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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Marcelo Santos Amaral
ACCOUNTABILITY, GOVERNO LOCAL
E DEMOCRACIA: investigação em portais
municipais do estado da Bahia.
Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho
Salvador
2007
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MARCELO SANTOS AMARAL
ACCOUNTABILITY, GOVERNO LOCAL E DEMOCRACIA:
investigação em portais municipais do estado da Bahia.
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em
Administração da Escola de Administração da
Universidade Federal da Bahia, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Mestre em
Administração.
Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho
Salvador
2007
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MARCELO SANTOS AMARAL
ACCOUNTABILITY, GOVERNO LOCAL E DEMOCRACIA:
investigação em portais municipais do estado da Bahia.
Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Administração.
Salvador, 22 de junho de 2007.
Banca Examinadora:
Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho ___________________________________
Doutor em Planejamento Regional, University of London, LSE, Inglaterra
Universidade Federal da Bahia.
Profª. Drª. Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha _________________________
Doutora em Administração, Universidade de São Paulo, USP, Brasil.
Pontifícia Universidade Católica do Paraná.
Prof. Dr. André Luiz Martins Lemos ______________________________________
Doutor em Sociologia, Université Paris V, RENÉ DESCARTES, França.
Universidade Federal da Bahia.
A Deus.
AGRADECIMENTOS
Este trabalho precisa ser creditado a todos que, direta ou indiretamente,
contribuíram para sua elaboração. Listo abaixo os nomes daqueles que foram mais
importantes nesta caminhada:
Ao Professor Doutor José Antônio Gomes de Pinho, por ter sido não apenas um
orientador, mas um incentivador e companheiro de caminhada.
Aos meus inesquecíveis colegas de mestrado, pelo ambiente de amizade e carinho
que tanto contribuiu para nosso crescimento no período do curso.
Aos professores e funcionários do NPGA e do NAPP, em especial à Anaélia, Daci,
Zé Carlos e Bárbara, pessoas que se fizeram mais do que prestativas – tornaram-se
amigas.
À CAPES, à Fainor e à Faculdade Juvêncio Terra, pelo apoio e crédito que me
deram para a realização deste curso e, especialmente, aos amigos Paulo Pires,
Dora Cordeiro, Marco Longuinhos, Christiane Mendes e Eduardo Khouri, que nas
duas últimas instituições intervieram em meu favor, viabilizando a realização de meu
curso.
À minha esposa, pela compreensão e pelo apoio essenciais para que eu pudesse
me ausentar pelo tempo da dissertação. À você, Lili, meu amor!
Expect the worst, hope for the best and you’ll be never disappointed.
Anônimo
RESUMO
O objetivo deste trabalho é investigar o padrão de accountability que tem sido
promovido pelas gestões públicas de prefeituras municipais do Estado da Bahia
através de seus portais web e a relação entre estes níveis observados com os
recursos financeiros dos municípios, com o tamanho de suas populações e com
suas orientações político-ideológicas dos gestores municipais, considerando-se
como contexto nesta análise a cultura patrimonialista que permeia as relações
políticas na Bahia. Para isto, foram selecionados vinte municípios do interior do
estado: Alagoinhas, Barreiras, Brumado, Camaçari, Dias D’Ávila, Feira de Santana,
Guanambi, Ilhéus, Itabuna, Itapetinga, Jequié, Juazeiro, Lauro de Freitas, Luis
Eduardo Magalhães, Paulo Afonso, Porto Seguro, Simões Filho, São Francisco do
Conde, Teixeira de Freitas e Vitória da Conquista. Por meio de um formulário
elaborado para a observação destes portais, as dimensões do conceito de
accountability foram avaliadas para cada portal municipal e os resultados,
comparados aos valores de PIB, população e linhas político-ideológicas dos partidos
dos gestores destes municípios. A relação identificada entre accountability dos
portais e as orientações político-ideológicas das gestões municipais indicam que os
municípios baianos estão longe de promover adequadamente accountability em
seus portais, não por limitações de recursos financeiros, mas por questões políticas
relacionadas à cultura patrimonialista.
Palavras-chave: Accountability, Governo Local, Cultura Política do Patrimonialismo,
Democracia.
ABSTRACT
The purpose of this study is to investigate the level of accountability that has been
promoted by the public administrations of local governments in Bahia state through
their web sites and the relation between those observed levels with the financial
resources of the cities, the size of their populations e the political and ideological
orientations Tf0l(promoted r43 T 0 Tc 0.8themuniciparveexecutiv thecoriicaring ty cortextvernrposntati3 TTj41.25 0 TD 0 Tc -0.336 T6) TjTf0l(prom022D -0.04291 Tc -0.analysis atioinanci30 T) Tj-66 -2432TD 0.015708Tc 1.08atrimonhe fcultinanc8e
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................ 10
LISTA DE TABELAS ............................................................................................... 11
CAPÍTULO 1 – Introdução ................................................................................................ 12
1.1 Estado e Sociedade em rede.............................................................................. 16
1.2 Definição da questão de partida......................................................................... 19
1.3 Estrutura do Trabalho .......................................................................................... 26
CAPÍTULO 2 – Sociedade da Informação..................................................................... 28
2.1 Teoria e crítica da Sociedade da Informação .................................................. 28
2.2 Accountability......................................................................................................... 34
2.3 Internet e participação política ............................................................................ 38
2.3.1. Portais Web........................................................................................... 40
2.3.2. Participação política na Internet ........................................................ 44
2.3.3. Perfil do Internauta Brasileiro ............................................................. 46
2.4 Accountability em Portais Web Brasileiros ....................................................... 53
CAPÍTULO 3 – Governo local, cultura política e patrimonialismo ........................ 59
3.1 Governo local e reforma do Estado ................................................................... 59
3.2 Patrimonialismo e Neopatrimonialismo ............................................................. 62
3.3 Patrimonialismo na Bahia .................................................................................... 64
CAPÍTULO 4 – Escolhas teóricas e metodológicas .................................................. 70
4.1 Problema, objetivos e pressupostos .................................................................. 70
4.2 Procedimentos, técnicas e delimitação do universo da pesquisa ................ 71
4.3 Modelo teórico ....................................................................................................... 77
4.4 Contexto e delimitação do objeto de estudo .................................................... 81
4.5 Instrumentos de Coleta de Dados...................................................................... 86
CAPÍTULO 5 – Resultados da Pesquisa ....................................................................... 92
5.1 Análise dos Dados – por indicadores do Formulário de Análise .................. 92
5.1.1. Configuração do portal ........................................................................ 92
5.1.2. Transparência ....................................................................................... 96
5.1.3. Participação e Interação ..................................................................... 98
5.1.4. Prestação de Contas ......................................................................... 102
5.2 Análise dos Dados – por portal ........................................................................ 104
5.3 Análise dos portais segundo PIB dos municípios.......................................... 111
5.4 Análise dos portais segundo populações dos municípios............................ 113
5.5 Análise dos portais segundo orientações político-ideológicas .................... 114
CAPÍTULO 6 – Conclusões e Considerações Finais............................................... 118
6.1 Contribuições....................................................................................................... 121
6.2 Limites do estudo ................................................................................................ 122
6.3 Recomendações para estudos futuros e comentários finais ....................... 123
REFERÊNCIAS................................................................................................................... 124
APÊNDICE – Formulário de Análise ............................................................................ 131
LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1 – Proporção de Domicílios que Possuem TIC .............................................. 47
Figura 2.2 – Proporção de Domicílios com Computador por Renda Familiar ............ 48
Figura 2.3 – Proporção de Indivíduos que Utilizam Governo Eletrônico, segundo
Nível de Instrução .......................................................................................... 50
Figura 4.1 – Inter-relações dos Conceitos Teóricos........................................................ 78
Figura 4.2 – Dimensões do Conceito de Accountability ................................................. 80
Figura 5.1 – Relação entre PIB e dimensões da accountability dos portais web
municipais ..................................................................................................... 112
Figura 5.2 – Relação entre população e dimensões da accountability dos portais web
municipais ..................................................................................................... 113
Figura 5.3 – Accountability dos Portais Municipais Geridos por Partidos de Esquerda
........................................................................................................................ 115
Figura 5.4 – Accountability dos Portais Municipais Geridos por Partidos de Direita116
Figura 5.5 – Accountability dos Portais Municipais Geridos por Partidos de Centro
........................................................................................................................ 117
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1 – Municípios, total e com existência de página na Internet, com indicação
de alguns serviços disponibilizados pela página, segundo classes de
tamanho da população.................................................................................. 23
Tabela 1.2 – Municípios, total e com existência de página na Internet, com indicação
de outros serviços disponibilizados pela página, segundo classes de
tamanho da população.................................................................................. 24
Tabela 2.1 – Atividades Desenvolvidas na Internet, por Renda Familiar .................... 49
Tabela 2.2 – Serviços de Governo Eletrônico Utilizados na Internet, por Classe
Social ............................................................................................................... 51
Tabela 4.1 – Classificação dos Partidos dos Municípios Selecionados, por Filiação
Ideológica ........................................................................................................ 76
Tabela 4.2 – Valor Adicionado e PIB a Preços Correntes dos Municípios
Selecionados, Bahia – 2004......................................................................... 82
Tabela 4.3 – Estimativa da População dos Municípios Selecionados, Bahia - 2006 84
Tabela 4.4 – Partidos Políticos dos Municípios Selecionados ...................................... 85
Tabela 4.5 – Endereços dos Portais Web dos Municípios Selecionados ................... 86
Tabela 5.1 – Percentual dos indicadores de configuração dos portais ....................... 95
Tabela 5.2 – Publicação dos Atos Governamentais ....................................................... 96
Tabela 5.3 – Informações disponibilizadas sobre o município ...................................... 97
Tabela 5.4 – Disponibilização de Endereços de E-mail ................................................. 99
Tabela 5.5 – Percentual dos Municípios com Ouvidoria .............................................. 100
Tabela 5.6 – Acompanhamento da execução de políticas públicas........................... 103
Tabela 5.7 – Classificação dos Portais segundo Dimensões Observadas de
Accountability................................................................................................ 110
Tabela 5.8 – Partidos dos Municípios Selecionados, por Filiação Ideológica .......... 115
CAPÍTULO 1 – Introdução
Desde o final da década de 70 e início da década de 80, quando o computador
pessoal já havia se tornado um fenômeno de vendas, o processamento de
informações relacionado às novas tecnologias de informação e comunicação vem
transformando o cotidiano de indivíduos, empresas e governos. Para os indivíduos,
novas formas de lazer surgiram, assim como novas oportunidades de trabalho, além
do fato de uma nova forma de comunicação e interação entre as pessoas ter surgido
e ter se tornado parte do cotidiano de uma boa parcela da sociedade que pôde ter
acesso a estes equipamentos. Para as empresas, as novas TIC representaram uma
ferramenta poderosa para a melhoria dos processos e administração da informação,
além de possibilitar a integração entre pessoas, departamentos, unidades produtivas
e até entre organizações inteiras. Além das mudanças operacionais e gerenciais
obtidas pelas empresas, para os governos, as novas TIC ofereceram meios para a
melhor prestação de serviços e interação com a sociedade, abrindo caminho para
uma gestão mais participativa e democrática.
A popularização dos microcomputadores no início da década de 80
1
e o uso
comercial maciço dos computadores marcaram o início de outra etapa na história da
informática e estas mudanças fizeram surgir pelo mundo um grande número de
usuários, programadores e empresas envolvidos com o processo de administração e
comercialização de um bem intangível e incomum: a informação. A partir desta
mudança e influenciada por ela, muitas outras descobertas e inventos tecnológicos
1
Para o Brasil, por conta da política de reserva de mercado de informática, esta popularização
somente aconteceu a partir das mudanças implantadas pelo governo Collor, no início da década de
90, com a remoção das barreiras tarifárias e com os incentivos a investimentos no setor.
13
modificaram e realimentaram, conforme Castells (1999), o ciclo de desenvolvimento
da informática: a intensa miniaturização dos circuitos, a transmissão de dados entre
computadores, através do surgimento da teleinformática, o desenvolvimento das
tecnologias para redes locais e redes de longa distância, e, finalmente, o surgimento
da rede de redes de computadores, a Internet.
Após o desenvolvimento de muitas tecnologias voltadas para o processamento e
compartilhamento de informação via redes de computadores, a Internet surgiu como
o grande advento tecnológico do final do século XX, dentro de um contexto militar e
de pesquisa institucional, mas também influenciada pelo movimento de contracultura
dos anos 60 (LÉVY, 1999). Assim, dado este contexto de desenvolvimento, sua
estrutura de troca de informações e de conexão ainda continua relativamente livre,
sem sofrer um efetivo controle das comunicações e informações que trafegam em
sua estrutura, e funcionando segundo um modelo de autogestão. O protocolo para
troca de informações na Internet, o TCP/IP
2
, é um exemplo desta liberdade de
comunicação da Internet, já que permite o envio de informações por qualquer canal
de transmissão de informações possível, viabilizando a comunicação de maneira
livre e direta para todos os computadores conectados à rede.
Esta característica básica da conexão e da comunicação na Internet, aliada ao fato
de não haver a possibilidade de um controle efetivo do tráfego das informações e
também de não haver um controle dos conteúdos publicados na rede
3
, levou
teóricos a pensar que as novas relações sociais e econômicas criadas pela Internet
poderiam desenvolver um novo modelo de sociedade, baseado na informação e no
acesso democrático a ela. As características da estrutura e do modo de
comunicação da Internet e suas conseqüências sobre a sociedade, a economia e a
política têm sido objeto de estudos e pesquisas, desde que teóricos da Sociedade
2
TCP/IP, o Transmission Control Protocol – Internet Protocol, ou protocolo de controle de
transmissão – protocolo de Internet, é o protocolo para troca de informações que estabelece os
critérios pelos quais um conjunto de dados pode ser transmitido de um ponto a outro nas redes de
computadores. Dado o seu funcionamento específico, possibilitou a criação de redes de
computadores descentralizadas e autogeridas.
3
Casos recentes de censuras e bloqueios por conta de processos judiciais à conteúdos de
determinados sites, inclusive no Brasil, são exemplos desta impossibilidade de controle, já que nestes
casos os censores ou a decisão judicial não conseguiram bloquear efetivamente o acesso àquelas
informações censuradas, por conta de recursos que a Internet oferece. Sobre liberdade e controle da
informação na rede pelo Estado, ver Amaral (2007).
14
da Informação descreveram o surgimento de um possível novo paradigma de
sociedade, baseado na produção, armazenagem e transmissão da informação. Além
disto, o rápido crescimento da utilização de TIC – Tecnologias de Informação e
Comunicação – indicava a estes estudos que algo realmente poderia estar
acontecendo em relação às relações comerciais, sociais e políticas por conta destas
novas tecnologias. Em relação às mudanças políticas, Manuel Castells (2003, p.
140) afirmou então que a Internet havia solapado “[...] decisivamente a soberania
nacional e o controle do Estado”, mas reconheceu que, se por um lado, após o
desenvolvimento de algumas tecnologias de controle e proteção aos direitos de
propriedade, a Internet não era mais “[...] uma esfera livre”, por outro também, não
havia se transformado em um novo ‘big brother’ orwelliano (idem, p. 141).
Alguns autores – como o próprio Castells (1999) e Pierre Lévy (1999) – procuraram
assim relacionar estas novas ferramentas de comunicação às novas formas de
interação social, que poderiam estar modificando a dinâmica das forças políticas e
sua relação com a sociedade civil. Além do desenvolvimento de diversas novas
possibilidades de conexão e interação entre pessoas, também outras mudanças e
conseqüências trazidas pela Internet ainda não foram bem estudadas: o surgimento
do comércio eletrônico e seu desenvolvimento, as questões relacionadas à
segurança dos dados pessoais e comerciais neste ambiente inseguro, o trabalho à
distância e suas implicações legais, econômicas e sociais, o ensino à distância e
outros tópicos similares.
Dentre outras mudanças trazidas pelas novas formas de comunicação e interação, a
relação entre Estado e Sociedade Civil parece passar por um processo de
reestruturação, ainda que minimizado por fatores como o pouco acesso que os
cidadãos têm aos computadores e à rede mundial. No entanto, desde o início deste
processo de mudanças, muitos teóricos direcionaram seus estudos para a
compreensão das implicações políticas que poderiam estar ocorrendo. Uma das
mudanças que a Internet pode promover em relação à democracia é a possibilidade
que têm os governos de tornarem mais transparentes seus atos e de criarem canais
para a participação e fiscalização de suas gestões, utilizando esta nova estrutura
tecnológica de comunicação e interação. Estas ações estão relacionadas
diretamente a uma das dimensões da accountability.
15
O conceito de accountability está relacionado a um modelo de democracia cujo
padrão da promoção da transparência dos atos governamentais, da participação dos
governados nas decisões e da realização destes atos indicariam uma gestão mais
ou menos democrática. Akutsu e Pinho (2002) argumentam que, enquanto em
democracias delegativas e patrimonialistas evita-se a transparência e prestação de
contas, o próprio conceito de representação presente em democracias fortes está
totalmente relacionado às obrigações decorrentes desta relação, como afirma
O’Donnell (1991), pois o representante eleito deve buscar prestar contas e publicar
informações relacionadas à sua gestão, enquanto do outro lado da relação, o
representado precisa conhecer seus direitos e cobrar ações que os garantam.
A Internet pode, ao possibilitar a promoção da accountability dos governos pela
abertura de diversos canais para a publicação de informações e interação, contribuir
para o desenvolvimento de governos eletrônicos e accountables e, assim, para a
promoção da democracia. Governo eletrônico, como definido por Pinho, Iglesias e
Souza (2005), envolve não apenas a introdução de novas Tecnologias de
Informação e Comunicação na gestão pública para o uso eficiente e eficaz dos
recursos públicos e na prestação de serviços públicos de maneira mais ampla e
acessível à população, mas, principalmente, para o incremento da accountability. A
redução de custos que advém da melhor utilização dos recursos públicos pode
disponibilizar mais recursos para o desenvolvimento econômico e social. Mas não
somente isto, governo eletrônico, no sentido mais amplo atribuído por Pinho, Iglesias
e Souza (2005), compreende um papel mais ativo da sociedade na proposição de
serviços públicos, na definição de políticas públicas, na fiscalização da execução
destas políticas e na construção do espaço político de discussão.
Avaliar a transparência de um governo, sua efetiva prestação de contas, os canais
de participação nas decisões sobre políticas públicas que este governo abre aos
cidadãos, todos estes pontos compreendem as icas qi
16
financeiros dos entes governamentais. Mas, ainda que os governos publicassem
estas contas para consulta via Internet da maneira como a lei determina, para que
estes governos obtivessem um padrão de accountability desejável, eles precisariam
também: prover informações relevantes e necessárias sobre suas gestões a todos
os cidadãos, seja pela Internet, seja por outro meio qualquer; abrir canais de
interação entre este governo e os cidadãos, para que estes pudessem formar
opinião política e, assim, participar do processo de tomada de decisões; bem
informado e debatendo as questões públicas, este cidadão poderia também
contribuir, denunciar ou sugerir, dentro do processo deliberativo; viabilizar a ampla
fiscalização da sociedade dos projetos em andamento etc.
Prover informações relevantes e necessárias, utilizando todas as formas possíveis
de divulgação para atingir todos os cidadãos, é um dos pré-requisitos de uma gestão
aberta à interação com o cidadão. Além da transparência e do atendimento dos
requisitos formais, os governos, inclusive locais, para serem accountables,
precisariam oferecer meios para viabilizar a participação política dos cidadãos,
através das sugestões, reclamações e/ou questionamentos citados acima. O
conceito de participação popular pode ser avaliado por alguns indicadores
relacionados a estes meios, como, no caso da Internet, a existência de uma
ouvidoria, acessível através do portal do município, a publicação nos portais dos e-
mails dos gestores, para que a população possa ter contato direto com os tomadores
de decisão, além de outras iniciativas que incentivem a participação dos cidadãos.
As possíveis mudanças na relação entre o Estado e a sociedade proporcionadas
pelas novas relações sociais, econômicas e políticas trazidas pela Sociedade da
Informação, e a ligação destas com o conceito de accountability são o ponto central
da discussão deste trabalho, especialmente para a esfera local. Para isto, é
necessário compreender a ligação que há entre os preceitos da Sociedade da
Informação e o conceito de accountability.
1.1 Estado e Sociedade em rede
A respeito da relação entre Estado e Sociedade, há uma divisão teórica sobre o
entendimento de como as novas tecnologias estão relacionadas às mudanças
sociais, econômicas e políticas, ou como elas são uma conseqüência das mesmas.
17
Para alguns autores, como Pierre Lévy, Manuel Castells etc., a Internet pode mesmo
modificar as relações entre o Estado e a sociedade civil, viabilizando a criação de
meios para o controle do Estado por esta sociedade, através da maior transparência
e prestação de contas das ações das gestões públicas, quando tornam pública a
informação, usando os recursos da rede mundial de computadores. Segundo Akutsu
(2002), os autores da teoria da Sociedade da Informação defendem que o melhor
acesso dos cidadãos às informações acerca da gestão dos administradores públicos
permite a estes avaliar e escolher melhor os seus governantes, fortalecendo a
representação e, assim também, a democracia.
Segundo os teóricos da Sociedade da Informação, a Internet pode fornecer um meio
para que governos viabilizem o controle social sobre suas gestões. Alguns estudos
recentes (AKUTSU, 2002; PINHO, IGLESIAS E SOUZA, 2005; FREY, 2002)
identificam o uso da Internet por parte de governos federais, estaduais e municipais
para a divulgação de informações, tanto no nível de propaganda institucional, como
suficiente para o incremento da accountability.
Accountability é um termo ainda sem tradução direta para o português, como já
afirmava Campos (1990), mas seu conceito tem sido desenvolvido e explorado por
alguns autores brasileiros desde então. Este conceito está intimamente ligado ao
dever que tem um representante eleito de realizar a prestação de contas para com
seu representado. Neste dever, incluem-se a transparência – publicização dos atos
e das escolhas tomadas pelo representante para o representado – e a abertura à
participação – co-gestão dos representados nas decisões e nos projetos do
representante. Apesar de este conceito não ter relação direta com a Internet, sua
operacionalização pode ser bem mais eficiente com o uso destas tecnologias, já que
a transparência e a prestação de contas dos atos governamentais podem ser amplas
e democráticas se utilizarem-se de um meio de divulgação abrangente e acessível à
maior parte dos governados, e a participação política pode ser implementada ou
melhorada através dos meios eletrônicos de interação social. A promessa vista pelos
autores da Sociedade da Informação é que a Internet venha a ser tal meio de
comunicação e interação política.
Autores de uma corrente teórica crítica a estas interpretações, como Krishan Kumar
e Bernardo Sorj, entendem a evolução da Internet dentro de um contexto de
18
desenvolvimento econômico e político, e, portanto, não dissociado de questões
como o controle da informação exercido pelo Estado, e compreendem que o Estado
poderá, com as novas ferramentas tecnológicas relacionadas à Internet, até mesmo
aumentar este controle sobre as atividades da sociedade civil, controlando também
as informações que circulam na rede de computadores. Para Kumar (1996), não há
ainda o que se poderia chamar de uma sociedade pós-industrial, ou uma sociedade
onde a informação seja a base do sistema produtivo. Kumar admite no entanto que,
ainda que as mudanças trazidas pela Internet precisem ser relativizadas, é possível
compreender que a Internet pode modificar em certa medida a relação entre o
Estado e a sociedade. Bernardo Sorj (2003) também relativiza as transformações da
‘Sociedade da Informação’, quando afirma que as tecnologias de informação e
comunicação foram não somente o efeito, mas também a causa das transformações
em curso na sociedade, no entanto sem a força suficiente para transformar o
sistema produtivo e social. O autor entende não haver distinção entre a Sociedade
da Informação e as outras sociedades, já que todas as sociedades dependem ou
dependeram de informação.
Dominique Wolton (2003, pg. 31), ao propor uma teoria crítica às novas mídias,
questiona a redução das comunicações às técnicas, “[...] a ponto de se chamar a
sociedade do futuro de ‘sociedade de informação ou de comunicação’, pelo nome da
técnica dominante”. O autor não entende que o ritmo das novas tecnologias possa
provocar uma mesma mudança radical na sociedade, mas que estas mudanças
técnicas não representam ruptura na economia geral da comunicação. Importa para
o autor a ligação entre as novas técnicas e o modelo cultural de relacionamento dos
indivíduos e o projeto para o qual estas tecnologias estão destinadas (Idem, pg. 32).
Mas, se a Internet ainda não é um meio de comunicação popular e de ampla
utilização pela população, ao menos tem em sua estrutura de comunicação e
interação um grande potencial para operacionalizar a transparência do Estado. No
aspecto da participação popular nas gestões públicas, as formas possíveis de
interação entre governo e governados criadas pela Internet podem ampliar muito a
accountability de um ente e incrementar o que se poderia chamar de democracia na
era eletrônica. Para a esfera local, estas questões são ainda mais relevantes, já que
é aí que ficam mais evidentes as distâncias sociais e as questões políticas, como a
cultura política de participação ou cultura patrimonialista, e a tensão entre os atores
19
sociais se torna mais perceptível (GOHN, 2004).
1.2 Definição da questão de partida
Diante deste quadro, este estudo visa melhor descrever as maneiras pelas quais os
governos municipais baianos procuram, diante das possibilidades trazidas pelas
novas tecnologias, viabilizar a transparência, a fiscalização e a participação popular
na tomada de suas decisões e na definição de suas políticas públicas.
Buscando compreender os limites do desenvolvimento da democracia pela atual
utilização dos mecanismos da accountability e ampliando a análise de estudos
anteriores para a esfera local, este trabalho busca compor um modelo de análise
semelhante aos destes estudos
4
para aplicá-lo aos portais de municípios baianos. O
problema desta pesquisa relaciona também algumas das variáveis utilizadas nos
estudos sobre accountability e sobre governo eletrônico citados na seção 2.4. Os
objetivos deste trabalho são semelhantes àqueles de trabalhos anteriores
5
, ou seja,
avaliar portais web de ente governamentais para compreender o aspecto da
democracia que está relacionado com accountability. No entanto, objetiva-se aqui a
aplicação desta análise mais direcionada para os governos locais de cidades
baianas, uma realidade bem distinta das capitais e estados brasileiros já bem
estudadas. Busca-se obter informações e prover análises para áreas normalmente
pouco estudadas. A pesquisa pretende assim investigar qual o padrão de
accountability que tem sido promovido pelas gestões públicas de prefeituras
municipais do Estado da Bahia através de seus portais web e qual a relação do
padrão de accountability observado com as orientações político-ideológicas dos
gestores municipais, considerando-se como contexto a cultura patrimonialista que
permeia as relações políticas na Bahia e a demanda ou uso da Internet pelos
cidadãos.
A pesquisa limita-se àquelas prefeituras do Estado da Bahia que, selecionadas
segundo o processo descrito na seção 4.2, representem os aspectos relacionados
4
Para a descrição do modelo aqui utilizado, ver Capítulo 4. Mais especificamente, para relação dos
estudos anteriores, ver Seções 4.3 a 4.5 daquele capítulo.
5
Idem, para os objetivos deste e dos estudos citados.
20
ao objeto de estudo. A pesquisa também se limita a um momento histórico
determinado e adota assim uma postura sincrônica e não diacrônica, já que a
análise se restringe a verificar como as prefeituras municipais baianas, no momento
da coleta dos dados, disponibilizavam informações públicas e viabilizavam a
participação do cidadão através da Internet. Ou seja, o que se procura aqui é
descrever a atual situação da promoção da accountability em portais municipais
baianos e não o processo pelo qual estes municípios possam estar aumentando ou
diminuindo seus esforços neste sentido.
A partir de pesquisas anteriores, é possível identificar alguns pressupostos segundo
os quais se espera compreender melhor o problema. Um deles relaciona governos
com maiores recursos financeiros, humanos e tecnológicos, a maiores possibilidades
de construção de melhores portais web, e como estes poderiam conter os elementos
técnicos necessários para a promoção da transparência, prestação de contas e
participação, e, neste sentido, de avançar em direção à accountability. Ou seja,
governos locais com maiores recursos financeiros teriam assim maiores condições
de implementar melhores portais web e, através deles, de poder incrementar a
accountability de suas gestões (AKUTSU, 2002; PINHO, IGLESIAS E SOUZA, 2005,
2006).
Outra questão refere-se à vontade política dos governos municipais em criar estes
meios de prestação de contas, participação popular ou disponibilização de
informações públicas; para obter êxito, a implantação das TIC para incrementar os
avanços em direção à accountability, através da Internet, depende de decisão e
apoio direto das gestões municipais. No entanto, como os municípios baianos ainda
são, de maneira geral, governados segundo uma cultura patrimonialista, é de se
esperar que não tenham um padrão de accountability aceitável, tanto no aspecto
legal, ainda que muitos devam cumprir apenas o que determina a lei quanto à
publicação das contas públicas, quanto no desejável para a consolidação da
democracia.
Accountability e a cultura patrimonialista são práticas antagônicas, demonstram os
estudos citados adiante e como também será revisto neste trabalho. Nesse contexto,
um conceito que parece ajudar bastante a análise é o de “democracia delegativa”,
desenvolvido por Guillermo O’Donnell para buscar entender a situação da
21
democracia na América Latina, dado que nos países da região não se
desenvolveram e vingaram os aspectos mais constitutivos da democracia
representativa. Democracias delegativas, como definidas por O’Donnell (1991), são
aquelas cujos representantes sentem-se eleitos com o ‘direito’ de governar como
lhes parecer conveniente, durante o prazo para o qual foram eleitos, sem o explícito
dever de prestar contas de suas ações e decisões. Esta característica aproxima tais
democracias do patrimonialismo e as afasta da transparência e prestação de contas
relacionadas ao conceito de accountability.
