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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM INTEGRAÇÃO LATINO
AMERICANA
ASPECTOS FISCAIS QUANTO À POSSIBILIDADE DE
UNIFICAÇÃO MONETÁRIA NO MERCOSUL: UMA
ANÁLISE DO DÉFICIT E DA DÍVIDA PÚBLICA À LUZ
DA EXPERIÊNCIA EUROPÉIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Daiane Londero
Santa Maria, RS, Brasil
2008
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ASPECTOS FISCAIS QUANTO À POSSIBILIDADE DE
UNIFICAÇÃO MONETÁRIA NO MERCOSUL:
UMA ANÁLISE DO DÉFICIT E DA DÍVIDA PÚBLICA À LUZ
DA EXPERIÊNCIA EUROPÉIA
por
Daiane Londero
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-
Graduação em Integração Latino Americana, Área de Concentração em
Integração Econômica, da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM,
RS), como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em
Integração Latino Americana.
Orientador: Prof. Gilberto de Oliveira Veloso
Santa Maria, RS, Brasil
2008
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Universidade Federal de Santa Maria
Centro de Ciências Sociais e Humanas
Programa de Pós-Graduação em Integração Latino Americana
A Comissão Examinadora, abaixo assinada,
aprova a Dissertação de Mestrado
ASPECTOS FISCAIS QUANTO À POSSIBILIDADE DE UNIFICAÇÃO
MONETÁRIA NO MERCOSUL:
UMA ANÁLISE DO DÉFICIT E DA DÍVIDA PÚBLICA À LUZ DA
EXPERIÊNCIA EUROPÉIA
elaborada por
Daiane Londero
como requisito parcial para obtenção do grau de
Mestre em Integração Latino Americana
COMISÃO EXAMINADORA:
Gilberto de Oliveira Veloso, Dr.
(Presidente/Orientador)
Adayr da Silva Ilha, Dr. (UFSM)
Irina Mikhailova, Dra. (UFSM)
Santa Maria, 24 de março de 2008.
Se você vier me perguntar por onde andei
No tempo em que você sonhava
De olhos abertos lhe direi
Amigo, eu me desesperava
Sei que assim falando pensas
Que esse desespero é moda em 73
Mas ando mesmo descontente
Desesperadamente eu grito em português
Tenho 25 anos de sonho e de sangue
E de América do Sul
Por força desse destino
O tango argentino me vai bem melhor que o blues
(Belchior, A Palo Seco)
RESUMO
Dissertação de Mestrado
Programa de Pós-Graduação em Integração Latino Americana
Universidade Federal de Santa Maria
ASPECTOS FISCAIS QUANTO À POSSIBILIDADE DE UNIFICAÇÃO
MONETÁRIA NO MERCOSUL:
UMA ANÁLISE DO DÉFICIT E DA DÍVIDA PÚBLICA À LUZ DA
EXPERIÊNCIA EUROPÉIA
A
UTORA
: DAIANE LONDERO
O
RIENTADOR
: GILBERTO DE OLIVEIRA VELOSO
Data e Local da Defesa: Santa Maria, 24 de março de 2008.
Este trabalho apresenta uma análise do caráter fiscal da unificação monetária para o
Mercosul, com base na experiência do Euro. Para tanto, são verificadas as variáveis
dívida e déficit público, buscando-se averiguar as possibilidades de criação e
manutenção de uma união monetária mercosulina aos moldes europeus. No caso
europeu foi assinado o Pacto de Estabilidade e Crescimento, visando atingir uma
sólida gestão das finanças públicas, criando-se, assim, regras fiscais que
estabeleceram limites ao déficit e à dívida. Nesse ínterim, conduz-se a hipótese de
um “Pacto de Estabilidade e Crescimento Mercosulino”, verificando-se através de
instrumentais como a Teoria dos Contratos e da Teoria dos Jogos a possibilidade de
manutenção futura de uma hipotética moeda única na região latino-americana.
Dessa forma, o presente trabalho divide-se da seguinte maneira: após a introdução
do tema, um primeiro capítulo apresenta noções de integração econômica, bem
como de união monetária, através de considerações teóricas e práticas e de
paralelos entre União Européia e Mercosul; em um segundo momento, são
analisados os critérios que tornam possível a criação de uma área monetária única,
em especial ao que tange à dívida e ao déficit; já no capítulo terceiro, aborda-se a
manutenção da união monetária após sua consolidação, o que se dá através da
proposta de um “Pacto de Estabilidade e Crescimento Mercosulino” ao moldes
europeus; por fim, algumas conclusões são expostas.
Palavras-chave: Unificação monetária, Mercosul, Pacto de Estabilidade e
Crescimento, Déficit Público, Dívida Pública.
ABSTRACT
Master Dissertation
Program of Post-Graduation in Latin-American Integration
Federal University of Santa Maria
FISCAL ASPECTS AS FOR THE POSSIBILITY OF MONETARIAN
UNIFICATION IN MERCOSUL: AN ANALYSIS OF THE DEFICIT AND
THE PUBLIC DEBT UNDER THE EUROPEAN EXPERIENCE
AUTHOR: DAIANE LONDERO
ADVISER: GILBERTO DE OLIVEIRA VELOSO
Defense Date and Place: Santa Maria, March 24th, 2008
This work presents an analysis of the fiscal character of the Monetary Unification for
Mercosul, based on the Euro experience. To do so, the ratings of debt and public
deficit are checked out, aiming to discover the possibilities of the creation and
maintenance of a Mercosul’s Monetary Union in European frames. In European case,
the Stability and Growth Pact was signed, aiming to get a solid management of public
finances, creating, therefore, fiscal rules that set boundaries to the deficit and the
debt. Meanwhile, the hypothesis of a "Mercosul’s Stability and Growth Pact" is
considered, verifying, through instruments such as the Contract Theory and the
Theory of Games, the possibility of future maintaining of a hypothetical single
currency in Latin-American region. Thus, the present work is divided as follows: after
an introduction of the subject, a first chapter presents notions of economic
integration, as well as monetary union, through theoretical and practical
considerations and parallel between European Union and Mercosul; in a second
moment, the criterion that make possible the creation of a single monetary area,
specially in what concerns to the debt and the deficit, are analyzed; in the third
chapter, the maintaining of the monetary union after its consolidation is approached,
through the proposition of a "Mercosul’s Stability and Growth Pact” in European
frames; finally, some conclusions are presented.
KEYWORDS: Monetary Unification; Mercosul; Stability and Growth Pact; Public
Deficit; Public Debt.
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Déficits públicos dos países da UEM – médias por período (em
percentagem do PIB)........................................................................................ 33
TABELA 2 – Déficit Público do governo nacional (percentagem do PIB). Acumulado
de 12 meses.................................................................................. 37
TABELA 3 – Dívida líquida do setor público consolidada – Acumulado dos últimos 12
anos (percentagem do PIB)............................................................ 39
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – As fases da UEM......................................................................... 16
FIGURA 2 – Jogo com informação completa entre um país e o
Mercosul........................................................................................................... 51
FIGURA 3 – Jogo com informação incompleta sobre o bloco, entre Mercosul e
estado-membro ............................................................................................... 54
FIGURA 4 – Jogo com informação incompleta bilateral, entre Mercosul e estado-
membro .............................................................................................................57
FIGURA 5 – Jogo com informação incompleta com dois países-
membros........................................................................................................... 60
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – Demanda e Oferta do bloco (em t
o
)......................................... 18
GRÁFICO 2 – Demanda e Oferta do bloco (em t
1
) ........................................ 19
GRÁFICO 3 – Demanda e oferta do bloco e do país X (em
t
o
)..................................................................................................................... 20
GRÁFICO 4 – Demanda e oferta do bloco e do país X (em
t
1
)..................................................................................................................... 21
GRÁFICO 5 – Demanda e oferta do bloco e dos países X e
Y...................................................................................................................... 21
GRÁFICO 6 – Déficit Público do governo nacional (% do PIB). Acumulado 12
meses)..............................................................................................................38
GRÁFICO 7 – Dívida Líquida do setor público consolidada – Acumulado dos 12
últimos meses (% do PIB)............................................................................... 40
GRÁFICO 8 – Déficit ótimo do Estado-
membro............................................................................................................ 47
GRÁFICO 9 – Situação fiscal após o PECM: Gmax < Glim............................ 48
GRÁFICO 10 – Situação fiscal após o PECM: Gmax – S > Glim.................... 49
GRÁFICO 11 – Situação fiscal após o PECM: Gmax – S + C < Glim <
Gmax............................................................................................................... 50
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 1
CAP. 1 NOÇÕES DE INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E ESTRUTURAÇÃO DA
UNIFICAÇÃO MONETÁRIA: PARALELOS ENTRE UNIÃO EUROPÉIA E
MERCOSUL .............................................................................................................. 5
1.1. Integração regional: noções introdutórias ................................................. 6
1.2 Unificação monetária: considerações teóricas e práticas .......................... 10
1.2.1 Literatura aplicada sobre Unificação Monetária e a experiência européia .... 10
1.2.2 - O papel da Coordenação Macroeconômica .................................................. 17
1.2.3 – O caso do Mercosul: situação atual e literatura aplicada sobre Unificação
Monetária na região .................................................................................................. 23
CAP. 2 ASPECTOS FISCAIS QUANTO À CRIAÇÃO DE UMA UNIÃO
MONETÁRIA ............................................................................................................ 27
2.1 União monetária: lidando com problemas econômicos – Políticas Fiscais e
Federalismo Fiscal ................................................................................................. 27
2.2 O Pacto de Estabilidade e Crescimento e a situação européia ................... 31
2.3 O Mercosul e a situação fiscal: prospecção para a formação de uma união
monetária ............................................................................................................... 36
CAP. 3 MANUTENÇÃO DA UNIÃO MONETÁRIA .............................................. 42
3.1 O “Pacto de Estabilidade e Crescimento” do Mercosul ..............................44
3.2 Jogos entre um país-membro e o Mercosul ..................................................50
CONCLUSÃO ...........................................................................................................65
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................68
INTRODUÇÃO
Os processos de integração transformaram o cenário internacional. Diversas
mudanças vêm, ainda, ocorrendo no mundo através do avanço nos processos
integracionistas. Exemplo notório dessas mudanças é trazido pela União Européia, e
mais próximo a nós, pelo Mercosul.
Dessa forma, cada vez mais se busca avançar no caminho da integração.
Nesse contexto, a adoção de uma moeda única pelos países do Mercosul é uma
possibilidade que pode alterar profundamente a realidade econômica, política, social
e cultura da região. E mais, trata-se de um passo muito além no processo de
integração em curso, com conseqüências mais amplas que as vivenciadas até o
momento pelo bloco.
É nesse ínterim que o presente trabalho objetiva discutir o tema avaliando a
possibilidade de criação e manutenção de uma união monetária no Mercosul, a partir
de critérios fiscais ao molde europeu.
Por conseguinte, esta análise toma como base o caso de sucesso europeu. A
formação do mercado comum europeu levou a reflexões econômicas sobre o
comportamento econômico de países de uma área de moeda única. O lançamento
do Euro como moeda única foi o marco institucional para o processo de integração
na União Européia. Ainda, ficou evidenciado, quando da sua introdução, que as
nações da Europa estavam marchando, de maneira decisiva, para abrir mão de
parcela significativa de sua soberania em favor de um objetivo maior: a cooperação
entre as nações para a formação de um modelo institucional há muito desenhado.
Assim, o lançamento da moeda comum européia representou, não só o ápice
do processo de integração, mas também o início de um novo estágio, a partir do
qual a Europa passaria a atuar como um agente autônomo na economia
internacional e no mercado financeiro global. Contudo, há que se salientar que esse
momento foi longamente preparado e desde o início apontado como o mais alto no
processo de integração. Apesar da longa maturação, a incerteza quanto ao sucesso
do processo, que culminou com o lançamento da moeda, agitava os meios
acadêmicos e, de uma forma ou outra, todos os cidadãos europeus.
Destarte, historicamente a década de 90 marca a transformação fundamental
na Europa. Isso como resultado de diversos fatores conjuntamente, tais como o
desaparecimento do bloco do Leste que trouxe profundas alterações no equilíbrio
geopolítico da Europa; ou ainda a concretização do projeto de mercado interno único
em 1993, que eliminou obstáculos à livre circulação de mercadorias, pessoas,
serviços e capitais; ou então, a exigência de uma reforçada dimensão política, que
permitisse sustentar o processo de integração econômica; e os desafios na defesa
das relações internacionais, que exigiram da Comunidade Européia uma voz ativa
na defesa dos interesses comuns.
Inobstante isso, os países europeus procuram criar a União Econômica e
Monetária e a União Política, que conjuntamente encaminharam em direção à União
Européia.
Frente ao grande progresso no caso europeu, surge a discussão sobre a
possibilidade e a conveniência de se adotar ou não uma moeda única no Mercosul.
Essa questão remonta aos anos 80, com a proposta de criação do “Gaúcho”, sendo
retomada de forma sistemática e evolutiva desde então.
Boa parte dos economistas e estudiosos do assunto reage de forma contrária
à proposta. Entretanto, analisando a questão com maior profundidade, as
conclusões podem ser bastante favoráveis. Isso porque no processo de integração
entre os países de uma região, há uma seqüência natural a ser seguida, que
começa com o estabelecimento de uma área de livre comércio, seguindo com a
definição da Tarifa Externa e Mercado Comum. Este deve ser compreendido como a
constituição de uma área geográfica na qual alguns países, mesmo preservando
suas leis e suas organizações políticas específicas, harmonizam as suas respectivas
legislações em uma série de campos, coordenam as suas políticas
macroeconômicas e, de um modo geral, permitem a circulação de bens, serviços,
mão-de-obra e capitais. Dentro do mercado comum pode estar o objetivo de
unificação monetária, Esta passa a ser entendida como a substituição física das
moedas nacionais de vários países pela moeda comum.
As discussões acerca da unificação monetária remontam inicialmente à
década de 60, quando Robert Mundell formula a Teoria das Áreas Monetárias
Ótimas. Apesar de o Mercosul não atender aos critérios tradicionais da Área
Monetária Ótima (AMO) atualmente, não impede que venha a atendê-los em algum
tempo. De forma geral, quando analisados diretamente os custos e benefícios
envolvidos, a possibilidade de unificação monetária parece fazer sentido.
Portanto, tendo em vista essa possibilidade, deve-se verificar os critérios
utilizados pelo caso de maior sucesso nesse assunto: o Euro. Relativamente à União
Econômica e Monetária, para que funcionasse plenamente, foi, e ainda é, crucial a
coordenação ampla da política macroeconômica da Europa. A componente
monetária passou a ser conduzida pelo Banco Central Europeu. No tocante à
política fiscal, cada Estado-membro desfruta de autonomia. No entanto, mesmo na
política fiscal, uma completa independência poderia gerar riscos, como o aumento
do déficit e da dívida de algum país acarretando pressão sobre a taxa de juros na
União Econômica e Monetária ou levar a um aumento inflacionário que afetaria as
economias de todos os Estados-membros. É sobre esses dois critérios que se
baseia o presente trabalho.
Ainda, no caso europeu, dada a necessidade de disciplina fiscal nos países
da União Européia, foi assinado o Pacto de Estabilidade e Crescimento, visando
atingir uma sólida gestão das finanças públicas na Europa. Ou seja, criaram-se
regras fiscais que estabeleceram limites ao déficit e à dívida. E mais, soluções foram
previstas para o caso de descumprimento dos limites impostos.
