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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
do Estado de Minas Gerais e accountability social
Márcia Prímola de Faria
Belo Horizonte
2007
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Márcia Prímola de Faria
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
do Estado de Minas Gerais e accountability social
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Ciências Sociais
Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para
obtenção de título de mestre em Ciências Sociais.
Linha de Pesquisa: Políticas Públicas e Cidade.
Orientador: Prof. Dr. Carlos Alberto de Vasconcelos
Rocha
Belo Horizonte
2007
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Márcia Prímola de Faria
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
do Estado de Minas Gerais e accountability social
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de
Mestre em Ciências Sociais.
Belo Horizonte, 24 de setembro de 2007.
Prof. Dr. Carlos Alberto de Vasconcelos Rocha
Orientador – PUC Minas
Prof. Dr. Bruno Lazzarotti Diniz Costa
FJP
Profa. Dra. Cristina Almeida Cunha Filgueiras
PUC Minas
DEDICATÓRIA
A meu “Moieno”
Pelo incentivo e carinho.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, que me possibilitou esta conquista.
Este trabalho contou com a colaboração de várias pessoas.
Agradeço de forma especial aos conselheiros do CONSFUNDEF/MG: José Roberto Avelar,
Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, Maria Dolores da Cunha Pinto, Patrícia Mendes
Freitas, Regina Lúcia Nunes Dávila, Sandra Lúcia C. Bittencourt e Sérgio Augusto Alves de
Oliveira. Também, agradeço a secretária executiva do CONSFUNDEF/MG, Maria Izabel
Lopes da Silveira.
Ainda, de forma especial, agradeço às colegas da Comissão de Acompanhamento e da
Execução Orçamentária do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais: Valquíria de
Sousa Pinheiro e Gilza Maria Lima Guimarães.
Ao meu amor, Ricardo Maurício da Silva, que soube entender meus momentos difíceis, de
necessária reclusão, e pelo apoio que sempre me deu.
Agradeço à equipe de professores e de funcionários do Programa de Pós-Graduação em
Ciências Sociais da PUC Minas pelo apoio e acolhimento.
Agradeço também a Cristina e aos dois Carlos. À professora Cristina pelas sugestões ao longo
dos seminários de tese. Ao professor Carlos Aurélio pelas conversas iniciais, sugestão de tema
e indicações de leitura. Ao professor Carlos Alberto, meu orientador, pela confiança,
dedicação e competência com que conduziu nossos trabalhos. Mais do que dedicado, seu
espírito crítico e questionamentos feitos a cada leitura das diversas versões do trabalho foram
indispensáveis à conclusão desta pesquisa.
A todos que compartilharam comigo este tempo de mestrado, meu muito obrigado!
RESUMO
As transformações ocorridas no setor de educação brasileiro, a partir da Constituição de 1988,
culminaram com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF e em decorrência do princípio da
eficiência na Administração Pública foi introduzida a participação popular, também chamada
de controle social. A legislação do FUNDEF estabeleceu que o acompanhamento e controle
social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo, bem como à
supervisão do censo escolar anual seria exercido por Conselhos. Assim, no âmbito dos entes
federativos foram criados os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
– CONSFUNDEF, que são órgãos colegiados constituídos por representantes do governo e da
sociedade. Este trabalho fomenta as discussões sobre o accountability e tem como objetivo
avaliar se o CONSFUNDEF/MG representa um mecanismo de accountability social em favor
do ensino fundamental e da valorização de seu magistério. Para tal, é feita uma análise do
funcionamento e das principais atribuições do referido Conselho, do conhecimento técnico
necessário aos seus membros para o exercício de suas funções, são identificadas as ações
informativas e educativas sobre o FUNDEF/MG. Ainda, é feita uma análise das implicações
da representação voluntária dos conselheiros, da inexistência de estrutura administrativa
própria, bem como da autonomia com relação ao governo estadual e à Secretaria de Educação
Estadual. As pesquisas evidenciaram que o accountability desenvolvido pelo
CONSFUNDEF/MG é frágil, devido, principalmente, a dois fatores: falta de autonomia
financeira e técnica e fiscalização formal. Os conselheiros e os segmentos representados
precisam se estruturar melhor, tanto tecnicamente quanto financeiramente, uma vez que a
eficácia do accountability societal está diretamente relacionada à independência e autonomia
que seus membros mantêm em relação aos atores estatais. O CONSFUNDEF/MG ou seu
eventual substituto precisa ultrapassar o aspecto formal da fiscalização, deixar de ter como
fonte principal de seu trabalho os papéis (demonstrativos contábeis, extratos bancários etc.) e
realizar um acompanhamento da aplicação dos recursos do FUNDEF/MG junto às
comunidades, escolas e profissionais que são seus beneficiários.
Palavras-chave: Accountability, Conselhos e FUNDEF.
ABSTRACT
The changes in the Brazilian educational sector proposed in the Constitution of 1988 resulted
in the creation of the Fund for Primary Education Development and Maintenance and
Enhancement of the Teaching Profession – FUNDEF, and the principle of efficiency in Public
Administration allowed for people participation as a means of social control. FUNDEF norms
established the control and follow up of the distribution, transfer and application of the
resources fo the Fund, as well as the monitoring of the annual school census to be made by the
Councils. For this purpose FUNDEF Monitoring and Social Control Councils –
CONSFUNDEF – were created in the federate bodies as collegiate boards having
government and society representatives. This work is aimed at promoting discussions about
CONSFUNDEF/MG as a mechanism of social accountability in favor of the primary
education and enhancement of the teaching profession. It includes an analysis of the work and
main tasks of the above mentioned Councils, of the technical competence required from
Council members, and the identification of FUNDEF/MG informative and educational
actions. Furthermore the work presents an analysis of the volunteer participation of Council
members, the absence of a specific administrative structure and the lack of autonomy of the
Council in relation to the State Government and State Secretary of Education. The survey
indicated the brittle accountability attributed to the CONSFUNDEF/MG mainly due to its
lack of financial and technical autonomy and of formal monitoring. Council members and the
sectors there represented require a better financial and technical structure as the efficacy of
social accountability is directly related to the independence and autonomy of state actors in
the process. The CONSFUNDEF/MG or its eventual substitute has to resolve the formal
problems related to monitoring, avoid having paperwork (accounting results, banking reports,
etc.) as the main source and focus of its job and follow the application of FUNDEF/MG
resources in the communities, schools and to the professionals beneficiary of the programme.
Key words: Accountability, Councils, FUNDEF.
LISTA DE SIGLAS
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade
ALEMG – Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais
AMM – Associação Mineira dos Municípios
APPMG – Associação dos Professores Públicos de Minas Gerais
CACS/FUNDEF/MG - Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério do
Estado de Minas Gerais
CAEO – Comissão de Acompanhamento da Execução Orçamentária
CAO-PP – Comissão de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa do
Patrimônio Público
CEDCA – Conselho dos Direitos da Criança e Adolescente
CEE – Conselho Estadual de Educação
CGU – Controladoria Geral da União
CNTE – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação
CONSFUNDEF – Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
CONSFUNDEF/MG – Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério do
Estado de Minas Gerais
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
FASPA – Federação de Associações de Pais e Alunos do Estado de Minas Gerais
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
FUNDEF/MG – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais
ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
IPIEXP - Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às exportações
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC – Ministério da Educação
MP – Ministério Público
ONGs – Organizações Não Governamentais
PNATE – Programa Nacional de Transporte Escolar
SEE – Secretaria de Estado de Educação
SEF – Secretaria de Estado de Fazenda
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira
Sind-UTE – Sindicato Único dos Trabalhadores
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
TCEMG – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
TCU – Tribunal de Contas da União
UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
QUADRO 1: Impostos e transferências pela Constituição/88.................................................43
QUADRO 2: “Cesta” de recursos que compõem o FUNDEF........................................................44
QUADRO 3: Periodicidade dos repasses dos recursos que compõem o FUNDEF.................46
QUADRO 4: Coeficiente de distribuição .........................................................................................48
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: VALOR MÍNIMO A SER GASTO POR ALUNO A CADA ANO PELO
FUNDEF: 1998-2004..........................................................................................................................24
TABELA 2:TOTAL DAS COMPLEMENTAÇÕES APORTADAS AO FUNDEF PELA
UNIÃO (R$ MILHÕES).....................................................................................................................25
TABELA 3: FUNDEF – RECEITA NACIONAL X PARTICIPAÇÃO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS.................................................................................................................................52
TABELA 4: MATRÍCULAS NO ENSINO FUNDAMENTAL – BRASIL (1997-2003)..........53
TABELA 5: MATRÍCULAS NO ENSINO FUNDAMENTAL – BRASIL X PARTICIPAÇÃO
DO ESTADO DE MINAS GERAIS.................................................................................................53
TABELA 6: HISTÓRICO DO VALOR PER CAPITA – FUNDEF (1998-2004).......................54
TABELA 7: COMPOSIÇÃO DO FUNDEF/MG POR ORIGEM DE RECEITA –
EXERCÍCIOS DE 2002 A 2004........................................................................................................55
TABELA 8: DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA DO FUNDEF E DAS MATRÍCULAS –
ESTADO X MUNICÍPIOS - EXERCÍCIOS DE 2002 A 2004......................................................56
TABELA 9:CENSO EDUCACIONAL / MINAS GERAIS (1997-2003)....................................56
TABELA 10: REUNIÕES DO CONSFUNDEF/MG – EXERCÍCIOS 2002 A 2004.................71
TABELA 11: RECURSOS DO FUNDEF REPASSADOS E RECEBIDOS PELO ESTADO DE
MINAS GERAIS–EXERCÍCIOS 2002 A 2004...............................................................................82
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................14
2 A EDUCAÇÃO E SUAS TRANSFORMAÇÕES: EM BUSCA DE INSTITUIÇÕES
DESCENTRALIZADAS E PARTICIPATIVAS.............................................................................20
3 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................................28
3.1 ORIGEM E CONCEITO DE CONTROLE ...............................................................................28
3.2 CONTROLE E ESTADO DEMOCRÁTICO ............................................................................29
3.3 OS TIPOS DE CONTROLE, RESPONSABILIZAÇÃO E ACCOUNTABILITY ..................31
3.4 OS CONSELHOS.........................................................................................................................39
4 O FUNDEF......................................................................................................................................41
4.1 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO: ENSINO FUNDAMENTAL PÚBLICO ...............41
4.2 MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS..........................................................46
4.3 PARTICIPAÇÃO DE MINAS GERAIS NO FUNDEF NACIONAL....................................52
4.4 ASPECTOS GERAIS DO FUNDEF DE MINAS GERAIS..............................................54
4.5 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS OBJETIVOS DO FUNDEF/MG........................................56
5 O CONSFUNDEF/MG COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY ............................59
5.1 O CONSFUNDEF/MG: ESTRUTURA E FUNÇÕES..............................................................60
5.2 O ACCOUNTABILITY NOS CONSELHOS MUNICIPAIS DO FUNDEF/MG:
REQUISITOS PARA O FUNCIONAMENTO DO CONSFUNDEF/MG....................................66
5.3 ATUAÇÃO DO CONSFUNDEF/MG NOS EXERCÍCIOS DE 2002 A 2004.......................71
5.3.1 COMPOSIÇÃO E FUNCIONAMENTO................................................................................71
5.3.2 SOLICITAÇÕES DE ESCLARECIMENTOS E DENÚNCIAS REALIZADAS...............73
5.3.3 AÇÕES PELA TRANSPARÊNCIA DOS ATOS DE GESTÃO..........................................76
5.3.4 AÇÕES PELA VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO..........................................................77
5.3.5 ANÁLISE DOS RELATÓRIOS DO FUNDEF/MG..............................................................78
5.4 ANÁLISE DOS RELATÓRIOS TÉCNICOS DO TCEMG/CAEO NOS EXERCÍCIOS DE
2002 A 2004.........................................................................................................................................81
5.5 AVALIAÇÃO DO CONSFUNDEF/MG A PARTIR DOS DEPOIMENTOS DOS
CONSELHEIROS...............................................................................................................................83
5.5.1 COMPOSIÇÃO E FUNCIONAMENTO................................................................................83
5.5.2 AÇÕES PELA TRANSPARÊNCIA DOS ATOS DE GESTÃO..........................................89
5.5.3 CONHECIMENTO JURÍDICO E CONTÁBIL.....................................................................90
5.5.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE O OBJETIVO DO CONSELHO............................................92
5.5.5 IRREGULARIDADES E ILEGALIDADES DETECTADAS NA MOVIMENTAÇÃO
DOS RECURSOS DO FUNDEF/MG............................................................................................... 93
5.6 AVALIAÇÃO DO CONSFUNDEF/MG A PARTIR DOS DEPOIMENTOS DOS
MEMBROS DO TCEMG/CAEO......................................................................................................94
6 CONCLUSÃO..................................................................................................................................98
REFERÊNCIAS................................................................................................................................103
APÊNDICE A – ENTREVISTA PARA OS MEMBROS DO CONSFUNDEF/MG............111
APÊNDICE B – ENTREVISTA PARA OS TÉCNICOS DO TCEMG/CAEO...................113
APÊNDICE C – MANDATO DOS CONSELHEIROS DO CONSFUNDEF/MG (2002-
2004)......................................................................................................................................114
14
1 INTRODUÇÃO
O objeto desta pesquisa é o estudo do Conselho de Acompanhamento e Controle
Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério do Estado de Minas Gerais (CONSFUNDEF/MG).
A Constituição/88 (BRASIL, 1988) em seus artigos 6° e 205, trata da educação,
classificando-a como um direito social de todos brasileiros, sendo seu provimento dever do
Estado e da família, com a colaboração da sociedade, visando o pleno desenvolvimento da
pessoa, ou seja, preparando-a para o exercício da cidadania e qualificando-a para o trabalho.
Os artigos 208 e 212 da referida Constituição determinam os deveres do Estado em relação à
educação e os mecanismos de financiamento do ensino público. Tais normas sofreram
alterações importantes após a promulgação da Emenda Constitucional n° 14/96 (BRASIL,
1996), principalmente no que tange ao ensino fundamental obrigatório e gratuito. A referida
Emenda estabeleceu as bases do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, que foi regulamentado pela Lei n°
9.424/96 (BRASIL, 1996) e pelo Decreto nº 2.264/97 (BRASIL, 1997), passando a vigorar a
partir de 1° janeiro de 1998 em todos os Estados da Federação, exceto no Pará, onde a
implementação ocorreu em julho de 1997, por força de lei estadual nesse sentido.
O FUNDEF é um conceito de direito financeiro, o fundo está relacionado a um
conjunto de receitas e despesas específicas, vinculadas ao ensino fundamental público e a
valorização de seu magistério.
Segundo o artigo 37 da Constituição/88 (BRASIL, 1988), a Administração Pública
deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência. Faria (2001) relata que o princípio da eficiência é exigência dos tempos modernos
e que a Administração Pública deve atuar em observância à máxima custo/benefício,
garantindo assim a boa gestão da coisa pública. Em decorrência do princípio da eficiência
1
,
foi introduzida a participação popular, também chamada de controle público ou direto ou
social. Tal controle pode ser exercido por qualquer cidadão, quer individualmente ou
coletivamente, sobre os atos da Administração Pública, sendo exemplo deste tipo de controle
os conselhos.
1
Emenda Constitucional n° 19, de 04 de jun. de 1998.
15
Em decorrência do princípio da eficiência, que orienta o funcionamento do FUNDEF,
a Lei n° 9.424/96 (BRASIL, 1996) estabelece em seu artigo 4° que o acompanhamento e
controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do FUNDEF,
bem como a supervisão do censo escolar anual serão exercidos por Conselhos a serem
instituídos em cada esfera de governo. Esse é um dos aspectos mais inovadores da legislação
do Fundo, porque cria um espaço para a participação popular dentro do controle das políticas
públicas.
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF é um órgão
colegiado, fiscalizador, representativo do Estado ou do Município, constituído de
representantes dos seus diversos segmentos, destinado ao acompanhamento e o
controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério, instituído pela Lei nº 9.424 de 24 de dezembro de 1996.
Cada governo deve instituir o seu Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF, não só porque a lei assim o determina, mas por que é, de fato, necessário
que a sociedade exerça o acompanhamento e controle social sobre a utilização dos
recursos públicos recebidos daquele fundo. (BELO HORIZONTE, Conselhos
Municipais - Acesso em 24 nov.2004).
O CONSFUNDEF/MG foi criado pelo Decreto n° 39.378, de 12 de janeiro de 1998,
que sofreu modificações pelo Decreto n° 40.360, de 30 de abril de 1999.
Após nove anos da implantação dos conselhos, não resta dúvidas, que é relevante
pesquisar o CONSFUNDEF/MG para saber se ele vem alcançado a finalidade de canal de
comunicação, de participação da comunidade e de accountability.
O desenvolvimento desta dissertação partiu da hipótese de que o CONSFUNDEF/MG
não representa um mecanismo de accountability social efetivo em favor do ensino
fundamental e da valorização de seu magistério. Dessa hipótese geral formulou-se hipóteses
específicas.
Aventou-se que a carência de conhecimentos técnicos (contábeis, financeiros e
jurídicos) dos conselheiros juntamente com ações informativas e educativas sobre o
FUNDEF/MG (cursos, cartilhas, manuais de orientação etc.) insuficientes, constituem fator
limitador do exercício da accountability.
Considerou-se que o exercício da função de conselheiro sem remuneração
(representação voluntária) afeta a accountability do CONSFUNDEF/MG, pois representa um
desestímulo ao trabalho e ocasiona ausência às reuniões do Conselho, se seus membros
possuem outras obrigações a cumprir em seus trabalhos remunerados ou mesmo no plano
pessoal.
16
Considerou-se que a inexistência de estrutura administrativa própria (sede, pessoal,
orçamento) gera uma relação de dependência entre o CONSFUNDEF/MG e o Poder
Executivo afetando o exercício da accountability, pois o Conselho funciona dentro das
instalações, com verbas e pessoal cedido do próprio Executivo, como que um “favor”, e,
ainda, vai apontar as falhas na gestão dos recursos do Fundo por quem lhe dá condições para
existir fisicamente.
Levantou-se que as relações entre os membros do CONSFUNDEF/MG
(representantes do governo e da sociedade) são desiguais hierarquicamente, afetando a
accountability desse ente, pois os representantes dos pais dos alunos e de professores das
escolas públicas do ensino fundamental ficam intimidados diante dos representantes
governamentais e não apontam falhas na gestão dos recursos do FUNDEF que não foram
mencionadas por aqueles, devido ao receio de errar.
Considerou-se, ainda, que o CONSFUNDEF/MG é uma espécie de controle interno
estatal, disfarçado de controle social híbrido, por ser órgão paritário, ou seja, ser composto por
representantes do governo e da sociedade; porque a fiscalização na prática é realizada
internamente pelo conselheiro que representa o Poder Executivo e acatada pelos demais
conselheiros.
Assim, o objetivo geral deste trabalho é avaliar se o CONSFUNDEF/MG representa
um mecanismo de accountability social em favor do ensino fundamental e da valorização de
seu magistério. Para tanto, é feita uma análise do funcionamento e das principais atribuições
do referido Conselho, bem como identificação da habilitação e do conhecimento técnico de
seus membros para o exercício de suas determinações legais. Também, é verificada a
existência de ações informativas e educativas, inclusive no âmbito governamental, sobre o
FUNDEF e se as mesmas são consideradas suficientes para o exercício das atribuições da
função de conselheiro do FUNDEF/MG. Ainda, é feita uma análise das implicações da
representação -2.16436(r)2.80439(a)3.7ô-0.295585(u)-0.295585(n8043.16436(t)-2.1.805(e)3.74(r)2-6.2659(r)2.802(o)-0.e)3.74( )-460.418(d)-0.295585(o)-0.29554(o)-0.-10.299(e)310.331(m)-2.46056(e)3.74(m)-2.45995(b)-0.295585(r)2.80439(o)-0.2902(o)-0.e do c20151(o)-0.295585.295585995()-0.295585(c)3.74(e)3.74( )-460.418(d)-0.2.2902(o)-0.d16436(t2(o)-6436(a)].295585(r)2.80439(o)-0.2902(o)-0..71032( )-290.318(C)-3.39556(o)-0.295585(n)-0.295585(s)-1.2312(e)3.74(l)-2.16436(h)-0.2)-0.295585(a)3.74(s)-1.2302(o)-0.e 2(o)-0.210.271(A)1.57564(i)-2.295585( )-150.235(TJ263.315 0 Td[(i)-2.16436531.229975(é)3.74244(c)3..80439(i)-2.16436(c)374244(d)-0.2932(o)-0.e)3.74( )-110.212(d)-0.293142(e)3t2(o)-6
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17
Nesse sentido, cabe mencionar que o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou um
relatório consolidado (BRASIL, 2004, 21 p.) com as principais informações de auditorias
realizadas para avaliar a sistemática de controle e de aplicação de recursos do FUNDEF, durante o
ano de 2001, em 52 municípios de oito estados. No mencionado trabalho consta que pela
sistemática instituída, são constituídos fundos estaduais com recursos provenientes de 15% da
arrecadação de várias receitas
2
e que a União complementa os recursos dos fundos estaduais
sempre que a arrecadação não for suficiente para garantir a aplicação do valor mínimo por aluno
do ensino fundamental, definido nacionalmente pelo Chefe do Executivo. Assim, o Tribunal de
Contas da União (TCU) selecionou municípios de oito estados
3
que receberam recursos federais,
ou seja, complementação da União para aplicação no FUNDEF. As auditorias examinaram três
aspectos: a gestão dos recursos, o controle social e a remuneração dos professores. Sendo que
quanto ao controle social, procurou-se investigar se os conselhos de acompanhamento e controle
do FUNDEF existem e se são atuantes.
Consta do mencionado Relatório do TCU, que para verificar a existência e avaliar a
atuação de cada conselho de acompanhamento e controle social, foram aplicados
questionários aos membros dos conselhos nos municípios auditados e, com base nas
respostas, classificou-os como: inexistente (quando não existe norma criadora ou falta
designação dos membros); existente, mas não atuante (quando não desempenha suas
principais atribuições); existente e parcialmente atuante (quando desempenha algumas de suas
atribuições, mas é omisso em relação a outras; e existente e atuante (quando desempenha
todas as suas principais atribuições). Pela pesquisa, constatou-se que todos os municípios
auditados instituíram os Conselhos, mas apenas 4 dos 52 municípios tinham conselhos
considerados atuantes. Revelando, assim, que o despreparo e a falta de iniciativa dos
conselheiros contribuem para tornar o controle social fictício e formal. Dentre as falhas mais
freqüentes está o desconhecimento da legislação do Fundo e a escolha dos representantes da
comunidade (pais, servidores, professores e diretores
4
) pelo prefeito, sendo o presidente do
conselho, em vários casos, o secretário da educação, colocando em risco a imparcialidade das
ações de controle empreendidas pelos Conselhos. Um outro aspecto dificultador da atuação
dos Conselhos é a falta de apoio logístico para o desempenho das funções, uma vez que
alguns órgãos não dispõem de locais para reuniões, nem de transporte para acompanhar a
2
Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Imposto sobre a
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às
exportações (IPIEXP) e Desoneração de Exportações, de que trata a Lei Complementar n° 87/96 (Lei Kandir).
3
Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
4
Inciso IV do § 1° do art. 4° da Lei n° 9.424/96.
18
execução de despesas na zona rural dos municípios. Foi relatada a fraca interação entre o
legislativo municipal, os Tribunais de Contas e o Ministério Público, já que 78,6% dos
conselheiros entrevistados disseram que nunca formalizaram comunicado à Câmara de
Vereadores e 86,5% nunca representaram aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público
ocorrências a respeito do FUNDEF. Ainda, foi exposto que para atuação efetiva dos conselhos
é importante considerar a possibilidade de aperfeiçoamento do texto da lei, assegurando,
assim, as condições de funcionamento dos conselhos sociais e o fortalecimento da cidadania.
Outras pesquisas confirmam problemas na atuação dos Conselhos do FUNDEF.
Mendes (2004) analisou as irregularidades constatadas pela Controladoria-Geral da
União (CGU) na gestão do FUNDEF em 67 municípios
5
e constatou que o fato mais
corriqueiro, em 73% dos municípios analisados, é a ineficácia do CONSFUNDEF.
Gouveia et al [2001?] analisaram a implantação e os impactos do FUNDEF no
Paraná
6
, no período de 1996 a 2000, e constataram que os CONSFUNDEF não funcionam
adequadamente e que seus membros são despreparados tecnicamente.
Para atingir o objetivo deste trabalho, inicialmente, é realizada uma pesquisa teórica
envolvendo temas como a educação, a descentralização, a accountability na Administração
Pública, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) e os
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (CONSFUNDEF). Além da pesquisa teórica, serão
apresentados e analisados dados empíricos extraídos de fontes documentais (Constituição,
leis, Regimento Interno, Atas e Relatórios do CONSFUNDEF/MG e Relatório Técnico do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais/Comissão de Acompanhamento da Execução
Orçamentária - TCEMG/CAEO) e de entrevistas realizadas com os membros do
CONSFUNDEF/MG, durante o período de 2002-2004, e com os membros do
TCEMG/CAEO, um dos setores responsáveis pela fiscalização formal do FUNDEF/MG no
âmbito do TCEMG.
A dissertação é estruturada em seis capítulos.
O segundo capítulo é voltado para o modelo educacional adotado no país a partir da
Constituição de 1988, objetivando uma melhor compreensão das transformações ocorridas nas
políticas sociais, especificamente, as na área de educação, serão trabalhadas questões atinentes à
5
Gestão do FUNDEF em 67 municípios (22 da Bahia, 14 do Maranhão, 15 do Pará e 16 do Piauí), no âmbito do
Programa de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos, que seleciona aleatoriamente municípios que recebem
recursos da União para auditoria.
6
Foram escolhidos seis municípios (Porto Vitória, Araucária, Londrina, Maringá e Curitiba) para uma análise
mais aprofundada.
19
reforma do Estado, ao federalismo, à descentralização e ao mecanismo de transferência de
recursos públicos para as subunidades do governo relativos ao FUNDEF, objeto de controle dos
CONSFUNDEF.
No terceiro capítulo são discutidos a origem, o conceito, a tipologia do controle na
Administração Pública e seu relacionamento com o estado democrático. É abordada a questão
da responsabilização e da accountability como uma decorrência do exercício do controle e de
transparência na gestão pública. São levantados aspectos gerais quanto à formação e ao
funcionamento dos conselhos, pois esses são instrumentos de accountability.
O quarto capítulo trata do processo de financiamento da educação, especificamente, da
transferência e da aplicação de recursos públicos através do FUNDEF. Apresenta uma síntese
do FUNDEF, no âmbito nacional e mineiro, bem como os depoimentos dos membros do
CONSFUNDEF/MG e do TCEMG/CAEO (Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais/Comissão de Acompanhamento da Execução Orçamentária) sobre o objetivo do
Fundo.
