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KARINA MELISSA CABRAL
A JUSTICIABILIDADE DO DIREITO À QUALIDADE DO ENSINO
FUNDAMENTAL NO BRASIL
Presidente Prudente
2008
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2
KARINA MELISSA CABRAL
A JUSTICIABILIDADE DO DIREITO À QUALIDADE DO ENSINO
FUNDAMENTAL NO BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação
em Educação da Faculdade de Ciências e Tecnologia da
UNESP, para obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Cristiano Amaral Garboggini Di
Giorgi
Presidente Prudente
2008
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3
DEDICATÓRIA
A minha mãe, Lígia, simplesmente por tudo.
E ao meu pai, José Américo, in memorian.
4
AGRADECIMENTOS
A realização deste trabalho só foi possível graças à colaboração direta de muitas
pessoas. Manifesto minha gratidão a todas elas e de forma particular:
À Deus sobre todas as coisas;
Ao meu orientador Prof. Dr. Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgi, pela paciência e
confiança que sempre depositou em mim;
A toda minha família, especialmente Tiago, Jordhana, Gabriela e João Luca, que
torceram por mim desde quando comecei a estudar para ingressar neste mestrado e que
ficaram ao meu lado nos momentos difíceis;
Aos colegas do escritório, Luana, Marcelo, Sonia e Gislaine, que inúmeras vezes me
socorreram para que eu pudesse freqüentar as aulas e escrever minha dissertação;
Aos meus colegas de turma pela amizade;
Aos professores deste mestrado que foram fundamentais para que este trabalho se
realizasse – Prof.ª Dr.ª Yoshie Ussami Ferrari Leite, Prof.ª Dr.ª Célia Maria Guimarães, Prof.ª
Dr.ª Renata Junqueira de Souza, Prof.ª Dr.ª Elisa Tomoe Moriya Schlünzen, Prof. Dr. Klaus
Schlünzen Júnior e Prof. Dr. Alberto Albuquerque Gomes – muito obrigada!
Aos funcionários desta instituição de ensino, especialmente da pós-graduação, pois
sem eles nos “bastidores” nada disso seria possível;
Aos meus amigos especiais: Leandro pelas inúmeras caronas e “happy hours”
filosóficos; Silvia Costa pelas conversas virtuais e força nas horas difíceis; Éderson Antônio
por me socorrer sempre e sempre; Márcia Janial e Márcia Satomi por tentarem me deixar um
pouco mais tranqüila, quando de cada apresentação deste trabalho; Juliana Zechi por me
acolher e sempre ajudar, mesmo quando não podia.
Ao GPFOPE – Grupo de Pesquisa Formação de Professores, Políticas Públicas e
Espaço Escolar – e seus membros pelas discussões e pela convivência;
A toda FCT/UNESP por ter me dado a chance de melhorar como profissional, mas,
sobretudo como ser humano;
E a todos aqueles que aqui não foram nominalmente lembrados, mas o são todos os
dias em meu coração. Muito obrigada!
5
Seja bom com os outros. A distância que você
caminha na vida vai depender da sua ternura
com os jovens, da sua compaixão com os
idosos, da sua compreensão com aqueles que
lutam e da sua tolerância com os fracos e os
fortes. Porque algum dia na vida você poderá
ser um deles.
(George Washington Carver)
6
RESUMO
A proposta desta pesquisa é analisar a possibilidade que a sociedade brasileira possui de
buscar o Direito ao ensino fundamental de qualidade junto ao Poder Judiciário, quando este
Direito, que deveria ser assegurado pelos órgãos competentes (Poder Executivo), for violado,
desrespeitado e/ou não efetivado. O objetivo do trabalho, portanto, é verificar se é possível
exigir judicialmente o Direito a um ensino fundamental de “qualidade”, conforme prevê o
artigo 206, inciso VII, da CF e, também, de que forma isto se pode ser efetuado. O Direito à
educação de qualidade é um Direito inerente à pessoa humana, um Direito Fundamental,
garantido pela Constituição Federal, pela LDB, pelo Plano Nacional de Educação e pelo Plano
de Desenvolvimento da Educação, e, portanto, por ser característica essencial de todos os
seres humanos, não poderia ser desrespeitado. Isto porque, o cerne da educação escolar é
produzir e transmitir conhecimento e é através dele que o homem pode vir a transformar a
natureza, organizar-se socialmente e elaborar a cultura. Assim, se a educação que os alunos
brasileiros estão recebendo não é de qualidade, não há a possibilidade de produzir este
conhecimento. Por isso, apesar da dificuldade para determinar a “qualidade da educação”, é
importante esta discussão, para que se possa suscitar sua exigibilidade judicial dos órgãos
competentes (Poder Executivo), quando não cumprida devidamente. Na prática, a exigência
do Direito à Educação guarda enormes desafios, tanto quanto ao despreparo do Sistema de
Judiciário Brasileiro para lidar com esta temática, como na ausência ou ineficácia de políticas
públicas que garantam este Direito, sobretudo o Direito à qualidade desta educação. Esta
pesquisa apresenta, portanto, como resultado principal alguns meios jurídicos capazes de
garantir a qualidade do ensino fundamental, partindo, esta exigibilidade da análise de três
dimensões de qualidade educacional: insumos, processo e resultados. O referencial teórico
utilizado nesta pesquisa abrange desde autores das ciências jurídicas como Regina Maria
Fonseca Muniz, Maria Cristina de Brito Lima, Evaldo Amaro Vieira e Nina Beatriz Ranieri,
até autores da área da educação como Romualdo Portela de Oliveira, Gilda Cardoso de
Araújo, Agostinho dos Reis Monteiro, Sérgio Haddad e Carlos Roberto Jamil Cury, entre
outros, além de estudos e relatórios da Organização Não-governamental Ação Educativa, mais
especificamente do Projeto Ação na Justiça e da Unesco. A metodologia empregada é a
pesquisa bibliográfica com ênfase na área jurídica e educacional, analisando desde livros, até
periódicos, documentos e legislações.
Palavras-chave: Direito à Educação. Justiciabilidade. Qualidade. Ensino Fundamental.
7
ABSTRACT
The aim of this research is the analyze the possibility of Brazilian society to demand the right
to quality in education, in the “ensino fundamental” in the Judiciary Power, when this right,
that should be assured by the competent power (Executive Power), is violated, disrespected or
not effectuated. The objective of this work, therefore, is to verify if it is possible to demand in
court the right to “quality education”, that is written in the Federal Constitution, article 206,
incise VII, and, also, how can it be put into effect. The right to quality education is a right that
is inherent to every human person, a Fundamental Right, assured by the Constitution and
other lacus such as the 9.394/96, the National Plan of Education and the Plan for the
Development of Education and, therefore, being inherent to every human person, could not be
disrespected. That’s because the very core of Education in Schools is the transmission and
production of knowledge and it’s thru it that men can transform nature, organize themselves
on a society and elaborate culture. So, if educations that Brazilian students are getting have no
quality, there’s no may to produce this knowledge. Therefore, in spite of the difficulty to
determine “quality of education”, this is an important discussion, in order to make possible
this quality education to be demanded, thru Judiciary Power, from the instances that are
supposed to carry it out, when they are not doing so. Practically, the demand to the right of
education yields huge challenges, referring both to the little preparation that the Judiciary
System has to deal with this theme, and to the absence or ineffectiveness of public policies
aimed at guaranteeing this right, especially the right to the quality of this education.
Therefore, this research presents, as its main result, same legal means able to guarantee the
quality of this education in the “ensino fundamental”, departing it from the analysis of three
dimensions of educational quality: inputs, process and results. The theoretical framework used
in this research embraces authors both from Law studies, such as Regina Maria Fonseca
Muniz, Maria Cristina de Brito Lima, Evaldo Amaro Vieira e Nina Beatriz Ranieri, and
authors from the Educational Studies, such as Romualdo Portela de Oliveira, Gilda Cardoso
de Araújo, Agostinho dos Reis Monteiro, Sérgio Haddad e Carlos Roberto Jamil Cury, among
others, and studies and reports of the NGO “Education Action”, more specifically of the
project “Action for Justice” and of UNESCO. The methodology used is the bibliographical
research, stressing the educational and law studies, analyzing laws, books, reviews, journals
and documents.
Key-words: Right to Education. Justiciability. Quality. Elementary school and mid-school.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - A gênese da compreensão da excelência da educação ................................................131
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Receita líquida de impostos x recursos disponibilizados pela vinculação
constitucional e pelos fundos (2004) (R$ Bi)...............................................................................114
Tabela 2 - Taxas de Aprovação, Reprovação e Abandono do Ensino Fundamental, segundo a
Região Geográfica – 2004 e 2005 ................................................................................................138
Tabela 3 – Nível de Instrução nas Regiões do país......................................................................139
Tabela 4 - Evolução de Matrículas no Ensino Fundamental, por Tempo de Duração dos
Turnos, segundo Região Geográfica – 2004 a 2006.....................................................................140
Tabela 5 - IDEB 2005 e Projeções para o Brasil..........................................................................144
Tabela 6 - IDEB 2005 e Projeções para Rede Estadual - São Paulo............................................144
Tabela 7 - Por Unidade da Federação: IDEB (2005), taxa de aprovação e desempenho no
SAEB (2005) da Rede Pública, anos iniciais do ensino fundamental..........................................145
10
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - R$ /aluno: Fundef x Fundeb (base 2004)...................................................................115
Gráfico 2 - Brasil: taxa de atendimento de 0 a 24 anos (%) (2000).............................................116
Gráfico 3 - Insumos no Ensino Fundamental (2005) ...................................................................117
Gráfico 4 - Faixa Etária dos Professores......................................................................................121
Gráfico 5 - Salário Bruto dos Professores....................................................................................122
11
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ANEB – Avaliação da Educação Básica
ANRESC – Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
BPC/LOAS – Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social
CAPES – Coordenadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal para o Ensino Superior
CAQ – Custo Aluno Qualidade
CEF – Caixa Econômica Federal
CF – Constituição Federal
CIDH – Comissão Internacional de Direitos Humanos
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CNTE – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação
DUDH – Declaração Universal de Direitos do Homem
EC – Emenda Constitucional
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
FCT – Faculdade de Ciências e Tecnologia
FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização
do Magistério
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
INEP – Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos Anísio Teixeira
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC – Ministério da Educação
n. ou nº – Número
NAE – Núcleo de Assuntos Estratégicos
NAEP – National Assessment of Educational Progress
PAR – Plano de Ações Articuladas
12
PIDESC – Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PIDCP – Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos
PISA – Programa Internacional de Avaliação de Alunos
PMOE – Padrões Mínimos de Oportunidades Educacionais
PMQSE – Padrões Mínimos da Qualidade do Serviço Educacional
PNAD – Pesquisas Nacionais de Amostra de Domicílios
PNBEM – Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Médio
PNE – Plano Nacional de Educação
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação
SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SAT – Student Aptitud Test
SEEC – Serviço de Estatística da Educação e Cultura
SEDH – Educação, Saúde e Desenvolvimento Social e Secretaria dos Direitos Humanos
STF – Supremo Tribunal Federal
UAB – Universidade Aberta do Brasil
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNESP – Universidade Estadual Paulista
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
13
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................. ........14
2 O DIREITO À EDUCAÇÃO......................................................................................... ........23
2.1 A Natureza Jurídica da Educação ............................................................................. ........26
2.2 Breve Histórico do Direito à Educação ..................................................................... ........35
2.3 A Legislação Educacional........................................................................................... ........45
2.3.1 Legislação Internacional............................................................................................. ........46
2.3.2 Legislação Nacional ................................................................................................... ........59
2.3.2.1 Constituição Federal de 1988.................................................................................. ........60
2.3.2.2 Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA ......................................................... ........69
2.3.2.3 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB ........................................ ........74
2.3.2.4 Plano Nacional de Educação – PNE........................................................................ ........80
2.3.2.5 Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE..................................................... ........83
2.4 A Organização do Sistema de Ensino Brasileiro...................................................... ........103
3 A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA..................................................... ........107
3.1 Discutindo o Conceito de Qualidade.......................................................................... ........110
3.2 A Qualidade no Ensino Fundamental........................................................................ ........128
3.3 As Pesquisas de Avaliação do Desempenho Educacional........................................ ........140
4 A JUSTICIABILIDADE DO DIREITO À QUALIDADE DO ENSINO
FUNDAMENTAL.............................................................................................................. ........148
4.1 O Estado na Prestação Educacional .......................................................................... ........152
4.2 Os meios jurídicos para requerer a qualidade do ensino fundamental.................. ........157
5 CONCLUSÃO................................................................................................................. ........165
REFERÊNCIAS ................................................................................................................ ........174
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................... ........195
14
1 INTRODUÇÃO
O objetivo da presente pesquisa é analisar a justiciabilidade do Direito à qualidade do
ensino fundamental no Brasil, isto é, a possibilidade que a sociedade brasileira possui de
buscar o Direito a uma educação de qualidade (ensino fundamental) junto ao Poder Judiciário,
quando este Direito, que deveria ser assegurado pelos órgãos competentes (Poder Executivo),
for violado, desrespeitado e/ou não efetivado. Isto porque o Direito à Educação é um Direito
inerente à pessoa humana e por ser característica essencial de todos os seres humanos não
poderia ser desrespeitado.
Historicamente, nota-se que este Direito foi proclamado expressamente a partir da
Declaração Universal dos Direitos do Homem em 1948 tendo sido reafirmado em muitas
ocasiões, entretanto inúmeros são os instrumentos internacionais que silenciam quanto à
dimensão qualitativa do aprendizado, sendo o mais recente deles, a Declaração das Nações
Unidas para o Milênio, adotada em 2000, que afirma que até 2015 todas as crianças deverão
concluir todo o ensino primário, mas não faz referência específica à qualidade desse ensino.
O Direito brasileiro é signatário de grande parte dos tratados e acordos internacionais,
tanto que a educação é considerada como um princípio jurídico e é amplamente reconhecida
como um Direito Fundamental, tendo sido consagrado pela Constituição Federal de 1988.
No entanto, a Carta Magna brasileira, diferentemente da maioria dos instrumentos
internacionais, faz menção expressa à importância da qualidade da educação tratando-a como
um princípio basilar do ensino a ser ministrado, conforme denota o inciso VII, do artigo 206
da Constituição Federal, ou seja, a Constituição de 1988 garante o Direito à Educação com
“padrão de qualidade” para todos.
Neste sentido, o dispositivo legal supra narrado determina que a educação em geral,
em todos os seus níveis e para todos, deve ter “padrão de qualidade”. Contudo, apesar da Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
1
também fazer menção expressa a este direito de
forma ampla, apenas o ensino fundamental vem descrito no bojo da Constituição como
1
BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9394.htm. Acesso em: 18 jan. 2008. Art. 4, inciso IX.
15
obrigatório e gratuito
2
, sendo dever de o Estado promovê-lo e sendo considerado um direito
público e subjetivo
3
.
O que determina que quando este dever do Estado, em promover o ensino fundamental
obrigatório e gratuito com “padrão de qualidade”, não ocorrer a Constituição Federal estará
sendo desrespeitada, gerando, assim, o direito de se exigir esta qualidade educacional por
meio de ações judiciais, e, cabendo a responsabilização da autoridade competente pelo não-
oferecimento ou pela oferta irregular deste ensino
4
. Foco do nosso estudo.
Segundo nossa legislação o Direito à Educação vincula os pais, o Estado, a
comunidade em geral e os próprios educandos, mas é obrigação do Estado garantir este
Direito, inclusive o Direito à qualidade desta educação. Neste sentido, Romualdo Portela de
Oliveira coloca que
A uma dupla obrigatoriedade que se refere, de um lado, ao dever do Estado garantir
a efetivação de tal direito e, de outro, ao dever do indivíduo (correlatamente ao pai
ou responsável na hipótese do titular desse direito ser legalmente incapaz) de provê-
lo, uma vez que passa a não fazer parte do seu arbítrio a opção de não se escolarizar
(OLIVEIRA, 2006, p. 76).
Na prática, quando se trata da exigibilidade jurídica do Direito à Educação percebe-se
que, atualmente, já há uma compreensão da sociedade, assim como entendimento favorável da
doutrina (juristas) e jurisprudência (Tribunais) brasileira quanto ao Direito ao acesso e à
permanência no ensino, mas esta compreensão não é verificada em relação à justiciabilidade
do Direito à qualidade do ensino. Isto porque, a qualidade da educação no Brasil é um tema
que começou a ser mais debatido apenas nos últimos anos a
partir da observação de que os
tradicionais mecanismos de exclusão da escola, a reprovação seguida de evasão, foram
minimizados, tanto que Oliveira afirma:
Uma das críticas que tem sido levantada contra este processo é que tal
"regularização" do fluxo estaria ocorrendo em detrimento da qualidade de ensino.
Sem entrar no mérito da discussão acerca do significado que o termo
“qualidade” em geral adquire nesse tipo de discurso, o que está se observando
aqui é que um dos tradicionais mecanismos de exclusão da escola, reprovação
seguida de evasão, está sendo minimizado. Esse processo coloca o sistema escolar,
talvez pela primeira vez em nossa história educacional, ante o desafio de assumir a
responsabilidade pelo aprendizado de todas as crianças e jovens, responsabilizando-
2
BRASIL. Senado Federal. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 18
jan. 2008. Art. 208, inciso I.
3
CF, art. 208, parágrafo primeiro.
4
CF, art. 208, parágrafo segundo.
16
se por seu sucesso ou fracasso. A estratégia de “culpabilização” da vítima perde
força. (OLIVEIRA, 2006, p. 45, grifo nosso).
Mas, esta qualidade na educação não é fácil de ser determinada, o que traz uma maior
complexidade a este trabalho, porque ao se requerer judicialmente o Direito do aluno a ter
uma educação de qualidade, se está subentendendo alguns indicadores de qualidade ou uma
forma de verificá-la para comprovar juridicamente que esta não está sendo oferecida a
contento.
E, esta dificuldade no decorrer da elaboração deste trabalho foi se demonstrando cada
vez mais clara, especialmente pelo discurso de inúmeras pessoas que analisaram o projeto de
pesquisa, tanto professores desta instituição de ensino (FCT/UNESP) como professores
convidados e colegas de turma, sendo que a maior preocupação sempre foi quanto à
conceituação de “qualidade” na educação – uma qualidade suscetível de exigibilidade –
devido a sua subjetividade.
Assim, temos consciência de que tratar de exigibilidade jurídica do Direito à qualidade
da educação, no caso em tela, especificamente do ensino fundamental, consiste em “abraçar”
um universo de concepções polissêmicas e, no âmbito jurídico, isto se demonstra ainda mais
complicado, devido primeiramente à ausência de pesquisas nesta área e de ações jurídicas
efetivas; e depois, devido aos inúmeros posicionamentos doutrinários que este assunto pode
permear. Contudo, apesar desta preocupação, foi justamente o ineditismo do tema, tanto na
área educacional quanto jurídica e a sua relevância para educadores, educandos, sociedade em
geral e juristas que nos fez insistir no estudo destes três grandes eixos da pesquisa – Direito à
Educação, Qualidade da Educação e Justiciabilidade do Direito à Qualidade –, pois
acreditamos que são eles que provocam os questionamentos que pretendemos discutir.
Também sabemos, desde o início da pesquisa, que há dificuldades para uma bacharela
em Direito investigar um assunto de natureza educacional, além de jurídica; no entanto, é um
desafio que deve ser aceito, já que tanto para educadores como para juristas, este tema é de
extrema relevância, podendo vir a fortalecer o vínculo entre estas duas áreas e, até mesmo,
abrir espaço para que os profissionais da educação se apropriem de conhecimentos de outras
áreas e vice-versa.
Deste modo, o intuito do trabalho não consiste em trazer respostas prontas ao nosso
problema de pesquisa, porque sabemos de sua amplitude e dificuldade, mas pretendemos
contribuir, mesmo que minimamente, para uma busca destes direitos, para que eles comecem
a ser discutidos mais amplamente e por vários agentes políticos e sociais. Portanto, é
17
importante esclarecermos de antemão algumas escolhas e limitações quanto aos nossos
objetivos específicos.
Assim, não temos a pretensão de conceituar “qualidade da educação” ou “padrão de
qualidade”, o que desejamos é promover a discussão sobre o assunto e apontar caminhos para
a elaboração de indicadores de qualidade passíveis de serem exigidos judicialmente, partindo
este debate da análise de algumas dimensões da qualidade educacional.
Quanto à investigação sobre a atribuição judicial da responsabilidade pela má
qualidade ou nenhuma qualidade do ensino fundamental, bem como, quem poderia pleitear a
garantia a esta qualidade de ensino, acreditamos que foi possível uma exposição mais precisa
que provavelmente também gerará discussões no âmbito jurídico, onde quase tudo possui
diversas interpretações.
A metodologia utilizada em todo trabalho constitui-se de pesquisa bibliográfica e
documental realizada levando em consideração os temas abordados na pesquisa, assim sendo:
- Direito à Educação: em livros, revistas especializadas Direito, em periódicos e nas
legislações nacionais e internacionais (acordos, tratados e convenções) que tratam do assunto
abordado.
- Qualidade da Educação: em livros, revistas especializadas em Educação e em
periódicos; acompanhamento e análise da utilização da cartilha dos Indicadores de Qualidade
na Educação elaborados pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação; análise do
Relatório Geral de Acompanhamento do EPT – Educação Para Todos – “O Imperativo da
Qualidade” da Unesco, 2005; análise do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica –
IDEB; além das pesquisas e censos educacionais como a Avaliação Nacional da Educação
Básica – ANEB, a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil) e Censo Escolar
2007, auferindo alguns dados de interesse à pesquisa;
Desta forma, como fica claro, o intuito maior deste estudo não é dar respostas ou
conceituações sob os assuntos abordados, mas sim encaminhar alguns pontos básicos e
iniciais quanto ao tema da exigibilidade jurídica da qualidade do ensino fundamental. Por
isso, acreditamos na viabilidade desta pesquisa, mais ainda, acreditamos na sua importância e
necessidade jurídica e educacional, com a convicção de que apesar de toda a problemática
envolvida, ela pode contribuir, mesmo que preliminarmente, para que as discussões sobre a
efetivação e garantia do Direito à qualidade da educação – no caso em tela, do ensino
fundamental – cheguem ao Judiciário brasileiro.
As contribuições desta pesquisa tanto para o campo educacional quanto para o campo
jurídico são inúmeras, especialmente porque sabemos que a cultura jurídica brasileira ainda é
18
carente de estudos sobre Direitos Sociais e Direitos Humanos, sobretudo no que se refere ao
Direito Educacional, a sua justiciabilidade e a qualidade do ensino.
Na prática, a exigência do Direito à qualidade do ensino fundamental guarda enormes
desafios, tanto na superação da falta de preparo do Sistema de Judiciário brasileiro para lidar
com esta temática, como na ausência ou ineficácia de políticas públicas que garantam este
Direito. E toda esta preocupação com a qualidade da educação brasileira, mormente do ensino
fundamental, pauta-se na atenção dada à formação do aluno que deveria ser voltada para uma
educação que visasse o desenvolvimento deste como um cidadão crítico-reflexivo, que
pudesse compreender de fato a dimensão dos seus direitos como cidadão e exigi-los tendo
assim seu espaço garantido na atual sociedade globalizada.
A finalidade desta pesquisa é também contribuir para a disseminação da noção de
justiciabilidade dos direitos educativos por meio de espaços já constituídos de participação e
intervenção social nas políticas públicas, inclusive dos docentes, pois, hoje é importante que
eles também tenham uma cultura pedagógica com dimensão jurídica para que possam recriar
a sua identidade e distinção como profissionais do Direito à Educação.
Assim, pretendemos desenvolver o trabalho em três capítulos.
O primeiro capítulo versará sobre o “Direito à Educação”, trazendo um breve histórico
sobre a evolução deste Direito, inclusive quanto ao processo histórico-constitucional
brasileiro; trataremos das principais legislações educacionais, tanto internacionais – os
acordos e tratados internacionais do qual o Brasil é signatário e que versam sobre o Direito à
educação – como a legislação nacional – iniciando pela Constituição Federal de 1988,
Estatuto da Criança e do Adolescente, passando pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, pelo Plano Nacional de Educação e, finalmente, pelo Plano de Desenvolvimento da
Educação, sem esquecer de mencionar o crime de abandono intelectual prescrito no Código
Penal; e ainda, abordaremos a organização do sistema de ensino brasileiro, isto porque, como
iremos discutir as responsabilidades sobre a qualidade na prestação do ensino fundamental,
temos que atentar para o fato de que o Brasil é uma República Federativa e que a organização
de sua educação, bem como as responsabilidades sobre esta, estão também assim colocadas.
Desta forma, teremos que considerar que o ensino infantil, o ensino fundamental e o
ensino médio estão nas “mãos” dos governos estaduais e municipais, mas que a União tem
papel central na determinação das políticas gerais da educação, na função redistributiva e
supletiva como indutor dos outros níveis de governo, especificamente quanto à garantia do
19
padrão mínimo de qualidade
5
. Neste sentido, é importante notar que a União deve exercer tal
função mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, para garantir o padrão mínimo de qualidade do ensino, o que não vem sendo
cumprido efetivamente.
O segundo capítulo do trabalho pretende abordar “A Qualidade da Educação
Brasileira” e, para isso, primeiramente discutiremos o conceito de qualidade, que por ser
dinâmico e polissêmico possui uma evolução no tempo. Tentaremos trazer também as
diversas vertentes deste conceito de qualidade para que possamos verificar se existe a
possibilidade de apontar caminhos para a formulação de indicadores mínimos de qualidade do
ensino fundamental passíveis, portanto, de exigibilidade jurídica, levando em consideração os
requisitos para uma educação de qualidade, tais como: a infra-estrutura física e as instalações;
o material de ensino-aprendizagem; os recursos humanos (professores, diretores, inspetores,
supervisores, administradores); administração escolar; o ensino-aprendizagem (método de
ensino, tempo de aprendizado, avaliações, feedback, incentivos e tamanho da turma),
conforme pontuado pelo Relatório Global de Educação para Todos “Imperativo da
Qualidade” da Unesco, de 2005, pois não se pode ignorar que tais pressupostos são
importantes – senão, essenciais – para a efetivação da qualidade do ensino fundamental; após,
analisaremos as pesquisas de avaliação do desempenho educacional, mais especificamente a
Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB e a Avaliação Nacional do Rendimento
Escolar (Prova Brasil), assim como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica –
IDEB, pois acreditamos que o estudo ou pelo menos a menção a estes testes padronizados não
possa ficar de fora de um trabalho que aborda a qualidade do ensino, notadamente a análise do
IDEB, que é um novo índice que traz inclusive, uma proposta na legislação diversa dos outros
indicadores. Na verdade, quando se fala em qualidade é praticamente impossível deixar de
analisar as formas de avaliação utilizadas atualmente para verificar tais padrões de qualidade.
Neste sentido, esta qualidade educacional pode ser baseada em alguns indicadores, tais
como: a oferta limitada de oportunidades de escolarização; o número de alunos que progridem
ou não dentro de um determinado sistema de ensino e a aferição de desempenho mediante
testes em larga escala. Contudo, sem restringir a avaliação ou conceituação da qualidade
somente a estes testes padronizados (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005).
O terceiro e último capítulo versará, portanto, sobre o cerne desta pesquisa “A
Justiciabilidade do Direito à Qualidade do Ensino Fundamental”.
5
CF, art. 211, parágrafo primeiro.
20
A justiciabilidade é a possibilidade de se buscar os Direitos face ao Poder Judiciário.
Considerando então a educação como um Direito Social, a justiciabilidade é a possibilidade
de efetiva aplicação por meios de mecanismos jurídicos de exigibilidade de tais Direitos,
através de uma consciência social crescente gerada pelo fato de que estes Direitos Sociais têm
valor fundamental (direitos fundamentais).
Neste sentido, Raul Rojo comenta que
O surgimento da justiciabilidade se deve às transformações da democracia moderna,
não pelo aumento do papel imputado aos juízes, mas sim pela importância do espaço
simbólico que eles vêm adquirindo, quer dizer, à possibilidade de sua intervenção. O
poder crescente da Justiça tem mais valor de signo de uma mudança profunda em
nossa democracia que de uma realidade concreta. Assim, o critério do eventus
judicii, do poder ser submetido a julgamento, do que poderíamos chamar a
“justiciabilidade”, substitui insidiosamente à positividade da lei. O Direito se
define menos pela legalidade que impõe a lei que pela possibilidade de submeter
um comportamento ao exame de um terceiro. (ROJO, 2005, grifo nosso).
Desta forma, no último capítulo do trabalho abordaremos esta justiciabilidade,
inicialmente verificando qual a responsabilidade do Poder Público (União, Estado e
Municípios) diante da prestação educacional, levando em consideração que a educação é um
Direito Social
6
, como ora salientado, que foi ratificado pela LDB e pelo PNE, e que o Estado
presta serviços aos alunos tendo assim responsabilidades quanto à qualidade desta educação.
Neste trabalho fizemos uma opção metodológica de analisar apenas a responsabilidade
do Estado quanto à educação de qualidade nas instituições de ensino fundamental públicas,
obviamente sabemos das responsabilidades deste para com a educação privada, tendo em vista
que de acordo com o art. 209, inciso II da CF, “a iniciativa do ensino é livre à iniciativa
privada, desde que atendidas algumas condições entre elas a autorização e avaliação de
qualidade pelo Poder Público”, o que significa que o Poder Público também tem
responsabilidade pela qualidade da educação promovida pela instituição privada. Contudo,
este aspecto não será analisado, sendo apenas citado no decorrer do trabalho.
Em um estudo sobre os Direitos Subjetivos, Clarice Seixas Duarte (2003) afirma que a
Constituição Federal de 1988 avançou no que se refere à garantia dos direitos fundamentais,
pois prevêem remédios jurídicos para a sua proteção, tal como: Ação Civil Pública, Mandado
de Injunção, Mandado de Segurança Coletivo, e também, através das funções atribuídas ao
Ministério Público (MP) no que tange a defesa dos direitos sociais.
6
CF, art. 6º.
21
Observa-se, portanto, que apesar da forma simples com que esta pesquisa está sendo
apresentada, acreditamos na sua relevância, pois ela se funda na educação escolar como
essência da produção e transmissão do conhecimento e é através deste conhecimento que o
homem pode transformar a natureza, organizar-se socialmente e elaborar a cultura, o que
justifica o seu Direito a exigir um ensino de qualidade, inclusive judicialmente, como propõe
todas as nossas legislações.
A educação é uma ciência complexa e fascinante e, por isso, inúmeros profissionais e
estudiosos de diversas áreas se propõem a discuti-la, inclusive, por meio da proposição de
projetos que a colocam como solução para os problemas do país. Acreditamos que isso apenas
demonstra a importância desta ciência e os desafios que ela possui, mas não entendemos a
educação como solução para todos os males da sociedade moderna. Acreditamos que ela pode
auxiliar a minimizar algumas diferenças ou, pelo menos, facilitar o entendimento de muitos
quanto a estas diferenças.
Neste sentido, o que podemos afirmar é que não se pode pensar em educação como
sendo ela tão somente “um processo de desenvolvimento da capacidade física, intelectual e
moral da criança e do ser humano em geral visando à sua melhor integração individual e
social”, conforme denota Ferreira (2001, p. 203), pois, afinal, ela representa bem mais que
isso.
Segundo Regina Maria Fonseca Muniz (2002, p. 07) o conceito de educação na sua
etimologia sempre foi afetado por uma dupla influência: “ou entendiam-no como
desenvolvimento das possibilidades interiores do homem, onde o educador apenas as
exteriorizava (nativismo), ou consideravam-no como conhecimento humano adquirido pela
experiência (empirismo)”.
A educação envolve a instrução, mas é muito mais ampla. Sua finalidade é tornar os
homens mais íntegros, a fim de que possam usar da técnica que receberam com sabedoria,
aplicando-a disciplinadamente.
O tema educacional é complexo, tanto que Emile Durkhein (1967, p. 27) afirma que
“não há uma educação ideal, perfeita, apropriada a todos os homens, indistintamente, mas que
é variável de acordo com o tempo e o meio”.
Saviani coloca a educação escolar como instrumento essencial para o exercício da
cidadania e a base para a construção de uma sociedade democrática e de cidadãos capazes de
agir politicamente:
22
A democracia só se consolida na medida em que cada um de seus membros esteja
capacitado para participar das decisões, para opinar sobre os rumos da sociedade,
para interferir, para apresentar seus próprios pontos de vista e contrastá-los com
pontos de vista diversos (SAVIANI, 1986, p. 76)
Assim, fica claro que a discussão sobre a qualidade ou não desta educação perpassa
também por este dinamismo. Isto porque, ela envolve uma infinidade de questionamentos
para os quais muitas vezes não encontramos respostas satisfatórias ou conclusivas; no entanto,
a educação é um espaço onde os impasses atuais podem ser objetos de reflexão e ação,
obviamente ela não pode tudo, pois é emoldurada por questões estruturais, mas acreditamos
que nela encontram-se espaços possíveis de liberdade.
23
2 O DIREITO À EDUCAÇÃO
Na antiguidade a educação era organizada e resumia-se na imitação direta do adulto
pela criança. Neste sentido, Machado Júnior (2003, p. 27) aponta que “imitando o adulto a
criança recebia a experiência e a tradição dos mais velhos, e com isso ia se preparando para a
idade adulta nessa educação prática, voltada para as necessidades básicas da vida: alimentos,
vestuário e abrigo”.
Já, com o advento da Cidade Grega a educação passou a adquirir grande importância,
sendo que seu desenvolvimento acompanhou o de sua civilização. Entretanto, neste período, a
educação era destinada apenas aos homens livres, pois a escravidão era amplamente utilizada.
Assim, para aqueles que nasceram livres a idéia de educação pautava-se no desenvolvimento
integral da personalidade em todos os seus aspectos. A educação grega evoluiu até a criação
das escolas filosóficas quando, então, houve uma ruptura na forma de resposta ao desafio da
educação, sendo que uma de suas cidades, Esparta, tinha como ideal a formação de exércitos,
preocupando-se com a supremacia militar. Ao contrário, Atenas, conservava a família,
atribuindo-lhe a missão de educar a criança, assegurando-lhe liberdade com o ensino para a
verdade, para o bom e para o belo (MACHADO JÚNIOR, 2003). Em Atenas criaram-se
novas doutrinas educacionais desenvolvidas por três grandes filósofos: Sócrates, Platão e
Aristóteles.
Os sofistas baseavam a educação dos jovens gregos no preparo para debates e oratória
como instrumentos de poder, ou seja, a educação grega era extremamente individualista e
subjetivista, centrada no homem, em que o valor deste é medido pelo poder que possui. A
autora ainda salienta que a educação não era considerada como um Direito do cidadão, mas
era por meio dela que os homens tornavam-se, em todos os sentidos, melhores e mais felizes
(MUNIZ, 2002).
Para Sócrates, por exemplo, o conhecimento verdadeiro, ou melhor, a ciência, só seria
conseguida por meio da razão e da educação. Nota-se, portanto, que no pensamento socrático
a educação está na natureza humana, é algo intrínseco ao ser humano, sendo muito importante
o auto-conhecimento, a felicidade consigo mesmo e com seu próximo.
Platão, discípulo de Sócrates, parte do conhecimento por meio dos sentidos para
chegar ao do intelecto, universal e imutável. Para ele o saber estava enraizado na alma e o
papel do filósofo educador consistia em despertar a interiorização do educando.
24
Aristóteles também se preocupou com a educação, ensinando que cabia ao Estado
controlá-la para criar cidadãos capazes de se defenderem e de se tornarem melhores. Assim,
para Aristóteles a essência da Justiça é o bem-estar e para isso precisa-se da educação.
Para os Romanos a educação sempre teve uma concepção de virtude, tendo a família
como suporte indispensável, mantendo basicamente o método educacional dos homens
primitivos, ou seja, a imitação direta dos pais e dos antigos romanos. Porém, em meados do
século III a I a.C., pouco a pouco, os romanos foram adotando a educação grega, organizando
bibliotecas e algumas instituições de ensino (MACHADO JÚNIOR, 2003). Em Roma, o
interesse pela educação consistia no fato dela ser um instrumento para a expansão e a
penetração da língua e do Direito, engrandecendo o Império Romano.
Com a decadência do Império Romano o modelo educacional foi sendo substituído
pela educação ministrada pela primitiva igreja cristã destinada apenas às classes altas, pois
para a população em geral não era dada nenhuma instrução ou tão somente aquela instrução
indispensável para o exercício de alguma profissão. Assim, a derrocada do Império Romano
marca o início do período feudal, do homem medieval, caracterizado pela falta de um poder
estatal forte que pudesse estabelecer regras e diretrizes gerais para a sociedade. Neste período
a educação se dava quase que exclusivamente ligada à organização da Igreja possuindo,
portanto, um forte conteúdo moral e relegando a segundo plano aspectos literários e
intelectuais.
Este período corresponde aos séculos VII e VIII até o século XIV, onde há a
concepção de que a escola não tem mais o objetivo de transmitir e difundir a cultura, mas
apenas sentido utilitário, ou seja, de dar conhecimento da doutrina cristã, dos dogmas cristãos.
Nessa situação, o ideal educativo estava centrado no guerreiro-cavaleiro que deveria aprender
a destreza das armas, das cavalgadas e a formação como soldado. É importante ressaltar que
na Idade Média não existiam livros impressos (a impressão inicia-se em 1439, com
Gutenberg), nem cadernos, a educação baseava-se na memorização do aluno (MACHADO
JÚNIOR, 2003).
O pensamento cristão, segundo Muniz (2002, p. 23-25) foi dominado por toda a Idade
Média pela Patrística, período do pensamento cristão representado pelos padres da Igreja e
pela escolástica – filosofia ensinada nas escolas pelos mestres chamados escolásticos.
Em meados de 1350 inicia-se o período da renascença italiana que traz novas
expectativas para a educação através de novas concepções filosóficas, artísticas, literárias e
científicas. A renascença traz também o ideal básico de humanismo, com ênfase nos estudos
clássicos e, consequentemente, ao latim e o grego, entretanto, esta educação era restrita à
25
aristocracia, não atingindo o homem comum. Ainda neste período, a educação era vista como
a única forma do homem alcançar Deus (MACHADO JÚNIOR, 2003).
No século XVI se inicia a era moderna. Esse período traz uma reformulação completa
do pensamento feudal, através de grandes nomes como Galileu Galilei, Francis Bacon,
Descartes, Comênio, Rousseau e Kant. Resumidamente, podemos dizer que foi de fato, a
partir da publicação da teoria heliocêntrica de Galileu Galilei, em 1632, que esta reformulação
começou, tendo em vista que esta se baseava exclusivamente na observação, afastando-se das
revelações da fé.
Francis Bacon também afirmava que a única fonte possível do conhecimento era a
experiência sensível. Quanto à educação ele ressaltava a importância desta para acompanhar
as evoluções científicas da idade moderna (MACHADO JÚNIOR, 2003).
Já René Descartes apregoava o racionalismo de forma a contribuir decisivamente com
a revolução científica deste período, ou seja, para ele a razão deveria nortear o caminho
humano. Entretanto, quando se fala em educação, devemos dar destaque às contribuições de
Comênio e Rousseau, com os quais a educação adquiriu um novo contorno. Isto porque,
Comênio propõe uma grande reforma educacional, rejeitando o sistema dualista de ensino
vigorante na época, onde elite e as massas eram fracionadas e educadas de formas diversas. A
importância de Rousseau também é muito grande, pois até este momento nenhuma teoria
havia analisado a educação do ponto de vista dos interesses dos jovens, posição que Rousseau
sustenta em seus cinco livros que constituem a obra Emilio. Assim, ele aborda como o homem
deve ser educado, para si e para a sociedade, dando prioridade para a educação para si
(MACHADO JÚNIOR, 2003).
No mais, tanto para Rousseau quanto para Kant a educação não deve consistir em
apenas instruir, mas em aflorar a idéia de humanidade que já existe em cada um de nós
(MACHADO JÚNIOR, 2003).
Nessa época o homem moderno conheceu um aprofundamento do conceito de
educação, embora isso não representasse ainda vantagens imediatas para a população.
Em 1789 inicia-se o período contemporâneo da história do homem com a Revolução
Francesa que abre uma nova era para a educação e para as ciências. Este momento histórico é
fortemente influenciado pelo conjunto de idéias que constituiu o iluminismo e que conta com
a contribuição de grandes filósofos, como Montesquieu, Diderot, Voltaire, entre outros, que
fazem uma síntese dos movimentos gerados pela Renascença, pela Reforma e pela revolução
científica. É também neste ano editada a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão. Os
ideais do iluminismo atingem a educação que, a partir daí, procura o desenvolvimento integral
26
do ser humano em seus múltiplos aspectos. Com isso, fala-se em educação científica, com
suas tendências psicológicas e sociológicas, com a finalidade de compreensão, em toda a sua
dimensão, da complexidade do processo educativo.
Todos os filósofos destes períodos históricos da evolução da educação, mesmo os não
citados, como Bertrand Russel, Émile Durkheim e John Locke, de algum modo exerceram
influência marcante na evolução dos Direitos do homem à educação (MACHADO JÚNIOR,
2003). Eles são unânimes em ressaltar a importância da educação na vida humana, o quanto
ela é essencial para se viver em uma sociedade harmônica. Muito cedo, percebeu-se que era
preciso educar os homens, transformando-os lentamente para que conseguissem alcançar a
liberdade tão sonhada.
Assim, torna-se imprescindível que a família, a sociedade e o Estado tenham a
obrigação de promover esta educação.
Mas, devemos pensar numa educação integral, pois conforme Itamar Silva et al (1996,
p. 112) a qualidade no ensino “não é apenas um tema inscrito na contemporaneidade, vem
acompanhando a trajetória da humanidade, assumindo diversos formatos e significações,
como expressão dos diversos momentos histórico-conjecturais nas várias formações sociais
que o mundo conhece”, e, por isso mesmo, a educação deve ser vista como um Direito, que
tem todo o indivíduo de se desenvolver integralmente e, consequentemente, uma obrigação
para o Estado de garantir e proteger este desenvolvimento através de ações efetivas e
concretas, já que este direito é um direito fundamental do ser humano, como veremos a
seguir.
2.1 A Natureza Jurídica da Educação
Antes de traçarmos alguns aspectos históricos sobre o Direito à educação é necessário
explicitar, para um melhor entendimento, algumas opiniões doutrinárias acerca da natureza
jurídica da educação, especialmente quando a consideramos um Direito Fundamental, um
Direito Humano e um Direito da Personalidade.
Assim, Sarlet (1998) anota que tanto na doutrina quanto no Direito Positivo (nacional
e internacional) as expressões “direitos humanos” e “direitos fundamentais” são utilizados
juntamente com outras similares, como: direitos naturais, direitos do homem, direitos
27
subjetivos públicos, liberdades públicas, o que compreende, ainda, os direitos da
personalidade. Contudo, o autor, esclarece que não há como confundir os seus significados:
Direitos Fundamentais são os Direitos do ser humano reconhecidos e positivados
pelo Direito Constitucional positivo de determinado Estado; Direitos Humanos têm
relação com o direito internacional, pois se referem ao ser humano como tal,
independente se sua vinculação a um país ou Constituição, sendo válidos para todos
os homens em todos os tempos e lugares, revelando, assim, um caráter
supranacional; Direitos da Personalidade são válidos na relação paritária entre os
particulares e entre estes e o Estado, destituindo seu poder ius imperii.(SARLET,
1998, p. 29)
Portanto, conforme Sarlet (1998) fica clara a diferença entre os direitos humanos
(aqueles consagrados no plano internacional) e direitos fundamentais (aqueles consagrados no
âmbito constitucional interno de cada Estado).
Já os Direitos Naturais segundo Sarlet:
Partem da idéia de que o homem nasceu livre e, portanto, todos são iguais por
natureza, não existindo a sua positivação, tendo por base o ideal elaborado pelo
jusnaturalismo, no sentido de que no estado de natureza, os direitos naturais do
homem assumem uma dimensão pré-estatal, e, para alguns, até mesmo supra-estatal
(SARLET apud DEVELATTI, 2006, p. 17).
Quanto aos Direitos Fundamentais, Canotilho (1998, p. 359) salienta que estes “são os
direitos do homem, juridico-institucionalmente garantidos e limitados espaço-
temporalmente”. Ainda, segundo o autor:
Muitos dos direitos fundamentais são direitos da personalidade, mas nem todos os
direitos fundamentais são direitos da personalidade, entretanto, dada a
interdependência entre o estatuto positivo e o estatuto negativo do cidadão, e em
face da concepção de um direito geral da personalidade como direito à pessoa ser e à
pessoa devir, cada vez mais os direitos fundamentais tendem a ser direitos da
personalidade (CANOTILHO, 1998, p. 359).
Assim, a educação é Direito Fundamental garantido pela Constituição Federal e,
também, Direito da personalidade, pois é visto como um direito da pessoa “ser”, conforme
Canotilho (1998) asseverou.
Para Develatti (2006, p. 14) “em suma, a expressão direitos fundamentais visa a
transmitir significado ao conjunto dos direitos subjetivos que têm assento, expresso ou não, na
Constituição, a qual serve de fundamento e alicerce do Estado”.
Para Sarlet os direitos fundamentais são, portanto, todas aquelas posições jurídicas
concernentes às pessoas, porém ele os subdivide em materiais e formais, assim expondo:
28
Do ponto de vista do direito constitucional positivo, foram, por seu conteúdo e
importância (fundamentalidade em sentido material), integradas ao texto da
Constituição e, portanto, retiradas da esfera de disponibilidade dos poderes
constituídos (fundamentalidade formal), bem como as que, por seu conteúdo e
significado, possam lhes ser equiparados, agregando-se à Constituição material,
tendo, ou não, assento na Constituição formal (aqui considerada a abertura material
do Catálogo) (SARLET, 1998, p. 89)
Assim, se consideramos o direito à educação um Direito Humano, um Direito
Fundamental, é necessário, mesmo que brevemente, fazer uma
digressão histórica da moderna
concepção destes no que se refere ao seu conteúdo, pois os mesmo são subdivididos em Direitos
de primeira, segunda e terceira dimensão.
Segundo Wolkmer (2003) os Direitos de primeira dimensão surgiram ao longo dos
séculos XVIII e XIX como expressão de um cenário histórico marcado pelo ideário do
jusnaturalismo secularizado, do racionalismo iluminista e do capitalismo concorrencial. E,
socialmente, com a hegemonia da classe burguesa, que passa a ser a detentora do poder após
as revoluções norte-americana (1776) e francesa (1789).
Surgem então os direitos individuais, civis e políticos no contexto da formação do
constitucionalismo político clássico; o Estado Democrático de Direito; a tripartição dos
poderes; o princípio da soberania popular; a doutrina da universalidade dos direitos e
garantias fundamentais (WOLKMER, 2003).
Segundo Develatti (2006, p. 25) são direitos inerentes à individualidade, tidos como
atributos naturais, inalienáveis e imprescritíveis. O que faz surgir, segundo Bonavides (2006,
p. 517), “direitos de resistência ou de oposição perante o Estado”, portanto, são “direitos de
abstenção do Estado, de não intervenção deste, consequentemente, limitando
consideravelmente seus poderes. Em suma, caracterizam o direito de liberdade dos indivíduos
frente ao ente estatal” (DEVELATTI, 2006, p. 25).
Estes direitos de primeira dimensão são os direitos civis e políticos que constituem a
fase inicial do desenvolvimento dos direitos fundamentais na esfera constitucional dos países
europeus.
Os direitos de segunda dimensão ocorrem com o avanço para a proteção social do
indivíduo a partir de positivação de normas e a obrigação de prestar algum tipo de socorro ou
assistência ao indivíduo.
Segundo Sarlet estes Direitos nascem com as novas aspirações sociais:
29
O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e econômicos que a
acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação de que a consagração formal
de liberdade e igualdade não gerava a garantia do seu efetivo gozo acabaram, já no
decorrer do século XIX, gerando amplos movimentos reivindicatórios e o
reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo
na realização da justiça social. (SARLET, 1998, p. 55)
No contexto do processo de industrialização surgem os graves impasses sócio-
econômicos, presentes no século XIX e nas primeiras décadas do século XX.
Portanto, nasce os Direitos Sociais, o direito de assegurar aos indivíduos melhores
condições de vida social e econômica. Develatti (2006, p. 27) coloca que “ao invés de uma
abstenção do Estado, tal complexo de direitos requer deste, ações positivas para a sua real
implementação em prol da coletividade”.
Assim, com a evolução dos Direitos Sociais, Culturais e Econômicos bem como os
direitos coletivos ou de coletividade há o desenvolvimento dos direitos fundamentais, dos
Direitos Humanos, e, surge a terceira dimensão destes Direitos conhecidos como direitos de
solidariedade ou de fraternidade.
Podemos dizer que são os direitos coletivos e difusos, conforme Develatti (2006, p.
29) “direitos à paz, à autodeterminação dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente e
qualidade de vida, bem como o direito à conservação e utilização do patrimônio histórico e
cultural e o direito de comunicação”.
Quanto a esta divisão dos Direitos do homem Bobbio afirma que
O desenvolvimento dos direitos do homem passou por três fases: num primeiro
momento, afirmaram-se os direitos de liberdade, isto é, todos aqueles direitos que
tendem a limitar o poder do Estado e a reservar para o indivíduo, ou para os grupos
particulares, uma esfera de liberdade em relação ao Estado; num segundo momento,
forma propugnados os direitos políticos, os quais – concebendo a liberdade não
apenas negativamente, como não-impedimento, mas positivamente, como autonomia
– tiveram como conseqüência a participação cada vez mais ampla, generalizada e
freqüente dos membros de uma comunidade no poder político (ou liberdade no
Estado); finalmente, foram proclamados os direitos sociais, que expressam o
amadurecimento de novas exigências - podemos mesmo dizer, de novos valores -,
como os do bem-estar e da igualdade não apenas formal, e que poderíamos chamar
de liberdade através ou por meio do Estado. (BOOBIO, 1992, p. 32-33)
Atualmente, já se fala em Direitos de quarta dimensão abrangendo entre eles os
“novos” direitos referentes à biotecnologia, à bioética e à regulação da engenharia genética,
emergidos a partir do final do século XX e, também, nos Direitos de quinta geração que são
advindos das tecnologias de informática (internet), do ciberespaço e da realidade virtual em
geral (WOLKMER, 2003).
Deste modo, Wolkmer postula:
30
As transformações sociais ocorridas nas últimas décadas, a amplitude dos sujeitos
coletivos, as formas novas e específicas de subjetividade e a diversidade na maneira
de ser em sociedade têm projetado e intensificado outros direitos que podem ser
inseridos na “terceira dimensão”, como os direitos de gênero (dignidade da mulher,
subjetividade feminina), os direitos da criança, os direitos do idoso (terceira idade),
os direitos dos deficientes físico e mental, os direitos das minorias (étnicas,
religiosas, sexuais) e os novos direitos da personalidade (à intimidade, à honra, à
imagem) (WOLKMER, 2003, p. 10-11).
Trazemos estas colocações porque durante muito tempo discutiu-se a natureza jurídica
dos Direitos da personalidade, inclusive pela dificuldade de considerá-los Direitos subjetivos,
devido à impossibilidade de haver Direito do homem sobre a própria pessoa confundindo o
sujeito com o objeto.