Outrossim, notória é a relação entre as flutuações econômicas e as decisões
eleitorais de uma população. Nesse contexto, surge a Teoria dos Ciclos Políticos
(Political Budget Cycle) proposta por Rogoff (1990), que enfoca a estratégia do
governante na política fiscal, com a carga tributária, as transferências
governamentais e as despesas correntes do governo, demonstrando que o
governante tende a distorcer a política fiscal, cortando tributos, aumentando
transferências e promovendo gastos que tenham visibilidade imediata. Desse modo,
surge a necessidade de regras de controle orçamentário, como é o caso do Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC).
O PEC contém os ingredientes necessários a uma regra orçamentária
eficiente. Ao fixar limites para o déficit e a dívida globais, o PEC acautela
razoavelmente a equidade entre gerações, sem, no entanto, interferir ao nível da
composição da despesa.
Aclarando melhor a idéia acima, o PEC foi criado com o objetivo de limitar o
endividamento dos estados que participam da União Econômica e Monetária. A idéia
central é evitar que situações de maior dificuldade orçamentária por parte de alguns
membros afete outros, via taxa de juros mais elevada.
Dessa maneira, através de uma revisão bibliográfica sobre o processo de
integração econômica e mais especificamente sobre a unificação monetária, bem
como com a utilização de instrumentais como as teorias dos jogos e dos contratos ,
busca-se verificar a possibilidade de criação e manutenção de uma união monetária
no Mercosul, dados os parâmetros utilizados no caso europeu. De tal modo, o
estudo do tema aqui introduzido encontra-se abarcado em três capítulos.
Em um primeiro momento são apresentadas noções de integração
econômica, bem como de união monetária. São apresentadas diversas referências
bibliográficas, que abarcam considerações teóricas e práticas. Também, são
traçados paralelos entre União Européia e Mercosul.
Em um segundo momento, são analisados os critérios que tornam possível a
criação de uma área monetária única, em especial no que tange à dívida e ao déficit.
Algumas considerações preliminares abarcam a política fiscal e o federalismo fiscal
quando da união monetária. Em seguida, é apresentado minuciosamente o PEC
europeu, assim como alguns de seus resultados. Por fim, transporta-se para o caso
mercosulino, verificando-se a situação encontrada nos países-membros.
No terceiro capítulo, e último, aborda-se a manutenção da união monetária
após sua consolidação. Isso se dá através da proposta de um PEC mercosulino aos
moldes europeus. Dessa forma, por meio da Teoria dos Contratos e da Teoria dos
Jogos, através de metodologia proposta por Meneguin e Bugarin (2002), analisam-
se os incentivos que podem induzir um Estado-membro do bloco a, além de aderir
ao pacto, deixar de cumpri-lo, mesmo tendo ciência do risco político e financeiro
associado ao seu descumprimento. Nesse ínterim, diversos jogos são apresentados
para uma avaliação satisfatória.
Por fim, seguem algumas conclusões finais.
1 NOÇÕES DE INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E ESTRUTURAÇÃO DA
UNIFICAÇÃO MONETÁRIA: PARALELOS ENTRE UNIÃO EUROPÉIA
E MERCOSUL
O fenômeno da globalização é caracterizado por um aumento significativo das
relações entre os diversos países. Com o desenvolvimento tecnológico dos meios de
comunicação e transportes, as distâncias geográficas deixaram de ser o maior óbice
para a integração.
Por outro lado, a matriz teórica individualista e unilateral das relações
internacionais parece sucumbir à crescente necessidade de (re)pensar a esfera das
decisões políticas mundiais. Afinal de contas, acontecimentos locais são, muitas
vezes, condicionados por eventos que acontecem a milhas de distância e vice-versa.
Através da volatilidade do capital, que não mais distingue entre países ou
populações, surge como um novo paradigma: como estabelecer limites à expansão
dos mercados? Como regulamentar o desregrado sistema hegemônico?
Boa parte da doutrina prefere responder a essas questões invocando
conceitos clássicos da política, como a soberania estatal e a tese do Estado-Nação
forte e auto-integrador. A adoção dessa ideologia, não mais fornece uma base
segura para garantir um padrão de vida aceitável para a população, visto o desnível
entre o poder do Estado e a sobrepujança econômica dos “novos atores”.
Neste ínterim, o filósofo alemão Habermas (2001) enfrenta a questão de
forma destacada. Em poucas palavras, sustenta a tese de que a necessidade de
políticas conjuntas entre os Estados, para manterem vivas suas economias num
mercado global altamente competitivo, tornou possível os processos de integração
que hoje se espalham pelo mundo. A estratégia comunitária européia, de redução da
soberania estatal em prol de instituições supranacionais, foi, sobretudo, uma
questão de sobrevivência do padrão social europeu.
Todavia, cabem algumas elucidações introdutórias acerca do tema, para
melhor desenvolvimento posterior da proposta presente no trabalho.
1.2. Integração regional: noções introdutórias
Embora a integração econômica entre nações independentes seja prática
antiga, esta se intensificou após a II Guerra Mundial, em parte porque o período
precedente, marcado pelo excesso de protecionismo teve conseqüências
desastrosas. O propósito de reverter essa tendência foi sustentado pelas teorias
clássicas de comércio internacional. Segundo essas teorias, a melhor maneira de os
países incrementarem a sua produção e o seu consumo e, por conseguinte, o bem-
estar social, seria com a especialização da produção, ou seja, dedicando-se à
produção dos bens em que são comparativamente mais produtivos.
Essas idéias, surgidas na época da Revolução Industrial, nortearam o
desenvolvimento do comércio mundial ao longo do século XIX, porém a partir da I
Grande Guerra, os países passaram a criar novas barreiras comerciais. Essa
situação perdurou até o final da II Guerra Mundial (GARCIA, 2001).
Desde então, visa-se reativar o livre-comércio entre as nações. Após a II
Guerra, surgiram teorias de desenvolvimento sustentando que as vantagens
comparativas poderiam ser adquiridas. Segundo o mesmo autor, estas poderiam ser
construídas auxiliadas por políticas públicas adequadas com o intuito de formar um
setor moderno apto à competição com indústrias de países desenvolvidos. Contudo,
esse processo foi limitado tanto pela dificuldade do Estado em financiá-lo quanto
pela pequena dimensão do mercado doméstico da grande maioria dos países
subdesenvolvidos.
Assim, como forma alternativa de desenvolvimento surgiu a integração
econômica, que Machado (2000) define como o processo de eliminação de
fronteiras e barreiras de natureza econômica entre dois ou mais países, cujo objetivo
primordial é a criação e ampliação dos mercados, tomando como base a sugestão
clássica de que os mercados maiores operam de forma mais eficiente do que os
menores.
Entre os benefícios desta, destaca-se que essa ampliação de mercados, por
meio da eliminação de obstáculos ao fluxo de mercadorias, serviços e fatores de
produção, propicia, além da melhor alocação dos recursos, a transferência de
tecnologia, bem como, ao incrementar a concorrência, possibilita preços mais
baixos, melhoria da qualidade dos produtos e aumento da produtividade dos fatores
de produção (MORAES, 2001).
Em termos de integração econômica, podem-se distinguir dois níveis: o nível
multilateral e o nível regional. A integração a nível multilateral compreende a
perseguição do livre-comércio por acordos internacionais, sob supervisão do Acordo
Geral Sobre Tarifas e Comércio (GATT). Quanto à integração a nível regional, é
baseada no princípio de preferências, através da determinação de tarifas
preferenciais aos países participantes.
Embora a palavra de ordem seja a liberalização total dos mercados, tem-se
observado, nas últimas décadas, o aumento exponencial dos Acordos Regionais de
Comércio, caracterizando uma tendência à política comercial mundial a ser adotada.
Em outras palavras, supõe-se que os processos de regionalização vêm crescendo
mais rapidamente que os acordos multilaterais de comércio.
Historicamente, os acordos preferenciais de comércio têm sido impulsionados
tanto pelo fato de que a abertura comercial entre duas ou mais economias nacionais
aumenta a renda per capita das nações envolvidas, quanto por motivos estratégicos
de geopolítica internacional, já que o aumento do poder de barganha dos países na
esfera das negociações comerciais ou políticas é um resultado igualmente almejado
por eles.
De acordo com Santos (1998), a regionalização pode ser considerada como
uma globalização em menor dimensão, já que cada processo de integração regional
reproduz, num universo menor, as principais características da mesma:
multinacionalização dos processos produtivos, diversificação e aceleração dos fluxos
de capital, interpenetração das economias e convergência de valores e padrões
culturais. Além disso, propicia uma maior habilidade nas transações econômicas
internacionais e melhores condições de alcançar maior competitividade, na medida
em que amplia a gama de mercados consumidores e fornecedores.
Tradicionalmente, Acordos Regionais de Comércio definem-se por um
processo de integração econômica em nível regional, entre dois ou mais países,
baseado no princípio de preferências tarifárias e na eliminação de outras barreiras
econômicas.
Nos últimos tempos, no entanto, os Acordos Regionais de Comércio vêm se
transformando, surgindo novas formas de acordos que vão além-região
1
e
apresentando características bastante diferenciadas quanto ao grau de
aprofundamento de liberalização (de tarifas, de produtos envolvidos e outras
políticas).
De acordo como os diferentes graus de integração econômica, os Acordos
Regionais de Comércio são classificados da seguinte forma
2
:
A zona preferencial de comércio (ou acordo de cooperação comercial)
caracteriza-se pela eliminação parcial de barreiras alfandegárias em geral,
sob a forma de concessões mútuas (ou não) de redução de alíquotas, com
ou sem fixação de cotas de importação.
A zona de livre comércio caracteriza-se pela eliminação de tarifas
aduaneiras e outras restrições ao comércio entre os países participantes do
acordo. Todavia cada país preserva sua autonomia na gestão da política
comercial em relação a terceiros países.
A união aduaneira caracteriza-se pela ausência de barreiras ao comércio
entre os países participantes do acordo, combinada com a criação de uma
tarifa externa comum (TEC).
O mercado comum caracteriza-se pela supressão de barreiras ao
intercâmbio de mercadorias e fatores de produção. Seu funcionamento
pressupõe a harmonização dos instrumentos de política comercial, fiscal,
financeira, trabalhista e de previdência social.
A união econômica caracteriza-se pelo estabelecimento de uma
autoridade supranacional que vela pela aplicação de políticas comuns.
A integração econômica total caracteriza-se pela criação de uma moeda
única e de um banco central regional independente, configurando a
formação de uma união monetária.
A união política caracteriza-se pela instituição de uma federação de
Estados com autoridade política unificada ou formação de uma
confederação de Estados na qual apenas as áreas acordadas passam a ser
objeto de controle de instituições supranacionais (Machado, 2000, p.21-22).
1
O processo de integração por acordos preferenciais é tão intenso que deixou de ser apenas regional
e aparecem, cada vez mais, acordos sub-regionais (mesmo continente, mas não-vizinhos), inter-
regionais (entre diferentes continentes) e acordos plurilaterais (ex.: Mercosul com a UE e o NAFTA, a
África e a Ásia com a UE).
2
Salvatore (2000, p. 175) propõe semelhante classificação, qual seja: (i) Acordos comerciais
preferenciais, a exemplo do Esquema de Preferências da Comunidade Britânica; (ii) área de livre
comércio, como é o caso do NAFTA; (iii) união aduaneira, caracterizado pelo Zollverein; (iv) mercado
comum, exemplificado pela União Européia; (v) união econômica, como é o caso do Benelux; e (vi)
zonas francas ou zonas de livre comércio.
Dentro dessa classificação, o Mercado Comum do Sul – Mercosul – ao ser
esboçado pelo Tratado de Assunção, mescla três distintas situações de
aproximação econômica entre países. Em primeiro lugar, refere-se à construção de
uma Zona de Livre Comércio, tal como indica a eliminação de tarifas alfandegárias e
não-alfandegárias. Em um segundo momento, busca sustentar uma política
comercial externa unificada, com relação a outros países, estabelecendo uma Tarifa
Externa Comum, o que caracteriza uma União Aduaneira. Finalmente, objetiva
alcançar o patamar superior e derradeiro da formação de um Mercado Comum -
conforme anuncia sua denominação - com a livre circulação de bens, capital,
trabalho e conhecimento (SEITENFUS, 2005).
Já, a União Européia pode ser caracterizada como integração econômica
3
,
bastante avançada por sinal, que foi instituída oficialmente em 1993 através do
Tratado de Maastricht. Essa instituição se baseia em três pilares: (i) Comunidades
européias, Mercado Único e Moeda Única
4
; (ii) Políticas externas e de segurança
comuns; e, (iii) Justiça e assuntos internos.
No que concerne a uma moeda única, relacionado do primeiro ponto, a sua
adoção representa um avanço significativo nos processos de integração,
abrangendo não apenas a esfera econômica, mas também a vida política, social e
cultural dos países. Contudo, uma proposta razoável de unificação está associada a
uma espécie de “roteiro” que inclua alguns pontos essenciais, como a
implementação de critérios de convergência macroeconômica, a redefinição das
instituições fiscais no interior dos países, as pendências do sistema federalista,
dentre outros.
Para tratar mais especificamente do tema, cabe verificar como se dá o
processo de unificação monetária, tomando por base o modelo europeu existente.
3
As opiniões sobre o enquadramento da União Européia divergem bastante. Para Salvatore (2000),
por exemplo, trata-se de mero Mercado Comum.
4
Cabe considerar que até então apenas parte dos países pertencentes à União Européia aderiram ao
Euro. Mesmo assim, dentro da classificação proposta, entendemos por enquadrar a mesma como
Integração Econômica dado seu elevado grau de integração relativamente as demais experiências
encontradas atualmente.
1.2 Unificação monetária: considerações teóricas e práticas
1.2.1 Literatura aplicada sobre Unificação Monetária e a experiência européia
Há pouco menos de 50 anos, Mundell (1961) defendia as primeiras noções
macroeconômicas acerca das Áreas Monetárias Ótimas (AMO), dando ensejo a
várias discussões posteriores sobre a possibilidade de unificação monetária entre
países. O economista cunhou o termo moeda única em 1961, através de trabalho
que rejeitava a idéia de flexibilidade da taxa de câmbio como instrumento eficiente
para estabilizar os desequilíbrios de uma economia. Mundell centrou seu estudo em
um regime cambial no qual dois ou mais países fixam a taxa de câmbio entre eles,
como condição para manter a estabilidade dos preços relativos e promover a
integração da região.
Para o autor, a mobilidade dos fatores se encarregaria de promover o ajuste,
dada a existência de crises recorrentes nos balanços de pagamentos advindos da
adoção de regimes de taxas fixas de câmbio e da rigidez dos sistemas de preços e
salários nas economias. Isso tudo dificultaria o processo de ajustamento natural das
mesmas em situações de crises. Assim, economias regionais ou nacionais poderiam
estar ligadas umas às outras por uma única moeda ou por um mecanismo de
cooperação monetária e, assim, permitir um ajustamento mais suave diante das
crises.
Enfim, Mundell (1961) conclui que uma área monetária de qualquer tipo não é
capaz, a priori, de conciliar as políticas de todos os seus membros ao mesmo tempo.