O quinto capítulo trata do CONSFUNDEF/MG, bem como o classifica nas tipologias
de controle e de accountability discorridas no terceiro capítulo. Estabelece critérios, através
da formulação de uma grade de análise, para avaliação do Conselho como instrumento de
accountability societal.Aborda o Relatório do CONSFUNDEF/MG e o Relatório técnico do
TCEMG/CAEO, referente aos exercícios de 2002 a 2004. Apresenta as entrevistas realizadas
com os membros do CONSFUNDEF/MG (Apêndice A), no período de 2002 a 2004, e com os
membros da CAEO (Apêndice B). Ao longo deste capítulo, são feitas análises, considerando a
opinião majoritária dos entrevistados e a grade de análise estabelecida.
20
2 A EDUCAÇÃO E SUAS TRANSFORMAÇÕES: EM BUSCA DE INSTITUIÇÕES
DESCENTRALIZADAS E PARTICIPATIVAS
O tema da educação tem gerado estudos e pesquisas em todo o mundo e ocupado um
lugar privilegiado no campo das políticas sociais. Importa aqui examinar as transformações
ocorridas no modelo educacional brasileiro, principalmente após a Constituição de 1988, que
culminaram na criação do FUNDEF e, conseqüentemente, do CONSFUNDEF.
Para uma melhor compreensão das transformações ocorridas nas políticas sociais,
especificamente, as mudanças na área de educação, objeto deste trabalho, serão trabalhados
os conceitos de federalismo, descentralização e os fatores condicionantes das mudanças na
visão de diversos autores.
Segundo Almeida (1995) o sistema brasileiro de proteção social nasceu, expandiu-se e
ganhou suas feições características durante os ciclos autoritários de Vargas (1930-1945) e dos
militares (1964-1984), quando o federalismo deu lugar a um Estado quase unitário ou, pelo
menos, a uma forma exacerbada de federalismo centralizado. Em decorrência disso, as
políticas sociais estiveram associadas à crescente atividade da esfera federal e exibiram as
marcas do autoritarismo do Executivo federal, dos processos fechados de decisão e da gestão
centralizada em grandes burocracias. Após os anos 80, o Brasil viveu uma rica experiência de
redesenho de seu sistema federativo, rumo à descentralização, ao fortalecimento da
capacidade decisória das instâncias subnacionais de governo, assim, as políticas sociais
passaram a ser um foco privilegiado para a análise desse processo.
De acordo com Lobo (1990), embora sejam reconhecidas as dificuldades de ordem
econômico-financeira do país, é sabido que a forma de estruturação interna do Estado e seus
atuais arranjos político-institucionais, não contribuem para um desempenho eficaz das ações
governamentais. Então, visando escapar da causa básica da “desordem” do Estado – a
centralização de poderes e recursos em mãos da União – surge como alternativa de solução: a
descentralização.
Um aspecto fundamental da descentralização é o pacto federativo. Almeida (1995)
expõe que o federalismo é um sistema baseado na distribuição territorial de poder e
autoridade entre instâncias de governo, de modo que o governo nacional e os subnacionais
sejam independentes em sua esfera própria de ação. Elazar citado por Almeida (1995) diz que
o federalismo constitui uma estrutura não centralizada, ou seja, existe difusão dos poderes de
governo entre muitos centros, nos quais a autoridade não decorre da delegação de um poder
21
central, mas é conferida diretamente do povo. No sistema federal, os estados, províncias ou
cantões são estruturalmente imunes à interferência federal e funcionalmente partilham muitas
atividades com o governo federal, sem perder seus papéis de formulação de políticas e seus
poderes decisórios. A não-centralização não é o mesmo que descentralização, pois esta última
implica na existência de uma autoridade/um governo central que pode descentralizar ou
recentralizar segundo seus desejos, implicando hierarquia. Almeida (1995) relata que a
existência de competências comuns entre instâncias de governo evidencia a natureza não
centralizada do federalismo e que a literatura especializada ao tratar das relações entre esferas
de governo distingue três tipos de arranjos federativos: o dual, o centralizado e o cooperativo.
No federalismo dual, Avir citado por Almeida (1995, p.89-90) expõe "os poderes do
governo geral e do Estado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites
territoriais, constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separada e
independente, nas esferas que lhes são próprias”.
De acordo com Almeida (1995), os federalismos centralizado e cooperativo resultam
da transformação do arranjo dual. O federalismo centralizado implica a transformação dos
governos estaduais e locais em agentes administrativos do governo federal, que têm forte
envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, primazia decisória e de recursos. O
federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder federal e se
caracteriza por formas de ação conjunta entre as esferas de governo, nas quais as unidades
subnacionais guardam significativa autonomia decisória e capacidade própria de
financiamento.
Almeida (1995) expõe que independente da versão adotada, o federalismo fiscal é a
espinha dorsal do sistema, isto é, a maneira de geração e distribuição entre as esferas de
governo dos recursos fiscais e parafiscais é que define, em boa medida, as características
próprias dos diferentes arranjos federativos. Embora, sofram, também, fortes influências das
instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e eleitorais e as organizações de
interesses. Pelas considerações apresentadas nota-se que a análise concreta das formas
federativas atuais esbarra em problemas conceituais e empíricos relacionados ao tema da
centralização ou descentralização.
Beer citado por Almeida (1995) diz que o termo descentralização tem sido usado como
processos de realocação de funções e de recursos correspondentes para instâncias
subnacionais; de consolidação, quando recursos centralizados financiam funções
descentralizadas; ou de devolução, quando as funções são descontinuadas e, em conseqüência
também os recursos. À imprecisão conceitual sobre centralização-descentralização soma-se ao
22
fato de que, neste século, o crescimento do governo não foi um processo de soma-zero, então,
tais fenômenos têm sido concomitantes e não excludentes. Assim, a descentralização não
implica necessariamente em redução da importância da instância nacional, mas pode resultar
na criação de novos âmbitos de ação, pela definição de novos papéis normativos, reguladores
e redistributivos, que convivam com a expansão das responsabilidades de estados e
municípios.
Para Almeida (1995) a democratização e a crise fiscal constituem os dois
macrocondicionantes da transformação do sistema federativo brasileiro, sendo que no início
da década de 80, os impulsos do processo de democratização foram mais importantes que as
dificuldades econômicas; depois de 1998, os constrangimentos econômicos ganharam
destaque.
Ao fazer uma anatomia da reforma educacional em Minas Gerais, Rocha (2003)
ressaltou:
[...] a mudança institucional da educação pública estadual mineira na década de 80 e
início de 90, cuja experiência é das mais relevantes no país e na América Latina. O
objetivo das mudanças é a descentralização do sistema estadual de educação,
objetivando dar autonomia de funcionamento às escolas e criar espaços para a sua
gestão participativa, com o objetivo de impedir a instrumentalização da gestão da
educação para fins político-partidários...
Em Minas Gerais, a ênfase da reforma foi conceder autonomia administrativa,
financeira e pedagógica para as escolas, possibilitando sua gestão através da
participação dos seus professores e funcionários, pais e alunos. (ROCHA, 2003, p.
558-561).
Visando a redistribuição de responsabilidades entre Estados e Municípios e a
interferência no círculo vicioso formado pelos baixos salários, a baixa qualificação
profissional e qualidade do ensino, que era acentuado pelas imensas disparidades verificadas
no custo médio por aluno entre os Estados, entre os Municípios de um mesmo Estado e até
mesmo entre as redes municipal e estadual de ensino em funcionamento de um mesmo
município, em 1995, o Ministério da Educação iniciou os debates sobre a necessidade de se
apresentar uma Proposta de Emenda à Constituição, com vistas à instituição do FUNDEF.
Neste sentido, abordando os aspectos do federalismo e das políticas sociais no Brasil,
especificamente, da política de educação fundamental Arretche (2004) relatou:
As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da federação brasileira
implicam diferenças na carreira e nos salários dos professores, na natureza e
23
qualidade dos serviços educacionais, bem como no nível de gasto/aluno. Em 1996,
os municípios do Estado do Maranhão gastavam em média R$ 100 ao ano com seus
alunos, ao passo que o governo do Estado gastava R$ 385. Em São Paulo, por sua
vez, este gasto era de R$ 1.039 para os municípios e de R$ 569 para o governo
estadual (VAZQUEZ, 2003, p.39 apud ARRETCHE, 2004) .
A Constituição Federal de 1988 definiu como concorrentes as competências na
educação fundamental, estabelecendo apenas que esta deveria ser oferecida
preferencialmente pelos governos municipais. Além disso, obriga governos
estaduais e municipais a gastarem 25% de sua receita disponível em ensino. Neste
caso, diferentemente da política de saúde, o governo federal não é o principal
financiador, desempenhando uma função apenas supletiva, de financiar programas
de alimentação dos estudantes das escolas públicas e de construção e capacitação
das unidades escolares, contando, portanto, com recursos institucionais bem mais
limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política.
É por esta razão que, para alcançar um objetivo nacional - por exemplo, reduzir as
assimetrias intra-estaduais de gasto no ensino fundamental e promover a valorização
salarial dos professores -, o governo Fernando Henrique adotou como estratégia a
aprovação de uma emenda constitucional, como o FUNDEF. (ARRETCHE, 2004).
Diante do exposto, a educação deve ser entendida como uma política social inclusiva e
de responsabilidade conjunta de diversos atores sociais (estado, setor privado e sociedade). O
que se confirma pelo fato do texto constitucional vigente trazer que a educação é direito de
todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida com a colaboração da sociedade,
sendo que para garantia do ensino fundamental haverá um federalismo cooperativo marcado
pela atuação prioritária de dois entes federados (Estados-membros e Municípios), que deverão
fazer aplicações de recursos, conforme estabelecido na legislação. Assim, pode-se dizer que o
FUNDEF tem como um de seus objetivos mudar a estrutura de financiamento do ensino,
descentralizando recursos financeiros da União em prol da ação governamental estatal e
municipal relacionada à educação fundamental, uma vez que a legislação através do art. 6° da
Lei n° 9.424/96 (BRASIL, 1996) determinou a fixação de um valor mínimo nacional por
aluno, então se os Estados-membros e o Distrito Federal apresentarem um valor/aluno inferior
ao fixado nacionalmente farão jus à complementação da União. Nesse sentido, cabe
transcrever
:
Enfrentar essas questões supõe trazer para primeiro plano a discussão sobre o modelo
de federalismo cooperativo que se deseja e sobre as políticas mais adequadas para dar-
lhe vida.
No primeiro caso, a questão central é encontrar as formas institucionais capazes de
compatibilizar a igualdade jurídica com as enormes assimetrias econômicas e sociais,
que se projetam em desigualdades regionais. Nas áreas sociais isto requer uma
distribuição de competências flexível e não uniforme, que leve em consideração a
capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir cada uma das funções.
Requer, também, que se redefinam as atribuições do governo federal - isto é, do
Congresso e do Executivo - nas áreas sociais, de forma a combinar a descentralização
24
radical com um papel ativo na compensação das desigualdades regionais,
especialmente importante nas circunstâncias brasileiras.
No segundo caso, o problema é transformar um processo desordenado de redefinição de
competências em políticas deliberadas e contínuas, por meio das quais se vá tecendo as
formas novas de cooperação entre as instâncias de governo. (ALMEIDA, 1995, p. 105).
Considerando que a Carta Constitucional estipulou funções concorrentes entre União,
estados e municípios para a educação, pode-se entender que no novo desenho que se forma, a
descentralização não implica redução da importância da instância federal, mas criação de
novos âmbitos de atuação e cooperação através do FUNDEF.
Costa (2004) analisando o mencionado desenho do FUNDEF, especificamente o
critério de cálculo do valor de referência por aluno, expõe que o problema é que a União é
quem arbitra o valor de referência, então quanto maior esse valor mais recursos ela terá que
aportar ao FUNDEF, já que seu papel é complementar. Assim, cria-se uma situação onde os
interesses da União são opostos aos dos estados e municípios. E ao final, como quem
determina o valor de referência é a União, a tendência é a subestimação deste valor. A Tabela
1 aborda a evolução do valor mínimo nacional por aluno fixado pela União.
Tabela 1
Valor mínimo a ser gasto por aluno a cada ano pelo FUNDEF: 1998-2004
1ª a 4ª Série
(R$ nominais)
1ª a 4ª Série
(R$ de janeiro de
1998)*
5ª a 8ª Série
(R$ nominais)
5ª a 8ª Série
(R$ de janeiro de
1998)*
1998 315,00 311,00 315,00 311,00
1999 315,00 296,00 315,00 296,00
2000 333,00 295,00 349,65 310,00
2001 363,00 301,00 381,15 316,00
2002 418,00 313,00 438,93 329,00
2003 462,00 295,00 485,10 310,00
2004 537,71 326,00 564,60 342,00
*Deflator: INPC.
Fonte: Mendes, 2004.
Analisando a tabela acima, percebe-se que os valores que foram aplicados por aluno nos
exercícios de 1998 e 2004 mantiveram-se praticamente estáveis, pois da 1ª a 4ª série passaram
de R$ 311,00 para R$ 326,00 e da 5ª a 8ª série passaram de R$ 311,00 para R$ 342,00.
Costa (2004), ainda, afirma que a subestimação do valor de referência vem
acontecendo desde 1998, tanto que segundo previsões de receitas feitas pelo Ministério da
Fazenda e pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) do -
25
Ministério da Educação (MEC), o valor mínimo teria que ter sido fixado acima de R$ 397,98,
de acordo com estudo da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação,
mas esse ficou em R$ 315,00. Se fosse fixado aquele
26
Ainda, quanto à descentralização sabe-se que seu conceito é bastante polêmico, mas
para os fins desta dissertação, cabe comentar os entendimentos de Lobo (1990) sobre a questão.
Para a referida autora, a descentralização se expressa em três vertentes: da administração direta
para a indireta, entre níveis de governo e do Estado para a sociedade civil. Interessa a este
trabalho a segunda e terceira. A segunda vertente, defendida pelos governos subnacionais, isto
é, estaduais e municipais, se desdobra em duas dimensões, uma financeira de redistribuição de
receitas públicas e outra político-institucional de novos arranjos no sistema de competências
governamentais. A terceira vertente refere-se à transferência de funções, que, hoje, são
executadas pelo setor público, mas que poderiam ser executadas exclusivamente ou em
cooperação com o setor privado, assim alguns de seus defensores são pela privatização e outros
pela maior articulação entre sociedade civil e estado. Neste momento, cabe transcrever os
dizeres da mencionada autora:
Seria o caso da participação de associações de moradores, sindicatos e clubes de
serviço na decisão, implementação e acompanhamento dos programas governamentais
em educação, saúde, habitação, assistência social e saneamento.(LOBO, 1990, p. 7).
(grifo nosso).
Também, cabe citar Tatagiba (2002) que, ao se referir aos conselhos setoriais, que
emergiram como inovação institucional a partir da Constituição de 1988, faz a seguinte
colocação:
Tornados obrigatórios em vários níveis de definição das políticas, foram considerados
legalmente indispensáveis para o repasse de recursos federais para Estados e
municípios, constituindo-se como peças centrais no processo de descentralização e
democratização das políticas sociais.(TATAGIBA, 2002, p.50). (grifo nosso).
Ainda, deve-se lembrar os ensinamentos de Arretche (1996), sobre as relações entre
democracia e descentralização, as relações entre descentralização e papel do governo central e
as relações entre descentralização e clientelismo.
Sobre democracia versus descentralização, Arretche (1996) relata que correntes de
opinião de distintos matizes associam positivamente descentralização a realização do ideal
democrático; outros dizem que tal processo representa uma estratégia pela qual se criam
instituições que viabilizam a participação dos cidadãos nas decisões políticas; outros, ainda,
dizem que seria um fortalecimento da vida cívica sufocada por um Estado centralizador e
27
invasivo. A referida autora afirma que o simples fato de questões ou políticas serem geridas
pelo nível central não é indicador de uma gestão menos ou mais democrática e, finalmente,
conclui que não há um consenso quanto à possibilidade de que a reforma das instituições
possa produzir comportamentos democráticos.
Quanto à relação descentralização e papel do governo central, Arretche (1996)
discorre sobre o processo histórico da descentralização no Brasil, concluindo que o Estado
brasileiro cresceu e expandiu de forma fragmentada, o que ocasionou órgãos e funções
superpostas com burocracias difusas, cujo controle e coordenação são difíceis, assim, as
políticas centrais em relação à periferia foram por muito tempo clientelistas (“favores”) e
dirigistas (decorrentes de inovações políticas), aí surgiram os impulsos pró-descentralização
baseado na construção de um novo equilíbrio federativo embasado na consolidação
democrática. Abordando a descentralização dos programas sociais, a mencionada autora diz
que desde os primórdios, a educação básica da rede pública brasileira é prestada de forma
superposta, escolas estaduais e municipais prestando serviços e que a distribuição do peso
dessas redes é extremamente desigual, mesmo após a Constituição de 1988 ter estabelecido
oferta de educação básica preferencialmente pelos municípios, pois o processo efetivo de
transferência de competências subordina-se a fatores conjunturais e regionais. Isto porque a
ausência de uma direção central soma-se ao caráter heterogêneo e difuso dos interesses
envolvidos, o que dificulta a coalizão pró-descentralização.
Acerca das relações entre descentralização e clientelismo, Arretche (1996) afirma que
a descentralização ocasiona uma maior proximidade entre os prestadores dos serviços e seus
usuários o que vialibiliza maior accountability pelos cidadãos e maior responsiveness pelo
governo, mas é possível que surja o problema do uso clientelista dos recursos públicos. Logo,
a proximidade não é condição suficiente para eliminar o atendimento de necessidades dos
cidadãos pelo clientelismo, como também, a centralização não explica o clientelismo.
O exposto sobre a educação e suas transformações confirma os ensinamentos de Costa
(2004, p.5) de que “o processo de descentralização na educação evidencia tanto a importância
e necessidade quanto as dificuldades na criação de mecanismos institucionais de articulação e
indução à cooperação na implementação de políticas sociais em Estados federativos”.
28
3 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Este capítulo trata do controle na Administração Pública. Inicialmente, são discutidos a
origem e o conceito de controle, bem como a relação desse com o estado democrático. Aborda
os tipos de controle, de responsabilização e de accountability. Finalmente, levanta os aspectos
gerais quanto à formação e ao funcionamento dos conselhos. A ligação entre os dois capítulos
é clara, pois, no novo modelo educacional, os conselhos constituem mais uma instância de
controle dos recursos públicos.
Assim, o objetivo deste capítulo é compreender o que é o controle, em quais instâncias
pode se processar e seus tipos. Ainda, é objetivo deste capítulo, evidenciar que em virtude de
irregularidades e/ou ilegalidades praticadas na gestão dos recursos públicos, os gestores
públicos podem ser responsabilizados.
3.1 Origem e conceito de controle
O controle da Administração Pública é indispensável à organização do Estado, pois
estabelecidos os fins desse e as regras para a sua atuação, é preciso verificar se esses fins
estão sendo alcançados, se as regras estão sendo cumpridas. Então, esboçada a estrutura da
Administração, criou-se meios de vigilância e controle dos recursos financeiros públicos, pois
ela deve atuar de acordo com as regras que lhe são impostas pelo ordenamento legal, sempre
guiada pelo interesse público.
Lembra Guerra (2002), que o termo controle data de 1367, é de origem francesa
Contrerole, que significava contralista. A partir de 1611, evoluiu para um sentido mais
próximo do atual, isto é, Contrôle, significando verificação, fiscalização e revisão. Surgiu na
língua portuguesa, em 1922, significando controlar, monitorização, fiscalização ou exame
minucioso que obedece a determinadas expectativas, normas, convenções etc. Tendo, no
Direito Brasileiro sido empregado desde 1941, quando de sua utilização na obra “Controle
dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário” de Seabra Fagundes.
No sentido etimológico tem-se controle como: “fiscalização exercida sobre as
atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades,
ou produtos, não desviem das normas preestabelecidas”. (FERREIRA, 1994-1995, p. 176).
29
O artigo 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, determina
que “A sociedade tem o direito de pedir contas de sua administração a todos os agentes do
poder público”. Isso reforça a idéia que todo aquele que trabalha ou exerce atividades em
nome do coletivo deve prestar contas, porque esta dá legitimidade aos atos praticados pelo
agente público, bem como garante que está agindo com eficiência (fazendo as coisas bem) e
eficácia (fazendo as coisas certas) na busca da efetividade (resultado verdadeiro) das
organizações públicas.
O controle da Administração Pública, portanto, é:
A possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por
outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de
um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos
desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na
verdade, de poder-dever de fiscalização, já que, uma vez determinada em lei, não
poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do
agente infrator. (GUERRA, 2002, p.32). (grifo nosso).
3.2 Controle e Estado democrático
Santos (2002) lembra que o controle da Administração Pública vincula-se ao Estado
Democrático de Direito e pode ser concebido como a fiscalização exercida pelo Poder Público
(controle estatal) ou pelo cidadão (controle social).
Figueiredo citado por Santos (2002) salienta que a sujeição à lei não é o bastante para
caracterizar o Estado Democrático de Direito, ou seja, conceber o Estado como conjunto de
normas estabelecidas pelo Legislativo, e não como Estado de Legitimidade, cujo poder emana
do povo, é reduzi-lo a mero Estado da legalidade e aceitar como válidos quaisquer Estados,
inclusive aqueles que praticam atrocidades e desprezam a liberdade e a cidadania.
Assim, evidenciando a face democrática do Estado, Ferraz (1999) chama a atenção
para o binômio controle/responsabilidade.
Um governo responsável é julgado como um bom governo e carrega conotações de
democracia avançada. O governo pode ser caracterizado como irresponsável ou não
30
corretamente responsável se cultivar o autoritarismo, o totalitarismo ou qualquer tipo
de abuso de poder. (PYPER apud FERRAZ, 1999, p. 76, tradução nossa).
7
Dagnino (2002) afirma que as relações entre o estado/governo e a sociedade são
sempre tensas, permeadas de conflitos, que podem ser maiores ou menores dependendo dos
interesses compartilhados e que a atuação conjunta desses atores emergiu durante os anos 90,
subjacentes ao esforço de criação de espaços públicos. A conhecida e difundida visão da
sociedade civil como “polo de virtude” e do Estado como a “encarnação do mal” é
reducionista e deve ser combinada com outras clivagens, tal como a possibilidade de que
projetos de cunho democratizantes, que se configuram no interior da sociedade civil, podem
conduzir a prática política de vários dos seus setores. Com relação à natureza dos conflitos
relatados, a autora afirma que seu foco mais generalizado é a partilha efetiva do poder, que
remete a natureza da participação da sociedade civil, que de um lado é marcada pela
resistência dos Executivos em compartilhar o seu poder exclusivo sobre as decisões de
políticas públicas e, de outro, na insistência dos setores da sociedade civil em participar
efetivamente das decisões e concretizar o controle social sobre elas. O conflito pela partilha
do poder também se manifesta como uma demanda pela ampliação do âmbito das decisões
envolvidas. Tal partilha de poder é bloqueada por vários mecanismos, que têm origem em
concepções políticas resistentes à democratização dos processos decisórios ou nas
características estruturais do funcionamento do Estado, tais como predomínio de uma razão
tecno-burocrática, lentidão, ineficiência, falta de recursos e falta de transparência. Do lado da
sociedade civil também há vários elementos dificultadores, o mais importante deles parece ser
a exigência de qualificação técnica e política, embora também sejam exigidos conhecimentos
sobre o funcionamento do Estado, da máquina administrativa e dos procedimentos
envolvidos. Assim, pode-se dizer que o autoritarismo social, as visões hierarquizadas e
excludentes da sociedade civil e da política são obstáculos na constituição e no funcionamento
dos espaços públicos, mas é exatamente da confronta
31
3.3 Os tipos de controle, responsabilização e accountability
Quanto aos tipos de controle, Santos (2002) diz que não há uniformidade no tocante a
essa tipologia. Assim, considerando a inexistência de um modelo definitivo de classificação
das espécies de controle, a seguir será exposta a classificação proposta por Guerra (2002) que
tenta mesclar os diversos modelos citados pelos autores.
Guerra (2002) divide o controle quanto ao órgão que o exerce (administrativo,
legislativo e judicial), quanto à localização do órgão executor (interno e externo), quanto ao
momento em que se efetua (prévio, concomitante e subseqüente) e quanto à extensão
(legalidade e de mérito).
Administrativo ou executivo é o controle da própria Administração sobre seus atos e
agentes, decorre da autotutela, pode ser exercido ex offício ou mediante provocação dos
administrados. É ex offício quando a própria Administração constata a ilegalidade e age de
forma a corrigi-la e é mediante provocação dos administrados quando esses através de recurso
administrativo ensejam o reexame dos atos praticados pela Administração. Esta espécie de
controle encontra-se consagrada na Súmula n° 473 do Supremo Tribunal Federal:
A Administração Pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo
de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial. (BRASIL, 2007. Revista dos Tribunais).
Legislativo ou parlamentar é o controle exercido pelo Poder Legislativo, se subdivide
em político e financeiro. O primeiro é exercido diretamente pelo Poder Legislativo mediante
seus órgãos, tais como: Congresso Nacional, Câmara de Deputados, Senado Federal,
Assembléias Legislativas, Comissões Parlamentares. O segundo é exercido pelos órgãos da
Administração criados constitucionalmente para esse fim, tais como os Tribunais de Contas.
Judicial é o exercido pelo Poder Judiciário e visa a correção dos atos ilegais e imorais
de qualquer dos Poderes, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público, tem
fundamentação no art. 5°, XXXV, da Constituição de 1988, no entanto, não pode invadir a
apreciação subjetiva da Administração, o que é chamado de mérito administrativo.
O controle interno é decorrente de determinado setor, entidade ou órgão que compõe a
própria estrutura fiscalizada. Constitui o controle exercido pelo Executivo, Legislativo ou
Judiciário sobre seus próprios atos e agentes. De acordo com as normas vigentes do art. 74 da
32
Constituição/88 (BRASIL, 1988), tem como finalidade apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.
O controle externo é decorrente de órgão ou Poder diverso da estrutura fiscalizada. Em
sentido amplo, constitui o controle do Legislativo, do Judiciário, popular, bem como o
cumprido pela administração direta sobre a administração indireta. Em sentido estrito,
constitui apenas o exercido pelo Poder Legislativo, diretamente ou por órgãos especializados
(Tribunais de Contas).
O controle prévio, preventivo ou a priori é o exercido antes da prática do ato
administrativo, constitui-se como um requisito para sua eficácia e visa prevenção de atos
ilegais e não convenientes ao interesse público. Ocorre quando o ato administrativo está
sujeito à autorização prévia.
O controle concomitante é aquele que se verifica junto à realização do ato visando sua
regularidade de formação, é simultâneo.
