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Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Faculdade de Ciências Econômicas
DANIEL HENRIQUE ROCHA DE SOUSA
CREDIBILIDADE REGULATÓRIA VERSUS VOLUME DE
INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE A
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES E DE ENERGIA ELÉTRICA
Rio de Janeiro
2007
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2
DANIEL HENRIQUE ROCHA DE SOUSA
Bacharel em Ciências Econômicas
CREDIBILIDADE REGULATÓRIA VERSUS VOLUME DE
INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE A
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES E
DE ENERGIA ELÉTRICA
Dissertação de Mestrado apresentada, ao Programa
de Pós-Graduação em Economia da Faculdade de
Ciências Econômicas da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários
à obtenção do título de Mestre em Economia. Área de
concentração: Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Léo da Rocha Ferreira
Co-orientadora: Profª Drª Lucia Helena Salgado e Silva
Rio de Janeiro
2007
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3
CATALOGAÇÃO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/BIBLIOTECA CCS/B
S725 Sousa, Daniel Henrique Rocha de
Credibilidade regulatória versus volume investimentos : uma
análise comparativa entre a experiência brasileira do setor de
telecomunica- ções e de energia elétrica / Daniel Henrique
Rocha de Sousa. – 2007.
100 f.
Orientador : Léo da Rocha Ferreira
. Co-orientador: Lucia Helena Salgado e Silva
Dissertação (mestrado) – Universidade do Estado do Rio de
Janeiro,
Faculdade de Ciências Econômicas.
1. Economial – Teses. 2. Investimentos – Brasil – Teses . 3.
Agência Nacional de Telecomunicações (Brasil) 4. Agência
Nacional de Energia Elétrica (Brasil) I. Ferreira, Léo da Rocha.
II. Silva, Lucia Helena Salgado e III. Universidade do Estado
do Rio de Janeiro. Ciências Econômicas. IV. Título.
4
DANIEL HENRIQUE ROCHA DE SOUSA
Bacharel em Ciências Econômicas
CREDIBILIDADE REGULATÓRIA VERSUS VOLUME DE
INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE A
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES E
DE ENERGIA ELÉTRICA
Dissertação de Mestrado apresentada, ao Programa
de Pós-Graduação em Economia da Faculdade de
Ciências Econômicas da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários
à obtenção do título de Mestre em Economia. Área de
concentração: Políticas Públicas.
Aprovado em ______________________________________________________
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Léo da Rocha Ferreira (Orientador)
Profª Drª Lucia Helena Salgado e Silva
Prof. Dr. João Luiz Simas Pereira de Souza Pondé
Rio de Janeiro
2007
5
DEDICATÓRIA:
A Deus a quem confio.
A meus pais Nelson e Lúcia, sem os
quais não teria chegado até aqui.
A minhas irmãs Raquel e Isabel, com as quais tenho
aprendido a partilhar.
6
AGRADECIMENTOS:
Na realização deste trabalho, foi-me dada à oportunidade de conviver com
pessoas notáveis com as quais, além de obter a ajuda necessária, tive o
privilégio de partilhar o saber e a experiência. A todas essas pessoas, que de
alguma forma participaram ou contribuíram para este trabalho, ofereço a minha
gratidão, pois o mesmo é também fruto dessas trocas e por isso, pertence um
pouco a todos. Ao tentar mencioná-las, corro o risco de cometer a injustiça de
omitir algumas.
Ao Professor Léo da Rocha Ferreira, que embora repleto de compromissos,
sempre encontrou tempo para, com a sua dedicação e paciência, me enriquecer
com os seus conhecimentos.
À Professora Lúcia Helena Salgado e Silva, que embora em licença
maternidade, ofereceu-me atenção e boa vontade para me auxiliar
fundamentalmente na execução desse trabalho.
Ao Professor Ubiratan Iorio, pela amizade e paciência nos momentos
difíceis de execução dessa dissertação.
À Graziela, pelo apoio, amor e carinho.
À Raphaela, João Daniel e equipe Clio, pelo apoio, confiança e amizade
dispensados durante o período acadêmico.
A Alice e Bruno, pela ajuda espontaneamente oferecida para a confecção
desse trabalho.
Aos amigos Ana Lúcia, Murilo, Paloma, e Yuka pela amizade e suporte
dispensados ao longo do período acadêmico.
7
A todos aqueles, que embora não citados nominalmente, se constituíram
em peças fundamentais para a realização deste trabalho.