Segundo Muniz (2002, p. 49) “o objeto dos Direitos da personalidade esta nos demais
cidadãos que devem respeitar a personalidade do indivíduo”.
Outra questão polêmica que envolve o Direito à educação refere-se à possibilidade
deste ser verdadeiramente um Direito subjetivo ou consistir apenas no reflexo do Direito
objetivo, por meio dos quais se concede a certas irradiações da personalidade uma proteção
jurídica geral. Entretanto, é a tese positiva sobre a existência dos direitos subjetivos que vem
prevalecendo em quase todos os ordenamentos jurídicos do mundo.
O Direito à educação vem prescrito nas Constituições de quase todos os países do
mundo como um Direito Fundamental, desta forma constituindo de um status positivus.
Segundo Lima (2003, p. 06) dizemos “status porque prescritivo de cidadania”. Jellinek (apud
LIMA, 2003, p. 06) diz “status porque definidor de uma situação jurídica, que permite ao
indivíduo, ser jurídico, encarar as prestações do Estado, as liberdades frente ao Estado, as
pretensões contra o Estado e a prestação por conta do Estado como um Direito público a lhe
favorecer”.
Já, Häberle (1997) quando aborda essa concepção de status positivus, trabalha-o como
uma determinante do processo de concretização dos Direitos Fundamentais como Direitos
subjetivos garantidores da liberdade e, também, como elementos fundamentais da ordem
objetiva da coletividade. Para o autor esse status carrega uma força jurídico-constitucional em
favor do cidadão, dando aos Direitos Fundamentais um conteúdo concretamente determinado,
formador, portanto, de um status jurídico material, que é compreendido como direitos e
deveres concretos que podem ser determinados materialmente (HÄBERLE, 1997).
Como visto nas três dimensões dos Direitos Humanos, o Direito da personalidade
como direito subjetivo ganhou maior destaque após a Segunda Guerra Mundial com a
31
Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, que influenciou os
diplomas constitucionais posteriores a dar ênfase na universalização do direito à educação,
seguida pela evolução do ordenamento germânico que reconheceu expressamente a educação
como direito subjetivo na Lei Fundamental da República Federal de 23 de maio de 1919, a
Constituição de Weimar, que foi precedida pela Constituição Federal do México, de 1911.
Portanto, o direito geral a personalidade é um direito natural, um direito do homem e
um direito absoluto, bem como um direito subjetivo. E nesta esteira nossa legislação também
concebe o Direito à educação como um direito fundamental e um direito da personalidade,
assim sendo:
a) um direito natural, pois exprime uma ordem que está na essência da natureza
humana;
b) um direito subjetivo público, pois consta na Constituição Federal, art. 5º inserido no
direito à vida, e no art. 6º, recebendo a denominação também de direito fundamental, entre
outros artigos e legislações, que serão citadas oportunamente;
c) direito subjetivo privado, porque ele se encontra entre os direitos da personalidade,
considerados e aceitos nacional e internacionalmente como tais, e atualmente como direito
geral da personalidade;
d) e, finalmente, o ensino fundamental é um direito público subjetivo, pois no artigo
208, parágrafos primeiro e segundo da Constituição Federal, há a garantia através do dever do
Estado, ao acesso ao ensino obrigatório e gratuito (ensino fundamental) como direito público
subjetivo e a responsabilização da autoridade competente pelo não-oferecimento do ensino
obrigatório pelo Poder Público ou sua oferta irregular.
Segundo Canotilho (1998) esta recepção civilizada dos direitos, liberdades e garantias
assenta-se em dois pressupostos questionáveis: que os direitos subjetivos públicos só se
concebem nas relações Estado-cidadão; e que os direitos, liberdade e garantias, como direitos
subjetivos públicos, derivam imperativamente da lei. Para o autor, são questionáveis, pois
hoje estes direitos, liberdades e garantias são considerados direitos subjetivos
independentemente do caráter público ou privado e, também, porque não se deduzem das
normas legais, por isso nada impede que valham como direitos subjetivos públicos
(CANOTILHO, 1998).
Assim, desde logo os direitos fundamentais podem fundar o Direito de acesso aos
Tribunais para defesa desses mesmos direitos. Para Canotilho tem-se que:
32
Na falta de instrumentos jurídicos concretizadores adequados, podem transferir-se
para aqui os instrumentos do Direito Civil, sem que isso, signifique, neste ponto, a
transposição da velha máxima referente à relação entre o Direito Constitucional e o
Direito Administrativo. Isto porque, o Direito Civil não é matéria extra-
constitucional, é matéria constitucional (CANOTILHO, 1998, p. 1159).
No mesmo sentido, Machado Júnior afirma que:
A educação é um direito da personalidade, decorrente da simples existência do ser
humano, que tem início com seu nascimento e apenas termina com sua morte. Esse
direito não se refere tão somente a uma liberdade de aprendizagem, mas se
caracteriza como Direito Social, pois todos podem exigir do Estado a criação de
serviços públicos para atendê-los, tendo características de direito absoluto,
intransmissível, irrenunciável e inextinguível (MACHADO JUNIOR, 2003, p. 85).
Imre Szabo (apud MONTEIRO, 2003) observou que o direito à educação é “um
direito fundamental entre os direitos fundamentais” porque,
Interpretando o direito à educação como um direito do homem cujas funções
fundamentais compreendem a educação para a proteção e a promoção dos direitos
do homem, chegamos a uma correlação em que os direitos do homem, por assim
dizer, se voltam para si próprios, através do direito à educação (SZABO apud
MONTEIRO, 2003).
No mesmo diapasão, Franciszek Przetacznik escreveu:
Entre os direitos individuais do homem, o direito à educação é o mais importante,
com a única exceção do direito à vida, fonte de todos os direitos do homem. O
direito à educação é uma condição prévia ao verdadeiro gozo de quase todos os
direitos do homem por uma pessoa individual. Este direito é uma pedra angular de
todos os direitos do homem, pois se uma pessoa não é corretamente educada, ele ou
ela é incapaz de gozar verdadeiramente os outros direitos do homem. Em
conseqüência, a realização do direito à educação é a tarefa mais elevada que se
impõe, tanto a cada indivíduo como ao Estado em que esse indivíduo vive
(PRZETACZNIK apud MONTEIRO, 2003).
Desta forma, o que pretendemos demonstrar quanto à natureza jurídica do direito à
educação é que este, sob qualquer aspecto que seja analisado, trata-se de uma forma de
proteção à vida humana, pois a educação é indispensável a sua plenitude. Por isso mesmo ela
implica em uma obrigação positiva do Estado, já que sem esta ela não se concretiza, sendo
impossível, portanto, falar em direito à educação sem aludir à responsabilidade do Poder
Público, mais especificamente ao Poder Executivo (Municípios, Estado e União).
Segundo Anísio Teixeira a educação é um direito individual a ser assegurado pelo
Estado por ser considerada de interesse público:
33
O direito à educação faz-se um direito de todos, porque a educação já não é um
processo de especialização de alguns para certas funções na sociedade, mas a
formação de cada um e de todos para a sua contribuição à sociedade integrada e
nacional, que se está constituindo com a modificação do trabalho e do tipo de
relações humanas. (TEIXEIRA, 1996, p. 60).
Para Marshall, a educação está relacionada diretamente com a cidadania e com o
Estado:
O direito à educação é um direito social de cidadania genuíno porque o objetivo da
educação durante a infância é moldar o adulto em perspectiva. Basicamente, deveria
ser considerado não como um direito da criança freqüentar a escola, mas como o
direito do cidadão adulto ter sido educado. (MARSHALL, 1967, p. 73).
Gohn postula que:
A educação ocupa lugar central na acepção de cidadania. Isto porque ela se constrói
no processo de luta que é, em si próprio, um movimento educativo. A cidadania não
se constrói por decretos ou intervenções externas, programas ou agentes pré-
configurados. Ela se constrói como processo interno, no interior da prática social em
curso, como fruto do acumulo das experiências engendradas. A cidadania coletiva é
constituidora de novos sujeitos históricos: as massas urbanas espoliadas e as
camadas médias expropriadas. A cidadania coletiva se constrói através do processo
de identidade político-cultural que as lutas cotidianas geram. (GOHN, 1992, p. 16-
17)
Percebemos assim, que “o conceito de cidadania tornou-se uma doutrina desde a época
clássica” (CURY, 2007, p. 38). Tanto que Bobbio esclarece:
[...] é com o nascimento do Estado de Direito que ocorre a passagem final do ponto
de vista do principie para o ponto de vista dos cidadãos. No Estado despótico, os
indivíduos singulares só têm deveres e não direitos. No Estado absoluto, os
indivíduos possuem, em relação ao soberano, direitos privados. No Estado de
Direito, o indivíduo tem, em face do Estado, não só direitos privados, mas também
direitos públicos. O Estado de direito é o Estado dos cidadãos (BOBBIO, 1992, p.
61).
Neste aspecto concordamos com Muñoz (2008, p. 03) “o direito à educação é uma
garantia individual e um direito social cuja expressão máxima é a pessoa e o exercício da sua
cidadania”. Mas, há algumas dificuldades para efetivação deste direito, conforme propõe o
próprio autor:
Porém, a efetivação da educação como direito humano deve enfrentar o duro embate
com as forças que consideram a educação um instrumento disciplinador do mercado
e, conseqüentemente, um tipo de serviço -e não um direito- que atende
prioritariamente aos interesses da economia. Nesse sentido, não é estranho que a
educação seja vista por alguns como um instrumento reprodutor dos mecanismos de
34
acumulação, concentrado na tarefa de propagar, com um pretenso caráter neutro, os
fins que o crescimento econômico requer. (MUÑOZ, 2008, p. 03)
Cury (2007, p. 39) coloca que “numa sociedade assim, o governo dos homens se
submete aos regime das leis, fazendo preponderar as determinações legais sobre os desígnios
do indivíduo eventualmente ocupando cargo de poder”. A Constituição Federal de 1988 segue
estes preceitos e consagram os direitos civis e políticos como baluartes da promoção da
cidadania. Neste sentido, Cury (2007, p. 43) também afirma que “avançar no conceito de
cidadania supõe a generalização e a universalização dos direitos humanos, cujo lastro
transcenda o liame tradicional e histórico entre cidadania e nação, tal como desenvolvido em
Marshall (1967) para a Inglaterra e em Carvalho (2002) no Brasil”.
Contudo, segundo Oliveira (2007, p.13) “conceituar cidadania é bem complexo, pois
ela pode representar desde nacionalidade, juízo de valor, até o contraponto da não-cidadania
que seria o homem sob o aspecto positivo da vida social”.
Assim, Silveira (2006, p. 23) ao citar Marshall salienta que para este a educação
envolve um direito individual e um dever público, pois o desenvolvimento da sociedade
depende da educação de seus membros.
Para Maria Victoria de Mesquita Benevides Soares cidadania e direitos da cidadania
(direitos humanos) referem-se:
[...] a uma determinada ordem jurídico-política de um país, de um Estado, no qual
uma Constituição define e garante quem é cidadão, que direitos e deveres ele terá em
razão de uma série de variáveis tais como idade, o estado civil, a condição de
sanidade física e mental, o fato de estar ou não em dívida com a justiça penal etc. Os
direitos do cidadão e a própria idéia de cidadania não são universais, visto que eles
estão afixados numa específica e determinada ordem jurídico-política. [...] A idéia
de cidadania é uma idéia eminentemente política que não está necessariamente
ligada a valores universais, mas a decisões políticas. (BENEVIDES SOARES, 1998,
p. 41).
Portanto, seguindo o entendimento desta autora, os direitos do cidadão podem
coincidir com os direitos humanos.
Neste sentido, acreditamos que o direito à educação deva ser exigido não apenas como
direito social, amplamente garantido, mas também como um direito à vida e, portanto, sob a
proteção de uma norma de eficácia plena.
2.2 Breve Histórico do Direito à Educação
35
Como todos os fenômenos socialmente relevantes, também a educação foi sempre
objeto de alguma forma de regulação. Foi sempre praticada como direito (natural) da família,
fundado na relação de procriação e apoiado (e partilhado) pelas religiões. No jusnaturalismo
ou Direito Natural já havia o entendimento de que existem direitos decorrentes tão-somente
da vida do homem, independentemente de seu reconhecimento ou não pelas normas jurídicas.
Segundo Muniz (2002, p. 72) “um exemplo de ordenamento jurídico influenciado pelo
jusnaturalismo é a Carta Magna da Inglaterra, de 1215”, que sofreu influência do
jusnaturalismo medieval (a vontade de Deus desvendada pela razão) e do jusnaturalismo
moderno (o fundamento do Direito Natural estaria apenas na razão e não em Deus), “embora
ali não tenham sido reconhecidos alguns direitos gerais do homem, mas foram fixados
princípios que nortearam as declarações e Constituições posteriores”.
Até o Século XVIII houve uma grande evolução dos Direitos Naturais, quando estes
foram positivados na Declaração de Independência dos Estados Unidos (Declaração de
Direitos do Bom Povo de Virginia), em 1776, e, logo em seguida, na Declaração de Direitos
do Homem e do Cidadão, da Revolução Francesa, em 26 de agosto de 1789. Os direitos
proclamados nessa Declaração deveriam valer para todos, não só para a França, mas para
todos os homens em todos os lugares e em todos os tempos. Esta declaração serviu de modelo
não só para outras declarações que a sucederam, mas também para a formação do
constitucionalismo liberal, ou seja, condicionou-se a existência da Constituição à proteção dos
direitos individuais.
Machado Júnior (2003, p. 51) parafraseando Marshall (1967) esclarece que “nesta
evolução dos direitos da personalidade, entre eles a educação, constata-se a existência de três
fases distintas e complementares: os direitos civis no Século XVIII, os direitos políticos no
Século XIX e os direitos econômico-sociais do Século XX, que em conjunto formam o
quadro atual”.
Para Marshall (1967) a educação está relacionada ao desenvolvimento da cidadania.
Assim, o elemento civil “é composto dos direitos necessários à liberdade individual –
liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de
concluir contratos válidos e o direito à justiça”, conforme Marshall (1967, p. 63).
Segundo o autor, os tribunais de justiça eram as instituições mais diretamente
associadas a esses direitos (MARSHALL, 1967).
36
O elemento político é “o direito de participar no exercício do poder político”,
representados pelo Parlamento e os Conselhos do governo local, se acordo com Marshall
(1967, p. 63).
Marshall ainda complementa sua conceituação, colocando que
O elemento social se refere a tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-
estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social
e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na
sociedade. As instituições mais intimamente ligadas com ele são: o sistema
educacional e os serviços sociais. (MARSHALL, 1967, p. 63-4).
Portanto, o “desenvolvimento da educação primária pública durante o século XIX
constituiu o primeiro passo decisivo em prol do restabelecimento dos direitos sociais da
cidadania no século XX” (MARSHALL, 1967, p. 74), como visto na dimensão dos Direitos
Humanos.
Assim, com o advento do moderno Estado-Nação, tornou-se também um direito
(político) do Estado, culminando no princípio da escola obrigatória. O Direito, portanto,
passou a ser visto como produto cultural, resultado das convenções humanas e, assim, do
estado da natureza passou-se ao estado civil e político.
No século XX, depois da Segunda Guerra Mundial, o Direito à educação foi elevado à
categoria normativa de direito (ético) do homem, quando se voltou a discutir o postulado dos
direitos do homem. As atrocidades cometidas nesse período fizeram com que os Estados
trabalhassem conjuntamente em prol da paz mundial. Em razão disso a Assembléia Geral das
Nações Unidas (ONU), durante uma sessão celebrada em Paris, no dia 10 de dezembro de
1948, proclamou a Declaração Universal dos Direitos do Homem como um ideal comum para
ser alcançado pelos povos do mundo todo.
Mas, antes mesmo desta declaração, o Direito à educação já havia sido reconhecido,
no plano internacional, pela Carta da Organização dos Estados Americanos, assinada a 30 de
abril de 1948 (art. 30) e pela Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, de 02
de maio de 1948 (art. XII
). No entanto, foi no artigo 26 da Declaração Universal dos Direitos
do Homem (DUDH), que o Direito à educação foi proclamado no plano universal, pela
primeira vez, onde é considerado como fundamental para que o homem possa desenvolver
bem sua personalidade, para que possa determinar por si só os fins que pretende atingir.
Nota-se que há uma mudança no caráter dos direitos e garantias individuais, que
segundo Ferreira Filho transmuda de
37
Essencialmente individualista eles passaram a firmar-se como garantias contra o
Estado, sendo vistos como Direitos políticos e sociais, onde o Estado tem a
obrigação de garantir os direitos mínimos de uma prestação positiva aos cidadãos –
esta é a essência da natureza jurídica do Direito à educação. No sentido de que ao
lado de direitos que impunham ao Estado limitações, que lhe determinavam a
abstenção – não fazer – foram reconhecidos Direitos a prestações positivas do
Estado, que se vê obrigado, não raro, a criar serviços públicos para atendê-los
(FERREIRA FILHO, 1989, p. 172-173).
Neste período histórico, portanto, surgem os direitos fundamentais ou da
personalidade, entre eles a educação, como obrigação do Poder Público, que deve
proporcioná-la a todos os seus cidadãos.
No mesmo diapasão da Declaração Universal de Direitos do Homem foi elaborada a
Declaração de Genebra, anterior a DUDH, datada de 1924, e a Convenção Americana sobre
Direitos Humanos – Pacto de San José –, esta posterior a DUDH, datada de 1969 e aprovada
no Brasil em 14.09.1990 e ratificada em 21.11.1990 pelo Decreto n. 99.710, onde consta a
proteção especial à criança e os direitos às respectivas medidas por parte da família, da
sociedade e do Estado.
Insta salientar, que a DUDH e os dois Pactos adotados pela Assembléia Geral das
Nações Unidas em 1966 – o “Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos” (PIDCP)
e o “Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais” (PIDESC) –
formam a Carta Internacional dos Direitos do Homem (CIDH), que é a Magna Carta da
Humanidade e, elas abordam da mesma forma a universalização do Direito à educação.
Contudo, embora ricas em conteúdo as Declarações de Direitos não são efetivas, por
serem facilmente desobedecidas. Não há um órgão com força suficiente para fazer valer tais
Direitos e impor sanções. Mas, elas não deixam de ser imprescindíveis, pois inspiradas no
Direito Natural norteiam os legisladores no estabelecimento de normas sancionadoras para o
caso de violação dos direitos.
Neste sentido, notamos que as Constituições escritas, entre elas a brasileira, sempre
estiveram atreladas às Declarações de Direitos do Homem, seja com a finalidade de limitar o
poder político do Estado, seja no sentido de proporcionar uma adequada proteção desses
direitos, reparando ou prevenindo sua violação de direitos.
O Direito à educação, portanto, se trata de um direito reconhecido, assim é preciso que
ele seja garantido e, para isso, a primeira garantia é que ele esteja inscrito em lei de caráter
nacional.
Segundo Bobbio
38
A existência de um direito, seja em sentido forte ou fraco, implica sempre a
existência de um sistema normativo, onde por "existência" deve entender-se tanto o
mero fator exterior de um direito histórico ou vigente quanto o reconhecimento de
um conjunto de normas como guia da própria ação. A figura do direito tem como
correlato a figura da obrigação. (BOBBIO, 1992, p. 79-80)
E Cury complementa que
Certamente, em muitos casos, a realização dessas expectativas e do próprio sentido
expresso da lei entra em choque com as adversas condições sociais de
funcionamento da sociedade em face dos estatutos de igualdade política por ela
reconhecidos. É inegável também a dificuldade de, diante da desigualdade social,
instaurar um regime em que a igualdade política aconteça no sentido de diminuir as
discriminações. Além disso, muitos governos proclamam sua incapacidade
administrativa de expansão da oferta perante a obrigação jurídica expressa (CURY,
2002).
No Brasil, a história da educação teve início com os padres jesuítas, que imbuídos de
cumprir o Regimento de 17 de dezembro de 1548 iniciaram a catequização dos índios
brasileiros (LIMA, 2003). Até 1759 os jesuítas foram a maior ação educadora no país, o que
era propício a Portugal, pois os ensinamentos por eles ministrados baseavam-se no respeito à
autoridade, assegurando assim a submissão do Brasil colônia, contudo apesar de sua grande
hegemonia não eram os únicos.
Os jesuítas inicialmente ocuparam-se de ensinar os índios de forma a torná-los mais
compreensíveis aos portugueses
7
. Posteriormente, os jesuítas fundaram as escolas, mantendo
o ensino humanista. Neste período o Estado possuía apenas escolas militares, que ensinavam
artilharia e manejo das armas. Esta situação alterou-se com a expulsão dos jesuítas, que
deixaram de poder lecionar, com isso a educação no Brasil, mesmo que destinada somente às
classes mais abastadas da população que perdurou de 1759 a 1808, quando a família real veio
para o Brasil.
D. João VI, com o objetivo de prover as necessidades da corte, deu um novo impulso à
educação no Brasil, criando a Imprensa Régia, a Biblioteca Nacional, um museu e trazendo
novas idéias para o ensino superior. Mas foi somente em 1822 com a proclamação da
república e a fundação do império que se começou a falar em educação popular, em direito à
educação, tanto que neste mesmo ano foi editada uma lei que estabeleceu a criação de escolas
primárias em todas as cidades, vilas e povoados, e de escolas secundárias nas cidades e vilas
mais populosas (LIMA, 2003). Eram os reflexos da Revolução Francesa que chegavam ao
Brasil.
7
Com esse objetivo os jesuítas dissolveram a cultura indígena, substituindo-a pela européia.
39
Mas, não havia vontade política para que na prática esta legislação se efetivasse, tanto
que a Constituição Imperial de 1824 estabeleceu entre os direitos civis e políticos a gratuidade
da instrução primária para todos os cidadãos e previu a criação de colégios e universidades
8
,
contudo esses artigos no tiveram qualquer resultado prático, pois nada de concreto
significaram para a educação, além da simples referência à educação no texto constitucional,
porém isso já é algo a ser mencionado.
José Afonso da Silva (2001, p. 43) lembra apenas que “apesar da não efetivação dos
direitos educacionais, esta Constituição foi a primeira no mundo a subjetivar e a positivar os
direitos do homem”.
No mais, naquele contexto social, grande parte da população dela ainda era excluída,
pois muito se discutia sobre a necessidade ou não da escolarização dos negros, índios e
mulheres (LOBO; CAMPGNOLE, 1998).
Lima salienta que
A mesma vontade política do período colonial se manteve no período imperial,
ainda que a Constituição Republicana de 1891, adotando o modelo federal, tenha se
preocupado em assegurar o direito à liberdade, a discriminar a competência
legislativa da União e dos Estados em matéria educacional – coube à União legislar
sobre o ensino superior enquanto aos Estados competia legislar sobre ensino
secundário e primário, embora tanto a União quanto os Estados pudessem criar e
manter instituições de ensino superior e secundário, rompendo, com a adoção de
uma religião oficial, determinou a laicização do ensino nos estabelecimentos
públicos – e sem mencionar a gratuidade do ensino, deixando a critério das
Constituições Estaduais a regulamentação do assunto, ainda assim, nenhum de seus
dispositivos referiu-se à educação básica como, pelo menos, obrigatória – na
verdade, apenas os artigos 35 e 72, parágrafo sexto, tratavam da educação. (LIMA,
2003, p. 55)
Vitoriosa a Revolução de 1930, em 24 de outubro desse ano, com o fato inédito da
deposição do presidente da República, encerrava-se o ciclo da Primeira República ou
República “Velha” e a vigência da 1ª Constituição Republicana, de 24 de fevereiro de 1891.
Com a posse a 3 de novembro, ainda de 1930, de Getúlio Vargas, como chefe de um Governo
Revolucionário Provisório, iniciava- se a Segunda República ou República “Nova” (LEMME,
2005).
Neste contexto, segundo Pascoal Lemme (2005, p. 171) “os educadores mais atuantes,
congregados na Associação Brasileira de Educação, resolveram convocar uma de suas
conferências nacionais”, o intuito destes era tentar pressionar o governo federal para adotar
uma posição “mais afirmativa e abrangente em relação aos problemas globais de educação e
8
BRASIL. Senado Federal. Constituições do Brasil, de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, e 1967 e suas
alterações. Brasília, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2 vols, 1986. CF, 1824, art. 179.
40
ensino, definindo uma verdadeira política nacional para esse setor, como já vinha fazendo em
alguns outros”.
O autor denota que dessa conferência resultaram duas iniciativas muito importantes:
Uma, direta e imediata, que consistiu na assinatura de um Convênio Estatístico entre
o governo federal e os estados para adotar normas de padronização e
aperfeiçoamento, das estatísticas de ensino, em todo o País, até então
reconhecidamente muito precárias, o que dificultava a elaboração de estudos e
pesquisas mais sérios e profundos sobre a situação da educação e do ensino no País.
A outra iniciativa da Conferência seria a elaboração de um documento em que os
mais representativos educadores brasileiros, atendendo à solicitação do chefe do
Governo Revolucionário, procurariam traçar as diretrizes de uma verdadeira política
nacional de educação e ensino, abrangendo todos os seus aspectos, modalidades e
níveis. (LEMME, 2005, p. 171)
Assim, em março de 1932 foi publicado o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova
onde se propunha a reconstrução educacional no Brasil, e tinha como seu redator principal
Fernando de Azevedo.
Pascoal Lemme faz uma análise do documento, e destaca alguns de seus aspectos mais
relevantes:
1. O documento é permeado por uma concepção de educação natural e integral do
indivíduo, com o respeito à personalidade de cada um, mas, ao mesmo tempo, sem
esquecer que o homem é um ser social e tem por isso deveres para com a sociedade:
de trabalho, de cooperação e de solidariedade. Seria, assim, uma educação acima das
classes, que não se destinaria a servir a nenhum grupo particular, mas aos interesses
do indivíduo e da sociedade em geral, que não devem ser conflitantes.
2. A educação deve ser um direito de todos, de acordo com suas necessidades,
aptidões e aspirações, dentro do princípio democrático da igualdade de
oportunidades para todos.
3. Por isso mesmo, deve caber ao Estado, como representante de todos os cidadãos,
assegurar esse direito, tornando-se assim a educação uma função essencialmente
pública.
4. Para assegurar esse direito democrático a escola deve ser única, obrigatória, pelo
menos até um certo nível e limite de idade, gratuita, leiga, e funcionar em regime de
igualdade para os dois sexos.
5. O Estado adotará uma política global e nacional, abrangendo todos os níveis e
modalidades de educação e ensino.
6. Entretanto, na organização dos serviços e dos sistemas de educação e ensino será
adotado o princípio da descentralização administrativa.
7. Os métodos e processos de ensino obedecerão às mais modernas conquistas das
Ciências Sociais, da Psicologia e das técnicas pedagógicas. Os mesmos critérios
serão adotados para a medida da aprendizagem e a apuração do rendimento dos
sistemas escolares.
8. A educação e o ensino devem obedecer a planos definidos, constituindo sistemas
em que os educandos possam ascender, através de uma escada educacional contínua,
das escolas pré-primárias, às primárias, secundárias e ao ensino superior, de acordo
com sua capacidade, aptidões e aspirações, e nunca por suas diferenças em poder
econômico.
9. Os professores, de todos os graus e modalidades de ensino, devem ser formados
dentro de um espírito de unidade, constituindo-se num corpo profissional consciente
de suas responsabilidades perante a Nação, os educandos e o povo em geral; para
41
isso, devem receber remuneração condigna, para que possam manter a necessária
eficiência no trabalho, a dignidade e o prestígio indispensáveis ao desempenho de
sua missão.
10. E como definição final do espírito e do caráter do Manifesto, devemos citar as
palavras com que se inicia e as que aparecem no fecho do documento. (LEMME,
2005, p. 172- 173)
Importante salientar que segundo Lemme (2005, p. 175) “as indicações contidas no
Manifesto, para resolver o problema educacional brasileiro, até hoje, não puderam ser levados
à prática. Mas, não somente os preceitos inscritos nele, como também todas as outras medidas
de caráter democrático que têm sido propostas até hoje”
.
Assim aconteceu com as disposições do capítulo sobre educação e cultura adotadas
pela Constituição de 16 de julho de 1934, que foi derrogado com a implantação de nossa
primeira experiência declarada de governo autoritário, o chamado “Estado Novo”, de 10 de
novembro de 1937.
A Constituição de 1934 inaugura uma nova fase da história constitucional brasileira,
na medida em que se dedica a enunciar normas que exorbitam a temática tipicamente
constitucional. Revela-se a constitucionalização de direitos econômicos, sociais e culturais,
colocando a educação como princípio para formação da personalidade
9
.
Todo um capítulo foi dedicado à educação e à cultura, do artigo 148 a 158,
demonstrando todo o espírito democrático que a impregnou. Fica estabelecida a competência
legislativa da União para traçar diretrizes da educação nacional. Um título é dedicado à
família, à educação e à cultura. A educação é definida como direito de todos, correspondendo
a dever da família e dos poderes públicos, voltada para consecução de valores de ordem moral
e econômica.
A Constituição de 1934 apresenta assim, dispositivos que organizam a educação
nacional, mediante previsão e especificação de linhas gerais de um plano nacional de
educação e competência do Conselho Nacional de Educação para elaborá-lo, criação dos
sistemas educativos nos Estados, prevendo os órgãos de sua composição como corolário do
próprio princípio federativo e destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento
do ensino. Também há garantia de imunidade de impostos para estabelecimentos particulares,
de liberdade de cátedra e de auxílio a alunos necessitados e determinação de provimento de
cargos do magistério oficial mediante concurso. Entretanto, mais uma vez tudo não passou de
9
BRASIL. Senado Federal. Constituições do Brasil, de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, e 1967 e suas
alterações. Brasília, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2 vols, 1986. CF, 1934, art. 149.
42
norma programática
10
, sem o compromisso de o Estado efetivá-las, não havendo inclusive
tempo para sua implementação, pois logo depois em 1937 houve a instituição do Estado
Novo, com a outorga da Carta Constitucional ditatorial, a qual eliminou muitos artigos
destinados à educação pela Constituição de 1934 e acrescentou-lhes outros, mas dando
enfoque ao ensino profissional, ao ensino técnico, ao ensino básico e ao ensino primário.
O retrocesso na Constituição de 1937 é evidente, pois segundo Raposo:
O texto constitucional vincula a educação a valores cívicos e econômicos. Não se
registra preocupação com o ensino público, sendo o primeiro dispositivo no trato da
matéria dedicado a estabelecer a livre iniciativa. A centralização é reforçada não só
pela previsão de competência material e legislativa privativa da União em relação às
diretrizes e bases da educação nacional, sem referência aos sistemas de ensino dos
estados, como pela própria rigidez do regime ditatorial (RAPOSO, 2005).
Para Machado Júnior (2003, p. 62) “esta Constituição possui espírito antidemocrático,
pois foi fruto do Estado Novo, por isso nem de longe a educação foi conceituada como Direito
de todos, ela tinha um conteúdo disciplinar e de obediência à ordem e às instituições”.
A Constituição de 1946 retoma os princípios das Constituições de 1891 e 1934,
transformando-se finalmente em alavanca propulsora da primeira grande reforma do ensino
no Brasil, culminando na Lei de Diretrizes e Bases n. 4.024, de 20.12.1961. Nesta, a
competência legislativa da União circunscreve-se às diretrizes e bases da educação nacional.
A competência dos Estados é garantida pela competência residual, como também pela
previsão dos respectivos sistemas de ensino. A educação volta a ser definida como direito de
todos, prevalece à idéia de educação pública, a despeito de franqueada à livre iniciativa. São
definidos princípios norteadores do ensino, entre eles ensino primário obrigatório e gratuito,
liberdade de cátedra e concurso para seu provimento não só nos estabelecimentos superiores
oficiais como nos livres, merecendo destaque a inovação da previsão de criação de institutos
de pesquisa. A vinculação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino é
restabelecida. Quanto à qualidade da educação esta Constituição propunha, no art. 172
11
, a
cobrança dos sistemas e dos alunos da “eficiência escolar”.
Neste sentido, Cury esclarece:
10
Normas programáticas são aquelas cuja aplicação depende da edição de outras leis, não possuindo
aplicabilidade imediata.
11
BRASIL. Senado Federal. Constituições do Brasil, de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, e 1967 e suas
alterações. Brasília, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2 vols, 1986. CF, 1946, art. 172 – Cada sistema de
ensino terá obrigatoriamente serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos necessitados
condições de eficiência escolar.
43
A Lei n. 4.024/61 atribui ao MEC a função de zelar pela qualidade do ensino em
todo o país, cabendo aos Conselhos de Educação o papel de melhorar a qualidade e
elevar os índices de produtividade do ensino. Já, a alteração promovida nessa última
lei pela Lei n. 5.692/71 pede por avanços progressivos dos alunos e cobra dos
mesmos um rendimento escolar (art. 14) (CURY, 2007).
Neste sentido, o artigo 14 tratava da política de estímulo às iniciativas de melhoria de
qualidade do ensino e assim determinava:
Artigo 14 - A União desenvolverá política de estímulo às iniciativas de melhoria de
qualidade do ensino, acesso a permanência na escola promovidos pelas unidades
federadas, em especial aquelas voltadas às crianças e adolescentes em situação de
risco social. (LDB, Lei n. 4.024/61)
Ou seja, aparentemente já havia demonstrações de preocupação com a qualidade da
educação ministrada, com a melhora do rendimento escolar dos alunos e com a
responsabilização do MEC pela qualidade do ensino.
Entretanto, após todos os esforços no campo da educação para que esta produzisse
seus efeitos veio o golpe militar de 1964, com uma nova Carta Magna em 1967. Porém, desta
vez, não foram introduzidas mudanças substanciais quanto à educação, pois os militares não
tinham a educação como prioritária.
Assim, a Constituição de 1967 mantém a estrutura organizacional da educação
nacional, preservando os sistemas de ensino dos Estados.
A Emenda Constitucional nº 1 de 1969, não alterou o modelo educacional da
Constituição de 1967, mas trouxe mudanças consideráveis quanto à competência da União,
limitando a vinculação de receitas para manutenção e desenvolvimento do ensino apenas para
os municípios. Nesta, em seu artigo 176, caput, houve a confirmação da educação como
direito de todos, acrescentado que ela é também um dever do Estado, assim como a integração
do planejamento educacional aos Planos Nacionais de Desenvolvimento.
Desta forma, nota-se que com maior ou menor abrangência e marcadas cada uma pela
doutrina de segurança nacional de suas épocas, todas as Constituições brasileiras dispensaram
algum tratamento ao tema da educação.
Cury (2007), quanto ao direito à educação de qualidade, salienta que nas
Constituições, desde 1934, sempre constou um capítulo referente à educação.
Como se vê este tratamento dispensado à educação reflete ideologias e valores.
Conforme registra Herkenhoff (1987, p. 08) a “educação não é um tema isolado, mas decorre
de decisões políticas fundamentais. Isto é, a educação é uma questão visceralmente política”.
44
Nesse contexto, mais do que em virtude de constituir um direito ou por ter valor em si
mesma, a natureza pública da educação se afirma em função dos interesses do Estado e do
modelo econômico, como também por constituir eficiente mecanismo de ação política
(RANIERI, 2000).
Cury (2002) assevera que o Direito à educação, como direito declarado em lei, é
recente e remonta ao final do século XIX e início do século XX. Mas seria pouco realista
considerá-lo independente do jogo das forças sociais em conflito.
É importante lembrar que a luta pelo Direito à Educação não foi somente uma
demanda dos literários como tantos citados até aqui, mas também dos trabalhadores, que
durante muito tempo, através de seus sindicatos lutaram pelo direito à educação, inclusive no
Brasil através da luta dos anarquistas. Portanto, esta é uma conquista de baixo para cima.
Assim, neste contexto – que ligava o apoio econômico ao desenvolvimento do país, e,
consequentemente ao pagamento da dívida externa – o Brasil promulgou a Constituição
Cidadã, em 05 de outubro de 1988.
A perspectiva política e a natureza pública da educação são realçadas na Constituição
Federal de 1988, não só pela expressa definição de seus objetivos, como também pela própria
estruturação de todo o sistema educacional.
Segundo Nina Ranieri ela enuncia:
O direito à educação como um direito social no artigo 6º; especifica a competência
legislativa nos artigos 22, XXIV e 24, IX; dedica toda uma parte do título da Ordem
Social para responsabilizar o Estado e a família pela educação, tratar do acesso e da
qualidade, organizar o sistema educacional, vincular o financiamento e distribuir
encargos e competências para os entes da federação. Assim, além de um regramento
minucioso, a grande inovação do modelo constitucional de 1988 em relação ao
direito à educação decorre de seu caráter democrático, especialmente pela
preocupação em prever instrumentos voltados para sua efetividade (RANIERI,
2000, p. 78).
Assim, concordamos com Cury (2002), hoje, praticamente, não há país no mundo que
não garanta, em seus textos legais, o acesso de seus cidadãos à educação básica. Afinal, a
educação escolar é uma dimensão fundante da cidadania, e tal princípio é indispensável para
políticas que visam à participação de todos nos espaços sociais e políticos e, mesmo, para
reinserção no mundo profissional.
Francisco Pontes de Miranda já salientava que o Estado demorou em reconhecer as
“vantagens da instrução e educação do povo”, em perceber que só é possível “aumentar o
valor do Estado, do país, aumentando-se o valor dos indivíduos” (PONTES DE MIRANDA
apud SILVEIRA, 2006, p. 26).
45
No próximo item analisaremos a legislação educacional, inicialmente as Declarações
de Direitos, Tratados, Acordos e Convenções internacionais, especialmente as ratificadas pelo
Brasil, nos quais se pautam as legislações nacionais para estabelecer os Direitos Sociais,
sobretudo o Direito Educacional. Posteriormente, analisaremos a legislação nacional,
iniciando pela Constituição Federal de 1988.
2.3 A Legislação Educacional
Verificamos através do breve histórico do Direito Educacional que existem inúmeras
fontes de garantia do Direito à educação tanto nacional quanto internacional, já prelecionamos
algumas, contudo devido a sua importância e dinamismo, torna-se necessário abordar as
legislações que estão vigorando atualmente.
2.3.1 Legislação Internacional
As fontes normativas superiores dos Direitos do ser humano encontram-se no Direito
Internacional nascido da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH) e formado
por mais de sessenta tratados e muitos outros instrumentos jurídicos.
As normas relativas ao direito à educação estão dispersas em mais de uma centena de
instrumentos jurídicos em nível universal e regional, de natureza convencional e declaratória,
de conteúdo geral, específico e categorial, formando, assim, o Direito Internacional da
Educação, cujas disposições principais são, atualmente, as seguintes:
1) A Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, que traz o direito à
educação como conteúdo normativo mais extenso, especialmente artigo 26.
Artigo 26
1. Toda pessoa tem direito à educação. A educação deve ser gratuita, pelo menos a
correspondente ao ensino elementar fundamental. O ensino elementar é obrigatório.
O ensino técnico e profissional deve ser generalizado; o acesso aos estudos
superiores deve estar aberto a todos em plena igualdade, em função do seu mérito.
46
2. A educação deve visar à plena expansão da personalidade humana e ao reforço
dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais e deve favorecer a
compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e todos os grupos
raciais ou religiosos, bem como o desenvolvimento das atividades das Nações
Unidas para a manutenção da paz.
3. Aos pais pertence a prioridade do direito de escolher o gênero de educação a dar
aos filhos. (DUDH)
2) Convenção relativa à Luta contra as Discriminações na esfera do Ensino, de 1960.
Artigo 1
1. Aos efeitos da presente Convenção, se entende por discriminação toda distinção,
exclusão, limitação ou preferência fundada na raça, na cor, no sexo, no idioma, na
religião, nas opiniões políticas ou de qualquer outra índole, na origem nacional ou
social, na posição econômica ou o nascimento, que tenha por finalidade ou por
efeito destruir ou alterar a igualdade de tratamento na esfera do ensino, e, em
especial:
a) Excluir uma pessoa ou um grupo de acesso aos diversos graus e tipos de ensino;
b) Limitar a um nível inferior a educação de uma pessoa ou de um grupo;
c) A reserva do previsto no artículo no artigo 2 da presente Convenção, instituir ou
manter sistemas ou estabelecimentos de ensino separados para pessoas ou grupos;
ou
d) Colocar uma pessoa ou um grupo em uma situação incompatível com a dignidade
humana.
2. Aos efeitos da presente Convenção, a palavra "ensino" se refere em seus diversos
tipos e graus, e compreende o acesso ao ensino, ao nível e à qualidade desta e as
condições em que se dá. (Convenção relativa à Luta contra as Discriminações na
esfera do Ensino, grifo nosso)
Artigo 4
1. Os Estados Partes na presente Convenção se comprometem, além disso, a
formular, a desenvolver e aplicar uma política nacional direcionada a promover, por
métodos adequados às circunstâncias e às práticas nacionais, à igualdade de
possibilidades e ao trato na esfera do ensino e, em especial, a:
a) Fazer obrigatório e gratuito o ensino primário, generalizar e fazer acessível a
todas, em condições de igualdade total e segundo a capacidade de cada um, o ensino
superior; velar pelo cumprimento por todos da obrigação escolar prescrita pela lei;
b) Manter em todos os estabelecimentos públicos do mesmo grau um ensino do
mesmo nível e condições equivalentes ao que se refere a qualidade de ensino
proporcionada;
c) Promover e intensificar, por métodos adequados, a educação das pessoas que não
tenham recebido instrução primária ou que não a tenham recebido em sua totalidade,
e lhes permitir que continuem seus estudos em função de suas aptidões;
d) Velar para que, na preparação para a profissão docente, não existam
discriminações. (Convenção relativa à Luta contra as Discriminações na esfera do
Ensino, grifo nosso)
Este é o primeiro instrumento internacional a fazer menção expressa à importância da
qualidade na educação e o faz de forma clara tanto que requer em seu artigo quarto o
comprometimento dos Estados-Partes no desenvolvimento e aplicação de políticas nacionais
que promovam a todos os educandos em estabelecimentos públicos o mesmo grau de ensino,
47
em condições equivalentes ao que se refere à qualidade de ensino, tendo em vista que a
diferença no nível de qualidade do ensino promovido pode causar discriminações.
Assim, conforme Delevatti (2006, p. 10) “o direito à educação básica também se acha
fundado no princípio da igualdade, que se encontra no art. 3º, III, in fine, da Constituição
Federal. Para que as desigualdades sociais sejam de fato reduzidas, é necessário que todos
tenham iguais oportunidades”.
3) Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966.
Artigo 13
1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa à
educação. Concordam em que a educação deverá visar ao pleno desenvolvimento da
personalidade humana e do sentido de sua dignidade e a fortalecer o respeito pelos
direitos humanos e liberdades fundamentais. Concordam ainda que a educação
deverá capacitar todas as pessoas a participar efetivamente de uma sociedade livre,
favorecer a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e entre
todos os grupos raciais, étnicos ou religiosos e promover as atividades das Nações
Unidas em prol da manutenção da paz.
2. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem que, com o objetivo de assegurar
o pleno exercício desse direito:
I) A educação primária deverá ser obrigatória e acessível gratuitamente a todos.
II) A educação secundária em suas diferentes formas, inclusive a educação
secundária técnica e profissional, deverá ser generalizada e tornar-se acessível a
todos, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementação
progressiva do ensino gratuito.
III) A educação de nível superior deverá igualmente tornar-se acessível a todos, com
base na capacidade de cada um, por todos os meios apropriados e, principalmente,
pela implementação progressiva do ensino gratuito.
IV) Dever-se-á fomentar e intensificar, na medida do possível, a educação de base
para aquelas pessoas não receberam educação primária ou não concluíram o ciclo
completo de educação primária.
V) Será preciso prosseguir ativamente o desenvolvimento de uma rede escolar em
todos os níveis de ensino, implementar-se um sistema adequado de bolsas de estudo
e melhorar continuamente as condições materiais do corpo docente.
3. Os Estados-partes no presente Pacto comprometem-se a respeitar a liberdade dos
pais e, quando for o caso, dos tutores legais, de escolher para seus filhos escolas
distintas daquelas criadas pelas autoridades públicas, sempre que atendam aos
padrões mínimos de ensino prescritos ou aprovados pelo Estado, e de fazer com que
seus filhos venham a receber educação religiosa ou moral que esteja de acordo com
suas próprias convicções.
4. Nenhuma das disposições do presente artigo poderá ser interpretada no sentido de
restringir a liberdade de indivíduos e de entidades de criar e dirigir instituições de
ensino, desde que respeitados os princípios enunciados no parágrafo 1º do presente
artigo e que essas instituições observem os padrões mínimos prescritos pelo Estado.
(Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos)
Artigo 14
Todo Estado-parte no presente Pacto que, no momento em que se tornar Parte, ainda
não tenha garantido em seu próprio território ou território sob a sua jurisdição a
obrigatoriedade ou a gratuidade da educação primária, se compromete a elaborar e a
adotar, dentro de um prazo de dois anos, um plano de ação detalhado destinado à
implementação progressiva, dentro de um número razoável de anos estabelecido no
48
próprio plano, do princípio da educação primária obrigatória e gratuita para todos.
(Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos)
4) Convenção sobre os Direitos da Criança, de 1989.
Artigo18
1- Os Estados Partes envidarão os seus melhores esforços a fim de assegurar o
reconhecimento do princípio de que ambos os pais têm obrigações comuns com
relação à educação e pelo desenvolvimento da criança. Caberá aos pais ou, quando
for o caso, aos representantes legais para o desempenho de suas funções no que
tange à educação da criança, e assegurarão a criação de instituições e serviços para o
cuidado das crianças.
2- A fim de garantir e promover os direitos enunciados na presente Convenção, os
Estados Partes prestarão assistência adequada aos pais e aos representantes legais
para o desempenho de suas funções no que tange à educação da criança, e
assegurarão a criação de instituições e serviços para o cuidado das crianças.
3- Os Estados Partes adotarão todas as medidas apropriadas a fim de que as crianças
cujos pais trabalhem tenham direito a beneficiar-se dos serviços de assistência social
e creches a que fazem jus. (Convenção sobre os Direitos da Criança)
Artigo 28
1- Os Estados Partes reconhecem o direito da criança à educação e, a fim de que ela
possa exercer progressivamente e em igualdade de condições esse direito, deverão
especialmente:
a) tornar o ensino primário obrigatório e disponível gratuitamente para todos;
b) estimular o desenvolvimento do ensino secundário em suas diferentes formas,
inclusive o ensino geral e profissionalizante, tornando-o disponível e acessível a
todas as crianças, e adotar medidas apropriadas tais como a implantação do ensino
gratuito e a concessão de assistência financeira em caso de necessidade;
c) tornar o ensino superior acessível a todos com base na capacidade e por todos os
meios adequados;
d) tornar a informação e a orientação educacionais e profissionais disponíveis e
acessíveis a todas as crianças;
e) adotar medidas para estimular a freqüência regular às escolas e a redução do
índice de evasão escolar.
2- Os Estados Partes adotarão todas as medidas necessárias para assegurar que a
disciplina escolar seja ministrada de maneira compatível com a dignidade humana e
em conformidade com a presente Convenção.
3- Os Estados Partes promoverão e estimularão a cooperação internacional em
questões relativas à educação, especialmente visando contribuir para a eliminação da
ignorância e do analfabetismo no mundo e facilitar o acesso aos conhecimentos
científicos e técnicos e aos métodos modernos de ensino. A esse respeito, será dada
atenção especial às necessidades dos países em desenvolvimento. (Convenção sobre
os Direitos da Criança)
Artigo 29
1- Os Estados Partes reconhecem que a educação da criança deverá estar orientada
no sentido de:
a) desenvolver a personalidade, as aptidões e a capacidade mental e física da criança
em todo seu potencial;
b) imbuir na criança o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais,
bem como aos princípios consagrados na Carta das Nações Unidas;
c) imbuir na criança o respeito aos seus pais, à sua própria identidade cultural, ao
seu idioma e seus valores, aos valores nacionais do país que reside, aos do eventual
país de origem, e aos das civilizações diferentes da sua;
49
d) preparar a criança para assumir uma vida responsável numa sociedade livre, com
espírito de compreensão, paz, tolerância, igualdade de sexos e amizade entre todos
os povos, grupos étnicos, nacionais e religiosos, e pessoas de origem indígena;
e) imbuir na criança o respeito ao meio ambiente.
2- Nada do disposto no presente Artigo ou no Artigo 28 será interpretado de modo a
restringir a liberdade dos indivíduos ou das entidades de criar e dirigir instituições
de ensino, desde que sejam respeitados os princípios enunciados no parágrafo 1 do
presente Artigo e que a educação ministrada em tais instituições esteja acorde com
os padrões mínimos estabelecidos pelo Estado. (Convenção sobre os Direitos da
Criança)
Conforme já explicitado a formação dos direitos do ser humano é frequentemente
apresentada como uma sucessão de “gerações” (primeira, segunda e terceira). E na CIDH,
foram repartidos em dois Pactos que distinguem, nos seus títulos, cinco categorias de direitos:
o PIDCP – Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o PIDESC – Pacto
Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotados pelas Nações Unidas
em 1966, deixando clara esta divisão dos Direitos Humanos em gerações.
Já, no século XX as principais Declarações, Conferências, Programas de Ação e outras
iniciativas da Comunidade Internacional pelo Direito à educação, resumidamente, podem ser
consideradas:
5) Em 1990, Conferência Mundial sobre a Educação para Todos que tinha como
premissa responder às necessidades educativas fundamentais, realizada em Jomtien na
Tailândia;
Esta Conferência aborda a satisfação das necessidades básicas de aprendizagem e traz
em seu preâmbulo, aparentemente pela primeira vez, a preocupação expressa com a qualidade
da educação, salientando: “Admitindo que, em termos gerais, a educação que hoje é
ministrada apresenta graves deficiências, que se faz necessário torná-la mais relevante e
melhorar sua qualidade, e que ela deve estar universalmente disponível”.
No mesmo sentido, dispõe o artigo terceiro da Conferência:
Artigo 3
UNIVERZALIZAR O ACESSO À EDUCAÇÃO E PROMOVER A EQÜIDADE
1. A educação básica deve ser proporcionada a todas as crianças, jovens e adultos.
Para tanto, é necessário universalizá-la e melhorar sua qualidade, bem como tomar
medidas efetivas para reduzir as desigualdades.
2. Para que a educação básica se torne eqüitativa, é mister oferecer a todas as
crianças, jovens e adultos, a oportunidade de alcançar e manter um padrão
mínimo de qualidade da aprendizagem.
3. A prioridade mais urgente é melhorar a qualidade e garantir o acesso à
educação para meninas e mulheres, e superar todos os obstáculos que impedem
50
sua participação ativa no processo educativo. Os preconceitos e estereótipos de
qualquer natureza devem ser eliminados da educação.
4. Um compromisso efetivo para superar as disparidades educacionais deve ser
assumido. Os grupos excluídos - os pobres; os meninos e meninas de rua ou
trabalhadores; as populações das periferias urbanas e zonas rurais; os nômades e os
trabalhadores migrantes; os povos indígenas; as minorias étnicas, raciais e
lingüísticas; os refugiados; os deslocados pela guerra; e os povos submetidos a um
regime de ocupação - não devem sofrer qualquer tipo de discriminação no acesso às
oportunidades educacionais.