A Bahia e, principalmente, os municípios do interior baiano são historicamente e
persistentemente patrimonialistas. Pinheiro (1999, p. 49), ao estudar o processo
histórico da política na Bahia, introduz o estudo argumentando que “[...] nosso
sistema de capitanias e outras formas de exercício do poder onde o público e o
privado nunca estavam delimitados, nos trouxe de forma muito arraigada, o
patrimonialismo político”. Este patrimonialismo, ao lado da particular falta de
recursos dos governos municipais baianos, conduz à conclusão prévia de que
accountability é um conceito ainda longe de ser introduzido e praticado no jogo
político da Bahia.
Um estudo realizado por Sacramento (2004), sobre os impactos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a accountability e a cultura política do patrimonialismo,
pesquisou municípios da Região Metropolitana de Salvador – RMS. Partindo da
seleção de seis municípios desta região, o estudo chegou a conclusões que
apontam para uma prática bastante superficial de accountability por parte destas
gestões. Considerando a privilegiada situação destes municípios em termos de PIB,
quadro que se compatibiliza com uma sociedade civil mais diversificada e avançada
e também com governos supostamente mais transparentes, o que se pode esperar
dos menores e mais pobres municípios baianos é uma política ainda menos
accountable, situação onde as condições acima apontadas são muito mais
escassas.
Apesar de esta afirmação indicar que municípios baianos ainda não possuem
accountability aceitável, existem alguns exemplos de médios municípios que, pelo
posicionamento político do grupo no poder, ou pelo avanço da participação popular e
da cidadania naquelas cidades, desenvolveram ações relacionadas com tecnologia
22
da informação e comunicação – como a criação de portais web – para a promoção
da transparência e da participação dos cidadãos, como os exemplos dos casos
citados adiante no item Portais Web. Aqueles exemplos ali citados demonstram que
o compromisso com a democracia e com procedimentos que encorajam a
democracia pode estar conduzindo mais estas gestões à implantação de sistemas
accountables, do que a disponibilidade de recursos financeiros, vis a vis outros
municípios mais ricos e menos accountables. Se levarmos em consideração que o
volume de recursos para a implantação de sistemas tecnológicos para viabilizar
interações com a sociedade não é tão alto assim, isso pode nos levar a postular que,
efetivamente, deve prevalecer o compromisso político de perseguir a accountability
do que a questão financeira. Obviamente, naqueles municípios onde a indigência
financeira é determinante, estes estão definitivamente afastados da possibilidade de
empreender esforços para a implantação desses sistemas tecnológicos.
Neste sentido, outra questão que se pode levantar, e que está relacionada à cultura
patrimonialista, refere-se ao posicionamento ideológico dos partidos políticos que
estão no comando da gestão local e que desenvolvem diferentes formas de gestão
pública municipal segundo estes diferentes posicionamentos. Assim, a análise dos
municípios segundo a orientação ideológica do partido do gestor municipal pode
levar a algumas considerações sobre a relação entre o comprometimento que
possuem as diferentes gestões, representantes de diferentes linhas político-
ideológicas, com a transparência, a prestação de contas e a abertura de canais para
a participação popular.
Outros meios existem e podem ser utilizados para promover a accountability de um
governo sem, necessariamente, a utilização de avançadas TIC. Um exemplo
ilustrativo disto e que demonstra o avanço da participação popular na definição de
metas e projetos da gestão municipal pode ser visto nas conferências para a
discussão do Plano Plurianual Participativo, promovidas pelo município de Vitória da
Conquista, que, segundo depoimento de Paulo César Cerqueira (2006), envolve “[...]
toda uma discussão sobre prestação de contas”, além de ser um canal para que a
população possa participar da gestão pública. Cerqueira admite que outra forma de
promover esta participação, através dos meios tecnológicos, pode também ser
viável, mas ele a considera como “[...] uma forma complementar e até talvez mais
colada [sic] à população”. No entanto, ao comparar as formas distintas de promover
23
a participação popular, Cerqueira pondera que
“[...] tanto uma como outra oferecem limitações. [...] Porém, esta nossa
[forma de promover a] participação acaba não pegando a população de um
modo geral. Assim, como também quando você [a] faz via os veículos de
comunicação de massa, ela acaba passando uma prestação de contas
muito fria e que talvez as pessoas não se atentem tanto.”
Considerando que as formas de promover a participação ainda não estão bem
definidas e, em muitos casos, distantes da prática da administração pública, procurar
descrever os meios pelos quais algumas gestões promovem e como elas promovem
a participação e a transparência é condição necessária para o aumento do
conhecimento sobre estas práticas. As escolhas dos melhores meios para a
promoção da accountability também revelam as influências das orientações político-
ideológicas dos partidos, além de refletirem as condições sócio-econômicas das
gestões locais e serem, em certa medida, influenciadas pelas demandas da
sociedade.
Tabela 1.1 – Municípios, total e com existência de página na Internet, com indicação de alguns
serviços disponibilizados pela página, segundo classes de tamanho da população.
Classes de tamanho
da população dos
municípios
Municípios
Total
Com existência de pagina na Internet
Total
Serviços disponibilizados pela página
Serviços
informativos
Acesso a
formulários e
documentos
Ouvidoria
Links
pa
ra
outros
órgãos
municipais
Total 100,00%
38,90% 28,87% 5,31% 6,01% 10,45%
Até 5.000 100,00%
28,26% 19,06% 1,10% 1,62% 4,49%
De 5.001 a 20.000 100,00%
32,57% 23,34% 2,81% 3,19% 6,42%
De 20.001 a 100.000 100,00%
53,53% 41,76% 7,97% 11,31% 16,25%
De 100.001 a 500.000
100,00%
84,02% 71,23% 34,70% 27,85% 50,23%
Mais de 500.000 100,00%
97,06% 76,47% 73,53% 52,94% 79,41%
Fonte: Adaptado de BRASIL. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2004/munic2004.pdf>. Acesso em: 03 fev. 2006.
A relevância política do tema accountability também se confirma pela recente
iniciativa do governo federal de produzir levantamentos de dados pelo IBGE,
relacionados à publicação de informações e disponibilização de serviços através da
Internet pelos municípios brasileiros. Alguns dados desta publicação fornecem
informações que direcionam esta pesquisa exatamente para seus pressupostos e
estão dispostos na Tabela 1.1, que mostra a situação da implantação de recursos de
Internet nos municípios do Brasil, reforçando a escolha feita dos municípios a serem
24
analisados neste estudo.
Pelos dados da Tabela 1.1, é possível notar, por exemplo, que municípios com maior
número de habitantes, e conseqüente maior disponibilidade de recursos
6
, oferecem
mais freqüentemente serviços, informações e meios de participação ou canais de
interação, como as ouvidorias. Para todos os itens relacionados na pesquisa,
municípios médios, com população entre 100.000 e 500.000 habitantes, estão
sempre acima da média brasileira. Por exemplo, 27,85% (um percentual em si já
baixo) dos municípios deste grupo disponibilizavam ouvidoria, contra apenas 6,01%
do total dos municípios em geral. Também é possível se perceber que, para todos os
itens de serviços disponibilizados nos portais web, os percentuais de municípios que
disponibilizam informações ou serviços crescem para municípios mais populosos.
Isto acontece principalmente nos itens de serviços mais avançados, como na
disponibilização do acesso a formulários e documentos – cresce de 1,1%, do grupo
de cidades com menor número de habitantes, para 73,53%, do grupo de cidades
mais populosas.
Tabela 1.2 – Municípios, total e com existência de página na Internet, com indicação de outros
serviços disponibilizados pela página, segundo classes de tamanho da população.
Classes de tamanho
da população dos
municípios,
Grandes Regiões e
Unidades da
Federação
(Ver Seção 5.4)Municípios
Total
Com existência de página na Internet
Total
Serviços disponibilizados pela página
Licitações Notícias
Consulta a
processos
Diário
oficial
Total 100,00%
38,90% 9,71% 11,46% 3,18% 16,56%
Até 5.000 100,00%
28,26% 4,19% 5,67% 1,18% 10,38%
De 5.001 a 20.000 100,00%
32,57% 5,89% 7,72% 1,90% 12,35%
De 20.001 a 100.000 100,00%
53,53% 16,32% 17,31% 3,87% 23,23%
De 100.001 a 500.000
100,00%
84,02% 41,10% 46,12% 18,26% 55,25%
Mais de 500.000 100,00%
97,06% 67,65% 82,35% 58,82% 82,35%
Fonte: Adaptado de BRASIL. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2004/munic2004.pdf>. Acesso em: 03 fev. 2006.
Na Tabela 1.2, pode-se notar também, para outros itens analisados pela pesquisa
do IBGE, que há maior freqüência de serviços relacionados com accountability nos
6
Sobre a relação entre o tamanho da população e o volume de gastos dos municípios, dada a
disponibilidade de seus recursos financeiros, ver o trabalho de Guimarães Neto, Porsse e Porsse
(1999) sobre a descentralização no Brasil.
25
portais de municípios mais populosos. Comparando-se os percentuais totais de
serviços disponibilizados pelos municípios, é possível verificar também que a
disponibilização de serviços informativos é bem mais freqüente, enquanto que a
possibilidade de contato com a ouvidoria do município (visto na tabela anterior) e
também a consulta a processos do ente ocorrem com bem menos freqüência.
No entanto, somente pela análise destes dados não é possível afirmar até que ponto
o orçamento reduzido e/ou a escassez de recursos materiais e humanos dificultam
governos locais de prestarem contas de suas gestões e de se desvencilharem de
sua cultura patrimonialista, dadas outras variáveis envolvidas. Também escapa a
estes dados a forma como – e até que ponto – a cultura patrimonialista,
remanescente especialmente em muitos municípios do interior baiano, tem impedido
estes municípios de avançar rumo à transparência dos governos locais. Mas, a partir
destas informações e com a análise dos dados sobre a disponibilização de
informações de médios e grandes municípios baianos, é possível comparar e afirmar
se estarão eles também acima de uma avaliação média brasileira
7
quanto à prática
de accountability.
Em relação à Lei de Contas Públicas, alguns autores não consideraram como prática
de accountability o cumprimento destas exigências legais por parte das gestões
públicas. Quando examinadas as exigências legais impostas pela Lei 9.755/98 – Lei
das Contas Públicas, muitos entes governamentais que cumprem esta lei e
disponibilizam informações sobre suas gestões financeiras poderiam ser
considerados accountables, apesar do cumprimento desta exigência não demonstrar
um compromisso político do gestor público em procurar a transparência de seu
governo, mas apenas uma adequação promovida por imposição da lei.
É importante dizer que não se busca aqui analisar a implementação de governos
eletrônicos, mas sim as dimensões da accountability que governos municipais
possam estar promovendo em seus portais. Assim, os serviços prestados pelas
gestões municipais via Internet, que indicam ações de governos eletrônicos, não
compõem este modelo de análise por não estarem diretamente ligados ao conceito
7
Esta média pode ser entendida na pesquisa do IBGE como sendo os percentuais da linha ‘Total’ das
tabelas citadas.
26
de accountability. O objetivo é buscar avaliar comparativamente, dentro da seleção
dos municípios, as iniciativas no sentido de incrementar a accountability utilizando as
novas tecnologias de informação. Para isto, busca-se aqui analisar os portais dos
municípios, avaliando como se dá a transparência das informações, das ações e das
políticas públicas municipais, como também a promoção da participação popular na
gestão do município, procurando assim descrever o posicionamento político do
gestor municipal em relação à accountability. Assim, o objetivo aqui é limitar-se a
observar que dimensões da accountability as gestões municipais têm desenvolvido,
dados os seus contextos social, político e econômico.
1.3 Estrutura do Trabalho
O trabalho está dividido em seis capítulos. Neste primeiro capítulo, foram
apresentados um breve histórico, a relevância e a atualidade do tema, a questão
que norteia a pesquisa e o contexto do objeto do estudo, além dos pressupostos de
estudos anteriores que orientaram a elaboração da pesquisa.
No segundo capítulo, são discutidos os conceitos de Accountability e da teoria da
Sociedade da Informação, além de exposta a crítica a esta teoria. A relação entre
Internet e participação política é vista tanto do ponto de vista dos gestores
municipais, como do ponto de vista do cidadão e de sua pré-disposição em participar
do debate político, seja através da Internet, seja por qualquer outro canal de
interação. Ao final do capítulo, são apresentados alguns estudos anteriores sobre
accountability e suas relações com as análises da atual pesquisa.
O terceiro capítulo traz a discussão sobre a reforma do Estado e os governos locais,
sobre como as mudanças políticas recentes que fortaleceram os municípios
brasileiros. O capítulo também trata da conceituação de patrimonialismo, de
neopatrimonialismo e de cultura política, especialmente analisando as referências
sobre o patrimonialismo histórico do estado da Bahia.
As escolhas metodológicas estão relacionadas no quarto capítulo, que descreve a
estratégia, os objetivos, pressupostos e contexto do estudo. São apresentados
também os critérios para delimitação do universo da pesquisa. Além disto, um
modelo de teórico é apresentado, com as relações entre os conceitos tratados neste
27
estudo e as dimensões do conceito principal da pesquisa, accountability. Ao final do
capítulo, são apresentados os indicadores que compõem o instrumento para coleta
dos dados da pesquisa, o Formulário de Análise.
No quinto capítulo, são apresentados os resultados da coleta dos dados da pesquisa
e suas análises. A análise é feita em dois momentos distintos: primeiro, são
analisados os dados coletados através do Formulário de Observação, depois, são
relacionados os resultados da primeira análise aos dados dos municípios
selecionados.
No sexto capítulo, são feitas as considerações finais com base nas análises
apresentadas no capítulo precedente, além de apontados os limites desta pesquisa
e as possíveis linhas de pesquisas futuras.
CAPÍTULO 2 – Sociedade da Informação
Ao analisar as conseqüências políticas do uso disseminado de computadores e das
implicações da rede mundial de computadores na democracia, é necessária uma
revisão teórica que apresente a teoria da Sociedade da Informação e os conceitos
relacionados à disseminação da informação através da rede de computadores.
Neste capítulo, esta revisão é realizada juntamente com uma construção do conceito
de accountability, como também se faz uma descrição da demanda por participação
política que pode haver no outro lado da relação entre o Estado e a sociedade.
Complementando esta seção, alguns e relevantes estudos anteriores sobre
accountability em portais brasileiros são relacionados.
2.1 Teoria e crítica da Sociedade da Informação
Desde que Daniel Bell (1977) escreveu sobre o surgimento de uma nova sociedade,
baseada na produção de informação, muitos debates surgiram a respeito de quais
seriam os reais efeitos das transformações tecnológicas trazidas pelo advento do
computador digital moderno. Autores como Peter Drucker e Alvin Toffler afirmavam
também que uma transição encontrava-se em curso na sociedade e que estava
relacionada com a informação. Ainda enquanto muitos estudos sobre esta transição
não haviam sido concluídos, a convergência das tecnologias de computação e de
telecomunicações fez surgir uma nova onda de transformações, que culminaram
com o desenvolvimento da Internet.
Após 38 anos de existência, a Internet ainda tem sido objeto de estudos diversos
que buscam identificar que mudanças ela promove ou desencadeia nos mais
29
distintos setores da vida moderna, como já foi dito anteriormente. Os hábitos de
consumo, a comunicação e interação social, as relações de trabalho e também a
política, todos estes aspectos da vida parecem estar sendo gradativamente
modificados com a popularização do acesso à rede mundial de computadores e
estas modificações são complexas e estão intrinsecamente ligadas. Estes fatos
podem estar relacionados a uma possível nova realidade social, econômica e
política, que já foi chamada de ‘Aldeia Global’ (McLUHAN, 1974), ‘Sociedade da
Informação’ (CASTELLS, 1999), ‘Sociedade do Conhecimento’ (DOWBOR, 2006a)
ou ainda ‘Economia Pós-Industrial’ (BELL, 1977).
Apesar de ter sido criada com fins militares, ou seja, restritos, a Internet cresceu de
maneira totalmente nova, veloz e imprevisível. O fato de a informação ser acessível
a qualquer usuário conectado ao mundo e também o fato de a Internet não
possibilitar um controle centralizado efetivo levaram alguns autores a acreditar em
um possível novo modelo de democracia baseado no livre fluxo de informações,
onde cidadãos possam ter acesso ao conhecimento especializado e possam
participar das gestões de seus governos, fiscalizando e interagindo com ele. Para os
autores da chamada teoria da Sociedade da Informação, a revolução da Tecnologia
da Informação estaria modificando positivamente não somente o acesso à
informação, como também as relações comerciais, as interações sociais e, como
conseqüência destas mudanças e de outras específicas, as relações políticas
modernas.
Como apontam alguns autores (CASTELLS, 1999, 2003, DOWBOR, 2006a, LEVY,
1999), a Internet vem abrindo possibilidades de comunicação e participação dos
cidadãos na tomada de decisões de políticas públicas. Castells (2003, p. 114) afirma
que “[...] a Internet está se tornando um meio essencial de comunicação e
organização em todas as esferas de atividade”. Para Dowbor (2006a), a ampla
possibilidade de comunicação que a Internet oferece para um indivíduo conectar-se
com qualquer outro, mundo afora e em tempo real, gera uma grande transformação
no sistema de relações sociais e políticas. Lévy (1999, p. 111) afirma que o “[...]
processo de interconexão já tem, e terá ainda mais no futuro, imensas repercussões
na atividade econômica, política e cultural”.
A crítica desta linha teórica é feita por alguns autores como Kumar (1996), que
30
reconhece como inegável a rápida difusão das tecnologias da informação e suas
conseqüentes mudanças no âmbito social, mas que também afirma que o mesmo
não se pode dizer quanto à economia ou à política. Kumar (1996, p. 46) afirma que a
“Sociedade da Informação não evoluiu de maneira neutra, isenta de juízos de valor”,
significando com isto afirmar que não foram as tecnologias de informação e
comunicação que moldaram ou transformaram as estruturas políticas e econômicas,
mas o contrário, sua aplicação “[...] confirma e reforça padrões existentes” (Idem, p.
44). Sorj (2003, p. 37) também afirma que as tecnologias de informação e
comunicação não foram suficientes, per si, para provocar a transformação do
sistema produtivo e social, mas funcionaram como “catalizadoras, aceleradoras,
potencializadoras e reordenadoras” de uma transformação já em curso.
É importante notar que Kumar reconhece a revolução de informação, mas não a
Sociedade de Informação enquanto novo paradigma, já que para este autor estes
conceitos não são coincidentes, e acrescenta:
“A revolução de informação talvez esteja mudando de maneira complexa
nossas atitudes em relação à política, ao trabalho, à vida familiar e à
identidade pessoal, mas, até agora, isso não parece estar se somando em
uma nova forma de sociedade” (Idem, p. 172).
Corroborando com esta afirmação, Bernardo Sorj (2003) questiona a denominação
‘Sociedade da Informação’ enquanto teoria, já que todas as sociedades dependem
ou dependeram de informação. Mais apropriado para o autor seria considerar as
novas sociedades como “[...] capitalistas de consumo de bens tecnológicos” (idem,
p. 35), onde o impacto e as conseqüências da ampla utilização de tecnologia sejam
evidenciados como identificadores das novas relações sociais, econômicas e
políticas destas sociedades.
Kumar, apesar de não reconhecer a existência de um novo paradigma de sociedade,
afirma que as mudanças da revolução de informação podem levar a outras mais
significativas. Por exemplo, na dimensão da política, o autor afirma que “[...] a
globalização da informação e a da comunicação sugere possibilidades de uma nova
estrutura de cidadania e democracia nas quais até agora mal se pensou” (Idem, p.
172). Compreendendo esta afirmação no contexto da análise de Sorj, estas
possibilidades se aplicariam especificamente apenas àquelas sociedades onde a
tecnologia seja utilizada amplamente pelos seus indivíduos, organizações e Estado.
31
Bernardo Sorj (2003) afirma também que as novas tecnologias convergem para
fortalecer transformações que já se desenrolavam há algumas décadas, como o
crescimento em importância e valor do setor de serviços nas novas economias, a
valorização do conhecimento e da tecnologia agregada aos novos produtos em
detrimento do valor dos insumos físicos, o surgimento e proliferação de empresas
multinacionais etc. Assim para o autor, a revolução da informação e da comunicação
é alimentada e também alimenta um conjunto de transformações políticas, sociais e
econômicas que juntas poderiam significar uma mudança paradigmática, não fosse o
fato de este processo não estabelecer novas formas de produção ou um novo
modelo de sistema produtivo, mas de re-estabelecer o próprio capitalismo, como
afirma Kumar.
Além destes questionamentos, autores como Winner (apud CUNHA e SANTOS,
2005) sugerem que as novas tecnologias, a despeito de criar e expandir novas
formas de comunicação e interação, aumentarão o poder daqueles que já o detêm.
Além disto, alguns estudos têm demonstrado que a Internet cria meios para motivar
e informar os cidadãos já participantes do processo político (NORRIS, 2003 apud
CUNHA e SANTOS, 2005), mas não consegue incluir politicamente os que já
excluídos se encontravam, como também se conclui na análise dos dados sobre a
utilização da Internet no Brasil, apresentado adiante no item 2.3.3.
Bernardo Sorj (2003, p. 48-49) separa os impactos e conseqüências das novas TIC,
especialmente da Internet, nas relações políticas em três níveis: e-governança, no
provimento de novas e melhores formas de divulgação de informações públicas e de
prestação de serviços, melhorando assim a “[...] eficácia, eficiência, qualidade,
transparência e fiscalização dos atos de governo [...]”, e-governo, criando novas
possibilidades de participação e interação dos representados nos processos de
tomada de decisão, e e-política, re-estruturando e re-organizando os atores
políticos, criando assim uma nova forma de fazer política. Todas estas dimensões
indicam a relação que há entre os novos meios de comunicação e interação, com o
conceito moderno de democracia.
Pierre Lévy (1999, p. 186) ao descrever seu conceito de democracia eletrônica,
afirma que esta consiste em encorajar
32
[...] a expressão e a elaboração dos problemas da cidade pelos próprios
cidadãos, a auto-organização das comunidades locais, a participação nas
deliberações por parte dos grupos diretamente afetados pelas decisões, a
transparência das políticas públicas e sua avaliação pelos cidadãos.
Este conceito de democracia eletrônica em Lévy está desta forma relacionado com o
conceito de accountability, já que, para esta democracia, se fazem necessárias a
transparência das políticas públicas, a participação política dos cidadãos e a
fiscalização pelos cidadãos dos atos dos governantes através das novas
tecnologias.
Cunha e Santos (2005) afirmam que democracia eletrônica vai além das consultas
feitas com a população através de meios como a Internet, como em enquetes ou
votações eletrônicas, mas compreende todos os meios possíveis para a interação
entre os grupos políticos participantes do processo democrático. Esta seria mais
uma forma possível de comunicação entre os diversos atores políticos, não somente
entre cidadãos e gestores públicos, mas também entre políticos.
Para Dahl (apud SANTOS JÚNIOR, 2001, p. 69), o conceito de democracia tem
como característica chave “[...] a contínua responsividade do governo às
preferências dos seus cidadãos, considerados como politicamente iguais”. Este
conceito de democracia, que define uma relação aberta e transparente entre
governo e governados como princípio para a participação e inclusão dos cidadãos, é
o modelo que se espera de uma sociedade digitalmente incluída, com acesso às
informações públicas, livre para associar-se através das novas formas de
comunicação e para se expressar politicamente e sem impedimentos. No entanto,
com ou sem as mudanças trazidas pela revolução digital, esta contínua
responsividade por parte do governo ainda está longe de ser alcançada,
especialmente para as democracias de países periféricos, como o Brasil
(O’DONNELL, 1991).
Joan Subirats (2001), ao referir-se à insatisfação crescente quanto ao funcionamento
das democracias modernas e suas ‘promessas não cumpridas’, aponta a
necessidade de melhor participação dos cidadãos nas democracias representativas
e enumera os problemas que surgem ao se tentar implementar soluções para
resolvê-los. Subirats indica o ritualismo excessivo como uma das dificuldades que os
cidadãos enfrentam para participar das decisões públicas e diz que, por conta disto,
33
não há mecanismos que possam assegurar aos representados que os
representantes eleitos, no período entre eleições, possam prestar contas do que
fazem, ou seja, não há accountability por parte dos representantes durante o curso
de seus mandatos. Entre as soluções apontadas pelo autor para incrementar a
participação popular está a melhora dos canais de comunicação-informação para
“[...] incrementar os contatos e a recepção dos sinais dos cidadãos.” [tradução
nossa] (SUBIRATS, 2001, p. 36).
Assim, o conceito de accountability está ligado à discussão sobre democracia e
participação, e, conseqüentemente, a utilização das novas TIC na potencialização
de suas dimensões. Para Akutsu (2002), o conceito de accountability envolve o
processo de delegação de responsabilidade do representado para o representante,
para que este proceda à gestão e posterior prestação de contas do bom uso dos
recursos administrados. Akutsu acrescenta que a transparência das políticas
públicas e ações governamentais, além da prestação das contas públicas, é outra
característica do ‘prestar contas’ relacionado ao accountability.
Descrever a accountability dos municípios requer antes a compreensão da dinâmica
do desenvolvimento local. Dowbor (2006b) compreende o desenvolvimento local
como aquele que:
“[...] coloque o ser humano e os interesses coletivos e das maiorias como
ponto central, convergindo para a possibilidade de potencialização das
capacidades de todos os indivíduos. Dessa forma, não é possível deixar de
considerar fatores como qualidade de vida, socialização do poder,
distribuição da renda e democratização do acesso aos serviços públicos,
aos bens culturais e aos benefícios da tecnologia.”
Este conceito nos remete à idéia de participação popular na tomada de decisões,
assim como na obtenção da informação necessária aos cidadãos sobre as ações
dos gestores públicos. A democratização do acesso aos serviços públicos e aos
benefícios da tecnologia são aspectos do desenvolvimento local que estão
relacionados à accountability e, conseqüentemente, ao conceito de democracia,
como visto acima. Ao viabilizar a participação e informar o cidadão de suas ações e
políticas, o governo municipal está socializando o poder e democratizando o acesso
aos serviços públicos.
As questões que são tratadas neste trabalho envolvem assim os conceitos de
34
accountability, democracia e Sociedade da Informação, buscando compreender
como governos locais podem ser considerados eletrônicos ao utilizar a Internet para
promover a accountability, fortalecendo a democracia no âmbito de suas gestões e
acompanhando a evolução da Sociedade da Informação. O conceito de
accountability, sua relação com o tema da pesquisa e a relação entre participação
política e Internet são os temas tratados nas seções que se seguem.
2.2 Accountability
O conceito de accountability apresenta em diversos autores várias dimensões, todas
relacionadas direta ou indiretamente ao provimento de informações por parte dos
governantes aos governados e às possibilidades que o acesso a estas informações
oferece àqueles que as acessam. Este conceito tem assim ligação com
transparência – pelo oferecimento de informações – e participação – conseqüência
do acesso dos governados às informações sobre os atos dos governantes.
A OECD (apud PRADO, 2004) define accountability como sendo “a obrigação de
demonstrar que determinada ação está sendo conduzida de acordo com as regras e
padrões acordados, ou que os resultados estejam sendo reportados honesta e
apuradamente pelos programas ou ao longo dos mandatos”. Este conceito está
ligado mais diretamente às primeiras dimensões da accountability – o dever de
prestação de contas e a transparência conseqüente deste dever. Em um dos
primeiros estudos realizados por este órgão (OECD, 1999 apud RUEDIGER, 2003),
algumas questões já demonstravam que não apenas a transparência seria elemento
essencial para a promoção do conceito de governo eletrônico e da accountability.
Como analisa Ruediger (2003, pg. 1252),
Neste estudo, observou-se sobre o governo eletrônico que o potencial das
novas tecnologias eletrônicas aplicadas aos processos de governo devem
acompanhar outras mudanças paralelas, como o advento de uma nova
geração de líderes tecnicamente letrados; o aperfeiçoamento de tecnologias
de interatividade, feedback e trabalho em grupo; maior prioridade dos
tomadores de decisão em utilizar esses recursos extensamente; uma maior
exigência da sociedade civil sobre transparência, participação e eficiência.
A prestação de contas e a transparência dos atos governamentais podem ser
consideradas como dois aspectos ou duas dimensões de um só conceito:
accountability. No entanto, as Nações Unidas (ARMSTRONG, 2005 apud SILVEIRA;
35
SILVEIRA, 2006) entendem que transparência refere-se ao provimento de
informações sobre decisões e desempenho da gestão pública, enquanto que
accountability refere-se à obrigação da prestação de contas e responsividade dos
agentes públicos pelas decisões tomadas. Silveira e Silveira (2006) afirmam porém
que estes são conceitos ‘co-dependentes’.
O’Donnell (1998) divide o conceito em duas partes e entende como accountability
vertical a existência de mecanismos de avaliação e punição de governos,
proporcionado por eleições livres e justas, além da liberdade de opinião e de
associação, do oferecimento de ampla informação aos cidadãos, e da possibilidade
de articulação de reivindicações e denúncias dos atos dos governos. Apesar de
entender que eleições livres e justas não garantem a vinculação dos eleitos às
promessas feitas aos eleitores quando da realização do pleito durante seus
mandatos, assim como a liberdade de imprensa não garante que haja ações de
governo no sentido de atender às suas reivindicações ou investigar suas denúncias,
O’Donnell afirma que a existência da accountability vertical assegura que países que
desenvolvam estas ações sejam mais democráticos.
