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MARIELCE DE CÁSSIA RIBEIRO TOSTA
ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
PARA O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
E SUAS IMPLICAÇÕES NA ECONOMIA BRASILEIRA
Tese
apresentada
à Universidade
Federal de Viçosa, como parte das
exigências do Progr
ma de Pós
-
Graduação em
Economia Aplicada,
para obtenção do título de
Doctor
Scientiae
,
VIÇOSA
MINAS GERAIS
–
BRASIL
2007
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Ficha catalográfica preparada pela Seção de Catalogação e
Classificação da Biblioteca Central da UF
V
T
Tosta, Marielce de Cássia Ribeiro, 1976
-
T___a
Alternativas de financiamento para o regime geral de
2007
previdência social e suas implicações na economia
brasileira / Marielce de Cássia Ribeiro Tosta.
–
V
içosa :
UFV, 2007.
xi, 133f.
: il. ; 29cm.
Orientador: Marília Fernandes Maciel Gomes.
Tese (doutorado)
-
Universidade Federal de
Viçosa.
Referências bibliográficas: f. 126
-
133.
1. Finanças públicas 2. Previdência social. 3. Economia
brasileira. I. Universidade Federal de Viçosa. II.Título.
CDD 22.ed. 331.4830
ads:
MARIELCE DE CÁSSIA RIBEIRO TOSTA
ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
PARA O REGIME
GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
E SUAS IMPLICAÇÕES NA ECONOMIA BRASILEIRA
Tese
apresentada
à Universidade
Federal de Viçosa, como parte das
exigências do Programa de Pós
-
Graduação em Economia Aplicada,
para obtenção do título de
Doctor
Scientiae
.
APRO
VADA: 20 de março de 2007.
Eduardo Simões de Almeida
Niraldo José Ponciano
Erly Cardoso Teixeira
Marcelo José Braga
(Co
-
orientador)
Marília Fernandes Maciel Gomes
(Orientadora)
ii
AGRADECIMENTOS
À CAPES, pelo apoio financeiro.
À Universidade Federal de Viçosa, especialmente ao Departamento de
Economia Rural, pela oportunidade de realização deste trabalho.
Ao meu marido Vander
,
pelo apoio e carinho, pela confiança e
paciência.
À amiga e orienta
dora Professora Marília Fernandes Maciel Gomes,
pelos ensinamentos e pela confiança em mim depositada.
À Professora Viviani Silva Lírio e ao Professor Marcelo José Braga,
por todo
o
apoio, pelas idéias e pelos aconselhamentos.
Aos professores da banca ex
aminadora, pelos comentários e pelas
sugestões.
Aos colegas do curso de Economia Aplicada.
A
todos que, de alguma forma, contribuíram para que este trabalho se
concretizasse.
iii
BIOGRAFIA
MARIELCE DE CÁSSIA RIBEIRO TOSTA, filha de Judite L
eonardo
Ribeiro e Vicente Ribeiro Sobrinho, nasceu em 10 de fevereiro de 1976, em
Sete Lagoas, Minas Gerais.
Em março de 2001, graduou
-
se Bacharel em Ciências Econômicas pela
Universidade Federal de Viçosa.
Em abril de 2002, ingressou no curso de Mestrad
o em Economia
Aplicada na Universidade Federal de Viçosa, submetendo
-
se à defesa de tese
em 9 de maio de 2003. Em agosto des
t
e ano, ingressou no curso de Doutorado
em Economia Aplicada na mesma Universidade,
submetendo
-
se à defesa de
tese em
março de 2007
.
iv
SUMÁRIO
RESUMO
vi
ABSTRACT
viii
Capítulo 1. Introdução
01
1.1. Considerações iniciais
01
1.2.
A Previdência Social brasileira, suas formas e fontes de
financiamento
07
1.3. O problema e sua importância
12
1.4. Objetivos
19
1.5. Organizaç
ão do trabalho
19
Capítulo 2. Setores da Economia Brasileira e suas Potencialidades
em Financiar o Regime Geral da Previdência Social
–
RGPS
2.1. Introdução
21
2.2. Metodologia
24
2.2.1. Estratégias de industrialização e desenvolvimento
econômico
24
2.2.2. Mensuração dos efeitos de encadeamento e
multiplicadores
27
2.2.3. Fonte e tratamento dos dados
31
2.3. Resultados e discussão
33
2.4. Conclusões
42
v
Capítulo 3. Alterações das Fontes de Financiamento do Regime
Geral de Previdência Social
–
R
GPS e seus Efeitos
na Economia Brasileira
3.1. Introdução
44
3.1.1. Considerações iniciais
44
3.1.2. O financiamento da Previdência Social brasileira
46
3.3. Metodologia
51
3.3.1. A incidência dos tributos em modelos de equilíbrio geral
51
3.3
.2. Descrição do modelo
54
3.3.2.1. Características gerais
54
3.3.2.2. Estrutura básica
57
3.3.3. Normalização, fechamento macroeconômico do modelo
e calibração
65
3.3.4. Cenários
73
3.4. Resultados e discussão
79
3.4.1. Análise de alguns indicado
res econômicos selecionados
80
3.4.2.
Análise dos níveis de produção
87
3.4.3. Análise dos níveis de preço
92
3.4.4. Análise dos ganhos de bem
-
estar
96
3.5. Conclusões
98
Capítulo 4. Participação da Previdência Rural no Déficit do
Regime Geral de Pr
evidência Social
–
RGPS
4.1. Introdução
103
4.2. A Previdência Rural brasileira versus a de outros países
108
4.3. Questões de financiamento da Previdência Rural
112
4.4. Metodologia
115
4.4.1. Operacionalização do MAPS
124
4.5. A evolução das de
spesas do RGPS
125
4.6. Conclusões
129
Capítulo 5. Conclusões e considerações finais
131
Referências
136
vi
RESUMO
TOSTA, Marielce de Cássia Ribeiro, M. S
., Universidade Federal de Viçosa,
março
de 2007.
Alternativas de financiamento para
o Regime Geral de
Previdência Social e suas implicações na economia brasileira.
Orientador
: Marília Fernandes Maciel Gomes.
Co
-
orientadores
: Viviani
Silva Lírio e Marcelo José Braga.
Desde a Constituição de 1988, o déficit do Regime Geral de
Previdênc
ia Social (RGPS) vem aumentando consecutivamente, tornando
-
se
alvo de intensa discussão na agenda dos debates do Brasil. A necessidade de
mudanças no RGPS tornou
-
se consenso no País, para que se alcance o
equilíbrio das contas públicas e, por conseguinte,
o desenvolvimento da
economia. Assim, buscou
-
se, neste trabalho, conhecer as características
relacionadas ao financiamento do RGPS e suas implicações na economia
brasileira. Para
isso
, foram utilizadas as teorias do desenvolvimento
econômicas e a de finanç
as públicas. No modelo analítico, utilizaram
-
se o
índice de Rasmussen
-
Hirschman, para determinação de setores
-
chave; os
multiplicadores setoriais de produto, emprego, renda e impostos para a
economia brasileira em 1996; o modelo de equilíbrio geral computá
vel; e o
modelo
de simulação demográfico
-
atuarial para o Sistema Previdenciário
Brasileiro (MAPS). Da
análise dos resultados encontrados, em primeiro lugar,
pode
-
se ressaltar
que
a indústria de transformação foi considerad
setor
-
chave
para a economia naci
onal. Is
s
o significa que es
s
e setor é o de maior
envergadura em gerar desenvolvimento para o País, dada a sua capacidade de
vii
induzir os demais setores ao processo de transformação estrutural. Deve
-
se
ressaltar também que o multiplicador de produto calculado
determinou que
se
poderia aumentar a capacidade de arrecadação por meio de políticas voltadas à
produção dos setores das Indústrias de transformação, Indústrias extrativas e
Instituições financeiras, uma vez que esses setores apresentaram melhores
resulta
dos do multiplicador de produto; quanto aos demais setores, es
s
e
aumento na arrecadação poderia vir dos seus próprios rendimentos, uma vez
que estes apresentaram melhores resultados
no tocante
aos multiplicadores de
emprego e renda. Já na análise do modelo
de equilíbrio geral, foram
considerados seis cenários distintos. De todos os cenários analisados
,
apenas
dois puderam ser considerados como alternativas ao financiamento do RGPS
:
o cenário 1
,
que considera nula a alíquota de contribuição do RGPS sem
nenhu
ma contrapartida
;
e o cenário 6
,
que utiliza alíquota de 14% sobre o
valor adicionado dos setores para financiar o Regime. Em ambos os cenários
houve melhora nos níveis de poupança interna e do governo, nos salários, nos
rendimentos dos autônomos e não
-
aut
ônomos (rendimento do capital), do
investimento e do consumo das famílias. Foram observados ainda aumento do
nível de produção e redução dos níveis de preços no cenário 1 e uma variação
positiva e muito pequena dos preços no cenário 6. Todos es
s
es indicado
res são
corroborados pela análise de bem
-
estar
,
que indicou variação positiva da renda
para as famílias. No entanto, existem várias incertezas quanto à forma de
financiamento proposta no cenário 1. Por es
s
e motivo, a melhor alternativa
para minimizar o déf
icit do RGPS no Brasil seria o sexto cenário. Por fim, da
análise do MAPS, ressaltou
-
se a relevância das despesas da Previdência Rural
no custeio do Regime como um todo, sendo estas advindas principalmente das
aposentadorias por idade e que elevar
i
am os cu
stos do RGPS até 2030. Esses
resultados obtidos no presente trabalho são de suma importância para destacar
os efeitos tanto dos setores econômicos quanto das alterações dos impostos no
financiamento da Previdência na economia do País
,
bem como mostrar a
re
levância da Previdência Rural para o déficit do
Regime
.
viii
ABSTRACT
TOSTA, Marielce de Cássia Ribeiro, M. S., Universidade Federal de Viçosa,
March
,
2007.
Financing alternatives for Social Security General
Politycal System and its implies in
Brazilian economy.
Adviser: Marília
Fernandes Maciel Gomes.
Co
-
advisers:
Viviani Silva Lírio
and
Marcelo
José Braga.
The Social Security General Politycal System (RGPS) have been
always increasing since 1988’s constitution, occupying the central focu
s of
political arguments in Brazil. Today the necessity of changes in RGPS is a
consensus in the country, in order to achieve national accounts equilibrium
and so economic development. In this way, the present work was done to
know the characteristics link
ed with RGPS financing and, its implies across
Brazilian economy. To do the work was employed the theory of economic
development and public finance like theoretical model. In analytical model the
proceedings were: calculate Rasmussen
-
Hirschman index to fix
key sectors
and; calculate sectors multipliers of outputs, job, income, and taxes, for
Brazilian economy in 1996. Moreover, the computable general equilibrium
model and the actuary
-
demographic simulation model to Brazilian social
security (MAPS) were used
. Analyzing the results found, in first place, can be
projects that process industry’s sector were considered key sector for national
economy. This imply that this sector is responsible to generate the major
development for the country because it have capa
city to induce others sectors
ix
in process of structural transformation. Can be project too that output
multiplier determine that will be possible to increase the outturn capacity
through production policy turn to production sectors of process industry,
extr
active industry and financial institution, seen that this sectors presents the
bests multiplier responses. Considering other sectors, this outturn increase
could goes from profits generates from same sectors, once time this sectors
presents bests results f
rom job and income multipliers. Now, in analysis of
general equilibrium model, considering the seven distinct scenarios, where the
first two observed possible alterations of social security financial index whose
fall on payroll, the next tree analyzed prop
oses associated with alternatives of
transformed direct taxes in indirect taxes, and the last two evaluated the
possible effects cause to changes in social security taxes that are cumulative
for taxes about added value; the results presented not permit est
ablish one
single financial alternative to solve the social security deficit problem.
Nevertheless, becomes clear that remove social security direct financial is the
more economic feasible. Furthermore, verify that would rather to social
security be financ
ing from direct taxes than indirect taxes, because the first
one cause less economical distortions in macroeconomics index as much as in
price and productions level. The results indicate this nature of taxes would be
more progressive and in agreement with
social security actual foundations. At
last, from analysis of MAPS was projected the significance of rural social
security expenses in regime full costing, this expenses principally come from
age’s retirement that raise the RGPS costs until 1930. These res
ults obtained
in present work are so important for indicate the effects of economic sectors as
much as changes on direct and indirect taxes for social security financing in
economy of the country, as well as shows the significance of rural social
security
for regime deficit.
1
Capítulo 1
Introdução
1.1. Considerações iniciais
Uma instituição que se tem destacado na análise econômica aplicada e
teórica é a Previdência Social e o seu financiamento. Do ponto de vista
aplicado, em particular das po
líticas públicas, es
s
e é um problema de extrema
relevância. A forma de distribuição dos benefícios do Sistema Previdenciário
possui inegável impacto sobre o bem
-
estar da sociedade, envolvendo questões
que vão desde a solidariedade entre as gerações até pro
blemas de distribuição
de renda.
A maneira como esse sistema é financiado é, de forma questionável, o
maior problema de finanças públicas para a maioria dos países. No Brasil, a
incapacidade de financiar os gastos com previdência já é uma realidade. Es
s
a
i
ncapacidade está relacionada a algumas mudanças ocorridas na Constituição
de 1988.
Com o fim do regime militar em 1984 e o processo de
redemocratização, foi elaborada, entre 1987
e
1988, uma nova Constituição. À
2
época dessa elaboração, que resultou na Cons
tituição Federal de 1988, o
sistema previdenciário brasileiro contava com vários diagnósticos que
destacavam os problemas de gestão, as demandas sociais não resolvidas e a
necessidade de ampliação da base de financiamento. Prescrevia
-
se a
reestruturação in
stitucional da proteção social, a ampliação de sua cobertura e
a diversificação de suas fontes de financiamento. Como resultado, a
Constituição de 1988, particularmente no que se refere ao Capítulo da Ordem
Social, foi considerada muito avançada em relação
aos direitos de cidadania
que passou a garantir para a sociedade brasileira. A Seguridade Social, termo
introduzido no Brasil por meio da própria Constituição de 1988, inclui
conceitualmente a Previdência Social, a Saúde e a Assistência Social. Segundo
Si
lva e
Schwarzer (2002)
,
a
Seguridade Social ganhou o
status
de direito de
cidadania, e seus objetivos foram fixados da seguinte forma (Art. 195,
Constituição Federal):
-
universalidade da cobertura e do atendimento;
-
uniformidade e equivalência dos bene
fícios e serviços às populações
urbanas e rurais;
-
seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
-
irredutibilidade do valor dos benefícios e serviços;
-
eqüidade na forma de participação no custeio;
-
diversidade da base de
financiamento; e
-
gestão quadripartite, democrática e descentralizada, com participação
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo em
órgãos colegiados.
O conceito de Seguridade Social, com efeito, tem significado diverso
do concei
to de Previdência Social. Previdência é um sistema de cobertura dos
efeitos de contingências associadas ao trabalho, resultante de imposição legal
e lastreado nas contribuições dos afiliados para seu custeio; tem por objetivo
ofertar benefícios aos contrib
uintes
–
previdentes
–
quando, em ocasião futura,
ocorrer perda ou redução da capacidade laborativa
destes
. Já a Seguridade é
um
sistema
de cobertura de contingências sociais destinado a todos os que se
3
encontram em estado de necessidade
,
dispensando contr
ibuição pretérita.
Nes
s
es programas está explícita a idéia de transferência de renda entre os
membros da sociedade: as despesas são realizadas com os indivíduos
economicamente menos favorecidos e financiadas com os recursos
orçamentários arrecadados por to
dos (CNI, 2003).
No que diz respeito à Previdência Social, dentre os que mais se
beneficiaram com a promulgação da nova Constituição, destaca
m
-
se os
trabalhadores rurais, que conseguiram a equiparação do valor dos benefícios
com os trabalhadores urbanos e
a redução de cinco anos na idade requerida
para concessão da aposentadoria.
Com a Constituição de 1988, ficou estabelecido o piso de um salário
mínimo para todos os benefícios e a redução do limite para a aposentadoria
por idade, que passou a ser de 60 an
os para homens e 55 anos para mulheres.
Além disso, para as trabalhadoras rurais em regime de economia particular, a
Constituição garantiu o direito à percepção dos benefícios a todas elas,
independentemente de serem ou não chefes ou arrimos de família. As
idosas
rurais acumularam ao longo de suas vidas uma série de desvantagens: dupla
jornada de trabalho, discriminação salarial e/ou trabalho sem remuneração,
além de entrarem mais cedo na vida ativa e permanecerem mais tempo
ocupadas nas atividades rurais.
Essas desigualdades sempre contribuíram para
a maior precariedade das condições socioeconômicas das trabalhadoras rurais
no Brasil. Nesse quadro, a extensão da aposentadoria rural às mulheres, após a
promulgação da Carta de 1988, muda a trajetória de vida
das idosas rurais,
reconhecendo
-
lhes direito de cidadania e autonomia financeira quando
alcançam os 55 anos de idade (SILVA, 2000).
Após a promulgação da Constituição de 1988, o País passou por um
processo de superinflação, com índices que alcançaram a fai
xa de 80% ao mês
em 1990. No início da década de 1990, o cenário de crise econômica, com o
baixo crescimento do produto interno e com a questão inflacionária não
resolvida, incentivou o surgimento de diversas teses de natureza liberal, que
4
associavam melho
r desempenho da economia à maior abertura comercial, às
privatizações, às desregulamentações e à diminuição do papel do Estado.
Ao longo dos anos noventa, o Brasil passou por profundas mudanças
estruturais em sua economia, deixando o Estado a sua condição
de empresário,
que procurava impulsionar o desenvolvimento econômico, definindo
diretamente onde os fatores de produção deveriam ser alocados, para a de
regulador e fiscal. A prioridade não era mais a simples acumulação de capital,
e sim
a busca pela efic
iência, com o mercado substituindo o Estado na
definição de alocação dos recursos.
A década de 1990, do ponto de vista macroeconômico, pode ser
dividida, de acordo com Pinheiro et al. (1999), em duas fases distintas: a
primeira antes da implementação do Pl
ano Real, em 1994, e a outra posterior a
ele. No primeiro período, entre 1990 e 1993, o Brasil apresentou inflação
elevada e crescente; déficit fiscal medido pela Necessidade de Financiamento
do Setor Público (NFSP), no conceito operacional, relativamente
modesto;
taxa de câmbio bastante desvalorizada; e conta
-
corrente superavitária
,
com
aumento do volume de reservas internacionais. Em contraste, a partir de 1995,
a economia brasileira caracterizou
-
se por baixa inflação; contas públicas com
elevado desequil
íbrio; taxa de câmbio apreciada; e rápida deterioração do
resultado da conta
-
corrente.
Um dos fatores responsáveis por esse contraste foi o expressivo
aumento dos gastos públicos a partir de 1995, explicado, principalmente, pelo
aumento dos gastos da rubri
ca outras despesas de custeio e capital, pelo
crescimento do déficit previdenciário, como também pela piora da situação
fiscal dos Estados, em que se passou a exigir aumento das transferências da
União para os Estados e
municípios (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2001).
Dada es
s
a conjuntura, algumas correntes políticas do
País
começaram a
defender mudanças na Constituição, alegando serem estas essenciais para o
equilíbrio financeiro do Estado e, conseqüentemente, para a manutenção da
estabilidade dos preços na economia.
E
m relação à Previdência Social,
argumentava
-
se que a Constituição de 1988, ao equiparar os direitos e ampliar
5
os benefícios sociais, havia elevado substancialmente os gastos
previdenciários sem contrapartida suficiente de receita. Assim, as discussões
sobr
e a Reforma da Previdência Social no Brasil passavam pelo entendimento
de que era necessário proceder à desconstitucionalização de diversos aspectos
introduzidos em 1988, sem
a qual
a reforma no Sistema Previdenciário estaria
comprometida.
A primeira refo
rma da Previdência Social foi realizada no governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995
-
1998 e 1999
-
2002)
, em que
foram
aprovadas a Emenda Constitucional 20/1998 (EC 20/1998) e a Lei 9.876
1
(fator previdenciário). No governo de Luiz Inácio Lula da Silva (200
3
-
2006),
uma nova reforma foi aprovada, a Emenda Constitucional 41/2003
2
(EC
41/2003), complementar às reformas anteriores. Os aspectos mais importantes
das reformas de Fernando Henrique concentraram
-
se em uma revisão do
regime do INSS, enquanto a reforma
do governo Lula afetou os servidores das
três esferas de governo.
Um dos principais motivos que levaram a es
s
as reformas foi o fato de
as receitas de contribuições para o pagamento das aposentadorias e pensões
serem inferiores ao gasto previdenciário. Tan
to no Regime Geral de
Previdência Social (RGPS) quanto no Regime Público de Previdência Social
(RPPS) existe um
gap
entre gastos com benefícios e recolhimento das
contribuições de 2% do PIB, e essa diferença pode ser avaliada sob dois
aspectos. O primeiro
diz respeito à diferença entre a quantia de benefícios
pagos por ambos os regimes, e o segundo está relacionado com a evolução das
despesas des
s
es benefícios desde 1988. O INSS paga benefícios a,
aproximadamente, 20 milhões de pessoas
;
a Previdência públic
a o faz a apenas
1 milhão de aposentados. No entanto, o aumento do número de inativos
públicos ocorreu de forma mais intensa de 1991 a 1995, em razão da
Constituição de 1988, ficando suas despesas estabilizadas desde essa época. Já
as despesas com benefíci
os do INSS passaram de 4,9% do PIB, em 1994, para
1
Os principais aspectos da EC 20/1998 e da Lei 9.876 podem ser encontrados em www.mpas.gov.br.
2
Os principais aspectos da EC 41/2003 encontram
-
se em www.mpas.gov.b
r.
6
7,12% em 2004, com o agravante
de
que, desde 1988, não houve um único
ano em que a relação gasto com INSS/PIB tenha sido inferior à do ano anterior
(GIAMBIAGI et al., 2004).
Cabe ressaltar, no entanto, que
as duas reformas aprovadas para a
Previdência, a EC 20/1998 e a EC 41/2003, são denominadas reformas
paramétricas
3
. Reformas des
s
a natureza alteram parâmetros
-
chave do
funcionamento do sistema
,
como, por exemplo, o número de anos de
contribuição, o percent
ual da aposentadoria em relação ao valor da
contribuição etc. Es
s
as medidas afetam positivamente as receitas
,
por
aumentar o período contributivo. Do lado das despesas, há diminuição dos
gastos tanto no curto prazo, pois
elas
posterga
m
a concessão de benef
ícios,
quanto no longo prazo, em razão do pagamento de benefícios por um período
menor de tempo.
Dessa forma, as reformas da Previdência buscam, a partir da
modificação de parâmetros considerados críticos, reduzir o desequilíbrio do
sistema e a formação do
crescente déficit. Apesar de todos os avanços
advindos das reformas, a Previdência Social (RGPS e RPPS) convive com
déficits elevados.
Assim
, torna
-
se importante analisar as condições e fontes de
financiamento da Previdência Social brasileira, com o intui
to de buscar outras
alternativas, além das paramétricas, para redução do déficit previdenciário.
3
Outra possibilidade de reforma para a Previdência está relacionada à alteração do Sistema de
Repartição para o Sistema Capitalizado. Grande parte da literatura internacional versa sobre essa
mudança para sanar os problemas financeiros gerados pelo Re
gime Previdenciário, utilizando
-
se de
modelos de geração sobreposta para tal finalidade. Entre os autores, citam
-
se: Cremer et al. (2004),
Razin e Sadka (2004), Amaral (2000), Conesa e Garriga (1999), Imrohoroglu et al. (1999) e Serrano
(world bank).
7
1.2. A Previdência Social brasileira, suas formas e fontes de
financiamento
O Sistema Previdenciário brasileiro se organiza em três regimes
distintos
:
Regime Próprio, Regime Geral
e Regime de Previdência
Complementar, apresentados da seguinte forma:
a)
Regime Próprio de Previdência Social
(RPPS)
-
disciplinado no art.
40 da Constituição Federal de 1988, subdividido em regime do servidor
público civil
e
regime próprio dos militares, é de filiação obrigatória, segundo
regra geral, possui caráter contributivo sob regime
de repartição e admite
fundo de previdência complementa
.
b)
Regime Geral de Previdência Social
(RGPS)
-
disciplinado nos arts.
201 e 202 d
a Constituição Federal de 1988,
é
administrado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS) sob o regime de repartição e está voltado
aos segurados do setor privado. É obrigatório, nacional, público, possui
subsídios sociais, benefício definido, teto de
R$2.668,15 e admite fundo de
previdência complementar
.
c)
Regime de Previdência Complementar
-
é de caráter complementar,
optativo, privado, administrado por fundos de pensão abertos (acessíveis a
quem desejar no mercado financeiro privado) ou fechados (
restritos ao
conjunto de empregados de uma certa empresa ou um conjunto delas), possui
sistema de capitalização e é organizado de forma autônoma em relação à
Previdência Social, cujos fundos de pensão são fiscalizados pelo Ministério da
Previdência Social
e pelo Ministério da Fazenda. Este regime não será
analisado neste trabalho.
8
Os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) tratam das questões
relacionadas às normas previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos
titulares de cargo efetivo da União
, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios
. Abrangem, portanto, exclusivamente, o servidor público titular de
cargo efetivo, ativo e inativo, e o pensionista. O RPPS deverá assegurar ao
servidor público pelo menos os benefícios de aposentadoria e
pensão, como
prevê o art. 40 da Constituição Federal, e sua criação depende de lei que
disponha expressamente sobre tais benefícios. Na ausência ou extinção deste
regime, torna
-
se necessária
vinculação expressa do servidor titular de cargo
efetivo ao RGP
S.
De acordo com a legislação previdenciária, o ente estatal (União,
Estado,
municípios
e Distrito Federal) e os servidores respondem
solidariamente pela manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema
4
,
e essa contribuição deve ser, no máximo, e
quivalente ao dobro da contribuição
do segurado. A garantia de que os servidores pagarão suas contribuições é a
mesma garantia constitucional de que receberão seus salários (LIMA, 2005).
O ente estatal materializa as fontes de financiamento do RPPS por mei
o
do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público para
expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a
origem e o montante dos recursos que serão obtidos, bem como a natureza e o
montante dos dispêndios q
ue serão efetuados. As unidades gestoras dos RPPS
de todo o Brasil, instituídas na forma de fundo, autarquia ou fundação,
observam, na elaboração de seus orçamentos, as mesmas regras aplicáveis a
qualquer outra entidade pública, ressalvando
-
se pequenas pec
uliaridades em
função de seu objeto social, que é assegurar, ao longo dos anos, o pagamento
dos benefícios aos seus assegurados.
4
O e
quilíbrio financeiro é atingido quando o que se arrecada dos participantes do Sistema
Previdenciário é suficiente para custear os benefícios assegurados por este Sistema. Já o
equilíbrio
atuarial
é alcançado quando o equilíbrio financeiro é mantido durante
todo o período de existência do
regime, devendo as alíquotas de contribuição do Sistema ser definidas a partir do cálculo atuarial, que
leva em consideração uma série de critérios, como a expectativa de vida dos segurados e o valor dos
benefícios que serã
o pagos.
9
Assim, um dos princípios que mais têm suscitado discussões quando da
elaboração do orçamento dos RPPS é o Princípio do Equilíbr
io Financeiro, em
razão de, em sua maior parte, os RPPS apresentarem orçamentos
desequilibrados. A legislação previdenciária estabelece que o ente público será
o responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras
decorrentes do pagamento de
benefícios previdenciários efetuados pelo seu
RPPS, devendo efetuar repasse para esse fim, que será contabilizado (no
RPPS) sob a rubrica “Repasse Previdenciário Recebido para Cobertura de
Déficit”, conforme dispõe a Portaria MPS 916/2003 (LIMA, 2005).
O
Regime Geral de Previdência Social (RGPS), por sua vez, faz parte
da Seguridade Social, que compreende um conjunto integrado de ações
destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Assistência e à
Previdência Social Privada. Para custear es
s
as açõ
es, estão previstas
contribuições incidentes sobre folha de salários, faturamento, lucro,
movimentação financeira, concursos e prognósticos, além de outras receitas de
impostos.
Apesar de fazer parte da Seguridade Social, o RGPS constitui
-
se em
regime inde
pendente, com seus princípios, fundamentos jurídicos, receitas e
despesas. Conforme o artigo 201 da Constituição Federal, o RGPS é, por
natureza, contributivo e se destina a substituir a renda daqueles que perderam,
temporária ou permanentemente, a capacid
ade laborativa e que contribuíram
para o Sistema. O mesmo artigo da Constituição estabelece que o RGPS deve
ser organizado observando critérios que assegurem o seu equilíbrio financeiro
e atuarial, o que pressupõe a determinação de fontes específicas de cu
steio e a
definição das despesas.
As fontes específicas de custeio do RGPS são denominadas de
arrecadação
, que compreende as atividades relacionadas com o recolhimento
de receitas de contribuições sociais, patrimoniais, e de outras importâncias
devidas ao
RGPS, previstas na legislação e podem ser consideradas como
contribuições diretas. As fontes tradicionais da arrecadação são as
contribuições dos trabalhadores e dos demais segurados
,
incidentes sobre os
10
salários
de
contribuição e dos empregadores, das emp
resas e das entidades a
elas equiparadas na forma de lei, incidentes sobre a remuneração paga ou
creditada aos segurados a seu serviço
5
, além da arrecadação sobre a receita
bruta de produtores rurais e agroindústrias, bem como de pequenos
contribuintes, fa
vorecidos por tributação simplificada e reduzida (SIMPLES).
As folhas de salários das empresas são adicionalmente oneradas por
contribuições sociais arrecadadas pelo INSS em benefício
de
terceiros, o
chamado sistema S (salário
-
educação, SESC, SENAI, etc
.
),
cujo recolhimento
é, posteriormente, repassado pelo INSS às entidades determinadas
(VERSANO, 2003).
Nos últimos anos, o RGPS vem apresentando déficits crescentes
6
. Para
cobri
-
los
, o
Regime
utiliza recursos da União, estabelecidos pela Constituição,
denomi
nados de
transferências da União.
Dessa forma, as transferências da
União ocorrerão sempre que as arrecadações do RGPS não forem suficientes
para financiar suas despesas, ou seja, somente depois de exaurida a
arrecadação é que o RGPS poderá ter acesso aos
demais recursos da
seguridade social (DELGADO
;
CASTRO, 2003).
Assim, as transferências da União ao RGPS podem ser classificadas
como uma fonte de financiamento indireta, pois somente um percentual do
recolhimento dos tributos que constituem esta fonte é re
passado ao RGPS
7
,
sendo eles: a Contribuição Social
sobre
o Lucro Líquido (CSLL), incidente
5
Constituição Federal do Brasil, art. 195, I e II, com redação dada pela EC 20 de 1998, e Lei n
o
8.212
de 1991.
6
Em 2006, segundo Guandalini (2007), o déficit do RGPS atingiu 42 bilhões de reais. Desse total,
28,5 bilhões (67,86%) correspondiam
aos gastos com a Previdência Rural e 13,5 bilhões com a
Previdência Urbana.
7
A Constituição de 1988 previu meio legal e financeiro, para a Seguridade Social e a Educação, áreas
de atuação governamental onde há maior volume de atividades descentralizáveis,
a garantia de
disponibilidade de recursos no nível federal. No entanto, a mesma Constituição retirou alguns recursos
da União repassando
-
os aos Estados, com o intuito de fortalecer a federação. Com isso, o governo
federal, para enfrentar o seu desequilíbr
io fiscal, adotou medidas para compensar as suas perdas. Entre
essas medidas está a criação da CSLL em 1989 e o aumento da alíquota da Cofins, além do aumento
do IOF e a criação da CPMF. A CSLL, a Cofins e a CPMF são tributos que não são repartidos com
Est
ados e municípios e que, por sua vez, não estão vinculados a nenhuma despesa específica; estes
compõem receita do governo para liquidar suas despesas previstas no orçamento ou em lei, como é o
caso do déficit, se existente, da Previdência Social. Dessa for
ma, entende
-
se como déficit do RGPS a
sua incapacidade de autofinanciamento, ou seja, toda vez que houver necessidade de a União transferir
parte de outros impostos, como a CSLL, a Cofins e a CPMF, para a previdência, é caracterizado o
déficit.
11
sobre o lucro líquido ajustado das empresas; a Contribuição para
financiamento da seguridade social (Cofins), cuja base de cálculo é o
faturamento; e a arrecadação
da Contribuição Provisória sobre Movimentação
Financeira (CPMF), além de outras fontes de menor peso (CNI, 2003).
Uma vez determinadas
as
formas e fontes de financiamento da
Previdência Social, percebe
-
se que o déficit do Regime Próprio está
diretamente re
lacionado à dificuldade enfrentada por todas as esferas do
governo em obter melhores normas e fontes de custeio
,
que equilibrem as suas
finanças. O governo, por meio das reformas previdenciárias, tem buscado
eliminar as distorções entre o RPPS e o RGPS, re
duzindo os privilégios do
funcionalismo público, grupo que tem sido apontado como responsável por
grande parte do déficit. Ademais, o governo instituiu a contribuição dos
inativos e a possibilidade de teto para as aposentadorias públicas, desde que
criado
fundo de previdência complementar. Essas medidas, contudo, carecem
de complementos como forma de garantir a auto
-
sustentabilidade do RPPS.
Quanto ao RGPS, percebe
-
se que as suas fontes e formas de
financiamento refletem diretamente na economia do País, por
serem
importante fator do custo Brasil, onerar
em
a folha de salários e afetar
em
a
competitividade. Tem
-
se, assim, o estímulo à informalização das relações
trabalhistas e
redução do nível de emprego, que, por seu turno, reduz a
própria base desses tribut
os (VERSANO, 2003). Em face da importância dos
efeitos da incidência tributária na economia para o financiamento do RGPS,
este Sistema é o objeto de análise deste estudo.
1.3. O problema e sua importância
Desde a Constituição de 1988, o déficit do RGPS
vem aumentando
consecutivamente, recrudescendo os problemas da economia brasileira. As
principais fontes de financiamento do INSS são as arrecadações, que
atualmente são insuficientes para cobrir todo o custeio, e as transferências da
12
União, que vêm sendo
aumentadas a cada ano
,
a fim de sanar os saldos
negativos do Regime. Um dos principais motivos que têm levado a União a
repassar a cada ano valores mais elevados ao INSS está associado à
incapacidade de autofinanciamento da Previdência Rural.
As
reformas q
ue
foram aprovadas para a Previdência tentaram minimizar o problema do
financiamento do Regime por meio de mudanças paramétricas,
porém
estão
longe de ser suficientes para reduzir es
s
e déficit. Dessa forma, este trabalho
busca características relacionadas
ao financiamento do Regime Geral de
Previdência Social do Brasil e suas implicações na economia do País.