O controle subseqüente, também denominado a posteriori ou corretivo, é praticado
após a realização do ato, visando confirmá-lo, corrigi-lo no caso de eventuais defeitos ou
desfazê-lo por via da revogação ou declaração de nulidade.
O controle de legalidade objetiva a verificação da conformação do ato ou do
procedimento administrativo à legislação que o rege, pode ser exercido pela própria
Administração e pelo Executivo ex ofício ou mediante provocação recursal, pelo Legislativo
nos casos expressos na Constituição e pelo Judiciário mediante ação adequada. Se for
constatado que o ato é ilegal ou ilegítimo ocorrerá a anulação do mesmo, uma vez que ao
administrador público só é permitido fazer aquilo que a lei prescreve.
O controle do mérito investiga a atividade administrativa e seus resultados, conforme a
conveniência e oportunidade do ato praticado, buscando garantir a boa gestão da coisa pública.
Ainda, quanto à classificação dos controles, cabe citar Santos (2002) que apresenta
uma outra estruturação, abrangendo todos agentes controladores; onde o controle público é
dividido em dois grandes grupos: estatal e não-estatal. O controle público estatal engloba o
controle interno e externo, esse último se subdivide em jurisdicional (exercido pelo Poder
Judiciário); parlamentar ou político (exercido pelo Congresso Nacional diretamente ou
indiretamente, com o auxílio do Tribunal de Contas) e controle exercido diretamente pelo
Tribunal de Contas. O controle público não-estatal é o controle social, modalidade de controle
externo, cujo agente controlador é a sociedade civil organizada ou o cidadão.
Sobre esse controle social, Grau expõe os seguintes questionamentos:
33
É o controle social um assunto de incumbência do público diretamente envolvido e do
público em geral?
O envolvimento do cidadão na gestão pública pode se
34
A segunda questão proposta por Grau (2000) remete a possibilidade do controle por
pessoas da própria Administração Pública ser considerado controle social e poder ser exercido
externamente à Administração. A resposta para a primeira parte da questão passa pela
impossibilidade de co-gestão e controle, uma vez que a eficácia do controle depende
diretamente da independência e autonomia dos sujeitos sociais em relação aos atores estatais.
Para a segunda parte da questão, a resposta é o controle requer ser externo à Administração,
no intuito de tornar a relação regulativa e não constitutiva.
Na terceira questão, Grau (2000) aborda o fato da cidadania se constituir em sujeito de
sanção para ser habilitada como controle social da Administração Pública, respondendo que
recursos efetivos devem atuar para garantir a observância dos deveres administrativos.
Classifica como recursos diretos o poder de veto, eleições etc. e como indiretos as medidas
jurídicas e os recursos administrativos possíveis contra atos da Administração em desacordo
com a lei e interesse coletivo.
A quarta e última questão de Grau (2000) remete ao fato do controle social ter que
atentar para a heterogeneidade dos produtos da Administração Pública e a natureza das
organizações que a compõem. Numa primeira resposta, ressalta-se que o controle social deve
abranger as ações e decisões não só passadas, mas também futuras da Administração Pública,
incidentes sobre os pontos que formam as políticas públicas, produzindo os bens e serviços
públicos. Behn citado por GRAU (2000), alude ao fato de o controle social ter de considerar
que a maioria das políticas públicas é implementada por redes de agências, dificultando,
assim, a noção de responsabilidade individual. Outro problema abordado por Felder e López
citados por Grau (2000) refere-se ao fato de em muitos países os serviços públicos terem sido
privatizados, daí surge uma demanda de controle social associado a essas novas agências, bem
como de outras dificuldades, tais como a participação dos usuários em organismos de controle
de serviços públicos de gestão privada. Demanda similar existe sobre as organizações
mercantis e organizações não governamentais - ONGs que provêem bens e serviços com
financiamento público.
Diante do explanado, nota-se que o controle pode se processar em diversos momentos,
por várias pessoas e sob vários enfoques e extensão; no entanto, uma coisa é certa, ele só fará
sentido se identificados os problemas forem tomadas medidas para responsabilização dos
agentes causadores.
Acerca do processo de responsabilização e da accountability, transcreve-se o seguinte:
35
A existência de mecanismos que permitam a responsabilização dos funcionários
públicos pelos resultados da sua gestão está relacionada à vigência de uma cultura que
induza estas possibilidades. As condições sistêmicas que geram um ambiente propício
à prestação de contas incluem, entre outros fatores, a transparência na gestão pública, a
publicidade dos atos governamentais, a existência de uma legislação que estabeleça os
mecanismos de responsabilização para todos os níveis da pirâmide institucional do
Estado e a independência das instituições encarregadas de determinar tais
responsabilidades. (GROISMAM; LERNER, 2000, p.78, tradução nossa)
9
Pelo exposto, nota-se que o processo de accountability é bastante complexo, envolve a
fiscalização dos atos e fatos praticados pelos gestores dos recursos públicos, exige uma
transparência da gestão governamental no sentido de dar publicidade aos mesmos, a
existência de normas legais que permitam o controle não só estatal, mas também social e que
estabeleçam sanções e formas de responsabilização para os maus administradores públicos.
Segundo Campos (1990) o processo de accountability envolve diversos fatores. A
dificuldade inicial é que até hoje não há uma tradução do termo para o português, apesar da
semelhança sonora não tem nada haver com contabilidade, não é apenas uma questão de
desenvolvimento organizacional, de reforma administrativa ou simples de criação de
mecanismos de controle burocrático, apesar do aperfeiçoamento de tais práticas
administrativas andarem juntas com o que a sociedade moderna espera de seus governos e do
serviço público, que é a responsabilidade perante os cidadãos. Na busca do significado para a
expressão accountability percebeu-se um elo entre a necessidade de defesa dos cidadãos da
má conduta burocrática, uma vez que as existências do processo eleitoral e do controle interno
nas organizações não conseguem garantir uma prestação do serviço público nos padrões
normativos dos governos democráticos. O processo eleitoral não é suficiente porque não é
ágil de forma a salvaguardar os interesses públicos e o controle interno porque é um modelo
monocrático de autoridade que leva a uma accountability ascendente, isto é, cujas
ordens/poder são concentrados, limitados aos interesses da minoria detentora de poder ou,
quando muito, aos interesses dos burocratas. Assim, a accountability governamental deve
acompanhar o avanço dos valores democráticos da sociedade na qual está inserida, tais como
igualdade, participação, representatividade, cidadania organizada, desenvolvimento político.
Grau (2000, p. 272) diz que “A resposta mais radical que se tem é que o único e
verdadeiro controle é aquele que é exercido pelos próprios cidadãos, em defesa de seus próprios
9
La existencia de mecanismos que permitan la responsabilización de los funcionarios públicos por los
resultados de su gestión, está relacionada con la vigencia de una cultura que los induzca y haga posibles. Las
condiciones sistémicas que generan un ámbito propicio a la rendición de cuenta, incluyen, entre otros factores,
la transparencia en la gestión pública, la publicidad de los actos gubernamentales, la existencia de un marco
normativo que establezca los mecanismos de responsabilización que abarquen a todos los niveles de la pirámide
insticional del Estado, y la independencia de las instituciones encargadas de determinar las responsabilidades
36
interesses” (tradução nossa)
10
Nesta mesma linha de pensamento, afirma Campos (1990) que o
verdadeiro controle, seja ele no Executivo, Legislativo ou Judiciário, só ocorre efetivamente se
as ações do governo forem fiscalizadas pelos cidadãos, sendo o controle efetivo conseqüência
da cidadania organizada, pois uma sociedade desmobilizada é incapaz de garantir a
accountability.A extensão, qualidade e força dos controles decorrem do fortalecimento da
malha institucional da sociedade civil. Á medida que a democracia amadurece, o cidadão deixa
de ser somente consumidor de serviços públicos e objeto de decisões públicas, para ser um
sujeito ativo.
O’Donnell (1998) tratando da accountability a subdivide em vertical e horizontal. A
accountability vertical tem como principal canal as eleições que ocorrem de tempos em
tempos, mas análises recentes introduzem uma nota cética quanto ao seu grau de eficácia,
devido às condições que prevalecem em muitas novas poliarquias
11
, dessa maneira o
mencionado autor confirma os l90.26(c)3.75585(e)3.74(2.1643685(o)-0.295584C0.214655(n)-0.295(m)-2.459955(v)-0.295585(a)3.7(t)-2.16436(e)3.730.295584n)-0.29mella(1 ol436(c)3.74(a)3.74( )-150.235(q)-0.295585(u)-10.295584à43685(o)-0.295584endes
37
de agências estatais isoladas, mas de toda uma rede de agências, incluindo até, os tribunais
que devem estar comprometidos com esse tipo de accountability.
Ainda, segundo O’Donnell (1998) a fragilidade da accountability horizontal significa
que os componentes liberais e republicanos das novas poliarquias são frágeis, pois essas
decorrem da síntese de três correntes: democracia, liberalismo e republicanismo; embora tal
convergência seja parcialmente contraditória, no sentido de que alguns princípios básicos de
cada uma dessas correntes são inconsistentes com os princípios básicos das outras. O
componente liberal diz que há alguns direitos que não devem ser usurpados por nenhum
poder, inclusive pelo Estado. O componente republicano identifica no cumprimento dos
deveres públicos uma atividade enobrecedora que requer cuidadosa sujeição à lei e um
devotado serviço ao interesse público, mesmo que isso demande sacrifícios dos interesses
privados dos mandatários. Assim, as tradições republicanas e liberais distinguem a esfera
pública e privada, só que para a primeira, o lugar que se dá o desenvolvimento humano e
pleno é a esfera pública e, para a segunda, a área do desenvolvimento próprio e pleno da vida
humana é a esfera privada. A democracia não considera essas distinções, nos procedimentos
democráticos canônicos, o rodízio ou o sorteio, pressupõem que todos são igualmente
qualificados para os papéis. Nesse sentido, O’Donnell (1998) afirma:
Todos os cidadãos têm direitos iguais de participar da tomada de decisões coletivas
dentro do quadro institucional existente; uma declaração democrática à qual se
acrescenta o preceito republicano de que ninguém, inclusive aqueles que governam,
deve estar acima da lei; e a salvaguarda liberal de que certas liberdades e garantias não
devem ser infringidas.Veremos, porém que a efetividade do império da lei registra
variações importantes nos diferentes tipos de poliarquia. (O’DONNELL, 1998, p. 33).
Para adquirir o accountability horizontal, O’Donnell (1998) propõe alguns
procedimentos: 1) dar aos partidos de oposição que tenham alcançado um nível razoável de
apoio eleitoral papel de destaque na direção das agências que investigarão supostos casos de
corrupção, embora nada garanta que a oposição seja melhor que o governo; 2) dotar de recursos
e profissionalizar ao máximo as agências que desempenham um papel essencialmente
preventivo, tais como os Tribunais de Contas; 3) permitir a existência de um Judiciário
altamente profissionalizado, com orçamento independente do Executivo e do Congresso e
totalmente autônomo em suas decisões, embora tal autonomia seja perigosa porque pode
facilitar o controle do Judiciário por interesses duvidosos ou promover uma auto-definição
privilegiada desse poder em relação aos demais e a sociedade; 4) criar meios para que os fracos
38
e pobres sejam pelo menos tratados decentemente pelos agentes estatais; 5) fortalecer a mídia
independente e as instituições de pesquisa e disseminação de dados, através do estabelecimento
de uma metodologia de coleta, de uma periodicidade de divulgação e determinação dos meios
pelos quais serão difundidos por autoridades pluralistas e não puramente governamentais; 6)
atuação conjunta de atores externos (organizações e redes internacionais) com os atores
domésticos ao menos em questões que envolvem alta corrupção e notória usurpação. 7)
valorizar os indivíduos especialmente políticos e outros líderes institucionais, pois mesmo em
países com uma tradição de ampla corrupção e repetidas usurpações, o bom exemplo de pessoas
bem posicionadas que agem convincentemente de acordo com os ideais liberais e republicanos
podem gerar um apoio valioso na opinião pública.
Perruzzotti e Smulovitz citados por Carneiro e Costa (2001) enfatizam as formas não
tradicionais de controle, que têm como foco os mecanismos societais de accountability. Assim,
Carneiro e Costa (2001) dizem que tais autores apresentam uma concepção alternativa de
accountability fornecida a partir de recortes que privilegiam a dicotomia Estado-sociedade civil,
onde o controle da sociedade civil sobre a ação governamental constitui uma especificidade.
Essa alternativa é denominada accountability societal e pode ser assim definida:
Um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não
institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias
na mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos,
movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas
questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem
implementadas pelos órgãos públicos. (PERUZZOTTI; SMULOVITZ apud
CARNEIRO; COSTA, 2001, p. 4 -5).
Carneiro e Costa (2001) afirmam que os conselhos inserem-se na temática da
governança democrática como canais institucionalizados de participação, reconfigurando as
relações entre o estado e a sociedade e instituindo uma nova modalidade de controle público
sobre a ação governamental e, idealmente, de co-responsabilização sobre o desenho,
monitoramento e avaliação de políticas. Assim, os conselhos podem ser considerados
instrumentos de accountability societal.
Campos (1990), abordando os limites políticos e culturais da democracia brasileira,
relata que as poucas instituições existentes padecem por não se comprometerem com sua
continuidade, além disso, falta-lhes legitimidade, devido à fragilidade de suas bases e de aptidão
para auto-sustentação, tanto que buscam apoio financeiro no próprio governo; e, para agravar, a
39
submissão do cidadão é um traço cultural, que acaba enfraquecendo mais a democracia, já que o
povo brasileiro mostra maior vocação para ser ajudado do que para exibir autoconfiança,
deixando o paternalismo se tornar uma forma disfarçada de autoritarismo. Neste mesmo
sentido, cabe lembrar “A eficácia depende diretamente da independência e autonomia que os
sujeitos sociais mantêm em relação aos atores estatais. Esse controle deve ser externo à
Administração Pública, para que a relação seja regulativa ao invés de constitutiva”. (GRAU,
2000, p.280, tradução nossa).
12
Segundo Marienhoff citado por Groisman e Lerner (2000) o tema da responsabilidade dos
funcionários e dos empregados públicos é tratado pelo Direito Administrativo e surge quando o
agente público exerce suas atribuições de forma irregular.
Groisman e Lerner (2000) propõem uma classificação das responsabilidades dos
agentes, segundo o tipo de norma transgredida, podendo ser política, administrativa, civil e
penal. A responsabilidade política é inerente ao sistema democrático e deriva do fato de o
governo exercer uma autoridade, mediante representação, delegação do povo, não
necessariamente implica em infração de normas jurídicas, sendo suficiente o não desempenho
satisfatório do mandato. A responsabilidade administrativa decorre da transgressão de
normas, instruções, ordens de serviço e deveres éticos. A responsabilidade civil consiste na
obrigação de reparar o dano causado por infração da ordem jurídica. A responsabilidade penal
corresponde à prática de um delito, que quando afeta a administração pública gera
automaticamente responsabilidade civil e administrativa, bem como implica na inabilitação
para o exercício de cargos públicos.
3.4 Os Conselhos
Tendo em vista que os conselhos são mais uma instância de controle dos recursos
públicos, cabe abordar os aspectos gerais quanto à formação e ao funcionamento dos mesmos.
12
La eficacia de éste es directamente dependiente de la independencia y autonomia que mantengan los sujetos
sociales respecto de los actores estatales. Por ende, el control requiere ser externo a la Administración Pública
para que la relación com ella sea regulativa en vez de constitutiva
.
40
Moreira citado por Tatagiba (2002) relata que a legislação impõe respeito ao princípio
da paridade entre Estado e sociedade na composição dos conselhos, como mecanismo de
equilíbrio nas decisões. A representação governamental é feita, em geral, por agentes públicos
titulares de cargos de direção na Administração direta ou indireta, por responsáveis pelas
áreas das políticas sociais, e por outros de áreas afins, por indicação do chefe do Poder
Executivo. A representação da sociedade civil é feita por conselheiros escolhidos por seus
pares, em fórum próprio, dentre as entidades e organizações não-governamentais prestadores
de serviço, de defesa de direitos, movimentos, associações comunitárias, sindicatos,
associação de usuários, devendo essa composição ser prevista em lei específica e levando em
consideração as particularidades de cada caso.
A representação voluntária nos conselhos é considerada uma atividade de relevância
pública, por isso a função de conselheiro não deve ser remunerada, à exceção dos membros do
conselho tutelar. (CEPAM; MOREIRA apud TATAGIBA, 2002).
Quanto à dinâmica de funcionamento, cada conselho elabora seu regimento interno
que, depois de aprovado em plenário, é submetido ao Poder Executivo, que o aprova por meio
de decreto. A decisão do conselho deve constar de resolução e ser publicada no Diário Oficial.
(CEPAM; MOREIRA apud TATAGIBA, 2002).
Quanto ao formato dos conselhos brasileiros, afirma Ricardo (2003) que podem ser
gestores, setoriais ou temáticos. Os conselhos gestores estão vinculados à implementação de
ações/programas focalizados. Os setoriais são presentes na elaboração, implantação e controle
de políticas públicas, são definidos por leis federais para concretizarem direitos de caráter
universal. Os temáticos são orientados por temas que permeiam os direitos e comportamentos
dos indivíduos e da sociedade.
41
4 O FUNDEF
Este capítulo trata do processo de financiamento da educação, especificamente, da
transferência e da aplicação de recursos públicos através do FUNDEF. Apresenta uma síntese
do FUNDEF, no âmbito nacional e mineiro, bem como os depoimentos dos membros do
CONSFUNDEF/MG e do TCEMG/CAEO sobre o objetivo do Fundo.
O objetivo deste capítulo é o conhecimento da sistemática contábil e financeira do
FUNDEF, uma vez que só é possível compreender o que o CONSFUNDEF/MG deve
fiscalizar a partir de tais conhecimentos.
4.1 Financiamento da educação: ensino fundamental público
Como já mencionado neste trabalho, o Estado trata a educação como um direito social
de todos brasileiros, então, criou mecanismos de financiamento do setor, mediante vinculação
da aplicação das receitas dos impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino.
Sobre o financiamento da educação, mais especificamente do ensino fundamental,
cabe transcrever os dizeres constantes do site da Secretaria do Estado da Educação de Minas
Gerais sobre o Fundo:
A maior inovação do FUNDEF consiste na mudança da estrutura de financiamento do
Ensino Fundamental no País (1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao subvincular a esse
nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação.
A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municípios à
Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 60% desses recursos (o que
representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios) ficam reservados ao
Ensino Fundamental. (MINAS GERAIS, Conselho Estadual, Acesso em 11 de jul.
2005).
Assim, o artigo 212 da Constituição/88 (BRASIL, 1988) já estabelecia o mecanismo
de vinculação de impostos ao desenvolvimento e manutenção do ensino, prevendo para a
União uma aplicação anual mínima de 18% e para os Estados, Distrito Federal e Municípios
42
25% da receita resultante de impostos, compreendidos aí as transferências. O Quadro 1
identifica os impostos e transferências que financiam a educação nos três âmbitos de governo.
UNIÃO ESTADOS/DISTRITO
FEDERAL
MUNICÍPIOS
IMPOSTOS PRÓPRIOS
(CF/88, art. 153, I a VI, e art.
154, II)
II - Imposto de Importação
IE – Imposto de
Exportação
IR - Imposto de Renda
(21,5% para o Fundo de
Participação Estadual - FPE)
(22,5% para o Fundo de
Participação Municipal -
FPM)
(3,0% para o
Desenvolvimento Regional)
IPI – Imposto sobre
Produtos Industrializados
(os mesmos percentuais
destinados pelo IR para o
FPE, o FPM e
Desenvolvimento
Regional)
IPI-Exp – Cota parte dos
Imposto sobre Produtos
Industrializados,
distribuída em função das
exportações de cada Estado
(10% para os Estados)
IOF – Imposto sobre
Operações Financeiras
IOF-Ouro
(30% para os Estados)
(70% para os Municípios)
ITR – Imposto sobre
Propriedade Territorial
Rural
(50% para os Municípios)
IEX – Impostos
Extraordinários
IMPOSTOS PRÓPRIOS
(CF/88, art. 155)
ITCM – Imposto sobre
Transmissão Causa Mortis
ICMS – Imposto sobre
Circulação de Mercadorias
e Serviços
(25% para os Municípios)
IPVA – Imposto sobre
Veículos Automotores
(50% para os Municípios)
IMPOSTOS PRÓPRIOS
(CF/99, art. 156)
IPTU – Imposto sobre
Propriedade Predial e
Territorial Urbana
ITBI - Imposto sobre
Transmissão de Bens
Intervivos
ISSQN – Imposto sobre
Serviços de Qualquer
Natureza
(Cont.)
43
IMPOSTOS
TRANSFERIDOS DA
UNIÃO (CF/88, art. 157, I,
art. 159, I, a, II)
FPE - Fundo de
Participação dos Estados
(IR + IPI)
IPI-Exp – Cota-parte do
IPI
(25% para os Municípios)
IRRF – Imposto de Renda
Retido na Fonte
IOF Ouro
IMPOSTOS
TRANSFERIDOS DA
UNIÃO (CF/88, art. 159, I, b
e art. 158, I e II)
FPM – Fundo de
Participação dos
Municípios (IR + IPI)
ITR – Imposto sobre
PropriedadeTerritorial
Rural
IRRF – Imposto de Renda
Retido na Fonte
IOF Ouro
IMPOSTOS
TRANSFERIDOS DOS
ESTADOS (CF/88, art. 158,
III e IV)
IPVA – Imposto sobre
Veículos Automotores
ICMS – Imposto sobre
Circulação de
Mercadorias e Serviços
Quadro 1: Impostos e transferências financiadores da educação segundo a Constituição/88.
Fonte: CAPACITAÇÃO dos Conselheiros do FUNDEF, 2003 (adaptado pela autora).
A Emenda Constitucional nº 14/96 (BRASIL, 1996) veio estabelecer as bases do
FUNDEF, através do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT),
ora transcrito:
Art. 60 (ADCT) – Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos
recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a
universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.
§ 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municípios
a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto
no art. 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação, no âmbito de
cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil.
§ 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze
por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159,
inciso I, alíneas "a" e "b"; e inciso II, da Constituição Federal, e será distribuído entre
cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas
respectivas redes de ensino fundamental.
§ 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1º, sempre
que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo
definido nacionalmente.
44
§ 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão
progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao Fundo, de forma
a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de
ensino, definido nacionalmente.
§ 5º Uma proporção não inferior a sessenta por cento dos recursos de cada Fundo
referido no § 1º será destinada ao pagamento dos professores do ensino fundamental
em efetivo exercício no magistério.
§ 6º A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementação a que se refere
o § 3º, nunca menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o
caput do art. 212 da Constituição Federal.
§ 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus
recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor
mínimo nacional por aluno. (grifo nosso).
Pela norma transcrita nota-se que a subvinculação refere-se a totalidade dos impostos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, ou seja, 60% de 25 %, logo 15%
de todos impostos próprios ou resultantes de transferências para os Estados e Municípios
devem ser aplicados no FUNDEF, conforme demonstrado no Quadro 2.
ESTADOS
15% de
MUNICÍPIOS
15% de
Fundo de Participação dos Estados - FPE;
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços – ICMS;
Imposto sobre Produtos Industrializados,
proporcional às exportações – IPI-Exp;
Lei Complementar nº 87/96 – Lei Kandir
13
.
Fundo de Participação dos Municípios –
FPM;
Cota do ICMS;
Cota do IPI-Exp;
Lei Complementar nº 87/96 – Lei Kandir.
Quadro 2: “Cesta” de recursos que compõem o FUNDEF.
Fonte: CAPACITAÇÃO dos Conselheiros do FUNDEF, 2003 (adaptado pela autora).
Os parágrafos do art. 60 do ADCT (BRASIL, 1988) trazem a composição, a
complementação e utilização dos recursos do FUNDEF, bem como prevê a sua
regulamentação por lei. Regulamentação essa que ocorreu posteriormente pela Lei n°
9.424/96 e pelo Decreto nº 2.264/97.
É oportuno lembrar, a edição da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB), Lei nº 9.324/96 (BRASIL, 1996), que reservou o Título VII (artigos 68 a 77) para
tratar do financiamento da educação, merecendo destaque os artigos 69 a 71. O art. 69 da Lei
nº 9.324/96 (BRASIL, 1996) regulamenta a vinculação da receita de impostos e estabelece as
13
Os recursos da Lei Kandir são referentes a repasses da União aos Estados e aos Municípios, para compensar as
perdas financeiras dos entes federativos, decorrentes da desoneração do pagamento de ICMS para determinados
produtos para exportação.
45
regras que asseguram a regularidade das transferências, a continuidade e a estabilidade das
despesas para aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino ao longo de cada
exercício; os artigos 70 e 71 da Lei nº 9.324/96 (BRASIL, 1996) discriminam o que pode e o
que não pode ser considerado como despesas relativas à manutenção e desenvolvimento do
ensino.
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as
despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições
educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da
educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos
necessários ao ensino;
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de
ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto
nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte
escolar.
Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino
aquelas realizadas com:
I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora
dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua
qualidade ou à sua expansão;
II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou
cultural;
III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou
civis, inclusive diplomáticos;
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica,
farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função
ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino. (grifo nosso).
Considerando o exposto neste trabalho sobre a descentralização e a forma de
financiamento do FUNDEF, pode-se compreender esse como um processo de
descentralização financeira e político-institucional, pois reverte recurso da União em prol de
ações estatais e municipais do ensino fundamental e incentiva a implementação do
federalismo cooperativo.
46
4.2 Movimentação financeira dos recursos
A Lei nº 9.424/96 (BRASIL, 1996) definiu o Banco do Brasil como instituição
depositária dos recursos do FUNDEF, assim, serão abertas e mantidas contas específicas em
cada Estado e municípios, nas mesmas agências depositárias do FPE e do FPM.
Segundo o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), toda a movimentação e aplicação
financeira dos recursos do FUNDEF deve ser realizada no Banco do Brasil para facilitar o
acompanhamento pelo respectivo Conselho de Acompanhamento e Controle Social e a
fiscalização a cargo dos Tribunais de Contas. Se houver necessidade de liquidação de
despesas em outras instituições bancárias, poderá ser realizada transferência. A cada
crédito/distribuição de recursos para a conta específica do FUNDEF, o Banco do Brasil gera
um aviso de crédito ao governo estadual ou municipal contemplado, discriminando a origem
dos recursos. É responsável imediato pela movimentação de recursos o Secretário de
Educação ou órgão equivalente e, solidariamente, o Chefe do Poder Executivo ou seu
representante.
Na visão de Monlevade (2004), um dos maiores êxitos do FUNDEF, quanto ao
controle, foi a criação de conta específica no Banco do Brasil, que aumentou a transparência
do financiamento e diminuiu os desvios das verbas vinculadas.