O’Donnell (1998) define accountability horizontal como sendo a possibilidade que
têm agências estatais de fiscalizar e punir atos delituosos de governos, através do
direito e do poder legal de fazê-los. A possibilidade de fiscalizar, entretanto, tem total
relação com o nível de acesso que tais agências possuem às informações
necessárias para este fim. Desta forma, accountability horizontal é a transparência
das ações das gestões públicas em relação aos agentes que podem fiscalizá-las e
puni-las, assim como accountability vertical é a transparência das gestões em
relação aos eleitores, que podem assim fiscalizá-las e puni-las, principalmente
através do voto em eleições livres e justas. Mas não somente isto, no caso da
accountability vertical, a participação dos governados no processo de tomada de
decisões vai além da ação corretiva e da fiscalização punitiva, mas relaciona-se
principalmente com a ação preventiva, no sentido de poder co-participar da gestão
pública no processo deliberativo.
Ruediger (2003), ao examinar como os mecanismos de governo eletrônico poderiam
facilitar a reestruturação da administração pública, afirma que o acesso às
informações por parte da sociedade, e conseqüente participação desta sociedade no
36
processo de tomada de decisões, pode levar governos a tomar melhores decisões.
Defende o autor que o conceito de governance está ligado ao provimento eficiente
de informações, tanto interna, como externamente, e que, quanto mais informações
dispõem os tomadores de decisão, tanto mais eficiente ela será. O autor também
conclui que o provimento assimétrico de informações aumenta a assimetria do
acesso a estas informações, e aumentando assim as possibilidades de escolhas
menos eficientes. Esta assimetria de informações, conforme Santos (2005), também
é um dos obstáculos para a efetiva participação nos processos de tomada de
decisões e na promoção de mecanismos de fiscalização característicos da
accountability.
Em relação às tecnologias da informação e às possibilidades que elas oferecem às
gestões públicas, diz Ruediger (2003, pg. 1279), “[...] um provimento melhor e mais
democrático de informações seria assim possível, potencialmente diminuindo a
ineficiência de escolhas políticas e aumentando a eficiência da burocracia estatal”.
Governo eletrônico, governança eletrônica e accountability são assim conceitos
conexos, porém distintos.
Eisenberg (2006) aponta quatro formas possíveis para o poder público realizar as
possibilidades democráticas da Internet: a prestação de serviços públicos, a
democratização do acesso à comunicação eletrônica, através de iniciativas para a
alfabetização digital, o apoio à interação política através da criação, incentivo e
suporte de novas formas de interação social, a implementação de mecanismos de
democracia eletrônica, como plebiscitos eletrônicos ou consultas on-line. Apesar de
estes itens estarem intrinsecamente ligados ao conceito de governo eletrônico, como
entendido por Eisenberg e outros autores, apenas os dois últimos estão também
ligados diretamente ao conceito de accountability, enquanto que o segundo, as
ações para a promoção da inclusão digital, tem relação indireta com sua efetividade.
Neste sentido, um governo pode ser considerado eletrônico não apenas quando faz
uso dos recursos tecnológicos relacionados à informação e comunicação, mas
também quando promove ativamente a democracia via Internet através da
divulgação de informações públicas, da facilitação do acesso aos serviços públicos e
da abertura de canais para a participação efetiva dos cidadãos no processo
deliberativo. Este seria o conceito de governo eletrônico no sentido ampliado,
descrito por Pinho, Iglesias e Souza (2005) e mencionado anteriormente.
37
O conceito de accountability envolve não somente a transparência dos atos de
governo e a prestação de contas destes atos, como também a promoção da
participação da sociedade no processo de tomada de decisões. Vaz (2003) entende
que a própria promoção da participação compreende duas categorias básicas, a
transparência e a interatividade, mas ambas relacionam-se às informações
disponibilizadas pelos portais governamentais e à forma como estas informações
são disponibilizadas. A participação efetiva requer “[...] certo nível de
institucionalização da abertura da organização pública ao fornecimento de
informações” (Idem, pg. 68) e percebe-se nesta transparência a realização da
vontade política em promover a participação. Accountability depende assim de
vontade política em ser transparente e em promover a participação.
No entanto, como afirma Dagnino (2004), a promoção da participação, como
instituída na Constituição brasileira de 1998, refere-se às instâncias de tomada de
decisões nas quais a sociedade civil se vê representada e de qual processo toma
parte, juntamente com o Estado. Mas a noção de participação requer também e
antes disto o compartilhamento do poder de decisão na formulação das políticas, e
não se reduz ou não pode ser reduzido à participação na escolha e implementação
das políticas públicas. Assim, a promoção da participação refere-se antes aos
espaços públicos existentes para a interação e formação da opinião pública, à
definição das escolhas políticas e também às próprias escolhas.
Robert Behn (1998), ao tratar da questão central existente na relação entre o
conceito de accountability e o novo paradigma da gestão pública, identifica quatro
componentes nesta questão, que levam a quatro outras perguntas ligadas ao que o
autor compreende como necessário para a resolução do problema da accountability
na gestão pública: quem decide quais os resultados desejados, quem é responsável
pela produção destes resultados, quem é responsável pela abertura e transparência
deste processo e, finalmente, como são implementadas a participação e
transparência. As quatro questões levantadas por Behn estão ligadas à
transparência dos atos governamentais, à participação popular na definição das
políticas públicas e na escolha destas políticas, à fiscalização dos resultados das
escolhas feitas e ao feedback do próprio processo. Precisa responder às quatro
questões acima a gestão que queira promover efetivamente accountability. No
entanto, como afirmam Akutsu e Pinho (2002, p. 732), “[...] sem uma sociedade civil
38
organizada, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a
accountability”. Como também afirma Ruediger (2003), o potencial democrático da
Internet depende, dentre outros fatores, de uma exigência maior da sociedade civil
por transparência e participação.
Em resumo, como se pode observar na análise destes autores, o conceito de
accountability aponta para três dimensões principais, quais sejam: Transparência,
Participação e Prestação de Contas. Reconhecemos aqui que estas três
dimensões não são independentes, mas interdependentes, visto que, por exemplo,
prestar contas é uma forma de ser transparente e promover a participação é uma
forma de incrementar a prestação de contas. Porém, a análise da accountability por
estas três dimensões assim delimitadas amplia o conceito, porquanto conduz a uma
análise mais detalhada e específica das ações que possam promover a
transparência, a prestação de contas e a participação.
2.3 Internet e participação política
Ainda que alguns autores relativizem as possíveis mudanças que as novas TIC –
Tecnologias da Informação e Comunicação – possam promover na sociedade,
alguns estudos têm apontado algumas possibilidades concretas de mudanças, a
serem realizadas em curto prazo. Esta seção procura descrever as possibilidades
que a Internet promove no sentido de incrementar a democracia, seja pela criação
de novos meios para a divulgação mais eficiente e mais abrangente da informação
pública, seja pela construção de um espaço público propício para o debate, que
possa contribuir para o desenvolvimento de uma sociedade mais participativa.
No entanto, ao analisar estas possibilidades, deparamo-nos com o problema inicial
de abordar a questão sob dois sentidos distintos. Primeiro, podemos estudar as
possibilidades que são abertas pela rede mundial de computadores ao cidadão para
que este tenha acesso facilitado às diversas fontes de informações públicas na rede,
para que possa interagir com outros cidadãos no sentido de debater os temas da
agenda pública e para que possa assim exercer a fiscalização dos atos de entes
públicos. O cidadão deve também poder se conectar a movimentos sociais e
políticos através das novas tecnologias de informação e comunicação para se
mobilizar e, assim, poder exercer pressão política sobre seus governantes – a
39
cibermilitância. Ao buscar analisar estas possibilidades, um dos primeiros objetivos
desta linha de análise seria traçar um perfil do uso da Internet por parte dos
cidadãos no sentido de compreender seu acesso aos serviços de governo
eletrônico, descrever sua capacidade e vontade de participar do debate político, de
compor novos movimentos políticos através destas novas formas de comunicação e
assim exercer mais efetivamente sua cidadania.
Outra forma de abordar a questão das possibilidades democráticas da Internet seria
analisar os recursos que os governos dispõem para, através da Internet, promover a
participação daquele cidadão, como também para disponibilizar informações
relevantes para a construção de sua cidadania, para viabilizar a prestação de
serviços públicos via computadores ou para criar um espaço público que torne
possível o debate entre cidadãos. Esta é a linha de análise deste trabalho.
Ambas as formas vistas acima para abordar o objeto em questão se referem às
possibilidades democráticas da Internet, ainda a serem confirmadas por estudos
empíricos. No entanto, estas abordagens de análise levam a estratégias de pesquisa
diferentes quando se propõe realizar um estudo da situação em que se encontra a
relação entre cidadãos e governos nos dias atuais. O objetivo específico desta
pesquisa e que delimita um campo de estudo é analisar as iniciativas dos governos
municipais no sentido de promover a participação popular em suas gestões, a
transparência das informações públicas e a prestação de contas de maneira mais
democrática por estes governos.
Neste sentido, a análise das características dos munícipes conectados que estão do
outro lado desta relação e do uso que estes fazem dos novos meios de
comunicação e interação pode contextualizar este estudo, já que um governo local
que procure promover a accountability via Internet precisa, para obter sucesso ou
efetividade de suas ações, contar com cidadãos que tenham real acesso aos
recursos por ele disponibilizados e que façam uso destes recursos de maneira
eficaz. E, ainda que o acesso aos recursos de informática não seja universal ou
esteja longe de o ser, compreender a forma com que os cidadãos que hoje possuem
este acesso estão fazendo uso destas possibilidades é compreender também as
oportunidades que podem se abrir com a ampliação do acesso à Internet e aos
recursos das TIC. É também através do perfil de internauta que podemos
40
compreender que tipo de cobranças os executivos municipais sofrem no sentido de
prover meios de transparência e participação através da Internet.
No entanto, tanto a análise das iniciativas democráticas dos governos na Internet,
quanto a descrição dos recursos democráticos da Internet e do uso que os cidadãos
fazem destes recursos foram pouco estudados, especialmente no Brasil. Como
afirma Eisenberg (2006), há poucos estudos sobre o impacto da Internet nos
mecanismos de participação e representação política existentes, apesar de alguns
autores se mostrarem bastante otimistas quanto às possibilidades democráticas do
meio. O autor compreende, no entanto, que ainda que o impacto político da Internet
possa não ser tão grande, “[...] não há dúvida que esta inovação tecnológica terá
alguma influência sobre a dinâmica política destas sociedades” (Idem, p. 2).
Do ponto de vista das ações dos governos, concretamente pode não haver por parte
de uma gestão municipal sequer a disponibilização de informações básicas sobre
suas ações na Internet, mas outros governos podem, por outro lado, fazer uso dos
recursos das TIC e avançar até o ponto de serem considerados governos eletrônicos
no sentido ampliado, como conceituado por Pinho, Iglesias e Souza (2005).
Apesar de haver várias formas de se promover accountability em gestões públicas,
entende-se aqui que a Internet já é um meio de divulgação de informações tão ou
mais importante que outros meios de comunicação, e as gestões públicas não
podem ficar à margem desta realidade. As páginas da WWW
8
são um veículo
moderno e de fácil acesso às gestões municipais para a promoção da accountability
e os portais web, uma implementação viável para a grande maioria dos municípios
brasileiros, como será visto adiante.
2.3.1. Portais Web
Para concretização de algumas promessas democráticas da Internet, alguns
recursos se mostram especialmente úteis. O exemplo mais citado da utilização
democrática da Internet são os portais web. Um portal governamental é um
8
World Wide Web, ou teia de abrangência mundial, é uma das tecnologias para publicação e troca de
informações da Internet, mas não é ela própria o que se pode chamar de Rede Mundial de
Computadores. A web, como é comumente chamada, é muito confundida com a própria Internet, da
qual faz parte.
41
documento em hipertexto disponibilizado por um ente na web, capaz de divulgar
informações com facilidade e abrangência, criar canais de comunicação e interação
entre governantes e governados, prover meios para a prestação de serviços públicos
e desta forma promover a accountability. Lemos e outros (2006a) afirmam que os
portais web podem ajudar na regeneração dos espaços públicos, na prestação de
serviços públicos de melhor qualidade, na divulgação de informações públicas – e
conseqüente transparência da gestão pública, além de criar um canal de
comunicação e interação entre governantes e governados. Ainda que o foco do
estudo destes autores tenha sido analisar a interface dos portais quanto à
acessibilidade, navegabilidade etc., a partir de suas observações é possível concluir
que, dos muitos recursos que já se encontravam à disposição dos governos
estudados, poucos foram efetivamente utilizados para promover aquelas
possibilidades que os autores apontaram. Estes seriam exemplos de governos
eletrônicos no sentido restrito – conceito descrito por Pinho, Iglesias e Souza (2005),
cujas utilizações dos recursos das novas TIC para a promoção da democracia estão
limitadas pelas próprias escolhas das gestões, face às possibilidades descritas
anteriormente.
Para Lévy (1999, p. 186), os portais que promovem:
a difusão de propagandas governamentais sobre a rede, o anúncio dos
endereços eletrônicos dos líderes políticos, ou a organização de referendos
pela Internet nada mais são do que caricaturas de democracia eletrônica.
Os portais web são recursos tecnológicos relativamente simples e acessíveis para
administrações de municípios de médio e grande portes promoverem a democracia
por meio digital em suas gestões. A facilidade com a qual as informações podem ser
acessadas, a ligação do portal com as páginas de outros entes governamentais –
especialmente daqueles encarregados da fiscalização do mantenedor do portal, os
tipos de informações disponíveis aos cidadãos, a possibilidade de interação e
participação que o portal promove etc., todos estes aspectos podem ser
considerados como indicadores para uma análise dos portais e sua relação com este
conceito de democracia.
As possibilidades democráticas da Internet podem ser em boa parte concretizadas
simplesmente com a utilização de tecnologias já acessíveis à maioria dos gestores
42
municipais, podendo ser implementadas através dos recursos dos portais web. Um
exemplo da viabilidade destas possibilidades foi demonstrado pelo governo
municipal de Belo Horizonte, que criou uma página – http://www.opdigital.pbh.gov.br,
acessível através de seu portal governamental – http://www.pbh.gov.br, que
possibilitou aos cidadãos daquela cidade votar nas obras candidatas às dotações de
seu orçamento bienal. A comunidade do município se mobilizou em torno da votação
eletrônica de tal maneira que, ao final da apuração, cerca de 500 mil votos haviam
sido contabilizados pelo site. Segundo Cíntia Baio (2006), os moradores da faixa
etária jovem da cidade chegaram a criar uma campanha para a escolha de uma das
obras candidatas, uma quadra poli-esportiva, através de sites de relacionamento e
também através de outros sites criados pelos próprios jovens. Este projeto de
votação eletrônica, considerado pela administração local como o primeiro orçamento
digital do mundo, mostra o potencial democrático da Internet para promover a
mobilização política, mesmo levando-se em conta que boa parte dos munícipes
daquela cidade ainda não tem acesso à rede mundial de computadores.
Os portais são meios relativamente baratos para a publicação de informações
públicas e para a criação de canais de comunicação entre os governantes e
governados. Os recursos tecnológicos mais avançados ou a utilização eficiente de
recursos mais simples, como a votação eletrônica da cidade de Belo Horizonte,
apenas demonstram que estas possibilidades ainda
43
legislativa que obrigava a publicação das contas do Estado, através da liberação do
acesso ao sistema financeiro estadual de informações ao público (FOLHA DE SÃO
PAULO, 2007). Este fato vai de encontro às expectativas dos teóricos da Sociedade
da Informação, quando demonstra restringir ao invés de ampliar o uso dos recursos
tecnológicos para a promoção da accountability, além de também demonstrar que a
decisão política é em muitos casos fator mais preponderante para a não promoção
da transparência das gestões do que a escassez de recursos financeiros.
Exemplo contrário ao do governo do Rio de Janeiro é o município de Santo André,
na região metropolitana de São Paulo, que dispõe de portal web bastante completo,
cujas informações e serviços disponibilizados procuram alterar a forma de o cidadão
relacionar-se com a prefeitura (SANTO ANDRÉ, 2006). Apesar não ser um município
de grande porte do ponto de vista da disponibilidade de recursos financeiros para
investimentos, demonstrou interesse em investir em sistemas de informação para a
promoção da democracia via Internet.
Outro exemplo que ilustra a relação que há entre ‘vontade política’, ‘recursos
financeiros’ e ‘accountability’ é Piraí, um pequeno município do interior de estado do
Rio de Janeiro, com apenas 24 mil habitantes (BRASIL, 2006). Mesmo dispondo de
poucos recursos para quaisquer investimentos, conseguiu executar um projeto de
cidade digital que incluiu, segundo dados da Fundação Getúlio Vargas (SILVA M.,
2007), 95% dos habitantes do município, criando uma infra-estrutura que consegue
atualmente atrair novos investimentos e gerar empregos, tendo sido citada como a
‘mais modesta cidade digital’ em matéria da revista americana Newsweek
9
.
Governos municipais que possuem portais web e que não promovem minimamente
qualquer meio de interação com seus governados, ou qualquer transparência de
seus atos, demonstram inequivocamente estar mais ligados a um tipo de democracia
delegativa, como definida por O’Donnell (1991), do que a uma democracia
representativa e accountable. Apesar de terem à sua disposição recursos
tecnológicos suficientes para promover minimamente a transparência de suas
gestões, recusam-se a publicar informações relevantes aos cidadãos, a abrir suas
gestões para a fiscalização e a tornarem suas decisões mais democráticas.
9
Disponível em http://www.msnbc.msn.com/id/5076471/sítio/newsweek/.
44
2.3.2. Participação política na Internet
Desde que a Internet foi vista como um possível canal para incrementar a
participação política ou mesmo para promover uma participação que antes não seria
possível, alguns autores passaram a estudar até que ponto seria possível ao
cidadão comum ter sua opinião levada em conta pelos gestores públicos através da
rede. Pippa Norris (2006), citando estudos iniciais sobre o tema da participação
política dos usuários da Internet e uma possível inclusão pela rede dos excluídos
políticos, conclui que aqueles estudos indicam que os cidadãos que são alcançados
pelos recursos democráticos da Internet são os mesmos que já se encontravam
engajados no processo político antes da rede mundial de computadores. O problema
aqui parece ter relação com a exclusão digital, que pode coincidir com a exclusão da
vida política daqueles indivíduos excluídos social e economicamente, já que os
excluídos do processo deliberativo são também aqueles economicamente excluídos
do uso dos novos meios de participação. Esta observação pode ser confirmada na
análise do perfil econômico dos internautas brasileiros, quando comparado ao perfil
do cidadão politicamente participante.
Uma questão então levantada por Norris (2006) é exatamente a preocupação em se
saber se a Internet dará voz a estes excluídos, ou apenas fortalecerá as relações de
exclusão já existentes, após a consolidação e popularização de seu uso. Se apenas
aqueles atores da vida política, os antigos formadores de opinião e sujeitos ativos do
processo político, fizerem uso político dos recursos da Internet, não teremos uma
mudança significativa em termos políticos, mas um fortalecimento das estruturas
políticas vigentes. Esta possibilidade parece levar alguns governos a promoverem
projetos de inclusão digital, buscando simplesmente trazer à participação estes
cidadãos economicamente excluídos. Mas a questão que Lemos (2006b) levanta é
se o simples oferecimento de recursos materiais para acesso às TIC seria suficiente
para incluir efetivamente indivíduos social e economicamente excluídos. Formar
alguém para o uso de aplicativos como Windows, Word e Excel, como cita o autor,
está relacionado mais à “[...] adaptação de procedimentos às técnicas correntes [...]”,
e não ao reforço de “[...] processos cognitivos questionadores [...]”, que poderiam
levar tal indivíduo à uma inclusão no processo político (Idem, p. 6).
Participação política efetiva requer cidadãos capazes de compreender o processo de
45
construção coletiva, cientes da natureza política dos interesses contrários e capazes
de somar suas opiniões ao debate político. Assim, não seria possível, apenas com o
provimento de acesso aos recursos computacionais, viabilizar a participação política
efetiva daqueles indivíduos tão fortemente excluídos da vida pública – social e
economicamente. Não pode o espaço virtual
10
diferir tanto em essência do espaço
público comum, para que a participação política seja incrementada, de maneira tão
simplista, em um e em outro não. Steffen (2004), identificando o novo espaço digital
criado pela Internet, afirma que:
a caracterização da Internet como meio de comunicação social surge do
somatório entre a sua tecnologia, a linguagem que se desenvolve desta e
dos usos, incidências e valores dados a estes pelos diversos e
diferenciados usuários, atores e campos. Estes, assim, podem interagir,
trocar, inserir e ofertar os mais diversos conteúdos, fazer visíveis e colocar
em pauta suas visões e opiniões e circular seus fazeres e processos de e
para os demais usuários e campos em larga escala.
Este espaço digital pode e deve oferecer possibilidades tecnológicas de interação
horizontal, o que, segundo citado por Sivaldo Silva (2005, p. 452), poderia promover
“[...] mudanças no modo de operação da política contemporânea”. Mas o próprio
autor recomenda um debate mais cauteloso em relação ao alcance destas
mudanças, especialmente em respeito às mudanças políticas (Idem).
Costa (2006), em seu estudo sobre as mídias eletrônicas, conclui que os hábitos de
uso dos internautas são individualizados e gerenciados por eles. Rapidez,
comodidade e agilidade são as principais vantagens da comunicação mediada por
computador, apontadas pelos pesquisados neste estudo. Estes hábitos
individualizados são difíceis de definir e descrever, pois são moldados pelas muitas
influências aos diversos conteúdos que um internauta
11
possa ter acesso. Mas é
preciso saber até que ponto as características desta comunicação contribuem para
oferecer melhores possibilidades de participação política aos indivíduos, dada a
fluidez e superficialidade aparentes dos hábitos observados nestes internautas.
Assim, a apropriação que faz o cidadão dos recursos democráticos da Internet pode
10
Segundo Lévy (1999), virtual pode ter três sentidos: o técnico, o corrente e o filosófico. Usa-se aqui
o sentido filosófico do termo, relacionado àquilo que existe em potência e não em ato, mas que
também constitui a realidade e é parte importante dela.
11
Internauta é um dos termos conhecidos para designar o usuário da Internet.
46
ser considerada como politicamente efetiva quando ao menos aqueles recursos
disponibilizados pelos governos são utilizados pelos cidadãos, que deveriam até se
ressentir de uma presença mais eficaz do poder público na rede. Esta dissertação,
no entanto, não cobre uma investigação sobre a ação da sociedade civil nesse
contexto. Logicamente, essa situação é definida por uma relação dialógica entre
governo e cidadãos, mas o atual trabalho não investiga este outro lado da equação.
A próxima seção busca compreender que demanda têm estes recursos e
informações públicas já disponibilizadas na Internet.
2.3.3. Perfil do Internauta Brasileiro
No outro sentido da análise, o uso que fazem os cidadãos dos recursos
disponibilizados pelos governos na Internet pode ser avaliado em duas etapas:
primeiro, analisando o perfil político do cidadão predisposto a participar do debate
político; e segundo, traçando-se o perfil do internauta, suas características etárias,
econômicas, sociais etc., para assim relacionar aquele perfil de cidadão participativo
com este perfil de internauta. As conclusões destas duas análises podem ser
corroboradas por alguns indicadores de uso por parte dos internautas dos recursos
dos governos eletrônicos. Ou seja, se o internauta médio corresponder ao cidadão
participante, os indicadores de uso dos serviços públicos na Internet serão altos.
Para realizar uma análise conforme esta possibilidade de abordagem, algumas
questões iniciais relacionadas ao perfil do internauta brasileiro precisam ser
esclarecidas: quem é este internauta brasileiro, quais são seus hábitos de
navegação, como estaria este internauta predisposto a participar do debate político e
como demonstra esta predisposição. O estudo recente sobre o uso das tecnologias
de informação e da comunicação, realizado pelo Comitê Gestor da Internet (BRASIL,
2006c), traz alguns esclarecimentos sobre estas questões e lança alguma luz sobre
os hábitos dos internautas brasileiros. Será feita aqui uma análise dos principais
aspectos destes dados e sua relação com o perfil do cidadão comum, para
compreender a demanda de participação política que pode haver naqueles
internautas.
Para compreender o uso que fazem os internautas brasileiros dos recursos
disponibilizados pelos governos, é necessário compreender o perfil deste internauta
47
e quais os seus hábitos de navegação de uma forma geral. Os dados utilizados
nesta seção foram compilados pelo Comitê Gestor da Internet – CGI, e estão
disponíveis no site http://www.nic.br/indicadores/usuarios/index.htm.
O rádio alcançou um público considerável em menos tempo que a televisão, mas a
Internet parece ter se beneficiado da base tecnológica instalada quando de sua
popularização, ou seja, de microcomputadores pessoais em domicílios com
telefones fixos instalados, já que em apenas cinco anos ela pode formar um
público
12
de 50 milhões de internautas (ALVES, 2006). Apesar do computador de
mesa ter ainda pouca penetração nos lares brasileiros (Figura 2.1), considerando o
fato do uso deste equipamento ter se popularizado há tão pouco tempo no Brasil e
ao se comparar, por exemplo, o valor de um microcomputador pessoal ao valor de
uma antena parabólica, cujo processo de popularização ocorreu alguns anos antes,
é possível se observar que a demanda por computadores cresceu mais rapidamente
e já superou a demanda das antenas parabólicas.
Figura 2.1 – Proporção de Domicílios que Possuem TIC
Fonte: CGI.br (BRASIL, 2006c).
A televisão ainda é a principal fonte de informação e lazer dos indivíduos, mas o
telefone celular, a Internet via telefone celular e os computadores estão cada vez
mais acessíveis. Apesar de o telefone fixo ter modificado há décadas as formas de
comunicação da sociedade, em 2005, apenas 54,02% dos domicílios brasileiros
12
‘Público’ aqui se refere aos internautas que se conectavam regularmente à rede.
48
possuíam acesso à rede telefônica fixa, contra 16,57% dos domicílios com
computadores de mesa (Figura 2.1). Se observadas outras formas de acesso a
computadores, como os equipamentos das organizações, acessíveis aos seus
funcionários, das instituições de ensino, acessíveis a alunos e professores, dos
centros de informática e associações diversas, o alcance do computador se amplia
consideravelmente.
Outro fato a ser notado aqui é que o índice de penetração do uso de telefone nos
domicílios passou por uma forte elevação desde a reforma e privatização do sistema
de telefonia no Brasil, refletindo assim os investimentos feitos ao longo de muitos
anos neste setor, enquanto que a popularização dos computadores pessoais é ainda
um fato muito recente na realidade brasileira. O crescimento vertiginoso do número
de aparelhos celulares também atesta a penetração e influência das novas TIC no
cotidiano do cidadão brasileiro. O número de aparelhos celulares ultrapassou o de
telefones fixos desde 2004, e continua em forte ritmo de crescimento.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
Até R$300 R$301-
R$500
R$501-
R$1000
R$1001-
R$1800
R$1801
ou mais
Figura 2.2 – Proporção de Domicílios com Computador por Renda Familiar
Fonte: CGI.br (BRASIL, 2006c).
Quando o percentual de domicílios com computadores é dividido em regiões,
verifica-se que regiões mais ricas do Brasil têm maior percentual de lares com
computadores. Este fato é corroborado por duas outras análises: a maior penetração
do computador nas classes sociais mais altas e, conseqüentemente, a maior
proporção dos domicílios com computador nas famílias de renda mensal superior
(Figura 2.2). O uso da tecnologia crescerá de maneira desigual para segmentos
desiguais da sociedade (CASTELLS, 1999). Assim, os principais usuários da Internet
49
são aqueles de maior poder aquisitivo, de maior classe social e com maior nível de
instrução formal.
O poder aquisitivo é um forte fator limitante da aquisição de computadores. Para
domicílios com renda familiar igual ou maior que R$ 1.800,00, a penetração dos
computadores de mesa é de 52,46%, contra 7,27% da faixa de renda familiar
correspondente à renda média do brasileiro
13
– R$ 501,00 a R$ 1.000,00. Este dado
corrobora com a afirmativa de que os usuários da Internet são, principalmente,
aqueles que ganham mais, ou seja, indivíduos de classe social elevada. Esta
exclusão econômica e social acaba por acentuar a exclusão digital, que por sua vez
aumenta as exclusões anteriores, ao manter parte da sociedade privada de meios
para conectar-se a informações e serviços disponíveis na rede. Dos indivíduos das
classes D e E, cerca de 75% nunca usaram um computador, enquanto que cerca de
65% dos domicílios com renda familiar mensal de mais de R$ 1.800,00, e que
possuem computador, o usam diariamente.
Tabela 2.1 – Atividades Desenvolvidas na Internet, por Renda Familiar
Total
Até
R$ 300
R$ 301 -
R$ 500
R$ 501 -
R$ 1.000
R$ 1.001 -
R$ 1.800
R$ 1.800
ou mais
Comunicação 81,67
82,44
59,94
74,58
80,91
89,48
Treinamento e Educação 56,45
57,43
59,47
54,46
57,41
57,08
Busca de informações e
serviços online
80,96
60,51
67,46
73,52
79,02
89,05
Lazer 71,25
76,41
82,61
68,99
71,62
70,65
Interação com
autoridades públicas
28,22
13,92
16,54
19,87
26,25
39,04
Banking, compra e venda
de bens e serviços
17,68
2,88
4,09
10,99
17,99
26,12
Fonte: CGI.br (BRASIL, 2006c).