5. As necessidades básicas de aprendizagem das pessoas portadoras de deficiências
requerem atenção especial. É preciso tomar medidas que garantam a igualdade de
acesso à educação aos portadores de todo e qualquer tipo de deficiência, como parte
integrante do sistema educativo. (Conferência Mundial sobre a Educação para
Todos, grifo nosso)
E ainda traz:
1.3. DEFINIR POLÍTICAS PARA A MELHORIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA
20. As pré-condições para a qualidade, eqüidade e eficácia da educação são
construídas na primeira infância, sendo os cuidados básicos e as atividades de
desenvolvimento e educação infantis condições essenciais para a consecução dos
objetivos da educação básica. Esta deve corresponder às necessidades, interesses e
problemas reais dos participantes do processo de aprendizagem. A relevância dos
currículos pode ser incrementada vinculando-se alfabetização, habilidades
matemáticas e conceitos científicos aos interesses e primeiras experiências do
educando, como, por exemplo, aquelas relativas à nutrição, saúde e trabalho.
Enquanto muitas necessidades variam consideravelmente entre os países e dentro
deles e, portanto, a maior parte de um currículo deva ser sensível às condições
locais, há também muitas necessidades universais e interesses comuns que devem
ser levados em conta nos programas educacionais e no discurso pedagógico.
Questões como a proteção do meio ambiente, uma relação equilibrada
população/recursos, a redução da propagação da AIDS e a prevenção do consumo de
drogas são problemas de todos, igualmente.
21. As estratégias específicas, orientadas concretamente para melhorar as condições
de escolaridade, podem ter como foco: os educandos e seu processo de
aprendizagem; o pessoal (educadores, administradores e outros); o currículo e a
avaliação da aprendizagem; materiais didáticos e instalações. Estas estratégias
devem ser aplicadas de maneira integrada; sua elaboração, gestão e avaliação devem
levar em conta a aquisição de conhecimentos e capacidades para resolver problemas,
assim como as dimensões sociais, culturais e éticas do desenvolvimento humano. A
formação dos educadores deve estar em consonância aos resultados pretendidos,
permitindo que eles se beneficiem simultaneamente dos programas de capacitação
em serviço e outros incentivos relacionados à obtenção desses resultados; currículo e
avaliações devem refletir uma variedade de critérios, enquanto que os materiais,
inclusive a rede física e as instalações, devem seguir a mesma orientação. Em alguns
países, a estratégia deve incluir mecanismos para aperfeiçoar as condições de ensino
e aprendizagem, de modo a reduzir o absenteísmo e ampliar o tempo de
aprendizagem. Para satisfazer as necessidades educacionais de grupos que não
participam da escolaridade formal, fazem-se necessárias estratégias apropriadas à
educação não-formal. Estas incluem e transcendem os aspectos já mencionados, e
podem ainda conceder especial atenção à necessidade de coordenação com outras
formas de educação, o apoio de todos os parceiros envolvidos, os recursos
financeiros permanentes e a plena participação da sociedade. Encontramos um
exemplo deste enfoque aplicado à alfabetização no "Plano de Ação para a
Erradicação do Analfabetismo antes do Ano 2000", da UNESCO.
Outras estratégias podem ainda recorrer aos meios de comunicação para satisfazer as
necessidades educacionais mais amplas de toda a comunidade devendo, todavia,
51
vincular-se à educação formal, à educação não-formal, ou a uma combinação de
ambas. A utilização dos meios de comunicação traz em si um tremendo potencial no
que diz respeito a educar o público e compartilhar um volume considerável de
informações entre aqueles que necessitam do conhecimento.
22. Ampliar o acesso à educação básica de qualidade satisfatória é um meio
eficaz de fomentar a eqüidade. A permanência do envolvimento de meninas e
mulheres em atividades de educação básica até a consecução do nível padrão de
aprendizagem pode ser garantida se lhes forem oferecidos incentivos, via medidas
especialmente elaboradas para esse fim e, sempre que possível, com a participação
delas. Enfoques similares são necessários para incrementar as possibilidades de
aprendizagem de outros grupos desassistidos.
23. Promover uma educação básica eficaz não significa oferecer educação a
mais baixos custos, porém utilizar, com maior eficácia, todos os recursos
(humanos, organizativos e financeiros), para obter os níveis pretendidos de
acesso e desempenho escolar. As considerações anteriores relativas à relevância, à
qualidade e à eqüidade não se constituem alternativas à eficácia, representam, antes,
as condições específicas em que esta deve ser obtida. De fato, em alguns programas,
a eficácia irá exigir um aumento, e não uma redução dos recursos. No entanto, se os
recursos existentes podem ser utilizados por um número maior de educandos ou se
os mesmos objetivos de aprendizagem podem ser alcançados a um menor custo por
aluno, então será facilitada à educação básica a consecução das metas de acesso e
desempenho para os grupos atualmente desassistidos. (Conferência Mundial sobre a
Educação para Todos, grifo nosso)
6) Em 1996, uma Comissão criada pela Unesco, em 1993 (por recomendação da sua
Conferência Geral, em 1991), tinha o intuito de refletir sobre a educação e a aprendizagem
para o século XXI, sob a presidência de Jacques Delors, publicou o Relatório intitulado
“Educação: um tesouro a descobrir”.
7) Em 1997, a subcomissão da luta contra as medidas discriminatórias e da proteção
das minorias da ONU adotou uma Resolução intitulada “A realização do direito à educação,
incluindo a educação no domínio dos direitos do homem” (Resolução 1997/7, de 22 de
Agosto), em que decidiu colocar na sua agenda a questão do direito à educação e, em
particular, a educação para os direitos do homem;
8) Em 1998, a Comissão dos Direitos do Homem da ONU decidiu nomear, pela
primeira vez, um Relator Especial sobre o direito à educação, com um mandato de três anos
(Resolução 1998/33, de 17 de abril). O mandato foi confiado a Katarina Tomasevski, da
Suécia.
9) Em 1998, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais dedicou o seu Dia
de Debate Geral ao direito à educação;
10) Em 1999, a Unicef consagrou ao direito à educação o seu Relatório sobre a
situação das crianças no mundo.
Já, na primeira década do século XXI, assinale-se as seguinte iniciativas dos
Organismos Internacionais:
52
11) Em 2000, o Fórum Mundial sobre a Educação, que adotou o “Quadro de Ação de
Dakar – Educação para todos: Cumprir os nossos compromissos coletivos”. Nele se
reafirmando que a educação “é a chave do desenvolvimento durável, assim como da paz e da
estabilidade no interior dos países e entre eles”
12
, realizada em Dakar, no Senegal;
12) Em 2000, a Unesco consagrou também ao direito à educação o seu Relatório
mundial sobre a educação, intitulado “O direito à educação – Para a educação para todos,
durante toda a vida”.
13) Em 2001, a Assembléia Geral das Nações Unidas proclamou o período de dez
anos que começa em 01 de Janeiro de 2003, como a Década das Nações Unidas da
Alfabetização;
14) Em 2001, o Comitê dos Direitos da Criança consagrou o direito à educação;
15) Em 2001, o Fórum Mundial de Educação, cuja primeira sessão se realizou em
2001, em Porto Alegre, aqui no Brasil;
16) Em 2005, foi apresentado o Relatório Geral de Acompanhamento do EPT –
Educação Para Todos – “O Imperativo da Qualidade” da Unesco;
Este último relatório além de ser o mais recente, é ainda o documento que aborda de
forma mais clara e ampla a preocupação com a qualidade da educação, contudo, não tem força
de lei, pois se trata apenas de um relatório da Unesco com o intuito de verificar em que ponto
se encontra o mundo com relação aos seis objetivos do “Educação para Todos”:
Objetivo 1 - Cuidados e Educação para a Primeira Infância
Objetivo 2 - Universalização do Ensino Primário
Objetivo 3 - Educação de jovens e adultos
Objetivo 4 – Alfabetização
Objetivo 5 – Gênero
Objetivo 6 – Qualidade
Com relação ao sexto objetivo o relatório EPT – Educação Para Todos – “O
Imperativo da Qualidade” demonstra que:
Os países que se encontram mais longe de alcançar os objetivos 1 e 5 são também os
que estão mais longe de alcançar o objetivo 6. Diversos indicadores fornecem
informações sobre as dimensões da qualidade. Nos países ricos, onde os objetivos do
EPT já foram alcançados, os gastos públicos com educação representam um
percentual mais alto do PIB que nos países mais pobres, onde o atendimento aos
sistemas mal equipados tem que ser tanto ampliado quanto melhorado. Em muitos
países em desenvolvimento, os gastos cresceram durante a última década,
principalmente no Leste Asiático e Pacífico e na América Latina e Caribe. As razões
aluno/professor continuam mais altas do que o desejável em muitos países da África
12
Parágrafo sexto.
53
Subsaariana (média regional: 44:1) e do Sul e Oeste Asiáticos (40:1). Em muitos
países de baixa renda, os professores não atendem sequer aos requisitos mínimos
para ingresso no magistério, e muitos deles não têm um bom domínio sobre os
conteúdos curriculares. A pandemia de HIV/Aids vem prejudicando gravemente a
oferta de boa educação e provocando significativamente o absenteísmo entre os
professores. As notas obtidas nos testes nacionais e internacionais mostram que os
baixos resultados são generalizados na maioria das regiões em desenvolvimento
(Relatório Global de Acompanhamento do EPT, Unesco, 2005, p. 01).
Assim, conforme determina este relatório o desafio é alcançar o aumento da qualidade,
pois sem ela não se pode atingir a educação para todos, isto porque a qualidade da educação
só traz benefícios à população. Segundo o relatório uma “melhor educação contribui para
renda mais alta durante toda a vida e para um crescimento econômico mais robusto para o
país, além de ajudar os indivíduos a fazerem escolhas mais informadas sobre fertilidade e
outras questões importantes para seu bem-estar” (Relatório Global de Acompanhamento do
EPT, Unesco, 2005, p. 02).
No mais, o Relatório Global de Acompanhamento do EPT traz em seu bojo um mapa
para definir e entender questões que interferem na qualidade do ensino contextualizando-a
historicamente; sintetiza um vasto corpo de pesquisas, com origem em diferentes perspectivas
sobre os fatores que influenciam a qualidade da educação; apresenta estratégias e políticas de
importância fundamental para melhorá-la, principalmente nos países de baixa renda; avalia a
ajuda internacional à educação básica e os esforços no sentido do fortalecimento dos
processos de coordenação; e, acompanha os avanços em direção aos seis objetivos do EPT
adotados em Dacar em 2000, com ênfase nos indicadores de qualidade. Assim, expondo:
Nos muitos países que vêm tentando assegurar o direito à educação a todas as
crianças, o foco no acesso muitas vezes eclipsa a atenção dada à qualidade. No
entanto, a qualidade determina o quanto e o quão bem as crianças aprendem, e
em que medida a educação dada a elas se traduz numa gama de benefícios
pessoais, sociais e de desenvolvimento. O Objetivo 6 do Marco de Ação de
Dacar enfatiza a necessidade de aperfeiçoar todos os aspectos da qualidade da
educação. No entanto, como ressalta este relatório, um número excessivo de alunos
vêm deixando a escola sem dominar um conjunto mínimo de habilidades cognitivas
e não-cognitivas. Após colocar em contexto histórico o debate sobre a qualidade, o
relatório oferece um mapa para definir e entender essas questões (Capítulo 1). Ele
sintetiza um vasto corpo de pesquisas, com origem em diferentes perspectivas sobre
os fatores que influenciam a qualidade da educação (Capítulo 2) e apresenta
estratégias e políticas de importância fundamental para melhorá-la, principalmente
nos países de baixa renda (Capítulo 4). Tal como nas edições anteriores, são
avaliados a ajuda internacional à educação básica e os esforços no sentido do
fortalecimento dos processos de coordenação (Capítulo 5). Por fim, o relatório
acompanha os avanços em direção aos seis objetivos do EPT adotados em Dacar em
2000, com ênfase nos indicadores de qualidade. O Índice de Desenvolvimento do
Educação para Todos, introduzido nos relatórios anteriores, foi trabalhado em maior
profundidade, oferecendo agora um resumo dos avanços feitos em direção dos
quatro objetivos em 127 países (Capítulo 3). (Relatório Global de Acompanhamento
do EPT, Unesco, 2005, p. 04, grifo nosso).
54
Quanto aos processos de ensino e aprendizagem o Relatório apresenta um sólido corpo
de informações que poderia orientar Estados – como o Brasil – quanto ao que torna as escolas
eficientes – importante salientar, que referem-se a uma das três dimensões de definição de
qualidade, segundo Romualdo Portela Oliveira (2006), ou seja, os processos, como veremos
mais pormenorizadamente no capítulo três que aborda a questão da qualidade.
Essas informações enfatizam a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem, ou
seja, de que forma os professores e os alunos interagem em sala de aula e o quão bem eles
usam os materiais didáticos, trazendo algumas políticas que visam o que um melhor
aprendizado deveria enfocar (Relatório Global de Acompanhamento do EPT, Unesco, 2005,
p. 03).
Contudo, como já descrito e evidenciado, por não ter força de lei este Relatório, que
traz tantas informações interessantes, é muitas vezes esquecido e não pode ser utilizado pelos
cidadãos para efetivamente pleitearem junto ao Judiciário a melhoria da qualidade em sua
educação.
Assim, percebe-se que existem iniciativas adotadas por vários organismos e
instituições internacionais em relação ao direito à educação, o que exprime a crescente
consciência internacional da importância da educação.
Em suma, como afirma o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais no seu
Comentário Geral 13:
A educação é tanto um direito humano, em si mesma, como um meio
indispensável para a realização de outros direitos humanos. […] A educação é
considerada, cada vez mais, como um dos melhores investimentos financeiros que
os Estados podem fazer. Mas a importância da educação não é só prática: um
espírito bem-educado, esclarecido e ativo, capaz de divagar livremente e com
grandes horizontes, é uma das alegrias e gratificações da existência humana (apud
MONTEIRO, 2003, grifonosso).
Mas, é necessário pontuar, alguns aspectos relevantes sobre o § 3º, do art. 5º da
Constituição Federal, inserido pela Emenda Constitucional nº 45/2004, referente à força
normativa dos tratados internacionais
sobre direitos humanos.
Para tanto, primeiramente, esclareceremos o conceito e a finalidade dos tratados e
posteriormente a existência das duas teorias jurídicas elaboradas com o intuito de resolver a
problemática da territorialidade da ordem jurídica de cada Estado. Trata-se da teoria dualista e
monista, para somente depois ingressarmos na discussão sobre o artigo quinto, parágrafo
terceiro da Constituição Federal.
55
Segundo Rezek (1984, p. 21) “tratado é o acordo formal, concluído entre sujeitos de
direito internacional público, e destinado a produzir efeitos jurídicos”.
Para Asensi os tratados são:
Norma jurídica produzida mediante um ato de vontade estatal num contexto em que
se presume a igualdade formal entre as partes; ato que consuma uma relação jurídica
de direito internacional e que funda a obrigatoriedade da aplicação da norma
internacional mediante os princípios do pacta sunt servanda e da boa-fé (ASENSI,
2006)
Já a diferenciação básica entre estas duas correntes teóricas é que o dualismo
considera o Direito Internacional e o Direito interno como dois sistemas jurídicos igualmente
válidos, todavia distintos, independentes e separados; e a teoria monista considera a unidade
entre Direito Internacional e Direito Interno, como um bloco único de regras jurídicas,
integradas num vasto sistema normativo (SILVA, 2005).
Segundo Silva (2005) no Brasil, até o advento da EC 45/04, “inexistia previsão
constitucional concernente à força normativa dos tratados internacionais ratificados pelo
Executivo e ratificado pelo Congresso”, o que havia na Constituição Federal quanto aos
Tratados Internacionais era que os direitos e garantias expressos nesta não excluíam tais
tratados adotados pelo país.
Neste contexto, coube a doutrina e a jurisprudência brasileira se posicionar a este
respeito. Segundo Silva (2005) a orientação do Supremo Tribunal Federal é de um monismo
moderado, ou seja, conforme Luís Roberto Barroso:
A orientação da mais alta Corte é a do monismo moderado, em que tratado se
incorpora ao direito interno no mesmo nível hierárquico da lei ordinária,
sujeitanto-se ao princípio consolidado: em caso de conflito, não se colocando a
questão em termos de regra geral e regra particular, prevalece a norma posterior
sobre a anterior (BARROSO apud SILVA, 2005, grifo nosso).
Portanto, os tratados internacionais eram incorporados ao direito interno em nível de
igualdade com a legislação ordinária.
Mazzuol (1999, p. 67) registra que “s
egundo o entendimento da Suprema Corte,
qualquer tratado internacional que seja, desde que ratificado pelo Brasil, passa a fazer parte do
nosso direito interno, no âmbito da legislação ordinária”.
Contudo, este era o posicionamento antes da promulgação da Emenda Constitucional
n. 45/04.
56
O atual art. 5º, § 3º, da Carta Magna prevê que “os tratados e convenções
internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão
equivalentes às emendas constitucionais”.
Segundo Silva (2005) “dispõe agora o texto maior que os referidos tratados, quando
versarem sobre direitos humanos, ganham estatura de norma constitucional, devendo passar
por semelhante processo legislativo previsto para as emendas constitucionais, para entrarem
em vigor”, não mais se equiparando simplesmente a lei ordinária.
Para Felipe Dutra Asensi
Mais precisamente, o constituinte derivado colocou em debate um tema que se
encontrava pacífico no Supremo Tribunal Federal desde os anos setenta, mas que
continuava conflitante no campo doutrinário: o posicionamento hierárquico das
normas internacionais de direitos humanos dentre as fontes normativas do sistema
jurídico brasileiro (ASENSI, 2006).
Importante ressaltar a posição do Ministro Paulo Sepúlveda Pertence, citado por Paulo
Maycon Costa da Silva, no julgamento da medida cautelar na ADIn 1675-1, assinalando que
os tratados internacionais sobre direitos humanos celebrados pelo Estado Brasileiro, antes da
promulgação da Carta de 1988, possui força de dispositivo constitucional:
Nesta ADIn, a despeito de ter sido voto vencido no julgamento da cautelar na ADIn
1480-3, Pertence apresenta a questão da interpretação do art. 5º, § 2º, demonstrando
que a doutrina contemporânea tende a atribuir status constitucional aos
tratados internacionais de direitos fundamentais. Lembrou o relator, entretanto,
que o Supremo adotou entendimento contrário a essa tendência no julgamento da
medida cautelar na ADIn 1480-3.
Incontinente, afirmou o Ministro em seu voto, que os tratados incorporados ao
direito pátrio antes da Constituição vigente têm status de norma constitucional e
aponta, numa clara tendência humanista, que os tratados internacionais de direitos
humanos, mesmo que não constitucionalizados, devem ter valor de "poderoso
reforço à interpretação do texto constitucional que sirva melhor à sua efetividade",
isto porque, segundo o relator, esses tratados decorrem da mesma preocupação de
proteção dos direitos fundamentais que rege a Constituição vigente. (SILVA, 2005,
grifo nosso)
Asensi propõe, neste sentido, que:
De fato, a problemática do § 3º do artigo 5º se resume nos seguintes pontos: O
tratado cujo teor abranja direitos humanos, para ter dignidade de norma
constitucional e, conseqüentemente, ter eficácia de emenda constitucional, deve
passar pelo crivo do Congresso Nacional, sendo aprovado pelos mesmos trâmites
legais de uma emenda. Assim que é aprovado, o tratado terá força de norma
constitucional. Em decorrência, este tratado poderá revogar normas
57
infraconstitucionais, poderá revogar outras normas constitucionais, e passará por
trâmites especiais. (ASENSI, 2006)
Essa discussão demonstra a preocupação do legislador e dos juristas com a questão da
preservação e efetividade dos Direitos Humanos.
No que se refere ao referendo congressual dos tratados e convenções de direitos
humanos José Afonso da Silva critica:
Entendia-se que essa incorporação era automática, diferentemente do que ocorre
com outros tipos de tratados e acordos internacionais, dependentes sempre de
referendo congressual e ratificação governamental para sua eficácia interna. Essa
questão precisa ser repensada em face desse § 3º, porque a exigência de um
quorum qualificado para referendo congressual dos tratados e convenções de
direitos humanos, para que tenham natureza constitucional formal, implica
reconhecer que esses ajustes internacionais dependem, para ingressar no
ordenamento interno referendo do Congresso Nacional e ratificação do Poder
Executivo, como qualquer tratado e acordo internacional – o que é uma pena,
porque a incorporação automática, como direito constitucional, seria uma
forma de destacar seu valor para além das circunstâncias de lugar e de tempo.
(SILVA, 2005, p. 179, grifo nosso)
Assim, também consideramos um avanço os tratados internacionais que versem sobre
direitos humanos, a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 45, serem
considerados como normas constitucionais. Mas, concordamos com a crítica exarada por José
Afonso da Silva, a incorporação deveria ser automática, como direito constitucional,
especialmente devido à preocupação de proteção dos direitos fundamentais que rege a
Constituição.
Flávia Piovesan também critica este posicionamento, pois acredita que os Direitos
Humanos devem ter aplicação imediata.
Saliente-se assim que, no entanto, somente para os tratados posteriores a dezembro de
2004, e somente tratados sobre direitos humanos, o que esclarece a interpretação dos
parágrafos 1º e 2º do mesmo artigo 5º, onde dá-nos a idéia de certo monismo do direito
interno brasileiro, cujos tratados seriam incorporados diretamente (SOUZA, 2006). Asensi
(2006) explica esta questão, salientando que a partir de 30 de dezembro de 2004 passamos a
ter dois tipos de tratados internacionais: “os constitucionais e os infraconstitucionais”.
No mais, temos ainda outra problemática após a publicação desta Emenda
Constitucional: os tratados assinados e aprovados, e os somente assinados. Asensi (2006)
salienta que “ambos são tratados ratificados, porém os primeiros são dotados de eficácia
constitucional, e os segundos, por sua vez, são dotados de eficácia infraconstitucional”.
58
Note-se, portanto, que os tratados que não passarem por tal procedimento não terão
vigor constitucional, e isso exige muita atenção e cautela.
Entretanto, apesar das críticas à EC n. 45/04, o parágrafo terceiro do artigo quinto da
Constituição é vigente e possui o respaldo do Supremo Tribunal Federal, determinando,
portanto, que tem força de norma constitucional os tratados internacionais referendados pelo
Congresso Nacional e ratificados pelo Presidente da República.
Insta salientar, que a maioria dos tratados internacionais referidos neste tópico e que
abordam o direito à educação, especialmente, a qualidade desta educação, são
infraconstitucionais. Assim, eles têm força de lei ordinária. Todavia, nenhum deles garante o
Direito a um ensino fundamental de qualidade, muito menos, explicita minimamente o que
seria esta qualidade, o que dificulta sua força executiva na área educacional.
Gofredo Telles Júnior concordando com o determinado pelo Supremo Tribunal
Federal postula:
Sucede, porém, que os chamados Direitos do Homem nem sempre são direitos.
Enquanto não se fundarem na legislação positiva dos Estados, enquanto não forem
permissões dadas efetivamente por normas de Direito Objetivo, tais Direitos não
serão mais do que ideais de Direito. (TELLES JUNIOR, 2003, p. 317)
Nota-se que todos os demais tratados citados são referendados no Brasil, contudo não
possuem força de lei, o que os torna letra morta, visto que não há como exigi-los
juridicamente.
Especificamente, no que se refere à qualidade do ensino fundamental, apesar de toda a
problemática e a busca pela mesma, não há nenhum documento ratificado por emenda
constitucional, que tenha, portanto se tornado lei e que aborde tal Direito.
Conforme Gofredo Telles Júnior (2003, p. 317) “os Direitos Humanos são poderosos
ideais, sem dúvida, com extraordinária força de persuasão, mas ideais, e nada mais”. E ainda
preleciona, neste sentido:
A história das nações tem demonstrado que as Declarações de Direitos dos Homens
se reduzem a palavras soltas ao vento, flatus vocis, nos Estados em que os Governos,
embora tendo aderido a elas, se recusam a promover os ideais de Direito a Direitos
Subjetivos autênticos. Os Direitos do Homem, nesses Estados, o que fica, no seio do
povo, é um sonho, uma esperança, o ímpeto de lutar contra a opressão. (TELLES
JUNIOR, 2003, p. 318)
Analisando o Estado brasileiro, sobretudo o Governo brasileiro, nas últimas décadas,
com o advento da Declaração Universal de Direitos do Homem – DUDH, sob o foco da
59
qualidade no ensino fundamental, nota-se que somos um destes governos onde há a recusa em
se promover os Direitos Subjetivos, relegando as proclamações da DUDH a meros ideais, sem
qualquer exigibilidade jurídica.
2.3.2 Legislação Nacional
Neste tópico abordaremos as legislações nacionais mais importantes quanto ao Direito
à educação, entre elas a Constituição Federal de 1988, que como já visto estabeleceu inúmeras
novidades em vista dos textos Constitucionais anteriores, dedicando os artigos 205 a 214 à
educação. Também analisaremos o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional, o Plano Nacional de Educação e o Plano de Desenvolvimento
da Educação, mais especificamente quanto ao Direito à qualidade do ensino fundamental.
2.3.2.1 Constituição Federal de 1988
A Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988,
estabelece direitos civis, políticos e sociais. A realização desses direitos exige a mobilização
da sociedade, porque dela nascem suas necessidades e angústias.
Inicialmente, é importante destacar alguns aspectos relativos à validade das normas
constitucionais, pois existem problemas de hermenêutica constitucional na aplicação desses
direitos.
Ferreira Sobrinho (2002) analisando o assunto destaca que “os estudos relativos às
normas constitucionais começaram a tomar corpo a partir da Revolução Francesa”. O autor
salienta que foram os franceses que buscaram que a Constituição deveria “não somente para
regular o chamado poder estatal, mas também para, através de verdadeiros catálogos de
direitos, proteger o indivíduo contra o Estado”. Neste sentido ele postula que
Trata-se de uma noção negativa dos denominados direitos fundamentais do homem,
ou seja, esses direitos foram pensados como forma de impedir que o Estado
invadisse limites reputados intransponíveis relativamente à esfera de liberdade
60
humana. Bem por isso a doutrina alemã os qualifica como direitos negativos.
Essa concepção evoluiria para outra de matiz positiva, no sentido de que os direitos
fundamentais não mais seriam visualizados como entraves ao poder estatal, mas sim
como fonte de poder jurídico de seus titulares, poder jurídico esse que dotava o
indivíduo de instrumento capaz de exigir do Estado determinados comportamentos
positivos (ou se se quiser, determinadas ações) materializados em um facere e não
apenas em um non facere como sucedia com a tese dos direitos negativos
(FERREIRA SOBRINHO, 2002).
Desta forma, algumas teses e teorias foram desenvolvidas, entre elas a que considerava
a norma constitucional dividida em formal e material. Segundo Ferreira Sobrinho:
Normas constitucionais formais seriam aquelas que não diriam respeito ao Estado,
considerado em sua estrutura política, sendo constitucionais apenas por força de sua
topologia, isto é, por figurarem no texto constitucional. As normas constitucionais
materiais, pelo contrário, eram constitucionais porque veiculavam matéria de
interesse estatal. Sem elas não se teria um Estado em termos jurídicos (FERREIRA
SOBRINHO, 2002, grifo nosso).
Assim, para essa teoria as normas constitucionais materiais seriam de logo aplicáveis,
mas necessitavam de legislação infraconstitucional para surtir efeitos; e as normas
constitucionais formais, foram compreendidas como normas suspensas, já que ficava a cargo
do legislador ordinário tirá-las da inércia, integrando-as ao universo jurídico. Entretanto, esta
teoria não perdurou por muito tempo, pois se assim o fosse “estar-se-ia negando eficácia às
normas constitucionais formais” (FERREIRA SOBRINHO, 2002).
Em seguida as normas constitucionais passaram a ser determinadas por uma gradação
“no que diz com sua eficácia jurídica, não no que diz com sua eficácia social” (FERREIRA
SOBRINHO, 2002), sendo subdivididas em normas constitucionais de eficácia plena, de
eficácia contida e de eficácia limitada. Estas, segundo Ferreira Sobrinho, podem ser
entendidas como:
As normas constitucionais de eficácia plena são aquelas que não necessitam de
integração infraconstitucional. As normas constitucionais de eficácia contida são
aquelas que, através da legislação infraconstitucional, sofrerão uma redução, por
assim dizer, no círculo eficacional. Finalmente as normas constitucionais de eficácia
limitada são as que necessitam de certa integração infraconstitucional. Todas são
eficazes. Variará tão-somente o grau dessa eficácia e não a própria eficácia em
si mesma considerada. (FERREIRA SOBRINHO, 2002, grifo nosso).
Celso Antônio Bandeira de Mello aperfeiçoou a elaboração teórica sobre a eficácia das
normas constitucionais trazendo as denominadas normas pragmáticas que conforme explica
Ferreira Sobrinho citando Bandeira de Mello:
61
Atendo-me ao aspecto que me interessa no momento, destaco que esse professor
paulista logrou pôr a descoberto que as denominadas normas pragmáticas
(expressão infeliz que serviu de suporte teórico à idéia muito difundida de que o
legislador constituinte incrustava bons conselhos na Constituição) têm uma função
jurídica relevante: conferem, de imediato, ao administrado direito a:
a) opor-se judicialmente ao cumprimento de regras ou a prática de comportamentos
que os atinjam, se forem contrários ao sentido do preceito constitucional;
b) obter, nas prestações jurisdicionais, interpretação e decisão orientadas no sentido
e direção preconizados por estas normas, sempre que estejam em pauta os interesse
constitucionais protegidos por tais regras.
Observe-se que a conclusão de Celso Antônio Bandeira de Mello tinha por suporte
teórico a Emenda Constitucional nº 1/69, onde não se falava de mandado de
injunção nem de inconstitucionalidade por omissão. Sua doutrina era, então,
avançada para a época.Bania-se de vez a velha e surrada tese de que a Constituição
abrigava normas programáticas, uma vez que restara claro que essa postura teórica
objetivava calçar a pretensão do poder público de negar eficácia a certas normas
constitucionais. (MELLO apud FERREIRA SOBRINHO, 2002, grifo nosso)
Assim, concordamos com o entendimento de Ferreira Sobrinho quanto à validade das
normas constitucionais, excluindo quaisquer dúvidas quanto à hermenêutica constitucional na
aplicação desses direitos:
É preciso que se diga com todas as letras: não existem normas constitucionais
programáticas ou bons conselhos do constituinte. Existem verdadeiras normas
jurídicas pertencentes a um texto jurídico. Com apoio na realidade normativa
brasileira é forçoso concluir que os preceitos constitucionais tipo goma
(nomenclatura francesa), além de constituírem um limite negativo à ação do
legislador ordinário, limite esse capaz de inquinar de inconstitucional qualquer
tentativa de ignorá-los, também dotam seus titulares de verdadeiro poder jurídico
exercitável via mandado de injunção.
Urge liquidar essa tese das normas constitucionais no-self-executing. Não há mais
lugar para a pretensão estatal de seccionar a Constituição Federal em partes
aplicáveis e partes não aplicáveis. Não se cinde o incindível sob pena de se
atropelar a lógica e, portanto, cometer erro crasso. (FERREIRA SOBRINHO, 2002,
grifo nosso)
Após estes esclarecimentos passaremos a discussão sobre os Direitos Educacionais
trazidos pela Carta Magna de 1988 e considerados normas pragmáticas, ou seja, de imediata
aplicabilidade e exigibilidade jurídica.
Com relação à política educacional, a Constituição Federal de 1988 concede amplos
direitos, confirmando e ampliando o interesse social pela educação. Desde a Constituição
monárquica de 1824, a primeira Constituição brasileira, a educação irrompe como o
fundamento da política social, que só alcança maior abrangência durante o século XX. No
final deste século, falou-se bastante a respeito da educação e de sua importância, porém muito
se desarticulou a aplicação dos direitos educacionais (VIEIRA, 2001).
Assim, quando se buscam as bases do Direito Educacional, o ponto de partida deve
estar na Constituição, naqueles princípios abrangentes, capazes de multiplicar-se em muitos
62
direitos, em muitas garantias e muitos deveres. Neste caso, é necessário considerar o artigo 3º
da Constituição Federal de 1988: “Constituem objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o
desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.
A presença da educação na Constituição Federal deve ser examinada necessariamente
com base nesses objetivos expostos no artigo 3º, dos quais ela não pode estar de nenhum
modo afastada. Os princípios básicos, contidos no artigo 3º da Constituição, devem influir na
teoria e na prática educacionais derivadas do Capítulo III, denominado “Da Educação, da
Cultura e do Desporto”, no Título VIII (Da Ordem Social), arts. 205 a 214, juntamente com
outros preceitos distribuídos ao longo do texto constitucional.
Até porque sem uma educação de qualidade é impossível alcançar os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil dispostos neste art. 3º da CF.
Entre outras determinações a Constituição Federal de 1988 aponta os titulares passivos
do direito à educação, cabendo à família, à sociedade e ao Estado promovê-la e incentivá-la.
Nos artigos 5º, caput, e 205 e seguintes encontramos as bases formadoras para o
desenvolvimento de uma nação: o direito à vida, cabendo ao Estado protegê-lo em sua
acepção integral, incluindo aí o Direito à educação; e o direito à educação expresso no art. 6º
e explicitado nos arts. 205 a 214.
Art. 205 - A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho. (CF, grifo nosso)
Art. 206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o
saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições
públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e
títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar
pública, nos termos de lei federal.
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados
profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou
63
adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. (CF, grifo nosso)
Assim, o artigo 205, determina como deve ser ministrada a educação, ou seja, visando
ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho, sendo esta educação responsabilidade e dever do Estado. No
mais, conforme o artigo 206, a educação deve ser oferecida tendo como base os princípios ali
fixados, entre eles a garantia do padrão mínimo de qualidade
13
, que até a presente data ainda
não foram regulamentados, não havendo bases normativas para defini-los, assim dificultando
sua exigibilidade jurídica.
Na verdade, os direitos e garantias fundamentais, discriminados no Título II, da
Constituição Federal de 1988, constituem os outros princípios básicos a serem obedecidos na
teoria e na prática educacionais, contidas no Capítulo III, do Título VIII. Estes direitos do
homem somente se realizam quando estão sustentados nas garantias constitucionais, não
tendo, sem elas, qualquer validade prática (VIEIRA, 2001).
Mas, é o artigo 208 da Carta Magna que determina o dever ao Estado de promover o
ensino fundamental obrigatório e gratuito, condenando-o no caso do não oferecimento, ou na
sua oferta irregular em responsabilidade da autoridade competente.
Art. 208 - O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a
garantia de:
I - ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta
gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
[...]
VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas
suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à
saúde.
§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º - O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua
oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.
§ 3º - Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental,
fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à
escola. (CF, grifo nosso)
Assim, o ensino obrigatório conforme determina o art. 208, inciso I da CF refere-se ao
ensino fundamental. Oferta segundo Ferreira (2001, p. 339) significa “ato de oferecer;
oferecimento” e irregular significa “não regular; anormal; inconstante; contrário à lei ou à
justiça”. Portanto, temos que a oferta irregular do ensino fundamental pode ser caracterizada
como a ausência ou deficiência na qualidade deste ensino, tendo em vista que a garantia do
13
CF, art. 206, inciso VII.
64
padrão de qualidade vem descrito no artigo 205, inciso VII da CF e quando esta não é
oferecida com qualidade, o ensino esta sendo oferecido irregularmente, contrário à
Constituição Federal que determina que o ensino fundamental deve ser oferecido
regularmente garantido o padrão de qualidade e em caso de oferta irregular (ausência desta
qualidade) cabe a responsabilização da autoridade competente, no caso o Poder Executivo,
especialmente porque o direito ao ensino fundamental de qualidade é um direito público e
subjetivo.
Ademais, frisa-se que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, omite-se
quanto esta responsabilização da autoridade competente pela oferta irregular ensino
obrigatório. O que denota certa estranheza tendo em vista que a LDB é a lei ordinária que
regulamenta em forma de normatização positivada os direitos e deveres na área da educação.
Na realidade, a LDB garante o cumprimento, através da responsabilização da autoridade
competente,
da obrigatoriedade de ensino fundamental, esclarecendo inclusive que a ação de
responsabilização deve tramitar no Judiciário sob rito sumário e de forma gratuita para o
postulante, entretanto, somente nos casos de acesso ao ensino obrigatório, nada refere em toda a
lei sobre a oferta irregular deste ensino, como veremos mais pormenorizadamente em tópico
específico.
Art. 5º. O acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo
qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical,
entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público,
acionar o Poder Público para exigi-lo.
§ 1º. Compete aos Estados e aos Municípios, em regime de colaboração, e com a
assistência da União:
I - recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e
adultos que a ele não tiveram acesso;
II - fazer-lhes a chamada pública;
III - zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à escola.
§ 2º. Em todas as esferas administrativas, o Poder Público assegurará em primeiro
lugar o acesso ao ensino obrigatório, nos termos de ste artigo, contemplando em
seguida os demais níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades
constitucionais e legais.
§ 3º. Qualquer das partes mencionadas no caput deste artigo tem legitimidade para
peticionar no Poder Judiciário, na hipótese do § 2º do Art. 208 da Constituição
Federal, sendo gratuita e de rito sumário a ação judicial correspondente.
§ 4º. Comprovada a negligência da autoridade competente para garantir o
oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de
responsabilidade.
§ 5º. Para garantir o cumprimento da obrigatoriedade de ensino, o Poder Público
criará formas alternativas de acesso aos diferentes níveis de ensino,
independentemente da escolarização anterior. (LDB)
65
Outra colocação quanto à responsabilização Estatal sob a educação promovida pelo
mesmo, encontra-se na discussão de que esta educação seria uma contrapartida dos impostos
pagos pelo cidadão e, portanto, lhe é devida pelo Estado.
Assim, o ensino fundamental público é gratuito e obrigatório, contudo esta gratuidade
pode ser vista não exatamente como uma prestação dada de graça ao cidadão, mas como uma
contraprestação ao recolhimento dos tributos e impostos pagos. O Estado necessita dos
tributos para promoção dos Direitos Sociais, pois sem eles não há recursos financeiros para
tanto, por isso consideramos uma “via de mão dupla”: há a necessidade do pagamento de
tributos, sem os quais o Estado não consegue promover nenhum dos Direitos Sociais, entre
eles a educação; e o cidadão-contribuinte teria em tese Direito a uma educação de qualidade,
pois contribui com o Estado através do pagamento de tributos, para que ele possa promovê-la.
O problema desta “via de mão dupla” está justamente na qualidade da educação promovida
pelo Estado, e não na relação de cidadania entre contribuinte e Estado.
O parágrafo segundo do artigo 208 da Carta Magna responsabiliza civilmente o Estado
por sua omissão ou sua negligência, assegurando aquele que foi prejudicado, por força do
parágrafo primeiro do mesmo artigo, o direito público subjetivo de exigir dos Poderes
Públicos a prestação do que estavam obrigados a cumprir.
No caso da qualidade da educação, mais especificamente do ensino fundamental, a
Constituição Federal, além do art. 206, inciso VII, consagra também no artigo 211, parágrafo
primeiro que caberá à União organizar o sistema federal de ensino e o dos Territórios,
financiar as instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria educacional,
função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades
educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e
financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
Neste sentido, também preleciona Evaldo Vieira (2001) “os indivíduos têm o direito
de requerer ao Estado a prestação educacional, porque o descumprimento deste dever traz
como conseqüência a responsabilização da autoridade competente, segundo o artigo 208,
parágrafos 1
º
e 2
º
, da Constituição Federal de 1988”.
Segundo Cury (2007) a “Constituição da República e a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional conferem uma relevância à educação ao elevá-la à categoria de princípio e
de direito articulando-a com a proteção e a dignidade da pessoa humana”. No mais, o autor
ainda coloca:
66
O reconhecimento da qualidade em nossa educação como um princípio, tendo como
meta o de ser uma disposição estável e crescente, contínua e progressiva, foi tão
largo e consensual que gerou uma positivação em nosso ordenamento jurídico até
antes da atual Constituição da República (CURY, 2007).
Quanto à qualidade do ensino a Constituição Federal ainda explicita que a melhoria da
qualidade do ensino é um dos objetivos maiores do Plano Nacional de Educação.
Art. 214 - A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual,
visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à
integração das ações do Poder Público que conduzam à:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. (CF, grifo nosso)
A Constituição Federal também preleciona quanto ao ensino privado e sua qualidade,
ou seja, é livre a iniciativa privada, desde esta atenda algumas condições, entre elas temos
o cumprimento das normas gerais da educação nacional e a autorização e avaliação de
qualidade pelo Poder Público
14
. O que significa dizer que o Poder Público autoriza o
funcionamento das instituições de ensino privadas e tem, portanto, o dever de fiscalizá-las e
verificar se estas possuem um ensino de qualidade, sendo co-responsáveis pela falta de
qualidade nestas instituições.
O fundamento destes dispositivos constitucionais provém da comunidade
internacional, na qual o Brasil se insere, por intermédio da Declaração Universal de Direitos
Humanos da ONU, antecede e inspira a Constituição Federal de 1988, somando-se às
exigências da sociedade brasileira, também no campo educacional, além de outros. E faz com
que a Constituição Federal de 1988 considere a educação como um direito social, junto com
outros direitos, conforme artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Os direitos individuais e os direitos sociais consistem num todo, a exigir um
procedimento diferente do Estado, quanto a eles. São esclarecedoras as observações de Celso
Ribeiro Bastos sobre a distinção de procedimento estatal, ante os direitos individuais ou os
direitos sociais:
14
CF, art. 209.
67
Ao lado dos direitos individuais, que têm por característica fundamental a imposição
de um não fazer ou abster-se do Estado, as modernas Constituições impõem aos
Poderes Públicos a prestação de diversas atividades, visando o bem-estar e o pleno
desenvolvimento da personalidade humana, sobretudo em momentos em que ela se
mostra mais carente de recursos e tem menos possibilidade de conquistá-los pelo seu
trabalho (BASTOS, 1998, p. 259).
Os direitos individuais implicam o não fazer do Estado, enquanto os direitos sociais
impõem-lhe um fazer e uma maior positividade, como assevera José Afonso da Silva:
Os direitos sociais, como compreensão dos direitos fundamentais do homem, são
prestações positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que
possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a
realizar a igualização de situações sociais desiguais (SILVA, 2001, p. 258).
Assim, as políticas sociais, apoiadas em direitos sociais, como as políticas públicas
educacionais tornam obrigatórias e imediatas as medidas estatais para elevar a condição
humana dos titulares desses direitos. Tais medidas vêm em resposta às necessidades sociais e
transformam em realidade os direitos sociais, sobressaindo nas medidas os pobres e os
miseráveis (VIEIRA, 2001).
Constitucionalmente, portanto, a educação brasileira deve ser direito de todos e
obrigação do Estado; deve acontecer em escolas; deve seguir determinados princípios; deve
ratificar a autonomia universitária; deve conservar a liberdade de ensino; e principalmente
deve converter-se em direito público subjetivo, com a possibilidade de responsabilizar-se a
autoridade competente, inclusive quanto à qualidade desta educação.
Muito se fala na questão da viabilidade econômica da educação como Direito Social,
se os Estados estariam material e financeiramente estruturados para cumprir tais prestações.
De fato os direitos sociais são onerosos e quase sempre os Estados se utilizam de argumentos
como a falta de estrutura financeira para absterem-se de torná-los efetivos. Contudo, o
posicionamento de Contreras (1994, p. 110) esclarece a questão: “se a educação é considerada
pela Constituição como direito fundamental, então seu caráter também é absoluto, intangível,
cujo respeito impõe-se aos governantes como um imperativo categórico, independentemente
de abundância ou não de recursos”.
Ao lado desta questão surge outra não menos polêmica: as normas que estão na
Constituição Federal, sob o Título VII, Da Ordem Social – entre elas o Direito à educação –
são ou não de eficácia plena? Não há o que se discutir quanto a isso, no que se refere aos
direitos à educação, primeiramente porque este se trata de um direito da personalidade,
incluso no direito à vida (art. 5º, inciso I da CF), o que significa que tem eficácia imediata;
68
segundo, porque seguindo o entendimento de José Afonso da Silva (2001, p. 81) “não há
norma constitucional alguma destituída de eficácia plena”.
Assim, José Cretella Júnior apoiado nos ensinamento de Pontes de Miranda assinala
que:
Se há direito público subjetivo à educação, o Estado pode e tem que entregar a
prestação educacional. Fora daí, é iludir o povo com artigos de Constituição ou de
leis. Resolver o problema da educação não é fazer leis, ainda que excelentes. Assim,
todo cidadão brasileiro tem direito subjetivo público de exigir do estado o
cumprimento da prestação educacional (CRETELLA JUNIOR, 2000, p. 880).
Portanto, hoje, temos um texto constitucional que assegura a educação como direito
social, garantindo a todos uma educação com padrão mínimo de qualidade, sob a
responsabilidade do Poder Público, no caso o Poder Executivo.
Conforme Muniz (2002, p. 86) o “Estado trata a questão com negligência”, assim
expondo:
Uma educação pública bem ministrada torna a criança capaz para competir ao
ingressar nas universidades públicas, em termos de igualdades com alunos que
cursam escolas privadas, em geral com professores mais bem pagos e de melhor
preparação. O autor coloca que ao invés do Estado permitir a proliferação de
faculdades, que muitas vezes “vendem ilusão”, deveria voltar os olhos para o ensino
fundamental. (MUNIZ, 2002, p. 86)
Esta negligência com que a qualidade da educação é tratada provém, entre outras
coisas, da ausência de mobilização social reivindicando tal direito. Isto porque, não existem
ações, e nem mesmo dimensão social, de que a qualidade da educação é um direito inerente a
todos os cidadãos, e, portanto, pode e deve ser pleiteada pelos mesmos. Pouco se tem notícia
de reivindicações administrativas sob a melhora da qualidade da educação, o que dirá de
reclamações judiciais.
Se o Estado efetivamente fosse compelido a cumprir com o que vem disposto na Carta
Magna e demais ordenamentos jurídicos brasileiros que dispões sobre a obrigatoriedade de
qualidade na educação, talvez tivéssemos outro panorama educacional atualmente.
2.3.2.2 Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA
69
O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990, foi
instituído sob a égide do artigo 227 da Constituição Federal, adotando a chamada “Doutrina
da Proteção Integral”, cujo pressuposto básico afirma que crianças e adolescentes devem ser
vistos como pessoas em desenvolvimento, sujeitos de direitos e destinatários de proteção
integral, conforme o artigo primeiro desta lei.
Este Estatuto foi elaborado tendo por base os preceitos trazidos na Carta Magna de
1988, o que, portanto, influenciou sua concepção de educação, mesmo sendo este anterior a
LDB, já havia nele a determinação de que a educação deve ser considerada como direito
fundamental que pode ser exigido judicialmente quando não ofertada ou ofertada de forma
irregular.
O ECA é um instituto que visa universalidade, alcançando todas as crianças e
adolescentes; aplicabilidade dos princípios constitucionais da descentralização e
municipalização administrativa; que aponta o exercício cidadão de controle social numa
concepção de democracia participativa; que institui organismos fiscalizadores da sua
implementação nos municípios, sendo constituídos pela escolha direta da sociedade local; que
envolve toda a sociedade no controle e fiscalização dos recursos públicos, criando inclusive
instrumentos específicos para os recursos nesta área. Enfim, uma legislação que aponta para
uma nova forma de gestão pública nas ações que busquem atender a crianças e adolescentes.
Apesar desse reconhecimento sua compreensão efetiva — enquanto marco e
referencial para uma mudança estrutural das práticas educativas — é ainda uma possibilidade
a ser desvelada.
O Estatuto, em seus 267 artigos, garante os direitos e deveres de cidadania a crianças e
adolescentes, determinando ainda a responsabilidade dessa garantia aos setores que compõem
a sociedade, sejam estes a família, o Estado ou a comunidade. Ao longo de seus capítulos e
artigos, o Estatuto discorre sobre as políticas referentes à saúde, educação, adoção, tutela e
questões relacionadas a crianças e adolescentes autores de atos infracionais.
Assim, segundo o ECA, considera-se criança, para os efeitos desta Lei, a pessoa até
doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade
15
. O
artigo terceiro do Estatuto assegura que as crianças e adolescentes gozam de todos os direitos
fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta
Lei, assegurando-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim
15
BRASIL. Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069.htm. Acesso em: 18 jan. 2008. Art. 2º.
70
de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de
liberdade e de dignidade.
Estabelece que é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder
público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à
saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária
16
. Há expressamente
descrito no ECA, artigo 5º, que a ação ou omissão que atente a qualquer um dos Direitos
Fundamentais das crianças e adolescentes, entre eles o direito à educação, será punido na
forma da lei.
A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como
pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos
e sociais garantidos na Constituição e nas leis
17
.
O que percebemos, portanto, é que o ECA é taxativo ao considerar a educação como
direito fundamental, que quando não assegurado às crianças e adolescentes, por ação ou
omissão do Poder Público ou da família, pode ser exigido judicialmente, pois fere a dignidade
humana destas crianças que estão em processo de desenvolvimento.
Contudo, é no Título II - Dos Direitos Fundamentais, Capítulo IV - Do Direito à
Educação, à Cultura, ao Esporte e ao Lazer, arts. 53 a 59 que o ECA trata especificamente do
direito à educação, afirmando que a criança e o adolescente têm direito à educação, visando
ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação
para o trabalho, assegurando-lhes: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na
escola; II - direito de ser respeitado por seus educadores; III - direito de contestar critérios
avaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares superiores; IV - direito de organização e
participação em entidades estudantis; V - acesso à escola pública e gratuita próxima de sua
residência
18
.
Já o artigo 54 do ECA traz quais são os deveres do Estado quanto a educação da
criança e do adolescente, salientando que é dever do Poder Público assegurar: I - ensino
fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade
própria; II - progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio; III -
atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na
rede regular de ensino; IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis
16
ECA, art. 4º.
17
ECA, art. 15.
18
ECA, art. 53 e incisos.
71
anos de idade; V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação
artística, segundo a capacidade de cada um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequado
às condições do adolescente trabalhador; VII - atendimento no ensino fundamental, através de
programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à
saúde. E trazendo nos parágrafos subseqüentes que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é
direito público subjetivo; que o não-oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público ou
sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente; Compete ao poder
público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto
aos pais ou responsável, pela freqüência à escola.
Insta salientar, que mais um instituto legal repete os mesmos preceitos básicos da
educação contidos na Carta Magna, considerando o ensino fundamental direito público
subjetivo, ou seja, que pode ser pleiteado judicialmente quando não for ofertado ou quando
ofertado irregularmente.
O artigo 70 do ECA salienta que é dever de todos prevenir a ocorrência de ameaça ou
violação dos direitos da criança e do adolescente. Isto inclui a violação dos direitos
fundamentais, a transgressão ao direito à educação.
Entretanto, uma das disposições mais interessantes quanto ao direito à educação diz
respeito ao artigo 208 do ECA, que prescreve:
Art. 208. Regem-se pelas disposições desta Lei as ações de responsabilidade por
ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não-
oferecimento ou oferta irregular:
I - do ensino obrigatório;
II - de atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência;
III - de atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;
IV - de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
V - de programas suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e
assistência à saúde do educando do ensino fundamental;
VI - de serviço de assistência social visando à proteção à família, à maternidade, à
infância e à adolescência, bem como ao amparo às crianças e adolescentes que dele
necessitem;
VII - de acesso às ações e serviços de saúde;
VIII - de escolarização e profissionalização dos adolescentes privados de liberdade.