De acordo com o livro “Capacitação dos Conselheiros do FUNDEF” (2003), como o
FUNDEF é uma “cesta” de diferentes recursos, os depósitos são feitos em datas distintas,
levando-se em consideração a origem dos recursos, conforme evidenciado no Quadro 3.
Origem dos Recursos
Periodicidade do Crédito
ICMS
FPE, FPM e IPI-Exp.
Lei Kandir (Desoneração de Exportação)
Complementação da União, quando for o caso
Semanalmente
Decenalmente (dias 10, 20 e 30 do mês)
Mensalmente (ao final de cada mês)
Mensalmente (ao final de cada mês)
Quadro 3: Periodicidade dos repasses dos recursos que compõem o FUNDEF
Fonte: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Manual de Orientação,
2004
De acordo com o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), o valor repassado
mensalmente não equivale a 1/12 do valor anual, pois esse é estimado no início de cada
47
exercício e sofre alterações ao longo do ano, além disso, as receitas tributárias variam mês a
mês. Logo, os repasses são feitos a partir dos valores efetivamente arrecadados, apenas os
repasses decorrentes da complementação da União é que são previamente conhecidos, pois
são calculados e publicados no início do exercício, por meio de Portaria do Ministério da
Fazenda.
Quanto à operacionalização da distribuição de recursos, o livro “Capacitação dos
Conselheiros do FUNDEF” (2003) e FUNDEF - Manual de Orientação (2004) trazem que nos
termos do art. 1º da Lei nº 9.424/96 (BRASIL, 1996), o FUNDEF é um fundo de âmbito
estadual, portanto não é possível a transferência de recursos entre governos de diferentes
Estados, ocorrendo à redistribuição financeira entre o governo estadual e seus Municípios e
entre os próprios Municípios de um mesmo Estado. Os valores devidos a cada Estado e seus
Municípios são calculados levando-se em consideração o montante de recursos que compõem
o FUNDEF no âmbito de cada Estado e o número total de alunos matriculados no ensino
fundamental (regular e especial) público das redes estadual e municipal, tomando-se como
base os dados do Censo Escolar do ano anterior, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais (INEP/MEC) em parceria com as Secretarias Estaduais de Educação
e Prefeituras Municipais. Chega-se, então, a um valor per capita, o coeficiente de distribuição
que é utilizado para a distribuição dos recursos do FUNDEF no âmbito estadual, entre os
governos estadual e municipais.
O FUNDEF - Manual de Orientação (2004) ressalta que, nos exercícios de 1998 e
1999, os coeficientes de distribuição dos recursos foram definidos pelo total de alunos do
ensino fundamental regular. A partir do exercício de 2000, esse critério foi modificado,
passando a incidir sobre o valor per capita um coeficiente de diferenciação para os alunos de
todas as séries do ensino especial e para os alunos da 5ª a 8ª séries do ensino fundamental
regular, de forma que o valor referente a esses fosse superior em 5% ao valor dos alunos da 1ª
a 4ª séries do ensino fundamental regular. Ressalta-se que para efeitos da distribuição de
recursos do FUNDEF, não são computadas as matrículas na educação infantil (creche e pré-
escola) e no ensino médio (antigo 2º grau), nem do ensino supletivo, em qualquer nível.
Embora possa ser aplicado recurso do FUNDEF, no ensino supletivo e na educação de jovens
e adultos, desde que no nível de ensino fundamental. Com base nesses critérios, aplica-se a
fórmula demonstrada no Quadro 4 para calcular o coeficiente de distribuição dos recursos do
FUNDEF de um município ou governo estadual.
48
CD = {[FD1 (NA1/4 + ENM1/4)] + [FD2 (NA5/8 + ENM5/8 + NAe + ENMe)]}
{[FD1 (TA1/4 + TENM1/4)] + (FD2 (TA5/8 + Tae + TENM5/8 + TENMe)]}
Onde:
CD = Coeficiente de Distribuição
NA1/4 = Nº de Alunos da 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental Regular do Município ou
Governo Estadual
ENMe1/4 = Estimativa de Novas Matrículas da 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental Regular
do Município ou Governo Estadual = zero
NA5/8 = Nº de Alunos da 5ª a 8ª série do Ensino Fundamental Regular do Município ou
Governo Estadual
ENM5/8 = Estimativa de Novas Matrículas da 5ª a 8ª série do Ensino Fundamental Regular
do Município ou Governo Estadual = zero
NAe = Nº de Alunos do Ensino Fundamental Especial do Município ou Governo Estadual
ENMe = Estimativa de Novas Matrículas no Ensino Fundamental Especial do Município ou
Governo Estadual = zero
TA1/4 = Total de Alunos da 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental Regular; no âmbito do
Estado
TENM1/4 = Total de Estimativa de Novas Matrículas da 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental
Regular no âmbito do Estado = zero
TA5/8 = Total de Alunos da 5ª a 8ª série do Ensino Fundamental Regular, no âmbito do
Estado
TENM5/8 = Total de Estimativa de Novas Matrículas da 5ª a 8ª série do Ensino Fundamental
Regular no âmbito do Estado = zero
TAe = Total de Alunos do Ensino Fundamental Especial, no âmbito do Estado
TENMe = Total de Estimativa de Novas Matrículas no Ensino Fundamental Especial no
âmbito do Estado = zero
FD1 = Fator de Diferenciação para as séries da 1ª a 4ª do Ensino Fundamental Regular = 1,00
FD2 = Fator de Diferenciação para o Ensino Fundamental Especial e 5ª a 8ª série Regular =
1,05
Quadro 4– Coeficiente de distribuição
Fonte: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Manual de Orientação ,
2004
49
Para obter a receita anual do FUNDEF destinado ao governo do Estado ou do
Município, segundo o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), deve-se multiplicar o
coeficiente de distribuição pela receita total do FUNDEF, no âmbito do Estado, no exercício.
Mendes (2001) relata que o ponto fraco do FUNDEF parece ser sua vulnerabilidade à
fraude, principalmente porque a distribuição dos recursos é baseada no número de alunos
matriculados, então, municípios e estados ficam estimulados a inflar o número de matrículas,
gerando distorção na alocação de recursos, perda da eficácia da política e comprometimento da
qualidade das estatísticas disponíveis. O autor diz que os indícios de fraude no uso dos recursos do
Fundo geraram preocupação no meio político, a ponto da Comissão de Educação da Câmara dos
Deputados instituir uma subcomissão para estudar a questão, o que gerou um relatório, onde
consta uma lista de 245 municípios denunciados por má gestão e 111 por fraudes, sendo que
alguns municípios se enquadraram nas duas categorias, tendo sido enfatizado que se tratam de
denúncias e que não houve comprovação jurídica ou factual das irregularidades. Na distribuição
dos municípios denunciados por fraude e por má gestão do FUNDEF por estado, Minas Gerais
atingiu os seguintes percentuais: 4% do total das denúncias por má gestão, 3% do total das
denúncias por fraude e 3% do total das denúncias por fraude e/ou má gestão. A classificação/tipos
de irregularidades consideradas no Relatório da Câmara dos Deputados foi a seguinte:
I) Má gestão:
- desorganização administrativa e contábil;
- desconsideração de orientações do Tribunal de Contas;
- desconhecimento de princípios básicos de gestão financeira e de técnica
orçamentária;
- desvio de finalidade dos recursos sem que se caracterize de apropriação
indébita (pagamento de outras despesas da administração com recursos do FUNDEF
que não aquelas determinadas pela lei);
- prestação de serviço de qualidade inadequada (por exemplo, transportar
alunos em carrocerias de caminhão);
- aplicação de menos de 60% dos recursos do Fundef em salários de
professores e na formação de professores leigos;
- pisos salariais em desacordo com as diretrizes do Conselho Nacional de
Educação;
- pagamento de multa, de taxas e de juros, provenientes de movimentação da
conta bancária, com recursos do Fundef;
- prestação de conta à Câmara de Vereadores e ao Conselho do FUNDEF
inexistente ou insuficiente;
- inexistência, ou não aplicação, de plano de cargos e carreira de professores e
de funcionários;
- inexistência, falta de condições de trabalho ou irregularidades na nomeação
dos membros do Conselho do FUNDEF;
- dispensa de licitação indevida sem evidência de fraudes ou superfaturamento.
II) Fraude:
- licitação viciada ou fraudada;
- emissão de notas fiscais frias;
- superfaturamento de obras e de serviços;
- obras ou serviços fantasmas;
50
- cadastros fictícios de alunos, de professores e de escolas;
- apropriação indébita de recursos do Fundef.
III) Irregularidade que não pode ser enquadrada nos itens anteriores:
- existência de inquérito ou de investigação, por parte do Ministério Público
ou Tribunal de Contas, sem que haja especificação da irregularidade em questão.
(MENDES, 2001, p. 50). (grifo nosso).
De acordo com FUNDEF - Manual de Orientação (2004), os recursos do FUNDEF
devem ser empregados exclusivamente na manutenção e desenvolvimento do ensino
fundamental público. O mínimo de 60% dos recursos anual deve ser destinado à remuneração
dos profissionais do magistério em efetivo exercício no ensino fundamental público (regular,
especial, indígena, supletivo, inclusive alfabetização de adultos), isto é, os professores e os
profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico, tais como: direção ou
administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional. Cabe
ressaltar que a cobertura destas despesas poderá ocorrer, tanto em relação aos profissionais
integrantes do Regime Jurídico Único do Estado ou Município, quanto aos regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT e aos contratados em caráter temporário, na forma
da legislação vigente. Também, cabe destacar que nesse montante estão incluídas as despesas
com os professores e os profissionais especializados da rede pública de ensino cedido às
entidades privadas sem fins lucrativos que prestem serviços gratuitos na modalidade de ensino
especial - art. 3º, I, da Lei nº 10.845. (BRASIL, 2004).
Entende-se por remuneração dos profissionais do magistério:
O somatório de todos os pagamentos devidos (salário ou vencimento; 13º salário; 13º
salário proporcional; 1/3 de adicional de férias; férias vencidas, proporcionais ou
antecipadas; gratificações; horas-extras; aviso prévio; gratificações ou retribuições
pelo exercício de cargos ou função de direção ou chefia; salário família etc) ao
profissional do Magistério. Além desses pagamentos, também integram esse custo os
encargos sociais (Previdência e FGTS) devidos pelo empregador, correspondentes à
remuneração paga com recursos do FUNDEF aos profissionais em efetivo exercício,
observada sempre a legislação federal, estadual e municipal sobre a matéria.
[...]
Cabe registrar que as despesas que não tenham natureza salarial – vale transporte,
tíquete-alimentação e cesta básica, por exemplo – não podem ser incluídas nesses 60%
dos recursos do FUNDEF, destinados exclusivamente à remuneração dos profissionais
do Magistério, em efetivo exercício no Ensino Fundamental público.
(CAPACITAÇÃO DOS CONSELHEIROS DO FUNDEF, 2003, p. 23-24).
Visando, ainda, a valorização do magistério, a Lei nº 9.424/96 (BRASIL, 1996) em
seu artigo 9 º determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem adotar um
novo Plano de Carreira e de Remuneração do Magistério. As diretrizes para elaboração dos
51
planos foram fixadas pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação -
CEB/CNE. Resolução nº 03, (BRASIL, 1997).
Segundo o livro “Capacitação dos Conselheiros do FUNDEF” (2003), o Plano
Nacional de Educação, Lei nº 10.172/01 (BRASIL, 2001) estabeleceu o prazo de um ano,
após sua publicação, para implementação dos Planos de Carreira e Remuneração do
Magistério, no entanto, tal prazo encontra-se suspenso, devido à liminar concedida pela
Justiça, através da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN ) nº 167-0
.
De acordo com o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), deduzida a remuneração
dos profissionais do Magistério, o restante dos recursos (de até 40% do total) deve ser
direcionado para despesas diversas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do
ensino, conforme previsto no art. 70 da LDB, já transcrito nesse trabalho, quando da
abordagem do financiamento da educação e do FUNDEF.
Na constatação de irregularidades na utilização dos recursos do Fundo, ao Conselho é
recomendada a adoção das seguintes providências:
− primeiramente, deve reunir elementos (provas, justificativas, base legal,
denúncias, etc) que possam caracterizar a irregularidade ou ilegalidade e, com base
nesses elementos, formalizar pedido de providências ao governante responsável (se
possível apontando a solução ou correção a ser adotada), de modo a permitir que, no
âmbito do próprio Poder Executivo responsável, os problemas sejam sanados;
− na seqüência, se necessário, deve procurar os vereadores do Município, para
que estes, pela via da negociação ou adoção de providências formais, possam buscar a
solução junto ao governante responsável;
− ainda se necessário, deve recorrer ao Ministério Público (Promotor de Justiça) e
ao respectivo Tribunal de Contas (do Estado/Município ou da União) para apresentar o
problema, fundamentando sua ocorrência e juntando os elementos comprobatórios
disponíveis. (FUNDEF - Manual de Orientação, 2004, p.30-31).
Segundo o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), a utilização dos recursos do
FUNDEF, conforme regulamenta a legislação, deve ser realizada com a perspectiva anual,
uma vez que não se pode transferir recursos e nem obrigações de um exercício para outro.
Assim sendo, é importante um bom planejamento que leve em consideração as variáveis que,
de forma direta ou indireta, podem influenciar no cronograma de execução e recomenda-se:
− alocar no orçamento tanto o percentual de impostos e transferências para a
educação quanto o percentual do FUNDEF para remuneração de magistério;
− deixar uma confortável margem de segurança (sobra), de modo que a eventual
ocorrência de saldo, orçamentário ou financeiro, recaia sobre outros recursos não
vinculados, ou que seja absorvida por esta margem de segurança (sobra). Assim, no
52
balanço final, do ponto de vista da efetivação da receita e da execução da despesa, os
percentuais exigidos estarão cumpridos, e
− se, ainda, assim, as perspectivas de execução apontarem para ocorrência de
saldo ao final do exercício, existe a alternativa de execução das despesas com
remuneração do magistério, pela adoção de mecanismos e formas de concessão de
ganhos adicionais em favor destes profissionais (abonos, por exemplo), em caráter
excepcional, sempre sob o princípio da transparência e com o respaldo legal exigido.
(FUNDEF - Manual de Orientação, 2004, p. 27).
O FUNDEF - Manual de Orientação (2004) esclarece uma questão de suma
importância para compreensão do limites de gastos com pessoal, quando diz que a legislação
do FUNDEF determina que seja aplicado o mínimo de 60% do total dos recursos transferidos
à conta do Fundo para remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício no
ensino fundamental público e que a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê limites de gastos
máximos de gastos com pessoal, para os três âmbitos de governo, isto é, os Estados não
podem ultrapassar 49% e os Municípios 54% das receitas correntes líquidas. Os dois
mandamentos são compatíveis e devem ser rigorosamente observados, ainda, cabe ressaltar
que o primeiro, que decorre da legislação do FUNDEF, emana da Constituição vigente e não
pode ser alterado por qualquer outro mandamento infraconstitucional.
4.3 Participação de Minas Gerais no FUNDEF nacional
O FUNDEF, no âmbito nacional, teve uma movimentação financeira de R$ 22,9
bilhões, R$ 25,1 bilhões e 28,6 bilhões nos exercícios de 2002, 2003 e 2004, respectivamente.
Neste período, Minas Gerais foi o segundo estado com maior participação na receita,
perdendo somente para São Paulo, conforme Tabela 3.
Tabela 3
FUNDEF – Receita Nacional X Participação do Estado de Minas Gerais
R$ (bilhões)
Receita FUNDEF / Exercícios 2002 2003 2004
São Paulo 6,3 6,6 7,5
Minas Gerais 2,1 2,3 2,7
Outros Estados 14,5 16,2 18,4
Receita total do FUNDEF 22,9 25,1 28,6
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2002; 2003 e 2004 (adaptado
pela autora)
53
O número t e mrí 795.2436(ce)3.74u 1 526.6l 795.2436(ae)3.74so n en(n)-0.295585 1 526.6( )-350.332fru 1 526.6(n)-0.295585domenae( )]TJ288.650 0 Td[(n)-0.295585 1 526.6( )-350.332B rael 795.2436(( )-350.332ae)3.74p 1 526.6re-6.26596soe(n)-0.293142t 795.2436(on)-0.293142un m
54
Tabela 6
Histórico do valor Per Capita – FUNDEF (1998-2004)
Ano Nível
Minas Gerais
(R$)
União
(R$)
1998 Fundamental 354,22 315,00
1999 Fundamental 389,75 315,00
1ª a 4ª série 451,71 333,00
5ª a 8ª série 474,30 349,65
2000
Educação especial 474,30 349,65
1ª a 4ª série 547,48 363,00
5ª a 8ª série 574,85 381,15
2001
Educação especial 574,85 381,15
1ª a 4ª série 621,73 418,00
5ª a 8ª série 652,82 438,90
2002
Educação especial 652,82 438,90
1ª a 4ª série 701,57 462,10*
5ª a 8ª série 736,64 485,10*
2003
Educação especial 736,64 485,10*
1ª a 4ª série 836,87 564,63
5ª a 8ª série 878,71 592,86
2004
Educação especial 878,71 592,86
*O valor inicial da 1ª a 4 ª era R$ 446,00 e da 5ª a 8ª e educação especial era R$ 468,30.
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2003; 2004 e Decreto n
o
5.299/04
(BRASIL, 2004) (adaptado pela autora)
4.4 Aspectos gerais do FUNDEF de Minas Gerais
A receita do FUNDEF/MG atingiu os montantes de R$ 2,1 bilhões, R$ 2,3 bilhões e
R$ 2,7 bilhões, nos exercícios de 2002, 2003 e 2004, respectivamente, podendo ser
decomposta por origem, conforme demonstrado na Tabela 7, a seguir.
55
Tabela 7
Composição do FUNDEF/MG por origem de receita – Exercícios de 2002 a 2004
Receita/Exercícios
2002 2003 2004
ORIGEM Valor
(R$)
Participação
(%)
Valor
(R$)
Participação
(%)
Valor
(R$)
Participação
(%)
FPE 139.472.644,34 6,59 145.093.874,73 6,10 159.933.993 5,77
FPM 415.806.024,41 19,64 430.610.481,94 18,11 475.442.324 17,14
IPI-
EXPORTAÇÃO
36.662.124,21 1,73 30.899.315,72 1,30 36.682.950 1,32
LEI
COMPLEM.
91/97
10.726.583,81 0,51 13.485.577,67 0,57 18.429.221 0,66
LEI
COMPLEM. 87/96
76.499.956,43 3,61 84.182.993,53 3,54 65.811.066 2,37
ICMS 1.438.071.555,51
67,92 1.673.416.384,40
70,38 2.017.147.628
72,73
TOTAL 2.117.238.888,71
100,00 2.377.688.627,99
100,00 2.773.447.184
100,00
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2002; 2003 e 2004 (adaptado pela autora)
Nos exercícios analisados, a receita tributária oriunda do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços - ICMS foi a principal componente do FUNDEF.
56
Tabela 8
Distribuição da Receita do FUNDEF e das matrículas – Estado X Municípios -
Exercícios de 2002 a 2004
Receita-Matrículas /
Exercícios
2002 2003 2004
Receita do FUNDEF
- Estadual
- Municipal
R$ 2,117 bilhões
R$ 1,174 bilhões
R$ 943 milhões
R$ 2,377 bilhões
R$ 1,317 bilhões
R$ 1,060 bilhões
R$ 2,773 bilhões
R$ 1,526 bilhões
R$ 1,247 bilhões
Matrículas (alunos)
Estadual
- 1ª a 4ª série
- 5ª a 8ª série
- Educação Especial
Municipal
- 1ª a 4ª série
- 5ª a 8ª série
- Educação Especial
3.325.229
1.830.554
672.050
1.150.129
8.375
1.494.675
1.055.549
437.128
1.998
3.308.674
1.818.990
662.866
1.147.360
8.764
1.489.684
1.037.030
450.714
1.940
3.234.938
1.767.578
640.903
1.117.744
8.931
1.467.360
1.011.265
453.788
2.307
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2002; 2003 e 2004 (adaptado pela
autora)
O âmbito estadual, durante o período de 2002 a 2004, não só recebeu a maior parcela
dos recursos do FUNDEF como foi responsável pela maior parte dos alunos matriculados no
ensino fundamental, conforme demonstrado na Tabela 8.
Tabela 9
Censo Educacional / Minas Gerais (1997-2003)
Ano
Matrículas
Estado
Variação
(%)
Matrículas
Municípios
Variação
(%)
Matrículas
TOTAL
Variação
(%)
TOTAL
1997
2.556.432 - 912.407 - 3.468.839 -
1998
2.161.577 -15,45 1.495.983 63,96 3.657.560 5,44
1999
2.070.378 -4,22 1.507.172 0,75 3.577.550 -2,19
2000
1.924.361 -7,05 1.509.136 0,13 3.433.497 -4,03
2001
1.830.554 -4,87 1.494.675 -0,96 3.325.229 -3,15
2002
1.818.990 -0,63 1.489.684 -0,33 3.308.674 -0,50
2003
1.767.578 -2,83 1.467.360 -1,50 3.234.938 -2,23
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2004 (adaptado pela autora)
É interessante ressaltar que, de acordo com o Relatório do CONSFUNDEF (MINAS
GERAIS, 2004), comparando os exercícios de 1997 a 2001 e 2004, houve uma redução no
57
número de matrículas na rede estadual e um acréscimo na rede municipal, devido ao processo
de municipalização mediante convênio. Nos exercícios de 2002 e 2003 não houve nenhum
convênio de municipalização. O Estado vem diminuindo a cada ano o número de suas
matrículas no ensino fundamental, conforme evidenciado na Tabela 9.
4.5 Considerações sobre os objetivos do FUNDEF/MG
Foi indagado aos entrevistados, membros do CONSFUNDEF/MG e técnicos do
TCEMG/CAEO, se o FUNDEF/MG atingiu seu objetivo.
De acordo com o representante do Executivo (Depoimento Verbal)
14
, o FUNDEF/MG
trouxe uma evolução muito grande, mas, seu principal foco, que seria a valorização do
magistério, não foi atingido. Justificando seu posicionamento, o entrevistado relatou que o
artigo da Lei nº 9.424, que determinava que todo o Estado e Municípios deveriam ter um
plano de carreira aprovado em 180 dias, foi objeto de uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN), que excluiu do texto legal o prazo. Lembrou que, em Minas, só
em 2005 foi enviado a Assembléia Legislativa Projeto de Lei nesse sentido, tendo sido
aprovado em 2006 o plano de carreira do magistério, apesar do FUNDEF existir desde 1998.
Ressaltou que tem Estados que, ainda, não aprovaram tal plano de carreira e que a grande
maioria dos municípios também não.
A
representante da Associação Mineira dos Municípios (AMM) relatou sua
experiência como Secretária de Educação Municipal, dizendo que, na prática, o FUNDEF foi
limitador, por exemplo, falava-se em valorização do profissional da educação do ensino
fundamental público, mas num município há educação em diversos níveis, desde a infantil até
a de jovens e adultos. Para evidenciar o pensamento da entrevistada, transcreve-se alguns
trechos de sua fala: “é uma crítica que nós sempre fazemos, ele passa a ser irreal como
política pública, porque na verdade ele atende a uma parcela da educação. E, ao mesmo
tempo, não atende ela toda” (Depoimento Verbal)
15
, nesse mesmo sentido comentou, ainda,
que “[...] uma política pública que já exclui, ela já cria uma certa dificuldade” (Depoimento
14
Dados do depoimento de José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
15
Dados do depoimento de Patrícia Mendes Freitas em entrevista concedida em 24/05/2006.
58
Verbal)
16
. Lembrou que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
(FUNDEB)
17
, nesse ponto, é uma política pública mais inclusiva, mas que para ter efetividade
é preciso aumentar os recursos a serem destinados a esse novo fundo. Quanto à valorização do
magistério, é da opinião que o FUNDEF não alcançou esse objetivo e, relativamente à
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, disse que esse propósito foi atingido
em partes. (Depoimento Verbal)
18
.
Na opinião da representante do Conselho Estadual de Educação (CEE), o FUNDEF
não atingiu nenhum de seus objetivos plenamente, ou seja, a valorização do magistério e a
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público. Ainda, relatou que tinha uma
dificuldade muito grande para se apurar isso, tanto que durante sua atuação como conselheira
solicitou o planejamento estadual com as metas a serem atingidas, porque os relatórios que
recebia eram referentes às despesas efetivadas, mas só a partir do plano/metas estabelecidas é
que se pode avaliar o resultado (proposto versus executado)
19
.
Quanto ao objetivo do FUNDEF/MG, as entrevistadas do TCEMG/CAEO
(Depoimento Verbal)
20
destacaram que o Fundo foi um marco na educação (ensino
fundamental), porque só o fato de se destinar recursos para um determinado fim já é uma
demonstração de prioridade naquele setor, embora possa não ter se atingido o ideal.
Só o fato de o governo instituir o FUNDEF, ou seja, vincular parte de sua receita para
um fim específico (ensino fundamental público) evidencia que a função educação é prioritária
e impulsiona um resultado de desempenho mais favorável se comparado às demais funções
estatais, mas não garante que o esperado pela sociedade seja atingido. Assim, constata-se que
o FUNDEF/MG representou melhoras para o ensino fundamental público, mas seus objetivos
não foram alcançados plenamente, na opinião dos entrevistados.
16
Dados do depoimento de Patrícia Mendes Freitas em entrevista concedida em 24/05/2006.
17
O FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação foi criado pela Emenda Constitucional 53, de 06/12/06, tem como objetivo atender
não só o ensino fundamental [6/7 a 14 anos], mas também a educação infantil [0 a 5/6 anos], o ensino médio [15
a 17 anos] e a educação de jovens e adultos.
18
Opinião de Patrícia Mendes Freitas em entrevista concedida em 24/05/2006.
19
Opinião de Maria Dolores da Silva Pinto em entrevista concedida em 22/05/2006.
20
Entrevista realizada com Valquíria de Sousa Pinheiro e Gilza Maria Lima Guimarães, em 06/09/2006.
59
5 O CONSFUNDEF/MG COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY
O objetivo deste capítulo, inicialmente, é levantar os aspectos estruturais e de
funcionamento que facilitam ou dificultam o accountability. Posteriormente, é fazer um
contra-ponto dos aspectos levantados com a grade de análise estabelecida nesta dissertação,
para o alcance do accountability pelo CONSFUNDEF/MG.
Assim, a primeira parte do capítulo é destinada à apresentação do
CONSFUNDEF/MG, bem como a sua classificação nas tipologias de controle e de
accountability discorridas neste trabalho. Ainda, é destinada à apresentação das conclusões da
pesquisa
21
feita por Ricardo (2003) cujo objetivo foi explicitar as dificuldades encontradas para a
atuação dos Conselhos do FUNDEF no nível local. Após o conhecimento do accountability nos
Conselhos Municipais do FUNDEF, serão estabelecidos critérios, através da formulação de
uma grade de análise, para avaliação do accountability no âmbito estadual mineiro, ou seja,
no CONSFUNDEF/MG.