Quando se observa o tipo de atividade desenvolvida na Internet, vemos que apenas
pequena parcela dos internautas – cerca de 28% – busca interagir com autoridades
públicas, contra 81,67% dos que usam a Internet como meio de comunicação. Este
13
A renda média para o ano de 2004 foi de R$ 765,90 (Fonte: IBGE – disponível em
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindics
ociais2005/default.shtm>)
50
dado reflete parcialmente o uso político da rede, além de demonstrar que há um
maior interesse pela troca de mensagens eletrônicas (e-mails), mensagens
instantâneas, chats etc. Se o cidadão politicamente participante reflete um uso mais
voltado à busca de informações públicas relevantes e se este cidadão corresponde
aos indivíduos das classes sociais mais elevadas, esta hipótese encontra reforço no
dado que mostra que apenas 13,92% dos que possuem renda inferior buscam este
tipo de informação, contra 39,04% dos que ganham mais. De qualquer forma, dentro
deste grupo de renda, esta opção ainda é a segunda que menos aparece nas
manifestações dos pesquisados, demonstrando que a iniciativa mais ligada a um
conteúdo político é pouco acionada pelos cidadãos. É importante ressaltar que estes
percentuais referem-se apenas ao total dos indivíduos que já estão conectados, ou
seja, não há interesse ou não há cultura política que motive a busca de informações
e serviços públicos relevantes por parte de mais de 85% dos internautas com
rendimento familiar mensal até R$ 300,00.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
Analfabeto/Fundamental
1 incompleto
Fundamental 1 completo
Fundamental 2
incompleto
Fundamental 2 completo
Médio incompleto
Médio completo
Universitário incompleto
Universitário completo
Figura 2.3 – Proporção de Indivíduos que Utilizam Governo Eletrônico, segundo Nível de Instrução
Fonte: CGI.br (BRASIL, 2006c).
A esta conclusão podemos também chegar quando analisamos as atividades dos
usuários de Internet divididos por grau de instrução: aqueles com maior nível de
educação formal buscam mais serviços relacionados ao governo eletrônico. A Figura
2.3 acima ilustra esta afirmativa. Assim, como afirma Pierre Lévy, o crescimento da
Internet se dará de acordo com a lógica de concentração já existente, perpetuando
51
ou ampliando as distorções econômicas de uma dada região (Lévy, 1999, p. 185):
As maiores densidades de acesso ao ciberespaço e de uso das tecnologias
digitais coincidem com os principais núcleos mundiais de pesquisa
científica, de atividade econômica e de transações financeiras.
É possível verificar então que esta divisão do acesso aos recursos computacionais
por classes sociais pode ter o potencial de ampliar a própria divisão, como entende
Lévy. Assim, a tendência é que indivíduos com baixo nível de instrução, talvez até
por perceberem em sua maioria uma baixa renda, continuarão sem acesso ou sem
interesse ao acesso às informações públicas disponíveis na Internet, inclusive e
principalmente àquelas relacionadas à definição e condução das políticas públicas
que poderiam inclusive melhorar ou transformar sua situação econômica e social.
Tabela 2.2 – Serviços de Governo Eletrônico Utilizados na Internet, por Classe Social
Percentual (%)
CLASSE SOCIAL
A B C DE
Declaração de Imposto de Renda
65,87
49,96
32,46
14,63
Consulta ao CPF
-
Cadastro de P
essoa
Física
58,41
48,87
50,13
52,06
Pagamento de IPVA, multas,
licenciamento
31,56
19,55
14,52
6,09
Informações sobre serviços públicos de
educação
27,13
22,42
19,87
22,04
Inscrição em concursos público (Polícia
Militar, etc.)
24,79
25,38
28,82
27,46
Pagamento de taxas de serviços
públicos (água, luz, etc)
20,85
9,44 7,4 2,64
Informações sobre direitos do
trabalhador (Previdência, etc.)
17,86
10,61
10,82
5,04
Pagamento de IPTU e outros impostos
16,29
4,89 4,51 1,35
Obtenção de certidões negativas 14,76
8,32 6,06 2,92
Informações sobre emprego
10,86
15,62
20,14
23,31
Informações sobre serviços públicos de
saúde
10,21
11,18
11,91
9,64
Informações sobre como emitir
documentos (RG, CPF, etc.)
8,23 10,78
7,82 9,05
Boletim de ocorrência 6,49 2,55 2,47 1,79
Informações sobre programas
assistenciais (Bolsa família, etc.)
2,41 6,13 7,66 8,52
Fonte: CGI.br (BRASIL, 2006c).
As conclusões de Lévy são confirmadas especialmente no que se refere ao acesso
aos tipos de serviços de governo eletrônico disponibilizados na Internet (Tabela 2.2).
Para a maioria dos tipos de serviços de governo eletrônico pesquisados, são as
classes A, B e C que fazem maior uso dos recursos disponíveis. Aqui também se vê
que boa parte da motivação no uso da Internet por parte dos indivíduos das classes
52
D e E refere-se ao acesso a serviços públicos básicos, como programas
assistenciais do governo ou informações sobre emprego. No caso de acesso a
esses programas assistenciais, o percentual de acesso, 8,52%, pode ser
considerado alto, levando-se em conta que se destina aos grupos de mais baixa
renda da sociedade que, seguramente, não dispõe de computador ou de acesso
fácil a este. Isto mostra, indiretamente, como as TIC permeiam toda a sociedade. E
para serviços como declaração do imposto de renda ou pagamento de taxas de
serviços públicos, são as classes A e B os principais usuários. Alguns serviços,
como o pagamento de IPVA e IPTU, estão diretamente relacionados ao fato de
serem estas classes sociais mais elevadas detentoras de maior patrimônio, como
carros e casas.
Mas o que estes dados também demonstram é que a utilização dos recursos e
serviços disponibilizados pelo setor público ocorre naqueles itens que são objeto do
interesse dos cidadãos usuários, mas principalmente do governo, como a declaração
do Imposto de Renda. A pesquisa, no entanto, não faz menção à utilização dos
recursos da Internet com o objetivo político de apresentar sugestões, exigir direitos,
criticar o setor público, enfim, de interagir e exercer a cidadania, portanto não cobre
estas possibilidades. Embora os dados possam somente diferenciar o uso dos
serviços de governo eletrônico que fazem as diversas classes sociais, é possível
generalizar dizendo que há pouco interesse ou pouco conhecimento da existência
destes serviços públicos ou ainda não há preparo ou cultura política, e mais
especificamente cultura política digital, para sua utilização. Esta afirmação pode ser
corroborada com o dado citado anteriormente de que mais de 70% dos internautas
das classes A e B têm acesso regular à Internet e, no entanto, como se vê nas
figuras 2.2 e 2.3, apenas uma pequena parcela dos internautas deste grupo faz uso
regular dos serviços públicos disponíveis na Internet, o que confirma a afirmação
anterior.
Ao analisar esta descrição do perfil do internauta brasileiro em relação ao uso que
faz de sua conexão à Internet, é possível confirmar em linhas gerais que o internauta
brasileiro pertence às classes A, B e C, tem escolaridade elevada em relação à
média brasileira, usa a Internet com bastante freqüência, especialmente para
comunicar-se, tem pouco interesse em informações ou serviços públicos, mas utiliza
aqueles serviços eletrônicos que facilitam seu cotidiano, como pagamentos de taxas
53
e impostos.
Assim, apesar do crescimento da Internet no Brasil nos últimos anos e do tempo de
conexão dos brasileiros à Internet ser um dos maiores do mundo
14
, o internauta
brasileiro ainda não demonstra cultura política necessária para tirar proveito dos
benefícios políticos que a rede mundial de computadores pode prover, ainda que os
serviços e informações disponíveis sejam poucos. Poucos cidadãos navegam
durante muito tempo, enquanto os muitos outros sequer têm acesso à rede, e os
poucos conectados não demonstram fazer uso político do meio.
Em relação ao acesso aos recursos computacionais, a questão que se pode levantar
é que, se houvesse uma inclusão digital rápida dos setores excluídos da sociedade
(classes sociais mais baixas), qual o tipo de acesso que estes indivíduos teriam e
que tipo de uso eles fariam dos recursos de governos eletrônicos? Na outra ponta da
análise, também é possível questionar que, se houvesse uma disponibilização
massiva de informações públicas e serviços públicos por parte dos governos, qual
parcela da sociedade seria efetivamente beneficiada e que percentual dela faria uso
destes recursos de governo eletrônico? As respostas a estas questões estão assim
relacionadas com a cultura política, o conceito de governo eletrônico e
accountability.
2.4 Accountability em Portais Web Brasileiros
Alguns estudos no Brasil já trataram da relação entre democracia e novas
tecnologias de informação e comunicação. Dentre eles, destacam-se o trabalho de
Luiz Akutsu (2002) sobre portais de estados e capitais brasileiros, os estudos de
Pinho, Iglesias e Souza (2005, 2006) também sobre portais de estados e capitais e o
trabalho sobre portais de Cunha e Reinhard (2001). Estes estudos chegaram à
conclusões praticamente idênticas em relação à accountability promovida pelos
entes governamentais através dos portais web. Com exceção de alguns portais, a
promoção da participação, da interação dos entes com a sociedade, da
transparência dos atos públicos e da viabilização da fiscalização destes atos pelos
cidadãos ficou muito aquém do possível, dadas as possibilidades trazidas pelas
14
Ver http://www.opovo.com.br/tecnologia/680688.html.
54
novas tecnologias. Também os trabalhos de André Lemos e outros (2006a), Sivaldo
Pereira da Silva (2005) e Cunha e Santos (2005) caminham no mesmo sentido.
André Lemos e outros (2006a) propuseram um modelo metodológico para avaliar as
interfaces de portais governamentais, a partir do estabelecimento de critérios de
análise de interfaces destes portais. Nesta análise, que abrangeu três capitais
brasileiras e um estado, foram contemplados itens como acessibilidade – facilidade
para que todos os cidadãos possam dispor das informações dos sites, otimização –
acesso rápido às informações dos portais, navegabilidade – facilidade na busca e
obtenção das informações disponíveis nas páginas e sub-páginas do portal e
tratamento de erros – que se refere à manutenção do portal para que a informação
esteja sempre disponível. Os resultados desta pesquisa prévia apontavam para uma
“[...] significativa deficiência nas interfaces dos portais avaliados” (Idem, p. 133),
indicando que, dos critérios estabelecidos no modelo de análise deste trabalho, os
portais selecionados conseguiram aprovação em apenas pouco mais da metade.
Sivaldo Pereira da Silva (2005) avaliou os graus de participação democrática que
capitais brasileiras têm desenvolvido através do uso de novas tecnologias de
comunicação e informação, em especial pela Internet. Avaliando vinte e quatro
casos segundo uma escala de cinco graus de participação democrática
conceituados pelo autor, sendo o primeiro o menos participativo e o quinto, o mais
participativo, nenhum dos casos estudados promoveu qualquer ação correspondente
ao grau quatro ou cinco. O autor conclui então que a democracia digital promovida à
época pelas cidades brasileiras era elementar, não havendo indícios de rupturas no
modelo de democracia promovido pelos casos analisados e com uma sub-utilização
das potencialidades democráticas das TIC por parte das maiores cidades brasileiras.
Apesar de não terem analisado especificamente portais web de gestões públicas, o
estudo de Cunha e Santos (2005) é bastante ilustrativo do quadro político brasileiro
no que tange a democracia eletrônica. Ao analisar o uso que fazem os vereadores
das grandes cidades dos meios eletrônicos para a promoção da democracia via
interação com os cidadãos, os autores concluem que, apesar de a grande maioria
deles possuir endereço eletrônico e outras formas de comunicação e interação
eletrônicas à sua disposição, “[...] o canal com o cidadão não está aberto.” (idem, p.
80) e “[...] os vereadores não fazem uso dos recursos de tecnologia da informação
55
na sua comunicação e interação com o cidadão” (idem, p. 85). Essa pesquisa mostra
como se confirma a ausência da promoção de uma política de interação com a
sociedade também na esfera do legislativo, ou seja, falta uma cultura política de
relação com a sociedade, de contato com esta por parte do poder público.
Assim, estes estudos indicaram que pouco havia em termos de promoção da
accountability via portais web por parte de capitais e estados brasileiros. Se, porém,
para grandes cidades as análises já apontaram para este resultado, o que esperar
de cidades médias baianas, contando com menos recursos para a implementação
de portais web, historicamente patrimonialistas e sem uma cultura de participação e
transparência? Esta questão orienta este trabalho a uma análise não apenas do
padrão de accountability promovido pelas gestões municipais baianas, como
também para sua relação com as orientações político-ideológicas destes gestores
municipais, dados os limites de recursos financeiros à disposição destes municípios
e o patrimonialismo baiano.
O estudo de Luiz Akutsu (2002) analisou as iniciativas de governos no sentido de
incrementar a accountability através da Internet, que, utilizando um modelo de
análise adaptado do Australian National Audit Office para avaliar os portais
governamentais, descreveu o nível de comprometimento do governo federal,
estados e municípios com a accountability. Após analisar estudos anteriores sobre
accountability e rever estudos sobre o patrimonialismo na cultura política brasileira, o
autor aplica sua análise a portais de capitais e estados brasileiros, concluindo que,
na maioria dos casos estudados, havia poucas evidencias que indicassem “avanços
em direção a uma Democracia Forte [...]” (AKUTSU, 2002, p. 126).
No entanto, como pode ser visto no trabalho de Akutsu, alguns exceções existem e
assim alguns entes governamentais foram bem avaliados quanto à alguns aspectos
da implementação da accountability em suas gestões. Por outro lado, foram muitos
os casos de entes governamentais, inclusive estados, que demonstraram pouco
compromisso com a accountability. Isto pode ter acontecido porque, no âmbito de
uma federação tão heterogênea como o Brasil, muitas realidades políticas podem
coexistir. Assim, entes governamentais geridos segundo um modelo de democracia
mais avançada e consolidada e outros ainda geridos segundo uma cultura
patrimonialista estão todos representados no grupo dos dez estados com maior PIB,
56
segundo o corte empírico daquela pesquisa. A partir das conclusões deste estudo,
poder-se-ia supor então que para uma realidade como o estado da Bahia, pouco
propícia para o desenvolvimento de gestões públicas abertas e participativas e onde
a escassez de recursos aflige a maior parte dos municípios, esta classificação deva
ficar bem abaixo de uma avaliação média nacional.
Pinho, Iglesias e Souza (2005, 2006) também estudaram a democracia eletrônica e
seu trabalho parte também do mesmo pressuposto do trabalho de Akutsu, ou seja,
que governos mais desenvolvidos economicamente possuem maiores condições
para implementar os meios de divulgação eletrônicos de informações públicas,
promover a interação com os cidadãos e a participação popular em políticas
públicas. A partir desta e de outras experiências, estes autores desenvolveram um
modelo adaptado de análise para verificar como governos estaduais constroem seus
portais e como estes portais viabilizam a sua accountability. Foram analisados no
primeiro trabalho seis estados brasileiros – aqueles com maior desenvolvimento
econômico (PIB) – e, no segundo trabalho, nove estados brasileiros, mais o distrito
federal. As conclusões apontaram, no primeiro estudo, para a descrição de um
quadro ainda em transformação: governos pouco transparentes e sem
preocupações em relação à participação efetiva dos cidadãos em suas gestões,
apesar de os portais demonstrarem aplicação de recursos tecnológicos suficientes
para o avanço dos aspectos relacionados à accountability. As conclusões do
segundo estudo indicaram que os governos pouco se abriam para a accountability e
para a participação popular, confirmando e ampliando as observações do trabalho
anterior.
Os trabalhos de Akutsu e de Pinho, Iglesias e Souza demonstraram que havia uma
relação entre as variáveis analisadas em seus modelos – recursos financeiros,
patrimonialismo e accountability – e os resultados observados em suas pesquisas –
governos pouco accountables e que refletiam uma cultura patrimonialista ainda forte.
A partir da análise destas pesquisas, surgem algumas questões, que servem de
sinalização para este presente trabalho, em relação ao nível mínimo de condições
econômicas necessárias para viabilizar a implementação de canais de comunicação
via Internet entre os governos e os cidadãos. Governos municipais possuem menos
recursos econômicos disponíveis do que os estados, apesar das mudanças pelas
quais o Brasil passou nos últimos anos em relação ao fortalecimento financeiro dos
57
municípios, pelo processo de redemocratização da era pós-governo militar e pela
descentralização promovida no nível federal (PINHO, 2006). Como afirma José
Raimundo Fontes (2006), prefeito de um dos municípios baianos:
“Os anos 90 trazem para a administração pública uma série de inovações,
seja no âmbito dos programas federais, que são transferidos
gradativamente para os municípios, ou seja, os municípios passam a
assumir uma série de responsabilidades que antes de certa maneira eram
mais concentrados na esfera federal e na estadual”.
Estas transferências de responsabilidades conseqüentes da descentralização são
acompanhadas de aumentos no repasse de recursos para os municípios para
viabilizar a execução destas novas atribuições, melhorando os seus orçamentos.
Porém, não é possível afirmar que municípios que recebam aporte de recursos
destinados à aplicação em determinados programas de governos possam dispor
destes recursos para sua aplicação em outros projetos, como em portais eletrônicos.
Muitos recursos têm sua aplicação atrelada à sua receita ou transferência – a
chamada vinculação de receitas e despesas.
Otávio Prado (2004), por outro lado, não encontrou correlação entre a
disponibilidade de recursos financeiros de gestões públicas e a promoção de
transparência em seus portais, assim como também não houve correlação entre o
nível de desenvolvimento humano de suas populações com o padrão de
transparência observado em seus portais. Prado, no entanto, observa que a
dimensão político-institucional, traduzida pelas orientações político-ideológicas dos
partidos dos gestores, parece influir mais decisivamente na promoção da
transparência dos portais web analisados.
Portanto, muitos fatores podem contribuir para que municípios promovam ou não
accountability em suas gestões, através de seus portais: a disponibilidade de
recursos financeiros, técnicos e humanos, o tamanho e composição de sua
população, a cultura política patrimonialista e/ou as orientações político-ideológicas
dos partidos dos prefeitos. A análise da promoção das dimensões da accountability
nos portais municipais pode demonstrar que gestões estão preocupadas com este
conceito de transparência e prestação de contas, necessário ao fortalecimento da
democracia. Porém, não encontrar vestígios de ações governamentais no sentido da
promoção da accountability pode significar que governos locais são
58
propositadamente não accountables, ou seja, buscam a aproximação a um tipo de
democracia delegativa e, conseqüentemente, mais patrimonialista. Isto leva a dois
questionamentos: 1 – É de se esperar que em uma sociedade fortemente marcada
pelo patrimonialismo os municípios sejam accountables? 2 – As diferentes
orientações político-ideológicas das gestões municipais conseguem criar diferentes
estruturas de accountability?
CAPÍTULO 3 – Governo local, cultura política e patrimonialismo
3.1 Governo local e reforma do Estado
A descentralização promovida pela Reforma do Estado Brasileiro e Constituição de
1998 fez com que os governos locais passassem a desempenhar um papel mais
importante na política nacional. Os municípios passaram a ter à disposição de seus
orçamentos um montante maior de recursos, ainda que vinculados a determinadas
receitas, por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em contrapartida, tiveram que
aperfeiçoar suas políticas de gestão fiscal e financeira.
As mudanças, ampliadas pela gestão neoliberal dos governos Collor e FHC,
favoreceram o surgimento de um novo paradigma de governo local, como afirma
Pinho (2006), caracterizado pela busca por inovações e procedimentos
democráticos. Os governos locais tornaram-se mais fortes e houve maior
concorrência entre eles. Prado (2004) também afirma que, no processo de reforma
do Estado, foi a busca por maior eficiência na gestão dos recursos públicos que
despertou a preocupação de governantes com a participação dos cidadãos e com a
transparência dos atos de seus governos, como formas de aumento do controle e
também da legitimação daquelas gestões. Assim, o autor entende que o próprio
conceito de governo eletrônico surge no contexto deste processo de reforma, e
intrínseco a ele, a preocupação com accountability.
Apesar disto, em relação à reforma do Estado e ao novo paradigma da gestão
pública, Robert Behn (1998) entende não haver neste uma resposta precisa para o
problema da necessidade de accountability nas gestões. Como afirma Behn, este
novo paradigma não responde à principal questão da accountability, já que a busca
60
pela eficiência neste caso não responde ao problema de quem na estrutura
gerencial pública deve se responsabilizar pelos atos governamentais e de que forma
o faz. A ‘responsividade’ ou accountability dos governos locais não faz parte, ao
menos diretamente, da busca pela melhor utilização dos recursos públicos. O autor
afirma que os defensores da nova gestão pública não se preocupam com o conceito
da accountability política, enquanto que no paradigma da administração pública ela
“[...] não é opcional; ela é uma característica essencial de qualquer abordagem para
a estruturação do poder executivo” (Idem, p. 5).
Cunha e Reinhard (2001), por outro lado, entendem que os governos locais serão
mais eletrônicos à medida que perceberem que a introdução de novas tecnologias
de informação e comunicação reduz consideravelmente os custos de transação,
tornando a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. No
entanto, a prestação eficiente de serviços públicos é apenas uma das dimensões do
conceito de accountability e não é possível afirmar que um governo local mais
eficiente é, por conseguinte, um governo mais transparente. Mas é possível esperar
que um governo mais eficiente tenha maiores possibilidades técnicas de ser também
um governo mais transparente do que outro que utilize os recursos públicos de
maneira menos eficiente.
Assim, com o fortalecimento dos governos locais, estes podem implementar ações
que objetivam a eficiência e o melhor uso dos recursos públicos. Mas em que
medidas estarão estes governos comprometidos com um conceito mais amplo de
democracia, com transparência e participação, e como estarão utilizando a Internet
para desenvolver esta democracia? A descrição destas ações contribui para o
entendimento desta questão, mas também é preciso entender que outros fatores
podem estar influenciando os governos locais no sentido de serem mais ou menos
accountables.
A busca pela legitimação política também leva governos locais a criarem projetos
que promovam a participação e a transparência de suas gestões. Para Klaus Frey
(2002), a globalização cria desafios, coloca em risco a governabilidade e exige
inovação por parte dos administradores públicos. A legitimidade política é um dos
aspectos da governabilidade e as novas Tecnologias de Informação e Comunicação
podem contribuir para a criação de novas formas de participação e interação entre
61
os setores público e privado. Em seu trabalho, Frey analisou as possibilidades desta
contribuição e as limitações da realidade à efetivação destas promessas. Como
conclusão, o autor afirma que, mais do que com limitações tecnológicas – ou
econômicas, pode se acrescentar – a realização do potencial democrático da
Internet está relacionada com a decisão política do governo local.
Ao definir esfera pública e diferenciá-la de espaço público, Maria da Glória Gohn
(2004, p. 71) afirma que este “[...] lugar de mediação institucional da participação
organizada da sociedade civil [...]” é também o lugar para a efetivação da
publicização dos atos da gestão pública, para o reconhecimento do direito de todos
à participação nesta gestão e para o exercício por parte dos cidadãos da fiscalização
e vigilância sobre esta gestão. Ao reconhecer as mudanças trazidas pela
globalização e reformas políticas neoliberais como motivadoras do debate sobre a
ampliação da esfera pública, a autora relaciona esta ampliação a novos conceitos,
como governança e governança local. É no nível local que setores organizados e
grupos políticos e econômicos se opõem na busca pela democratização dos
espaços públicos (Idem, p. 77):
Esta tensão é mais perceptível ao nível local, onde os atores sociais se
relacionam mais diretamente, e onde reconfigurar as formas e culturas
políticas tradicionais, carregadas de estruturas clientelísticas e
patrimonialistas, é uma tarefa bem mais difícil.
A cultura política – como valores, crenças e comportamentos que afetam a ação
política – pode colaborar ou prejudicar a implantação de práticas voltadas para a
viabilização de participação nas gestões públicas, para a transparência dos atos
públicos e para a fiscalização destes atos por parte dos cidadãos. O debate em
torno da ampliação da esfera pública remete ao desenvolvimento de uma nova
cultura política no país, relacionada com estas práticas. Mas as antigas práticas de
grupos patrimonialistas, oligárquicos ou clientelistas se contrapõem a esta nova
cultura política de participação e transparência, já que “[...] informação,
conhecimento e ação são condições para o exercício do poder [...]” (idem, p. 89).
Assim, para as realidades locais onde as antigas práticas clientelistas e
patrimonialistas são dominantes ou remanescentes, espera-se que projetos que se
aproximem do paradigma da accountability não sejam implantados sem resistência
destes grupos de interesse – ou que o sejam, por conta de imposições de um novo
62
patamar de consenso, mas sem efetividade para a transparência e participação. Por
exemplo, a iniciativa de criação de um portal de um município que se encaixe nesta
descrição pode resultar em apenas um mural eletrônico de informações pouco
relevantes para a fiscalização, para a transparência das ações públicas e para a
viabilização da participação efetiva dos cidadãos. A próxima seção analisa a cultura
política baiana em seu contexto histórico, relacionando-a ao patrimonialismo
histórico e neopatrimonialismo, por se entender que a questão da cultura política é
decisiva para a tomada de decisão referente à construção de portais e seu
conteúdo.
3.2 Patrimonialismo e Neopatrimonialismo
A cultura política patrimonialista, como conceituada por Weber, é fruto do tipo de
dominação tradicional:
Ao surgir um quadro administrativo (e militar) puramente pessoal do senhor,
toda a dominação tradicional tende ao patrimonialismo [...]. Denominamos
patrimonial toda a dominação que, originariamente orientada pela tradição,
se exerce em virtude de pleno direito pessoal, e sultanista toda a dominação
patrimonial que, com suas formas de administração, se encontra, em
primeiro lugar, na esfera do arbítrio livre, desvinculado da tradição.
(WEBER, 1991, p. 151 e 152)
A cultura fruto desse tipo de dominação não faz distinção entre o espaço e
patrimônio públicos e a esfera privada, tanto no exercício de seu poder, quanto no
uso dos recursos econômicos do Estado. O patrimonialismo contrapõe-se ao modelo
racional-legal, que se legitima através de ordens estatuídas e dos direitos e deveres
dos que foram nomeados segundo estes estatutos. O costume ‘inviolável’ que
permeia a relação de domínio do tipo patrimonialista de Weber é uma relação social
que impõe a vontade dos dominadores sobre os dominados, seja de maneira
pacífica, seja belicosa. Este conceito remete ao entendimento dos costumes que
legitimam esta dominação tradicional, ou seja, à cultura política.
Ao buscar as origens das práticas que caracterizam a cultura patrimonialista, alguns
autores como Raymundo Faoro e Simon Schwartzman explicam que, desde o
período colonial, a não separação dos interesses públicos dos interesses pessoais,
a concessão de poderes e privilégios aos donatários das capitanias hereditárias
foram as principais causas do arraigamento desta cultura política no Brasil. E,
63
mesmo depois de muito tempo, durante o período do regime militar (1964 – 1985), o
patrimonialismo continuou a se renovar como prática na política brasileira, e núcleos
de eficiência e competência, resultado do crescimento e profissionalismo de muitos
setores da economia e do Estado, passaram a coexistir com formas arcaicas e
ineficientes, remanescentes da cultura patrimonialista (BRASIL, 2006b). Assim, tem-
se como conseqüência uma “[...] modernização incompleta, ressabiada, descolada e
ressentida da política [...]” (MARTINS apud AKUTSU, 2000, p. 52).
A partir da década de 80, com o início da transição do regime militar para a
democracia, surge uma nova situação em que o Estado, formado à margem da
revolução burguesa, mantém-se patrimonialista pelo fato de suas elites buscarem a
continuidade de estruturas tradicionais através de novas formas de dominação
(SCHWARTZMAN, 1988). O patrimonialismo burocrático conceituado por
Schwartzman é moderno por se legitimar através da competência funcional baseada
em regras criadas racionalmente e é ao mesmo tempo não-contratual por ser uma
forma de dominação tradicional que não possui seu componente legal. Este
patrimonialismo, conceituado por Schwartzman como ‘neopatrimonialismo’, pode ser
identificado nas análises das histórias econômicas de regiões do Brasil e na maneira
pela qual suas elites procuraram prolongar seu domínio sobre as estruturas políticas.
A principal característica deste neopatrimonialismo, como definido por Schwartzman
(1988), é que este resistiu ou se adequou às novas reformas do aparelho do Estado,
implementadas nos governos democráticos de Collor e FHC. Apesar de buscar a
eficiência gerencial e o controle administrativo na gestão pública, e entendendo não
haver mais a predominância dos valores patrimonialistas, esta reforma não
conseguiu evitar que muitos esquemas de corrupção fossem instalados,
demonstrando que muitos atores políticos ainda possuem posicionamento
patrimonialista. Para além do sentimento de impunidade que motiva políticos a
praticar corrupções, existe o sentimento de que o patrimônio público não pertence a
ninguém e pode ser disposto por seus interesses. É esta coexistência entre busca
pela eficiência e novos métodos de gerencial administrativa pública, patrimonialismo
e clientelismo de políticos brasileiros que fundamenta a conceituação de
Schwartzman.
Governos locais, onde a cultura patrimonialista ainda se faz perceptível nas relações
64
políticas, como é o caso dos governos locais de paises da América Latina, nela
incluído o Brasil, necessitariam passar por uma mudança bastante complexa do
modelo de democracia, caracterizada por O’Donnell como delegativa (1991), para
uma democracia representativa e participativa, para que accountability fosse
desenvolvida enquanto prática política. O patrimonialismo, enquanto conjunto de
valores e comportamentos políticos baseados na relação de dominação tradicional
descrita por Weber, mostra-se incompatível com uma cultura política democrática de
participação e transparência. Em uma democracia delegativa, ações patrimonialistas
são freqüentes, já que os representantes não se sentem obrigados a prestar contas
de seus atos e se sentem mais distantes e alheios à vontade de seus representados.