O RGPS é composto pelo Sistema de Previdência Urbana e Rural. O
Sistema de Previdência Urbana é vinculado ao contrato formal de trabalho nos
moldes de
um seguro social contratual, ou seja, o seu financiamento está
vinculado às contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a
ela equiparada em forma da lei, incidentes sobre as folhas de salários e demais
rendimentos pagos ou creditados à pe
ssoa física que lhe preste serviço, mesmo
sem vínculo empregatício. Este sistema
é, praticamente, equilibrado quanto ao
seu autofinanciamento, e o problema do RGPS localiza
-
se na Previdência
Rural, pois, de acordo com Guandalini (2007), em 2006, a necessid
ade de
financiamento da área rural representou 67,86% da necessidade de
financiamento total do Regime, e apenas 32,14% couberam à Previdência
Urbana. Nos anos anteriores, a necessidade de financiamento da Previdência
foi essencialmente para o Sistema Rural
.
O Sistema de Previdência Rural, por sua vez, possui estrutura de relações
de trabalho diferente da estrutura do regime assalariado. Neste sistema, o
produtor rural, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rural e os pescadores
artesanais, bem como os respe
ctivos cônjuges, que exerçam suas atividades
em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuem
para a Seguridade Social por meio de uma alíquota sobre o resultado da
comercialização da produção e fará jus aos benefícios nos termos da l
ei. Além
desta fonte de financiamento, a Constituição de 1988 determina a contribuição
urbana como forma suplementar de financiamento da Previdência Rural, bem
13
como as contribuições parafiscais da Seguridade Social (Cofins, CSLL
,
CPMF
e outras fontes de me
nor peso), e es
t
as são utilizadas após a exaustão das
contribuições urbanas.
Como visto, a base tributária da contribuição do segurado rural é o
valor comercializado de sua produção primária
;
no entanto, a inexistência ou
irrelevância dessa comercialização
não é motivo para exclusão do agricultor
do regime de economia familiar. A maioria dos agricultores familiares
brasileiros, segundo dados do Censo Agropecuário Brasileiro de 1996,
classifica
-
se como agricultores familiares de subsistência ou de pequenos
xcedentes; o valor bruto da produção agropecuária desses agricultores
correspondeu a até 2,5 salários mínimos por estabelecimento, e esses eram
responsáveis por cerca de 78% dos estabelecimentos familiares. Esse público é
segurado especial, mas não possui
excedente comercializável e, portanto, não
pode nem deve ser tributado, segundo o princípio de taxação que a seguridade
social determina (DELGADO
;
CASTRO, 2003).
Assim sendo, os segurados especiais acabam sendo financiados pelos
trabalhadores urbanos e pel
as contribuições parafiscais da Seguridade Social.
No entanto, nos últimos anos,
a arrecadação própria do RGPS tem
-
se
apresentado incapaz
de
arcar com o seu custeio, gerando déficits ao Regime
cada vez maiores
. Por es
s
motivo, têm sido
observado
s
repasses
, cada vez
maiores, das contribuições parafiscais da Seguridade Social para o
financiamento do RGPS
, a fim de
custear o sistema rural.
O fluxo de caixa do
INSS corrobora es
s
as informações (Tabela 1.1).
De acordo com a Tabela 1.1, os recebimentos do INSS a
umentaram R$
95,534 bilhões de 2000 a 2005. Des
s
e total, 58,98% são provenientes
de
recursos próprios ou arrecadação, e 31,68%, das transferências realizadas pela
União. Dos percentuais encontrados, pode
-
se observar a importância das
transferências da Uniã
o no fluxo de caixa do INSS. Cabe ressaltar ainda, que,
do aumento de R$ 30,269 bilhões de 2000 a 2005 das transferências da União
para o INSS, 65,13% são provenientes da Cofins e da
contribuição do plano de
Seguridade Social do servidor
e
2,91% da CPMF. N
es
s
e período, houve
14
redução
da
participação
da CSLL
na
receita
da Previdência, sendo esta de
–
4,71% do total das transferências da União.
Tabela 1.1. Fluxo de
caixa
do INSS,
de
2000 a 2005
,
em bilhões de
reais
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1. R
ecebimentos
(1.1 + 1.2 + 1.3)
77,19
88,07
105,03
122,23
152,68
172,72
1.1 Próprios
59,61
67,00
76,08
86,59
101,13
115,96
1.2 Outros
2,29
0,62
3,30
-
2,63
3,21
11,22
1.3 Transferências da União
(a+b+c+d)
15,29
20,46
25,65
38,28
48,35
45,55
a) Cofins e contr. do plano de
seguridade social do servidor
5,48
11,29
13,04
19,75
28,48
25,19
b) CSLL
1,56
0,27
1,43
3,76
1,96
0,13
c) CPMF
4,94
3,50
2,30
4,99
5,49
5,82
d). Outros
3,31
5,35
8,89
9,77
12,42
14,41
3. Pagamentos
(3.1
+ 3.2)
76,47
88,04
106,15
122,82
150,00
171,11
3.1 Pagamentos do INSS
(a+b+c)
72,58
83,53
101,10
116,96
142,64
163,58
a) Benefícios
68,51
78,70
96,19
111,65
133,26
155,32
Previdenciários
65,79
75,33
92,11
106,59
125,10
145,32
Não
-
Pr
evidenciários
2,72
3,37
4,08
5,06
8,17
9,99
b) Pessoal
2,61
2,66
3,25
3,77
6,95
4,54
c) Custeio
1,47
2,17
1,65
1,53
2,43
3,73
3.2 Transferências a terceiros*
3,89
4,51
5,06
5,86
7,36
7,52
4. DÉFICIT do RGPS
(Arrecadação líquida**
–
benefícios
p
revidenciários)
-
9,92
-
12,57
-
20,82
-
25,62
-
31,15
-
37,58
FONTE:
Divisão de Programação Financeira do INSS.
Notas:
*A conta Transferência a Terceiros engloba as contas de transferências de recursos ao
SENAR, SENAI, SESI, etc.
**Arrecadação Líquida corresp
onde a recebimentos próprios menos Transferências a Terceiros,
Restituições e Ressarcimento de Arrecadação.
Pelo exposto, pode
-
se perceber que o financiamento do déficit global
do Sistema Previdenciário tem sido coberto pelo conjunto de transferências de
recursos do orçamento da Seguridade Social, como prevê a estrutura
conceitual e legal do próprio orçamento, instituído pela Constituição de 1988.
Uma vez
que as normas de financiamento do INSS pressupõem, em primeiro
lugar, que o RGPS, do qual o Sistema de
Previdência Rural é parte integrante,
financie suas despesas com os recursos da contribuição de empregadores e
trabalhadores ao INSS para, somente depois de exaurida essa fonte, acessar os
demais recursos da Seguridade Social, é factível que a primeira al
ternativa
15
para reduzir o déficit do RGPS consista em modificar as alíquotas de
arrecadação do próprio Sistema.
De acordo com Livro Branco (2002), es
s
a alternativa de financiamento
foi muito utilizada no passado, sendo comum associar o aumento das alíquotas
de contribuição ao obstáculo para o crescimento da competitividade
econômica, uma vez que as elevações das contribuições sobre os salários
tendem a estimular a sua sonegação e evasão, podendo fortalecer o aumento
da informalidade no mercado de trabalho.
A
segunda alternativa consiste em dar continuidade às transferências da
União como forma de financiamento do RGPS, como a própria Constituição
determina. Dentre os impostos utilizados com es
s
a finalidade estão a
Cofins, a
CPMF e a CSLL, além de outros de me
nor peso. De acordo com a Tabela 1.2,
a participação percentual da Cofins na arrecadação total da União não variou
muito entre 1999 e 2003, ficando em torno de 11%. No entanto, o percentual
des
s
a arrecadação repassada ao INSS aumentou muito no mesmo períod
o,
passando de 10,76% em 1999 para 34,34% em 2003.
A arrecadação da CPMF passou de 2,63% da arrecadação total da
União em 1999 para 4,34% em 2003, apresentando crescimento contínuo
nes
s
e período. O percentual des
s
a contribuição repassado ao INSS oscilou
mu
ito entre 1999 e 2003, sendo de 12,58% em 1999, 1,54% em 2001 e
16,35% em 2003. A arrecadação da CSLL, por sua vez, representou, em
média, 2,50% da
arrecadação total da União. Dess
e valor, mais de 50% foram
repassados ao INSS em 1999 e 2000;
e
39,59%, 18,5
4% e 31,92% em 2001,
2002 e 2003, respectivamente (Tabela 1.2).
Ressalta
-
se, entretanto, que todas as fontes de recursos mencionadas
são definidas como tributos cumulativos. Tributos des
s
a natureza, incidentes
em cascata sobre o faturamento ou a receita, o
u, ainda, incidentes sobre
movimentações financeiras, causam prejuízos à alocação de recursos do País e
à competitividade dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no
doméstico. Os prejuízos devem
-
se ao fato de que es
s
e tipo de tributação alter
a,
de forma não
-
intencional e não
-
controlável, os preços relativos da economia,
16
interferindo também no crescimento econômico do País por meio de seu efeito
sobre as decisões de investimento, em que es
t
e tende a reduzir
-
se
(VERSANO, 2003).
Tabela 1.2. Arre
cadação da Cofins, CPMF, CSLL e suas participações no
financiamento do INSS e na arrecadação total da União
Tributos
(valor em mil R$)
1999
2000
2001
2002
2003
Cofins
30.797.134,00
38.634.039,00
45.678.823,00
50.997.472,00
57.522.166,00
Repassado
ao INSS
3.314.550,22
5.478.799,21
11.291.594,86
13.035.393,43
19.752.314,50
% repassada ao
INSS
10,76
14,18
24,72
25,56
34,34
% de participação
na arrecadação total
10,18
11,10
11,41
10,86
10,87
CPMF
7.948.593,00
14.396.561,00
17.157.002,00
20.266.825,0
0
22.984.138,00
Repassado ao INSS
999.641,96
1.557.025,88
264.865,44
1.426.947,30
3.758.234,87
% repassada ao
INSS
12,58
10,82
1,54
7,04
16,35
% de participação
na arrecadação total
2,63
4,14
4,29
4,32
4,34
CSLL
6.735.648,00
8.665.756,00
8.967.819,00
1
2.428.221,00
15.661.353,00
Repassado ao INSS
3.433.198,26
4.941.427,44
3.550.000,00
2.303.927,93
4.999.595,97
% repassada ao
INSS
50,97
57,02
39,59
18,54
31,92
% de participação
na arrecadação total
2,23
2,49
2,24
2,65
2,96
TOTAL
302.574.402,00
348.117
.180,94
400.394.472,54
469.548.000,00
529.301.378,87
Fonte: IBGE, INSS.
No intuito de amenizar os problemas relacionados à cumulatividade dos
tributos mencionados anteriormente, o governo aprovou, por meio da
Lei
10.865, de 30/4/2004, a transformação da
Cofins em contribuição sobre o
valor adicionado, a partir de fevereiro de 2004, para grande parte dos seto
res
da economia. O objetivo dess
a modificação é atender
demanda de custeio da
Seguridade Social sem comprometer a Lei de Responsabilidade Fiscal. A
partir des
s
a nova sistemática de cobrança, foi realizado um reajuste da alíquota
do tributo
,
em que essa passou de 3% para 7,6% (BACEN, 2004).
De acordo com Bacen (2004), es
s
e novo sistema de cobrança da Cofins
implica a redistribuição da carga tributária
entre os diversos setores da
economia,
uma vez
que promove alterações de custos ao longo da cadeia
produtiva, com maior ônus sobre os segmentos situados nas fases iniciais de
produção ou que agregam maior valor ao produto/serviço, por contarem com
17
menor vo
lume de crédito tributário, que é compensado em cada fase do
recolhimento dos impostos. O inverso ocorre para os segmentos situados no
final da cadeia produtiva, devendo
-
se esperar, portanto, alterações nos preços
relativos. Adicionalmente, esse novo siste
ma possibilita maior
competitividade dos produtos nacionais, uma vez que os bens importados, por
não terem incidência anterior, não geram créditos ao mesmo tempo em que as
importações estão desoneradas.
As duas alternativas possíveis de financiamento do RG
PS
–
as
arrecadações incidentes sobre as folhas de salários e as transferências da
União, que utiliza tributos incidentes sobre o faturamento, o lucro e a
movimentação financeira
–
possuem importantes conseqüências para a
economia do País. No entanto, desd
e a Constituição de 1988, o déficit do
RGPS vem aumentando consecutivamente, tendo a Previdência Rural como o
maior responsável por isso, e as reformas que foram aprovadas para a
Previdência (EC 20/1998 e EC 41/2003) estão longe de ser suficientes para
res
olver o problema.
Em face des
s
a questão, tornam
-
se de grande relevância estudos que
analisem alternativas de financiamento para o RGPS, por meio de alterações
das contribuições do Sistema.
Os estudos dessa natureza realizados para a
economia brasileira ado
taram, em sua maioria, análise de equilíbrio parcial,
como os de Siqueira et al. (2001), Versano (2001) e Kume (2004).
Segundo
Silva et al. (2004), estudos de equilíbrio parcial criam hipóteses
simplificadoras quanto ao impacto das medidas tributárias, pri
ncipalmente nos
preços e nas quantidades. Em alguns casos, há também hipóteses
simplificadoras
,
representadas por regras de comportamento, como, por
exemplo, manter o faturamento e o valor adicionado líquidos de impostos de
cada setor produtivo constante
s
após a implementação da alteração tributária.
No intuito de minimizar essas limitações
,
levando em conta os efeitos
das medidas sobre todos os setores e sobre o equilíbrio econômico agregado,
este trabalho utiliz
ou
o
modelo de equilíbrio geral para analisa
r simulações de
alterações nas alíquotas, que são utilizadas como fonte de financiamento da
18
Previdência, incidentes sobre a folha de salários, faturamento, lucro e
movimentação financeira.
Antes, porém, acredita
-
se ser necessário conhecer como os setores d
a
economia brasileira se comportam quanto a variações nos níveis de produção,
renda, emprego e tributos. Para isso, utiliz
ou
-
se o modelo de equilíbrio parcial.
Na análise são determinados os setores
-
chave da economia
,
e os resultados
desta são utilizados p
ara relacionar a capacidade de cada setor e a contribuição
deles
para o RGPS.
Para finalizar este estudo, busc
ou
-
se ainda associar os resultados
obtidos anteriormente ao financiamento da Previdência Rural. Is
s
o porque,
apesar de se referir ao financiamento
do RGPS, o que se pretende na verdade é
uma forma de financiar a Previdência Rural, dada a sua incapacidade de se
auto
-
financiar.
O
desenvolvimento deste trabalho trará significativas contribuições
para a sociedade brasileira, uma vez que, fazendo parte o
u não da Previdência
Social, toda ela arca com alguma cota de responsabilidade. Além disso, é de
grande relevância conhecer quais os impactos que, dadas
as
alterações nas
formas de financiamento do sistema, causam sobre a economia do País. Não
obstante, tê
m
-
se os avanços da Previdência nas condições de vida dos idosos e
de suas famílias, principalmente da população rural.
1.4.
Objetivos
O objetivo deste trabalho
foi
analisar características relacionadas ao
financiamento do Regime Geral de Previdência Social d
o Brasil e suas
implicações sobre a economia do País.
Especificamente, pretende
u
-
se:
19
a)
Verificar a importância dos setores econômicos do País quanto a sua
capacidade de desempenhar papel de indutores no processo de transformação
estrutural, bem como determ
inar as variações do produto, da renda, do
emprego e dos tributos em resposta à variação exógena da demanda final.
b)
Identificar formas de diversificar o financiamento do RGPS, por
meio de alterações das contribuições do Sistema e, ou, alterações dos tribut
os
utilizados para tal finalidade.
c)
Averiguar o comportamento das despesas da Previdência Social,
considerando uma projeção desta de 1990 até o ano de 2030, ressaltando as
questões da Previdência Rural e do financiamento da Previdência.
1.5.
Organização do
trabalho
Este trabalho está organizado em seis capítulos, sendo esta introdução o
primeiro. O objetivo desta introdução é mostrar que o RGPS possui grave
problema quanto à sua forma de financiamento e que este está afetando
diretamente a sociedade e a ec
onomia do País. Assim, nos capítulos seguintes,
procura
-
se analisar como os setores econômicos do País responderiam a
alterações de política fiscal, bem como a importância da Previdência Rural na
questão do déficit previdenciário.
O segundo capítulo versa
sobre a potencialidade dos setores
econômicos quanto ao financiamento do RGPS. Ao se determinarem os
setores que possuem maior capacidade
de
gerar desenvolvimento e responder
positivamente
às
políticas públicas, tem
-
se maior capacidade de analisar os
resul
tados das alterações tributárias a serem propostas no capítulo seguinte.
No terceiro capítulo, analisam
-
se como as modificações tributárias para
o financiamento do RGPS afetariam os níveis de produção, preço e renda das
famílias e do governo, ou seja, como
os setores econômicos se comportariam
20
diante das alterações políticas.
Contudo
, como já visto na introdução deste
trabalho, o problema do financiamento vai além das questões econômicas
apresentadas até aqui, tornando
-
se necessário complementar a análise c
om o
particular caso do financiamento da Previdência Rural, objeto do próximo
capítulo.
No quarto capítulo, são analisadas as questões relacionadas com o
financiamento da Previdência Rural. As conclusões e considerações gerais
estão delineadas no capítulo
5
, e as referências bibliográficas
,
apresentadas no
capítulo
6
.
21
Capítulo 2
Setores da Economia Brasileira e suas Potencialidades em Financiar o
Regime Geral da Previdência Social
-
RGPS
2.1. Introdução
Os Sistemas Previdenciários de modo ge
ral foram desenhados com base
em modelos de longo prazo. Na maior parte das vezes es
s
es sistemas são
públicos, tendo por fundamento projeções tanto demográficas quanto
econômicas. No entanto, es
s
as projeções acabaram por não se verificar, levando
esses sis
temas a apresentar gastos crescentes, induzindo um conjunto expressivo
de países a reformarem suas respectivas
previdências
. Não há um modelo único e
ideal que sirva como padrão universal. Assim, faz
-
se necessário avaliar
cuidadosamente o regime vigente, a
s especificidades institucionais, políticas e
sociais de cada país, bem como o momento em que se pretende implantar a
reforma.
No caso brasileiro, diversos fatores, como as mudanças na estrutura
demográfica, na composição do mercado de trabalho e na Consti
tuição, tornaram
o atual regime insustentável. Desde 1995, os déficits têm sido significativos e
22
crescentes. A necessidade de severo ajuste fiscal colocou o tema da Previdência
em evidência nos últimos anos.
O regime previdenciário brasileiro é de repartiç
ão, ou seja
,
as
contribuições previdenciárias pagas pelos trabalhadores ativos destinam
-
se a
cobrir os gastos com os benefícios dos inativos.
O Regime Geral da Previdência
Social
-
RGPS é obrigatório e instituído pelo governo federal para os
trabalhadores
privados. Para custear este Regime, estão previstas em lei
contribuições incidentes sobre folha de salários, faturamento, lucro,
movimentação financeira, concursos e prognósticos, além de outras receitas de
impostos.
Uma das possíveis reformas para a Previ
dência está associada a mudanças
na estrutura tributária do País. Reformas dessa magnitude afetam
necessariamente a conduta dos agentes econômicos (famílias, empresas e
governo), bem como os setores produtivos, uma vez que essas mudanças poderão
afetar dir
etamente o desempenho da economia, por serem importante fator do
custo Brasil
8
. No entanto, es
s
as contribuições ocorrem de formas distintas entre
os setores, como mostra a Figura 2.1, quanto à arrecadação direta do RGPS.
De acordo com os dados da Figura 2.
1, torna
-
se clar
a importância do
setor de serviços quanto à arrecadação das contribuições previdenciárias, sem
esquecer da igual importância do setor industrial; ressalta
-
se ainda a pequena
participação percentual do setor agropecuário.
Alguns trabalhos
vêm sendo realizados com o intuito de analisar os
possíveis efeitos de alterações tributárias no Brasil, como os
de
Braga e Campos
(2000),
Siqueira et al
.
(2001), Versano (2001), Fochezatto (2003), Kume (2004)
e Silva et al. (2004). A maior parte desses tr
abalhos analisa alterações tributárias
,
não considerando a questão da Previdência em específico, com exceção do
8
Segundo
o DIEESE (1997), a expressão "Custo Brasil" significa o conjunto de "fatores diferenciais de
custos que o país apresenta em relação a outros países". Assim, é comum que os leitores se equivoquem
quanto ao conceito de salário e de encargo social, o que leva
a confundir ainda a diferença entre custo dos
encargos e custo total do trabalho. Os encargos são parte do custo total do trabalho, pois, para o
empregador, o custo do trabalho representa a soma das despesas que ele realiza com o pagamento de
salários, be
nefícios e encargos sociais sobre a folha de pagamentos. Assim, a proporção em que esse custo
total se subdivide em salários e encargos sociais sobre a folha de pagamentos é secundária, do ponto de
vista da competitividade empresarial.
23
trabalho de Silva et al. (2004)
, os quais
analisaram os impactos econômicos de
longo prazo na economia brasileira decorrente da substituição par
cial da
contribuição previdenciária por uma contribuição sobre o valor adicionado.
2.00
34.06
62.20
1.74
1.90
33.64
63.86
0.60
2.00
33.70
64.14
0.17
1.67
35.80
62.22
0.30
1.60
35.57
61.69
1.14
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
2001
2002
2003
2004
2005
Agricultura
Indústria
Serviços
Ignorada
Fonte
: Boletim Estatístico da Previdência Social (2006).
Figura 2.1
–
Participação percentual no total das contribuições efetuadas pelas
empre
sas que compõem os setores da agricultura, indústria e
serviços ao RGPS, de 2001 a 2005.
Dada a importância da questão do financiamento da Previdência e a
necessidade de analisar os possíveis efeitos que esta ocasionará na economia
brasileira
,
torna
-
se r
elevante analisar o impacto total de um dado investimento
sobre emprego, renda e produto. Es
s
a análise servirá como orientação básica para
possíveis alterações tributárias no que diz respeito ao financiamento da
previdência, uma vez que o emprego, a renda
e o produto são de forma direta ou
indireta utilizados com tal finalidade.
Dessa forma, o objetivo deste trabalho é verificar a importância dos
setores econômicos do País quanto à sua capacidade de desempenhar papel de
indutores no processo de transformaç
ão estrutural. Além disso, busca
-
se
determinar o valor do produto, o nível de renda,
e
a variação do nível de emprego
e de tributos de acordo com a variação exógena unitária da demanda final.
24
Es
s
a análise propiciará conhecimento das potencialidades dos se
tores
econômicos em aumentar a sua capacidade de produção, de geração de renda, do
nível de emprego e do
s tributos, permitindo relacioná
-
las com a contribuição para
o RGPS.
2.2. Metodologia
2.2.1.
Estratégias de industrialização e desenvolvimento econôm
ico
Para os economistas neoliberais, o desenvolvimento econômico deriva
do crescimento industrial acelerado e de transformações estruturais, os quais
estão associados à criação de atividades produtivas e à implementação de infra
-
estruturas econômicas e so
ciais, assim como a combinações mais eficientes dos
fatores produtivos. Dessa forma, as duas principais estratégias de industrialização
de economias subdesenvolvidas ocorreriam de modo equilibrado e de modo
desequilibrado (SOUZA,1999)
.
A estratégia de dese
nvolvimento industrial de modo equilibrado procura
contornar o problema da escassez de demanda pela dispersão dos investimentos
em uma gama variada de indústrias, de
forma
a criar mercado interno, via
expansão do emprego e da renda. Já a estratégia de modo
desequilibrado sugere
concentrar os investimentos em ramos industriais de maior rentabilidade e com
maior poder de encadeamento do crescimento no interior do sistema econômico.
Os teóricos do crescimento desequilibrado relatam que o crescimento,
em vez d
e ocorrer de forma conjunta e equilibrada por meio de um grande bloco
de investimentos, pode
se dar
de forma concentrada em alguns setores
,
para
posteriormente serem difundidos seus resultados de aumento de produção e de
motivação tecnológica nos demais. A
ssim, entre dois períodos equilibrados, seria
observada uma série de avanços desiguais, em que o crescimento se comunicaria
com setores principais da economia para os setores satélites. Essa motivação para
25
elevar a oferta ocorreria mediante produção intern
a ou importação
–
daí a idéia
de investimento induzido.
O investimento induzido em um setor, que seria considerado um setor
-
chave, não é motivado por aumentos na produção passada desse mesmo setor,
mas pela elevação da produção em outro setor. Melhor delim
itação é feita ao se
considerar um projeto com investimento induzido apenas quando este for
beneficiário líquido de economias externas criadas em outros setores.
Dessa forma, de acordo com Haddad (1989), podem
-
se destacar duas
características importantes d
este modelo:
a) imperfeições nos mercados de produtos e fatores; e
b) escassez de capacidade empresarial.
Além disso, admite
-
se que os recursos não sejam alocados de forma
centralizada, já que dependem fortemente das reações atomizadas dos
empreendedores.
Nessas circunstâncias, haveria desperdício de oportunidades de
investimentos, de forma que parte do crescimento na demanda seria satisfeita
com aumento de importações.
Em suma, o processo de desenvolvimento seria caracterizado por um
contínuo desequilíbrio
ex
-
ante
, o qual, por sua vez, induziria à realização de
investimentos. Nesse modelo, os setores
-
chave desempenhariam papel
fundamental, visto que criariam o desequilíbrio e indicariam as oportunidades de
investimentos.
De acordo com Santana e Soares (2000
), a importância de conhecer os
setores
-
chave de uma economia regional reside no fato de se priorizarem os
setores em um programa de industrialização regional. São esses setores os
utilizados no estabelecimento de critérios para seleção de investimentos pú
blicos
com vistas à promoção do crescimento econômico, ou seja, esse conhecimento
possibilita a escolha de investimentos em setores que são capazes de motivar
outros investimentos, por meio das cadeias prospectivas e, ou, retrospectivas.
Na prática, no ent
anto, segundo Souza (1999), não
há
integração perfeita
entre os setores e as regiões
, p
ois existem setores cujas produções estão voltadas
à própria subsistência, como em alguns casos da agricultura, e, ou, ao comércio
26
exterior. Dessa forma, estes setores n
ão seriam estimulados por aumentos dos
investimentos
,
por não se relacionarem com os outros setores.
A integração de dois subconjuntos, setores ou regiões, consiste na
ampliação do número de relações econômicas entre ambos, em termos de fatores,
produtos e
informações, de sorte a torná
-
los um todo mais homogêneo. Com a
integração, os diferentes subconjuntos tornam
-
se mais homogêneos e suscetíveis
de se desenvolverem, cada vez mais, em direção a um ótimo global (SOUZA,
1999)
.
Assim, a integração intersetoria
l pode ocorrer vertical e horizontalmente
no interior de uma matriz de insumo
-
produto. Dois setores apresentam
-
se
interligados verticalmente quando suas relações ocorrem para trás no processo
produtivo, e mostram
-
se integrados horizontalmente quando tais l
igações se
processam para frente no referido processo.
O aumento de uma atividade integrada expandirá direta e indiretamente
produção das atividades ligadas. Quanto maior a integração do parque produtivo
local, menores serão os vazamentos dos efeitos de
encadeamento em direção a
outras economias. No entanto, com o crescimento econômico das economias, a
integração aumenta o volume de comércio, porque as importações em cada uma
delas é função de sua renda e as empresas tecnologicamente ligadas compram
insum
os onde são mais baratos e de melhor qualidade.
A expansão da rede interindustrial local ocorre com a diversificação do
parque produtivo, mediante atividades que se ligam tecnologicamente via
demanda final com outras atividades da área. Essa diversificação
e aumento do
grau de integração intersetorial desenrolam
-
se de três maneiras: a) pela
implementação de pontos de articulação; b) pela redução do grau de
vulnerabilidade dos complexos; e c) pela expansão simples das redes de
atividades.
Essas ligações perm
item a retenção dos efeitos de encadeamento das
atividades na própria região, promovendo o crescimento de atividades
-
satélites
ligadas a setores
-
chave. As unidades produtivas, até então isoladas, podem ligar
-
se ao conjunto da economia, ampliar sua escala d
e produção e reduzir seus custos
27
médios. O aumento das interdependências de uma economia eleva a dimensão do
mercado interno, fato que favorece o crescimento.
2.2.2. Mensuração dos efeitos de encadeamento e multiplicadores
Os efeitos de encadeamento são
os impactos que as diferentes atividades
exercem sobre as demais quando aumentam sua produção.
Esses
impactos
ocorrem para trás no processo produtivo, verticalmente por meio das compras e
para frente no sentido horizontal, por meio das vendas de insumos.
U
ma atividade qualquer é considerada chave quando seus efeitos de
encadeamentos sobre a produção da economia são superiores à média do
conjunto dos setores, tanto para trás como para frente no processo produtivo.
A primeira e mais conhecida conceituação de
setor
-
chave baseia
-
se nos
índices de Rasmussen
-
Hirschman
9
, de ligações para frente e para trás, e consiste
em definir setores
-
chave como aqueles que apresentam ambos os índices
superiores à unidade. Os índices de ligações para frente indicam que a produção
de determinado setor é amplamente utilizada pelos demais, e os índices de
ligações para trás, que o setor é altamente dependente do restante da economia.
O problema é que essa definição requer que sejam atingidos,
simultaneamente, os objetivos de demanda
e de fornecimento de insumos por um
mesmo setor. Assim
,
alguns setores, como bens de capital, por exemplo, apesar
de economicamente importantes nos efeitos para trás, como vendem sua
produção para a demanda final, dificilmente despontariam como setores
-
cha
ve,
por apresentarem reduzidas interligações para frente (SANTANA
;
SOARES,
2000).
9
A partir das idéia
s dos índices de Rasmussen
-
Hirschman, foram desenvolvidos novos tipos de índices
de ligações, que originaram, conseqüentemente, novas metodologias de identificação de setores
-
chave em
uma economia, como o enfoque do campo de influência e os índices puros d
e ligação (GHS). O campo de
influência permite verificar como se distribuem as mudanças dos coeficientes diretos no sistema
econômico como um todo, possibilitando determinar que relações entre os setores são mais importantes
no processo produtivo. Já o GHS
permite identificar o grau dos impactos na demanda final em
determinados setores, bem como dimensionar as interações destes com o valor da produção. Apesar da
importante contribuição dessas novas metodologias, elas não foram aqui utilizadas, uma
vez que i
sso foge
ao objetivo deste trabalho
. Para mais informações acerca do emprego dessas metodologias, ver Tosta et
al. (2005).
28
Dessa forma, pode
-
se definir o índice de ligação para frente
,
ou índice de
sensibilidade à dispersão do setor
i
,
como a média dos elementos da linha
i,
da
matriz inversa, div
idida pela média de todos os elementos da matriz inversa, e o
índice de ligação para trás
,
ou índice de poder de dispersão do setor
,
como a
média dos elementos da coluna
j,
da matriz inversa, dividida pela média de todos
os elementos da matriz inversa.
Os índices de ligações para frente são expressos como:
i
j
ij
j
ij
i
b
b
n
U
1
1
2
n
n
i
,
,
,
,
2
1
(2.1)
Já os índices de ligações para trás são definidos como:
i
j
ij
i
ij
j
b
b
n
U
1
1
2
n
n
i
,
,
,
,
2
1
(2.2)
Além dos índices de ligações, modelos de insumo
-
produto geram
multiplicadores que são utilizados para quantificar os impactos de alterações
exógenas sobre atividades selecionadas da economia. A utilidade desses
multiplicadores e
stá em poder identificar os setores produtivos que apresentam
maior potencial na geração de produto, renda e emprego, além da sensibilidade
à
incidência de impostos.
Os multiplicadores de produto indicam o valor do produto que deve ser
produzido pelo setor
para satisfazer à variação exógena unitária da demanda
final, ou seja, dado o aumento de uma unidade na demanda final do setor
j,
deve
-
se saber
qual a oferta adicional de produto requerida de todos os demais setores
da economia. O multiplicador de produt
o é expresso por:
1
i
ij
b
X
n
i
,
,
,
,
2
1
(2.3)
em que X indica a variação ocorrida no produto total da economia, devido a uma
variação unitária na demanda
final do setor
desta mesma economia
;
e
b
ij
é o
coeficiente da matriz inversa e indica a quantidade de produto gerado pelo setor
i
na economia destinado à demanda final do setor
nesta mesma economia.
29
Os multiplicadores de renda indicam a mudança na ren
da causada pela
variação unitária na demanda final de determinado setor produtivo, revelando os
diferentes montantes de renda que são gerados pelos diferentes setores da
economia. Is
s
o quer dizer que, dado o aumento de uma unidade na demanda final
do setor
, este irá gerar renda adicional de W unidades na economia. Assim, tem
-
se:
Y
w
b
W
i
ij
1
n
j
i
,
,
2
,
1
,
(2.4)
em que W é o multiplicador de renda e indica a variação total n
a renda gerada na
economia devido à variação unitária na demanda final do setor
; e
b
ij
é o
coeficiente da matriz inversa ponderado pela relação renda (w)/produto (Y),
sendo w
10
a renda total paga para produzir o produto
i
na economia e Y o produto
gerado
em cada setor.
Similarmente, os multiplicadores de emprego mostram o impacto da
variação da demanda final no nível de emprego da economia. Supondo
-
se um
aumento do investimento no setor
, os multiplicadores indicarão quantos novos
empregos serão criados n
a economia:
Y
e
b
E
i
ij
1
n
j
i
,
,
,
,
2
1
(2.5)
em que E é o multiplicador de emprego e indica a variação ocorrida no nível de
emprego na economia em razão da variação unitária na
demanda final do setor
;
e
b
ij
é o coeficiente da matriz inversa ponderado pela relação emprego
(e)/produto (Y),
em que
é o emprego total requerido para produzir o produto
i
na economia e Y é o produto gerado em cada setor.
Por fim, têm
-
se os multiplic
adores dos impostos
,
que indicam o impacto
da demanda final em face do aumento de uma unidade monetária de impostos:
Y
im
b
IM
i
ij
1
n
i
,
,
,
,
2
1
(2.6)
10
Considerou
-
se como renda total paga a soma do total de salários, previdência e o excedente operacional
bruto (capital) da matriz d
e insumo
-
produto de 1996.
30
em que IM é o multiplicador de imp
ostos e indica a variação ocorrida no nível de
impostos na economia em resposta à variação unitária na demanda final do setor
j
;
e
b
ij
é o coeficiente da matriz inversa ponderado pela relação impostos
(im)/produto (Y), em que
im
é a soma dos impostos diret
os e indiretos, além dos
subsídios tota
is
, contidos nas tabelas de insumo
-
produto, requerido para produzir
o produto
i
na economia, e Y é o produto gerado em cada setor.
Os multiplicadores de produto, renda, emprego e impostos, de acordo
com o exposto, são
denominados multiplicadores tipo I, pois consideram apenas
variações diretas e indiretas resultantes do acréscimo unitário na produção
setorial, estando, portanto, associados ao modelo aberto, que considera apenas os
setores produtivos endógenos, não incl
uindo o setor famílias.