A segunda parte do capítulo aborda o Relatório do CONSFUNDEF/MG e o Relatório
técnico do TCEMG/CAEO. Ressalta-se que os documentos pesquisados referem-se aos
exercícios de 2002 a 2004. Tal pesquisa busca entender o funcionamento, a estrutura e os
relatórios produzidos pelo Conselho e pela Corte de Contas, quando do acompanhamento e
controle da aplicação dos recursos do fundo a favor do ensino fundamental e valorização do
magistério, no período mencionado.
A terceira parte do capítulo é destinada à apresentação das entrevistas realizadas com
os membros do CONSFUNDEF/MG (Apêndice A), no período de 2002 a 2004, e com os
membros da CAEO, um dos setores responsáveis pela fiscalização formal do FUNDEF/MG
no âmbito do TCEMG (Apêndice B).
Cabe informar que nas entrevistas com os membros do CONSFUNDEF/MG,
inicialmente, foram feitos contatos com os membros efetivos no intuito de entrevistá-los, mas
na falta de êxito ou na impossibilidade destes, foram entrevistados seus suplentes.
Ressalta-se que as entrevistas tiveram como objetivo traçar um perfil dos membros do
Conselho, identificar a existência de ações informativas e educativas sobre o FUNDEF, bem
21
Foram pesquisados 22 municípios: Araxá, Arinos, Barbacena, Belo Horizonte, Betim, Caraí, Cláudio, Coroaci,
Coronel Fabriciano, Francisco Badaró, Governador Valadares, Guaraciaba, Itaipé, Itaúna, Itinga, Nova Lima,
Piuhim, Riacho dos Machados, Rubelita, São Tomé das Letras, Timóteo e Uberlândia. A seleção dos municípios
baseou-se nos seguintes critérios: situação dos municípios em relação ao FUNDEF (perdedores e ganhadores),
índice de desenvolvimento humanto (IDH), tamanho da rede, densidade demográfica, condições
socioeconômicas e regiões.
60
como se as mesmas são suficientes para o exercício da função de conselheiro do
FUNDEF/MG, analisar o funcionamento, os possíveis fatores limitadores (representação
voluntária, relação hierarquizada entre os conselheiros, inexistência de estrutura
administrativa, carência de conhecimento jurídico e contábil) e o resultado (irregularidades,
ilegalidades e penalidades) da atuação do CONSFUNDEF/MG.
As análises realizadas ao longo deste capítulo são feitas considerando a opinião
majoritária dos entrevistados e a grade de análise formulada.
5.1 O CONSFUNDEF/MG: estrutura e funções
O CONSFUNDEF/MG foi criado pelo Decreto n° 39.378/98 (MINAS GERAIS,
1998), que sofreu modificações pelo Decreto n° 40.360/99 (MINAS GERAIS, 1999), é
constituído por dez membros, recrutados entre pessoas da área da educação, sendo um
representante do Poder Executivo Estadual, escolhido entre servidores da Secretaria de Estado
da Educação; um representante dos Poderes Executivos Municipais; um representante do
Conselho Estadual de Educação; um representante dos pais de alunos das escolas públicas de
ensino fundamental; um representante dos professores das escolas públicas de ensino
fundamental; um representante da União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação
(UNDIME), Seção de Minas Gerais; um representante da Seccional da Confederação
Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); um representante do Ministério da
Educação - MEC; um representante do Ministério Público; um representante do Conselho
Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. Há um Coordenador, escolhido entre tais
membros, com atribuições definidas no Regimento Interno. Os membros do Conselho,
designados pelo Governador do Estado terão suplente que os substituirá em casos de
impedimentos. As faltas dos membros titulares devem ser comunicadas formalmente pelo
Conselho à área representada, sendo que se faltarem a três reuniões consecutivas, ordinárias
ou extraordinárias, serão substituídos automaticamente pelo suplente, devendo, neste caso, a
área representada indicar um novo suplente. O mandato é de dois anos, sendo permitida uma
recondução e o exercício das funções dos membros do Conselho é baseado na representação
voluntária, ou seja, é calcado num trabalho não remunerado, com exceção da representação
para o desempenho de atribuições que poderá perceber diárias e passagens quando houver
necessidade de deslocamento.
61
Segundo os artigos 3° e 4° do Decreto n° 40.360/99 (MINAS GERAIS, 1999),
compete ao CONSFUNDEF/MG acompanhar e controlar a repartição das transferências
e aplicação dos recursos do Fundo no âmbito do Estado; supervisionar a realização do
Censo Escolar; examinar os registros contábeis e demonstrativos gerenciais mensais
relativos aos recursos repassados ou retidos à conta do Fundo; examinar os processos de
despesas e convênios financiados com recursos do Fundo; avaliar de forma integrada com os
Conselhos Federal e Municipais o funcionamento do Fundo no âmbito do Estado;
acompanhar e estimular a implantação e funcionamento dos Conselhos Municipais de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo; devendo no uso de suas atribuições dar ampla
divulgação de seus atos e pareceres, inclusive com publicação no Órgão Oficial do Estado,
do montante de recursos distribuídos pelo Fundo, mensalmente, no âmbito do Estado, por
origem de receita e data de liberação, com indicação do valor per capita aluno/mês.
Ainda, cabe ao referido Conselho, segundo a Medida Provisória n° 2.178-36/01
(BRASIL, 2001), a tarefa de acompanhar e controlar os recursos repassados aos municípios
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por meio do Programa de
Apoio a Estados e Municípios para a Educação Fundamental de Jovens e Adultos - Programa
Recomeço.
O Programa Recomeço tem como objetivos a ampliação de oferta de vagas do Ensino
Fundamental Público para jovens e adultos, que foram precocemente excluídos da
escola, e a garantia da qualidade do Ensino Fundamental para esse público.
Os recursos disponíveis para o Programa Recomeço são oriundos do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) e, portanto, não podem ser considerados pelos
governos dos Estados e dos Municípios no cômputo dos 25 % de impostos e
transferências devidos à MDE, por força do art. 212 da CF/88. Esses recursos podem ser
utilizados para: a) contratação temporária e remuneração de pessoal docente, para
exercer atividades na educação de jovens e adultos, quando se fizer necessária a
ampliação do quadro de professores; b) formação continuada de docentes que atuem nas
classes presenciais de educação de jovens e adultos; c) aquisição e reprodução de
material didático e pedagógico apropriado; d) implantação do Programa Suplementar de
Alimentação para atendimento de seus alunos. (Capacitação de Conselheiros do
FUNDEF, 2003, 9. 39).
De acordo com o art. 5º do Decreto n° 40.360/99 (MINAS GERAIS, 1999), os
registros contábeis, demonstrativos gerenciais, processos de despesas e convênios com
recursos do Fundo, no Estado, deverão permanecer à disposição do Conselho. Percebe-se pelo
exposto que a legislação busca facilitar/viabilizar o exercício do controle pelo
CONSFUNDEF/MG.
62
O CONSFUNDEF/MG não tem estrutura administrativa própria (sede, quadro de
pessoal, orçamento), cabe ao Poder Executivo, por meio da Secretaria de Estado da Educação,
fornecer o suporte técnico-administrativo e financeiro indispensável ao seu funcionamento,
bem como designar um servidor de seu quadro de pessoal para o exercício das funções de
Secretário Executivo do Conselho, nos termos do art. 6° do Decreto n° 40.360/99 (MINAS
GERAIS, 1999).
O CONSFUNDEF/MG possui um Regimento Interno que foi aprovado pela maioria
dos seus conselheiros em 04 de outubro de 1999, onde constam normas sobre as finalidades,
as atribuições e o funcionamento do Conselho.
De acordo com o FUNDEF - Manual de Orientação (2004), deve-se ressaltar que o
Conselho não é o gestor ou administrador dos recursos do FUNDEF, uma vez que tal
responsabilidade é do Chefe do Poder Executivo e do Secretário de Educação que devem
aplicar os recursos em favor do ensino fundamental público, na forma legal estabelecida.
Quanto ao CONSFUNDEF, surge a seguinte indagação: Seria então a atribuição
básica de acompanhamento e controle sobre os recursos do FUNDEF feita pelos Conselhos
estaduais uma forma de descentralização do poder de fiscalização estatal, baseada no
fortalecimento da democracia, na busca de maior eficiência/qualidade dos serviços educativos
graças a um maior controle social de seu funcionamento e na co-responsabilidade da
fiscalização dos recursos públicos?
A resposta ao questionamento é positiva, pois segundo Lobo (1990), através da
descentralização, pode-se aproximar a sociedade civil do Estado, buscando diminuir a
distância que, historicamente, os separa, bem como aprimorar as relações
intergovernamentais, capacitar melhor os governos subnacionais para a função de agentes
interventores em suas realidades e possibilitar o controle social da população organizada
sobre a ação do poder público. O controle social é prerrogativa fundamental para o exercício
da democracia no país, na medida em que, através dele, a população organizada pode
participar ativamente da ação do poder público e responsabilizá-lo quando do não
atendimento adequado de suas necessidades, redirecionando sua ação de acordo com seus
interesses.
Considerando que o CONSFUNDEF/MG é uma instância de controle dos recursos
aplicados no FUNDEF, a seguir, será feita sua classificação nas tipologias de controle
apresentadas neste trabalho.
Pela tipologia de Guerra (2002), o CONSFUNDEF/MG pode ser considerado órgão de
controle híbrido. Quanto ao órgão que exerce o controle, é o Conselho enquadrado como
63
controle administrativo e legislativo, já que possui membros que representam a Administração
e o povo. Quanto à localização do órgão executor do controle, o Conselho representa controle
interno e externo, pois é órgão paritário, composto por representantes do Estado e da
sociedade. Quanto ao momento em que se efetua o controle o Conselho deve ser considerado
órgão de controle prévio, concomitante e posterior, uma vez que os seus membros devem
acompanhar todas as fases dos atos praticados pelos gestores públicos na aplicação dos
recursos destinados ao ensino fundamental. Quanto à extensão, o Conselho representa
controle de legalidade e de mérito, pois seus membros devem verificar o cumprimento da
legislação referente aos gastos em educação fundamental, não só em termos quantitativos,
valores financeiros aplicados; mas também de qualidade.
A hibridade, na classificação de Santos (2002), decorre do fato do
CONSFUNDEF/MG ser um órgão de controle social, interno e externo, público estatal e não
estatal, uma vez que tem representantes do governo e da sociedade (professores, diretores e
pais dos alunos das escolas públicas do ensino fundamental) que devem exigir dos gestores do
fundo demonstrativos, relatórios, extratos bancários e informações sobre as transações de
natureza financeira sobre os recursos do fundo, bem como manifestarem sobre os mesmos
para encaminhamento ao controle externo estatal (Tribunais de Contas) e, havendo
irregularidades e ilegalidades, exigirem o saneamento dos problemas e responsabilização dos
agentes causadores das mesmas.
A criação legal do CONSFUNDEF/MG é uma tentativa de se alcançar a
accountability da administração pública brasileira, mais especificamente, no setor de
educação fundamental.
Considerando os conceitos de accountability vertical e horizontal, apresentado por
O’Donnell (1998), o CONSFUNDEF/MG, mais uma vez se caracteriza pela hibridade, ou
seja, pode ser enquadrado como um mecanismo de accountability vertical e horizontal, pois
tem representantes da sociedade (eleitores) e do governo (agências estatais). É interessante
ressaltar que os princípios liberais, republicanos e democráticos sob os quais se assenta nossa
poliarquia terá influência direta sobre a efetividade do CONSFUNDEF/MG, uma vez que
pelo componente liberal percebe-se que mesmo o Estado deve respeitar algumas
normas/direitos, pelo componente republicano nota-se que deve haver sujeição à lei e
supremacia dos interesses públicos, pelo componente democrático verifica-se que todos são
64
iguais e têm o direito de participar, bem como acompanhar e controlar as ações daqueles que
estão no poder. Como diz O’Donnell (1998):
A questão, enfim, é aquela que Madison e seus aliados tentaram resolver: como
construir poderes que em um espírito liberal e republicano refreiem as tentações
usurpadoras de outros poderes e que ainda satisfaçam à demanda democrática de
propiciar governos não se esqueçam de que são devedores frente àqueles que são a
fonte de sua pretensão de governar. (O’DONNELL, 1998, p.51-52).
O CONSFUNDEF/MG pode ser considerado um instrumento de accountability
societal, conforme definição de Carneiro e Costa (2001), pois é instância de acompanhamento
do desempenho do governo e de controle por parte da sociedade, inserindo-se, desta forma, na
temática da governança democrática, como canal de institucionalização de participação e de
reconfiguração da relação Estado-sociedade.
No exercício da accountability, os membros do CONSFUNDEF/MG devem
identificar os atos praticados pelos gestores e seus reflexos no âmbito político, administrativo,
civil e penal, a fim de acionar o órgão público competente (Tribunal de Contas ou Ministério
Público) para responsabilização dos agentes em caso de irregularidades e danos ao interesse
público. Nesse sentido, de acordo com Mendes (2001) a instituição dos Conselhos representa
mais um meio de coibir os comportamentos indesejados (fraude e/ou má gestão), além das
sanções penais e administrativas de praxe.
Quanto às sanções aplicáveis aos Estados, Municípios e Chefes do Poder Executivo,
pelo não cumprimento das disposições legais relacionadas ao FUNDEF, cabe citar:
No que diz respeito aos Estados e Municípios, podem ser aplicadas as seguintes
penalidades:
− rejeição das contas pelo Poder Legislativo, mediante parecer prévio do Tribunal
de Contas pela rejeição;
− impossibilidade de celebração de convênios com a Administração Pública
estadual – no caso dos Municípios – e federal, quando exigida a apresentação de
Certidão Negativa do respectivo Tribunal de Contas;
− impossibilidade de realização de operações de crédito junto a instituições
financeiras;
− perda da assistência financeira da União – no caso dos Estados – e da União e
do Estado – no caso de Municípios (art. 76 e 87, § 6°, da LDB);
− suspensão do recebimento de transferências voluntárias, excetuadas as ações da
própria educação, saúde e assistência social (art. 25, § 1°, IV, “b”, da LRF);
− intervenção da União no Estado e do Estado no Município, conforme,
respectivamente, o art. 34, VII, e o art. 35, III, da CF/88).
Os Chefes do Poder Executivo – Governadores e Prefeitos – ficam sujeitos às
penalidades que se seguem:
65
− Prefeitos – sujeição a processo por crime de responsabilidade, por aplicação
indevida de verbas públicas e não-cumprimento da lei federal (Decreto-Lei n° 201/67,
art. 1°, III e XIV) ou por negligência no oferecimento de ensino obrigatório (LDB, art.
5°, § 4°);
− Governadores – sujeição a processo por crime de responsabilidade, por
improbidade administrativa, descumprimento da lei orçamentária e atentado contra a
guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos, tipificados no art. 4°, V, VI, VII, da
n
o
1.079, de 10 de abril de 1950, podendo ser condenado à perda de cargo e à
inabilitação de até cinco anos para o exercício de função pública, sem prejuízo de ação
na Justiça comum;
− sujeição a processo penal, caso seja comprovada aplicação de verba pública em
desacordo com o previsto em lei (Código Penal, art. 315);
− inelegibilidade por cinco anos, caso suas contas tenham sido rejeitadas por
irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente (Lei
Complementar n° 64/90, art. 1°, “g”). (CAPACITAÇÃO DE CONSELHEIROS DO
FUNDEF, 2003, p. 30-31).
Reforçando a importância da rede de agências para a efetividade da accountability
horizontal lembrada por O’Donnell (1998), será detalhada a sistemática de acionamento do
Tribunal de Contas e Ministério Público em Minas Gerais.
No âmbito do TCEMG, podem ser apresentadas denúncias. De acordo com a Lei
Complementar nº 33/94 (MINAS GERAIS, 1994), conhecida como Lei Orgânica do Tribunal de
Contas mineiro, qualquer cidadão, partido político, associação legalmente constituída ou sindicato
poderá apresentar denúncia sobre irregularidade ou ilegalidade de atos praticados por agente
público. A denúncia deve ser redigida com clareza e conter o nome completo, a qualificação, a
cópia de documento de identidade e o endereço do denunciante, informações sobre o fato e a
autoria, as circunstâncias e os elementos de sua convicção, e a indicação das provas a produzir ou
indício veemente da existência do fato denunciado. A denúncia feita por pessoa jurídica deve ser
instruída com prova de sua existência e comprovação de que os signatários têm habilitação para
representá-la. A apuração da denúncia será em caráter sigiloso, até que se comprove a sua
procedência, e somente poderá ser arquivada após as diligências pertinentes, mediante despacho
fundamentado do relator do processo. Reunidas às provas indicativas de irregularidade ou
ilegalidade, serão públicos os demais atos do processo, assegurando-se aos acusados ampla
defesa. O denunciante não se sujeitará a qualquer sanção administrativa, cível ou penal em
decorrência da denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé.
No Ministério Público, podem ser feitas representações ou denúncias. Em Minas Gerais,
qualquer pessoa do povo pode noticiar diretamente ao Ministério Público, através de
Representação a Comissão de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa do
66
Patrimônio Público - CAO-PP
22
, as ocorrências de infrações sejam elas na área da ordem
econômica ou tributária. Ainda, pode qualquer pessoa do povo noticiar diretamente ao Ministério
Público de Minas Gerais, mediante Denúncia Direta ao Procurador-Geral de Justiça, a ocorrência
de infrações, sejam elas de natureza criminal ou não. Só serão analisadas as denúncias feitas por
denunciantes que preencherem o formulário
23
identificando-se completamente (nome completo,
documento de identificação, endereço) e após confirmação da identidade do remetente.
Pelo exposto, percebe-se que o processo de accountability e responsabilização dos
gestores públicos pelo CONSFUNDEF/MG demanda além dos fatores óbvios como
transparência das contas, conhecimento técnico sobre o assunto fiscalizado, no caso o
FUNDEF, consciência de seus conselheiros sobre a importância de sua função para a
sociedade, independência entre o ente fiscalizador e fiscalizado para que se possa atuar com
liberdade apontando as falhas na gestão; demanda uma boa interação entre os diversos entes
capazes de responsabilizar, pois é preciso uma atuação conjunta com as demais instâncias
fiscalizatórias (Poder Legislativo/Tribunal de Contas, Ministério Público e Controladoria
Geral da União).
5.2 O accountability nos Conselhos Municipais do FUNDEF/MG: requisitos para o
funcionamento do CONSFUNDEF/MG
Segundo Ricardo (2003), para o exercício do accountability pelos Conselhos é necessário
que os conselheiros tenham disponibilidade de tempo para o comparecimento às reuniões,
informações adequadas (balancetes, relatórios e demonstrativos financeiros) sobre a execução dos
recursos do Fundo, conheçam a sistemática da contabilidade pública, contem com a colaboração
do executivo com observância da autonomia dos conselhos e sejam capazes de implementar ações
corretivas, o que corresponderia à capacidade de enforcement dos conselheiros. Ainda, ressalta
que os conselheiros devem verificar in loco a efetiva utilização dos recursos em obras e compras
de equipamentos, no transporte escolar, o percentual aplicado para pagamento de professores e na
efetiva melhoria da qualidade do ensino fundamental nas escolas da rede pública. Aponta,
também, que se for constatada irregularidade, o conselho deve, primeiramente reunir a
documentação comprobatória dos fatos e formalizar a solicitação ao governo responsável, para as
22
O formulário de Representação a CAO-PP encontra-se disponível no site:
<www.pgj.mg.gov.br/caopp/denuncia.htm>. Último acesso: 20 de ago. 2005.
23
O formulário de Denúncia Direta ao Procurador Geral de Justiça encontra-se disponível no site:
<http://www.pgj.mg.gov.br/pgj/denuncia/.> Último acesso: 20 de ago. 2005.
67
medidas cabíveis; se esse se omitir, deve aquele buscar apoio no poder legislativo local, no
Ministério Público e no Tribunal de Contas.
Para que os CONSFUNDEF funcionem com eficiência é preciso que tenham à sua
disposição instrumentos, que são classificáveis como institucionais, de organização e técnicos.
− institucionais: leis, decretos, instruções que regulam o sistema, o que irá
permitir aos conselheiros agirem com segurança e certos de que suas atitudes
encontram respaldo legal;
− organização: modelo de regimento interno (recomendável a sua aprovação por
decreto do prefeito municipal), de ata de reunião, definição de apoio logístico e forma
pela qual poderão realizar pequenas despesas;
−
técnicos: relatórios e demonstrativos de natureza financeira: recebidos pelo
Executivo, com o detalhamento das despesas realizadas por conta do FUNDEF,
demonstrativos de pagamentos de professores, cronogramas de obras escolares etc.
(RICARDO, 2003, p. 78-79).
Quanto às condições operacionais e disponibilização das informações pelo Executivo,
Ricardo (2003) concluiu:
Apesar da maioria dos conselheiros ter sido escolhida através de eleições, o exame das
condições operacionais em que funcionam os conselhos indica que na metade das
situações examinadas a independência do conselho em relação ao executivo local
ainda é incipiente; vários conselhos têm pouca autonomia e independência para fazer
acompanhamento das aplicações dos recursos do FUNDEF. Um dos indicadores é a
precária disponibilização de informações, um dos pré-requisitos para que os
conselheiros possam exercer suas atribuições com algum grau de autonomia.
(RICARDO, 2003, p. 83).
No que tange a transparência, Ricardo (2003) expõe que essa vai além da
disponibilização das informações, abrange, também, as dificuldades dos conselheiros de
compreender a linguagem excessivamente técnica dos balancetes e a ausência de conhecimento
por parte destes sobre a legislação do FUNDEF e sobre aspectos financeiros e contábeis.
Relativamente à periodicidade e ao conteúdo das reuniões, Ricardo (2003) concluiu que a
maioria dos conselhos se reúne mensalmente conforme determinação legal, mas há conselhos que
se reúnem semestralmente; além disso, parte importante das reuniões é dedicada a temas
secundários como o funcionamento e organização interna dos próprios conselhos ao invés de
tratar do acompanhamento e utilização de recursos públicos.
Sobre as relações que se desenvolvem no decorrer das reuniões e a importância da
participação dos conselheiros, cabe transcrever “Alguns conselheiros também consideram que
68
a participação em reuniões é desnecessária ou pouco eficaz, pois se percebe pouca capacidade
de influência e envolvimento do poder executivo e dos próprios conselheiros”. (RICARDO,
2003, p.89).
Quanto à representação voluntária e freqüência às reuniões, Ricardo (2003) relata que
vários conselheiros argumentam que têm despesas financeiras para comparecer às reuniões e isso
compromete a participação efetiva dos membros dos conselhos. Evidenciando a implicação da
representação voluntária, cabe transcrever um depoimento de um conselheiro de Coronel
Fabriciano citado por Ricardo (2003, p.90): “O fato de os conselheiros não serem remunerados
prejudica as ações do conselho, percebe-se uma ausência de motivação e de vontade em participar
das reuniões”.
Ricardo (2003) expõe que alguns conselheiros compartilham críticas ao FUNDEF, pelo
fato de se excluir dois níveis de educação básica (a educação infantil e o ensino médio); no
entanto, percebem aspectos positivos como maior investimento de recursos em educação no nível
local, aumento salarial, melhoria do material didático e da infraestrutura e redução do
analfabetismo. Além disso, pode-se inferir que a atuação adequada dos conselhos proporciona
envolvimento da sociedade na fiscalização do gasto do dinheiro público.
Sobre a capacitação técnica necessária ao exercício da fiscalização dos recursos públicos,
Ricardo (2003) concluiu:
Para se compreender um orçamento ou balancete, é necessário uma formação mínima
para decifrar as rubricas que, às vezes, pouco esclarecem sobre a receita e aplicação
dos recursos. Se os conselheiros (geralmente “leigos” no assunto) não receberem
uma formação adequada para esta análise, provavelmente tenderão a se submeter à
apreciação dos representantes governamentais, possivelmente mais preparados
tecnicamente. (RICARDO, 2003, p.101).
Relativamente à capacidade de detecção de irregularidades/ilegalidades, acionamento e
resposta das redes de agências responsáveis pela punição dos maus gestores, Ricardo (2003) relata
que, em abril de 2001, houve uma Comissão Parlamentar de Inquérito/
Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (CPI/FUNDEF) na Assembléia Legislativa de Minas
Gerais, onde:
É importante destacar que nenhum Conselho Municipal do FUNDEF apresentou
denúncias, ou se manifestou espontaneamente junto à Comissão, o que significa a
baixa independência e inoperância dos conselhos. As denúncias foram feitas por
69
cidadãos que se dizem ‘cansados’ de solicitar providências e não obterem soluções
quanto às irregularidades. Elas haviam sido formalizadas, junto ao Conselho Estadual
de Educação, à Secretaria de Estado da Educação, ao Tribunal de Contas, ao
Ministério da Educação e ao Ministério Público. A CPI concluiu que as denúncias
deveriam ser reenviadas aos órgãos competentes, com um pedido de prioridade, para
que a morosidade e impunidade não desestimulem o cidadão que quer cumprir a lei e
quer vê-la cumprida. (RICARDO, 2003, p. 104). (grifo nosso).
A mencionada CPI recomendou um trabalho conjunto envolvendo a Assembléia
Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALEMG), TCEMG, o CONSFUNDEF/MG e o
Ministério Público (MP), para que os prefeitos, vereadores e conselhos municipais do
FUNDEF/MG fossem melhor instrumentalizados através de treinamentos e distribuição de
cartilhas. A CPI solicitou ao TCEMG prioridade nas inspeções para fiscalização dos recursos
do Fundo, alterando, se necessário, suas normas e incluindo na Instrução Normativa a
exigência de remessa ao TCEMG de relatórios trimestrais dos Conselhos, com a advertência
de que, caso os relatórios não sejam enviados, os municípios passarão por uma inspeção in
loco.
Como ponto de partida para definição da grade de análise de accountability, serão
considerados os desafios constatados na mencionada pesquisa, afinal, é preciso saber se as
dificuldades e os desafios detectados no âmbito municipal é presente no âmbito estadual. Ainda,
servirão de base para estruturação de tal grade a legislação, tendo em vista que nesse trabalho
ela é considerada como ideal, pois é sabido que o nosso país se prima por normas avançadas,
embora, muitas vezes, careça de uma práxis e resultados sociais.