§ 1º As hipóteses previstas neste artigo não excluem da proteção judicial outros
interesses individuais, difusos ou coletivos, próprios da infância e da
adolescência, protegidos pela Constituição e pela Lei.
§ 2º A investigação do desaparecimento de crianças ou adolescentes será realizada
imediatamente após notificação aos órgãos competentes, que deverão comunicar o
fato aos portos, aeroportos, Polícia Rodoviária e companhias de transporte
interestaduais e internacionais, fornecendo-lhes todos os dados necessários à
identificação do desaparecido. (ECA, grifo nosso)
72
Isto quer dizer, que ações responsabilizando o Poder Público pela má prestação do
ensino fundamental devem ser propostas com fundamentação jurídica no artigo 208 do
Estatuto da Criança e do Adolescente, salientando que conforme traz o parágrafo primeiro, o
rol trazido por este artigo é um rol exaustivo e não taxativo, sendo que a falta ou a má
qualidade do ensino fundamental pode e deve ser inserido neste contexto, até porque a
ausência de qualidade no ensino fundamental deve ser considerada como oferta irregular ou
não-oferecimento.
Já, o artigo 209 do ECA, assevera que as ações previstas neste Capítulo serão
propostas no foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo juízo terá
competência absoluta para processar a causa, ressalvadas a competência da Justiça Federal e a
competência originária dos tribunais superiores. E que são legitimados concorrentemente para
propor tais ações
19
: o Ministério Público; a União, os Estados, os Municípios, o Distrito
Federal e os territórios; as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que
incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por esta Lei,
dispensada a autorização da assembléia, se houver prévia autorização estatutária.
Quanto ao tipo de ação a ser proposta quando da violação dos direitos das crianças e
adolescentes no que se refere à educação o artigo 212 especifica que são admissíveis todas as
espécies de ações pertinentes, desde que se apliquem a estas ações as normas do Código de
Processo Civil. Lembrando que contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público, que lesem direito
líquido e certo previsto nesta Lei, caberá ação mandamental, que se regerá pelas normas da lei
do mandado de segurança
20
. No caso de ação que tenha por objeto o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou
determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento
21
.
Assim, segundo o artigo 148, inciso IV, a Justiça da Infância e da Juventude é
competente para conhecer de ações civis fundadas em interesses individuais, difusos ou
coletivos afetos à criança e ao adolescente, observado o disposto no artigo 209, sendo que
compete ao Ministério Público: I - conceder a remissão como forma de exclusão do processo;
II - promover e acompanhar os procedimentos relativos às infrações atribuídas a adolescentes;
III - promover e acompanhar as ações de alimentos e os procedimentos de suspensão e
19
ECA, art. 210.
20
ECA, art. 212.
21
ECA, art. 213.
73
destituição do pátrio poder, nomeação e remoção de tutores, curadores e guardiães, bem como
oficiar em todos os demais procedimentos da competência da Justiça da Infância e da
Juventude; IV - promover, de ofício ou por solicitação dos interessados, a especialização e a
inscrição de hipoteca legal e a prestação de contas dos tutores, curadores e quaisquer
administradores de bens de crianças e adolescentes nas hipóteses do artigo 98; V - promover
o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos interesses individuais, difusos
ou coletivos relativos à infância e à adolescência, inclusive os definidos no Art. 220, § 3º
inciso II, da Constituição Federal;VI - instaurar procedimentos administrativos; VII -
instaurar sindicâncias, requisitar diligências investigatórias e determinar a instauração de
inquérito policial, para apuração de ilícitos ou infrações às normas de proteção à infância e à
juventude; VIII - zelar pelo efetivo respeito aos direitos e garantias legais assegurados às
crianças e adolescentes, promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis; IX -
impetrar mandado de segurança, de injunção e habeas corpus, em qualquer juízo,
instância ou tribunal, na defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis afetos à
criança e ao adolescente; X - representar ao juízo visando à aplicação de penalidade por
infrações cometidas contra as normas de proteção à infância e à juventude, sem prejuízo
da promoção da responsabilidade civil e penal do infrator, quando cabível; XI -
inspecionar as entidades públicas e particulares de atendimento e os programas de que trata
esta Lei, adotando de pronto as medidas administrativas ou judiciais necessárias à remoção de
irregularidades porventura verificadas; XII - requisitar força policial, bem como a colaboração
dos serviços médicos, hospitalares, educacionais e de assistência social, públicos ou privados,
para o desempenho de suas atribuições.
A legitimação do Ministério Público para as ações cíveis previstas não impede a de
terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo dispuserem a Constituição e esta Lei.
Assim, segundo Lemos, a realidade ainda está longe daquela descrita no Estatuto:
Um país em que todas as crianças e os adolescentes gozam de todos os direitos
fundamentais da pessoa humana. Um país onde a família, a comunidade, a sociedade
e o poder público asseguram a eles o direito à vida, à saúde, à alimentação, à
educação, ao esporte, à cultura, à profissionalização, à dignidade, ao respeito e à
liberdade. Um país que não faz deles objeto de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (LEMOS, 2001)
74
Por fim, apenas a título de esclarecimento, o Código Penal brasileiro, datado de 1940,
estabelece em seu artigo 246
22
o crime de abandono intelectual, culpabilizando os pais por
deixarem de prover à instrução primária de filho em idade escolar, sem justa causa. Este
artigo, anterior a edição da Constituição Federal, ECA, LDB e demais ordenamentos jurídicos
do sistema educacional, já previa que os pais têm responsabilidade em relação à educação dos
filhos, inserindo tal artigo nos crimes contra a assistência familiar.
2.3.2.3 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB
A Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, estabelece as Diretrizes e Bases da
Educação Nacional - LDB, conforme ordenado no artigo 22, XXIV, da Constituição Federal,
disciplinando a educação escolar.
O artigo primeiro da LDB define a educação em sentido amplo, como sendo “os
processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no
trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da
sociedade civil e nas manifestações culturais”.
Assim como a Constituição Federal a LDB também determina que a educação é dever
da família e do Estado, sendo inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de
solidariedade humana, e tendo por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu
preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho
23
. No seu artigo
terceiro a LDB também estipula os princípios sob os quais será ministrado o ensino, e
abarcando, portanto, garantia de padrão de qualidade
24
.
Art. 3º. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a
arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas;
IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;
V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
VII - valorização do profissional da educação escolar;
22
Art. 246 - Deixar, sem justa causa, de prover à instrução primária de filho em idade escolar: Pena - detenção,
de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês, ou multa.
23
LDB, art. 2º.
24
LDB, art, 3º, inciso IX.
75
VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos
sistemas de ensino;
IX - garantia de padrão de qualidade;
X - valorização da experiência extra-escolar;
XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (LDB,
grifo nosso)
Na prática, nota-se que muitos desses princípios ainda não são uma realidade,
especialmente o padrão mínimo de qualidade.
O artigo 4º da LDB determina que o dever do Estado com a educação escolar pública
será efetivado mediante a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos
como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao
desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem
25
. Entretanto, esta proposição de
“insumos indispensáveis para o desenvolvimento” devido a sua subjetividade, dificultam a
efetivação deste Direito, até porque em cada região do país, em cada escola, para cada aluno
individualizadamente, deveriam se verificar quais são estes “insumos indispensáveis”.
Já, o artigo 5º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, trata do acesso ao
ensino fundamental como sendo este direito público subjetivo o que garante a qualquer
cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de
classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder
Público para exigi-lo. Na Carta Magna esta garantia também vem prescrita, contudo de forma
implícita, já a LDB explicita esta obrigação do Estado e o direito ao acesso judicial pela
sociedade lesada. Assim, ainda postulando:
Art. 5º - [...]
§ 3º. Qualquer das partes mencionadas no caput deste artigo tem legitimidade para
peticionar no Poder Judiciário, na hipótese do § 2º do Art. 208 da Constituição
Federal, sendo gratuita e de rito sumário a ação judicial correspondente.
§ 4º. Comprovada a negligência da autoridade competente para garantir o
oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de
responsabilidade. (LDB)
Como já descrito, na LDB não há menção expressa à oferta irregular de ensino, o que
no caso, conforme a Constituição Federal responsabiliza a autoridade competente, sobretudo
no ensino fundamental que é obrigatório. Expressamente a LDB apenas garante apenas o
acesso ao ensino obrigatório, através de responsabilização da autoridade competente.
25
LDB, art. 4º, inciso IX.
76
Quanto à educação básica, tratada no Capítulo II, Seção I, a LDB garante que esta tem
por finalidade desenvolver o educando, assegurar-lhe a formação comum indispensável para o
exercício da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos
posteriores
26
. Na Seção III, ela aborda especificamente o ensino fundamental, determinando
que este deverá contar com duração mínima de oito anos, sendo obrigatório e gratuito na
escola pública, e tendo por objetivo a formação básica do cidadão mediante alguns requisitos:
Art. 32 [...]
I - o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno
domínio da leitura, da escrita e do cálculo;
II - a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia,
das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade;
III - o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisição
de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e valores;
IV - o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e
de tolerância recíproca em que se assenta a vida social.
§ 1º. É facultado aos sistemas de ensino desdobrar o ensino fundamental em ciclos.
§ 2º. Os estabelecimentos que utilizam progressão regular por série podem adotar no
ensino fundamental o regime de progressão continuada, sem prejuízo da avaliação
do processo de ensino-aprendizagem, observadas as normas do respectivo sistema
de ensino.
§ 3º. O ensino fundamental regular será ministrado em língua portuguesa,
assegurada às comunidades indígenas a utilização de suas línguas maternas e
processos próprios de aprendizagem.
§ 4º. O ensino fundamental será presencial, sendo o ensino a distância utilizado
como complementação da aprendizagem ou em situações emergenciais. (LDB)
Contudo, apesar da excelente intenção do legislador em tentar fixar alguns parâmetros
para o mínimo a ser desenvolvido no ensino fundamental, a LDB pode ser considerada norma
genérica e não objetiva.
Outra regra disposta na LDB, e que novamente segue a Constituição Federal, é o
artigo 74 que determina: “a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino
fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de
qualidade”. Ainda prelecionando em seu parágrafo único que “o custo mínimo de que trata
este artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano
subseqüente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas
modalidades de ensino”.
26
LDB, art. 22.
77
É importante esclarecer que o até 20 de junho de 2007 era o FUNDEF - Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, criado
pela Emenda Constitucional n° 14/1996 e regulamentado pela lei n° 9.424/1996, que previa
recursos para a educação, contudo só abrangia o ensino fundamental, olvidando-se da
educação infantil e ensino médio, bem como da educação de jovens e adultos no ensino
fundamental, excluída do corpo da Lei por veto presidencial.
Em 20 de junho de 2007 foi publicada a Lei que regulamenta o novo fundo de
manutenção da educação, através da Lei n.º 11.494/07, criou-se o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –
FUNDEB que veio substituir o antigo FUNDEF, pois este, criado em 1996, tinha prazo de
vigência de 10 anos, tendo se expirado em 2006. Por isso mesmo, em 19 de dezembro de
2006 foi publicada a Emenda Constitucional n.º 53, instituidora do FUNDEB que
inicialmente, devido a justificativa de que não haveria tempo para o trâmite de um projeto de
lei no Congresso Nacional, foi regulamentada pela Medida Provisória n.º 339, de 28 de
dezembro de 2006, sendo publicada como Lei somente em junho de 2007.
Assim, a União tem o dever de apoiar financeiramente e tecnicamente os demais entes
federados no exercício, principalmente, de suas competências prioritárias. Ou seja, em última
instância, o dever da União estende-se a todos os níveis e modalidades, cabendo-lhe sanar as
desigualdades regionais e garantir o padrão de qualidade compatível com o exercício do
direito (AÇÃO EDUCATIVA, 2007b).
No mais, Sari afirma que a forma de colaboração entre Estados e Municípios por meio
da distribuição de matrículas do ensino fundamental não significa transferir toda a
responsabilidade para os Municípios, pois o Estado tem deveres para com o ensino
fundamental:
Mesmo onde existe a necessidade de maior participação dos Municípios na oferta do
ensino fundamental, especialmente no caso daqueles que oferecem um número de
matrículas inferior à sua capacidade de atendimento, isso não deve ser confundido
com a possibilidade de o Estado ausentar-se totalmente da oferta de matrículas nesse
nível de ensino em seu território. Pela manutenção de redes estaduais de ensino,
mesmo que menores do que as atuais, e da assistência técnica e financeira aos
Municípios, a presença dos Estados é necessária para assegurar ensino fundamental
obrigatório de qualidade para todos. (SARI, 2004, p. 98).
Segundo Silveira (2006, p. 45), de fato, “há a necessidade de definir melhor o regime
de colaboração entre Estados e Municípios, para que não ocorra uma omissão de
responsabilidade dos primeiros, transferindo matrículas para o Município” e, por outro lado,
78
“os Municípios não assumam mais responsabilidades do que as suas reais possibilidades
financeiras e de gestão”.
Quanto à União, segundo a LDB, esta também tem o dever para com o ensino
fundamental, por meio de sua função redistributiva e supletiva, prestando assistência técnica e
financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus
sistemas de ensino e para o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória
27
.
Por isso, a União realmente deve promover ações como o FUNDEB no intuito de
elevar sua participação técnica e financeira na educação básica, mesmo que estas caibam
prioritariamente a Estados e Municípios, pois a União não pode fugir de sua competência
material.
Segundo Silveira:
Tratando da aplicação de recursos provenientes da vinculação orçamentária, uma
importante conquista para o desenvolvimento da educação brasileira, é a definição
pela LDB/96, em seus arts. 70 e 71, da composição das despesas e das não-despesas
com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). A discussão dessa
definição é importante para a garantia do direito à educação, pois o não
cumprimento do conceito de MDE reduz os valores a ela destinados, já
insuficientes, tendo em vista os atuais recursos empregados e a necessidade de
ampliação dos sistemas e da melhoria da qualidade do ensino oferecido.
(SILVEIRA, 2006, p. 54, grifo nosso)
E também determina que a União e os Estados deverão exercer ação supletiva e
redistributiva de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o
padrão mínimo de qualidade de ensino. Contudo, em nenhum momento definem qual seria
este padrão mínimo de qualidade de ensino.
Assim, segundo Cury
As Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n. 9.394/96, que, entre outras
funções, terá de explicitar os artigos constitucionais, vai pontuar dez vezes o termo
qualidade, seja como padrão de qualidade, padrão mínimo de qualidade, avaliação
de qualidade, melhoria da qualidade, aprimoramento da qualidade e ensino de
qualidade
28
. Além de repetir, no art. 3
º
, IX, o disposto no artigo 206, inciso VII, da
Constituição Federal, a qualidade comparecerá de vários modos (CURY, 2007).
E o mesmo autor ainda coloca que “por outro lado, esse padrão de qualidade deverá ter
algum parâmetro de referência até para se ter certa verificabilidade de resultado no âmbito do
que é a finalidade das instituições escolares” (CURY, 2007).
27
LDB, art. 9º, inc. III.
28
LDB, art. 3º, inciso IX; art. 4º, inciso IX; art. 7º, inciso II; art. 9º, inciso VI; art. 47, parágrafo 4 º; art. 70,
inciso IV; art. 71, inciso I; art. 74; art. 75, caput e par. 2º.
79
A organização da educação brasileira, como veremos mais pormenorizadamente no
final deste capítulo, segue a mesma direção da organização político-administrativa da
República, fundamentada no federalismo.
Segundo Nina Ranieri (2000, p. 86) “este federalismo traz a ausência de hierarquia no
sistema de ensino, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a não ser
quando a União legisla nacionalmente sobre diretrizes e bases e sobre normas gerais, para
ordenar a educação brasileira”.
Evaldo Vieira, no entanto, aponta algumas das problemáticas suscitadas pela LDB:
Esta Lei (LDB) tem dado oportunidade à abundância de normas regulamentares,
impossibilitando a flexibilização das atividades educacionais. Isto porque, ao
colocar em prática a Lei nº 9.394/96, que fixa as Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, os órgãos do Poder Executivo exercitam o poder regulamentar, uma
função administrativa e não legislativa, exorbitando de suas faculdades. (VIEIRA,
2001)
Segundo o autor, tais órgãos administrativos do Poder Executivo, em seu empenho de
regulamentar pormenorizadamente a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional,
complicam e impedem a ação educativa, criando rumos diferentes à descentralização e à
flexibilidade, determinados por esta Lei (VIEIRA, 2001).
Nina Ranieri sobre o assunto pontua que:
Como a Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) goza de
situação distinta, goza de um regime especial, atuando como lei complementar
29
à
Constituição Federal de 1988, não pode ser violada por lei federal ordinária, que
venha estabelecer algo diverso do que ela estabelece. Leis complementares, como a
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, não podem ser transgredidas em
suas "competências materiais privativas", porque as infrações a essas leis querem
dizer, simultaneamente, infrações às normas constitucionais (Constituição de 1988:
artigo 22, XXIV, quanto à LDB). (RANIERI, 1999, p. 33).
2.3.2.4 Plano Nacional de Educação – PNE
O Plano Nacional de Educação – PNE, Lei n. 10.172/2001, comparece na ligação
entre a avaliação e as metas de quantidade e de qualidade nele consignadas e estabelecidas:
29
Lei complementar no sentido de completar o sentido da Constituição Federal, pois a LDB é lei ordinária.
80
“A União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecerá os mecanismos
necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação”
30
.
Em síntese, o Plano tem como objetivos: a elevação global do nível de escolaridade da
população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução das
desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência, com sucesso, na
educação pública e democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos
oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na
elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local
em conselhos escolares ou equivalentes.
Observa-se, portanto, que o objetivo do PNE é a melhoria da qualidade de ensino em
todos os níveis, conforme previsto para sua criação no artigo 214 da Constituição Federal:
Art. 214 - A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração
plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos
níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. (PNE, grifo nosso)
O PNE também aborda a dificuldade de se estabelecer uma educação de qualidade
com recursos financeiros limitados, alegando que esta tem que ser construída
progressivamente.
Quando trata da garantia do ensino fundamental, o PNE segue os mesmos preceitos já
enunciados na Constituição Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional,
sendo, portanto, este nível de ensino obrigatório por no mínimo oito anos, a todas as crianças
de 7 a 14 anos de idade, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e a sua
conclusão. Essa prioridade inclui o necessário esforço dos sistemas de ensino para que todas
as crianças obtenham uma formação mínima para o exercício da cidadania e para o usufruto
do patrimônio cultural da sociedade moderna.
Quanto às Diretrizes do ensino fundamental o Plano salienta que este ensino deverá
atingir a sua universalização, sob a responsabilidade do Poder Público, considerando a
indissociabilidade entre acesso, permanência e qualidade da educação escolar. O direito ao
ensino fundamental não se refere apenas à matrícula, mas ao ensino de qualidade, até a
30
BRASIL. Lei 10.172, de 09 de janeiro 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10172.htm>. Acesso em: 18 jan. 2008,
art. 4
o
.
81
conclusão. Este aspecto é muito importante, pois é a primeira legislação que aborda que a
qualidade do ensino fundamental deve ser garantida até a conclusão, sendo responsabilidade
do Poder Público, e que o direito ao acesso e a permanência na escola são indissociáveis da
qualidade desta educação.
Esta oferta qualitativa deverá, em decorrência, regularizar os percursos escolares,
permitindo que crianças e adolescentes permaneçam na escola o tempo necessário para
concluir este nível de ensino, eliminando mais celeremente o analfabetismo e elevando
gradativamente a escolaridade da população brasileira.
Mas, um ponto interessante do PNE é que quando analisamos as metas a serem
alcançadas pelo mesmo, verificamos que há no item quatro (4) o prazo de um ano para a
elaboração de padrões mínimos nacionais de infra-estrutura para o ensino fundamental,
compatíveis com o tamanho dos estabelecimentos e com as realidades regionais, incluindo: a)
espaço, iluminação, insolação, ventilação, água potável, rede elétrica, segurança e temperatura
ambiente; b) instalações sanitárias e para higiene; c) espaços para esporte, recreação,
biblioteca e serviço de merenda escolar; d) adaptação dos edifícios escolares para o
atendimento dos alunos portadores de necessidades especiais; e) atualização e ampliação do
acervo das bibliotecas; f) mobiliário, equipamentos e materiais pedagógicos; g) telefone e
serviço de reprodução de textos; h) informática e equipamento multimídia para o ensino. Ou
seja, a preocupação pautou-se apenas na parte material do ensino fundamental, deixando de
lado o que seria intrinsecamente necessário para a qualidade desta educação. É notável a
preocupação com os aspectos materiais, sobretudo pela característica de individualização,
levando em consideração cada estabelecimento educacional e a região em que ele se encontra.
Entretanto, porque não foram descritos na LDB ou no PNE os padrões mínimos de qualidade
do ensino fundamental? Esta é uma questão que poderia responder às perguntas sobre a forma
de justiciabilidade do direito à qualidade do ensino fundamental elaboradas neste trabalho.
No mais, foi o Plano de Nacional de Educação que trouxe à baila a necessidade de
assegurar a elevação progressiva do nível de desempenho dos alunos mediante a implantação,
em todos os sistemas de ensino, de um programa de monitoramento que utilize os indicadores
do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica e dos sistemas de avaliação dos
Estados e Municípios que venham a ser desenvolvidos
31
.
O PNE também valoriza sobremaneira a formação do profissional de educação, tendo
em vista que a melhoria da qualidade do ensino, que é um dos objetivos centrais do Plano
31
PNE, item 26.
82
Nacional de Educação, somente poderá ser alcançada se for promovida, ao mesmo tempo, a
valorização do magistério. E mais, o PNE ainda coloca que “a melhoria da qualidade do
ensino, é indispensável para assegurar à população brasileira o acesso pleno à cidadania e a
inserção nas atividades produtivas que permita a elevação constante do nível de vida, constitui
um compromisso da Nação. Este compromisso, entretanto, não poderá ser cumprido sem a
valorização do magistério, uma vez que os docentes exercem um papel decisivo no processo
educacional”.
Trazendo os seguintes requisitos para a valorização do magistério, sendo que os quatro
primeiros precisam ser supridos pelos sistemas de ensino; o quinto depende dos próprios
professores:
1. Uma formação profissional que assegure o desenvolvimento da pessoa do educador
enquanto cidadão e profissional, o domínio dos conhecimentos objeto de trabalho com os
alunos e dos métodos pedagógicos que promovam a aprendizagem;
2. Um sistema de educação continuada que permita ao professor um crescimento
constante de seu domínio sobre a cultura letrada, dentro de uma visão crítica e da perspectiva
de um novo humanismo;
3. Jornada de trabalho organizada de acordo com a jornada dos alunos, concentrada
num único estabelecimento de ensino e que inclua o tempo necessário para as atividades
complementares ao trabalho em sala de aula;
4. Salário condigno, competitivo, no mercado de trabalho, com outras ocupações que
requerem nível equivalente de formação;
5. Compromisso social e político do magistério.
Outra colocação muito interessante do PNE encontra-se disposta no item VI –
Financiamento e Gestão, Da Gestão, Objetivos e Metas, item quarenta e um (41): “Definir
padrões mínimos de qualidade da aprendizagem na Educação Básica numa Conferência
Nacional de Educação, que envolva a comunidade educacional”. O que é importante neste
tópico é que esta definição nunca aconteceu, não foi instaurada uma Conferência Nacional de
Educação com vistas a definir os padrões mínimos de qualidade da aprendizagem na educação
básica, o que significa que se o PNE é considerado lei, esta regra deveria ter sido cumprida, e
em caso de omissão, o cidadão tem o direito de intentar medida cabível para assegurar o seu
direito a ver instituídos tais padrões mínimos de qualidade, pois assim poderia facilmente
requerê-los na justiça, como será analisado no terceiro capítulo.
83
2.3.2.5 Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE
O Plano de Desenvolvimento da Educação - PDE foi apresentado ao Presidente da
República oficialmente no dia 15 de março deste ano, tendo sido tema de audiência pública no
dia 27 de março na Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, onde foram
relatadas aos deputados todas as propostas que compõem o PDE, explicando a necessidade de
cada uma das ações que compõe o plano.
No dia 07 de outubro de 2007 o ministro Fernando Haddad apresentou o documento
“O Plano de Desenvolvimento da educação (PDE) – razões, princípios e programas”, este
texto procura esclarecer as razões e os princípios que conduziram a formatação do conjunto
de medidas e ações alinhadas no PDE. Este documento foi editado, pois em abril, quando da
apresentação do PDE, inúmeras críticas surgiram devido a sua falta de justificativa e
princípios norteadores.
Na verdade, parece ter havido uma inversão no processo; primeiro, o PDE foi lançado,
depois foram promovidos os debates sobre sua forma e conteúdo.
Até por isso mesmo ainda é um plano em construção. É importante salientar, antes de
ingressarmos na análise de cada das ações do PDE, que estas ainda não foram todas
implementadas, sendo que em junho de 2007 apenas trinta ações estavam contidas no PDE,
contudo em outubro de 2007 estas já perfaziam quarenta ações e, atualmente, o PDE possui
cinqüenta e duas ações publicadas.
Para Maria Malta Campos (2007, p. 06) há uma contradição entre os fins e os meios
que “talvez explique o contraste entre a simplicidade lógica que fundamenta o plano –
apoiada em metas baseadas no índice de desenvolvimento da educação básica (IDEB) – e a
parafernália de decretos, portarias normativas, portarias interministeriais e resoluções que
procuram implementar aspectos operacionais direta ou indiretamente vinculados às metas”.
Assim, descreveremos o que até agora foi apresentado à sociedade civil como parte
das ações do PDE, sem desconsiderar que estas ainda estão em elaboração e novas ações
podem ser implementadas a qualquer momento:
1) FUNDEB: O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) vai beneficiar 48 milhões de alunos
no ensino básico, da creche ao ensino médio, além da educação especial e da educação de
jovens e adultos (EJA). A implantação, que teve início em 1º de janeiro de 2007, se dará de
forma progressiva em três anos e seu prazo de vigência é de quatorze anos. O novo fundo
84
atende toda a educação básica, da creche ao ensino médio. Está em vigor desde janeiro de
2007 e se estenderá até 2021. O Fundeb substitui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou durante dez
anos (1997-2006). (NERY, 2007)
32
.
2) Provinha Brasil: Ler e escrever até os oito anos de idade. A exemplo do que já
ocorre com os alunos do ensino fundamental e do ensino médio, as crianças de seis a oito
anos também serão avaliadas na escola (LORENZONI
, 2007)
33
.
3) Transporte Escolar: Caminho da Escola é o nome do novo programa de transporte
escolar para alunos da educação básica que residem na zona rural. O programa traz uma série
de inovações, entre elas, isenção para impostos sobre a compra do veículo escolar e
padronização da cor em todo o país (LORENZONI
, 2007)
34
.
4) Plano de Metas do PDE: Os sistemas municipais, estaduais e federal de ensino
terão metas de qualidade para atingir. Nos próximos 15 anos, o Brasil terá que alcançar nota
seis no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). A partir da análise dos
indicadores do IDEB, o MEC vai apoiar técnica e/ou financeiramente os municípios com
índices baixos de qualidade de ensino. O Plano de Metas - Termo de Compromisso para
32
BRASIL. Lei n. 11.494 de 20 de junho de 2007. Institui o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Básica – FUNDEB.
33
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 10, de 2007. Institui a Avaliação de Alfabetização
Provinha Brasil, a ser estruturada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(INEP).
34
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 03 do FNDE, de 2007. Cria o Programa Caminho da Escola
e estabelece diretrizes e orientações para que os municípios e estados possam buscar financiamento junto ao
Banco de Desenvolvimento Social e Econômico para aquisição de ônibus, mini-ônibus, micro-ônibus e
embarcações enquadrados no Programa; BRASIL. Medida Provisória nº 382, de 24 de julho de 2007. Dispõe
sobre o desconto de créditos da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, na aquisição no mercado interno
ou importação de bens de capital destinados à produção dos bens relacionados nos Anexos I e II da Lei no
10.485, de 3 de julho de 2002, e dos produtos classificados na Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos
Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto no 6.006, de 28 de dezembro de 2006; autoriza a concessão de
subvenção econômica nas operações de empréstimo e financiamento destinadas às empresas dos setores de
calçados e artefatos de couro, têxtil, de confecção e de móveis de madeira; e dá outras providências; Termo de
Intenção - O Ministério da Educação e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social empreendem
esforços para viabilizar a criação do Programa de Financiamento à Aquisição de Veículos de Transporte Escolar
- PROESCOLAR ; BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 3453, de 2007. Inclui o art. 9º-J na
Resolução nº 2.827, de 30 de março de 2001, estabelecendo linha de financiamento do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para contratação de operações de crédito no âmbito do
Programa Caminho da Escola; Isenta do ICMS as operações com ônibus, microônibus, e embarcações,
adquiridos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito do Programa Caminho da Escola, do
Ministério da Educação – MEC; BRASIL. Lei n. 11.529, de 22 de outubro de 2007. Dispõe sobre o desconto
de créditos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, na aquisição no mercado interno ou importação de
bens de capital destinados à produção dos bens relacionados nos Anexos I e II da Lei no 10.485, de 3 de julho de
2002.
85
Todos propõe diretrizes e estabelece metas para o IDEB das escolas, das redes municipais e
estaduais de ensino (FRADE, 2007)
35
.
5) Brasil Alfabetizado: Tendo o Nordeste como prioridade, a partir do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) o Brasil Alfabetizado muda seu conceito. A
alfabetização de jovens e adultos será, prioritariamente, feita por professores das redes
públicas, no contraturno de sua atividade. Para isso, eles receberão bolsas do MEC. O
redesenho do Brasil Alfabetizado prevê a responsabilidade solidária da União com estados e
municípios (LORENZONI, 2007)
36
.
6) Luz para Todos: Todas as escolas públicas terão energia elétrica. O início da
instalação está previsto para 2009 (FRADE, 2007).
7) Piso Salarial do Magistério: Pelo Projeto de lei que propõe o piso nacional, têm
direito a salário mensal de R$ 850,00 (oitocentos e cinqüenta reais) os profissionais do
magistério com jornada de 40 horas semanais - o professor que está na sala de aula e aqueles
que desempenham atividades de administração, planejamento, inspeção, supervisão e
orientação educacional – das redes públicas estaduais e municipais (LORENZONI, 2007)
37
.
8) Formação: a Universidade Aberta do Brasil vai formar professores no interior do
país. O principal objetivo da UAB é oferecer formação inicial de professores em efetivo
exercício da educação básica pública que ainda não têm graduação, o que significa atender a
demanda de milhares de professores, formar novos docentes e propiciar formação continuada
a quase dois milhões de profissionais
38
.
9) Educação Superior: Ampliar o acesso ao ensino superior é uma das ações do
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) que permitirá dobrar o número de alunos nas
35
BRASIL. Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito
Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência
técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6094.htm>. Acesso em: 18 jan. 2008.
36
BRASIL. Decreto n. 6.093, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a reorganização do Programa Brasil
Alfabetizado; BRASIL. Ministério da Educação. Resolução 13 n. do FNDE, de 2007. Estabelece os critérios e
procedimentos para a transferência automática dos recursos financeiros do Programa Brasil Alfabetizado aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios no exercício de 2007; BRASIL. Ministério da Educação.
Resolução n. 12 do FNDE, de 2007. Estabelece orientações e diretrizes para a assistência financeira
suplementar a projetos educacionais de alfabetização de jovens e adultos; BRASIL. Ministério da Educação.
Resolução n. 18, de 2007. Dispõe sobre o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens
e Adultos – PNLA, 2008; BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 9, de 24 de abril de 2007.
Institui o Programa Nacional do Livro Didático para Alfabetização de Jovens e Adultos – PNLA.
37
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei que regulamenta o art. 60, inciso III, alínea “e”, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistério público da educação básica.
38
BRASIL. Decreto n. 5.800, de 8 de junho de 2006. Dispõe sobre o Sistema Universidade Aberta do Brasil -
UAB.
86
salas de aula das universidades públicas federais. Para receber recursos previstos no PDE, as
universidades federais precisarão apresentar projetos de reformulação que incluam, além do
aumento de vagas, medidas como a ampliação ou abertura de cursos noturnos, a redução do
custo por aluno, a flexibilização de currículos, a criação de novas arquiteturas curriculares e
ações de combate à evasão (MACHADO, 2007)
39
.
10) Fies solidárioAs regras do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino
Superior (Fies) foram modificadas para facilitar o ingresso dos alunos à universidade. As
novas normas alteram o limite de financiamento do programa para até 100% do valor da
mensalidade, o que abrange cursos de mestrado e doutorado. Antes, o limite era de apenas
50%. Os estudantes que fizerem cursos de licenciatura também terão melhores condições de
contratação. Os alunos podem contar com o financiamento total da prestação e com juros de
3,5% ao ano para cursos de licenciatura, pedagogia, normal superior e cursos superiores de
tecnologia; 5,5% ao ano para os demais cursos de graduação e 6,5% ao ano para os cursos de
mestrado e doutorado. (NERY, 2007)
40
.
11) Biblioteca na Escola: Os alunos que estudam nas redes públicas do ensino médio
terão acesso a obras literárias dentro das escolas onde estudam. Com a criação do Programa
Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Médio (PNBEM), 17.049 escolas terão suas
bibliotecas atualizadas e ampliadas em 2008, de acordo com a Resolução (LORENZONI,
2007)
41
.
12) Nova Capes: Instituição irá colaborar na qualificação de professores. O projeto
de lei prevê que os participantes de cursos de capacitação para o exercício das funções de
formadores, preparadores e supervisores deverão ter, no mínimo, nível superior e experiência
de um ano no magistério ou estarem vinculados a curso de mestrado ou doutorado. O valor da
bolsa é de até R$ 900,00. O projeto também prevê a criação de 410 cargos efetivos para a
Capes (270 de analista e 140 de assistentes), além de 52 cargos comissionados. O Senado
incluiu no projeto uma observação de que, pelo menos, 16 cargos sejam, obrigatoriamente,
39
BRASIL. Decreto n 6.096, de 24 de abril de 2007. Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais - REUNI.
40
BRASIL. Lei n 10.260, de 12 de julho de 2001. Dispõe sobre o Fundo de Financiamento ao Estudante do
Ensino Superior – Fies .
41
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 2, de 2007. Altera o cronograma de atendimento do
Programa Nacional do Livro Didático para o ensino médio; BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 4,
de 2007. Dispõe sobre o Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE; BRASIL. Ministério da Educação.
Resolução n. 5, de 2007. Dispõe sobre o Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Médio –
PNBEM, 2008; BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 18, de 2007. Dispõe sobre o Programa
Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos – PNLA, 2008; BRASIL. Ministério da
Educação. Portaria normativa n. 9, de 24 de abril de 2007. Institui o Programa Nacional do Livro Didático
para Alfabetização de Jovens e Adultos – PNLA.
87
ocupados por servidores do quadro permanente da agência.(ASSESSORIA DE IMPRENSA
DA CAPES, 2007)
42
13) Estágio: As normas gerais sobre estágio também serão alteradas com o PDE. O
plano propõe um projeto de lei que revoga a Lei nº 6.494, de 1977, e a Lei nº 8.859, de 1994.
As medidas beneficiam alunos de instituições de educação superior, profissional e de ensino
médio e alteram a disciplina jurídica do aprendiz para incentivar a conclusão do ensino médio.
O Ministério da Educação quer efetivar a concepção do estágio como ato educativo
supervisionado (FRADE, 2007)
43
.
14) Pró-infância: De acordo com a Resolução do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), que estabelece as orientações e diretrizes para
execução do Proinfância, os recursos do governo federal poderão ser usados em três tipos de
obras da rede física de educação infantil: construção de creches e pré-escolas, melhoria da
infra-estrutura física, reestruturação e aquisição de equipamentos (LORENZONI, 2007)
44
.
15) Salas Multifuncionais: As salas são equipadas com televisão, computadores,
DVDs e materiais didáticos específicos para a educação especial e freqüentadas no
contraturno para atendimento educacional especializado (FRADE, 2007)
45
.
16) Pós-doutorado: A Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior do Ministério da Educação (Capes/MEC) lançará editais com o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e com a Financiadora de Estudos e
Projetos (Finep) - órgãos do Ministério da Ciência e Tecnologia - para apoiar recém
doutores
46
.
17) Censo pela Internet: O Censo Escolar deste ano inaugura o sistema de coleta de
dados Educacenso, que inova no processo e no conteúdo. O lançamento de dados será feito
pela Internet e novos tipos de dados serão solicitados, ou seja, será feito o levantamento de
42
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 7.569/06. Modifica as competências e a estrutura organizacional da
fundação CAPES, de que trata a Lei nº 8.405, de 9 de janeiro de 1992, e altera a Lei nº 11.273, de 6 de fevereiro
de 2006, que autoriza a concessão de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes de programas de formação
inicial e continuada de professores para a educação básica.
43
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei nº 993/07. Dispõe sobre o estágio de estudantes de instituições de
educação superior, de educação profissional e de ensino médio, altera a redação do art. 428 da Consolidação das
Leis do Trabalho - CLT, e dá outras providências.
44
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 06 do FNDE, de 2007. Estabelece as orientações e diretrizes
para execução e assistência financeira suplementar ao Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de
Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (PROINFÂNCIA).
45
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 12, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a criação
do Programa de Formação Continuada de Professores na Educação Especial; BRASIL. Ministério da Educação.
Portaria normativa n. 13, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a criação do Programa de Implantação de Salas
de Recursos Multifuncionais.
46
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Interministerial nº 20 que dispõe sobre o Programa Nacional de
Pós-Doutorado (PNPD)
88
dados individualizados de cada estudante, professor, turma e escola do país, tanto das redes
públicas (federal, estaduais e municipais) quanto da rede privada
47
.
18) Saúde nas Escolas: As escola públicas terão atenção integral em saúde pelo
programa Saúde da Família. O MEC e Ministério da Saúde criarão grupo de trabalho, cujas
atribuições são a definição de diretrizes para o atendimento básico de saúde na escola e a
elaboração de ações integradas entre as instituições da educação básica e as Unidades Básicas
de Saúde e Equipes de Saúde da Família. O objetivo é articular práticas de educação e saúde
para promover a vida saudável de estudantes e professores (MACHADO, 2007)
48
.
19) Projeto “Olhar Brasil”: Para estimular os alunos da rede pública a não
abandonar os estudos devido a problemas de visão (MACHADO, 2007)
49
.
20) Programa “Mais Educação”: vai ampliar o tempo e o espaço educativo dos
alunos da rede pública (FRADE, 2007)
50
.
21) Educação Especial: Os ministérios da Educação, Saúde e Desenvolvimento
Social e Secretaria dos Direitos Humanos (SEDH) vão monitorar o acesso e permanência na
escola das pessoas com deficiência, atendidas pelo Benefício de Prestação Continuada da
Assistência Social – BPC/LOAS, do MDS (FRADE, 2007)
51
.
22) Professor Equivalente: MEC e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
criarão um banco de vagas docentes tendo como referência a unidade chamada professor-
equivalente. A medida simplificará o processo de contratação dos professores nas
universidades públicas federais (MACHADO, 2007)
52
.
47
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria nº 46 que estabelece as etapas do processo de execução do Censo
Escolar de 2007.
48
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Interministerial nº 16 que dispõe sobre a formação de um grupo
de trabalho com a atribuição de elaborar um documento base que direcione a implementação do Programa
Educação e Saúde nas Escolas; BRASIL. Decreto nº 6.286, de 5 de dezembro 2007. Institui o Programa Saúde
na Escola - PSE, e dá outras providências
49
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa interministerial nº 15 que institui o "Projeto Olhar
Brasil", que tem como objetivo identificar e corrigir problemas visuais relacionados à refração, visando reduzir
as taxas de evasão escolar e facilitar o acesso da população idosa à consulta oftalmológica e aquisição de óculos.
50
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa Interministerial nº 17 que institui o Programa Mais
Educação, que visa fomentar a educação integral de crianças, adolescentes e jovens; BRASIL. Ministério da
Educação. Portaria normativa Interministerial nº 19 que estabelece as diretrizes para cooperação entre o
Ministério da Educação e o Ministério do Esporte, com o objetivo de definir critérios visando a construção de
quadras esportivas ou infra-estrutura esportiva em espaços escolares.
51
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa Interministerial nº 18 que cria o Programa de
Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanência na Escola das Pessoas com Deficiência
Beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social - BPC/LOAS, com prioridade para
aquelas na faixa etária de zero a dezoito anos.
52
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa interministerial nº 22 que constitui, em cada
universidade federal, como instrumento de gestão administrativa de pessoal, um banco de professores-
equivalente.
89
23) Guias de Tecnologia: o objetivo é aproveitar as melhores experiências em
tecnologias educacionais para qualificar a educação básica (DINDO, 2007)
53
.
24) Coleção Educadores: a coleção Educadores a ser publicada pelo Ministério da
Educação. Além dos mestres brasileiros, a coleção terá trinta pensadores estrangeiros que
exercem influência sobre a educação nacional, escolhidos dentro da série “Penseurs de
L’Education”, publicada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura (Unesco). As obras serão enviadas para as escolas e bibliotecas públicas da educação
básica (LORENZONI, 2007)
54
.
25) Dinheiro na Escola: a partir de agora, as transferências de recursos do Programa
Dinheiro Direto na Escola (PDDE) serão acrescidas de uma parcela extra de 50%, a título de
incentivo (FRADE, 2007)
55
.
26) Concurso: O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) vai abrir
191 vagas, das quais, 78 para especialistas em finanças e execução de programas e projetos
educacionais e 113 para técnicos na mesma função. As instituições federais de educação
profissional e tecnológica vão receber mais 2.10 profissionais para prover a fase 1 da
expansão da rede federal. São 706 novos professores da educação básica e 1.394 cargos para
técnicos administrativos em educação (FRADE, 2007)
56
.
27) Acessibilidade: O Programa “Incluir: acessibilidade na educação superior” foi
criado para apoiar a implantação ou consolidação de núcleos de acessibilidade nas
universidades federais (FRADE, 2007)
57
.
28) Cidades-polos: Serão criadas 150 escolas federais em quatro anos. A ação faz
parte da segunda fase do plano de expansão da rede federal de educação profissional e
tecnológica (FRADE, 2007)
58
.
53
BRASIL. Ministério da Educação. Edital de pré-qualificação de materiais e tecnologias educacionais que
promovam a qualidade da Educação Básica.
54
BRASIL. Ministério da Educação. Termo de Autorização que Autoriza o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) a descentralizar recursos à Fundação Joaquim Nabuco para
execução da coleção Educadores.
55
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 09 do FNDE que dispõe sobre os processos de adesão e
habilitação e as formas de execução e prestação de contas referentes ao Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), e dá outras providências.
56
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria nº 122 que autoriza a realização de concurso público e o
provimento de cento e noventa e um cargos do Quadro de Pessoal do Fundo Nacional do Desenvolvimento da
Educação; BRASIL. Ministério da Educação. Portaria nº 123 que autoriza a realização de concurso público e o
provimento de dois mil e cem cargos do Quadro de Pessoal das Instituições Federais de Educação Profissional e
Tecnológica vinculadas ao Ministério da Educação.
57
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa nº 14 que dispõe sobre a criação do "Programa
Incluir: Acessibilidade na Educação Superior"; BRASIL. Ministério da Educação. Edital nº 3: Programa Incluir:
Acessibilidade na Educação Superior.
90
29) Inclusão Digital: O Ministério da Educação (MEC) vai distribuir computadores
para todas as escolas públicas até 2010. Serão gastos cerca de R$ 650 milhões nas 130 mil
escolas de educação básica. Depois de equipar as escolas de ensino médio em 2007, o MEC
quer ampliar o acesso à tecnologia nas instituições públicas de 5ª a 8ª séries e, posteriormente,
1ª a 4ª séries. Ainda em 2007, serão implantados cinco mil laboratórios nas escolas rurais e
8,8 mil em escolas urbanas de 5ª a 8ª séries, totalizando 101,5 mil microcomputadores
(FRADE, 2007)
59
.
30) Gosto de Ler: O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) tornará possível
o desenvolvimento da Olimpíada Brasileira da Língua Portuguesa, para estimular os alunos
do ensino fundamental da rede pública a ler mais e a escrever melhor. Reforçar os hábitos de
leitura e escrita dos estudantes e contribuir para a melhoria da qualidade do ensino são os
objetivos da ação, que também deve colaborar com a qualificação de professores. A
competição será realizada em 2008 (MACHADO, 2007).
31) Integração: Projeto cria Universidade Latino-Americana. A unidade, com sede
em Foz do Iguaçu (PR), deverá fortalecer as bases culturais, científicas e tecnológicas para o
desenvolvimento nacional e ampliar a participação do Brasil no mercado internacional. Os
cursos ministrados na Unila serão, preferencialmente, em áreas de interesse mútuo dos países-
membros do Mercosul, com ênfase em temas envolvendo exploração de recursos naturais e
biodiversidades transfronteiriças, estudos sociais e lingüísticos regionais, relações
internacionais e outras áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento regional
(NERY, 2007).
32) Universidade do Oeste do Pará: Oeste do estado ganha universidade federal. A
unidade, com sede em Santarém (PA), será um desmembramento da Universidade Federal do
Pará (UFPA) e da Universidade Federal Rural da Amazônia (Ufra). O projeto de lei será
enviado ao Congresso Nacional.A Ufopa vai funcionar com o modelo acadêmico de
multicampi, o que permitirá a exploração do potencial sócio-ambiental do oeste do Pará. A
nova unidade atenderá à demanda de uma região densamente povoada e com economia e
cultura peculiares. Resgatará, numa área marcada pelo Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) abaixo da expectativa e do extrativismo vegetal e mineral, as tradições culturais e bens
patrimoniais. Para o secretário de educação superior, Ronaldo Mota, a criação da Ufopa dará
58
BRASIL. Ministério da Educação. Chamada Pública que acolhe propostas de apoio à implantação de 150
novas instituições federais de educação tecnológica, no âmbito do Plano de Expansão da Rede Federal de
Educação Tecnológica.
59
BRASIL. Ministério da Educação. Ato de autorização para a contratação de empresas objetivando o
fornecimento e distribuição de 25 mil microcomputadores para os Laboratórios do Programa Nacional de
Informática na Educação das Escolas Rurais (PROINFO-Rural).
91
novo impulso à região Norte, que é rica em recursos naturais, minerais e culturais, mas é
marcada por um baixo IDH (NERY, 2007).
33) Proinfo: Tecnologia em todas as escolas públicas. O Ministério da Educação vai
dar acesso às novas tecnologias de informação e comunicação para as redes públicas de
educação básica. Por meio da inclusão digital, o Programa Nacional de Informática na
Educação (ProInfo) reforça o projeto de melhoria da educação básica, proposto pelo Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE). A ação promoverá o uso pedagógico dessas
tecnologias e capacitará educadores para a melhora do processo de aprendizagem nas escolas.
O acesso à internet, que o ProInfo também deve ampliar, beneficiará não só a comunidade
escolar como a população próxima às escolas. Desenvolvido em parceria com estados e
municípios, o ProInfo cede computadores, recursos digitais e conteúdos educacionais para as
redes públicas, e oferece programas de capacitação para professores e agentes educacionais.
Os estados e municípios devem garantir a infra-estrutura adequada ao pleno funcionamento
do programa, oferecer suporte técnico e manutenção dos equipamentos, além de capacitar os
educadores no uso dos equipamentos e tecnologias. (FRADE, 2007)
60
.
34) E-tec Brasil: Educação profissional à distância. novo sistema vai implementar
cursos a distância na educação técnica de nível médio, seguindo o bem-sucedido modelo da
Universidade Aberta do Brasil (UAB), que oferece cursos de graduação a distância para
professores da educação básica. O Projeto propõe a adoção da educação a distância como
instrumento para a expansão da oferta, interiorização e democratização do acesso a cursos
técnicos de nível médio públicos e gratuitos. O decreto prevê que o e-Tec funcione em regime
de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e municípios, mediante a oferta de
cursos técnicos de nível médio e de formação continuada para professores da educação
profissional, na modalidade de educação a distância.
Os cursos serão ministrados por instituições públicas com ensino técnico de nível
médio. De acordo com o decreto, o MEC fornecerá assistência financeira para a elaboração
dos cursos, enquanto estados, distrito federal e municípios serão responsáveis pelas despesas
de infra-estrutura, equipamentos, recursos humanos, manutenção das atividades e demais
recursos necessários para a implantação dos cursos. (NERY, 2007)
61
35) Brasil Profissionalizado: Educação profissional e economia local. Ampliar as
vagas através da criação de uma rede de educação profissional nas instituições públicas de
60
BRASIL. Decreto n. 6.300, de 12 de dezembro de 2007. Dispõe sobre o Programa Nacional de Tecnologia
Educacional -ProInfo
61
BRASIL. Decreto n. 6.301, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Sistema Escola Técnica Aberta do Brasil
e-Tec Brasil
92
ensino, para oferta de educação profissional e tecnológica à distância, em escolas das redes
públicas municipais e estaduais. A integração da educação profissional com o ensino médio é
um dos focos do Plano de Desenvolvimento da Educação Básica (PDE). O programa Brasil
Profissionalizado vai estruturar o ensino médio e articular as escolas aos arranjos produtivos e
vocações locais e regionais, para inseri-las no desenvolvimento econômico local. O objetivo é
construir um novo modelo para o ensino médio e combinar formação geral, científica e
cultural com formação profissional dos estudantes. (FRADE, 2007)
62
.
36) Ifets: Mais vagas na educação profissional. Os Ifets serão instituições de educação
básica, profissional e superior distribuídas por vários campi. Especializadas na oferta de
educação profissional e tecnológica, também terão forte inserção na área de pesquisa e
extensão. As novas unidades serão constituídas a partir da integração dos centros federais de
educação tecnológica (Cefets) e das escolas técnicas e agrotécnicas federais (NERY, 2007)
63
.
37) Conteúdos Educacionais: Universidades e centros de pesquisas podem contribuir
com o projeto. O propósito é oferecer subsídios aos professores de língua portuguesa,
matemática, física, química e biologia para a produção, de forma criativa e diversificada, de
conteúdos nas áreas de rádio, TV, software e experimentos educacionais. O edital foi lançado
pela Secretaria de Educação a Distância (Seed/MEC), em parceria com o Ministério da
Ciência e Tecnologia. (ASSESSORIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL, 2007)
64
38) Iniciação à docência: Áreas onde faltam professores terão bolsas. Alunos de
licenciaturas e pedagogia das universidades públicas receberão bolsas da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) para desenvolver projetos de educação
dentro das escolas da rede pública. O intuito incentivar a carreira do magistério nas áreas com
maior carência de professores na educação básica e que são prioritárias para o projeto:
ciências e matemática para 5ª a 8ª séries do ensino fundamental e física, química, biologia e
matemática para o ensino médio. (FRADE, 2007)
65
62
BRASIL. Decreto n. 6.095, de 24 de abril 2007. Estabelece diretrizes para o processo de integração de
instituições federais de educação tecnológica, para fins de constituição dos Institutos Federais de Educação,
Ciência e Tecnologia (IFET); BRASIL. Ministério da Educação. Projeto de lei que altera dispositivos da Lei
no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional; BRASIL,
Decreto nº 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Programa Brasil Profissionalizado; BRASIL.