Para o autor, a mobilidade de fatores é o ponto central na definição de que região
constitui uma AMO (LINS, 2003).
Contemporaneamente a Mundell, McKinnon (1963) enfatiza como variáveis
fundamentais na determinação de uma AMO a relação entre produção de bens
transacionáveis e não transacionáveis, ou seja, o tamanho da economia e seu grau
de abertura. Ainda, McKinnon (1963) considera os graus de imobilidade
interindustrial como sendo um obstáculo a ser vencido, contudo, para determinar da
melhor maneira possível qual a área monetária ótima, o critério baseado no tamanho
e grau de abertura da economia tem que ser somado ao critério de mobilidade de
fatores puramente geográfico.
Ainda na década de 60, Kenen (1969) trata do tema baseando-se no grau de
diversificação de uma economia, ou seja, quanto mais diversificada for uma
economia, mais incentivos ela teria para formar uma união monetária. Isso devido ao
fato de que a economia seria pouco dependente de variações cambiais para se
proteger de choques, podendo contar com câmbio fixo entre seus parceiros na
união.
Kenen (1969) ainda faz referência ao uso do sistema fiscal para compensar a
falta de mobilidade de mão-de-obra em determinadas áreas monetárias. Explica o
autor que, no caso de a AMO sofrer choques, os países que sofrerem menos
aumentariam sua arrecadação de impostos, ao passo que os países mais afetados
poderiam reduzir sua arrecadação. Dessa forma, havia a manutenção dos níveis de
arrecadação anteriores ao choque e assim, a AMO tenderia a se estabilizar.
Os aspectos relacionados à necessidade de existência de vontade política é
tratada por Haberler (1970), Mintz (1970) e Tower e Willett (1976). Especulam
acerca da vontade política como requisito para que exista a união monetária, a qual
permitiria elevados graus de cooperação institucional e seria alcançada tendo-se
preferências similares quanto aos trade-offs da política econômica.
Giavazzi e Giovannini (1989) tratam do histórico inflacionário, ou seja,
apontam os ganhos que países nessas condições teriam ao participarem de uma
união monetária com um país de baixa inflação que possa servir de referencia para
os agentes.
Ainda, Krugman (1990), com base nos estudos de McKinnon, ressalta os
benefícios da união monetária, pois esta aumentaria os fluxos de comércio intra-
área.
Por fim, dentro de diversos outros estudos realizados, cabe destacar os
recentes trabalhos de Kenen (2002) e Grauwe (2004). O primeiro apresentou
algumas considerações criticando o fato de a teoria de AMO ser vista como uma
forma de se avaliar se dois ou mais países devem formar uma união monetária com
uma moeda única e um banco central único. Diz o autor que isto é falso, pois a
teoria tradicional da AMO não permite balanço satisfatório dos benefícios e custos
da formação de uma área de moedas. Ainda, afirma que a teoria contida nos
trabalhos iniciais sobre AMO apenas trata dos custos macroeconômicos de se fixar
taxas de câmbio e da conveniência de usar taxas flexíveis para neutralizar os
choques. Já, o segundo concorre no mesmo sentido de Kenen (2002), enfatizando
que atualmente se leva mais em consideração os benefícios microeconômicos do
processo. Mais ainda, o paradigma dominante é o da neutralidade da moeda no
longo prazo, o que reduz a eficácia da política monetária e, consequentemente, os
custos de se abster dela (CHAGAS, 2004).
Grauwe (1997) em sua obra intitulada “A Economia da Integração Monetária”,
traça uma análise crítica a respeito da Teoria das Áreas de Excelência Monetária.
Conclui o economista que, embora à luz das reflexões modernas, os custos sofridos
por um país quando da adesão a uma união monetária pareçam ser menos
proibitivos, eles ainda existem e são consideráveis. Ainda, de acordo com o autor,
apesar do fato de que a visão atual sobre os custos de adesão a uma união
monetária é menos pessimista, o núcleo da analise feita por Mundell ainda
permanece válido.
Enfim, a teoria tradicional das Áreas de Excelência Monetária, ou Áreas
Monetárias Ótimas, leva à conclusão que diferentes países, com diferentes
características, experimentarão elevados custos macroeconômicos no processo de
adesão à área de moeda única. Ainda, abrir mão da política cambial, face à
existência de enormes diferenças entre países, o que dificulta o ajuste via
instrumentos tradicionais, é uma opção extremamente árida. A visão moderna da
teoria de Mundell (1961), porém, questiona a relevância da diferença entre países,
indicando caminhos comuns para o processo de ajuste que representa a entrada em
uma área de excelência monetária. De qualquer maneira, resta evidente que deixar
de lado o instrumento cambial representa um custo de adesão a uma união
monetária.
Nesse ínterim, no contexto internacional existem quatro áreas monetárias
regionais que utilizam uma moeda comum: União Monetária Européia, Área
Monetária do Leste do Caribe, União Monetária e Econômica do Oeste da África e
Comunidade Econômica e Monetária Centro-Africana (HAWKINS E MASSON,
2003).
Empiricamente, a Europa se apresenta como o melhor laboratório econômico
acerca do tema. Em 1957, o Tratado de Roma estabelecia normas de alguma
importância em matéria de cooperação monetária. Os seis países fundadores da
Comunidade Européia (França, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Itália e Alemanha)
participam no sistema monetário internacional de Bretton Woods, que se
caracterizava por taxas de câmbio fixas entre as moedas, com possibilidade de
reajustes quando fosse necessário. Contudo, o desaparecimento deste sistema
juntamente com a crise do petróleo no começo dos anos setenta provocou uma
instabilidade geral que levou os Estados-membros a tentarem estabelecer um
acordo que lhes permitisse um mínimo de estabilidade e que pudesse conduzi-los a
uma união monetária.
Assim, em 1969, celebrou-se em Haia a Conferência dos Chefes de Estado e
de Governo dos países da Comunidade Européia, que culminou, em 1970, no
chamado Relatório Werner. Elaborado por um comitê de especialistas financeiros
presididos pelo Primeiro Ministro das Finanças do Luxemburgo, Pierre Werner, o
documento continha todos os elementos da futura União Econômica e Monetária.
Estruturava o estabelecimento da União Monetária em três etapas num prazo de 10
anos, da seguinte forma: (a) redução das margens de flutuação entre as moedas
dos Estados-membros; (b) total liberalização dos movimentos de capitais com a
integração dos mercados financeiros e em particular dos sistemas bancários; (c)
fixação irrevogável das taxas de câmbio entre as diferentes moedas.
Todavia, as previsões contidas no Relatório de Werner viram-se interrompidas
por um conjunto de convulsões econômicas que surgem a partir de 1971, com
especial destaque à inconvertibilidade do dólar. Por tudo isso, os países europeus
duvidaram dos planos para a UME estabelecidos no relatório, tentando preservar
certa ordem nos movimentos cambiais, para o qual se criou a chamada “serpente
monetária” em 1972.
Em poucas palavras, tratava-se de um sistema criado para manter uma
margem de flutuação entre as divisas comunitárias mais limitadas do que a
existente. Contudo, em 1978, retomou-se a intenção de instaurar na Europa uma
zona de estabilidade monetária, reduzindo as flutuações entre as moedas dos
diferentes países comunitários. Nesse momento, surge o Sistema Monetário
Europeu (SME).
O SME tinha por objetivo estabilizar as taxas de câmbio, reduzir a inflação e
preparar o terreno para a unificação monetária européia. Logo após, em 1986, foi
assinado o Ato Único Europeu, documento em que se outorgaram novas
competências à Comunidade e se reforçaram os poderes do Parlamento Europeu.
Em seguida, o Relatório Delors, de 1989, propôs as etapas concretas que
deviam levar à União Econômica e Monetária. Foram estabelecidas as fases
definitivas para a concretização da UME.
Enfim, vem à tona o Tratado da União Européia
5
, apogeu do cenário
integracionista europeu até então. O Tratado continha as linhas gerais estabelecidas
pelo plano Delors. Os seus objetivos em torno da UME eram (a) estabelecer um
calendário preciso para levar a cabo uma UME dividida em três fases, (b) definir as
instituições que fariam a gestão da política monetária e (c) estabelecer os requisitos
da disciplina econômica (os critérios de convergência) que deveriam cumprir os
países que desejassem integrar a união monetária.
As três fases propostas pelo Tratado, segundo o Banco Central Europeu
(2006) compreendem:
a) 1ª Fase (1º de Julho de 1990 - 31 de Dezembro de 1993)
Iniciou-se com a entrada em vigor da livre circulação de capitais dentro da
Comunidade Européia. Compreendia Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda. Os
objetivos principais eram:
•
Conseguir o maior grau possível de convergência econômica através dos
planos de convergência,
•
Finalizar o processo de formação do mercado único eliminando as barreiras
técnicas, físicas e fiscais que impediam o seu total desenvolvimento e,
•
Eliminar todo o tipo de obstáculos da livre circulação de capitais.
b) 2ª Fase (1º de Janeiro de 1994 - 31 de Dezembro de 1998)
Esta etapa, que pode ser dita de transição e ajuste das políticas monetárias e
de correção de desequilíbrios financeiros, tinha por objetivos a cumprir:
•
A criação do Instituto Monetário Europeu (IME), embrião do futuro Banco
Central Europeu. O IME teria as funções de reforçar a cooperação entre os
5
Assinado em Maastricht, em 1992, e por isso também conhecido como Tratado de Maastricht.
bancos centrais nacionais, coordenar as políticas monetárias e realizar os
preparativos necessários para a criação do Sistema Europeu de Bancos
Centrais (SEBC),
•
Comprometer-se a garantir a independência dos bancos centrais,
•
Cumprimento dos critérios de convergência,
•
Proibição ao setor público de acesso privilegiado ao financiamento das
instituições financeiras e,
•
Dever dos estados-membros de preparar a legislação nacional, para que
fosse compatível com o Tratado de Maastricht e com os Estatutos do SEBC.
c) 3ª Fase (1º de Janeiro de 1999 – 1º de Julho de 2002)
Nesta etapa, atingiu-se o ápice do processo de criação da UME.
Compreendia os seguintes objetivos:
•
Fixação irrevogável das taxas de câmbio,
•
Entrada em funcionamento do BCE,
•
Concessão de poderes em política econômica ao SEBC dos bancos centrais
dos 11 países que acederam à UME (15 atualmente)
6
.
•
Introdução da moeda única, o EURO e como tal o desaparecimento das
moedas nacionais,
•
Começo do funcionamento do sistema de pagamentos TARGET (Trans-
european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer).
A Figura 1 ilustra bem o processo.
6
Fazem parte da Zona do Euro atualmente Alemanha, Áustria, Bélgica, Chipre, Eslovénia, Espanha,
Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Países Baixos e Portugal. Salienta-se
que alguns pequenos países europeus que não praticavam políticas de moeda própria usam também
o Euro: Andorra, Mónaco, São Marino e Vaticano. Ainda, Montenegro também utiliza o Euro como
sua moeda oficial. Também no Kosovo o Euro circula, enquanto o estatuto do território não está
definido.
Figura 1
–
As fases da UEM
As três fases da União Econômica e Monetária
PRIMEIRA FASE
1 de julho de 1990
Liberalização total dos
movimentos de capitais
Maior cooperação entre
bancos centrais
Livre utilização do ECU
(European Currency
Unit) – Unidade
monetária européia
antecessora do Euro
Melhoria da
convergência
econômica
Fonte: BCE (2006)
SEGUNDA FASE
1 de janeiro de 1994
Criação do Instituto
Monetário Europeu
(IME)
Proibição do
financiamento do sector
público pelos bancos
centrais
Maior coordenação das
políticas monetárias
Reforço da
convergência
econômica
Coalizão do processo
conducente à
independência dos
bancos centrais
nacionais, o mais tardar,
até a data da instituição
do Sistema Europeu de
Bancos Centrais
Trabalhos preparatórios
para a Terceira Fase
TERCEIRA FASE
1 de janeiro de 1999
Fixação irrevogável das
taxas de conversão
Introdução do Euro
Condução de uma
política monetária única
pelo Sistema Europeu
de Bancos Centrais
Entrada em
funcionamento do
mecanismo de taxas de
câmbio intra-EU
(MTCII)
Entrada em vigor do
Pacto de Estabilidade e
Crescimento
Para complementar e especificar as disposições do Tratado sobre a UME, o
Conselho Europeu adotou o Pacto de Estabilidade e Crescimento – do qual fazem
parte duas Resoluções – que visa a assegurar a disciplina orçamentária da UME.
Em maio de 1998, o Pacto foi complementado por uma Declaração do Conselho.
Assim, o mundo assistiu em 2002 a efetivação de um proceso de unificação
monetária de grande importância. A União Monetária e Econômica Européia (UME)
é o resultado de um longo processo de elaboração de negociações entre os países
membros. As razões que levaram a quase totalidade dos países membros da União
Européia a empreender profundas reformulações em suas estruturas econômicas e
um considerável esforço de adequação das diferentes realidades nacionais com a
finalidade de construir uma moeda única para a região são muitas e de origens
distintas.
Quanto ao Mercosul, de antemão se admite que atualmente o bloco não
atende aos critérios tradicionais de Àrea Monetária Òtima. Entretanto, isso não
impede que venha a atender a esses requisitos. Além disso, quando se analisa
diretamente os custos e benefícios envolvidos, a possibilidade de unificação
monetária parece fazer sentido.
Nesse cenário, vários estudos já foram realizados acerca da unificação
monetária nos países mercosulinos, os quais serão expostos em momento próprio.
Entretanto, cabe seguir o delineamento da unificação monetária européia, em
especial no tocante a necessidade de uma coordenação macroeconômica.
1.2.2 - O papel da Coordenação Macroeconômica
Segundo Von Hagen (2002), os países que formam uma União Monetária
necessitam coordenar suas políticas macroeconômicas, pois, embora a moeda única
produza uma autoridade monetária e uma política monetária, a política fiscal pode
permanecer nacional.
Para tanto, o autor entende que no longo prazo não há necessidade de
coordenação entre as políticas fiscal e monetária, pois a política monetária não
altera a política fiscal. Isto posto, a autoridade monetária pode determinar a inflação
do bloco sem afetar a produção dos países-membros e nem do bloco como um todo,
como demonstram os gráficos abaixo.
7
Gráfico 1 - Demanda e Oferta do bloco (em t
o
)
Fonte: Von Hagen (2002).
7
Segundo Von Hagen (2002), “ As there are no suprises in the long run, the AS [Obloco] curve is
vertical both at the national and the aggregate level. For expositional purposes, we take the past
period’s price level as given and put the rate of inflation on the vertical axis. The two member states of
the monetary union have symmetric AS [Obloco] and AD [Dbloco] curves. The AS and AD curves for
the monetary union, multiplied by ½ thus lie above the two national AS and AD curves. The important
property of the long run in our context is that the central bank can choose the rate of inflation for the
monetary union as a whole. Given the central bank’s choice of the rate of inflation, a change in
government spending in one country affects relative output prices and the distribution of output
between the private and the public sector, but not the long-run level of output. Adverse supply-side
policies in one country, such as a rise in distortionary taxes, shift that country’s AS curve inwards, and
the aggregate AS curve for the monetary union with it. However, given the paths of expected fiscal
impulses, the central bank can still maintain the same inflation rate by adjusting the monetary policy
accordingly with no long-run consequences for output in the other country. The essence of this
analysis is that monetary policy can achieve long-run price stability without interfering with fiscal policy,
and the national governments can choose spending and taxes according to national preferences.