De acordo com Rodrigues (1997), o conhecimento dos índices de
ligação, bem como dos multiplicadores,
é útil
ao entendimento e à prática do
planejamento voltado ao desenvolvimento de um país, uma vez que
eles
proporcionam acurada vis
ão da interdependência dos diversos setores de uma
economia, podendo ser utilizados, como primeiro passo, na identificação de área
com potencial para investimentos. Dada
a
sua importância, esse autor chamou
atenção para a temeridade de se supor que uma aná
lise de tal complexidade possa
ser reduzida a uma simples ordenação de índices.
2.2.3. Fonte e tratamento dos dados
Os dados utilizados neste trabalho foram obtidos na Matriz de Insumo
Produto (MIP) de 1996, última matriz oficial divulgada pelo IBGE. A
MIP é
obtida das tabelas de insumo
-
produto medidas a preços básicos, que são os
preços pagos pelos consumidores depois de retiradas as margens de comércio,
transporte e impostos. Os dados referentes
ao cálculo dos multiplicadores
–
o
valor da renda, o nív
el de emprego e os impostos
–
foram obtidos do Sistema de
Contas Nacionais do IBGE em 1996.
31
Com o objetivo de simplificar a leitura da matriz de 1996 e facilitar a
interpretação dos resultados obtidos neste trabalho, agreg
aram
-
se os 42 setores
originais da
matriz em apenas
nove
. Es
s
a agregação foi realizada respeitando a
Classificação Nacional das Atividades Econômicas (CNAE), estabelecidas pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ressaltando os grandes
grupos dos setores econômicos do B
rasil, sendo eles:
agropecuária, indústria
extrativa, indústria de transformação, construção civil, comércio, transporte e
comunicações,
instituições financeiras, serviços e administração pública
. A
composição de cada um pode ser vista na Tabela 2.1.
Tabe
la 2.1. Agregação da matriz de insumo
-
produto do Brasil de 1996
Setores
Agregação
1. Agropecuária
Agropecuária
2. Indústrias
extrativas
Extrativa mineral, extração de petróleo e gás natural, carvão e
outros combustíveis, e fabricação de minerais não me
tálicos.
3. Indústrias de
transformação
Siderurgia, metalurgia dos não
-
ferrosos, fabricação de outros
produtos metalúrgicos, fabricação e manutenção de máquinas e
tratores, fabricação de aparelhos e equipamentos de material
elétrico, fabricação de a
parelhos e equipamentos de material
eletrônico, fabricação de automóveis, caminhões e ônibus,
fabricação de outros veículos, peças e acessórios, serrarias e
fabricação de artigos de madeira e mobiliário, indústria de
papel e gráfica, indústria da borracha,
fabricação de elementos
químicos não
-
petroquímicos, refino de petróleo e indústria
petroquímica, fabricação de produtos químicos diversos,
fabricação de produtos farmacêuticos e de perfumaria, indústria
de transformação de material plástico, indústria têx
til,
fabricação de artigos do vestuário e acessórios, fabricação de
calçados e de artigos de couro e peles, indústria do café,
beneficiamento de produtos de origem vegetal, inclusive fumo,
fabricação e refino de óleos vegetais e de gorduras para
alimentaçã
o, outras indústrias alimentares e de bebidas,
indústrias diversas.
4. Construção civil
Construção civil
5. Comércio
Comércio
6. Transporte e comunicação
Transporte e comunicações
7. Instituições financeiras
Instituições financeiras
8. Serviços
Serviç
os industriais de utilidade pública, serviços prestados às
famílias, serviços prestados às empresas, aluguel de imóveis
,
serviços privados não
-
mercantis.
9. Administração pública
Administração pública
Fonte
: Elaborado pela autora a partir das tabelas de
insumo
-
produto, IBGE, 1996.
32
2.3. Resultados e discussão
Para verificar a importância dos setores econômicos do País quanto
sua
capacidade de desempenhar papel de indutores no processo de transformação
estrutural, foram determinados os índices de ligaç
ão para frente e para trás de
Rasmussen
-
Hirschman, para o Brasil, em 1996 (Figura 2.2).
0.969
0.821
0.643
0.826
0.880
0.808
0.666
2.107
1.279
1.263
0.783
1.133
0.961
0.983
0.935
0.975
1.150
0.818
0.000
0.500
1.000
1.500
2.000
2.500
Agropecuária
Indústria extrativa
Indústrias de transformação
Construção civil
Comércio
Transporte e comunicações
Instituições financeiras
Serviços
Administração pública
Frente
Trás
Fonte:
Resultados da pesquisa.
Figura 2.2. Índices de Rasmussen
-
Hirschman, Brasil, 1996.
De acordo com o índice de ligação para frente
(Figura 2.2), observou
-
se
que, em ord
em de importância, os setores de
indústrias
de transformação (
2,107)
,
serviços (
1,279)
, agropecuária (
0,969)
, transporte e comunicações (
0,880),
comércio (
0,826)
, indústria extrativa (
0,821)
, instituições financeiras (
0
,808)
,
administração pública (
0,666)
e construção
civil (
0,643)
apresentaram maior
capacidade de induzir o desenvolvimento dos setores à sua frente nas suas
cadeias de produção.
A análise do índice de ligação para trás (Figura 2.2) mostrou que a
indústria
de transformação (1,263), indústria extrativa (1,150), instituições
financeiras (1,133), comércio (0,983), agropecuária (0,975), transporte e
comunicações (0,961), construção civil (0,935), administração pública (0,818) e
33
serviços
(0,783), em ordem de impo
rtância
,
foram os setores que
apresentaram
maior capacidade de impulsionar o desenvolvimento daqueles que vendem
insumos para a sua produção.
Na análise conjunta dos dois índices, verificou
-
se que o único setor
-
chave
para a economia brasileira é
o de
indús
trias
de transformação, em razão de ter
apresentado índices maiores que a unidade tanto para frente quanto para trás. A
indústria
de transformação compreende grande parte dos setores produtivos do
País. Entre eles estão as indústrias de siderurgia, metalur
gia, automóveis, papel,
borracha, têxtil, química e, ainda, todas as indústrias ligadas ao setor
agropecuário.
Ademais, ressalta
-
se que o setor de
serviços
possui forte influência para
frente e que os setores d
Indústria extrativa e Instituições financeir
as possuem
fortes impactos para trás. O setor
agropecuário
, apesar de não
mostrar
índices
maiores que a unidade em ambos os sentidos, possui forte encadeamento na
economia, uma vez que os índices encontrados mostram valores muito próximos
da unidade.
Esse
s resultados apontam o setor d
indústrias
de transformação como o
mais capaz de desenvolver a economia brasileira, pois ele possui a capacidade de
impulsionar o desenvolvimento dos demais setores. Quanto à sua participação no
financiamento do RGPS, ele re
presenta a segunda maior fonte de arrecadação do
regime, sendo responsável por 20,68% do total arrecadado, ficando atrás do setor
de
serviços
,
que contribui para o financiamento do RGPS com 23,36% (IBGE,
1996). Dessa forma, além de ser importante para a ec
onomia brasileira, es
s
e
setor, quando estimulado, tende a aumentar a receita direta da previdência social.
Os setores
agropecuária e indústria
extrativa, apesar de terem sido
apontados como importantes para o desenvolvimento da economia brasileira pelo
ín
dice de Rasmussen
-
Hirschman, contribuíram com as menores parcelas para o
financiamento do RGPS
:
2,40% e 1,61%, respectivamente. Des
s
a forma, mesmo
que esses setores recebam estímulos para se desenvolverem, mantida a legislação
tributária da forma atual,
el
es
não contribuiriam efetivamente para aumentar a
receita do RGPS.
34
Para corroborar os resultados deste trabalho, foram levantados alguns
resultados de estudos anteriores. Guilhoto et al
.
(1994) realiz
aram
uma análise
comparativa dos índices de interligaçã
o calculados pelas matrizes de insumo
produto para o Brasil, construídas para os anos de 1959, 1970, 1975 e 1980.
Nesse estudo, os setores de papel e papelão e têxtil foram identificados como
setores
-
chave em todos os anos. A partir dos anos 70, devido à i
ntensificação de
políticas de industrialização, ganharam destaque a metalurgia, a indústria
mecânica e a fabricação de produtos alimentares, setores beneficiados pela franca
orientação dessas políticas para a efetivação do processo de diversificação e
inte
gração do parque industrial brasileiro.
Furtuoso e Guilhoto (2000) realizaram uma análise das mudanças
estruturais da economia brasileira de 1980 a 1995. Segundo esses autores, os
setores de siderurgia, metalurgia de não
-
ferrosos, outros produtos metalúrg
icos,
celulose, papel e gráfica e indústria têxtil foram considerados chaves em todos os
anos analisados, ou seja, para 1980
-
85
-
90 e 1995.
Outro estudo, analisando setores
-
chave para a economia brasileira para o
ano de 1996, foi realizado por Duarte Filho
e Chiari (2002), que identificaram
11
setores
-
chave, entre eles siderurgia, produtos metalúrgicos, papel e gráfica,
borracha, petroquímica, indústria têxtil etc.
De modo geral, os estudos citados anteriormente apontaram indústrias
relacionadas ao setor d
a
indústria
de transformação como setores
-
chave,
validando o resultado deste trabalho. Ressalta
-
se que todos os estudos citados
apontaram os setores de papel e indústria têxtil como de elevada importância para
o Brasil.
A Tabela 2.2 mostra os multiplicado
res de produto, emprego, renda e
impostos para a economia brasileira em 1996. Es
s
es multiplicadores indicam o
valor do produto que deve ser produzido por todos os setores para atender ao
aumento de uma unidade monetária na demanda final em determinado seto
r.
De acordo com os resultados da Tabela 2.2, os setores que apresentaram
os maiores multiplicadores do produto foram a
indústria
de transformação (2,17)
e a
indústria
extrativa (1,97), e os que apresentaram os mais baixos valores
:
35
serviços
(1,34) e
admin
istração
pública (1,40). Es
s
e multiplicador determina que
dado aumento de 1
.
000 unidades monetárias na demanda final da
indústria
de
transformação, por exemplo, resultaria em aumento da demanda de 2.170,00
unidades de produto de todos os outros setores da
economia brasileira. Dessa
mesma forma, podem ser interpretados os demais resultados.
Tabela 2.2. Multiplicadores setoriais para a economia brasileira em 1996
Multiplicadores
Setores
Produto
Emprego
Renda
Impostos
1. Agropecuária
1,674
0,242
1,029
0,
018
2. Indústrias extrativas
1,974
0,045
0,836
0,082
3. Indústrias de transformação
2,170
0,037
0,640
0,087
4. Construção civil
1,606
0,051
0,906
0,175
5. Comércio
1,688
0,156
0,918
0,096
6. Transporte e comunicações
1,651
0,065
0,886
0,109
7. Instit
uições financeiras
1,947
0,046
0,527
0,239
8. Serviços
1,344
0,084
0,993
0,075
9. Administração pública
1,405
0,048
0,981
0,041
Fonte
: Resultados da pesquisa.
A
indústria
de transformação mais uma vez é a que se apresenta mais
favoravelmente à economia
brasileira, pois um aumento em sua demanda
provoca maior impacto na demanda de outros produtos. Apesar disso, deve
-
se
ressaltar que, como este setor compreende uma gama de outros subsetores, ele é
intensamente influenciado pelo ambiente macroeconômico, o
que o leva a
apresentar comportamentos diferenciados quando estimulados por políticas
governamentais.
Os resultados dos demais setores econômicos, quanto ao multiplicador da
produção, indicam que a maior parte
deles,
com exceção dos setores de
serviços
administração
pública, apresenta capacidade relativamente similar
no tocante
ao estímulo na demanda final.
Quanto ao financiamento do RGPS, os resultados encontrados não
correspondem à importância observada nos diferentes setores. Os setores da
indústria
extrativa e da
agropecuária
, por exemplo, apresentaram bons resultados
36
quanto aos multiplicadores, mas, como visto, não possuem o mesmo
comportamento no que se refere ao financiamento do Regime. Ressalta
-
se,
entretanto, que a
indústria
extrativa mineral a
presentou, desde 1996, bom
desempenho
,
devido, principalmente, à extração de petróleo e gás natural. Da
mesma forma, o setor
agropecuário
vem, desde 2001, apresentando expansão
anual consecutiva em torno de 5%, expansão essa vinculada fundamentalmente
ao a
umento da produtividade, decorrente do uso de insumos e da aquisição de
equipamentos e máquinas agrícolas. O aumento da rentabilidade do setor é
propiciado sobretudo pelo crescimento das exportações, o que tem ampliado o
seu autofinanciamento (BACEN, vário
s anos).
Outro fator importante
ser analisado quando se trata de financiamento do
RGPS é o nível de emprego
.
Durante toda a década de 1990, verificou
-
se
mudança associada a um processo de reestruturação produtiva das empresas
,
com
incorporação de tecnol
ogias e terceirização de serviços. Além disso, houve
aumento do grau do mercado informal de trabalho
,
com elevada proporção de
empregados autônomos e sem carteira.
Conforme MPAS (2003), em todo o Brasil, a participação dos
trabalhadores com carteira assina
da no total da população ocupada diminuiu de
57,5% em 1990 para 45,5% em 2002. Enquanto isso, no mesmo período, a
participação dos empregados sem carteira assinada passou de 19,3% para 27,7%,
e a participação conjunta dos trabalhadores por conta própria e
do
empregador
,
de 23,2% para 26,8%.
No plano setorial, o setor industrial, que engloba os setores das
indústrias
de transformação e extrativa, em 2003, foi responsável por 27,9% da população
ocupada. O setor de
serviços
veio em segundo lugar com 23,8%, seg
uido pelos
setores
agrícola
(20,7%),
construção
civil (6,5%),
administração
pública (5,0%) e
transporte
e comunicação (4,6%). Os demais setores,
comércio
e
instituições
financeiras, detiveram conjuntamente 11,50% (DIEESE, 2005).
A questão do emprego, anal
isada sob a ótica do multiplicador a ele
associado, pode ser visualizada na Tabela 2.2. Os multiplicadores de emprego
dos setores da
agropecuária
e do
comércio
foram os que apresentaram os mais
37
altos valores em resposta à variação na demanda final. O aumen
to de 1.000
unidades monetárias na demanda final da agropecuária e do comércio geraria 242
e 156 empregos no Brasil, respectivamente. Ao contrário, os setores da
indústria
de transformação e da
indústria
extrativa mostraram menor capacidade de gerar
empreg
os em resposta à variação na demanda final
–
os seus respectivos
multiplicadores foram de 0,037 e 0,045.
O multiplicador de empregos indicou ser o setor
agropecuário
o de maior
capacidade
de
gerar empregos. No entanto, de 1996 para 2003, a população
ocupad
a na agropecuária diminuiu em 9,4%. Essa queda
se
dev
eu
à redução de
2,15% no número de empregados,
de
1,70% no número de trabalhadores por
conta própria e de 13,41%
no número
de trabalhadores não
-
remunerados. A
única categoria a apresentar variação posit
iva entre 1996 e 2003 foi o número de
empregadores, que aumentou em 6,9%. Em 2003, esta categoria representava
menos de 3% da população ocupada em atividade agrícola. Os trabalhadores por
conta própria e o contingente de trabalhadores não
-
remunerados, em s
ua maioria,
são ocupados em pequenos empreendimentos familiares (IBGE, 2004).
Quanto à questão do financiamento da Previdência Social, poder
-
se
-
ia
pensar que, como o setor agropecuário possui maior capacidade de gerar
empregos, este poderia também gerar ma
ior receita para a Previdência. No
entanto, grande parte da contribuição rural está relacionada aos agricultores do
regime de economia familiar, que possui como base tributária o valor
comercializado de sua produção primária, mas a inexistência ou irrelevâ
ncia
des
t
a não é motivo para sua exclusão e, ou, de sua família. Além disso, os dados
utilizados neste estudo são fornecidos pelo IBGE, e
eles
podem estar
superestimados para o setor agropecuário, o que pode
ter
influe
n
ciado o resultado
encontrado.
A
indús
tria
de transformação apresentou uma das menores capacidades de
gerar empregos, com o multiplicador de 0,037. Uma das explicações para es
s
e
comportamento está associada à experiência brasileira
de
industrialização e
urbanização, que, a partir dos anos 1990
, sofreu atrofiamento
,
dada a
incapacidade de crescimento apresentada por este setor, o que o impossibilitou de
38
absorver a força de trabalho ativa que, a cada ano, incorpora o mercado de
trabalho urbano.
Outro fator associado ao resultado encontrado para o
multiplicador de
emprego da indústria de transformação pode estar ligado aos impactos da
abertura econômica desde o início dos anos 1990, que levou à reconversão
produtiva e reestruturação organizacional da maioria dos complexos industriais.
A reconversão
produtiva promoveu investimentos em modernização tecnológica
,
que dispensou grande parte dos trabalhadores menos qualificados, em nome da
racionalização de custos e conquista de produtividade e competitividade
internacional. Por sua vez, a reestruturação
organizacional eliminou inúmeros
postos de trabalho intermediários e de baixo conteúdo técnico (CARDOSO
JUNIOR, 1999).
Mais um
a característica
que vem a confirmar a importância da
indústria
de
transformação, apesar de apresentar baixo multiplicador de empr
ego, é o fato de
empregar o maior número de pessoas, cujo crescimento foi de 7% no total de
empregados e
de
9% quanto aos empregadores entre 1996 e 2003. Não obstante,
nes
s
e mesmo período, este setor apresentou queda de 6% de trabalhadores por
conta própri
a e aumento de 30% dos trabalhadores não
-
remunerados (IBGE,
2004).
Antes de analisar o multiplicador de renda, deve
-
se destacar a importância
do setor de
comércio
como gerador de empregos. Este setor apresentou o
segundo maior valor para este multiplicador
,
0,156 (Tabela 2.2)
,
e
crescimento
em todas as categorias de emprego, de 1996 a 2003. Para o total de empregos,
esse crescimento foi de 23%, para as respectivas categorias de empregadores e
empregados
,
de 35% e 27%, enquanto a categoria de empregados por
conta
própria cresceu 14% e a de trabalhadores não
-
remunerados aumentou 22%
(IBGE, 2004).
O resultado apresentado pelo setor de comércio está ligado às
transformações do mercado de trabalho, que, a partir da segunda metade da
década de 1980, passa a recebe
r de forma contundente pessoas que antes
trabalhavam na indústria. Es
s
e deslocamento indica mudança típica de uma
39
sociedade capitalista moderna, na qual a maior parte da população
se
encontra
empregada no setor terciário. No caso brasileiro, no entanto, o
crescimento do
emprego no setor terciário responde apenas, em parte, ao processo normal de
desenvolvimento, podendo ser explicado pelo atrofiamento dos setores
industriais, que culminou com a incapacidade deste em absorver a força de
trabalho ativa que se
incorpora ao mercado de trabalho a cada ano.
Um outro fator que está diretamente associado ao financiamento do RGPS
é a
reparticipação da renda gerada no processo produtivo entre os fatores de
produção
–
capital e trabalho
–
e a administração pública. De
acordo com o
Sistema de Contas Nacionais do IBGE, no período de 1990 a 1996, a
remuneração dos empregados representou 41,8% da renda gerada
,
e o rendimento
dos autônomos
,
6,3%. A representatividade do excedente operacional bruto foi,
por sua vez, de 37,6%
,
e a da administração pública (impostos e subsídios)
,
de
14,3% (BACEN, vários anos).
Ao analisar a repartição da renda no processo produtivo, 1996 a 2003,
percebeu
-
se que, nes
s
e período, não houve modificações significativas e que
ocorreu redução na partic
ipação da remuneração dos empregados de 38,54% para
35,61% da renda
;
destes, 28,8% e 25,70% foram relativos aos salários, e o
restante
,
às contribuições sociais, respectivamente. O rendimento dos autônomos
foi de 5,69% e 4,48%, enquanto o excedente operaci
onal bruto passou de 40,97%
para 42,99%, respectivamente. Os impostos líquidos de subsídios sobre a
produção e importação aumentaram sua participação no período analisado,
passando de 14,80% em 1996 para 16,92% em 2003 (IBGE, 2004).
Quanto aos rendimentos
médios dos setores produtivos do País, o setor
agropecuário
é o que possui o menor rendimento médio, seguido pelos setores
construção
civil,
comércio
,
administração
pública,
indústrias
extrativas,
transportes
e comunicações,
instituições
financeiras e, por
último, as
indústrias
de transformação
,
com os maiores rendimentos médios (IBGE, 2004).
Para analisar os impactos diretos e indiretos na renda causados pela
variação na demanda final de determinado setor produtivo, foram calculados os
multiplicadores de
renda. De acordo com a Tabela 2.2, os setores que
40
apresentaram os maiores multiplicadores foram
agropecuária
(1,029) e
serviços
(0,992). Os setores
instituições
financeiras (0,526) e
indústria
de transformação
(0,639), por sua vez, apresentaram os menores
multiplicadores quanto à renda.
Es
s
e resultado mostra que o aumento de 1.000 unidades monetárias na demanda
final da
agropecuária
geraria renda adicional de 1.029,00 unidades monetárias no
Brasil,
ao passo
que o mesmo aumento na demanda final do setor da
i
ndústria
de
transformação ocasionaria apenas 639,00 unidades monetárias de renda
adicional.
Por fim, analisa
-
se o multiplicador de impostos. O RGPS é financiado
tanto por arrecadação direta sobre folhas de salários, denominadas de impostos
diretos, quanto
por transferências da União ao INSS, que são compostas por
impostos indiretos. Os impostos mais importantes transferidos da União para o
INSS são a COFINS, a CSLL e
a
CPMF. Na matriz de insumo
-
produto de 1996,
os impostos diretos são compostos pelos impos
tos e subsídios à produção
,
e os
impostos indiretos são referentes aos impostos sobre importação, ICMS, IPI/ISS,
e outros. Dessa forma, não há como determinar especificamente os impactos dos
impostos que financiam o RGPS s
obre a economia, uma vez que ess
es
valores
não estão desagregados.
Para
se
ter uma noção
d
os efeitos conjunto
s
dos impostos diretos e
indiretos nos setores da economia brasileira, determinou
-
se o multiplicador de
impostos. De acordo com a Tabela 2.2, os setores
instituições
financeiras (0
,238)
e
construção
civil (0,175) foram os que apresentaram os maiores valores para
este multiplicador, e os setores
agropecuária
(0,018) e
administração
pública
(0,04)
,
os menores. Es
s
e resultado indica que, dado o aumento de 1.000 unidades
monetárias em s
uas demandas finais, os setores gerariam 238,00, 175,00, 18 e 4
unidades monetárias, respectivamente, para o Brasil.
De acordo com os valores da matriz de insumo
-
produto (IBGE, 1996), a
participação dos setores na arrecadação dos impostos pelo governo oco
rreu em
ordem decrescente de importância:
indústria
de transformação (27,03%),
serviços
(23,20%),
construção
civil (18,73),
comércio
(8,27%),
administração
pública
41
(7,01%),
transporte
e comunicações (6,26%),
instituições
financeiras (6,02%),
indústrias
ext
rativas (1,88%) e
agropecuária
(1,60%).
O setor de
instituições
financeiras apresentou o maior multiplicador de
impostos, indicando que variações em sua demanda final possuem a capacidade
de aumentar a arrecadação de impostos da economia como um todo. No
entanto,
este setor participa apenas com 6,02% dos tributos recolhidos pelo governo e
12,51% da arrecadação do RGPS (IBGE, 1996).
O setor de
construção
civil apresentou o segundo maior valor para o
multiplicador de impostos, mas, no que diz respeito à sua
participação na
arrecadação do RGPS, ele responde por apenas 3,23% (IBGE, 1996).
O setor da
agropecuária
, por outro lado, apresentou um dos mais baixos
multiplicadores de impostos
:
0,018 (Tabela 2.2). Es
s
e resultado já era esperado,
uma vez que a produção
agropecuária está voltada tanto para atender a demanda
interna do País, com suas distintas classes sociais e seus diferentes níveis de
renda, como também é utilizada para incentivar maior produção para exportação.
Este resultado vem, ainda, corroborar a p
equena participação percentual deste
setor no financiamento do RGPS.
2.4. Conclusões
A principa
l
conclus
ão
que pode ser derivada deste estudo
é de
que o setor
da
indústria
de transformação é o que possui maior envergadura em gerar
desenvolvimento para
o País, dada a sua capacidade de induzir os demais setores
no processo de transformação estrutural. Além disso, este setor apresentou
elevado multiplicador de produto, seguido pelos setores de
indústrias
extrativas e
instituições
financeiras.
Os setores qu
e
mostraram
os mais altos multiplicadores de renda e
emprego foram
agropecuária
,
comércio
e
serviço
. Já os setores de
instituições
financeiras,
construção
civil e
transporte
e comunicações apresentaram os
maiores multiplicadores de impostos.
42
Quanto ao mult
iplicador da renda
,
mesmo que todos os setores da
economia obtivessem a expansão da sua produção na mesma proporção, os
setores citados seriam os responsáveis pelos maiores montantes de renda gerados.
Além disso, quanto menor for a dependência des
s
es setor
es das importações,
maior
es
serão as variações diretas na renda. Por fim, ressalta
-
se que os setores
de
agropecuária
,
comércio
e
serviço
são intensivos em mão
-
de
-
obra
,
o que poderia
estar produzindo maior variação direta da renda em relações aos demais set
ores
;
no entanto, deve
-
se
considerar que es
s
e resultado advém das interações que estes
possuem com os demais setores
,
sendo responsáveis pelo seu efeito
multiplicador.
Os resultados dos multiplicadores de emprego e impostos produzem efeito
cíclico na econo
mia.
A variação no emprego e nos impostos, como descrita pelos
multiplicadores, lev
a
à
variação na renda
;
e por conseqüência a aumentos
na
demanda final dos setores, conduzindo
a variações diretas mais indiretas no
produto. O aumento da produção, por sua
vez, tenderá a variar o nível de
emprego e impostos
,
de modo que o ciclo se repita. Cada uma dessas variações
colocará em marcha uma reação cíclica, que levará a um ajustamento posterior
no produto, emprego, renda e demanda do consumidor, com cada “turno”
de
novos efeitos menor do que o imediatamente anterior.
Quanto ao financiamento do RGPS, ressalta
-
se que os setores econômicos
participam dele de forma heterogênea, dada
s
as suas características próprias.
Mesmo assim, é possível melhorar a arrecadação do S
istema Previdenciário
utilizando
-
se das características de cada setor. Para as
indústrias
de
transformação,
indústrias
extrativas e
instituições
financeiras, poder
-
se
-
iam
analisar políticas associadas à produção gerada por estes setores
, tendo em vista
os
melhores resultados apresentados por
eles
quanto ao multiplicador de produto.
No tocante
aos demais setores, outras soluções para o financiamento do RGPS
poderiam vir de alterações políticas de seus rendimentos, entendendo
-
se como
rendimentos os salários
e o excedente operacional bruto, uma vez que estes
apresentaram melhores resultados quanto aos multiplicadores de emprego e
renda.
43
Capítulo 3
Alterações das Fontes de Financiamento do Regime Geral de
Previdência Social
–
RGPS e seus Efeitos na
Economia Brasileira
3.1. Introdução
3.1.1
. Considerações iniciais
11
No início da década de 1920, o Brasil passou a contar com um marco legal
para regulamentar a Previdência Social
:
a Lei Eloy Chaves. Nessa época, o
processo de vinculação dos filiados
se dava por empresas. O Sistema se
caracterizava por reduzido número de segurados, e a administração das caixas de
aposentadorias era realizada pelos próprios empregados e empregadores, não
havendo a participação do Estado. Além disso, havia multiplicidad
e de
instituições e modesto montante financeiro envolvido, em razão da própria
pulverização da captação de recursos.
Na década de 1930, por iniciativa do governo, as caixas foram
gradativamente reestruturadas e fundidas em Institutos de Aposentadorias e
11
Essas considerações iniciais estão baseadas em Silva e Schwarzer (2002).
44
Pe
nsões (IAPs), dando origem a instituições com maior número de filiados e
mais poderosas financeiramente. No início dos anos 1960, foi votada e aprovada
a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que unificou as regras legais sob
as quais os IAPs funciona
vam. Em 1966, seis dos sete IAPs existentes foram
fundidos e deram origem a uma estrutura única: o Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS).
As primeiras preocupações acerca das conseqüências fiscais desse
processo
,
somadas
o avanço do conceito de
Seguridade Social, motivaram, em
1974, a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social
,
com as
atribuições de responder pelas políticas de previdência, de assistência social e de
saúde.
Nos anos 1980, quando a economia brasileira se defrontav
a com baixas
taxas de crescimento econômico e o mercado de trabalho formal se estagnava,
começaram a surgir as primeiras críticas ao sistema estatal previdenciário,
qualificando
-
o de ineficiente e apontando para riscos de surgimento de déficit
orçamentário
. A Constituição Brasileira de 1988,
em vez
de viabilizar as fontes
de financiamento do Regime, aumentou o acesso de diferentes grupos e
categorias aos recursos transferidos pelo Estado.
Dentre os que mais se beneficiaram com a promulgação da nova
Constitu
ição, destacam
-
se os trabalhadores rurais, que conseguiram equiparação
do valor dos benefícios
ao
dos trabalhadores urbanos e a redução de cinco anos
na idade requerida para concessão da aposentadoria. Citam
-
se, ainda, a extensão
da aposentadoria proporcio
nal às mulheres e a correção de todos os salários para
o cômputo do salário de benefício.
O que se verificou a partir de então foi um crescente déficit
previdenciário, que levou aos questionamentos sobre a necessidade da reforma
previdenciária. Essa reform
a iniciou
-
se em 1998, e as suas principais alterações
constam da aprovação da Emenda Constitucional 20 (EC 20/1998) e da Lei 9.876
(fator previdenciário), seguida pela Emenda Constitucional 41, aprovada em
novembro de 2003 (EC 41/2003).
45
Não obstante todos
os avanços advindos das reformas, o Regime Geral de
Previdência Social (RGPS) convive com déficits elevados, porque, apesar de
fazer parte da Seguridade Social
12
, o RGPS constitui
-
se em regime independente,
com seus princípios, fundamentos jurídicos, receit
as e despesas próprias
,
que
,
segundo a Constituição
,
deveriam ser auto
-
sustentáveis, ou seja, a Previdência
deveria apresentar condições de manter o seu equilíbrio atuarial e financeiro sem
utilizar os recursos da Seguridade Social. Assim
,
torna
-
se de vi
tal importância
analisar possíveis alterações em suas fontes de financiamento e suas implicações
sobre os setores econômicos do País.
3.1.2. O financiamento da Previdência Social brasileira
O RGPS é financiado por recursos oriundos da sociedade, que arc
a direta
e indiretamente com seus custos. Os segurados do Regime são classificados em
obrigatórios, constituídos dos empregados, empregados domésticos,
trabalhadores avulsos, segurados especiais e contribuintes individuais, segurados
facultativos e empresa
s. Cada um destes contribui com alíquotas diferenciadas
,
que incidem praticamente sobre folhas de pagamento das empresas, arrecadação
sobre a receita bruta de produtores rurais e agroindústrias.
Desde 1988, a arrecadação líquida da Previdência é menor que
as despesas
com os benefícios do Regime. A evolução dos valores da arrecadação líquida e
despesa dos benefícios do RGPS, no período de 2000 a 2005, pode ser vista na
Figura 3.1,
na qual é visível a
incapacidade do INSS de saldar seus
compromissos.
Em face
do déficit apresentado pelo RGPS
,
a União tem repassado à
Previdência parte da arrecadação da Seguridade Social, sendo est
de valor
suficiente para custear o saldo negativo do
Regime
. O Orçamento da Seguridade
é composto pela Contribuição para o Financiam
ento da Seguridade Social
12
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos
relativos à Saúde, à Assistência Social e à Previdência
Social.
46
(COFINS), pela Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
(CPMF), Contribuição Soci
al sobre o Lucro Líquido (CSLL)
e por outros
tributos de menor importância.
88.285.385
92.055.482
94.705.289
92.259.240
100.886.341
110.374.300
104.177.160
110.814.252
117.230.540
122.354.480
135.239.861
148.603.360
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Arrecadação Líquida
Benefícios do RGPS
Fonte:
MPAS (2006).
Figura 3.
1. Arrecadação líquida e despesa com benefícios do RGPS
–
2000 a 2005.
De acordo com o fluxo de caixa da Previdência, que representa toda a sua
movimentação financeira, os recebimentos do INSS aumentaram R$ 95,5 bilhões
de 2000 a 2005. Des
s
e total, 58,98%
são provenientes dos recursos próprios ou
Arrecadação, e 31,68%
,
das transferências realizadas pela União. Dos
percentuais encontrados, pode
-
se observar a importância das transferências da
União no fluxo de caixa do INSS. Cabe ressaltar ainda que
,
do aume
nto de R$
30,3 bilhões, de 2000 a 2005, das transferências da União para o INSS, 65,13%
foram provenientes da Cofins e da
Contribuição do Plano de Seguridade Social
do Servidor
; 2,91%
vieram
da CPMF. Nesse período, houve redução da
participação da CSLL na
receita da Previdência, sendo esta de
–
4,71% do total
das Transferências da União (MPAS, 2006).
Os tributos utilizados como fonte de receitas para o RGPS interferem de
alguma forma nos níveis de salários da economia
,
que, por sua vez, atuam de
forma dife
renciada sobre os setores econômicos do País.
47
Segundo Zockun
(2000), n
o Brasil, os encargos sobre os salários giram em
torno de 35,8% da proporção
destes
. No entanto, nem todas as empresas
cumprem o que é estabelecido pela legislação. A alíquota legal disc
riminada
anteriormente é bem maior do que a observada nos dados das Contas Nacionais,
que incluem todas as empresas, independentemente do cumprimento das normas
legais estabelecidas para o mercado de trabalho. Por
ela
, a média dos encargos
pagos pelas empr
esas representam 15,8% da folha bruta de salários, variando de
7% a 19% entre os setores, contra os 35,8% previstos na legislação. Isso significa
que são recolhidos aos cofres da Previdência apenas 44% do total de recursos
possíveis a
m
parados pela lei.
O c
usto da Previdência no Brasil pode ser considerado alto quando
comparado como de outros países. A contribuição de 31% referente a empregado
(11%) e empregador (20%) é maior que
a dos países latino
-
americanos;
como
exemplo
,
citam
-
se Argentina (27%) e Venezu
ela (6,7%). Is
s
o também se verifica
quando se compara a países europeus
,
como Espanha, Alemanha e Suíça, com
alíquotas de contribuição empregado
-
empregador de, respectivamente, 28,3%,
19,5% e 8,4%. Já nos Estados Unidos, a carga fica em 12,4% (BERZOINI,
20
03).
A importância dos possíveis efeitos dos tributos que financiam a
Previdência sobre os setores econômicos do País pode ser ressaltada ao se fazer
uma comparação entre a participação da mão
-
de
-
obra e
a
do capital no valor
adicionado para os anos de 199
6 e 2003, utilizando para
isso
dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 1996
,
2006) (Figura 3.2).