Para determinação do nível de accountability do CONSFUNDEF/MG, este trabalho
verificará os seguintes aspectos atinentes à estrutura e funcionamento:
• Composição dos membros;
• Critério de escolha dos membros (votação/indicação do Chefe do Executivo);
• Existência e indicação de membros suplentes;
• Existência de um coordenador, entre os componentes do CONSFUNDEF/MG;
• Freqüência dos membros efetivos às reuniões;
• Substituição dos membros efetivos pelos suplentes nas reuniões;
• Motivos ensejadores de ausências às reuniões;
• Periodicidade das reuniões;
• Divulgação e conhecimento dos instrumentos institucionais pelos membros;
• Divulgação tempestiva dos instrumentos técnicos (relatórios e demonstrativos
contábeis sobre o FUNDEF) pelo Executivo;
70
• Conhecimento jurídico e contábil pelos membros para análise dos instrumentos
técnicos ou a entidade a qual representa fornecer apoio contábil-jurídico;
• Existência e divulgação dos instrumentos organizacionais (regimento interno, atas de
reunião, definição de apoio logístico e forma pela qual poderão realizar pequenas despesas);
• Pautas das reuniões (discussão sobre utilização dos recursos do FUNDEF ou
organização interna do CONSFUNDEF/MG);
• Existência de suporte técnico-administrativo e financeiro do Executivo, por meio da
Secretaria de Estado da Educação, face à ausência de estrutura administrativa própria (sede,
quadro de pessoal, orçamento) do CONSFUNDEF/MG;
• Existência e divulgação de cartilhas sobre o FUNDEF, de forma que a linguagem se
torne menos técnica e acessível a todos cidadãos;
• Existência de cursos de capacitação para os conselheiros e periodicidade destes;
• Iniciativa para promoção dos cursos de capacitação para os conselheiros e elaboração
de cartilhas sobre o FUNDEF;
• Participação dos membros do CONSFUNDEF/MG nos cursos de capacitação;
• Existência e periodicidade das reuniões entre o Conselho Estadual e os Conselhos
Municipais do FUNDEF;
• Verificação das intervenções nas reuniões do CONSFUNDEF/MG (representantes de
segmentos – governamentais e da sociedade);
• Detecção de irregularidades/ilegalidades na gestão do FUNDEF;
• Acionamento das redes de agências para responsabilização dos gestores do FUNDEF,
no caso verificação de quaisquer irregularidades ou ilegalidades;
•
Conhecimento do resultado gerado pelas interações com as redes de agências de
responsabilização dos gestores do FUNDEF.
Assim, para o CONSFUNDEF/MG ser um mecanismo de accountability em favor do
ensino fundamental e da valorização de seu magistério, ele, no mínimo, precisa cumprir os
parâmetros da grade de análise estabelecida e ser considerado como tal pelos seus
conselheiros.
71
5.3 Atuação do CONSFUNDEF/MG nos exercícios de 2002 a 2004
5.3.1 Composição e funcionamento
O Regimento Interno do CONSFUNDEF/MG prevê que serão realizadas reuniões
ordinárias mensais e reuniões extraordinárias quando necessário (art. 8º, § 3º e § 4º), que o
quorum mínimo para instalação e deliberação nas reuniões é de 50% dos membros (art. 8º, § 1º) e
que cada entidade deve se fazer representar por 2 membros, 1 titular e 1 suplente, sendo que na
impossibilidade de comparecimento do primeiro nas reuniões, o segundo deve substitui-lo (art.
6º, § 1º e §2º).
Tabela 10
Reuniões do CONSFUNDEF/MG – Exercícios 2002 a 2004
Quantidade de Reuniões/Exercícios 2002 2003 2004
Realizadas
- ordinárias
- extraordinárias
Sub-total
07
02
09
08
01
09
06
04
10
Não realizadas
- ordinárias
- extraordinárias
Sub-total
02
02
04
03*
04*
Convocadas
Total
13
12
14
* Não consta no Relatório do CONSFUNDEF/MG (2003-200
72
não realização ultrapassa os 25% em todos exercícios analisados. Esse fato não deveria acontecer,
pois na impossibilidade de comparecimento do titular, o suplente deveria substitui-lo e as reuniões
ocorrerem normalmente.
Pelas atas das reuniões constantes dos Relatórios do CONSFUNDEF (MINAS
GERAIS, 2002-2004), verifica-se que as mesmas são voltadas, prioritariamente, para a
discussão sobre a utilização dos recursos do FUNDEF.
Pelos Relatórios do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002-2004), nota-se que durante
o período de 2002 a 2004, participaram do Conselho representantes dos seguintes segmentos:
Conselho Estadual de Educação (CEE), Federação de Associações de Pais e Alunos do Estado
de Minas Gerais (FASPA), Sindicato Único dos Trabalhadores (Sind-UTE), União Nacional
dos Dirigentes Municipais (UNDIME), Associação Mineira dos Municípios (AMM),
Conselho dos Direitos da Criança e Adolescente (CEDCA), Associação dos Professores
Públicos de Minas Gerais (APPMG), Secretaria de Estado de Educação (SEE), todos tiveram
membros titulares e suplentes (Apêndice C). Ressalta-se que o Ministério Público – MP
participou do CONSFUNDEF/MG até novembro de 2002, quando seus representantes se
desligaram alegando incompatibilidade da função de conselheiro com o exercício de suas
funções institucionais.
Ainda, segundo o mencionado documento, quanto à freqüência, considerando a
representatividade (titular e/ou suplente) das entidades que compõem o FUNDEF, nota-se que
a Secretaria de Estado de Educação (SEE) se fez representar em todas reuniões ocorridas no
período de 2002
a 2004, a FASPA em todas reuniões de 2002 e 2003 e o Sindicato Único dos
Trabalhadores (Sind-UTE) em todas reuniões de 2004. Em 2002, a AMM e o MP foram as
que menos se fizeram presentes, isto é, participaram em apenas 30,77% e 7,69% das reuniões,
respectivamente, tendo sido ressaltado quanto à AMM que o seu comparecimento efetivo só
se deu a partir de 29 de agosto, com a indicação de novos conselheiros. Em 2003, o CEDCA e
o MP não enviaram representantes em nenhuma das reuniões. Em 2004, o CEDCA esteve
representado em apenas 20% das reuniões e o MP não se fez representar em nenhuma
reunião.
Cabe ponderar que embora o CONSFUNDEF/MG tenha apresentado uma composição
paritária ao longo do período analisado, com representantes do governo e da sociedade, a
legislação (art. 5º do Regimento Interno) está sendo descumprida, pois prevê a representação
de 10 segmentos, mas na prática há apenas 8, já que o MEC e o MP não têm representantes no
CONSFUNDEF/MG.
73
Pelo Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002), verifica-se que o Conselho
participou do IV Encontro Nacional dos Conselhos Estaduais do FUNDEF, realizado em
Brasília, em 03 de maio, onde foram discutidas as ações dos Conselhos em relação ao
FUNDEF. Ainda, foi relatada a realização de uma capacitação destinada aos conselheiros de
24 municípios que contou com a participação de 101 representantes, em Lambari.
Segundo o Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2003), o Conselho
participou, através das representantes do Sind-UTE e do CEE, do Curso de Capacitação de
Conselheiros realizado na Fundação João Pinheiro em agosto.
O Apêndice C, deste trabalho, mostra que nos anos de 2003 e 2004 houve a renovação
e/ou recondução de alguns membros do CONSFUNDEF/MG, devido ao término dos mandatos.
Segundo os Relatórios do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2003-2004), os
conselheiros ao longo das reuniões chegaram ao consenso quanto à necessidade de cursos de
capacitação para os conselheiros do FUNDEF devido à alta rotatividade dos membros.
Além do motivo exposto, quanto à rotatividade dos conselheiros, ressalta-se que o
conhecimento técnico é indispensável para o bom exercício do mandato, então, o ideal é que
as ações de treinamento sejam mais freqüentes e todos os membros segmentos representados
tenham a oportunidade de participar.
5.3.2 Solicitações de esclarecimentos e denúncias realizadas
No Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002), consta que o Conselho
solicitou ao Governador informações sobre as medidas adotadas pelo Governo ao
descumprimento do art. 6º, § 1º, da Lei nº 9.424/96, no que diz respeito ao cálculo do valor
mínimo por aluno, conforme ofício nº 170/CACS/FUNDEF
24
, de 30/11/2001.Tal pedido tem
como fundamentação a perda de recursos financeiros para o Estado, nos exercícios de 1998 a
2000, da ordem de R$ 663 milhões. Em 29/01/02, foi encaminhada resposta do governador,
com pronunciamento da Procuradora Geral sobre as providências tomadas pelo Estado,
relativas ao FUNDEF, onde se percebe que a Procuradoria Geral do Estado interpôs recurso
24
No exercício de 2002, o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais tinha como
sigla CACS/FUNDEF/MG. Nos exercícios de 2002 e 2003, passou-se a adotar a sigla CONSFUNDEF/MG.
Visando uma uniformidade de tratamento, neste trabalho adotou-se a última terminologia empregada para os
exercícios de 2002 a 2004.
74
administrativo perante a Secretaria do Tesouro Nacional sem êxito, tendo sido então proposta
ação ordinária com pedido de tutela antecipada perante o Supremo Tribunal Federal, cujo
objeto é a diferença entre o valor entregue pela União e o que se entende ser devido a Minas
Gerais a título de FUNDEF.
Pela documentação juntada no Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002),
verifica-se que, na reunião extraordinária de 16/08/01, o Conselho deliberou por solicitar
esclarecimentos ao Secretário de Estado da Fazenda de Minas, José Augusto Trópia Reis,
quanto às providências tomadas para o cumprimento do art. 3º da Lei nº 9.424/96, no que se
refere à conta específica para execução dos recursos do FUNDEF, tendo pedido resposta em
no máximo 10 dias devido à urgência na análise dos relatórios, nos termos do Ofício nº
128/01 – Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas
Gerais (CACS/FUNDEF/MG), de 04/10/01. Somente no dia 22/11/01 veio a resposta, através
do OF/SCAF/242/01, onde foi alegado que devido à velocidade com que os recursos são
utilizados para o atendimento das necessidades do ensino fundamental o resultado financeiro
decorrente da aplicação dos saldos eventualmente disponíveis não serão de valor substancial,
mas que se empenhariam em pesquisar o trâmite dos recursos do FUNDEF objetivando
detectar os saldos aplicáveis, mesmo que a curtíssimos prazos. Informaram, ainda, que dariam
um novo posicionamento até meados de dezembro, após os levantamentos necessários. A
Secretaria da Fazenda solicitou ao Banco Itaú providências para aplicação diária dos recursos
do FUNDEF, conforme ofício SEF.GAB.SEC nº 144/02, e os rendimentos passaram a ser
creditados na Conta nº 58020-1, agência 1615-2, do Banco do Brasil a partir de agosto de
2002, regularizando a situação.
Também, pela documentação anexada ao Relatório do CONSFUNDEF (MINAS
GERAIS, 2002), percebe-se que foi encaminhado pelo Coordenador do Conselho, o ofício
68/CACS/FUNDEF-MG, em 10/07/02, à Superintendência de Administração de Pessoal da
SEE, relatando que ao proceder à verificação da apropriação da folha de pagamento do mês
de março/2002 foram detectadas algumas divergências e solicitando análise e correção da
classificação orçamentária, se necessário, para que a folha do FUNDEF expressasse somente
despesas de servidores em efetivo exercício nas escolas de ensino fundamental; bem como
esclarecimentos de dúvidas quanto a cargos administrativos. Em 17/09/02, através do
ofício/SPS/nº 1297/02, foi respondida a questão, apontando o acerto no sistema dos cargos de
regentes e secretários da escola e dizendo que os cargos em comissão, com características da
75
área administrativa da SEE, são cargos apostilados e os servidores se encontram no efetivo
exercício do cargo do quadro do magistério nas escolas onde atuam.
Como na situação relatada anteriormente, consta de tal Relatório, que em 05/12/02, foi
encaminhado pedido de esclarecimentos e ajustes, se necessários, na apropriação da folha de
pagamento de setembro/2002, conforme ofício nº 113/CACS/FUNDEF-MG.
No Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2003), foi informado que
objetivando esclarecimentos sobre o censo escolar, foram convidadas a Diretora da
Superintendência de Planejamento da SEE, Eliane Manferrari Palhares, e a Diretora de
Produção e Difusão de Informações Educacionais da SEE, Beatriz Saraiva Moura, para
participarem da reunião de setembro. No intuito de esclarecer as Resoluções nº 428 e nº 430
da SEE, que tratam da designação de servidores da SEE e do ensino fundamental em 9 anos,
respectivamente, foram convidadas a Secretária de Estado de Educação, Vanessa Guimarães
Pinto, a Diretora da Superintendência de Organização Educacional da SEE, Maria Regina da
Silva Moreira e o Subsecretário da Administração do Sistema da Educação da SEE, Gilberto
José Rezende dos Santos, para participarem da reunião de setembro. A presença dos
convidados está registrada nas atas das reuniões de nºs. 54 e 55, de 04 e 25 de setembro,
respectivamente.
No Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2004), consta que, em junho, foi
encaminhado o Ofício nº 34/04 – CONSFUNDEF/MG ao Presidente da ALEMG, reiterando
o Ofício nº 104, de 11/11/02, solicitando empenho na votação do Projeto que trata do Estatuto
e Plano de Carreira da Educação Pública de Minas Gerais. Também, foi encaminhado o
Ofício nº 54/04 – CONSFUNDEF/MG, em 27/10/04, à Diretora da Superintendência de
Planejamento da SEE, Eliane Manferrari Palhares, objetivando providências junto à Diretoria
de Recursos Tecnológicos e a PRODEMGE, no sentido de solucionar os problemas quanto à
recepção do relatório sobre a folha de pagamento dos servidores da SEE vinculados ao ensino
fundamental. Consta do Relatório uma correspondência da Diretoria de Recursos
Tecnológicos, sem data, indicando a formatação e a forma de envio ideal, para garantir a
segurança e solucionar o problema ocorrido.
Ainda, segundo o Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2004), em
novembro, foi convidado a participar da reunião o Subsecretário de Administração, Gilberto
José Rezende dos Santos, objetivando esclarecimentos pertinentes ao convênio de transporte
escolar realizado entre a SEE e os municípios, tendo em vista a competência delegada ao
CONSFUNDEF/MG de análise da prestação de contas dos recursos do Programa Nacional de
76
Transporte Escolar (PNATE). A participação do convidado foi registrada na ata da 67ª
reunião ordinária do CONSFUNDEF/MG.
Assim, pode-se dizer que diante das dúvidas e irregularidades detectadas, os
conselheiros têm uma postura ativa, solicitam aos responsáveis esclarecimentos e
regularização dos fatos, mediante ofícios e/ou convites para participarem das reuniões do
CONSFUNDEF/MG.
5.3.3 Ações pela transparência dos atos de gestão
Consta dos Relatórios do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002-2004) que em
atenção à legislação foram feitas as publicações no Órgão Oficial do Estado, por origem de
receita e data de liberação dos recursos do FUNDEF estadual com indicação do valor per
capita aluno/mês. Verifica-se, ainda, que houve atendimento aos questionamentos de diversas
Prefeituras, por telefone, ofício e/ou e-mail, sobre a operacionalização do FUNDEF.
No Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002), consta que foi dada
continuidade à apuração efetiva das despesas apropriadas referentes ao pagamento de pessoal
com recursos do FUNDEF, através de uma comissão permanente de trabalho, formada por
representantes da APPMG, do Sind-UTE e da SEE, objetivando o aprimoramento da
apropriação das despesas com remuneração dos servidores do ensino fundamental.
Deliberou-se que às atas das reuniões do CONSFUNDEF/MG deveriam ser dada
publicidade, motivo pelo qual foram disponibilizadas no site da SEE
www.educacao.mg.gov.br opção FUNDEF, a partir de novembro 2003, conforme Relatório
do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2003).
Com relação à divulgação dos instrumentos institucionais, organizacionais e técnicos
entende-se que a mesma está sendo cumprida, tanto que além da publicação em meios
tradicionais, jornais oficiais “Minas Gerais” e “Diário Oficial da União”, atendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 48), no que tange a transparência, controle e fiscalização, toda a
legislação (leis, decretos, portarias, resoluções) necessária à fiscalização do FUNDEF, bem como
o regimento interno, as atas, os Relatórios do CONSFUNDEF/MG, desde o ano de sua criação, e
77
dúvidas mais freqüentes sobre o FUNDEF são disponibilizados no site da Secretaria de Estado da
Educação de Minas Gerais
25
.
O site do Ministério da Educação
26
disponibiliza um Manual de Orientação, onde os
membros dos conselhos podem buscar conhecimentos gerais sobre o FUNDEF, a relação desse
com o profissional do magistério, as Secretarias de Educação e a Lei de Responsabilidade Fiscal
e, ainda, como deve ser a execução financeira, o seu o acompanhamento e controle social.
Outras formas de divulgação dos instrumentos institucionais e organizacionais constatadas
foram apostilas elaboradas pelo governo de Minas Gerais, com o apoio da Secretaria de Estado de
Educação e do CONSFUNDEF/MG, para orientar os profissionais que têm contato com ações do
ensino fundamental, principalmente as de financiamento com recursos do FUNDEF. Ainda, foi
identificada uma ação do governo, através da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro com
o apoio da Fundação Ford, que se consolidou com a publicação, em 2003, do livro “Capacitação
dos Conselheiros do FUNDEF”, resultado do projeto “O FUNDEF e a municipalização em
Minas Gerais: relações intergovernamentais, eqüidade e controle público”.
5.3.4 Ações pela valorização do magistério
No Relatório do CONSFUNDEF (2002), foi informado o encaminhamento do Ofício
nº 104/02 – CACS/FUNDEF/MG, de 11/11/02, à Presidência da Assembléia Legislativa do
Estado de Minas Gerais (ALEMG) solicitando empenho na votação do Projeto de Lei
Complementar nº 53
27
, que trata do Estatuto e Plano de Carreira da Educação Pública de
Minas Gerais.
O exposto evidencia a demora no atendimento de um dos objetivos do FUNDEF, que
é a valorização do magistério, bem como o descumprimento da legislação (art. 9º, I a III, § 1º
ao § 3º, da Lei n
o
9.424/96), pois o Estado deveria ter aprovado o novo Plano de Carreira e
Remuneração do Magistério, no prazo de seis meses da vigência da Lei n
o
9.424/96 (até
25
http://www.educacao.mg.gov.br/externo/fundef
26
http://www.educacao.gov.br/sef/fundef
27
Em 2002, foi enviado o Projeto de Lei Complementar nº 53, que acabou sendo arquivado. Em 2003, foi
enviado o Projeto de Lei nº 1.294, que foi aprovado e convertido na Lei nº 15.293, em 05/08/04, que institui as
carreiras dos profissionais da educação básica do estado.
78
meados de 1997), visando garantir uma remuneração digna aos professores, em efetivo
exercício, estimular o trabalho em sala de aula e melhorar a qualidade do ensino fundamental
público.
5.3.5 Análise dos relatórios do FUNDEF/MG
Nos Relatórios do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002-2004), consta que ao
analisar os relatórios do FUNDEF foram detectadas as seguintes ocorrências:
• A receita de ICMS foi evidenciada pelo seu total, as receitas de multas, dívida
tributária e dívida não tributária relativas ao ICMS não demonstraram valores
contabilizados. Em 2004, a SEE solicitou à Secretaria de Estado de Fazenda (SEF) e
ao Banco do Brasil o detalhamento da receita desse imposto, vez que é o de maior
representatividade na composição do FUNDEF.
• Na contabilização da receita houve divergência entre o valor contabilizado e
informado pelo Banco do Brasil. Em 2002, tal divergência foi referente ao IPI, ao
ICMS e à Lei nº 87/96; em 2003 e 2004, a origem das divergências deveu-se somente
ao ICMS e à Lei nº 87/96.
• A conta corrente 58.020-1, por onde foram movimentados os recursos do FUNDEF,
em 2002 e 2003, pertenceu na sistemática de conta única, administrada pela SEF,
tendo sua gestão sob o comando da SEE.
• Em 2002, as despesas com auxílios transporte e refeição de junho a agosto somente
foram contabilizadas em outubro; os recursos dos rendimentos do FUNDEF foram
transferidos à SEE, somente a partir de agosto; e em março, setembro e outubro
ocorreram pagamentos indevidos das contas de água e luz.
• Ainda, em 2002, foi destacado o descumprimento pela União do art. 6º, §1º, da Lei nº
9.424/96 e informado que foram tomadas as medidas judiciais cabíveis, conforme
relatado anteriormente nesse trabalho no item referente às solicitações de
esclarecimentos e denúncias feitas pelo CONSFUNDEF/MG.
• Quanto às despesas com pessoal do FUNDEF, em 2002 e 2003, foram detectadas
diferenças entre o valor pago e o contabilizado na folha.
79
• Em 2002 e 2003, foi ressaltado que o Projeto de Lei que dispunha o Plano de Carreira
dos Profissionais da Educação Pública do Estado de Minas Gerais, estava em
tramitação na Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALEMG).
Com essas considerações, o CONSFUNDEF/MG aprovou os Relatórios do
FUNDEF/MG dos exercícios de 2002, 2003 e 2004.
A aprovação do Relatório de 2002 foi na Reunião Extraordinária, de 25 de março de
2003. Na Ata da mencionada reunião, nota-se que, num primeiro momento, houve empate,
sendo 3 votos contra (FASPA, Sind-UTE e APPMG) e 3 votos a favor (CEE, UNDIME e
SEE) à aprovação das contas.
Consta do Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002) que a representante da
FASPA não aprovou as contas porque não ficaram esclarecidos os restos a pagar para os
convênios de municipalização e despesas de projetos; porque as escolas públicas estaduais, de
um modo geral, estão sucateadas, as salas de aulas continuam abarrotadas de alunos
infringindo o número legal, porque os profissionais da educação sem a devida valorização são
obrigados a recorrer anualmente à greve na tentativa de alcançar uma remuneração condigna e
melhores condições de trabalho; devido ao fato de, ainda, existirem recursos no caixa único
do Tesouro; porque o Estado mantém um contingente em torno de 120 mil professores
contratados há mais de 20 anos como “designados”; devido ao pagamento de inativos,
especialistas em planejamentos e outros não do ensino fundamental com recursos do
FUNDEF; porque está se gastando mais de 70% dos recursos do FUNDEF com o pagamento
de professores, prejudicando a manutenção e desenvolvimento do ensino; e, finalmente,
porque o art. 9º da Lei nº 9.424/96 está sendo descumprido devido a não observância do prazo
de 6 meses da vigência desta lei para estabelecimento do plano de carreira e remuneração do
magistério. Quanto à última consideração, o representante do Executivo, esclareceu que o
Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o prazo previsto no art. 9º da Lei nº
9.424/96. A representante do Sind-UTE não aprovou as contas porque persistiram, no
exercício de 2002, as restrições sobre o caixa único, os erros na folha de pagamento e a
inexistência do plano de carreira. A representante do CEE aprovou as contas fazendo
ressalvas quanto à redução nos gastos com manutenção do ensino, à ausência do plano de
carreira e piso salarial adequado, bem como a ausência de metas para que, ao final do ano, se
possa avaliar os resultados alcançados com o FUNDEF. A representante da UNDIME
aprovou as contas com ressalvas aos lançamentos indevidos na folha de pagamento e ao
funcionamento do caixa único. A representante da APPMG não aprovou as contas em apoio
ao Sind-UTE no que se refere ao plano de carreira e a conta única. O representante da SEE
80
votou pela aprovação, concordando com as ressalvas no que diz respeito ao funcionamento do
caixa único, as incorreções encontradas na folha de pagamento, a não identificação dos
recursos da dívida ativa tributária e não tributária e a multa do ICMS para os recursos do
fundo.
Diante do exposto, consta do Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2002)
que o coordenador José Roberto, representante do Executivo, no uso da competência que lhe
confere o art. 14, VI, do Regimento Interno do Conselho, proferiu o voto de desempate,
opinando pela aprovação do relatório e das contas do FUNDEF em 2002, com as alterações
sugeridas pelo Sind-UTE e aprovadas por consenso durante a reunião.
O Relatório do exercício de 2003 foi aprovado na 59ª Reunião Ordinária, de 26 de
março de 2004, com 5 votos a favor (AMM, APPMG, UNDIME, Sind-UTE e SEE), 1 contra
(FASPA) e 1 abstenção (CEE).
De acordo com o Relatório do CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2003), a
representante da FASPA/MG não votou pela aprovação das contas porque muitas das restrições
relatadas em 2002 ainda persistiam, inclusive a manutenção do Caixa Único do estado.
Ressaltou que somente em 11/12/2003, o Estado enviou à Assembléia Legislativa o Projeto de
Lei nº 1.294/03, para instituição e estruturação da carreira dos profissionais de educação básica
do Estado de Minas Gerais, que os professores mineiros recebiam um salário básico de apenas
R$ 216,78 e que a SEE mantinha um número muito alto de contratados, fatos estes que
infringem a legislação (art. 7º da Constituição Federal e art. 9º, § 2º e § 3º, da Lei n
o
9.424/96).
Além disso, nos primeiros meses de cada ano os alunos têm ficado sem aulas ou são
dispensados mais cedo por falta de professores, muitos alunos estão deixando de estudar por
falta de transporte escolar, os recursos para reformas das escolas ficaram quase que restritos
àquelas em situação de risco, a propalada verba da “segurança” não chegou para as escolas. A
representante da AMM votou pela aprovação das contas, justificando que foi seu primeiro ano
de participação no Conselho e que as solicitações feitas vem sendo atendidas, além da
autonomia do Conselho ter crescido. A representante da APPMG votou favoravelmente
concordando com o posicionamento da representante da AMM. A representante do CEE se
absteve de votar, pois era a primeira reunião que participava. A representante do Sind-UTE
aprovou a prestação de contas, fazendo restrições ao Caixa Único, a utilização de recursos do
Fundo em convênios; a não instituição do plano de carreira e cargos e solicitando maior
agilidade nas respostas de seus questionamentos enviados à Superintendência de Pessoal. A
representante da UNDIME votou favoravelmente, embasada nos argumentos da representante
81
da AMM e do Sind-UTE. A representante do executivo votou favoravelmente, com as
restrições apontadas no parecer do Conselho – Relatório de Prestação de Contas de 2003.
O Relatório do exercício de 2004 foi aprovado na 70ª Reunião Ordinária, de 23 de
junho de 2005, com 3 votos a favor (APPMG, UNDIME E SEE), 2 contra (Sind-UTE e
FASPA).
É oportuno citar as razões dos votos de cada entidade constantes do Relatório do
CONSFUNDEF (MINAS GERAIS, 2004).
Marilda de Abreu Araújo, Representante do Sind-UTE, vota contra a aprovação da
prestação de contas em virtude de não ter ocorrido nenhuma reunião da comissão folha
de pagamento; devido à existência de projetos nebulosos e a falta de esclarecimento
quanto ao montante enorme de consultorias realizadas com recursos do FUNDEF.
Regina Lúcia Nunes D’avila, Representante da FASPA, vota contra a aprovação das
contas, pois a SEE não valoriza os profissionais da Educação e não faz nada pelo
FUNDEF. Ozaléia Pereira de Campos, Representante da APPMG, vota favorável a
aprovação da prestação de contas, porém deixa claro que, como educadora, o
magistério deve ser mais valorizado. Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado,
Representante da UNDIME, aprova a prestação de contas com a restrição quanto a não
ocorrência de nenhuma reunião da comissão da folha de pagamento. José Roberto
Avelar, Representante do Executivo, é pela aprovação da prestação de contas, também
com a restrição da não reunião da comissão de folha de pagamento em virtude de
falhas da SEE. (MINAS GERAIS, 2004, p. 19 - CONSFUNDEF).