Thus, beyond the imposition of an appropriate long-run constraint on government deficits, there is no
need for coordinating monetary and fiscal policies.” (pág. 5-6).
Inflação
Produção
Dbloco
Obloco
Gráfico 2 - Demanda e Oferta do bloco (em t
1
)
Fonte: Von Hagen (2002).
Onde, Dbloco representa a Demanda agregada do bloco e Obloco a oferta
agregada.
Contudo, no curto prazo poderá haver conflito entre as políticas fiscais e
monetárias, haja vista que no curto prazo os salários são rigídos e mudanças não
esperadas nos preços têm efeitos sobre variáveis reais.
Tomando-se novamente Dbloco como a demanda agegada do bloco e Obloco
a oferta agregada, e mais, Dx e Dy, como as demandas agregadas de dois países-
membros, observe-se os gráficos propostos.
Inflação
Produção
Dbloco
Obloco
Gráfico 3 - Demanda e oferta do bloco e do país X (em t
o
)
Fonte: Von Hagen (2002).
No gráfico acima, suponha-se que o governo do país X deseje aumentar a
demanda e que para tanto aumente seu déficit orçamentário. O objetivo de elevar a
demanda agregada nesse país é atingido, assim como é elevada também a
demanda agregada do bloco como um todo.
Contudo, para garantir que a inflação não supere a anteriormente definida
como desejável, a autoridade monetária do bloco aumenta os juros para conter a
nova pressão inflacionária. Com esse aumento dos juros a curva Dbloco volta para
sua posição inicial, conforme demonstra o próximo gráfico.
Inflação
Produção
Obloco
Dbloco
D’bloco
D’x
Gráfico 4-Demanda e oferta do bloco e do país X (em t
1
)
Fonte: Von Hagen (2002).
Ainda, as curvas de demanda agregada nacionais também se deslocam para
a esquerda, logo, no novo equilíbrio a curva Dbloco é a mesma que a inicial, mas a
demanda agregada do país que iniciou o movimento da expansão (país-membro X)
permanecerá maior do que a dos outros países-membros (país-membro Y). Nesse
sentido explicita o gráfico seguinte.
Gráfico 5 - Demanda e oferta do bloco e dos países X e Y
Fonte: Von Hagen (2002).
Inflação
Produção
Obloco
D=D’’ bloco
D’bloco
Inflação
Produção
Obloco
Dy
Dbloco
Dx
Isso demonstra a importância da coordenação das políticas fiscais,
pois, como a inflação na união monetária é determinada conjuntamente com o nível
agregado de equilíbrio da produção, existe um conflito na distribuição da demanda
agregada entre os países do bloco. Logo, uma solução é uma coordenação das
políticas fiscais que impeça grandes e ineficientes déficits.
8
Nesse ínterim, cabe analisar o caso europeu, no qual, o feito de unir
economias diversas em nível de estruturas políticas, culturais e econômicas através
da criação de uma moeda comum a todos se realizou mediante um complexo
sistema institucional. O acesso de cada país à UME dependeu da sua qualificação
mediante critérios macroeconômicos definidos no Tratado de Maastricht. O objetivo
era justamente conduzir os membros a um máximo grau de homogeneidade e
harmonização nas suas estruturas econômicas, conforme salienta a teoria acerca da
coordenação macroeconômica.
Assim, o Tratado da União Européia, implementado em 1992, define critérios
de convergência, quais sejam:
• Estabilidade de preços, expressa por uma taxa de inflação, em média anual,
que não exceda em mais de 1,5 pontos percentuais a média das três taxas de
inflação mais baixas da União Européia;
• Estabilidade cambial, caracterizada pela observância, durante, pelo menos,
dois anos, das margens de flutuação previstas no mecanismo de taxas de
câmbio do Sistema Monetário Europeu, sem ter procedido a uma
desvalorização em relação à moeda de qualquer outro Estado-membro;
• Convergência das taxas de juros a longo prazo, caracterizada por uma taxa
de juro de longo prazo, em média anual, que não exceda em mais de dois
pontos percentuais a média das taxas de juros dos três Estados-membros
com taxas de inflação mais baixas;
8
Ou ainda, nas palavras de Von Hagen (2002): “In the short run, there is a potential conflict between
monetary and fiscal policies, as both interact in the determination of aggregate demand in the
monetary union. If the central bank firmly targets price stability, fiscal policy at the national level results
in a pure distributional conflict. Governments fight for a larges share of aggregate demand to achieve
their desired output levels while the central bank offsets the combined fiscal impulses. If fiscal
impulses are costly, a strategic equilibrium exists where the central bank counteracts demand shocks
at the union level and the aggregate fiscal stance only counteracts supply shocks. If the central bank
tolerates deviations from price stability in the short run, fiscal and monetary policies are fully
interdependent at the aggregate level. Since each of the authorities affects the others’ objectives,
policy coordination among them improves the outcomes for all three of them. Ignoring the
interdependencies between monetary and fiscal policies in the short run risks an unsatisfactory
macroeconomic performance of the monetary union.” (pág. 22)
• Sustentabilidade das finanças públicas, traduzida por uma relação entre o
déficit orçamentário e o Produto Interno Bruto (PIB) não superior a 3% e entre
a dívida pública e o PIB não superior a 60%. Estes valores referenciais
admitem, todavia, exceções nos casos em que essa relação tenha vindo a
baixar de forma substancial e contínua e se encontrem já perto do valor de
referência ou quando o excesso relativamente a este valor for excepcional e
temporário.
O requisito mais importante para a presente análise é o último, que trata
claramente da imposição de controle das contas públicas pelos Estados-membros.
Ele pode ser dividido em duas partes: (a) relação entre o déficit orçamentário e o PIB
não superior a 3% e (b) dívida pública não superior a 60% do PIB nacional.
São esses dois pontos que servirão de análise nos próximos capítulos.
Contudo, antes de passar à verificação dos casos empíricos, faz-se necessária uma
breve verificação da situação encontrada no Mercosul atualmente.
1.2.3 – O caso do Mercosul: situação atual e literatura aplicada sobre Unificação
Monetária na região
O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assunção em 26 de março de 1991,
tendo como países membros a Argentina, o Brasil, o Uruguai e o Paraguai. O bloco
objetiva, explicita e formalmente, criar um mercado comum, adotar uma política
externa comum e coordenar políticas e harmonizar legislações com vistas a uma
maior integração.
Ainda, desde 1995 o Mercado Comum do Sul passou a contar com uma
Tarifa Externa Comum, a chamada TEC. Contudo, ainda existem exceções de
tratamento para alguns setores, o que faz com que o bloco constitua-se apenas
como União Aduaneira imperfeita, conforme já comentado anteriormente.
Contudo, o que se ressalta é o fato de que o Mercosul removeu barreiras que
limitavam o comércio intra-regional, mas o aprofundamento do processo de
integração parece requerer uma maior coordenação macroeconômica (já explicitada
anteriormente), sendo que a unificação monetária é uma alternativa de longo prazo
para esse objetivo. Segundo Giambiagi e Rigolon (1998), esse caminho
proporcionaria uma maior credibilidade da política monetária, graças à criação de
um banco central independente, a eliminação da incerteza cambial no interior da
região e a redução dos custos de transação, o que incentivaria o crescimento do
comércio e aumentaria a eficiência microeconômica.
Geralmente, duas são as críticas dirigidas à proposta de unificação monetária
no Mercosul, como expõem em seu trabalho, por exemplo, Ferrari Filho e Paula
(2002), quais sejam: os países não preenchem os requisitos de uma AMO; e o fato
de que a renúncia às políticas monetária e cambial doméstica teria custos elevados.
Ainda, os autores consideram que o Mercosul está longe de ser uma área de livre
comércio, e que a discussão em torno da criação de uma união monetária para o
Mercosul seria prematura, carecendo, portanto, de sentido.
Todavia, o fato de os países do Mercosul não constituírem atualmente uma
AMO não impede que no futuro venham a ser, sendo possível, assim, a unificação
monetária, pois os critérios para isso são endógenos. Quanto ao segundo
argumento, os custos da unificação monetária relacionam-se com a perda da
capacidade de cada país usar as políticas monetária e cambial para responder aos
efeitos de choques seriam maiores quanto mais diferentes e menos abertas forem
as economias e quanto menor for a disponibilidade de instrumentos alternativos de
ajuste. Logo, no longo prazo, é possível que estes custos caiam na região, em
virtude de diversos fatores, como a abertura econômica, a similaridade entre as
economias do Brasil e da Argentina, dentre outros. E mais, as economias da região
tendem a aumentar cada vez mais seus fluxos comerciais - ficando mais abertas -, a
flexibilizar seu mercado de trabalho e a tornarem-se mais similares conforme
aumenta o processo de integração ( GIAMBIAGI E RIGOLON, 1998).
Entretanto, outros autores concluem contra a unificação monetária
mercosulina.
Bayoumi e Einchengreen (1994) finalizam seu estudo apontando pela não
existência de uma área monetária ótima nas Américas, com base em uma
abordagem com vetores autoprogressivos, segundo os critérios tradicionais da teoria
de áreas monetárias ótimas. Nesse sentido argumenta Einchengreen (1999, p. 33):
[…] supplementing regional integration with an initiative to stabilize the
exchange rate or move toward a single currency becomes more urgent when
integration moves beyond the establishment of agree trade area or a custom
union to the creation of a deeply integrated market, [...] monetary union makes
sense as a solution to Mercosur´s exchange regime rate problem only if it is
part of a significantly deeper project. If Mercosur ends with a customs union,
then it will be hard to create the exit barriers necessary for that monetary
union to operate smoothly. And, if integration stops at the border, there is no
reason why some exchange rate variability should be a dire threat to political
support for that custom union. If, on the other hand, there develops a
readliness to transform Mercosur into a more far-reaching integration initiative,
involving the creation of a true single, integrated South America market, then
exchange rate swings will become more politically disruptive, and monetary
unification becomes not only feasible but essential.
Já, Alesina e Barro (2001) inclinam-se por uma área para o dólar que
abrangeria praticamente todo o continente americano, inclusive a América do Sul.
Nesse mesmo sentido Levy-Yeyati e Sturzenegger (2000).
Contudo, Giambiagi e Barenboim (2002) rebatem tal idéia, argumentando
que, se levardos em consideração os critérios de formação de uma área monetária
faria muito menos sentido que Brasil e Argentina utilizassem o dólar do que se
ambos utilizassem uma moeda comum.
Ademais, os referidos autores concordam que Argentina e Brasil não atendem
aos critérios para a formação de uma área monetária ótima, corroborando a
explicação de Alesina e Barro (2001, p. 41):
The determination of optimal currency areas depends on a complex web of
variables and interactions, including the size of countries, their distance, the
levels of trading costs, the correlation between shocks, and on institutional
arrangements that determine how the seignorage is allocated and whether
transfers between members of a union are feasible. The type of country with
the strongest incentive to give up its own currency is a small country with a
story of high inflation that is close to a large and monetarily stable country.
Chagas (2004) menciona o trabalho de Dorrucci et all (2003), os quais criaram
índices para medir o grau de integração institucional e econômica que compreende
os estágios tradicionais do processo integracionista, utilizando medidas de
integração financeira, monetária e real sugeridas pelas teorias de áreas monetárias
ótimas. Quanto aos resultados, enquanto no caso da União Européia houve uma
clara relação entre o desenvolvimento institucional e o econômico durante o
processo de integração, no Mercosul o grau de integração medido pelo índice atingiu
em fins de 2001 uma posição similar à que a Europa já havia atingido no meio dos
anos 60.
Segundo o autor, dois problemas induziram tal resultado para o Mercosul: a
existência de uma lista de exceções à TEC e o fato de o Mercosul ter caráter
intergovernamental e não supranacional.
A partir do arcabouço teórico exposto, cabem considerações acerca da
experiência européia, bem como das expectativas do Mercosul no tocante aos
aspectos fiscais. Nesse ínterim, o próximo capítulo traça considerações acerca do
tema.
2 ASPECTOS FISCAIS QUANTO À CRIAÇÃO DE UMA UNIÃO
MONETÁRIA
Uma regra de disciplina orçamentária é uma forma de garantir a
sustentabilidade das finanças públicas, permitindo ao governo delimitar a política
fiscal. Ela desempenha o papel de uma condição de equilíbrio que substitui ou torna
operacional a restrição orçamentária intertemporal do governo. Isso porque a
satisfação da restrição orçamentária intertemporal simplesmente requer que, em
termos de valor presente, o saldo primário seja igual ao valor da dívida. Em outros
termos, déficits sucessivos podem ocorrer desde que sejam revestidos em algum
momento em superávits sucessivos, em montante igual em valor deslocado.
Diversas experiências econômicas se realizaram no decorrer dos anos no
tocante ao ajuste fiscal e controle das contas públicas. Contudo, apenas duas são as
experiências marcantes neste cenário: o caso dos Estados Unidos e da União
Européia, ou até mesmo o Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira.
Contudo, antes de analisar mais profundamente o caso em exposição, qual
seja a União Européia, há que se atentar para os fatores que levam à necessidade
de imposição de regras de controle.
Para tanto, discorrer-se-á sobre temas como o federalismo fiscal, regras de
disciplina orçamentária e o Pacto de Estabilidade europeu, para então verificar a
situação encontrada na região do Euro e do Mercosul
2.1 União monetária: lidando com problemas econômicos – Políticas Fiscais e
Federalismo Fiscal
A teoria econômica é incisiva em abordar o câmbio como instrumento para
lidar com choques assimétricos de demanda. Estes por sua vez, são choques
econômicos na demanda agregada que são específicos de um país e não afetam
todos ou a maioria dos países em uma região ou união monetária de forma
semelhante (INMAN E RUBINFELD, 1994, p. 149).
Entretanto, o instrumento cambial não está disponível para os países que
abrem mão de sua soberania monetária em favor de uma moeda única, perdendo,
com isso, o controle sobre a emissão de moeda e a responsabilidade sobre a
condução da política monetária. Assim, a esses países restariam os tradicionais
instrumentos para lidar com choques assimétricos de demanda, ou com
subseqüentes depressões localizadas. Estes seriam a flexibilização dos salários e
dos preços, mobilidade de mão-de-obra e políticas fiscais
Contudo, as diferenças entre os países dificultam a utilização desses
primeiros instrumentos.
O que se tem de destacar é o fato de que os países deixam de lado o
instrumento cambial para lidar com distúrbios econômicos. Ademais, esta ferramenta
deixa de existir e caso choques de grande escala venham a ocorrer, as nações terão
dificuldades em se ajustar
Uma solução plausível restaria aos membros de uma área de moeda comum:
a política fiscal. Através de transferências fiscais, via orçamento, implícitas ou
explícitas poderiam ser uma alternativa aos choques econômicos e suas
conseqüências. Essas transferências poderiam se dar mediante a alocação de
recursos, ou através da transferência de recursos fiscais de uma região com
superávit para outra deficitária.
Todavia, há que se ater à possibilidade do uso indevido dessas políticas, com
finalidades eleitoreiras, por exemplo. Isto geraria um elevado grau de endividamento,
ou até mesmo funcionaria como uma forma de o governo intergovernamental bancar
a gestão irresponsável de determinado governo local.