As eleições, mecanismo principal da accountability vertical, não são suficientes para
impor esta obrigação aos políticos durante todo o seu mandato (O’DONNELL apud
VIEIRA, 2005). Já em uma democracia representativa e participativa, há um
sentimento de dever prestar contas que leva os representantes a uma conduta mais
vigiada pelos representados e este comportamento leva esta gestão à transparência,
à prestação de contas e à participação aberta nas gestões públicas. É neste modelo
que se podem observar as dimensões do conceito de accountability e, de fato, é
esta prática que distingue um modelo do outro (O’DONNELL, 1991).
3.3 Patrimonialismo na Bahia
Na Bahia, o patrimonialismo não só teve continuidade durante o período militar e
após a redemocratização recente, como se manteve fortalecido. A história política
baiana pode ser descrita por meio da análise feita por Schwartzman. Segundo este
autor, regiões que viveram um período de apogeu econômico seguido por uma
decadência econômica tiveram o patrimonialismo arraigado pelas elites, as quais,
em busca de meios para permanecer no poder e no controle dos recursos estatais,
estabeleceram uma cooptação autoritária:
[...] regiões brasileiras como o Nordeste, o Rio de Janeiro e Minas Gerais,
que amargaram decadência econômica, vivenciaram, a partir de suas elites,
o fortalecimento do patrimonialismo e do sistema político de cooptação
autoritária de atores sociais para compensar, extra-economicamente, tal
decadência. (SCHWARTZMAN apud CAMPANTE, 2003, p. 171)
A Bahia tem assim uma história política marcada pelo clientelismo e patrimonialismo,
e esta cultura se perpetuou até nossos dias. Pinheiro (1999, p. 72), depois de relatar
65
um histórico do patrimonialismo baiano e de alguns casos característicos e
ilustrativos de patrimonialismo neste estado, conclui afirmando que a Bahia manteve
até hoje a mesma cultura política do inicio do século XX, sendo que “[...] a parte
moderna, emancipada da Bahia não determina a sua política. É a parte perdedora
de sempre [...]” que determina sua cultura política. O patrimonialismo ainda faz parte
da cultura política de muitos atores políticos e de boa parte dos relacionamentos
políticos, especialmente na Bahia.
A história política baiana e a formação de sua cultura política começam no período
colonial. Para Schwartzman (1988), a nomeação de Tomé de Sousa como primeiro
governador estabeleceu relações ambíguas entre o espaço público e o
privado. Favores, clientelismo, apropriação dos recursos públicos, privatização do
poder político, todos estes fatores identificados neste período, contribuíram para
formar a base da cultura política brasileira.
A continuidade da dominação das elites no exercício do poder é descrita por
Pinheiro (1999) como um processo que passa pela ocupação dos altos cargos nas
milícias e ordenanças do século XVII, reproduzindo e perpetuando as hierarquias
sociais: “[...] o contubérnio entre o poder público e o poder privado está montado já
no Brasil colonial” (PINHEIRO, 1999, p. 53) e esta relação perdurou durante três
séculos.
Em meados do século XIX, a Bahia começa a vivenciar uma estagnação econômica
que, segundo Pinheiro (1999, p. 57), leva-a ao "estagnamento de suas estruturas
sociais e fixação do passado como referência recorrente no presente". A relação
feita por este autor é de que, quando o declínio econômico adveio sobre as elites, o
exercício da política, no sentido do uso do aparato do Estado, é o alívio ao drama da
perda do poder econômico. Assim, argumenta o autor, a estagnação econômica
levou ao agravamento das práticas patrimonialistas, que por sua vez distanciaram a
Bahia do centro dos grandes movimentos políticos, como a campanha abolicionista e
a republicana. Esta análise é passível de críticas por outros autores quanto ao nível
de relação que possa existir entre o declínio econômico do Estado com o
aprofundamento de sua cultura patrimonialista. Schwartzman também utiliza esta
linha de análise, que foi a base do estudo de Pinheiro.
66
Assim, após o fim do período próspero na economia baiana, restam às elites o
serviço público, os concursos e a continuidade da ocupação de seus cargos
(MATTOSO apud PINHEIRO, 1999). Isto acontece às custas das trocas de favores,
do clientelismo e de uma relação de fidelidade entre padrinhos e apadrinhados, tudo
patrocinado pelo erário público. A continuidade destas elites no domínio do poder
político desta forma irá sedimentar uma tradição, fonte e origem de uma cultura que
confere prestígio e poder social destas elites.
O período político da primeira república é marcado, na Bahia, pela dominação de
grupos políticos centrados na pessoa de alguns líderes. Pinheiro (1999, pg 64)
afirma que "ao contrário de outros estados da federação, partidos políticos de
sentido republicano (com um programa político e participação das massas) não se
formaram aqui". Ao contrário, mesmo após a revolução de 1930, décadas depois, a
política baiana ainda era dominada por chefes políticos, e não por partidos com
tradição republicana. Assim, na Bahia, segundo Pinheiro (1999), desde os anos
revoltos da década de 30, o patrimonialismo político assume duas características
marcantes. A primeira delas é a co-dependência do governador com as lideranças e
oligarquias municipais do interior.
A revolução de 30, para Pinheiro (1999), apesar de ter sido um acerto de contas
entre o avanço e o atraso na política brasileira, não teve os mesmos efeitos na
Bahia, onde além de não ter efetivamente ocorrido, teve a administração estadual
conduzida por um jovem tenente, Juracy Magalhães, a contra-gosto da oligarquia
local, que procurou apoio político no interior do estado junto à então oposição,
distanciando a oligarquia rural da oligarquia urbana:
[...] a oligarquia rural apóia a interventoria porque esta não liquida seus
interesses locais. E pela mesma razão, apóia o Estado Novo que liquida os
seus organismos de representação, mas estabelece diretamente com ela
uma relação de clientelismo. O adesismo de 1930 tinha o sentido da política
na Bahia. O Estado Novo não rompia com esta política. A Bahia pese aos
avanços políticos da revolução de 1930, continua subsumida no seu atraso
secular. (Pinheiro, 1999, p. 67)
Sampaio (apud Pinheiro, 1999) indica que a busca do interventor Juracy Magalhães
pelo apoio político dos grupos do interior, em troca de novos favores e garantia para
aqueles concedidos em governos anteriores, foi uma herança deixada às gerações
seguintes. Como afirma Pinheiro (1999, p. 68), "[...] o poder continua sendo um
67
empreendimento privado de quem o detém e o clientelismo, sua forma mais concreta
de distribuição". Para o autor, sem o apoio dos políticos do interior rural baiano, o
governador não sustentaria seu poder e, de forma compensatória, os políticos locais
necessitam estar próximos aos poder estadual para se manterem soberanos em
seus municípios. Essa troca é descrita a seguir por Pinheiro (1999, p. 69):
[...] Levando em conta o tamanho do Estado e a dimensão do rural sobre o
urbano, predomina de sobra o mundo rural na determinação política de
quem vai para o poder ou fica nele. Não é um problema de poder
econômico, mas de força política residual. A política nunca será um espaço
vazio. Aqui está ocupado, como força hegemônica, pelo que há de mais
atrasado no estado: o chefe político do interior. A aspiração política deste
personagem começa e termina na sua região, no seu município. A sua
relação com o poder estadual se esgota no controle local. Isto significa que
será sempre apoiado na capital o político que ‘vai ganhar’. O contrário
também é verdadeiro: será atendido o chefe político local que lhe garantir a
vitória, num jogo de 'cartas marcadas' onde a lógica política não é universal,
mas local. Alianças e rompimentos se dão a cada eleição entre os mesmos
indivíduos e os mesmos partidos sem que nenhuma outra lógica, ideologia
ou projeto político perpasse o processo.
A outra característica política deste estado, segundo Pinheiro, é que na Bahia o que
se tornou fundamental não foi o partido político em si, mas, sim, o personagem.
Assim, desde o início da República, o que importa é o viannismo, o severinismo, o
marcelismo, o calmonismo e, mais recentemente, o carlismo.
Ainda de acordo com Pinheiro, no patrimonialismo baiano, a figura do governador é
fundamental porque, simplesmente, ele detém nas mãos os cargos políticos e
administrativos. Isto implica que para quem estiver ao lado do governador e seu
partido, tudo; para quem estiver na oposição, nada. Mesmo que o vínculo
estabelecido aqui seja – e geralmente é – utilitarista. “Isto independente da ética, da
legitimidade, da legalidade, da responsabilidade profissional ou funcional e dos atos
e atitudes de quem se postasse em qualquer um dos lados.” (Idem, p. 11).
Desenvolvendo-se com essas características, a política baiana não sofreria grandes
transformações a partir do golpe militar de 1964. Pelo contrário, adequou-se bem às
práticas e políticas dos golpistas. E não se transformou com as mudanças após
a volta do Estado de direito e da transição democrática, já que ainda era dominada
por chefes políticos, aliados aos políticos do interior, em um pacto através da troca
de favores e do uso do poder: “Os nossos políticos são os mesmos, são
conservadores e têm cadeira cativa no poder. Ademais, reforçam o assédio
68
particular ao poder com a multissecular visão patrimonialista do estado” (PINHEIRO,
1999, p. 76).
Com a tomada do poder pelos militares em 64, a dinâmica política nacional é
reestruturada, e, assim como no resto do país, restam na Bahia apenas dois
partidos: a Aliança Renovadora Nacional (ARENA), representante do governo, e, na
oposição, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB). Pinheiro (1999, p. 72) aponta
que “[...] em todos os municípios da Bahia, a oligarquia vai apoiar o partido da
situação por motivos óbvios: estava no poder”. Diferentemente do MDB, a ARENA
se fez presente em todos os municípios, tendo como um de seus expoentes Antônio
Carlos Magalhães – ACM. Pinheiro (1999) afirma que, desde o primeiro governo
(1971-74), ACM se impôs aos demais políticos do partido.
As relações clientelísticas se aprofundam sob o conhecimento do governo central,
que é apoiado pelo governo estadual e seus representantes locais. Para Pinheiro
(1999, p. 72) “[...] a corrupção, o desmando administrativo, o enriquecimento ilícito
deitaram raízes profundas na vida pública brasileira [...]”, e segue dizendo que, com
a volta do Estado de direito, este cenário se modificou muito e que
[...] a corrupção do executivo passou a ser uma coisa irregular, episódica,
localizada (...). Na Bahia, entretanto, esta situação perdura. Personagem
central da política baiana desde o inicio dos anos 70, ACM acumulou muito
poder a partir da forma como se aproximou do poder central durante o
regime militar. Justamente por isto, passou a ser apoiado pelos políticos do
interior e também da capital. (Idem, p. 72)
Na análise de Pinheiro, foi a ausência de um desenvolvimento econômico, a
exemplo de outros estados, que fez com que a cultura patrimonialista não se
modificasse ao longo da história baiana, pelo contrário, arraigou-se como tradição.
Apesar da industrialização baiana promovida por ACM nos anos 60 e 70, as
mudanças não foram suficientes para promover uma melhoria econômica da
população do estado e, assim, não puderam promover também quaisquer mudanças
no quadro político baiano. Esta população “[...] permaneceu na marginalidade
econômica, na dependência de alguém, uma dependência que tem sempre um
preço político [...]”, neste caso, o preço da continuidade das estruturas
patrimonialistas (PINHEIRO, 1999, p. 75).
O patrimonialismo baiano se manteve e se renovou sob o poder das elites políticas,
69
liderado pela figura do governador, que aglutina as lideranças locais sob o seu
manto protetor, dando e recebendo apoio político a elas. Assim como no inicio do
século XX, a figura do governador não representa um partido ou uma política
nacional, mas apenas a expressão de sua própria imagem.
O trabalho de Carlos Milani (2006, p. 205) conclui no mesmo sentido de Pinheiro,
quando aponta como limite para o desenvolvimento de gestões públicas
participativas, além de outros, o fato de “[...] a política na Bahia [ser] fortemente
marcada por uma concepção individual do poder institucional”. Em sua análise de
alguns estudos sobre experiências de gestão pública participativa na Bahia, o autor
observa que o patrimonialismo afirma-se neste estado pela apropriação privada dos
bens públicos e pela individualização do poder, alheia ao sentido de grupo, o que
torna a figura do chefe político como central.
Assim, para as atuais realidades municipais baianas, onde as antigas práticas
clientelistas e patrimonialistas são dominantes ou remanescentes, é de se esperar
que projetos que se aproximem do paradigma da accountability não sejam
implantados sem resistência destes grupos políticos – ou que o sejam sem
efetividade para a promoção da participação e transparência. Por exemplo, a
iniciativa de criação de um portal de um município que possa se encaixar neste
paradigma talvez resulte em apenas um mural eletrônico de informações, pouco
relevante para promover a fiscalização, transparência das ações públicas e
participação efetiva dos cidadãos. Mas, por outro lado da análise, também pode
indicar que as políticas de transparência e participação definidas pelas gestões
municipais não entendem que a Internet possa ser o meio adequado para atingir
estes objetivos.
As referências vistas aqui parecem indicar que accountability enquanto parte do
modelo de uma democracia mais moderna e relacionada à cultura de participação e
transparência pode ser uma prática distante para os municípios baianos.
CAPÍTULO 4 – Escolhas teóricas e metodológicas
Este capítulo trata das questões metodológicas, da questão da pesquisa, dos seus
objetivos e pressupostos, de seu objeto de estudo, descreve as dimensões da
accountability a serem observadas nos portais, o modelo teórico utilizado nas
análises e o instrumento de coleta de dados escolhido por conta destes itens
anteriores.
4.1 Problema, objetivos e pressupostos
A questão de pesquisa, como descrita no item 1.2, relaciona governos locais,
accountability e cultura patrimonialista: qual o padrão de accountability tem sido
promovido nos portais web de municípios baianos, considerando-se as orientações
político-ideológicas dos gestores municipais, seus orçamentos e a cultura
patrimonialista no Brasil e na Bahia, em específico?
O objetivo geral deste estudo é analisar se as gestões públicas de prefeituras
municipais do Estado da Bahia têm ou não incrementado a accountability utilizando
a Internet e até que ponto suas escolhas políticas, entendidas no contexto das
orientações político-ideológicas dos gestores públicos, seus recursos limitados e o
patrimonialismo baiano estão refletidos no padrão de promoção desta accountability
demonstrado nos seus portais web.
Os objetivos específicos são: compreender o uso das novas TIC, em especial dos
portais web, na promoção da democracia, através do conceito de accountability;
descrever as limitações impostas pela cultura patrimonialista, pelas escolhas
partidárias, contextualizadas pelas linhas partidárias dos gestores municipais, e pela
71
escassez de recursos financeiros na promoção da accountability; descrever a
demanda por participação nas gestões municipais que pode haver por parte da
sociedade; avaliar neste contexto o padrão de accountability promovido pelas
prefeituras municipais em seus portais web.
Os pressupostos que foram adotados aqui são que: governos locais com mais
recursos financeiros à disposição têm maiores condições de construir melhores
portais e, nesse sentido, de promover a accountability através da Internet; os
diferentes partidos políticos dos gestores municipais influenciam a promoção de
diferentes níveis de accountability, segundo seus diferentes conceitos de
democracia; a cultura patrimonialista limita e/ou condiciona direta ou indiretamente
as ações de accountability dos governos municipais baianos.
4.2 Procedimentos, técnicas e delimitação do universo da pesquisa
Para analisar o fenômeno em seu contexto e sem a possibilidade do controle do
pesquisador sobre os eventos que envolvem este fenômeno, é necessária uma
estratégia de estudo de caso (YIN, 2001). O Método do Estudo de Caso “[...] não é
uma técnica especifica. É TD Tw (;7 organizsardtadossoaciiOs preervaundodo adrnte e) Tj0 -21 TD 0.016 Tc 0.033 Tw untsárdo doobjetossoacile estutads ( ) Tj3.75 0 TD 0.7378 Tc 0.4042 Tw GOODE & HATT( ) Tj296 0 TD /F4 12 Tf0.078 Tc 0 Tw (pudo) Tj75 0 TD /F3 12 Tf0 Tc -0.336 Tw ( ) Tj8.75 0 TD -0.0295 Tc 091685 Tw BRESSAIN, 2001).Nestma
72
não a um determinado padrão de accountability.
Yin (2001, p. 23) enumera três condições adequadas para a escolha do Método de
Estudo de Caso como estratégia de pesquisa, todas elas contempladas neste
trabalho: primeiro, o tipo proposto de questão é de natureza explanatória porque
lida “[...] com ligações operacionais que necessitam ser traçadas ao longo do tempo
[...]” (Idem, p. 25); segundo, não há controle do pesquisador sobre os eventos
comportamentais efetivos; e, finalmente, o estudo de caso é a melhor estratégia
neste caso, pois seu foco está direcionado a acontecimentos contemporâneos.
Diferentemente de uma pesquisa histórica, este estudo de caso tem a possibilidade
de “[...] lidar com uma ampla variedade de evidências – documentos, artefatos,
entrevistas e observações” (Idem, p. 27).
Optou-se por realizar um estudo de casos múltiplos, conforme denominação de Yin
(2001), ou caso coletivo, segundo a denominação de Stake (apud GONDIM, 2005).
Nesta forma de pesquisa, os casos estudados equivalem a vários experimentos e
sua lógica de análise equivale à lógica da replicação dos experimentos, com a
diferença de que nestes há controle por parte do pesquisador sobre as variáveis
estudadas (YIN, 2001). Como a unidade de análise é igual para todos os casos
estudados, ou seja, portais web municipais, este é um estudo de casos múltiplos
holístico (idem).
A lógica da ‘replicação’, como descrita por Yin (2001), é semelhante ao processo de
repetição de experimentos para verificação de um fato observado. Um pesquisador
que, em determinadas condições de um experimento, chegue a uma conclusão
qualquer, fará novos e semelhantes experimentos para verificar a repetição do fato.
Ele pode manter as condições do primeiro experimento para observar a repetição do
resultado em um outro teste, ou pode alterar uma das variáveis que influenciam este
resultado, para compreender as relações internas que possam existir entre as
variáveis. Esta replicação caracteriza a investigação dos experimentos múltiplos. Yin
(idem, p. 69) argumenta que “[...] a lógica subjacente ao uso de estudos de casos
múltiplos é igual [...]”, com a exceção já citada de que, em estudos de casos
múltiplos, o pesquisador não tem controle sobre as variáveis e deve buscar casos
específicos que possam repetir condições semelhantes e condições contrastantes,
para assim alcançar (YIN, 2001, p. 69):
73
• Replicações literais, onde resultados semelhantes são observados em casos
semelhantes; e
• Replicações teóricas, onde resultados diversos são observados em casos
diferentes, mas explicados por razões previsíveis.
Para que estes resultados possam ser alcançados, é preciso expor em que
condições é provável que se encontre – ou que não se encontre – um dado
resultado. É a partir desta estrutura teórica que se torna possível mais tarde
generalizar para novos casos (Idem, p. 69). Portanto, a seleção dos casos a serem
estudados deve buscar oferecer condições para os testes que darão sustentação a
esta teoria.
Assim, um dos problemas iniciais relacionados à delimitação do universo desta
pesquisa é a seleção dos municípios a serem pesquisados. Apesar de não haver a
necessidade de generalização estatística por este se tratar de um estudo de casos
múltiplos, com base na teoria já existente, alguns critérios foram estabelecidos para
que se possa generalizar analiticamente, conforme a lógica de replicação:
A estrutura [teórica] precisa expor as condições sob as quais é provável que
se encontre um fenômeno em particular (uma replicação literal), assim como
as condições em que não é provável que se encontre (uma replicação
teórica). (YIN, 2001, p. 53)
Para que tanto a replicação teórica quanto a literal seja possível neste trabalho, a
seleção dos casos partiu de premissas presentes na teoria desenvolvida em
trabalhos anteriores. Segundo Akutsu (2000), governos com maiores recursos
financeiros, humanos e tecnológicos terão maiores avanços em direção à Sociedade
da Informação e, conseqüentemente, melhores condições de construir instrumentos
de sua accountability. Seria então possível supor que governos municipais com
poucos recursos financeiros e, conseqüentemente, poucos recursos humanos e
tecnológicos apresentarão pouca ou nenhuma ação no sentido de incrementar
práticas de accountability em suas gestões – provável condição em que não seria
provável encontrar o fenômeno da accountability.
74
Neste sentido, foram selecionados para este estudo vinte municípios médios
15
do
Estado da Bahia, porque, pelas suas condições sócio-econômico-financeiras
(maiores PIB do estado), representam aqueles que maiores possibilidades têm para
investir em governo eletrônico e, supostamente, para promover accountability via
Internet. Estas possibilidades que têm estes governos de promover a accountability
dependem também das escolhas políticas de seus gestores, que refletem suas
escolhas partidárias e a cultura política na qual estão envolvidos. Como se busca
observar a possível diversidade de portais, segundo o critério de sua accountability,
em relação à possível diversidade de orientações político-partidárias, o tamanho
desta seleção é adequado a este objetivo – um número menor de municípios
representaria menos diversidade de partidos, como um número maior de municípios
abrangeria municípios fora das condições de seleção acima apontadas.
Outros critérios também foram escolhidos para definir a seleção dos municípios a
serem estudados
16
:
• Existência de portais web instalados, já que os portais web são a unidade de
análise deste trabalho. No momento da definição da seleção dos municípios,
buscou-se através de site de busca
17
a confirmação da existência do portal
municipal e seu endereço na web. Assim, alguns municípios que atendiam aos
primeiros critérios de seleção, com valores de PIB e população relativamente
grandes para a realidade baiana, ficaram de fora por não possuírem portais web
criados ou disponibilizados no momento da busca;
• Composição de um quadro diversificado de partidos políticos para os
municípios estudados – já que um dos objetivos deste estudo é descrever as
limitações do desenvolvimento de accountability por conta das diferentes
escolhas partidárias, é necessário compor uma seleção diversa, para que
análises comparativas possam ser feitas com os casos estudados. Como em
uma experimentação (YIN, 2005), o que se procura aqui é alterar uma das
15
Considerando sua posição relativa na tabela dos valores de PIB municipal e também no tamanho
de sua população.
16
O resultado da seleção, segundo estes critérios, será visto adiante, no item 4.4.
17
As informações sobre a existência dos sites e sobre seus endereços web foram obtidas pelo
Google, ferramenta de busca da Internet.
75
variáveis e observar a possível mudança no resultado obtido.
Estes critérios também procuram estabelecer ligação entre a construção teórica e as
observações dos casos escolhidos. Em relação ao critério de se selecionar
municípios geridos por diferentes partidos, espera-se assim encontrar condições
favoráveis a replicações literais sobre a relação entre as escolhas políticas dos
gestores e suas linhas partidárias. Também, em relação aos partidos políticos dos
municípios da seleção, buscou-se uma composição heterogênea de partidos, mas
que pudesse também refletir, ainda que em parte, a proporção destas linhas
partidárias do quadro de municípios baianos.
Para categorizar os diferentes partidos políticos e suas ideologias, utilizou-se aqui do
mesmo procedimento metodológico do trabalho de Rodrigues (2002), que, a partir do
estudo da definição ideológica feita por diversos autores, dividiu os partidos políticos
selecionados em sua análise em três blocos. Assim como afirma este autor,
acompanhamos aqui a classificação deste trabalho, aceitando “[...] as avaliações da
maior parte dos especialistas, meios de comunicação e pelos eleitores mais
informados [...]”, como descrito no trabalho de Rodrigues (2002, p. 32). A esta
classificação, acrescentou-se também a classificação sugerida por Figueiredo e
Limongi (apud PRADO, 2004), que, além de confirmar as classificações de
Rodrigues, amplia o quadro partidário, acrescentando outros partidos. De antemão,
é necessário ter em mente que construir uma taxonomia de partidos no Brasil é algo
extremamente complexo, dificultoso e sujeito a justos questionamentos, devido à
falta de definição ideológica clara dos partidos. Esta tarefa se torna ainda mais
desafiante, quando se está olhando para partidos políticos no interior em geral, e
mais ainda no interior da Bahia. Mais especificamente, por falta de espaço político,
muitas vezes uma liderança local tradicional busca abrigo partidário em uma legenda
que tem pouca identidade com seu pensamento, mas que viabiliza seu projeto
político. Esta relação se explica, em parte, pela “[...] concepção individual do poder
institucional [...]” que é a marca da política na Bahia, como afirma Milani (2006, p.
205). É esta concepção de poder, que não tem sentido de grupo, classe ou partido,
que muitas vezes afasta as gestões municipais das linhas político-ideológicas de
seus partidos.
Apesar das mudanças efetuadas a partir de 1964, a forma como os estados e
76
municípios determinam o comportamento dos políticos e dos partidos não se alterou.
Como afirma Mainwaring (2001, p. 204), “[...] nos partidos catch-all, que ainda
dominam a competição eleitoral no Brasil, os partidos respondem, antes de tudo, aos
interesses locais e estaduais [...]". Nestes partidos, os políticos “[...] entram e saem
em função de quem está no partido e do que representam tanto no nível estadual,
quanto no federal". (Idem, p. 204).
Muitos parlamentares do PDS na Bahia, por exemplo, primeiro se
transferiram para o PFL, em 1984-85, depois para o PMDB, em 1986.
Nenhuma dessas migrações teve muito a ver com sua afinidade com o
perfil nacional do PFL ou PMDB; aliás, os líderes do PMDB eram sues
adversários históricos. Na verdade, as migrações se explicavam pelo fato de
que seu adversário na Bahia, Antonio Carlos Magalhães, inicialmente era
uma figura dominante no PDS e depois para o PFL, em janeiro de 1986.
(Idem)
Como se verifica a política na Bahia, e no Nordeste em geral, move-se por adesão a
personalidades. Este personalismo, como afirmam Mainwaring e Torcal (2005),
enfraquece a institucionalização dos partidos, enfraquecendo também a
accountability eleitoral. Há, desta forma, uma relação já identificada por estes
autores, corroborada por Prado (2004), entre as orientações político-ideológicas e a
accountability promovida pelas gestões públicas.
Tabela 4.1 – Classificação dos Partidos dos Municípios Selecionados, por Filiação Ideológica
Classi
ficação
Partidos
Direita
PFL, PL e PP
Centro
PSDB, PSDC
18
e PMDB
Esquerda
PT e PSB
Fonte: Adaptada dos estudos de Rodrigues (2002) e Prado (2004)
Assim, a Tabela 4.1 dispõe os partidos políticos dos gestores dos casos de estudo
deste trabalho, seguindo a classificação criada por Rodrigues (2002) e por
Figueiredo e Limongi (apud PRADO, 2004). Prado ainda complementa a
classificação sugerida por Figueiredo e Limongi com as características ideológicas
identificadas por Norberto Bobbio (2001 apud PRADO, 2004). É sabido que os
partidos políticos sofrem de uma descaracterização ideológica, ficando difícil
identificar uma clara convergência entre o que dizem os seus estatutos e o que
18
A classificação deste partido como de centro foi feita com base em sua composição de aliança para
a última eleição do município selecionado, já que há apenas um município é gerido por prefeito desta
linha partidária e já que este partido, o PSDC, não consta dos estudos acima citados sobre linhas
partidárias.
77
realizam na prática. Essa situação agrava-se mais nos menores municípios, onde as
personalidades locais se impõem ao partido, mais ainda do que na política nacional,
como afirmado acima. De qualquer forma, os partidos estão dados, o quadro
partidário é conhecido e é neste universo que temos que nos mover. Assim,
adotamos essa classificação sabendo das dificuldades que ela encerra, como
qualquer outra, diga-se de passagem, considerando o terreno pantanoso que é
classificar os partidos por critérios ideológicos no Brasil.
Em relação à qualidade desta pesquisa, segundo testes indicados por Yin (2001, p.
54-60): para teste da validade do construto, serão analisadas as fontes de
evidências – os dados coletados da observação dos portais web dos municípios,
além dos dados secundários referenciados nos capítulos teóricos; para teste da
validade interna, as relações causais – por exemplo, entre cultura patrimonialista e
accountability – serão estabelecidas de acordo com a explanação dos instrumentos
de coleta de dados adiante descritos; para teste da validade externa, a lógica de
replicação dos estudos de casos múltiplos será suficiente para as generalizações
analíticas a serem feitas; e para teste da confiabilidade, dada a especificidade do
objeto de análise – portais web em constante mudança, não seria possível compor
um banco de dados para a armazenagem digital de cópias das páginas visitadas,
mas os endereços dos portais foram relacionados para consulta, além de se fazer
aqui a descrição dos procedimentos utilizados para a coleta dos dados.
4.3 Modelo teórico
A Figura 4.1 ilustra os conceitos tratados nesta análise e suas inter-relações
inferidas a partir da teoria.
A cultura política de uma localidade influencia e é influenciada pela gestão municipal
(GOHN, 2004). As práticas patrimonialistas de um governo local podem, por
exemplo, contribuir para a perpetuação da cultura patrimonialista daquele município
(PINHEIRO, 1999). Ainda que se possa entender que é a cultura política que mais
influencia o modelo de gestão do executivo municipal, é possível que também esta
gestão possa promover práticas que modifiquem, ainda que em longo prazo, a
cultura política de uma comunidade (LÉVY, 1999).
78
Figura 4.1 – Inter-relações dos Conceitos Teóricos
Os recursos financeiros limitam as gestões municipais no investimento em portais
web tecnologicamente mais avançados e com melhores recursos relacionados à
prestação de contas, interação e disponibilização de informações (AKUTSU, 2002).