8
RESUMO
Ao longo dos anos 90, o Brasil passou por um processo de reestruturação
na organização de seu setor de infra-estrutura nacional. Por meio desse
processo, o Estado brasileiro passou às mãos de concessionárias privadas o
controle acionário de suas principais empresas estatais, bem como o controle de
rodovias e alguns serviços de utilidade pública.
Para organizar a dinâmica econômica derivada da entrada desses novos
agentes, foram constituídas agências reguladoras que teriam o papel de
estabelecer e aplicar regras claras, as quais propiciariam uma alocação de
riqueza adequada entre fornecedores e consumidores de forma a manter o
incentivo ao investimento sem onerar demasiadamente os consumidores.
Investimentos que o estado brasileiro não teria mais a capacidade de realizar na
quantidade demandada por tais setores.
Dentro desse contexto, questiona-se a credibilidade dessas agências, pois
não se sabe até que ponto elas detêm um respaldo político e legal para tomarem
as decisões que venham a considerar necessárias, propiciando assim um
ambiente adequado para a realização de investimentos de longo prazo de
maturação. Essa incerteza tende a gerar reflexos sobre os investidores do setor,
que podem aumentar a hesitação em realizar investimentos, o que vem
provocando conseqüências sérias para a economia brasileira e para a expansão
e modernização da infra-estrutura nacional. Essa hesitação pode ser sentida nos
diferentes níveis de investimento e cada setor específico.
Palavras-chave: regulação; avaliação Econômica; credibilidade; ANATEL; ANEEL.
9
ABSTRACT
Along the decade of the 90’s, Brazil went through a process of
reorganization in its national infrastructure sector. By means of this process, the
Brazilian State transferred to the hands of private concessionaires the
shareholding control of its main state-owned companies, as well as the control of
highways and some services of public utility.
In order to organize the economic dynamics derived from the entrance of
these new agents, had been constituted regulating agencies that would have the
role of establishing and applying clear rules, which would propitiate an allocation
of wealth adjusted between suppliers and consumers so as to keep the incentives
to the investment without burdening the consumers too much. Investments that
the Brazilian state would no longer have the capacity to carry through in the
amount demanded for such sectors.
In this context, credibility of these agencies is questioned, therefore if it
does not know until point they withhold an endorsement legal politician and to
take the decisions that come to consider necessary, thus propitiating an
environment adjusted for the accomplishment of investments of long stated period
of maturation. This uncertainty tends to generate consequences on the investors
of the sector, who can increase the hesitation in carrying through investments,
what he comes provoking serious consequences for the Brazilian economy and
the expansion and modernization of the national infrastructure. This hesitation can
be felt in the different levels of investment and each specific sector.
Keywords: regulation; credibility; ANATEL; ANEEL.
10
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO:................................................................................................11
CAPÍTULO 2 - HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA NO
BRASIL. A EXPERIÊNCIA DA SEGUNDA METADE DO SÉCULO XX..............16
Período de análise: anos 50 até fins dos anos 60.................................................16
Período de análise: primeiro e segundo PND .......................................................20
Período de análise: após o choque do petróleo e a escssez de crédito externo...22
Período de análise: anos 90 e a estratégia de privatização..................................23
Fontes de financiamento para a criação de infra-estruturaao longo do sçulo XX..24
3 - METODOLOGIA DE ANÁLISE E ENFOQUE TEÓRICO: REGULAÇÃO,
INVESTIMENTO E CREDIBILIDADE ..................................................................29
Contexto da estrutura regulatória .........................................................................29
Os princípios da atuação regulatória.....................................................................35
Impactos do risco regulatório sobre a rentabilidade de projetos de investimento em
infra-estrutura........................................................................................................39
O valor presente líquido ........................................................................................40
Comparando dois projetos de investimento com reguladores sujeitos a dois níveis
de credibilidade diferentes.....................................................................................41
Relações interinstitucionais e a delegação de poderes para agências .................44
4 – RESULTADOS E ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE
REGULAÇÃO DE EMPRESAS DE INFRA-ESTRUTURA ..................................52
O setor de infra-estrutura no Brasil ......................................................................52
Infra-estrutura, investimento e credibilidade regulatória: o caso do setor de
telecomunicações..................................................................................................59
Histórico da formação da infra-estrutura de telecomunicações no Brasil..............60
Fontes históricas de recursos para os investimentos em telecomunicações ........61
A estrutura regulatória da ANATEL, seus impactos sobre a credibilidade e o
volume de investimentos do setor.........................................................................64
Infra-estrutura, investimento e credibilidade regulatória: o caso do setor de energia
elétrica...................................................................................................................76
Histórico da formação da infra-estrutura de energia elétrica no Brasil..................76
Fontes históricas de recursos para os investimentos em energia elétrica.............78
A estrutura regulatória da ANEEL, seus impactos sobre a credibilidade e o
volume de investimentos do setor.........................................................................81
5 - CAPÍTULO 5 – CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS FUTURAS.....................90
6 - BIBLIOGRAFIA:..............................................................................................97
11
CAPÍTULO 1 – INTRODUÇÃO
Ao longo dos anos 90, o Brasil passou por um processo de reestruturação
na organização de seu setor de infra-estrutura nacional. Por meio desse
processo, o Estado brasileiro passou às mãos de concessionárias privadas o
controle acionário de suas principais empresas estatais, bem como o controle de
rodovias e diversos serviços de utilidade pública.
