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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR
MESTRADO EM POLÍTICAS SOCIAIS E CIDADANIA
AUGUSTO SERGIO VASCONCELOS DE OLIVEIRA
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
JUVENTUDE NO BRASIL: UM OLHAR SOBRE O DIREITO À
PARTICIPAÇÃO A PARTIR DOS PROJETOS DE LEI 4529/2004 E
4530/2004
Salvador
2007
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AUGUSTO SERGIO VASCONCELOS DE OLIVEIRA
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
JUVENTUDE NO BRASIL: UM OLHAR SOBRE O DIREITO À
PARTICIPAÇÃO A PARTIR DOS PROJETOS DE LEI 4529/2004 E
4530/2004
Dissertação apresentada à Universidade
Católica do Salvador como requisito
parcial para a obtenção do título de
Mestre em políticas sociais e cidadania.
Orientadora: Drª Mary Garcia Castro
Salvador
2007
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AUGUSTO SERGIO VASCONCELOS DE OLIVEIRA
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
JUVENTUDE NO BRASIL: UM OLHAR SOBRE O DIREITO À
PARTICIPAÇÃO A PARTIR DOS PROJETOS DE LEI 4529/2004 E
4530/2004
Dissertação apresentada à Universidade
Católica do Salvador como requisito
parcial para a obtenção do título de
Mestre em políticas sociais e cidadania.
Linha de Pesquisa: Estado, sociedade e
políticas sociais
Área do conhecimento: Direito
Aprovado em 17/12/2007
BANCA EXAMINADORA
____________________________________
Profª Drª Mary Garcia Castro (orientadora)
Universidade Católica do Salvador
____________________________________
Profª Drª Ronalda Barreto Silva
Universidade do Estado da Bahia
____________________________________
Profª Drª Inaiá Carvalho
Universidade Católica do Salvador
5
UCSAL. Sistema de Bibliotecas.
Setor de Cadastramento.
O48i Oliveira, Augusto Sérgio Vasconcelos de
A institucionalização das políticas públicas de juventude no Brasil : um olhar sobre o
direito à participação a partir dos projetos de lei 4529/2004 4530/2004 / Augusto Sérgio
Vasconcelos de Oliveira. - Salvador: UCSal. Superintendência de Pesquisa e Pós-Gra-
duação, 2007.
134 p.
Dissertação apresentada à Universidade Católica do Salvador, como requisito parcial
para a obtenção do título de Mestre em Políticas Sociais e Cidadania.
Orientadora: Profª Drª Mary Garcia Castro.
Inclui bibliografia.
1. Juventude - Políticas públicas - Institucionalização. 2. Lei Nacional de Juventude -
Análise comparativa - Brasil - Venezuela - Colômbia. 3. Jovem - Participação - Direito
constitucional - Brasil. 4. Políticas sociais - Dissertação. II. Universidade Católica do
Salvador. Superintendência de Pesquisa e Pós-Graduação. III. Título.
CDU 364.29:342.726-053.6((81)
6
À juventude que luta
pela construção de um
país mais justo.
7
AGRADECIMENTOS
À minha esposa Daniela Souza Torres, parceira de todas as horas, que me incentiva a
todo o instante para alcançar meus objetivos.
À minha querida orientadora e camarada Mary Garcia Castro que me fez refletir com
as categorias de análise das ciências sociais e me fez ter gosto pela pesquisa e produção
científica.
À minha amiga Júlia Rosa Castro de Britto, que ajudou na fase de seleção e no
desfecho deste trabalho.
Às professoras Inaiá Carvalho e Ronalda Barreto que muito contribuíram para o
aperfeiçoamento desta dissertação.
À minha família que proporcionou alicerces para que pudesse enfrentar a vida.
Aos camaradas e companheiros de luta que convivi nestes anos de militância.
Aos colegas e professores do mestrado que me enriqueceram bastante com suas
experiências de vida e conhecimento.
8
RESUMO
A institucionalização da política pública de juventude ganhou maior fôlego a partir da
década de 90. No Brasil, como etapa importante para sua consolidação, está tramitando na
Câmara dos Deputados os projetos de lei 4529/2004 e 4530/2004 que tratam,
respectivamente, do Estatuto e do Plano Nacional de Juventude. O direito à participação,
previsto em nossa Constituição Federal de 1988, repercute diretamente no fortalecimento do
Estado Democrático de Direito, ensejando mecanismos de aproximação do poder político à
possibilidade de criação de espaços públicos de deliberação. A política de juventude, ao tratar
o jovem enquanto agente do desenvolvimento e sujeito de direitos, aponta a participação
como questão central, inclusive a trazendo em diversos dispositivos legais. Dessa forma, à luz
do método do direito comparado, verifica-se as semelhanças e diferenças entre as legislações
de Brasil, Venezuela e Colômbia.
PALAVRAS-CHAVE
Juventude – Políticas Públicas – Direito Constitucional – Participação – Institucionalização –
Direito Comparado
9
ABSTRACT
The institutionalization of public policy for youth won more breathing space from the
decade of 90. In Brazil, the major step to consolidate it, is negociating in the House of
Representatives the draft law 4.529/2004 and 4.530/2004, dealing respectively with the
Statute and the National Plan for Youth. The right to participation, anticipated in our Federal
Constitution of 1988, reflected directly on the building of a Democratic State, creating
mechanisms for closer political power to the creation of public spaces of deliberation. The
policy for youth, treating the young as agent of development and a subject with rights,
pointing the participate as central issue, including bringing it in various legal devices. Thus, in
the light of the method of comparative law, there is the similarities and differences between
the laws of Brazil, Venezuela and Colombia.
KEY-WORDS
Youth – Public Policy – Constitutional Law - Participation – Institutionalization –
Comparative Law
10
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................14
2. CAMINHOS METODOLÓGICOS........................................................................15
3. ANTECEDENTES CONCEITUAIS......................................................................22
4. POLÍTICAS PÚBLICAS: EM BUSCA DE UMA DEFINIÇÃO....................25
5. A INSTITUCIONALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE
JUVENTUDE ..........................................................................................................................32
6. ENTRAVES INSTITUCIONAIS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS PPJ´s...42
7. A CRIAÇÃO DE UM MARCO LEGAL DAS POLÍTICAS DE JUVENTUDE
NO BRASIL..............................................................................................................................50
8. TEORIA DEMOCRÁTICA E O DIREITO À PARTICIPAÇÃO....................56
9. A QUESTÃO DA IDENTIDADE JUVENIL .........................................................75
10. ANÁLISE COMPARATIVA DO PL 4529/2004 E DA LEY NACIONAL DE
JUVENTUD DA VENEZUELA..............................................................................................77
11. CONSIDERAÇÕES SOBRE A “LEY DE LA JUVENTUD” NA
COLÔMBIA.............................................................................................................................87
12. CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................103
BIBLIOGRAFIA........................................................................................................110
ANEXOS....................................................................................................................115
11
1. INTRODUÇÃO
A Comissão Especial destinada a acompanhar e estudar propostas de políticas públicas
para a Juventude da Câmara dos Deputados elaborou e debateu, em diversos seminários
regionais, Projeto de Lei que versa sobre o Plano Nacional de Juventude entre os meses de
novembro de 2005 e março de 2006. O objetivo é estabelecer prioridades e diretrizes
relacionadas aos jovens para os próximos dez anos. Da mesma forma, está tramitando no
Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional que incorpora a palavra “jovem”
no Capítulo VII do Título VIII da Constituição Federal, ao tempo em que, desde 2005,
passaram a funcionar a Secretaria Nacional de Juventude no âmbito do Poder Executivo e o
Conselho Nacional de Juventude (cuja composição é de representantes do governo e da
sociedade civil). Outra iniciativa parlamentar refere-se à tramitação do Projeto de Lei
4529/2004 que trata do Estatuto da Juventude e encontra-se em discussão na Câmara dos
Deputados.
Portanto, as políticas públicas de juventude passam a fazer parte, com maior força, da
agenda do Legislativo e do Executivo, o que exigirá a preparação de agentes sociais mais
capacitados e qualificados para a gestão, formulação e monitoramento dessas políticas
1
,
objeto que não se constitui em preocupação dessa dissertação.
1
Tema que merece ser pesquisado é em que medida está sendo propiciado a esses
agentes, em especial aos jovens, recursos e informações, que garantam condições para o
exercício da monitoria e avaliação dessas políticas, que se apresentam como desdobramentos
do direito à participação.
12
O objetivo dessa dissertação é investigar a institucionalização do direito à participação
no marco legal das políticas de juventude no Brasil, ou seja, quais mecanismos e concepções
integram os instrumentos legais em tramitação, com ênfase nos Projetos de lei 4529/2004 e
4530/2004, no que concerne à valorização e operacionalização de mecanismos democráticos
que permitam inserir os jovens na elaboração, implementação e monitoramento da Política
Nacional de Juventude. Como referência de análise teremos os documentos do Conselho
Nacional de Juventude, bem como as legislações da Venezuela e Colômbia pertinentes ao
tema, utilizando-se do método de direito comparado
2
.
Para cumprir tal objetivo, apresentamos o Plano de Organização dessa dissertação.
Inicialmente apresentamos as opções metodológicas utilizadas, traçando os cenários possíveis
e os escolhidos para dar conta do objeto de pesquisa, levantando os elementos do direito
comparado e suas nuances de investigação. No terceiro capítulo pretendemos realizar debate
conceitual em que se explicita os elementos que integram o termo “juventude”, sua
característica de transitoriedade e aspectos pertinentes ao caráter estratégico dessa discussão,
apresentando indicadores que contextualizam este segmento na sociedade.
O quarto capítulo é dedicado a problematizar diferentes visões das políticas públicas,
buscando identificar características que possam traduzir uma definição, ainda que não
pretenda esgotar o assunto. No quinto terceiro capítulo, considerando modelos de
institucionalização das políticas de juventude na América Latina, apontamos a sua
repercussão no quadro jurídico brasileiro, a partir da evolução constitucional e legislativa no
2
Ver especificações quanto aos aspectos metodológicos no capítulo seguinte
13
tratamento da matéria.
O capítulo posterior destinamos para uma avaliação em torno dos fatores que
dificultam a institucionalização das políticas de juventude no mundo, revelando suas facetas,
bem como as conseqüências que acarretam no Brasil. O sétimo capítulo debaterá a PEC 138-
A e seu substitutivo, o Projeto de Lei 4529/2004 e o Projeto de Lei 4530/2004, apresentando
seus principais objetivos e efeitos para a conformação de um arcabouço jurídico direcionado
aos jovens. Outro aspecto refere-se a uma discussão jus-filosófica da importância das
referidas mudanças propostas.
Em seguida, no oitavo capítulo, trazemos a percepção de diversos autores que
discutem o assunto participação, confrontado-os na perspectiva de produzirmos uma síntese
dos debates em torno da questão da democracia, em especial no que tange ao seu tratamento
enquanto Direito Constitucional, conforme desdobramento da consolidação do Estado
Moderno.
Por fim, utilizando-se do método do Direito Comparado, pretendemos descortinar as
concepções presentes na lei de juventude Venezuelana, Colombiana e no Projeto de Lei que
institui o Estatuto da Juventude no Brasil, com foco na questão da institucionalização do
direito à participação, tendo como centro a abordagem dos principais elementos de diferença e
semelhança entre os diplomas legais.
Selecionamos analisar as leis de Colômbia e Venezuela, primeiramente por serem
latino-americanas – o que guarda uma semelhança com a gênese brasileira, a despeito das
14
distinções – mas também por representarem momentos diferentes de elaboração da política de
juventude no continente.
Assim, a legislação colombiana foi escolhida para análise, tendo em vista que foi
aprovada há cerca de dez anos, representando momento singular de crescente impulso no
campo institucional das políticas de juventude. Outro aspecto é que as políticas de juventude
na Colômbia já foram objeto de preocupação de importantes estudiosos, dentre os quais cita-
se o psicólogo argentino Miguel Abad (2001 e 2003). Já a lei Venezuelana foi produzida em
período mais recente, 2002, momento de maior amadurecimento e reflexão teórica do tema
juventude, inclusive no Brasil onde começa a ganhar destaque e maior institucionalização. A
facilidade no acesso aos dois diplomas foi outro fator relevante para a escolha. As legislações
de Colômbia e Venezuela possuem peculiaridades no tratamento dado ao tema participação,
principalmente no que tange à montagem e a natureza de seus conselhos, revelando distintas
concepções inclusive relacionadas ao Conselho Nacional de Juventude do Brasil. Ao mesmo
tempo, trata-se de comparação de um Projeto de Lei brasileiro com leis já promulgadas pelos
seus respectivos parlamentos, que encontram-se em fase de implementação, o que pode
sugerir percepções que possam ser aperfeiçoadas em nosso país.
15
2. CAMINHOS METODOLÓGICOS
Indubitavelmente poderíamos abordar o tema proposto sob inúmeros enfoques. Nesse
trabalho, optou-se por não fazer uma abordagem quanto à eficácia e efetividade das políticas
públicas de juventude, bem como uma análise em torno da situação atual da juventude a partir
de seus indicadores.
A proposta de pesquisa - além de revisitar a bibliografia pertinente às políticas
públicas, juventude, direito à participação - consiste em análise documental do Projeto de Lei
4529/2004 e 4530/2004, que tramitam no Congresso Nacional, utilizando-se o método do
Direito Comparado, tendo como paradigmas as leis de juventude da Colômbia e Venezuela.
Ademais, nos valemos de técnicas de análise de discurso, cuja fundamentação apresentamos
adiante.
A análise de normas jurídicas deve levar em conta as expectativas subjacentes, visto
que apontam comandos generalizáveis
3
, qualificando condutas e apontando ações. No
entanto, levando em conta a natureza simbólica da língua a permitir uma variada gama de
possibilidades de significado, podemos caracterizar a norma como um repertório de símbolos
inter-relacionados em uma estrutura jurídica. Ao selecionarmos uma dessas possibilidades
3
Ferraz Jr. (2003:116) problematiza se existe de fato um comando na norma
jurídica, tendo em vista que esta não é um ato comunicativo interpessoal. Todavia, acrescenta
que em virtude da alta complexidade das relações sociais exige-se um direito mais voltado
para papéis do que para pessoas, sustentando assim a idéia inicial de comando.
16
comunicativas estaremos realizando o ato de interpretação. Daí a necessidade de procedermos
à decodificação dos significados para alcançarmos as possibilidades que advém da linguagem.
(Ferraz Jr., 2003:260)
Isto posto, assim como a análise de qualquer texto, a análise de um discurso normativo
não possui uma fórmula pronta e acabada que nos sirva de guia para persecução de seus
efeitos simbólicos. Apesar de não possuir uma única definição, trazemos de Burr, citado por
Gill (2003:245) alguns pressupostos como características-chave que propiciam a defesa da
análise de discurso como caminho a ser trilhado:
“1. A postura crítica com respeito ao conhecimento dado, aceito sem
discussão e um ceticismo com respeito à visão de que nossas observações do
mundo nos revelam, sem problemas, sua natureza autêntica.
2.O reconhecimento de que as maneiras como nós normalmente
compreendemos o mundo são histórica e culturalmente específicas e
relativas.
3. A convicção de que o conhecimento é socialmente construído, isto é, que
nossas maneiras atuais de compreender o mundo são determinadas não pela
natureza do mundo em si mesmo, mas pelos processos sociais.
4. O compromisso de explorar as maneiras com os conhecimentos – a
construção social de pessoas, fenômenos ou problemas – estão ligados a
ações/práticas.”.
Portanto, a linguagem não é mais tomada como mero veículo para transportar o real
sentido que se quer atribuir às coisas da vida, mas ela mesma passa a ser tida como algo
importante para elucidar os próprios enunciados. Ou seja, a depender do tipo de linguagem
utilizada, a mesma informação pode ensejar diversos tipos de significado. Daí que deve-se ter
em conta uma visão contextual, avaliando as nuanças e sutilezas do texto, sem encará-lo como
mera unidade da qual se busca extrair apenas uma síntese.
Na avaliação das normas jurídicas desta dissertação, iremos nos deter na intensidade e
17
conceituações utilizadas que possam denotar visões quanto ao tema participação, suas
semelhanças e diferenças de tratamento, sem nos preocupar, no entanto, com a verificação do
cumprimento dos referidos mandamentos no cotidiano, o que neste momento não se configura
como objeto de investigação neste trabalho. Todavia, sem resvalar para um relativismo
infinito com pouca concretude, é preocupação premente deste trabalho levar em conta que o
sentido do justo comporta sempre mais de uma solução e, portanto, a interpretação de uma
norma não é passível de demonstração, tal qual as ciências exatas, mas sim de justificação
(GRAU, 2006:39). Dessa forma, soa estranho em direito apresentarmos esquemas de
verdadeiro/falso, o que evitamos sem deixar de defender os pontos de vista mais concernentes
com nossas orientações teóricas.
Ao mesmo tempo, compreende-se que o positivismo produziu uma redução
gnosiológica
4
do Direito, todavia insustentável. Trata-se da cisão em duas partes estanques:
uma lógica, ocupada da “ciência das normas” e outra axiológica, que abordaria os elementos
concernentes aos valores subjacentes e buscados pela ordem jurídica. Dessa forma, caberia à
parte “lógica” o estudo das normas jurídicas positivas, sua estrutura, fontes, validade formal,
atos e fatos jurídicos, etc. Por outro lado, caberia à fração axiológica ocupar-se das questões
de validade intrínseca, dos fundamentos do Direito e sua relação com a sociedade, que para os
positivistas deveriam ser tratadas fora do espectro jurídico, através da sociologia e filosofia.
(AZEVEDO, 1989:18)
Esta cisão, com o “pseudo” ar de cientificidade não resiste, visto que as normas
4
Gnosiologia. Estudo das fontes, formas e valor do conhecimento humano. (XIMENES,
Sérgio. Minidicionário Ediouro da língua portuguesa. Ediouro: São Paulo, 2000)
18
jurídicas não enunciam juízos de mera natureza hipotética, mas também juízos de valor
comprometidas com as visões de mundo de seus elaboradores. Daí porque, exigir-se
neutralidade axiológica aos aplicadores e intérpretes consubstancia-se em uma verdadeira
censura de pensamento, podando a possibilidade do exercício de criatividade jurídica,
inviabilizando debates teóricos mais consistentes, sob o argumento de que existiriam
construtos inquestionáveis no Direito.
É impossível estudarmos as leis e conceitos jurídicos sob uma perspectiva meramente
lógica, inviabilizando o uso da crítica e do debate em torno de seus significados. Para
Azevedo (1989: 19),
“cria-se assim uma forma de reflexo condicionado nos juristas, obrigando-
os, em nome de uma curiosa cientificidade do direito, a operar como se
fossem máquinas, articulando conceitos, encadeando-os, estudando leis do
ponto de vista lógico-formal, ordenando-as, classificando-as sob diversas
rubricas e parâmetros, aferindo a sua validade formal em face dos
dispositivos constitucionais, conduzindo-os, afinal, em nome da
‘neutralidade’ de seu labor ‘científico’, a omitir os juízos feitos a propósito
de todo esse labor ou de qualquer uma de suas partes”.
Por esse motivo é que nossa perspectiva metodológica leva em conta que analisar o
Direito não reduz-se à mera análise formal, mas compreende uma visão contextual e
valorativa das normas jurídicas, o que realizamos no decorrer desta exposição.
Outro recurso metodológico utilizado refere-se ao direito comparado. Levando em
conta a riqueza de ordens jurídicas existentes, há uma relação entre elas que podem nos ajudar
a compreender o atual estágio de legislações em países diferenciados a partir da construção de
19
paradigmas existentes no plano normativo. Na opinião de Ascensão (2005:122) o Direito
Comparado oferece três grandes contributos.
O primeiro seria o conhecimento de nosso próprio direito, visto que frequentemente
aparecem trechos legais que por si não fazem sentido, dependendo de uma iluminação
exterior para melhor compreensão, pois alguns institutos jurídicos podem estar mais
consolidados em plano internacional. Além do mais, os grandes temas científicos são comuns
pois refletem as atuais circunstâncias do Direito, ou porque derivam da própria natureza do
estudo em questão.
O segundo seria a referência à Política Legislativa. Apesar de não existir um Direito
Comparado dogmático que formule regras destinadas a funcionar em mais de um país, tendo
em vista que até mesmo os Tratados internacionais dependem de incorporação à vida jurídica
nacional para possuir eficácia, é evidente que normas de um país podem exercer efeito
indutivo na política legislativa de outro. Em especial num momento em que as trocas de
informação e a globalização da comunicação alcançam crescimentos vertiginosos, não há que
se negar o papel instrumental e a capacidade de influenciar que leis de diversos países podem
exercer sobre outros ordenamentos.
O terceiro diz respeito ao fato de que o Direito Comparado possui uma função de teor
ou conhecimento. Ou seja, ainda que não possua atribuições eminentemente pragmáticas, o
Direito Comparado cumpre um papel de problematização científica, cujos efeitos podem ser
até mais duradouros e com largo alcance, identificando as tendências de um tema, bem como
levantando os aspectos filosóficos e históricos que influenciam a discussão.
20
Ademais assevera o autor,
“o que há de específico no Direito Comparado é o uso do método
comparativo. Por este os elementos retirados de várias ordens jurídicas são
comparados, assinalando-se semelhanças e diferenças. Chega-se assim,
pela determinação dos traços essenciais, à demarcação de agrupamentos,
que por sua vez nos permitirá a determinação dos sistemas jurídicos
contemporâneos.” (ASCENSÃO, 2005:124)
Não se trata de um ramo da ordem jurídica. O Direito Comparado é um método de
análise em que as circunstâncias fáticas ganham enorme relevância, pois não lhe cabe a
especulação de como deveria ser a norma, tarefa da ciência do Direito na sua completude, mas
não especialmente desta metodologia. A comparação ocorre entre normas de ordens jurídicas
diversas, devendo-se encarar as circunstâncias que as cercam, sem, no entanto, ocupar-se de
resgatar essas construções como elemento principal. Daí porque o comparatista não precisa
dominar todos os Direitos que confronta, o que tornaria impossível essa tarefa por conta da
multiplicidade de informações. O comparatista,
“deve ter a capacidade de recolher os dados e reconstituir as ordens em
causa, mas como tarefa preparatória em relação à comparação, que é a sua
função específica” (Idem, 2005: 125).
No particular desta dissertação, nos valeremos da microcomparação. A
microcomparação constitui uma das facetas do Direito Comparado cujo objetivo é a
comparação de institutos jurídicos de ordens singulares, não importando se estas fazem parte
de um mesmo sistema ou não. Diferente da macrocomparação, cujo objeto é a comparação de
sistemas jurídicos, constituindo as chamadas “famílias de direito” em que os agrupamentos
21
são realizados a partir de uma visão que leva em conta a recepção de textos legislativos e suas
conseqüências, a microcomparação verifica como o mesmo problema substancial recebe
solução em ordens jurídicas diferentes.
Aliás, oportuno dizer que no campo da macrocomparação já se suscita dúvidas quanto
aos critérios para agrupar os sistemas de direitos. Por esse motivo é que a análise que optamos
realizar das legislações da Venezuela e Colômbia levam em conta muito mais as
peculiaridades geográficas comparadas às do Brasil, do que propriamente uma identificação
de sistemas jurídicos semelhantes.
Além do mais, outro aspecto refere-se ao período em que tais leis foram promulgadas
(último decênio), permitindo uma comparação mais aproximada entre institutos jurídicos e os
tratamentos dispensados a eles na legislação levantada. Ao mesmo tempo, o acesso aos
documentos de pesquisa foi outro fator que contribuiu para a seleção destes países para
estudo.
Dito isso, vale ressaltar que qualquer legislação escolhida poderia ser fundamentada
por conta dos argumentos levantados em torno da microcomparação como subdivisão do
Direito Comparado, inclusive porque todo ato de seleção pressupõe uma exclusão, o que
nesse caso realizamos ao não abordar outras legislações de juventude. Fizemos isto de
maneira consciente, com objetivo de assegurar o principal que seria a abordagem do problema
de pesquisa, sem escamotear para uma mudança de foco que se perderia em infindáveis
comparações com leis de dezenas de países, algo a ser projetado para outros tipos de pesquisa
mais adequados, como por exemplo os quantitativos.