De acordo com a Figura 3.2, os setores da
construção
civil,
comércio
e
serviços
foram os que se tornaram mais intensivos em mão
-
de
-
ob
ra, sendo e
ss
e
aumento de 33,91%, 15,34% e 11,72%, respectivamente. Por
sua vez,
os setores
que se tornaram mais capital intensivo foram a
indústria
extrativa, com aumento
de 16,76%, seguida pelos setores de
transporte
e comunicações
(
5,03%
)
,
agropecuária
(
4,06%
)
e Indústria de transformação
(
3,42%
)
. O setor da
administração
pública permaneceu constante, sendo sua participação, quanto à
mão
-
de
-
obra, de 98,73% e 98,80%, em 1996 e 2003, respectivamente.
48
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
Agropecuária
Ind. extrativas
Ind. de
transformação
Construção civil
Comércio
Transporte e
comunicações
Serviços
Administração
pública
Mão-de-obra 1996
Mão-de-obra 2003
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
Agropecuária
Ind. extrativas
Ind. de
transformação
Construção civil
Comércio
Transporte e
comunicações
Serviços
Administração
pública
Capital 1996
Capital 2003
Fonte:
IBGE, 1996 e 2005.
Figura 3.2. Participação da mão
-
de
-
obra e do capital no valor adicionado, em
1996 e 2003.
Logo, os setores mais intensivos em mão
-
de
-
obra tenderam a ser os mais
afetados por alterações nas alíquotas de contribuição do RGPS. Os
demais
setores, intensivos em capital, tenderam, por sua vez, a ser afetados por
alterações das fontes de receita da Seguridade Social, entre elas a Cofins, CSLL e
CPMF. Cabe, no entanto, saber em que magnitude os setores econômicos
poderão ser afetados po
r variações na política fiscal.
Com o intuito de determinar respostas à questão elucidada anteriormente,
alguns autores vêm discutindo possibilidades de alterações no
sistema
atual e
suas conseqüências sobre a economia brasileira.
Versano et al.
(2001)
pro
puseram a extinção do PIS, da Cofins e da CPMF e a criação de uma nova
contribuição sobre o faturamento ou receita, não
-
cumulativa e com arrecadação
semelhante à atual dos tributos a serem eliminados. Segundo esses autores, a
alíquota da contribuição a ser
criada seria da ordem de 10%, reduzindo, com isso,
os recolhimentos da indústria, do comércio e do setor de transportes; alterando
pouco os recolhimentos da agropecuária e dos serviços industriais de utilidade
49
pública; e aumentando o da construção civil e
, principalmente, os setores
financeiro, de comunicações e de outros serviços.
Fochezatto (2003) analisou os efeitos de algumas opções de reforma
tributária sobre o crescimento econômico e a distribuição de renda nacional e
constatou que uma reforma que au
mente os impostos indiretos sobre os produtos,
financiados por redução dos impostos diretos sobre a renda, é prejudicial tanto
para o crescimento econômico quanto para a distribuição de renda; já uma
redução dos impostos indiretos sobre produtos da cesta b
ásica, financiada por
aumento dos impostos diretos sobre as famílias de maiores rendas, seria mais
favorável ao crescimento econômico e melhoraria a distribuição da renda no País.
Silva et al
.
(2004) avaliaram a transformação parcial da Cofins em uma
contr
ibuição sobre o valor adicionado, a adoção do PIS/Pasep e da Cofins sobre
importações e a substituição parcial da contribuição previdenciária por uma
contribuição sobre o valor adicionado. Segundo os autores, o PIB real seria
pouco afetado, mas a carga fis
cal total aumentaria 0,3% e 0,53% do PIB,
respectivamente, com a implantação das duas primeiras medidas. O impacto
fiscal da última seria nulo, por hipótese. Com a adoção de cada uma das três
medidas
,
haveria redução nas importações e nas exportações. O ef
eito das três
medidas sobre o bem
-
estar foi medido pelo seu impacto no salário real, tendo
aumento de 0,40% para a primeira e reduções de 0,20% e 0,10%,
respectivamente, para as duas últimas.
Os resultados apresentados pelos trabalhos anteriores não aponta
ram
soluções e, ou, mesmo alternativas para redução do déficit previdenciário. Por
es
s
e motivo, e dada
importância da questão do financiamento do RGPS para a
economia brasileira, objetiv
ou
-
se analisar, neste trabalho, cenários com
alterações das alíquota
s que financiam a Previdência e possuem incidências tanto
sobre as folhas de salários como sobre a produção. Além disso, pretende
u
-
se
verificar qual a forma de incidência tributária, cumulativa ou sobre o valor
adicionado, que apresenta menores efeitos na
economia.
50
3.3. Metodologia
3.3.1. A incidência dos tributos em modelos de equilíbrio geral
Os Modelos Aplicados de Equilíbrio Geral (MAEG) tratam das inter
-
relações de diferentes mercados e setores da economia e fornecem os resultados
de uma análise gl
obal que considera as ligações e as interações intersetoriais. Tais
modelos são capazes de examinar tanto os efeitos diretos quanto os indiretos
causados por alterações de políticas econômicas, como impostos e subsídios.
Apresentam, ainda, como característ
ica a possibilidade de simular e avaliar um
ajuste fiscal quantitativamente, facultando a comparação entre alternativas
existentes (BITTENCOURT, 2002).
A primeira análise dos efeitos da incidência de impostos e da eficiência da
tributação na economia por m
eio de equilíbrio geral foi feita por Harberger em
1962. No Brasil, trabalhos des
s
a natureza foram desenvolvidos por Braga (1999,
2004), Ornelas (2001), Fochezatto (2003), Domingos e Haddad (2003), Cunha e
Teixeira (2004), Silva et al
.
(2004) e Salami e Fo
chezzato (2004). De acordo com
Braga (1999), nesses modelos
,
os impostos podem ser aplicados por
consumidores sobre compras de bens e serviços;
por
produtores
,
sobre o uso de
fatores e insumo intermediários; e sobre o produto final de vários setores de
pro
dução. As alíquotas podem diferir entre bens e grupos de consumidores e, ou,
de produtores, que utilizam a receita tributária em suas aquisições de bens e
serviços.
Por essa razão,
quando
o governo estabelece um imposto, ele afeta o
padrão de consumo, os p
reços relativos dos bens, a oferta de recursos disponíveis
na economia etc.
Esse
fato ocorre porque os impostos não possuem nenhum fim
específico definido como contrapartida. Des
s
a forma, o governo deve buscar
meios de captação de recursos que não modifiqu
em os preços relativos, sob pena
de prejudicar o nível geral de bem
-
estar atingível com os recursos em
disponibilidade. O critério de eficiência de Par
eto é um dos instrumentos que tê
m
sido utilizado
s
pela teoria econômica para definir a conveniência ou nã
o da
51
intervenção. Além desse critério, dois princípi
os básicos de finanças públicas
–
o
princípio do benefício recebido e o princípio da capacidade de pagamento
–
são
utilizados para garantir a máxima eficiência em um sistema tributário.
De acordo com o p
rincípio do benefício recebido, um sistema tributário
justo é aquele em que cada contribuinte paga ao fisco uma quantia direta ou
indiretamente relacionada com os benefícios que recebe do governo (LONGO
;
TROSTER, 1993). O princípio da capacidade de pagame
nto parte da posição de
que a abordagem do benefício é irrelevante. Independente
mente
da utilidade dos
serviços públicos para os indivíduos, estes devem contribuir na proporção de sua
capacidade para tal (FILELLINI, 1990). Isso implica iguais recolhimentos
de
tributos por contribuintes com a mesma capacidade de pagamento e diferentes
recolhimentos quando tais capacidades são distintas, tornando o princípio mais
justo à medida que o sacrifício individual é feito na mesma proporção e de
acordo com a capacidad
e de pagamento de cada um (RIANI, 1990).
A utilização conjunta dos princípios do benefício e da capacidade de
pagamento contribuirá para execução com maior eficiência das funções a serem
exercidas pelo Estado. De acordo com a função alocativa, os tributos
devem ser
coletados de forma que satisfaçam as necessidades dos gastos com bens e
serviços. Ao tributar mais a classe de renda mais alta, o governo estará
executando a função de distribuição, e a função estabilizadora será executada
quando o sistema de tr
ibutação fornecer recursos para satisfazer os objetivos
macroeconômicos (RIANI,
1990).
Como descrito anteriormente, os impostos podem incidir sobre vários
setores e agentes da economia. A incidência tributária ocorrerá de acordo com o
tipo do tributo, e es
t
e poderá ser indireto ou direto. Os impostos indiretos
13
são
aqueles que incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre consumo, venda
ou posse de propriedades, independente
mente
das características do indivíduo
13
Existem várias modalidades de impostos indiretos que se diferenciam de acordo com a amplitude de
sua base, que pode ser geral ou especial, segundo o estágio do processo de produção e comercialização
sobre o qual incide a cobrança do tributo, send
o este em nível do produtor, do comércio atacadista, do
comércio varejista ou em todas as etapas do ciclo e ainda se diferencia quanto à apuração da base de
cálculo, que pode ser sobre o valor total da transação ou apenas sobre o valor adicionado.
52
que executa a transação ou que é o prop
rietário. Os impostos diretos, por sua vez,
incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de
pagamento de cada contribuinte.
De acordo com
Riani
(1990), es
s
classificação é aparentemente simples,
porém de grande importância,
visto
q
ue
,
quanto maior a participação relativa dos
impostos indiretos, maior será a sua abrangência, sobretudo no consumo de bens
e serviços, atingindo indiscriminadamente todos na sociedade. Por
sua vez,
quando os impostos diretos são mais representativos,
é s
inal de
que o sistema de
tributação está retirando maiores recursos das fontes de renda provenientes dos
lucros, salários etc. Isso significa que o sistema tributário está sendo utilizado
com base na capacidade de pagamento, ou seja, ele estaria obtendo ma
iores
recursos das camadas mais ricas da população.
Por definição, somente os impostos indiretos podem ser transferidos,
visto
que eles incidem sobre a produção, e o imposto poderá ser repassado por
alterações no preço, o que implica a existência de uma tr
ansação entre quem
recolhe legalmente e quem arca com a carga fiscal transferida. Nesses termos, a
transferência pode
se
dar para frente, quando ocorre na direção do mercado de
consumo, ou para trás
,
quando processada na direção do mercado de fatores
(FILE
LLINI, 1990).
A intensidade de transferência dos impostos dependerá especificamente da
estrutura do mercado e das elasticidades
-
preço da oferta e da demanda, que são
cruciais para determinação de quem realmente arca com o imposto
(GIAMBIAGI
;
ALÉM, 2001).
E
m equilíbrio geral, o efeito de um tributo
indireto terá sua incidência sobre o consumo, a produção e o comércio
internacional. A tributação em insumos e produtos da produção afeta o
rendimento do produtor, os incentivos e a escolha de tecnologia.
Ocorre,
além
disso, efeito indireto sobre a renda dos agentes que recebem o pagamento do
tributo.
No caso da análise da incidência de impostos diretos, o efeito deste
s
recairá sobre o salário, levando
à
redução do retorno líquido do trabalho, e sobre
a oferta de c
apital, afetando a formação de poupança.
Dessa forma, torna
-
se
53
evidente que a
incidência efetiva do ônus tributário direto recai sobre o agente de
mercado e que
ele
dificilmente poderá ser transferido para terceiros, uma vez que
os agentes não antecipam o
seu efeito em análises de períodos simples.
3.3.2. Descrição do modelo
3.3.2.1. Características gerais
Existem várias técnicas para se fazer uma análise mais formal dos
impactos de políticas econômicas. Neste trabalho
foi
utiliza
do
um procedimento
de
simulação com um modelo aplicado de equilíbrio geral (MAEG). Como são
multissetoriais, es
s
es modelos permitem que se analisem simultaneamente efeitos
sobre variáveis macroeconômicas e efeitos desagregados, como a produção dos
diferentes setores, distribuiç
ão da renda, demanda de cada produto, demanda de
fatores, preços setoriais, etc. Eles fazem, portanto, uma articulação entre o
comportamento microeconômico dos agentes e o fechamento macroeconômico
(
FOCHEZATTO
, 1999).
Es
s
es modelos baseiam
-
se empiricamente
na Matriz de Contabilidade
Social para definir as variáveis agregadas da economia e na Matriz de Insumo
-
Produto para incorporar os diferentes setores e as fases intermediárias dos
processos produtivos.
Para este trabalho foi elaborada uma Matriz de
Contab
ilidade Social (MCS) do Brasil, a partir dos dados da Matriz de Insumo
Produto (MIP) de 1996, última matriz oficial divulgada pelo IBGE.
A MIP é obtida das tabelas de insumo
-
produto, medidas a preços básicos,
que são os preços pagos pelos consumidores depo
is de retiradas as margens de
comércio, transporte e impostos. A MIP disponibilizada pelo IBGE apresenta
desagregação de 42 setores. Nesta pesquisa, esses setores foram agregados em
oito:
agropecuária
,
indústrias
extrativa
s
, Indústria
s
de transformação, Co
nstrução
civil, Comércio, Transporte e comunicações, Serviço e Administração pública. A
composição de cada um pode ser vista no Quadro 3.3.
54
Quadro 3.3. Agregação da matriz de insumo
-
produto do Brasil de 1996
Setores
Agregação
1. Agropecuária
Agropecuária
2. Indústrias extrativas
Extrativa mineral, extração de petróleo e gás natural, carvão
e outros combustíveis e fabricação de minerais não
-
metálicos.
3. Indústrias de
transformação
Siderurgia, metalurgia dos não
-
ferrosos, fabricação de
outros pro
dutos metalúrgicos, fabricação e manutenção de
máquinas e tratores, fabricação de aparelhos e
equipamentos de material elétrico, fabricação de aparelhos
e equipamentos de material eletrônico, fabricação de
automóveis, caminhões e ônibus, fabricação de outr
os
veículos, peças e acessórios, serrarias e fabricação de
artigos de madeira e mobiliário, indústria de papel e gráfica,
indústria da borracha, fabricação de elementos químicos
não
-
petroquímicos, refino de petróleo e indústria
petroquímica, fabricação de
produtos químicos diversos,
fabricação de produtos farmacêuticos e de perfumaria,
indústria de transformação de material plástico, indústria
têxtil, fabricação de artigos do vestuário e acessórios,
fabricação de calçados e de artigos de couro e peles,
indú
stria do café, beneficiamento de produtos de origem
vegetal, inclusive fumo, fabricação e refino de óleos
vegetais e de gorduras para alimentação, outras indústrias
alimentares e de bebidas, indústrias diversas.
4. Construção civil
Construção civil
5. Co
mércio
Comércio
6. Transporte e comunicação
Transporte e comunicações
7. Serviços
Instituições financeiras, serviços industriais de utilidade
pública, serviços prestados às famílias, serviços prestados
às empresas, aluguel de imóveis
,
serviços privados
não
-
mercantis.
8. Administração pública
Administração pública
Fonte
: Elaborado pela autora a partir das tabelas de insumo
-
produto, IBGE, 1996.
A escolha des
s
e nível de agregação dos setores econômicos está associada
diretamente ao
objetivo
deste trabal
ho
,
que
é
de analisar possíveis alterações nas
alíquotas dos impostos que são utilizados no financiamento do RGPS. Desta
forma, a economia dividida em oito setores é suficiente para capturar os detalhes
e mecanismos requeridos no estudo. Além disso,
isso
acilita a obtenção dos
dados utilizados e a análise final dos resultados.
A construção da MCS possui dois objetivos principais: a organização dos
dados da economia e da estrutura social de um País em um ano específico
;
e
servir de base estatística para um
modelo de equilíbrio geral. Para es
s
as
55
finalidades
,
ela é organizada em sistema de dupla entrada na matriz
,
por meio das
linhas (rendas) e colunas (despesas)
;
dessa forma, ela mostra o processo circular
da renda (demanda=produção=renda), que pode ser pelo
lado da oferta de bens
ou no sentido da renda.
O tamanho da matriz está associado ao estabelecido na construção da
MIP, uma vez que a MCS complementará os dados anteriores. A diferença é que
,
dependendo do objetivo de estudo
,
pode
m
-
se subdividir colunas e
linhas. Na
prática, sua construção dependerá das limitações impostas e das motivações de
sua construção, como interesse pelo crescimento, efeito de diferentes atividades,
ou diferentes grupos da sociedade.
Neste estudo, a economia foi dividida em
oito
set
ores produtivos
,
respeitando a agregação realizada anteriormente na MIP. Os agentes, por sua vez,
foram classificados em setor externo, famílias e governo. Cada setor utiliza dois
fatores de p
rodução: trabalho e capital. Ess
a configuração, embora seja aind
a
bastante agregada, possibilita que se analisem alguns efeitos desagregados
importantes, como sobre a estrutura produtiva
os
preços relativos e
a
distribuição
de renda, decorrentes de medidas alternativas de política econômica.
Resta ainda fazer um esclar
ecimento importante acerca da conta família.
Optou
-
se por não dividir as famílias em urbanas e rurais, dado o objetivo da
organização do modelo
,
que será para analisar o RGPS. As justificativas dessa
decisão prov
ê
m do fato de que os benefícios rurais
,
em s
ua maior parte
,
não estão
vinculados a contribuições individuais, uma vez que as pessoas que fazem parte
deste regime adquirem o direito ao benefício por meio de comprovação do tempo
de serviço rural
,
em vez de a concessão estar vinculada ao tempo de contr
ibuição.
Assim
, o financiamento dos benefícios rural depende de recursos do Tesouro
Nacional e de subsídios cruzado
s
urbano
-
rural.
Como
visto
,
as principais fontes de dados para construção de uma MCS
são as TIPs elaboradas pelo IBGE. Essas tabelas fornece
m informações sobre
fluxos intersetoriais, demanda final, importação e valor adicionado. As demais
informações (poupança, transferência do governo, balança de pagamentos, etc
.
56
foram obtidas do Sistema de Contas Nacionais do IBGE e do
Relatório
Anual do
Ban
co Central em 1996. A MCS utilizada neste estudo encontra
-
se no Anexo 1.
Uma vez obtida
base de dados necessários
construção de um modelo
de equilíbrio geral
,
deve
-
se determinar o modelo a ser
empregado
. Neste estudo
foi
utiliza
do
o
software Mathematic
al Programming System for General
Equilibrium
–
MPSGE,
desenvolvido pelo Professor Thomas Rutherford, do
Departamento de Economia da Universidade do Colorado (RUTHERFORD,
1989).
Este modelo é formado por um conjunto de equações simultâneas não
lineares, em
que o mecanismo de preço é fundamental na alocação dos recursos.
Essas equações são apresentadas na forma de funções CES (Elasticidade
Constante de Substituição) ou em dois casos especiais de variações desta.
Quando a elasticidade de substituição for zero
, a função Leontief é empregada, e
,
quando for um, utiliza
-
se a função Cobb
-
Douglas. As funções CES aninhadas são
caracterizadas pelas diferentes possibilidades de comércio dentro de cada
agregado, bem como entre agregados. As notações descritas a seguir s
ão as
utilizadas no modelo
14
em análise.
3.3.2.2. Estrutura básica
Valor adicionado e produção intermediária
Os fatores primários de produção
–
capital autônomo, capital não
-
autônomo e trabalho
–
são homogêneos e móveis entre os setores domésticos.
Quant
o ao mercado externo, esses fatores são considerados fixos ou imóveis. O
capital é possuído pelas famílias e pode ser empregado em qualquer uma das
atividades produtivas ou pelo governo, sendo os seus diferentes usos denotados
pelo subscrito i. A equação 3
.1 modela o valor adicionado de cada atividade
(VA
i
), composto pelos dois fatores básicos de produção: capital (K) e trabalho
(L):
14
O mo
delo matemático está baseado em BRAGA (1999), PONCIANO (2000), LÍRIO (2001), REIS
(2001), BITTENCOURT (2002) e BONJOUR (2003).
57
1
σ
σ
σ
1
σ
i
σ
1
σ
i
i
i
i
i
i
i
i
i
K
)
δ
1
(
L
δ
VA
(3.1)
A função VA é do tipo CES
;
e
i
e
i
são parâmetros de produção
;
e
i
é a
elasticidade de substituição.
As demandas ordinárias dos fatores capital e trabalho
(
equações 3.2 e 3.3
)
,
por unidade de valor adicionado, prevêem em sua construção a inexistência de
produção secundária, ou seja, cada atividade produz um único pro
duto e
apresenta retornos constantes à escala. O comportamento do produtor,
considerando a premissa de racionalidade dos agentes, é caracterizado pela
minimização de custos, tendo por restrição a soma 1 para VA
i
:
i
i
i
σ
1
σ
i
σ
1
*
L
i
*
K
i
i
1
i
iL
δ
P
)
δ
1
(
P
δ
)
δ
1
(
DF
(3.2)
i
i
i
i
K
i
L
i
i
i
iK
P
P
e
DF
1
1
*
*
1
)
1
(
)
1
(
(3.3)
Oferta e demanda
A produção doméstica, retratada por meio de uma função CES (equação
3.4), constitui uma combinação entre as vendas domésticas (VD
i
) e as
realizadas
externamente (X
i
), uma vez que
a ela
se incorpora a idéia de que produtos
produzidos
a priori
para consumo interno podem ser transformados e destinados
à exportação:
t
i
t
t
i
i
i
i
i
X
PD
/
1
i
i
i
VD
)
-
(1
b
(3
.4)
A função de oferta de exportações (equação 3.5) mostra que os
empresários nacionais optam por destinar suas produções ao mercado interno ou
58
externo em função dos preços relativos P
i
x
/P
i
d
, do parâmetro de distribuição da
função e, principalmente, da ela
sticidade de substituição igual a 1/(
i
+ 1):
)
(
)
(
1
1
-
1
VD
i
i
i
d
i
i
x
i
i
P
P
X
(3.5)
A oferta doméstica (equação 3.6) evidencia a premissa de substituição
imperfeita entre bens domésticos e estran
geiros. Dessa maneira, a oferta de bens
e serviços é vista como uma mercadoria composta, uma agregação com
elasticidade de substituição constante entre vendas domésticas (VD
i
) e
importações (M
i
), que considera, em sua forma funcional, parâmetros
tecnológic
o (e
i
), de distribuição (
i
) e de substituição (
i
):
i
s
ρ
1
i
s
i
s
ρ
-
i
i
ρ
i
i
i
i
VD
)
δ
-
(1
M
δ
OBS
(3.6)
A demanda por exportações é definida pela equação 3.7. A demanda de
importações (equação 3.8) é elaborada em função dos preç
os relativos P
i
d
/P
i
m
,
dos parâmetros da função CES e,
sobretudo
, da elasticidade de substituição, dada
por 1/1+
i
:
0
1
1
μ
1
0
1
1
ν
1
ν
i
0
i
i
M
)
P
(
X
)
P
(
)
(P
X
X
(3.7)
i
s
i
d
i
i
P
M
1
1
m
i
i
i
P
)
-
1
(
VD
(3.8)
Preços
O
s
processo
s
de obtenção dos preços domésticos das importações (P
i
m
) e
exportações (P
i
x
), que ocorre em função dos preços internacionais ajustados
por
tarifas de importação (t
i
m
), impostos de exp
ortação (t
i
x
) e taxa de câmbio (tx), são
representados pelas equações 3.9 e 3.10. Adota
-
se a hipótese de economia
59
pequena para todos os setores, sendo exógenos os preços internacionais das
importações e das exportações:
tx
P
m
i
)
t
1
(
pw
m
i
m
i
(3.9)
tx
P
x
i
)
t
1
(
pw
x
i
x
i
(3.10)
Os valores da oferta de bens e serviços disponíveis no mercado (OBS
i
)
e
da produção doméstica setorial (PD
i
) são descritos pelas equações 3.11 e 3.12. A
primeira, que também pode ser entendida como disponibilidade interna de bens e
serviços, deriva da composição das vendas domésticas (VD
i
) e das compras
externas (M
i
). A pro
dução doméstica, por seu turno, é uma agregação de VD
i
e
exportações (X
i
):
i
i
q
i
M
VD
P
m
i
d
i
i
P
P
OBS
(3.11)
i
i
PD
i
X
VD
P
x
i
d
i
i
P
P
PD
(3.12)
A opção feita pelo índice de preços em nível de consumidor escolhido
como numerário pode ser evidenciada pela equação 3.13. Este índice pode ser
definido como somatório de cada bem ponderado pela sua participação, em que z
i
é parâmetro q
ue mede a participação da produção de cada setor no total
absorvido pelas famílias:
i
UM
PDi
i
i
P
z
N
(3.13)
Rendas dos fatores
A renda interna dos fatores pode ser d
efinida em função do somatório do
produto do preço médio dos fatores e da demanda de fatores
(
equação 3.14
)
. A
renda dos fatores
(equação 3.15),
por sua vez, é inteiramente alocada para as
famílias, que, além dessa fonte de recursos, contam com as transfer
ências do
governo para complementação de seu orçamento:
60
i
f
f
DF
W
Y
(3.14)
famílias
/
g
f
f
c
TR
Y
Y
(
3.15)
Renda e consumo do governo
Com relação
renda e gastos do governo, no MAEG, modela
-
se o
governo como único consumidor, com uma função de utilidade Cobb
-
Douglas
sobre todos os bens, capital e trabalho. O governo obtém renda a partir da
arrecadação
de impostos e prestações de serviços públicos. As equações 3.16 a
3.19 determinam as formas funcionais das receitas auferidas por meio das tarifas
de importação (TIM), dos impostos indiretos (TI), dos impostos diretos (TD) e
dos impostos incidentes sobre o
valor exportado (TEX). A soma dos valores
dessas quatro variáveis endógenas gera a receita total do governo (equação 3.20):
tx
t
M
w
p
TIM
i
m
i
i
m
i
(3.16)
i
PD
i
i
PD
i
t
PD
P
TI
(3.17)
TD = Y
i
t
i
(3.18)
tx
t
E
w
p
X
TE
i
x
i
i
x
i
(3.19)
RG = TIM + TI + TD + TEX
(3.20)
De acordo com Braga (1999), quando as alíquotas de impostos são
alteradas, em uma simulação, o pressuposto rendimento assegura que a recei
ta do
governo seja suficiente para que esse rendimento permaneça no mesmo nível de
utilidade alcançado no equilíbrio anterior, a novos preços de equilíbrio. Dessa
forma, a análise dos cenários recai sobre as mudanças na utilidade do
consumidor.
O consumo d
o governo (CG
i
) definido como o dispêndio real em bens e
serviços (GDTOT), como saúde, educação e administração pública, alocados em
61
diversos setores, e com as transferências às famílias (TR
g
), é descrito na equação
3.21:
CG
i
= GDTOT + TR
g
(3.21)
Poupança
A poupança privada é definida como produto da renda disponível (renda
pessoal diminuída dos impostos diretos) e propensão marginal a poupar das
famílias (equação 3.22).
S
p
= Y
h
(1
–
t
h
)
s
h
(3.22)
A estrutura da poupança governamental, definida como a sua receita (RG
i
)
deduzida dos seus gastos com bens e serviços, em que
i
i
OBSi
i
CG
P
repres
enta o
preço dos bens e serviços multiplicado pelo consumo do governo, e também das
transferências do governo às famílias (TR
g
), pode ser visualizada na equação
3.23.
g
i
i
OBSi
i
TR
CG
S
)
P
(
-
RG
i
g
(3.23)
A poupança total (equação 3.24) representa a soma das poupanças privada
(S
p
), do governo (S
g
) e da externa (S
x
);
esta última é multiplicada pela taxa de
câmbio, de modo a determinar o seu valor em termos da moeda doméstica:
S = S
p
+ S
g
+ (S
x
tx)
(3.24)
62
Equilíbrio de mercado
O equilíbrio no mercado de bens
(
equação 3.25
)
estabelece que o
somatório do consumo intermediário (CI), consumo privado (CP)
, consumo do
governo (CG) e variação de estoque (
EST
i
) deve ser igual à oferta total da
economia:
OBS
i
= CI
i
+ CP
i
+ CG
i
+
EST
i
(3.25)
O mesmo princípio é utilizado no equilíbrio do mercado de fat
ores
(equação 3.26). As ofertas agregadas de fatores primários (fs
f
) são exógenas e
constituem estoque constante, porém admite
-
se mobilidade setorial de mão
-
de
-
obra.
i
f
fs
DF
(3.26)
Fechamento do modelo
As condições de fechamento macroeconômico do modelo são descritas
pelas equações 3.27 e 3.28. A
primeira
evidencia o equilíbrio do setor externo,
garantido por meio da igualdade entre poupança externa e d
éficit do balanço de
pagamentos em conta
-
corrente, no qual y
x
representa a renda líquida enviada ao
exterior:
pw
i
x
X
i
+ S
x
= pw
i
m
M
i
+ y
x
(3.27)
A equação 3.28 explicita a identidade macroe
conômica fundamental entre
poupança e investimento, tendo por partida a idéia de que é o total das poupanças
(resíduos de consumo) que determina endogenamente o investimento agregado.
Es
s
e fechamento é denominado neoclássico e corresponde ao modelo de
poup
ança dirigido descrito anteriormente:
63
S = I
(3.28)
As principais equações que caracterizam o funcionamento de um MAEG
especificadas anteriormente possibil
itam maiores detalhes a respeito da
propagação dos efeitos de choques
–
como exemplo
,
citam
-
se as modificações
tarifárias para a economia como um todo.
Cálculo das medidas de bem
-
estar
Para finalizar a análise, define
-
se a medida de bem
-
estar
15
. É conveni
ente
expressar mudanças do bem
-
estar em termos da renda, como as Variações
Equivalentes (VE). Esta medida computa as diferenças nas despesas para cada
consumidor separadamente e, desde que seja expressa em termos de valor,
poderá ser somada para todos os c
onsumidores de forma a se obter uma medida
agregada.
Em termos de sua definição clássica, a medida de variação equivalente
quantifica as mudanças que são necessárias na renda inicial, aos preços do
equilíbrio inicial, para que os consumidores possam mante
r os mesmos níveis de
utilidade quando se defrontam com os níveis de preços do equilíbrio final.
Esta medida pode ser definida como:
I
I
I
F
I
U
U
U
VE
)
(
(3.29)
em que U
I
U
F
são,
respectivamente, os níveis de utilidade inicial e final e I
I
representa a renda antes e depois da mudança implementada no cenário de
referência. Como os resultados do modelo não fornecem uma medida direta da
utilidade, foi
empregada
, como aproximação, a r
enda das famílias.
15
Informações adicionais podem ser obtidas em VARIAN (1994), PINDYCK e RUBINFELD (1999) e
BINGER e HOFFMANN (1998).
64
3.3.3. Normalização, fechamento macroeconômico do modelo e
calibração
Para finalizar a apresentação do MAEG
,
é necessário apresentar ainda três
pontos importantes do modelo: a normalização, o fechamento macroeconômico e
a calibração.
A
normalização consiste em determinar o preço de uma ou de um
conjunto de mercadorias que funcione como o
numeraire
do Sistema, além dos
preços relativos. Is
s
o porque na modelagem do MAEG há a suposição de que os
agentes respondam aos preços relativos e não
aos preços absolutos, o que
significa dizer que as funções são homogêneas de grau zero em todos os preços.
Com isso, o sistema é resolvido apenas para os preços relativos, assumindo um
preço ou um índice de preço constante, o qual é tomado como numerário.
Ele
serve de unidade de conta para todos os valores nominais, os quais devem ser
interpretados como sendo fixados em termos deste. Neste trabalho, adot
ou
-
se,
como numerário, o consumo das famílias como elemento central para a
especificação do
sistema
de p
reços no conjunto da economia nacional.
Os MAEGs fazem uma articulação entre o comportamento
microeconômico dos agentes e o fechamento macroeconômico. A base micro
fundamenta
-
se na idéia walrasiana de compatibilizar o conjunto de decisões dos
agentes que c
ompõem a economia através do sistema de preços. Os principais
componentes macroeconômicos são balanço de pagamentos, poupança e
investimento, orçamento público e oferta e demanda agregada de fatores e
produtos. Es
s
es componentes podem ser definidos em term
os de equilíbrio, ou
não. Por exemplo, tanto o balanço de pagamentos como o balanço fiscal podem
obedecer a um equilíbrio ou um nível exogenamente dado de déficit no curto
prazo.
Assim, o equilíbrio nos mercados decorre de condições formalmente
pr
estabel
ecidas pelo modelador e de ajustamentos endógenos nas variáveis
flexíveis. Segundo Ferreira Filho (1995), o fechamento do modelo consiste em
definir como se atingirá o equilíbrio macroeconômico em face das correntes
65
teóricas da macroeconomia. Este é necess
ário porque existe maior número de
equações do que de variáveis endógenas
16
. Logo, uma das equações deverá ser
abandonada para se obter uma solução consistente para todas as variáveis. Neste
trabalho, adotou
-
se o fechamento neoclássico
17
. Neste fechamento, o
investimento é determinado endogenamente, considerando
-
o, portanto, idêntico à
soma total das poupanças disponíveis. Assim, mudanças relevantes na geração
das poupanças privadas, governamentais ou externas têm importantes reflexos
sobre a economia. A ofer
ta agregada dos fatores produtivos é considerada fixa e
pode ser específica para cada setor produtivo. Os fatores podem ou não ser
plenamente utilizados. Nesse particular, a definição da plena absorção ou não de
todas as categorias de fatores é extremament
e relevante na determinação das
respostas do modelo a choques externos ou alterações nas políticas econômicas
(LIRIO, 2001).
Outro ponto importante na obtenção dos resultados simulados é a
determinação dos valores dos parâmetros. A forma mais comum utiliz
ada para
definir es
s
es valores nos MAEGs é o método determinista da calibragem. Ele
comporta várias etapas: a construção de um banco de dados coerente para todas
as variáveis do modelo; a quantificação propriamente dita dos valores dos
parâmetros desconhec
idos; e, finalmente, a verificação, através de simulação, se
os valores obtidos para os parâmetros determinam corretamente o equilíbrio
inicial da economia, representado pelos valores de base na MCS.
A principal crítica a este método é que, como é feito s
obre um único
período, ele não permite que se faça uma validação do modelo para assegurar que
ele reproduza corretamente o passado.
A calibragem propriamente dita consiste em encontrar valores para os
parâmetros das formas funcionais do modelo, torna
n
do
-
o
apto a replicar, como
solução, o equilíbrio representado pelas informações do ano de base ou equilíbrio
de
Benchmark
. Conforme Shoven e Whalley (1992), a especificação dos valores
16
O modelo in
clui as funções de produção, de consumo, de investimento, de condição de pleno emprego
e de salário real, abrangendo apenas quatro variáveis a serem determinadas.
17
Para mais informações sobre as demais possibilidades de fechamento macroeconômico, ver Ferr
eira
Filho (1995).
66
dos parâmetros através da calibragem significa supor que há um equilíbrio r
eal
observado na economia, na presença das políticas existentes.
A primeira etapa do procedimento de calibragem, ou seja, a construção de
um banco de dados para todas as variáveis do modelo a partir das observações de
um ano
-
base, consiste implícita ou exp
licitamente em construir uma MCS
,
que
,
no caso do modelo des
t
e trabalho
,
deve constituir
-
se de
oito
setores que
apresentarão o
Benchmark
para o Brasil, no ano de 1996, cujos valores são
expressos em milhões de reais.