São muitos os estudos que demonstram que o mau uso desses instrumentos
pode gerar efeitos nocivos para uma área de moeda comum, pois o endividamento
excessivo ou descontrole orçamentário irá respingar nos outros países integrantes
de uma mesma área de moeda única. É por esse motivo que o uso de política fiscal
deve ser limitado e coordenado dentro de uma área de moeda única. Trata-se, aqui,
de questões pertinentes ao federalismo fiscal.
Convencionou-se chamar de federalismo fiscal a possibilidade de
transferências fiscais entre países/estados. Esse conceito pode ser aplicado dentro
de uma União Monetária. Neste caso, um orçamento central deveria ser
desenvolvido, sendo que parte da arrecadação de alguns países seria transferida a
outros.
Vale destacar o caráter nocivo envolvidos tanto do federalismo fiscal, quanto
das políticas fiscais em geral, quando de uma união monetária. O uso indevido de
políticas fiscais causa externalidades com conseqüências econômicas perversas
para toda a área de moeda única, já o federalismo fiscal tem como conseqüência o
comportamento irresponsável (Moral Hazard
9
) dos governantes.
Quanto ao federalismo fiscal, basicamente dois problemas são apontados: (i)
o comportamento imoral dos destinatários de recursos fiscais via transferência fiscal
automática, o que se intitula Moral Hazard; (ii) as transferências fiscais não
necessariamente servem para corrigir as causas do problema existente, mas apenas
para sanar, temporariamente, seus efeitos.
A conseqüência do primeiro apontamento é que, caso o recebedor de
recursos fiscais não adote comportamento econômico responsável, visando corrigir
a deficiência por que está passando, as transferências fiscais automáticas acabam
servindo para pagar a conta da má gestão, o que incentivaria o governante a gastar
de forma irresponsável, gerando déficit público na área, do que decorreriam
conseqüências econômicas desastrosas.
Afora esses dois distúrbios frisados, outros são trazidos pela doutrina
econômica
10
. Buchanam e Wagner (1977) desenvolvem a hipótese da “ilusão fiscal”,
em que o pagamento de tributos é difuso e pago por todos, enquanto os benefícios
dos gastos públicos são visíveis e concentrados em grupos bem definidos. Logo, os
governantes tendem a atender a estas pessoas para maximizar suas chances
eleitorais. O resultado é a elevação da carga tributária, do déficit público e da
emissão monetária.
Já, Rogoff e Silbert (1998) argumentam que mesmo não havendo ilusão fiscal
no longo prazo, pode ocorrer no curto prazo, em função das dificuldades que os
eleitores enfrentam para obter e processar as informações necessárias. Isso
permitiria a exploração eleitoral dos gastos públicos, o que estimularia o
desequilíbrio fiscal.
9
Expressão em inglês cuja tradução literal é “Risco Moral”, mas que na prática dos mercados
financeiros significa excesso de confiança no Banco Central por parte dos agentes financeiros. Essa
credulidade excessiva pode resultar em perdas na medida em que estimativas de evolução do
mercado podem ser superestimadas. Em outras palavras, o aumento do grau de segurança no qual
um agente acredita operar pode levá-lo a agir de forma mais ousada e temerária, colocando em risco
a estabilidade de uma atividade (SANDRONI, 2005).
10
Outros distúrbios referentes ao federalismo fiscal podem ser encontrados em Veloso e Londero
(2004).
Ainda, para Ter-Minassian (1997), o governo intergovernamental pode
influenciar a ação dos governos locais por meio de instrumentos legais ou
regulatórios, políticas regionais e transferências, com vistas à equalização da
capacidade de atingir objetivos de política econômica.
Rogoff (1990) com muita propriedade traz a Teoria dos Ciclos Políticos, ao
tratar da estratégia dos governantes na política fiscal, com a carga tributária, as
transferências governamentais e as despesas correntes do governo, demonstrando
que o governante tende a distorcer a política fiscal, cortando tributos, aumentando
transferências e promovendo gastos que tenham visibilidade imediata. Afirma que
Political business cycles theories generally rely on nominal rigidities and
voter myopia.
By increasing money supply growth in the year prior to an election, an
incumbent national leader is able to temporarily raise output and
employment. Voters respond positively, not recognizing that after the
election inflation will rise while output and employment will return to their
natural rates. This story has two conspicuous failings. First, elections are
perfectly anticipated events, so any systematic accompanying rise in money
growth should not have any real effects. Second, preelection
macroeconomic policy is a given by the time of the election, and voters
decision should be governed only by which candidate offers them higher
expected postelection welfare (Rogoff, 1990, p. 33).
Em suma, o resultado desse raciocínio é que políticas fiscais devem ser
utilizadas de maneira cautelosa, obedecendo a regras e limites, sem o que seu uso
acabe sendo maléfico, causando externalidades piores do que os problemas que
sua adoção buscou sanar.
Outrossim, os remédios disponíveis são limitados, e o uso de políticas fiscais
pode gerar externalidades desastrosas. É por isso que devem existir instituições que
imponham regras ao comportamento orçamentário e fiscal dentro de uma área de
moeda única. As políticas fiscais devem ser utilizadas, mas com flexibilidade e
dentro de limites. Só isso permite que um dos remédios colocados à disposição dos
países, ou das instituições supranacionais existentes dentro de uma área econômica
funcionem, não provocando externalidades e malefícios danosos.
São essas as razões para as leis de controle orçamentário, também
chamadas regras de controle ou disciplina orçamentária, e de política fiscal existam
dentro de uma área de moeda única. Ou seja, garantir que a política fiscal,
instrumento necessário a garantir o combate a problemas econômicos dentro de
uma área de moeda única, funcione a contento e atinja seus objetivos, não
causando malefícios maiores do que os benefícios que deveria trazer.
É nesse sentido que surge o Pacto de Estabilidade e Crescimento europeu.
Este visa garantir o uso adequado das políticas fiscais dentro de uma área de
moeda comum.
2.2 O Pacto de Estabilidade e Crescimento e a situação européia
Na União Européia, as regras de disciplina orçamentária se concretizam no
Pacto de Estabilidade e Crescimento. Foram fixados valores máximos para a razão
déficit/PIB de 3% e para a razão dívida/PIB de 60%. O Pacto de Estabilidade e
Crescimento desenvolveu esses critérios e os países membros se comprometeram a
manter seus orçamentos perto do equilíbrio ou superavitários no médio prazo,
conforme já apontado anteriormente. Em suma, algumas restrições bastante simples
foram estabelecidas sobre a política fiscal com o objetivo de preservar a
sustentabilidade das finanças públicas.
Em outras palavras, o Pacto de Estabilidade e Crescimento consiste de
instrumentos legais que se destinam a limitar e monitorar a situação
macroeconômica dos Estados-membros, de modo a garantir que as condições
econômicas para uma moeda estável existam mesmo depois do lançamento do
Euro.
Interessante destacar que, essa coibição aplicada aos países-membros faz
com que estes fiquem privados de usar com liberdade outro importante mecanismo
de ajuste, a política fiscal. Isso, tendo em vista que, sem controlar sua política
monetária e com uma disciplina rígida na condução da política fiscal, os Estados-
membros poderão enfrentar dificuldades ao lidar com choques assimétricos,
deficiências regionais ou recessões. Esse dilema será melhor analisado no próximo
capítulo.
Atualmente existem 15 países-membros na zona Euro, quais sejam,
Alemanha, Áustria, Bélgica, Chipre, Eslovênia, Espanha, Finlândia, França, Grécia,
Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Países Baixos e Portugal. O Banco Central
Europeu é a entidade responsável pelas políticas monetárias dentro da zona. Ainda,
Mônaco, São Marino e Vaticano também usam o Euro, apesar de não serem
oficialmente membros da UME. A adoção por esses países foi aprovada pelo
Conselho da União Européia, dando seguimento a acordos previamente existentes
com outros estados-membros da União Européia (Itália, nos casos de São Marino e
do Vaticano; França, no caso de Mônaco).
Entretanto, outros 10 países da União Européia não usam o Euro:
Dinamarca, Eslováquia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Polônia, Reino Unido,
República Checa e Suécia.
Segundo o Relatório de Convergência (2004),
Após a introdução do euro em 1 de Janeiro de 1999 em 11 Estados-membros
e em 1 de Janeiro de 2001 na Grécia, e o alargamento da União Européia
(UE) com a adesão de dez novos Estados-Membros em 1 de Maio de 2004,
13 Estados-Membros da UE não são ainda participantes plenos na União
Econômica e Monetária (UEM). Dois destes Estados-Membros,
nomeadamente a Dinamarca e o Reino Unido, gozam de estatuto especial.
Nos termos dos protocolos relevantes, anexos ao Tratado, estes países
notificaram que não participariam na Terceira Fase da UEM em 1 de Janeiro
de 1999. (p. 6).
Ademais, o controle fiscal é o caminho indicado para uma economia saudável
e sustentável, que vai desde um orçamento sólido até o combate à corrupção e
lobbies eleitorais. Logo, regras quanto às contas públicas são, em regra, benéficas
ao longo prazo.
No caso europeu, os ajustes percebidos nas contas dos países integrantes
foram visíveis: na comparação entre os períodos 1981/1995 e 1996/2000, o déficit
médio dos membros da UE caiu de 5,0 para 2,0% do seu Produto Interno Bruto
(GIAMBIAGI, 2001). A tabela a seguir ilustra os dados expostos:
Tabela 1 – Déficits Públicos dos países da UEM – Médias por período
(Em percentagem do PIB)
Países 1981-85 1986-90 1991-95 1996-2000
Alemanha 2,5 1,4 2,9 2,1
Áustria 2,9 3,4 3,8 2,5
Bélgica 10,7 7,0 5,8 1,6
Espanha 4,5 4,1 5,5 2,6
Finlândia -3,1 -4,1 4,8 -0,8
França 2,7 1,8 4,7 2,7
Grécia 8,4 12,4 11,7 3,4
Holanda 5,7 5,7 3,9 0,9
Irlanda 11,4 5,4 2,6 -2,0
Itália 11,3 10,8 9,1 3,2
Luxemburgo 4,7 -3,1 7,9 -0,2
Portugal 8,5 4,6 5,3 2,3
Total 5,0 3,7 5,4 2,0
Fonte: Giambiagi (2001, p. 14)
Alguns casos são notáveis, como o contraste entre as situações atuais e
anteriores de países como Itália ou Grécia. A Itália há quatro anos vinha tendo um
déficit nominal inferior ao teto de 3% do PIB de Maastricht, em contraste com o
déficit médio de impressionantes 10,4% do PIB de 1981/95. A Grécia, por sua vez,
embora não tenha podido se credenciar a ingressar já em 1999 no seleto “clube” de
fundadores do Euro, no esforço por estar em condições de ser parte deste clube até
2002 – quando a nova moeda começa a circular fisicamente – também passa a ter
um déficit de menos de 3% do PIB, representando um ajustamento de magnitude
similar ao italiano, em relação à média de 10,8% do PIB de 1981/95.
Há algum tempo, o assunto está sendo amplamente debatido no âmbito da
União Européia, porque França e Alemanha encontraram-se com déficits além do
permitido. Uma crise sem precedentes foi iniciada no segundo semestre de 2003,
quando o presidente da França, Jacques Chirac, reiterou pedido de afrouxamento
das regras orçamentárias da UE, afirmando que poderia desrespeitá-las novamente
em 2004. A expectativa se confirmou quando, em setembro de 2003, a França
divulgou seu orçamento para 2004, trazendo a previsão de um déficit de 3,6% do
PIB. Segundo o presidente francês, a violação do PEC foi uma escolha deliberada
para promover crescimento e empregos no país.
11
Simultaneamente, a Alemanha também divulgou que pretendia estimular o
crescimento, mesmo que isso significasse ultrapassar o limite de déficit pelo terceiro
ano consecutivo em 2004. Isso significa que as duas principais economias da União
Européia registram um triênio (2002-2004) de déficit público excessivo.
Após grande campanha do eixo franco-alemão para que seus sócios na União
Européia compreendessem a difícil situação em que se encontravam, não sendo
possível reduzir o déficit até 2005, o Conselho de Economia e Finanças da União
Européia, apesar da oposição de vários integrantes, como Espanha, Bélgica e
Suécia e da Comissão Européia, decidiu apenas pedir aos governos de Berlim e
Paris um empenho político para enxugarem seus déficits. A decisão, um tanto
quanto lamentável, estremeceu o Pacto de Estabilidade e Crescimento, mesmo
sendo posteriormente anulada pelo Tribunal de Justiça Europeu, a pedido da
Comissão Européia.
Alguns outros casos são peculiares, como o da Dinamarca, que não passou
para a terceira fase do processo de unificação monetária, pois alegou que sua
constituição tinha preceitos que exigiam referendo popular. Este fato a colocou de
fora da UME. Nessa mesma linha andou o Reino Unido e a Suécia, que igualmente
demonstraram vontade em não aderir à terceira fase da UME, ficando fora da
mesma até o presente momento.
O que se percebe nestes casos são, justamente, os efeitos das mutações
do Estado. Os países buscam evitar a perda do controle sobre suas contas públicas
e, ao mesmo tempo, a sua autonomia. Depara-se aqui, com a dicotomia
intergovernabilidade versus supranacionalidade.
Outro ponto importante a se investigar é o caso da Letônia que, cumprido
todos os requisitos para ingressar na UME, aguarda pacientemente pela autorização
da Comissão Européia. Nesse mesmo sentido encontra-se a Lituânia.
Por fim, convém levar-se em conta que os limites fiscais estabelecidos pela
UME coincidem em grande proporção com os princípios estabelecidos pelo Fundo
Monetário Internacional (FMI), que abrangem cortes nos gastos públicos e aumento
11
Publicado na Agence France Presse, em 11/07/2003.
nas arrecadações. Tudo isso visando ao equilíbrio das contas públicas, evitando a
necessidade de empréstimos internacionais excessivos.
12
Esses casos específicos demonstram as dificuldades que o projeto de
unificação monetária e econômica trouxe às economias nacionais. Todavia, a
relevância de tais medidas não se mostra descabida. A integração européia deve
avançar, e esse era um dos preços a serem pagos pelos estados nacionais.
Assim, afora as expensas do processo de unificação monetária e
econômica, essas decisões foram importantes. Ou ainda, como afirma Habermas
(2001).
Com base no Tratado de Maastricht a União Européia deve se desenvolver
para além da condição de uma comunidade econômica funcional. Em uma
Europa politicamente unida, muitas decisões deverão ser tomadas em muitos
campos políticos (...). A aceitação das decisões, que cada um deve assumir
perante o outro, exige aquele tipo abstrato de solidariedade que se
estabeleceu pela primeira vez ao longo do século XIX entre os cidadãos dos
Estados nacionais”. (p. 26)
Contudo, Haas (1961) já salientava a necessidade de criação de instituições
supranacionais formais que buscassem estimular o spill over
13
. Esse estímulo é
perpetrado pela ação de um órgão dotado de supranacionalidade representativa,
que no caso da União Européia é encarnado pela Comissão Européia. Essa
Comissão deve ser forte e exigir o cumprimento dos acordos pactuados, mesmo que
isso lhe imponha um custo. Se houver a sinalização, como já está acontecendo, de
que a União Européia não tem disposição suficiente para aplicar sanções e fazer
com que os países-membros ajustem seus déficits, provavelmente haverá um
descumprimento em cascata do Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que poderá
fazer ruir a União Econômica e Monetária. Essa possibilidade já toma corpo, pois a
12
Para melhor comparação, ver o Código de boas práticas do FMI.