22
3. ANTECEDENTES CONCEITUAIS
O conceito de “juventude” é uma construção sócio-cultural histórica, dependendo de
uma série de condicionamentos, oportunidades e contextos que não podem ser resumidas a
uma simples definição etária
5
. Entretanto, a idade serve como um dos parâmetros balizadores
mais objetivos para a definição de políticas públicas, daí porque se pretende utilizar o período
compreendido entre 15 e 29 anos, visto que é o período definido pelo projeto de lei do
Estatuto da Juventude, objeto de análise da pesquisa a ser desenvolvida.
No dizer de Miguel Abad
6
a juventude é:
“mediada pelas relações de incorporação à vida adulta e à aquisição de
experiência, caracterizando-se, em certas camadas sociais, como etapa vital
entre a infância e a maturidade, determinada pela vinculação com as
instituições de transição ao mundo adulto. Por outro lado, hoje dificilmente
se pode negar que os jovens, inclusive os do meio rural, têm se convertido
numa categoria social interclassista e comum a ambos os sexos, definida
por uma condição específica que demarca interesses e necessidades
próprias, desvinculadas da idéia de transição e suas instituições
responsáveis. Efetivamente, a juventude passa, mas também fica”.
5
Cfe. Documento “Política Nacional de Juventude: Diretrizes e Perspectivas” publicado
pelo Conselho Nacional de Juventude em 2006, p. 5.
6
ABAD, Miguel. Crítica política das políticas de juventude. In: FREITAS, Maria Virgínia
de & PAPA, Fernanda de Carvalho (org.). Políticas públicas: juventude em pauta. São Paulo: Cortez,
Ação Educativa assessoria, Fundação Friedrich Ebert, pp 13-32, 2003
23
Portanto, devemos compreender a juventude como período de acentuadas mudanças e
definições, sem subestimar, entretanto, a importância de se estabelecer direitos humanos
específicos dessa população, bem como identificá-la como importante protagonista do fazer
política. Dessa forma, a transitoriedade da juventude não deve servir de pretexto para
afirmarmos não ser necessário enfoque específico na implementação de políticas públicas,
visto que, em pouco tempo, os jovens perderão a condição de jovens. Contudo, se
considerarmos que além de sujeitos de direitos hoje, os jovens serão os adultos de amanhã, ao
se investir neste grupo populacional também estaremos trabalhando a noção de
sustentabilidade civilizatória, não no sentido “inerte” ou de conservação que possa sugerir,
mas abrindo flancos para que possamos compreendê-la no sentido da mudança da própria
sociedade.
Existem hoje 47 milhões de brasileiros entre 15 e 29 anos
7
, cuja grande maioria, em
virtude da própria divisão de classes ocasionada por um sistema econômico que produz
concentração de renda em níveis cada vez mais alarmantes, encontra-se em situação de
grandes dificuldades. Entre os jovens de 15 a 24 anos, 58,7% vivem em famílias com renda
per capita de até um salário mínimo, 70,8% não tem escolarização adequada, 3,8% são
analfabetos. Em 2002, no Brasil, a taxa de desocupação das pessoas entre 18 e 24 anos era de
17%, enquanto entre as pessoas de 25 a 49 anos era de 6,9% (Brasil, IBGE, 2004). Entre os
que têm 18 e 24 anos, as causas externas - homicídios, suicídios e acidentes de trânsito - são
responsáveis por 72% das mortes, enquanto que no restante da população esse núcleo soma
9,8% do total de óbitos.
7
Dados da PNAD/IBGE 2001 e 2002.
24
Trata-se de um imenso contingente populacional que se encontra na linha de frente dos
piores indicadores sociais do país. Dimensões como educação, trabalho, cultura, ciência e
tecnologia, comportamento, esporte, lazer, participação política, saúde, violência,
sexualidade, drogas e religiosidade devem ser compreendidas com vistas a garantir a
implementação de direitos para a juventude. Ou seja, não adianta pensarmos na resolução dos
graves problemas sociais porque passa a juventude apenas com respostas gerais dadas ao
conjunto da população brasileira. Da mesma forma, é equivocada a idéia de resolver os
problemas da juventude apenas com respostas pontuais sem identificarmos a necessidade de
políticas públicas universais e de longo prazo. Por outro lado, qualquer projeto de
desenvolvimento econômico e social do país passa necessariamente pela juventude. Não
apenas pelos resultados que esse projeto pode trazer aos jovens, mas também pela sua
contribuição no presente, como “parte da solução” de seus próprios problemas.
25
4. POLÍTICAS PÚBLICAS: EM BUSCA DE UMA DEFINIÇÃO
De acordo com o parâmetro teórico escolhido é possível identificar uma grande
variedade de definições para o que venha ser políticas públicas. O colombiano Carlos Salazar
Vargas
8
nos apresenta uma definição como sendo:
"el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones
consideradas socialmente como problemáticas".
Decompondo a definição de Salazar, podemos identificar que por ser um conjunto de
respostas do Estado, quase nunca uma política pública é composta de apenas uma decisão,
mas de uma variedade de decisões de um determinado regime político. Mesmo quando o
Estado não toma decisão acerca de um problema, ou seja, o omite, está tomando uma posição.
Além do mais, a definição de políticas públicas vale para situações consideradas socialmente
como problemáticas.
Em qualquer sociedade, seja ela desenvolvida ou em vias de desenvolvimento, existe
sempre um conjunto grande de problemas por resolver. Todavia, em uma visão reformista, o
Estado não pode enfrentar a todos por múltiplas razões: falta de recursos humanos e materiais,
tempo, pressões, diversidade de interesses, etc. Portanto, o Estado enfrenta de maneira
prioritária aqueles problemas que sofrem uma maior pressão social ou apresentam uma maior
incidência, ou seja, aqueles problemas que passam a ser socialmente considerados como tais.
Para que os problemas sejam considerados socialmente, entram em cena os atores políticos e
sociais que buscam pressionar o Estado para que ele considere as suas demandas e formule
8
Las politicas publicas: nueva perspectiva de analisis. In: Universitas. Nº 83. Pontificia
Universidad Javeriana; nov. 1992.
26
respostas através de políticas públicas.
No entanto, as análises sobre a política social habituadas ao racionalismo tecnocrático,
limitam-se a discutir sua eficiência e eficácia na “resolução de problemas sociais”, sem
questionar sua impossibilidade de assegurar justiça social e equidade no capitalismo. A
análise das políticas sociais, sob o enfoque dialético, precisa considerar: a natureza do
capitalismo, seu grau de desenvolvimento e as estratégias de acumulação prevalecentes; o
papel do Estado na regulamentação e implementação das políticas sociais; e o papel das
classes sociais. (BEHRING & BOSCHETTI, 2006, p. 36-37).
Para Behring e Boschetti,
“As políticas sociais e a formatação de padrões de proteção social são
desdobramentos e até mesmo respostas e formas de enfrentamento – em
geral, setorializadas e fragmentadas – às expressões multifacetadas da
questão social no capitalismo, cujo fundamento se encontra nas relações de
exploração do capital sobre o trabalho.” (2006, p. 51)
Daí porque, o advento das primeiras iniciativas de política social não podem ser
encaradas como ruptura do Estado Liberal pelo Estado Social, visto que em ambos
predominava o reconhecimento de alguns direitos sem colocar em “xeque” os fundamentos do
capitalismo, mesmo considerando que houve um certo abrandamento dos princípios
liberalizantes. Ou seja,
27
“(...) a política social, no contexto do capitalismo em sua fase madura, não
é capaz de reverter esse quadro, nem é essa sua função estrutural.” (Idem,
p. 190).
Contudo, mesmo entendendo as dificuldades que daí decorrem,
“levar as políticas sociais ao limite de cobertura numa agenda de lutas dos
trabalhadores é tarefa de todos os que têm compromissos com a
emancipação política e a emancipação humana, tendo em vista elevar o
padrão de vida das maiorias e suscitar necessidades mais profundas e
radicais. Debater e lutar pela ampliação dos direitos e das políticas sociais
é fundamental porque engendra a disputa pelo fundo público, envolve
necessidades básicas de milhões de pessoas com impacto real nas suas
condições de vida e trabalho e implica um processo de discussão coletiva,
socialização da política e organização dos sujeitos políticos.” (Idem, p.
190).
Toda política pública comporta três elementos fundamentais: o planejamento, pois não
é possível pensar em uma decisão sem ter em mente, pelo menos, uma referência dos
resultados futuros, por isso toda decisão implica em uma expectativa com relação ao que está
por vir; a decisão, pois significa escolher dentre as alternativas apresentadas qual a melhor
resposta do Estado para enfrentar um problema socialmente considerado; a ação, que
diferencia a política pública de um simples discurso ou manifestação de intenções, pois o que
a caracteriza é o fato de que ela se executa, materializa-se e é concretizada através de
intervenções na realidade. Portanto, as leis e normas são apenas parte da política pública,
correspondendo à sua formalização. Daí que preocupar-se com políticas públicas é investigar
como se decide e quais são os procedimentos para a tomada de decisões, identificando quais
são os atores que exercem influência na decisão.
Trazendo à tona nossa reflexão sobre as políticas públicas de juventude, podemos
28
afirmar que não basta a aprovação de um marco legal para que elas dêem certo, mas a
transformação das decisões políticas em leis e sua conseqüente formalização representam um
passo importante para transformar as discussões relacionadas aos jovens em problemas
socialmente considerados, transformando-os em alvo de ações por parte do aparelho estatal.
No entanto, o simples fato de identificar os problemas relacionados aos jovens como
socialmente considerados não os coloca em situação privilegiada diante da sociedade, até
porque, conforme iremos avaliar no desenrolar da pesquisa, ao longo da história das políticas
públicas de juventude chegou-se ao tempo em que o jovem era visto como sinônimo de
problema social, ótica que vem mudando, ainda que com mais ênfase no plano acadêmico e
reflexivo, com fracas repercussões na implementação de políticas, com a concepção do jovem
enquanto sujeito de direitos e agente das mudanças sociais.
Para que um estado de conflito ou demanda converta-se em um problema político é
necessária a conjugação em maior ou menor proporção das seguintes condições
9
:
• que exista uma mobilização de recursos de poder por parte de grandes ou pequenos
grupos, ou de atores individuais estrategicamente situados;
• que o estado de conflito ou demanda constitua uma situação de crise, calamidade ou
catástrofe;
• que o problema seja uma situação de oportunidade para que atores sociais adquiram
ou incrementem seu capital político.
9
ABAD, Miguel. Las politicas de juventud en Colômbia. In Politicas publicas de juventud
en America Latina: Politicas nacionales. [org.] Oscar Dávila Leon. CIDPA: Viña Del mar, 2003.
29
Por tudo isso, as políticas públicas são também instrumentos de governabilidade
democrática, pois promovem a interação entre Estado e Sociedade, ao tempo em que
remontam à convivência cidadã.
Em documento da Câmara Temática “Desenvolvimento Integral” do Conselho
Nacional de Juventude (2006:22), apresenta-se a distinção de três níveis de atividades do
governo federal com foco na juventude: políticas estruturais, programas e ações. Ressaltando
que este rol não é exaustivo, explica-se que políticas estruturais relaciona-se com políticas
continuadas, visando à garantia dos direitos fundamentais, dentre as quais cita-se a ampliação
do acesso ao ensino superior médio e profissional, educação do campo, expansão do ensino de
jovens e adultos; educação para a diversidade.
Os Programas governamentais que podem estar ou não subordinados às políticas
estruturais, teriam prazo definido de existência, tendo como objetivo atuar sobre uma
realidade social mais específica. Destacam-se como programas, cuja maioria foi iniciada a
partir de 2003: Escola de Fábrica, Escola Aberta, Diversidade na Universidade, Programa
Nacional de Inclusão de Jovens (PROJOVEM), Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro
Emprego, Programa de Educação de Jovens e Adultos (PROEJA), Fazendo Escola, Projeto
Rondon, Soldado Cidadão, Brasil Alfabetizado (com foco em juventude), Programa
Universidade Para Todos (PROUNI), Programa de Apoio à Extensão Universitária para
Políticas Públicas (PROEXT), Nossa Primeira Terra, Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar para os Jovens (PRONAF Jovem), Terra Negra, Agente Jovem.
30
Vale ressaltar que, em 5 de setembro de 2007, o governo federal apresentou o novo
ProJovem, que nasce da unificação de programas já existentes resultando em quatro
subdivisões: ProJovem Urbano, ProJovem Campo, ProJovem Trabalhador e ProJovem
Adolescente. Destaca-se que o ProJovem será uma ação integrada de diversos ministérios do
governo federal. De acordo com Beto Cury, Secretário nacional de Juventude, existem hoje
4,5 milhões de jovens entre 15 e 29 anos no Brasil que estão fora da escola, desempregados e
que não concluíram o ensino fundamental. Segundo o secretário, o novo ProJovem permite
integrar melhor as ações, ampliar a escala de jovens participando dos programas, otimizar os
recursos e aumentar a qualidade do que está sendo oferecido aos jovens. A previsão de
investimentos é de R$5,4 bilhões nos próximos três anos, cujo objetivo é aumentar o número
de vagas ofertadas nos programas dos atuais 467 mil para 4,2 milhões de jovens até 2010.
(www.agenciabrasil.gov.br , acessado em 05/09/2007)
Quanto às Ações, trata-se de medidas de curto prazo ou restritas a determinado
público, podendo se articular com as Políticas Estruturais e com os Programas. São exemplos
de Ações: Consórcio Social da Juventude, Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio,
Pontos de Cultura, Diversidade Sexual nas Escolas (Brasil sem homofobia).
Para o CONJUVE,
“em geral, apenas os Programas e algumas ações têm sido considerados
“políticas de juventude”, isto é, políticas governamentais que, em sua
elaboração, demonstram preocupação com a singularidade da condição
daqueles nascidos entre 15 e 24 ou 29 anos atrás” (CONJUVE, 2006:22).
Como motivo para tal associação, cogita-se a hipótese de que as políticas estruturais,
31
com forte presença no campo educacional, surgiram e existem com pretensões
universalizantes, sem uma preocupação específica com a juventude, apesar de contemplá-la
em sua ampla maioria. Ou seja, antes mesmo de se fortalecer um movimento juvenil
vocacionado para a defesa de políticas públicas, já haviam essas políticas estruturais, surgindo
a partir daí uma série de programas e ações governamentais no bojo de uma maior articulação
da sociedade em torno da temática, dando esta sensação. Contudo, torna-se necessário
aprofundarmos mais o tema para evitarmos conclusões precipitadas.
32
5. A INSTITUCIONALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE
JUVENTUDE
Em um breve relato, a UNESCO
10
apresenta sistematização formulada por Ernesto
Rodriguez, que ABAD (2003:233-238) traz à tona, em que aponta ao longo das últimas
décadas quatro modelos institucionais de implementação de políticas de juventude na
América Latina
Um primeiro modelo concentrou-se em duas esferas importantes da condição juvenil:
a educação e o tempo livre. Esse período coincidiu com um certo crescimento econômico.
Assim, enquanto que no início dos anos 50 as taxas de escolarização no nível primário
estavam próximas dos 48%, no fim dos anos noventa chegaram a 98%, bem como as taxas de
escolarização secundária aumentaram de 36% a quase 60% e as da educação superior de 6% a
30%.
No transcurso do tempo, porém, as oportunidades de mobilidade social ascendente,
oferecidas pela educação, se reduziram. Os investimentos em infra-estrutura, equipamento e
capacitação docente foram insuficientes conduzindo a uma deterioração de sua qualidade
(UNESCO, 2004:60). Por outro lado, a estagnação econômica e as dificuldades na geração de
emprego podem ser incluídas como fatores limitadores à mobilidade social referida, visto que
não podemos depositar apenas na educação as dificuldades do modelo de desenvolvimento.
10
Políticas públicas de/para/com juventudes. 2004. Brasília. p. 59-63
33
Ao lado disso, da expansão do sistema educacional, os governos procuraram oferecer
um maior controle do uso do chamado tempo livre entre os jovens. O objetivo era evitar que
os jovens incidissem em condutas como o abuso de drogas, o consumo excessivo de álcool,
assim como o controle da sexualidade.
Um outro modelo pode ser caracterizado pelo controle social de jovens mobilizados
em um marco de crescentes tensões. A partir dos anos sessenta a mobilização juvenil contra
as ditaduras existentes na América Latina faz com que os governos orientem os programas
para os jovens com acentuado elemento de controle e como estratégia de isolamento do
movimento estudantil.
O terceiro modelo apresentado pela UNESCO caracteriza-se pelo enfrentamento da
pobreza e o delito em um marco de crise generalizada. Como um paliativo transitório aos
graves problemas sociais, ocasionados em grande parte por medidas de ajuste estrutural,
foram implementados diversos programas de combate à pobreza, sustentados na transferência
de renda, assim como mecanismos de assistência alimentar e de saúde e criação de empregos
transitórios. Alguns desses programas tinham entre seus objetivos a prevenção de condutas
delituosas.
Um quarto modelo de políticas de juventude ressalta a importância do que a UNESCO
(2004) denomina de capital humano para o desenvolvimento estruturado em torno da inserção
social e no mercado de trabalho dos jovens, a partir da reestruturação produtiva nos anos 90.
Por outro lado, há que se questionar a efetividade prática de programas que colocam
34
no centro de sua ação a “capacitação” e “qualificação” dos jovens para assumir postos no
mercado de trabalho, o que pode acarretar em uma concepção que coloca a responsabilidade
pelo desemprego nos próprios jovens, isentando as decisões no campo da política econômica,
bem como os modelos de desenvolvimento pelas dificuldades ocasionadas pelo baixo
crescimento observado nos últimos anos.
“Algunos programas asumieron de tal forma la idea de capacitación del
joven para un mercado de trabajo con muy pocas oportunidades sin
proponer cualquier camino de cuestionamento de la realidad
socioeconómica de un período histórico que experimentó la recesión
provocada por las altas tajas de interés y los efectos agudos de la crisis del
mundo del trabajo.” (Sposito & Carrano, 2003:289).
Essa formatação em quatro grandes modelos das políticas de juventude trouxe
implicações no âmbito da legislação brasileira. As propostas estatais, de caráter
desenvolvimentista, que visavam a formação de adultos aptos a ingressar no mercado de
trabalho, encontram respaldo no 1º código de menores, sancionado em 1927. O código Mello
Matos, como ficou conhecido por conta de seu relator, marca o início da intervenção do
Estado na elaboração das primeiras políticas públicas para a juventude no Brasil.
Baseado na ideologia conservadora de “moralização do indivíduo e na manutenção da
ordem social”, o código Mello Matos tinha como preocupação principal o “saneamento
social” de tipos indesejáveis, propondo para sua concretização a criação de mecanismos que
protegessem a criança dos perigos que a desviassem do caminho do trabalho e da ordem. Esse
código orientou a formulação de políticas públicas direcionadas aos jovens até o final da
década de 70, quando foi extinto.
35
Em 1964, sob o regime militar, foi criada a Fundação Nacional do Bem-Estar do
Menor (FUNABEM), responsável pela Política Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM).
A FUNABEM substituiu o serviço de assistência ao menor (SAM), criado em 1941 sob forte
influência do Código Mello Matos. A ação do FUNABEM perpetuou a lógica do SAM,
estando em perfeita harmonia com a lei de segurança nacional implantada na década de 60.
Atualmente, a legislação brasileira, em geral, compreende os jovens até 18 anos sob a
proteção do Estatuto da Criança e do Adolescente, enquanto que entre os 18 e 29 anos essa
população não possui nenhuma proteção específica. No entanto, mesmo com o advento do
Estatuto da Juventude abarcando os jovens compreendidos entre 15 e 18 anos, não cabe falar
em sobreposição de uma legislação sobre a outra, mas tão-somente que estas complementam-
se tendo em vista que a Política Nacional de Juventude tem por intuito promover a
emancipação do jovem, dotando-o de autonomia e condições para que possa tomar as suas
próprias decisões, enquanto “agente de mudanças”, objetivo este não explícito no Estatuto da
Criança e do Adolescente. Dessa forma, não há conflito aparente entre os dois dispositivos.
Em alguns casos específicos, em que a lei brasileira apresenta algumas disposições
sobre o tema juventude, o fazem de forma fragmentada, não-sistemática, sem levar em
consideração um enfoque estratégico e geral, pois são criadas em face de situações
emergenciais e de curto prazo na maioria das vezes. Portanto, a ausência de um marco legal
dificulta uma ação articulada das diversas políticas para juventude brasileira, além de não
definir responsabilidades entre os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios).
36
A Constituição Federal, por exemplo, faz menção ao termo “juventude” uma única
vez, no artigo 24, XV ao estabelecer:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre:
(...)
XV – proteção à infância e à juventude;”
O Código Civil, o Código Penal e a CLT (Consolidação das leis do trabalho) tratam da
questão atinente aos jovens, levando em conta apenas algumas delimitações cronológicas.
Sem dúvida alguma, ao nos debruçar sobre a problemática de um Estatuto da Juventude
devemos entender os novos conceitos trazidos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente
(ECA).
Ao substituir o artigo do Código de Menores de 1979, o ECA alterou a doutrina da
situação irregular pela doutrina da proteção integral, entendendo crianças e adolescentes como
seres humanos em condição peculiar de direitos que devem ser prioridade absoluta da família,
da sociedade e do Estado. Na mesma linha, a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) em
seu artigo 2º afirma:
“A assistência social tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e a
velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; (...).
37
Todavia, o avanço no trato da infância e da adolescência, apesar de representar um
aspecto importante, ainda não conseguiu viabilizar a totalidade dos equipamentos públicos
que permitam aplicar a lei em sua integralidade. Mesmo assim, a partir da mudança do
paradigma legal e institucional vêm sendo desenvolvidos programas e ações voltadas ao
atendimento dos direitos desse segmento, de que é exemplo o Bolsa-Família, o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), o programa de combate à exploração sexual de
crianças e adolescentes, dentre outros.
O segmento jovem entre 18 e 29 anos, no entanto, não possui nenhum ato normativo
legal que realize a delimitação cronológica dessa faixa etária e defina um conjunto de direitos
e benefícios a que este segmento deva ter acesso. Em função disso, diferente da criança e
adolescente, é difícil levar adiante qualquer discussão em torno de medidas de proteção à
juventude. O próprio ECA prevê em seu artigo 98:
“As medidas de proteção à criança e ao adolescente são aplicáveis sempre
que os direitos reconhecidos nesta lei forem ameaçados ou violados:
I – por ação ou omissão da sociedade ou do Estado;
II – por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável;
III – em razão de sua conduta.”.
Por ausência de um dispositivo Constitucional que proteja a juventude, a construção
de Políticas Públicas para esse segmento deve ser realizada com base no Art. 6º da
Constituição Federal que estabelece:
38
“Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Portanto, ao contrário do que foi feito com a criança e o adolescente, protegidos pelos
Arts. 227 e 228 da Constituição, verifica-se o entendimento de que a partir dos 18 anos a
proteção do cidadão deve ser feita sem qualquer tipo de distinção, deixando de lado as
especificidades e necessidades de tratamento especial para a juventude brasileira.
Para SPOSATI
11
, no que se refere às políticas sociais, temos que associar políticas de
proteção social com políticas de desenvolvimento social, sendo que as primeiras devem
garantir a cobertura de vulnerabilidades, a redução de riscos sociais e o estabelecimento de
um padrão básico de vida. Enquanto que as políticas de desenvolvimento social são aquelas
que atentam para as possibilidades humanas e o concurso do avanço científico e tecnológico
para que se viva mais e melhor. São exemplos de políticas de desenvolvimento social as
relacionadas à educação, cultura, esporte, lazer, saúde, entre outras. Se quisermos levar a
frente um projeto de Estatuto de direitos e Plano de Diretrizes e Metas para juventude
devemos enfocar as duas dimensões acima referidas.
Um Estatuto da Juventude poderia apoiar-se nas diretrizes apresentadas no Art. 5º da
LOAS que orientaram a organização da assistência social no Brasil, quais sejam: a
descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a
participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das
11
SPOSATI, A. Mínimos Sociais e seguridade social: uma revolução da consciência da
cidadania. Serviço Social e Sociedade. a. 18, n. 55, p. 9-38, nov. 1997.