Para organizar a dinâmica econômica derivada da entrada desses novos
agentes, foram constituídas agências reguladoras que teriam o papel de
estabelecer e aplicar regras claras, as quais propiciariam uma alocação de
riqueza adequada entre fornecedores e consumidores de forma a manter o
incentivo ao investimento sem onerar demasiadamente os consumidores.
Entretanto, em meio ao processo de desestatização, o governo brasileiro
realizou diversas concessões em alguns setores de serviços infra-estrutura antes
da regulamentação de regras e da constituição de agências reguladoras. Com
isso, as concessionárias tendem a adquirir um maior poder de barganha diante
do órgão regulador, pois os contratos de concessão, uma vez estabelecidos,
dificilmente são modificados ou rompidos. As agências obtiveram retornos em
patamares bastante diferentes em virtude das especificidades do setor, de sua
forma de atuação e de seu desenho institucional.
Dentro desse contexto, questiona-se a credibilidade dessas Agências, pois
não se sabe até que ponto elas detêm um respaldo político e legal para tomarem
as decisões que venham a considerar necessárias, propiciando assim um
ambiente adequado para a realização de investimentos de longo prazo de
maturação. Essa incerteza tende a gerar reflexos sobre os investidores do setor,
que podem aumentar a hesitação em realizar investimentos, o que pode provocar
conseqüências sérias para a economia brasileira e para a expansão e
modernização da infra-estrutura nacional. A credibilidade da agência se torna um
12
elemento central para a criação de um ambiente propício para a realização de
investimentos de longo prazo.
A identificação das variáveis macroeconômicas ou de política mais importantes
é fundamental para a elaboração de quaisquer políticas públicas que tenham como
foco a elevação da taxa de investimento do país para a geração de infra-estrutura e
crescimento econômico. A análise do comportamento do investimento especificamente
do setor privado advém do fato de ser essa uma variável tipicamente endógena e da
consideração de que a adoção de reformas econômicas orientadas para o mercado
conduzirá a um aumento da importância relativa dos investimentos privados na
formação bruta de capital. É especialmente relevante para a análise do problema a
mensuração do efeito da instabilidade macroeconômica sobre o nível de investimento
do setor privado, a credibilidade dos agentes governamentais, notadamente das
agências reguladoras e a determinação do tipo de relacionamento existente entre o
investimento público e o investimento privado de complementaridade ou de
substitutibilidade.
O capítulo 2 desse trabalho desenvolve uma análise histórico-econômica do
setor de infra-estrutura brasileiro, entre os anos de 1950 e 2000, a qual mostra a
evolução no comportamento do volume de investimentos nas fontes de financiamento
desse setor de forma evolutiva. Para essa análise foram usadas séries de
investimentos e medidas físicas originais que se encontram disponíveis em bases de
dados do IPEA e do IBGE. Essas são construídas, em sua maioria, a partir de
relatórios de empresas estatais e de repartições públicas. A análise é feita através de
uma divisão do período (1995-2000) em sub-períodos, onde o comportamento de
todos os setores, em linhas gerais, é semelhante. Os períodos são analisados
separadamente, com uma pequena conclusão para o capítulo ao final. Nesse
capítulo, não será analisada a questão da credibilidade regulatória de forma
aprofundada, uma vez que o estado brasileiro capitaneava as principais ações de
investimento até os anos noventa. Essa análise acerca da credibilidade é feita de
forma mais rigorosa nos capítulos seguintes. O segundo capítulo constrói um histórico
13
dos setores de infra-estrutura com o objetivo de contextualização da discussão e
apresentação de um paradigma anterior onde a credibilidade regulatória não era tão
relevante na medida em que o processo era essencialmente capitaneado pelo estado.