Para
quantificação propriamente dita do
s valores dos parâmetros
desconhecidos do MPSGE
,
torna
-
se necessário apresentar as principais
características quanto à operacionalização deste modelo. O primeiro passo é a
definições dos setores onde o preço e a condição de mercado serão introduzidos
para
cada um dos seguintes itens: Consumo das famílias (produtos, impostos e
poupança) (C_fam), Pagamentos de mão
-
de
-
obra total (MO_Tot), Pagamentos ao
capital autônomo (Cap_aut), Pagamentos ao capital não autônomo (Cap_naut),
Bem doméstico (Dom_i i=1,.,8), Bem
importado (Imp_i i=1, ,8), Disponibilidade
doméstica (Disp_i i=1, ,8), Fator fixo auxiliar associado aos bens exportados
(f_i), Divisa externa (Divisa), Receita do Governo (Imposto)
e
Renda corrente
menos consumo corrente (Poupança
C
Y
S
). Os níveis de preços para estes
itens são especificados de forma que no
Benchmark
sejam iguais à unidade.
Quanto à classificação do consumo, esta é feita neste modelo para três
tipos de consumidores
:
famílias, governo e exterior. As famílias são agentes
que
possuem trabalho e capital, compram e vendem mercadorias. O governo recolhe
imposto e compra apenas serviços. O exterior é um consumidor artificial que
direciona seu fluxo de renda associado ao setor exportador.
Os setores de produção possuem níveis de
atividades associados e
condições de não
-
lucro. Neste modelo, t
ê
m
-
se os seguintes setores: Setor de
produção doméstica (sect_<i> i=1,.,8), Setor exportador (exp_<i> i=1, ,8),
Atividade de importação para
commodity
(imp_<i> i=1,.,8), Consumo das
famílias (
Y_C_fam)
e
Agregação de capital e trabalho (Y
\
labor). Para este caso
,
67
também os coeficientes de função são especificados de forma que os níveis de
Benchmark
para cada atividade são iguais à unidade.
As restrições auxiliares utilizadas no modelo são colocad
as na estrutura
Arrow
-
Debreu
,
racionando dotações de bens ou ajustamento endógeno de taxas
na produção. Neste modelo, têm
-
se duas restrições auxiliares
:
o índice de preço
ao consumidor (cpi) e uma variável que se ajusta para acomodar as variações do
salári
o real (
unemployment
). Assume
-
se um
Benchmark
com taxa de desemprego
de 20%.
Para dotações e demandas, a conta famílias (Fam) representa a quantidade
de recursos que as famílias dispõem para consumir. Considerou
-
se neste caso
elasticidade igual a
1
, caract
erizando uma função do tipo Cobb
-
Douglas. Para
demanda do governo foi utilizada uma função do tipo Leontief. Para o setor
externo, por sua vez, utilizou
-
se elasticidade igual a 0
,
5.
N
a representação do setor produtivo, utilizou
-
se a elasticidade do governo
(G), resto do mundo (M) e investimento (invest) iguais a zero
,
indicando que
estas contas possuem estruturas de funções tipo Leontief. Para as famílias (Fam)
,
a elasticidade adotada foi de 0,25
,
caracterizando função tipo CES. Considerou
-
se ainda o défici
t apresentado pelo governo no ano de 1996
,
de valor igual a R$
-
7.872.859,84
,
de acordo com dados do IBGE. A conta investimento representa a
formação de capital
,
e a conta família
,
o índice de utilidade do consumo das
famílias. Cabe ressaltar que há recolhi
mento de impostos tanto da conta capital
quanto da família.
Quanto às relações demanda de exportações
,
é necessário conhecer
previamente os valores das elasticidades e as tarifas de exportação para cada
setor estudado. Neste estudo
,
os valores adotados par
a os oito setores estão
apresentados na Tabela 3.1.
As elasticidades adotadas estão baseadas em
Oliveira (2002)
, e o valor das
tarifas foi obtido no trabalho de Domingues e Lemos (2004). Com a utilização
des
s
es valores
,
é possível determinar o fator fixo
associado às exportações (f_), o
valor real exportado e o
output
ou divisa. Ressalta
-
se que os valores das
68
elasticidades e tarifas descritas foram empregados apenas para calcular as
variáveis citadas.
Tabela 3.1. Valores das elasticidades e das tarifas d
e exportação adotadas como
Benchmark
para os oito setores determinados neste estudo
Setores
Elasticidade de
exportação
Tarifas
ad valorem
1. Agropecuária
2,50
0,0384
2. Indústrias extrativas
3,50
0,0566
3. Indústrias de transformação
3,00
0,0939
4.
Construção civil
2,50
0,0100
5. Comércio
2,20
0,0100
6. Transporte e comunicações
2,50
0,0100
7. Serviços
4,00
0,0100
8. Administração pública
2,50
0,0100
Fonte:
Oliveira (2002) e
Domingues e Lemos (2004).
Para representar o total das relações
de
dem
anda de exportações realizadas
pelos setores
,
adotaram
-
se
todas as elasticidades iguais à unidade, indicando a
utilização de funções Cobb
-
Douglas. A escolha dos valores das elasticidades foi
uma mera opção inicial,
o que
não impede que se inicie o processo
de calibração
utilizando elasticidades diferentes da unidade, ou seja, se utilizem funções tipo
CES.
No caso das atividades de importações
,
faz
-
se necessário determinar três
variáveis: o valor da divisa, as importações e a alíquota. As alíquotas são obtid
as
dividindo
-
se os valores totais dos impostos sobre importação (Tabela 5
-
IBGE)
pelo total das importações realizadas pelos setores (Tabela 4
–
IBGE). Para se
determinar o valor das divisas
,
basta multiplicar o valor importado por
1
mais a
tarifa. Por úl
timo, para obter os valores das importações
,
basta transcrever os
valores
delas determinado
s pela Tabela 4 do IBGE
,
respeitando a agregação da
MCS adotada.
Quanto às elasticidades, foram utilizad
o
s para todos os setores valores
iguais a zero
,
indicando fu
nções de Leontief para a modelagem do
Benchmark
. A
escolha des
s
es valores foi uma mera opção inicial, como já descrito
anteriormente
;
no entanto, nada impede que se inicie o processo de calibração
69
utilizando outras elasticidades. Neste caso espec
ificamente
, a elasticidade igual a
zero é perfeitamente aplicável
,
uma vez que não existe substitutibilidade entre os
fatores.
Por fim, tem
-
se a produção doméstica
,
que
,
neste estudo
,
foi sem dúvida
parte da programação mais trabalhosa, dada
quantidade de infor
mações
necessárias
sua organização. Inicialmente,
foi necessário
determinar
a
s
elasticidades de substituição, e
,
de forma similar ao procedimento anterior
adotado quanto às elasticidades de exportação,
foram
empre
gadas
as
elasticidades disponibilizadas p
or
Domingues e Lemos (2004)
(Tabela 3.2).
Tabela 3.2. Valores das elasticidades de substituição adotadas como
Benchmark
para os oito setores determinados neste estudo
Setores
Elasticidades de substituição
1. Agropecuária
1,20
2. Indústrias extrativas
2
,00
3. Indústrias de transformação
1,77
4. Construção civil
2,00
5. Comércio
2,00
6. Transporte e comunicações
3,60
7. Serviços
2,00
8. Administração pública
2,00
Fonte:
Domingues e Lemos (2004).
Em se tratando das elasticidades de substituição en
tre os insumos, quanto
maior for o seu valor
,
mais flexível será o modelo, ou seja, uma elasticidade igual
ou maior que 10 diz ao modelo que ele poderá substituir os insumos como ele
quiser. Neste estudo, em razão da agregação adotada
,
não é viável determ
inar
elasticidades parciais entre os insumos.
Para determinar os valores dos
output’s
da produção doméstica
,
utiliza
ram
-
se os valores bruto
s
de produção de cada setor, complementados pelos
valores dos insumos utilizados
por estes
. Especifica
ram
-
se
,
ainda,
os valores
referentes aos rendimentos dos autônomos e dos não
-
autônomos, bem como os
valores relativos ao rendimento do trabalho. Todas es
s
as informações são
provenientes da MCS.
70
Por último,
foram
determinados os valores das alíquotas dos impostos para
ada setor
18
da produção doméstica composta pelos insumos e pelo valor total da
produção e,
ou,
output
. Os impostos que incidem sobre os insumos dividem
-
se
em indiretos e diretos
,
e os impostos que incidem sobre a produção são apenas os
indiretos. No modelo
em análise
,
es
s
es impostos são dispostos em lugares
específicos. A seguir, busca
-
se fazer uma explanação acerca dos impostos
indiretos e, posteriormente, os impostos diretos que financiam o RGPS.
Os impostos indiretos são aqueles que incidem sobre ativida
des ou
objetos, ou seja
,
sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades,
independentemente das características do indivíduo que executa a transação ou
que é o proprietário (
GIAMBIAGI; ALÉM
, 2001). Os impostos indiretos que
incidem sobre os insumos da pro
dução utilizados nesta análise são provenientes
das
tabelas
de insumo
-
produto 6, 7, 8, 9, 14 e 15, de 1996, do IBGE relativas ao
ICMS, IPI/ISS e outros impostos indiretos sobre produtos nacionais e
importados, respectivamente.
Para determinar os valores d
os impostos indiretos que incidem sobre a
produção (parte superior do modelo), utiliz
aram
-
se
os valores dos impostos e
subsídios que constam na MIP
,
divididos pelo valor bruto de produção dos
respectivos setores. A linha governo da MCS não é utilizada porq
ue nela estão
somados os impostos diretos e indiretos.
Os impostos diretos, por sua vez, incidem sobre o indivíduo e, por isso,
estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. No modelo
,
os
impostos diretos incidem especificamente nos ren
dimentos (parte inferior do
modelo).
Os impostos diretos dizem respeito ao somatório dos impostos de renda
pessoa física e jurídica com os impostos da Previdência, FGTS, PIS e PASEP
,
com incidência sobre a mão
-
de
-
obra total e o rendimento de autônomos e n
ão
-
autônomos. Neste modelo, optou
-
se por não utilizar as alíquotas referentes ao
18
Na próxima seção, de descrição dos cenários, estão apresentados os valores dos impostos utilizados na
análise.
71
imposto de renda pessoa física e jurídica para minimizar a distorção dos
resultados.
Para determinar
s alíquotas do imposto direto
,
dividiu
-
se o valor da
arrecadação da Prev
idência oficial/FGTS/PIS/PASEP, que não
têm
como
serem
desagregados, pelo valor dos salários de cada setor produtivo, ambos obtidos no
valor adicionado da MIP de 1996. Deve
-
se salientar que
,
dentr
e
os impostos
diretos considerados, apenas o imposto da Pre
vidência é utilizado para
financiamento do INSS. Assim
, deve
-
se considerar que ess
as alíquotas estão
superestimadas.
Após determinação de todos os parâmetros
,
tem
-
se o algoritmo a ser
utilizado no software
Mathematical Programming System for General
Equil
ibrium
–
MPSGE, a fim de determinar um equilíbrio inicial a es
s
es valores
,
denominado de
Benchmark
.
Apesar da complexidade do modelo, tem sido observado que importância
maior a poucos parâmetros
-
chave é dada por alguns modeladores, parâmetros
esses que vã
o influenciar a determinação dos resultados das políticas. Esses são,
tipicamente, valor das elasticidades e das taxas
ad valorem
. Des
s
e modo, atenção
especial deve ser dada a esses variáveis durante o processo de busca pelo
equilíbrio, para que não haja c
omprometimento dos resultados estimados.
Uma vez ajustado o conjunto consistente de dados em equilíbrio, o
Benchmark,
passa
-
se a realizar as alterações nas alíquotas baseadas em propostas
da reforma tributária brasileira quanto ao financiamento do RGPS, be
m como
propostas alternativas a es
s
a questão, em busca de cenários alternativos
19
.
Espera
-
se
,
a partir dos resultados encontrados
,
verificar a distribuição dos efeitos
da incidência dos tributos e como estes afetariam os setores da economia para
cada propos
ta em an
á
lise, observando qual delas é a mais apropriada para a
economia brasileira e para o próprio INSS.
Apesar da relevância dos modelos de equilíbrio geral no estudo da
tributação
, ele
apresenta alguns problemas e limitações específicos em sua
modelag
em. Quanto aos seus problemas
,
pode
-
se dizer que há dificuldades em
19
Os cenários analisados neste estudo serão apresentados na próxima seção.
72
determinar valores apropriados para as elasticidades e para os outros parâmetros.
Existe ainda a inviabilidade de microdados para tornar mais satisfatória uma
análise de finanças públicas.
Quanto às limitações do modelo
,
cita
-
se a
inviabilidade de análise do impacto das taxas sobre poupanças, a debilidade desta
análise
diante de
outros trabalhos quanto ao detalhamento dos dados e
,
ainda,
quanto à questão da análise de distribuição, ou seja,
o impacto da taxa na
distribuição pessoal da renda
,
fatores, transferência e taxas diretas (trabalhos que
utilizam a teoria do ciclo de vida estão caminhando nesta direção).
A
pesar disso,
este modelo tem sido usado em diversos países para orientar o proce
sso de
tomada de decisão para políticas des
s
a natureza.
3.3.4. Cenários
Há
na literatura várias alternativas que poderiam ser utilizadas pelo
governo para resolver os problemas financeiros da Previdência Social. No
entanto, a maioria delas é apenas propo
sta, e pouco se conhece acerca de seus
efeitos sobre a economia do País.
As alternativas apontadas para minimizar os problemas do RGPS
,
e
consideradas neste trabalho
,
podem ser classificadas em três grupos. No primeiro
grupo (cenários 1 e 2) são discutidas
possíveis alterações das alíquotas que
financiam a Previdência e possuem incidência sobre a folha de salário, ou seja,
são analisadas alterações das contribuições dos segurados obrigatórios,
facultativos e das empresas arrecadadas pelo próprio INSS. Para
facilitar a
apresentação e discussão dos resultados obtidos
,
toda alteração sobre a folha de
pagamento, ou seja, sobre a arrecadação própria da Previdência
, será denominada
de impostos diretos.
No segundo grupo (cenários 3 e 4) têm
-
se as propostas associa
das às
alternativas de transformar os impostos diretos em indiretos, is
s
o porque, dado o
aumento dos repasses da arrecadação das contribuições (Cofins e CPMF) pelo
governo central para o financiamento do RGPS, alguns autores vêm discutindo
73
possibilidades d
e es
s
as contribuições terem suas alíquotas alteradas, bem como a
viabilidade de se reverterem como fonte de receita exclusiva da Previdência.
Nos cenários 3 e 4 se
rá
analisa
da
a possibilidade de financiar o RGPS em
sua totalidade por impostos indiretos que
incidam apenas sobre os insumos
intermediários e sobre o produto final dos setores de produção, respectivamente.
Em ambos os casos, ser
desconsiderado o efeito dos impostos diretos.
Já no terceiro e último grupo (cenários 5 e 6) discutem
-
se os possíveis
efeitos ocasionados por alterações nos impostos que financiam a Previdência e
são considerados cumulativos (arrecadação direta, CPMF e CSLL) para tributos
sobre o valor adicionado.
No cenário 5 se
rá
verifica
d
o
o efeito ocasionado pela transformação da
Cofi
ns cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionado
(alíquota de 7,6%). No cenário 6
,
analisar
-
se
-
o
efeito de se transformar em
valor adicionado todos os impostos que são utilizados no financiamento do
RGPS.
De modo geral, de acordo com F
ochezatto (1999), o objetivo de uma
reforma tributária é garantir a receita necessária para que o setor público possa
desempenhar as funções que lhe compete
m
a um mínimo custo
,
em termos de
distorções na alocação de recursos. Além disso
,
deve
-
se garantir a
continuidade
das receitas necessárias ao setor público e
,
ao mesmo tempo
,
melhorar a
capacidade de consumir das famílias.
No MAEG
,
a análise das alterações no valor dos impostos
,
como propost
o
anteriormente
,
é feita utilizando
-
se o valor das alíquotas det
erminadas no
modelo, como descrito na seção anterior. Para facilitar o entendimento des
s
e
procedimento
,
apresentar
-
se
-
á, na Tabela 3.3, o valor inicial antes do choque
utilizado como
Benchmark
e seus valores
,
considerando as alterações tributárias
proposta
s.
74
Tabela 3.3
.
Valores das alíquotas dos impostos utilizados como
Benchmark
e seus valores, considerando as alterações tributárias propostas
Agropecuária
Indústria extrativa
Cenários
Base
1
2
3
4
5
6
Base
1
2
3
4
5
6
Impostos in
diretos
sobre a produção
0,0135
0,0135
0,0150
0,0135
0,1482
0,0143
0,0154
0,0326
0,0326
0,0362
0,0326
0,27718
0,0351
0,0372
Agropecuária
0,0076
0,0076
0,0076
0,0512
0,0076
0,0074
0,0074
0,
0000
0,0000
0,0000
0,00000
0,0000
0,0000
0,0000
Indústria extrativa
0,0003
0,0003
0,0003
0,0022
0,0003
0,0003
0,0003
0,0001
0,0001
0,0001
0,00129
0,0001
0,0001
0,0001
Indústria de
transformação
0,0130
0,0130
0,0130
0,0877
0,0130
0,0127
0,0127
0,0019
0,
0019
0,0019
0,06107
0,0019
0,0018
0,0018
Construção civil
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0001
0,0001
0,0001
0,00032
0,0001
0,0001
0,0001
Comércio
0,0001
0,0001
0,0001
0,0004
0,0001
0,0001
0,0001
0,0003
0,0003
0,0003
0,01002
0,0003
0
,0003
0,0003
Transporte e
comunicações
0,0006
0,0006
0,0006
0,0042
0,0006
0,0006
0,0006
0,0002
0,0002
0,0002
0,00582
0,0002
0,0002
0,0002
Serviço
0,0017
0,0017
0,0017
0,0114
0,0017
0,0017
0,0017
0,0050
0,0050
0,0050
0,16059
0,0050
0,0048
0,0048
Impostos indiretos sobre
os insumos
Admin
istração pública
0,0002
0,0002
0,0002
0,0011
0,0002
0,0002
0,0002
0,0004
0,0004
0,0004
0,01325
0,0004
0,0004
0,0004
Impostos diretos
0,1347
0,0000
0,1078
0,0000
0,0000
0,1347
0,0000
0,2445
0,0000
0,1956
0,0000
0,0000
0,2445
0,0000
Fonte
:
Dados da pesquisa.
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota.
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apenas com impostos diretos. Aumentou
-
se em 11% os impostos diret
os associados a uma redução de 10% dos impostos
indiretos sobre a produção.
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre os insumos intermediários. Considerou
-
se zero a
alíquota do imposto dire
to, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente.
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidem apenas sobre o produto final dos setores de produção. Co
nsiderou
-
se
zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua totalidade.
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionad
o (alíquota de 7,6%).
Reduziu
-
se em 3% o valor dos
impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Cenário 6
-
Transformação em valor adicionado dos impostos que são utilizados no financiamento
do RGPS. Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos que
incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Continua...
75
Tabela 3.3
.
Valores das a
líquotas dos impostos utilizados como
Benchmark
e seus
valores, considerando as alterações tributárias propostas
–
Continuação
Indústria de transformação
Construção civil
Cenários
Base
1
2
3
4
5
6
Base
1
2
3
4
5
6
Imp
ostos indiretos
sobre a produção
0.0313
0
,
0313
0
,
0347
0
,
0313
0
,
2743
0
,
0340
0
,
0357
0
,
0308
0
,
0308
0
,
0341
0
,
0308
0
,
2270
0
,
0331
0
,
0351
Agropecuária
0
,
0005
0
,
0005
0
,
0005
0
,
0026
0
,
0005
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0004
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
Indústria extrativa
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0121
0
,
0002
0
,
0005
0
,
0005
0
,
0305
0
,
0305
0
,
0305
0
,
1078
0
,
0305
0
,
0296
0
,
0296
Indústria de
transformação
0
,
0016
0
,
0016
0
,
0016
0
,
0864
0
,
0016
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0449
0
,
0449
0
,
0449
0
,
1587
0
,
0449
0
,
0435
0
,
0435
Construção civil
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0005
0
,
0001
0
,
0016
0
,
0016
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0005
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
Comércio
0
,
0003
0
,
0003
0
,
0003
0
,
0148
0
,
0003
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0
002
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0006
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0002
Transporte e
comunicações
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0053
0
,
0001
0
,
0003
0
,
0003
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0015
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0004
Serviço
0
,
0022
0
,
0022
0
,
0022
0
,
1134
0
,
0022
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0012
0
,
0012
0
,
0012
0
,
00
41
0
,
0012
0
,
0011
0
,
0011
Impostos indiretos sobre os
insumos
Administração
pública
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0127
0
,
0002
0
,
0021
0
,
0021
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0005
0
,
00013
0
,
00013
0
,
00013
Impostos diretos
0
,
2430
0
,
0000
0
,
1944
0
,
0000
0
,
0000
0
,
2430
0
,
0000
0
,
1962
0
,
0000
0
,
15697
0
,
0000
0
,
000
0
0
,
19621
0
,
0000
Fonte:
Dados da pesquisa.
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota.
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apenas com impostos diretos. Aumentou
-
se em
11% os impostos diretos associados a uma redução de 10% dos
impostos indiretos sobre a produção.
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre os insumos intermediários. Considerou
-
se zero a
alíquota
do imposto direto, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente.
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidem apenas sobre o produto final dos setores d
e produção.
Considerou
-
se zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua totalidade.
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre v
alor adicionado (alíquota de 7,6%).
Reduziu
-
se em 3% o valor dos
impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Cenário 6
-
Transformação em valor adicionado dos impostos que são utilizados no
financiamento do RGPS. Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos que
incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Continua...
76
Tabela 3.3
.
Valores das alíquotas dos impostos utilizados como
Benchmark
e seus valores considerando as alterações tributárias
propostas
–
Continuação
Comércio
Transporte e comunicações
Cenários
Base
1
2
3
4
5
6
Base
1
2
3
4
5
6
Imposto
s indiretos sobre a
produção
0
,
0306
0
,
0306
0
,
0339
0
,
0306
0
,
2386
0
,
0329
0
,
0349
0
,
0169
0
,
0169
0
,
0188
0
,
0169
0
,
2396
0
,
0182
0
,
0193
Agropecuária
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
00
00
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
Indústria extrativa
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0000
0
,
0001
0
,
0008
0
,
0008
0
,
0005
0
,
0008
0
,
0008
0
,
0008
Indústria de transformação
0
,
0133
0
,
0133
0
,
0133
0
,
1199
0
,
0133
0
,
0129
0
,
0129
0
,
0368
0
,
0368
0
,
0368
0
,
2107
0
,
0368
0
,
0357
0
,
0357
Construção civil
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0001
0
,
0002
0
,
0002
0
,
0002
Comércio
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0035
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0004
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0007
0
,
0001
0
,
0001
0
,
0001
Transporte e comunicações
0
,
0045
0
,
0045
0
,
0045
0
,
0402
0
,
0045
0
,
0045
0
,
0045
0
,
0060
0
,
0061
0
,
0061
0
,
0347
0
,
0061
0
,
0059
0
,
0059
Serviço
0
,
0072
0
,
0072
0
,
0072
0
,
0648
0
,
0072
0
,
0070
0
,
0070
0
,
0037
0
,
0037
0
,
0037
0
,
0211
0
,
00368
0
,
0036
0
,
0036
Impostos indiretos
sobre os insumos
Administração pública
0
,
0006
0
,
0006
0
,
0006
0
,
0056
0
,
0006
0
,
0006
0
,
0006
0
,
0037
0
,
0037
0
,
0037
0
,
0021
0
,
00037
0
,
0004
0
,
0004
Impostos diretos
0
,
2080
0
,
0000
0
,
1664
0
,
0000
0
,
0000
0
,
2080
0
,
0000
0
,
2227
0
,
0000
0
,
1781
0
,
0000
0
,
0000
0
,
2227
0
,
0000
Fonte:
Dados da pesquisa.
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota.
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apenas com impostos diretos. Aumentou
-
se em 11% os imposto
s diretos associados a uma redução de 10% dos impostos
indiretos sobre a produção.
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre os insumos intermediários. Considerou
-
se zero a
alíquota do imposto diret
o, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente.
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidem apenas sobre o produto final dos setores de produção. Cons
iderou
-
se zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua totalidade.
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionado
(alíquota de 7,6%).
Reduziu
-
se em 3% o valor dos
impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Cenário 6
-
Transformação em valor adicionado dos impostos que são utilizados no financiamento do
RGPS. Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos que
incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Continua...
77
Tabela 3.3
–
Valores das alíquotas dos impostos utilizados como
Benchmark
e seus valores, considerando as alterações tributárias
propostas
–
Continuação
Serviço
Administração pública
Cenários
Base
1
2
3
4
5
6
Base
1
2
3
4
5
6
Impostos indiretos so
bre a
produção
0,0307
0,0307
0,0341
0,0307
0,2448
0,0330
0,0350
0,0090
0,0090
0,0099
0,0090
0,1250
0,0096
0,0102
Agropecuária
0,0007
0,0007
0,0007
0,0046
0,0007
0,0006
0,
0006
0,0004
0,0004
0,0004
0,0030
0,0004
0,0004
0,0004
Indústria extrativa
0,0006
0,0006
0,0006
0,0044
0,0006
0,0006
0,0006
0,0005
0,0005
0,0005
0,0038
0,0005
0,0005
0,0005
Indústria de transformação
0,0207
0,0207
0,0207
0,1591
0,0207
0,0201
0,0201
0,00
99
0,0099
0,0099
0,0687
0,0099
0,0096
0,0096
Construção civil
0,0005
0,0005
0,0005
0,0004
0,0005
0,0005
0,0005
0,0000
0,0000
0,0000
0,0001
0,0000
0,0000
0,0000
Comércio
0,0003
0,0003
0,0003
0,0021
0,0003
0,0003
0,0003
0,0005
0,0005
0,0005
0,0031
0,0005
0,0004
0,0004
Transporte e comunicações
0,0017
0,0017
0,0017
0,0133
0,0017
0,0017
0,0017
0,0018
0,0018
0,0018
0,0124
0,0018
0,0017
0,0017
Serviço
0,0076
0,0076
0,0076
0,0583
0,0076
0,0073
0,0073
0,0056
0,0056
0,0056
0,0388
0,0056
0,0054
0,0054
Impostos indiretos
sobre os insumos
Admin
istração pública
0,0005
0,0005
0,0005
0,0039
0,0005
0,0005
0,0005
0,0008
0,0008
0,0008
0,0055
0,0008
0,0008
0,0008
Impostos diretos
0,2141
0,0000
0,17128
0,000
0,0000
0,2141
0,0000
0,1160
0,0000
0,0928
0,0000
0,0000
0,1160
0,0000
Fonte:
Dados da pesquisa,
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota,
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apenas com impostos diretos, Aumentou
-
se em 1
1% os impostos diretos associados a uma redução de 10% dos
impostos indiretos sobre a produção,
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre os insumos intermediários, Considerou
-
se
zero a alíquota do
imposto direto, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente,
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidem apenas sobre o produto final dos setores de
produção,
Considerou
-
se zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua
totalidade,
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre val
or adicionado (alíquota de 7,6%),
Reduziu
-
se em 3% o
valor dos impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção,
Cenário 6
-
Transformação em valor adicionado dos impostos que são utilizados no fi
nanciamento do RGPS, Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos
que incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a
produção,
78
3.4. Resultados e discussão
Nes
te tópico, descrevem
-
se os resultados obtidos referentes às alterações
das fontes de financiamento da Previdência e seus efeitos sobre os setores
econômicos do País. As alíquotas foram modificadas para verificar como as
alterações decorrentes afetariam os
níveis de produção, preços e renda das
famílias e do governo. Os instrumentos de tributação considerados foram os
seguintes: impostos diretos
,
que financiam a Previdência e possuem incidência
sobre a folha de salário; impostos indiretos
,
que possuem parte
de suas
arrecadações repassadas à Previdência, especificamente a Cofins, a CPMF e
CSLL; e
,
ainda
,
considerou
-
se a possibilidade de alterar os impostos cumulativos
para impostos sobre o valor adicionado. Complementarmente, analisou
-
se o
efeito da modificaçã
o já aprovada da Cofins, considerando
-
o sobre o valor
adicionado.
Embora o modelo permita investigar os impactos das mudanças nos
impostos sobre grande quantidade de variáveis, limitar
-
se
-
á a análise a alguns
indicadores econômicos considerados mais releva
ntes, entre eles: poupanças,
externa, interna e do governo, salários, rendimento dos não autônomos e
autônomos, investimento, consumo das famílias, importação e exportação.
Posteriormente serão analisados os efeitos das alterações dos impostos sobre as
qua
ntidades e os preços setoriais
, assim como
o seu efeito sobre o bem
-
estar.
Para facilitar a análise dos resultados
,
esta seção está divid
i
da
em quatro
partes: na primeira
serão
apresenta
dos
e discuti
dos
os resultados dos indicadores
econômicos selecionados
;
na segunda
,
se
rão
analisa
dos
os resultados das
variações das quantidades
;
na terceira
,
os resultados quanto às variações nos
preços
;
e
,
por fim
,
os resultados quanto à variação do bem
-
estar. Além disso,
considerando que as tabelas dos resultados são auto
-
explicativas, optou
-
se por
não realizar uma discussão detalhada dos valores encontrados para cada variável
e sim se ater prioritariamente à exposição dos principais mecanismos causais
subjacentes aos resultados.
79
3.4.1. Análise de alguns indicadores econ
ômicos selecionados
Os resultados, selecionados, dos efeitos de mudanças na incidência
tributária sobre as variáveis macroeconômicas são apresentados n
Tabela 3.4.
As colunas correspondem aos efeitos das alterações nos impostos para os seis
cenários des
te estudo.
O primeiro cenário considerou a retirada completa dos impostos diretos
que financiam o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), ou seja,
considerou
-
se zero a sua alíquota de contribuição, sem qualquer outra fonte de
financiamento. Dos resultad
os apresentados por este cenário, vê
-
se que o salário
foi o que
mostrou
maior variação positiva
,
dada
redução da tributação direta
que recai sobre ele
:
15,21%. Houve aumento no rendimento dos autônomos e dos
não
-
autônomos de 6,13% e 1,85%, respectivament
e. O aumento da renda na
economia fez aumentar o nível de investimento em 7,72% e de consumo das
famílias em 6,44%, bem como o valor da importação em 3,45%. No entanto, o
aumento da absorção interna promove ligeira redução na poupança externa
(0,25%) e na
exportação (98,65%) (Tabela 3.4).
Assim
,
percebe
-
se que a retirada do RGPS melhoraria a situação da
economia do País, porque
,
ao utilizar a folha salarial como base de incidência
para o financiamento da Previdência, deve
-
se considerar o peso morto gerado
p
elas contribuições sociais no mercado de trabalho e a
curva
de Laffer, segundo
Caetano (2006). As contribuições para a Previdência
,
por incidirem diretamente
na renda
,
reduzem o tamanho do mercado ao diferenciar
em
o preço que o
demandante paga daquele que
o ofertante recebe, gerando o peso morto. Des
s
a
forma, o custo salarial para as firmas supera os salários recebidos pelos
trabalhadores. Há assim dois desincentivos: firmas contratando menos e, a
princípio, trabalhadores ofertando menos trabalho. A seqüênc
ia lógica des
s
e
argumento é que, para criar menores distorções no mercado de trabalho e, com
isso, aumentar o emprego, as contribuições deveriam incidir em outras fontes que
não a folha salarial.
80
Tabela 3.4. Variação percentual nos níveis de indicadores
macroeconômicos
Variáveis
Cenário 1
Cenário 2
Cenário 3
Cenário 4
Cenário 5
Cenário 6
Poupança externa
-
0
,
25
0
,
06
1
,
43
-
4
,
61
-
0
,
02
-
0
,
29
Poupança interna
0
,
56
-
0
,
08
-
0
,
66
-
0
,
95
-
0
,
00
0
,
58
Poupança do governo
0
,
56
-
0
,
08
-
0
,
66
-
0
,
95
-
0
,
00
0
,
58
Salários
15
,
21
-
1
,
11
-
12
,
21
-
15
,
72
-
0
,
18
14
,
78
Rendimento dos não
-
autônomos
1
,
85
0
,
44
1
,
54
-
35
,
26
-
0
,
46
1
,
01
Rendimento dos autônomos
6
,
13
0
,
41
2
,
69
-
43
,
50
-
0
,
76
4
,
61
Investimento
7
,
72
-
0
,
22
-
4
,
15
-
11
,
40
-
0
,
35
7
,
02
Família
6
,
44
-
0
,
18
-
3
,
46
-
9
,
51
-
0
,
30
5
,
85
Im
portação
3
,
45
7
,
54
82
,
32
-
252
,
93
-
5
,
38
-
6
,
39
Exportação
-
98
,
65
-
73
,
91
-
54
,
37
509
,
99
48
,
24
-
10
,
20
Fonte: Resultados da pesquisa.
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota.
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apenas com impostos diretos. Aumentou
-
se em 11% os impostos diretos associados a uma redução de 10% dos
impostos indiretos sobre a produção.
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que in
cidam apenas sobre os insumos intermediários. Consider
ou
-
se zero a
alíquota do imposto direto, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos
,
proporcionalmente.
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade p
or impostos indiretos que incidem apenas sobre o produto final dos setores de produção.
Consider
ou
-
se
zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua totalidade.
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionado (alíquota de 7,6%).
Reduziu
-
se em 3% o valor dos
impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Cenár
io 6
-
Transformação em valor adicionado dos impostos que são utilizados no financiamento do RGPS. Reduziu
-
se em
3% o valor dos imposto
s que
incidiam sobre os insumos;
considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impos
tos indiretos que incidem sobre a produção.
81
O segundo argumento econômico favorável à desoneração da folha
apresentado por Caetano (2006) seria a
curva
de Laffer. Não se trata de um
argumento necessariamente contrário à folha como base de incidência, mas
sim
favorável
sua desoneração. Menores alíquotas de contribuição sobre folha
poderiam incentivar a formalização, as firmas a contratarem mais, assim como os
trabalhadores a trabalharem mais. Em conseqüência, ainda que o governo perca
na arrecadação de ca
da contribuinte, ganharia por incentivar a ampliação da base
de contribuição. O contra
-
argumento tem cunho bastante pragmático:
conservadorismo fiscal. Não há, a princípio, garantia alguma de que a redução da
alíquota de contribuição incentivará os indivíd
uos a produzirem mais de forma a
compensar a menor alíquota.
No entanto, deve ser ressaltado que este é um modelo de análise estática,
que
tem como base
economia brasileira de 1996. Tal fato não reduz a
importância dos resultados do cenário 1, mas
,
como
este propõe a retirada total
do Estado no financiamento do RGPS
,
torna
-
se necessário apresentar as razões
pelas quais se justifica a permanência do Estado como responsável por es
s
a
função.