39
políticas e controle das ações em todos os níveis; e a primazia da responsabilidade do Estado
na condução da política.
Para dar consistência à implementação do Estatuto da Juventude é necessário criar
uma série de espaços institucionais e de articulação com a sociedade, no sentido de assegurar
o exercício dos direitos, bem como acompanhar e fiscalizar as políticas a serem
desenvolvidas. Por isso mesmo, já está em funcionamento há mais de um ano a Secretaria
Nacional de Juventude, que atua ligada diretamente à Secretaria-Geral da Presidência da
República, assim como o Conselho Nacional de Juventude (instância de interlocução entre
Poder Público e organizações da sociedade que atuam com jovens).
No âmbito dos Estados e Municípios, experiências anteriores de coordenadorias,
secretarias, departamentos e divisões da juventude, formaram o embrião de uma rede nacional
de políticas públicas para a juventude. Contudo, apesar de alguns avanços, no geral, em
virtude da falta de uma maior articulação entre os espaços institucionais, bem como a
ausência de um plano nacional de juventude, contribuem para que a maioria dos programas e
ações tenha alcance limitado.
Por esse motivo, a construção do plano nacional de juventude e do Estatuto da
juventude são fundamentais para definir os papéis de cada um dos poderes públicos, assim
também estabelecendo direitos e garantias para a juventude brasileira. O projeto de lei do
Estatuto da Juventude que tramita na Câmara dos Deputados, já em seu artigo 3º co-
responsabiliza a família, a comunidade, a sociedade e o poder público pela garantia da
efetivação do direito à vida; à cidadania e à participação social e política; à liberdade, ao
40
respeito e à dignidade; à igualdade racial e de gênero; à saúde e à sexualidade; à educação; à
representação juvenil; à cultura; ao desporto e ao lazer; à profissionalização, ao trabalho e à
renda; ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado.
O Estatuto da juventude pode colaborar na mudança de enfoque: os jovens não são
apenas “grupo de risco”
12
, mas sim sujeitos de direito. Para a UNESCO (2004: 138) esta visão
tem impacto decisivo na formatação dos programas de juventude:
“o enfoque de ‘grupo de risco’ não faz nenhuma referência à condição
cidadã dos jovens e aos direitos inalienáveis que lhes correspondem. Essa
perspectiva condicionou que muitos desses programas permanecessem
limitados ao desenvolvimento de iniciativas que tendem a contribuir com o
acesso a serviços, em geral, mas incentivados com critérios paternalistas,
que geram certa rejeição entre os beneficiários e avaliações críticas.”
Além do mais, aquela concepção não levava em conta o elemento da participação dos
jovens na dinâmica social, política e econômica do país, deixando de responder a suas
demandas e pouco contribuindo para a construção da autonomia. Com a mudança de
paradigma, os jovens passam a ser encarados como cidadãos e, portanto, o acesso a serviços
não deve ser visto como uma concessão do Estado para os jovens, mas sim como direito a ser
assegurado.
De outra sorte, o Estatuto e Plano da Juventude devem servir para legalizar uma outra
perspectiva: os jovens como “atores estratégicos do desenvolvimento” (Rodriguez, 2003: 72)
e de ”transformações” (Castro, 2006). Sob essa perspectiva, as políticas públicas para
12
UNESCO. Políticas públicas de/para/com juventudes. p. 138
41
juventude devem articular iniciativas orientadas ao fomento da participação juvenil. De
acordo com Rodríguez (2003, p. 63).
“ así como en el caso de las políticas públicas de infancia la palabra clave
es protección, y en las relacionadas con la mujer la palabra clave es
igualdad, en el caso de los jóvenes esa palabra clave es participación.”.
Fruto desse enfoque, postula-se a participação dos jovens na implementação de
políticas públicas, como combate à pobreza e campanhas de alfabetização, construídas a partir
do diálogo com os próprios jovens, mas também refere-se ao “empoderamento” dos jovens. A
pertinência dessa abordagem está centrada na idéia de identificar áreas estratégicas para a
construção de projetos juvenis de vida. Empoderar o jovem significa dotá-lo de recursos que
lhe permitam negociar (entendido em sentido amplo, capacitando-o para o enfrentamento das
questões coletivas e de tomada de decisão em que interesses distintos estejam presentes) com
aqueles que tomam as decisões. Significa a capacidade empreendedora dos jovens para
enfrentar os diversos desafios de seu desenvolvimento pessoal e social e os apoios com os
quais eles contam para a concretização de seus projetos de vida referenciados de maneira
individual, mas também em dimensões coletivas.
42
6. ENTRAVES INSTITUCIONAIS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS
PPJ´s.
De acordo com o Banco Mundial (2007) em 2001, 82% dos países do mundo
contavam com uma política nacional de juventude, 89% tinham um mecanismo de
coordenação nacional e 60% estariam implementando um programa de ação para jovens.
Todavia, em 70% das experiências haveria focalização da política de juventude num estreito
leque de ações, limitando-se a poucos departamentos e, via de regra, sem vínculos com outros
ministérios, prevalecendo uma lista de programas e políticas em detrimento de um programa
estratégico de ação. (Castro, 2007:4)
Na América Latina tem se multiplicado o número de estruturas do Estado
especializadas nos jovens. Abad
13
nos traz importante avaliação das dificuldades para um bom
funcionamento dessas instituições e levanta algumas questões que iremos debater.
Os órgãos do Estado relacionados à juventude têm uma pretensão, legítima por sinal,
de atuar transversalmente, numa perspectiva geracional dentro dos planos setoriais do Estado.
Ou seja, o Ministério da Saúde deverá desenvolver políticas destinadas ao jovem e terão
nessas políticas a coordenação do órgão responsável pela juventude no aparelho de Estado.
De fato, estes órgãos eminentemente novos precisam em primeiro lugar legitimarem-se dentro
da estrutura do Estado, ao mesmo tempo em que existe uma desproporção entre as suas
responsabilidades e sua verdadeira capacidade técnica e política. A estrutura voltada para
13
Idem. p. 247-250.
43
políticas de juventude passa a depender de uma disposição de outros setores do governo em
ceder recursos e poder para uma estrutura recém-criada. Dessa forma, as estruturas de
juventude que deveriam assumir uma função coordenadora, acabam por assumir apenas as
tarefas periféricas, preenchendo um vazio deixado pelas grandes estruturas da Administração
pública. (ABAD, 2003, p. 247)
Outro problema apresentado nessa institucionalização é que, via de regra, as políticas
de juventude oferecem programas de cobertura massiva, com pouca diferenciação e que
desconhecem a heterogeneidade dos jovens. Mesmo em uma política destinada a uma classe
social menos favorecida, acaba por desconhecer diferenças de idade, etnia, sexo, tempo de
escolaridade, etc. Como o programa de governo tende a ser genérico, acaba por desconhecer
os interesses, potencialidades, dificuldades e resistências específicas de cada grupo. (Idem, p.
248).
Ocorrem ações desarticuladas e, não raras vezes, sobreposição de projetos com
objetivos, público-alvo e áreas geográficas comuns, revelando assim, a falta de diálogo e
comunicação dentro da própria máquina administrativa (Sposito & Carrano, 2003:289). O
próprio Conselho Nacional de Juventude afirma que:
“é necessário que haja um esforço pela construção de canais de diálogo que
possam, em um futuro próximo, estabelecer um marco institucional que
deve, este sim, servir de referencial para a composição de políticas públicas
de juventude com alto grau de coerência e que formem um sistema de ações
minimamente harmônico” (CONJUVE, 2006:24).
44
A centralização e concentração de decisões é outro aspecto negativo das experiências
latino-americanas. As instâncias governamentais de juventude tendem a concentrar decisões
sobre financiamento, desenho, coordenação, execução e evolução de seus distintos programas
e projetos (Idem, p. 248). Ao avaliarem a gestão dos programas existentes no período do
mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, Sposito & Carrano (2003:291)
sintetizaram que:
“de los 33 programas y proyectos federales relacionados a los jóvenes
mayores de 18 años, permite afirmar que no existen canales democráticos
que aseguren espacios de debates y participación para la formulación,
acompañamiento y evaluación de esas acciones”
Some-se a isso, a baixa capacidade de interferência dos Municípios, que muitas vezes
são os principais executores das políticas, mas que não questionam diretrizes, métodos,
tampouco objetivos “pré-fabricados”, preocupando-se tão somente com a questão
orçamentária dos programas e projetos (Sposito & Carrano, 2003: 291). Ainda devemos
considerar a existência de experiências em que a participação da sociedade civil, em especial
através das ONG´s, consolidaram-se simplesmente como “forma mercantil de prestação de
serviços” (Sposito & Carrano, 2003: 291).
Aspecto negativo também é o relacionado a uma visão instrumentalista dos jovens.
Via de regra, os jovens pobres são entendidos como simples beneficiários de alguns serviços
especiais ou tipos de assistência, fomentando relações de dependência, estigmatização social e
baixos níveis de exercício da cidadania. Entretanto, é bem verdade que há um avanço da
concepção que enxerga o jovem como agente do desenvolvimento, a despeito das práticas que
o tornam sujeito passivo das políticas. (Idem, p. 249)
45
Ao analisar a herança deixada pelo governo Fernando Henrique Cardoso no campo
das políticas de juventude, Sposito e Carrano (2003: 290) afirmam que prevaleceram projetos
isolados, sem avaliação, inexistindo um desenho institucional mínimo capaz de assegurar a
unidade que permitisse dizer que caminhávamos face à consolidação de formas democráticas
de gestão. Concluem preliminarmente que:
“el diagnóstico que surge de los datos empíricos, aunque preliminar,
indica que Brasil, bajo el punto de vista global se decidió por un
conjunto diversificado de acciones – muchas de ellas realizadas con
base en el ‘ensayo y el error’ – en la falta de concepciones
estratégicas que permitan delinear prioridades y formas orgánicas y
duraderas de acción institucional que compatibilicen intereses y
responsabilidades entre organismos del Estado y de la Sociedad
Civil” (Sposito & Carrano, 2003: 290).
Combinado a isso, há uma excessiva focalização das políticas para os jovens a partir
da família, escola e trabalho. Ou seja, há pouca política pública para os jovens que se
encontram “desfiliados”
14
, ou seja, não estão integrados em nenhuma dessas estruturas e,
portanto, encontram-se mais suscetíveis aos riscos sociais pela sua posição de maior
vulnerabilidade
15
.
14
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Petrópolis,
RJ:Vozes, 1998.
15
Castro & Abramovay (2005:38) advertem que devemos levar em conta a existência de
“estruturas vulnerabilizantes” que limitam as possibilidades de mobilidade e de realização dos jovens,
ou seja, não devemos enfatizar tanto as “características ‘ruins’ dos jovens ao abordar o sentido de
46
Ainda persistem nos espaços públicos relacionados à juventude poucos operadores
especializados no assunto. As instituições, principalmente a nível municipal e estadual,
carecem de maiores dados estatísticos relacionados à realidade da juventude, o que dificulta
que se acumulem informações e experiências para a geração de aprendizagem na própria
organização. Não quero com isto defender uma visão tecnocrata dos espaços institucionais
relacionados à juventude, mas compreender que, apesar da vontade política e a capacidade de
articulação serem as virtudes principais para uma boa implementação de políticas públicas, é
fundamental que exista um conhecimento técnico da matéria, sem o qual as experiências,
estudos e teorizações de nada lhes serviriam para entender melhor a realidade da juventude
em seu local de atuação. É necessária a combinação dos pressupostos políticos, com a
profissionalização de pessoal técnico especializado na matéria para o bom desempenho das
ações de Estado.
Krauskopf (2005: 144) considera que ainda é comum e frequente um uso
indiscriminado do conceito de política de juventude. Às vezes, basta que em um país existam
preocupação e pequenas ações governamentais dirigidas aos jovens para considerá-las
políticas de juventude. Para ela, esta simplificação oculta a ausência real de política,
ignorando que não só existem diferenças de natureza entre políticas públicas e planos de ação,
mas também entre políticas de governo e políticas de Estado.
Outra herança trazida pelas políticas orientadas à juventude como etapa-problema é
‘vulnerabilidades’, mas compatibilizá-la com a dos jovens enquanto sujeito de direitos e agentes do
desenvolvimento.
47
que esta dá uma percepção generalizadora da juventude a partir de pólos sintomáticos como a
delinqüência, as drogas, a evasão escolar, a gravidez precoce, etc.
“ Según este paradigma, la causa última de las ‘patologias’ juveniles
se identifica en el mismo sujeto juvenil, de ahí que la intervención
prioriza la acción sobre él y descuida el contexto.” (Krauskopf, 2005:
146).
A UNESCO (2004) lista outros elementos que caracterizariam obstáculos para o salto
qualitativo e quantitativo das políticas públicas de juventude, os quais citamos a seguir. Um
dos problemas que requer enfrentamento está relacionado à imagem com que os meios de
comunicação abordam a questão da juventude, principalmente porque prepondera uma visão
do “jovem-problema”.
“raras vezes enfatizando as experiências positivas de iniciativa dos
mesmos e tampouco suas potencialidades – assuntos que não ‘dão
notícia’”(UNESCO, 2004: 193.).
O “adultismo”, que se apresenta em torno dos enfoques paternalistas e assistencialistas
presentes em algumas iniciativas de políticas, é um dos problemas levantados pela UNESCO
(2004), que resvala muitas vezes para o campo da repressão. Destaca-se ainda que nas
relações entre adultos e jovens, por exemplo, existe a problemática relação com a polícia,
pois:
“quando a polícia vê cada jovem pobre como um ‘delinquente’ em
potencial, baseando-se simplesmente em sua indumentária (roupa.,
48
tatuagens, piercings, cortes de cabelo, etc.), ela estigmatiza esses
jovens, e quando prende aqueles que efetivamente cometeram crimes
e têm perfil semelhante, a ‘profecia que cumpre a si mesma’, reforça
significativamente esse modelo.” (UNESCO, 2004:194).
Daí a importância de trabalhar com os adultos que se relacionam com jovens,
combatendo seus preconceitos e valorizando uma cultura juvenil com idéias e vontades
próprias, o que não pode descambar para outro traço negativo: o ‘juvenilismo’. As políticas de
juventude não devem ser assunto de exclusiva responsabilidade dos jovens, mas sim de toda a
sociedade. Frequentemente o ‘juvenilismo’ manifesta-se na idéia de que os que estiverem
acima de determinada idade não poderiam participar dos espaços de formulação e decisão das
políticas de juventude (UNESCO, 2004: 196). Essa atitude pode gerar uma situação de
“isolamento” para um debate que começa a ganhar força e possui ainda “pouca musculatura”
institucional e jurídica.
16
Por fim, a UNESCO (2004: 196) aponta o “burocratismo” como obstáculo a ser
superado. O “burocratismo” expressa-se através da formulação de respostas simples e
16
Vale citar a polêmica gerada em torno da composição do Conselho Nacional de
Juventude (CONJUVE) no Brasil, que provocou reações de alguns segmentos de organizações juvenis,
em virtude de seu caráter inter-geracional, pois queriam um “Conselho de jovens”. Apontamos item 90
do relatório do Grupo de Trabalho “Conselho” que funcionou no âmbito do CONJUVE com objetivo
de fazer um diagnóstico de sua própria atuação a ser levada à apreciação do conjunto de seus
Conselheiros: “90. (...) sobretudo no início das atividades do conselho, havia uma tensão declarada
entre conselheiros “especialistas” e demais conselheiros. Havia também uma tensão entre conselheiros
jovens e adultos. Pensar se e como essas tensões foram resolvidas também deveria ser objeto de
reflexão”.
49
convencionais a problemas complexos, que exigem criatividade e inovações, sendo bastante
comum e manifestando-se nas diversas instâncias do Poder Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Levando em conta observações críticas acerca das políticas de juventude, o Banco
Mundial apresenta a recomendação de que estas sejam articuladas a um sistema de
planejamento nacional com mecanismos de implementação, colaborando na “prestação de
contas” dos resultados. Aliás, considera-se que a auferição de resultados é mais fácil ao
delimitar-se os objetivos nacionais, bem como se são desenvolvidos em parceria com
ministérios e demais agentes com poder de decisão. Para isso, torna-se necessária uma
coordenação que desenvolva uma estratégia de resultados em relação aos jovens, designando
responsabilidades entre governo, sociedade, organizações e setor privado. Note-se, entretanto,
que na modelagem do Banco Mundial, caberia ao governo o papel de articulador,
administrador de contas públicas e observação da qualidade de serviços prestados, cabendo ao
setor privado a gestação dos serviços, o que é questionável se o paradigma de nação pensado
vai além do modelo de Estado mínimo e das políticas neoliberais (Castro, 2007: 7).
50
7. A CRIAÇÃO DE UM MARCO LEGAL DAS POLÍTICAS DE
JUVENTUDE NO BRASIL
A Constituição de um país é, em essência, a soma dos fatores reais do poder que o
regem. Portanto, do ponto de vista sociológico, os dispositivos constitucionais representam a
resultante de forças em disputa por um projeto de Estado. Dessa forma, uma norma jurídica
convertida em dispositivo constitucional, manifesta a emergência das forças políticas, do
poder ativo dentro de uma sociedade.
Tércio Sampaio Ferraz
17
afirma que:
“Constituição é lei fundamental, é um conjunto de normas articuladas, que
tecnicamente viabilizam os procedimentos para que realmente a atividade
organizada da sociedade possa se desenvolver”.
Na mesma linha, Kildare Gonçalves Carvalho (2006, p. 8):
“a Constituição deve ser entendida não apenas como norma, mas também
como estatuto do político, para o que há de se reportar ao Estado, cuja
existência concreta é pressuposto de sua existência.”.
A Proposta de Emenda à Constituição nº. 138-A, de 2003, que tramita no Congresso
17
Introdução ao estudo do Direito: técnica, decisão, dominação. 4º ed. São Paulo: Atlas,
2003. p. 232.
51
Nacional, caso aprovada pelo poder constituinte derivado, no entendimento do Direito
Constitucional passará a ser entendida como um comando do Estado brasileiro para
implementação de políticas sociais específicas para os cidadãos dos 15 aos 29 anos. Ou seja,
como toda norma constitucional, o dispositivo acrescido pela PEC 138-A caso aprovado
produzirá efeitos jurídicos, a despeito de se tratarem de normas programáticas. Aliás, a
doutrina clássica entende que as normas programáticas dependem de uma complementação
normativa para produção de seus efeitos, o que inviabilizaria a busca de prestação
jurisdicional que visasse sua implementação por vedar a atuação do judiciário como legislador
positivo, pois, caso contrário, estaria violando o princípio da separação dos poderes (Ferreira
Filho, 1990). No entanto, como bem assevera Dworkin (1999, p. 465).
“o objetivo da decisão judicial constitucional não é meramente nomear
direitos, mas assegurá-los, e fazer isso no interesse daqueles que têm
direitos.”
Daí a possibilidade de se recorrer ao Judiciário, a partir da nova hermenêutica
constitucional, com o intuito de assegurar a aplicação do texto da Constituição, ainda que de
norma programática. Por isso mesmo, ainda que a PEC em debate incorpore a terminologia
“juventude” como sujeito de políticas públicas de modo genérico, há a possibilidade do
indivíduo exigir do Estado que se abstenha de atuar de forma contrária ao conteúdo da norma,
inclusive valendo-se do expediente judicial para cumprir tal desiderato. Além do mais, pode
ser exigida a invalidação de norma infraconstitucional que revogue a regulamentação da
norma constitucional programática sem a aprovação de outra que a substitua, o que
convencionou-se chamar de “proibição do retrocesso”, corolária da eficácia negativa da
52
norma constitucional programática. Portanto, se ao interpretar o juiz reconhecer a existência
de determinado direito na Constituição, terá o dever de assegurar os meios necessários para
torná-lo realidade, concretizando-o.
Vale ressaltar que a Convenção Ibero-americana de direitos da juventude, já em seu
Art. 6º .
“reconhece a igualdade de gênero dos jovens e declara o compromisso dos
Estados signatários de impulsionar políticas, medidas legislativas que
assegurem a equidade entre homens e mulheres jovens no marco da
igualdade de oportunidades e do exercício dos direitos”
O substitutivo à PEC 138-A apresentado pela relatora na Câmara dos Deputados (Dep.
Alice Portugal – PCdoB/BA) introduz a palavra “jovem” no caput do Art. 227, no § 1º, nos
incisos II, III, e IV, além de introduzir os incisos VIII e IX no mesmo artigo. O inciso VIII
passaria a prever a criação de unidades de referência juvenil, com pessoal especializado na
área de hebiatria e o inciso IX prevê a implementação de políticas públicas específicas
destinadas a garantir a formação profissional, o acesso ao primeiro emprego e habitação, ao
lazer e à segurança social.
O substitutivo acrescenta ao mesmo Art. 227 o §8º que transforma em previsão
constitucional a aprovação de lei que estabeleça o Plano Nacional de Juventude, de duração
decenal, visando à articulação das várias esferas do Poder Público para a execução de
políticas. Passa a ter previsão constitucional, de acordo com o substitutivo, a aprovação de lei
53
que estabeleça o Estatuto da Juventude destinado a regulamentar os direitos dos jovens.
Apesar da disposição da PEC, como falamos anteriormente, já está em tramitação no
Congresso o projeto de lei 4530/2004 que institui o Plano Nacional de Juventude, bem como
o projeto de lei nº. 4529/2004 que dispõe sobre o Estatuto da Juventude, ambos de autoria da
Comissão Especial destinada a acompanhar e estudar propostas de políticas públicas para a
juventude da Câmara dos Deputados. Do ponto de vista da construção de um marco legal,
poderíamos ainda citar a promulgação e sanção presidencial da lei 11129/2005 que criou a
Secretaria Nacional e o Conselho Nacional de Juventude no âmbito do Poder Executivo
Federal.
Com o intuito de compreender melhor em que medida o Plano poderia ser entendido
como integrante do marco legal, podemos citar seus objetivos:
a) incorporar integralmente os jovens ao desenvolvimento do país, por meio de uma Política
Nacional de Juventude voltada aos aspectos humanos, sociais, culturais, educacionais,
econômicos, desportivos, religiosos e familiares;
b) Tornar as Políticas Públicas de Juventude responsabilidade do Estado e não de governos,
efetivando – as em todos os níveis institucionais – Federal, Estadual e Municipal;
c) Articular os diversos atores da sociedade, governo, organizações não-governamentais,
jovens e legisladores para construir políticas públicas integrais de juventude;
d) Construir espaços de diálogo e convivência plural, tolerantes e eqüitativos, entre as
diferentes representações juvenis;
e) Criar políticas universalistas, que tratem do jovem como pessoa e membro da coletividade,
com todas as singularidades que se entrelaçam;
54
f) Partir dos códigos juvenis para a proposição de políticas públicas;
g) Garantir os direitos da juventude, considerando gênero, raça e etnia nas mais diversas
áreas: educação, ciência e tecnologia, cultura, desporto, lazer, participação política, trabalho e
renda, saúde, meio ambiente, terra, agricultura familiar, entre outros, levando-se em conta a
transversalidade dessas políticas de maneira articulada;
h) Apontar diretrizes e metas para que o jovem possa ser o ator principal em todas as etapas
de elaboração das ações setoriais e intersetoriais.
O Estatuto da juventude como carta de direitos teria importância no sentido de
vincular condutas do Estado e da sociedade, bem como estipular formas de exercício de
direitos tão importantes para o jovem como o direito à participação. O Projeto de lei
4529/2004 que dispõe sobre o Estatuto da Juventude apresenta em seu Art. 3º que:
“A família, a comunidade, a sociedade e o Poder Público estão obrigados a
assegurar aos jovens a efetivação do direito:
I. à vida;
II. à cidadania e à participação social e política;
III. à liberdade, ao respeito e à dignidade;
IV. à igualdade racial e de gênero;
V. à saúde e à sexualidade;
VI. à educação;
VII. à representação juvenil;
VIII. à cultura;
IX. ao desporto e ao lazer;
X. à profissionalização, ao trabalho e à renda; e
XI. ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.”.
De acordo com o Projeto de lei, as obrigações decorrentes do caput do Art. 3º
compreendem: atendimento individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores
de serviços à população, visando ao gozo de direitos simultaneamente nos campos
55
educacional, político, econômico, social, cultural e ambiental; participação na formulação, na
proposição e na avaliação de políticas públicas específicas; destinação privilegiada de
recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção do jovem; atendimento educacional
visando ao pleno desenvolvimento físico e mental do jovem e seu preparo para o exercício da
cidadania; formação profissional progressiva e contínua, objetivando a formação integral
capaz de garantir ao jovem sua inserção no mundo do trabalho; viabilização de formas
alternativas de participação, ocupação e convívio do jovem com as demais gerações;
divulgação e aplicação da legislação antidiscriminatória, assim como a revogação de normas
discriminatórias na legislação infraconstitucional, capacitação e reciclagem dos recursos
humanos nas áreas de hebiatria e na prestação de serviços públicos destinados aos jovens;
estabelecimento de mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter
educativo sobre os aspectos biopsicossociais da juventude; garantia de acesso à rede de
serviços de saúde e de assistência social locais.