Ao longo desse segundo capítulo é analisada, adicionalmente, a evolução dos
investimentos em infra-estrutura no Brasil através de cinco seções. O capítulo tem por
objetivo mostrar a evolução dos investimentos em infra-estrutura, introduzindo o tema.
A primeira seção discorrer a respeito do período do segundo quartil do século XX,
notadamente, entre os anos 50 até o I PND. A segunda seção se dedica a descrever
um pouco do período dos dois planos nacionais de desenvolvimento aplicados no
Brasil ao longo do regime militar. A terceira seção aborda aspectos do período de forte
restrição externa que atingiu o seu auge ao longo dos anos 80. A quarta seção aborda
o período das privatizações dos anos 90. Já na quinta seção é feita uma análise das
fontes e financiamento dos investimentos em infra-estrutura em todo o período
contemplado pelo capítulo, fazendo uma análise do período como um todo.
No capítulo 3 será desenvolvida a teoria a respeito de regulação econômica e
seus impactos sobre o volume de investimento através de três sub-seções. A primeira
discorre a respeito do contexto da estrutura regulatória, notadamente, o de reformas e
pós-reformas dos anos 80 e 90. A segunda seção se dedica a descrever um pouco
dos princípios envolvidos na “arte” regulatória, descrito na recente literatura sobre o
tema. Já a terceira seção aborda aspectos práticos da regulação como as relações
interinstitucionais e a delegação de poderes a entes reguladores, e suas respectivas
implicações sobre o volume de investimentos. As três seções têm em comum os
elementos necessários para a formação de um satisfatório nível de credibilidade
regulatória.
Ao longo das últimas duas décadas, vêm sendo realizados processos de
desestatização em setores de infra-estrutura de diversos países. O objetivo destes é a
expansão dos investimentos nos setores em questão, uma vez que o estado
mostrava-se incapacitado de fazê-lo. Existem mercados em que, além da privatização,
14
foi introduzida a concorrência; já em outros foi mantido o monopólio natural, uma vez
que, sendo este quebrado, ocorreriam custos de ineficiência. Em mercados
monopolizados é necessária a regulação econômica para que os abusos sejam
evitados. Embora concedida, a propriedade dos ativos tem permanecido estatal para
que o governo renove ou não futuramente as respectivas concessões. No capítulo 3,
são analisados os fatores que contribuem ou atrapalham a formação de um elevado
patamar de credibilidade, visto que esse é um elemento central para que o objetivo de
elevação dos investimentos seja alcançado.
Nos últimos 10-15 anos, um novo modelo de operação de serviços de utilidade
pública foi institucionalizado em um grande número de países. Etapas produtivas
monopolistas foram separadas das potencialmente competitivas e o capital privado foi
introduzido onde era considerado possível e/ou apropriado, particularmente, nas
etapas competitivas com a privatização de ativos outrora estatais. Esse modelo
substituiu largamente o modelo tradicional de serviços de utilidade pública,
caracterizado pela propriedade estatal de monopólios verticalizados e horizontalmente
integrados, supervisionados e operados pelo governo nacional de forma não comercial
ou semi-comercial. Essas modificações foram implementadas em países
desenvolvidos e em desenvolvimento pelas seguintes razões:
(i) O fato de ter havido uma redução significativa na capacidade
governamental de realizar investimentos em serviços de utilidade pública;
(ii) A busca de serviços mais eficientes com custos mais baixos, o que
poderia ser proporcionado pela iniciativa privada (considerada mais eficiente). Para
dar suporte a essa reformulação econômica, houve um grande desenvolvimento da
teoria e da prática regulatória com a criação de instituições reguladoras em diversos
países;
(iii) Expansão dos investimentos nos setores privatizados.
Dentro desse contexto, tornou-se necessária a montagem de uma estrutura
atrativa a investimentos privados nos setores de utilidade pública, com entes
reguladores dispondo de um elevado patamar de credibilidade regulatória para a
15
atração de investimentos. É notória e bastante intuitiva a relação positiva existente
entre volume de investimento e credibilidade dos entes reguladores responsáveis pelo
setor. Isso acontece porque agentes reguladores com credibilidade mitigam os riscos
envolvidos em qualquer projeto de investimento, deixando seus executores mais
dispostos a se expor realizando os mesmos. Essa relação será mais bem
aprofundada nas seções subseqüentes deste capítulo.