De acordo com Afonso (2005),
há
três razões que justificam a existê
ncia
do Sistema Previdenciário Público: falhas de mercado, que prejudicam a
acumulação de ativos ao longo da vida ativa; a possibilidade de os indivíduos
subpouparem, seja por miopia, seja por racionalidade;
e
a possibilidade de
execução de políticas públi
cas de cunho distributivo, em termos intra e
intergeracionais.
No segundo cenário proposto
,
foi analisada uma situação contrária à
anterior, ou seja, a possibilidade de a Previdência ser financiada apenas com
impostos diretos
20
.
Este segundo cenário foi del
ineado com o propósito de
contrapor os resultados encontrados com aquele obtido no cenário 1, ou seja,
20
Segundo dados da Anfip (2003), os atuais tribut
os deveriam ser ampliados de 20% para 25% a
contribuição dos autônomos e de 11% para 17% a contribuição do empregado para se obter a receita
necessária. Assim, considerou
-
se aumento de 11% dos impostos diretos que financiam o RGPS
associados à redução de 1
0% dos impostos indiretos que incidem sobre a produção. O percentual de
redução dos impostos indiretos em 10% foi utilizado como
proxy
do valor arrecadado com a Cofins,
CPMF e CSLL, que foram repassados ao INSS para o ano de 1996.
82
analisar os efeitos na economia do financiamento da Previdência por meio do
emprego ou não de impostos diretos; e analisar as idéias apresentadas por
Arb
ache (2003), que de nada adiantaria reduzir os impostos sobre a folha de
salário.
De acordo com os resultados da
Tabela 3.4.
,
pode
-
se inferir que
,
com o
aumento dos impostos diretos
,
há diminuição dos salários,
o
que, por sua vez,
reduz o consumo das famíl
ias e também os investimentos. Des
s
a forma, se o
RGPS fosse totalmente financiado por impostos diretos
,
haveria redução nas
atividades econômicas, comprovando a
s
idéias de Caetano (2006) e Versano
(2003), autores esses que defendem a desoneração da folha s
alarial como base de
tributação para o financiamento do RGPS
–
medida que poderá ser vista como
solução para melhoria da economia brasileira.
No entanto, segundo Arbache (2003)
,
as alterações nos encargos
trabalhistas não afetam o nível de emprego,
sim
os salários. Para ele, um
aumento de 10% nos encargos reduz em 4,6% o salário médio
;
is
s
o quer dizer
que o aumento dos custos trabalhista
s
é transferido para os salários das pessoas já
empregadas e não se transformam em aumento de emprego. Os custos do
tra
balho já estão incorporados aos salários e ao nível de emprego.
Os resultados dos cenários 1 e 2 confirmam a proposição de Arbache
(2003), ou seja, a retirada dos impostos diretos aument
ou
o nível dos salários e o
aumento dos impostos direto
s
contribuiu pa
ra redução
dele
(Tabela 3.
4)
.
C
om os
resultados obtidos do MPSGE
,
não é possível afirmar se a redução dos custos
trabalhistas seria transferida apenas para os salários das pessoas já empregadas
ou não
; contudo,
partindo
-
se do pressuposto da teoria macroeco
nômica, o
aumento do investimento levaria ao aumento do nível de emprego pelo efeito
multiplicador.
Os cenários 3 e 4, por outro lado, estão relacionados com impostos
indiretos. Estes podem ser aplicados a consumidores, sobre compras de bens e
serviços; a
produtores, sobre o uso de fatores e insumo
s
intermediários; e sobre o
produto final de vários setores de produção. Os efeitos de alterações des
s
es
impostos recaem primeiramente
,
de acordo com Braga et al
.
(2004)
,
sobre o
83
preço do produto ou serviço e, em
conseqüência, sobre a renda disponível e o
consumo. O efeito final dependerá da interdependência dos mercados, pois
variações em um mercado podem influenciar os preços e os níveis de produção
em outros, seja pelo fato de a mercadoria ser um insumo de outra
mercadoria,
seja pelo fato de as mercadorias serem bens substitutos ou complementares.
No terceiro cenário foi analisad
possibilidade de o RGPS ser financiado
em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre o uso de
fatores e insumo i
ntermediários. No quarto cenário, por sua vez, os impostos
diretos, também em sua totalidade, são transformados em indiretos,
considerando
-
se agora a sua incidência sobre o produto final dos vários setores
de produção da economia brasileira.
De acordo com
os resultados d
Tabela 3.4
,
tanto o cenário 3 quanto o 4
apresentaram reduções nos níveis de poupança interna e do governo, dos salários,
investimento e consumo das famílias. Segundo es
s
es resultados, se o
financiamento do RGPS fosse feito considerando ap
enas impostos indiretos, seja
sobre insumos, ou seja o produto final, a maior parte dos indicadores
macroeconômicos seriam negativos, indicando não ser est
uma alternativa
viável para resolver os problemas de financiamento do Regime.
No entanto
, dois pont
os dess
es resultados chamam a atenção. O primeiro é
que
,
mesmo não sendo viável
,
o financiamento do RGPS apenas por impostos
indiretos, caso est
realmente viesse a ser a única fonte de financiamento, o
melhor seria que os impostos apresentassem como base
de incidência os insumos
de produção, em razão dos efeitos que estes impostos podem ter nos índices de
preços setoriais
–
avaliação essa que será apresentada mais adiante.
O segundo ponto refere
-
se
análise comparativa entre os cenários 2 e 3,
em que o RG
PS é financiado apenas por impostos diretos e, ou, apenas por
impostos indiretos sobre os insumos. Nos dois cenários, houve redução nos
salários, investimento, consumo das famílias, na exportação e nos níveis de
poupança interna e do governo. Apenas a poup
ança externa e o nível de
importação são crescentes (Tabela 3.
4)
.
84
No entanto, ao analisar os valores das variações percentuais
,
percebe
-
se
que, no cenário 3, a redução do nível dos salários, do investimento e do consumo
das famílias foi bem maior comparati
vamente ao cenário 2, ou seja, variação de
12,21%, 4,15% e 3,15%
no cenário 3
e de 1,11%, 0,22% e 0,18% no cenário 2,
respectivamente (Tabela 3.
4)
. Ademais, vale salientar que
o
aumento dos
impostos indiretos tende a aumentar a regressividade deste sobre a
economia,
penalizando mais a população mais pobre. Es
s
a política poderia ser considerada
antagônica aos princípios que regem a Previdência Social brasileira.
O quinto cenário deste estudo está relacionado à verificação dos efeitos
ocasionados pela transfo
rmação da Cofins cumulativa, que vigorava com alíquota
de 3% para imposto sobre valor adicionado, com alíquota de 7,6%.
Es
s
a
modificação foi
aprovada pelo governo federal por meio da
Lei 10.865, de
30/4/2004
,
para grande parte dos setores da economia.
A im
portância de se analisar esta alteração está associada ao fato de que é
crescente o aumento das transferências de recursos da União para o
financiamento da Previdência e que
,
dentre os impostos
,
o mais utilizado para
es
s
a finalidade está a Cofins. Do
aumen
to de R$ 30,269 bilhões transferidos da
União para a Previdência, de 2000 a 2005, 65,13% foram provenientes da Cofins
e da
Contribuição do Plano de Seguridade Social do Servidor.
De acordo com os resultados do Tabela 3.4, es
s
a mudança não seria
favorável à
economia brasileira, uma vez que todas as variáveis analisadas, com
exceção da exportação, apresentaram sinais negativos, ou seja,
decresceram com
a passagem de imposto cumulativo para imposto de valor adicionado. O aumento
da exportação era esperado,
vis
to
que a alteração do imposto indireto para valor
adicionado tende a aumentar a competitividade da produção doméstica,
eliminando o viés pró
-
importação decorrente da tributação em cascata das
contribuições sobre o faturamento. Ao se deslocarem para o consu
mo tributos
que incidem cumulativamente e tributos que só são pagos pelo produtor
doméstico, a proposta nivela, em termos de tributação, as condições de
concorrência.
85
No sexto cenário, todos os impostos que são utilizados no financiamento
do RGPS foram tra
nsformados em valor adicionado. Ressalta
-
se que os impostos
diretos, a Cofins e a CPMF, em 1996, data
-
base de análise deste estudo, eram
todos considerados impostos cumulativos
;
assim
,
foi proposta uma nova alíquota
de 14%. O valor da nova contribuição foi
proposto considerando as estimativas
feitas por Versano (2003). Segundo es
s
e autor, as alíquotas de contribuição sobre
o valor adicionado necessárias para gerar as mesmas arrecadações cumulativas
seriam de 6,74% para Cofins, 2,54% para CPMF e 5,40% para a
s contribuições
do INSS.
Este cenário foi utilizado com vistas à confirmação da idéia defendida por
Versano (2003), de que a tributação cumulativa gera malefícios à economia, uma
vez que tributos des
s
a natureza causariam prejuízos à alocação dos recursos d
o
País e à competitividade dos produtos nacionais, tanto no mercado externo
quanto no doméstico.
De acordo com os resultados d
Tabela 3.4. para o cenário 6, os salários
seriam os mais beneficiados com aumento de 14,78%, seguido
por
investimento
(
7,02%
)
, c
onsumo das famílias
(
5,85%
)
e rendimento dos autônomos
(
4,61%
)
e
não
-
autônomos
(
1,01%
)
. O nível da poupança interna e do governo também
aumentaria em 0,58% cada um. Entretanto, haveria redução na poupança externa,
uma vez que os níveis de exportação e impo
rtação mostraram
-
se decrescentes.
Es
s
es resultados confirmam as idéias de Versano (2003), de que o fim do
efeito da tributação cumulativa na economia traria resultados positivos para o
financiamento do RGPS. Tal resultado pode ser justificado pelo fato de
,
ao retirar
a tributação cumulativa, principalmente sobre os bens de capital, que geralmente
possuem cadeias produtivas relativamente longas e que sofrem dupla tributação,
haveria elevação de seu custo em relação aos bens de consumo, com redução da
carga
de impostos por ele sofrido, incentivando a taxa de crescimento do País
,
por aumentar o nível de investimento.
Chama
-
se atenção, no entanto,
para
o fato de
que no Brasil
houve
expressivo aumento da carga de tributos cumulativos no Brasil, sendo as
Contrib
uições Sociais (Cofins, PIS
-
Pasep e CPMF) as maiores responsáveis por
86
isso. A arrecadação das contribuições saltou de 0,2% do PIB em 1971 para 1,1%
em 1988, até atingir, em 2002, 6,2% do PIB.
Para se ter uma idéia da importância
que as contribuições sociai
s têm adquirido, basta dizer que, entre 1988 e 2002, a
carga do agregado dos tributos incidentes sobre bens e serviços aumentou cerca
de 6,4 pontos percentuais do PIB (passando de 9,8% para 16,2% do PIB) e a
arrecadação conjunta das três contribuições foi
responsável por,
aproximadamente, 80% desse aumento. O crescimento expressivo das
contribuições sociais tem se refletido
tanto
em aumento de sua participação na
tributação sobre bens e serviços quanto na carga tributária global. Na década de
1980, essas co
ntribuições representavam menos
de
6% da arrecadação total do
País e, desde 2000, já ultrapassavam mais de 17%. Pode
-
se assim dizer que os
danos causados pela tributação cumulativa, apenas por conta das contribuições
sociais, representam quase 1/5 do total
de tributos arrecadados atualmente no
País (AFONSO et al
.
2004).
Em face dos resultados gerados pelos impostos cumulativos
economia
brasileira e
d
a importância
destes
, a Cofins foi transformada em valor adicionado
em 2004
–
posterior aos resultados apre
sentados por
Afonso et al
.
(2004)
. Os
resultados deste estudo, segundo os indicadores macroeconômicos (Tabela 3.4),
indicaram
que a transformação das fontes de arrecadação para o financiamento
do RGPS em valor adicionado seria a solução mais viável para re
duzir os
problemas de financiamento do Regime.
3.4.2. Análise dos níveis de produção
As propostas de alterações de financiamento do RGPS também
influenciam os níveis de produção dos setores econômicos. De acordo com a
Tabela 3.5, pode
-
se constatar que os
maiores índices de aumento da produção
ocorreram no cenário 1, ou seja, quando se retirou todo o imposto direto que
financia a Previdência. Neste cenário, a maior parte dos setores, com exceção de
agropecuária, serviços e administração
pública, alcançou o
s melhores resultados.
87
Tabela 3.5
.
Variações percentuais relativas aos níveis de produção
Setores
Cenário 1
Cenário 2
Cenário 3
Cenário 4
Cenário 5
Cenário 6
Agropecuária
-
1,88
0,50
-
8,73
-
54,20
-
0,13
-
2,06
Indústria extrativa
3,58
1,90
-
5,62
-
43,17
-
1,53
0,70
Indústria de transformação
3,81
3,45
-
41,18
-
65,90
-
2,52
-
0,86
Construção civil
7,21
-
0,15
3,55
-
13,20
-
0,37
6,47
Comércio
4,00
0,65
-
1,35
-
27,29
-
0,73
2,67
Transporte e comunicações
4,88
0,85
-
5,95
-
45,37
-
0,90
3,21
Serviço
2,88
-
0,77
-
4,
02
-
9,01
0,21
3,26
Administração pública
-
19,39
1,04
-
17,55
4,35
0,52
-
18,25
Fonte: Resultados da pesquisa,
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota,
Cenário 2
-
Financia
mento do RGPS apenas com impostos diretos, Aumentou
-
se em 11% os impostos diretos associados a uma redução de 10% dos
impostos indiretos sobre a produção,
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre o
s insumos intermediários, Considerou
-
se
zero a alíquota do imposto direto, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente,
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indireto
s que incidem apenas sobre o produto final dos setores de produção,
Considerou
-
se zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua
totalidade,
Cenário 5
-
Transformação da
Cofins cumulativa (alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionado (alíquota de 7,6%),
Reduziu
-
se em 3% o
valor dos impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção,
Cenário 6
-
Transformação
em valor adicionado dos impostos que são utilizados no financiamento do RGPS, Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos
que incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que in
cidem sobre a
produção,
88
O setor da
construção
civil foi o mais beneficiado com
proposta descrita
no cenário 1, tendo sua produção aumentada em 7,21%, seguido pelos setores de
transporte
e comunicações,
comércio
,
indústria
de
transformação
e
indústria
ex
trativa
,
com variações percentuais de 4,88%, 4,00%, 3,81% e 3,58%,
respectivamente.
Es
s
e resultado mostra que com a retirada dos impostos diretos, sem
nenhuma outra alternativa de financiamento, ou seja, com a presença de uma
Previdência Privada, os setore
s produtivos teriam seu custo de produção
reduzido
,
o que incentivaria o aumento da produção pela maior parte des
s
es
setores (Tabela 3.
5)
. Outro fato importante desta alternativa de política é
considerar o efeito que a mão
-
de
-
obra possui no valor adicionad
o desses setores.
De acordo com a Figura 3.2
,
apresentada anteriormente
,
houve aumento da
participação da mão
-
de
-
obra no valor adicionado principalmente no setor da
construção civil
,
seguido pelo setor de comércio. Des
s
a forma
,
políticas de
redução da trib
utação direta tendem a estimular ainda mais a produção des
s
es
setores.
O melhor resultado quanto ao nível de produção para o setor de
agropecuária foi obtido no cenário 2, onde o RGPS é financiado completamente
com impostos diretos. Es
s
e resultado não surp
reendeu, uma vez que a
arrecadação previdenciária do setor rura
l é pequena comparativamente
do
setor
urbano
, devido principalmente à aposentadoria pelo Regime Especial. Logo,
variações na tributação direta tendem a não afetar o seu nível de produção
(Tab
ela 3.
5)
.
O setor de
serviços
, por outro lado, obteve o maior incremento em seu
nível de produção no cenário 6 (3,26%)
;
nes
t
,
a Previdência seria financiada
apenas por impostos do tipo valor adicionado (Tabela 3.5), contradizendo o
esperado, uma vez que
,
em se tratando de um setor intensivo em capital, políticas
des
s
a natureza tenderiam a reduzir a sua produção e não
a
aumentar. Cabe
relembrar que este setor
,
em 1996
,
era composto por 55,83% de capital em seu
valor adicionado (Figura 3.2).
89
Considerando os
resultados gerais apresentados pelos
seis
cenários
(Tabela 3.5), percebe
-
se que
eles
confirmam os resultados dos indicadores
macroeconômicos já abordados anteriormente (Tabela 3.4). O melhor cenário
quanto à variação do nível de produção seria a retirada d
o RGPS da economia,
como nos indicadores macroeconômicos
;
contudo,
como vi
sto
anteriormente
,
esta não seria a melhor forma de resolver o problema
,
dado
que existem outros
aspectos relacionados e que não podem ser captados pelo modelo. Um deles é a
questão
do equilíbrio de longo prazo
,
que afeta tanto o comportamento dos
resultados encontrados quanto o próprio equilíbrio financeiro e atuarial da
Previdência.
Um segundo aspecto está associado a uma característica do modelo que se
relaciona diretamente com a q
uestão do financiamento do RGPS. Segundo a
teoria econômica, uma taxa de juros iguala a demanda por recursos a investir e a
oferta. Os desejos de acumular poder de compra e de investir dependem da taxa
de juros
,
sendo o primeiro de forma direta (positivame
nte) e o segundo de forma
inversa (negativamente). Desse modo, verifica
-
se igualdade
ex
-
ante
entre
poupança e investimento. Cabe ressaltar que essa igualdade foi utilizada para
fechamento macroeconômico deste modelo.
Assim, a existência prévia de
poupança
é necessária para realizar os gastos em investimento; a poupança
possui, assim, uma prioridade causal. Des
s
a forma, aumento da poupança
implicaria aumento do investimento e
,
conseqüentemente
,
do produto. O
incentivo à poupança leva a uma aceleração do cres
cimento econômico em um
contexto de pleno emprego da capacidade produtiva (OLIVEIRA et al
.
1998).
Es
s
e raciocínio explica os resultados obtidos pelo cenário 1
,
que
,
ao retirar
o financiamento do RGPS, transformando
-
o em uma Previdência Privada
,
estimula n
o curto prazo o aumento da capacidade produtiva. Argumenta
-
se
freqüentemente que uma reforma visando à substituição de um Regime de
repartição por um Regime de capitalização individual elevaria o nível de
poupança interno e
,
conseqüentemente
,
aceleraria o
crescimento econômico.
No entanto, os impactos de tal reforma sobre a poupança agregada
parecem ser ambíguos. Aparentemente
,
pode
-
se
afirmar que a passagem de um
90
sistema
para o outro aumentaria a poupança, como mostra
m
os resultados do
cenário 1 (aumento d
e 0,56% tanto para poupança interna quanto do governo)
,
mas deve
-
se
ser cuidadoso quanto a resultados. Alguns autores,
como
Beattie e
Mcgillivray (1995) e Singh (1995), sustentam que os efeitos do Sistema de
Seguridade sobre o nível de poupança são reduzid
os e ocorrem essencialmente
no longo prazo, contrariando as evidências aportadas neste estudo.
Apesar de
se
acreditar que uma reforma no Sistema de Seguridade possa
vir a ter efeitos positivos sobre a poupança,
sobretudo
no que se refere à criação
de um a
mbiente favorável à sua expansão, deve
-
se
ressaltar que ela não é
suficiente por si só para um aumento substancial da acumulação de capital,
devendo ser acompanhada de um leque de mudanças no restante da economia. Os
efeitos diretos mais si
gnificativos de
uma reforma dess
e tipo seriam um aumento
da poupança do governo através da redução do déficit previdenciário e o
aprofundamento do mercado financeiro. Enquanto o primeiro afeta positivamente
a poupança agregada
,
apresentando
-
se
como a alternativa mais prom
issora, o
segundo tem relações ambíguas e confusas com o nível de poupança.
É importante notar
,
segundo Oliveira et al
.
(1998)
,
que a ampliação da
poupança é limitada pelo fato de que, após um período de crescimento da
previdência
capitalizada, chega o mom
ento em que os participantes se aposentam
e começam a sacar seus recursos. A partir daí
,
toda a expansão da poupança
relativa ao sistema previdenciário decorrerá essencialmente do crescimento
demográfico. Des
s
a forma, deve
-
se resguardar quanto às expectati
vas
demasiadamente otimistas em relação aos resultados des
s
e tipo de reforma,
principalmente quando são considerados os complexos mecanismos que se
inserem no processo de formação de poupança e suas relações com o crescimento
econômico. É essencial lembrar
que o aumento das taxas de poupança deve ser
acompanhado de crescimento da eficiência dos investimentos, da acumulação de
capital humano,
de
inovações tecnológicas e outros fatores para um crescimento
sustentável do produto. Apesar de contribuir para o pr
ocesso de acumulação de
capital e crescimento econômico, a seguridade social não é capaz em si de
solucionar o problema da diminuição do ritmo de crescimento do produto.
91
Considerando apenas os impostos indiretos para o financiamento do
RGPS
,
têm
-
se os pior
es resultados dentre os cenários analisados. Mais uma vez,
o cenário 4, em que a Previdência seria financiada por impostos indiretos sobre o
produto, foi aquele que apresentou maiores variações negativas. Comportamento
similar foi observado nos resultados
do cenário 3, cuja Previdência seria
financiada por impostos indiretos sobre os insumos (Tabela 3.
5)
. Es
s
es resultados
confirmam que
,
se o financiamento do Regime se der por impostos des
s
a
natureza, estes só tendem a agravar ainda mais o problema fiscal do
Estado.
Quanto ao financiamento da Previdência considerando os impostos sobre
o valor adicionado, ressalta
-
se, mais uma vez, o bom resultado apresentado pelo
cenário 6 (Tabela 3.
5)
. Como este vem se apresenta
n
do como alternativa viável
ao financiamento da
Previdência
,
deve
-
se
ressaltar que estes podem estar
associados a algum
as características próprias dess
e tipo de arrecadação.
Segundo Giambiagi e Além (2001), o tributo sobre valor adicionado é um
imposto neutro em relação à estrutura organizacional das e
mpresas, tendo em
vista que o total do tributo incidente em um determinado produto não depende do
número de transações por ele sofrido ao longo dos vários estágios de produção e
da distribuição. Es
s
e tributo não afeta a competitividade, já que possui propo
rção
constante do valor adicionado em cada etapa da atividade econômica
,
o que
facilita a sua identificação. Es
s
e fator pode ser confirmado pelos resultados
da
Tabela 3.5.
Uma outra característica apresentada pelos autores citados anteriormente
está associ
ada
maior facilidade de arrecadação desse tributo, uma vez que
grande parte da receita gerada é arrecada nos estágios pré
-
varejistas
, em que
a
fiscalização é mais fácil. Para
isso
, basta ao Governo controlar as empresas
maiores ou as importações e as ven
das atacadistas
,
de modo a garantir boa parte
da arrecadação. Além disso, es
s
e tributo ainda possui caráter autofiscalizador,
tendo em vista que o imposto pago pela empresa vendedora só se transformará
em crédito para a empresa compradora se o montante de
tributo arrecadado
estiver devidamente lançado nas notas fiscais, não incentivando o
subfaturamento
,
que se verifica em outros casos.
92
3.4.3. Análise dos níveis de preço
Na análise do efeito das variações dos níveis dos preços sobre os setores,
três ponto
s podem ser realçados. O primeiro diz respeito ao fato de que na
ocorrência de variação de impostos diretos há retirada de
maiores recursos das
fontes de renda provenientes dos lucros, salários, etc., significando que o sistema
tributário está sendo utiliz
ado com base na capacidade de pagamento.
Des
s
a forma, os efeitos das variações dos impostos diretos recairão sobre
o salário, levando
redução do retorno líquido do trabalho, e sobre a oferta de
capital, afetando a formação de poupança.
Torna
-
se evidente
que a
incidência
efetiva do ônus tributário direto recai sobre o agente de mercado e que
ele
dificilmente poderá ser transferido para terceiros, uma vez que os agentes não
antecipam o seu efeito em análises de períodos simples.
De acordo com os resultados
dos cenários 1 e 2 (Tabela 3.6)
,
pode
-
se
observar que
,
como existe impossibilidade de repassar as alterações dos impostos
diretos para os preços, estes apresentaram pequenas variações negativas
,
com
poucas exceções. O efeito des
s
a política
,
como esperado
,
foi verificado nos
resultados d
T
abela 3.4
,
onde se percebeu que a redução da tributação direta
feita no cenário 1 aumentou o nível de salários, bem como o nível de
investimento, consumo das famílias e os níveis de poupança interna e do
governo. Já no cen
ário 2, com o aumento da tributação direta, o efeito foi
contrário para as mesmas varáveis.
O segundo ponto a ser salientado está associado à definição de que
somente os impostos indiretos podem ser transferidos,
visto
que eles incidem
sobre os insumos e a
produção,
podendo
ser repassado
s
por alterações no preço.
A intensidade de transferência dos impostos dependerá especificamente da
estrutura do mercado e das elasticidades
-
preço da oferta e da demanda, que são
cruciais para determinação de quem realmente
arca com o imposto.
93
Tabela 3.6. Variações percentuais relativas aos níveis de preço
Setores
Cenário 1
Cenário 2
Cenário 3
Cenário 4
Cenário 5
Cenário 6
Agropecuária
1,45
0,40
1,38
-
9,06
-
0,41
0,70
Indústria extrativa
-
0,20
-
0,21
0,05
3,22
0,16
0,1
1
Indústria de transformação
-
0,04
-
0,23
2,33
8,91
0,16
0,27
Construção civil
0,91
-
0,08
0,84
-
2,01
-
0,03
0,89
Comércio
0,23
-
0,04
-
1,18
0,17
0,01
0,24
Transporte e comunicações
-
0,38
0,15
0,83
3,15
-
0,10
-
0,55
Serviço
-
0,18
0,08
-
1,28
-
4,16
-
0,04
-
0,
26
Administração pública
3,37
-
0,16
1,91
-
8,51
-
0,08
3,18
Fonte: Resultados da pesquisa,
Cenário 1
Redução de 100% dos impostos diretos que financiam o RGPS, ou seja, considerou
-
se zero o valor de sua alíquota.
Cenário 2
-
Financiamento do RGPS apena
s com impostos diretos, Aumentou
-
se em 11% os impostos diretos associados a uma redução de 10% dos
impostos indiretos sobre a produção.
Cenário 3
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidam apenas sobre os insumos intermedi
ários, Considerou
-
se
zero a alíquota do imposto direto, sendo esta somada aos impostos que incidem sobre os insumos nos oito setores econômicos, proporcionalmente.
Cenário 4
-
Financiamento do RGPS em sua totalidade por impostos indiretos que incidem apena
s sobre o produto final dos setores de produção,
Considerou
-
se zero os impostos diretos e estes foram somados aos impostos indiretos que incidem sobre a produção (parte superior da tabela) em sua
totalidade.
Cenário 5
-
Transformação da Cofins cumulativa (
alíquota de 3%), para imposto sobre valor adicionado (alíquota de 7,6%),
Reduziu
-
se em 3% o
valor dos impostos que incidiam sobre os insumos e aumentou em 7,6% os impostos indiretos que incidem sobre a produção.
Cenário 6
-
Transformação em valor adicionad
o dos impostos que são utilizados no financiamento do RGPS, Reduziu
-
se em
3% o valor dos impostos
que incidiam sobre os insumos; considerou
-
se zero os impostos diretos e aumentou em 14% o valor das alíquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a
produ
ção.
94
Cabe ressaltar que o aumento de impostos indiretos tende a ser mais
drástico para os consumidores porque estes impostos, por serem amplamente
distribuídos na economia, tendem a provocar grande aumento dos preços e,
conseqüentemente, redução do salário
e do consumo das famílias. De acordo com
a Tabela 3.6
,
os cenários 3 e 4 foram os que apresentaram as maiores amplitudes
positivas quanto à variação nos preços. Os setores da
indústria
extrativa, da
indústria
de transformação e de
transporte
e comunicaçõe
s mostraram em ambos
os cenários os maiores aumentos nos níveis de preços, indicando ser estes os
setores que apresentaram as maiores possibilidades de repasse dos impostos.
No que se refere ao efeito macroeconômico ocasionado pelos níveis de
preços
,
ressa
lta
-
se que os resultados encontrados para os cenários 3 e 4 quanto às
variações nos salários e no consumo das famílias foram realmente os mais baixos
entre todos, com redução de 12,21% e 15,72% para os salários e 4,15% e 11,40%
para os investimentos, respe
ctivamente.
Os efeitos macroeconômicos resultantes do aumento da tributação indireta
sobre os insumos de produção (cenário 3) estão associados ao crescimento do
nível de preços, que reduziu a competitividade dos produtos domésticos de tal
forma que as expo
rtações caíram significativamente (Tabela 3.
4
). No entanto,
quando os repasses dos impostos que financiam a Previdência incidiram sobre a
produção (cenário 4)
,
este
cenário
apresentou aumento mais significativo nos
níveis de preços domésticos, mas não afet
ou a competitividade externa
;
pelo
contrário
,
aumentou o volume exportado (Tabela 3.
4
).
Por fim, ao considerar as transformações da contribuição da Previdência
sobre o valor adicionado, espera
-
se reduzir a carga tributária e, portanto, o custo
unitário e o
preço nos setores em que a razão entre a folha de pagamento e o
valor adicionado é mais elevada do que a média dos setores. Nesta análise
,
os
setores mais intensivos em mão
-
de
-
obra são
administração
pública,
comércio
,
serviço
,
construção
civil e
transport
e
e comunicações
,
de acordo com os dados da
Figura 3.2. No entanto, apenas os setores de
serviço
e
transporte
e comunicações
95
apresentaram redução efetiv
em seus níveis de preços
,
considerando a
importância dos salários no valor adicionado.
De modo geral,
a modificação da Cofins e do financiamento do RGPS
para valor adicionado não alterou significativamente o nível dos preços. O
cenário 6, apesar de ter apresentado aumento de menos que 1% para a maior
parte dos setores, mostrou variação negativa para os set
ores
de
serviço e
transporte
e comunicações (Tabela 3.
6)
. Este cenário foi responsável pelo
segundo maior aumento nos níveis dos salários (14,78%), investimentos (7,02%)
e no consumo das famílias (5,85%), ficando atrás apenas dos resultados obtidos
pelo ce
nário 1, que apresentou variações para as mesmas variáveis de 15,21%,
7,72% e 6,44%, respectivamente (Tabela 3.4).
Es
s
es resultados indicam que as modificações do financiamento do RGPS
para valor adicionado não afetam negativamente a formação de preços da
economia.
3.4.4. Análise dos ganhos de bem
-
estar
A análise dos ganhos de bem
-
estar foi realizada considerando
-
se o conceito
de variação equivalente. Por definição, variação equivalente é o rendimento
mínimo que o consumidor está disposto a pagar de forma
a manter
-
se no mesmo
nível de utilidade
diante de
uma variação nos preços de P
0
para P
1
. A variação
equivalente é usada para medir a variação na utilidade devido a um imposto. Os
resultados encontrados para os cenários analisados neste estudo
podem ser vi
stos
na
Tabela 3.
7
.
Tabela 3.7. Efeito das variações na forma de financiamento do RGPS sobre o
bem
-
estar (R$ bilhões)
Variação equivalente
Cenário 1
470,58
Cenário 2
-
71,72
Cenário 3
241,12
Cenário 4
2802,92
Cenário 5
-
77,88
Cenário 6
425,27
Fonte
:
Resultados da pesquisa.
96
Nos cenários 1 e 2, confirma
-
se mais uma vez que a retirada dos impostos
diretos traria efeitos positivos à economia. No cenário 1, onde se desconsidera o
financiamento do RGPS
,
observa
-
se aumento da renda de 470,58 bilhões de
rea
is
(Tabela 3.
7)
. Es
s
e resultado está associado ao aumento dos salários (15,21%) e
da queda de preços dos setores indústria extrativa (0,20),
indústria
de
transformação (0,04),
transporte
e comunicações (0,38) e
serviço
(0,18) (Tabelas
3.4 e 3.6, respectiva
mente).
O cenário 2 apresentou redução do nível de bem
-
estar.
Esse
resultado pode
ser explicado pelo fato de que
,
ao financiar a Previdência apenas com impostos
indiretos
,
tem
-
se aumento do efeito da tributação sobre a renda, ou seja, redução
desta em 1,11
% (Tabela 3.
4
). Apesar d
e
os níveis de preços terem sido mais
baixos (Tabela 3.
6
), estes não estão associados à política tributária realizada
,
uma
vez que impostos diretos geralmente não são repassados aos preços. Assim, o
efeito da redução da renda foi su
perior
queda dos preços
,
reduzindo a utilidade.
Nos cenários 3 e 4 houve a transformação da arrecadação previdenciária
em impostos indiretos. Em ambos os cenários a renda das famílias reduzi
u
e os
níveis de preços aumentaram, indicando repasse dos impost
os. No entanto, os
dois cenários apresentaram variaçõ
es equivalentes positivas de R$
241,12 e
R$2802,92 bilhões
, indicando que ess
as políticas
,
apesar de terem apresentado
resultados negativos quanto aos indicadores macroeconômicos e
s variações de
produçã
o e de renda, não reduziram o bem
-
estar das famílias.
Para o cenário 4
,
uma justificativa possível está associada ao fato de
se
ter
utilizado
a renda das famílias como aproximação para a medida de utilidade, uma
vez
que
o modelo não fornece uma medida dire
ta para esta variável. Assim
,
a
redução de 9,06%, 2,01%, 4,16% e 8,51% nos níveis de preços dos setores de
agropecuária, construção civil, serviços e administração
pública, respectivamente
(
Tabela 3.6),
mais que compens
ou
os demais efeitos da política trib
utária
realizada
,
visto
que estes setores são importantes no consumo das famílias,
principalmente o setor da
agropecuária
.
Os cenários 5 e 6 retratam os ganhos de bem
-
estar ocasionados pela
mudança da tributação cumulativa para valor adicionado. No cenário
5 houve
97
redução do bem
-
estar com a mudança da forma de cobrança da Cofins
,
confirmando os resultados encontrados anteriormente. O cenário 6, por sua vez,
apresentou ganho de bem
-
estar, com a renda variando em R$
425,27 bilhões de
reais
(
Tabela 3.
7)
. Es
s
e r
esultado reafirma os valores encontrados para o aumento
dos salários (14,78%) e do consumo das famílias (5,85%) (
Tabela 3.
4
)
,
apesar de
o nível de preços ter aumento para quase todos os setores, com exceção de
transporte
e comunicações e
serviço
(
Tabela 3.
6
).
3.5. Conclusões
Neste trabalho
,
analisaram
-
se alterações das fontes de financiamento da
Previdência e seus efeitos sobre a economia do País. Os instrumentos de
tributação considerados foram os impostos diretos que financiam a Previdência
(cenários 1
e 2)
,
os impostos indiretos (cenários 3 e 4) e
,
ainda
,
a possibilidade de
alterar os impostos cumulativos para impostos sobre o valor adicionado (cenários
5 e 6).