Esta variável concorre com a cultura política e a demanda dos munícipes por
participação para incentivar – ou inibir – a gestão municipal a promover um
determinado modelo de democracia e a fazer suas escolhas políticas, segundo as
orientações político-ideológicas do partido da gestão. Em relação a este ponto, seria
desejável, apesar de complexo, dadas as inter-relações e interações das variáveis
envolvidas, determinar que item tem maior ou menor influência neste processo, e
como as orientações ideológicas dos partidos dos gestores influenciam e são
influenciadas pelo modelo de democracia desejado por estes gestores.
É, finalmente, o tipo de democracia delegativa ou de democracia representativa
presente em cada município que determinará o padrão de accountability desejado
pela gestão municipal (SILVA, 2005). Mas este padrão de accountability deve
também estar sendo influenciado pelas diferentes orientações políticas dos partidos.
O’Donnell (1991, p. 32), por outro lado, argumenta que, em democracias
delegativas, o candidato eleito apresenta-se como “[...] acima de todos os partidos
[...]”, representando a “[...] corporificação da nação e o principal curador do interesse
nacional” [tradução nossa]. Para municípios cujos gestores se encaixem neste perfil
de representação descrito por O’Donnell, pode se esperar que orientações político-
ideológicas tenham influência relativa sobre as escolhas dos prefeitos eleitos e este
padrão ou ausência de accountability se refletirá no tipo de portal que um município
possui.
79
Outras linhas de interação podem ser traçadas entre estas variáveis, mas aqui elas
não estão explicitadas no modelo, por não terem influência direta sobre a
accountability. Por exemplo, as orientações político-ideológicas são influenciadas e
também contribuem para formar a cultura política de uma comunidade, assim como
a demanda por participação pode moldar os procedimentos partidários e também
influir indiretamente a accountability de uma gestão por esta via. Mas estas relações
não influenciam diretamente o resultado final de accountability de uma gestão,
sendo que o fazem indiretamente, como descrito acima.
Na relação final entre accountability e portais web, é possível dizer que em uma
democracia delegativa, onde a accountability não é um valor praticado pela gestão
municipal, não se encontrarão iniciativas significativas nos portais no sentido de
promoção da transparência, participação ou interação. Ainda que esta gestão seja
pressionada ou impulsionada pelas mudanças da Sociedade da Informação, não
haverá incentivos ou motivação política para isto – apenas seria implementado um
portal com recursos mínimos, ou apenas para ‘marcar presença’ no ambiente on-
line. Já em um tipo de democracia representativa, cuja promoção da accountability
faça parte dos valores dos representantes, deverá haver recursos avançados no site,
a menos que a gestão municipal não tenha recursos financeiros suficientes ou não
compreenda que este canal de comunicação seja o mais eficiente meio para
promoção deste conceito. Como podemos perceber o problema comporta vários
recortes, mostrando assim sua complexidade. É importante salientar, no entanto,
que, considerando-se os objetivos e o problema desta pesquisa, não há a
necessidade aqui de se constatar quais municípios têm ou não governos segundo o
modelo de democracias delegativas, o que exigiria um outro tipo de investigação e
de foco diferentes do deste trabalho. Apesar de mensurar a accountability dos
portais municipais, diz-se aqui que governos que desenvolvam portais com pouca
promoção da accountability, a despeito da disponibilidade de recursos e
conseqüente possibilidade de implantar bons portais, têm fortes probabilidades de
se enquadrarem dentro das características das democracias delegativas.
Também é preciso descrever que dimensões compõem o conceito principal deste
trabalho – accountability – e que serão mensuradas pelo instrumento de coleta de
dados. Como visto abaixo na Figura 4.2, a transparência, a participação dos
representados na definição de políticas públicas e a prestação de contas dos
80
representantes a estes representados compõem a definição de accountability para
este estudo. As dimensões nas quais se compõe o conceito de accountability são
um resumo do que foi exposto no item 2.2 deste trabalho. Este esquema ilustra as
categorias teóricas do conceito encontradas naqueles autores, apesar de nenhum
deles ter sintetizado o conceito de accountability da maneira como este trabalho o
faz.
Figura 4.2 – Dimensões do Conceito de Accountability
Transparência é a publicação espontânea de informações relevantes e confiáveis
relacionadas à condução da gestão pública. Por exemplo, disponibilizar leis,
decretos e editais municipais relacionados à concursos, licitações ou outros serviços
corresponde a ser transparente na execução destas políticas. Por outro lado,
disponibilizar informações de maneira superficial ou parcial, e com características de
publicidade política, como informações sobre ações públicas na forma de panfletos
eletrônicos pode corresponder ao contrário deste conceito de transparência (LÉVY,
1999), por conta de mostrar apenas os fatos que o ente deseja que se tornem
conhecidos. Também é importante destacar que o fato de uma gestão disponibilizar
informações por obrigação legal não deve ser entendido como um exemplo de
accountability, como argumentam Pinho, Souza e Iglesias (2005).
Participação popular é um conceito bastante utilizado em estudos sobre sociedade
civil. Como afirma Evelina Dagnino (2004), ações para a promoção da participação
são aquelas que possam abrir canais de apuração da vontade popular em relação a
alguma decisão ou para o debate que possa resultar em tomada de decisão, o que a
autora identifica como parte do processo de alargamento da democracia vivenciado
pelo Brasil da atualidade. Além disto, a promoção da interação entre os cidadãos
81
para a definição desta participação também compõe este aspecto e está ligada à
criação de espaços públicos para o compartilhamento do poder do Estado (Idem).
Será mais accountable o governo que promova esta interação com o objetivo de
fortalecer a participação que ele também viabiliza.
Prestação de contas talvez seja o aspecto que mais se relaciona com a origem do
termo accountability. Mosher (apud Silva, 2002, p. 38) define como responsabilidade
objetiva o dever de ser accountable e afirma que accountability “[...] acarreta a
responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, por
algum tipo de desempenho”. Decorrem desta responsabilidade, o prestar contas do
representante ao representado e o direito deste de cobrar estas ações.
Assim, estas três dimensões se mostram bastante interligadas, já que um cidadão
melhor informado terá mais condições para participar do debate sobre as decisões,
para participar no próprio processo decisório e para cobrar a prestação das contas
da política implementada. Parte destas dimensões é chamada por Silva (2002) de
Controle Social.
4.4 Contexto e delimitação do objeto de estudo
A Bahia é um estado cujos municípios são bastante desiguais em termos de renda e
produção de bens e serviços. Segundo dados da Superintendência de Estudos
Econômicos e Sociais da Bahia - SEI, apenas dez municípios detinham cerca de
60% do PIB baiano (BAHIA, 2007). Os municípios que podemos considerar médios,
40 de um total de mais de 400, detinham cerca de 20% do PIB, restando apenas
cerca de 20% da produção de bens e serviços do estado para os mais de 360
pequenos e micro municípios. Em relação à renda média, a Bahia estava bem
abaixo do valor da união em 2000 – R$ 390,00 de rendimento médio baiano para R$
638,00 de rendimento médio brasileiro. Além desta distância entre médias, por conta
da concentração demográfica e econômica do estado, poucos municípios possuíam
rendimento médio igual ou acima do valor médio do Estado – apenas 23 municípios
dos 415 pesquisados, ou 5,54% do total. Estes números mostram uma realidade
bem conhecida dos habitantes do estado: municípios muito pobres e pequenos,
frutos da divisão política do passado, na maior parte economicamente inviáveis e
que sobrevivem por conta do repasse de verbas do estado e da união.
82
As delimitações do objeto que estão implícitas no problema referem-se ao aspecto
geográfico – apenas prefeituras de municípios baianos – e ao aspecto político –
apenas o poder executivo dos municípios será objeto de análise. Além disto, dado o
pressuposto de que governos com maiores recursos financeiros, humanos e
tecnológicos têm maiores condições de implementar melhores portais web, foram
selecionadas as vinte prefeituras com os maiores PIB baianos, partindo-se da
suposição que as prefeituras que possuem melhores orçamentos à disposição para
gastos são as maiores produtoras de bens e serviços do estado. A Tabela 4.2
abaixo relaciona os valores dos PIB dos municípios selecionados
19
.
Tabela 4.2 – Valor Adicionado e PIB a Preços Correntes dos Municípios Selecionados, Bahia – 2004
Município PIB 2004 (R$ milhão)
Camaçari 15.892
São Francisco do Conde 9.262
Feira de Santana 2.609
Simões Filho 2.170
Ilhéus 1.853
Dias D’Ávila 1.227
Luis Eduardo Magalhães 1.107
Itabuna 1.078
Vitória da Conquista 1.036
Lauro de Freitas 1.025
Paulo Afonso 1.003
Juazeiro 950
Barreiras 926
Alagoinhas 824
Jequié 638
Teixeira de Freitas 440
Itapetinga 386
Porto Seguro 370
Brumado 362
Guanambi 219
Total 43.377
Fonte: BAHIA, SEI - Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (Adaptado).
Disponível em: <http://www.sei.ba.gov.br >. Acesso em: 24 mar. 2007.
O valor médio do PIB dos municípios baianos para o ano de 2004 foi de 208
milhões, segundo dados da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais do
19
O município de Salvador não foi selecionado porque se procura aqui abranger apenas os médios
municípios do estados. Além disto, a cultura política da capital difere muito dos municípios do interior.
83
estado (BAHIA, 2007). Os valores somados do PIB dos municípios selecionados
representam exatamente metade do PIB total do estado, mas a quantidade de
cidades selecionadas representa apenas cerca de 5% do total das cidades baianas.
Este baixo percentual de representação não compromete a análise que se busca
realizar com esta pesquisa, já que, apesar de o número de cidades escolhidas não
ser representativo diante do total de cidades baianas, o objetivo é analisar as
cidades médias do estado, e a população que habita nas vinte cidades selecionadas
representa aproximadamente 22% da população baiana (Tabela 4.3), além de os
valores de PIB de cada município ser sempre maior que o valor médio do PIB dos
municípios do estado, como citado acima. A distância entre o percentual de cidades
selecionadas (cerca de 5%) e a relação entre a soma dos PIB das cidades
selecionadas e o PIB total do município (Cerca de 50%) demonstram a má
distribuição na produção de riqueza no estado, além de indicarem que poucos
municípios podem ser considerados médios
20
, segundo este critério. Apesar de não
haver necessidade de representação estatística do número de casos selecionados,
é importante destacar também que este quadro ilustra bem a desigualdade que
existe no Estado da Bahia, onde alguns municípios concentram grandes populações
e boa parte da produção de bens e serviços, e outros são pouco populosos e com
reduzida produção de bens e serviços.
Assim, estes municípios selecionados são os que possuem maiores condições
econômicas para investimento em um projeto de portal web, dado o pressuposto
apresentado anteriormente. Mas, uma vez verificados os portais destes municípios,
é também possível supor que cidades menores e com menor disponibilidade de
recursos também sejam melhor compreendidas pela análise deste trabalho. Nestes
casos, optou-se por manter esses municípios que não podem ser considerados
como ‘médios’ do ponto de vista populacional, por se entender aqui que o critério de
seleção dos municípios com melhores condições financeiras seja o mais
determinante.
A Tabela 4.3 relaciona os números das populações dos municípios selecionados
21
.
20
Aqui, no entanto, não se objetiva utilizar este critério de classificação, para efeito da escolha dos
municípios.
21
Salvador possui população considerável, que representa sozinha cerca de 20% da população do
84
A grande maioria das cidades selecionadas possui população acima da média de
população dos municípios do estado, cerca de 33 mil habitantes por município.
Ainda que São Francisco do Conde e Luís Eduardo Magalhães tenham populações
abaixo deste valor, a produção de bens e serviços nestes municípios é apreciável o
suficiente para serem considerados como médios municípios, para fins da análise
deste trabalho (vide Tabela 4.2).
Tabela 4.3 – Estimativa da População dos Municípios Selecionados, Bahia - 2006
Município População
Feira de Santana 535.820
Vitória da Conquista 290.042
Ilhéus 220.932
Itabuna 205.070
Juazeiro 203.261
Camaçari 197.144
Jequié 148.992
Lauro de Freitas 146.150
Alagoinhas 139.818
Barreiras 138.037
Porto Seguro
133.976
Teixeira de Freitas 121.156
Simões Filho
107.561
Paulo Afonso
102.689
Guanambi
75.572
Brumado 64.486
Itapetinga 60.722
Dias D’Ávila
54.150
São Francisco do Conde
30.069
Luis Eduardo Magalhães
22.081
Total 2.997.728
Fonte: BRASIL. IBGE (Adaptado). Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2005/
estimativa.shtm?c=1>. Acesso em 17 jan. 2006
Alguns aspectos metodológicos coincidem neste projeto com as escolhas de outros
trabalhos, como os de Pinho, Iglesias e Souza (2005, 2006). Assim como nestes
estudos, a unidade de estudo é o portal de governo, neste caso os portais web das
prefeituras municipais. Porém, o modelo de análise aqui desenvolvido contempla a
estado, e, também por isto, não foi selecionada para este estudo, por se tratar de uma cidade com
realidade social, econômica e política bem distinta do objeto deste trabalho.
85
análise das dimensões da accountability descritas no item 4.3 acima, além de
considerar a filiação partidária dos gestores municipais (Tabela 4.4). Estes dados
serão utilizados para que se relacionem as diferentes orientações político-
ideológicas dos gestores aos diferentes modelos de democracia que os gestores
municipais estão implementando, especialmente através dos portais web.
Como se pode ver na Tabela 4.4, a composição dos partidos políticos dos
municípios selecionados atende aos critérios da pesquisa, como descrito no item
4.2, a diversidade partidária e a quantidade a ser estudada é também adequada. Um
número menor de municípios seria menos representativo das diferentes orientações
político-ideológicas baianas e um número maior de casos incluiria pequenos
municípios, onde predomina o PFL e seus partidos associados, aumentando o
predomínio de uma linha de partidos de direita e desbalanceando a diversidade
partidária.
Tabela 4.4 – Partidos Políticos dos Municípios Selecionados
Município Partido
Alagoinhas PT
Barreiras PSDB
Brumado PL
Camaçari PT
Dias D’Ávila PFL
Feira de Santana PFL
Guanambi PSDB
Ilhéus PMDB
Itabuna PFL
Itapetinga PMDB
Jequié PP
Juazeiro PFL
Lauro de Freitas PT
Luis Eduardo Magalhães PP
Paulo Afonso PSB
Porto Seguro PL
São Francisco do Conde PFL
Simões Filho PL
Teixeira de Freitas PSDC
Vitória da Conquista PT
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em:
<http://www.tse.gov.br >. Acesso em: 06 fev. 2007.
A relação dos endereços dos portais web dos municípios selecionados consta da
86
Tabela 4.5. Os endereços dos portais foram obtidos pelo site de buscas Google.
Como um dos critérios para seleção dos municípios para este estudo é a existência
de portal web instalado no momento da pesquisa, alguns municípios que atendiam
aos primeiros critérios de seleção, com valores de PIB e população relativamente
elevados para a realidade baiana, ficaram de fora, como no caso do município de
Valença, cuja página web não foi encontrada na Internet, mas cuja existência
anterior foi atestada pelas referências ao endereço www.valenca-ba.gov.br em
outras páginas da web. Assim como ocorrido no caso de Valença, é importante
observar que existe a possibilidade de que algum dos portais dos municípios
selecionados possa ser retirado da Internet após esta coleta dos dados desta
pesquisa. Como dito antes, as conclusões desta pesquisa baseiam-se no resultado
da análise de um instantâneo dos portais web dos municípios, retirado em um dado
momento – o momento da coleta dos dados in loco.
Tabela 4.5 – Endereços dos Portais Web dos Municípios Selecionados
Município Portal Web
Alagoinhas http://www.alagoinhas.com.br
Barreiras http://www.barreiras.ba.gov.br
Brumado http://www.brumado.ba.gov.br
Camaçari http://camacari.com.br
Guanambi http://www.guanambi.ba.gov.br
Dias D’Ávila http://www.diasdavila.ba.gov.br
Feira de Santana http://www.feiradesantana.ba.gov.br
Ilhéus http://www.ilheus.ba.gov.br
Itabuna http://www.itabuna.ba.gov.br
Itapetinga http://www.itapetinga.ba.gov.br
Jequié http://www.jequie.ba.gov.br
Juazeiro http://www.juazeiro.ba.gov.br
Lauro de Freitas http://www.laurodefreitas.ba.gov.br
Luis Eduardo Magalhães http://www.luiseduardomagalhaes.ba.gov.br
Paulo Afonso http://www.pauloafonso.ba.gov.br
Porto Seguro http://www.portoseguro.ba.gov.br
São Francisco do Conde http://www.pmsfconde.ba.gov.br
Simões Filho http://www.simoesfilho.ba.gov.br
Teixeira de Freitas http://www.teixeiradefreitas.ba.gov.br
Vitória da Conquista http://www2.pmvc.com.br
Fonte: Google <http://www.google.com.br>
4.5 Instrumentos de Coleta de Dados
87
Para coleta de dados, será utilizado o Formulário de Observação (Anexo 1) para
categorização das informações disponíveis nos diversos sites mantidos pelas
prefeituras municipais.
A metodologia que se utilizou aqui foi, seguindo os itens do Formulário de
Observação, visitar os portais web dos municípios e anotar as informações
disponíveis, categorizando-as e classificando-as para a análise dos dados. A partir
dos estudos anteriores e considerando as variáveis analisadas aqui (Modelo teórico,
Item 4.3), foram selecionados os vinte portais municipais, conforme critérios já
descritos na seção 4.2. As conclusões sobre a accountability observada nos portais
serão então cruzadas com os dados sobre as orientações ideológicas dos partidos
dos gestores municipais, seu PIB e o tamanho de sua população. Os resultados
deste cruzamento deverão apontar quais relações existem entre estas variáveis e o
padrão de accountability observado nos portais web.
Na elaboração de seu Formulário de Observação, Pinho, Iglesias e Souza (2005,
2006) agruparam as questões a serem aplicadas de acordo com a natureza dos
dados e dividiram o formulário em quatro tópicos principais, cada um deles
relacionado a uma dimensão do conceito de accountability. Muitas das questões
daquele trabalho foram adaptadas para este estudo. As adaptações referem-se
principalmente ao fato de o conceito de accountability ser o foco desta análise,
implicando em se buscar identificar suas dimensões, enquanto que nos trabalhos de
Pinho, Iglesias e Souza os portais foram avaliados segundo o conceito mais amplo
de governo eletrônico.
As questões do formulário deste estudo foram distribuídas em quatro grupos
temáticos (conforme Anexo 1), o primeiro como introdução às questões de estrutura
e configuração do portal e os outros três relacionados às dimensões do conceito de
accountability, como visto na Figura 4.2. Também como foi dito na página 81, estas
dimensões se mostram bastante interligadas, de modo que questões relacionadas à
transparência corroboram para o entendimento da promoção da participação, já que
cidadãos participantes devam ser também cidadãos bem informados, ou prestação
de contas também é uma forma de transparência. A análise dos portais municipais,
entretanto, deverá levar em contas os diversos aspectos de cada dimensão,
mensurados através dos dados de cada seção do Formulário de Observação.
88
1. Configuração do portal – procura qualificar a facilidade da apresentação das
informações e da navegação pelos cidadãos no portal do ente. As questões
referem-se a:
1.1. Dados do portal – que são as informações para identificação única do
objeto de análise, para cada um dos casos estudados, além da indicação do
setor da gestão municipal responsável por manter o portal. A
responsabilidade da manutenção do portal pode indicar o comprometimento
do gestor com o projeto ou ainda demonstrar seu distanciamento;
1.2. Mapa do site – esta ferramenta, presente em muitas páginas web de portais
da iniciativa privada, pode mostrar com rapidez e objetividade o resumo do
conteúdo que está disponível em um determinado portal. Além disto, um
portal mais complexo em termos de divulgação e publicação de informações
precisa ser acessível em todas suas instâncias;
1.3. Ferramenta interna de busca – a busca interna facilita o acesso às
informações do portal, complementando a funcionalidade do mapa do site. A
presença de uma ferramenta interna de busca demonstra a preocupação e o
investimento do ente na qualidade do portal, já que este não é um recurso
tecnológico simples de ser implementado. Uma questão secundária refere-se
ao tipo de informação que pode ser acessada por esta ferramenta de busca,
e que pode demonstrar a intenção do ente em mostrar ou não todo o
conteúdo do portal ao cidadão comum;
1.4. Informações jornalísticas sobre a gestão – que podem indicar o tipo de
informação que o ente deseja destacar na página principal do portal. Muitas
prefeituras podem produzir suas próprias notas jornalísticas, mas seu
conteúdo pode não ser isento ou efetivamente ‘jornalístico’;
1.5. Layout do portal – que também mostra o cuidado e o investimento do ente
no desenvolvimento do portal e indica a importância deste meio de
divulgação de informações para o gestor. A disposição das informações pode
também colaborar para o acesso às informações pelos cidadãos;
1.6. Condições de acesso a links demandados pelos cidadãos – porque
além de disponibilizar as informações, o portal precisa facilitar o acesso às
89
páginas, não somente com ferramentas de busca, bom layout e mapa do
site, mas também por uma estrutura de páginas que facilite a navegação do
cidadão pelo seu conteúdo;
1.7. Existência de links para todos os setores do governo – que indica a
coordenação dos esforços do setor mantenedor do portal com as outras
secretarias do governo, além de indicar se há coordenação no sentido de
promover a accountability por este meio. O envolvimento de todas as
secretarias no provimento de informações, por sua vez, indica a importância
portal enquanto projeto de governo;
2. Transparência – são os indicadores que demonstram que utilização o governo
faz do portal para promover ações espontâneas no sentido de disponibilizar
informações sobre planos e políticas públicas, além de notícias sobre a cidade e
região. Busca-se também avaliar o nível de informação pública disponibilizada
pelo ente relacionada aos diversos aspectos do município. O nível das
informações pode ser tão superficial como em um outdoor ou panfleto eletrônico,
ou pode ser completo e comprometido com a accountability, ao disponibilizar
inclusive informações sobre projetos e políticas públicas ainda em elaboração.
Os itens analisados são:
2.1. Seção de atos de governo – que demonstra que, além de realizá-las, o
ente se preocupa em transparecer suas ações. Notas superficiais e auto-
promotoras, no entanto, podem demonstrar o contrário. Também a
atualização do portal demonstra, junto com outros itens da análise, o nível de
comprometimento do ente com o empreendimento do portal;
2.2. Informações gerais sobre o município – que, além de serem muito
simples de disponibilizar, demonstram o mínimo interesse do gestor em
promover a cidade através da Internet. Dispor estas informações não
significa muito, em termos de accountability. Mas não publicá-las pode
indicar a falta de interesse ou capacitação no desenvolvimento do portal
como meio de publicação e divulgação de informações. O enfoque destas
informações também pode fornecer indicações sobre os objetivos da
manutenção do portal pelo ente;
2.3. Notícias locais e/ou gerais – que significam uma importante ligação do
90
portal governamental com a imprensa local. Como muitos órgãos de
imprensa são ligados a grupos políticos, muitas vezes adversários do gestor
municipal, a existência desta seção pode representar um problema de
informação para o ente, a menos que o portal contenha links para todos os
órgãos de imprensa do município;
3. Participação e Interação – busca avaliar as possibilidades de participação e
interação dos cidadãos através da Internet. A interação por meio do portal entre
governo e cidadãos pode ser observada pelos links disponíveis para contatos,
atendimentos alternativos e canais para exposição de reclamações, sugestões,
solicitações de outras informações ou para a discussão de políticas públicas. As
questões referem-se a:
3.1. E-mail dos setores e gestores – item bastante simples de se implementar
do ponto de vista da tecnologia, mas bem complexo do ponto de vista da
transparência e da participação desejada pelos gestores públicos. A simples
disponibilização de endereço eletrônico para contato direto com os setores
públicos pode incrementar bastante o padrão de interação e participação
promovidas pelo portal. E se há a possibilidade de contato direto com as
autoridades responsáveis pelas decisões sobre políticas públicas
demandadas pelos cidadãos, isto demonstra mais disposição do ente em ser
transparente e participativo;
3.2. Existência de ouvidoria e possibilidade de contato via portal – que
complementa o item anterior ou supre sua falta na promoção da
transparência e interação com os cidadãos;
3.3. Canal para discussão das políticas públicas – indica o interesse do ente
em promover o debate na sociedade a respeito das decisões a serem
tomadas pela gestão municipal. Existem varias formas de se promover esta
interação, algumas bem simples do ponto de vista da tecnologia, mas todas
bem complexas do ponto de vista da accountability: fóruns, listas de
discussão ou bate-papos virtuais, todos com a participação dos gestores
municipais para moderar e orientar as discussões, além de fazer a ligação
destas discussões com os problemas, soluções e decisões tomadas por
estes gestores;
91
3.4. Indicação de resposta às demandas da sociedade – correspondendo à
prestação de contas necessária para a promoção da democracia através da
accountability. A indicação de resposta pode ser um resultado da ação
descrita nos itens anteriores e os complementaria;
4. Prestação de Contas – refere-se às prestações de contas que vão além
daquelas exigidas por lei, como já foi explicado na página 80, ou seja, as contas
públicas disponibilizadas por força de lei não podem ser compreendidas como
exemplo de accountability. Os relatórios publicados precisam ser acessíveis ao
cidadão comum, não apenas no sentido da facilidade ao link destes relatórios,
mas também que eles sejam claros e objetivos ao dispor a informação financeira.
Os itens analisados são:
4.1. Disponibilização do cronograma das políticas públicas – um dos itens
mais complexos, em termos tecnológicos e do ponto de vista da promoção
da accountability, e que, se executado corretamente, demonstra inequívoco
interesse da gestão pública em ser transparente e em buscar trazer a
sociedade para a co-gestão das ações governamentais;
4.2. Acompanhamento da execução de políticas públicas – para viabilizar a
fiscalização da sociedade na execução e cumprimento de obras e projetos
municipais, especialmente quando há contratação de empresas privadas,
mas também nas ações das secretarias. Este é um item essencial para o
desenvolvimento do conceito de accountability e para a realização de um
modelo de democracia mais colado com o cidadão, além de ir de encontro às
práticas patrimonialistas;
4.3. Respostas às discussões nos portais – para os portais que implementam
meios de promoção do debate e interação com os cidadãos, é necessário
criar um canal de publicação das decisões tomadas com base nesta
interação e participação. Esta prestação de contas reveste de importância e
relevância os próprios canais de participação.
CAPÍTULO 5 – Resultados da Pesquisa
Neste capítulo, serão apresentados os resultados das coletas e análises dos dados
dos portais estudados. Os dados coletados nesta seção foram obtidos com a
observação dos portais selecionados no período de 01 a 07 de março de 2007. A
análise dos dados foi dividida em duas partes, com o objetivo de avaliar cada item
do formulário em separado e, depois, cada portal individualmente. O resultado
destas análises produziu uma classificação dos municípios, segundo as dimensões
da accountability observadas em seus portais web. A partir desta classificação, e
comparando-a com as informações sobre PIB, população e orientações político-
ideológicas dos prefeitos dos municípios, conclui-se este capítulo com a descrição
das relações entre estas variáveis de pesquisa.
5.1 Análise dos Dados – por indicadores do Formulário de Análise
Os portais foram avaliados em cada um dos indicadores do formulário segundo o
conteúdo apresentado em seus portais no período de observação. Ao final de cada
subseção do formulário, são feitas considerações gerais, na forma de um resumo,
sobre as informações levantadas nos portais dos municípios.
5.1.1. Configuração do portal
As questões desta seção do Formulário de Análise buscaram avaliar a estrutura
básica de um portal com um mínimo de recursos. O mapa do portal, a ferramenta de
busca, o nível de acesso às principais informações do portal, o layout das
informações e links do portal e as notas jornalísticas são itens comuns em portais, e
estas facilidades devem estar presentes em portais governamentais que procuram
93
desenvolver accountability através da Internet.
Em relação a estas questões, o quadro observado na maioria dos portais é bem
similar e característico, como se vê a seguir:
Mapa do site: dentre os vintes portais analisados, apenas um deles – Porto Seguro
– se preocupou em criar esta ferramenta. Uma página secundária do portal de Feira
de Santana, a página da secretaria da fazenda, também disponibilizou esta
ferramenta, mas o portal principal da prefeitura não o fez. O portal da cidade de
Camaçari possuía um mapa do site, mas este listava apenas o primeiro nível de links
do portal, funcionando mais como uma repetição do conteúdo do que como uma
ferramenta para resumir o conteúdo do portal ao visitante.
Ferramenta interna de busca: também neste item, os portais municipais
demonstraram similaridade. Apenas quatro municípios disponibilizavam uma
ferramenta de busca interna – Alagoinhas, Guanambi, Jequié e Juazeiro. Apesar de
ser este um recurso bem mais simples, do ponto de vista tecnológico, já que alguns
sites de busca viabilizam a utilização de seus recursos para compor portais, como é
o caso do site Google, 80% das prefeituras não disponibilizaram esta ferramenta
para o cidadão. E, mesmo para os quatro portais que viabilizaram esta ferramenta,
sua abrangência limitou-se às notas do portal ou a uma parte limitada de seu
conteúdo.
Informações jornalísticas sobre a gestão: este ponto é o que mais caracteriza o
conjunto dos portais estudados. Apenas dois portais não disponibilizam notas em
sua página principal de portal – Dias D’Ávila e Itapetinga. Porém, parece haver um
consenso no desenvolvimento de portais governamentais de que as notas
informativas a serem disponibilizadas devam ser produzidas internamente, pela
assessoria de comunicação ou órgão correspondente, pois nenhum dos portais
estudados fez referência a matérias de jornais da região. Apenas o portal de Teixeira
de Freitas ‘importou’ notas do TSE, mas não citou precisamente a fonte da notícia.