Ministério da Educação. Resolução nº 62, de 12 de dezembro de 2007 que estabelece as diretrizes para a
assistência financeira a Estados, Distrito Federal e Municípios no âmbito do Programa Brasil Profissionalizado
63
BRASIL. Ministério da Educação. Aviso de chamamento público MEC/Setec nº 2/2007: chamada pública
de propostas para constituição dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia - IFETs.
64
BRASIL. Ministério da Educação. Edital de Seleção nº 1/2007 - Chamada pública para apoio financeiro à
produção de conteúdos educacionais digitais multimídia
65
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa nº 38, de 12 de dezembro de 2007: dispõe sobre o
Programa de Bolsa Institucional de Iniciação à Docência - PIBID
93
39) Livre do analfabetismo: MEC certificará cidade que reduzir analfabetismo. O
Ministério da Educação criou em junho um selo e dois tipos de certificados para premiar
estados e municípios que alcançarem bom desempenho na educação básica pública, ação que
inclui a alfabetização de jovens com mais de 15 anos e adultos. O Selo Município Livre do
Analfabetismo será conferido a municípios que atingirem mais de 96% de alfabetização em
suas redes. Os certificados se dividem em: Ótimo Desenvolvimento Educacional para aqueles
que tenham Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) igual ou superior a seis; e
Bom Desenvolvimento Educacional, para estados e municípios com Ideb superior ou igual a
cinco e inferior a seis. O objetivo é apresentar os sistemas educacionais de excelência para
que sirvam de inspiração para os municípios com baixos índices.(FRADE, 2007)
40) Pesquisa: MEC investe em centro de neurociências. Pesquisadores e alunos do
ensino fundamental do Rio Grande do Norte vão ganhar um centro de pesquisas na área de
ciências. O Ministério da Educação vai investir R$ 42,2 milhões, entre 2008 e 2010, na
construção do centro de pesquisas e de uma escola de ensino regular e na aquisição de
equipamentos, que vão integrar o Campus Cérebro, no município de Macaíba (RN), distante
14 quilômetros de Natal. A unidade trabalhará em parceria com a Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN) e com a Associação Alberto Santos Dumont para Apoio à
Pesquisa.Para reforçar a integração internacional, o centro e a UFRN promoverão dez cursos
na área de neurociências trazendo pesquisadores reconhecidos mundialmente. (NERY,
2007)
66
41) Atenção ao Aluno: Merenda e transporte para toda educação básica. O Programa
Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (Pnae) e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) deverão atender a toda a
educação básica. Atualmente, o transporte escolar e o Dinheiro Direto na Escola beneficiam
apenas os alunos do ensino fundamental, enquanto a merenda atende à educação infantil e ao
ensino fundamental. A ampliação desses programas atende aos objetivos do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado em abril, que pretende melhorar a qualidade
do ensino brasileiro dando condições mais adequadas de aprendizagem a todos os estudantes
do país. (NERY, 2007)
66
BRASIL. Ministério da Educação. Protocolo de intenções que entre si celebram a união, por meio do
Ministério da Educação, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e a Associação Alberto Santos
Dumont para apoio à pesquisa visando a conjugação de esforços para o desenvolvimento do Instituto
Internacional de Neurociências, inclusive no que se refere à implantação do Campus do Cérebro em
Macaíba – RN
94
42) Estágio: Bolsistas do ProUni terão oportunidade na CEF. O Ministério da
Educação e a Caixa Econômica Federal firmaram nesta quarta-feira, 12, parceria que
estabelece a oferta de estágio aos bolsistas do Programa Universidade para Todos (ProUni). A
medida faz parte das ações complementares ao Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE).(TANCREDI, 2007)
67
43) Assistência Estudantil: Estímulo ao acesso e permanência. A partir de 2008,
estudantes da educação superior receberão auxílio estudantil para moradia, alimentação,
transporte, cultura, esporte, inclusão digital e assistência à saúde. O Programa Nacional de
Assistência Estudantil (PNAES) vai ampliar as possibilidades de acesso e permanência dos
alunos na graduação pública federal. Serão investidos cerca de R$ 130 milhões a cada ano. A
prioridade de atendimento será dada aos alunos oriundos da rede pública de educação básica
ou com renda per capita familiar de até um salário-mínimo e meio. As ações devem contribuir
para a melhoria do desempenho acadêmico desses alunos e ajudar na prevenção de repetência
e evasão. (ASSESSORIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL, 2007)
68
44) Educação à distância: Educação superior a distância tem nova regulamentação.
Todos os processos de regulação, supervisão e avaliação terão como base a mesma regra da
educação superior presencial. Alguns artigos dos decretos nº 5.773, de 9 de maio de 2006, e nº
5.622, de 19 de dezembro de 2005, foram alterados para se adequar à modalidade a distância.
Outros artigos são específicos da modalidade. (FRADE, 2007)
69
45) Transparência: Processos mais rápidos e eficientes com o e-MEC. O e-MEC é
um sistema eletrônico de acompanhamento dos processos que regulam a educação superior no
Brasil. Todos os pedidos de credenciamento e recredenciamento de instituições de educação
superior e de autorização, renovação e reconhecimento de cursos, além dos processos de
aditamento, que são modificações de processos, serão feitos pelo e-MEC. A mudança vai
tornar os processos mais rápidos e eficientes, uma vez que serão feitos eletronicamente. As
67
BRASIL. Ministério da Educação. Protocolo de intenções que entre si celebram a união, representada
pelo Ministério da Educação e a Caixa Econômica Federal, objetivando a oferta de estágio aos estudantes
participantes do Programa Universidade para Todos – ProUni
68
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa nº 39, de 12 de dezembro de 2007. Institui o
Programa Nacional de Assistência Estudantil - PNAES
69
BRASIL. Decreto nº 6.303, de 12 de dezembro de 2007. Altera dispositivos dos Decretos nos 5.622, de 19
de dezembro de 2005, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, e 5.773, de 9 de maio de 2006,
que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação
superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino.
95
instituições podem acompanhar o trâmite do processo no ministério que, por sua vez, pode
gerar relatórios para subsidiar as decisões. (FRADE, 2007)
70
46) Livro sobre PDE: Razão, princípios e programas.
47) Incentivo à ciência: Menos tributo para quem investir em pesquisa. A nova lei
estabelece critérios de direito de propriedade intelectual. As empresas que investirem em
pesquisa receberão isenção fiscal inversamente proporcional ao direito de propriedade.
Quanto menor a isenção fiscal, maior é o direito da empresa sobre a pesquisa e vice-versa. As
instituições científicas e tecnológicas, por exemplo, terão sempre um percentual da
propriedade intelectual, que será de 15%, no mínimo, e 83%, no máximo. Pela lei, podem
participar instituições científicas e tecnológicas, como universidades, institutos e laboratórios.
(FRADE, 2007)
71
48) PDE Escola: Cada escola pública terá seu próprio plano de ação. O Ministério da
Educação liberou R$ 300 milhões para que as redes de ensino garantam a qualidade do ensino
e o direito de aprender de cada criança. A medida faz parte do Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE). São R$ 60 milhões em 2007, para atendimento a 2.196 escolas que já
haviam recebido a metodologia do PDE-Escola, por meio do Fundo de Fortalecimento da
Escola (Fundescola). As demais 7.665 receberão os recursos em 2008.(FRADE, 2007)
72
49) Formação da saúde: Ações melhoram educação de profissionais da saúde. Com
duas novas ações, os ministérios da Educação e da Saúde iniciam um investimento
diferenciado para melhorar a formação dos profissionais da área da saúde. As ações serão
detalhadas pela Comissão Interministerial de Gestão da Educação na Saúde e pelo Programa
de Educação tutorial em Saúde (PET-Saúde). (CALDAS, 2007)
50) Literatura para Todos: MEC abre segunda edição do concurso destinado a
estimular a produção literária de autores que escrevem para jovens e adultos em processo de
alfabetização. O concurso vai premiar nove escritores com R$ 10 mil cada um e elaborar uma
publicação com os trabalhos vencedores, que será distribuída para escolas e bibliotecas
públicas. (NERY, 2007)
51) Extensão, ensino e pesquisa: Programa financia projetos e programas de
extensão. Programa de Apoio à Extensão Universitária (Proext) dispõe de R$ 6 milhões para
70
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa nº 40, de 12 de dezembro de 2007. Institui o e-MEC,
sistema eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação da
educação superior no sistema federal de educação
71
BRASIL. Lei 11.487, de 15 de junho de 2007. Concede incentivos fiscais a empresas que investem em
projetos de pesquisa.
72
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Normativa Nº 27, de 21 de junho de 2007 - Institui o Plano de
Desenvolvimento da Escola - PDE-Escola
96
financiar programas e projetos de extensão em instituições federais e estaduais de ensino
superior e de centros federais de educação tecnológica (Cefets). (NERY, 2007)
52) Licenciatura de qualidade: Projeto apoiará formação de professor da educação
básica. O Prodocência vai auxiliar o Ministério da Educação a atingir a meta do Plano
Nacional de Educação (PDE), de aprimorar a qualidade do ensino oferecido nas escolas
públicas do país.(NERY, 2007)
Lorenzoni e Rosa (2007), os especialistas convidados para a apresentação do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), no Palácio do Planalto, no dia 15 de março de 2007,
destacaram o fato de que é a primeira vez que um plano envolve todos os eixos do setor:
educação básica, superior, profissional e continuada.
No mais, se verifica que as cinqüenta e duas ações descritas no PDE possuem
regramentos próprios para cada uma delas, algumas já regularmente instituídas através de leis,
decretos ou portarias, outras, no entanto, estando em trâmite no Congresso Nacional. Todas
essas medidas visam à melhoria da qualidade da educação brasileira, em todos os níveis de
aprendizado, incluindo a pós-graduação.
Segundo Vieira o PDE é uma conjugação de ações novas e antigas que busca a
articulação de políticas entre Municípios, Estados e União:
Sob um grande guarda-chuva denominado Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE), o governo Lula apresentou à sociedade brasileira um conjunto de ações,
novas e antigas. O Plano tem o inerente mérito de pôr o tema em relevância na cena
nacional. Busca, também a articulação de políticas entre municípios, estados e
União, sabidamente um desafio decorrente das frágeis bases sistêmicas do processo
de descentralização. Procura, ainda, fixar metas para escolas e redes de ensino, o que
é importante para o bom uso dos sempre escassos recursos destinados ao setor.
(VIEIRA, 2007)
Para Maria Malta Campos (2007, p. 06) “por tudo isso, o PDE, para além do consenso
de que é uma iniciativa positiva quando a seus principais objetivos, provoca inúmeras dúvidas
sobre os meios previstos para sua implantação”. Isto porque, segundo Maria Beatriz Luce
(apud CAMPOS, 2007, p. 07), o grande desafio parece estar na maneira de articular as metas
com os instrumentos propostos nas ações, assim, ela cita alguns dos grandes problemas, do
ponto de vista do planejamento e da gestão:
A desconsideração do papel dos estados na definição e implementação de políticas
educacionais, na medida em que o PDE privilegia a articulação direta entre Governo
Federal e os municípios; o fato de que as notas baixas no IDEB nem sempre
significam falta de recursos nos municípios, mas sim sérios problemas de gestão; e a
falta de organicidade entre o PDE e o Plano Nacional de Educação. (LUCE apud
CAMPO, 2007, p. 07)
97
Mas, existem além destas problemáticas, que são as principais preocupações do PDE,
outras não menos importantes, tal como a medida de avaliação proposta no Provinha Brasil,
pois mede resultados de alunos muito jovens. Esta é a opinião de Maria Malta Campos (2007,
p. 07) que coloca que esta resistência ocorre porque tal prova “se limita a medir resultados de
alunos bastante jovens, em seu processo de alfabetização, sem levar em conta o contexto em
que eles estão sendo (ou não) alfabetizados”. Cury concorda com este posicionamento:
Não precisa fazer Provinha Brasil para a criança de 6 a 8 anos. Isso é um absurdo. Já
existe um diagnóstico preciso do motivo da falta da qualidade. Isso me parece o
maior equivoco deste PDE. Submeter uma criança pequena que está em processo de
formação a uma prova como esta é ignorar o que significa ciclo de vida (CURY,
2007, p. 14)
Além deste tema há outra discussão que tem pautado o PDE: a idéia central de que a
melhoria da qualidade da educação passa pela avaliação do professor.
Neste sentido, Maria do Carmo Brant de Carvalho (2007, p. 11) lembra que o “PDE
não discute o trabalho docente como emancipador. Tanto suas diretrizes quanto as medidas
postas pela política de formação responsabilizam e premiam individualmente o professor”. O
PDE privilegia o mérito. Contudo, conforme lembra Cury (2007, p. 15) “os professores estão
perdidos porque não sabem o que será avaliado no ENEM, no SAEB. Antes criticávamos
porque havia um currículo mínimo obrigatório que vinha do MEC, mas pelo menos o
professor tinha segurança do que deveria ensinar. Hoje, não. Ele não sabe bem em que vai ser
avaliado e não sabe o que deve ser ensino e o que não deve”.
Assim, quanto ao trabalho docente, é preciso antes de qualquer coisa, compreender o
que vai ser avaliado nestes testes e como se vai ser avaliado.
No que se refere aos professores há ainda uma discussão quanto ao piso nacional de
salário, onde há a proposta de que o mesmo seja de R$850,00 (oitocentos e cinqüenta reais)
para quem fez ou não faculdade. Para Carvalho (2007, p. 11) “isso não é política educacional
de valorização dos trabalhadores de educação. Para avançar é necessário que se vincule a
questão do piso à dos planos de carreira e que se estabeleçam efetivamente diretrizes para
serem discutidas e debatidas pelos governos estaduais e municipais”.
Neste trabalho, entretanto, nos restringiremos a analisar o Plano de Metas, que trata
especificamente da qualidade da educação básica e do IDEB como índice para se auferir tal
qualidade.
98
Assim, o Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que é extremamente recente, como
todo o PDE, foi emitido pelo Presidente da República e dispõe sobre a implementação do
Plano de Metas – Compromisso Todos pela Educação, que deverá ser efetivado pela União,
em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, bem como com a
participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica
e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica.
O Plano de Metas – Compromisso Todos pela Educação é a conjugação dos esforços
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, atuando em regime de colaboração, das
famílias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educação básica
73
. Este
compromisso pauta-se por algumas diretrizes:
Art. 2º A participação da União no Compromisso será pautada pela realização
direta, quando couber, ou, nos demais casos, pelo incentivo e apoio à
implementação, por Municípios, Distrito Federal, Estados e respectivos sistemas de
ensino, das seguintes diretrizes:
I - estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados concretos a
atingir;
II - alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, aferindo os
resultados por exame periódico específico;
III - acompanhar cada aluno da rede individualmente, mediante registro da sua
freqüência e do seu desempenho em avaliações, que devem ser realizadas
periodicamente;
IV - combater a repetência, dadas as especificidades de cada rede, pela adoção
de práticas como aulas de reforço no contra-turno, estudos de recuperação e
progressão parcial;
V - combater a evasão pelo acompanhamento individual das razões da não-
freqüência do educando e sua superação;
VI - matricular o aluno na escola mais próxima da sua residência;
VII - ampliar as possibilidades de permanência do educando sob
responsabilidade da escola para além da jornada regular;
VIII - valorizar a formação ética, artística e a educação física;
IX - garantir o acesso e permanência das pessoas com necessidades educacionais
especiais nas classes comuns do ensino regular, fortalecendo a inclusão educacional
nas escolas públicas;
X - promover a educação infantil;
XI - manter programa de alfabetização de jovens e adultos;
XII - instituir programa próprio ou em regime de colaboração para formação
inicial e continuada de profissionais da educação;
XIII - implantar plano de carreira, cargos e salários para os profissionais da
educação, privilegiando o mérito, a formação e a avaliação do desempenho;
XIV - valorizar o mérito do trabalhador da educação, representado pelo
desempenho eficiente no trabalho, dedicação, assiduidade, pontualidade,
responsabilidade, realização de projetos e trabalhos especializados, cursos de
atualização e desenvolvimento profissional;
XV - dar conseqüência ao período probatório, tornando o professor efetivo
estável após avaliação, de preferência externa ao sistema educacional local;
XVI - envolver todos os professores na discussão e elaboração do projeto político
pedagógico, respeitadas as especificidades de cada escola;
73
PDE, art. 1º.
99
XVII - incorporar ao núcleo gestor da escola coordenadores pedagógicos que
acompanhem as dificuldades enfrentadas pelo professor;
XVIII - fixar regras claras, considerados mérito e desempenho, para nomeação e
exoneração de diretor de escola;
XIX - divulgar na escola e na comunidade os dados relativos à área da
educação, com ênfase no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica -
IDEB, referido no art. 3º;
XX - acompanhar e avaliar, com participação da comunidade e do Conselho de
Educação, as políticas públicas na área de educação e garantir condições,
sobretudo institucionais, de continuidade das ações efetivas, preservando a
memória daquelas realizadas;
XXI - zelar pela transparência da gestão pública na área da educação, garantindo o
funcionamento efetivo, autônomo e articulado dos conselhos de controle social;
XXII - promover a gestão participativa na rede de ensino;
XXIII - elaborar plano de educação e instalar Conselho de Educação, quando
inexistentes;
XXIV - integrar os programas da área da educação com os de outras áreas como
saúde, esporte, assistência social, cultura, dentre outras, com vista ao fortalecimento
da identidade do educando com sua escola;
XXV - fomentar e apoiar os conselhos escolares, envolvendo as famílias dos
educandos, com as atribuições, dentre outras, de zelar pela manutenção da escola e
pelo monitoramento das ações e consecução das metas do compromisso;
XXVI - transformar a escola num espaço comunitário e manter ou recuperar aqueles
espaços e equipamentos públicos da cidade que possam ser utilizados pela
comunidade escolar;
XXVII - firmar parcerias externas à comunidade escolar, visando a melhoria da
infra-estrutura da escola ou a promoção de projetos socioculturais e ações
educativas;
XXVIII - organizar um comitê local do Compromisso, com representantes das
associações de empresários, trabalhadores, sociedade civil, Ministério Público,
Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional público, encarregado da
mobilização da sociedade e do acompanhamento das metas de evolução do
IDEB. (Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007, grifo nosso)
Há, portanto, no Plano de Metas uma visão integrada que prescreve uma ação conjunta
entre as esferas municipal, estadual e federal. Contudo, o elemento mais importante do Plano
é sem dúvida alguma a participação efetiva da sociedade, pois é importante que esta entenda
que o aprendizado é um direito social e que a educação de qualidade é um direito
constitucional de todos.
Contudo, o documento é econômico quando aborda os mecanismos de participação,
pois permanece uma lacuna quanto a possíveis relações entre os conselhos de gestão e o
controle social.
Note-se, portanto, que são vinte e oito metas/diretrizes visando à melhoria da
qualidade da educação básica brasileira, entre elas encontramos parâmetros mais específicos
quanto à exigibilidade de uma qualidade desta educação, como por exemplo, alfabetizar as
crianças até, no máximo, os oito anos de idade (II); outros mais subjetivos, contudo que
suscitam discussões, como estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados
concretos a atingir (I); ou individualizados, como acompanhar cada aluno da rede
100
individualmente, mediante registro da sua freqüência e do seu desempenho em
avaliações, que devem ser realizadas periodicamente (III) e combater a repetência, dadas
as especificidades de cada rede, pela adoção de práticas como aulas de reforço no
contra-turno, estudos de recuperação e progressão parcial (IV).
A intenção do plano, segundo o ministro Fernando Haddad, é mudar o quadro atual,
especialmente da educação básica, a partir de mais recursos e de metas de qualidade que
garantam o retorno dos investimentos. “Até agora tratamos de manutenção do ensino, mas não
de desenvolvimento, que implica qualidade”(HADDAD apud MACHADO, 2007).
Verificamos também que existem ações diversas que tendem a valorizar o magistério e
a interação dos pais e da sociedade com a escola.
O artigo terceiro trata especificamente do Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica – IDEB, trazendo que a qualidade da educação básica será aferida, objetivamente, com
base no IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre
rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e
do Sistema de Avaliação da Educação Básica - SAEB, composto pela Avaliação Nacional da
Educação Básica - ANEB e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil).
Ou seja, o IDEB é um indicador de qualidade educacional que combina informações
de desempenho em exames padronizados (Prova Brasil ou SAEB) – obtido pelos estudantes
ao final das etapas de ensino (4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio)
– com informações sobre rendimento escolar (aprovação). Ele foi desenvolvido para ser um
indicador que sintetiza informações de desempenho em exames padronizados como
informações sobre rendimento escolar (taxa média de aprovação dos estudantes na etapa de
ensino), abordaremos melhor este assunto no próximo capítulo quando versamos sobre as
pesquisas de avaliação do desempenho educacional.
Indicadores educacionais, como o IDEB, são desejáveis por permitirem o
monitoramento do sistema de ensino do País. Sua importância, em termos de diagnóstico e
norteamento de ações políticas focalizadas na melhoria do sistema educacional, está em: a)
detectar escolas e/ou redes de ensino cujos alunos apresentem baixa performance em termos
de rendimento e proficiência; b) monitorar a evolução temporal do desempenho dos alunos
dessas escolas e/ou redes de ensino.
Já, o artigo quarto do PDE traz que este Plano não é obrigatório, estando vinculado a
um termo de adesão, ou seja, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal não são obrigados
a aderirem a este Compromisso. O que não geraria responsabilidade pela qualidade, nos
101
termos do compromisso. Contudo, eles também não receberiam o apoio suplementar e
voluntário da União.
É importante colocar também que aqueles que aderirem ao PDE terão metas a atingir
numa respectiva evolução de tempo, que será determinada pelo Ministério da Educação
através de um informe elaborado pelo INEP.
Quando a União tiver que apoiar um Município, Estado ou Distrito Federal, isto se
dará mediante a elaboração de um Plano de Ações Articuladas – PAR que é um conjunto
articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo Ministério da Educação, que
visa o cumprimento das metas do Compromisso e a observância das suas diretrizes, o que será
feito por equipe técnica que prestará assistência na elaboração do diagnóstico da educação
básica do sistema local. A partir do diagnóstico, o ente elaborará o PAR, com auxílio da
equipe técnica, que identificará as medidas mais apropriadas para a gestão do sistema, com
vista à melhoria da qualidade da educação básica.
O monitoramento da execução do convênio ou termo de cooperação e do cumprimento
das obrigações educacionais fixadas no PAR será feito com base em relatórios ou, quando
necessário, visitas da equipe técnica. O descumprimento das obrigações constantes do
convênio implicará a adoção das medidas prescritas na legislação e no termo de cooperação.
Contudo, não há na legislação quais serão estas medidas adotadas para punição do ente que
descumprir o termo de cooperação.
Neste aspecto, a efetividade do plano dependerá de como e quando a sociedade
brasileira vai legitimá-lo, pois a participação de cada Município ou Estado poderá sofrer
pressão de seus cidadãos. Esta problemática apenas poderá ser respondida quando o plano
efetivamente for colocado em prática e começar a surtir resultados.
Uma colocação interessante efetuada pelo MEC, neste documento lançado em outubro
de 2007, é a afirmação de que a defesa de incentivos por prêmios de caráter pecuniário é um
“equivoco comum”, explicando que a restrição de recursos às unidades escolares e redes, deve
ser utilizada para equalizar as oportunidades educacionais pelo aumento do financiamento.
Assim, o Plano de Metas é apresentado como uma possibilidade para inaugurar um
novo regime de colaboração, onde, no entanto, o papel dos Estados não está definido
objetivamente, pois em todo documento só há referência ais gestores municipais.
André Lazaro, secretário de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade do
Ministério da Educação, coloca que são duas dimensões que o PDE destina aos Estados.
102
A primeira é o estado como gestor de uma rede, é tratado então como um ente
federado como os municípios. Inclusive estamos desenvolvendo um plano de ações
articuladas para os Estados, em diálogo com o Conselho nacional dos Secretários de
Educação (CONSED). Uma segunda dimensão é o estado como ente federado que
geralmente tem melhor infra-estrutura que os municípios e que pode exercer um
papel de gerenciamento e acompanhamento de metas do PDE naquele território.
(LÁZARO, 2007, p. 17)
Cury explica esta problemática colocando:
O que o governo federal está fazendo com o PDE é ir diretamente aos municípios. Ir
aos municípios na condição em que se encontram hoje e em sua diversificação
enorme talvez não seja suficiente. É um passo a mais, mas para dar cota do
problema, seria preciso mais ousadia.
O regime de colaboração teria que ter um enquadramento mais amplo, que é o
parágrafo do art. 23 da Constituição Federal, que até hoje não foi regulamentado.
Esse artigo define o que é pacto federativo por regime de colaboração. Regulamentá-
lo implicaria em repensar o pacto federativo e questões candentes como a do
superávit primário e uma discussão da redistribuição e recomposição dos impostos.
Nossos parlamentares não discutem isso e ficamos dentro do quadro atual. (CURY,
2007, p. 14)
O autor ainda coloca que “mesmo que não seja do seu melhor gosto esse pacto com os
municípios, é um avanço interessante”, na verdade, acreditamos assim como Cury (2007, p.
15) que se o PNE tivesse tido os recursos necessários para ser implementado, muitas das
ações do PDE não seria necessárias.
O MEC justifica que as metas do PNE não puderam ser adotadas por estarem
referenciadas na abrangência do atendimento, desconsiderando a qualidade da educação
ofertada, ou seja, o PNE fixa metas para correção de fluxo, mas não determina prazo para
fixação de “indicadores básicos de qualidade”, exceto na educação especial.
Apesar disso, sem dúvidas, o PDE representa a primeira ação articulada de políticas
públicas promotoras de direitos educativos da atual gestão. Esse plano dá um novo conteúdo
ao regime de colaboração entre Municípios, Estados, Distrito Federal e União na promoção do
ensino. Para entendê-lo, portanto, é necessário conhecer a divisão constitucional de
responsabilidades pela garantia e oferta da educação escolar, ou seja, suas competências
materiais e legislativas.
Um exemplo claro, e talvez o mais objetivo de todos os direitos trazidos por este plano
de metas e de fácil exigibilidade judicial quanto à qualidade da educação, refere-se à
alfabetização de crianças até, no máximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por
exame periódico específico (inciso II, artigo 2, Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007). O
que significa dizer que as crianças matriculadas e que freqüentem o ensino fundamental, aos
oito anos de idade deverão obrigatoriamente, a partir do Decreto em questão, estar
103
alfabetizadas. A alfabetização consiste, conforme o Dicionário Aurélio – a forma mais
simples de explicar um conceito – “saber ler e escrever” (FERREIRA, 2001, p. 214).
Desta forma, as crianças que freqüentaram o ensino fundamental até os oito anos de
idade devem saber ler e escrever, caso contrário a oferta deste ensino estará irregular e será
admissível o ingresso com ação judicial responsabilizando a autoridade competente do Poder
Público responsável pela esfera de ensino (Município ou Estado, e concorrentemente a
União).
2.4 A Organização do Sistema de Ensino Brasileiro
Conforme o art. 1º da Constituição Federal de 1988, o Brasil é uma República
Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. A
República é uma forma de governo na qual um representante, chamado de Presidente nas
Repúblicas Presidencialistas e de Primeiro-Ministro nas Repúblicas Parlamentaristas, é
escolhido direta ou indiretamente pelo povo para ser o Chefe de Governo.
Assim, faz-se necessário para compreensão da organização do sistema de ensino
brasileiro esclarecer o conceito de Federação.
Nosso país constitui-se em um Estado Federado, ou seja, ele é dividido em diversas
unidades autônomas chamadas de Entes Federativos. Estes, por sua vez, são divididos entre
Estados e Municípios e pelo Distrito Federal. Há muita contenda sobre o caráter federativo
dos Municípios, visto que na maioria dos países os Municípios são apenas classificados como
subdivisões administrativas dos Estados. Contudo, nossa Constituição é explícita em
classificá-los como Entes Federativos dotados de autonomia (AÇÃO EDUCATIVA, 2007b).
No Brasil, entretanto, graças ao sistema federativo, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, possuem competências próprias, previstas na própria Constituição.
Áreas de atuação exclusivas que, por vezes, podem ser compartilhadas a depender da matéria
tratada.
Neste sentido, José Afonso da Silva explica que:
A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o
exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. Esta distribuição
constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado federal. São notórias
as dificuldades quanto, a saber, que matérias devem ser entregues à competência da
104
União, quais as que competirão aos Estados e quais as que se indicarão aos
Municípios. (SILVA, 2002, p. 475)
Juridicamente, portanto, quando se diz que determinado município é competente para
ofertar ou legislar sobre educação infantil, não estamos emitindo juízo de valor sobre sua
atuação nessa área, e sim afirmando que tal nível de ensino compõe sua atribuição.
Daí, em nosso país cada um dos 5.564 municípios, 27 estados e Distrito Federal têm
autonomia em relação ao outro e competências próprias, ou seja, somente ele pode tratar de
determinados assuntos. Contudo, para algumas matérias, permite a Constituição que as
unidades da federação atuem em conjunto ou de forma substitutiva. Essa atuação pode se dar
de forma complementar, chamada pela Constituição de competência concorrente
74
. Nessa
forma de competência, o ente federal de maior grau na escala de hierarquia, a saber: a União
em relação aos Estados, Distrito Federal e Municípios, e os Estados sobre os Municípios;
trata do assunto de forma geral, deixando a especificidade da matéria, se houver, nas mãos
dos entes federativos específicos (AÇÃO EDUCATIVA, 2007b).
Quanto à educação o nosso sistema de ensino está assim organizado:
Art. 211 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º - A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria
educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização
de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino
mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios;
§ 2º - Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil.
§ 3º - Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio.
§ 4º - Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios
definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino
obrigatório.
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (CF,
grifo nosso)
Quando, no caso acima, o ente federado de maior grau exime-se de tratar determinado
assunto que deveria, pode o ente inferior tratá-lo mesmo se for matéria classificada como de
caráter geral, posta a inoperância do primeiro. Essa forma de competência nossa Constituição
chama de suplementar, estando sempre ligada à competência concorrente, pois é uma espécie
de substituta desta.
74
CF, art. 24.
105
Nossa Constituição também menciona aquelas que são competências exclusivas da
União
75
, ou seja, quando apenas esta entidade é capaz de agir ou legislar sobre determinada
matéria; as competências privativas da União
76
, quando somente esta pode dispor sobre
determinadas matérias, sendo possível a participação dos Estados somente através de Lei
específica que os autorize e, por fim, as competências comuns
77
, que são aquelas que qualquer
ente federativo pode trabalhar em pé de igualdade. Tais competências podem também ser
classificadas como materiais, quando dizem respeito à implementação de políticas públicas
pelo Poder Executivo; ou legislativas, quando se referem à capacidade de estabelecer normas
sobre determinados assuntos.
A determinação dessas competências faz-se extremamente necessária para podermos
responsabilizar as diferentes pessoas públicas quando estas falham com a devida prestação de
serviços. A falta de conhecimento sobre quem é quem no âmbito da execução de nossos
direitos, das políticas públicas e, mais especificamente, do direito à educação, muitas vezes
inviabiliza o próprio exercício do direito.
Portanto, conforme a CF/88 e a organização do sistema de ensino brasileiro, acima
descrito, compete aos Municípios e ao Estado promover o ensino fundamental de qualidade, o
Município é responsável pelas séries iniciais do ensino fundamental (primeira a quinta série) e
o Estado pelas demais séries (sexta a nona série), sendo que a União deve exercer a função
redistributiva e supletiva, de forma a garantir padrão mínimo de qualidade do ensino mediante
assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou seja, a
União em caso de oferta irregular por falta de qualidade no ensino fundamental, responde
judicialmente de forma concorrente, solidária, com o Estado ou Município – dependendo da
série em que se promova a deficiência na qualidade educacional – sendo ambos responsáveis
pela promoção de uma educação de qualidade no ensino fundamental.
75
CF, art. 21.
76
CF, art. 22.
77
CF, art. 23.
106
3 A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
O mundo nas últimas décadas sofreu grandes mudanças e a escola está tendo
dificuldades em acompanhar a velocidade destas transformações. Segundo Beisegel (1980)
enquanto o ensino se expandiu, ocorreu também uma quebra nos padrões de adequação entre
os conteúdos transmitidos pela escola e as expectativas e as necessidades dos alunos.
Romualdo Portela de Oliveira (2006) salienta que Beisegel traz dados referentes ao
início dos anos 70 e que, apesar de decorridos mais de vinte anos, a essência do trabalho
mantém-se correta. Isto porque, nesse período, “intensificou-se a ampliação das oportunidades
de escolarização para a população, praticamente se universalizou o acesso e a permanência no
ensino fundamental e ampliaram-se significativamente os índices de conclusão deste ensino”
(OLIVEIRA, 2006, p. 30).
Neste contexto, se por um lado aumentou-se o número de escolas, por outro a exclusão
dentro do sistema de ensino permaneceu o mesmo, um exemplo disso foi a manutenção por
anos, do exame de admissão, este problema só começou a ser superado na década de sessenta,
quando, segundo Oliveira (2006, p. 38), “se amplia a escolarização obrigatória para oito anos,
deixando de ter sentido um obstáculo formal ao progresso de todos. Sua manutenção seria a
negação da própria ampliação da escolaridade obrigatória como direito de todos”.
O autor ainda complementa salientando que “o impacto do fim do exame de admissão
foi visível e imediato, pois rapidamente, ampliaram-se as taxas de acesso ao antigo ginásio,
agora reunido ao primário em um primeiro grau de oito anos” (OLIVEIRA, 2006, p. 38).
Contudo, outro problema se apresentava, pois
[...] ao se ampliar o acesso, visibiliza-se outra exclusão, a que se produz no interior
do sistema escolar. Passávamos da exclusão da escola para a exclusão na escola. Os
alunos chegavam ao sistema de ensino, lá permanecendo alguns anos, mas não
concluíam qualquer etapa do seu processo de formação, em virtude de múltiplas
reprovações seguidas de abandono. (OLIVEIRA, 2006, p. 39)
Segundo Patto (1990, p. 23) “com a ampliação do acesso é que vai se observar com
crescente preocupação os processos de “produção do fracasso escolar” e a extensão da
chamada “pedagogia da repetência””. Por causa disso, são editadas políticas que proíbem a
reprovação em determinados etapas, são as políticas de ciclos de aprendizagem.
Estas políticas de ciclos de aprendizagem têm como premissa a regularização do fluxo
escolar. De acordo com Oliveira (2006, p. 45) uma das críticas que tem sido levantada contra
107
este processo é que “tal “regularização” do fluxo estaria ocorrendo em detrimento da
qualidade de ensino”, ou seja, o que está se observando aqui é que um dos “tradicionais
mecanismos de exclusão da escola, reprovação seguida de evasão, está sendo minimizado”.
Para Patto (1990) esse processo coloca o sistema escolar, talvez pela primeira vez em
nossa história educacional, ante o desafio de assumir a responsabilidade pelo aprendizado de
todas as crianças e jovens, responsabilizando-se por seu sucesso ou fracasso, pois a estratégia
de “culpabilização” da vítima perde força.
Analisando este contexto, concordamos com Sanfelice (1996) e Beisegel (1980), a
escola não perdeu qualidade, ela ganhou quantidade, ela se estendeu a setores cada vez mais
amplos da população. A escola mudou, o mundo mudou, os alunos mudaram, a realidade é
totalmente outra e exige inclusive, um quadro teórico diferente do apresentado no passado.
Alcançar uma educação de qualidade, no novo panorama educacional que converge com os
processos de globalização e políticas neoliberais, requer uma maior mobilidade dos
educadores e uma concentração de esforços de todos os profissionais da educação, bem como
da sociedade em geral.
E é neste sentido que Beisegel salienta o que significa o ingresso na escola para a
classe social, até então, excluída:
Para quem não tinha acesso à educação escolar, mesmo este ensino de má
qualidade representa uma indiscutível melhoria, isso não significa, obviamente,
que as evidentes deficiências da escola pública sejam aceitáveis. É preciso
melhorar as condições de funcionamento da escola. Mas as avaliações da qualidade
da escola pública não podem ignorar as transformações qualitativas introduzidas no
ensino como conseqüência do processo de sua extensão às classes populares
(BEISEGEL, 1999, p. 38, grifo nosso).
Oliveira e Araújo (2005) destacam que os resultados dos testes padronizados no ensino
fundamental revelam que a “ampliação do acesso não eliminou as fortes desigualdades
regionais e internas aos próprios sistemas”. E mais, os autores ainda colocam que
[...] apesar da ampliação do acesso à etapa obrigatória de escolarização observada
nas últimas décadas, o direito à educação tem sido mitigado pelas desigualdades
tanto sociais quanto regionais, o que inviabiliza a efetivação dos dois outros
princípios basilares da educação entendida como direito: a garantia de permanência
na escola e com nível de qualidade equivalente para todos. (OLIVEIRA; ARAUJO,
2005, p. 13).
108
Portanto, conforme Silveira (2006, p. 50) “para garantir educação para todos, não
basta apenas matricular os alunos nas escolas, é preciso haver uma escola com qualidade para
todos, necessitando, portanto, mais recursos para a educação”.
É óbvio que se pode dar uma educação melhor, que temos que buscar mais qualidade
no ensino público, o que corroboramos com os autores citados é que não se pode comparar o
ensino do passado com o do presente e, muito menos, conferir a culpa pela atual situação da
educação à sua expansão.
Romualdo P. Oliveira (2006, p. 66) assevera que apesar de encontrarmos na literatura
uma interpretação bastante crítica desse processo de expansão do ensino, que enfatiza o que
não se alcançou, e diminui a importância do que se conseguiu, devemos atentar para o que foi
alcançado. Optamos assim como o autor a chamar a atenção para o que se conseguiu.
E o autor ainda coloca:
Não que isso signifique abraçar um otimismo ilusório ou que não se perceba a
dimensão das insuficiências e da desigualdade incorporada nessa dinâmica.
Entretanto, tomada de um ponto de vista histórico, esse processo reduziu a
desigualdade de acesso à educação e não a aumentou, ainda que esta permaneça
profundamente desigual (OLIVEIRA, 2006, p. 66).
Importante salientar também que esta questão da qualidade da/na educação não pode
estar centrada somente no funcionamento da escola, pois se trata igualmente de um problema
social e não apenas pedagógico, assim, é necessário a melhoria da qualidade de vida da
sociedade para que se tenha uma educação de qualidade. Nota-se que os países que
qualificaram a educação melhoraram a sua sociedade como um todo.
Hoje, a escola vive uma dicotomia quanto à sua função, de um lado temos o
entendimento de que a escola deve oferecer mais que a escolarização formal, cabe a esta
também respeitar as idiossincrasias de seus atores, despertar a curiosidade, desenvolver a
autonomia e estimular o rigor intelectual (PERRENOUD, 1999); de outro lado, temos que o
papel da escola é, de forma muito mais estreita, formar indivíduos aptos ao trabalho, prontos
para favorecer o crescimento econômico. Percebe-se, portanto, a divisão entre a função da
escola para a educação de um cidadão crítico-reflexivo e a função da escola para o mercado
de trabalho.
Assim, o papel de escola que adotamos neste trabalho é o da escola que propicia “a
inclusão social e a consciência cidadã, que assegure as condições de enfrentamento aos
desafios do mundo contemporâneo” (DI GIORGI; LEITE; RODRIGUES, 2005, p. 35). É
neste sentido que analisaremos o conceito de qualidade no ensino fundamental.
109
3.1 Discutindo o Conceito de Qualidade
Como já foi visto a educação em geral vem trazendo enormes desafios a serem
enfrentados pelos educadores e pela sociedade em geral, entretanto parece-nos que, hoje, o
maior deles corresponde à qualidade do ensino.
Oliveira salienta que
De um ponto de vista histórico, na educação brasileira, três significados distintos
de qualidade foram construídos e circularam simbólica e concretamente na
sociedade, ainda que presentes nos diferentes momentos, um se sobressai e pauta o
debate e a política educacional. Um primeiro, condicionado pela oferta limitada
de oportunidades de escolarização; um segundo, relacionado à idéia de fluxo,
definido como número de alunos que progridem ou não dentro de determinado
sistema de ensino; e, finalmente, a idéia de qualidade associada à aferição de
desempenho mediante testes em larga escala. (OLIVEIRA, 2006, p. 83, grifo
nosso)
Como já tentamos demonstrar, o primeiro indicador foi condicionado pela oferta
limitada. Isso significa que a primeira noção de qualidade com a qual a sociedade brasileira
aprendeu a conviver foi aquela da escola cujo acesso era insuficiente para atender a todos,
pois o ensino era organizado para atender aos interesses e expectativas de uma minoria
privilegiada. Portanto, a definição de qualidade estava dada pela possibilidade ou
impossibilidade de acesso (OLIVEIRA, 2006).
A partir dessa lógica da existência de um primeiro critério de qualidade
condicionado pela oferta limitada, a política educacional erigida para fazer frente à
demanda por escolarização era relativamente simples: bastava construir prédios
escolares. (OLIVEIRA, 2006, p. 84).
A ampliação das oportunidades de escolarização da população gerou obstáculos
relativos ao prosseguimento dos estudos desses novos usuários da escola pública, visto que
não tinham as mesmas experiências culturais dos grupos que tinham acesso à escola
anteriormente, e esta não se reestruturou para receber essa nova população. Dessa forma, os
110
obstáculos à democratização do ensino foram se transferindo do acesso para a permanência
com sucesso no interior do sistema escolar (OLIVEIRA, 2006, p. 85).
Assim, no final dos anos 1970 e nos anos 1980, um segundo indicador de qualidade
foi incorporado ao debate educacional. A partir da comparação entre a entrada e a saída de
alunos do sistema de ensino, era medida a “qualidade” da escola. Se a saída se mostrasse
muito pequena em relação à entrada, a escola ou o sistema como um todo teria baixa
qualidade (OLIVEIRA, 2006, p. 86).
A adoção de ciclos, da promoção automática e de programas de aceleração da
aprendizagem incide exatamente na questão da falta de qualidade, evitando os
mecanismos internos de seletividade escolar que consistiam basicamente na
reprovação e na exclusão pela expulsão “contabilizada” como evasão (OLIVEIRA,
2006, p. 87).
A partir dessa dificuldade, a educação brasileira vem incorporando um terceiro
indicador de qualidade, relativamente novo entre nós, mas difundido em outros países há mais
tempo, particularmente nos Estados Unidos, que é a qualidade indicada pela capacidade
cognitiva dos estudantes, aferida mediante testes padronizados em larga escala.
Assim, a partir deste momento, o mais importante já não é garantir acesso,
permanência e sucesso – entendido como conclusão – do ensino fundamental, como se
defendia há pouco mais de duas décadas, mas sim proporcionar uma educação de qualidade.
Concordando com Oliveira (2006, p. 54) percebemos que “esse processo representa
uma mudança de qualidade na educação brasileira”, tendo em vista que as etapas aqui
descritas pela qual a educação percorreu são consideradas, pelo autor, como mudanças que
buscaram sempre a educação de qualidade, ora esta se configurava pelo acesso, em seguida
pela manutenção destes alunos na escola e, atualmente, pela efetiva qualidade do ensino.
Assim, após este breve relato histórico do entendimento do conceito de qualidade no
Brasil, efetuado por Romualdo P. Oliveira (2006) em sua tese de livre docência, é importante
colocar que o intuito deste trabalho, é apenas traçar algumas vertentes sobre o conceito da
qualidade de educação, sobretudo trazendo os aportes teóricos relevantes ao tema com intuito
de iniciar uma discussão que permeie os indicadores ou parâmetros mínimos de qualidade
educacional que possam ser exigidos judicialmente.
Obviamente, que o conceito de qualidade é extremamente subjetivo e abrange diversas
possibilidades, mas acreditamos que se conseguirmos alcançar uma indicação do mínimo
necessário para a qualidade no ensino fundamental, de forma que ela possa ser requerida junto
ao Poder Judiciário, já estaremos contribuindo sobremaneira para uma discussão muito
111
complexa. Afinal, devemos partir deste mínimo para tentar no futuro garantir o máximo de
qualidade aos educandos. Porém, atualmente, nem mesmo este mínimo de qualidade é
estimável, o que impossibilita qualquer pretensão judicial a cerca do pedido de qualidade
educacional, como direito fundamental de todo e qualquer ser humano.
Este também é o entendimento Romualdo Portela de Oliveira e Gilda Cardoso de
Araújo quanto ao tema em questão:
É muito difícil, mesmo entre os especialistas chegar-se a uma noção do que seja
qualidade de ensino [...] provavelmente, essa questão terá múltiplas respostas,
seguindo valores, experiências e posição social dos sujeitos. Uma das formas para se
apreender essas nossos de qualidade é buscar indicadores utilizados socialmente
para aferi-la. Nessa perspectiva, a tensão entre qualidade e quantidade (acesso) tem
sido o condicionador último da qualidade possível, ou, de outra forma, a quantidade
(de escola) determina a qualidade (de educação) que se queira. (OLIVEIRA;
ARAÚJO, 2005, grifo nosso)
Desta forma, acreditamos, assim como Gorni (2004), que a preocupação com a
qualidade da educação tem canalizado esforços de parcela significativa de estudiosos:
Parcela que, focalizando a educação por diferentes prismas, tem contribuído
significativamente para a evolução do entendimento da qualidade intrínseca ao
processo pedagógico como sendo decorrente não de um fator específico, mas da
combinação ótima de um conjunto de fatores existentes no contexto intra e extra-
escolar. (GORNI, 2004)
Para Oliveira (2006, p. 83) a discussão a cerca da qualidade do ensino fundamental
funda-se no fato de que “são relativamente abundantes os indicadores de que, apesar do
progresso no interior do sistema ter aumentado significativamente, o aprendizado tem sido
fortemente prejudicado”. O autor ainda postula que “apesar de haver diferentes percepções
desse problema, e grande disputa em torno do que seria um bom indicador de qualidade, é
certo que tenhamos acordo, no momento, no que diz respeito à constatação de sua ausência”
(OLIVEIRA, 2006, p. 83).
Concordando com Oliveira, Cury salienta que
A não-qualidade é a falta de escolas, é a falta de vagas nas escolas, são as barreiras
excludentes da desigualdade social inclusive legais como era o caso dos exames de
admissão, a discriminação que desigualava o ensino profissional, os limites do
ensino não – gratuito e a descontinuidade administrativa. A não qualidade se
expressou e ainda está presente nas repetências sucessivas redundando nas
reprovações seguidas do desencanto, da evasão e abandono (CURY, 2007).
112
Note-se, portanto, analisando o direito a educação e a qualidade – ora pleiteada em
padrões mínimos a serem exigíveis judicialmente – que o texto constitucional apenas
determinou que o ensino deva ter qualidade, mas não definiu clara e objetivamente o que viria
a ser “qualidade” dentro do contexto escolar.
A LDB define como padrões mínimos de qualidade de ensino: “[...] a variedade e
quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo
ensino-aprendizagem” (art. 4º, inc.IX). Como se pode observar, o texto traz tais padrões de
forma simples, contudo se fizermos uma digressão histórico-política, perceberemos que esta
foi uma grande conquista e que tinha o intuito de dar seqüência a tais padrões em análise
futuras.
Neste contexto, existem algumas pesquisas de instituições extra-oficiais que trabalham
os padrões de qualidade. O primeiro deles trata-se de um estudo estatístico-financeiro
elaborado pelo grupo de pesquisas coordenado pelo professor José Marcelino de Rezende
Pinto, professor da FFCLRP-USP, ele aborda a vinculação constitucional de recursos para a
educação, passando pelos fundos, ao custo-aluno qualidade.
José Marcelino de Rezende Pinto (2006) destaca que “o Brasil possuía, em 2005, na
rede pública de educação básica, cerca de 210 mil escolas, 48,3 milhões de alunos e mais de 2
milhões de funções docentes” segundo dados do INEP (2006). Assim, está claro que para
manter estas escolas, “mesmo que de forma precária, representa um impacto significativo, em
especial nos orçamentos estaduais e municipais”. Esta é a razão por que, desde os tempos
coloniais, o Estado busca se desobrigar de seus deveres educacionais ao menor custo possível
(PINTO, 2000).
Hoje, há uma vinculação constitucional de recursos e, consequentemente, uma divisão
de responsabilidades pelo atendimento educacional, inicialmente efetuada pelo FUNDEF que
subvinculou uma parte dos recursos já destinados à educação ao ensino fundamental regular e,
atualmente, pelo FUNDEB que subvincula parte dos recursos para a toda a educação básica.
Neste contexto, Pinto realiza sua pesquisa, tentando verificar se “a proposta de FUNDEB,
garantem, ou podem garantir, um “padrão mínimo de qualidade de ensino" como determina o
§ 1º do art. 211 da atual Constituição Federal”(PINTO, 2006).
Na primeira parte da pesquisa o professor José Marcelino de Rezende Pinto demonstra
“o potencial de recursos propiciados pela vinculação constitucional (coluna 2) em comparação
com os recursos mobilizados pelo Fundef (coluna 3) e por uma estimativa do Fundeb (coluna
4) tomando por base de referência o ano de 2004”, conforme Tabela 01.
113
Tabela 1 - Receita líquida de impostos x recursos disponibilizados pela vinculação constitucional e pelos fundos
(2004) (R$ Bi)
Impostos
(1)
Vinculação
(2)
Fundef
(3)
Fundeb*
(4)
Estados 135 37 19 28
Municípios 86 22 9 13
União 37 7 0.5 4.5
Total 258 66 28.5 45.5
* Supondo que o fundo já estivesse em vigor em 2004 com complemento integral da União;
Estimativas do autor a partir de dados da STN.
Fonte: PINTO, 2006.
Pela última linha da tabela fica evidente como a subvinculação dos fundos fica muito
aquém do potencial gerado pela vinculação constitucional. O único recurso novo gerado pelos
fundos se refere à participação da União no financiamento das redes estaduais e municipais.
De qualquer forma, no caso da FUNDEF, esta participação foi inferior a 3% do total de
recursos e no caso do FUNDEB, será em torno de 10% da soma dos recursos dos Estados e
Municípios (PINTO, 2006).
No mais, há uma ampliação significativa de recursos, da ordem de 60%, quando
comparamos os recursos que serão eventualmente administrados pelo FUNDEB, com aqueles
movimentados pelo FUNDEF (PINTO, 2006).
Mas, Pinto (2006) salienta que apesar deste cenário parecer mais favorável ao
FUNDEB, na realidade, os dados do Gráfico 1 apontam que, com exceção daqueles Estados
que devem receber significativa complementação da União (PA, BA, CE, PI, MA, PB, AL e
PE), nos demais, o valor por aluno deve ser inferior àquele já propiciado pelo FUNDEF.
Considerando a média do país, a diferença no valor por aluno é praticamente irrelevante
(1,3% pró FUNDEB) e, com o fundo efetivamente em vigor, deve significar um valor médio
por aluno inferior ao do FUNDEF.
114
Gráfico 1 - R$ /aluno: Fundef x Fundeb (base 2004)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
PA CE MA AL AM MG GO RO MT RJ SC ES AP RR
Fundef
Fundeb
Fonte: PINTO, 2006.