De todos os cenários analisados
,
apenas os cenários 1 e 6 podem ser
considerados como altern
ativas ao financiamento do Regime Geral de
Previdência Social (RGPS). Em ambos os cenários houve melhora nos níveis de
poupança interna e do governo, nos salários, nos rendimentos dos autônomos e
não
-
autônomos (rendimento do capital), do investimento e do
consumo das
famílias. Neste
s
dois cenários, observ
ou
-
se ainda
aumento do nível de produção e
redução dos níveis de preços no cenário 1 e variação positiva muito pequena dos
preços no cenário 6. Todos es
s
es indicadores são corroborados pela análise de
bem
-
estar
,
que indicou variação positiva da renda para as famílias.
No entanto, no cenário 1 considerou
-
se a retirada completa do RGPS, ou
seja, este passaria a ser capitalizado. Cabe ressaltar que a existência do Sistema
Previdenciário Público faz
-
se necessár
ia por três motivos: falhas de mercado, que
prejudicam a acumulação de ativos ao longo da vida ativa; possibilidade de os
indivíduos subpouparem, seja por miopia, seja por racionalidade; e possibilidade
98
de execução de políticas públicas de cunho distributi
vo, em termos intra e
intergeracionais.
Além disso, alguns autores acreditam que
,
com a substituição do RGPS
por um modelo capitalizado
,
aumentaria o nível de poupança e que este levaria
a
um aumento do investimento e
,
conseqüentemente
,
do produto. Como re
sultado
,
ter
-
se
-
ia aceleração do crescimento econômico em um contexto de pleno
emprego da capacidade produtiva. No entanto, de acordo com os trabalhos
realizados até o momento
,
ainda não se pode dar es
s
e resultado como uma
certeza.
Apesar de a retirada do
RGPS ter apresentado bons resultados à economia,
deve
-
se
ressaltar que ela não é suficiente por si só para um aumento substancial
da acumulação de capital, devendo ser acompanhada de crescimento da
eficiência dos investimentos, da acumulação de capital hu
mano, inovações
tecnológicas e outros fatores para um crescimento sustentável do produto.
Des
s
a forma
,
a melhor alternativa para minimizar o déficit do RGPS no
Brasil seria o sexto cenário, proposto neste estudo
, no qual
se considerou que
todos os impostos
utilizados no financiamento do RGPS fossem transformados
em valor adicionado.
99
Capítulo 4
Participação da Previdência Rural no Déficit do Regime Geral de
Previdência Social
–
RGPS
4.1. Introdução
A população brasileira
,
que se apr
esentava principalmente rural na década
de
19
40
,
hoje é praticamente urbana. Dos 182 milhões de brasileiros residentes
em dezembro de 2004, 151 milhões estavam nas cidades, ou seja,
aproximadamente 83,0% da população vivia em áreas urbanas. Mesmo
considera
ndo a menor importância relativa do contingente rural
vis
-
à
-
vis
o
contingente urbano, cumpre lembrar que, dada
dimensão continental do País,
trata
-
se
de uma população de 31 milhões de pessoas (PNAD/IBGE, 2004).
Apesar da importância da população rural n
o passado, a inclusão efetiva
do trabalhador rural na legislação previdenciária somente concretiz
ou
-
se em
1963, com a aprovação do Estatuto do Trabalhador Rural (Lei 4.214, de 2 de
março)
,
que, entre outras medidas, criava o Fundo de Assistência e Previdên
cia
do Trabalhador Rural (Funrural).
100
A Previdência Rural, como hoje é conhecida, teve sua origem na
Constituição Federal de 1988. A Previdência foi instituída como direito de todos
os brasileiros,
a ser garantido por meio da Seguridade Social. Esta deveria
ser
organizada com base na “universalidade da cobertura e do atendimento” e na
“uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e
rurais”.
Em seu artigo 195, parágrafo 8º, a Constituição definiu o tipo de relação
que os trabalh
adores rurais com atividade econômica familiar (doravante
segurados especiais) teriam com a Seguridade Social: “O produtor, o parceiro, o
meeiro e o arrendatário rural, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como os
respectivos cônjuges, que exerçam suas
atividades em regime de economia
familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social
mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da
produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei”.
Já durante o
processo de implementação da Previdência Rural, ficou claro
que a maioria dos Segurados Especiais raramente gerava excedente
comercializável em suas atividades. Desse modo, esses dificilmente
conseguiriam contribuir com recursos financeiros expressivos par
a o
financiamento de seus benefícios previdenciários.
Como medida de inteira
justiça, a Constituição possibilitou que os Segurados Especiais (e seus familiares)
pudessem contar com a segurança oferecida pela Previdência Rural,
independentemente de contribu
ição financeira. Se esses segurados
comprovassem o tempo de trabalho requerido em regime de economia familiar,
já teriam as garantias contra os riscos de ausência de rendimentos por conta de
doença, acidente, velhice e morte, entre outros riscos previdenci
ários.
Ao tomar es
s
a decisão
,
criou
-
se grave problema de financiamento ao
Regime Geral de Previdência Social (RGPS). De acordo com Delgado e Castro
(2003), a diferença do gasto com benefícios em comparação com o arrecadado
com as contribuições rurais apont
a uma necessidade de financiamento estável, ao
redor dos 90%. Es
s
as despesas, no entanto, serão cobertas por dois tipos de
transferências: interna ao próprio Sistema Previdenciário, assumindo
-
se a
101
permanência da vinculação de recursos do setor urbano para
o setor rural; e
externa ao Sistema Previdenciário, mas no âmbito do Sistema de Seguridade
Social.
Assim, pode
-
se dizer que o verdadeiro problema da Previdência Rural está
relacionado ao baixíssimo número de contribuintes no setor agrícola. Em 2003, o
seto
r agrícola empregava 16.409.383 pessoas, d
s quais 4.531.366 eram
empregados, 4.237.642 trabalhavam por conta
própria, 477.955
eram
empregadores, 3.842.443
eram
trabalhadores não
-
remunerados e 3.319.977
trabalhavam na produção para o próprio consumo
(PNAD/
IBGE, 2004)
.
Ressalta
-
se, no entanto, que
,
dos trabalhadores rurais empregados
,
apenas
8,3% o faziam com carteira assinada, ou seja, 1.358.893 pessoas. Partindo
-
se do
pressuposto
de
que a carteira de trabalho assinada garante automaticamente a
filiação à p
revidência, pode
-
se dizer que todos estes trabalhadores contribuíram
para o RGPS. De acordo com dados da
PNAD/IBGE (2004)
, do total de pessoas
relacionadas ao setor agrícola
,
apenas 1.786.824 eram contribuintes do Instituto
da Previdência em 2003. Se 1.358
.893 o faziam por vinculação automática, por
pressuposição, apenas 427.931 dentre as demais classes contribuíram para o
Sistema.
A análise anterior leva a um segundo ponto importante a ser realçado em
relação a es
s
a questão. Do ponto de vista previdenciári
o
,
é enorme a
desproporção entre o número de contribuintes e os beneficiários do sistema. No
Brasil, a população economicamente ativa rural permaneceu praticamente
estável, em torno de 15 milhões de pessoas, de 1980 até 2003, apesar de a
população rural te
r apresentado redução. Concomitantemente, evidencia
-
se
vigoroso crescimento no contingente de beneficiários da Previdência Rural, que
passou de menos de 5 milhões em 1990 para 6,996 milhões em dezembro de
2003, conseqüência das alterações realizadas pela
C
onstituição
de 1988
(
GIAMBIAGI et al., 2004)
.
Para melhor visualizar o comportamento dos benefícios do INSS de 1994
a 2003
,
apresenta
-
se a Tabela 4.1. Os dados contidos nesta Tabela possibilitam
visualizar que a maior parte dos benefícios rurais foi origin
ária de aposentadorias
102
por idade e apresent
ou
valor correspondente de cerca de um salário mínimo. Esse
é um fato de grande relevância na questão do financiamento da Previdência.
Tabela 4.1. Composição e crescimento dos benefícios do INSS de 1994 a 2003
Composição (%)
C
omposição
Número de
benefícios
Crescimento
1994
-
2003
(%a.a.)
Quantidade de
benefício
Gasto
Benefício
médio
a
Total
b
21.533.817
3,6
100,0
100,
0
1,68
Urbanos
14.536.875
5,0
67,5
80,6
2,00
Rurais
6.996.942
1,0
32,5
19,4
1,00
a) Previdenciários
18.496.361
3,3
85,9
90,3
1,76
a. 1) Aposentadorias
12.009.365
3,1
55,7
63,5
1,91
Idade
6.156.779
2,3
28,6
19,5
1,14
Urbanos
1.757.216
4,1
8,2
7,3
1,51
Rurais
4.399.563
1,6
20,4
12,2
1,00
Tempo de contribuição
3.470.664
6,2
16,1
34,6
3,60
Invalidez
2.381.922
1,7
11,0
9,4
1,43
a. 2) Pensões
5.459.355
3,1
25,4
20,3
1,34
Urbana
3.717.928
3,4
17,3
15,5
1,51
Rurais
1.741.427
2,6
8,1
4,8
1,00
a. 3) Outr
os
1.027.641
6,9
4,8
6,5
2,27
b) Acidentários
715.922
3,2
3,3
3,2
1,63
c) Assistenciais
2.321.534
5,8
10,8
6,5
1,01
Fonte: Giambiagi et al
.
(2004), página 377.
a
Em número de salários mínimos.
b
A análise dos benefícios pode ser feita considerando
-
se a
sua divisão em urbanos e
rurais e, ainda,
a soma dos benefícios previdenciários, acidentários e assistenciais,
ou seja,
o somatório dos valores
a, b e c. Os benefícios previdenciários se dividem
ainda em: aposentadorias por idade (urbana e rural), por temp
o de contribuição e
por invalidez, pensões (urbana e rural) e outras.
Para Giambiagi et al
.
(2007), toda vez que se eleva o valor real do salário
mínimo
,
aumenta
-
se o gasto do INSS em relação ao PIB. Para
esses
autor
es, ess
a
política representa uma idéia
equivocada quanto
sua capacidade em reduzir a
pobreza e aumentar a capacidade de crescimento futuro da economia
;
is
s
o porque
o aumento do piso salarial não diminui a desigualdade, pois não retira recursos
de quem tem para dar a quem tem menos, já que o
financiamento desse gasto é
difuso e os recursos não vão para os mais necessitados.
Apesar de a Previdência Rural não possuir meios próprios para arcar com
suas despesas e ainda
,
segundo Giambiagi
,
não representar uma política
adequada de distribuição de r
enda, esse Sistema Previdenciário
,
do ponto de vista
103
de outros autores e do governo
,
tem como uma de suas funções executar políticas
públicas de cunho distributivo, em termos intra e intergeracionais
21
.
Assim
,
a discussão acerca da eficiência no processo de
distribuição de
renda deveria ser precedida de um debate sobre a validade da Previdência Rural
nos moldes atuais. Por um lado, possui incapacidade enorme de financiamento, o
que afeta todo o Regime Geral
; p
or outro, não se chega a um consenso
sobre
se
est
a é realmente uma política adequada em termos sociais.
O governo federal tem buscado, por meio das reformas paramétricas
realizadas no Sistema, soluções
para o
problema do financiamento. A primeira
reforma previdenciária da fase pós
-
estabilização da econom
ia foi a do primeiro
governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC)
,
representada pela emenda
constitucional aprovada em 1998. A segunda reforma foi
feita
no segundo
governo de FHC (1999/2002),
a qual
ficou conhecida como a “lei do fator
previdenciário”. A ter
ceira reforma foi realizada já no governo de Lula em 2003.
Os principais pontos des
s
as reformas podem ser analisados na Tabela 4.2.
Se es
s
as reformas já foram aprovadas na totalidade, ou em parte, por
que
ainda se discute o problema de financiamento da Pre
vidência? Segundo
Giambiagi (2007)
,
o problema é que elas afetaram um contingente muito
pequeno de pessoas. Na Tabela 4.2, as áreas em negrito mostram os grupos que
sofreram os efeitos das reforma. Observa
-
se que as áreas que não foram afetadas
predominam
. Assim, estas não impediram aumento contínuo da relação entre o
que se gasta com aposentadorias e pensões e o PIB, principalmente na área rural.
Dada a grande relevância das questões envolvendo o financiamento da
Previdência Social, principalmente quanto
à Previdência Rural, propõ
s
-
se neste
trabalho verificar o comportamento das despesas da Previdência Social, usando
para
isso
o instrumental MAPS, ou seja, uma Modelagem de Simulação
Demográfica Atuarial para o Sistema Previdenciário Brasileiro.
21
Esse aspecto será melh
or apresentado na seção 4.3.
104
Tabela 4.
2. Principais mudanças ocorridas pelas
reformas previdenciárias
para
ativos e inativos do serviço público e privado
,
realizadas nos
governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Luiz Inácio
Lula da Silva (Lula)
Grupos específicos
Reforma FHC
Reforma Lu
la
Funcionário
s
públicos
Pedágio de 20% sobre
tempo remanescente para
aposentadoria por TC.
Idades mínimas para
novos entrantes.
Vigência imediata de idade
mínima.
Futuros aposentados por
idade (INSS)
Não foram afetados.
Não foram afetados.
Futuros aposentados por
tempo de contribuição (TC)
em idades precoces (INSS)
Foram drasticamente
afetados pelo fator
previdenciário.
Não foram afetados.
Ativos
Futuros aposentados por
tempo de contribuição em
idades normais (INSS)
Foram moderadamente
afetad
os pelo fator
previdenciário.
Não foram afetados.
Serviço público
Não foram afetados.
Só foi afetado o grupo que
na época ganhava acima
de R$ 2.400,00
,
com a
taxação de 11% do
excedente a esse valor.
Inativos
INSS
Não foram afetados.
Não foram afet
ados.
Fonte: Giambiagi (2007).
Para atingir o objetivo proposto e oferecer subsídios para melhor
caracterização da Previdência Rural brasileira
,
foi
realizada, inicialmente, uma
análise comparativa do regime existente no Brasil com aqueles vigentes em
ou
tros países, como também uma discussão das diferentes óticas com que é
tratada a questão de financiamento rural.
4.2. A Previdência Rural brasileira versus a de outros países
22
Os Sistemas Previdenciários possuem sentido amplo e possuem regras
distintas
;
eles
são resultados de consensos
sócio
-
políticos e mudam conforme a
sociedade. Na atualidade, existem quatro classificações para os sistemas
previdenciários: assistencial, bismarckiano, beveridgiano e uma sobreposição dos
três anteriores.
22
Esta seção foi baseada em Schwarzer (2000).
105
As estruturas púb
licas do tipo assistencial selecionam os assegurados em
critérios de pobreza para terem acesso aos recursos da coletividade. O tipo
bismarckiano estipula como regra de acesso
contribuição prévia. Já o modelo
beveridgiano não exige contribuição individual
anterior para obtenção do
benefício básico, aferindo
-
se o direito à prestação por alguma característica
definidora da cidadania, como seria o tempo de residência no País ou o fato de
haver
pago imposto de renda. No entanto, com as reformas do
Welfare Stat
na
segunda metade do século XX, em diversos países, elementos dos três modelos
passaram a se sobrepor. Embora ainda seja possível identificar características de
cada modelo
,
dificilmente se
rão
encontra
dos
casos estritamente clássicos.
Para melhor caracte
rizar os modelos de cobertura previdenciária
,
pode
-
se
dividi
-
los em quatro grupos
,
em que se considera ou não a existência do vínculo
contributivo e a maior ou menor relação existente entre este e o mercado (Tabela
4.3).
Tabela 4.3.
Tipologia
de modelos d
e cobertura previdenciária
Contributivo
Não
-
contributivo
Maior relação com o
mercado
Modelo contributivo
diferenciado
Modelo universal básico
Menor relação com o
mercado
Modelo contributivo estrito
Modelo assistencial
Fonte:
Schwarzer (2000).
A Previ
dência Rural brasileira apresenta desenho muito peculiar em
relação à experiência internacional, uma vez que o regime urbano é contributivo
e, na área rural
23
, o País aproxima
-
se, de fato, de uma aposentadoria básica
universal não
-
contributiva,
em que
o ben
efício é de valor único (
flat rate
igual ao
salário mínimo) e não apresenta correlação com rendimentos da fase ativa ou
23
A contribuição para a Previdência Rural no Brasil ocorre da seguinte forma: o produtor rural pessoa
jurídica contribui com alíquota de 2,5% sobre o total da receita bruta provenie
nte da comercialização da
produção rural e o produtor rural pessoa física e Segurado Especial contribuem com 2% sobre o total da
receita bruta proveniente da comercialização da produção rural. Os três tipos de segurados citados
anteriormente ainda contribu
em coma mais 0,1% sobre o total da receita bruta proveniente da
comercialização da produção rural, para financiamento da aposentadoria especial e daqueles benefícios
concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos
ambientais
do trabalho.
106
com a base da contribuição. A contribuição pessoal, por seu lado, possui
característica de tributo, incidindo sobre o faturamento com ve
ndas da produção
rural do estabelecimento agrícola familiar. Es
s
a forma de relação existente na
Previdência Rural do Brasil não pode ser considerada assistencialista, uma vez
que o direito de acesso ao benefício não se dá por teste de necessidade, mas pela
circunstância de o (a) segurado (a) ter trabalhado na agricultura.
Para melhor caracterizar a Previdência Rural brasileira
,
torna
-
se
interessante comparar algumas de suas características com aquelas de outros
países (Tabela 4.4). Não obstante, alguns elem
entos parecem comuns à
Previdência Rural nos mais diversos países do mundo. Em primeiro lugar, o setor
rural, no que concerne à pequena agricultura familiar, apresenta rendimento
domiciliar médio inferior ao urbano. Além disso, o setor rural está sujeito a
processos de transformação estrutural profundo
,
e a tendência geral é de queda da
população ocupada na agricultura. Assim, iniciativas que procurem uma estrutura
de financiamento baseada na capacidade contributiva rural estão destinadas a
fracassar, uma v
ez que a base potencial de arrecadação na área rural é reduzida e
a relação contribuinte/beneficiário tenderá a deteriorar
-
se continuamente.
É possível perceber também que a proteção social ao setor rural
dificilmente pode prescindir de transferências de r
ecursos advindas de outros
setores, seja via Tesouro, seja via transferências entre diferentes
regimes
previdenciários
. Os
Welfare State
comprometidos com maior homogeneidade
urbano
-
rural subsidiam marcadamente os sistemas de proteção social para a área
ru
ral. Embora haja uma tendência internacional a estreitar o vínculo
contribuição/benefício, essa necessidade da manutenção de elementos
redistributivos, seja internamente ao regime (transferências urbano
-
rural ou de
recursos do Tesouro), seja externamente,
via assistência social e outros
programas complementares ou mesmo via orçamento público, continuará
presente para os regimes previdenciários rurais.
107
Tabela 4.4. Características de regimes de Previdência Rural em países selecionados
Aposentadoria por idade
Financiamento
Países
(Ano dos dados
)
Modelo
Grupos rurais
com cobertura
obrigatória
Idade
Homem/mulher
Tempo de
contribuição
Benef
í
cio
básico é flat
rate?
Há transferências
do tesouro ou
outro regime?
%
contribuição
sobre gastos em
benefícios
Alemanha
(1999)
Contr. Difer.
AUT+MEM
65
Mín. de 15 anos
não
sim
25%
Argentina
(1995)
Contr. Difer.
ASS
67
Mín. de 10 anos
trabalho rural
n.d.
sim
n.d.
Brasil
Univ. básico
TODOS
60/55
Crescendo a 15
anos
sim
sim
< 10%
Canadá
(1999)
Univ. básico
TODOS
65
10 a 40 anos
residência
sim
sim
n.d.
Chile
(1999)
Assistencial
ASS (na AFP)
65
Benef. Ass.
sim
sim
integral
Espanha
(1998)
Contr. Difer.
AUT+MEM
ASS
n.d.
n.d.
não
sim
n.d.
Estados Unidos
(1999)
Contributivo
AUT+ASS
65
10 anos de
contrib.
não
não
n.d.
França
(1998)
Contr. Difer.
AUT+MEM
ASS
65
37,5 anos de
contrib.
parcialmente
sim
24,5%
Holanda
(1998)
Univ. básico
TODOS
65
Até 50 anos
residência
sim
sim
n.d.
Itália
(1998)
Contrib. Difer
AUT+MEM
ASS
57
-
65
5 anos de
contrib.
não
sim
n.d.
Portugal
(1
998)
Contrib. Difer
AUT
ASS+EMP
65
15 a 40 anos de
contrib.
não
n.d.
n.d.
Fonte: Schwarzer (2000).
Nota: Grupos cobertos: (ASS) assalariados; (AUT) autônomos, (MEM) membros familiares e (EMP) empregadores.
108
Por fim, cabe ressaltar a crescente relação de
benefícios rurais para o
orçamento das famílias dos idosos, o que gradativamente transforma, de fato, o
programa previdenciário em um programa de garantia de renda mínima para a
área rural
–
em muitos casos
,
atingida por fortes mudanças estruturais. O
fenô
meno do crescente peso da renda dos idosos nos orçamentos domiciliares
deve aprofundar
-
se no mundo inteiro, devido à estagnação dos mercados rurais
de trabalho e
ao
processo de envelhecimento populacional.
4.3. Questões de financiamento da Previdência Ru
ral
Como exposto, a Previdência Rural brasileira não pode ser considerada
assistencialista
;
contudo,
grande parte dos seus benefícios não apresenta
correlação com rendimentos da fase ativa ou com a base da contribuição.
Sistemas Previdenciários podem ser
considerados ainda sob duas óticas. Na
primeira
,
a questão financeira é o aspecto central
;
nesta
, o pagamento
de
benefícios a determinado indivíduo deve ter correlação com as contribuições
feitas, garantindo o equilíbrio financeiro atuarial.
A outra ótica
chama a atenção para o papel social da Previdência
,
salientando que a busca pelo equilíbrio financeiro não pode desconsiderar es
s
e
aspecto. Na Constituição de 1988, a Previdência foi instituída como direito de
todos os brasileiros,
a ser garantido por meio
da Seguridade Social.
Com esse
intuito a previdência rural foi beneficiada, considerando os aspectos sociais, com
a criação da possibilidade de aposentadoria, desde que comprovada característica
de economia familiar.
Dada a possibilidade de a Previdência
possuir características que se
contrapõem, pois de um lado tem
-
se a questão do equilíbrio financeiro e do outro
a política de distribuição de renda, vários autores vêm questionando os efeitos
que
essas
características possuem na economia.
De acordo com Kag
eyama e Silva (1995), o grande problema da
Previdência Rural está no contraste entre os grupos e regiões que apresentam o
maior número de beneficiários potenciais e aqueles que poderiam ser os novos
109
contribuintes. Os maiores grupos de beneficiários potenci
ais se localizam entre
os segurados especiais em regime de economia familiar da região
Nordeste
, e os
contribuintes potenciais, passíveis de fiscalização, são categorias que t
ê
m
contrato de trabalho formalizado, os quais se concentram nos Estados das
regiõ
es
Sul e Sudeste. Es
s
e fato dificulta o aumento da arrecadação da previdência
,
uma
vez que o número de beneficiários potenciais é relativamente maior que o de
contribuintes.
Segundo Delgado (1997), um dos problemas com o financiamento da
Previdência Rural
estariam associados ao fato de que esta, geralmente, está
aquém de sua real capacidade contributiva. O autor afirma que
,
se toda a
arrecadação potencial fosse efetivada, o déficit do Sistema Rural, que foi de mais
de 50% em 1995, cairia para um valor em to
rno de 16,5%. Des
s
a forma, uma
melhora na estrutura de arrecadação que diminuísse a evasão teria impacto
significativo no combate ao déficit do Sistema.
Para Delgado e Castro (2003), a forma de financiamento da Previdência
Rural provoca um equívoco distrib
utivo, o de trabalhadores pobres do setor
urbano financiando trabalhadores mais pobres do setor rural, como também um
problema de conflito potencial entre as representações dos trabalhadores urbanos
e rurais no Sistema da Previdência Social.
Giambiagi (200
7) considera um erro utilizar o Sistema Previdenciário com
a finalidade de realizar política assistencial, principalmente considerando o valor
do benefício igual ao salário mínimo. Segundo es
s
e autor, uma coisa é retirar
pessoas da pobreza extrema, outra é
elevar o valor de seus rendimentos por meio
de políticas de correção real do valor do salário. Além disso,
o
autor apresenta
quatro razões para considerar esta política um erro:
....Primeiro, porque cria um problema fiscal considerável, dada à
magnitude d
os números envolvidos. Segundo, porque não gera maiores
benefícios sociais, contrariamente ao que o país obtém quanto tira de
debaixo da linha de pobreza alguém que até então freqüentava a relação
dos indigentes. Terceiro, porque limita a oferta de recurso
s públicos para
outras áreas, inclusive sociais: como a bolsa família por exemplo. E
110
quarto, porque instala os incentivos errados na mente das pessoas: o
progresso individual sob esta ótica depende mais e mais da suposta
benevolência do governo e não do mé
rito, do trabalho e esforço próprio.
Dentre os trabalhos que apontam os resultados positivos da política de
distribuição de renda
,
citam
-
se
os de
Beltrão et al. (2000), Schwarzer e Querino
(2002), Afonso e Fernandes (2005) e Beltrão et al
.
(2005).
Segundo
Beltrão et al
.
(2000), no período de 1988 a 1996 houve
crescimento real na renda das famílias rurais brasileiras,
em
face
d
o aumento da
participação do idoso na renda familiar, principalmente as mulheres. Segundo
es
s
es autores
,
é inegável o papel que a Pre
vidência Rural tem desempenhado na
elevação da renda no campo e, nes
s
e sentido, colaborado com a erradicação da
pobreza.
Os programas de Aposentadorias e Pensões não
-
contributivos, Benefícios
da Assistência Social e Previdência Rural
têm sido, de acordo co
m
Schwarzer e
Querino (2002),
ferramentas extremamente importantes na extensão da cobertura
para amplos setores da sociedade brasileira. Es
s
es benefícios vêm repondo a
renda dos segurados e protegendo
-
os contra o risco de pobreza.
Além de mostrar a importâ
ncia da Previdência para a população rural,
Schwarzer e Querino (2002) ressaltam que os benefícios
previdenciários são
focalizados em um dos grupos mais pobres da sociedade, sendo natural que
eles
seja
m
estruturalmente deficitário
s
quanto ao seu financiame
nto.
De acordo com
es
s
es autores, o uso de impostos é justificado pela teoria dos bens públicos, já
que o alívio da pobreza em grande escala, a redistribuição de renda e a
dinamização da economia como conseqüência do programa previdenciário rural
beneficia
m a sociedade. Assim, torna
-
se necessário aceitar o fato de
es
se déficit
ser financiado pelo Tesouro Nacional, considerando que este melhora
substantivamente as condições de vida de mais de 12% da população,
representando, assim, baixo custo, tendo em vist
a seus bons resultados.
Afonso e Fernandes (2005) analisaram a Previdência Social e concluíram
que o Sistema apresenta características distributivas. Segundo eles, os grupos
mais pobres da população estão obtendo remunerações mais elevadas por suas
111
contri
buições. Estudando as distintas regiões do País, es
s
es autores mostraram
que a Previdência funciona como um mecanismo de transferência de renda das
regiões mais ricas para as mais pobres, sendo a região
Nordeste
a mais
beneficiada. Outra conclusão apontada
foi
de
que a Previdência apresenta
aspectos distributivos intergeracionais, possibilitando inferir que ela é uma forma
de contrato social vantajosa,
sobretudo
para os grupos mais jovens e mais pobres.
Beltrão et al.
(2005), por sua vez, analisaram os efei
tos não
-
esperados das
mudanças da legislação brasileira relativa aos benefícios não
-
contributivos
dirigidos à população idosa rural nas suas condições de vida, nas de suas famílias
e no seu entorno. Os resultados sugerem que os benefícios rurais estão
dese
mpenhando papel importante na redução da pobreza e na melhoria da
distribuição de renda dos idosos. Estão afetando ainda a composição dos arranjos
familiares, a estrutura produtiva e a economia familiar rural. Observaram também
como conseqüência desse bene
fício o maior empoderamento do idoso dentro da
sua família, em particular das mulheres. O papel tradicional do idoso mudou de
dependente para provedor, e as mulheres foram as maiores beneficiárias dos
avanços na seguridade social.
Segundo Beltrão et al. (2
005), qualquer tentativa de mudança do Sistema
atual deve levar em conta os efeitos não
-
esperados dos avanços da Previdência
Rural nas condições de vida dos idosos e de suas famílias.
Essa
preocupação
reside no fato de que há estimativa de que, aproximadam
ente, 2 milhões de
famílias são beneficiadas por esse programa. Esse alto valor possibilita
caracterizar a política como uma política social moderna, capaz de resolver, pelo
menos parcialmente, a questão da pobreza rural.
4.4. Metodologia
Na avaliação d
e alternativas políticas para
a Previdência Social, faz
-
se
necessário quantificar os impactos
delas
além do curto prazo, ou seja, deve
-
se
conhec
-
los tanto no médio quanto no longo prazo. Is
s
o devido à própria
característica do Regime de Repartição adotado
pela
Previdência
brasileira, pois
112
este
é influenciado pela evolução de variáveis demográficas e macroeconômicas
(exógenas ao sistema)
,
bem como pelos próprios dispositivos legais e
institucionais que regem o vínculo contributivo, a concessão e
a
manutençã
o de
benefícios.
Por es
s
e motivo, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em
conjunto com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
desenvolveu uma modelagem de simulação demográfico
-
atuarial para o sistema
previdenciário brasile
iro (MAPS)
,
com o objetivo de conferir maior facilidade às
estimações e projeções econômico
-
financeiras do sistema de previdência,
antecipando os efeitos de mudanças estruturais e orientando medidas a serem
tomadas para o aperfeiçoamento do sistema.
O MAPS
é composto de basicamente três módulos: demográfico,
previdenciário (populacional) e econômico. Para cada um desses modelos t
ê
m
-
se
dispositivos que permitem visualizar as entradas e saídas do modelo, bem como a
lista de dados que os compõem.
No primeiro m
ódulo, a partir de hipóteses explícitas sobre a evolução
futura das componentes de fecundidade, mortalidade e migração (informações
desagregadas por sexo, idade, condição do domicílio e instante no tempo),
obtém
-
se a população brasileira no horizonte da pr
ojeção (até 2030). A projeção
é feita por idade individual e ano
-
calendário, porém apresentada em forma
sucinta a cada quinto ano e para grupos qüinqüenais.
No segundo módulo, estimam
-
se as populações economicamente ativas de
contribuintes e de beneficiári
os para cada grande grupo de benefícios
(aposentadoria por tempo de serviço, invalidez e idade, assim como auxílios e
pensões para as populações urbanas e rurais). No terceiro módulo, por sua vez,
receitas e gastos correspondentes às populações estimadas n
o segundo módulo
são calculados.
No entanto, para facilitar o entendimento do MAPS e
,
por conseguinte
,
da
previdência social brasileira,
torna
-
se necessário conhecer alguns conceitos
básicos
24
em que este é concebido,
dentre os quais
se
destacam o custo
24
A definição desses conceitos está baseada em GUSHIKEN
et al
.
(2002).
113
pre
videnciário,
os
regimes de financiamento,
o
benefício definido,
a
reserva
matemática e
o
conceito de déficits e superávits.
A apuração do custo previdenciário de um Sistema nada mais é do que a
determinação da expressão monetária dos direitos previdenciári
os dos seus
segurados ativos, inativos e pensionistas, direitos esses projetados até a última
parcela de benefício a ser paga, acrescida, naturalmente, das despesas
administrativas. Trata
-
se de procedimento que exige suposições quanto à
ocorrência de deter
minados eventos futuros, como as futuras taxas de inflação e
de juros da economia, o aumento esperado para as remunerações, a mortalidade e
a invalidez prováveis, entre outr
s, as quais, para fins de cálculo, incidirão sobre
os referidos direitos previdenc
iários.
Os regimes de financiamento, por sua vez, nada mais são que métodos de
distribuição do custo previdenciário no tempo, que são modelos de financiamento
do valor atual dos benefícios futuros e buscam apenas definir como as
contribuições necessárias a
o cumprimento dos compromissos, pelo plano, se
distribuem ao longo do tempo. O modelo de financiamento adotado pelo INSS é
o de repartição simples e será definido posteriormente.
Seja qual for o modelo de financiamento adotado pelo sistema, o custo dos
com
promissos futuros assumidos não se alterará, pois este depende de três
elementos básicos: a) da base normativa dos benefícios
–
aspectos normativos
legais que definem as características dos benefícios, como rol de benefícios
oferecidos, método de indexação
, tempo de carência, etc
.
; b) da base cadastral
–
características individuais dos segurados, como sexo, número de dependentes,
etc
.;
e c) da base atuarial
–
hipóteses atuariais adotadas, como previsão de
crescimento real das remunerações, expectativa de vi
da, estimativa de inflação e
taxas de juros, etc.
O cálculo do custo previdenciário remete seu foco para os benefícios
futuros, pois o que se pretende saber é exatamente quanto custar
ão
os benefícios
de uma massa de trabalhador
es durante um largo período.
Esses
gastos são
calculados individualmente
–
trabalhador por trabalhador, benefício por benefício
–
pelo atuário que os apura
,
a partir das características do plano, das informações
114
cadastrais e da aplicação das várias hipóteses atuariais adotadas. Logo,
o custo
previdenciário é igual ao valor atual atuarial dos benefícios futuros da massa de
segurados.
Uma vez definido o custo previdenciário
, é necessário
discutir a forma de
compartilhar o pagamento deste entre os agentes financiadores do regime, ou
seja,
definir as contribuições necessárias para dar cobertura aos compromissos do
plano. No caso do INSS, como definido anteriormente, o regime de
financiamento é o de repartição simples, que é aplicado para os benefícios
programáveis
25
. Neste, os ativos (geraçã
o atual) pagam os benefícios dos inativos
(geração passada) na esperança de que a geração futura (novos trabalhadores a
ingressarem no mercado de trabalho) pague os seus quando se aposentarem. A
sensibilidade deste método reside fundamentalmente nas variáv
eis demográficas
(natalidade e longevidade) e nas taxas de emprego formal.
Alterações dos índices de natalidade, longevidade e do emprego formal
modificam diretamente a razão aposentados/contribuintes da sociedade, impondo
mudanças nas taxas de contribuiçã
o determinadas pelo método de repartição
simples. Is
s
o quer dizer que ao adotar este
regime
de financiamento, tendo como
base contributória a folha de salários, como no INSS, haverá necessidade de
maiores taxas de contribuição para suportar tanto a diminui
ção do número de
contribuintes como o crescente custo dos compromissos assumidos.