5.4 Análise dos Relatórios Técnicos do TCEMG/CAEO nos exercícios de 2002 a 2004
Os Relatórios do TCEMG/CAEO (MINAS GERAIS, 2002-2004) informaram que as
parcelas oriundas do Fundo de Participação dos Municípios, Fundo de Participação dos
Estados e Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (FPM/FPE/ICMS) -
Desoneração (Lei Complementar nº 87/96) foram creditadas pela União, as parcelas
pertinentes ao ICMS-Estadual e ao IPI-Exportação foram transferidas diretamente pelos
Estados e que a distribuição dos recursos foi feita mediante coeficiente individual de
participação, na proporção do número de alunos matriculados, anualmente, nas escolas
cadastradas das respectivas redes de ensino, observando-se para tanto: o número de alunos
matriculados no ensino fundamental presencial, apurado no Censo Escolar do ano anterior ao
da distribuição; a estimativa de novas matrículas elaborada pelo Ministério da Educação e
Desporto; e a diferenciação do custo por aluno, segundo os níveis de ensino e os tipos de
estabelecimento (1ª a 4ª, 5ª a 8ª séries, estabelecimentos de ensino especial e escolas rurais).
82
Também, constou dos mencionados documentos que pela Lei nº 9.424/96 o acompanhamento
e o controle social sobre a repartição, a transferência, a aplicação dos recursos do FUNDEF e
a supervisão do censo escolar anual devem ser exercidos no âmbito da União, dos Estados e
dos Municípios por Conselhos instituídos em cada esfera de governo, tendo sido, em Minas
Gerais, tal Conselho criado pelo Decreto nº 39.378/98.
No Relatório do TCEMG/CAEO (MINAS GERAIS, 2004) constou que a partir do
exercício de 2004 o ensino fundamental passou de 8 para 9 anos, já sendo matriculadas
crianças com 6 anos de idade -Decreto nº 43.506, de 06/08/03 (BRASIL, 2003), mas que essa
nova sistemática só poderá ser avaliada em 2005, quando serão consultados os dados do censo
escolar de 2004.
No período de 2002 a 2004, Minas Gerais repassou mais recursos para a constituição
do FUNDEF do que recebeu como contrapartida, assim, há uma diferença entre os valores
repassados e recebidos pelo Estado, conforme demonstrado na Tabela 11.
Tabela 11
Recursos do FUNDEF repassados e recebidos pelo Estado de Minas Gerais –
Exercícios 2002 a 2004
Em R$
Recursos Valor Repassado ao
FUNDEF (1)
Valor Recebido do
FUNDEF (2)
Diferença
(1) – (2)
Exercício
2002
1.281.596.113,65
1.173.694.479,29
107.901.634,36
Exercício
2003
1.460.631.285,59
1.316.327.782,84
144.303.502,75
Exercício
2004
1.743.359.016,58
1.525.626.532,72
217.732.483,86
Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, 2002; 2003 e 2004.
Foi ressaltado nos Relatórios do TCEMG/CAEO (2002-2003) que apesar do Estado
possuir conta específica destinada a receber recursos do FUNDEF, no encerramento dos
exercícios de 2002 e de 2003, os recursos vinculados a este Fundo continuaram a ser inseridos
no Regime de Caixa Único do Estado, tanto que a conta contábil 2.1.2.04.01.01.01.00 –
Unidade de Tesouraria – Recursos de Contas Arrecadadoras continha cerca de R$ 84,8
milhões, em 2002, e R$ 20,7 milhões, em 2003, referentes ao FUNDEF.
83
A manutenção dos recursos do FUNDEF/MG na conta única foi objeto de ressalva,
por parte de vários representantes das entidades que compõem o CONSFUNDEF/MG,
quando da aprovação das contas referentes aos exercícios de 2002 e 2003. Ressalta-se que a
movimentação dos recursos do FUNDEF/MG através da conta única contraria as regras
contábeis da criação dos fundos, que é a gestão dos recursos destinados a um fim específico,
no caso para o ensino fundamental público, separadamente dos demais programas de governo.
Pelos Relatórios do TCEMG/CAEO (2002-2004), verifica-se que os maiores gastos do
FUNDEF ocorreram com a remuneração de profissionais do magistério do ensino
fundamental, que chegaram a representar 72,80%, 75,41% e 72,59% do total da receita, nos
exercícios de 2002, 2003 e 2004, respectivamente.
A aplicação dos percentuais mencionados com despesa com pessoal atendeu ao
determinado no art. 7º da Lei nº
9.424/96 (BRASIL, 1996), que prevê que, pelo menos 60%
dos recursos do Fundo serão para remuneração dos profissionais do magistério, em efetivo
exercício, no ensino fundamental público. Apesar dos números parecerem satisfatórios, este
montante de gastos com pessoal deve ser analisado sob a ótica ressalvada pela representante
da FASPA, quando da votação das contas relativas aos exercícios de 2002 e 2003, pois isso
não representa um salário básico digno, mas revela o alto número de contratados há mais de
20 anos como designados e prejudica as aplicações na manutenção e desenvolvimento do
ensino.
5.5 Avaliação do CONSFUNDEF/MG a partir dos depoimentos dos conselheiros
5.5.1 Composição e funcionamento
O representante do Executivo, quanto à composição e o processo de escolha dos
membros do CONSFUNDEF/MG, disse que a legislação determina a formação mínima e que
cada segmento tem a sua maneira de eleger seu representante no Conselho. Relatou que
iniciou como suplente, posteriormente, com o término do mandato do outro representante (Dr.
Gilberto) se tornou membro efetivo, tendo sido eleito pelos seus pares para ser o Coordenador
do Conselho, função na qual permaneceu por dois mandatos. Sobre sua escolha para
Coordenador, ressaltou que nas duas vezes que foi eleito para essa função, a indicação partiu
do Sindicato, o que evidencia a boa relação dos diversos segmentos que compõem o
84
Conselho. Indagado sobre a não participação dos representantes do MEC e do MP no
CONSFUNDEF/MG, expôs que apesar da lei prever a participação do MEC, tal instituição
nunca indicou ninguém porque não tem representação, isto é, Delegacia em Minas Gerais e,
quanto, ao MP, disse que nos primeiros anos eles compareceram, mas, posteriormente,
solicitaram a não participação por serem uma outra instância de fiscalização, aí haveria um
conflito de interesse. Sobre a rotatividade dos membros, revelou que é comum um
representante exercer dois mandatos, a não ser quando por algum motivo particular ele pede
seu desligamento ou, então, por substituição, devido à falta por três reuniões consecutivas, nos
termos do regimento interno. Inclusive, disse que, durante seu mandato, solicitaram a
substituição de umas quatro ou cinco pessoas porque elas não se faziam presente às reuniões.
(Depoimento Verbal)
28
.
Sobre a sua escolha para conselheira, a representante da AMM disse que sua indicação
partiu do Prefeito de sua cidade, pois naquela época ele era vice-presidente da AMM e ela
estava como Secretária Municipal de Educação do município de Itaúna. (Depoimento
Verbal)
29
.
A representante da UNDIME disse que foi escolhida porque, na época, era membro da
diretoria da UNDIME; além disso, destacou que estava como Secretária Municipal de Passos,
sempre trabalhou com educação pública e conhecia a Lei do FUNDEF. Depoimento
Verbal)
30
.
Conforme previsão do Regimento Interno (artigos 6º e 8º, § 5º) do
CONSFUNDEF/MG, verifica-se pelas entrevistas que é comum o exercício de dois mandatos,
bem como a ocupação do cargo efetivo por um membro que já foi suplente e que a
rotatividade dos conselheiros, geralmente, acontece devido ao término do mandato ou por
solicitação do próprio membro por motivos particulares; embora haja casos de substituição
por ausência em três reuniões consecutivas. Quanto ao processo de escolha dos representantes
das entidades que compõem o CONSFUNDEF/MG, pode-se dizer que cada uma adota um
critério, mas que, geralmente, são escolhidas pessoas que têm alguma relação com o setor de
educação.
Segundo a representante do CEE, o CONSFUNDEFMG é composto por uma
Secretaria Executiva e um Corpo de Conselheiros (representantes de diversas instituições),
ressaltou que a Secretaria funcionava constantemente, tanto que sempre que recorreu à mesma
28
Entrevista realizada com José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
29
Entrevista realizada com Patrícia Mendes Freitas, em 24/05/2006.
30
Entrevista realizada com Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
85
solicitando documentações, tinha funcionários da Secretaria de Estado da Educação que a
atendia. (Depoimento Verbal)
31
.
Com relação à ausência às reuniões, foi indagado aos entrevistados qual o motivo
ensejador desse fato e, se na visão deles, isso pode ter alguma relação com o fato do mandato
ser voluntário, ou seja, não remunerado.
Na opinião da representante da UNDIME, a função de conselheiro do FUNDEF deve
ser gratuita, pois é preciso que as pessoas consolidem a cultura de ação/participação
voluntária, além disso, gerar uma independência ao trabalho. Confirmando o posicionamento,
transcreve-se os dizeres da entrevistada: “Eu acho que essa questão do voluntariado é um
diferencial forte. Em termos de Conselho, acho que nesse país isso é uma coisa que não pode
mudar”. (Depoimento Verbal)
32
.
A representante da AMM disse que a questão da representação voluntária passa pela
visão de responsabilidade social, no entanto, ressaltou que a remuneração, com certeza,
aumentaria a freqüência dos membros do Conselho. (Depoimento Verbal)
33
.
A representante da FASPA disse não ter muita certeza se a melhor forma para
incentivar a participação é remunerar, porque pode virar “cabide de emprego” (Depoimento
Verbal)
34
, ressalta que não é preciso um salário fixo, mas pondera a importância de uma ajuda
financeira para os deslocamentos para participar das reuniões e de algumas viagens
necessárias ao trabalho de conselheiro.
Os representantes do Executivo e do Sind-UTE, também, acham que o exercício da
função de conselheiro não deve ser remunerado. Nesse sentido, transcreve-se os dizeres do
primeiro - “Na minha opinião é que elas poderiam até ir porque elas receberiam pra estar lá,
mas quem não faz um trabalho por ser gratuito, com certeza não vai fazê-lo sendo
remunerado” (Depoimento Verbal)
35
– e do segundo - “Eu acho que deve ser de forma
voluntária e a gente tem que ter o compromisso. [...] pra nós o acompanhamento do Conselho
do FUNDEF é importantíssimo”. (Depoimento Verbal)
36
.
Nota-se que a maioria dos entrevistados não associa a ausência às reuniões do
CONSFUNDEF/MG ao fato do mandato ser um exercício gratuito, ou seja, um trabalho
voluntário. Inclusive defendem que a função de conselheiro deve ser mesmo voluntária, sob
31
Entrevista realizada com Maria Dolores da Silva Pinto, em 22/05/2006.
32
Dados do depoimento de Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
33
Entrevista realizada com Patrícia Mendes Freitas, em 24/05/2006.
34
Dados do depoimento de Regina Lúcia Nunes Dávila, em 25/05/2006.
35
Dados do depoimento de José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
36
Dados do depoimento de Sandra Lúcia C.Bittencourt, em 20/05/2006.
86
pena de se tornar atraente simplesmente pelo retorno financeiro a oferecer aos participantes e
não pela responsabilidade social que o cargo exige.
Foi indagado aos membros do CONSFUNDEF/MG como era o relacionamento deles
durante as reuniões e se as manifestações de idéias e/ou questionamentos eram livres ou havia
alguma relação de hierarquia entre os representantes dos diversos segmentos.
As representantes da FASPA e do CEE relataram que as reuniões eram abertas à
participação de todos. No entanto, fizeram uma ressalva, dizendo que uma vez vivenciaram o
oposto disso, numa reunião em que uma convidada para esclarecimentos, que era do governo,
deixou clara sua posição hierárquica, não abrindo espaço para discussão com os
representantes das demais entidades. (Depoimento Verbal)
37
.
O representante do Executivo respondendo a indagação sobre o relacionamento dos
membros disse:
Olha, a nossa reunião normalmente acontece com nove membros presentes. A grande
maioria. Em média nove membros, porque eram 11, mas o MEC e o Ministério
Público estão ausentes, então nove. Você tem ali tendências políticas diferentes, e você
tem personalidades e caráter diferentes. Então, são reuniões normais. Tem discussão?
Às vezes, muito acaloradas, com certeza. Como em qualquer reunião onde se reúnem
11 pessoas que defendem pontos de vista diferentes. Mas na questão do lado de
relacionamento, de cordialidade, sempre ocorreu. Inclusive as discussões mais
conflitantes, aquelas mais acaloradas, sempre dentro de uma cordialidade muito
grande. (Depoimento Verbal
)
38
.
A representante do Sind-UTE disse que durante as reuniões todos participavam,
inclusive, ressaltou que as manifestações/votos dos membros quanto às contas/recursos do
FUNDEF são bastante livres, que o governo não interferi. (Depoimento Verbal)
39
.
Pelos depoimentos da maioria dos entrevistados, constata-se que o relacionamento
entre os membros do CONSFUNDEF/MG é cordial, embora seja possível identificar grupos
de opiniões divergentes e que tanto a participação nas reuniões quanto às manifestações de
votos durante as reuniões de análise das contas anuais do FUNDEF/MG são bastante livres e
sem interferência do governo. Isso garante a autonomia do controle exercido pelo
CONSFUNDEF/MG em relação às demais formas de controle existentes.
37
Entrevistas realizadas com Maria Dolores da Silva Pinto, em 22/05/2006, e com Regina Lúcia Nunes Dávila,
em 25/05/2006.
38
Dados do depoimento de José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
39
Entrevista realizada com Sandra Lúcia C.Bittencourt, em 20/05/2006.
87
Foi indagado aos membros do CONSFUNDEF/MG se eles participaram de alguma
ação de treinamento durante o exercício de seu mandato como conselheiro e se essas foram
suficientes para o exercício de suas funções.
O representante do Executivo revelou que no início, de 1998 até 2002, existiram
parceiras entre o CONSFUNDEF/MG, o governo federal e a Secretaria de Educação, para
capacitação dos Conselhos Municipais do FUNDEF. (Depoimento Verbal)
40
.
A representante do Sind-UTE confirmou os dizeres do representante do Executivo,
acrescentando que as ações de treinamentos envolveram todo o Estado e foram muito
positivas. (Depoimento Verbal)
41
.
A representante da CEE relatou que durante o seu mandato ocorreu um curso de
formação na Escola da Fundação João Pinheiro, que ela teve a oportunidade de participar,
revelou, ainda, que a equipe responsável pelo mesmo era bastante competente e que o curso
foi muito importante. (Depoimento Verbal)
42
.
Na visão da representante da UNIDIME, além das ações de capacitação coletivas,
deveria haver na estrutura do CONSFUNDEF/MG um suporte técnico, para que os membros
pudessem ir adquirindo mais conhecimentos. (Depoimento Verbal)
43
.
Pelas entrevistas verifica-se que, de 1998 a 2002, existiram parcerias entre o
CONSFUNDEF/MG e outras entidades, para capacitação dos conselheiros, mas que nem
todos tiveram oportunidade de participar. Tal fato acaba constituindo em um fator limitador
do exercício da accountability, pois o controle dos recursos do FUNDEF/MG demanda
conhecimentos específicos.
Foi indagado aos entrevistados se, na opinião deles, o governo estadual fornece uma
estrutura administrativa suficiente para o funcionamento do CONSFUNDEF/MG, uma vez
que o mesmo não tem orçamento, pessoal e nem sede própria.
O representante do Executivo disse que, no caso do Estado de Minas, tem absoluta
certeza que a estrutura é suficiente. (Depoimento Verbal)
44
.
A representante da UNDIME disse que a estrutura física e burocrática é muito bem
executada pela Secretaria de Estado da Educação, nos dizeres dela “essa parte aí eu acho que,
40
Entrevista realizada com José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
41
Entrevista realizada com Sandra Lúcia C.Bittencourt, em 20/05/2006.
42
Entrevista realizada com Maria Dolores da Silva Pinto, em 22/05/2006.
43
Entrevista realizada com Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
44
Entrevista realizada com José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
88
assim, é 100%”. (Depoimento Verbal)
45
.
A representante do Sind-UTE, também, é da opinião que a estrutura é boa.
(Depoimento Verbal)
46
.
A representante da FASPA falou que a sala de reuniões é muito boa, o atendimento do
pessoal da Secretaria Executiva é excelente, relatou que o único problema que ela tinha era
referente ao deslocamento, na sua opinião, deveria ser disponibilizado pela Secretaria via
Conselho um meio de transporte para os conselheiros nos dias das reuniões. (Depoimento
Verbal)
47
.
Na visão do representante do CEDCA as condições materiais e o espaço cedido pelo
Poder Executivo eram suficientes para o exercício das atribuições do CONSFUNDEF/MG.
(Depoimento Verbal)
48
.
As representantes do CEE e da AMM disseram que a estrutura administrativa é
insuficiente e destacaram alguns motivos. Com relação aos custos necessários para
deslocamento até as reuniões, tais representantes revelaram que cada membro arca com esses
gastos, se a entidade representada não tem condições ou não presta esse auxílio. A
representante da AMM destacou que o fato do CONSFUNDEF/MG funcionar dentro do
mesmo prédio da Secretaria de Estado da Educação não prejudicava quanto à autonomia,
mesmo porque o governo é que detém os dados, mas que se precisassem de um lugar para
reunir, às vezes, não o tinham, pois a mesma sala era usada para outros eventos. Disse, ainda,
que como reuniam praticamente uma vez por mês, os funcionários disponibilizados pela
Secretaria organizavam o material e secretariavam os trabalhos do CONSFUNDEF/MG de
forma que o atendimento era “nota dez” (Depoimento Verbal)
49
, revelou que recebia o
material das reuniões com antecedência e se precisasse de alguma informação o acesso era até
rápido. A representante do CEE destacou que a estrutura do CONSFUNDEF/MG ainda é
carente, principalmente, se comparada com a de outros Conselhos, como o de Assistência
Social e o da Criança e do Adolescente. (Depoimento Verbal)
50
.
45
Dados do depoimento de Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
46
Entrevista realizada com Sandra Lúcia C.Bittencourt, em 20/05/2006.
47
Entrevista realizada com Regina Lúcia Nunes Dávila, em 25/05/2006.
48
Entrevista realizada (por e-mail) com Sérgio Augusto Alves de Oliveira (representante do CEDCA), em
04/06/2006.
49
Dados do depoimento de Patrícia Mendes Freitas, em 24/05/2006.
50
Entrevistas realizadas com Maria Dolores da Silva Pinto, em 22/05/2006.
89
Diante dos depoimentos, pode-se dizer que a estrutura administrativa (orçamento,
pessoal e sede) fornecida pela SEE ao CONSFUNDEF/MG é suficiente, na opinião da
maioria dos entrevistados. No entanto, considerando que a representação é voluntária e que o
CONSFUNDEF/MG não tem um orçamento próprio, deveria a legislação permitir ao Poder
Executivo garantir o apoio financeiro, através dos custos de transporte, de alimentação e de
hospedagem aos membros das entidades representadas, por ocasião dos treinamentos e do
acompanhamento e/ou controle dos recursos do FUNDEF em outras localidades/municipalidades,
caso contrário, pode haver um cerceamento do exercício do accountability social pelo poder
aquisitivo dos conselheiros e das entidades representadas, que não têm condições de arcar com
tais gastos.
5.5.2 Ações pela transparência dos atos de gestão
Quanto à divulgação dos instrumentos técnicos (relatórios e demonstrativos do
FUNDEF) para análise dos conselheiros, foi perguntado se a mesma é feita de forma
tempestiva e suficiente.
A representante da AMM revelou que recebia o material das reuniões com
antecedência e se precisasse de alguma informação o acesso era até rápido. (Depoimento
Verbal)
51
.
A representante do CEE disse que sempre que recorria a Secretaria Executiva do
Conselho, formada por funcionários da Secretaria de Estado da Educação, solicitando
documentos era atendida, só que, às vezes, havia uma certa dificuldade com relação aos
prazos. Outro ponto levantado por ela foi quanto ao tipo/natureza do documento, pois, às
vezes, eram disponibilizados determinados documentos e ela entendia ser necessários outros,
além dos já fornecidos. (Depoimento Verbal)
52
.
A representante do Sind-UTE elogiou a organização e transparência do
CONSFUNDEF/MG, quanto à divulgação dos instrumentos organizacionais e institucionais
(regimento interno, atas, relatórios, legislação), dizendo que é um dos Conselhos que está
51
Entrevista realizada com Patrícia Mendes Freitas, em 24/05/2006.
52
Entrevista realizada com Maria Dolores da Silva Pinto, em 22/05/2006.
90
mais bem estruturado no Brasil, tem tudo no site. No entanto, quanto aos instrumentos
técnicos, disse que os documentos não são disponibilizados a tempo, tendo ressaltado que isso
já foi um dos motivos pelos quais o Sind-UTE votou pela reprovação das contas do FUNDEF.
(Depoimento Verbal)
53
.
No mesmo sentido das exposições acima, transcreve-se a fala da representante da
UNDIME:
[...] senti que a Secretaria, ela tá [está] aberta, ela tá [está] realmente assim,
disponibilizando, trabalhando com transparência, em momento algum houve negativa
de ta apresentando [apresentar] a base de dados, além do relatório que era feito.
Quando havia alguma reivindicação além do relatório, eles [Secretaria de Estado da
Educação] estavam sempre disponíveis, embora o prazo nem sempre fosse cumprido.
(Depoimento Verbal)
54
.
Nos dizeres do representante do Executivo, também, pode ser verificada a forma de
trabalho e divulgação dos instrumentos técnicos do FUNDEF pelo governo mineiro: “[...] a
Secretaria de Estado da Educação, ela realmente abre as contas do FUNDEF para o Conselho,
ficam tempo integral à disposição dos membros do Conselho, toda a relação financeira, toda a
relação contábil, é, balanços, balancetes”. (Depoimento Verbal).
55
Apesar de não ter sido registrado nenhum relato sobre a negativa de divulgação dos
instrumentos técnicos, faz-se uma ressalva quanto ao prazo, pois a maioria dos entrevistados a
considera extemporânea. Ressalta-se que a divulgação dos instrumentos técnicos
extemporânea pode afetar a qualidade do accountability, afinal o ideal é que o controle se
processe de forma prévia e concomitante, evitando possíveis danos.
5.5.3 Conhecimento jurídico e contábil
Foi perguntado aos entrevistados se eles tinham o conhecimento técnico (contábil e
jurídico) necessário à análise dos recursos do FUNDEF/MG, se não tinham uma formação
nessas áreas, como supriram tal necessidade no exercício de suas funções.
53
Entrevista realizada com Sandra Lúcia C.Bittencourt , em 20/05/2006.
54
Dados do depoimento de Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
55
Dados do depoimento de José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
91
Na opinião do representante do Executivo, a maioria dos representantes dos diversos
segmentos tem pouco conhecimento ou nenhum conhecimento quanto à parte contábil.
Diante desse fato, o entrevistado defendeu a posição que como o membro do
CONSFUNDEF/MG é representante de um determinado segmento/entidade, esse deve dar o
apoio para que àquele possa discutir, analisar, verificar, fiscalizar e acompanhar.
Considerando a posição defendida, foi perguntado ao entrevistado se, na prática isso acontece.
Cabe transcrever a resposta do representante do Executivo, pois a mesma revela a realidade de
trabalho da maioria dos membros do CONSFUNDEF/MG:
O Conselho só faz sentido se ocorrer dessa forma, tá?! As únicas entidades, no
entanto, dentro do Estado de Minas Gerais que fazem isso é o executivo e o Sind-UTE.
O Sind-UTE tem um trabalho fantástico. Ele tem um economista por conta do
conselheiro, que acompanha inclusive ao conselheiro nas reuniões. As outras entidades
se fazem representar e, na maioria das vezes, não dão o suporte técnico que o seu
representante necessita. [...] as entidades têm que amadurecer de maneira tal que, se eu
me faço representar em algum lugar, eu tenho que dar insumo suficiente para o meu
representante desempenhar o papel dele. [...]
A filosofia é essa: envolvimento da sociedade. Não é jogar Daniel na cova dos leões e
deixar que ele se vire não. Pera lá! A coisa não é por esse lado que a banda toca não!
(Depoimento Verbal)
56
.
Confirmando o exposto pelo representante do Executivo, quanto ao conhecimento
técnico necessário e ao apoio que as entidades representadas deveriam dar ao membro do
CONSFUNDEF/MG, para o exercício pleno de suas funções, é oportuno mencionar que a
representante do Sind-UTE confirmou que eles têm o assessoramento de um técnico do
Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) e que apenas
o Sind-UTE e o Poder Executivo (o próprio governo) analisam os documentos apresentando
92
representadas não fornecem o suporte técnico, ou seja, uma assessoria para que aqueles
possam ter uma atuação mais efetiva. Assim, os conselheiros buscam alternativas, estudam
por conta própria ou pedem ajuda a conhecidos para analisarem as contas do FUNDEF/MG.
Como não é exigência dos segmentos representados no CONSFUNDEF/MG que seus
representantes possuam os conhecimentos contábeis e jurídicos necessários ao controle do
FUNDEF deveriam os mesmos garantir um suporte técnico, pois isso é condição primordial
para o exercício efetivo do accountability. Caso contrário corremos o risco de ter um
Conselho constituído somente porque a legislação o criou, mas incapaz tecnicamente de
exercer seu papel ou que não o exerce de forma plena por insuficiência de conhecimentos.
5.5.4 Considerações sobre o objetivo do Conselho
Quanto ao objetivo do CONSFUNDEF/MG, a representante da AMM acha que esse
ainda não foi atingido. Justificando seu posicionamento, a entrevistada levanta algumas
questões que considera primordiais para que esse accountability social seja efetivo e relata sua
experiência como conselheira, que merecem ser destacados:
[...] de uma certa forma, eu acredito que até mesmos nós, conselheiros, precisamos
estar mais bem preparados, ter conhecimentos mais apurados, e domínio deles pra
[para] poder criar essa efetividade. E, muita das vezes, ter também uma visão do que
que é o controle social dentro de um objetivo que é um fundo para educação. Porque,
de repente, eu posso apresentar um Conselho, mas eu não tenho uma visão do que que
é a educação desse país, o que é uma educação dentro do Estado de Minas Gerais, o
que que é a educação de um município? O que que isso agrega? O que que isso
dificulta? O que que isso vai trazer de enriquecimentos? Então, de uma certa forma, só
ter controle social que foi, né, fundamentado na lei, ele precisa que os pares também
tenham essa visão social da coisa.