13
Ernest Hass (1961) acredita que o desenvolvimento da colaboração em um campo técnico gera
um comportamento comparável em outros campos técnicos, ou seja, colaboração funcional em um
setor gera a necessidade de colaboração em um outro, contribuindo para a manutenção da paz, pois
os atores ficam inibidos de tomarem ações unilaterais que prejudique os seus parceiros.
Em outros
termos, no processo da integração européia aconteceu o que na teoria da integração é conhecido
pelo efeito do spill over. Não somente houve uma adequada seleção das áreas a serem integradas,
como também uma criação de efeitos funcionais. Ou seja, uma esfera escolhida para a integração
atingia outros campos, os quais, por sua vez, passavam a ser integrados.
Comissão prevê que Itália, Grã-Bretanha, Holanda e Grécia descumpram o limite de
déficit de 3% do PIB futuramente.
2.3 O Mercosul e a situação fiscal: prospecção para a formação de uma união
monetária
Conforme já referido, a unificação monetária deve ter por base a coordenação
de políticas macroeconômicas na região, com vistas a assegurar a estabilidade e
previsibilidade necessárias ao aprofundamento da integração econômica. A decisão
de iniciar a coordenação de políticas macroeconômicas no campo fiscal deve-se ao
reconhecimento de que políticas fiscais responsáveis constituem um dos
ingredientes fundamentais da manutenção da estabilidade econômica em qualquer
país ou região. Por políticas fiscais responsáveis deve-se entender um conjunto de
políticas sustentáveis ao longo do tempo que respeitem a restrição orçamentária do
setor público.
O respeito a essas metas contribuirá para que o crescimento econômico na
região possa ocorrer em ambiente de estabilidade de preços e equilíbrio nas contas
públicas. Logo, ao pensar-se no aprofundamento do processo integracionista no
Mercosul, há que se verificar as variáveis fiscais principais. As tabelas seguintes
buscam expressar tais índices.
Tabela 2–Déficit Público do governo nacional(% do PIB). Acumulado 12 meses.
Argentina
Brasil
Uruguai
Paraguai
dez/99 2,7 2,5 1,7 -3,4
mar/00 2,9 2 4,1 -3,3
jun/00 2,7 1,7 4,4 -3
set/00 2,3 1,6 4,3 -3,2
dez/00 2 1,5 4 -3,2
mar/01 2,8 1,2 3 -1,3
jun/01 3,5 0,7 4,1 -0,6
set/01 3,5 0,7 4,1 -0,6
dez/01 3,5 1,4 4,2 -0,5
mar/02 4 2,1 4,6 -1,3
jun/02 5,1 2 4 -1,8
set/02 6,2 0,9 4,5 -0,9
dez/02 7,2 0,5 4,7 -1,3
mar/03 6,1 0,5 5,2 -1,8
jun/03 5,2 1,3 5,3 -1,7
set/03 4,8 3,3 4,8 -2,7
dez/03 4,7 3,3 3,8 -0,6
mar/04 4 2,9 3,1 -0,3
jun/04 3,5 1,9 2,4 -3
set/04 3,2 0,8 1,7 -4,3
dez/04 0,35 1 2,3 -0,5
mar/05 2,7 1,2 2,3 -2,7
jun/05 1,4 1,9 2,2 -2
set/05 -1,5 2,7 2 -0,2
dez/05 -1,5 3 0,9 -1,4
mar/06 -2,2 3,4 0,4 -1,8
jun/06 -1,8 3,1 0,7 -2,5
set/06 -1,9 2,8 0,8 -2,7
dez/06 -1,7 2,7 0,7 -2,8
mar/07 -1,7 2,4 0,9 -1,5
Fonte: Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, 2007.
Através desses dados observa-se que, aos moldes dos quesitos europeus,
em poucos momentos os países não atendem aos critérios fiscais para criação de
uma área monetária única (déficit máximo de 3% do PIB). Ainda, pode-se extrair da
Tabela 2 a tendência positiva do déficit público. Tomando-se, por exemplo, os
últimos períodos, verifica-se claramente a diminuição desses índices. O gráfico
abaixo representa melhor essa evolução.
Gráfico 6 - Déficit Público do governo nacional (% do PIB). Acumulado 12
meses
Fonte: Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, 2007.
Já, no que toca à dívida pública, limitada no caso europeu a 60% do PIB,
iguais conclusões se podem extrair. Observe-se a tabela seguinte.
Tabela 3 – Dívida líquida do setor público consolidada – Acumulado dos
últimos 12 meses (% do PIB)
Argentina
Brasil Uruguai
Paraguai
dez/99
36,5 42,5 27,3 14
mar/00
36,4 43,3 29,4 16
jun/00
36,3 44,3 30,2 18,1
set/00 36 43 31,8 21,3
dez/00
41,2 42,4 30,7 19,2
mar/01
43,3 43,7 30,3 22
jun/01
46,3 45 31,8 23,4
set/01 50,9 47,9 34,3 27,7
dez/01
56,8 45,3 36,9 26,9
mar/02
122,2 46,1 38,8 28,6
jun/02
161,1 49,4 46,7 37,1
set/02 170,2 55,1 59,5 38,9
dez/02
153,2 51 67,2 44
mar/03
129,7 50,2 81,1 40,5
jun/03
124,7 46,8 84,3 32,5
set/03 130,7 47,7 81,8 31,6
dez/03
136,4 46,1 75,1 31,2
mar/04
113,7 45,9 75,1 27,6
jun/04
114,5 45,1 73,9 26,4
set/04 114,7 43 74,3 24,3
dez/04
116,3 41,4 70,2 25,5
mar/05
94,3 41,3 68,2 24,5
jun/05
62,7 40,3 62,2 22,2
set/05 54,3 39,4 60,5 21,2
dez/05
55,4 38,6 54,8 19,4
mar/06
59,9 39,2 50,9 17,1
jun/06
49,7 38,4 50,6 13,7
set/06 48,6 37,9 51,1 12
dez/06
47,1 37,2 65,1 12,8
mar/07
46,9 37,7 48,7 9,3
Fonte: Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, 2007.
Pode-se verificar o bom desempenho dos países mercosulinos neste quesito.
Tirando-se o período conhecido da crise argentina, que teve seus reflexos
principalmente na economia uruguaia, poucos são os casos em que o teto de 60%
da PIB é extrapolado. O gráfico a seguir demonstra de forma clara a evolução desse
indicador, mostrando sua satisfatividade.
Gráfico 7 - Dívida Líquida do setor público consolidada – Acumulado dos 12
últimos meses (% do PIB)
Fonte: Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, 2007.
Através desses indicadores macroeconômicos, pode-se extrair de forma
concisa, a capacidade do bloco em criar uma moeda única para a região, quando
levados em conta esses dois fatores fiscais.
Contudo, após a criação da união monetária, outro ponto a ser
detalhadamente analisado é a perspectiva de manutenção da mesma. Esse ponto
passa a ser verificado com maiores minúcias no capítulo que segue.
3 MANUTENÇÃO DA UNIÃO MONETÁRIA
Como já elucidado, a União Monetária Européia passou por diversas fases
até atingir seu estágio atual. No que toca à política fiscal – enfoque central deste
trabalho – cada Estado-membro desfruta de autonomia. No entanto, mesmo na
política fiscal, uma completa independência poderia gerar riscos, como o caso de o
aumento do déficit e da dívida de algum país, que pode suscitar pressões sobre a
taxa de juros da UME, ou ainda, levar a tendências inflacionárias que afetariam
todos os Estados-membros. É nesse ambiente que se inserem as regras de controle
e disciplina fiscal, já expostas em capítulo próprio.
Dessa forma, haja vista a necessidade dessa disciplina fiscal, no caso
europeu instalou-se o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que tem por
objetivo atingir uma sólida gestão das finanças públicas. Em suma, criaram-se
regras fiscais que estabeleceram limites para o déficit e a dívida. Para o
descumprimento desses limites, previram-se sanções.
Assim, cabe nesse momento indagar: Além dos incentivos para se criar um
Pacto de Estabilidade no Mercosul – que tornaria possível a implementação da
moeda única -, há estímulos suficientes para que, após implementado, seja
cumprido o mesmo por parte dos países-membros?
Sendo assim, após já realizada a verificação dos requisitos necessários para
a criação da moeda única no tocante aos aspectos fiscais, cabe agora delinear
condições relevantes para a manutenção da mesma, também sob o aspecto da
política fiscal. Para tanto, busca-se averiguar quais os incentivos que podem levar
um Estado-membro a descumprir o que seria, por assim dizer, o “Pacto de
Estabilidade e Crescimento”
14
.
Outrossim, utilizar-se-ão os instrumentais da Teoria dos Contratos e da Teoria
dos Jogos, conforme metodologia desenvolvida por Meneguin e Bugarin (2005) e
Bugarin (2003).
A teoria dos jogos trata de situações que envolvem interações entre agentes
racionais que se comportam estrategicamente e que podem ser analisados
formalmente como um jogo. Assim, a teoria dos jogos ajuda a entender teoricamente
14
Nome este atribuído ao Pacto europeu que visa a manutenção das condições fiscais dos países
membros.
o processo de decisões dos agentes que interagem, ou seja, ajuda a desenvolver a
capacidade de raciocinar estrategicamente, explorando as possibilidades de
interação racional dos agentes, possibilidades estas que nem sempre correspondem
à intuição (FIANI, 2004).
Ainda no caso da teoria dos jogos, um jogo é dito de informação completa, ou
perfeita, quando todos os jogadores conhecem toda a história do jogo antes de
fazerem suas escolhas. Se algum jogador, em algum momento do jogo, tem de fazer
suas escolhas sem conhecer exatamente a história do jogo até ali, o jogo é dito de
informação incompleta, ou imperfeita, conforme Fiani (2004).
Já, a chamada teoria dos contratos focaliza os casos de informações
assimétricas. Para tanto, leva em consideração três fatores: (i) que, o regulador (no
caso em foco será o Mercosul, através do Conselho de Economia) em geral, não
tem as melhores condições para medir as ações dos agentes (o que é também
conhecido como situação de moral hazard); (ii) que, em determinados casos, em
uma fase pré-contrato, o agente pode ter informações estratégicas sobre as quais o
regulador não tem qualquer controle ou conhecimento (que é o caso típico da
seleção adversa); e, (iii) que há situações em que o regulado pode reclamar um
resultado melhor do que o especificado pelo regulador e a verificação disto teria um
custo (chamado de custo de verificação) (STADLER E CASTRILHO, 1997).
Com isso, pode-se passar a análise do caso em tela.
No caso dos países do Mercosul, estão sendo aqui feitas projeções e
verificações de possibilidades, tendo em vista a fase inicial em que se encontra o
processo de integração do bloco. Tomando-se por base os critérios adotados pela
União Européia para a adoção do Euro, parte-se para as hipóteses inerentes ao
bloco sul-americano.
Portanto, analisar-se-ão as características do chamado “Pacto de Estabilidade
e Crescimento”, para então passar a investigação das possibilidades da manutenção
de moeda única nos países do Mercosul, frente às exigências impostas por um
Pacto nesses moldes.
3.1 O “Pacto de Estabilidade e Crescimento” do Mercosul
No caso da União Européia, no que respeita à política fiscal, cada Estado-
membro desfruta de autonomia. Todavia, uma completa independência da política
fiscal pode gerar riscos, como aumentar o déficit e a dívida de alguns países,
pressionando a taxa de juros de toda a União Monetária Européia, ou ainda, levar a
um ambiente inflacionário que afetaria as economias de todos os Estados-membros.
Frente essa lógica, surge a necessidade de disciplina fiscal nos países de um
bloco com unificação monetária. No caso europeu criou-se o Pacto de Estabilidade
e Crescimento (PEC), com o intuito de atingir finanças públicas sólidas na região.
Foram criadas regras fiscais que estabeleceram limites para o déficit e a dívida,
conforme já salientado. Ademais, no caso de descumprimento dos limites impostos,
sanções são previstas.
Em outras palavras, o PEC foi criado com o objetivo de limitar o
endividamento dos Estados que participam da União Monetária. A idéia central
consiste em evitar que situações de maior dificuldade orçamentária por parte de um
Estado-membro afetem outros, sobretudo via taxa de juros mais elevadas. Tal não
aconteceria se as dívidas dos países participantes fossem consideradas
independentes pelos investidores internacionais, ou ainda, se os investidores
entendessem que os outros países ou o Banco Central Europeu iriam apoiar os
países em dificuldades. Ademais, receava-se que esses compromissos não fossem
entendidos pelo mercado como vinculativos. Enfim, para evitar que alguns
sofressem com a indisciplina de outros, os países membros da União Européia
acordaram em controlar reciprocamente as respectivas contas públicas (FREITAS,
2005).
Neste formato, como já exposto anteriormente, o PEC determina que os
orçamentos devam estar tendencialmente equilibrados e fixa limites máximos para o
déficit e para a dívida em 3% e 60% do PIB, respectivamente. Em regra, em caso de
incumprimento, a Comissão responsável pode dar início ao Procedimento de Déficits
Excessivos (PDE). Esta, em princípio, deve iniciar-se quando o déficit orçamentário
de um membro exceder o limite de 3%. No caso de nenhuma ação ser tomada pelo
governo faltoso no prazo de 10 meses, há lugar para a aplicação de sanções. Essa
é a regra, o que não significa sua aplicação ipsis litteris como se poderá constatar
em seguida.
No entanto, o que se pretende demonstrar aqui é se há, ou não, incentivos
para o cumprimento do “Pacto de Estabilidade e Crescimento mercosulino”, aqui
nomeado PECM, tomando o padrão adotado pela União Monetária Européia.
Para tanto, visa-se averiguar os incentivos que podem induzir um Estado-
membro do Mercosul a primeiramente aderir a este Pacto, para, posteriormente,
deixar de cumpri-lo, mesmo tendo ciência do risco político e financeiro associado ao
descumprimento.
O modelo proposto por Werneck apud Meneguin e Bugarin (2006) torna
possível dar o primeiro passo nesse sentido. Este busca demonstrar o gasto ideal
dos países pertencentes ao bloco.
O modelo básico pressupõe que cada governo soberano procura gastar o
máximo possível. A partir de então, através de uma função de utilidade do governo
baseada no montante das despesas agregadas do ente estatal, pode-se alcançar o
cálculo do déficit fiscal ótimo dos Estados-membros, de forma que a satisfação do
Estado aumente à medida que pode despender mais.
As seguintes relações podem ser extraídas do modelo proposto por Werneck
(1995):
TrBDG
GUU
+−=
=
)(
no qual G representa a despesa agregada do Estado-membro, D o déficit fiscal, T a
receita total do país, B a dívida interna, r a taxa de juros sobre essa dívida e U a
função utilidade do governo, suposta estritamente crescente. (U’>0).
Ainda, r é uma função diferencial, crescente em relação ao déficit do Estado-
membro e decrescente relativamente ao quociente receita/dívida:
o
D
r
o
D
r
B
T
Drr pf
∂
∂
∂
∂
= ,,,
Com isso, extrai-se que, na medida em que o déficit cresce, o país tem que
pagar um maior serviço da dívida o que diminui o montante disponível de recursos
para gastos. Dessa forma, o governo terá de ter controle fiscal para garantir um nível
de déficit D que maximize suas despesas G.