Cabe ressaltar, ainda, que o sistema de financiamento da Previdência
possui a forma de benefício definido. Neste, o benefício é previamente definido,
geralmente relacionado a
o cargo ou
remuneração, e contratado de tal forma
25
Cada benefício previdenciário possui aspectos e finalidades próprios, por isso são agrupados, de acordo
com suas características, em benefícios de risco e ben
efícios programáveis. Os benefícios de risco são
aqueles que irão dar cobertura a determinados infortúnios da vida, como aposentadoria por invalidez,
auxílio doença, pensão por morte. Já os benefícios programados representam os que podem ser planejados
com
antecedência. Neste caso, os benefícios podem ser oferecidos de maneira vitalícia ou temporária. Os
benefícios vitalícios são caracterizados por pagamentos mensais contínuos, até que alguma causa (morte,
por exemplo) provoque sua cessação ou transformaçã
o em outro benefício. Enquadram
-
se nesta categoria
as aposentadorias, pensões, os auxílios, os abonos de permanência em serviço e os salários família e
maternidade. Os benefícios de prestação temporária, por sua vez, são limitados no tempo, como por
exempl
o o auxílio
-
maternidade, que tem duração de quatro meses. Cabe destacar, com exceção do
salário
-
maternidade e do auxílio
-
reclusão, que os benefícios temporários têm como alvo os trabalhadores
do mercado formal, pois não fornecem cobertura aos empregados do
mésticos, e outros tipos de
trabalhadores autônomos incluídos na categoria de contribuintes individuais.
115
que, a qualquer tempo, sabe
-
se qual é o valor, via de regra, determinado segundo
uma fórmula matemática ou decorrente da última remuneração na ativa.
Logo, percebe
-
se que um Plano Previdenciário nada mais
é do que um
contrato de direitos e obrigações. Da relação existente entre o plano e o segurado
,
pode
-
se dizer que o segurado tem a obrigação de contribuir para o plano e o
direito de receber do plano os benefícios contratados. Do ponto de vista do plano,
este tem o direito de receber contribuições do segurado e o compromisso de lhe
pagar os benefícios.
A partir dessas considerações, Reserva Matemática pode ser entendida
como a totalidade dos compromissos líquidos do plano com seus segurados
(ativos, inativ
os e pensionistas), sendo o compromisso líquido a diferença entre
as obrigações do plano para com seus segurados e as obrigações dos segurados
para com o plano, considerando
-
se todas as hipóteses atuariais já mencionadas.
Considerando as definições anterio
res, o Sistema Previdenciário se
encontrará equilibrado quando o total de seus ativos for igual
sua reserva
matemática, o que vale dizer que, naquele instante de apuração, existem bens e
direitos no plano na justa medida dos compromissos futuros. Por out
ro lado, se o
total de ativos for inferior ao valor da reserva matemática,
significa
que há
déficit. Ao contrário, ativos superiores indicam superávit. Para que es
s
as
conclusões não sejam equivocadas, deve
-
se ter em mente que os ativos do plano
devem arcar
com os seus segurados e também com os custos administrativos.
Para finalizar, é importante destacar que a ocorrência de déficit em
determinado ano não necessariamente indica uma falha estrutural no plano. Aliás,
prevendo oscilações desse tipo
,
criam
-
se, a
partir de superávits ocorridos, as
reservas de contingências para cobrir eventuais déficits futuros. Entretanto, a
persistência de déficits por períodos consecutivos poderá indica
r
anomalias
graves, cuja correção possivelmente exigirá, além de ajustes nas
contribuições ou
nos benefícios, reavaliação das hipóteses atuariais.
A seguir, será feita uma apresentação sucinta do modelo matemático
utilizado pelo MAPS.
116
Cálculo das saídas demográficas
A população total é obtida como a soma das populações urbanas e
rurais:
r
s
x
t
u
s
x
t
s
x
t
Pop
Pop
Pop
,
,
,
,
,
(4.1)
em que:
r
s
x
t
Pop
,
,
= população rural, no ano
t,
com idade
x
e sexo
s
;
e
u
s
x
t
Pop
,
,
= população urbana, no ano
t,
com idade
x
e sexo
s.
O grau de urbanização é calculado por meio da razão entre a população
urbana do ano
t
e a população total do mesmo ano:
s
t
u
,
s
t
s
t
Pop
Pop
=
o
urbanizaçã
de
Grau
(4.2)
A razão de dependência demográfi
ca para população idosa é a razão entre
a população com 60 anos e mais de idade e a população em idade ativa. A razão
de dependência demográfica para população jovem é a razão entre a população
com menos de 15 anos de idade e a população em idade ativa. A
razão de
dependência demográfica total
)
(
s
t
RDDT
é obtida por meio da soma das razões de
dependência demográfica para a população jovem e para a população idosa:
s
t
anos
s
t
s
t
anos
s
t
s
t
PIA
Pop
PIA
Pop
RDDT
15
60
,
,
(4.3)
em que:
anos
s
t
Pop
60
,
= população total no ano
t
, com 60 anos e mais e sexo
s
;
anos
s
t
Pop
15
,
= população total no ano
t
, com 15 anos e menos e sexo
s
;
e
s
t
PIA
= população em idade ativa no ano
t
com sexo
s
, ou s
eja, população
de 15 a 59 anos no ano
t
, com sexo
s.
117
Cálculo das saídas previdenciárias
A PEA total
)
(
,
s
x
t
PS
foi obtida como a soma das PEAs urbanas e rurais
(
equação 4.4):
r
s
x
t
u
s
x
t
s
x
t
PEA
PEA
PS
,
,
,
,
,
*
(4.4)
em que:
u
s
x
t
PEA
,
,
PEA urbana
; e
r
s
x
t
PEA
,
,
= PEA rural
.
A população de contribuintes foi obtida aplicando
-
se a taxa de
formalização à PEA urbana:
u
s
x
t
s
x
t
s
x
t
PEA
TxForm
,
,
,
,
*
tes
Contribuin
(4.5)
em que:
s
x
t
TxForm
,
= taxa de formalização no ano
t
, da população com idade
x
e
sexo
s
.
A razão entre contribuintes e beneficiários foi obtida mediante a divisão
da população de contribuintes pela população de benefic
iários do mesmo ano:
t
t
t
t
ios
Beneficiár
tes
Contribuin
rios
/Beneficiá
tes
Contribuin
(4.6)
em que:
Beneficiários
t
= população de beneficiários no ano
t,
obtida a partir do
somatório das populações nos diferentes benefícios.
Os fluxos de benefícios são c
alculados aplicando
-
se tábuas de
probabilidade de entrada no sistema tanto para a população urbana quanto
para a
118
rural, respeitando características próprias de cada uma. Para estimar impactos nas
populações de beneficiários, em razão de mudanças de algumas
regras na
elegibilidade (
e.g
.: idade mínima de aposentadoria), utiliza
-
se o artifício de criar
um estágio temporário (Limbo) para o contribuinte. Tal procedimento faz
-
se
necessário, já que o modelo é equivalente a uma tábua de múltiplo decremento e
a elim
inação de uma das causas afeta a taxa líquida de todas as outras.
Outro ponto importante do modelo é o cálculo dos estoques dos
benefícios. Na determinação dos estoques de aposentadorias por idade ou por
tempo de serviço, bem como
d
o estoque de aposentador
ias por invalidez e
d
o
estoque de auxílios rural e urbano, consideram
-
se características próprias de cada
um. A importância em determinar os estoques dos benefícios reside no fato de
que estes são utilizados para determinar os gastos do Sistema Previdenciá
rio
,
como será visto a seguir.
O gasto com benefícios é calculado aplicando
-
se o valor médio em
salários mínimos de cada tipo de benefício ao estoque médio do mesmo benefício
durante o ano, conforme a equação 4.7.
*13
12
*V
μ
7*EBenef
*V
μ
5*EBenef
ios
m benefíc
Gastos co
s
x
x
t,i
x,s
1,i
t
x
1,i
t
x,s
t,i
s
t,i
(4.7)
em
que:
x,s
t,i
EBenef
= estoque do benefício
i
no ano
t
, correspondente à idade
x
e ao
sexo
s
; e
x
t,i
V
μ
= valor médio do benefício
i
no ano
t
,
correspondente à idade
x
e ao
sexo
s
.
Assume
-
se que as pensões são geradas a partir da pop
ulação de
contribuintes e beneficiários. As variáveis utilizadas são os números de
beneficiários e de contribuintes, o que deve ser equivalente a uma taxa média de
mortalidade na população
1
coberta, corrigida pela probabilidade de ge
rar
vínculo de pensão. A equação final é definida como:
119
es
int
Contribu
*
NPensão
NPensão
Pensão
*
Pensão
t
t
1
t
t
(4.8)
Cálculo das saídas macroeconômicas
O cálculo do valor do salário mínimo médio de um determinado ano é
executado adicionando
-
se ao valor d
o salário mínimo no ano anterior a variação
desta variável correspondente ao ano em questão:
1
1
t
t
t
SM
TxSM
SM
*
(4.9)
em que:
t
SM
= valor, em reais de 1996, do sal
ário mínimo médio no ano
t
; e
t
TxSM
= taxa de variação do salário mínimo no ano
t
.
O salário médio é calculado como função da receita de contribuição (para
incluir eventuais níveis de sonegação), como descrito na equação 4.10.
t
t
t
s
ntribuinte
média * co
alíquota
uição
e contrib
receita d
édio
Salário M
(4.10)
em que:
média
Alíquota
= alíquota média paga pelos empregados e empregadores
nas faixas de um a três salários mínimos, três a cinco, cinco a dez e de
dez
ou
mais.
A receita de contribuição é res
ultante da multiplicação do salário médio,
da alíquota média e da população de contribuintes. Quando se aplica a alíquota
média de contribuição ao valor do salário médio, tem
-
se o valor médio da
contribuição de cada contribuinte; e quando se aplica este va
lor à população de
contribuintes, obtém
-
se o valor total arrecadado (expressão 4.11).
t
t
t
tes
contribuin
média
alíquota
édio
salário m
uição
e contrib
Receita d
*
*
(4.11)
120
Os gastos com benefícios assistenciais são considerados quando se calcula
o gasto total com benefícios no módulo macroeconômico. As rendas
mensais
vitalícias, como não incluem mais novas concessões, são projetadas de modo que
as levem à extinção
;
des
s
a forma, utiliza
-
se uma projeção linear como taxa de
declínio, sendo:
t
t
t
PS
RMV
RMV
*
1
(4.12)
em que:
t
RMV
renda mensal vitalícia;
1
t
RMV
renda mensal vitalícia do período anterior;
t
PS
=
probabilidade de sobrevivência
–
é uma função linear baseada no
passado r
ecente (após a não
-
concessão de rendas mensais vitalícias).
O cálculo do valor do PIB de um determinado ano é obtido adicionando
-
se
ao valor do PIB no ano anterior a variação desta estatística correspondente ao ano
em questão:
1
1
t
t
t
PIB
TxPIB
PIB
*
(4.13)
em que:
t
PIB
= valor, em reais de 1996, do PIB no ano
t
;
t
TxPIB
= taxa de variação do PIB no ano
t
; e
1
t
PIB
valor, em reais de 1996,
do PIB no ano
t
-
1
.
O saldo da Previdência Social corresponde à diferença entre o quanto se
recebe e o quanto se gasta no pagamento dos benefícios e é dado por:
t
t
t
t
PIB
s
neficiário
gastos be
uição
e contrib
receita d
Superávit
Déficit
/
(4.14)
121
4.4.1. Operacionalização do MAPS
Os dados utilizados nest
e trabalho foram obtidos do MAPS,
disponibilizado no
site
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA
–
WWW.ipea.gov.br
.)
,
no texto de discussão n
o
774.
A fim de analisar a evolução dos gastos futuros da Previd
ência,
utilizaram
-
se os dados disponibilizados no módulo Saídas Previdenciárias
relativos aos gastos com benefícios urbano e rural em suas subdivisões:
aposentadoria por tempo de serviço, aposentadoria por invalidez, aposentadoria
por idade, auxílios e pen
sões para o setor urbano
;
e aposentadoria por invalidez,
aposentadoria por idade, auxílios e pensões para o setor rural.
Os dados descritos
,
tabulados
,
deram origem aos quatro primeiros
gráficos
,
que serão analisados na próxima seção. Cabe ressaltar que os
arquivos
que compõem o modelo estão interligados. Des
s
a forma, os valores utilizados do
módulo previdenciário possuem relações diretas e indiretas com os outros dois
módulos descritos anteriormente
:
o demográfico e o macroeconômico.
No capítulo 3 deste tr
abalho
foram analisados cenários
em que
se
propuseram alterações tributárias para financiar o RGPS. De acordo com os
resultados des
s
e capítulo, umas das possibilidades de financiamento da
Previdência seria alterações da arrecadação direta do Sistema. Com i
ntuito de
analisar os efeitos destas ao longo do tempo
,
utilizou
-
se
o MAPS para simular
tais situações.
Para realizar es
s
as simulações, alterou
-
se o valor da alíquota média,
descrita pela equação 4.11, de seu valor
-
base
29,58%
26
, em três cenários. No
cenári
o 1, analisou
-
se a possibilidade de se reduzir em 50% o valor da alíquota
média, ou seja, esta foi de 14,79%. No cenário 2, aumentou
-
se em 11% a alíquota
média (0,3283)
,
e no cenário 3, reduziu
-
se em 20% a alíquota média (0,2366%).
Todos os cenários analis
ados estão relacionados à tributação direta, ou
seja, dos recursos recolhidos pelo próprio INSS, uma vez que o MAPS está
programado para simular questões de reformas para o Sistema. Este não
26
Esta alíquota representa uma média do que é tributado pela Previdência.
1
22
considera a questão do financiamento do Regime por meio de recurs
os da União,
originários de impostos indiretos, Cofins, CPMF, CSLL e outros de menor
importância.
4.5. A evolução das despesas do RGPS
A análise da evolução da despesa do RGPS foi realizada considerando
-
se
em separado a
s
populaç
ões
urbana e rural. A Figu
ra 4.1 mostra a evolução da
despesa da previdência urbana, em que foram consideradas as receitas e as
despesas próprias da população urbana, bem como a inclusão dos benefícios
assistenciais a
esta
.
-10
-5
0
5
10
15
20
25
1
990
1
99
2
1
994
1
99
6
1998
2
000
2002
2
004
2
0
06
2008
2
01
0
2012
2
014
2
0
16
2018
2
02
0
2
0
22
2
02
4
2
0
26
2
028
2
03
0
Gastos totais
Gastos urbanos
receita urbana
Resultado total
resultado urbano
Fonte:
Resultados da pesqui
sa.
Figura 4.1
–
Gastos com benefícios urbanos, em bilhões de
reais
, de 1990 a 2030.
Em se tratando do resultado urbano, percebeu
-
se pela simulação que o
sistema somente se tornará deficitário em 2023, ou seja, permanecendo as regras
atuais da previdênc
ia, esta ficará equilibrada até a referida data. No entanto, ao
somar os benefícios assistenciais
27
aos benefícios urbanos
,
verifica
-
se que o
Regime
já se encontra deficitário desde 2001/2002 (Figura 4.1).
27
Os benefícios rurais, neste caso, não foram considerados como assistenciai
s.
123
Para visualizar melhor es
s
a questão, procura
-
se sep
arar os gastos com os
benefícios urbanos em aposentadorias (invalidez, idade e tempo de serviço),
auxílios, pensões e assist
ência
s (Figura 4.2). Observa
-
se, pelos resultados
obtidos
,
que os gastos com as aposentadorias foi o que apresentou o maior
crescime
nto ao longo do tempo, seguido pelos benefícios assistenciais.
0
20
40
60
80
100
120
140
19
9
0
1
99
2
199
4
1996
1
99
8
200
0
2002
200
4
200
6
20
0
8
201
0
2012
20
1
4
201
6
20
1
8
2
02
0
202
2
20
2
4
2
02
6
202
8
2030
Aposentadorias
Auxilios
Pensões
Assistenciais
Fonte:
Resultados da pesquisa.
Figura 4.2. Gastos com aposentadorias, auxílios, pensões e benefícios
assistenciais urbanos, em bilhões de
reais
, de 1990 a 2030.
Quanto aos gastos com a Previdência Rural, es
t
es são apresentados na
Figura 4.3. Nesta, vê
-
se claramente que existe desde 1990 déficit de
financiamento
;
caso haja permanência das atuais regras de previdência
,
es
t
a se
tornará cada vez mais dependente de re
cursos da sociedade como um todo para o
seu financiamento.
124
-150
-100
-50
0
50
100
150
199
0
1
992
1994
199
6
19
98
2
000
2002
200
4
20
06
2
008
2010
201
2
20
14
2
016
2018
202
0
20
22
2024
2026
202
8
2
030
Gastos totais
Receita rural
Resultado
Fonte:
Resultados da pesquisa.
Figura 4.3. Gastos com benefícios rurais, em bilhões de
reais
, de 1990 a 2030.
Ao analisar os gastos com benefícios rurais separadam
ente
(
Figura 4.4
)
,
observa
-
se que as aposentadorias por idade serão as maiores responsáveis pelo
aumento dos gastos até 2030. Vale ressaltar que as aposentadorias rurais são
concedidas, atualmente, cinco anos antes das urbanas, tanto para homens quanto
par
a mulheres, ou seja, com 55 e 50 anos, respectivamente.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1
99
0
199
2
1
99
4
1996
19
9
8
2000
2
00
2
200
4
20
0
6
2008
2
01
0
201
2
20
1
4
2016
20
1
8
202
0
2
02
2
202
4
20
2
6
202
8
2030
Invalidez
Idade
Auxílios
Pensões
Fonte:
Resultados da pesquisa.
Figura 4.4. Gastos com aposentadorias por invalidez, idade, auxílios e pensões
rurais, em bilhões de
reais
, de 1990 a 2030.
125
Para simular
as alterações tributárias do RGPS propostas no capítulo 3
,
cabe relembrar que se utilizou a alíquota de 29,58%
28
, própria do modelo, como
cenário médio e que
,
no cenário 1, analisou
-
se a possibilidade de se reduzir em
50% o valor da alíquota média, ou seja,
esta foi de 14,79%.
No
cenário 2,
aumentou
-
se em 11% a alíquota média (0,3283%) e
,
no cenário 3, reduziu
-
se em
20% a alíquota média (0,2366%).
De acordo com a Figura 4.5
,
todas as alternativas propostas analisadas
teriam comportamentos futuros similares,
ou seja, tenderiam a um déficit
crescente.
No
cenário 2, no qual ocorreu aumento na carga tributária, o sistema
retardaria um pouco mais em se tornar deficitário, mas de nada adiantaria para
resolver o problema do déficit do Sistema.
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
50
1
9
90
1
9
92
1
9
94
1
9
96
1
9
98
2
000
2
002
2
004
2
006
2
008
2
010
2
012
2
014
2
016
2
018
2
020
2
0
22
2
0
24
2
0
26
2
0
28
2
0
30
Cenário médio
Cenário 1
Cenário 2
Cenário 3
Fonte:
Resultados da pesquisa.
Figura 4.5. Simulações de alterações tributárias para o RGPS
–
1990 a 2030.
Assim, solucionar o problema de financiamento da Previdência é mais
complicado do que parece. Muitas das dificuldades estão associadas às
várias
questões relacionadas ao sistema, e a principal reside no fato de que a
Previdência
deve desempenhar o papel a ela pertinente, ou seja, substituir a renda
daqueles que perderam, temporária ou permanentemente, a capacidade laborativa
e que contribuír
am para
ela
. Segundo o Ministério da Previdência Social (2003),
deve
-
se
evitar a pobreza entre as pessoas que, por contingências demográficas,
28
Esta alíquota representa uma média do que é tributado pela Previdência.
126
biológicas ou acidente
,
não possam participar
,
por meio do mercado de trabalho,
do processo de produção da riquez
a nacional.
No entanto, as fontes de financiamento da Previdência estão cada vez mais
comprometidas. Como mostrado, o problema do financiamento do Regime é
crescente
,
e
as
alterações tributárias
,
além de provocarem efeitos distorcidos na
economia
,
não mini
mizariam o problema.
4.6. Conclusões
O Sistema Previdenciário possui elevado e crescente déficit de
financiamento se mantidas as regras atuais de aposentadoria. As aposentadorias
por invalidez, idade e tempo de serviço serão as maiores responsáveis pela
evolução do déficit da Previdência Urbana. Já na Previdência Rural
,
as
aposentadorias por idade elevaram os seus custos até 2030.
Alterações tributárias
feitas
na arrecadação direta do INSS não
resolveriam o problema do financiamento. Além disso, as mudan
ças realizadas
pelas reformas políticas também ocasionariam resultados muito aquém dos
esperados.
A Previdência Rural possui características muito peculiares em cada
país
,
e em sua grande maioria necessita de recursos advindos da sociedade, não sendo
capaz
de financiar seu próprio Sistema. Des
s
a forma, fica claro o papel de
transferência de renda da população urbana para a população rural quando se
trata da Previdência.
Em face des
s
as considerações, pode
-
se dizer que
Previdência Rural
possui tanto caracte
rísticas positivas quanto negativas, pois, de um lado
,
é
utilizada para redistribuir renda a grande parte da população necessitada e
,
de
outro
,
ela o faz de forma inadequada,
visto
que cria um déficit crescente nas
contas do Sistema. Há
,
ainda, um erro qua
nto à denominação do Sistema. Ao não
se considerar a Previdência Rural uma política assistencialista
,
cria
-
se
imagem
do déficit do Sistema Previdenciário. Não que a transferência des
s
a despesa em
separado à Seguridade Social reduza a magnitude des
s
e resu
ltado, mas facilitaria
127
a busca por novas soluções, ao mesmo tempo em que tornaria mais rea
is
os
resultados. Des
s
a forma,
poderiam ser
busca
das
outras alternativas de
financiamento específicas ao Regime, aspectos esses que poderiam ser
considerados em traba
lhos futuros.
128
Capítulo 5
Conclusões e considerações finais
Desde a Constituição de 1988 o déficit do Regime Geral de Previdência
Social (RGPS) vem aumentando consecutivamente, tornando
-
se grave problema
para a economia brasileira. As arreca
dações, principais fontes de recursos do
INSS, estão sendo insuficientes para cobrir todo o custeio, e as transferências da
União estão sendo aumentadas a cada ano
,
a fim de sanar os saldos negativos do
Regime. Ressalta
-
se, assim, que um dos principais mot
ivos para que a União
repasse a cada ano valores mais elevados ao INSS deve
-
se
à
incapacidade de
autofinanciamento da Previdência Rural.
Neste
trabalho, busc
ou
-
se analisar características relacionadas ao
financiamento do RGPS do Brasil e suas implicações s
obre a economia do País.
Mais especificamente, pretende
u
-
se: a) verificar a importância dos setores
econômicos do País quanto
sua capacidade de desempenhar papel de indutores
no processo de transformação estrutural, bem como determinar as variações do
pr
oduto, da renda, do emprego e dos tributos em resposta
à
variação exógena da
demanda final; b)
identificar
formas de diversificar o financiamento do RGPS,
por meio de alterações das contribuições do Sistema e, ou, alterações dos tributos
129
utilizados para ta
l finalidade; e c)
averiguar
o comportamento das despesas da
Previdência Social, considerando uma projeção desta de 1990 até o ano de 2030,
ressaltando a
s
questões da Previdência Rural e do financiamento da Previdência.
As conclusões gerais obtidas neste
trabalho
foram
as apresentadas a
seguir
.
O setor da
indústria
de transformação é considerado setor
-
chave
para
a
economia brasileira
,
com elevado multiplicador de produto. Os setores d
agropecuária, comércio e serviço
apresentaram os mais altos multiplicad
ores de
renda e emprego. Já os setores de
instituições
financeiras,
construção
civil e
transporte
e comunicações
mostraram
os maiores multiplicadores de impostos.
Quanto ao financiamento do RGPS, pode
-
se inferir que os setores
econômicos participam dele de
forma heterogênea, dada
s
as suas características
próprias. Mesmo assim, poder
-
se
-
ia melhorar a arrecadação do Sistema
previdenciário
utilizando
-
se das características de cada setor. Para as
indústrias
de transformação,
indústrias
extrativas e
instituições
financeiras, poderiam
ser
analisa
das
políticas associadas à produção gerada por estes setores
,
tendo em
vista
os melhores resultados apresentados por
eles
quanto ao multiplicador de
produto.
No que se refere
aos demais setores, possíveis soluções para o
inanciamento do RGPS poderiam vir de alterações políticas de seus
rendimentos, entendendo
-
se como rendimentos os salários e o excedente
operacional bruto, uma vez que estes apresentaram melhores resultados
no
tocante
aos multiplicadores de emprego e renda.
Dando continuidade ao trabalho, foram feitas seis simulações
,
que
poderiam ser utilizadas como alternativas ao financiamento da Previdência. No
cenário 1
,
desconsiderou
-
se a existência da Previdência pública e
,
no cenário 2,
esta passaria a ser financiada
totalmente por impostos diretos. Já nos cenários 3 e
4, avaliou
-
se a possibilidade de financiamento por meio da transformação dos
impostos diretos em impostos indiretos que incidissem apenas sobre os insumos
e, ou
,
sobre produção, respectivamente. No cená
rio 5, analisou
-
se o efeito da
modificação já aprovada da Cofins, considerando
-
o sobre o valor adicionado
,
e
130
no cenário 6 foi verificada a possibilidade de alterar os impostos cumulativos
para impostos sobre o valor adicionado.
De todos os cenários analisa
dos
,
apenas os cenários 1 e 6 puderam ser
considerados como alternativas ao financiamento do RGPS. Em ambos houve
melhoras nos níveis de poupança interna e do governo, nos salários, nos
rendimentos dos autônomos e não
-
autônomos (rendimento do capital), do
investimento e do consumo das famílias. Nes
s
es dois cenários foram ainda
observados aumentos do nível de produção e redução dos níveis de preços
(cenário 1) e variação positiva, porém muito pequena
,
dos preços no cenário 6.
Todos es
s
es indicadores são corr
oborados pela análise de bem
-
estar
,
que indicou
variação positiva da renda para as famílias.
No entanto, no cenário 1 considerou
-
se a retirada completa do RGPS, ou
seja, este passaria a ser capitalizado
, porém
existem vári
a
s incertezas
relacionadas a es
s
a
possibilidade de financiamento. Por es
s
e motivo, a melhor
alternativa para minimizar o déficit do RGPS no Brasil seria o sexto cenário
proposto neste estudo
,
em que
se considerou que todos os impostos utilizados no
financiamento do RGPS fossem transformado
s em valor adicionado.
A análise do comportamento das despesas da Previdência Social, realizada
por meio do instrumental MAPS, mostrou que
,
se mantidas as regras atuais de
aposentadorias, o Sistema Previdenciário apresentará elevado e crescente déficit
de
financiamento. As aposentadorias por invalidez, idade e tempo de serviço
serão as maiores responsáveis pelo aumento dos custos até 2030 da Previdência
Urbana
,
e as aposentadorias por idade
,
da Previdência Rural.
Comparando a Previdência Rural brasileira co
m a de outros países
constatou
-
se que a grande maioria necessita de recursos advindos da sociedade,
uma vez que não são capazes de financiar seus próprios
sistemas
. No entanto, em
alguns países a Previdência Rural é considerada assistencialista
,
o que não
ocorre
no caso brasileiro
,
dada
possibilidade de cobrança, em caso de excedente
comercializável, da agricultura familiar. Assim, esta continua sendo fator
importante no aumento do déficit do RGPS.
131
Os modelos utilizados na análise forneceram interessante
s resultados
quanto à Previdência Social
;
no entanto, deve
m
-
se apontar algumas limitações
quanto a es
s
es resultados. Na utilização do modelo de insumo
-
produto, cabe
ressaltar que foi utilizada uma matriz de insumo
-
produto cujos setores da
economia estão fo
rtemente agregados em nove partes, o que pode possibilitar
erros de estimação. Além disso, deve
-
se considerar a limitação imposta pela
natureza estática do modelo, em um ambiente sujeito à mudança, levando a
impossibilidades de projeções futuras
,
important
es em análises de previdência
social
29
.
Quanto ao modelo de setores
-
chave, baseado nos índices de Rasmussen
-
Hirsc
hman, deve
-
se considerar também
que não há garantia de que os estímulos
potenciais induzidos pelos encadeamentos irão
se
realizar. Além disso, a
seleção
de setores
-
chave com base neste modelo não leva em consideração aspectos de
custos comparativos e de eficiência na decisão sobre que tipo de setor deve ser
promovido, apesar das inter
-
relações significativas.
Outro
problema é que essa definição re
quer que sejam atingidos
simultaneamente os objetivos de demanda e fornecimento de insumos por um
mesmo setor. Dessa forma, alguns setores, como bens de capital, por exemplo,
apesar de economicamente importantes, nos efeitos para trás, como vendem sua
prod
ução para a demanda final, dificilmente despontariam como setores
-
chave,
por apresentarem reduzidas interligações para frente.
Apesar da relevância dos modelos de equilíbrio geral, em estudo de
tributação este apresenta alguns problemas e limitações espec
íficos em sua
modelagem. Quanto aos problemas, pode
-
se dizer que há dificuldades em
determinar valores apropriados para as elasticidades e para os outros parâmetros.
Há, ainda, a inviabilidade de microdados para tornar mais satisfatória uma
análise de fina
nças públicas.
No tocante
às limitações do modelo
,
citam
-
se a
inviabilidade de análise do impacto das taxas sobre poupanças, a debilidade desta
análise
diante de
outros trabalhos quanto ao detalhamento dos dados
,
ainda,
29
Estas considerações também são válidas aos resultados do capítulo 3, uma vez que a matriz de
contabilidade social (MCS) é obtida a partir das tabelas de insumo
-
produto. Ressalta
-
se que a MCS é
utilizada como uma das principais fontes de dados do modelo de equilíbrio geral.
132
quanto à questão da análise de d
istribuição, ou seja, o impacto da taxa na
distribuição pessoal da renda fatores, transferência e taxas diretas (trabalhos que
utilizam a teoria do ciclo de vida estão caminhando nes
s
a direção).
A
pesar disso,
este modelo tem sido usado em diversos países p
ara orientar o processo de
tomada de decisão para políticas des
s
a natureza.
Quanto à utilização do Modelo de Simulação Demográfico
-
Atuarial para o
Sistema Previdenciário Brasileiro (MAPS), ressalta
-
se que
,
como este foi
projetado para analisar mudanças est
ruturais, o seu uso ficou limitado nesta
análise, pois se pretendia projetar os efeitos no tempo de alterações nas alíquotas
de financiamento da Previdência utilizando os diferentes cenários definidos no
estudo. No entanto, apenas as alíquotas associadas à
arrecadação direta puderam
ser analisadas, deixando
-
se de quantificar os impactos das transferências da
União no longo prazo.
Em síntese, os resultados obtidos neste trabalho foram importantes para
destacar os efeitos dos impostos no financiamento da Prev
idência na economia
do País, bem como a relevância da questão da Previdência Rural.
Contudo,
esta
análise não encerra a discussão sobre es
s
e problema tão sério
na
economia
brasileira
. Por es
s
e motivo, sugere
-
se que em trabalhos futuros sejam analisados
as
alterações dos impostos diretos em indiretos, sejam estes considerados
cumulativos ou sobre o valor adicionado, utilizando
-
se de modelos em que se
considere o efeito des
s
as alterações em longo prazo. Discussões acerca do
financiamento da Previdência são de
grande relevância
para
a economia do País.
133
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BACEN
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Relatório
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tema 10. MINISTÉRIO DO
TRABALHO E EMPRE
GO. São Paulo. Maio/2000.
141
ANEXO
142
Anexo 1
–
Matriz de contabilidade social para a economia brasileira de 1996, em milhões de reais
Setores
1
2
3
4
5
6
7
8
1
.
Agropecuária
14564,81
128,52
45743,71
7,43
0,36
0,12
1919,6
3
1564,33
2
.
Indústrias extrativas
321,64
4798,16
10952,75
8026,90
10,83
13,88
291,06
201,78
3
.
I
ndústrias de transformação
13748,58
4914,52
153778,85
15036,68
14655,18
10025,32
20674,83
6970,05
4
.
Construção civil
3,67
121,01
754,49
4177,34
247,63
344,30
3883,77
918,12
5
.
Comércio
2200,57
706,06
14924,34
3775,19
2131,70
1907,79
6702,15
3950,84
6
.
Transporte e comunicações
1633,57
1364,47
11592,63
1284,41
4705,51
4378,22
4432,65
2706,37
7
.
Serviços
1889,21
2940,04
20075,46
2269,08
13674,38
4501,57
31241,72
21578,69
8
.
Administração pública
501,57
221,67
2824,90
266,38
1206,65
375,38
2208,88
2244,44
9
.
Trabalho
8390,89
3674,73
44884,63
8176,10
24008,48
15263,84
86293,69
109515,20
10
.
Rend
.
autônomos
279,92
161,86
3186,75
3961,61
14610,92
4713,75
17391,44
0,00
11
.
Rend
.
não
-
autônomos
50438,65
8620,79
80784,37
50586,70
12653,95
13095,69
103319,57
0,00
12
.
Famílias
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
13
.
Governo
1036,18
1216,96
17515,46
12135,44
5358,72
4054,85
18931,49
4539,94
14
.
Conta Capital
0,00
0,
00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
15
.
Resto do mundo
1130,83
553,92
29905,88
1453,49
1007,18
2922,94
3132,04
2588,07
TOTAL
96140,08
29422,70
436924,22
111156,77
94271,48
61597,65
300422,93
156777,81
Fonte:
Resultados da pesquisa
.
Continua
...
143
Matriz d
e contabilidade social para a economia brasileira de 1996, em milhões de reais
–
continuação
Setores
9
10,
11
12
13
14
15
Total
1
.
Agropecuária
0,00
0,00
0,00
26086,17
0,00
4366,18
1758,81
96140,08
2
.
Indústrias extrativas
0,00
0,00
0,00
894,05
0,00
6
51,01
3260,63
29422,70
3
.
Indústrias de transformação
0,00
0,00
0,00
127729,20
0,00
30181,74
39209,30
436924,24
4
.
Construção civil
0,00
0,00
0,00
10,18
0,00
100695,87
0,38
111156,77
5
.
Comércio
0,00
0,00
0,00
52484,42
0,00
3910,49
1577,91
94271,48
6
.
T
ransporte e comunicações
0,00
0,00
0,00
24479,55
0,00
587,60
4432,65
61597,63
7
.
Serviços
0,00
0,00
0,00
198488,34
0,00
1509,94
2254,51
300422,93
8
.
Administração pública
0,00
0,00
0,00
2011,35
144001,09
385,94
529,57
156777,81
9
.
Trabalho
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
300207,55
10
.
Rend
.
autônomos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
44306,24
11
.
Rend
.
não
-
autônomos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
319499,72
12
.
Famílias
213112,39
26583,74
191699,83
0,00
30888,66
0,00
24528,00
486812,62
13
.
Gover
no
75878,73
0,00
0,00
40217,47
0,00
38622,78
1387,75
220895,76
14
.
Conta Capital
11216,44
17722,49
127799,89
0,00
-
7872,86
0,00
43974,52
192840,48
15
.
Resto do mundo
0,00
0,00
0,00
14411,89
53878,87
11928,93
18,60
122932,64
TOTAL
300207,55
44306,24
319
499,72
486812,62
220895,76
192840,48
122932,64
2974208,64
Fonte:
Resultados da pesquisa
.
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