No capítulo 4 é analisado o caso brasileiro de regulação econômica e
credibilidade, onde são aplicados os princípios e o modelo desenvolvido no capítulo 3.
Os resultados da análise são apresentados em seções. A primeira apresenta um
histórico sobre o setor de infra-estrutura nacional, bem como discorrer a respeito do
processo de reformas implementado no país, notadamente, ao longo dos anos 90,
bem como ressaltar algumas diferenças entre as agências reguladoras de infra-
estrutura. A segunda e terceira seções descrevem duas agências brasileiras
reguladoras, respectivamente a ANEEL e a ANATEL, bem como analisar a sua
credibilidade, através do modelo de Müller e Pereira (2000), apresentado no capítulo
3. Por fim, a quarta seção faz algumas considerações sobre o atual estágio do modelo
institucional brasileiro analisando suas perspectivas para o futuro.
Dessa forma, espera-se avaliar como o desenho institucional e o histórico
decisório pregresso, tão importante para a formação de um patamar de
credibilidade de uma agência reguladora afeta o desempenho do setor regulado
pela mesma no que tange ao volume de novos investimentos. Como exemplos,
serão analisados os casos dos setores de telecomunicações e de energia elétrica
com suas respectivas agências ANATEL e ANEEL para a aplicação empírica de
modelagens teóricas e a sua aplicabilidade ao caso brasileiro.
16
CAPÍTULO 2 - HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL. A
EXPERIÊNCIA DA SEGUNDA METADE DO SÉCULO XX
1
Nesse primeiro capítulo é apresentada uma análise histórico-econômica do
setor de infra-estrutura brasileiro, entre os anos de 1950 e 2000, a qual mostra a
evolução no comportamento do volume de investimentos nas fontes de financiamento
desse setor de forma evolutiva. Para essa análise foram usadas séries de
investimentos e medidas físicas originais que se encontram disponíveis em bases de
dados do IPEA e do IBGE. Essas são construídas, em sua maioria, a partir de
relatórios de empresas estatais e de repartições públicas. A análise é feita através de
uma divisão do período (1995-200) em sub-períodos, onde o comportamento de todos
os setores, em linhas gerais, é semelhante. Os períodos são analisados
separadamente, com uma pequena conclusão para o capítulo ao final. Nesse
capítulo, não será analisada a questão da credibilidade regulatória de forma
aprofundada, uma vez que o estado brasileiro capitaneava as principais ações de
investimento até os anos noventa. Essa análise acerca da credibilidade será feita de
forma mais rigorosa noa próximos capítulos. Esse primeiro capítulo constrói um
histórico dos setores de infra-estrutura em um período onde a credibilidade regulatória
não era tão relevante na medida em que o processo era essencialmente capitaneado
pelo estado.
2.1 - Período de análise: anos 50 até fins dos anos 60
2
Até os anos 50, a maior parte dos investimentos realizados em infra-estrutura
no Brasil foram organizadas e incentivadas pelo poder público. As tarifas de serviços
de utilidade pública eram controladas em setores como energia elétrica, transportes,
telefones, etc. As tarifas, muitas vezes, não acompanhavam o ritmo da inflação, para
que essas não ajudassem a expandir o processo inflacionário, e com isso o capital
1
Referências estatísticas e numéricas desse capítulo têm como fonte: FERREIRA e MALLIAGROS (1999).
2
Referências estatísticas e numéricas dessa seção SILVA, S.L.Q., FARO, C.A. “A Década de 50 e o Programa de
Metas. O Brasil de JK”. Ed. FGV, CPDOC, 1991, pp.44-70.
17
privado absteve-se de participar de forma relevante desse nicho de mercado. Esses
mecanismos de controle eram considerados desejáveis para encorajar o
desenvolvimento econômico e subsidiar o consumidor. Seguindo essa linha de
raciocínio, em virtude dessa postura intervencionista, a única alternativa que restava
era o Estado entrar gradualmente nos setores de utilidade pública. Esta tendência foi
exacerbada a partir do segundo governo Getulio Vargas.