A característica comum desta seção para todos os casos estudados é de informes
publicitários sobre as ações das prefeituras: informações sem sentido crítico e com
tom de campanha política. Os textos dos informes repetem-se nos diversos portais
dos municípios: “A prefeitura inaugura...”, “Uma das principais obras foi concluída...”,
94
“A prefeitura realiza ação em...”. Apesar destes ‘informes’, muitas prefeituras
utilizaram também este espaço para publicar o andamento de concursos públicos,
divulgando editais e resultados finais de seleção. Mas não foi encontrada nenhuma
nota que se referisse a alguma resposta destas gestões às reclamações ou
questionamentos da população, como adiante se verá também que não houve
disponibilização de espaço para que os munícipes pudessem fazê-los.
Layout do portal: este item demonstra em parte o cuidado do responsável pela
criação e manutenção do portal, mas pode significar apenas o resultado de uma
contratação de empresa especializada. Como se pôde comprovar em alguns casos,
a prefeitura simplesmente terceirizou a confecção do portal, e a empresa
especializada aplicou uma disposição padronizada das informações, o que fez com
que o portal do município ficasse similar a outras páginas criadas por tal empresa.
Em relação à maioria dos portais, onze deles apresentavam layout satisfatório.
Consideraram-se como itens positivos: a disposição dos links, a separação das
seções do portal, o destaque às informações da página principal e o aspecto gráfico
geral. Os outros portais ficaram entre o razoável e o ruim. O caso de Itapetinga,
porém, é atípico, já que o portal possuía nada mais do que uma página em branco
contendo apenas dois links – um para informações sobre os pregões presenciais
promovidos pela prefeitura, outro para as tomadas de preços. Ou seja, não havia
layout neste portal.
Condições de acesso a links demandados pelos cidadãos: para a maioria dos
visitantes de portais web, a maneira como estão dispostos os links para a
informação pode significar a não leitura desta informação, já que a navegação na
Internet é difusa e rápida (COSTA, 2006). Neste sentido, facilitar o acesso às partes
mais importantes do portal dispondo os links mais importantes na página principal e
de maneira destacada pode incentivar o visitante do portal municipal a acessar estas
informações. Para este item, apenas um portal, o de Jequié, foi avaliado como
excelente, sete foram avaliados como bons, e os doze outros portais foram tidos
como aceitáveis ou ruins. O problema aqui tem ligação com os informes publicitários
já ditos acima. As prefeituras querem dar destaque às suas realizações, através das
notas na primeira página do portal, e não aos links demandados pelos cidadãos,
como os serviços que efetivamente viabilizam no portal os contatos com os gestores
que porventura publicam as contas públicas do município.
95
Existência de links para todos os setores do governo: para que o munícipe
possa encaminhar suas dúvidas, queixas ou denúncias, os sites de todos os setores
do governo precisam estar disponíveis e bem visíveis no portal do ente. Neste item,
não foi avaliada apenas a existência dos links para os setores do governo no portal,
mas também a maneira como estavam dispostos e que informações sobre estes
setores eles acessavam. Assim, apesar de que apenas quatro portais não
disponibilizavam estes links, oito portais o faziam para páginas que, na verdade, não
informavam muito sobre os setores listados. Muitas vezes, os portais informavam
apenas o nome dos secretários, uma lista de atribuições e/ou ações pontuais do
setor, e, algumas vezes, os telefones das secretarias. Apenas sete portais fizeram
ligação das páginas das secretarias e autarquias dos municípios, e, de fato, estas
páginas forneciam informações sobre o departamento.
Tabela 5.1 – Percentual dos indicadores de configuração dos portais
Indicador
% de portais que o
desenvolvem
Mapa do site 10%
Ferramenta interna de busca 20%
Informações (notas jornalísticas)
em destaque na página inicial
90%
Layout agradável 55%
Boas condições de acesso aos
links demandados
45%
Links para todos os setores da
administração
50%
Construção do autor.
Em resumo, para esta seção da análise do Formulário de Observação, é possível
concluir afirmando que os portais em geral não estão bem desenvolvidos, tanto nos
aspectos tecnológicos aqui avaliados, quanto no cuidado que deve ter o gestor em
construí-lo para que as informações fiquem bem à disposição dos visitantes que
acessam o site. A característica principal dos portais analisados é a superficialidade
das informações, caracterizando a maioria dos portais como um ‘mural eletrônico’
para as gestões municipais, e o item que mais promove este tipo de caracterização
são as notas publicadas pelas secretarias ou assessorias de comunicação, em
destaque nos portais para ‘informar’ os visitantes dos atos do governo que a este
96
interessam publicar. Surpreende o encontrado, já que a tecnologia é bem conhecida,
está disponível e não representa um grande custo para os orçamentos municipais. A
barreira, no caso em apreciação, é que essa tecnologia deve ser direcionada para
uma aplicação mais política. Assim, o não uso da tecnologia parece que não estar
relacionado à tecnologia em si, mas ao conteúdo político que está associado a ela,
ou é esperado dela.
5.1.2. Transparência
Os indicadores avaliados nesta seção da análise não demandam avançados
recursos tecnológicos por parte das prefeituras e, por isto, demonstram que suas
implementações dependem mais do posicionamento político e evidenciam assim a
vontade política do gestor em manter ou não um portal como fonte de informações e
transparência para o cidadão.
Tabela 5.2 – Publicação dos Atos Governamentais
Situação ob
servada
Portais
%
Sim, com destaque na página
principal do portal e atualizada
regularmente
Alagoinhas
Feira de Santana
Jequié
15
Sim, com destaque na página
principal do portal, mas sem
indicação de atualização
constante e/ou com informações
defasadas
Dias D’Ávila
Lauro de Freitas
Simões Filho
Vitória da Conquista
20
Parcialmente, através de notas
publicadas sem regularidade na
página principal do portal
Barreiras
Brumado
Camaçari
Ilhéus
Itabuna
Luís Eduardo Magalhães
Paulo Afonso
Teixeira de Freitas
40
Não publica
Guanambi
Itapetinga
Juazeiro
Porto Seguro
São Francisco do Conde
25
Construção do autor.
Seção de atos de governo: poderiam se considerar as notas publicitárias como
sendo publicações dos atos governamentais dos governos estudados. No entanto,
elas precisariam estar dispostas de maneira que fosse fácil compreender que ações
os diversos setores da administração tem ou não realizado. Por isto, é necessário
que estes atos estejam dispostos em uma seção à parte e que esta seção seja
97
atualizada com freqüência, para que os visitantes possam visualizar com facilidade
estas informações e para que possam acompanhar o desenvolvimento das ações do
ente. Se estas informações estão dispostas juntamente com outros informes, ficará
difícil ao visitante identificar e separar os atos da gestão dentre as muitas
informações do portal.
Como se vê na Tabela 5.2, a maioria dos portais selecionados não disponibilizava a
relação dos atos de governo, ou o faziam de maneira esporádica e não regular.
Apenas três portais possuíam esta seção e a atualizavam diariamente, ainda que
estas informações estivessem distribuídas no conteúdo das páginas das secretarias.
Sabe-se que manter um portal atualizado com os atos do governo demanda uma
apreciável quantidade de recursos humanos. Conseqüentemente, esta atualização
depende da situação financeira de cada prefeitura e, talvez por isto, este item tenha
ficado tão aquém das possibilidades dos portais.
Tabela 5.3 – Informações disponibilizadas sobre o município
Principais Informações
Disponibilizadas
Portais %
Turísticas
Barreiras
Ilhéus
Juazeiro
Lauro de Freitas
Porto Seguro
25
Econômicas
Alagoinhas
Camaçari
Jequié
Luis Eduardo Magalhães
Simões Filho
São Francisco do Conde
30
Históricas
Brumado
Dias D’Ávila
Feira de Santana
Guanambi
Itabuna
Paulo Afonso
Teixeira de Freitas
Vitória da Conquista
40
Nenhum
Itapetinga
5
Construção do autor.
Informações gerais sobre o município: aproveitando a oportunidade para publicar
informações acessíveis a qualquer parte do mundo, praticamente todos os portais
não perderam a oportunidade de promover o turismo ou de atrair investimentos para
seus municípios. Alguns municípios enfocaram o turismo – como no caso de Ilhéus,
outros, os aspectos econômicos – como Camaçari. Muitos portais demonstraram ser
98
esta a principal seção do portal na visão de seu mantenedor, contendo numerosas
informações sobre os diversos aspectos do município. Outros demonstraram atribuir
menor importância a este item do portal. Chama a atenção o fato de municípios que
são centros econômicos expressivos, como Feira de Santana e Vitória da Conquista,
não investirem e explorarem esta condição, no sentido de divulgarem seus atributos
econômicos, o que certamente representa uma manifestação da não consciência da
gestão na capacidade que tem o portal para divulgar o município e atrair novos
investimentos.
Considerando a quantidade e qualidade das informações disponibilizadas, foi
possível caracterizar o principal tipo de informações oferecidas sobre o município,
como se vê na Tabela 5.3.
Notícias locais e/ou gerais: apenas um portal se preocupou em disponibilizar as
notícias publicadas por órgãos de imprensa – Porto Seguro. Porém, este portal
utiliza uma tecnologia de software que seleciona automaticamente as notícias de
diversas fontes externas e as monta em um banner
22
do portal. Outros portais, como
o da prefeitura de Alagoinhas, publicaram um link para um órgão da imprensa local,
e como o da prefeitura de Camaçari, que publica algumas notícias locais, mas
redigidas pela assessoria de comunicação. O site de Jequié publica uma lista dos
órgãos de imprensa local, mas sem links para suas páginas.
Em resumo, no que se refere ao conjunto dos indicadores que compõem a
publicação espontânea de informações relevantes e confiáveis relacionadas à
condução da gestão pública, há pouca transparência e os portais, como visto na
seção anterior, se preocupam mais em promover determinados atos da gestão do
que em prover as informações de maneira mais abrangente. As gestões municipais,
com algumas exceções, demonstram que vêem a Internet como um meio acessório
de comunicação e ainda não fazem uso pleno de suas possibilidades para a
comunicação e divulgação de informações.
5.1.3. Participação e Interação
22
Banner é um quadro característico da linguagem das páginas web, geralmente retangular, muito
utilizado para anúncios publicitários e para destacar informações em documentos da web. Neste
caso, o banner mostra um conteúdo dinâmico, ou seja, é atualizado automaticamente pelo
computador que hospeda o portal.
99
Esta seção do Formulário de Observação foi a que mais se destacou negativamente
na avaliação deste estudo, sabendo-se porém ser esta a categoria mais complexa e
da qual se esperava uma resposta que dificilmente seria dada, conforme tem sido
verificado em pesquisas mencionadas anteriormente bem, como na literatura em
geral, inclusive internacional. Vários recursos tecnológicos poderiam ser utilizados
pelas gestões através dos portais para criar canais de interação entre os munícipes
e para promover a participação dos cidadãos nos processos de discussão e
deliberação, ainda que esta participação ocorresse apenas em parte das decisões
tomadas pelas gestões municipais. Os vários meios, relacionados no formulário
(Anexo 1), compreendem recursos básicos e médios da web, do ponto de vista
tecnológico, o que significa que não deve ter sido a limitação de recursos para
investimento nos portais o motivo para sua não implementação.
Tabela 5.4 – Disponibilização de Endereços de E-mail
Situação observada
Portais
%
Disponibilizou os endereços de
e-mails dos departamentos e/ou
dos gestores
Alagoinhas
Barreiras
Feira de Santana
Paulo Afonso
Porto Seguro
Teixeira de Freitas
30
Disponibi
lizou parcialmente os
endereços de e-mail dos
departamentos e/ou gestores
Luís Eduardo Magalhães
Jequié
10
Não disponibilizou endereços de
e-mail, mas criou formulários de
‘Fale Conosco’
Brumado
Camaçari
Dias D’Ávila
Guanambi
Ilhéus
Juazeiro
Simões Filho
São Francisco do Conde
40
Não disponibilizou qualquer
meio de contato do visitante do
portal com o ente
Itabuna
Itapetinga
Lauro de Freitas
Vitória da Conquista
20
Construção do autor.
E-mails dos setores e gestores: apesar da facilidade em se criar e publicar
endereços eletrônicos na Internet, quatro portais não disponibilizaram os e-mails dos
prefeitos e secretários, nem criaram os formulários do tipo ‘Fale Conosco’. Dois
portais disponibilizaram endereços eletrônicos para contato dos cidadãos com os
departamentos, mas não os endereços para contato direto com os gestores. A maior
parte dos portais, apesar de não ter publicado os endereços de e-mail, disponibilizou
100
o formulário para envio de mensagens – ‘Fale Conosco’. Este formulário, porém, não
significa a garantia de que uma mensagem destinada a um determinado secretário
chegue ao seu destino, nem dá ao remetente uma comprovação do envio de seu
texto.
Os dados da Tabela 5.4 mostram que os portais, em geral, não se abrem ao contato
e à interação com a sociedade, demonstrando assim um enclausuramento do
executivo, o que corrobora com as observações de Akutsu (2002) que, a partir da
definição de democracia por O’Donnell e após observar que a grande maioria dos
portais web analisados em seus estudos não disponibilizava os e-mails dos gestores
públicos, afirma serem estes traços da Democracia Delegativa, onde o chefe não
pode ser questionado pelos cidadãos. Os resultados aqui apurados ainda ficam mais
graves quando se considera, conforme observado acima, que não se sabe o destino
efetivo das mensagens enviadas pelos cidadãos. A não existência de um canal de
contato com a sociedade, em um numero expressivo de portais, já indica um
fechamento das relações com a sociedade.
Existência de ouvidoria e possibilidade de contato via portal: com exceção de
Lauro de Freitas, da secretaria de saúde de Jequié e de Feira de Santana, nenhum
dos portais municipais disponibilizou os contatos da ouvidoria do município, se ela
realmente existir. A inclusão deste item na análise dos portais não significa uma
exigência dura e excessiva, especialmente quando se observa a Tabela 1.1, já que,
em média, metade dos municípios brasileiros na faixa populacional de 100.001 a
500.000 habitantes criou ouvidorias e disponibilizou seu contato na Internet. Desta
forma, os percentuais das cidades deste estudo que estão nesta faixa de população
e que possuem ouvidoria podem ser vistos na Tabela 5.5 abaixo.
Tabela 5.5 – Percentual dos Municípios com Ouvidoria
Faixa de População
Com Ouvidoria
Média Brasileira*
20.001 a
100.000
0 % 16,25 %
100.001 a
500.000
15,38 % 50,23 %
500.001
acima
100 % 79,41 %
* Fonte: IBGE (BRASIL, 2006).
Ainda que os percentuais referentes aos municípios acima selecionados não sejam
estatisticamente relevantes, observa-se que, para a faixa populacional intermediária,
101
da qual fazem parte 13 dos 20 municípios deste estudo, os municípios baianos estão
bem aquém da média nacional. Os municípios aqui analisados são aqueles na Bahia
que, se supõe, maiores condições possuem para desenvolver portais web mais
avançados e, conseqüentemente, melhores condições técnicas possuem para
implementar ações como a instalação de ouvidores em suas gestões. No entanto,
como constataram Pinho, Souza e Iglesias (2005, p. 12), a despeito de em seus
estudos não terem identificado a implantação de ouvidorias como uma ação muito
consistente, “[...] deve se observar que tudo isto implica na montagem de uma nova
cultura do serviço público, que se defronta com toda uma cultura de fechamento à
cidadania”. No presente estudo e para os casos estudados, pode-se dizer então que
esta cultura de ‘fechamento à cidadania’ prevalece sobre a possível abertura da
gestão através da promoção plena da accountability.
Canal para discussão de políticas públicas: apesar das opções que um portal
oferece para a criação de meios de discussão, como os fóruns, chats
23
e mailing
lists
24
, nenhum município criou qualquer canal para discussão de políticas públicas.
O município de Brumado possui um mural de recados, aberto a qualquer visitante do
portal. Mas, além de este tipo de comunicação não ser o mais adequado à interação,
não há qualquer indicação de resposta dos gestores a respeito dos questionamentos
feitos pelos visitantes do portal. No portal de Itabuna há um link chamado ‘Participe
da Elaboração do Plano Diretor e Política Habitacional de Itabuna’, mas seu
direcionamento no portal não leva o internauta a qualquer canal de discussão, não
indicando como o cidadão poderia participar, e dando a clara impressão, então, que
se trata de uma chamada apenas para constar. O portal de Jequié possui apenas
uma enquete na página principal. Nos portais de Simões Filho e Vitória da
Conquista, apesar de haver muitas informações sobre o processo deliberativo do
orçamento participativo, as páginas deste projeto e também o portal não promovem
qualquer meio à participação. Isto não quer dizer que não haja, nestes casos,
participação em absoluto por outro meio, o que se verifica é que não há participação
por via digital – ainda não estão instalados esses procedimentos, mais do que isso,
essa cultura.
23
Salas para conversas on-line, ou salas de bate-papo.
24
Fóruns de discussão através de listas de e-mail, onde os participantes enviam mensagens para o
servidor de mailing list, que as direciona aos participantes, conduzindo assim a discussão.
102
Respostas às discussões nos portais: entre todos os portais estudados, apenas
Simões Filho oferece a possibilidade de consulta às demandas dos munícipes feitas
através do portal. Ao lado do formulário ‘Fale com a prefeitura’ o visitante pode
digitar um código de acesso para consulta da resposta à sua mensagem. Em
nenhum outro portal há qualquer indicação de resposta às mensagens enviadas
através da Internet.
Em resumo, não há sinais de promoção da participação ou da interação entre
governantes e governados nos portais web dos municípios estudados. Ainda que os
recursos estejam à disposição dos gestores para serem implementados, nenhum
deles optou por criar qualquer canal de abertura de discussão com os munícipes
pela Internet. Confirmando e corroborando o que disseram Pinho, Souza e Iglesias
(2005, p. 16), não se localizou nos portais web um “[...] diálogo aberto com o
público”, nem qualquer sinal de “[...] mobilização dos cidadãos”, de onde também se
conclui, para estes casos, que “[...] estamos longe de ‘uma verdadeira revolução
cultural’ ou ‘uma mutação de grande amplitude’” na realidade política brasileira.
5.1.4. Prestação de Contas
Nesta seção do Formulário de Análise, três indicadores foram avaliados: a
publicação de cronogramas e acompanhamentos das políticas públicas em
andamento; a possibilidade de acompanhamento da execução destas políticas; e as
informações sobre o resultado das discussões sobre políticas públicas, inclusive das
decisões tomadas em decorrência destas discussões. Para os dois últimos
indicadores, e se não havia a disponibilização das informações, buscou-se identificar
qualquer justificativa do ente.
Disponibilização do cronograma das políticas públicas: se o acompanhamento
da execução das obras ficou bem aquém do esperado, como se vê adiante, a
disponibilização dos cronogramas físico-financeiros, item mais difícil de ser
implementado e que evidencia mais fortemente a accountability na gestão pública,
foi ainda bem menos observada nos portais. Apenas Dias D’Ávila e Feira de Santana
disponibilizaram relatórios sintéticos da execução orçamentária, e Camaçari
disponibilizou diversas informações sobre o Plano Diretor Urbano e o Orçamento
Participativo, pelas quais é possível acompanhar a execução destas políticas. Todos
103
os outros portais foram omissos neste ponto.
Acompanhamento da execução de políticas públicas: neste item, nenhum dos
portais promoveu a prestação de contas esperada, ou seja, por em evidência a
execução das obras e políticas públicas, através da criação de uma seção
específica, onde o cidadão pudesse acompanhar e fiscalizar esta execução,
compreendendo o que o ente está fazendo e em que fase da execução esta ação se
encontra (Tabela 5.6). O que se viu, na maior parte dos portais, foram notas que
informavam sobre obras pontuais, que não permitem avaliar todo o trabalho da
prefeitura, nem o andamento de todas obras em execução. Camaçari, Feira de
Santana e Dias D’Ávila conseguiram, ainda que em parte, cumprir esta questão,
demonstrando inclusive correspondência entre os planos estabelecidos e os atos
executados.
Tabela 5.6 – Acompanhamento da execução de políticas públicas
Situação observada
Portais
%
Sim, através de seção específica para
este fim e com a disponibilização de
cronogramas para o acompanhamento
da execução
–
Sim, através de informações nas páginas
das secretarias, mas sem cronogramas
para o acompanhamento da execução
Dias D’Ávila
Feira de Santana
Jequié
Lauro de Freitas
20
Em parte, através de informações
pontuais em algumas páginas de
secretarias
Camaçari
Paulo Afonso
25
10
Somente algumas informações pontuais
de ações executadas pelo ente, através
da seção de notícias do portal
Alagoinhas
Brumado
Vitória da Conquista
15
Não disponível
Barreiras
Guanambi
Ilhéus
Itabuna
Itapetinga
Juazeiro
26
Luis Eduardo Magalhães
Porto Seguro
São Francisco do Conde
Simões Filho
Teixeira de Freitas
55
Construção do autor.
Respostas às discussões nos portais: com exceção de Camaçari, nem nos casos
25
Apenas a secretaria de educação cumpriu este quesito.
26
Há links para ‘Obras Executadas’ e ‘Obras em Execução’, mas ambas as páginas estão vazias.
104
onde as prefeituras implantaram o orçamento participativo há este tipo de prestação
de contas. E, em nenhum dos portais onde não se encontraram estas respostas,
consta qualquer justificativa para esta omissão.
Em resumo, apenas alguns portais desenvolveram algumas ações à prestação de
contas. Destacam-se os portais dos municípios que disponibilizaram informações
sobre o andamento das obras do governo, ainda que sem a disponibilização do
cronograma para acompanhamento, mas já permitindo certa fiscalização e controle
por parte dos munícipes, indicando que já existe algum grau de satisfação e de
resposta à sociedade. No entanto, fora essas tímidas exceções, o que se nota é a
não utilização, a não recorrência aos recursos digitais pela maioria dos portais
municipais analisados para construir uma administração mais interativa, inclusive se
beneficiando de supostas contribuições da sociedade, mais ágil e mais transparente.
5.2 Análise dos Dados – por portal
Os portais aqui foram avaliados no conjunto dos indicadores do formulário, segundo
o conteúdo apresentado em seus portais web neste período. Ao final desta seção,
as análises anteriores, juntamente com as avaliações individuais dos portais, são
usadas para compor um quadro resumo, com a classificação dos portais segundo as
dimensões da accountability neles observadas.
Alagoinhas: o portal é bem estruturado e demonstra a boa utilização que um portal
pode fazer para promover a publicação de informações relacionada à transparência.
Não há recursos para a promoção da interação ou para a discussão de políticas
públicas, mas a quantidade de informações e o cuidado que o ente demonstra com o
portal indicam que há a possibilidade em promovê-la futuramente. Lembrando, mais
uma vez, que esta decisão é fundamentalmente de foro político. No entanto, com
exceção da promoção da transparência, não há maiores evidências de que outras
dimensões da accountability estão sendo promovidas neste portal.
Barreiras: a criação e manutenção deste portal foram terceirizadas, o que pode
demonstrar que a gestão municipal enxerga o portal apenas como uma obrigação a
ser cumprida frente às mudanças da Sociedade da Informação. Apesar das muitas
informações históricas, turísticas e econômicas, e além das contas públicas e do
105
diário oficial do município, não há indícios de real transparência, prestação de contas
ou participação. O portal até chega a conter a frase: “Com um governo democrático,
transparente e que presta contas do que faz”; no entanto, não se vê isto
efetivamente no próprio portal, indicando que a frase se torna mais um chavão
político do que uma ação efetiva.
Brumado: o portal possui bom design, mas não oferece maiores informações ao
cidadão. O mural de recados tem sido usado pelos munícipes para postar
reclamações e elogios à gestão municipal, mas não há qualquer indicação de
retorno dos gestores a estas mensagens. Apesar de as contas públicas estarem
publicadas e com link na página principal do portal, não há maiores recursos e ações
de transparência, participação ou prestação de contas.
Camaçari: o portal sai do lugar comum quando dá maior importância ao
oferecimento de boa quantidade de informações sobre o orçamento participativo e
sobre as discussões do PDU, e também quando publica grande quantidade de
outras informações, através de uma agência de notícias. Os principais pontos
negativos são a falta de acesso direto aos secretários municipais através da
publicação de seus endereços de e-mail e a falta de um espaço no portal para as
discussões do OP, ou para outra ação que promova a participação. Os documentos
– editais, cronogramas de concursos etc. – disponibilizados pelas secretarias de
administração, fazenda, planejamento e saúde também são pontos positivos, mas
poderiam ser expandidos ou padronizados para outros setores do ente. Em que
pese ser este um dos melhores portais municipais deste estudo, do ponto de vista da
promoção da accountability, não encontrar ações que promovam a dimensão da
participação e interação em uma gestão identificada com estas ações pode significar
que os gestores, ainda que preocupados em construir portais democráticos,
realmente não compreendem ser este um canal adequado à promoção da
participação e interação.
Dias D’Ávila: o portal possui boa quantidade de informações sobre as obras
realizadas pelo ente, ora com tom de campanha eleitoral, ora de maneira mais
isenta. Os relatórios orçamentários e as informações das obras em execução e a
serem executadas pelas secretarias são pontos bem positivos em relação à
prestação de contas, mas não há qualquer promoção da participação dos munícipes
106
através dos portais. A legislação do município também está disponível.
Transparência e prestação de contas são dimensões de accountability que têm sido
desenvolvidas por este portal de modo satisfatório.
Feira de Santana: a administração é bem transparente quando disponibiliza
informações financeiras e sobre ações políticas já realizadas. Porém não há indícios
de promoção da participação, nem de qualquer promoção da interação através do
portal para que os munícipes participem do processo decisório. Há também as
prestações de contas, pelos relatórios da secretaria de administração, das
informações das secretarias e das contas públicas, o que indica que a administração
municipal empreende um esforço de abrir suas contas e ações à sociedade. Assim
como nos dois casos anteriores, duas dimensões de accountability, transparência e
prestação de contas, têm sido desenvolvidas por através do portal do município.
Guanambi: o portal é meramente informativo, com apenas um canal aberto para
contato da comunidade com o gestor. Publica apenas as contas públicas e notas
pontuais sobre as ações do ente, mas não promove qualquer prestação de contas
para além disto. Também não há promoção da participação. A exceção positiva se
faz quanto ao motor de busca do portal, diferenciado em relação aos outros portais,
mas que, sozinho, não representa muito do ponto de vista da promoção da
accountability.
Ilhéus: este portal é um exemplo típico de um portal institucional, com poucas
informações publicadas, boa diagramação, mas nenhum interesse em qualquer
desenvolvimento de interação, promoção da transparência, participação ou
prestação de contas. O portal do município destinado a promover o turismo da
região tem bem mais recursos e informações que o próprio portal web do ente, o que
demonstra e confirma que não é falta de recursos que limita o portal principal a
promover accountability, ou seja, quando o ente quer usar os recursos digitais no
sentido de viabilizar uma política, ele o faz. Do mesmo modo, a não implantação
desses recursos no sentido mais político indica que esta ação não é de prioridade ou
interesse governamental.
Itabuna: o portal não tem maiores recursos tecnológicos e, apesar de promoter, não
cumpre o objetivo de prestar contas ou de promover a participação. Traz uma
107
enquete em sua página principal, mas não demonstra que uso o ente está fazendo
das opiniões colhidas por ela. Realizar uma enquête já indica uma predisposição à
interação, mas não dar andamento e não dar resposta aos cidadãos que se
manifestam expressa muito mais uma relação unilateral do que bilateral, podendo
ser muito mais o atendimento a um modismo. O portal também indica a possibilidade
para o cidadão de participar de uma definição de política pública, mas não oferece
de fato esta possibilidade. O formulário 'Fala cidadão' cumpre apenas o papel de
comunicação de via única, quando informa explicitamente que as mensagens
enviadas por ele não serão respondidas. Ou seja, o portal é claro em demonstrar
que não deseja interação e participação popular, ao menos via Internet. Aqui,
apenas uma investigação mais profunda, contatando e inquirindo os responsáveis
pelo portal, é que poderia explicitar quais são as verdadeiras motivações deste ato.
Itapetinga: o portal é apenas um meio eletrônico de a prefeitura disponibilizar os
editais de licitações. Pela forma como está construído o portal, a gestão deste
município, apesar de sua dimensão em termos de PIB e população, não demonstra
ter qualquer interesse em manter um portal web para a divulgação de informações
relevantes, ainda que de maneira superficial e simples, como fizeram outros
municípios analisados. A existência desta página vazia de informações atesta este
fato.
Jequié: apesar de não possuir aspectos relacionados com participação e interação,
o portal é bastante avançado do ponto de vista da transparência dos atos públicos e
da prestação de contas. A boa configuração do portal demonstra o investimento
realizado para sua instalação e manutenção, e as informações publicadas pelas
secretarias fornecem ao cidadão uma idéia bem clara das ações e políticas
desenvolvidas pelo ente. O e-mail do prefeito está em destaque na página
correspondente, o que pode demonstrar a possibilidade de acesso do cidadão ao
gestor. O portal está bem desenvolvido para uma cidade das dimensões econômicas
e sociais de Jequié.
Juazeiro: o portal é bastante simples, com poucas informações, configurando um
mero outdoor eletrônico. As contas públicas estão visíveis no portal, mas é só.