Dessa forma, a legislação ordinária irá estabelecer uma série de normas programáticas,
mas também medidas executáveis no âmbito da Administração Pública, da sociedade e das
famílias, no sentido de assegurar esses direitos aos jovens, inclusive recaindo sob o Ministério
Público e o Judiciário o dever de determinar medidas específicas de proteção sempre que os
direitos previstos no Estatuto forem ameaçados ou violados. Ou seja, o Estatuto da Juventude
além de instituir direitos aos jovens, os regulamenta e estabelece mecanismos de proteção,
sendo uma verdadeira inovação jurídica do Estado brasileiro para esse segmento tão
importante e numeroso de nossa população. Dentre outros direitos previstos no PL 4529/2004,
destaca-se o direito à participação como elemento fundante de uma Política Nacional de
Juventude, o qual iremos nos deter ao longo de nossos estudos.
56
8. TEORIA DEMOCRÁTICA E O DIREITO À PARTICIPAÇÃO
No plano teórico, há uma evidente dificuldade em se definir o que é democracia, tendo
em vista ser um processo suscetível de avanços e recuos. Para Ferrari
18
.
“(...) em um Estado o reconhecimento e o respeito ao princípio democrático
dependem de sua conformação constitucional, de tal modo que ao falar em
democracia se quer indicar que a vontade representada na ordem legal do
Estado é a vontade dos súditos, o que implica aceitar que, em uma
sociedade democrática, todos têm igual valor e o mesmo direito de
liberdade...”(p. 326).
Ainda que questionável sob o prisma de sua implementação em uma sociedade
dividida em classes – o que traz à tona a discussão quanto à possibilidade de eliminar as
desigualdades com vistas a oportunizar o exercício desta liberdade de igual modo,
propiciando um ambiente em que de fato ela possa aparecer – a afirmação acima traz
elementos importantes sobre o que deve ser perseguido para consolidar a democracia.
O nascimento da democracia de massas vem precedido pela conquista de direitos. No
dizer de Marcos Nobre (2004), o estabelecimento de direitos e a criação de uma cultura
política democrática estão na base da construção do Estado de Bem-Estar Social.
18
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Participação Democrática: Audiências Públicas.
In: CUNHA, Sérgio Sérvulo da & GRAU, Eros Roberto. Estudos de Direito Constitucional em
homenagem a José Afonso da Silva. Malheiros Editores: São Paulo, 2003, p. 325-351
57
Todavia, em determinado momento histórico, ao atribuir ao Estado a obrigação pela
implementação de políticas, o cidadão foi tornado cliente do Estado e passou a ser objeto de
uma ação paternalística em que se substitui a participação desse na vida pública pela decisão
técnica da burocracia estatal, onde o único momento de intervenção do cidadão é o voto.
A conquista de novos espaços de participação e deliberação no pós-ditadura militar
teve como contrapartida a tradução das reivindicações em formas concretas de
institucionalização. Surgem novos tipos de direitos, que apontam para um novo modelo de
cidadania em que a promoção da igualdade ocorre em conjunto com a promoção de um
cidadão/uma cidadã que não seja mero cliente do Estado, mas que encontre novas formas de
participação nas decisões. Em uma breve sistematização, Nobre (2004: 31) apresenta cinco
modelos teóricos da democracia como ponto de referência.
O primeiro modelo apresentado é o competitivo elitista, em que a democracia passa a
ser um arranjo institucional capaz de produzir decisões necessárias à reprodução social e
econômica, em que os únicos participantes integrais são os membros das elites políticas. No
segundo modelo, conhecido como pluralista, o poder é definido como a capacidade de impor
objetivos em face da oposição de outrem. Nesse modelo, a democracia passa a ser tida como
estímulo e como garantia da competição entre grupos de interesses. O terceiro modelo, que
pode ser chamado de “legal”, é influenciado pelo liberalismo e trata-se de uma radical defesa
das liberdades negativas como valor supremo. A defesa de um Estado-mínimo tem valor
fundamental para esse modelo de democracia. O quarto modelo, o participativo, entende que
tão importante quanto superar as desigualdades materiais é superar os déficits de formação
política de opinião e da vontade, o que significa ampliar a participação popular nos processos
58
decisórios. O quinto modelo seria representado pelos democratas deliberativos. A concepção
de democracia deliberativa está baseada em torno de um ideal de justificação política, em que
a legitimidade dos processos democráticos decorre de procedimentos imparciais de
deliberação.
Baquero (2003: 85) afirma que a crise da democracia formal e seu processo histórico
podem ser identificados como resultado de quatro fatores, a saber: i) uma insatisfação
crescente com os políticos; ii) a perda da capacidade de governança por parte dos Estados, em
virtude do processo de globalização e da mudança da esfera pública para o mercado; iii) o fato
de que as bases sociais da participação democrática e o pluralismo político em culturas
caracterizadas por associações fortes estão ameaçados por seu perceptível declínio. Os
cidadãos intensificam as relações com o mundo eletrônico, isolando-se um dos outros em um
consumo privado. Vale ressaltar que essa observação do autor é bastante discutível, tendo em
vista as crescentes articulações da sociedade através do ciberespaço, inclusive com a
possibilidade, em virtude das ferramentas disponibilizadas pela internet, de se comunicar em
um alcance global cada vez maior. Por outro lado, torna-se discutível a eficácia desses
instrumentos sem uma ação presencial mais efetiva num contexto de uma sociedade cada vez
mais desigual; e iv) o fato de vivermos em um período de democracia organizacional que
afasta a sociedade civil como ente de controle e fiscalização tanto das instituições estatais
quanto das organizações privadas. Os cidadãos, dessa forma, perdem poder tanto como
empregados quanto como consumidores. A democracia organizacional encoraja o controle
hierárquico, não promovendo valores democráticos de consulta sobre os interesses das
pessoas afetadas por suas decisões.
59
Para Habermas (1997), o uso público das liberdades comunicativas é um gerador
potencial de poder, sendo que “os direitos de participação política remetem à
institucionalização jurídica de uma formação pública da opinião e da vontade, a qual culmina
em resoluções sobre leis e políticas” (Habermas, op. cit.: 190). Dessa forma, o procedimento
democrático deve fundamentar a legitimidade das decisões a serem tomadas, utilizando os
diversos discursos existentes na sociedade como espécie de filtro para canalizar as principais
contribuições e temas do interesse de uma coletividade.
A idéia de participação está diretamente relacionada com a possibilidade de
constituição de um capital político que permita a uma sociedade evoluir no manejo de seus
instrumentos democráticos, bem como propiciar que os diversos interesses conflitantes sejam
trazidos à tona para a arena pública. Daí a necessidade de se discutir participação como
processo, tipo de socialização e exercício de democracia.
No entanto, faz-se necessário acrescentar neste debate a contribuição de Mészaros
(2004). Crítico de Habermas, a quem atribui a crença “nas virtudes tradicionais do liberalismo
burguês” (2004, p. 82), Mészaros denuncia os limites para o exercício do uso das liberdades
comunicativas em uma sociedade marcada por diferenças entre classes. Afirma o autor que:
“...Habermas precisa negligenciar o fato desconcertante de que as sólidas
relações de poder socioeconômicas e políticas no interior das quais
ocorreria seu ‘diálogo’ idealizado, nas sociedades de classe, ridicularizam
todas as pretensões de considerar esta modalidade de comunicação tão
fortemente condicionada como um genuíno diálogo” (2004, p. 83).
60
Para Mészaros (2004, p. 84) esse “suposto” consenso, que adviria desse diálogo na
sociedade, estaria viciado, tendo em vista que o seu resultado seria imposto, de maneira mais
ou menos unilateral, pelas relações de poder dominantes, que assumiria a forma de um
intercâmbio comunicativo “produtor de concordância”. Em última análise, de acordo com
Mészaros (2004, p. 85), Habermas pretende atribuir um significado teórico universal a uma
pretensão de que nas sociedades capitalistas desenvolvidas não há classe identificável. Ou
seja, à medida em que se valoriza uma “racionalidade procedimental” poderíamos nos afastar
dos fatores reais de poder e persuasão que influenciam as decisões a serem tomadas no espaço
público, o que não significa, entretanto, deixar de compreender a importância dos espaços de
formulação e avaliação de políticas que ampliam as possibilidades de intervenção do cidadão,
ainda que compreendendo seus limites que são muito mais que “semânticos” ou de natureza
lingüística.
O debate em torno da participação é bastante contaminado por diferentes visões
ideológicas, bem como quanto ao propósito de sua utilização, o que pode ser traduzido nos
extremos de uma concepção que a entende enquanto estratégia de legitimação das posições
políticas de dominação, através da manipulação dos procedimentos racionais, contraposta a
outra que deposita “total” confiança na sociedade, idealizando os indivíduos e as suas
organizações, sem levar em conta suas limitações, apostando na institucionalização como
salvaguarda dos interesses da maioria, o que poderia, inclusive, recair na substituição da
mobilização dos cidadãos de maneira autônoma em favor de uma acomodação com os
espaços na máquina do Estado, pois estes seriam supostamente capazes de “dar voz” àqueles
que nunca a tiveram. A respeito disso posicionou-se Elenaldo Teixeira (2002: 25).
61
“o conceito de participação política é impregnado de conteúdo ideológico e
utilizado de várias maneiras, tanto coonestando e legitimando a dominação
mediante estratégias de manipulação como negando-lhe qualquer papel de
institucionalidade, numa idealização da sociedade, em que esta ficaria
“contra o Estado”.
O elemento unificador das diversas concepções de participação refere-se ao aspecto de
que significa “fazer parte”, tomar posição em um processo de formação da vontade pública,
podendo manifestar-se das mais diferentes maneiras, até mesmo através da negação dos
espaços em que estes acordos de vontade realizam-se. Um exemplo disso são as diversas
passeatas de segmentos em luta que não necessariamente querem a abertura de diálogo
institucional com os governos e parlamentos, mas preferem contrapor-se à sua existência
negando-lhe seus fundamentos políticos e propondo novas alternativas de sociedade. No
entanto, a delimitação do conceito de participação supõe uma relação em que atores, através
dos recursos de poder disponíveis, fazem valer seus interesses, aspirações e valores,
construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigações. (Teixeira,
2002:26)
Como supõe uma relação de poder não só através do Estado, mas entre os próprios
atores da sociedade, a participação, num contexto institucional, exige determinados
procedimentos e comportamentos que devem ser levados em conta. No entanto, os
mecanismos institucionais de participação, a despeito de conferirem um caráter de
permanência e regularidade, contém o risco de envolver os agentes sociais na lógica própria
do poder, na racionalidade técnico-burocrática (TEIXEIRA, 2002:29). Daí a importância de
surgirem outros mecanismos, oriundos dos movimentos sociais, que possam garantir
62
autonomia e potencializar a ação frente ao Estado e ao mercado.
Como assevera Ferrari (2003: 327).
“...a participação efetiva e operante do povo na vida pública não deve
exaurir-se na simples formação das instituições representativas, pois estas
já não representam mais o seu atual desenvolvimento, mesmo porque a
superação de suas formas e estágios leva a novas considerações, que
representam novos modos de sua manifestação.”
Portanto, não é possível conceber o fenômeno democrático na atualidade sem
reconhecer a necessidade de construção de instrumentos que propiciem aos indivíduos e à
coletividade meios para influenciar nos processos de decisão, bem como controlar o exercício
do poder político, ou seja, a possibilidade dos cidadãos definirem critérios e parâmetros para
orientar a ação pública, preservando a diversidade de opiniões e as críticas porventura
existentes. A participação institucionalizada, nos marcos de uma democracia burguesa, não
visa substituir o sistema de representação, mas aperfeiçoá-lo, exigindo a responsabilização
política e jurídica dos mandatários, o controle social e a transparência das decisões.
A associação esperada entre democracia e participação encontra referência explícita na
Constituição Federal da República Federativa do Brasil que em seu Art. 1º, parágrafo único,
afirma:
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
63
eleitos ou diretamente nos termos desta constituição.”
Canotilho (2003:98) nos traz importante lição,
“a articulação do ‘direito’ e do’ poder’ no Estado Constitucional significa,
assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se em termos
democráticos. O princípio da soberania popular é, pois, uma das travas
mestras do Estado constitucional.”
Vale frisar, no entanto, as colocações formuladas por Leal (2006: 290), em que
demonstra as distinções existentes entre o Estado Liberal e o Estado Democrático de Direito.
“A diferença essencial entre ambos não reside, portanto, na forma pela qual
são constituídos, pois ambos pautam o seu desenvolvimento na figura da lei
e na submissão do poder ao Direito; o que os distingue, antes, é a forma
como essa vinculação é operacionalizada, pois, no primeiro prevalece o
domínio dos procedimentos (aspecto formal) sobre os aspectos materiais
(conteúdo), sendo a manutenção da ordem estabelecida a sua consequência,
ao passo que, no segundo, predomina um caráter teleológico, que coloca o
Direito a serviço da transformação da sociedade no sentido de uma real
igualdade, não só jurídica, mas também fática.”
Dessa forma, o democrático qualifica o Estado, ou seja, todos os seus elementos
constitutivos sofrem influência direta dos valores da democracia no ordenamento jurídico
brasileiro
19
. Esse princípio da soberania popular exige, por sua vez, a transmissão da
competência legislativa para a totalidade dos cidadãos que são os únicos capazes de gerar, a
partir de seu meio, o que Habermas (1997) chama de “poder comunicativo das convicções
19
Citamos alguns desses dispositivos constitucionais que contém elementos da democracia
participativa: Art. 14, III e Art. 61,§ 2º (iniciativa popular); Art. 14, II e Art. 49, XV (referendo); Art.
14, I e Art. 49, XV (plebiscito); Art. 5º, LXXIII (ação popular); Art. 10; Art. 11; Art. 29, XII; Art.
31,§3º; Art. 58, §2º; Art. 194, par. Único, VII; Art. 198, III; Art. 204, II
64
comuns”, ainda que torne-se extremamente complexa a construção dessas convicções em
sociedades marcadas por diferentes trajetórias individuais e coletivas, bem como cindida por
diferentes formas de inserção no modo de produção capitalista como é o Brasil (sem contar
aqueles milhares que sequer estão “inseridos”). Por outro lado, com o aumento da
complexidade de relações existentes na sociedade, bem como com o crescimento
demográfico, torna-se impossível a realização de amplas consultas formais para averiguar a
formação dessas “convicções comuns”. Daí a razão de, ao debater participação,
compreendermos que o processo de eleições para os cargos representativos, ainda que com
suas limitações de natureza política, devam ser objeto de preocupação e estudo, inclusive para
detectar a percepção do povo e, em especial, a dos jovens.
Todavia, além da preocupação com a percepção dos jovens
20
em relação à democracia
representativa e suas instituições, insiste-se na importância de discutir processos políticos
quanto à participação direta, através da auto-organização e do associativismo juvenil,
questionando implicitamente, portanto, o debate sobre participação desvinculado da análise
sobre investimentos em formação político cultural da juventude. Citado por Habermas
(1997), Fröbel postula que para o alcance da autodeterminação dos cidadãos numa sociedade
marcada por uma multiplicidade de opiniões é necessária a formação do povo, um alto nível
20
Neste trabalho não iremos analisar a percepção dos jovens quanto à democracia. A esse
respeito vale a pena consultar: ABRAMOVAY, Miriam e CASTRO, Mary Garcia (coords.), ALVES
DE SOUZA, Allan Nuno, SOUZA LIMA, Fabiano e PINHEIRO, Leonardo (2006). Juventude,
Juventudes: o que une e o que separa. Brasília: UNESCO, 2006; CASTRO, Mary Garcia &
VASCONCELOS, Augusto. Juventudes e participação política na contemporaneidade: explorando
dados e questionando interpretações. In: ABRAMOVAY, Miriam (org.). – a ser publicado.
65
de educação para todos e liberdade para manifestações teóricas da opinião e para propaganda.
Acrescenta que os partidos políticos na busca pela maioria dos votos exercem importância
fundamental como os meios de propaganda, influenciando o processo de formação pública da
opinião e da vontade:
“Eles [os partidos políticos] representam o núcleo organizatório de um
público de cidadãos que discute, servindo-se de diferentes canais, que
decide com maioria e que assume o lugar do soberano” (Habermas, 1997:
263).
Em última instância, a organização do Estado de Direito deve servir para auto-
organização política autônoma dos que o integram enquanto membros “livres” e “iguais” na
sociedade. Cabe às instituições do Estado de Direito garantir um exercício efetivo dessa
autonomia política de cidadãos socialmente autônomos para que o poder comunicativo de
uma vontade formada racionalmente possa surgir, encontrar expressão em programas legais,
circular em toda sociedade através da aplicação racional, da implementação administrativa de
programas legais e desenvolver sua força de integração social, através da execução de
expectativas e da realização de fins coletivos. Portanto, no plano do dever-ser, o Estado de
Direito institucionaliza o uso público das liberdades comunicativas e regula a transformação
desse poder comunicativo em ação de governo (Habermas, 1997).
Do ponto de vista da teoria da cultura política, Estado e sociedade são entidades
separadas que se integram por meio de instituições intermediárias formais e informais via
processo de socialização política (Baquero, 2003). Daí a importância de se analisar, pesquisar
a construção de fundamentos legais que orientem a formação de espaços de participação, bem
como seu grau de legitimidade no sistema político. Para o bom funcionamento das instituições
66
políticas é necessária a confiança dos cidadãos, bem como o incremento de sua capacidade de
fiscalização. Em sociedades marcadas pela desconfiança prevalecem interesses clientelistas,
patrimonialistas e personalistas. Ou seja, na ausência de perspectiva de que as instituições
sejam confiáveis, entram em cena o famigerado “toma lá dá cá” e a troca de interesses mais
imediatos em detrimento de projetos de longo alcance pautados em ideais coletivistas. Para
Paulo Bonavides (2001:33), a democracia participativa é
“direito constitucional progressivo e vanguardeiro.
É direito que veio repolitizar a legitimidade.”
Ao mesmo tempo, outro problema coloca-se: como responder aos interesses gerais em
face dos particularismos e corporativismos dos atores/atrizes que acabam se sobressaindo? Os
espaços públicos de participação devem prever condições objetivas e subjetivas para que, em
face das argumentações livremente levantadas, possam ocorrer as negociações e
compromissos entre os envolvidos, com vistas a transformá-las em decisões a serem
encaminhadas politicamente. Na prática não há modelo infalível, sendo que qualquer um a ser
utilizado torna-se passível de vícios.
O processo de construção democrática contemporânea no Brasil não é linear, mas
contraditório e fragmentado (Dagnino, 2002) vinculando-se a uma multiplicidade de fatores.
A década de 90 foi palco da emergência de uma série de reivindicações voltadas à
participação da sociedade no sentido de interferir nos rumos do Estado.
Na Constituição Federal de 1988 há diversas referências à participação da sociedade.
Ao afirmar, em seu Art.3º, que todo o poder emana do povo que o exerce por meio de
representantes ou diretamente, a Constituição elevou a participação direta da sociedade nas
67
decisões públicas a elemento fundamental da República. Uma série de dispositivos
constitucionais valorizam a participação da sociedade através de conselhos gestores e de
deliberação ou consulta sobre políticas públicas, os quais iremos analisar ao longo do
desenrolar da pesquisa.
Para Behring (2006: 181).
“a consolidação da democracia no Brasil (...) passa por uma insistente
vontade política para a construção de uma esfera pública nacional,
soberana, consistente e visível, e a experiência dos Conselhos apontada
constitucionalmente é parte fundamental desse processo.”.
Na opinião de Raichelis (1991) citada por Behring (2006:181) a esfera pública aludida
possuiria os seguintes componentes:
a) visibilidade: transparência dos discursos e ações dos tomadores de decisão,
bem como para os implicados nessas mesmas decisões;
b) controle social: participação da sociedade civil organizada na arbitragem de
interesses em jogo e acompanhamento das decisões segundo critérios
pactuados;
c) representação de interesses coletivos: constituição de sujeitos sociais ativos,
mediadores de demandas coletivas;
d) democratização: ampliação dos fóruns de decisão política, extrapolando os
condutos tradicionais de representação e incorporando novos protagonistas,
gerando uma interlocução pública capaz de articular acordos e
entendimentos que orientem decisões coletivas;
68
e) cultura pública: enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista
de apropriação do público pelo privado.
No Brasil, identificamos 64 conselhos nacionais, sendo que foram realizadas 35
conferências nacionais somente no governo Lula e, segundo dados do governo federal, mais
de dois milhões de brasileiros participaram destas em alguma de suas instâncias, seja
municipal, estadual ou nacional, sem contar a participação nas consultas públicas realizadas
pelo Legislativo, incluindo algumas conferências, de que é exemplo a de Juventude em
2004
21
. A ampliação dos espaços de socialização política como Conselhos e Conferências,
não nos permite afirmar, necessariamente, que houve uma redemocratização efetiva do Estado
brasileiro, apesar de que há um processo em curso com inúmeras potencialidades
democráticas, mas também eivada de vícios autoritários, que encontra-se em disputa dentre as
diversas concepções.
O tema juventudes e participação, além de referências como as antes esboçadas sobre
teorias democráticas, em particular no Brasil, pede mais destaque aos jovens como foco de
políticas. De fato, com visões distintas, discute-se na literatura qual o lugar do jovem na
construção das políticas de Estado ao longo das últimas décadas na América Latina
22
, como
por exemplo: ênfase nos jovens vitimizados por situações vulnerabilizantes; por enfoque de
controle, visando à contenção da mobilização social, e mais recentemente, considerando os
21
REFORMA POLÍTICA: Construindo a plataforma dos movimentos sociais para a
reforma do sistema político no Brasil. Documento, 2006.
22
ver debate sobre esses enfoques em: UNESCO, 2004; Rodriguez, 2000 e Abad, 2004,
entre outros
69
jovens enquanto sujeitos de direitos. No entanto, essas abordagens relacionadas ao lugar do
jovem em políticas públicas, não necessariamente lhe coloca no centro das estratégias de
construção do Estado Nacional.
O direito constitucional à participação no Brasil, sem dúvida alguma, ainda precisa de
uma série de ajustes para sua plena efetivação. No entanto, as iniciativas relacionadas à
ampliação da participação popular no trato da coisa pública no Brasil deu passos
significativos, inclusive porque a Constituição Federal de 1988 ajudou a impulsioná-la,
adotando-a como preceito normativo importante para conformação da República.
Paulo Bonavides (2003:345) chega a afirmar que o desenvolvimento tecnológico e a
expansão dos meios eletrônicos derruba um dos principais argumentos contrários ao exercício
da democracia direta, o da sua impossibilidade prática, visto que facilita o acesso às tomadas
de decisão. No entanto, para alcançar a democracia participativa é necessária a repolitização
da legitimidade, visto que o Estado liberal-burguês colocou-a em patamar de neutralidade
axiológica, como se fosse possível.
“A legitimidade formal, despolitizada, posta em bases procedimentais,
desmembrada de seus conteúdos valorativos, se encaixa bem nos desígnios
subjacentes aos interesses neoliberais, por servir-lhes de couraça, de
antemuro, de escudo às suas posições contra-ideológicas, de suposta e falsa
neutralidade.” (BONAVIDES, 2003:34).