No início dos anso 50, com o objetivo de remover os gargalos existentes no
setor de infra-estrutura, o governo brasileiro esperava realizar um amplo programa de
reequipamento e expansão de setores de infra-estrutura básica. A remoção desses
gargalos contribuiria para uma redução no custo das empresas e para uma elevação
do investimento na economia brasileira, acelerando o seu crescimento. Para a
execução desse programa, o governo buscou apoio financeiro externo. Em julho de
1951 foi criada a Comissão Mista Brasil - Estados Unidos (CMBEU) cujo objetivo era
“elaborar projetos concretos e bem trabalhados, suscetíveis de imediata apreciação
por instituições financeiras, tais como o Banco de Exportação e Importação
(Eximbank) e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento”
3
. Entretanto,
mudanças na política americana para a América Latina (1953), com a mudança de
foco para outros continentes determinaram o fim da Comissão Mista e a interrupção do
financiamento aos projetos já elaborados. Essa mudança foi conseqüência direta da
ascensão do Presidente Eisenhower, que propunha uma postura americana mais
vigorosa junto aos países latino-americanos.
Destaca-se, adicionalmente, que o descontrole nos gastos públicos inviabilizou
a política creditícia contracionista do governo Vargas (1951-54) em sua primeira
metade. Uma fonte de pressão sobre os gastos públicos era exercida pelas obras de
ampliação da capacidade de produção de energia elétrica, consideradas prioritárias
para o desenvolvimento nacional. No ano de 1953, uma prolongada estiagem no
sudeste provocou um racionamento na oferta de eletricidade para o setor industrial.
Partes dos investimentos necessários foram financiados através de emissão de
3
Veja FERREIRA e MALLIAGROS (1999).
18
moeda. Os meios de pagamento cresceram 19,1% em 1953, contra 14,8% em 1952 e
15,9% em 1951.
Em agosto de 1954 com o suicídio de Vargas, Café Filho assume interinamente
o governo até as próximas eleições presidenciais. Com a posse de Juscelino
Kubitschek (JK) em 1956, o governo adotou uma política desenvolvimentista com total
comprometimento do setor público. O Plano de Metas (1957-1961) contemplava
investimentos em cinco áreas principais: energia, transporte, alimentação, indústrias
de base e educação, sendo que energia e transportes eram as áreas principais de
investimento, a cargo quase que integralmente do setor público, uma vez que
compunha a parcela pública do tripé econômico, financiador do plano de metas.
Essa estratégia de desenvolvimento adotada no governo JK deixou uma forte
herança macroeconômica perversa para os novos governantes brasileiros nos anos
60, os quais tiveram de enfrentar um ambiente de instabilidade econômica, em virtude
da política fiscal expansionista do governo JK, para garantir crescimento econômico
contínuo. Um dos problemas era a tendência crescente das taxas de inflação, a qual
tinha como uma de suas raízes a política monetária fortemente expansiva dos anos
JK. Diante desse cenário, Jânio Quadros realizou uma política efetiva de controle dos
agregados monetários. Ao longo do ano de 1961, a inflação parecia estar em
decréscimo, mas, com a sua renúncia, as taxas voltaram a crescer. O descontrole
macroeconômico tornou-se claro ao longo do ano de 1962 com o aumento do déficit
de caixa do governo pressionado pelo aumento da taxa de expansão da oferta
monetária e da elevação dos gastos públicas. Além disso, a taxa de crescimento real
da Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) reduziu-se para 2,5% em 1964 (era 3,1%
em 1962 e - 2,8% em 1963), mostrando uma tendência de queda nos níveis de infra-
estrutura. De acordo com Ferreira e Malliagros (1999), o investimento das estatais
como percentual do PIB que era 2,4% em 1962 caiu para 1,5% em 1964,
recuperando-se a partir de 1965. Adicionalmente, a taxa de crescimento da economia
em 1964 caiu continuamente em relação ao ano de 1961. Em março de 1964, Goulart
é deposto pelos militares e o Marechal Castelo Branco assume o poder. Por ocasião
desta mudança de regime político, a economia brasileira já tinha perdido seu
19
dinamismo. A taxa de crescimento do PIB caíra de 10,3% em 1961, para 2,9%
4
em
1964.
Ao longo do ano de 1964, a inflação estava absolutamente fora de controle com
taxas anuais próximas de 100%. Diante desse contexto, o novo governo do Marechal
Castelo Branco deu destaque à estabilização de preços e a uma série de reformas
estruturais que ficaram conhecidas como reformas Campos e Bulhões. Houve uma
forte redução dos gastos do governo em vários setores, aumento das receitas fiscais
com a realização de uma ampla reforma tributária, contenção do crédito, severa
política salarial e elevação das tarifas dos serviços de utilidade pública com o objetivo
de recompor a capacidade de investimento das empresas de infra-estrutura. Esta
última medida possibilitou a redução do déficit de vários setores, diminuindo a
necessidade de subsídios governamentais, contribuindo assim para a redução do
déficit público.