Muitos atalhos levam a páginas vazias, fazendo crer que o portal está ainda em
desenvolvimento ou é um projeto abandonado. As notas informativas são
108
atualizadas com boa freqüência, mas não há muito mais de transparência,
participação ou prestação de contas para além disto. A própria ferramenta de busca
do portal não encontra as notícias mais recentes. Enfim, o portal demonstra muita
simplicidade e pouca ou nenhuma accountability.
Lauro de Freitas: o portal se assemelha a outros municípios no provimento de
informações básicas, como as notas informativas sobre as ações das secretarias e
sobre o relato de ações desenvolvidas. Avança quando disponibiliza uma relação
resumida e clara do balanço financeiro da administração e retrocede quando não
publica os endereços eletrônicos dos gestores, nem abre qualquer espaço para a
participação e interação dos cidadãos. Fica, ainda assim, um pouco acima da média
dos portais já analisados, promovendo razoavelmente duas dimensões da
accountability: transparência e prestação de contas.
Luis Eduardo Magalhães: o portal é apenas um mural eletrônico de informações
sobre o município. Com exceção das contas públicas, dos relatórios parciais das
ações no ano de 2005 e de dois endereços de e-mail dos secretários municipais,
não há quase mais nada relacionado à accountability no portal. Assim, não é
possível caracterizá-lo como instrumento para a promoção de qualquer dimensão da
accountability.
Paulo Afonso: o portal se diferencia dos outros pela prestação de alguns serviços
da secretaria de finanças e pelas informações da página da secretaria de educação.
Possui um bom layout e publica um jornal chamado “Jornal Transparência”, que trata
das ações desenvolvidas pelo ente. Além disto, não há informações da maioria das
secretarias e não há promoção de participação ou uma maior prestação de contas
ao cidadão. Neste sentido, se equipara aos portais médios baianos, promovendo
apenas um mínimo de transparência.
Porto Seguro: o portal demonstra claramente o interesse em destacar o turismo
como principal atividade econômica do município. No tocante à transparência,
participação e prestação de contas, não sai do lugar comum. Ou seja, poucas
informações e nenhum canal para interação e participação dos munícipes. As muitas
páginas vazias de conteúdo no portal atestam também contra sua própria existência:
há muito a oferecer em termos de informações, como atestado pelo próprio portal,
109
mas nada está sendo de fato oferecido. Por exemplo, as execuções orçamentárias,
prometidas na página da secretaria da fazenda municipal, inexistem
27
em todo o
portal.
Simões Filho: o portal possui boas informações sobre o processo de deliberação do
orçamento participativo, tem canais abertos para o envio de mensagens para os
gestores, indicação de consulta às respostas para estas mensagens, boa
quantidade de informações sobre o município e contas públicas em destaque. Mas,
ainda assim, não promove qualquer interação ou participação popular através do
portal, além de não disponibilizar informações atuais e pertinentes à promoção da
transparência dos atos públicos. No link ‘Cadastre-se’, o portal promete abrir um
canal para o envio de opiniões sobre o OP, mas não foi possível confirmar este
recurso, nem se constatou quaisquer respostas às possíveis opiniões enviadas pelos
cidadãos.
São Francisco do Conde: o portal é um mero mural eletrônico para que os
visitantes conheçam algumas informações sobre a cidade. Não parece haver
qualquer interesse de promover transparência ou participação através do portal, que
inclusive foi criado por uma empresa terceirizada pelo ente.
Teixeira de Freitas: o portal é também apenas um mural eletrônico, aparentemente
de uma gestão que não deseja sequer manter um servidor
28
de Internet em sua
estrutura, terceirizando a criação e a manutenção do portal a uma empresa privada e
criando contas de e-mail em um serviço gratuito de e-mails no exterior do Brasil. A
existência de poucas informações sobre as secretarias e os relatórios, que ora são
antigos, ora indisponíveis, também corroboram com esta afirmação.
Vitória da Conquista: o portal possui muitas informações sobre as secretarias e
seus projetos, inclusive com apresentações bem dinâmicas. Há a disponibilização do
jornal de notícias do ente e uma página específica para um projeto da administração.
As informações sobre a história, a economia etc., do ente são bem completas.
Porém, a ausência de qualquer meio para contato com o ente – endereços de e-mail
27
Ao menos, nenhum link foi encontrado que levasse a estas informações.
28
Servidor de Internet é um computador dedicado ao armazenamento e divulgação das páginas web
de uma organização. No caso das prefeituras, são os computadores que armazenam os portais.
110
ou telefones – reflete uma postura contrária à transparência e participação
propagada pela administração. Também a ausência de qualquer prestação de
contas financeiras ou orçamentárias é um importante ponto negativo. O portal
promove assim certa dose de transparência, mas deixa muito a desejar em relação
às outras dimensões da accountability, especialmente quando se leva em
consideração a dimensão e importância deste município no contexto político e
econômico do estado.
Tabela 5.7 – Classificação dos Portais segundo Dimensões Observadas de Accountability
Portais Transparência
Prestação de
Contas
Participação e
Interação
Camaçari
Dias D’Ávila
Feira de Santana
Simões Filho
Jequié
Lauro de Freitas
Sim Sim Não
Alagoinhas
Brumado
Guanambi
Itabuna
Paulo Afonso
Vitória da Conquista
Sim Não Não
Barreiras
Ilhéus
Itapetinga
Juazeiro
Luis Eduardo Magalhães
Porto Seguro
São Francisco do Conde
Teixeira de Freitas
Não Não Não
Construção do autor.
Em resumo, é possível categorizar
29
os portais segundo as dimensões de
accountability que eles podem estar promovendo através da Internet, conforme
Tabela 5.7 acima, onde se observa que nenhum portal promove sozinho todas as
29
A categorização das dimensões da accountability observada nos portais observou os indicadores
do Formulário de Análise e optou-se aqui por aproximar o desempenho de cada portal para cada
dimensão avaliada. Nos casos onde se observou pouca promoção de uma dimensão, optou-se por
classificar o portal como ‘Não’. E nos casos onde se observou boa promoção de uma dimensão,
ainda que o portal não tenha desenvolvido todos os indicadores desta análise, para simplificação e
estudo, optou-se por classificar o portal como ‘Sim’, para esta dimensão.
111
três dimensões da accountability descritas neste estudo, já que nenhum deles
demonstrou promover participação e interação de maneira satisfatória, e que 40%
dos portais analisados podem ser considerados como simples murais eletrônicos, já
que não desenvolvem satisfatoriamente sequer uma dimensão da accountability.
Assim, não estão presentes nos portais web dos municípios baianos recurso algum
que promova a “[...] elaboração dos problemas da cidade pelos próprios cidadãos”,
ou que viabilize a “[...] participação nas deliberações” ou a efetiva “[...] transparência
das políticas públicas e sua avaliação pelos cidadãos” (LÉVY, 1999, p. 186). Além
disto, a maioria deles é o que Pierre Lévy chama de caricaturas da democracia
eletrônica, promovendo não muito mais do que a difusão de propagandas
governamentais (Idem).
As análises a seguir procuram relacionar as classificações da Tabela 5.7 com as
informações sobre PIB, população e orientações político-ideológicas dos gestores
dos municípios selecionados, buscando estabelecer a relação entre os conceitos
teóricos sobre accountability e os pressupostos deste trabalho.
5.3 Análise dos portais segundo PIB dos municípios
A partir dos dados da Tabela 5.7 – Classificação dos Portais segundo Dimensões
Observadas de Accountability e da Tabela 4.2 – Valor Adicionado e PIB a Preços
Correntes dos Municípios Selecionados, é possível se chegar a algumas conclusões
sobre a relação que pode haver entre a capacidade financeira dos municípios,
traduzida pelo valor de sua produção de bens e serviços, e a accountability
observada em seus portais.
Como se vê na Figura 5.1, dos seis municípios com maiores valores de PIB, quatro
deles foram identificados no grupo daqueles que desenvolveram transparência e
prestação de contas em seus portais. Apesar de isto corroborar com um dos
pressupostos deste estudo, São Francisco do Conde e Ilhéus, a despeito de seus
altos valores de PIB, desenvolvem portais que podem ser considerados apenas
como meros outdoors públicos na Internet, provendo informações estáticas e
demonstrando pouco ou nenhum interesse em ser accountable. Isto confirma que
não é exatamente a disponibilidade de condições financeiras adequadas que vai
112
definir a construção de portais com maiores recursos democráticos, mas sim o
compromisso dos entes com a democracia.
Na outra ponta da análise, entre os seis municípios com os menores valores de PIB
da seleção deste estudo, três deles ficaram no grupo pior avaliado quanto ao
desenvolvimento de accountability em seus portais. No entanto, Brumado e
Guanambi, que estão entre estes seis menores valores de PIB, obtiveram uma
avaliação razoável, desenvolvendo boas ações para a promoção da transparência
de suas gestões através de seus portais. E, mesmo que seus portais não possuam
recursos avançados da web, quando se compara suas economias com a de
municípios como, por exemplo, São Francisco do Conde ou Ilhéus, que sequer estas
ações implementaram, suas avaliações são relativamente muito boas. Na mesma
linha do raciocínio anterior, vemos que dois municípios que não têm condições de
desempenho econômico favorável (relativamente à amostra selecionada) procuram
construir portais mais comprometidos, ou com algum comprometimento pelo menos,
com a democracia.
Figura 5.1 – Relação entre PIB e dimensões da accountability dos portais web municipais
Portanto, o que se pode perceber nas avaliações acima é que, para a realidade dos
municípios baianos, pouca relação há entre a capacidade financeira dos municípios
e o estágio de desenvolvimento de seus portais para a promoção da accountability.
113
E, apesar de demandar recursos financeiros, humanos e tecnológicos, os portais
web ideais no sentido da promoção da accountability parecem depender mais de
outros fatores que não a disponibilidade de recursos para investimento nestes
projetos; mais especificamente, dependem do comprometimento de seus gestores
com a transparência e a prestação de contas.
5.4 Análise dos portais segundo populações dos municípios
Também a partir dos dados da Tabela 5.7 – Classificação dos Portais segundo
Dimensões Observadas de Accountability e da Tabela 4.3 – Estimativa da
População dos Municípios Selecionados, Bahia - 2006, é possível se relacionar as
duas variáveis, tamanho da população municipal e accountability observada nos
portais.
Figura 5.2 – Relação entre população e dimensões da accountability dos portais web municipais
Como se vê na Figura 5.2, nota-se uma dispersão das diferentes situações
avaliadas, quando se confronta as dimensões observadas de accountability dos
portais com o tamanho da população dos municípios dispostos em ordem
decrescente. É possível se observar que nenhuma relação parece haver entre estas
variáveis, já que dos seis municípios com maiores populações apenas dois deles –
114
Camaçari e Feira de Santana – estão classificados no grupo melhor avaliado da
Tabela 5.7; outros dois, no grupo intermediário, que promoveu uma das dimensões
da accountability – Vitória da Conquista e Itabuna, e os dois restantes, no grupo pior
avaliado por não desenvolver qualquer dimensão da accountability em seus portais –
Ilhéus e Juazeiro. O quadro leva a uma análise semelhante quando se observa os
municípios com pequenas populações e as classificações de seus portais quanto à
accountability .
115
político-ideológicas e accountability observada nos portais municipais
30
.
Reproduzimos abaixo a tabela da classificação dos partidos por filiação político-
ideológica apresentada anteriormente:
Tabela 5.8 – Partidos dos Municípios Selecionados, por Filiação Ideológica
Classificação
Partidos
Direita
PFL, PL e PP
Centro
PSDB5.5DCP
116
dois os partidos, no grupo intermediário, e quatro, no grupo classificado como
não-accountable. Estes resultados, até um certo ponto, são surpreendentes,
quando seria de se esperar que predominasse a ausência de transparência e de
prestação de contas. Isto poderia estar indicando que estes gestores de partidos
de direita podem estar respondendo às mudanças impostas pela sociedade da
informação, assim como uma possível mudança na cultura política do estado e
dos próprios partidos de direita;
Transparência e Prestação de Contas
Transparência
Nenhuma dimensão
Figura 5.4 – Accountability dos Portais Municipais Geridos por Partidos de Direita
• Os partidos de centro demonstraram uma relação mais forte com um modelo de
portal do tipo outdoor eletrônico – quatro dos cinco municípios deste grupo
desenvolvem portais com esta classificação, ou seja, nenhuma dimensão de
accountability foi observada em seus portais. O resultado aqui é também
surpreendente, por terem estes municípios geridos por partidos de centro
apresentado um resultado ainda menos accountable que o referente ao que se
esperaria dos partidos de direita. Parece haver uma inversão aqui, entre o que
seria de esperar de partidos da direita e o que esperar de partidos de centro.
Esta análise também pode estar sendo dificultada exatamente pelas próprias
características do quadro partidário brasileiro de falta de identidade ideológica.
Conforme argumentado no quadro teórico, é possível que estes partidos de
centro estejam efetivamente sob controle de políticos mais à direita. Um outro
possível argumento é que estamos trabalhando com um conjunto de casos –
apenas cinco partidos de centro – muito reduzido, o que pode limitar conclusões
mais generalizáveis sobre o comportamento político destes partidos.
117
Transparência e Prestação de Contas
Transparência
Nenhuma dimensão
Figura 5.5 – Accountability dos Portais Municipais Geridos por Partidos de Centro
Em resumo, o quadro que ilustra a promoção da accountability mostra-se
diferenciado, como observado nas figuras acima, em relação às diferentes
orientações político-ideológicas dos partidos dos gestores municipais, no que se
refere ao uso dos recursos computacionais para a promoção da accountability
através dos portais municipais, o que pode explicar parcialmente as escolhas que os
gestores estão fazendo ao investir ou não em portais web mais democráticos. Esta
conclusão corrobora o estudo de Prado (2004), quando identifica uma correlação
entre a promoção da transparência de portais web governamentais e as orientações
político-ideológicas dos partidos dos gestores.
CAPÍTULO 6 – Conclusões e Considerações Finais
A análise precedente dos dados coletados nos portais web dos municípios buscou
atingir o objetivo geral deste trabalho, que foi o de verificar se os municípios baianos
estão ou não incrementando a accountability através da Internet, considerando o
contexto social, econômico e político destes municípios, traduzidos aqui pelos
valores de PIB, população e orientações político-ideológicas dos partidos de seus
gestores, e a identificação de uma presença ainda relevante de estruturas
patrimonialistas no estado da Bahia.
Ao relacionar as dimensões de accountability promovidas pelos diferentes portais
municipais, e considerando os pressupostos desta pesquisa, é possível concluir que
os municípios baianos não promovem adequadamente accountability em seus
portais web. Mesmo os portais melhor implementados não promovem a participação
e interação entre os governantes e os governados, ações estas necessárias para se
compreender um fortalecimento da democracia pelo conceito da accountability.
Muitos municípios, a despeito de terem ou não recursos financeiros à disposição,
publicam portais web apenas superficiais, como que cumprindo uma ‘obrigação’ dos
‘tempos modernos’, sem compreender ou aceitar as possibilidades democráticas da
Internet. Há, no entanto, esforços consideráveis de alguns portais de pequenas e
médias cidades baianas, geridas por partidos de esquerda, mas também de direita,
que demonstraram promover a transparência de seus atos e a prestação de suas
contas pela Internet. Mas estes esforços ainda são uma minoria, dentro de um grupo
que representa, segundo o exposto neste trabalho, aqueles municípios que no
âmbito da Bahia mais evidências democráticas deveriam demonstrar em seus
portais.
119
Na relação entre o tamanho das populações dos municípios e a accountability
observada em seus portais, é surpreendente o fato de não haver relação entre os
diferentes níveis de transparência e prestação de contas com os diferentes
tamanhos de municípios (Seção 5.4), especialmente quando se observa que há esta
relação para o conjunto dos municípios brasileiros, como visto nos dados da
pesquisa do IBGE, no Capítulo 1. Também a ausência de relação entre os diferentes
valores de PIB dos municípios e os níveis de accountability de seus portais (Seção
5.3) não confirma o pressuposto de outros estudos (AKUTSU, 2002; PINHO,
IGLESIAS E SOUZA, 2005, 2006) de que governos com maiores recursos
financeiros teriam assim maiores condições de implementar melhores portais web e,
através deles, de poder incrementar a accountability de suas gestões. Para os vinte
casos aqui selecionados, as conclusões apontam em outro sentido.
Além disto, ainda há muitas limitações à promoção da democracia na Bahia, por
meio eletrônico, demonstradas pelo fato de os portais web serem projetos viáveis e
possíveis ao conjunto de municípios selecionados, mas, apesar das possibilidades
que estavam acessíveis a estes municípios, apenas uma pequena minoria deles
desenvolveu ações accountables. Como não se constatou a relação entre maiores
recursos financeiros disponíveis aos municípios e os níveis de accountability
observados em seus portais, pôde se concluir pela existência da relação entre as
orientações político-ideológicas e estes níveis observados. Esta conclusão vai ao
encontro do exposto no trabalho de Prado (2004), que demonstrou não haver
relação entre os recursos financeiros disponíveis aos municípios analisados em seu
estudo e os níveis de transparência observados em seus portais governamentais. O
autor também relacionou estes níveis de transparência às orientações político-
ideológicas dos partidos dos prefeitos, e concluiu no mesmo sentido do atual estudo,
afirmando que estas orientações políticas influem mais decisivamente na promoção
da transparência do que a capacidade econômica dos municípios ou do que seu
desenvolvimento humano.
Assim, levando-se em conta o histórico patrimonialista do estado, como visto no
capítulo 3, conclui-se que as limitações para a promoção da accountability por estes
municípios através de seus portais se mostram basicamente políticas. Como afirma
Ruediger (2003), a concretização das possibilidades democráticas da Internet
depende não só da existência de uma demanda por parte da sociedade civil de
120
participação, mas também, ou poderíamos acrescentar, principalmente da prioridade
que os tomadores de decisão devem dar na utilização destes recursos para a
promoção da democracia. Assim, os gestores públicos têm definido o padrão de
transparência e accountability que querem promover em seus portais, não por
estarem limitados pela indisponibilidade de recursos financeiros ou outro aspecto
analisado neste estudo. Os motivos destas escolhas devem estar relacionados à
cultura patrimonialista e às orientações político-ideológicas destes gestores.
Trata-se mais de decisão política a implantação de portais web avançados do que
da falta de recursos financeiros, e, diante das conclusões anteriores, é possível se
atribuir à cultura política patrimonialista dos gestores o fato de não haver muita
promoção da accountability nos portais web dos municípios. Mainwaring e Torcal
(2005), ao analisarem os sistemas partidários de países menos desenvolvidos,
concluem que a fraca institucionalização dos partidos é inimiga da accountability
eleitoral. Assim, corroboram os autores com a relação encontrada entre as
orientações político-ideológicas e a accountability promovida nos portais municipais.
Enquanto, por um lado, observam-se governos pouco voltados à promoção da
democracia através da Internet, por outro lado, os internautas brasileiros não se
apresentam como grandes consumidores da informação pública já disponibilizada na
rede, o que poderia explicar, em parte, o pouco interesse dos gestores em investir
em portais mais accountables. No entanto, poderia-se argumentar também que não
há o ‘cidadão virtual’ porque não há ainda o que se poderia considerar como uma
‘esfera pública virtual’, um espaço propício para “[...] a interação entre os grupos
políticos participantes do processo democrático” (CUNHA e SANTOS, 2005). Mas o
que se pode afirmar a partir das conclusões sobre a participação política na Internet
é que os cidadãos não se ressentem de uma presença mais eficaz do poder público
na rede.
As condições deste estudo apontaram que, ao se avançar as análises sobre portais
para municípios do interior, observou-se que é possível encontrar muito pouco em
termos de accountability, porém muitos indícios apontam para o patrimonialismo.
Assim como nos estudos anteriores citados por este trabalho (AKUTSU, 2002;
CUNHA e REINHARD, 2001; CUNHA e SANTOS, 2005; LEMOS e outros, 2006a;
PINHO, IGLESIAS e SOUZA, 2005, 2006; PRADO, 2004; SILVA, 2005), dadas as
121
possibilidades já criadas pelas novas tecnologias, os governos municipais baianos
não acompanharam a velocidade das mudanças da Sociedade da Informação,
implementando timidamente portais pouco democráticos, do ponto de vista da
accountability.
Portanto, corroborando o que há mais de dez anos atrás já havia observado Kumar
(1996), a Sociedade da Informação não evolui de maneira isenta, mas compreende
contextos sociais, econômicos e políticos – especialmente estes últimos. Em
sociedades cujo contexto político seja semelhante ao baiano e, em certa medida, ao
brasileiro, o comportamento dos gestores municipais confirma e reforça padrões
existentes de patrimonialismo e cultura não participativa. Apesar dos esforços
observados de alguns municípios que caminham noutro sentido, accountability
promovida através da Internet, enquanto prática política consolidada para o
fortalecimento da democracia, ainda é uma realidade distante dos municípios
baianos.
6.1 Contribuições
Ao se avançar nas análises sobre accountability de portais municipais, uma das
contribuições deste trabalho foi a adequação dos modelos anteriores de análise,
focada nas três dimensões do conceito principal. Este corte teórico limitou a
pesquisa à observação do resultado das práticas políticas relacionadas à
transparência, prestação de contas e participação, especialmente nos portais web,
sem considerar os esforços dos municípios para implementação de governos
eletrônicos. O que poderia ser considerado em outros trabalhos como limitação, aqui
prestou a função de delimitar o objeto de estudo e viabilizando a análise das
dimensões observadas da accountability às outras variáveis do estudo, alcançando
seu objetivo.
Outra contribuição foi também expandir as análises anteriores às realidades dos
municípios baianos, considerando seus contextos econômicos, sociais e políticos. A
limitação dos estudos sobre portais web de capitais ou estados brasileiros, por
exemplo, reside exatamente em não se poder generalizar para realidades tão
distintas quanto as analisadas neste trabalho. Apesar de o quadro empírico
encontrado aqui ter se apresentado tão peculiar, as conclusões deste estudo se
122
aproximaram de alguns estudos anteriores.
Finalmente, ao se relacionar as orientações político-ideológicas dos partidos dos
gestores municipais aos níveis de accountability observados nos portais, propõe-se
aqui um caminho teórico para a ligação entre este conceito e as efetivas práticas
políticas dos gestores públicos, como também o fez Prado (2004), resguardadas as
dimensões e peculiaridades de cada estudo, e ainda reconhecendo as limitações
desta proposição, como se viu anteriormente e novamente se afirma adiante.
6.2 Limites do estudo
Ao selecionar vinte municípios do estado da Bahia, este estudo estabelece limites
empíricos que limitam em parte suas conclusões. Como afirmado no capítulo
metodológico, o objetivo de selecionar este número de municípios era o de replicar
condições nas quais se observasse resultados semelhantes e diversos no conjunto
dos dados coletados, para alcançar replicações literais e teóricas (YIN, 2001). No
entanto, ainda que o número de casos tenha sido representativo para um estudo de
casos múltiplos, as inferências aqui feitas estão de certo modo limitadas à realidade
dos municípios baianos, já que estes estão inseridos em uma realidade bem
particular de patrimonialismo histórico, falta de recursos para investimentos e cultura
política de participação ainda incipiente.
Outra limitação das conclusões aqui feitas refere-se às orientações político-
ideológicas dos partidos dos gestores municipais baianos. Como afirmado no
capítulo 3 sobre cultura política e patrimonialismo, na Bahia, o poder se afirma
individualmente, de certo modo alheio às questões partidárias. Por isto, ainda que
exista certa relação dos níveis de accountability observados nos portais web dos
municípios, com a orientação ideológica dos partidos dos gestores, é preciso
compreender que pode não haver tal relação direta entre as diretrizes partidárias e
as escolhas políticas dos prefeitos dos municípios baianos. Além disto, a
categorização dos partidos políticos utilizada neste trabalho pode não corresponder
às características políticas dos partidos na Bahia, dado o regionalismo e a
polarização do ‘carlismo’ e do ‘anti-carlismo’ no estado. Apesar disto, ainda faz
sentido compreender que o uso desta categorização seja adequado para este
trabalho.
123
6.3 Recomendações para estudos futuros e comentários finais
Do resultado final da pesquisa, ficam as certezas sobre a fraca predisposição que
têm as gestões municipais baianas para promover accountability através de seus
portais e, mais especificamente, para promover a participação dos representados no
processo de tomada de decisões e o pouco investimento que fazem em projetos de
portais web. O patrimonialismo se faz evidente nestes fatos, indo de encontro às
ações que possam efetivamente viabilizar a fiscalização e o compartilhamento do
poder com os governados (DAGNINO, 2004).
Como recomendação para estudos futuros e diante das limitações explicitadas
anteriormente, sugere-se aqui que estudos semelhantes sejam realizados em
cidades médias de outros estados brasileiros. Ou, para se comparar as diferentes
culturas políticas de diferentes regiões e sua influência na promoção da
accountability, que estudos sejam realizados em cidades médias de diferentes
estados brasileiros. Também considerando as limitações da categorização dos
partidos políticos nas diferentes regiões brasileiras, um estudo que considere esta
dificuldade pode lançar luz sobre a relação entre as escolhas políticas relacionadas
à accountability e as orientações político-ideológicas dos partidos dos gestores.
A Internet já não é mais uma esfera livre de controle, especialmente não é mais livre
da influência da cultura política que a cerca e influencia (CASTELLS, 2003), e “[...]
informação, conhecimento e ação são condições para o exercício do poder” (GOHN,
2004, p. 89). Portanto, a promoção da accountability na Internet não se fará sem
antes passar pela arena política, tendo qualquer análise neste sentido que
compreender e analisar suas dimensões, e o contexto político onde se realiza.
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APÊNDICE – Formulário de Análise
1. Configurações do portal:
1.1. Dados do portal;
1.2. Existe mapa do site que oriente o visitante (Sim ou Não)?
1.3. Existe alguma espécie de ferramenta interna de busca que, através de
palavras-chave remetam ao conteúdo do portal (Sim ou Não)?
a) Em caso afirmativo, qual o tipo de informação acessada através desta
ferramenta (Jornalística, Relacionada a outras regiões do portal ou
Relacionada a outros portais)?
1.4. Há informações – notas jornalísticas – em destaque na página inicial do
portal? Sobre o que tratam na sua maioria (Resposta descritiva)?
1.5. Possui um layout agradável (Resposta descritiva)?
1.6. Nível das condições de acesso a links demandados pelos cidadãos
(Excelente, Bom, Aceitável ou Ruim):
1.7. Existem links relacionados a todos os setores de governo – secretarias,
autarquias, coordenadorias, etc. (Resposta descritiva)?
2. Transparência:
2.1. O portal disponibiliza uma seção de atos governamentais do ente em
questão (Sim ou Não + Descrição)?
a) Em caso afirmativo, essa seção é atualizada com que regularidade (Diária,
Semanal, Mensal, Trimestral, Semestral, Anual ou Não possui)?
132
2.2. Existe disponibilização de informações gerais sobre o município de qualquer
natureza – história local, atrações turísticas, economia, etc. (Sim ou Não)?
a) Em caso afirmativo, qual o enfoque principal dessas informações
(Resposta descritiva)?
2.3. Existe uma seção de notícias locais e/ou gerais no portal (Sim ou Não)?
a) Em caso afirmativo, existem links para os jornais locais ou outros de onde
advêm as notícias (Sim ou Não)?
3. Participação/ interação:
3.1. Existe a possibilidade de contatar o ente por e-mail, a partir de link ou seção
disponível na página de apresentação do portal (Sim ou Não)?
a) Em caso afirmativo, a autoridade responsável por determinada política
demandada pelo cidadão pode ser contatada diretamente por e-mail
(Resposta descritiva)?
3.2. Considerando a impossibilidade de atendimento direto ao cidadão pela
autoridade responsável por determinada política, existe a alternativa de
atendimento por um ouvidor (ou equivalente) do ente para que o cidadão
possa encaminhar reclamações e sugestões?
a) Em caso afirmativo, existe a necessidade de identificação do cidadão para
realizar interação com o ente (Sim ou Não)?
3.3. Existe um canal aberto para discussão das políticas públicas (gestão de
recursos ou programas de governo) pelo ente antes mesmo da sua
aprovação pelo Legislativo (Sim ou Não)?
a) Em caso afirmativo, que formas são utilizadas para a expressão da opinião
dos cidadãos?
• Enquetes;
• Fóruns;
• Salas de Chat;
• Mensagens através de e-mail específico;
133
• Outros.
3.4. Está disponibilizada no portal alguma indicação de resposta por parte do ente
às demandas da sociedade referentes a ações pontuais do Governo (Sim ou
Não)?
3.5. Está disponibilizada no portal alguma indicação de resposta por parte do ente
às demandas da sociedade referentes a políticas mais amplas – gestão de
recursos ou programas de governo (Sim ou Não)?
4. Prestação de Contas:
4.1. O portal disponibiliza um acompanhamento dos planos de políticas públicas e
ações governamentais em andamento, bem como dos cronogramas
específicos desses planos (Sim, Não ou Em parte)?
a) Em caso afirmativo, os atos governamentais divulgados no portal
correspondem a esses planos previamente estabelecidos e já
institucionalizados (Sim, Não ou Em parte)?
4.2. Existem, no portal, demonstrativos da execução do cronograma físico-
financeiro das ações acima mencionadas?
• Sim, todos os demonstrativos estão disponibilizados.
• Sim, parte dos demonstrativos está disponibilizada.
• Não, nenhum demonstrativo é disponibilizado pelo ente.
a) Caso a constatação seja negativa, existe alguma justificativa do ente para
tal?
4.3. O portal disponibiliza os resultados das discussões sobre temas relacionados
a políticas públicas e as decisões tomadas em relação a estas discussões
(Resposta descritiva)?
a) Caso a constatação seja negativa, existe alguma justificativa do ente para
tal?
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