Quanto ao problema de maximização do Estado-membro, de forma a escolher
o déficit fiscal que gere a maior despesa agregada possível, pode ser observado:
=
+−=
=
B
T
Drr
TrBDG
GUMaxU
,
)(
de onde extrai-se que
1
,
=
∂
∂
D
B
T
Dr
B (1)
A interpretação econômica desta relação implica igualdade entre custo
marginal e ganho marginal, já que o lado esquerdo representa o custo adicional com
o aumento de uma unidade do déficit D (custo extra com pagamento do serviço da
dívida sobre o estoque B devido ao aumento dos juros r); e o lado direito, representa
o ganho adicional com o aumento de uma unidade da dívida (PIRES E BUGARIN,
2000).
Nesse contexto, quando a igualdade (1) é atendida, o Estado-membro estará
executando um nível de despesa e, conseqüentemente promovendo um déficit ótimo
Dot que faz com que a utilidade do país seja maximizada. O valor desse gasto que
otimiza a utilidade do governo é denominado Gmax. Como U é estritamente
crescente, será utilizada nas análises a variável G no lugar de U(G), ou seja, o nível
de utilidade do Estado-membro é exatamente seu nível de gasto líquido.
O gráfico a seguir demonstra o Déficit ótimo do Estado-membro.
Gráfico 8 - Déficit ótimo do Estado-membro
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002).
Entretanto, com a introdução de um suposto “Pacto de Estabilidade e
Crescimento” no Mercosul (PECM), três situações passam a ser possíveis.
Primeiramente, quando o valor do gasto governamental que torna máxima a
utilidade do Estado-membro é menor do que o valor limite do gasto conforme o
PECM, chamado aqui de Glim. Nessa situação, não existe conflito, pois o país está
executando a despesa ideal sem entrar em choque com o Mercosul, ou seja,
Gmax < Glim.
O Gráfico 9 demonstra essa situação.
G
Gmax
D
ot
D
Gráfico 9 - Situação fiscal após o PECM: Gmax < Glim
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002).
Outra situação ocorre quando o Estado-membro opta por pagar a sanção (S)
imposta pelo Conselho superior devido ao déficit excessivo, pois ainda assim sua
utilidade será maior do que se ajustar ao gasto imposto pelo PECM, tendo-se nesse
caso, relativamente à questão intertemporal, considerado que a sanção é paga no
mesmo exercício em que acontece o déficit.
Nesse caso, a aplicação da sanção não surte o efeito desejado pelo
Mercosul, uma vez que o país, mesmo pagando a multa, ainda terá mais recursos
para gastar do que o disponível se aceitasse o PECM, ou seja, Gmax – S > Glim,
como se observa no gráfico próximo.
G
Gmax
Dot
D
Glim
Gráfico 10 - Situação fiscal após o PECM: Gmax – S > Glim
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002).
A última hipótese se dá quando o país não está disposto a ser sancionado,
pois isso acarretaria grande desutilidade, mesmo quando se considera um benefício
político-social C advindo do fortalecimento de sua imagem interna em decorrência
da afronta do bloco, pois sinaliza à sua população a preocupação com crescimento
econômico a despeito das exigências do PECM, isto é Gmax – S + C < Glim <
Gmax. Com isso, surge espaço para construção de uma reputação, uma vez que o
Estado-membro somente se sujeitará ao limite de gasto imposto pelo PECM se tiver
certeza de que sofrerá a sanção. O gráfico a seguir demonstra essa terceira
situação.
G
Gmax
Dot
D
Gmax
-
S
Glim
Gráfico 11 - Situação fiscal após o PECM: Gmax – S + C < Glim < Gmax
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002).
Esta hipótese se faz mais interessante do ponto de vista do comportamento
estratégico, merecendo maior detalhamento, que se dará na seção seguinte.
3.2 Jogos entre um país-membro e o Mercosul
A primeira análise a ser apresentada trata de um jogo com informação
completa, entre um país-membro e o bloco. Para tanto, considerando-se a terceira
situação apresentada na seção antecedente, há que levantar as seguintes relações:
maxlimmax GGCSG
<
<
+
−
(2)
Aqui os países são tratados de forma homogênea, sendo que o Estado-
membro tem a opção de reduzir o déficit sucessivo, promovendo apenas o gasto
público ajustado Glim, representada por r, ou não tomar medidas para diminuir o
déficit, não se sujeitando às deliberações do Conselho superior do Mercosul, dada
G
Gmax
Dot
D
Glim
Gmax-S+C
por nr. O Mercosul (MCS), por meio de seu Conselho, pode aplicar a estratégia a, de
aplicar a sanção, ou não (estratégia na). Caso a sanção seja aplicada, o país
despenderá uma multa S, mas receberá um benefício político-social C, uma vez que
sua imagem interna ficará fortalecida pela demonstração de se preocupar com o
crescimento econômico. Por outro lado, o bloco, ao optar por sancionar o país-
membro, receberá o valor de S, mas também arcará com um custo político-social Z,
pois resultará numa instabilidade do bloco por exigir uma medida por coação. De
outra parte, se o bloco decidir por não aplicar a sanção o Estado-membro continuará
praticando o gasto ótimo Gmax, com déficit excessivo, e o bloco incorrerá num custo
político Y, já que haverá uma indisposição do Mercosul com aqueles países que
promoveram o ajuste.
A Figura 2 retrata o jogo descrito de forma extensiva com as conseqüências
correspondentes.
Figura 2 – Jogo com informação completa entre um país e o Mercosul
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002) [com adaptações].
MCS
t0
r
nr
Glim
0
t1
a
na
Gmax – S + C
S - Z
Gmax
-Y
Sendo este jogo de informação completa, será resolvido por indução
retroativa, determinando-se a decisão ótima do bloco em t1 para depois encontrar a
escolha ótima do país em t0, dada a escolha futura de MCS. Para tanto, serão
considerados dois ambientes de acordo com os parâmetros do jogo.
No primeiro ambiente tem-se:
YZSYZS
−
>
⇔
−
>
−
(3)
Sendo que S – Z > - Y refere-se aos efeitos econômicos, enquanto S > Z - Y
reflete o custo político líquido. Nesse caso, como o retorno econômico do Mercosul é
maior do que o custo político quando resolve multar o país deficitário, MCS
escolherá em t1 aplicar a sanção, ou seja, utilizará a estratégia a.
Já, o país-membro, prevendo que sofrerá a medida repressiva, decide reduzir
seu déficit, através da estratégia r, ajustando-se ao PECM, tendo em vista a
desigualdade (2).
O equilíbrio resultante é (a,r) cujos payoffs correspondentes são Gmax – S +
C e S – Z, para o estado-membro e o Mercosul, respectivamente.
15
Em um segundo ambiente, em que
YZSYZS
−
<
⇔
−
<
−
(4)
o retorno econômico é pequeno comparado ao custo político de se aplicar a sanção,
logo o Mercosul optará por não multar o país deficitário, aplicando a estratégia na.
Contudo, prevendo isto, o país-membro decidirá não desviar do seu gasto
ótimo Gmax, promovendo o déficit excessivo, através da estratégia nr.
Nessa situação, o bloco corre riscos, isto porque os países possuem
incentivos a não cumprir o PECM. Como isso está acontecendo num caso em que
Gmax – S + C < Glim bastaria que houvesse garantia de punição para que o país se
ajustasse ao PECM.
Após aferido o jogo com informações completas, em suas duas hipóteses,
este se demonstra questionável. Isto devido ao fato de que não parece plausível que
15
É possível verificar caso de alteração do payoff do bloco para um valor maior que zero quando o
país-membro optar por reduzir o déficit. Dessa forma, o Mercosul adquirirá uma utilidade positiva
mesmo sem ter que jogar. Contudo, mesmo com essa alteração, os resultados são os mesmos.
o país-membro consiga antecipar a decisão do Mercosul de aplicar ou não a sanção,
pelo menos em um primeiro momento.
Com isso, há que se verificar um jogo com informação incompleta, ou seja,
mais realista sob o ponto de vista de que os países deficitários não têm a informação
futura de que serão multados ou não.
Considerando a figura anterior, apresentada no caso de jogo com informação
completa, se o país tiver as informações sobre os curtos envolvidos em um confronto
com o bloco, então um dos equilíbrios estudados anteriormente será realizado.
Ainda, quando o curso político-social de aplicar a sanção for muito alto para o bloco,
tem-se um bloco econômico fraco, no sentido de que não adotará medida
repressiva. Nesse caso, o país-membro poderá despender em nível ótimo, sem
sofrer retaliações.
Contudo, a realidade não é esta. Não há, pelo menos inicialmente, como o
país deficitário saber com que tipo de bloco está lidando. O parâmetro Z é de
conhecimento privado do Mercosul, sendo que o Estado-membro possui informação
incompleta sobre o parâmetro, que pode assumir dois valores diferentes.
O Mercosul do tipo fraco, ou MCS fraco, é aquele cujo Z assume um valor Zf
alto, de forma que
Zf – Y > S
Já, no Mercosul tipo forte, ou seja, MCS forte, tem-se o parâmetro Z com um
valor ZF baixo, de forma que
ZF – Y < S
Contudo, apesar de o Mercosul saber seu tipo, ou seja, saber que decisões e
estratégias tomará, o país-membro sabe apenas que o bloco é do tipo forte, ZF, com
probabilidade K, ou do tipo fraco, Zf, com probabilidade 1-K.
No jogo anteriormente demonstrado, o Mercosul fraco, chamado MCSf, não
aplicará a sanção ao pais excessivamente deficitário. Todavia, o Mercosul forte,
MCSF, importá a sanção ao país, sempre que apresentar déficit excessivo.
Dadas essas considerações, sobre os dois tipos possíveis de bloco
econômico, pode-se construir o seguinte jogo entre o Mercosul e o Estado-membro
E, com informação incompleta sobre o bloco.
Figura 3 - Jogo com informação incompleta sobre o bloco, entre Mercosul e
estado-membro
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002) [com adaptações].
Neste jogo, busca-se determinar seus equilíbrios bayesianos perfeitos, tendo
em vista tratar-se de um jogo de informação incompleta. Tem-se assim, que o
Mercosul forte sempre escolherá aplicar a sanção (MCSF : a), caso o Estado-
membro não reduza seu déficit. Por outro lado, o Mercosul fraco sempre deixará de
adotar qualquer medida punitiva (MCSf : na) quando se deparar com um país que
esteja cumprindo o PECM. Isso tudo tomando-se a racionalidade seqüencial. Logo,
resta saber qual será a atitude do Estado-membro que possui déficit excessivo.
A ele sobram duas opções, quais sejam, reduzir seu déficit, através da
estratégia r, ou não reduzi-lo e manter o ganho ótimo com a estratégia nr. Salienta-
se que, a crença do país de estar lidando com um MCS forte é a probabilidade ex-
E
{K}
{1
-
K}
Glim
0
Glim
0
MCSF
MCSf
Gmax – S + C
S - ZF
Gmax – S + C
S - Zf
Gmax
- Y
Gmax
- Y
a
a
na
na
nr
nr
r
r
ante k. Assim, tendo em vista as escolhas do bloco, as utilidades esperadas do país-
membro são:
)(maxmax)1()max()/(
lim)/(
SCkGGkCSGknrEMCS
GrEMCS
−+=−++−+
=
(5)e(6)
Sendo que k=0 o país tem certeza de que se trata de um MCSf, considerando
a desigualdade (2) anterior, tem-se que a escolha de E será não reduzir o déficit
excessivo. Todavia, se k=1, ou seja, o país acredita tratar-se de MCSF, E escolherá
reduzir o déficit excessivo. Isto é, a opção a ser tomada por E depende da
magnitude de k. Comparando as expressões (5) e (6) recém expostas, encontra-se o
valor de k que faz a fronteira das duas opções de E. Ainda melhor, seja
)1,0(
limmax
0 ∈
−
−
=
C
S
GG
k
então
(i) se k > k
0
, E escolherá a estratégia r;
(ii) se k < k
0
, E escolherá a estratégia nr.
Isso representa que a escolha do Estado-membro depende de uma reputação
prévia conquistada pelo Mercosul que influi as crenças dos países a respeito do tipo
de bloco econômico a se tratar. Isso posto, mostra-se de extrema importância que o
Mercosul mantenha uma posição firme com relação aos acordos a serem pactuados,
de forma a garantir um conceito forte por parte dos integrantes do bloco e
desestimulá-los a desrespeitar os tratados.
Ainda em se tratando de jogo com informação incompleta, há que se traçar
um jogo com informação incompleta para ambos os jogadores, ou seja, tanto para o
Mercosul quanto para o Estado-membro.
É natural que um bloco detenha informações incompletas acerta dos países-
membros. Dessa forma, assim como E não conhece o tipo de MCS, o Mercosul
também não teria informação sobre o parâmetro C relativo ao país.
Com isso, pode-se averiguar através de dois tipos de países, como ocorre
com MCS. Existe o Estado-membro forte, CF, que é aquele cujo benefício político-
social C por não ter reduzido o déficit é alto o suficiente tal que
CF > S – (Gmax – Glim)
Já, o Estado-membro fraco, Cf, é aquele em que o proveito político-social C,
por não ter reduzido o déficit é pequeno o suficiente tal que
Cf < S – (Gmax – Glim)
O Mercosul não observa o tipo de país, sabendo apenas que é do tipo forte
com probabilidade v, sendo do tipo fraco com probabilidade 1 - v.
Diante disso, considerando os dois tipos de países e os dois tipos de blocos
econômicos, pode-se construir o seguinte jogo com informação incompleta bilateral
demonstrado na figura abaixo.
Figura 4 - Jogo com informação incompleta bilateral, entre Mercosul e estado-
membro
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002) [com adaptações].
Observa-se que, o Mercosul forte, MCSF, continua a ter como estratégia
dominante a aplicação de sanção, enquanto o Mercosul fraco, MCSf, tende a optar
por não aplicá-la.
Há que verificar quais serão as escolhas dos países-membros forte e fraco.
Quanto ao país forte, EF, têm-se as seguintes utilidades esperadas
Gmax-S+Cf
S - ZF
Gmax-S+CF
S - ZF
Gmax
-Y
Gmax
-Y
MCSF
MCSf
nr
nr
{1
-
v}
{v}
{k}
{k}
1
-
{k}
1
-
{k}
{1
-
v}
{v}
r
r
r
r
Ef
EF
nr
nr
a
a
na
na
na
na
a
a
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Gmax-S+Cf
S - Zf
Gmax-S+CF
S - Zf
Gmax
-Y
Gmax
-Y
)(maxmax)1()max()/(
lim)/(
SCFkGGkCFSGknrEFMCS
GrEFMCS
−+=−++−=
=
Para o país forte CF > S – (Gmax – Glim), e sendo Glim < Gmax, tem-se que
MCS(EF/nr) > MCS(EF/r). Isso representa que o país forte possui uma estratégia
dominante que é escolher nr, ou seja, o Estado-membro forte não se sujeitará às
deliberações do Conselho superior do Mercosul e não reduzirá seu déficit,
independentemente de pagar ou não a sanção S.