Pinto (2006) deixa claro que “muito embora na simulação apresentada a União
coloque no Fundeb quase dez vezes mais recursos do que destinou ao Fundef, em 2004, a
melhora no valor mínimo disponibilizado por aluno é pequena e não assegura sequer que este
se iguale ao valor médio nacional”. Ou seja, sem a presença do governo federal com recursos
significativos no financiamento da educação básica haverá poucas modificações no padrão de
qualidade e de atendimento com o FUNDEB.
No mais, na pesquisa durante a discussão sobre “Os desafios do acesso e da
qualidade” o autor coloca que “em primeiro lugar cabe verificar se o país já atendeu os seus
principais desafios no que se refere ao atendimento educacional. Isto porque o debate sobre
qualidade não pode ser dissociado daquele que trata da quantidade. Não adianta haver boas
escolas para poucos. Qualidade para aqueles pais que não conseguem vaga para seus filhos é a
garantia de ver seu filho na escola” (PINTO, 2006).
A pesquisa demonstra, conforme o Gráfico 2, que pela análise da taxa de atendimento
na faixa de 0 a 24 anos, há ainda uma grande necessidade de ampliar a oferta escolar para as
crianças e jovens do país, especialmente no ensino fundamental, faixa entre 07 e 14 anos.
115
Gráfico 2 - Brasil: taxa de atendimento de 0 a 24 anos (%) (2000)
9.4
61.4
96.4
83
15
0
20
40
60
80
100
120
Até 3 anos 4 a 6 anos 7a14 anos 15 a 17
anos
18 a 24
anos
Fonte: PINTO, 2006
Outro problema demonstrado por Pinto (2006) é a falta de eqüidade no acesso,
especialmente na educação infantil. Neste sentido, Pinto (2006) afirma que “esta constatação
mostra que, assim como não se pode falar de qualidade sem garantir quantidade, a eqüidade é
componente fundamental da mesma. E aqui eqüidade deve ser assegurada não só quanto à
garantia do acesso e permanência, mas quanto ao tipo de escola que é disponibilizada pelo
poder público”.
No mais, a pesquisa ainda demonstra o índice de alunos do ensino fundamental
atendidos por um conjunto de insumos básicos e, no nosso entendimento, indispensáveis nos
dias de hoje para garantir a oferta de um ensino de qualidade. Em primeiro lugar, os dados
apresentam uma grande discrepância no padrão de atendimento entre rede pública privada,
que se mantém nas diferentes regiões do país, mas é mais acentuado naquelas que são mais
pobres. Este dado é grave porque mostra que o sistema educacional atua no sentido de
reforçar as desigualdades já existentes no nível socioeconômico dos alunos. É preocupante a
constatação de que menos de 20% dos alunos do ensino fundamental público estudam em
escolas com um laboratório de ciências; somente cerca de 40% estão em escolas com
biblioteca (que geralmente corresponde apenas a um espaço físico sem profissional adequado)
ou com acesso à internet; pouco mais de 30% possuem laboratório de informática em suas
escolas e cerca de 65% estudam em escolas com quadra de esporte. Outro dado relevante é
que a rede privada, também, deixa muito a desejar, já que não vai além de 80% dos alunos
atendidos nos insumos listados; atingindo menos de 60% no item laboratório de ciências. No
116
gráfico também se repetem as desigualdades regionais já assinaladas. A título de exemplo,
basta citar que a proporção de alunos atendidos na rede pública por escolas com biblioteca na
região Sul é mais do que o dobro do contingente beneficiado na região Nordeste (PINTO,
2006), conforme gráfico 3.
Gráfico 3 - Insumos no Ensino Fundamental (2005)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Privada
Br
Privada
NO
Privada
NE
Privada
SE
Privada
S
Privada
CO
% de alunos atendidos
Biblioteca
Lab. Info.
Lab. Ciências
Quadra
Internet
Fonte: PINTO, 2006.
A pesquisa ainda lista um conjunto de indicadores que demonstram os gargalos da
qualidade de nosso sistema escolar, tendo por base a publicação do INEP “Os Desafios do
Plano Nacional de Educação” (2004), onde foi constatado que a jornada média dos alunos na
pré-escola, ensino fundamental e ensino médio é inferior a 4,5 horas/dia; que os alunos do
ensino fundamental, em 2.001, embora tivessem um tempo médio esperado de permanência
de 8,5 anos na escola, a expectativa era de que só concluíssem 6,6 séries, com uma taxa
esperada de conclusão de 62,3 %. Com todas as críticas que se pode fazer ao SAEB (Sistema
de Avaliação da Educação Básica) e à sua capacidade de previsão, preocupa o dado, em 2001,
de que apenas 4,8% dos alunos da 4ª série atingiram o estágio considerado adequado no teste
de língua portuguesa (PINTO, 2006).
Portanto, segundo Pinto:
Este conjunto de dados mostra claramente que só a implantação do Fundeb não
bastará para enfrentar os desafios da qualidade e da quantidade postos para a
educação pública do país. São necessários mais recursos, maior eqüidade entre as
117
regiões e no interior destas e, finalmente, é fundamental pensar uma organização do
regime de colaboração entre Estados e Municípios que ponha fim à atual “guerra
fiscal” da educação, acirrada pelo Fundef, e que o Fundeb não deve aplacar (PINTO,
2006).
Para Pinto (2006) a solução estaria em “fundir as duas redes em uma rede pública
única, escolas estaduais e escolas municipais, administrada por um conselho gestor cujos
membros sejam eleitos democraticamente pela comunidade escolar, com atribuições,
composição e critérios de paridade definidos em lei federal”.
Quanto ao custo aluno-qualidade (CAQ) Pinto (2006) preleciona que:
Com relação ao ensino fundamental, a mesma EC 14/96 que criou o Fundef, na nova
redação dada ao art. 60 do ADCT, determina que a “União, os Estados e Municípios
ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao
Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo
de qualidade de ensino, definido nacionalmente” (art. 60, § 4º do ADCT). Como se
constata, o próprio legislador que fixou um valor mínimo inicial de R$ 300/aluno
para o Fundef, entendia que o mesmo não garantiria um padrão mínimo qualidade de
ensino.
Tendo em vista que o prazo definido pela Constituição Federal venceu em 31 de
dezembro de 2001 e nenhuma medida efetiva foi tomada pelo governo federal, a
Campanha Nacional pelo Direito a Educação estabeleceu, em 2002, o custo-aluno
qualidade como uma de suas prioridades. (PINTO, 2006).
O autor ainda postula que
A linha que norteou o trabalho dos grupos foi que, nas condições atuais de oferta da
educação no país, onde não se garante nem um patamar mínimo de recursos para as
escolas, como se mostrou na primeira parte deste trabalho, qualidade é um conceito
claramente objetivo, e que passa pela existência de escolas com infra-estrutura e
equipamentos adequados, professores bem formados e remunerados, razão
alunos/turma e alunos/professor que viabilizem o ensino e a aprendizagem (PINTO,
2006).
Assim, foram considerados pela Campanha os seguintes insumos fundamentais para se
assegurar um patamar mínimo de qualidade de ensino:
• Tamanho: considera-se que as escolas não devem nem ser muito grandes (o que
dificulta as práticas de socialização e aumenta a indisciplina), mas, ao mesmo
tempo, devem ter um número de alunos que permita à maioria dos professores
lecionar em apenas uma escola;
• Instalações: assegurando-se salas ambientes (bibliotecas, laboratórios etc), espaços
de alimentação, lazer e de prática desportiva, com dotação orçamentária para uma
manutenção adequada;
• Recursos didáticos em qualidade e quantidade, aqui incluídas as tecnologias de
comunicação e informação, garantidos os recursos para a manutenção dos
equipamentos;
• Razão alunos/turma que garanta uma relação mais próxima entre os professores e
seus alunos;
118
• Remuneração do pessoal: assegurar um piso salarial nacionalmente unificado,
associado ao grau de formação dos trabalhadores da educação e um plano de
ascensão na carreira que estimule a permanência na profissão;
• Formação: dotação anual de recursos financeiros para a formação continuada de
todos os profissionais da escola;
• Jornada de trabalho: definição de jornada semanal de 40 horas, com 20% da mesma,
no caso do professores destinados a atividades de planejamento, avaliação e
reuniões com os pais, cumpridas nas escolas. No caso das creches (0 a 3 anos),
optou-se pela jornada padrão de 30 horas semanais para os professores, também
com 20% para atividades complementares;
• Jornada do aluno: fixação de uma jornada mínima de 10 horas/dia, no caso das
creches (cuja média nacional já é superior a 8 horas/dia) e de 5 horas/dia, nas demais
etapas (cuja média nacional é um pouco acima de 4 horas/dia);
• Projetos especiais da escola: garantia de um repasse mínimo de recursos para que as
escolas possam desenvolver atividades próprias previstas em seu projeto
pedagógico;
• Gestão democrática: entende-se que a gestão democrática envolve uma série de
aspectos que não possuem, necessariamente, um impacto monetário no custo aluno,
mas é evidente que quando se propicia a jornada exclusiva do professor em uma
escola, o tempo remunerado para atividades extra-classe, a proximidade da escola
das residências dos alunos, um menor número de alunos/turma e de alunos/escola,
todas estas medidas, facilitam muito (embora não assegurem) a construção de
relações mais democrática em sala de aula e na escola. (PINTO, 2006)
Portanto, para o Custo Aluno-Qualidade Inicial, Pinto (2006) salienta que eles
trabalharam “com a idéia de agregar os diferentes insumos que asseguram o bom
funcionamento de uma unidade escolar (Lei 9.394/96, artigo 4
o
, inciso IX)”.
O autor demonstra que “nos debates sobre o tema ficou claro o quanto as
desigualdades sociais e econômicas impactam na qualidade do ensino oferecido pela escola
pública, assim como os limites desta última para alterar um problema que é estrutural à
sociedade brasileira” (PINTO, 2006).
Além desta pesquisa há também um interessante levantamento realizado pela CNTE –
Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação, chamado “Retrato da Escola”, sobre
os indicadores de qualidade com base na inflexão sobre a figura do professor. Esta pesquisa
foi desenvolvida em três momentos: a pesquisa Retrato da Escola 1, sobre infra-estrutura; a
Retrato da Escola 2, a respeito da relação entre drogas e violência; e a Retrato da Escola 3
sobre a situação dos trabalhadores (as) da educação básica. Todas embasando a discussão
sobre a educação no Brasil e a luta por melhorá-la em bases empíricas e cientificas.
Nossa pesquisa tem a questão da qualidade de ensino como eixo central de analise
de todos os módulos. Tratou-se de fazer com que a analise da escola gire em torno
do seu produto. Aqui é possível já anunciar um resultado complicador para o
cientista e alvissareiro para os seus leitores: Tudo é importante para a qualidade de
ensino, tudo tem o seu papel. Complicado para o cientista que se vê perante a tarefa
de desmontar um quebra-cabeças gigantesco para tentar compreender cada peça e o
que cada uma delas está fazendo ali; alvissareiro para todos os outros porque há e
119
sempre haverá muito o que se fazer para melhorar a educação, em qualquer patamar
que ela esteja.(Retrato da Escola 2, CNTE, 2002)
A pesquisa “Retrato da Escola 1” foi aplicada em escolas das redes públicas
municipais e estaduais sob três eixos: dados de identificação da escola, coletados do próprio
arquivo da escola; expectativas e avaliações dos problemas da escola e da educação na ótica
dos trabalhadores em educação; expectativas e avaliação dos problemas da escola e da
educação na ótica dos pais/mães e alunos/as.
Assim, um dos fatores analisados dentro destes eixos é a “Qualidade do Ensino”,
sendo que foram apontadas como principais dificuldades para desenvolver uma educação de
qualidade, por ordem: a falta de vontade política dos/as governantes; professores/as
desmotivados/as; falta de recursos didático-pedagógicos.
Como já descrito esta pesquisa tem como base na inflexão sobre a figura do professor,
portanto, dentro desta discussão sobre qualidade do ensino também foi correlativamente
questionado quais os problemas que mais agridem a dignidade e a imagem dos trabalhadores
em educação, propondo que esta perspectiva influência na qualidade da educação promovida.
Por ordem foi diagnosticado: os baixos salários da categoria; a marginalização dos/as
trabalhadores/as em educação nas decisões da política educacional; a falta de espaço para
estudo individual ou em grupo, pesquisa e desenvolvimento de projetos pedagógicos; a falta
de estímulo e reconhecimento profissional.
Portanto, “é inequívoco que a qualidade do ensino está também relacionada a
indicadores da organização curricular, da estrutura e equipamentos, profissionalização e da
gestão, destacando-se neste último a ausência de concurso público na maioria dos estados e
dos municípios” (Retrato da Escola 1, CNTE, 2002).
Já a pesquisa “Retrato da Escola 2” demonstra que a nota atribuída à educação na
escola pública, numa escala de zero a dez, configura-se na nota seis e meio (6,5). Assim, a
despeito do grau de dificuldade e de diversidade de problemas que apresenta a escola pública,
a expectativa dos pais e mães revela um espaço de construção da melhoria da qualidade da
educação.
Contudo, a pesquisa também revela alguns dados alarmantes e que podem ter reflexo
significativo na qualidade da educação, conforme os números levantados nos dez estados
abrangidos pela pesquisa Retrato da Escola 3 (2003) – que correspondem a uma base de
737.170 pessoas, o equivalente a 30% do total nacional de 2,5 milhões –, 53,1% dos
trabalhadores em educação têm entre 40 e 59 anos, idades bem próximas da aposentadoria. As
120
faixas de 25 a 39 anos e de 18 a 24 anos correspondem, respectivamente, a 38,4% e 2,9%, o
que demonstra a progressiva diminuição do ingresso de profissionais.
Gráfico 4 – Faixa Etária dos Professores
Fonte: Retratos da Escola 3, CNTE, 2003.
Percebe-se, portanto, que, além da formação de novos profissionais estar aquém da
que seria necessária para manter o nível de atendimento atual, que, sabe-se, é muito inferior
ao que seria ideal para proporcionar a toda a população uma educação pública, gratuita e de
qualidade, a maioria dos entrevistados já está em "meio de carreira" e, portanto,
candidatando-se à aposentadoria. As ameaças e a incerteza quanto a possíveis mudanças no
regime previdenciário só fazem agravar a situação uma vez que estimulam muitos
profissionais a tomar medidas defensivas e pedir aposentadoria proporcional a fim de
assegurar seus direitos adquiridos (Retratos da Escola 3, CNTE, 2003).
A conclusão é desta terceira fase das pesquisas é que
O Brasil está perdendo educadores, professores, em sua maioria, cujo esforço e
tempo necessários para qualificação são maiores do que os despendidos para a
formação de técnicos e funcionários de escolas. Cabe ressaltar que os funcionários
de escola não têm políticas públicas para sua profissionalização, excetuadas algumas
iniciativas de sindicatos filiados à CNTE, que conseguiram elaborar projetos
especiais. A médio prazo, dez anos, aproximadamente, o país começará a sofrer com
a escassez de docentes, fato que já é visível em várias redes estaduais, especialmente
nas áreas técnicas (matemática, química e física), cuja formação encontra em outras
atividades da iniciativa privada remuneração superior à oferecida pelo poder público
(Retrato da Escola 3, CNTE, 2003).
De fato, pode-se dizer que os baixos salários são uma das principais dificuldades para
se atrair os jovens para a carreira, conforme mostram o gráfico 5 a seguir.
121
Gráfico 5 – Salário Bruto dos Professores
Fonte: Retrato da Escola 3, CNTE, 2003.
A principal conseqüência dos baixos salários é a queda na qualidade da educação. A
atividade docente exige tempo fora de sala de aula para preparação do conteúdo, correção de
provas, elaboração de atividades relacionadas ao projeto político-pedagógico entre outras. A
velocidade das transformações políticas, sociais e tecnológicas do mundo moderno, cada vez
mais complexo, exige que o professor faça cursos de atualização e de aperfeiçoamento, que
aprenda novas tecnologias, como o uso do computador, do videocassete, do DVD e demais
equipamentos didáticos (Retrato da Escola 3, CNTE, 2003).
Outro dado alarmante desta terceira etapa da pesquisa e que influência na qualidade da
educação condiz com o fato de que o uso do computador, assim como o acesso à cultura, é
bem mais limitado entre os trabalhadores em educação do que seria desejável. Dos
entrevistados, 48,3% disseram não têm qualquer acesso a computadores. Dos que têm, em
casa, no trabalho, ou de Cybercafés, por exemplo, 25,8% fazem uso exclusivamente
profissional da máquina. O acesso à Internet também é limitado: 48,2% não a acessam,
enquanto 36,8% navegam pela rede com objetivos profissionais ou em busca de informações
específicas.
Outra pesquisa que traz uma nova perspectiva, segundo Ribeiro, Ribeiro e Gusmão
(2005), é o projeto “Indicadores Qualitativos da Educação na Escola”, que vem se
configurando através de ações da ONG Ação Educativa sem a pretensão de substituir os
122
indicadores existentes nem de menosprezar o seu valor como instrumentos de monitoramento
das políticas educacionais, a iniciativa pretende oferecer um instrumento complementar, mais
diretamente referido à perspectiva das comunidades escolares e, mais eficaz como incentivo e
suporte ao seu engajamento em ações coletivas que visem à melhoria da qualidade da
educação. Assim, as autoras propõem:
Sob o incentivo do PNUD e do Unicef, e com o apoio financeiro desse último, a
Ação Educativa assumiu, no início de 2003, a responsabilidade técnica de
desenvolver um sistema de indicadores populares de qualidade da escola. Mobilizou
um grupo de trabalho composto por várias instituições de âmbito nacional
representativas na área, além de especialistas. A coordenação do processo ficou a
cargo da Ação Educativa, do PNUD e do Unicef, e nela engajou-se o Inep.
O objetivo dos Indicadores são: a construção e disseminação de um conjunto de
indicadores educacionais qualitativos de fácil compreensão e que propicie o
envolvimento dos diversos setores da comunidade escolar em torno de um processo
de avaliação participativo, visando a instigar sua ação pela melhoria da qualidade da
escola.
O sistema de indicadores proposto abrange sete diferentes dimensões, entendidas
como aspectos da qualidade da escola, traduzindo a ampla concepção de qualidade
educativa adotada pelo projeto:
1. Ambiente educativo
2. Prática pedagógica
3. Avaliação
4. Gestão escolar democrática
5. Formação e condições de trabalho dos profissionais da escola
6. Ambiente físico escolar
7. Acesso, permanência e sucesso na escola (RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMÃO,
2005)
Deste modo, cada uma dessas dimensões está constituída por um grupo de indicadores
que são avaliados por perguntas a serem respondidas coletivamente. As respostas permitem à
comunidade escolar avaliar a qualidade da escola no que diz respeito àquele indicador, ou
seja, se a situação é boa, média ou ruim. O instrumento procura levar a comunidade escolar a
ter, de forma simples e acessível, um quadro claro de sinais que possibilitam a percepção dos
problemas e virtudes da escola, de forma que todos os envolvidos possam ter conhecimento
desse quadro e condições de discutir e decidir quais são as prioridades de ação para melhorá-
lo (RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMÃO, 2005).
Analisando as três pesquisas descritas – do grupo de pesquisas do professor José
Marcelino de Rezende Pinto, professor da FFCLRP-USP; do Conselho Nacional de
Trabalhadores da Educação; e os “Indicadores Qualitativos da Educação na Escola” propostos
pela ONG Ação Educativa – que analisam possíveis indicadores da qualidade da educação,
percebemos o que Romualdo Portela Oliveira (2006) descreve, a qualidade da educação não
pode ser aferida apenas pelos resultados em testes padronizados – não subjugando a
123
importância destes – ela necessita ser investigada tendo por base os insumos a ela designados,
e isto corresponde desde os recursos financeiros (CAQ) até recursos de infra-estrutura,
qualificação profissional e salário dos professores, bem como ao processo pelo qual este
ensino-aprendizagem se realiza, levando em consideração de estarmos em uma era
globalizada e quase que totalmente informatizada e digitalizada e que as crianças e
adolescentes que ingressam nas escolas hoje vivem neste “mundo” e possuem, pelo menos,
alguma familiaridade com tais tecnologias, diferentemente das crianças que ingressavam nas
escolas à uma década. Neste contexto, deve-se ater-se também aos problemas sociais e
regionais de cada instituição de ensino, tendo em vista que isso é extremamente importante na
determinação de políticas no que condiz ao processo de ensino-aprendizagem.
Desta forma, está claro que o tema “qualidade” é polissêmico e possui entendimentos
muito diversos, em alguns casos visões que chegam a ser claramente opostas, assim não há
um consenso sobre a definição de qualidade.
Neste contexto, Corrêa (2003) observa que “‘qualidade’ não se traduz em um conceito
único, universal e absoluto, de tal modo que diferentes setores da sociedade e diferentes
políticas educacionais podem tomá-lo de modo absolutamente diverso”.
Deste ponto de vista, “a qualidade da educação é específica a cada conjuntura,
implicando e dependendo da capacidade de integração das dimensões político-ideológica e
técnico-pedagógica”, conforme destaca Aguerrondo (1993, p. 570).
O autor ainda propõe que o conceito de qualidade está cheio de possibilidades: a) é
complexo e totalizante; b) é social e historicamente determinado; c) se constitui em imagem-
objeto de transformação educacional; e, d) se constitui no padrão de controle de eficiência do
serviço (AGUERRONDO, 1993, p. 571).
Segundo Cury qualidade é algo que,
[...] na linguagem comum, tem sido considerado como uma agregação que confere
valor superior a um bem, a um serviço ou a um sujeito. Trata-se de um atributo ou
predicado virtuoso pelo qual esse sujeito, bem ou serviço se distingue de outros
semelhantes considerados ordinários. Ela caracteriza e distingue algo ou alguém
como por certa propriedade que lhe é inerente. A qualidade também pode ser
apontada como capacidade para efetuar uma ação ou atingir uma certa finalidade.
(CURY, 2007).
O autor ainda propõe que quando tratamos de qualidade estamos no campo de um
atributo distintivo de um bem que passa a se apresentar com uma característica particular
além da comum. Por vezes, essa distinção costuma ser assinalada com uma adjetivação como
no caso de qualidade social, qualidade total, entre outras (CURY, 2007).
124
Já para Bondioli (2004, p. 17) “a qualidade não é um dado de fato, não é um valor
absoluto, não é adequação a um padrão ou a normas estabelecidas a priori e do alto”. Para este
autor qualidade é transação, isto é:
Debate entre indivíduos e grupos que têm um interesse em relação à rede educativa,
que têm responsabilidade para com ela, com a qual estão envolvidos de algum modo
e que trabalham para explicitar e definir, de modo consensual, valores, objetivos,
prioridades, idéias sobre como é a rede e sobre como deveria ou poderia ser.
(BONDIOLI, 2004, p. 17).
Esta concepção de qualidade trazida por Bondioli refere-se ao que hoje muitos
educadores denominam de qualidade negociada que, segundo Luis Carlos de Freitas (2005),
apesar de seu caráter negociável, deixa de lado os outros aspectos da natureza da qualidade.
Significa apenas a escolha de um aspecto em que esta definição contrasta mais
abertamente com a noção corrente de qualidade adotada pelas políticas públicas neoliberais,
cuja concepção é quase sempre eivada de uma pseudoparticipação que objetiva legitimar a
imposição verticalizada de “padrões de qualidade” externos ao grupo avaliado. Esta qualidade
negociada propõe a elaboração de indicadores de qualidade que partam de uma construção
social que se legitima e se desenvolve no interior da instituição escolar e que têm seu lugar
natural no curso da avaliação institucional, induzida e acompanhada por políticas públicas
(FREITAS, 2005).
Desta forma, as propostas dos que defendem a qualidade negociada é que esta seria
construída a partir da escola e não imposta por políticas públicas – de dentro para fora.
Já, para a Unesco, de acordo com o Relatório Conciso “Educação Para Todos – O
imperativo da qualidade” (2005) a definição de qualidade possui dois princípios que
caracterizam a maior parte das tentativas de defini-la. O primeiro deles identifica o
desenvolvimento cognitivo dos alunos como o grande objetivo explícito de todos os sistemas
educacionais. Dessa forma, o êxito alcançado por um sistema com relação a esse objetivo é
um dos indicadores de sua qualidade. O segundo dá ênfase ao papel da educação na promoção
de valores e atitudes de cidadania responsável e no cultivo do desenvolvimento criativo e
emocional. Nota-se que alcançar esse último objetivo é mais complicado, pois ele é mais
difícil de avaliar e comparar (Relatório Global de Acompanhamento do EPT, Unesco, 2005).
Assim, simplificadamente, na realidade a qualidade determinaria o quanto e o quão
bem as crianças aprendem e, em que medida a educação dada a elas se traduz numa gama de
benefícios pessoais, sociais e de desenvolvimento (Relatório Global de Acompanhamento do
EPT, Unesco, 2005).
125
Nota-se, desse modo, que qualquer que venha a ser a definição de qualidade, esta deve
configurar-se como processo democrático, contínuo e permanente, que nunca chega a um
conceito final e absoluto, devendo ser constantemente revisado e contextualizado no espaço e
no tempo. Qualquer conceito de qualidade não é neutro e implica opções. Quando se toma o
eixo da qualidade para avaliar a oferta de educação é possível, e necessário, fazer opções para
desenvolver critérios “universais”, embora situados historicamente, que se prestem a nortear
essa avaliação (CÔRREA, 2003).
No mesmo sentido, Clotides Fagundes Duarte (2001, p. 58) assevera que o conceito de
qualidade é “construído, sendo relativo a algumas concepções subjacentes, e não a uma
realidade objetiva ou algo abstrato, que todos sabem o que significa; é uma perspectiva, uma
definição que muda ao longo do tempo, pois se baseia em valores e crenças, necessidade e
interesses”. Notou-se que esse conceito de qualidade acaba sendo mais usual na linguagem de
mercado ou empresarial, o que demonstra a dificuldade na área educacional em se conceituá-
la.
Pedro Demo (1996, p. 36) traz que a qualidade educacional é “a conjunção da
qualidade formal e da qualidade política, referindo-se a primeira como sendo instrumentos e
métodos, e a segunda a finalidades e conteúdos, assim, qualidade centra-se no desafio de
manejar os instrumentos adequados para fazer história humana”.
Esta questão da qualidade educacional tem sido muito discutida também nos projetos
do Governo Federal tal como o Projeto “Brasil Três Tempos: 2007, 2015 e 2022”,
desenvolvido pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos (NAE), vinculado à Presidência da
República que fez um amplo levantamento com universidades, especialistas e pesquisas com
o público para definir quais deveriam ser os desafios para 2007, quando se inicia um novo
mandato de governo, 2015, data da Conferência Mundial sobre os Desafios do Milênio, e
2022, aniversário de duzentos anos da independência. Nos três horizontes, despontam como
prioridades máximas “universalizar a educação básica” e “posicionar o Brasil entre os 20
países do mundo de melhor qualidade de ensino” (AÇÃO EDUCATIVA, 2006).
No mais, cumpre destacar que a ênfase na reflexão da dimensão qualitativa do direito
à educação não significa tomar como pressuposto que o problema quantitativo do acesso
esteja resolvido, mesmo para o ensino fundamental. Em segundo lugar, quanto à dimensão
qualitativa, não se trata simplesmente de estabelecer padrões de atendimento sem considerar a
diversidade de expectativas e demandas da sociedade em relação aos sistemas de ensino. A
literatura sobre o tema reconhece essa dificuldade, mas procura avançar no estabelecimento
126
de aspectos, notoriamente os de caráter material, que podem servir de ponto de partida para o
estabelecimento de padrões (OLIVEIRA, 2006, p. 92-93).
Quanto aos padrões mínimos de qualidade Cury salienta:
Esse raciocínio todo se volta para a afirmação da escola cuja finalidade é a de ser
espaço de aprendizagem de conteúdos, de valores e de competências para continuar
aprendendo. Sem a consciência dessa finalidade, ela pode derivar para muitas coisas
e descurar o fundamental. Que fundamental é este que deve fazer parte de uma
communio mínima estabelecida oficialmente e que sem essa materialidade
qualitativa não se dará um salto de qualidade e nossos juízos continuarão, apriori ou
não, sendo negativos com relação aos resultados esperados do processo educacional
(CURY, 2007).
Em decorrência dessas múltiplas e diversas representações sociais, haverá distintas
demandas e os indicadores de qualidade também se apresentarão de forma múltipla, conforme
as representações e as intencionalidades dos sujeitos históricos. Além da multiplicidade de
formas, os indicadores de qualidade devem ser dinâmicos e constantemente debatidos e
reformulados, visto que as diversas expectativas e representações sociais integram um
contexto histórico mais amplo e em constante movimento. Assim, a tarefa de definição dos
indicadores de qualidade não é somente técnica, mas também política, ou seja, definir
insumos e parâmetros para um ensino de qualidade requer uma análise dos custos, das
condições reais, dos objetivos que se almeja e das expectativas sociais em torno do processo
de escolarização (OLIVEIRA, 2006, p. 94).
Bruggen (2001, p. 17) aponta que “as diversas representações sociais sobre qualidade
não devem impossibilitar a acepção de uma linguagem comum de concretizar campos de
ação”.
Parece-nos que o grande desafio do atual momento histórico, no que diz respeito ao
direito à educação, é fazer com que ele seja, além de garantido e efetivado por meio de
medidas de universalização do acesso, da permanência e da conclusão, uma experiência
enriquecedora do ponto de vista humano, político e social, que consubstancie, de fato, um
projeto de emancipação e inserção social. Portanto, que o direito à educação tenha como
pressuposto um ensino básico de qualidade para todos e que não (re)produza mecanismos de
diferenciação e de exclusão social (OLIVEIRA, 2006, p. 91).
No próximo item passaremos a analisar especificamente a qualidade do ensino
fundamental.
127
3.2 Notas Sobre a Qualidade no Ensino Fundamental
O ensino fundamental é dividido em duas etapas. A primeira delas abrange da primeira
a quinta série e a segunda abrange da sexta a nona série. Obviamente que a qualidade do
ensino fundamental também deverá ser analisada sob o enfoque desta divisão, pois os critérios
também serão diferentes.
Segundo os Parâmetros Curriculares Nacionais há uma expectativa na sociedade
brasileira para que a educação se posicione na linha de frente da luta contra as exclusões,
contribuindo para a promoção e integração de todos os brasileiros, voltando-se à construção
da cidadania, não como meta a ser atingida num futuro distante, mas como prática efetiva. A
sociedade brasileira demanda uma educação de qualidade, que garanta as aprendizagens
essenciais para a formação de cidadãos autônomos, críticos e participativos, capazes de atuar
com competência, dignidade e responsabilidade na sociedade em que vivem e na qual
esperam ver atendidas suas necessidades individuais, sociais, políticas e econômicas.
Os parâmetros apontam que, para analisar e propor novas atuações em educação é
preciso considerar aspectos sociais, políticos, culturais, antropológicos e psicológicos. Só
considerando os distintos aspectos que concorrem para a formação do aluno é que o processo
de escolarização pode passar de fato a colaborar para a atuação autônoma dos alunos, na
construção de uma sociedade democrática. É preciso conhecer melhor os alunos, elaborar
novos projetos, redefinir objetivos, buscar conteúdos significativos e novas formas de avaliar
que resultem em propostas metodológicas inovadoras, com intuito de viabilizar a
aprendizagem dos alunos.
Os Parâmetros têm esta concepção formulada, pois a LDB determina que o ensino
fundamental deverá ter duração mínima de oito anos, sendo obrigatório e gratuito na escola
pública, e tendo por objetivo a formação básica do cidadão mediante alguns requisitos:
Art. 32 [...]
I - o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o
pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;
II - a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da
tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade;
III - o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a
aquisição de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e valores;
IV - o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade
humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social.
§ 1º. É facultado aos sistemas de ensino desdobrar o ensino fundamental em ciclos.
128
§ 2º. Os estabelecimentos que utilizam progressão regular por série podem adotar no
ensino fundamental o regime de progressão continuada, sem prejuízo da avaliação
do processo de ensino-aprendizagem, observadas as normas do respectivo sistema
de ensino.
§ 3º. O ensino fundamental regular será ministrado em língua portuguesa,
assegurada às comunidades indígenas a utilização de suas línguas maternas e
processos próprios de aprendizagem.
§ 4º. O ensino fundamental será presencial, sendo o ensino a distância utilizado
como complementação da aprendizagem ou em situações emergenciais. (LDB, grifo
nosso)
Note-se, como já narrado, que apesar da excelente intenção do legislador em tentar
fixar alguns parâmetros para o mínimo a ser desenvolvido no ensino fundamental, a LDB é
muito genérica, ou seja, é muito difícil considerar na prática os requisitos que ela propõe ao
ensino fundamental.
Contudo, fica claro, pelo menos que ao final da oitava série do ensino fundamental –
atualmente, nona série –, o aluno necessariamente precisa ter o pleno domínio da leitura, da
escrita e do cálculo
78
. Entretanto, não é isso que vemos em muitas salas de aula brasileiras,
onde alunos deixam o ensino fundamental praticamente analfabetos. Mas, o inciso II do
mesmo artigo também postula que o aluno deve sair do ensino fundamental com a
compreensão do ambiente natural e social, do sistema político. Fato que também não
notamos na prática, especialmente quanto a conhecimentos sob o sistema político.
Insta salientar, que a legislação brasileira como um todo pauta pelo incremento da
educação visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho, conforme salienta o artigo 205 da Constituição
Federal. Todos estes ordenamentos também pautam pelo subjetivismo quanto à fixação de
requisitos mínimos para uma educação de qualidade, inclusive no ensino fundamental.
No que se refere ao Plano Nacional da Educação o item quatro (4) traz os padrões
mínimos nacionais de infra-estrutura para o ensino fundamental, compatíveis com o
tamanho dos estabelecimentos e com as realidades regionais, incluindo: a) espaço,
iluminação, insolação, ventilação, água potável, rede elétrica, segurança e temperatura
ambiente; b) instalações sanitárias e para higiene; c) espaços para esporte, recreação,
biblioteca e serviço de merenda escolar; d) adaptação dos edifícios escolares para o
atendimento dos alunos portadores de necessidades especiais; e) atualização e ampliação do
acervo das bibliotecas; f) mobiliário, equipamentos e materiais pedagógicos; g) telefone e
serviço de reprodução de textos; h) informática e equipamento multimídia para o ensino. Ou
78
LDB, art. 32, inciso I.
129
seja, a preocupação pautou-se apenas na parte material do ensino fundamental, nos insumos,
deixando de lado o que seria intrinsecamente necessário para a qualidade desta educação.
Portanto, verifica-se que nenhuma legislação ou documento nacional faz menção aos
indicadores de qualidade exigíveis na prática, portanto, exigíveis judicialmente. Além, do
supra citado Plano Nacional de Educação, que traz os insumos necessários ao ensino
fundamental, no plano material, não há nenhuma outra legislação que aborde os indicadores
de qualidade necessários ao processo e ao resultado do ensino fundamental.
Oliveira (2006, p. 95) salienta que “é evidente que a definição de insumos é uma
medida necessária para precisar parâmetros de qualidade, mas os insumos não definem
sozinhos estes parâmetros”.
O autor ainda completa dizendo:
Em decorrência dessas múltiplas e diversas representações sociais, haverá distintas
demandas e os indicadores de qualidade também se apresentarão de forma múltipla,
conforme as representações e as intencionalidades dos sujeitos históricos. Além da
multiplicidade de formas, os indicadores de qualidade devem ser dinâmicos e
constantemente debatidos e reformulados, visto que as diversas expectativas e
representações sociais integram um contexto histórico mais amplo e em constante
movimento. Assim, a tarefa de definição dos indicadores de qualidade não é
somente técnica, mas também política, ou seja, definir insumos e parâmetros para
um ensino de qualidade requer uma análise dos custos, das condições reais, dos
objetivos que se almeja e das expectativas sociais em torno do processo de
escolarização (OLIVEIRA, 2006, p. 93).
Como já visto, existem diversas maneiras de abordar a qualidade e estas têm origem
nas diferentes tradições do pensamento educacional, portanto, levando em consideração as
disparidades das abordagens educacionais, questionamos: de que maneira a qualidade no
ensino fundamental pode ser estudada à luz de abordagens tão díspares e sem nenhuma
legislação que aponte tais indicadores? Uma das maneiras, segundo o relatório EPT da
Unesco (Relatório Geral de Acompanhamento do EPT, 2005)
é retornar ao que é básico: os
objetivos de desenvolvimento cognitivo e de cultivo de um determinado conjunto de valores,
atitudes e capacidades vistos como metas importantes por todos os sistemas educacionais.
Uma análise dos principais elementos dos sistemas educacionais e da maneira como
eles interagem oferece um mapa de grande utilidade para os esforços de entender, monitorar e
aperfeiçoar a qualidade. Esse esquema leva em conta os cinco grandes fatores que afetam a
qualidade, numa perspectiva abrangente, que cobre questões de insumos, processo e
resultados, conforme Figura 1.
130
Figura 1 - A gênese da compreensão da excelência da educação
Assim, conforme o mesmo relatório da Unesco (2005) tem-se:
1) Características do aluno: os alunos não chegam iguais à sala de aula. Fatores sócio-
econômicos do ambiente de origem, gênero, deficiências, raça e etnia, podem gerar um
potencial de desigualdades que têm que ser levadas em conta nas políticas voltadas para a
melhoria da qualidade. Está em jogo também a medida na qual os alunos e estudantes se
beneficiaram das oportunidades educacionais na primeira infância.
2) Contexto: A educação tende a refletir fortemente os valores e as atitudes da
sociedade. Circunstâncias que vão desde a riqueza de uma sociedade até as políticas nacionais
sobre objetivos, padrões, currículos e professores exercem também influência.
3) Insumo: Esta categoria inclui recursos materiais (livros escolares, materiais
didáticos, salas de aula, bibliotecas, prédios escolares) e recursos humanos (administradores,
supervisores, inspetores e professores).
4) Ensino e aprendizado: esta dimensão se refere ao que acontece na sala de aula e na
escola. Os processos pedagógicos situam-se no cerne do aprendizado do dia-a-dia. Dentre os
indicadores aplicados a esses processos incluem-se o tempo despendido na aprendizagem, o
uso de métodos interativos de ensino e como os progressos são avaliados. A segurança na
Fonte: Relatório Conciso da Unesco
–
“Educação para Todos: o Imperativo da Qualidade”, 20
05, p. 07.
131
escola, a participação da comunidade, as expectativas e a liderança têm impacto direto sobre o
ensino e a aprendizagem.
5) Resultados: Esta dimensão pode ser expressa em termos de resultados acadêmicos
(em geral, desempenho em testes), mas também em ganhos sociais e econômicos mais
amplos.
No mais, como vimos nas definições de qualidade postas pela literatura no tópico
anterior, especialmente no que tange a definição de qualidade no processo de ensino-
aprendizagem, existem diversas e divergentes concepções pedagógicas, o que torna a busca
por concepções mínimas de qualidade passíveis de exigibilidade jurídica uma tarefa muito
complicada.
Assim, foi necessário realizar algumas opções teóricas para se iniciar uma discussão
sobre os indicadores mínimos de qualidade no ensino fundamental, de forma a simplificar a
definição de qualidade, mas sem que essa simplificação fosse tão grande a ponto de esvaziar o
processo educativo. Portanto, optamos por adotar, como já evidenciado, a tese de livre-
docência de Romualdo Portela Oliveira (2006) que traz a discussão de qualidade sob três
dimensões, mas sem nos desfazer dos demais teóricos e documentos que possam auxiliar
nesta empreitada.
Portanto, entender o que determina um ensino de qualidade é um pré-requisito para a
formulação de políticas que irão assegurar uma educação de melhor qualidade.
Assim, seguindo o postulado por Oliveira (2006), nota-se que existem três
perspectivas ou dimensões que devem ser consideradas quando tratamos de qualidade: a
qualidades quanto aos insumos ou custos (input), quanto ao processo e quanto aos resultados
ou produto (output).
Os insumos ou custos baseiam-se em valor monetário investido na educação; das três
dimensões esta é a que está mais avançada, sendo a mais aceitável e menos polêmica das três,
até porque, em termos de pesquisa encontramos inúmeros materiais que abordam o tema, o
que facilita sua definição. Contudo, ainda resta firmar quais os insumos necessários para uma
educação de qualidade e transformar isso em valores monetários correntes. O maior problema
desta dimensão é a implementação política, pois o investimento em educação depende muito
da conveniência política.
Mas, após a edição do FUNDEB podemos dizer que minimamente já há previsão na
legislação ordinária brasileira e, quando houver algumas falhas na implementação, pode ser
exigida judicialmente.
132
Notadamente, analisando as demais ações do PDE percebemos que ele tem também o
intuito de melhorar a qualidade da educação com relação a estes insumos.
Quanto aos resultados ou produto podemos defini-lo em como e quanto essas crianças
e adolescentes vão bem ou mal na escola, e isto vem sendo aferido por testes padronizados
como o IDEB. Contudo, a forma de medição destes resultados deveria ser mais sistêmica para
poder medir melhor o sistema escolar como um todo, posto que o IDEB é uma medida de
resultado e não de qualidade, pois soma proficiência com aprovação, não captando a
equidade, mas, ainda é uma contribuição mais efetiva de resultados.
Temos que estas duas dimensões de qualidade são mais simples e já podem ser
aferidas e, até mesmo, pleiteadas judicialmente, porém a terceira, os processos, é a mais
complicada, primeiramente porque depende da superação dos modelos tradicionais de input
(insumos) e output (resultados) oriundo da economia; segundo, porque a escola é considerada
como “caixa preta”. Assim, quanto aos processos se faz necessário iniciarmos a discussão
para determinarmos quais os elementos que são mais importantes em si para todos e que
podem se tornar um padrão mínimo de qualidade.
Neste contexto, algumas dificuldades que podem vir a se apresentar pautam-se na
referencia a modelos pedagógicos; na comparabilidade com as outras dimensões,
especialmente o custo; e no perigo de uma redução a um senso comum pedagógico.
Portanto, percebemos que os indicadores aferem a qualidade do ensino fundamental
não podem se restringir somente aos testes padronizados. Claro que eles são úteis,
especialmente no novo formato proposto pelo PDE, o IDEB, porém a qualidade do ensino
fundamental precisa ser verificada também através de outros indicadores. Isto porque, como
demonstram as pesquisas da Unesco (quadro), a qualidade da educação depende de inúmeros
elementos e, neste contexto, notamos que a formação adequada dos professores possui
importância fundamental, pois são eles que mantêm o contato direto com os educandos.
Por todo o exposto, vem se atribuindo à educação uma função muito ampla que se
estende aos professores e, em conseqüência, a sua formação. A sociedade, diante deste
contexto de complexidade das novas atribuições da escola, exige dos professores que eles
desenvolvam seu trabalho e supram as necessidades educacionais do presente. Em outra
perspectiva, há também uma cobrança sob estes profissionais quanto ao fracasso ou insucesso
da escola e/ou do sistema escolar, sem que se leve em consideração as fragilidades do sistema
educacional, especialmente em termos de condições de trabalho docente.
O professor não pode ser responsabilizado unicamente por este insucesso escolar, já
que na realidade faltam-lhe condições essenciais para a melhoria qualitativa do ensino, tais
133
como a valorização profissional, salário, formação continuada, recursos mais adequados e
uma política educacional que promova o seu desenvolvimento (DI GIOGI; LEITE e
RODRIGUES, 2005, p. 32). Mas, é inegável que ele tem a sua parcela de responsabilidade
sob o processo educativo.
As pesquisas e estudos de várias agências formadoras, inclusive da Unesco, salientam
que a formação inicial que os professores vêm recebendo não tem sido suficiente para
enfrentar estas dificuldades da nova realidade da escola pública brasileira.
Segundo Di Giorgi e Leite (2004, p. 138) “percebe-se ainda hoje que a formação
inicial de professores de licenciatura e em processos de formação continuada padece de
fundamentação teórica melhor trabalhada e de reflexões sobre práticas profissionais mais
articuladas”.
Contreras (2002) salienta que os próprios professores sabem dos problemas desta
formação e reivindicam que esta seja maior e melhor, considerando importante o
desenvolvimento de características como a capacidade para enfrentar novas situações e a
preocupação com aspectos educativos que não podem ser descritos em normas.
Araújo e Luzio também colocam que
Bons professores, em geral, precisam ser bem formados, e que não é mais surpresa
para os formadores de opinião que a qualidade da educação básica no Brasil está
deixando muito a desejar, já que são muitos os problemas, entre eles as altas taxas
de repetência, de distorção idade-série, de não concluintes do ensino fundamental,
além dos problemas com os níveis de aprendizado. E isto está ligado diretamente à
questão da formação dos professores (ARAUJO; LUZIO, 2001).
Neste sentido, Demo (1996, p. 56) afirma que “formação é o processo educativo
dotado de qualidade formal e política”, ou seja, para transformar o mero ensino em formação
e a mera aprendizagem em aprender a aprender, um dos passos mais decisivos é a renovação
do professor, pois havendo professores adequados, será mais fácil introduzir outras inovações
que levem à educação de qualidade.
Acreditamos que diante da atual complexidade da sociedade, dos desafios postos para
a escola e para a formação de professores e da concepção que temos de educação de
qualidade, falar em competências profissionais do professor – quanto a sua formação inicial –
significa falar, assim como cita Terezinha Rios (2003), em saber fazer bem, numa dupla
dimensão: política e técnica. Não basta saber fazer, tem-se que saber fazer bem, em uma
dimensão técnica é o domínio dos conteúdos de que o sujeito necessita para desempenhar seu
papel e, em uma dimensão política, são os valores deste profissional, o seu compromisso
134
político com a profissão que escolheu. A autora coloca que se trata de pensar na “parte que
nos cabe”, lembrando sempre que esta parte esta ligada a outros componentes de um todo.
Contreras (2002) dimensiona esta problemática em três perspectivas: a obrigação
moral, que é o comprometimento do professor com todos os seus alunos em seu
desenvolvimento como pessoas, é a prática de uma ética que requer o compromisso com
juízos profissionais contínuos; o compromisso com a comunidade que é ter a educação não
como um problema da vida privada do professor, mas uma ocupação socialmente
encomendada e responsabilizada publicamente; e a competência profissional que é decorrente
deste comprometimento com os alunos, já que como qualquer outro trabalho, o ensino
necessita de certo domínio de habilidades, técnicas e, em geral, recursos para a ação didática,
da mesma forma que deve conhecer aqueles aspectos da cultura e do conhecimento que
constituem o âmbito ou o objeto do que se ensina, mas isto transcende os conhecimentos
meramente didáticos, pois o professor deve combinar as habilidades com os princípios e a
consciência do sentido e das conseqüências destas práticas pedagógicas.
Fica claro, portanto, a necessidade de uma formação que constitua profissionais
reflexivos, para que estes possam responder quando chamados a desempenharem seus papéis
junto a esta complexa gama de novas atribuições da escola pública moderna.
O Relatório para a Unesco da Comissão Internacional sobre Educação para o Século
XXI – “Educação: um tesouro a descobrir”, de 2001, conhecido por Relatório Delors, cita
como pistas e recomendações para a educação, que esta se baseie em quatro pilares: aprender
a conhecer, aprender a fazer, aprender a viver juntos, aprender a ser. Assim, descrevendo:
• Aprender a conhecer, combinando uma cultura geral, suficientemente vasta, com a
possibilidade de trabalhar em profundidade um pequeno número de matérias. O que
também significa: aprender a aprender, para beneficiar-se das oportunidades
oferecidas pela educação ao longo de toda a vida.
• Aprender a fazer, a fim de adquirir, não somente uma qualificação profissional
mas, de uma maneira mais ampla, competências que tornem a pessoa apta a
enfrentar numerosas situações e a trabalhar em equipe. Mas também aprender a
fazer, no âmbito das diversas experiências sociais ou de trabalho que se oferecem
aos jovens e adolescentes, quer espontaneamente, fruto do contexto local ou
nacional, quer formalmente, graças ao desenvolvimento do ensino alternado com o
trabalho.
• Aprender a viver juntos desenvolvendo a compreensão do outro e a percepção das
interdependências — realizar projetos comuns e preparar-se para gerir conflitos —
no respeito pelos valores do pluralismo, da compreensão mútua e da paz.
• Aprender a ser, para melhor desenvolver a sua personalidade e estar à altura de
agir com cada vez maior capacidade de autonomia, de discernimento e de
responsabilidade pessoal. Para isso, não negligenciar na educação nenhuma das
potencialidades de cada indivíduo: memória, raciocínio, sentido estético,
capacidades físicas, aptidão para comunicar-se. (Relatório Educação: um tesouro a
descobrir, 2001)
135
Seguindo estes pilares, Isao Amagi (apud Relatório Educação: um tesouro a descobrir,
2001) considera três aspectos relevantes quando se aborda a qualidade do ensino: a melhoria
das competências dos professores, a concepção e elaboração de programas e a gestão das
escolas. O que deixa claro que não é somente a aquisição de melhores competências na
formação dos professores que aumentará a qualidade do ensino, mas isto é extremamente
importante.
Este autor ainda subdivide o aspecto da aquisição de “melhoria das competências dos
professores” em seis políticas que devem ser implementadas, a quais, pela sua relevância,
passamos a citar:
I. Melhoria das competências dos professores, mediante a adoção das seis
políticas ou medidas seguintes:
1) O nível de formação inicial dos professores é, atualmente, em alguns países, o
dos estudos secundários; esta formação deveria ser revalorizada e passar a ser de
nível superior, como é o caso de numerosos países industrializados onde os
professores são formados em institutos pedagógicos ou na universidade. Em alguns
destes países, existem cursos do segundo ciclo superior que preparam para o ensino
da pedagogia.
2) Os certificados de aptidão para o ensino deviam indicar para que nível e para que
tipo de educação — primário, secundário, ensino técnico ou profissional, educação
especial etc. — a formação inicial do titular o habilita.
3) O recrutamento e a destinação de professores deviam deixar transparecer o
cuidado em garantir um justo equilíbrio entre as diversas áreas, entre professores
com mais e com menos experiência, entre zonas urbanas e zonas rurais etc.
4) A formação em serviço é uma forma de educação permanente altamente
recomendada, por permitir a todos os membros do corpo docente melhorar suas
competências pedagógicas, tanto no plano da teoria como no da prática. Esta
formação em serviço deverá ter em conta a elaboração de programas e os seus
aspectos conexos.
5) As condições de trabalho dos professores — como a dimensão da turma, as horas
ou dias de trabalho e os meios de que dispõem — deveriam ser tidas em
consideração.
6) A remuneração dos professores deveria ser suficientemente elevada, a fim de
levar jovens talentosos a abraçar a profissão e atingir um nível razoavelmente
comparável ao de outras categorias da função pública. Uma das principais
preocupações das autoridades competentes deveria ser a definição de uma política de
conjunto para os professores, combinada com as medidas acabadas de mencionar
(AMAGI apud Relatório Educação: um tesouro a descobrir, 2001, grifo nosso).