Ressalta-se que as despesas de investimento do governo nunca foram
diminuídas nos anos iniciais dos governos pós-64, ao mesmo tempo em que a
estabilização constituía política de alta prioridade, porém os projetos de investimentos
em infra-estrutura tiveram prosseguimento, especialmente os que já se encontravam
em execução, uma vez que eram vistos como fundamentais para o crescimento e o
desenvolvimento econômico nacional. Contemporaneamente, foram realizados
estudos setoriais pelo governo, visando a uma expansão do suprimento de energia
elétrica, do sistema de transportes, da infra-estrutura urbana e de indústrias pesadas,
o que mostra uma intenção governamental de continuar investindo nesses setores.
Existiu, porém, alguma defasagem entre os estudos realizados de viabilidade, as
negociações de financiamento e a efetivação dos investimentos nos setores de infra-
estrutura destacados. Nesse sentido, os impactos dos grandes projetos de
investimento públicos e privados somente vieram a ter repercussões quase no fim da
década de 60. Dentro dos diversos setores mencionados, o setor elétrico foi o mais
4
MELO, G. M., JÚNIOR, W. R. “Determinantes do Investimento Privado no Brasil: 1970-1995”. IN: IPEA, TD 605,
1998.
20
beneficiado, concentrando 55%
5
do investimento das empresas públicas no período
1966-69.
O segundo governo militar (Costa e Silva) emprega uma estratégia bastante
semelhante à do governo anterior: buscar o crescimento econômico através de um
significativo aumento de investimentos em diferentes setores; uma redução do papel
do setor público e o estímulo a um maior crescimento do setor privado; incentivos à
expansão do comércio exterior e, finalmente, uma elevada prioridade para o aumento
da oferta de emprego. Na busca desses objetivos, o governo manteve elevado o nível
de investimentos, especialmente em infra-estrutura. Isto só foi possível em virtude da
reforma fiscal executada no governo anterior e o crescente financiamento do déficit
público através da emissão de títulos, viabilizado pelo fim da lei da usura, que limitava
o pagamento de juros por parte do governo federal a uma taxa de 12% ao ano.
2.2 - Período de análise: primeiro e segundo PND
6
Esse é um período de grande destaque na formação da infra-estrutura nacional,
onde os investimentos em infra-estrutura foram realizados ao longo desse período
para a consolidação do setor de bens de capital e produção dos bens de capital. Esse
processo de consolidação pode ser exemplificado através da geração de energia
elétrica e os serviços de transporte e comunicações cresceram de forma sustentada
como resultado das políticas setoriais estabelecidas pelo governo no 1º Plano
Nacional de Desenvolvimento (I PND), que, obtiveram efeitos significativos sobre a
indústria de transformação. O resultado foi um crescimento econômico acelerado ao
longo desse período de análise. O PIB real cresceu a uma taxa média de 11,2% no
período 1967-73. Enquanto isso, a formação Bruta de Capital Fixo como porcentagem
do PIB passa de 16,2% em 1967 para 22,7% em 1973. As empresas estatais tiveram
um papel preponderante neste processo de crescimento acentuado, com os pesados
investimentos realizados por essas, ancoradas em vultoso financiamento externo. No
5
ABREU, M.P.; CARNEIRO, D.D. et al. “A Ordem do Progresso: Cem anos de Política Econômica Republicana,
1889-1989”. Rio de Janeiro: Campus, 1989.
6
TELEBRÁS. Relatório Anual 1981/1995
21
princípio dos anos 70, duas holdings federais são criadas, uma no setor de siderurgia,
Siderbrás e a outra no setor de telecomunicações, Telebrás. O aumento no número
das estatais veio no arrasto do crescimento na escala e extensão a nível nacional dos
monopólios estatais de eletricidade, telecomunicações e outras áreas de infra-
estrutura, mostrando uma clara opção pela pesada intervenção pública no setor de
infra-estrutura nacional.
A Formação Bruta de Capital Fixo das estatais como porcentagem do PIB
atingiu 4,4% em 1973 (era 3,1% em 1967). Após o primeiro choque de petróleo, em
março de 1974, o general Geisel assumiu a Presidência da República diante de uma
rigorosa restrição externa sobre o balanço de pagamentos brasileiro. O governo
anterior do general Médici tinha administrado uma economia com crescimento médio
do PIB real de 11% e uma inflação bastante reduzida com elevação do endividamento
externo. Para a sobrevivência do regime, que se legitimava pelo crescimento
econômico, um ajuste via mudança nos preços relativos ou na taxa de crescimento
devido ao primeiro choque do petróleo era considerado impensável.