[...] E eu falo isso baseado também na minha formação, mas também nas minhas
limitações, que eu também tive enquanto conselheira. (Depoimento Verbal)
59
.
Nos dizeres do representante do Executivo o controle social do CONSFUNDEF/MG
ainda, está “engatinhando”, embora não se possa negar uma evolução decorrente do
aprendizado das pessoas, com as funções e com as ações desenvolvidas ao longo dos anos.
Também, acha que “as entidades têm que ter uma consciência maior do papel delas na
59
Dados do depoimento de Patrícia Mendes Freitas, em 24/05/2006.
93
sociedade, né, se fazerem representar de fato, não apenas fazer o papel”. (Depoimento
Verbal)
60
.
Esse mesmo pensamento é percebido nos dizeres da representante da UNDIME sobre
o controle social exercido pelo CONSFUNDEF/MG. Afirmou ela que a participação ainda é
tímida, mas que se a gente fizer uma avaliação houve um grande avanço, mesmo porque não
havia a prática de trabalhar democraticamente, com representações paritárias acompanhando
os recursos públicos. Ponderou, ainda, que a tendência é o aperfeiçoamento desse processo,
com uma participação mais efetiva e consciente. (Depoimento Verbal)
61
.
Pelos relatos vê-se que a maioria dos entrevistados acha que o objetivo principal do
CONSFUNDEF/MG, o accountability social, ainda, não foi alcançado plenamente, pois tanto
os conselheiros como as entidades representadas estão adquirindo a cultura necessária para o
exercício do controle conjunto.
5.5.5 Irregularidades e ilegalidades detectadas na movimentação dos recursos do
FUNDEF/MG
Foi indagado aos entrevistados se o CONSFUNDEF/MG consegue identificar
irregularidades e ilegalidades na aplicação dos recursos do FUNDEF/MG, bem como acionar
os mecanismos para correção das mesmas e punição dos responsáveis. Também, foi solicitada
a lembrança de alguma ocorrência nesse sentido durante seus mandatos de conselheiros.
O representante do Executivo disse que, em Minas Gerais, nem falaria em
irregularidades, mas em incorreções que foram apontadas pelo CONSFUNDEF/MG.
Informou que sempre que tais incorreções foram detectadas, foram feitas comunicações ao
Poder Executivo, que sempre esclareceu os fatos e tomou as providências no sentido de
regularização, tanto que nunca houve a necessidade de se procurar outras instâncias. No
entanto, disse ter notícias que em vários municípios o processo não é o mesmo, busca-se
solução junto ao Executivo, não há respostas, então precisam acionar o Ministério Público,
Câmara Municipal e, em alguns, casos até chegam a mandar denúncia para o Conselho
Estadual. (Depoimento Verbal)
62
.
60
Dados do depoimento de José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
61
Entrevista realizada com Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
62
Entrevista realizada com José Roberto Avelar, em 17/05/2006.
94
Essa mesma situação foi relatada pela representante da UNDIME, disse que quando
chegava alguma denúncia no CONSFUNDEF/MG, essa era referente a municípios, lembrou-
se de um caso ocorrido com recursos de convênio destinado ao transporte escolar e
mencionou que foram feitos registros à Prefeitura, através de correspondência, para que
sanasse as irregularidades. Dentro da esfera do Estado, disse que ocorriam lançamentos que
consideravam indevidos na folha de pagamento do pessoal, mas que considerando o tamanho
da folha da Educação em Minas Gerais, eram situações quase que isoladas e que foram
sanadas, umas imediatamente, outras demoraram mais, cerca de duas ou três reuniões, para
serem solucionadas. (Depoimento Verbal)
63
.
A representante do Sind-UTE expôs que, em relação ao Estado, não presenciou a
necessidade de denúncias, mas que, infelizmente, no âmbito de municípios a situação é
diferente. (Depoimento Verbal)
64
.
Pelos relatos, constata-se que diante das dúvidas e irregularidades detectadas, os
conselheiros solicitam esclarecimentos e que, no âmbito do CONSFUNDEF/MG, tais
questões são solucionadas pelo Poder Executivo, não demandando o acionamento de outras
redes de agências, como Assembléia Legislativa, Ministério Público e Tribunal de Contas.
5.6 Avaliação do CONSFUNDEF/MG a partir dos depoimentos dos membros do
TCEMG/CAEO
Inicialmente, as entrevistadas (Depoimento Verbal)
65
fizeram considerações sobre a
metodologia de trabalho da CAEO com relação ao FUNDEF/MG. Nesse sentido foi dito que a
Comissão não recebe dados em separado do FUNDEF, o que se recebe é a prestação de contas
do governador com dados consolidados, estando dentro desta a execução do mencionado
Fundo. Assim, a CAEO acompanha, através de uma análise formal, essa execução pelos
instrumentos que possui, dentre os quais estão o Sistema Integrado de Administração
Financeira (SIAFI), o Armazém de Informações, os relatórios resumidos e os demonstrativos
da receita e da aplicação/despesa no ensino fundamental. Ressaltaram que a CAEO emite um
relatório técnico para auxiliar os Conselheiros na emissão do Parecer Prévio das Contas do
63
Entrevista realizada com Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado, em 05/06/2006.
64
Entrevista realizada com Sandra Lúcia C.Bittencourt, em 20/05/2006.
65
E
ntrevista realizada com Valquíria de Sousa Pinheiro e Gilza Maria Lima Guimarães, em 06/09/2006.
95
Governador, que, por sua vez, auxiliará os membros da Assembléia Legislativa, quando do
julgamento das contas do governo mineiro. Além disso, foi ressaltado que o Tribunal de
Contas de Minas Gerais tem outras diretorias técnicas, nas quais as
irregularidades/ilegalidades relativas ao FUNDEF seriam apuradas de forma mais profunda,
inclusive, com responsabilização dos agentes causadores das mesmas, mediante julgamento
dos ordenadores de despesa.
Diante das considerações foi indagado as entrevistadas o motivo da CAEO receber o
Relatório do CONSFUNDEF/MG, tendo sido dito que tal relatório é recebido porque a
Comissão o solicita, como mais um instrumento de apoio para conferência dos dados
financeiros, mas não é feita uma análise em cima do Relatório do CONSFUNDEF/MG,
porque a Lei nº 9.424/96, que prevê o envio do Relatório dos Conselhos aos Tribunais de
Contas, não fixa um prazo, então, na prática, recebem tal documento somente após o meio do
ano, quando já emitiram o Relatório da CAEO. Assim, se, posteriormente, for detectada
qualquer divergência, são feitos pedidos de esclarecimentos à Secretaria de Educação e não ao
CONSFUNDEF/MG. Quanto a essa falta de prazo, mencionaram que tem se pensado numa
instrução normativa do próprio Tribunal de Contas mineiro normalizando a questão, para que
o Relatório do CONSFUNDEF/MG, possa ser um instrumento de apoio efetivo.
Assim, o Relatório do CONSFUNDEF/MG serve apenas para uma conferência a
posteriori dos dados financeiros e não para uma análise qualitativa. Como já foi ressaltado
neste trabalho, o ideal era que o controle ocorresse de forma preventiva e concomitante, a fim
de evitar falhas e desvios de recursos do Fundo durante sua gestão.
Também, foi indagado às componentes da CAEO se o CONSFUNDEF/MG exerce sua
função de accountability social, identificando ações que demarcam irregularidades ou
ilegalidades na gestão dos recursos do FUNDEF/MG. Uma das entrevistadas (Depoimento
Verbal)
66
disse acreditar que sim, pela leitura das atas e do Relatório. A outra entrevistada
(Depoimento Verbal)
67
ressaltou que o Relatório é um documento formal e questionou a
eficácia desse tipo fiscalização, pois quando se faz uma inspeção in loco, às vezes, verifica-se
que o que consta do relatório não foi efetivamente realizado. Ambas destacaram que o
CONSFUNDEF/MG, em seu parecer final, tem aprovado as contas do FUNDEF/MG nos
últimos anos, trazendo apenas alguns fatos denominados como ocorrências e não
irregularidades.
66
Entrevista realizada com Gilza Maria Lima Guimarães, em 06/09/2006.
67
Entrevista realizada com Valquíria de Sousa Pinheiro, em 06/09/2006.
96
O ressaltado pelas entrevistadas é essencial para a efetividade de qualquer controle.
No caso do CONSFUNDEF/MG, acompanhar a execução dos
97
FUNDEF/MG, saberiam a quem recorrer/denunciar. A outra (Depoimento Verbal)
71
, ressaltou
que o CONSFUNDEF/MG deveria cobrar a existência de um controle interno atuante na
Secretaria de Educação e nos outros entes que recebem recursos do FUNDEF, porque, assim,
poderiam se dedicar mais às fiscalizações in loco, além é claro de terem um subsídio técnico
para facilitar sua própria atuação.
A questão levantada quanto à existência de um controle interno mais atuante no
âmbito do Poder Executivo é de fundamental importância, pois através de uma atuação
conjunta dos controles (interno-estatal e externo-social) pode-se evitar danos ao interesse da
sociedade e garantir uma boa aplicação dos recursos públicos, inclusive, no que tange ao
FUNDEF/MG. Ressalta-se que a manutenção de sistema controle interno com o objetivo de
apoiar o controle externo é determinação do art. 74, IV, da Constituição/88. (BRASIL, 1988).
71
Entrevista realizada com Gilza Maria Lima Guimarães, em 06/09/2006.
98
6 CONCLUSÃO
Ao longo desta dissertação procurou-se entender como se dá o processo de controle e
fiscalização dos recursos públicos, especificamente, do CONSFUNDEF/MG, ente
responsável pelo acompanhamento e controle dos recursos do FUNDEF/MG.
Pela tipologia do controle apresentada neste trabalho o CONSFUNDEF/MG foi
classificado como um órgão híbrido, devido ao fato de ser formado por representantes do
Estado e da sociedade, assim, não se constitui num controle puramente estatal e nem
puramente social. A hibridade ocorre, principalmente, porque o CONSFUNDEF/MG é um
controle administrativo, interno e horizontal (controle exercido pelos representantes do
governo), mas ao mesmo tempo é legislativo, externo, vertical (controle exercido pelos
representantes da sociedade).
O processo de accountability é bastante complexo, envolve a fiscalização dos atos e
fatos praticados pelos gestores dos recursos públicos, exige uma transparência da gestão
governamental no sentido de dar publicidade aos mesmos, a existência de normas legais que
permitam o controle não só estatal, mas também social e que estabeleçam sanções e formas de
responsabilização para os maus administradores públicos.
Embora o accountability estatal seja de grande importância, o verdadeiro controle é
aquele que é exercido pelos próprios cidadãos, em defesa de seus próprios interesses, assim,
pode-se dizer que o ideal é que o accountability privilegie a dicotomia Estado-sociedade civil.
A extensão, a qualidade e a força do accountability societal dependem do fortalecimento
da malha institucional da sociedade civil, pois à medida que a democracia amadurece, o cidadão
deixa de ser somente consumidor de serviços públicos e objeto de decisões públicas, para ser
um sujeito ativo.
Assim, a partir de agora serão apresentadas considerações, tendo em vista os dados
coletados nas entrevistas e a grade de análise estabelecida, no intuito de se aferir sobre a
efetividade ou não do accountability societal exercido pelo CONSFUNDEF/MG.
Cabe ponderar que o CONSFUNDEF/MG apresentou uma composição paritária ao
longo do período analisado (2002 a 2004), com representantes do governo e da sociedade,
mas as normas regimentais estão sendo descumpridas, pois na prática há apenas 8 segmentos
(SEE, AMM, CEE, FASPA, APPMG, UNDIME, Sind-UTE e, CEDCA), já que o MEC e o
MP não se fazem representar no Conselho.
99
Todas as entidades que se fizeram representar no CONSFUNDEF/MG, nos anos de
2002 a 2004, indicaram titulares e/ou suplentes.
O processo de escolha dos representantes dos diversos segmentos participantes do
CONSFUNDEF/MG é diferenciado, cada segmento adota um critério, mas, geralmente, são
escolhidas pessoas que tem alguma ligação com o setor de educação.
No CONSFUNDEF/MG verifica-se que é comum o exercício de dois mandatos, bem
como a ocupação do cargo efetivo por um membro que já foi suplente e que a rotatividade dos
conselheiros, geralmente, acontece devido ao término do mandato ou por solicitação do
próprio membro por motivos particulares; mas também há casos de substituição por ausência
em três reuniões consecutivas, conforme previsão regimental.
As normas regimentais quanto à realização de reuniões ordinárias estão sendo
descumpridas, pois anualmente deveriam ocorrer, no
100
A estrutura administrativa (orçamento, pessoal e sede) fornecida pelo governo é
suficiente, mas deveria haver uma ajuda de custo para deslocamento dos membros para
participação nas reuniões e nos eventos.
Considerando que a representação é voluntária e que o CONSFUNDEF/MG não tem um
orçamento próprio, deveria a legislação permitir ao Poder Executivo garantir o apoio financeiro,
para transporte, alimentação e hospedagem dos membros das entidades representadas, quando o
treinamento, acompanhamento e/ou controle dos recursos demandarem visitas a outras
localidades/municipalidades, caso contrário, pode haver um cerceamento do exercício do
accountability social pelo poder aquisitivo dos conselheiros e das entidades representadas, que
não têm condições de arcar com tais gastos.
No que tange ao conhecimento jurídico e contábil necessário à análise dos
instrumentos técnicos do CONSFUNDEF/MG, constata-se que quase a totalidade dos
conselheiros é carente nesse aspecto e que a maioria das entidades representadas não
disponibilizam profissionais especializados para assessorar aqueles no exercício de suas
funções de acompanhamento da aplicação dos recursos do FUNDEF. Assim, os conselheiros
buscam alternativas, isto é, estudam por conta própria ou pedem ajuda a pessoas conhecidas
para analisar as contas do FUNDEF.
De 1998 até 2002, existiram parcerias entre o CONSFUNDEF/MG, o governo federal
e a Secretaria de Educação, para capacitação/treinamento dos conselheiros. Ressalta-se que
nem todos conselheiros tiveram a oportunidade de participar dos treinamentos. Além disso,
nos anos de 2003 e 2004, houve a renovação e/ou recondução de alguns membros do
CONSFUNDEF/MG, devido ao término dos mandatos.
Diante da renovação do corpo de conselheiros e da carência de conhecimento contábil
e jurídico declarada, deve o CONSFUNDEF/MG empenhar-se para realizar treinamentos
periódicos, com oportunidade de participação de todas entidades representadas, para aquisição e
reciclagem dos conhecimentos técnicos necessários à fiscalização dos recursos do FUNDEF.
Com relação à divulgação dos instrumentos institucionais, organizacionais e técnicos
entende-se que a mesma está sendo cumprida, tanto que além da publicação em meios
tradicionais, que são os jornais oficiais, toda a legislação, manual de orientação sobre o FUNDEF,
as atas e os Relatórios do CONSFUNDEF/MG encontram-se disponibilizados em meios
eletrônicos de acesso ao público (internet). Apesar de não ter sido constatada a negativa de
divulgação dos instrumentos técnicos, faz-se uma ressalva quanto ao prazo, pois a maioria dos
entrevistados a considera extemporânea e é sabido que tal fato pode afetar a qualidade do
101
accountability, pois o ideal é que o controle se processe de forma prévia e concomitante,
evitando possíveis danos.
Ainda, foram identificadas outras formas de divulgação dos instrumentos institucionais e
organizacionais, isto é, apostilas e livros, que contaram com a colaboração do governo de Minas
Gerais.
Sem dúvidas o FUNDEF/MG representou melhoras para o ensino fundamental
público, mas um dos seus focos principais, a valorização do magistério, não foi atingido
plenamente.
O Relatório do CONSFUNDEF/MG poderia ser um instrumento de apoio efetivo ao
TCEMG/CAEO, mas como a legislação que regulamenta seu envio aos Tribunais de Contas
não fixa um prazo, na prática, tal documento só chega ao TCEMG em meados de cada ano,
após a emissão do Relatório da CAEO e do Parecer Prévio das Contas do Governador. Assim,
o Relatório do CONSFUNDEF/MG serve apenas para conferência a posteriori dos dados
financeiros e não para uma análise qualitativa.
É preciso que o governo mantenha um bom sistema de um controle interno, pois isso
gera um suporte técnico maior aos conselheiros para a emissão do Parecer/Relatório
(documento formal) liberando-os para o exercício da fiscalização in loco, além de cumprir as
disposições constitucionais, já que o controle interno deve apoiar o controle externo no
exercício de sua missão. A questão levantada é de fundamental importância, pois somente
com o funcionamento conjunto desses dois mecanismos de fiscalização (estatal e social),
pode-se alcançar um accountability efetivo.
As pesquisas evidenciaram que o sistema de accountability exercido pelo
CONSFUNDEF/MG é frágil. Concluo com o sentimento de que o CONSFUNDEF/MG não
atingiu seu objetivo principal, pois isto demanda uma certa cultura, que tanto os conselheiros
como as entidades representadas estão aprendendo/adquirindo, e o reforço em dois pontos -
fiscalização in loco e autonomia financeira e técnica.
Os conselheiros e os segmentos representados precisam se estruturar melhor, tanto
tecnicamente quanto financeiramente, uma vez que a eficácia do accountability societal está
diretamente relacionada à independência e autonomia que seus membros mantêm em relação
aos atores estatais.
O CONSFUNDEF/MG ou seu eventual substituto precisa ultrapassar o aspecto formal
da fiscalização, deixar de ter como principal fonte
102
Fundo nos locais a que foram destinados, ou seja, junto às comunidades, escolas e
profissionais que são seus beneficiários.
Encerro esta dissertação ciente de que resta muito a ser discutido sobre o assunto e que
tanto o governo como a sociedade mineira tem que se empenhar para que o cunho
democrático dos conselhos ganhe praticidade e para que esses não sejam mais um formalismo
da legislação a ser cumprido pelos entes federados.
103
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bin/nph-
brs?co1=e&d=NJMG&p=1&u=http://www.almg.gov.br/njmg/chama_pesquisa.asp&SECT1=
IMAGE&SECT2=THESOFF&SECT3=PLUROFF&SECT6=HITIMG&SECT7=LINKON&l
=20&r=1&f=G&s1=LEI%2015293%202004.NORM.&SECT8=SOTEXTO>. Acesso em: 28
maio 2007.
MINAS GERAIS. Lei Complementar 33, de 26 jun.1994. Dispõe sobre a organização do
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MINAS GERAIS. Projeto de Lei Complementar 53, de 06 de julho de 2002. Dispõe sobre o
Estatuto dos Profissionais da Educação Pública do Estado de Minas Gerais. Disponível
em: <http://hera.almg.gov.br/cgi-bin/nph-
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&SECT2=THESNOM&SECT1=IMAGE&SECT3=PLUROFF&SECT6=BLANK&SECT7=
LINKON&SECT8=DIRIMATE&co1=E&co2=E&co3=E&co4=E&co5=E&co6=E&co7=E&
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em: 28 maio 2007
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&SECT2=THESNOM&SECT1=IMAGE&SECT3=PLUROFF&SECT6=BLANK&SECT7=
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MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Processo 684.971. Balanço Geral do Estado
de Minas Gerais. Relatório Técnico – Comissão de Acompanhamento da Execução
Orçamentária do Estado. Minas Gerais Diário do Executivo, Legislativo e Publicações de
Terceiros, Caderno I, Anexo, Belo Horizonte, 21 de ago. 2004, p.23-24.
MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Processo 696.135.Balanço Geral do Estado
de Minas Gerais. Relatório Técnico – Comissão de Acompanhamento da Execução
Orçamentária do Estado. Minas Gerais Diário do Executivo, Legislativo e Publicações de
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PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS. Padrão PUC Minas
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FUNDEF. Disponível em:
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REPRESENTAÇÃO ao CAO-PP. Disponível em: <http://www.mp.mg.gov.br/caopp/denuncia.htm.>
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110
APÊNDICE A – Entrevista para os membros do CONSFUNDEF/MG
Entrevistado: ________________________________ Data: __________ Horário:________
Entidade representada: __________________________________Tempo de função:________
1 – Como foi o processo de sua escolha para composição do Conselho?
2 – Como é o funcionamento e a estrutura do Conselho?
3 – Na sua opinião, o Poder Executivo dá todas as condições para que o Conselho exerça seu papel?
4 – Como você vê o fato de o Conselho não ter sede própria? O espaço cedido pelo Poder
Executivo é suficiente para o exercício das atribuições do Conselho?
5 – E o fato de não ter pessoal efetivo e funcionar com funcionários cedidos do Executivo? Os
funcionários cedidos são em número suficiente para o desempenho das funções do Conselho?
6 – E com relação ao fato de o Conselho do FUNDEF/MG não ter um orçamento próprio para
seu funcionamento, na sua opinião, isso dificulta o exercício das atribuições do Conselho?
7 – Como é a relação entre os membros do Conselho do FUNDEF/MG, pois temos
representantes governamentais e não governamentais?
8 – O Executivo disponibiliza as informações (relatórios contábeis, extratos bancários etc.)
necessárias para o acompanhamento e controle dos recursos do FUNDEF de forma adequada?
E em tempo hábil para análise?
9 – Você acha que os membros do Conselho têm condições de opinar sobre os objetos de
fiscalização do Conselho do FUNDEF/MG, pois demandam conhecimentos técnicos
específicos de Contabilidade e Direito?
10 – Durante o período de conselheiro, você participou de alguma ação de treinamento para
aquisição e aprimoramento dos conhecimentos necessários à sua função?
Se sim, elas foram de iniciativa do Executivo, do setor privado ou do próprio Conselho do
FUNDEF/MG? Quanto à transmissão de conhecimentos, elas foram suficientes para o
exercício da função de conselheiro?
Se não, como você se capacitou para o exercício da função de conselheiro?
11 – Como você vê a representação voluntária dos membros do Conselho? Isso afeta o
exercício das funções do Conselho do FUNDEF/MG?
12 – Se a função de conselheiro fosse remunerada haveria mais interesse das pessoas em
participar e dedicar ao exercício da fiscalização a que cabe ao Conselho do FUNDEF/MG?
13 – Faça uma avaliação do FUNDEF (aspectos positivos e negativos).
111
14 – No caso de identificação de irregularidades/ilegalidades no FUNDEF/MG, quais eram as
medidas adotadas? Elas tinham efetividade/resultado?
15 – Na sua opinião, o objetivo do Conselho do FUNDEF/MG, que é o controle social foi
alcançado? Por que?
112
APÊNDICE B – Entrevista para os Técnicos do TCEMG/CAEO
Entrevistado: ____________________________________ Data: _______ Horário:________
Cargo: _____________________________________________________________________
Os questionamentos seguintes devem ser respondidos com base na sua opinião pessoal, no
Relatório do CONSFUNDEF/MG e no Relatório Técnico da Comissão de Acompanhamento
da Execução Orçamentária do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (Exercícios de
2002-2004)
1 – Qual o motivo da CAEO receber o Relatório do CONSFUNDEF/MG?
2 – Na sua opinião, o CONSFUNDEF/MG exerce seu papel de accountability social,
identificando as ações que demarcam irregularidades ou ilegalidades nos demonstrativos
contábeis, nos extratos bancários, nas receitas e nas despesas efetuadas com os recursos do
FUNDEF/MG?
3 – Você considera que o CONSFUNDEF/MG representa um controle que apóia o Tribunal
de Contas Mineiro no exercício de sua missão institucional? Por que?
4 – Você considera que o FUNDEF/MG atingiu seus objetivos?
5 – O que o CONSFUNDEF/MG deve fazer para que seu accountability seja, cada vez mais,
efetivo?
113
APÊNDICE C – Mandato dos conselheiros do CONSFUNDEF/MG (2002-2004)
Entidade Conselheiro (a) Titular (T)/
suplente (S)
Período Mandato
CEE
Carlos Roberto de Souza
Ader Alves de Assis
Maria Dolores da Cunha Pinto
Janete Gomes Barreto Paiva
José Guilherme Alves da Silva
T
S
T
S
T
-
-
28/02/02 a 28/02/04
01/08/02 a 01/08/04
28/06/04 a 28/06/06
-
-
1º
1º
1º
FASPA
Iedyr Gelape Bambirra
Thomé Palhares Filho
Regina Lúcia Nunes Dávila
Maria de Jesus Lopes da Silva
T
S
T
S
27/09/01 a 27/09/03
14/05/01 a 14/05/03
28/09/03 a 27/09/05
28/09/03 a 27/09/05
2º
1º
1º
1º
Sind-UTE
Marilda de Abreu Araújo
Sandra Lúcia C. Bittencourt
Marilda de Abreu Araújo
Sandra Lúcia C. Bittencourt
T
S
T
S
27/08/01 a 27/08/03
27/08/01 a 27/08/03
27/08/03 a 26/08/05
27/08/03 a 26/08/05
1°
1º
2º
2º
UNDIME
Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado
Tereza Cristina Alves de Melo
Maria Cristina Pinheiro de Pinho Machado
Mariluce Horta
T
S
T
S
12/07/01 a 12/07/03
12/07/01 a 12/07/03
12/07/03 a 12/07/05
13/07/03 a 13/07/05
1º
1º
2º
1º
AMM
Maria Lúcia Soares Mendonça
Ubiraci Prata Lima
Patrícia Mendes Freitas
Cristiano Dias Carneiro
Patrícia Mendes Freitas
Cristiano Dias Carneiro
T
S
T
S
T
S
-
-
05/08/02 a 05/08/04
05/08/02 a 05/08/04
05/08/04 a 05/08/06
05/08/04 a 05/08/06
-
-
1º
1º
2º
2º
CEDCA
Vicente Falqueto
Maria Eneide Teixeira
Sérgio Augusto Alves de Oliveira
Wanderlan de Souza Bastos
Patrícia Regina Ferreira Silva
T
S
T
S
T
-
-
11/07/02 a 11/07/04
11/07/02 a 11/07/04
30/09/03 a 30/09/05
-
-
1º
1º
1º
MP
Denilson Feitosa Pacheco
Rômulo de Carvalho Ferraz
Renato Franco de Almeida
Carlos André Mariani Bitencourt
T
S
T
S
-
-
-
-
-
-
-
-
APPMG
Magda Lopes Campbell
Ozaléia Pereira de Campos
Eunice Fonseca Nahas
Antônia de Oliveira Marques Melo
T
S
T
S
-
09/03/04 a 09/03/06
27/05/03 a 07/05/05
09/03/04 a 09/03/06
-
2º
1º
1º
SEE
José Roberto Avelar
Maria Cristina Rezende dos Santos
José Roberto Avelar
Maria Cristina Rezende dos Santos
T
S
T
S
12/07/01 a 12/07/03
12/07/01 a 12/07/03
12/07/03 a 11/07/05
12/07/03 a 11/07/05
1º
1º
2º
2º
Fonte: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério do Estado de Minas Gerais, 2002; 2003 e 2004 (adaptado pela
autora)
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