Já, o Estado-membro fraco terá as utilidades esperadas seguintes
)(maxmax)1()max()/(
lim)/(
SCfkGGkCfSGknrEfMCS
GrEfMCS
−+=−++−=
=
Considerando-se que um valor de k faz a divisória entre as escolhas do país
fraco, e tendo-se
)1,0(
limmax
0
∈
−
−
=
CfS
GG
k
então
(i) se k > k0, Ef escolherá a estratégia r;
(ii) se k < k0, Ef escolherá a estratégia nr.
Enfim, o Estado-membro forte possui estratégia dominante e nunca estaria
disposto a reduzir seus déficits excessivos. Contudo, o Estado-membro fraco tomará
sua decisão conforme seja sua crença a respeito do tipo de bloco existente. Dessa
forma, ressalta-se a importância de que o bloco econômico construa uma reputação
que defenderá os pactos a qualquer custo, e com isso, motivará os países fracos a
manterem suas finanças em bom estado.
Outro tipo de jogo pode ser traçado, qual seja um jogo dinâmico com
informação incompleta envolvendo dois países. Isto é, trata-se de interessante
análise que pode ser feita tomando as decisões do Mercosul em um processo
dinâmico, de forma que o bloco possa confrontar estados tanto fracos, quanto fortes.
Dessa forma, elabora-se um jogo com dois países e dois períodos.
Exemplificando, no período inicial, o Brasil decide por reduzir o déficit excessivo. Já,
o Mercosul decide se aplica a sanção prevista ao país ou não, caso ele não tenha
reduzido. Contudo, no perídio seguinte, a Argentina, tomando a observação do
resultado da interação entre Brasil e Mercosul, decide se reduz ou não o déficit. O
bloco resolve reagir e delibera sobre a punição desse outro Estado-membro, se for o
caso. A figura a seguir pode expressar tal relação.
Figura 5 – Jogo com informação incompleta com dois países-membros
Fonte: Meneguin e Bugarin (2002) [com adaptações].
Gmax-S+Cf
S - ZF
Gmax-S+CF
S - ZF
Gmax
-Y
Gmax
-Y
MCSF
MCSf
nr
nr
{1
-
v}
{v}
{k}
{k}
1
-
{k}
1
-
{k
}
{1
-
v}
{v}
r
r
r
r
Ef
EF
nr
nr
a
a
na
na
na
na
a
a
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Gmax-S+Cf
S - Zf
Gmax-S+CF
S - Zf
Gmax
-Y
Gmax
-Y
Período 2
Interação
Mercosul e
Argentina
Gmax-S+Cf
S - ZF
Gmax-S+CF
S - ZF
Gmax
-Y
Gmax
-Y
MC
SF
MCSf
nr
nr
{1
-
v}
{v}
{k}
{k}
1
-
{k}
1
-
{k}
{1
-
v}
{v}
r
r
r
r
Ef
EF
nr
nr
a
a
na
na
na
na
a
a
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Glim
0
Gmax-S+Cf
S - Zf
Gmax-S+CF
S - Zf
Gmax
-Y
Gmax
-Y
Período 1
Interação
Brasil e
Mercosul
No período 1 tem-se a interação Brasil-Mercosul, enquanto no período 2
observa-se a interação Mercosul-Argentina. Logo, extrai-se que, cada país deriva
sua utilidade em período distinto. Todavia, o Mercosul aufere utilidade nos dois
períodos (desconsidera-se aqui qualquer fator de desconto intertemporal).
Importa notar que, além de cada período tratar de países diferentes, há
também, uma atualização das crenças durante a seqüência, ou seja, do segundo
período em relação ao primeiro.
Visto isto, somente o país forte não reduzirá seu déficit, tendo em vista que a
crença ex-ante k do país acerca da decisão do bloco tal que k>ko. Assim, o país
fraco seguirá as determinações de ajuste fiscal, por acreditar que existe uma
elevada probabilidade de o Mercosul ser forte e enfrentá-la acarretaria uma grande
perda. Logo, o Mercosul pode se beneficiar de uma crença ex-ante k alta. Já,
contrario sensu, se a crença de que o Mercosul é forte for muito baixa, mesmo o
país fraco – no caso do exemplo poderia ser o Paraguai – não cumprirá o Pacto, o
que dificulta a oportunidade estratégica do bloco de criar uma reputação para o
próximo período.
Como trata-se de um jogo seqüencial em relação aos dois países do jogo, no
segundo período haverá uma atualização sobre a crença acerca do tipo de bloco
presente na interação. Se, v.g., no período 1, um bloco do tipo fraco se defrontar
com um país forte e decidir não aplicar a sanção ao país deficitário, isso fará com
que o tipo de bloco seja considerado como fraco. Isso se dá, necessariamente,
porque o país forte nunca se ajusta e o bloco forte sempre aplica a sanção.
De outra sorte, no período 2, a crença do segundo país – no caso em tela
representado pela Argentina – sobre o tipo de Mercosul é atualizada de k para k
2
=
0. Por conseguinte, o segundo país saberá que está enfrentando um Mercosul fraco,
e promoverá seu gasto ótimo, com déficit excessivo, qualquer que seja seu tipo,
forte ou fraco.
Por outro lado, o Mercosul tem a oportunidade estratégica de não revelar seu
tipo e tentar criar uma reputação de forte para influenciar o comportamento do país
fraco no período 2.
Em se tratando de um bloco fraco, o Mercosul tem duas opções ao se deparar
com um país deficitário que não quer se ajustar ao Pacto de Estabilidade e
Crescimento Mercosulino (PECM): (i) pode não aplicar a sanção e, assim, revelar
seu tipo, fazendo com que o outro país no segundo período atualize sua crença para
k = 0 e também deixe de cumprir o PECM; (ii) se o Mercosul for fraco e multar o país
deficitário, ele arcará com um elevado custo político-social, mas não terá seu tipo
revelado. Com esta última opção, no segundo período um país fraco manterá sua
crença original e reduzirá o déficit.
Frente a isso, busca-se um equilíbrio bayesiano perfeito (EBP) agregador
desse jogo, que se dá quando o Mercosul do tipo fraco aplica a sanção ao país
deficitário, mesmo sabendo que isso lhe causará um prejuízo no primeiro período,
de forma a induzir um país fraco a não gerar déficit excessivo no segundo período.
Isso se explica pelas relações a seguir.
Para obter o EBP desse jogo adiciona-se a hipótese:
Y
SZf
v
−
−< 2
Isso significa que o Mercosul estima que a probabilidade v de estar lidando
com um país forte é suficientemente baixa. Essa hipótese tornará interessante para
o Mercosul fraco fazer-se passar por forte para influenciar o comportamento do país
fraco no segundo período.
Tem-se que, o país forte EF tem por estratégia não reduzir o déficit, e o
Mercosul forte MCSF tem por estratégia aplicar a sanção em qualquer país que
descumpra o PECM em ambos os períodos, Por outra via, o Mercosul fraco MCSf
tem por estratégia dominante no segundo período não executar medidas punitivas.
Por fim, a decisão do país fraco Ef, no segundo período, dependerá de sua crença k
= k
2
atualizada da seguinte forma: se k
2
< k
0
, Ef escolherá não reduzir o déficit e se
k
2
> k
0
, Ef se ajustará ao PECM, reduzindo seu déficit.
Quanto a estratégia ótima do Mercosul fraco no período 1, tendo em mente
que essa decisão poderá influenciar as crenças do país fraco no segundo período;
as utilidades esperadas de MCSf, quando o primeiro país não reduzir o déficit será:
yyvyvynaMCSfMCS
yvZfSvyvZfSaMCSfMCS
2))(1()()()/(
0).1()()()/(
−=−+−+−=
−
−
=
−
+
−
+
−
=
Sendo que os termos MCS(MCSf/a) e MCS(MCSf/na) refletem a utilidade
percebida no primeiro período, enquanto os demais termos refletem a utilidade
esperada no segundo período.
16
Assim sendo, quanto às crenças do país fraco fora do equilíbrio, tem-se que,
se no primeiro período, Ef escolhe não reduzir o déficit e o Mercosul deixa de aplicar
a sanção, então a crença é atualizada para k
2
= 0. Já, se Ef tiver escolhido não
reduzir o déficit, mas o Mercosul aplicou a sanção, a crença permanece em k
2
= k.
A conclusão que segue a todas essas observações é que a ação a ser
tomada pelo Mercosul deve ser punir qualquer país que se desequilibre fiscalmente,
mesmo que isso envolva a manutenção custosa de reputação, de forma a defender
um bloco coeso com uma política macroeconômica uniforme, o que vem sendo
sugerido desde o início deste trabalho.
Por fim, apesar de o jogo recém apresentado envolver apenas dois países, o
argumento é o mesmo quando existem mais países, como é o caso do Mercosul,
usando-se indução retroativa. Destarte, no penúltimo jogo (país n-1), o Mercosul
fraco, que não revelou seu tipo em nenhum dos períodos anteriores, decidirá aplicar
a multa ao país deficitário, desde que a condição
Y
SZf
v
−
−< 2
seja satisfeita. Já,
no antepenúltimo período, se o Mercosul penitenciar o país deficitário, disciplinará o
país fraco no período seguinte (n-1) e manterá seu tipo em brenha. Prontamente, o
Mercosul terá um estímulo ainda maior para reter recursos de um estado forte
inadimplente, sendo que a condição acima mais que suficiente para que o Mercosul
fraco mantenha seu comportamento. Assim segue o entendimento até o primeiro
período. Dessa forma, a mesma condição que garante a construção de reputação no
modelo de dois países, também garante que um equilíbrio de reputação será
atingido quando existirem diversos participantes.
Assim, extrai-se do exposto até então que o Mercosul deve ser forte, no
sentido de exigir o cumprimento dos acordos pactuados, mesmo que isso lhe
imponha um custo. Se após implementada a unificação monetária no bloco, o
mesmo sinalizar que não tem disposição suficiente para aplicar a pena e fazer com
que os Estados-membros ajustem seus déficits, provavelmente haverá um
16
Cabe destacar que existe a possibilidade de aplicar na utilidade do Mercosul um fator de desconto
intertemporal. Com isso seria menos importante para o bloco o benefício obtido no segundo período
com a construção da reputação. Contudo, se o Mercosul fraco – MCSf – não descontar
demasiadamente o futuro, continuará a ser de seu interesse aplicar a sanção ao país deficitário.
descumprimento em cascata do suposto Pacto de Estabilidade e Crescimento
mercosulino, de tal monta que poderá fazer ruir o bloco.
CONCLUSÃO
Avançar no processo de integração latino-americano é mais que uma
possibilidade, é uma necessidade. Nesse sentido, surge a hipótese de alcançar a
unificação monetária dentro do Mercosul.
Isso porque, um mercado único em última instância, requer uma moeda única,
pois um mercado único exige uma unidade de referência na qual o valor dos bens,
serviços e contratos financeiros possam ser expressos. Em um mercado comum
com diferentes moedas, essa unidade não existe. Moedas nacionais implicam
diferentes políticas monetárias, com diferentes taxas de inflação e o risco de
variações das paridades cambiais.
Colocado de outra forma, para o futuro deve-se focar a integração do
mercado de capital e do mercado financeiro, que aponta diretamente para a moeda
única. Todavia, se fosse possível chegar a uma resolução para integrar mercados de
capitais, o avanço da moeda única estaria dependendo, necessariamente, de uma
coordenação fiscal dos distintos países.
Foi nesta lógica que se baseou a União Européia ao criar o Euro. O Pacto de
Estabilidade e Crescimento veio a preencher as lacunas deixadas no Tratado de
Maastricht no tocante à coordenação da política fiscal, dentre outras, em especial
quanto ao déficit e à dívida.
Ademais, o Pacto de Estabilidade e Crescimento funcionou como entrave às
contas públicas desregradas, dando início a uma nova era de responsabilidade fiscal
na região abrangida pelo Euro. O Pacto revela a necessidade de uma regra de
controle orçamentário para se atingir o êxito quando de uma unificação monetária.
Outrossim, o que se deseja com a unificação monetária é o rompimento com
o passado (pouco recomendável no caso latino-americano) e o estabelecimento de
uma moeda que tenha relevante valor. Como na Europa, critérios de convergência
“à la Maastricht” devem ser adotados no Mercosul para assegurar a estabilidade da
moeda única, dentre eles, o déficit e a dívida pública.
Nesse sentido, os desafios para a estabilidade monetária sugerem que, a
princípio, o conceito de área monetária ótima só seria aplicável às economias do
Mercosul após a consolidação da estabilidade de suas respectivas moedas.
Contudo, para que estas alcancem um status similar ao das moedas fortes, um
período relativamente longo será requerido. Destarte, durante este período, os
países do Mercosul deverão respeitar firmemente alguns princípios básico, como a
austeridade fiscal, revelando sempre os tetos estabelecidos para déficit e dívida.
Ainda, embora o Mercosul não atenda aos critérios que definem uma área
monetária ótima, quando analisados diretamente os benefícios, a moeda única
torna-se plausível.
Tomando-se os índices de déficit e dívida utilizados no caso europeu como
limites máximos, o Mercosul apresenta fortes indícios de tornar possível a unificação
monetária. A evolução dos números demonstra a consistência dos orçamentos
públicos da região, indicando essa grande expectativa.
Entretanto, apesar de os países do Mercosul atenderem a esses critérios
fiscais, há que se destacar a necessidade de o bloco se manter forte e conciso.
Conforme demonstrado durante o decorrer do trabalho, não basta a criação da
moeda regional, mas importa também a sua manutenção, e essa se dará através da
postura escolhida e mantida pelo bloco frente às possibilidades de “desvio” de
conduta orçamentária dos países-membros.
Assim, de suma importância para a manutenção da moeda única após a sua
implementação é a postura apontada pelo Mercosul como bloco frente às
infringências e deslizes de seus membros. O Mercosul deve ser forte e rígido,
sancionando aqueles que desrespeitarem seus regramentos, para que serviam de
fio condutor aos demais e às atividades futuras, evitando o desencadeamento de
ações inoportunas. Caso contrário, o bloco pode ruir e caminhar ao desastre.
Enfim, a adoção de uma moeda única pelos países do Mercosul é uma
possibilidade real. O que definirá se e quando haverá uma moeda única no Mercosul
será o grau de interesse político em ter um bloco mais coeso e aprofundado. Se
estiver-se pensando seriamente em viver um bloco econômico regional forte, numa
área de excelência monetária, precisa-se pensar em instituições que garantam aos
países sobreviverem a choques assimétricos de demanda e depressões localizadas,
sem poder dispor de ferramental cambial e de política monetária. Esse caminho
necessariamente passa pela política fiscal e pelo controle orçamentário. Assim, mais
do que regras orçamentárias, uma cultura de responsabilidade fiscal se faz
necessária.
Por fim, o que se deve ter em mente é que a irresponsabilidade praticada
hoje, em qualquer nível de governo, seja nacional, supranacional ou
intergovernamental, resultará amanhã em mais impostos, menos investimentos ou
mais inflação, que é o mais perverso dos impostos, pois incide sobre os mais
pobres. Os governantes serão julgados pelos eleitores, cidadãos latino-americanos,
pelo mercado e, se descumprirem as regras, deverão ser punidos. Já adentrou-se
na era da responsabilidade fiscal. Ter uma postura responsável é dever de cada
governante.
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