A formatação de políticas públicas em uma perspectiva “de/para/com os jovens”
(Castro e Abramovay, 2002 e UNESCO 2004) pode colaborar nesse sentido, na medida em
70
que com tal perspectiva se advoga tanto a importância do Estado, do reconhecimento de que
há multiplicidade e diversidade juvenil, quanto a idéia de que há que ter os jovens como
agentes, quer da elaboração quer do acompanhamento e controle das políticas públicas
direcionadas para os jovens, o que pede investimentos em formação participativa, bem como
instrumentos para subsidiar a elaboração e controle das políticas públicas, além de conjugar a
importância de políticas universais às que considerem singularidades dessa geração. Vale
dizer que essa perspectiva diferencia-se da apresentada pelo Banco Mundial que aponta o
jovem como cliente das políticas públicas, desconsiderando a importância estratégica desse
segmento para o próprio desenvolvimento do Estado, senão vejamos:
“O exercício da voz ou poder do cliente pode ser de alto valor para garantir
qualidade. Govenos deveriam estar abertos a consulta e retorno dos jovens
sobre o desenho e implementação de políticas que o afetam (Banco Mundial,
2007:219)” (CASTRO, 2007: 8).
O Banco Mundial, por exemplo, entende que a participação juvenil constitui uma
dimensão relacionada aos sentimentos de pertença e auto-estima, o que traz certo nível de
reconhecimento. Avalia dessa forma que muitos jovens associam-se a “gangues” como forma
de superar uma identidade fragmentada com algo considerado mais transcendente e superior
(CASTRO, 2007:4). Ao citar trechos do documento do Banco Mundial, Castro (2007:6)
postula que:
“Com tal raciocínio se advoga que o Estado ao ‘não estimular ou reprimir
identidades juvenis’ ou ‘não garantir a satisfação de necessidades, os jovens
se recolhem em identificações alternativas, idiomas próprios‘, assim como
colaboraria com a ‘identificação com anti-heróis e terroristas‘ (Banco
Mundial 2007: 173). Cita-se o caso de descendentes de imigrantes norte
africanos na França, que seriam marginalizados e que falam uma
71
linguagem contra cultural, o verlan, desenvolvida nos bairros de periferia
altamente politizados”.
Assim, o debate em torno da participação ganha contornos de oportunidade para o
exercício da cidadania, em especial por conta da capacidade de sedimentar uma cultura
coletiva na tomada de decisões, o que pode relacionar-se diretamente com a melhoria da
qualidade dos serviços do Estado, aproximando estes da vontade popular. No entanto, em
virtude de sua plasticidade vale a pena lançar luz sobre alguns aspectos relacionados ao
conceito de cidadania.
Na Antiguidade Clássica, entre gregos e romanos, a cidadania criava o elo entre o
homem livre e a cidade, reconhecendo-lhe direitos e impondo-lhe obrigações. É com a
Revolução Francesa que a concepção de cidadania se expande para abranger os direitos
fundamentais do homem, entendidos como direitos da liberdade, igualdade e justiça. Com o
tempo, a cidadania deixou de estar ligada ao Estado Nacional apenas, passando a adquirir um
sentido universal e cosmopolita, positivando-se nas Declarações de Direitos da ONU
(Organização das Nações Unidas).
“por conseguinte, além da dimensão local e nacional, ganham a
universal, transformando-se, segundo a concepção de Kant (1996, p.
15), de direito de cidadania (Staatsbürgerecht) em direito de
cidadania mundial (Weltbürgerrecht) ou direito cosmopolita (jus
cosmopoliticum)” (TORRES, 2006: 126).
Na Constituição Federal de 1988, conforme Art. 1º, II, cidadania é um dos
fundamentos do Estado Democrático de Direito, devendo ser levada em consideração na
72
ponderação de interesses em conflito, contribuindo para concretização de direitos que a
tangencie, dando maior eficácia na ordem normativa em prol da afirmação de valores que
assegurem a dignidade da pessoa humana.
Boaventura de Sousa Santos (2002, p. 77) apresenta três teses para o fortalecimento da
democracia participativa. A primeira relaciona-se ao fortalecimento da ‘demodiversidade’.
Para ele, o multiculturalismo e as experiências recentes de participação apontam no sentido da
deliberação pública ampliada e do adensamento da participação. Implica em reconhecer que
não existe nenhum motivo para a democracia assumir uma só forma. Na democracia
participativa ocorreria o aprofundamento dos casos em que o sistema político – entendido
aqui como o estatal – abre mão de prerrogativas de decisão em favor de instâncias
participativas.
A segunda tese refere-se ao fortalecimento da articulação contra-hegemônica entre o
local e o global. Significa dizer que, nos casos em que a democracia é “fraca”, as novas
experiências democráticas precisam do apoio de atores democráticos transnacionais, ao tempo
em que as experiências participativas bem-sucedidas devem ser expandidas para que se
apresentem como alternativas ao modelo hegemônico.
A terceira tese consagra a idéia da ampliação do experimentalismo democrático. Para
a publicização cultural, racial e distributiva da democracia é necessário que se multipliquem
experimentos em todas essas direções.
As iniciativas da democracia participativa buscam romper o ciclo vicioso em que a
73
desmoralização da política joga a favor dos mercados, permitindo a livre captura do Estado
pelo capital privado, promovendo o desinteresse pela política e favorecendo a apatia e a
desmobilização
23
. O objetivo da democracia participativa é o resgate da dimensão pública e
cidadã da política.
Há uma evolução histórica da temática juventude não apenas no âmbito da academia,
que fez multiplicar o interesse pela matéria, mas também no âmbito do poder público
24
. No
Brasil contemporâneo é significativa a construção do Conselho Nacional da Juventude e da
Secretaria Nacional da Juventude vinculada à Secretaria-Geral da Presidência da República,
em 2005, além de diversas instâncias no âmbito dos Estados e municípios, constituindo o
embrião e, ao mesmo tempo, um laboratório para a implementação de uma Política Nacional
de Juventude. Vem se engendrando no Brasil, via processo de institucionalização, uma
maquinaria voltada para políticas de juventudes, aberturas de socialização para a participação
política juvenil conformando singular laboratório ao tema.
Após discutirmos, no campo conceitual, a teoria democrática e o direito à participação,
seguimos para análise comparativa entre os marcos legais das políticas de juventude no
Brasil, Venezuela e Colômbia, nos próximos capítulos, com intuito de verificarmos os
diferentes estágios de institucionalização desse direito, apontando as suas diferenças e
23
SADER, Emir. Para outras democracias. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org.).
Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2002, p. 649-678.
24
ver Rodriguez, 2000; Abad, 2004; Castro e Abramovay, 2003; Novaes e Vanucchi, 2004;
Carrano, 2006; Sposito e Carrano, 2003; entre outros
74
semelhanças, em especial aquelas que nos permitam verificar se o tratamento dispensado aos
jovens no plano normativo leva em conta a perspectiva de sujeito de direitos e agente de
mudanças.
75
9. A QUESTÃO DA IDENTIDADE JUVENIL
Antes de adentrar nos textos normativos, preliminarmente faz-se necessário situar a
ambiência política relacionada ao tema das identidades. Falta ainda pesquisa específica que
aborde o porquê do surgimento da política pública de juventude no cenário dos anos 90, mas
um bom caminho é analisar o contexto relacionado às concepções do tema identidade, ainda
que saibamos tratar-se de um debate em aberto.
Vale se referenciar em Hall (2000:7) quando afirma que ampliaram-se as discussões
sobre identidade na teoria social, em virtude de que as velhas identidades, que por muito
tempo estabilizaram o mundo social, estão em declínio, propiciando o surgimento de novas
identidades, fragmentando o indivíduo moderno, até então visto como sujeito unificado. Ao
discorrer sobre o sujeito pós-moderno acentua.
“O sujeito assume identidades diferentes em diferentes momentos,
identidades que não são unificadas ao redor de um ’eu’ coerente.
(...)
A identidade plenamente unificada, completa, segura e coerente é uma
fantasia. Ao invés disso, à medida em que os sistemas de significação e
representação cultural se multiplicam, somos confrontados por uma
multiplicidade desconcertante e cambiante de identidades possíveis, com
cada uma das quais poderíamos nos identificar - ao menos
temporariamente.” (HALL, 2000: 13).
Isso ocorreria, para Hall, pois nenhuma identidade singular, a exemplo da classe
social, poderia alinhar todas as diferentes identidades com uma identidade “mestra”, única,
tendo em vista que as pessoas não identificam mais seus interesses sociais exclusivamente em
termos de classe. Cita como um dos responsáveis pelo descentramento do sujeito moderno, os
movimentos que surgiram associados às manifestações de 1968, em especial o feminista, pois
76
abriu novos espaços de contestação política questionando a clássica distinção entre o privado
e o público, trazendo temas relacionados à família, sexualidade e divisão doméstica do
trabalho. No geral, cada movimento apelava para a identidade social de seus sustentadores,
criando a chamada “política de identidade” que politizou a subjetividade, introduzindo os
elementos da diferença, ou seja, criando novos espaços de identificação coletiva. (HALL,
2000: 45)
Talvez por isso tenha ganhado relevo o debate da identidade juvenil em meados da
década de 90, como certa conseqüência dessa discussão. Essa hipótese, no entanto, precisa ser
melhor verificada para não cometermos erros de análise da sua gênese o que não se configura
em nosso objeto de aprofundamento nesta dissertação. Intriga o fato de que os jovens foram
protagonistas em grande número destas transformações conceituais e políticas em diversas
identidades, mas à época não ganhou relevo as demandas específicas do “estar” ou “ser”
jovem, as quais foram absorvidas ou diluídas em diversos movimentos, o que nos coloca uma
reflexão acerca da possibilidade de que as diversas identidades podem propiciar pontos de
unidade que permitam o envolvimento de amplas parcelas do povo em questões gerais.
O certo é que a legislação sobre juventude na Venezuela e Colômbia, assim como a da
maioria dos países da América do Sul somente surgiram a partir dos anos 90.
77
10. ANÁLISE COMPARATIVA DO PL 4529/2004 E DA LEY NACIONAL
DE JUVENTUD DA VENEZUELA
A despeito das diferenças na conformação política e cultural, Venezuela e Brasil
guardam uma série de semelhanças no que tange à consolidação de um marco legal das
políticas públicas de juventude. No Brasil, três iniciativas do Legislativo podemos considerar
como proposta de marco normativo de uma política nacional para a juventude: a Proposta de
Emenda à Constituição 138/03; o Projeto de Lei 4529/2004; o Projeto de Lei 4530/2004.
Poderíamos ainda citar o documento aprovado pelo Conselho Nacional de Juventude em
2006, intitulado “Política Nacional de Juventude: Diretrizes e Perspectivas”, como um dos
marcos, a despeito de seu caráter não-legislativo.
Neste capítulo nos deteremos na análise do PL 4529/2004, que institui o Estatuto da
Juventude comparando-o com a similar legislação venezuelana.
A lei venezuelana foi sancionada em 14 de março de 2002 enquanto que o Projeto de
lei brasileiro continua tramitando na Câmara dos Deputados. Portanto, verifica-se uma
preocupação inicial em analisar dois instrumentos legais em fases distintas, um já em vigor e
o outro ainda em debate.
Uma grande dificuldade em construir legislações voltadas à juventude é a ausência de
consensos no que tange aos limites de idade que, em se tratando de normas, devem exprimir
critérios objetivos com o fito de construir parâmetros de avaliação e permitir o controle da
política pública. Todavia, por conta da peculiaridade dessa categoria social, qualquer faixa de
78
idade incorrerá em problemas por conta da necessidade de se aprofundar melhor as discussões
quanto à condição juvenil. De antemão, verificamos uma distinção no público alvo da lei
venezuelana (jovens de 18 a 28 anos) e do PL 4529/2004 (15 a 29 anos). Na Venezuela,
existe uma lei
25
específica para crianças e adolescentes, assim como no Brasil, definindo estes
últimos até os 18 anos de idade. Ressalte-se que no Brasil a existência do Estatuto da Criança
e do Adolescente (lei 8069/90) poderia suscitar uma superposição de diplomas legais.
Entretanto, conforme disposto no Art. 1º do PL 4529/2004, bem como na justificativa do
projeto, não trata-se de revogação de uma lei pela outra, mas de suplementação de direitos
para os adolescentes-jovens que encontram-se no ponto de intersecção, ou seja, aqueles entre
15 e 18 anos. A classificação etária, no entanto, serve apenas como um parâmetro social para
o reconhecimento político da fase juvenil, conforme explicita documento do Conselho
Nacional de Juventude (2006: 5).
Percebe-se no tratamento dispensado nos Artigos 1º e 2º da lei venezuelana um certo
destaque para a idéia de vida adulta produtiva, devendo o Estado assegurar os meios
necessários para garantir o trânsito de uma fase a outra da vida. Tal compreensão pode dar
margem a um entendimento corrente de que não caberia tratar do jovem como ator do
presente (o jovem como conceito estruturante), mas as políticas deveriam sempre levar em
conta uma certa moratória, como se os investimentos realizados hoje só pudessem dar
resultado no futuro (o jovem como estado de transição). Se por um lado é correta a
preocupação com a transição para a “vida adulta”, tendo em mente o incremento da
capacidade produtiva, por outro é perigoso apostar apenas nesse aspecto sem levar em conta
25
Trata-se da ley organica para la proteccion del niño y del adolescente promulgada em
03/09/1998.
79
que, a despeito das peculiaridades, os jovens podem ser bastante produtivos na consolidação
do desenvolvimento nacional na atualidade. Dessa forma é que no Art. 4º da lei venezuelana
há a previsão de que todos os jovens e as jovens são atores estratégicos do desenvolvimento
nacional. Ao mesmo tempo, no Art. 3º da lei venezuelana há uma preocupação com a
ressocialização dos jovens em cumprimento de pena, enquanto que no PL 4529/2004 sequer
há menção a este segmento, apesar de outras leis brasileiras já abordarem esta preocupação
universal que independe da faixa etária, mas que ganha relevo ao se tratar de crianças e
adolescentes através das medidas sócio-educativas previstas no Estatuto da Criança e do
Adolescente.
A preocupação com o direito à participação como fator crucial está presente em ambos
diplomas legais. No Art. 3º do PL 4529/2004 em seu inciso II é previsto que a família, a
comunidade, a sociedade e o Poder Público estão obrigados a assegurar aos jovens a
efetivação do direito à cidadania e à participação social e política. Ademais, para efetivação
do rol de direitos previsto no caput do Art. 3º está contida a obrigação da participação na
formulação, na proposição e na avaliação de políticas sociais públicas específicas. Ao abordar
os direitos fundamentais em seu capítulo II, o direito à cidadania e à participação social e
política ganha “status” de grande relevância, inclusive obrigando o Estado e a sociedade a
estimularem o “protagonismo juvenil“
26
. Um aspecto que chama atenção refere-se ao fato de
26
Esse vocábulo tornou-se referência nos debates de políticas de juventude apresentando
uma plasticidade que permite ser utilizado em diversos sentidos, entrelaçando com uma série de
conceitos relacionados à qualificação da democracia, dando-lhes um sentido geracional. Ao mesmo
tempo, sugere auto-estima, busca por pertencimento, afirmação de cidadania. O risco que se tem é
resvalar na idéia de que os jovens, na busca de sua autonomia, seriam os únicos responsáveis por
80
que é garantida a participação dos jovens apenas na elaboração das políticas públicas de
trilhar os caminhos a serem perseguidos em suas vidas, deixando de levar em conta os limites
impostos pelas suas condições de vida, o que pode ensejar uma desresponsabilização gradativa do
Estado e da sociedade com as trajetórias juvenis, tendo em vista que só dependeriam dos próprios
jovens a sua emancipação.Por outro lado, protagonizar pressupõe agir como sujeito que intervém na
realidade, sugere modificações, o que pode evitar o desânimo e menosprezo, partilhando experiências,
construindo o respeito e auto-estima, propiciando a gratificação pelo reconhecimento social. Ao
analisar algumas experiências de projetos com jovens em situação de pobreza, Castro, Abramovay,
Rua e Andrade (2001: 519 - 520) afirmam: “O protagonismo juvenil é um conceito de referência
ampla, nos discursos dos entrevistados, indicando plasticidade de sentidos e uma comum
preocupação com que o jovem assuma projetos, dê direção às suas vidas. Protagonismo juvenil, para
muitos projetos, se relacionaria ao direito à gerência da sua própria vida; para outros, se associaria
à formação de lideranças; enquanto outros o relacionam ao exercício da criatividade e à
comunicação intrageracional, - por exemplo, ao assumir responsabilidade com outros jovens - ou
intergeracional - caso da formação de agentes educadores junto a crianças.Se em alguns projetos a
noção de protagonismo juvenil se vincula à de identidade, outros a modelam por produção de sujeitos
sociais e culturais, para descobertas e construção de um projeto de vida. Solidariedade e
responsabilidade social seriam, para muitos, construtos de protagonismo juvenil.”Para Costa (2000:
176), protagonismo juvenil refere-se à participação em atividades que extrapolam o âmbito dos
interesses individuais e familiares, tendo como espaço a escola, a vida comunitária (igrejas, clubes,
associações) e até mesmo a sociedade em sentido mais amplo, através de campanhas, movimentos e
outras formas de mobilização que transcendem os limites de seu entorno sócio-comunitário. Ao
mesmo tempo, aposta que a quantidade e a qualidade das oportunidades de participação na resolução
de situações reais postas ao alcance dos adolescentes influenciam de maneira decisiva nos níveis de
autonomia e de autodeterminação que eles serão capazes de alcançar na vida familiar, profissional e
cívica, quando atingida a idade adulta.
81
juventude, sendo que no que tange à interferência nas políticas estruturais, cabe ao Estado e à
sociedade apenas estimular. Não trata-se de jogo de palavras, mas a explicitação de uma
concepção que pode ensejar o entendimento da participação juvenil como restrita aos círculos
de debates endógenos, com pouca capacidade de decidir sobre questões gerais da sociedade.
Em linha contrária, a lei venezuelana co-obriga todos os membros da sociedade, de
maneira solidária, a gerar oportunidades de participação dos jovens na tomada de decisões
que envolvam interesse coletivo, bem como de promover sua incorporação e inserção nos
diferentes processos sociais, inclusive apoiando as diferentes formas de associativismo juvenil
(Art. 6º). Com efeito, o Art. 8º responsabiliza o Estado, a sociedade e a família no provimento
dos meios, recursos e condições necessárias para garantir a plena incorporação da juventude
na tomada de decisões da vida pública, dos assuntos de Estado e daqueles de interesse da
comunidade. Ou seja, não há um aspecto restritivo, mas uma idéia de que a participação da
juventude compreende a sua inserção nos debates nacionais, incluindo os específicos sobre
jovens, sem no entanto, propor mecanismos garantidores apenas para estes últimos como fez
o Projeto de lei brasileiro.
Verifica-se uma importância grande dada ao tema participação erigida à categoria de
Direito Fundamental do jovem, permeando todo o conteúdo expresso no Projeto de Lei
brasileiro e na lei venezuelana, sendo que nesta última a defesa do sistema democrático
participativo também se constitui em dever dos jovens, conforme dicção dos Arts. 16 e 17. No
caso brasileiro, há previsão de que a participação do jovem na tomada de decisões políticas
concernentes à juventude será, sempre que possível, de forma direta de acordo com a lei (Art.
11). O direito à representação juvenil é outro que merece destaque nesta abordagem, na
82
medida em que passa a ser dever do Poder Público incentivar, fomentar e subsidiar o
associativismo juvenil, conforme §2º do Art. 27 do PL 4529/2004. A lei Venezuelana, em seu
Art. 58, elenca que uma das funções do Conselho Nacional de Juventude é fomentar a criação
de organizações e movimentos juvenis, apoiando sua consolidação, projeção e participação
comunitária, através de projetos específicos em diferentes áreas de seu interesse, bem como
promover a criação de espaços físicos de encontros coletivos.
A Convenção Ibero-Americana de Direitos da Juventude, corolária desse
entendimento, já prevê em seu Art. 21 que os jovens tem direito à participação política, sendo
que os Estados-parte comprometem-se a impulsionar e fortalecer processos sociais que
tornem efetiva a participação dos jovens na formulação de políticas e leis referentes à
juventude, bem como através das organizações juvenis.
Para fazer escoar o conjunto dessas demandas, bem como para implementar e tornar
eficaz uma política nacional de juventude, foi criado o Sistema Nacional da Juventude na
Venezuela. O Sistema é o mecanismo institucional articulado e constituído pelo conjunto de
órgãos relacionados à gestão das políticas de juventude com objetivo de assegurar coerência e
um direcionamento dessas políticas a nível nacional, regional, municipal e paroquial, com
vistas à proteção integral dos direitos, deveres e garantias dos jovens.
Na Venezuela, esse Sistema é composto pelo Instituto Nacional da Juventude, o
Conselho Interinstitucional da Juventude e o Conselho Nacional da Juventude, além das
diversas instituições públicas que se articulam para a formulação e desenvolvimento de
políticas para a juventude em função de trabalhar pela sua qualidade de vida, pelo
83
impulsionamento do protagonismo juvenil e sua integração ao processo de desenvolvimento
nacional, conforme se depreende da redação do Artigo 44.
“El Sistema Nacional de la Juventud está compuesto por el Instituto
Nacional de la Juventud, el Consejo Interinstitucional de la Juventud y el
Consejo Nacional de la Juventud, así como por las diversas instituciones
públicas, en sus respectivos ámbitos territoriales, que se articulan para la
formulación y desarrollo de políticas para la juventud en función de
trabajar por su calidad de vida, impulsar su protagonismo y su integración
al processo de desarrollo nacional” .
No âmbito da Administração Pública, o Instituto Nacional da Juventude possui
personalidade jurídica e patrimônio próprio, a despeito de estar subordinado ao Ministério da
Educação, Cultura e Esportes. Com sede em Caracas, o Instituto tem a responsabilidade de
coordenar, formular, programar, compatibilizar e avaliar as políticas para a juventude, cuja
direção ficará a cargo de uma junta composta por um presidente e mais quatro membros, além
de seus suplentes que serão livremente nomeados ou exonerados pelo Ministro da Educação,
Cultura e Esportes. As atribuições do Presidente estão estipuladas no Art. 51, enquanto as da
Junta Diretiva no Art. 53 da lei venezuelana, sendo que podemos destacar: a de resguardar,
em coordenação com o Conselho Nacional da Juventude, pelo cumprimento dos planos,
políticas e projetos em matéria de direitos e garantias dos jovens e das jovens consagrados na
lei nacional de juventude; articular as políticas do setor e incluir no Plano de
Desenvolvimento Nacional em cada um dos entes federativos; promover e apoiar a criação
dos Conselhos Estaduais e Municipais de Juventude; estabelecer através do Conselho
Interinstitucional da Juventude os mecanismos de coordenação para que os jovens e as jovens
participem na direção, execução, controle e avaliação das políticas, planos e projetos de
desenvolvimento dirigidos à juventude; velar e promover o cumprimento dos Direitos
84
Humanos da Juventude, desenvolvendo ações orientadas a melhorar sua qualidade de vida e a
participação efetiva em seus distintos espaços de atuação; desenhar políticas, programas e
projetos econômicos para o trabalho e a produção, como cooperativas e micro-empresas, que
incorporem massivamente o jovem ao processo produtivo, inclusive sendo seu primeiro
emprego; promover o desenvolvimento e fortalecimento de organizações da sociedade civil
que impulsionem programas dirigidos tanto a qualidade de vida como ao protagonismo da
juventude; conhecer, analisar e avaliar as pesquisas e informações sobre a situação da
juventude venezuelana que se apresentem no âmbito nacional e internacional; realizar
convênios de cooperação com organizações públicas e privadas, nacionais e internacionais,
para o desenvolvimento de projetos que beneficiem os jovens e as jovens; promover, financiar
e difundir estudos e investigações relacionadas à juventude em suas distintas expressões e
potencialidades; destinar os recursos materiais, humanos e técnicos necessários para o
funcionamento do Conselho Nacional da Juventude, devendo levar em consideração a
densidade demográfica da população para estipular o aporte; organizar e atualizar o Registro
Nacional Juvenil das organizações e associações dos jovens e das jovens legalmente
constituídos; apresentar um informe anual sobre o desenvolvimento de suas políticas,
programas e projetos; elaborar o projeto de orçamento anual que estabeleça o funcionamento
e execução dos programas inerentes aos propósitos, objetivos e metas de alcance nacional
previstos nesta lei, de acordo com as diretrizes definidas pelo Ministério da Educação, Cultura
e Esportes; executar os recursos que lhe seja destinado.