Há, portanto, uma grande preocupação com a formação inicial destes professores e
com as competências que estes adquiriram ao longo desta formação, pois somente assim
poderemos alcançar níveis mais elevados de desenvolvimentos cognitivos dos alunos, bem
como poderemos observar o cultivo de valores e atitudes de cidadania, e um desenvolvimento
criativo e emocional, o que significaria alcançarmos melhores níveis de qualidade do ensino
público brasileiro. Se a escola que desejamos é a que propicia a inclusão social, a consciência
136
cidadã e a possibilidade de enfrentar os desafios do mundo contemporâneo, então a educação
que denominamos de “educação de qualidade” é aquela que se preocupa com o
desenvolvimento cognitivo do aluno, mas também se preocupa com seus valores e atitudes. E
o profissional apto para ajudar a promover esta educação de qualidade diante da
multiplicidade de transformações já apresentadas, é aquele que teve seu processo formativo
preocupado com as várias dimensões do aluno: cognitiva, psicológica, afetiva, ética e dos
valores universais.
Assim, na formação inicial dos professores é necessário que se dê atenção ao
comprometimento que este professor terá com seus alunos, a ética na sua prática cotidiana;
com a sua responsabilidade como ser social que vive em comunidade e que representa algo
significativo para ela; e com sua competência profissional, em dominar bem os conteúdos, as
habilidades e técnicas de ensino, os aspectos culturais e de conhecimento social, conseguindo
antever as conseqüências e os sentidos que a sua prática pedagógica promoverá em seus
alunos.
Este profissional provavelmente estará apto a enfrentar as dificuldades do cotidiano
escolar e ajudará a promover, juntamente com todos os outros elementos necessários para
tanto, uma educação de qualidade, nos termos propostos neste trabalho.
A Pesquisa Nacional de Qualidade em Educação, no ensino público na opinião dos
pais, de maio de 2005, do MEC/INEP, diagnosticou quanto à avaliação do ensino público
fundamental e das escolas, que:
As opiniões sobre diversos aspectos avaliados foram bastante convergentes.
Positivamente, destacam-se a avaliação sobre a localização da escola, o espaço para
o recreio, a qualidade das salas de aula, a conservação dos prédios e instalações, a
limpeza dos banheiros e a higiene da cozinha. Para esses elementos de avaliação, foi
pedido que os respondentes dessem uma nota de zero a dez, onde zero significaria
muito ruim ou péssimo e 10 muito bom.
Eis alguns resultados:
• Localização da Escola, obteve uma nota média nacional de 8,7;
• Espaço para recreio/lazer: 7,8;
• Salas de aula (amplas, claras e arejadas): 7,9;
• Conservação do prédio e instalações: 7,6;
• Limpeza de banheiros: 7,1;
• Higiene da cozinha: 8,2; e
• Satisfação geral com as instalações da escola: 8,1.
Em termos gerais, os pais ou responsáveis entrevistados consideram a
organização da escola merecedora da nota 8,1 pontos, o atendimento dos
funcionários da secretaria da escola, 8,3; e a disciplina na escola, 8 pontos. Por
outro lado, negativamente foram avaliadas as bibliotecas, as salas de
informática/computadores, as quadras de esportes e os bebedouros.
A nota média nacional dada às bibliotecas foi de 6,5, às salas de informática e
acesso a computadores, 2,9, às quadras para esportes, 6, e aos bebedouros 6,6
pontos.
Pode-se afirmar, com razoável certeza, que houve avaliações mais positivas
137
quanto aos aspectos relacionados à organização, atendimento, professores,
conteúdo, disciplina e material escolar em comparação aos de infra-estrutura
física - sala de informática, quadra de esportes, biblioteca, bebedouros e espaço
para recreio ou lazer.
Foi pedido aos pais que comparassem a educação local experimentada por eles com
a de outras regiões do País e outras cidades do Estado, assim como a avaliação da
qualidade da educação oferecida pela prefeitura diante da oferecida pelo Estado. Na
primeira comparação prevalece a noção de que a educação local supera, em
qualidade, a do restante do País, com 36,3% dos entrevistados. Para 15,8% dos
respondentes, a educação local seria inferior; 26,3% consideram que não há
diferenças fundamentais; e o restante não soube ou não respondeu à questão.
Em duas outras avaliações, há uma tendência a considerar como equivalentes
em qualidade a educação oferecida pelas prefeituras e a oferecida pelos
Estados, com 35,9%, e a educação local e a de outras cidades no mesmo Estado,
com 36,6% dos entrevistados. (Pesquisa Nacional de Qualidade em Educação,
2005, grifo nosso)
Estas conclusões se justificam se observarmos as pesquisas quanto à taxa de evasão,
aprovação e reprovação do ensino fundamental (Tabela 2), pois percebemos que a reprovação
ou a aprovação influenciam na evasão escolar e estas, na qualidade da escola.
Segundo Haddad (2003) o elevado número de crianças e jovens fora do sistema de
ensino, acrescido do processo de retardamento da escolaridade provocado pelos elevados
índices de evasão e repetência, acabam por provocar também altíssimas taxas de defasagem
idade/série.
Em relação ao ensino fundamental foi constatada uma pequena melhoria nos
indicadores de rendimento entre 2004 e 2005: em torno de 0,8 pontos percentuais para mais,
no que se refere à taxa de aprovação, e de 0,8 pontos percentuais para menos, no que se refere
à taxa de abandono. A taxa de reprovação permanece a mesma (13%) nos respectivos anos.
Tabela 2 – Taxas de Aprovação, Reprovação e Abandono do Ensino
Fundamental, segundo a Região Geográfica – 2004 e 2005
Cabe destacar que o alto índice de aprovação observado na região sudeste (87,2%) se
deve especialmente ao estado de São Paulo que alcançou, em 2005, a taxa de 92,2%. Por
138
outro lado, no nordeste, os baixos índices de rendimento observados nos estados de Alagoas
(66% de aprovação) e Bahia (66,2%) contribuíram para reduzir a média regional registrada
em torno de 71,4%.
Mas, de todos os índices avaliados para abordar o assunto da qualidade o que mais nos
chocou foi a quantidade de pessoas de 10 anos idade ou mais sem instrução ou com um a três
anos de estudo, pois percebe-se que o número de analfabetos ou semi-analfabetos em nosso
país ainda é muito grande (Tabela 3).
Tabela 3 – Nível de Instrução nas Regiões do país
Em relação ao tempo de duração dos turnos, os dados observados nos três últimos
anos revelam uma evolução positiva no sentido de maior tempo de permanência das crianças
na escola. Pode-se observar, na tabela que se segue, que em 2004 apenas 3,3% dos alunos
matriculados no ensino fundamental, no País, freqüentavam escolas em turnos de mais de 5
horas (Tabela 4).
139
Tabela 4 - Evolução de Matrículas no Ensino Fundamental, por Tempo de Duração dos Turnos, segundo Região
Geográfica – 2004 a 2006
Em 2005, apesar da queda no total das matrículas, constata-se que essa proporção é de
aproximadamente 7,8%, o que corresponde, em números absolutos, a mais de 2,6 milhões de
alunos. Em 2006, os dados confirmam a mesma tendência, cabendo fazer a seguinte ressalva:
enquanto no Sudeste foi constatado um significativo aumento das matrículas nos turnos de
mais de 5 horas, passando de 6,3% em 2004 para 18,5% em 2006; no Norte e no Centro-Oeste
houve uma pequena diminuição das matrículas nesses turnos.
3.3 As Pesquisas de Avaliação do Desempenho Educacional
É impossível tratar de qualidade educacional sem abordar os testes padronizados ou
pesquisas de avaliação de desempenho educacional.
Conforme Oliveira (2006, p. 86) no final dos anos 1970 e nos anos 1980, um segundo
indicador de qualidade foi incorporado ao debate educacional. A partir da comparação entre a
entrada e a saída de alunos do sistema de ensino, era medida a “qualidade” da escola. Se a
saída se mostrasse muito pequena em relação à entrada, a escola ou o sistema como um todo
teria baixa qualidade. A partir dessa dificuldade, a educação brasileira vem incorporando um
140
terceiro indicador de qualidade, que é a qualidade indicada pela capacidade cognitiva dos
estudantes, aferida mediante testes padronizados em larga escala.
Durante a década de 1990, instituiu-se no Brasil um conjunto de instâncias de
avaliação do sistema educacional.
Em 1990, o Sistema de Avaliação da Educação Básica – SAEB – realizou seu
primeiro exercício de avaliação em âmbito nacional, aplicando provas de conhecimentos a
amostras de alunos nos vários estados. A partir de 1995, os levantamentos passaram a
concentrar-se nos alunos de 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio.
As provas focalizavam inicialmente conteúdos curriculares de Língua Portuguesa,
Matemática e Ciências, e, aos poucos, foram incluindo mais disciplinas. Além de aplicar
testes, o SAEB reúne informações sobre a origem familiar dos alunos e seus hábitos e
condições de estudo, sobre as práticas pedagógicas dos professores e sobre as formas de
gestão da escola, para reunir elementos que possam explicar as variações no desempenho dos
alunos e orientar o desenho de políticas voltadas à melhoria do rendimento do sistema escolar
(RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMÃO, 2005).
Nesse período, algumas secretarias estaduais de educação também organizaram seus
próprios sistemas de avaliação (Paraná, São Paulo e Minas Gerais).
Além disso, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
– INEP – passou a centralizar todos os serviços de avaliação e informação. Promovendo as
avaliações mencionadas e realizando anualmente o censo escolar e periodicamente outros
levantamentos especiais, por meio dos quais tem reunido informações sobre número de
matrículas e docentes, média diária de horas de aula, média de alunos por turma,
movimentação escolar (aprovação, reprovação e conclusão), infra-estrutura dos
estabelecimentos (dependências, equipamentos, transporte, serviços de água, luz e esgoto),
participação em programas de desenvolvimento do ensino, entre outros (VIANNA, 2003, p.
56).
Assim, hoje no Brasil o ensino fundamental conta com o Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Básica (SAEB), agora substituído pelo ANRESC (Avaliação Nacional
do Rendimento Escolar)
79
e o ANEB (Avaliação da Educação Básica), que mantém
79
O ANRESC coletou, em sua primeira aplicação, no ano de 2005, informações sobre o desempenho de cada
uma das 43 mil escolas urbanas de 4ª e 8ª séries da rede pública, em 5.418 municípios brasileiros (praticamente
todos do país).
141
características mais próximas do SAEB
80
, além do Prova Brasil. E desde 24 de abril de 2007 o
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica.
O SAEB avalia estudantes de escolas urbanas e rurais, tanto da rede pública quanto da
rede privada. O universo de participação é amostral, portanto, com resultados disponíveis em
esfera nacional, regional e por unidade da Federação, para as séries e disciplinas avaliadas,
sem detalhamento para municípios ou unidades de ensino. As médias rurais só são
comparáveis em âmbito nacional. Este tipo de teste utiliza diferentes instrumentos de coleta
de dados, sendo um deles os testes que têm por finalidade medir a habilidade de Leitura em
Língua Portuguesa e de resolução de problemas em Matemática dos alunos. Os testes
aplicados aos alunos são compostos por itens de múltipla escolha. Eles contêm 169 itens para
cada uma das séries e disciplinas avaliadas. Esse modelo permite que os 169 itens sejam
divididos em subconjuntos menores chamados blocos. Cada bloco é composto por 13 itens, o
que faz com que se tenha ao todo 13 blocos. Estes 13 blocos são organizados em grupos de
três diferentes combinações. Cada combinação resulta em um caderno de prova, e todas as
combinações em 26 cadernos diferentes. Para garantir a comparabilidade entre os anos,
mantêm-se alguns blocos de itens já aplicados em anos anteriores. Já a comparabilidade do
desempenho dos alunos entre as três séries avaliadas, é assegurada pela aplicação de blocos da
4ª série do ensino fundamental à 8ª série do ensino fundamental, bem como da 8ª série do
ensino fundamental à 3ª série do ensino médio (MEC/INEP/SAEB).
A Prova Brasil divulgou seus primeiros resultados em 30 de junho de 2006. Este teste
avaliou o conhecimento de língua portuguesa (com foco em leitura) e matemática (com foco
em solução de problemas) de 3.306.317 alunos de 4ª e 8ª série do ensino fundamental. A
Prova Brasil é a primeira avaliação em caráter universal realizada nas escolas públicas. A
avaliação tem o objetivo de produzir informações sobre o ensino oferecido por município e
escola, individualmente, com o objetivo de auxiliar os governantes nas decisões e no
direcionamento de recursos técnicos e financeiros. As provas foram aplicadas em cerca de
160 mil turmas de 41 mil escolas públicas, em 5.398 municípios. Além das provas, os alunos
respondem a um questionário que coleta informações sobre seu contexto social, econômico e
cultural (NONATO, 2006).
Reynaldo Fernandes salienta os indicadores de desempenho educacional utilizados
para monitorar o sistema de ensino no País são, fundamentalmente, de duas ordens:
80
O ANEB é amostral, procurando fornecer informações relativas ao sistema, sem especificação de resultados
por escola.
142
a) indicadores de fluxo (promoção, repetência e evasão) e b) pontuações em exames
padronizados obtidas por estudantes ao final de determinada etapa do sistema de
ensino (4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio). É importante
ressaltar que os estudos e análises sobre desempenho educacional raramente
combinam as informações produzidas por esses dois tipos de indicadores, ainda que
a complementaridade entre elas seja evidente (FERNANDES, 2007, p. 16).
Já, o IDEB é o resultado da combinação de dois outros indicadores: a) pontuação
média dos estudantes em exames padronizados ao final de determinada etapa da educação
básica (4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio) (Prova Brasil ou Saeb)
e b) taxa média de aprovação dos estudantes da correspondente etapa de ensino.
Vera Masagão Ribeiro (2007, p. 08) coloca que “a novidade do IDEB é seu caráter
sintético, possibilitando a definição de metas que levam em conta tanto a capacidade dos
sistemas de incluir e promover os alunos quanto a de efetivamente ensiná-los”.
Cury (2007, p. 14) assevera que o IDEB “deve ser visto como um avanço já que
articula duas variáveis importantes: fluxo e desempenho”.
O IDEB pode ser interpretado da seguinte maneira:
Para uma escola A cuja média padronizada da Prova Brasil, 4ª série, é 5,0 e o tempo
médio de conclusão de cada série é de 2 anos, a rede/ escola terá o Ideb igual a 5,0
multiplicado por ½ , ou seja, Ideb = 2,5. Já uma escola B com média padronizada da
Prova Brasil, 4ª série, igual a 5,0 e tempo médio para conclusão igual a 1 ano, terá
Ideb = 5,0.(MEC/INEP/IDEB)
Assim, o IDEB é resultado do produto entre o desempenho e do rendimento escolar ou
o inverso do tempo médio de conclusão de uma série.
Portanto, conforme Vera Masagão Ribeiro (2007, p. 08) “as médias de proficiência
dos alunos em língua portuguesa e matemática na Prova Brasil ou no SAEB são padronizadas
numa escala de zero a dez; depois tira-se a média de ambas, para calcular o IDEB, esse valor
é dividido pelo número de anos que os alunos levam, em média, para completar uma série
naquele nível”.
Segundo Reynaldo Fernandes:
Uma discussão conceitual acerca das propriedades do indicador (IDEB) sugere que
ele incentiva as unidades escolares (escolas e redes de ensino) a operarem com
baixas taxas de reprovação, a não ser que repetências tenham um forte impacto
positivo no aprendizado dos alunos (repetentes ou não). Apresentou-se, também,
uma aplicação para as unidades da Federação, mostrando que os resultados do IDEB
são muito similares entre a primeira e a segunda fase do ensino fundamental. O
indicador proposto possui a vantagem de ser de fácil compreensão, simples de
calcular, aplicável às escolas e explícito em relação à “taxa de troca” entre
probabilidade de aprovação e proficiência dos estudantes. Ou seja, o indicador torna
claro o quanto se está disposto a perder na pontuação média do teste padronizado
143
para se obter determinado aumento na taxa média de aprovação. Entretanto, vários
aprimoramentos são possíveis, como, por exemplo, incluir a dispersão das notas, ao
invés de se considerar apenas o desempenho médio. Por outro lado, seria necessário
aprimorar nosso entendimento de como as escolas podem afetar o desempenho
médio dos concluintes; isso nos permitiria adotar uma escolha mais criteriosa da
forma funcional do IDEB. Por fim, e mais importante, seria necessário avançar
nossos conhecimentos sobre as conseqüências, para a vida futura dos estudantes, de
se adotar diferentes padrões de aprovação por parte das escolas, o que nos permitiria
produzir um indicador cujo objetivo fosse o de maximizar o “bem-estar” dos alunos
(FERNANDES, 2007, p. 16-17).
O IDEB estabelece metas com projeções baseadas em resultados observados no país
desde 1997 e em padrões internacionais, conforme Tabela 5, abaixo.
Tabela 5 - IDEB 2005 e Projeções para o Brasil
Anos Iniciais do Ensino
Fundamental
Anos Finais do Ensino
Fundamental
Ensino Médio
2005 2021 2005 2021 2005 2021
TOTAL
3,8 6,0 3,5 5,5 3,4 5,2
Localização
Urbana 4,0 6,2 - - - -
Rural 2,7 4,9 - - - -
Dependência Administrativa
Pública 3,6 5,8 3,2 5,2 3,1 4,9
Federal 6,4 7,8 6,3 7,6 5,6 7,0
Estadual 3,9 6,1 3,3 5,3 3,0 4,9
Municipal 3,4 5,7 3,1 5,1 2,9 4,8
Privada 5,9 7,5 5,8 7,3 5,6 7,0
Fonte: Saeb 2005 e Censo Escolar 2005 e 2006.
Tais projeções podem ser vistas em cada um dos Estados e municípios brasileiros,
como no Estado de São Paulo, Tabela 06 abaixo:
Tabela 6 - IDEB 2005 e Projeções para Rede Estadual - São Paulo
Projeção do IDEB Fases de Ensino 2005
(Observado)
2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021
Anos Iniciais do Ensino
Fundamental
4,5 4,6 4,9 5,3 5,5 5,8 6,1 6,3 6,6
Anos Finais do Ensino Fundamental 3,8 3,8 4,0 4,2 4,6 5,0 5,3 5,5 5,8
Ensino Médio 3,3 3,3 3,4 3,6 3,9 4,2 4,6 4,9 5,1
Fonte: Saeb 2005 e Censo Escolar 2005 e 2006
Vera Masagão Ribeiro coloca que
A meta é atingir um IDEB igual a 6,0 em 2021, a partir dos 3,8 observados em 2005.
Uma análise comparativa das escalas do SAEB e do Programa Internacional de
Avaliação de Alunos (PISA) indicou que um IDEB 6,0 corresponderia ao
desempenho dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
144
Econômico (OCDE) no Pisa 2003. É lá que pretendemos estar daqui uns 14 anos,
enquanto os países da OCDE, evidentemente, continuarão progredindo. (RIBEIRO,
2007, p. 09)
Na Tabela 7 abaixo podemos perceber que taxa de aprovação e desempenho no SAEB
(2005) da Rede Pública, anos iniciais do ensino fundamental não é muito diferente do que já
era diagnosticado antes do IDEB.
Tabela 7 - Por Unidade da Federação: IDEB (2005), taxa de aprovação e desempenho no SAEB (2005) da Rede
Pública, anos iniciais do ensino fundamental
Taxa de aprovação 2005 - anos iniciais
EF SAEB 2005 - 4a série EF (Rede Pública)
Sigla
Estado
SI* /
1º ano
1ª
série
/ 2º
ano
2ª
série /
3º ano
3ª
série
/ 4º
ano
4ª
série /
5º ano
T= tempo
médio
para a
conclusão
de 1 série
(anos)
Matemática
Língua
Portuguesa
Nota
padronizada
Matemática
Nota
padronizada
Língua
Portuguesa
P =
1/T
N = média
da nota
padronizada
IDEB
= N x
P
AC Acre 97.0 59.5 76.5 82.2 86.2 1.3 169.1 167.7 4.2 4.3 0.78 4.2 3.3
AL Alagoas 67.9 59.9 66.5 70.0 75.4 1.5 154.3 144.5 3.6 3.5 0.68 3.5 2.4
AM Amazonas 85.2 64.2 67.7 76.2 77.4 1.4 167.3 157.0 4.1 3.9 0.73 4.0 2.9
AP Amapá - 68.7 78.2 82.7 86.6 1.3 160.3 155.0 3.8 3.9 0.78 3.8 3.0
BA Bahia 72.2 57.8 63.2 67.8 72.2 1.5 161.6 150.1 3.9 3.7 0.66 3.8 2.5
CE Ceará 87.7 75.9 78.3 78.9 80.0 1.3 150.0 149.8 3.4 3.7 0.80 3.6 2.8
DF
Distrito
Federal 96.4 80.6 82.6 84.5 88.1 1.2 200.4 185.2 5.4 5.0 0.86 5.2 4.4
ES
Espiríto
Santo 97.2 78.7 76.2 85.0 88.9 1.2 185.3 174.0 4.8 4.5 0.85 4.7 3.9
GO Goiás 92.0 79.0 83.0 86.4 87.7 1.2 179.2 170.5 4.6 4.4 0.85 4.5 3.8
MA Maranhão 83.3 71.2 74.4 76.3 79.3 1.3 151.3 148.0 3.5 3.6 0.77 3.5 2.7
MG
Minas
Gerais 96.6 86.9 83.8 91.0 87.0 1.1 200.2 183.3 5.4 4.9 0.89 5.1 4.6
MS
M. G. do
Sul 81.2 67.2 75.6 78.7 80.8 1.3 178.8 166.4 4.5 4.3 0.76 4.4 3.4
MT
Mato
Grosso 88.1 77.5 78.4 84.2 83.9 1.2 173.1 163.9 4.3 4.2 0.82 4.3 3.5
PA Pará 82.3 53.7 66.3 71.1 75.8 1.5 160.9 156.3 3.9 3.9 0.68 3.9 2.7
PB Paraíba 84.9 60.2 67.5 72.2 75.2 1.4 162.5 153.1 3.9 3.8 0.71 3.9 2.7
PE Pernambuco 87.9 66.6 70.2 78.0 79.5 1.3 158.3 151.5 3.8 3.7 0.76 3.7 2.8
PI Piauí 80.2 62.9 69.2 73.5 76.3 1.4 152.4 151.7 3.5 3.7 0.72 3.6 2.6
PR Paraná 96.5 85.3 82.5 89.9 90.4 1.1 198.6 179.1 5.3 4.7 0.89 5.0 4.4
RJ
Rio de
Janeiro 86.1 85.1 75.2 83.5 83.2 1.2 190.7 177.6 5.0 4.7 0.82 4.8 4.0
RN
R. G. do
Norte 85.3 69.9 65.0 80.4 69.0 1.4 148.1 141.1 3.4 3.4 0.73 3.4 2.5
RO Rondônia 93.0 72.2 81.5 85.3 87.0 1.2 171.5 163.5 4.3 4.2 0.83 4.2 3.5
RR Roraima 98.1 77.8 84.3 86.5 89.5 1.2 169.6 161.5 4.2 4.1 0.87 4.1 3.6
RS R. G. do Sul 94.1 78.2 86.8 88.3 87.1 1.2 187.0 177.1 4.9 4.7 0.87 4.8 4.1
SC
Santa
Catarina
97.7 84.3 89.8 91.5 92.3 1.1 186.2 176.2 4.8 4.6 0.91 4.7 4.3
SE Sergipe 87.1 54.9 67.1 70.8 74.9 1.4 169.2 157.8 4.2 4.0 0.69 4.1 2.8
SP São Paulo 98.7 94.2 93.8 96.6 91.3 1.1 184.8 178.5 4.8 4.7 0.95 4.7 4.5
TO Tocantins 96.7 76.3 82.8 85.4 87.4 1.2 164.1 158.5 4.0 4.0 0.85 4.0 3.4
Fonte: MEC/INEP, 2007.
Nota: *A Série Inicial (SI) corresponde ao primeiro ano do ensino fundamental de 9 anos.
Maria Malta Campos (2007, p. 07) ressalta que “ao examinar os resultados obtidos
com a utilização do IDEB nos estados e municípios divulgados na página do INEP, a primeira
constatação é de que eles não diferem muito dos diagnósticos já existentes”.
145
Não há novidades de que as piores notas, tanto nos primeiros anos do ensino
fundamental como em toda a educação básica, concentram-se na região Nordeste do país. A
realidade, é que “o mapeamento realizado pelo MEC para localizar os mil municípios com
piores resultados, constatou que 807 deles estão no Nordeste, 150 no Norte, 30 no Centro-
oeste, 07 no Sudeste e 06 no Sul”, conforme Maria Malta Campos (2007, p. 07).
A autora ainda salienta que
Com base nesta realidade, percebe-se que justamente nos locais onde até agora foi
feito muito pouco os desafios para o alcance das metas desejadas poderão ser
comparativamente muito maiores. Seria preciso refletir sobre essa realidade levando
em conta não apenas os dados sobre a situação da educação, mas também
considerando o contexto econômico, político e social local. A estratégia de fornecer
assistência técnica, inicialmente na forma de assessores que vistam os municípios
para elaborar diagnósticos individualizados – processo já em curso –, constitui uma
iniciativa importante. (CAMPOS, 2007, p. 07)
Apesar da resistência à aferição da qualidade mediante os testes padronizados, em
relação ao ensino fundamental, etapa obrigatória de escolarização, os resultados permitem a
constatação de que a ampliação do acesso não eliminou as fortes desigualdades regionais e
internas dos próprios sistemas.
As pesquisas mostram também que onde há mais reprovação não há melhor
aprendizagem.
Creso Franco citado por Ribeiro (2007, p. 08) acredita que a tendência é que estados e
municípios persigam primeiramente a melhoria das taxas de aprovação, algo mais fácil de se
conseguir por meio de medidas puramente administrativas, e que tem efeito imediato na
melhoria do IDEB. Mais adiante, quando os índices de aprovação se estabilizarem será
preciso haver efetivos progressos nos níveis de aprendizagem em cada série para que o IDEB
melhore.
Desta forma, segundo Oliveira, temos que
Os exames padronizados são preparados a partir de diretrizes e de matrizes
curriculares para as diferentes etapas e níveis de escolarização, que, em tese, aferem
o conhecimento que o aluno tem dos conteúdos prescritos para essa etapa ou nível
de escolarização. Com a aplicação do teste, o pressuposto é que seja possível avaliar,
segundo esta lógica, se o aluno aprendeu ou não aqueles conteúdos. Essa forma de
aferição da qualidade ainda encontra muita resistência entre os profissionais da
educação, porque não faz parte da nossa história e da nossa cultura educacional
pensar a qualidade enquanto medida, apesar da importância socialmente atribuída
aos exames vestibulares na difusão de certo padrão de qualidade de ensino
(OLIVEIRA, 2006, p. 87).
146
Atualmente, os resultados dos alunos nas provas de desempenho realizadas pelo SAEB
têm sido muito abaixo do esperado. O resultado disso tudo é o reforço de uma imagem
negativa do ensino público como algo de baixa qualidade e a culpabilização principalmente
dos professores, vistos como mal formados, sem preparo etc.
Insta salientar, que como era de se esperar, não é grande a receptividade dos
professores e demais agentes escolares a dados de avaliação que geram esse tipo de
representação sobre sua identidade profissional. “As reações podem variar do alheamento à
transferência da culpa aos alunos – acusados de serem pobres e oriundos de famílias
desestruturadas – ou aos pais – por seu pressuposto desinteresse pela educação dos filhos”,
conforme denota Viana (2003, p. 53).
Não há dúvida de que tais esforços, no que se referem à informação e à avaliação, são
fundamentais para o avanço da pesquisa educacional no país, para o desenho de políticas
públicas que respondam aos problemas prioritários, assim como para o monitoramento e o
controle social sobre as políticas públicas. Entretanto, como acontece em outros países da
América Latina que estruturaram sistemas de avaliação nesse mesmo período, o uso efetivo
dessas informações como instrumento de tomada de decisões e melhoria do sistema de ensino
permanece um enorme desafio (WOLF, s.d.).
Romulado P. Oliveira (apud RIBEIRO, 2007, p. 09) “destaca a importância de
produzir indicadores e fomentar o controle social não apenas sobre os resultados, mas também
sobre os investimentos e o processo”.
Seguimos assim o entendimento de Vara Masagão Ribeiro (2007, p. 08) quando ela
afirma que “por melhor que sejam as metodologias de avaliação, elas não podem ser mais
importantes que as políticas propriamente ditas”. E prossegue:
Não é o termômetro que cura a febre: ele ajuda no diagnóstico e na verificação da
melhora, mas o médico precisa saber qual o melhor remédio para o paciente e sua
enfermidade. Ter um índice de avaliação com arco-chefe não é, portanto, uma
característica que joga a favor da clareza e da coerência do PDE.
[...]
É provável que o cálculo e a divulgação do IDEB contribuam, ao lado de outras
iniciativas, para mudanças positivas no cenário educacional; é possível também que
provoquem algum resultado indesejado. (RIBEIRO, 2007, p. 08)
147
4 A JUSTICIABILIDADE DO DIREITO À QUALIDADE DO ENSINO
FUNDAMENTAL
No final do século XX e começo do século XXI um dos fatos políticos de maior
visibilidade tem sido a crescente intervenção da Justiça na vida coletiva. A quantidade de
ações propostas, em todas as áreas do Direito, tem se multiplicado, manifestando-se o juiz em
um número cada vez mais extenso de questões da vida comunitária.
Notamos que este intervencionismo judicial se dá na vida política, bem como na vida
econômica, na vida internacional, na vida moral, na vida social e, até, na vida privada.
Conforme Garapon (apud ROJO, 2005) “este intervencionismo parece ser absoluto, geral e
universal”.
Segundo Raul Rojo (2005) este poder crescente da Justiça oculta dois fenômenos
aparentemente muito diferentes – senão contraditórios – cujos efeitos convergem e se
reforçam mutuamente: o enfraquecimento do Estado sob a pressão do mercado, de uma parte,
e o abalo simbólico do homem e da sociedade democráticos, por outra. O autor ainda salienta
que
É verdade que o enfraquecimento do Estado é a conseqüência da globalização da
economia: o mercado, ao mesmo tempo que burla o poder tutelar do Estado,
multiplica os recursos à Justiça. Mas a constatação deste duplo movimento – fluxo
do direito e refluxo do Estado – não esgota a explicação da ascensão do juiz. Há
outra razão, menos perceptível, mais antropológica e radicalmente inédita na
história: o abalo simbólico do homem democrático (ROJO, 2005).
Ou seja, o indivíduo se torna um cidadão do mundo sendo privado de algumas
referências identitárias essenciais à estrutura da sua personalidade devido à complexidade e
diversidade da sociedade democrática, em vista disso, esse indivíduo busca na Justiça uma
solução plausível para sua crise interna. Assim, se tornam os juizes os últimos titulares de
uma função de autoridade.
O enfraquecimento do Estado e essa fragilidade da sociedade democrática acabaram
salientando a função jurisdicional, segundo Rojo (2005), isto acontece porque “ambos
frustram o cidadão na execução das funções que lhes são inerentes. O Estado não consegue
organizar as relações entre iguais e a sociedade ainda busca um substituto da moral”.
Entretanto, o mesmo autor, faz um alerta importante quanto a essa recorribilidade
intensa à Justiça:
148
Isso não impede, porém, que a atual paixão pela Justiça possa conduzir a um
impasse. O recurso irracional à Justiça por parte de todas as frustrações modernas, a
confiança naïve em sua onipotência podem retornar-se contra ela mesma. A
invocação a esmo do direito tem por efeito submeter ao controle judicial aspectos da
vida privada que antes escapavam de todo controle público. Pior ainda, esta
jurisdicionalização acaba por impor una versão penal a toda relação – política,
administrativa, comercial, social, familiar e até amorosa – decodificada, doravante,
sob o ângulo binário e redutor da relação "vítima-agressor". Esta linguagem jurídica
simplista, enraizando-se em uma lógica expiatória que poderíamos haver crido
definitivamente superada, tem por conseqüência fazer aumentar o número de
detentos até proporções inquietantes. Os meios de comunicação de massa, com o
pretexto de assegurar a máxima transparência, podem fazer perder aos cidadãos
garantias mínimas – como a presunção de inocência – mantendo a ilusão de una
espécie de democracia direta. Se dos juizes se trata, não estaremos a ponto de
entregarmos atados de pés e mãos a una nova e detestável clerezia? Em quanto aos
advogados, no acabarão estes por impor um custo jurídico adicional a toda transação
social, multiplicando obstáculos imaginários? (ROJO, 2005)
Desta forma, atualmente, a nova cena da democracia se configura no Direito, que
tendo em vista o já descrito, se converte em uma efetividade maior da ação política, tanto nas
reivindicações como para organizar a ação administrativa. Portanto, hoje, os juízes são
impelidos a agir sobre assuntos políticos referentes à Administração Pública, pois houve uma
evolução das expectativas dos cidadãos a respeito da responsabilidade política.
No entanto, Rojo explica que
Este poder crescente da Justiça não deve ser entendido como uma transferência da
soberania do povo para os magistrados, mas como uma transformação do sentimento
de justiça, que corresponde à transformação da própria democracia. As
transformações da democracia moderna se devem menos ao aumento do papel
acordado aos juizes que à importância do espaço simbólico que vêm adquirindo,
quer dizer, à possibilidade mesma de sua intervenção. O poder crescente da Justiça
tem mais valor de signo de uma mudança profunda de nossa democracia que de uma
realidade concreta. (ROJO, 2005)
Evidentemente a lei continua sendo fundamental, contudo a proposta desta
justiciabilidade é que apesar da norma escrita, se promova a efetiva Justiça. Na verdade, é a
entrega nas “mãos” de um terceiro – o juiz – de fatos que antes não lhe eram repassados como
contenda jurídica (fatos políticos, administrativos e etc), para que ele além de aplicar a
positividade da lei, aplique também os critérios reais de efetivação da Justiça, do que é justo a
cada caso concreto.
Assim sendo, “o Direito se define menos pela legalidade que impõe a lei que pela
possibilidade de submeter um comportamento ao exame de um terceiro” (ROJO, 2005).
Em resumo, a justiciabilidade seria a complementação da democracia do Governo
(Poder executivo e Legislativo) por um papel mais efetivo da Justiça (Poder Judiciário). E isto
em um Estado onde há a concepção de onipresença do Poder Público, de poder supremo
149
deste, pois tudo devia ser suprido por ele, esse espírito esta sendo complementado, numa
concepção mais dinâmica e democrática da independência e harmonia entre os Poderes, pela
Justiça.
E dentro desta nova concepção de exigibilidade jurídica é que abordaremos o direito à
qualidade do ensino fundamental, ou seja, levando em consideração que o Estado não tem
conseguido promover esta educação de qualidade, ofertando, portanto, este nível de ensino de
forma irregular, contradizendo a Constituição Federal de 1988 e outros ordenamentos, como o
ECA.
O direito à educação, como já foi visto, foi proclamado a partir da Declaração
Universal dos Direitos do Homem, em 1948, tendo sido reafirmado em muitas ocasiões,
entretanto muitos são os instrumentos internacionais que silenciam quanto à dimensão
qualitativa do aprendizado. Segundo o Relatório Conciso da Unesco – “Educação Para Todos:
O Imperativo da Qualidade”, de 2005, o mais recente deles foi a Declaração das Nações
Unidas para o Milênio, adotada em 2000, que afirma que até 2015 todas as crianças deverão
concluir todo o ensino primário, mas não faz referência específica à qualidade desse ensino.
O Direito brasileiro, como ora visto, é signatário de grande parte dos tratados e
acordos internacionais, tanto que a educação é considerada como um princípio jurídico e é
amplamente reconhecida como um Direito Fundamental, tendo sido consagrada pela
Constituição Federal de 1988 e, consequentemente, por toda a legislação brasileira
posteriormente editada. No entanto, a Carta Magna brasileira, diferentemente da maioria dos
instrumentos internacionais, faz menção expressa à importância da qualidade da educação.
A Constituição Federal garante o Direito à Educação com “padrão de qualidade” para
todos, o que significa dizer, que quando este for desrespeitado, pode ser exigido por meio de
ações judiciais e quando descumprido, cabe a responsabilização da autoridade competente.
Segundo nossa legislação o Direito à Educação vincula os pais, o Estado, a
comunidade em geral e os próprios educandos, mas é obrigação do Estado garantir este
Direito, inclusive o Direito à qualidade desta educação.
Portanto, como já explicitado, a justiciabilidade é a possibilidade de se buscar os
Direitos face ao Poder Judiciário. Considerando então a educação de qualidade como um
Direito Social, a justiciabilidade é a possibilidade de efetiva aplicação por meios de
mecanismos jurídicos de exigibilidade de tais Direitos, através de uma consciência social
crescente gerada pelo fato de que estes Direitos Sociais têm valor fundamental (direitos
fundamentais).
150
Mas, é importante salientar, que quando se trata da exigibilidade jurídica do Direito à
Educação percebe-se que, atualmente, já há uma compreensão da sociedade civil, assim como
entendimento favorável da doutrina (juristas) e jurisprudência (Tribunais) brasileira quanto ao
Direito ao acesso e à permanência nos níveis de ensino, especialmente no ensino fundamental,
que é obrigatório, porém esta compreensão não é verificada quando se trata da justiciabilidade
do Direito à qualidade do ensino.
Uma evidência disto é que não há nenhuma decisão emitida pelos Tribunais
Superiores brasileiros – Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça – sobre
ações pleiteando a qualidade do ensino ou a responsabilização do Poder Executivo pela falta
de qualidade, em nenhum nível de ensino, segundo uma pesquisa realizada nas bases de dados
destes Tribunais disponíveis na internet. Mas, encontramos inúmeras decisões referentes a
ações abordando o acesso e a permanência dos alunos em determinadas escolas, o que acaba
por demonstrar o caráter inédito do que estamos estudando nesse trabalho.
No entanto, nota-se que alcançar essa participação ou o acesso universal ao ensino
depende, fundamentalmente da qualidade da educação disponível, pois é inegável que como
os alunos são ensinados e quanto eles aprendem são fatores que têm impacto decisivo na
freqüência à escola e na sobrevivência escolar. Até mesmo os pais julgam a qualidade da
escola por estes resultados.
A legislação dos direitos humanos ressalta o acesso à educação e à eqüidade dos
resultados de aprendizagem, o que reflete a crença de que todas as crianças são capazes de
desenvolver capacidades cognitivas básicas, caso elas tenham acesso a um bom ambiente de
aprendizagem e de que se algumas crianças assim não o fazem isso se deve, pelo menos em
parte, a deficiências do sistema educacional, entre elas a falta de qualidade desta educação.
Assim, quanto à responsabilidade pedagógica Jean Piaget, num estudo excepcional
sobre o artigo 26 da Declaração Universal dos Direitos do Homem esclarece:
Afirmar o direito da pessoa humana à educação é, pois, assumir uma
responsabilidade muito mais pesada do que assegurar a cada um a posse da leitura,
da escrita e do cálculo: é propriamente garantir a toda e qualquer criança o inteiro
desenvolvimento das suas funções mentais e a aquisição dos conhecimentos, bem
como dos valores morais correspondentes ao exercício dessas funções, incluindo a
adaptação à vida social atual. É, sobretudo, por consequência, assumir a obrigação –
tendo em conta a constituição e aptidões que distinguem cada indivíduo – de nada
destruir nem desperdiçar das possibilidades que nela se escondem e de que a
sociedade é a primeira a ser chamada a beneficiar, em vez de deixar perder
importantes frações delas e de asfixiar outras.
[…]
O direito à educação é, pois, nem mais nem menos, o direito do indivíduo a
desenvolver-se normalmente, em função das possibilidades de que dispõe, e a
151
obrigação, para a sociedade, de transformar essas oportunidades em realizações
efetivas e úteis.
[…]
O direito à educação, que ele [o Artigo 26 da Declaração Universal de 1948]
formula tão explicitamente, não é só o direito de freqüentar escolas: é também, se a
educação tem em vista o pleno desenvolvimento da personalidade, o direito de
encontrar nessas escolas tudo o que é necessário à construção de uma razão ativa e
de uma consciência moral viva. (PIAGET, s.d, p. 13-18-33)
O objetivo deste capítulo, portanto, é verificar qual a responsabilidade do Poder
Público quanto à qualidade do ensino fundamental e, como esta qualidade pode ser verificada
e exigida judicialmente.
4.1 O Estado na Prestação Educacional
Nas sociedades contemporâneas, o Estado ainda continua a fazer a mediação entre
necessidades educacionais e meios de atendê-las, e essa mediação é feita em torno de projetos
político-sociais que se impõem ou obtêm adesão em conjunturas determinadas, que expressam
interesses e se concretizam por intermédio de propostas e ações de governos (WEBER, 2003).
No Brasil, nos últimos oito anos, segundo Sérgio Haddad (2003), a Educação foi
considerada uma das prioridades pelo governo federal. Muitas das responsabilidades sobre o
ensino básico – o ensino infantil, o ensino fundamental e o ensino médio – estão nas mãos dos
governos estaduais e municipais. No entanto, o governo federal tem papel central na
promoção do Ensino Superior e parte das escolas técnicas de nível médio. Sua presença na
determinação das políticas gerais da educação, na função distributiva e de equidade, e no
papel indutor dos outros níveis de governo, é fundamental.
A educação, portanto, como direito público subjetivo, cria a situação em que é
necessário haver escolas de qualidade para todos, seguindo o disposto no regime jurídico
constitucional
81
e dando maior destaque ao Poder Judiciário neste setor.
Segundo Silveira:
A CF/88 ao estabelecer os deveres do Estado com a educação declarou
expressamente que “o acesso ao ensino fundamental obrigatório e gratuito é direito
público subjetivo”, e que o “não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder
Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente”
(BRASIL, CF/88, art. 208, §1º e 2º). Com esta declaração, todos os cidadãos têm
81
CF, art. 206, inciso VII e art. 208, parágrafos primeiro e segundo.
152
o direito de exigir do Estado o cumprimento de seu dever com relação à
prestação educacional. (SILVEIRA, 2006, p. 36, grifo nosso)
No mesmo sentido, Clarice Seixas Duarte, analisando o direito público subjetivo,
coloca que: “[...] confere ao indivíduo a possibilidade de transformar a norma geral e abstrata
contida num determinado ordenamento jurídico em algo que possua como próprio. A maneira
de fazê-lo é acionando as normas jurídicas (direito objetivo) e transformando-as em seu
direito (direito subjetivo)”. (DUARTE, 2003, p. 113, grifo nosso).
Portanto, o Direito à educação conforme esclarece Monteiro (2003) “é um direito
prioritário, mas não é direito a uma educação qualquer: é direito a uma educação com
qualidade de ‘direito do homem’”, ou seja, é um Direito inerente à pessoa humana não
podendo ser desrespeitado.
No entanto, entre os direitos sociais o direito à educação e o direito à saúde assumem
características especiais, uma vez que a Constituição de 1988 definiu ambos como dever do
Estado. Por este fundamento, o direito à educação e o direito à saúde não se tratam de um
programa, mas de um dever que, em caso de não cumprimento, revela-se um desrespeito ao
direito, ou seja, um descumprimento da norma. (DEVELATTI, 2006, p. 45)
Desta forma, a educação por ser um princípio jurídico consagrado pela Constituição
Federal de 1988, como Direito público subjetivo, deveria como tal “assegurar um nível de
vida adequado para todas as pessoas, convertendo os compromissos políticos em obrigações
legais para o Estado que, conseqüentemente, deveria desenvolver políticas públicas para que
este direito se efetivasse” (AÇÃO EDUCATIVA, 2005, p. 12), contudo, nem sempre isto
ocorre, por isso quando desrespeitado pode ser exigido por meio de ações judiciais e quando
descumprido, cabe a responsabilização da autoridade competente, conforme denota Evaldo
Vieira (2001) “os indivíduos têm o direito de requerer ao Estado a prestação educacional,
porque o descumprimento deste dever traz como conseqüência a responsabilização da
autoridade competente, segundo o artigo 208, parágrafos 1º e 2º, da Constituição Federal de
1988”.
A educação, na Constituição Federal de 1988, é um bem jurídico, principalmente
porque com ela se constrói uma sociedade livre, justa e solidária e só com ela se garante o
desenvolvimento nacional, dentro do que determina o seu artigo 3º, no qual se acham os
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (BOAVENTURA, 1995).
Chaim Perelman destaca a importância de um sistema jurídico que vise à garantia
destes Direitos Humanos:
153
Com efeito, se é o respeito pela dignidade humana à condição para uma concepção
jurídica dos direitos humanos, se se trata de garantir esse respeito de modo que se
ultrapasse o campo do que é efetivamente protegido, cumpre admitir, como
corolário, a existência de um sistema de direito com um poder de coação. Nesse
sistema, o respeito pelos direitos humanos imporá, a um só tempo, a cada ser
humano – tanto no que concerne a si próprio quanto no que concerne aos outros
homens – e ao poder incumbido de proteger tais direitos a obrigação de respeitar a
dignidade da pessoa. Com efeito, corre-se o risco, se não se impuser esse respeito ao
próprio poder, de este, a pretexto de proteger os direitos humanos, tornar-se tirânico
e arbitrário. Para evitar esse arbítrio, é, portanto, indispensável limitar os poderes de
toda autoridade incumbida de proteger o respeito pela dignidade das pessoas, o que
supõe um Estado de direito e a independência do poder judiciário. Uma doutrina dos
direitos humanos que ultrapasse o estádio moral ou religioso é, pois, correlativa de
um Estado de direito. Assim, também o Estado incumbido de proteger esses
direitos e fazer que se respeitem as ações correlativas, não só por sua vez
obrigado a abster-se de ofender esses direitos, mas também a obrigação positiva da
manutenção da ordem. Ele tem também a obrigação de criar as condições
favoráveis ao respeito à pessoa por parte de todos os que dependem de sua
soberania (PERELMAN, 1999, p. 400, grifo nosso).
Norberto Bobbio (1992, p. 70) é ainda mais conciso quando trata da intervenção do
Estado para garantir os Direitos Sociais, trazendo que para que este Direito seja garantido é
necessária “uma intervenção ativa do Estado, que não é requerido pela proteção aos direitos
de liberdade, produzindo aquela organização de serviços públicos onde nasceu até mesmo
uma nova forma de Estado, o Estado Social”.
O Direito à Educação segundo nossa legislação vincula os pais, o Estado, a
comunidade em geral e os próprios educandos, todavia, conforme denota Monteiro:
Os pais são naturalmente os primeiros responsáveis pelo direito à educação dos
filhos, mas o Estado é o principal responsável pela satisfação do direito à
educação, por duas grandes razões: porque as famílias, sobretudo as mais pobres,
não têm os recursos necessários para criar todas as possibilidades de satisfação do
direito à educação, e porque o Estado é o órgão do Bem Comum formulado nas
normas fundamentais de cada comunidade nacional e da Comunidade
Internacional, as mais importantes das quais são as que reconhecem os direitos
do ser humano. (MONTEIRO, 2003, grifo nosso).
Segundo Silveira (2006, p. 37) para Pontes de Miranda não se deve confundir a
existência de escolas públicas com o direito à educação, pois não há direito se não for
considerado como subjetivo:
Nos meados do século VII, começaram as leis e regulamentos escolares a desligar-se
do encaixe eclesiástico; todavia, foi assaz lento o processo. Nos estatutos político-
jurídicos, o direito à escola [despontou], mas sem a necessária subjetividade, sem a
pretensão a ação que o impusessem. [...] Tecnicamente, o texto constitucional devera
ter ido ao direito público subjetivo, provido de ação e remédio jurídico processual,
constitucionalmente caracterizados, com os pressupostos em termos claros, e ao
direito dos menores em idade escolar ao material necessário para sua educação
primária e profissional. (PONTES DE MIRANDA apud SILVEIRA, 2006, p. 37).
154
Desta forma, fica evidente a obrigação do Estado em garantir o Direito à Educação,
inclusive o Direito à qualidade desta educação.
Conforme a jurista Nina Beatriz Ranieri (1999) a previsão constitucional contido no
inciso VII do artigo 206 tem o objetivo claro de garantir o padrão de qualidade à educação, e
em sendo a educação um Direito Fundamental (art. 6º, Capitulo II, Título II),
consequentemente, sua efetivação com a qualidade é uma garantia constitucional que pode ser
exigida a qualquer momento do Estado, quando não cumprida devidamente.
Na CF/88, o direito à educação não foi negligenciado, impondo responsabilidades das
autoridades, não somente pela ausência de sua oferta pelo Poder Público, mas também quando
essa oferta se dá de forma “irregular”. Portanto, definir o que caracteriza “oferta irregular”
seria um grande salto para se fazer cumprir o direito à educação de qualidade (SILVEIRA,
2006, p. 38).
No mais, a busca pela efetividade do direito público subjetivo à qualidade do ensino
fundamental pela via judicial é a mais importante conseqüência de sua categorização. O
ensino médio e o ensino superior não contam com este reconhecimento jurisdicional, que para
o ensino fundamental é válido independentemente de o Estado estar ou não aparelhado e
organizado. A educação fundamental, na verdade não está adstrita apenas à esfera de
deliberação discricionária do Estado, ou à mercê do legislador ordinário, o qual, por sua vez,
vê-se impelido a seguir determinadas políticas públicas.
É claro que ao Estado ainda resta a conveniência e a oportunidade de optar por esta ou
aquela política pública.
Entretanto, Carlos Weis (1999, p. 135) ressaltou que “mesmo as normas de direitos
sociais, que contenham certa especificidade que permita a identificação da obrigação estatal,
são passíveis de exigência judicial, no sentido de se compelir o Poder Público à sua
realização, já que constitucionalmente comprometido”.
Nesta esteira, e com maior respaldo, propõe José Cretella Júnior (2000, p. 875) “a
possibilidade de se levar ao Judiciário a questão do cumprimento de norma constitucional, de
cunho fundamental, tendente à realização das liberdades individuais, como é o caso plausível
do ensino fundamental”.
Portanto, tendo o ensino fundamental galgado o patamar de direito fundamental, é
certo que todo o cidadão brasileiro tem direito subjetivo público de exigir do Estado o
cumprimento da prestação educacional de qualidade. A ausência de cumprimento do padrão
mínimo de qualidade do ensino fundamental, segundo Lima (2003), configura-se na oferta
155
irregular deste nível de ensino, e é motivação suficiente para embasar pedido de mandamus ao
Judiciário, visando à proteção de um direito líquido e certo, sendo o responsável pela não
entrega da prestação administrativa do Estado à autoridade coatora, que infringiu a Lei.
Assim, segundo Alex Faturi Delevatti (2006, p. 10) procura-se enfatizar o conteúdo
constitucional sobre o direito à educação básica, consagrado como direito fundamental,
ressaltando que cabe ao Poder Público adequar os meios de igualdade de condições para o
acesso e permanência na escola, bem como a garantia de qualidade do ensino, perpassando
pela valorização dos profissionais da área, proporcionando mais igualdade e humanidade à
sociedade e tornando os cidadãos mais íntegros.
No mais, é importante, apenas a título de esclarecimento, tendo em vista que as
instituições privadas não são o foco do estudo, esclarecer que o crescimento do ensino básico
no Brasil se deu prioritariamente pela ampliação do ensino público. A participação do ensino
privado na Educação Básica é minoritária em todos os graus. A relação é direta: a ausência do
Estado cria mercado para a participação da iniciativa privada (AÇÃO EDUCATIVA, 2005, p.
09).