No Brasil, apesar de ainda não aprovado o Estatuto da Juventude, desde 2005 já estão
em funcionamento a Secretaria Nacional da Juventude, órgão subordinado à Secretaria-Geral
da Presidência da República que possui natureza similar ao Instituto da Venezuela, a despeito
85
de não ser dotada de personalidade jurídica autônoma. No PL 4529/2004 propõe-se a criação
da Secretaria Especial de Políticas de Juventude, o que daria “status” de Ministério a esse
espaço institucional.
Com vistas a servir de órgão consultivo e de assessoramento do Instituto Nacional da
Juventude para cumprir funções de harmonização com os poderes públicos, com o Conselho
Nacional da Juventude e com instituições privadas, foi criada pela lei venezuelana o Conselho
Interinstitucional da Juventude. Sua composição tem a presença de três representantes do
Conselho Nacional da Juventude, um representante do Poder Legislativo, Conselho Federal
de Governo, Poder Judiciário, Fiscalização Geral da República, Defensoria do Povo,
Secretaria da Presidência, Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Defesa,
Ministério do Planejamento e Desenvolvimento, Ministério da Saúde e Desenvolvimento
Social, Ministério da Educação, Cultura e Esportes, Ministério do Interior, Ministério da
Justiça, Ministério do Trabalho, Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais, Ministério
da Produção e do Comércio, Instituto Nacional da Cooperação Educativa, além de um
representante dos trabalhadores e um representante do Conselho Nacional do Índio. Portanto,
percebe-se uma ampla predominância do setor público na composição deste Conselho, o que
se diferencia bastante da composição do Conselho Nacional da Juventude no Brasil, criado
pela Lei 11129/2005 e regulamentado pelo Decreto Presidencial 5490/2005, cuja presença da
sociedade ocupa 2/3 das cadeiras.
Ao mesmo tempo, na Venezuela existe o Conselho Nacional da Juventude como
instância máxima de representação do “protagonismo juvenil”, cujo objetivo é garantir a
participação dos jovens no desenho, acompanhamento e avaliação de políticas e planos nesta
86
área. Portanto, há uma clara distinção com o Conselho brasileiro, visto que seria uma espécie
de “porta-voz” da juventude venezuelana ante aos poderes públicos. No Brasil, o Conselho
Nacional de Juventude não se propõe a substituir a organização autônoma do movimento
juvenil, mas sim de servir como espaço de diálogo institucional de diversos segmentos, dentre
os quais o governo federal (através dos ministérios que possuem atuação direta com políticas
de juventude), o Congresso Nacional, os Estados e Municípios (através dos respectivos
Fóruns de Gestores), especialistas de notório reconhecimento pelo seu acúmulo com a
temática, órgãos financiadores, organizações que atuam com jovens e representações dos mais
variados segmentos do movimento juvenil. Ou seja, o Conselho no Brasil não se propõe a ser
uma instância de representação da juventude brasileira, não pretende falar por ela, tampouco
substituir as múltiplas vozes do movimento, até mesmo porque é composto por jovens e não-
jovens, incluindo a participação de estruturas do Estado. Já na Venezuela, o Conselho age
como se fosse o legítimo espaço de representação da juventude daquele país, sendo que o
órgão responsável por promover o diálogo entre Estado e sociedade é o Conselho
Interinstitucional da Juventude que atua como organismo assessor e consultivo do Instituto
Nacional da Juventude, com objetivo de cumprir funções de harmonização com os poderes
públicos, com o Conselho Nacional da Juventude e com instituições privadas, devendo suas
decisões serem tomadas por consenso.
87
11. CONSIDERAÇÕES SOBRE A “LEY DE LA JUVENTUD” NA
COLÔMBIA
Em virtude da aprovação da sua Constituição Nacional no início da década de 90, que
contou com grande participação da juventude em sua fase preparatória, foi criado o Programa
Presidencial para a Juventude, a Mulher e a Família, superando a restrição que existia até
então quando as políticas estavam vinculadas à idéia do esporte apenas. (UNESCO, 2004:
254)
A lei nº 375 de 4 de julho de 1997 procura estabelecer o marco institucional e a
orientação das políticas, planos e programas do Estado e da sociedade civil para a juventude
na Colômbia. A finalidade deste diploma legal é promover a formação integral do jovem que
contribua para o seu desenvolvimento físico, psicológico, social e espiritual, com vistas a
garantir os meios eficazes para a participação deste na vida nacional, em seus aspectos
econômicos, sociais e políticos. Com efeito, o Estado colombiano deve garantir a proteção e a
promoção dos direitos próprios dos jovens que lhes permitam participar plenamente no
progresso da Nação, conforme explicita Artigo 2º.
“Como finalidad la presente ley debe promover la formación integral del
joven que contribuya a su desarrollo físico, psicológico, social y espiritual.
A su vinculación y participación activa en la vida nacional, en lo social, lo
económico y lo político como joven y ciudadano. El Estado debe garantizar
el respeto y promoción de los derechos propios de los jóvenes que le
permitan participar plenamente en el progreso de la Nación.”.
88
Percebe-se a importância dada à expressão “progresso” ao analisarmos o que se
entende por juventude na presente lei. A juventude, de acordo com a definição legal, é o corpo
social dotado de uma considerável influência no presente e no futuro da sociedade, que possa
assumir responsabilidades e funções no “progresso da comunidade colombiana”. No caso do
Projeto de lei do Estatuto da Juventude no Brasil não há esta referência à idéia de progresso,
sendo que limita-se a descrever uma série de direitos, sem necessariamente fazer menção
alguma à idéia de transformação da sociedade ou desenvolvimento, o que implica à primeira
vista numa concepção “imediatista” cujo objetivo, não menos importante, concentra-se em
inserir cada vez mais parcelas da juventude no convívio deste modo de produção, sem a
preocupação de modificá-lo. Lógico que, a força com que aparece a expressão “progresso” na
legislação colombiana por si só não altera a forma de lidar com a temática juventude.
Todavia, reflete que, ao menos em nível de parlamento tal debate ganhou relevância, fazendo
com que ingressasse no ordenamento jurídico daquele país, o que pode propiciar um efeito
“cascata” influenciando as normas departamentais e municipais, bem como os atos
administrativos e programas de políticas que venham a ser elaborados posteriormente à edição
desta lei.
A importância desta análise dada à expressão “progresso” no conceito de juventude,
refere-se ao seu aspecto valorativo. Para Ferraz Jr. (2003:112), os valores contidos em normas
jurídicas seriam centros significativos a expressar uma preferência, ainda que abstrata e geral,
por certos conteúdos de expectativa que lhe permitiriam dar um sentido consistente à sua
interpretação. Por isso mesmo, não podemos desprezar o conteúdo atribuído pela lei
colombiana, pois não trata-se de mera explicitação de natureza zetética
27
, mas que possibilita,
27
Veja a esse respeito a distinção formulada por Tércio Sampaio Ferraz Jr. (2003:41) entre
89
sem dúvida, dar uma destinação prática ao vocábulo (“progresso”) que empregou, ainda que
possamos discutir a sua repercussão no cotidiano da política nacional de juventude da
Colômbia, o que não é objeto de pesquisa desta dissertação.
Para o Estado colombiano entende-se por jovem, para os fins de participação e direitos
sociais de que trata a lei nº 375/97, a pessoa entre 14 e 26 anos, sendo que esta definição não
substitui os limites de idade estipulados em outras leis, em especial no que tange às garantias
penais, sistemas de proteção, responsabilidades civis e direitos de cidadania. Idéia semelhante
com a contida no Projeto de Lei 4529/2004 no Brasil, que prevê o convívio do Estatuto da
Juventude com as demais legislações pertinentes, sem alterar os limites de idade que estas
venham a atribuir, em especial os previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente.
Curiosa também é a definição legal na Colômbia do que chama de “mundo juvenil”,
que compreende os modos de sentir, pensar e atuar da juventude, que se expressa por meio de
idéias, valores, atitudes e de seu próprio dinamismo interno.Vejamos a alínea b do Artigo 4º.
”Mundo Juvenil: Entiéndese por mundo juvenil los modos de sentir, pensar
y actuar de la juventud, que se expresa por medio de ideas, valores,
zetética e dogmática. “(...)Zetética vem de zetein, que significa perquirir, dogmática vem de dokein,
que siginifica ensinar, doutrinar. (...) O enfoque dogmático releva o ato de opinar e ressalva alguma
das opiniões. O zetético, ao contrário, desintegra, dissolve as opiniões, pondo-as em dúvida. Questões
zetéticas têm uma função especulativa explícita e são infinitas. Questões dogmáticas têm uma função
diretiva explícita e são finitas. (...)Por isso, o enfoque zetético visa saber o que é uma coisa. Já o
enfoque dogmático preocupa-se em possibilitar uma decisão e orientar a ação.”
90
actitudes y de su propio dinamismo interno.”
No que tange ao aspecto dos direitos, o Estado Colombiano compromete-se a dar
tratamento especial e preferencial aos jovens que se encontrem em circunstâncias de
debilidade e vulnerabilidade manifesta. Esse enunciado legal tem como objetivo criar
condições de igualdade real e efetiva para todos. No entanto, surge a partir daqui um grande
debate que gira em torno do aspecto da focalização versus universalização, sendo que a lei de
juventude da Colômbia aparentemente aponta para o primeiro, em especial quando avaliamos
a parte final do Art. 6º que afirma que o Estado desenvolverá programas que criem condições
de vida digna para os jovens, priorizando os que vivem em condições de extrema pobreza.
Ademais, elenca outros segmentos que deverão ter prioridade no trato de uma política
nacional de juventude, quais sejam os jovens que vivem em centros urbanos, as comunidades
afrocolombianas, indígenas, indigentes e para aqueles que encontrem-se afetados por alguma
deficiência. Para Behring e Boschetti (2006:160) a idéia de seletividade associada à
focalização das políticas sociais provoca a exclusividade do acesso destas apenas para os
comprovada e extremamente pobres, podendo ocorrer a ineficiência destas pequenas soluções
e o reforço de um certo minimalismo do Estado, fortalecendo os esquemas tradicionais de
poder, bem como as práticas de clientelismo. Ou seja, passa o Estado a atuar a partir dos
problemas que já existem, como as situações de extrema pobreza, sem conceber uma política
de “fundo”, de cunho abrangente, que enfrente as reais causas dessa situação, a exemplo da
alta concentração de renda provocada pelos altos índices de acumulação capitalista.
Não se quer dizer, contudo, que devamos construir políticas públicas que não levem
em conta as diferentes realidades porque passa os jovens de um mesmo país, mas sim levar
91
em consideração que apenas as políticas compensatórias não enfrentam de vez o “nó górdio”
da questão social. Por outro lado, o dispositivo da lei colombiana apenas reforça uma
tendência mundial em termos de enfrentamento da crise social, principalmente no que tange à
América Latina, fortemente marcada pela influência das orientações do BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento) e Banco Mundial, focalizadas em programas de
transferência de renda (Behring & Boschetti. 2006:162).
Para Cohn (2004:170) isto representa uma falsa antinomia, visto que na atualidade o
desafio é justamente o de compatibilizar políticas sociais universais e focalizadas,
articulando-as entre si. Equivale dizer, que o reconhecimento das diferentes identidades dos
sujeitos sociais não podem se descolar dos princípios de universalidade dos direitos sociais.
Portanto, o desafio é estabelecer relações entre as políticas públicas de alívio imediato da
pobreza a políticas estruturais para sua superação (Cohn. 2004:173).
O principal programa de juventude do governo federal brasileiro, o PROJOVEM -
Programa Nacional de Inclusão de Jovens -, identificou que os jovens que dele participam
apresentam os seguintes traços característicos: moram nas periferias das grandes cidades; são
excluídos da escola e do trabalho; são marcados por processos de discriminação étnica e
racial, de gênero, geracional e de religião, entre outros; vivenciam experiência geracional
inédita que os conecta a processos globais de comunicação e, ao mesmo tempo, a complexas
realidades locais de exclusão; apresentam especificidades quanto a linguagens, motivações,
valores, comportamentos, modos de vida e, ainda, em relação ao trabalho, escola, saúde,
religião, violência, questão sexual, etc.; revelam trajetórias pessoais bastante diferenciadas
entre si, marcadas pelos ditames da sociedade de consumo, por experiências de risco e por
92
situações de violência, mas também por novas formas de engajamento social geradoras de
autovalorização e construtoras de identidades coletivas. Daí porque, o PROJOVEM tem como
finalidade proporcionar formação integral ao jovem, por meio de uma efetiva associação
entre: elevação da escolaridade, tendo em vista a conclusão do ensino fundamental;
qualificação profissional com certificação de formação inicial; desenvolvimento de ações
comunitárias de interesse público; re-inserção e manutenção do jovem na escola (Programa
Nacional de Inclusão de Jovens. Relatório de Atividades, 2006: 25-26). Ou seja, no plano
formal tem o público-alvo similar da política colombiana, combinando elementos que visem
dotar o jovem de condições para adquirir sua autonomia.
Em seu Artigo 8º, o Estado colombiano reconhece e compromete-se a garantir à
juventude das comunidades afrocolombianas, indígenas e camponesas o direito a um processo
educativo, à promoção e integração laboral e a um desenvolvimento sócio-cultural que esteja
de acordo com suas aspirações e realidades étnico-culturais. No Projeto de Lei brasileiro há
um capítulo específico relacionado ao direito à igualdade racial e de gênero (capítulo IV),
além de aparecerem proposições relacionadas ao tema em outros capítulos. Sintomático é
verificar que a lei colombiana pouco aborda a questão étnica, sendo este Artigo 8º o único
momento em que o assunto é mencionado, ainda que em poucas linhas.
Ao mesmo tempo, não há qualquer recorte quanto à questão de gênero na lei da
Colômbia, o que se diferencia do Projeto de Estatuto da Juventude no Brasil, já que este além
de ter um capítulo específico trata do assunto de maneira transversal nos outros. Não quer
dizer, no entanto, que haverá eficácia e efetividade na implementação desse recorte, mas o
fato de existirem políticas públicas pensadas a partir deste prisma étnico e de gênero revelam
93
um amadurecimento maior dessas discussões no parlamento brasileiro, principalmente entre
os atores envolvidos na tramitação do PL 4529/2004, do que na Colômbia, ainda que
estejamos comparando apenas textos legais sobre juventude.
Já na lei Venezuelana, a despeito de todo o seu texto referir-se sempre à pluralidade de
sujeitos a partir de expressões “los jóvenes” e “las jóvenes”, não há também um capítulo
específico referente ao direito à igualdade racial e de gênero, restando apenas um artigo no
capítulo das disposições gerais em que afirma que as disposições daquela lei protegerão os
jovens sem distinções em razão do sexo, língua, religião, etnia, origem, condição social,
deficiência, atitudes, opiniões e ideologia, ou de qualquer outra circunstância ou condição.
Quanto à questão da etnia, verifica-se preocupação especial com as comunidades indígenas,
ao postular no Art. 13 que o Estado reconhece e garante à juventude daquelas comunidades o
direito a um processo educativo próprio, de caráter intercultural e bilíngüe, assim como a
promoção e integração laboral e produtiva, bem como um desenvolvimento de acordo com
suas aspirações e realidades no gozo de seus direitos de cidadão, sem discriminação alguma.
Percebe-se que trata-se de enunciado geral na lei Venezuelana, sem a previsão de política
específica como a apresentada no Brasil, por exemplo.
Em nosso país, o direito à igualdade racial e de gênero no Projeto de lei 4529/2004
compreende (Art. 15):
“I- a adoção, no âmbito federal, do Distrito Federal, estadual e municipal,
de programas governamentais destinados a assegurar a igualdade de
direitos, aos jovens de todas as raças, independentemente de sua origem,
relativamente à educação, à profissionalização, ao trabalho e renda, à
94
cultura, à saúde, à segurança, à cidadania e ao acesso à justiça;
II - a capacitação dos professores dos ensinos fundamental e médio para a
aplicação das Diretrizes Curriculares Nacionais no que se refere às
questões de promoção da igualdade de gênero e de raça e do combate a
todas as formas de discriminação resultantes das desigualdades existentes;
III - a inclusão de temas sobre questões raciais, de gênero e de violência
doméstica e sexual praticada contra as mulheres na formação dos futuros
profissionais de educação, de saúde, de segurança pública e dos operadores
do direito, sobretudo com relação à proteção dos direitos de mulheres afro
descendentes;
IV - a criação de mecanismos de acesso direto da população a informações
e documentos públicos sobre a tramitação de investigações públicas e
processos judiciais relativos à violação dos direitos humanos;
V - a adoção de políticas de ação afirmativa como forma de combater a
desigualdade racial e de gênero;
VI - a observância das diretrizes curriculares para a educação indígena
como forma de preservação dessa cultura;
VII - a inclusão, nos conteúdos curriculares, de informações sobre a questão
da discriminação a sociedade brasileira e sobre o direito de todos os grupos
e indivíduos a um tratamento igualitário perante a lei.”
Discutindo o entrelaçamento das questões relacionadas às identidades juvenis, étnicas
e de gênero, Castro (2004: 286) postula que:
“o desafio maior é como ao mesmo tempo combater uma e todas as
iniquidades sociais, combinando portanto políticas focalizadas e universais,
fazendo o nexo entre distintos movimentos sociais e não perdendo a
perspectiva político-crítica sobre a sociedade estruturada em classes
sociais.”
Pelo menos ao nível do plano legal nos parece que há uma maior evolução desta
concepção no Brasil comparando-se com a Colômbia e Venezuela no que tange a uma política
nacional de juventude, possibilitando que se ataquem através de ações do Estado múltiplos
fatores de desigualdade a um só tempo. Por outro lado, a articulação entre esses recortes
identitários permitem ações que questionam de modo mais amplo as próprias condições de
vida sob a égide do capitalismo, visto que abarcam dimensões que expressam o sentido de
desigualdade inerentes a uma sociedade pautada pela exploração no campo econômico, mas
95
também simbólico, gerando situações em que dentre os explorados há também uma gradação
que varia de acordo com a etnia/gênero/geração.
No Artigo 13 da lei colombiana estão descritos os direitos dos jovens, dentre os quais
o de respeitar as autoridades legitimamente constituídas. Tal conteúdo torna-se descabido pela
sua obviedade, tendo em vista que todo ordenamento jurídico institui os mecanismos para
preservar suas autoridades, o que não se refere exclusivamente aos jovens, mas a toda a
sociedade. Todavia, nos parece querer o Estado Colombiano ressaltar este elemento de
conservação, sendo que aproveitou o ensejo no arcabouço jurídico que predominantemente
consolida direitos dos jovens, como se estivesse dando um recado para os próprios jovens, no
sentido de que há limites para o exercício dos direitos que a lei lhe confere. Ou seja, o
questionamento às autoridades só poderá existir enquanto não se configure o desrespeito que,
aliás, por não estar definido legalmente, deverá ter um conceito em consonância com o
sistema jurídico, em especial com os mandamentos constitucionais daquele país no momento
de sua interpretação.
Interessante observar que tal dispositivo não possui paralelo no Projeto de Lei
brasileiro, enquanto que a lei Venezuelana prevê o respeito à institucionalidade legitimamente
constituída como dever dos jovens. Perceba que na Venezuelana substitui-se o termo
“autoridade” pelo termo “institucionalidade”, dando a entender que a preocupação refere-se
ao ordenamento e não à figura do dirigente do Estado, reflexo da trajetória recente de
turbulência política do país, envolvendo inclusive a deposição, contrariando a ordem jurídica
vigente, e posterior retorno do Presidente Hugo Chávez ao comando em 2002. Nos parece que
o dispositivo Venezuelano é mais condizente com a idéia de República, pois não coloca como
96
central o dever do jovem respeitar a “autoridade”, tomada em seu plano individual, mas sim o
respeito a uma ordem institucional que refere-se a um pressuposto coletivo, ainda que
estejamos lidando com a possibilidade de imprecisão técnica que não possua distinção na
prática. Ainda assim, mesmo na lei Venezuelana tal dispositivo é um excesso desnecessário,
pois está implícito em qualquer ordenamento.
Na Colômbia, de acordo com a lei, a participação é condição essencial para que os
jovens sejam atores de seu processo de desenvolvimento, para que exerçam a convivência, o
diálogo, a solidariedade e para que possam projetar sua capacidade renovadora na cultura e
desenvolvimento do país. O projeto de lei brasileiro, a despeito de prever a participação como
Direito Fundamental dos jovens, nada aborda quanto à sua concepção, seu propósito, daí
porque recorremos ao documento do Conselho Nacional de Juventude (2006) para que
possamos estabelecer um parâmetro comparativo na conformação dos dois ordenamentos
jurídicos, ainda que este último não tenha sido elaborado pelo parlamento, tendo uma
genealogia diferente do primeiro.
No Brasil, a dimensão participativa deve constituir-se em uma das principais
características da formulação das políticas públicas de juventude, levando em conta a
organização das demandas e a avaliação dos programas desenvolvidos, chamando a atenção
do Estado e da sociedade para que sejam receptivos às possibilidades e oportunidades de
participação juvenil. Vale ressaltar que esta participação não deve estar atrelada apenas por
motivos de ampliação da democracia (dimensão universal), mas também pela importância da
vivência política nos processos de desenvolvimento pessoal dos jovens (dimensão específica).
(CONJUVE, 2006: 36)
97
Tal qual a lei de juventude venezuelana, a lei colombiana possui um capítulo
destinado à regulamentação do “Sistema Nacional de Juventude”, que significa o conjunto de
instituições, organizações, entidades e pessoas que realizam trabalho com a juventude e em
prol dela. No Brasil, o projeto de Estatuto da Juventude não destina um capítulo ao tema,
tampouco institui um Sistema Nacional de Juventude, limitando-se a afirmar que os
Conselhos Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Juventude zelarão pelo
cumprimento dos direitos do jovem, dando apenas uma dimensão fiscalizatória a estes órgãos.
Na Colômbia há uma classificação daquelas entidades já referidas em sociais, estatais
e mistas. Conforme Artigo 18, são instâncias sociais, além das organizações não-
governamentais que trabalham com jovens e demais grupos juvenis, o Conselho Nacional de
Juventude, os Conselhos Departamentais e os Conselhos Distritais e Municipais de Juventude,
que seriam órgãos colegiados de representação. São instâncias estatais, a nível nacional o
Vice-Ministério da Juventude (órgão de segundo escalão vinculado ao Ministério da
Educação Nacional) e a nível departamental e local as estruturas administrativas que criem
autonomamente os entes federativos, tais como secretarias, oficinas ou instituições
departamentais, distritais ou municipais para a juventude. Não há exemplificação do que
seriam as instâncias mistas citadas no artigo 18.
Os Conselhos de Juventude na Colômbia, em todos os níveis, cumprem função
representativa, não prevendo em sua composição a presença dos governos. Algo diferente do
que ocorre no Brasil, como já vimos em capítulo anterior, tendo em vista composição do
Conselho Nacional de Juventude que não só comporta, como prevê a possibilidade de
participação do governo na mesa diretora. Vale dizer que a natureza também é diversa, visto
98
que o Conselho colombiano propõe-se a representar a juventude, enquanto que o brasileiro
assume característica de espaço de interlocução e articulação entre governo e sociedade.
Na Venezuela, convivem os dois tipos de estrutura, o Conselho Nacional de
Juventude, com caráter representativo, e o Conselho Interinstitucional da Juventude, com
caráter de interlocução entre governo e sociedade. No caso da Colômbia, pelo menos na lei de
juventude, não há previsão de criação desse espaço de interlocução, sendo que o Conselho
faria o diálogo diretamente com cada órgão da Administração Pública, o que a nosso ver pode
gerar problemas inclusive no campo da legitimidade e aceitação destes para com a política
elaborada pelos jovens. No entanto, não constitui objeto desta dissertação a análise da eficácia
e efetividade da política nacional de juventude na Colômbia, de modo que não poderíamos
afirmar, com rigor, que a ausência de um espaço instituído para o diálogo nacional entre
governo e sociedade comprometeria a sua implementação naquele país.
No Artigo 19 há a previsão de criação dos Conselhos Municipais de Juventude como
órgãos colegiados e autônomos, cuja composição será através de eleição direta realizada pela
juventude para 60% das cadeiras e os outros 40% de representantes de organizações juvenis,
segundo regulamentação do governo nacional. No Brasil, o PL 4529/2004 estabelece em seu
Art. 28 que são diretrizes da interlocução institucional juvenil a criação da Secretaria Especial
de Políticas de Juventude, a criação dos Conselhos Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais de Juventude, a criação de Fundos Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais vinculados aos respectivos Conselhos de Juventude. No entanto, diferente da lei
colombiana, o PL 4529/2004 não propõe formas de regulamentar a participação através dos
canais institucionais, em especial, via conselhos, tampouco estabelece as funções a serem
99
exercidas pelos Conselhos de Juventude, aspecto importante para avançar na consolidação de
uma política de Estado que não fique sujeita às intempéries provocadas pelas mudanças de
governo.
A lei colombiana prevê que os Conselhos Departamentais da Juventude sejam
compostos por representantes dos Conselhos Municipais de Juventude, nos termos da
regulamentação editada pelo governo nacional. Já o Conselho Nacional de Juventude será
integrado por delegados de cada um dos Conselhos Departamentais de Juventude e
representantes das comunidades indígenas, afrocolombianas, jovens camponeses,
organizações ou movimentos juvenis de caráter nacional e representações do arquipélago de
“San Andrés y Providencia”, também sujeito a regulamentação.
O Conselho Municipal de Juventude precursor na Colômbia foi criado em Medellín,
através do Acordo Municipal 07/94, ou seja, três anos antes da edição da lei 375 que instituiu
os Conselhos em todo o país. De acordo com Abad (2002:7), foi o primeiro Conselho de
Juventude no mundo a ser composto mediante votação direta de todos os jovens entre 14 e 26
anos da cidade.
Contudo, para o autor, mesmo com eleições diretas, ao analisar o conjunto de
Conselhos Municipais de Juventude na Colômbia é possível identificar algumas debilidades
comuns, dentre os quais: os problemas nos processos eleitorais, como a falta de apoio e
controle dos órgãos eleitorais, decretos municipais pouco transparentes e insuficientemente
divulgados, denúncias de favoritismos a certos candidatos, desorganização no funcionamento
das mesas de inscrição para os votantes; competências e papéis difusos entre organismos
100
nacionais e municipais e entre as Oficinas Municipais de Juventude e os Conselhos
Municipais de Juventude, sendo que isso decorre da inexistência de uma distribuição de
tarefas e atribuições de modo claro; problemas de representatividade e legitimidade, com
baixa votação dos candidatos, questionamento da legitimidade dos conselhos eleitos por parte
das organizações juvenis, desconfiança a respeito dos resultados eleitorais (ABAD, 2002:8).
Dentre as atribuições previstas na lei colombiana a serem exercidas pelos Conselhos
de Juventude em seus respectivos âmbitos territoriais destaca-se o de fomentar a criação de
organizações e movimentos juvenis. Dispositivo similar encontramos no Projeto de Lei
brasileiro que no §2º de seu Artigo 27 prevê o dever do Poder Público de incentivar, fomentar
e subsidiar o associativismo juvenil. A expressão “subsidiar” no Projeto de Lei brasileiro pode
ensejar, inclusive, a obrigatoriedade do Poder Público em destinar recursos orçamentários
para o fomento e incentivo do associativismo juvenil.
Ressalte-se, no entanto, a diferença de tratamento, visto que em virtude da composição
dos Conselhos colombianos serem exclusivos da sociedade, não há porque falar em obrigação
dos governos em desenvolver campanhas que estimulem a organização da juventude, pelo
menos a nível legal. Aliás, sobre o tema a Convenção Ibero-Americana de Direitos da
Juventude pronunciou-se no sentido de que os Estados signatários comprometem-se a
impulsionar e fortalecer a efetiva participação de jovens de todos os setores sociais em
organizações políticas e naquelas que promovam a sua inclusão. Há que se levar em conta,
contudo, a importância da manutenção da autonomia do movimento juvenil diante do Estado,
sob pena de incorrermos numa certa “captura” das organizações da sociedade pela “máquina”,
o que poderia provocar atitudes imobilistas, ou, até mesmo, organizações políticas paralelas
101
em substituição às funções do Estado, prejudicando a sua capacidade de representação dos
interesses comuns dos jovens.
No capítulo V da lei colombiana, que trata da execução das políticas de juventude das
instâncias estatais, coloca-se os municípios e distritos como principais executores, permitindo
a construção de planos e programas próprios. Ao âmbito nacional caberia a responsabilidade
de formular e orientar a política nacional de juventude através de um Vice-Ministério
localizado no Ministério da Educação. Todavia, em 1998 foi criado o Programa Presidencial
Colômbia Jovem, que atua como organismo articulador, cujo papel não é executivo (as tarefas
executivas ficariam à cargo dos diferentes ministérios e dos governos departamentais e
municipais, com a participação dos Conselhos de Juventude), tendo como atribuição o
desempenho de funções de animação de processos. Vale ressaltar que este direcionamento foi
tomado a partir de uma avaliação de que a experiência do Vice-Ministério de Juventude,
vinculado ao Ministério da Educação, foi limitada pois ficava suscetível a um Ministério
setorial que não lhe conferia prioridade. (UNESCO, 2004:254)
Citemos ainda que, em documento do Banco Mundial duas políticas colombianas são
alçadas ao nível de referência internacional no que tange à geração de oportunidades aos
jovens. Como programa de educação para a paz, a restrição do porte de armas em Cali durante
certos dias da semana diminuiu sensivelmente o número de homicídios. No entanto, tal
medida foi tomada em consonância com outras não apenas direcionadas aos jovens, dentre as
quais: reforma administrativa e prestação de contas a nível municipal; mobilização anti-
violência, redução do consumo de álcool, restauração de espaços urbanos, conselhos
comunitários sobre segurança, fundos adicionais para policias, para prevenção da violência
102
doméstica e abuso de crianças e resolução alternativa de conflitos. (Banco Mundial, 2007:
177, cit. In: CASTRO, 2007:9)
A outra relaciona-se ao programa de mediação da Fundação Alva Alice, que funciona
sob regime de parceria público-privada no intuito de executar penas alternativas. Considera-
se que há baixo nível de reincidência entre os que passam por esses programas, mas o
problema é que requerem participação voluntária. Estaria na esfera da geração de segundas
oportunidades aos jovens. (CASTRO, 2007:9)
103
12. CONSIDERAÇÕES FINAIS
É recente a proliferação de estudos relacionados à temática da política pública de
juventude no Brasil. A dificuldade em delimitar o campo conceitual refere-se à construção
sócio-cultural que define o que venha a ser “jovem”. No Brasil, por força da criação do
Conselho Nacional de Juventude e da Secretaria Nacional de Juventude, optou-se em
delimitar a faixa etária entre 15 a 29 anos. Ressalta-se o imenso contingente populacional
compreendido neste limite de idade em nosso país, fenômeno conhecido como “boom
juvenil” decorrente do último pico das taxas de natalidade verificado na década de 80,
propiciando uma enorme coorte demográfica nesta geração.
Outra discussão complexa refere-se ao conceito de política pública. As políticas
sociais surgem como respostas, ainda que pontuais e fragmentadas, à questão social no
capitalismo, mesmo assim correspondem a importante instrumento para melhoria das
condições de vida, ainda que, sozinhas, não introduzam mudanças substanciais nas estruturas
de poder em uma sociedade.
O direito constitucional à participação necessita de uma série de ajustes para sua plena
efetivação. No entanto, como vimos, iniciativas relacionadas à ampliação da participação
popular no trato da coisa pública no Brasil deu passos significativos, inclusive porque a
Constituição Federal de 1988 ajudou a impulsioná-la adotando-a como preceito normativo
importante para conformação de nossa República.
As políticas públicas de/para/com os jovens inserem-se neste cenário. Diversas
104
formulações teóricas colocam a participação como elemento de concepção a ser inserido
desde a origem da política pública de juventude, consolidando uma importante fonte de
fortalecimento do Estado Democrático de Direito.
Em documento do Programa Regional de Ações para o Desenvolvimento da Juventude
na América Latina (PRADJAL), a Organização Ibero-americana de Juventude já apontava
que:
“apesar dos jovens serem frequentemente colocados como agentes do
presente, eles dispõem de poucos espaços e oportunidades para participar
da vida política e social de suas comunidades locais e sociedades nacionais.
É freqüente que as legislações nacionais restrinjam seus direitos políticos,
limitando suas responsabilidades no sistema político, seja no poder
legislativo e/ou no executivo. Igualmente, a voz dos jovens, enquanto
corporação, é dificilmente escutada no interior de partidos políticos,
sindicatos e outras organizações sociais das quais participem (...). Nas
localidades em que habitam tampouco costumam dispor de possibilidades de
real inserção e comunicação com as autoridades da comunidade, sendo
frequentemente espectadores passivos de decisões que os afetam
diretamente em seu presente e futuro, devendo optar por soluções
individuais e não legitimadas socialmente. Embora a grande maioria dos
países possuam sistemas democráticos, há uma grande dificuldade desses
sistemas representarem os jovens. Estes se sentem crescentemente distantes
dos mesmos e desconfiam dos seus principais protagonistas.” (Costa,
2000:182).
Como conseqüência dessa abordagem, o mesmo documento propõe como uma das
linhas de ação a ser considerada por uma política pública de juventude a criação de leis em
favor da plena participação política dos jovens, possibilitando que seus deveres como
cidadãos correspondam a seus direitos. Ao mesmo tempo, assevera a necessidade do
desenvolvimento de canais de participação que possibilitem a influência dos jovens na tomada
de decisões.
105
Pudemos perceber ao longo do texto que o jovem já foi tratado como ator principal das
violências e por isso mesmo, em dado momento, a política pública concentrava-se numa visão
de ocupação do tempo livre, com o objetivo de afastá-lo do caminho delituoso sem, contudo,
atacar o problema na raiz. A maior expressão desse período foi a aprovação do código Mello
Matos que apresentava perspectiva “policialesca” sem encarar o jovem enquanto sujeito de
direitos.
Ademais, com a Lei de Segurança nacional e a criação de instituições como a
FUNABEM (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor), a juventude foi entendida como
elemento subversivo de uma sociedade que convive com os tempos sombrios da ditadura
militar. O combate e a inibição das mobilizações juvenis passaram a dar a tônica das políticas
públicas para os jovens nas décadas de 60 e 70.
Em um período mais recente, principalmente a partir da aprovação do Estatuto da
Criança e do Adolescente, surge um clamor no sentido de enxergar o jovem enquanto sujeito
de direitos. Na atualidade, para além de uma perspectiva que considere o jovem enquanto
sujeito de direitos, é necessária a reafirmação da perspectiva do jovem enquanto agente do
desenvolvimento nacional. O grande debate no momento e que deve permear a construção de
uma Política Nacional de Juventude passa pelo reconhecimento das estruturas
vulnerabilizantes que atingem os jovens, apresentando um rol de direitos e políticas para
enfrentá-las, mas também combiná-los com a noção do jovem enquanto agente de
transformação da sociedade.
106
Em comparação com as legislações da Venezuela e Colômbia, percebemos que o
Projeto de Lei 4529/2004 possui semelhanças no que tange à importância dispensada ao
direito à participação, visto que em todas elas há uma significativa repercussão no plano legal.
No entanto, diferenças quanto à ênfase, forma e exercício do direito foram verificadas,
principalmente em se tratando de comparação entre duas legislações e um Projeto de Lei.
Ademais, nuanças diferenciadas quanto às questões de gênero, questões étnicas, a
definição da idade, a institucionalização dos conselhos, bem como das estruturas
governamentais revelam que a política de juventude assume contornos diferenciados em cada
país latino americano. Uma pesquisa que tenha como objeto de investigação a eficácia de
programas decorrentes das políticas de juventude nos três países seria importante para
elucidarmos a existência ou não de um discurso jurídico distante do cotidiano das ações
estatais, avaliando a substância e não apenas sua formalidade, o que não se constituiu como
centro desta dissertação.
No Brasil, a aprovação desse marco legal além de representar uma sinalização em
âmbito nacional, poderia estimular iniciativas semelhantes nos Estados e municípios,
viabilizando a construção de um sistema que incluiria legislações, criação e consolidação de
instâncias governamentais e espaços de articulação com os próprios jovens, trazendo a
temática para o cotidiano da agenda pública. Todavia, entendemos que a seara legal não trará
sozinha as condições ideais para dar oportunidade aos jovens brasileiros, mas também não
recaímos no erro de desprezar a sua importância, tendo em vista que a partir dela em simbiose
com os preceitos constitucionais podemos construir mais uma trincheira em defesa dos
direitos dessa parcela significativa dos brasileiros, utilizando-se dos mecanismos jurídicos e
107
institucionais pertinentes.
Por fim, vale ressaltar o enorme esforço empreendido pela Secretaria Nacional de
Juventude na organização da 1ª Conferência Nacional de Juventude. Essa iniciativa ampliou o
espectro de uma participação consentida, propiciando o surgimento de uma cultura de
envolvimento do poder público, em suas diferentes instâncias, e o conjunto de organizações
juvenis que poderão consubstanciar nova etapa na afirmação das políticas públicas de
juventude em nosso país. A Conferência pretende reunir milhares de jovens de todas as
regiões do Brasil, sendo que será precedida de etapas municipais e estaduais, sendo que todos
os Estados elegerão delegados (as) para a etapa nacional, bem como os municípios que
possuírem algum espaço institucional de juventude terão direito a dois delegados (as), sendo
um do Poder Público e outro da sociedade. Será realizada também a Consulta Nacional às
Populações Tradicionais que será organizada pela Comissão Organizadora Nacional em
conjunto com a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – SEPPIR,
a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, a Fundação Cultural Palmares e organizações da
sociedade civil vinculadas ao tema.
Além das etapas eletivas, estarão ocorrendo as Conferências Livres (inovação que
permite a qualquer grupo juvenil realizar sua Conferência), as Pré-conferências nas escolas e
universidades e a Conferência Virtual. Essas atividades reunidas envolverão um número
significativo de cidadãos brasileiros. Só nos lançamentos realizados em 20 Estados,
aproximadamente 11.500 pessoas estiveram presentes, o que já demonstra a força e o alcance
desta que pode ser uma das maiores Conferências organizadas pelo governo federal
(Secretaria Nacional de Juventude, 2007).
108
Conforme Art. 1º da Portaria 48/2007 da Secretaria Geral da Presidência da República,
que institui o Regimento Interno da 1ª Conferência Nacional de Políticas Públicas de
Juventude, aponta como objetivo geral contribuir para a construção e o fortalecimento da
Política Nacional de Juventude. Como objetivos específicos cita:
a) Fortalecer a relação entre o governo e a sociedade civil para uma maior
efetividade na formulação, execução e controle da Política Nacional de
Juventude;
b) Promover, qualificar e garantir a participação da sociedade, em especial dos
jovens, na formulação e no controle das políticas públicas de juventude;
c) Divulgar, debater e avaliar os parâmetros e as diretrizes da política nacional de
juventude;
d) Indicar prioridades de atuação do poder público na consecução da Política
Nacional de Juventude;
E) Deliberar sobre a estratégia de monitoramento das resoluções da 1ª Conferência
Nacional de Políticas Públicas de Juventude;
f) Apresentar subsídios para a discussão de um Sistema Nacional de Juventude;
g) Propor aos governos Federal, Estaduais, e Municipais e do Distrito Federal
estratégias para ampliação e consolidação da temática juventude junto aos
diversos setores da sociedade;
h) Recomendar diretrizes aos entes federativos para subsidiar a elaboração de
políticas públicas de juventude;
i) Propor e fortalecer mecanismos de articulação e cooperação institucional entre
os entes federativos e destes com a sociedade civil no âmbito das políticas
109
públicas de juventude;
j) Colaborar e incentivar a associação de municípios e estados em torno de planos
e metas comuns para a população jovem;
k) Identificar e fortalecer a transversalidade do tema juventude junto às políticas
públicas nos três níveis de governo;
l) Mobilizar a sociedade e os meios de comunicação para a importância das
políticas de juventude para o desenvolvimento do país;
m) Fortalecer e facilitar o estabelecimento de novas redes de grupos e organizações
de jovens;
n) Fortalecer, ampliar e diversificar o acesso da sociedade civil, em especial da
juventude, aos mecanismos de participação popular;
o) Fortalecer as instituições democráticas e o próprio conceito de democracia no
Brasil.
Percebe-se que o propósito é ousado, mas desafiador, o que realça o novo momento
vivido pelas políticas de juventude no Brasil, vinculado a uma idéia de ampliação dos
mecanismos de participação e aumento de sua institucionalização, corroborando com as idéias
do Estado Democrático de Direito.
110
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115
ANEXOS
ANEXO I
LEY DE JUVENTUD DE VENEZUELA
Labor legislativa:
Período de Gobierno: 2000 - 2007
Período Legislativo: Primero de 2000 - Diciembre
Entrada en Cuenta: 12/12/2000
Proponente: Comisión Permanente de la Familia, Mujer y Juventud.
Objeto: La Ley tiene por objeto desarrollar y proteger los derechos de la juventud y
orientar con la solidaridad de la familia y la sociedad, las políticas públicas del
Estado en ésta materia.
Observaciones: Ley devuelta por el Ejecutivo el 30-10-01. La Plenaria del 05-03-02
aprobó las observaciones presentadas debidamente por la Comisión de Familia el
17-01-02 y dejó sancionado el proyecto.
Discusiones:
Fecha de la 1º Discusión: 18/12/2000
Fecha de aprobación de la 1º Discusión: 11/01/2001
Fecha de la 2º Discusión: 03/05/2001
Fecha de aprobación de la 2º Discusión: 17/05/2001
Fecha de las modificaciones de la 2º Discusión: 02/10/2001
Fecha de aprobación de las modificaciones de la 2º Discusión: 02/10/2001
Fecha de la Sanción: 05/03/2002
Fecha de envío al Ejecutivo: 08/03/2002
Gaceta Oficial Número: 37.404 del 14-03-02
Texto sancionado:
Texto sancionado en octubre, falta incorporar el nuevo LA ASAMBLEA NACIONAL
DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
DECRETA
la siguiente,
LEY NACIONAL DE LA JUVENTUD
TÍTULO I
DISPOSICIONES FUNDAMENTALES
Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto regular y desarrollar los derechos de la
juventud, a fin de otorgar a los jóvenes y las jóvenes las oportunidades para su pleno
desarrollo hacia la vida adulta productiva, incluyendo garantías para su capacitación,
primer empleo y su participación en el proceso de desarrollo nacional mediante
políticas públicas del Estado con la participación solidaria de la familia y de la
sociedad.
Artículo 2. Los jóvenes y las jóvenes, a los efectos de esta Ley, son sujetos con
particularidades y capacidades para asumir en forma protagónica tanto su tránsito
productivo hacia la vida adulta, como el proceso de desarrollo nacional en sus
diversos espacios de actuación.
Se consideran jóvenes a las personas cuya edad esté comprendida entre los
dieciocho (18) y los veintiocho (28) años, sin discriminación alguna.
Artículo 3. El Estado, a través de los órganos que ejercen el Poder Público adoptará
116
las medidas legislativas, judiciales y administrativas necesarias para garantizar a los
jóvenes y las jóvenes el pleno e integral disfrute de sus derechos humanos, políticos,
sociales y económicos, como actores y sujetos del proceso educativo, ético, cultural,
laboral y deportivo; así como aquéllas que fueren necesarias para hacerlos
beneficiarios de los programas de salud y empleo, y del procedimiento penal de
reinserción en la sociedad en el caso de los jóvenes y las jóvenes imputados ó
penados.
Artículo 4. Todos los jóvenes y las jóvenes son actores estratégicos del desarrollo de
la Nación. En consecuencia, la protección de los derechos de la juventud por parte
del Estado, incluirá el otorgamiento de garantías para vivir en condiciones que
aseguren su pleno desarrollo personal, físico, psíquico, moral y social, sin más
limitaciones que las derivadas del derecho de los demás y del orden público.
Artículo 5. Las familias, como el espacio fundamental para el desarrollo integral de
las personas, deben proveer y asegurar a los jóvenes y las jóvenes las condiciones
de probidad, seguridad, comprensión mutua y tolerancia que permitan crear un
ambiente afectivo, solidario y adecuado para el ejercicio democrático de sus
derechos.
Artículo 6. Todos los miembros de la sociedad deben solidariamente generar
oportunidades de participación de los jóvenes y las jóvenes en la toma de decisiones
en ámbitos de interés colectivo, así como promover su incorporación e inserción en
los diferentes procesos sociales y comunales, potenciando sus capacidades y
apoyando las diferentes formas de asociaciones juveniles.
Artículo 7. El Defensor del Pueblo deberá, a los efectos de velar por el cabal
cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley, crear una Defensoría Especial
Juvenil, cuya función será la defensa de los derechos, garantías y prerrogativas
consagradas en beneficio de los jóvenes y las jóvenes, de conformidad con las
disposiciones constitucionales y legales pertinentes.
TÍTULO II
DEBERES Y DERECHOS DE LA JUVENTUD
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 8. El Estado, la sociedad y la familia proveerán los medios, recursos y
condiciones necesarios para garantizar la plena incorporación de la juventud a la
toma de decisiones de la vida pública, a los asuntos de Estado y a los destinos de
las comunidades, así mismo, desarrollarán acciones educativas que fortalezcan la
convivencia plural, las prácticas de solidaridad, la justicia y la equidad entre géneros,
y fortalecerán entre los jóvenes y las jóvenes la cultura para la democracia y la paz.
Artículo 9. El Estado, la sociedad y la familia están en el deber de mancomunar su
acción para dar trato especial y preferente a los jóvenes y las jóvenes que se
encuentren en circunstancias de pobreza crítica, desempleo e indefensión, con
vulnerabilidad manifiesta de sus derechos humanos y en situación de discapacidad
física o mental, a los fines de establecer programas de atención que les brinde un
trato con dignidad, equidad y en igualdad de oportunidades capaz de satisfacer
favorable y efectivamente sus carencias.
Artículo 10. Los jóvenes y las jóvenes participarán en forma activa y corresponsable
con el Estado, la sociedad y la familia, del proceso de desarrollo, ejerciendo
funciones de decisión, ejecución y control de las políticas públicas relacionadas con
117
la juventud, con base en el diálogo, la convivencia y la solidaridad.
Artículo 11. El Estado garantizará el apoyo en la ejecución de planes, programas y
proyectos que tengan como finalidad el servicio a la sociedad, la paz, la solidaridad,
la tolerancia, la equidad entre las personas de uno u otro sexo, el bienestar social, la
justicia, la participación en el fortalecimiento de la ciudadanía juvenil y la formación
integral de los jóvenes y las jóvenes, a nivel nacional, estadal, municipal y
parroquial.
Artículo 12. Las disposiciones enunciadas en esta Ley protegerán a los jóvenes y las
jóvenes sin distinciones fundadas en razones de sexo, lengua, religión, etnia, origen,
condición social, discapacidad, aptitudes, opiniones e ideología, o de cualquier otra
circunstancia y condición.
Artículo 13. El Estado reconoce y garantiza a la juventud de las comunidades
indígenas el derecho a un proceso educativo propio, de carácter intercultural y
bilingüe, así como la promoción e integración laboral y productiva, y un desarrollo
acorde con sus aspiraciones y realidades étnico culturales y con sus derechos
ciudadanos sin discriminación alguna.
Artículo 14. El Estado, con el objeto de preservar la identidad y la soberanía
nacional, impulsará políticas y programas para los jóvenes y las jóvenes residentes
en las regiones y municipios fronterizos. Igualmente, con la solidaridad de la
sociedad y la familia estimularán procesos integracionistas binacionales de la
juventud en las regiones fronterizas.
Artículo 15. El Estado, la sociedad y la familia establecerán mecanismos para el
desarrollo del trabajo social voluntario juvenil y apoyarán las iniciativas de los
jóvenes y las jóvenes en sus planes y programas de fomento del voluntariado social
y comunitario.