O artigo 209 da Constituição Federal prescreve:
Art. 209 - O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. (CF, grifo nosso)
Assim, a iniciativa privada depende expressamente de autorização do Poder Público
para promover a educação, e precisa cumprir, bem como as escolas públicas, as normas gerais
da educação nacional, ou seja, a legislação educacional pertinente.
O mais importante deste artigo refere-se à expressa menção da responsabilidade do
Poder Público tanto em autorizar o funcionamento de uma instituição de ensino privada, como
a avaliação da qualidade deste ensino, em qualquer nível.
Desta forma, quando uma instituição privada presta ineficazmente seus serviços
educacionais, o Poder Público responde solidariamente a esta instituição pela má qualidade de
seus serviços, junto ao Poder Judiciário, tendo em vista que ele deveria avaliar e tomar
medidas cabíveis para que esta educação fosse de qualidade.
Segundo Evaldo Vieira:
Em se tratando de esfera de investigação e de disciplina normativa, o Direito
Educacional se distingue pela natureza pública da educação e pelo predomínio do
interesse público sobre o interesse particular, abrangendo não somente as
156
instituições públicas e privadas de ensino, como também os indivíduos vinculados a
ele. (VIEIRA, 2001)
No Direito Educacional, a Constituição Federal de 1988 e, em seguida, a Lei nº
9.394/96 (LDB) mudam essencialmente no campo educacional o regime privado, sujeitando
este regime aos princípios constitucionais que guiam à educação brasileira.
4.2 Os meios jurídicos para requerer a qualidade do ensino fundamental
Conforme Vieira (2001) “como direito público subjetivo, a educação pode ser
protegida por ser um bem jurídico, individual e coletivo, com a força de direito de ação”.
Segundo Silveira (2006, p. 83) no caso da educação, a sociedade pode fazer valer os
seus direitos contra os abusos ou omissões do Estado por meio de instrumentos processuais
como: o Mandado de Segurança, o Mandado de Injunção e a Ação Civil Pública, dando
efetividade prática aos direitos que estão na ordem jurídica. Assim também pode fazê-lo pela
via extrajudicial, utilizando-se de Inquérito Civil, procedimento administrativo e sindicância.
Até aqui, apresentamos quais as normas mais importantes que garantem o direito à
educação, inclusive o direito à qualidade do ensino fundamental e que visam à sua efetivação,
tanto nas leis nacionais quanto nas internacionais. Agora, veremos quais os meios processuais
jurídicos que possuímos para alcançar esse objetivo:
1) Ação individual (Lei n. 5.869/73 – Código de Processo Civil) – sempre que uma
pessoa tem seu direito à educação violado, ela pode procurar garanti-lo na Justiça, movendo
uma ação individual contra o Poder Público – União, Estado ou município, dependendo de
quem é o(a) responsável pelo serviço. Para mover essa ação, é preciso procurar um(a)
advogado(a) – particular ou do Estado – ou o Ministério Público (AÇÃO EDUCATIVA,
2005).
2) Ação civil pública (Lei n. 7.347/85) – desde 1985, é possível defender direitos
sociais por meio dessa ação coletiva. O objetivo é que muitas pessoas que se encontram na
mesma situação jurídica, ou seja, buscando a efetivação do direito à educação de qualidade
possam recorrer ao Poder Judiciário com apenas uma ação, que defenderá o direito de todas.
No entanto, as pessoas individualmente não podem propor esse tipo de ação. A Lei estabelece
quem é legítimo para isso: o Ministério Público ou entidades da sociedade civil, que estejam
157
constituídas há pelo menos um ano e que tenham entre suas finalidades a defesa deste direito
(AÇÃO EDUCATIVA, 2005).
Nas duas ações, a Justiça pode determinar que o Estado faça ou deixe de fazer algo
que esteja prejudicando ou impossibilitando a efetivação do direito à educação e pode
determinar, ainda, uma condenação em dinheiro dependendo do caso.
Nos dois tipos de ação, é possível que a Justiça conceda liminar. A liminar é um
pedido feito na própria ação. Se o juiz considerar que o direito, se não for imediatamente
realizado ou efetivado, poderá causar danos irreversíveis à população, ele ou ela pode
conceder a liminar, obrigando o Estado a efetivar o direito à educação até a decisão final.
O ECA, em seu Capítulo VII, tratando da “proteção judicial dos interesses individuais,
difusos e coletivos”, dispõe no art. 208 o seguinte: “Regem-se pelas disposições desta Lei as
ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente,
referentes ao não oferecimento ou oferta irregular: I- do ensino obrigatório; II– de
atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência; III- de atendimento em
creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; IV- de ensino noturno regular,
adequado às condições do educando; V- de programas suplementares de oferta de material
didático-escolar, transporte e assistência à saúde do educando do ensino fundamental; VI- de
serviço de assistência social visando à proteção à família, à maternidade, à infância e à
adolescência, bem como ao amparo às crianças e adolescentes que dele necessitem; VII- de
acesso às ações e serviços de saúde; VIII- de escolarização e profissionalização dos
adolescentes privados de liberdade”.
Os incisos do art. 208 enumeram situações que, uma vez constatadas, originam a
apresentação de Ação Civil Pública. Entretanto, de acordo com o parágrafo único desse
artigo, as hipóteses apresentadas “não excluem da proteção judicial outros interesses
individuais, difusos ou coletivos, próprios da infância e da adolescência, protegidos pela
Constituição e pela Lei”
82
.
Ele explicita que é caso de Ação Civil Pública a oferta irregular do ensino obrigatório,
contida no inciso I do artigo 208 do ECA, e a falta de qualidade no ensino fundamental é uma
forma de oferta irregular deste ensino, como já fartamente explicitado. No mais, quanto aos
insumos e aos resultados já há como pleitear ações judiciais, contudo o problema como já
descrito no capítulo anterior, está no processo de ensino-aprendizagem.
Assim, de acordo com o ECA podem promover esta ação civil Pública:
82
ECA, art. 208,parágrafo único.
158
I - O Ministério Público;
II - União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios;
III - Associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre
seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por esta lei, dispensada a
autorização da assembléia, se houver prévia autorização estatutária
83
.
A ONG Ação Educativa, por exemplo, pode prover ações neste sentido, pleiteando a
responsabilização da autoridade competente, no caso o Estado ou Município dependendo da
série do ensino fundamental onde está sendo detectada a oferta irregular do ensino devido a
falta de qualidade, sendo que a união responde solidariamente pela ofensa aos direitos
assegurados à criança e ao adolescente.
3) Termo de ajustamento de conduta (TAC) – antes de entrar com uma ação civil
pública contra o Estado, pode o Ministério Público procurar o ente público, ouvir seus
argumentos, fazendo com que assuma o compromisso que irá proceder de modo a garantir que
o direito não seja desrespeitado. Este TAC é um título executivo extrajudicial, ou seja, se o
Estado não cumprir, o MP pode pedir que a Justiça faça-o cumprir (AÇÃO EDUCATIVA,
2005).
No Inquérito Civil, os legitimados públicos para as Ações Civis Públicas, fundadas em
interesses coletivos e difusos, estão autorizados a firmar Compromisso de Ajustamento de
Conduta com o infrator (ECA, art. 211).
Segundo Digiácomo, o compromisso de ajustamento constitui-se:
[...] no meio de que o Ministério Público ou outro órgão público legitimado dispõe
para, sem ter que ingressar com uma demanda judicial, obter junto ao próprio
acusado da ação ou omissão, lesiva aos interesses que está a defender, o
reconhecimento do direito invocado, com a definição de prazos e condições para seu
adimplemento. (DIGIÁCOMO, 2004, p. 340).
No Compromisso de Ajustamento, ainda segundo o autor (DIGIACOMO, 2004), não
se estaria negociando o direito, mas a forma e os prazos necessários para a sua concretização
pelos acusados.
4) Mandado de segurança: segundo Silveira (2006, p. 84) “o mandado é formalizado
por meio de um rito processual rápido e de natureza exclusivamente documental e, no caso de
ser constatada ameaça (possuindo um caráter preventivo) ou violação de um direito líquido e
certo (caráter repressivo) por autoridade pública ou pessoa jurídica no exercício de atribuições
83
ECA, art. 210.
159
do Poder Público”, o Ministério Público pode impetrar o Mandado de Segurança para a defesa
desses interesses.
O Mandado de Segurança é previsto nos incisos LXIX e LXX do art. 5º da CF/88, nos
seguintes termos: “LXIX – Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito,
líquido e certo, não amparado por habeas-corpus ou hábeas-data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício
de atribuições do Poder Público; LXX - O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado
por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical,
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa dos interesses dos seus membros ou associados”.
Segundo Evaldo Vieira (2001) no quadro das garantias constitucionais, o mandado de
segurança mostra-se um instrumento jurídico de destaque no Direito Educacional, podendo
ser empregado amplamente, mesmo como mandado de segurança coletivo, em favor da
escola, da atividade educativa e da vida acadêmica, protegendo direito líquido e certo,
demonstrado imediatamente, e não mera expectativa de direito.
5) Mandado de Injunção: segundo a Constituição Federal “conceder-se-á mandado de
injunção sempre que a falta de norma regulamentadora inerentes à nacionalidade, à soberania
e à cidadania” (art. 5º, LXXI).
Segundo Silveira (2006, p. 86) visa a obter ordem judicial que determine a prática ou
obtenção de ato da administração pública ou particular, por uma violação de direitos
constitucionais fundada na falta de uma norma reguladora.
Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, “garantir ao impetrante o
asseguramento de um direito que, contemplado na Constituição, não lhe é deferido por quem
de direito, por falta de uma norma reguladora que torne viável o exercício do aludido direito”
(BASTOS; MARTINS, 1989, p.357).
Cabe mandado de injunção, por exemplo, no caso do item VI – Financiamento e
Gestão, Da Gestão, Objetivos e Metas, item quarenta e um (41) do Plano Nacional de
Educação, Lei n. 10.172/2001: “Definir padrões mínimos de qualidade da aprendizagem
na Educação Básica numa Conferência Nacional de Educação, que envolva a
comunidade educacional”. O que é importante neste tópico é que esta definição nunca
aconteceu, não foi instaurada uma Conferência Nacional de Educação com vistas a definir os
padrões mínimos de qualidade da aprendizagem na educação básica, o que significa que se o
PNE é considerado lei, esta regra deveria ter sido cumprida, e em caso de omissão, o cidadão
tem o direito de intentar medida cabível para assegurar o seu direito a ver instituídos tais
160
padrões mínimos de qualidade, pois assim poderia facilmente requerê-los na justiça através de
Mandado de Injunção.
Após o narrado, nota-se que de todas as legislações analisadas, o ECA é o instituto
jurídico que melhor prevê a forma de se requerer o direito à qualidade do ensino fundamental,
pois ele em seu artigo 208, que prescreve:
Art. 208. Regem-se pelas disposições desta Lei as ações de responsabilidade por
ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não-
oferecimento ou oferta irregular:
I - do ensino obrigatório;
II - de atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência;
III - de atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;
IV - de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
V - de programas suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e
assistência à saúde do educando do ensino fundamental;
VI - de serviço de assistência social visando à proteção à família, à maternidade, à
infância e à adolescência, bem como ao amparo às crianças e adolescentes que dele
necessitem;
VII - de acesso às ações e serviços de saúde;
VIII - de escolarização e profissionalização dos adolescentes privados de liberdade.
§ 1º As hipóteses previstas neste artigo não excluem da proteção judicial outros
interesses individuais, difusos ou coletivos, próprios da infância e da
adolescência, protegidos pela Constituição e pela Lei.
§ 2º A investigação do desaparecimento de crianças ou adolescentes será realizada
imediatamente após notificação aos órgãos competentes, que deverão comunicar o
fato aos portos, aeroportos, Polícia Rodoviária e companhias de transporte
interestaduais e internacionais, fornecendo-lhes todos os dados necessários à
identificação do desaparecido. (ECA, grifo nosso)
Assim, as ações que responsabilizam o Poder Executivo pela má prestação do ensino
fundamental devem ser propostas com fundamentação jurídica no artigo 208 do Estatuto da
Criança e do Adolescente, artigo 206, inciso VI e 208 parágrafo segundo da Constituição
Federal, salientando que conforme traz o parágrafo primeiro do ECA, o rol trazido por este
artigo é um rol hipotético e não taxativo, sendo que a falta ou a má qualidade do ensino
fundamental pode e deve ser inserido neste contexto, até porque a ausência de qualidade no
ensino fundamental deve ser considerada como oferta irregular ou não-oferecimento.
Após a promulgação da CF/88, várias leis infraconstitucionais instituíram direitos
difusos e coletivos e ampliaram o campo de atribuições do Ministério Público, entre elas
podemos citar o ECA, na qual possui o papel de “zelar pelo efetivo respeito aos direitos e
garantias legais assegurados às crianças e adolescentes, promovendo medidas judiciais e
extrajudiciais cabíveis”
84
.
84
ECA, art. 201.
161
No mais, o artigo 209 do ECA, assevera que as ações previstas neste Capítulo serão
propostas no foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo juízo terá
competência absoluta para processar a causa, ressalvadas a competência da Justiça Federal e a
competência originária dos tribunais superiores. E que são legitimados concorrentemente para
propor tais ações
85
: o Ministério Público; a União, os Estados, os Municípios, o Distrito
Federal e os territórios; as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que
incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por esta Lei,
dispensada a autorização da assembléia, se houver prévia autorização estatutária.
Quanto ao tipo de ação a ser proposta quando da violação dos direitos das crianças e
adolescentes no que se refere à educação o artigo 212 especifica que são admissíveis todas as
espécies de ações pertinentes, desde que se apliquem a estas ações as normas do Código de
Processo Civil. Lembrando que contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público, que lesem direito
líquido e certo previsto nesta Lei, caberá ação mandamental, que se regerá pelas normas da lei
do mandado de segurança
86
.
No caso de ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou determinará providências que
assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento
87.
Silveira (2006, p. 16) esclarece que “além da promoção do Inquérito Civil e da Ação
Civil Pública para a proteção de interesses individuais, difusos ou coletivos
relativos à
infância e à adolescência, concede ao MP impetrar Mandado de Segurança, Habeas Corpus e
Mandado de Injunção na defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, afetos à
criança e ao adolescente (ECA, art. 201)”.
Assim, segundo o artigo 148, inciso IV, a Justiça da Infância e da Juventude é
competente para conhecer de ações civis fundadas em interesses individuais, difusos ou
coletivos afetos à criança e ao adolescente, observado o disposto no artigo 209, sendo que
compete ao Ministério Público: “V - promover o inquérito civil e a ação civil pública para a
proteção dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência,
inclusive os definidos no art. 220, § 3º inciso II, da Constituição Federal; VIII - zelar pelo
efetivo respeito aos direitos e garantias legais assegurados às crianças e adolescentes,
promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis; IX - impetrar mandado de
85
ECA, art. 210.
86
ECA, art. 212.
87
ECA, art. 213.
162
segurança, de injunção e habeas corpus, em qualquer juízo, instância ou tribunal, na defesa
dos interesses sociais e individuais indisponíveis afetos à criança e ao adolescente; X -
representar ao juízo visando à aplicação de penalidade por infrações cometidas contra as
normas de proteção à infância e à juventude, sem prejuízo da promoção da responsabilidade
civil e penal do infrator, quando cabível; entre outros”.
Romualdo Portela de Oliveira (2001, p. 29-30) quando analisa o ECA, afirma que este
instituto jurídico “tem servido de fundamento legal para boa parte das ações judiciais que
visam garantir o direito à educação”.
Concordamos com Silveira que postula:
Por fim, constata-se que o Ministério Público pode constituir-se em mais um aliado
à educação, impetrando ações na Justiça, assim como atuando extrajudicialmente,
cobrando junto aos órgãos públicos o direito à educação de todos os cidadãos
brasileiros, não apenas o seu ingresso na escola, mas sua permanência ali, com
ensino de qualidade.
Todavia, a legitimação do Ministério Público para as ações cíveis previstas não
impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo dispuserem a Constituição e
esta Lei. (SILVEIRA, 2006, p. 92)
Finalizando, gostaríamos de trazer um exemplo de ação positiva na busca pela
justiciabilidade do direito à educação de qualidade que vem sendo realizado pelo Ministério
Público da Bahia, através de um modelo de gestão estratégica pautado na abnegada atuação de
todo o corpo de membros e servidores. No ano de 2007 o objetivo 11 do Planejamento
Estratégico do MP da Bahia era “Promover o acesso a uma educação de qualidade”, sendo
que para tanto a estratégia era “promover a exigibilidade do direito à educação, facilitando o
seu acesso às populações vulneráveis, considerando-a um Direito humano, econômico e social
previsto na Constituição Federal e Tratados Internacionais dos Direitos Humanos” e a meta
era “persistir na promoção do acesso a uma educação de qualidade no estado, priorizando
Salvador e sua região metropolitana”. Para isso foi realizado um planejamento com 13 ações a
serem realizadas no ano de 2007:
1) Reiterar o propósito da redução da discricionariedade do Poder Público na
implementação de Políticas Públicas educacionais.
2) Persistir na promoção da justiciabilidade do direito à educação e às medidas
administrativas, através de Ações Civis Públicas, Inquéritos Civis, Procedimentos
Preliminares e celebração de parcerias e convênios de cooperação técnica que garantam aos
segmentos socialmente vulneráveis o acesso direto à educação.
163
3) Empreender gestões visando à implementação da Lei Federal 10.639, em
cumprimento à Recomendação da Procuradoria-Geral de Justiça.
4) Estabelecer prioridade na implementação progressiva do direito à educação, no
âmbito da educação infantil, educação básica fundamental e educação de jovens e adultos.
5) Deflagrar ações preventivas, com vistas ao controle da corrupção na utilização das
verbas públicas.
6) Fomentar a discussão no tocante à efetiva implementação dos Conselhos
Municipais de Acompanhamento e Controle Sociais do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério FUNDEF, e do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação FUNDEB.
7) Fomentar o controle social dos 25% da receita destinada à educação.
8) Buscar a implementação de políticas de valorização do magistério e qualificação
dos profissionais da educação.
9) Exigir a implementação dos Conselhos Municipais de Acompanhamento e Controle
Sociais do FUNDEF e do FUNDEB.
10) Realizar atividades judiciais e extrajudiciais visando à exigibilidade do direito
humano à educação, em face do poder público.
11) Empreender gestões visando à implementação de políticas públicas educacionais
destinadas a beneficiar setores vulneráveis da população, focadas no combate à evasão e
violência no ambiente escolar.
12) Formular programas de Educação em Direitos Humanos, com fulcro no Plano
Nacional de Educação em Direitos Humanos.
13) Exigir a promoção da qualificação e graduação de professores da rede municipal,
por parte das Secretarias de Educação, com vistas à legislação federal que prevê a
necessidade, a partir de 2010, de todos os professores possuírem, ao menos, nível superior.
Nota-se, portanto, que é possível fazer algo pela qualidade da educação brasileira e
que existem instituições, como o Ministério Público da Bahia, interessados na promoção da
justiciabilidade da qualidade do ensino.
164
5 CONCLUSÃO
A educação de qualidade é o instrumento pelo qual o cidadão consegue efetivamente
exercer sua cidadania e esta é a base para a construção de uma sociedade democrática.
Através de uma educação de qualidade os cidadãos se tornam capazes de agir politicamente,
pois são capacitados para pensar, criticar e participar de decisões, podendo e devendo opinar
sobre os rumos da sociedade, já que só assim há a consolidação da real democracia.
Por essa importância indiscutível a educação tornou-se um direito fundamental, um
direito humano e um direito da personalidade, portanto, um direito inalienável, imprescritível
e permanente, sendo inerente ao próprio ser humano e deve ser exigido não apenas como
Direito Social, amplamente garantido, mas também como um direito à vida e sob a proteção
de uma norma de eficácia plena. Sob qualquer aspecto que seja analisado, trata-se de uma
forma de proteção à vida humana, pois a educação é indispensável a sua plenitude.
Hoje, existem inúmeros ordenamentos jurídicos nacionais e internacionais que
abordam o direito à educação, contudo, entre os instrumentos internacionais a maioria
silencia-se quanto à dimensão qualitativa do aprendizado.
O primeiro instrumento internacional a abordar tal direito foi a “Declaração Universal
dos Direitos do Homem”, de 1948, mas foi somente em 1960, com a “Convenção relativa à
Luta contra as Discriminações na Esfera do Ensino” que houve a menção expressa a
importância da qualidade da educação no contexto internacional.
Em 2005 foi apresentado o Relatório Geral de Acompanhamento do EPT – Educação
Para Todos – “O Imperativo da Qualidade” da Unesco, além de ser o mais recente, é ainda o
documento que aborda de forma mais clara e ampla a preocupação com a qualidade da
educação, contudo, este documento trata-se apenas de um relatório, um levantamento da
Unesco, não possuindo força normativa.
Na verdade, quanto aos instrumentos internacionais, em 2004 após a promulgação da
Emenda Constitucional n. 45/04, houve uma alteração substancial no parágrafo terceiro do
artigo quinto da Constituição, já que até então os tratados internacionais possuíam status de
lei ordinária, e com a edição desta Emenda estes instrumentos, a partir desta data, passaram a
ter força de norma constitucional, mas desde que referendados pelo Congresso Nacional e
ratificados pelo Presidente da República. Importante tal alteração, contudo acredito que a
incorporação deveria ser automática, especialmente devido à preocupação de proteção dos
direitos fundamentais que rege a nossa Constituição Federal. No mais, saliente-se que,
165
somente os tratados posteriores a dezembro de 2004 se encaixam neste entendimento (norma
constitucional), os anteriores continuam a ser interpretados como normas ordinárias.
Essas alterações são importantes de ser colocadas, pois a maioria dos tratados
internacionais referidos no trabalho e que abordam o direito à educação são
infraconstitucionais. Assim, eles têm força de lei ordinária. Todavia, nenhum deles garante
expressamente o direito à educação de qualidade, muito menos, explicita minimamente o que
seria esta qualidade, o que dificulta sua força executiva na área judicial.
A Constituição Federal de 1988, diferentemente da maioria dos instrumentos
internacionais, com força normativa, faz menção expressa à importância da qualidade da
educação tratando-a como um princípio basilar do ensino a ser ministrado, conforme verifica-
se no inciso VII, do artigo 206 (CF), ou seja, ela garante o Direito à Educação com “padrão de
qualidade” para todos. Mas, somente o ensino fundamental foi aclamado como obrigatório e
gratuito (CF, art. 208, inciso I), sendo considerado um direito público e subjetivo, do qual
decorre o dever de o Estado promovê-lo (CF, art. 208, parágrafo primeiro).
Por isso mesmo o trabalho focou a análise da justiciabilidade do Direito à qualidade do
ensino fundamental no Brasil, pois somente ele implica em uma obrigação positiva do Estado,
e quando esta não ocorre cabe a responsabilização do Poder Público, mais especificamente ao
Poder Executivo (Municípios ou Estado e, solidariamente, da União).
Para que esta exigibilidade jurídica se configure foram analisadas as legislações
educacionais vigentes no país – Constituição Federal de 1988, Estatuto da Criança e do
Adolescente – ECA, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Plano Nacional
de Educação – PNE, Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE – com o intuito de
verificar como a qualidade do ensino fundamental é posta em tais ordenamentos.
Deste modo, foi verificado que a Constituição Federal, sem dúvida nenhuma, sendo a
matriz das demais legislações, é aquela que mais claramente traduz a exigibilidade jurídica do
direito à qualidade do ensino fundamental quando coloca que o ensino será ministrado com
base na garantia do padrão de qualidade (CF, art. 206, VII), sendo dever do Estado assegurar
o ensino fundamental obrigatório e gratuito (CF, art. 208, I), que o acesso a este é direito
público subjetivo (CF, art. 208, parágrafo primeiro) e que quando este não for oferecido pelo
Poder Público, ou for oferecido de forma irregular, importa responsabilidade da autoridade
competente (CF, art. 208, parágrafo segundo).
Esta oferta irregular significa uma oferta que não condiz com a normalidade, com a
regularidade, sendo contrária à lei ou à justiça; a ausência ou deficiência na qualidade deste
ensino caracteriza esta anormalidade como oferta irregular do ensino fundamental.
166
No caso da qualidade da educação, mais especificamente do ensino fundamental, a
Constituição Federal, além do art. 206, inciso VII, consagra também no artigo 211, parágrafo
primeiro, onde consta que caberá à União, em matéria educacional, função redistributiva e
supletiva, de forma a garantir o padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência
técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
.
Portanto, com base na Constituição Federal de 1988 é possível, ingressar com ação
civil pública, promovida pelo representante do Ministério Público, quando verificada a
deficiência ou ausência da qualidade no ensino fundamental, com intuito de responsabilizar a
autoridade competente responsável pelo nível de ensino, no caso Município ou Estado, e,
solidariamente, a União, pois em matéria educacional ela possui função redistributiva e
supletiva, de forma a garantir o padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência
técnica e financeira a tais entes federados.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional repete quase todos os preceitos da
Carta Magna, porém omite-se quanto esta responsabilização da autoridade competente pela
oferta irregular ensino obrigatório. O que denota certa estranheza tendo em vista que a LDB é
a lei ordinária que regulamenta em forma de normatização positivada os direitos e deveres na
área da educação. Na realidade, a LDB garante o cumprimento, através da responsabilização
da autoridade competente,
da obrigatoriedade de ensino fundamental, esclarecendo inclusive que
a ação de responsabilização deve tramitar no Judiciário sob rito sumário e de forma gratuita para o
postulante, entretanto, somente nos casos de acesso ao ensino obrigatório, nada refere em toda a
lei sobre a oferta irregular deste ensino.
O
Plano Nacional de Educação – PNE também segue os mesmos preceitos já
enunciados na Constituição Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional,
contudo faz menção expressa, nas diretrizes do ensino fundamental, a responsabilização do
Poder Público na indissociabilidade entre acesso, permanência e qualidade da educação
escolar. Mas, a colocação mais importante do PNE vem descrita no item 41: “Definir padrões
mínimos de qualidade da aprendizagem na Educação Básica numa Conferência Nacional de
Educação, que envolva a comunidade educacional”. O que até a presente data não aconteceu.
Esta falta de norma regulamentadora pode ser exigida através de Mandado de
Injunção, pois a ausência da definição dos padrões mínimos de qualidade são inerentes à
cidadania (CF, art. 5º, LXXI), e a função deste remédio jurídico, o Mandado de Injunção, é
justamente assegurar um direito que é contemplado pela CF/88 (garantia do padrão de
qualidade), mas não lhe é deferido por falta de norma regulamentadora (definir padrões
mínimos de qualidade da aprendizagem da educação básica em uma Conferência Nacional), o
167
que torna inviável o exercício do direito (exigibilidade jurídica da qualidade do ensino
fundamental).
Quanto ao Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE podemos dizer que ele é
uma conjugação de ações que buscam a articulação de políticas entre Municípios, Estados e
União, concordamos que seja uma iniciativa positiva, mas preocupa-nos os seus principais
objetivos devido aos meios previstos para sua implantação, ou seja, a forma como estas metas
vão se articular com os instrumentos propostos nas ações. No mais, para este estudo tornou-se
mais relevante a análise do Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que dispõe sobre a
implementação do Plano de Metas – Compromisso Todos pela Educação.
O Plano de Metas traz vinte e oito diretrizes visando à melhoria da qualidade da
educação básica brasileira, entre elas a mais objetiva de todas e de fácil exigibilidade judicial
quanto à qualidade do ensino fundamental, refere-se à alfabetização de crianças até, no
máximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por exame periódico específico (inciso
II, artigo 2, Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007). O que significa dizer que as crianças
matriculadas e que freqüentem o ensino fundamental, aos oito anos de idade deverão
obrigatoriamente, a partir do Decreto em questão, estar alfabetizadas, ou seja, elas devem
saber ler e escrever, caso contrário a oferta deste ensino será irregular e sendo admissível o
ingresso com ação judicial (ação individual, ação civil pública ou mandado de segurança)
responsabilizando a autoridade competente do Poder Público responsável pela esfera de
ensino (Município ou Estado e, concorrentemente, a União).
O artigo terceiro trata especificamente do Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica – IDEB que é um indicador de qualidade educacional que combina informações de
desempenho em exames padronizados (Prova Brasil ou SAEB) – obtido pelos estudantes ao
final das etapas de ensino (4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio) –
com informações sobre rendimento escolar (aprovação). Ele foi desenvolvido para ser um
indicador que sintetiza informações de desempenho em exames padronizados como
informações sobre rendimento escolar (taxa média de aprovação dos estudantes na etapa de
ensino).
Contudo, é importante ressaltar, apesar das boas intenções do Plano de Metas que este,
conforme o artigo quarto, não é obrigatório, estando vinculado a um termo de adesão do qual
os Municípios e Estados podem participar ou não. Neste aspecto, a efetividade do plano
dependerá de como e quando a sociedade brasileira vai legitimá-lo, pois a participação de
cada Município ou Estado poderá sofrer pressão de seus cidadãos. Esta problemática apenas
168
poderá ser respondida quando o plano efetivamente for colocado em prática e começar a surtir
resultados.
E mais, concordamos com o professor Cury, se o Plano Nacional de Educação tivesse
sido devidamente implementado, recebendo os recursos necessários, não haveria necessidade
de muitas das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação.
O Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990,
foi elaborado tendo por base os preceitos trazidos na Carta Magna de 1988, o que, portanto,
influenciou sua concepção de educação. Importante colocar que mesmo sendo anterior a
LDB, ele traz com maior precisão, comparado a todos os demais ordenamentos jurídicos
estudados, a exigibilidade jurídica da qualidade no ensino fundamental. Tanto que ele
estabelece que é dever do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação do
direito à educação (ECA, art. 4º) e qualquer ação ou omissão que atente a qualquer um dos
Direitos Fundamentais das crianças e adolescentes, entre eles o direito à educação, será
punido na forma da lei (ECA, art. 5º).
O que percebemos, portanto, é que o ECA é taxativo ao considerar a educação como
direito fundamental, que quando não assegurado às crianças e adolescentes, por ação ou
omissão do Poder Público ou da família, pode ser exigido judicialmente, pois fere a dignidade
humana destas crianças que estão em processo de desenvolvimento.
Mas, é no artigo 208, inciso I do ECA que encontramos respaldo legal – além da
Constituição Federal – para postular junto ao Judiciário pedido de responsabilização do Poder
Executivo (Município ou Estado, solidariamente com a União) pelo oferecimento de um
ensino fundamental com má qualidade (oferta irregular do ensino fundamental), pois ele
assegura que os direitos garantidos à criança e ao adolescente que forem ofendidos podem
requeridos através de ações de responsabilidade, especialmente aqueles referentes ao não
oferecimento ou oferta irregular do ensino obrigatório. Ou seja, uma vez constatada esta
situação – a oferta irregular do ensino fundamental por falta de qualidade educacional – uma
origina-se a apresentação de Ação Civil Pública. Mas, de acordo com o parágrafo único desse
artigo, as hipóteses apresentadas neste artigo “não excluem da proteção judicial outros
interesses individuais, difusos ou coletivos, próprios da infância e da adolescência, protegidos
pela Constituição e pela Lei”.
De acordo com o ECA podem postular esta Ação Civil Pública o Ministério Público; a
União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios; e as associações legalmente
constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos
169
interesses e direitos protegidos por esta lei, dispensada a autorização da assembléia, se houver
prévia autorização estatutária (ECA, art. 210)
Na realidade, o ECA é uma legislação que aponta para uma nova forma de gestão
pública nas ações que busquem atender a crianças e adolescentes.
Após a análise da legislação educacional brasileira, percebemos que existem
instrumentos jurídicos e normatização que autoriza postularmos na Justiça, inclusive
informando as formas legais e como devemos proceder, como por exemplo, no ECA, para
exigir o direito à qualidade do ensino fundamental, responsabilizando o Poder Executivo pela
sua oferta irregular. Entretanto, o problema desta postulação esta em aferir a “qualidade” do
ensino fundamental, de modo a comprovar que a irregularidade, já que ao se requerer
judicialmente o Direito do aluno a ter uma educação de qualidade, se está subentendendo
alguns indicadores de qualidade ou uma forma de verificá-la para comprovar juridicamente
que esta não está sendo oferecida a contento.
Assim, o padrão mínimo de qualidade determinado pela CF/88 (CF, art. 206, inciso
VII) e posto em todos os demais ordenamentos jurídicos, até a presente data, ainda não foi
regulamentado, não havendo bases normativas para defini-los dificultando sua exigibilidade
jurídica.
Como já colocamos na introdução deste trabalho, este é e sempre foi o ponto crucial
desta pesquisa. A grande preocupação de todos aqueles que acompanharam meu trajeto até
aqui. Mas, como já esclareci, desde logo, não tenho a pretensão de definir “qualidade”; de
colocar uma receita pronta do seja qualidade no ensino fundamental, até porque, este é um
assunto novo, que depende de muitos debates. O meu intuito foi trazer o que se tem sido
discutido entre educadores sobre o tema, quais as pesquisas que apontam alguns indicadores e
a análise das dimensões da qualidade, para se fixar padrões mínimos de qualidade. E neste
percurso me apropriei da leitura que o professor Romualdo Portela de Oliveira fez sobre o
tema em sua tese de livre-docência e que ele tem elaborado em suas palestras e seminários.
Assim, proponho, citando Romualdo P. Oliveira, que a qualidade no ensino
fundamental – e da educação básica em geral – possa ser mensurada por três dimensões: os
insumos, o processo e os resultados. Destas três dimensões duas delas já são possíveis de
serem aferidos e exigidos judicialmente através das ações acima descritas, são elas: os
insumos e os resultados.
No que se refere aos insumos estes são mais fáceis de serem determinados, pois
configuram-se em: infra-estrutura, material didático, computadores, bibliotecas, entre outros,
além dos recursos destinados ao ensino fundamental. Portanto, quando estes insumos não são
170
verificados está claro que prejudicam o ensino e promovem a falta de qualidade do mesmo, o
que atualmente já pode gerar ações judiciais. Obviamente, que haverá muitas discussões,
sobretudo quanto aos recursos destinados ao ensino fundamental e se eles são passíveis de
atender a um ensino de qualidade, contudo esta discussão já está muito adiantada e possui
pesquisas, como a do professor José Marcelino de Rezende Pinto da USP, que traz um
substrato quanto ao custo aluno qualidade (CAQ), bem como a parte da pesquisa que aborda
as alterações efetivas que observaremos entre a saída do FUNDEF e a vigência do FUNDEB,
que pode servir de embasamento jurídico.
Já quanto aos resultados estes, a partir da edição do PDE, mais especificamente do
decreto que institui o Plano de Metas, estão sendo medidos pelo IDEB – Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica. Concordamos que as pesquisas de avaliação do
desempenho educacional não podem ser consideradas como única forma de medir a qualidade
da educação, por isso mesmo, seguimos o entendimento do professor Romulado P. de
Oliveira, propondo que as três dimensões acima devam ser analisadas conjuntamente, pois
somente assim poderemos realmente aferir a qualidade da educação.
Mas, já podemos sinalizar que através dos resultados do IDEB será possível postular
ações na justiça requerendo a qualidade da educação. Porém, não só as pesquisas de avaliação
do desempenho educacional darão subsídio jurídico para a exigibilidade da qualidade do
ensino fundamental, também o Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que implementa o
Plano de Metas – Compromisso Todos pela Educação, dá esta vazão, no que tange aos
indicadores de resultados, pois em seu art. 2, inciso II, estabelece que: “II - alfabetizar as
crianças até, no máximo, os oito anos de idade, aferindo os resultados por exame periódico
específico”, ou seja, se aos oito anos de idade as crianças não souberem ler e escrever, a
qualidade do ensino fundamental que lhes foi oferecido foi irregular, autorizando o ingresso
com ação para responsabilização do Município e solidariamente da União.
O problema maior esta no indicador que afere o processo de ensino-aprendizagem.
Quanto a este acreditamos que ainda precisaremos de muita reflexão da dimensão sobre a
qualitativa deste indicador, sendo o mais difícil de ser aferido. Não basta simplesmente
estabelecer padrões de atendimento sem considerar a diversidade de expectativas e demandas
da sociedade em relação aos sistemas de ensino, pois sabemos que o processo de ensino-
aprendizagem depende, entre outras coisas, da capacidade de integração das dimensões
político-ideológica e técnico-pedagógica.
171
Após tudo o que foi exposto neste trabalho, gostaríamos apenas de salientar que o fato
de darmos atenção ao problema qualitativo da educação não significa que entendamos que
quantitativo do acesso esteja resolvido.
E que infelizmente, sabemos que a realidade brasileira, muito bem pautada por José
Marcelino de Rezende Pinto (2006), é a de que possuímos uma enorme concentração de
renda, umas piores do mundo, sendo a classe média tão pequena que cabe na rede privada de
ensino. E que mesmo os professores que lecionam na rede pública evitam nela matricular seus
filhos. Com isso, a escola pública, que já responde por cerca de 90% das matrículas na
educação básica, é sempre a “escola dos filhos dos outros”. Este fato, com certeza, torna mais
difícil a luta pela sua melhoria.
Infelizmente esta é uma verdade com a qual também temos que lidar ao discutir
padrões mínimos de qualidade.
Na verdade, a exigência do Direito à qualidade do ensino fundamental guarda enormes
desafios, tanto na superação da falta de preparo do Sistema de Judiciário brasileiro para lidar
com esta temática, como na ausência ou ineficácia de políticas públicas que garantam este
Direito. E toda esta preocupação com a qualidade da educação brasileira, mormente do ensino
fundamental, pauta-se na atenção dada à formação do aluno que deveria ser voltada para uma
educação que visasse o desenvolvimento deste como um cidadão crítico-reflexivo, que
pudesse compreender de fato a dimensão dos seus direitos como cidadão e exigi-los tendo
assim seu espaço garantido na atual sociedade globalizada.
Por isso, apresentamos como proposta a esta pesquisa que toda a educação básica
deveria ser obrigatória e não apenas uma fase do ensino, no caso o fundamental, tendo em
vista que tanto a educação infantil como o ensino médio são essenciais para formação crítica e
cidadã do indivíduo. No mais, esta obrigatoriedade da educação básica como um todo, a
elevaria ao patamar de Direito Público Subjetivo facilitando a exigibilidade jurídica de todos
os direitos relativos a ela: acesso, permanência e, sobretudo, qualidade. Nota-se que já há um
consenso e um acúmulo de pesquisas e entendimentos favoráveis sobre a obrigatoriedade do
ensino médio, porém a educação infantil ainda levanta discussões, especialmente porque
existe uma concepção de que esta fase da vida escolar deva possuir o livre-arbítrio dos pais
para considerá-la obrigatória ou não. Considero, quanto à educação infantil, que se esta não
for considerada obrigatória, que ao menos haja garantia de acesso e permanência a todos que
dela necessitam e que por ela procuram. Isto já seria um avanço.
É necessário enfatizar também que é preciso haver um consenso mais amplo em torno
da qualidade educacional que provenha tanto dos educadores como da sociedade civil, mas
172
isso – a formação deste consenso – não impossibilita que os cidadãos busquem seus direitos
referentes à qualidade do ensino, postulando ações junto ao Judiciário, daquilo que já for
possível se exigir, mesmo que minimamente; na realidade, tais demandas judiciais auxiliarão
na formação deste consenso, já que suscitaram debates envolvendo diversos segmentos da
sociedade.
No mais, gostaríamos que esta pesquisa pudesse contribuir para a disseminação da
noção de justiciabilidade dos direitos educativos por meio de espaços já constituídos de
participação e intervenção social nas políticas públicas, inclusive dos docentes, pois, hoje é
importante que eles também tenham uma cultura pedagógica com dimensão jurídica para que
possam recriar a sua identidade e distinção como profissionais do Direito à Educação.
Sabemos que as políticas dirigidas à educação precisam para se concretizarem da
adesão de atores que estejam efetivamente dispostos a colocá-las em prática e, por isso
mesmo, possuem concepções diversas, inúmeras representações sociais, tensões, conflitos e
ações.
Acreditamos como postula Muñoz (2008, p. 03) que “não é mais possível que a
educação seja moldada pelos setores que conduzem o mercado”. Na verdade, precisamos
envolver os segmentos tradicionalmente marginalizados na elaboração e implementação das
políticas educacionais, tais como os estudantes, mães e pais. E mais, concordamos ainda que:
Também é urgente dar voz às professoras e aos professores, sob pena de a educação
ofertada reduzir-se à tarefa mecânica de reprodução de conhecimentos e valores
destituídos de significados humanos. O processo desejado é a oferta de mudanças na
educação não apenas para facilitar o desenvolvimento econômico, mas,
principalmente, para a construção de valores e conhecimentos que tenham como fim
o desenvolvimento da dignidade humana e cidadanias comprometidas com todos os
direitos de todas as pessoas. (MUÑOZ, 2008, p. 03)
173
REFERÊNCIAS
AÇÃO EDUCATIVA. Ebulição. Observatório da Educação, Série de Debates “Desafios da
Conjuntura”, n. 23, 2007a, pp. 19.
AÇÃO EDUCATIVA. O PDE e a divisão de responsabilidades pela garantia e oferta do
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Modifica os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao artigo 60
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
BRASIL. Senado Federal. Emenda Constitucional n. 45, de 31 de dezembro de 2004.
Altera dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111,
112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os
arts. 103-A, 103-B, 111-A e 130-A, e dá outras providências.
BRASIL. Senado Federal. Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006. Dá
nova redação aos arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
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BRASIL. Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista
no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.
BRASIL. Lei 10.172, de 09 de janeiro 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá
outras providências. Disponível em:
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2008.
176
BRASIL. Lei n 10.260, de 12 de julho de 2001. Dispõe sobre o Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior – Fies .
BRASIL. Lei n.11.487, de 15 de junho de 2007. Concede incentivos fiscais a empresas que
investem em projetos de pesquisa;
BRASIL. Lei n. 11.494 de 20 de junho de 2007. Institui o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação Básica - FUNDEB.
BRASIL. Lei n.11.529, de 22 de outubro de 2007. Dispõe sobre o desconto de créditos da
Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, na aquisição no mercado interno ou importação de
bens de capital destinados à produção dos bens relacionados nos Anexos I e II da Lei no
10.485, de 3 de julho de 2002.
BRASIL. Decreto n. 5.800, de 8 de junho de 2006. Dispõe sobre o Sistema Universidade
Aberta do Brasil - UAB.
BRASIL. Decreto n. 6.093, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a reorganização do
Programa Brasil Alfabetizado.
BRASIL. Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano
de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração
com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade,
mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social
pela melhoria da qualidade da educação básica. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6094.htm>. Acesso
em: 18 jan. 2008.
BRASIL. Decreto n. 6.095, de 24 de abril de 2007. Estabelece diretrizes para o processo de
integração de instituições federais de educação tecnológica, para fins de constituição dos
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFET).
BRASIL. Decreto n 6.096, de 24 de abril de 2007. Institui o Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI.
BRASIL. Decreto n. 6.286, de 5 de dezembro 2007. Institui o Programa Saúde na Escola -
PSE, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto n. 6.300, de 12 de dezembro de 2007. Dispõe sobre o Programa Nacional
de Tecnologia Educacional - ProInfo.
177
BRASIL. Decreto n 6.301, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Sistema Escola Técnica
Aberta do Brasil e-Tec Brasil.
BRASIL. Decreto n 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Institui o Programa Brasil
Profissionalizado.
BRASIL. Decreto n. 6.303, de 12 de dezembro de 2007. Altera dispositivos dos Decretos
nos 5.622, de 19 de dezembro de 2005, que estabelece as diretrizes e bases da educação
nacional, e 5.773, de 9 de maio de 2006, que dispõe sobre o exercício das funções de
regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de
graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino.
BRASIL. Senado Federal. Projeto de lei que altera dispositivos da Lei no 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional;
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 7.569/06. Modifica as competências e a estrutura
organizacional da fundação CAPES, de que trata a Lei nº 8.405, de 9 de janeiro de 1992, e
altera a Lei nº 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, que autoriza a concessão de bolsas de estudo
e de pesquisa a participantes de programas de formação inicial e continuada de professores
para a educação básica.
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei nº 993/07. Dispõe sobre o estágio de estudantes de
instituições de educação superior, de educação profissional e de ensino médio, altera a
redação do art. 428 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, e dá outras providências.
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei que regulamenta o art. 60, inciso III, alínea “e”,
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.
BRASIL. Medida Provisória n. 339, de 28 de dezembro de 2006. Regulamenta o art. 60 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências.
BRASIL. Medida Provisória nº 382, de 24 de julho de 2007. Dispõe sobre o desconto de
créditos da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, na aquisição no mercado interno
ou importação de bens de capital destinados à produção dos bens relacionados nos Anexos I e
II da Lei no 10.485, de 3 de julho de 2002, e dos produtos classificados na Tabela de
Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto no
6.006, de 28 de dezembro de 2006; autoriza a concessão de subvenção econômica nas
operações de empréstimo e financiamento destinadas às empresas dos setores de calçados e
artefatos de couro, têxtil, de confecção e de móveis de madeira; e dá outras providências.
178
BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Fundamental. Parâmetros
curriculares nacionais. Brasília/DF: MEC /SEF/SEESP, 1998.
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BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 9, de 24 de abril de 2007. Institui
o Programa Nacional do Livro Didático para Alfabetização de Jovens e Adultos – PNLA.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 10, de 24 de abril de 2007.
Institui a Avaliação de Alfabetização Provinha Brasil, a ser estruturada pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 12, de 24 de abril de 2007.
Dispõe sobre a criação do Programa de Formação Continuada de Professores na Educação
Especial.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 13, de 24 de abril de 2007.
Dispõe sobre a criação do Programa de Implantação de Salas de Recursos Multifuncionais.
179
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 14, de 24 de abril de 2007.
Dispõe sobre a criação do "Programa Incluir: Acessibilidade na Educação Superior".
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Normativa n. 27, de 21 de junho de 2007.
Institui o Plano de Desenvolvimento da Escola - PDE-Escola.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 38, de 12 de dezembro de 2007.
Dispõe sobre o Programa de Bolsa Institucional de Iniciação à Docência - PIBID.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 39, de 12 de dezembro de 2007.
Institui o Programa Nacional de Assistência Estudantil - PNAES.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa n. 40, de 12 de dezembro de 2007.
Institui o e-MEC, sistema eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações
relativas aos processos de regulação da educação superior no sistema federal de educação.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Interministerial n. 16, de 2007. Dispõe sobre a
formação de um grupo de trabalho com a atribuição de elaborar um documento base que
direcione a implementação do Programa Educação e Saúde nas Escolas.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa interministerial n. 15, de 2007.
Institui o "Projeto Olhar Brasil", que tem como objetivo identificar e corrigir problemas
visuais relacionados à refração, visando reduzir as taxas de evasão escolar e facilitar o acesso
da população idosa à consulta oftalmológica e aquisição de óculos.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa Interministerial n. 17, de 2007.
Institui o Programa Mais Educação, que visa fomentar a educação integral de crianças,
adolescentes e jovens.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa Interministerial n. 18, de 2007. Cria
o Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanência na Escola das
Pessoas com Deficiência Beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada da Assistência
Social - BPC/LOAS, com prioridade para aquelas na faixa etária de zero a dezoito anos.
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa Interministerial n. 19, de 2007.
Estabelece as diretrizes para cooperação entre o Ministério da Educação e o Ministério do
Esporte, com o objetivo de definir critérios visando a construção de quadras esportivas ou
infra-estrutura esportiva em espaços escolares.
180
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Interministerial n. 20, de 2007. Dispõe sobre o
Programa Nacional de Pós-Doutorado (PNPD).
BRASIL. Ministério da Educação. Portaria normativa interministerial n. 22, de 2007.
Constitui, em cada universidade federal, como instrumento de gestão administrativa de
pessoal, um banco de professores-equivalente.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Protocolo de
intenções que entre si celebram a união, por meio do Ministério da Educação, a
Universidade Federal do Rio Grande do Norte e a Associação Alberto Santos Dumont
para apoio à pesquisa visando a conjugação de esforços para o desenvolvimento do
Instituto Internacional de Neurociências, inclusive no que se refere à implantação do
Campus do Cérebro em Macaíba – RN.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Protocolo de
intenções que entre si celebram a união, representada pelo Ministério da Educação e a
Caixa Econômica Federal, objetivando a oferta de estágio aos estudantes participantes
do Programa Universidade para Todos – ProUni.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Termo de
Autorização que Autoriza o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) a
descentralizar recursos à Fundação Joaquim Nabuco para execução da coleção
Educadores.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Termo de
Intenção - O Ministério da Educação e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social empreendem esforços para viabilizar a criação do Programa de
Financiamento à Aquisição de Veículos de Transporte Escolar - PROESCOLAR.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Edital de
Seleção n. 01/2007. Chamada pública para apoio financeiro à produção de conteúdos
educacionais digitais multimídia.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Edital n. 3/2007.
Programa Incluir: Acessibilidade na Educação Superior.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Edital de pré-
qualificação de materiais e tecnologias educacionais que promovam a qualidade da
Educação Básica.
181
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Portaria n. 46,
de 2007. Estabelece as etapas do processo de execução do Censo Escolar de 2007.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Portaria n. 122,
de 2007. Autoriza a realização de concurso público e o provimento de cento e noventa e um
cargos do Quadro de Pessoal do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação.
BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Portaria n. 123,
de 2007. Autoriza a realização de concurso público e o provimento de dois mil e cem cargos
do Quadro de Pessoal das Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica
vinculadas ao Ministério da Educação.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 03 do FNDE, de 2007. Cria o Programa
Caminho da Escola e estabelece diretrizes e orientações para que os municípios e estados
possam buscar financiamento junto ao Banco de Desenvolvimento Social e Econômico para
aquisição de ônibus, mini-ônibus, micro-ônibus e embarcações enquadrados no Programa.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 06 do FNDE, de 2007. Estabelece as
orientações e diretrizes para execução e assistência financeira suplementar ao Programa
Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de
Educação Infantil (PROINFÂNCIA).
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 09 do FNDE, de 2007. Dispõe sobre os
processos de adesão e habilitação e as formas de execução e prestação de contas referentes ao
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), e dá outras providências.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 12 do FNDE, de 2007. Estabelece
orientações e diretrizes para a assistência financeira suplementar a projetos educacionais de
alfabetização de jovens e adultos.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução 13 n. do FNDE, de 2007. Estabelece os
critérios e procedimentos para a transferência automática dos recursos financeiros do
Programa Brasil Alfabetizado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios no exercício
de 2007.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 2, de 2007. Altera o cronograma de
atendimento do Programa Nacional do Livro Didático para o ensino médio.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 4, de 2007. Dispõe sobre o Programa
Nacional Biblioteca da Escola - PNBE.
182
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 5, de 2007. Dispõe sobre o Programa
Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Médio – PNBEM, 2008.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 18, de 2007. Dispõe sobre o Programa
Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos – PNLA, 2008.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 62, de 12 de dezembro de 2007. Estabelece
as diretrizes para a assistência financeira a Estados, Distrito Federal e Municípios no âmbito
do Programa Brasil Profissionalizado.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 3.453, de 2007. Inclui o art. 9º-J na
Resolução nº 2.827, de 30 de março de 2001, estabelecendo linha de financiamento do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para contratação de operações
de crédito no âmbito do Programa Caminho da Escola; Isenta do ICMS as operações com
ônibus, microônibus, e embarcações, adquiridos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios,
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