Capítulo II
Deberes de la Juventud
Artículo 16. Son deberes de los jóvenes y las jóvenes nacionales y extranjeros
residentes en el país, cumplir con la Constitución y las leyes, rendir honores a los
símbolos patrios, respetar y defender los derechos humanos, proteger los recursos
naturales y ambientales en general, históricos, culturales y los bienes de la Nación,
asumir el proceso de su propia formación, internalizar el valor de la solidaridad,
respetar la institucionalidad legítimamente constituida, defender y practicar la
solidaridad nacional e internacional como fundamento de la libertad, la justicia, la
paz, promover y defender el sistema democrático participativo.
Artículo 17. Es deber de la juventud venezolana participar en forma protagónica en
la vida política, social, económica, educativa, cultural, deportiva, ecológica y en otros
ámbitos de interés colectivo, teniendo las mismas oportunidades consagradas en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 18. Los jóvenes y las jóvenes que cumplan servicio civil o militar, de
conformidad con el artículo 134 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, tendrán garantizada la educación y capacitación requerida para su
inserción en el mercado laboral y un trato que dignifique su condición de ciudadano
o ciudadana. En ningún caso será permitido el reclutamiento forzoso.
Artículo 19. Los jóvenes y las jóvenes que ingresen al ejercicio de una profesión
tienen el deber de prestar servicio a la comunidad, de acuerdo con su especialidad,
durante el tiempo, lugar y en las condiciones establecidas por la ley.
118
Capítulo III
Derechos de la Juventud
Sección primera: Derecho a la salud y la seguridad social
Artículo 20. El Estado garantizará a los jóvenes y las jóvenes el derecho a la salud
integral por medio de las leyes y las políticas correspondientes.
Artículo 21. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a ser informados y educados
en salud sexual y reproductiva para mantener una conducta sexual y una maternidad
y paternidad responsables, sanas, voluntarias y sin riesgos.
Toda mujer joven tiene derecho a que la maternidad y el cuidado de sus hijos sean
compatibles con las actividades de su interés, para su integral y pleno desarrollo. El
Estado, la sociedad y la familia le brindarán las garantías de este derecho.
Artículo 22. El Estado, con el apoyo de la sociedad y la familia, proporcionará a los
jóvenes y las jóvenes, a través de las instituciones públicas de salud información
oportuna y veraz para el acceso a servicios de salud juvenil y otros recursos
necesarios para el desarrollo de programas de prevención, curación y rehabilitación
destinados a combatir enfermedades por drogadicción, de transmisión sexual y otras
de alto costo y riesgo.
Artículo 23. El Estado, con la participación de la sociedad y la familia, deberá
establecer centros de rehabilitación para los jóvenes y las jóvenes que padecen
enfermedades por adicción, pudiendo acordar la creación y funcionamiento de estos
establecimientos con la colaboración de organizaciones no gubernamentales
nacionales e internacionales.
Artículo 24. Los jóvenes y las jóvenes condenados por la comisión de algún hecho
punible se someterán de pleno derecho a los beneficios legales sobre el proceso
penal, y de manera preferente a la redención judicial de la pena por el trabajo y el
estudio, conforme con las leyes vigentes que rijan la materia.
Artículo 25. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a disfrutar plenamente de los
beneficios que brinda el Sistema de Seguridad Social de conformidad con la ley.
Sección segunda: Derecho a la educación
Artículo 26. Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho de acceder al sistema
educativo gratuito y disfrutar de garantías para concretar íntegramente el desarrollo
de su Proceso de Formación Educativa, por lo cual el Estado deberá, a través del
Ministerio de Educación, Cultura y Deportes:
1. Ejecutar todas las medidas necesarias para crear mecanismos de acceso
democrático y efectivo al sistema educativo.
2. Promover y estimular en el medio educativo juvenil la realización de campañas
para la concientización sobre el valor de la experiencia educativa, fortaleciendo el
nexo del joven con la educación.
3. Promover una educación ética y ciudadana para la tolerancia, contra la violencia,
por una cultura de paz, de resguardo y protección de los derechos humanos y
ambientales.
4. Proporcionar el apoyo necesario para la realización de proyectos y programas
referidos a la identidad nacional, regional y local, a la integración latinoamericana
caribeña y al papel que ocupa nuestro país en la comunidad internacional.
Articulo 27. El Estado, la sociedad y la familia concertarán políticas y planes que
contribuyan a desarrollar programas de reeducación y resocialización para jóvenes
involucrados en el uso indebido de drogas, alcoholismo, tabaquismo, así como en la
119
práctica de la prostitución, la delincuencia y todas aquellas conductas que
comporten riesgos.
Artículo 28. El Estado, a fin de preservar el acceso y la permanencia de los jóvenes
y las jóvenes en el sistema educativo, fortalecerá la educación nocturna y la
educación a distancia mediante el uso de la informática, y de cualquier otro
instrumento que fortalezca los estudios no presenciales.
Artículo 29. El Estado a través del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
promoverá la educación para el trabajo de los jóvenes y las jóvenes en todos los
niveles del sistema educativo, fomentando el desarrollo de sus capacidades y
habilidades técnicas y promoviendo su acceso al empleo y al trabajo productivo,
inclusive del joven imputado, detenido o condenado por la comisión de algún hecho
punible.
Artículo 30. El Estado en sus distintos niveles garantizará a los estudiantes y las
estudiantes el acceso al pasaje preferencial en los medios de transporte públicos
terrestre y demás programas sociales en zonas urbanas y rurales.
Sección tercera: Derecho al empleo y a la capacitación
Artículo 31. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a la capacitación y a un oficio
digno. El Estado, a través de los poderes que lo integran, protegerá a los jóvenes y
las jóvenes trabajadores y trabajadoras de toda forma de discriminación, abuso o
explotación.
Artículo 32. El Estado promoverá, conjuntamente con la empresa privada, un
sistema de asistencia técnica, económica y financiera dirigido al fortalecimiento de
las iniciativas juveniles en el campo empresarial, cooperativista y laboral.
Artículo 33. Los jóvenes y las jóvenes estudiantes, sujetos de una relación de trabajo
o empleo público o privado, gozarán de un régimen especial de permanencia en su
lugar de trabajo, que les garantice la asistencia a sus centros de estudio, en común
acuerdo con el patrono y el Consejo Interinstitucional de la Juventud, de conformidad
con la ley.
Artículo 34. Los jóvenes y las jóvenes estudiantes que presten sus servicios a una
empresa, sea pública o privada, al finalizar sus estudios durante ese lapso de
trabajo, tendrán derecho preferencial para ocupar cargos vacantes de acuerdo con
la profesión en que se hayan graduado.
Artículo 35. El Estado y la empresa privada, a través del órgano rector de la
juventud, promoverán mecanismos para garantizar a los jóvenes y las jóvenes recién
egresados de centros de formación y capacitación, el pleno desenvolvimiento en su
arte u oficio, sin que medie la exigencia de experiencia previa como requisito para
acceder al primer empleo.
Artículo 36. El Estado, a través del órgano rector de la juventud, establecerá los
mecanismos pertinentes para que los jóvenes y las jóvenes tengan acceso al
régimen de pasantías remuneradas como parte de su primera experiencia laboral.
Sección cuarta: Derecho a la cultura, al deporte, al ambiente y la recreación
Artículo 37. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a asociarse, organizarse y
participar en actividades artísticas, culturales, ambientales, deportivas, recreativas y
todas las demás relacionadas con su sano esparcimiento y formación ciudadana. El
Estado, la sociedad y la familia brindarán el apoyo necesario para su proyección y
fortalecimiento.
Artículo 38. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a que les sean reconocidas
120
como propias todas las invenciones, creaciones científicas, tecnológicas y culturales
que realicen, de conformidad con la ley respectiva.
Artículo 39. Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho a expresar libremente sus
ideas, opiniones e intereses por todos los medios válidos disponibles y a disentir en
el marco de la convivencia del sistema democrático. Los medios de comunicación
les proporcionarán oportunidades de participación en sus programaciones.
Artículo 40. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a desarrollar deportes y juegos
de su preferencia. El Estado, la sociedad y la familia facilitarán y proveerán los
medios necesarios para la práctica de los mismos, independientemente de los tipos
y modalidades deportivas.
Artículo 41. Los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a disfrutar de un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, propicio para la salud y la recreación. Así mismo,
velarán, de manera individual o colectiva por la conservación del ambiente y la
biodiversidad, contando con el apoyo del Estado y la participación solidaria de la
sociedad y la familia.
Artículo 42. Para satisfacer las necesidades de recreación y orientación del tiempo
libre de los jóvenes y las jóvenes, el órgano rector de la juventud, diseñará y
establecerá un sistema que les permita la obtención de descuentos en el sector
comercial en las áreas cultural, deportiva y turística, sobre los bienes y servicios que
estos ofrezcan al público concertando convenios con sus promotores,
representantes y agentes.
TÍTULO III
DEL SISTEMA NACIONAL DE LA JUVENTUD
Capítulo I
De los organismos de la juventud
Artículo 43. El Sistema Nacional de la Juventud es el mecanismo institucional
articulado y constituido por el conjunto de órganos establecidos en la presente Ley
para el desarrollo de la gestión pública en el ámbito juvenil, mediante el cual se
proporcionará coherencia y direccionalidad a las políticas de juventud a nivel
nacional, regional, municipal y parroquial, destinadas a la protección integral de los
derechos, deberes y garantías de los jóvenes y las jóvenes.
Artículo 44. El Sistema Nacional de la Juventud está compuesto por el Instituto
Nacional de la Juventud, el Consejo Interinstitucional de la Juventud y el Consejo
Nacional de la Juventud, así como por las diversas instituciones públicas, en sus
respectivos ámbitos territoriales, que se articulan para la formulación y desarrollo de
políticas con la juventud en función de trabajar por su calidad de vida, impulsar su
protagonismo y su integración al proceso de desarrollo nacional.
Artículo 45. Se crea el Instituto Nacional de la Juventud, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya función será la de rectoría, coordinación, formulación
programática, compatibilización y evaluación de las políticas de juventud.
Artículo 46. El Instituto Nacional de la Juventud estará adscrito al Ministerio de
Educación, Cultura y Deportes. Tendrá su sede en la ciudad de Caracas y su
presupuesto estará incluido dentro del presupuesto del referido ministerio.
Artículo 47. El Instituto Nacional de la Juventud se rige por esta Ley y por su
Reglamento.
Artículo 48. La dirección y administración del Instituto Nacional de la Juventud estará
a cargo de una Junta Directiva de libre nombramiento y remoción por el Ministro de
121
Educación, Cultura y Deportes, integrada por:
1. Un (1) Presidente o Presidenta.
2. Un (1) Director o Directora General.
3. Un (1) Administrador a Administradora.
4. Dos (2) Vocales.
Artículo 49. El Instituto Nacional de la Juventud cumplirá, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo anterior, las siguientes funciones:
1. Proponer a las respectivas autoridades e instancias que ejerzan el Poder Público,
conforme a las normas contenidas en los artículo 166, 182 y 185 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, las políticas, planes, programas y
proyectos para el desarrollo de las competencias y atribuciones contenidas en esta
Ley y su Reglamento, así como en los convenios internacionales relativos a la
juventud, y para articular políticas del sector y lograr su inclusión en el Plan de
Desarrollo Nacional correspondiente a cada ámbito político territorial.
2. Velar, en coordinación con el Consejo Nacional de la Juventud, por el
cumplimiento de los planes, políticas y proyectos en materia de derechos y garantías
de los jóvenes y las jóvenes consagrados en esta Ley.
3. Promover y apoyar la creación de los consejos estadales y municipales de la
juventud.
4. Establecer a través del Consejo Interinstitucional de la Juventud los mecanismos
de coordinación para que los jóvenes y las jóvenes participen en la dirección,
ejecución, seguimiento, control y evaluación de políticas, planes y proyectos de
desarrollo dirigidos a la juventud.
5. Velar y promover el cumplimiento de los derechos humanos de la juventud,
desarrollando acciones orientadas a mejorar su calidad de vida y su participación
efectiva en sus distintos espacios de actuación.
6. Diseñar políticas, programas y proyectos económicos para el trabajo y la
producción, como cooperativas y microempresas, que incorporen masivamente al
joven al proceso productivo incluso siendo su primer empleo.
7. Promover el desarrollo y fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil que
impulsen programas dirigidos tanto a la calidad de vida de la juventud como a su
protagonismo.
8. Conocer, analizar y evaluar los informes que sobre la situación de la juventud
venezolana se presenten en los ámbitos nacional e internacional.
9. Realizar convenios de cooperación con organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales para el desarrollo de proyectos que beneficien a los
jóvenes y las jóvenes.
10. Designar representantes ante instancias similares o conexas nacionales e
internacionales.
11. Promover, financiar y difundir estudios e investigaciones relativas a la juventud
en sus distintas expresiones y potencialidades.
12. Aportar los recursos materiales, humanos y técnicos necesarios para el
funcionamiento del Consejo Nacional de la Juventud. Para la asignación de estos
recursos debe tomarse en consideración la densidad demográfica de la población.
13. Ordenar y actualizar el Registro Nacional Juvenil de las organizaciones,
asociaciones y agrupaciones de los jóvenes y las jóvenes legalmente constituidos.
14. Presentar un informe anual sobre el desarrollo de sus políticas, programas y
122
proyectos.
15. Ejecutar el presupuesto que le sea asignado.
16. Elaborar el proyecto de presupuesto anual que establezca el funcionamiento y
ejecución de los programas inherentes a los propósitos, objetivos y metas de
alcance nacional previstos en esta Ley.
17. Las demás que le atribuya la ley.
Artículo 50. Se crea el Consejo Interinstitucional de la Juventud como organismo
asesor y consultivo del Instituto Nacional de la Juventud, a los fines de cumplir
funciones de armonización con los poderes públicos, con el Consejo Nacional de la
Juventud y con instituciones privadas, pudiéndose reunir hasta tres (3) veces al año
o cuando el órgano rector lo considere pertinente. Las decisiones serán tomadas por
consenso.
Artículo 51. El Consejo Interinstitucional de la Juventud funcionará bajo la
coordinación del Instituto Nacional de la Juventud y estará integrado por tres (3)
representantes del Consejo Nacional de la Juventud y un (1) representante por cada
uno de los siguientes organismos: Poder Legislativo, Consejo Federal de Gobierno,
Poder Judicial, Fiscalía General de la República, Defensoría del Pueblo, los
Ministerios de la Secretaría de la Presidencia, de Relaciones Exteriores, de la
Defensa, de Planificación y Desarrollo, de Salud y Desarrollo Social, de Educación,
Cultura y Deportes, del Interior y Justicia, del Trabajo, del Ambiente y de los
Recursos Naturales, de la Producción y el Comercio, el Instituto Nacional de la
Mujer, el Instituto Nacional de Capacitación Educativa; así como por un (1)
representante del sector privado empresarial, un (1) representante del sector laboral
y un (1) representante del Consejo Nacional Indio de Venezuela.
Artículo 52. Se crea el Consejo Nacional de la Juventud como máxima
representación del protagonismo juvenil, con facultades para representar y
garantizar la participación de los jóvenes y las jóvenes en el diseño, seguimiento y
evaluación de políticas, planes y programas en el área.
Artículo 53. El Consejo Nacional de la Juventud tiene por objeto promover la activa
participación protagónica de los jóvenes y las jóvenes en el proceso de desarrollo, y
establecer las demandas, deberes y derechos en todo lo concerniente a la
formulación y gestión de las políticas públicas de juventud.
Artículo 54. El Consejo Nacional de la Juventud cumplirá, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo anterior, con las siguientes funciones:
1. Promover la divulgación de los derechos, garantías y deberes de la juventud y ser
vocero de sus intereses e inquietudes.
2. Servir de portavoz de la juventud ante el Instituto Nacional de la Juventud y
demás instancias del Poder Público.
3. Elaborar definiciones en el área de la juventud que sirvan de base para la
formulación de políticas públicas por parte del órgano rector y demás poderes del
Estado, tanto nacional como estadales, municipales y parroquiales.
4. Conocer, evaluar y opinar sobre los planes nacionales intersectoriales relativos a
juventud que elaboren los órganos competentes.
5. Efectuar el seguimiento y control de aquellas políticas y acciones públicas
referidas a los jóvenes y las jóvenes, en coordinación con el Instituto Nacional de la
Juventud.
6. Denunciar ante los órganos competentes la omisión o prestación irregular de
123
servicios públicos, en tanto amenacen los derechos y garantías de los jóvenes y las
jóvenes.
7. Fomentar la creación de organizaciones y movimientos juveniles en las
respectivas jurisdicciones estadales, municipales y parroquiales, apoyando su
consolidación, proyección y participación comunitaria, a través de proyectos
específicos en diferentes áreas de su interés, y promover la creación de espacios
físicos de encuentros colectivos.
8. Recibir y tramitar ante la Defensoría Especial Juvenil y demás órganos
competentes las denuncias de violaciones y amenazas a los derechos colectivos y
difusos de los jóvenes y las jóvenes.
9. Elaborar el proyecto de presupuesto anual del Consejo Nacional de la Juventud a
ser presentado ante el Instituto Nacional de la Juventud, para su consideración y
aprobación, el cual responderá a los fines del cumplimiento de su misión.
10. Crear, conjuntamente con los entes estadales, municipales y parroquiales, los
respectivos Consejos de la Juventud, quienes asumirán las mismas atribuciones del
Consejo Nacional de la Juventud de acuerdo con su ámbito territorial.
11. Emitir opinión en relación al porcentaje del presupuesto nacional que debe ser
destinado a ejecutar las políticas que aseguren los derechos y garantías
consagrados en esta Ley.
12. Concertar la creación de redes con otras organizaciones juveniles del mundo,
especialmente de América Latina y el Caribe a los fines de desarrollar intercambios y
solidaridades que coadyuven al fortalecimiento mutuo de sus organizaciones y
nuestras naciones.
13. Convocar anualmente el Foro Juvenil Nacional como espacio de intercambio de
experiencias, evaluación de las políticas, programación, fortalecimiento y desarrollo
de la ciudadanía y protagonismo juvenil.
14. Presentar ante el Instituto Nacional de la Juventud el informe anual de sus
actividades y el cronograma de difusión del mismo.
15. Elaborar su reglamento de funcionamiento.
Artículo 55. El Consejo Nacional de la Juventud estará integrado por jóvenes que
representen la diversidad de la juventud obrera, campesina, estudiantil, deportiva e
indígenas, constituidas en asociaciones civiles o movimientos debidamente
organizados, conforme a la ley y los reglamentos que regulen su participación
ciudadana.
Artículo 56. Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho de asociarse libremente en
grupos y organizaciones, según las actividades de su preferencia, y a su vez
disfrutarán de garantías para la constitución de redes locales, regionales y
nacionales sin más requisitos que la solvencia administrativa y la claridad de
propósitos de interés colectivo.
Artículo 57. Las asociaciones juveniles son entidades de juventud integradas por
grupos organizados debidamente registrados con ámbito territorial en cada uno de
los estados y en el Distrito Capital.
Artículo 58. Las asociaciones juveniles podrán desarrollar sus actividades sin
limitaciones en lo referente a donde dirigir sus gustos, aficiones y voluntades.
Artículo 59. Las asociaciones y movimientos juveniles organizados participarán en la
ejecución de la presente Ley de manera particular coordinándose con los sistemas
nacionales, estadales, municipales y parroquiales, integrándose en redes sin
124
vulnerar su autonomía, compartiendo experiencias y apoyándose mutuamente en la
realización de programas y proyectos.
Artículo 60. Las asociaciones deberán inscribirse en el Registro del Instituto Nacional
de la Juventud, el cual proporcionará una relación periódica de inscripción al
Consejo Nacional de la Juventud, requisito indispensable para tramitar ante los
entes públicos del Estado las asesorías técnicas y el apoyo logístico, financiero y de
infraestructura requerida.
Artículo 61. Las instituciones, organizaciones y movimientos de la sociedad civil que
trabajan en pro de la juventud, participarán en la ejecución de la presente Ley de
manera particular, integrándose a los sistemas nacionales, estadales, municipales y
parroquiales; y podrán conformar redes a escala local, municipal, regional y
nacional, que les permitan compartir experiencias, apoyarse mutuamente y realizar
programas con el Estado.
TÍTULO IV
INFRACCIONES Y SANCIONES
Artículo 62. Quien ejerza funciones públicas en cualquier organismo que tenga
atribuido el desarrollo de programas sociales para los jóvenes y las jóvenes, y por
acción u omisión viole, amenace o impida el goce o disfrute de sus garantías
constitucionales o sus derechos a la capacitación e instrucción, al primer empleo y a
su inserción en el proceso político y económico de la Nación, consagrados en esta
Ley, será sancionado disciplinariamente conforme al procedimiento abierto de
conformidad con la ley u ordenanza de carrera administrativa.
Artículo 63. El Concejo Municipal o Cabildo de la jurisdicción respectiva, conforme a
los numerales 5 y 6 del artículo 179 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, promulgará la ordenanza que tipifique los supuestos de hecho y
regule las sanciones de multas a imponerse a los particulares, que por acción u
omisión incurran en la comisión de los mismos hechos violatorios de esta Ley
señalados en el artículo anterior, imponiéndoles, según la gravedad del ilícito, una
multa de diez unidades tributarias (10 U.T.) a veinticinco unidades tributarias (25
U.T.), mediante resolución que dicte el alcalde o alcaldesa.
Artículo 64. Las multas derivadas de las infracciones a esta Ley serán impuestas por
el respectivo municipio, por órgano del alcalde o alcaldesa, si el hecho constitutivo
de la infracción tuvo lugar en su circunscripción territorial. El expediente
administrativo será instruido por la sindicatura municipal. Definitivamente firme la
sanción, el infractor deberá enterar el pago ante la oficina de rentas del municipio, de
conformidad con la ordenanza respectiva.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera: Mientras se constituya el Consejo Nacional de la Juventud, se crea una
Comisión Nacional de la Juventud con carácter provisional integrada por tres (3)
representantes del Instituto Nacional de la Juventud, dos (2) diputados de la
Asamblea Nacional, y dos (2) representantes juveniles de cada uno de los sectores
que a continuación se indican: laboral, indígena, del movimiento organizado de
mujeres, campesino, universidades, tecnológicos y colegios universitarios,
educación media diversificada y profesional, deporte, cultura, de los jóvenes
empresarios organizados y las jóvenes empresarias organizadas, quienes deberán,
en un plazo no mayor de un (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la
presente Ley, establecer el mecanismo mediante el cual se constituirá el Consejo
125
Nacional de la Juventud.
La Comisión Nacional de la Juventud cesará en sus funciones, una vez constituido
dicho Consejo. Dentro de los sesenta (60) días hábiles a partir de la promulgación y
publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de esta
Ley, cada uno de estos sectores designarán a sus respectivos representantes. El
Instituto Nacional de la Juventud elaborará el Reglamento de funcionamiento de la
Comisión.
Segunda: Mientras se constituye el Consejo Nacional de la Juventud, la
representación de ese organismo ante el Consejo Interinstitucional de la Juventud,
será ejercida por tres representantes de la Comisión Nacional de la Juventud.
Tercera: Conforme con las bases establecidas para la descentralización y
operatividad de los órganos de la Juventud previstos en esta Ley, se insta a los
Consejos Legislativos de los Estados, los Concejos Municipales y el Cabildo
Metropolitano del Distrito Capital, para que en un lapso no mayor de ciento ochenta
(180) días, contados desde la promulgación, se dicten las normas organizativas y de
adaptación de órganos y procedimientos correspondientes a los derechos y deberes
de los jóvenes y las jóvenes en sus respectivas jurisdicciones.
DISPOSICIÓN FINAL
Única. Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de
la República Bolivariana de Venezuela.
Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea
Nacional, en Caracas, a los dos días del mes de octubre de dos mil uno. Año 191°
de la Independencia y 142° de la Federación.
WILLIAN LARA
Presidente
LEOPOLDO PUCHI
Primer Vicepresidente
GERARDO SAER
Segundo Vicepresidente
EUSTOQUIO CONTRERAS
Secretario
VLADIMIR VILLEGAS
Subsecretario
126
ANEXO II
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