Para fazer frente ao novo cenário externo, o governo lançou um ambicioso
programa de investimentos no II PND, financiado pelo processo de reciclagem dos
Petrodólares do oriente médio, o qual visava altas taxas de crescimento em vários
setores, especialmente na indústria pesada, na infra-estrutura e na mineração,
ajustando assim o Brasil a nova ordem mundial pelo lado da oferta, sem a
necessidade de ajustes no lados da demanda. Em virtude do substancial aumento da
rubrica importações no balanço de pagamentos, que passou de US$ 6,2 bilhões em
1973, para US$ 12,5 bilhões em 1974, a única opção viável encontrada para financiar
os investimentos pretendidos foi uma expansão maciça dos empréstimos externos, o
que fez com que a dívida externa crescesse U$ 20 bilhões entre 1974 e 1979. Em
virtude disso o governo Geisel veio a pagar US$ 2,7 bilhões em juros no ano de 1978,
valor que se elevou ainda mais com o segundo choque do petróleo em 1979 (US$ 4,2
bilhões), em virtude da elevação da libor londrina. O crescimento da dívida foi
resultado da política de longo prazo adotada e teve conseqüências negativas nas
contas externas do país nos anos seguintes.
22
2.3 - Período de análise: após o segundo choque do petróleo e a escassez de
crédito externo
7
Após o segundo choque do petróleo em 1979, o Brasil passou a encontrar
fortes dificuldades em obter novos empréstimos externos para cobrir o desequilíbrio no
balanço de pagamentos. Ao longo do governo do general Figueiredo, o governo se viu
obrigado a cortar drasticamente os gastos públicos e reduziu os investimentos das
empresas estatais em infra-estrutura em 8%. Tais medidas, necessárias em um
ambiente de crise externa, iniciaram um processo de sucateamento nos serviços de
infra-estrutura no país. Adicionalmente, o setor público começou a atrasar os
pagamentos a fornecedores e empreiteiros do setor privado, obtendo assim um
financiamento de suas contas através de um imposto inflacionário. Alguns setores,
altamente dependentes das empresas estatais, foram fortemente atingidos. A indústria
de bens de capital vendia 70% dos seus produtos a empresas estatais e as firmas
especializadas em equipamento de transporte ferroviário eram 100% dependentes do
setor estatal para suas vendas. A redução na realização dos investimentos por essas
estatais iniciou um processo de declínio acelerado nesse setor.
No fim do ano de 1980, devido a um déficit em conta corrente de US$ 12,8
bilhões e da escassez de financiamento externo, as reservas cambiais caíram para
cerca de U$ 3 bilhões o que levava o país para perto de um a situação de insolvência
externa. De 1980 a meados de 1984, as linhas gerais de política macroeconômica
passaram a ser condicionadas pela disponibilidade de financiamento externo e a
economia entrou num período de recessão econômica. A taxa anual de crescimento
da FBKF total atinge uma variação de -16,1% em 1983 (-12,4% em 1981 e -6,7% em
1982), mas recupera-se ligeiramente em 1984 (1,2%). A recessão foi fortemente
puxada pelas empresas estatais. A taxa anual de crescimento da FBKF das empresas
estatais atinge -6,9% em 1981 e cai ainda mais para -21,5% em 1984. A taxa
decrescimento do PIB alcança -2,8% em 1983 (-3,1% em 1981 e 1,1% em 1982),
porém em 1984 tem um bom desempenho (5,7%). Além disso, a inflação começa a
7
ELETROBRÁS.RelatórioAnual1964/1995.
23
surgir como um grave problema para a economia brasileira, chegando a casa dos
200% anuais no fim do governo Figueiredo. A figura abaixo mostra a evolução da
formação bruta de capital fixo ao longo do período 1971-2001.
Figura 1 – Formação Bruta de Capital Fixo (em % do PIB e a preços de 1980)
Fonte: Elaboração própria com base em dados de FERREIRA e MALLIAGROS (1999)
Com a moratória do México em 1982, os mercados internacionais de
empréstimos se fecham aos países em desenvolvimento. Ao longo do governo
Sarney, sucessivos planos foram elaborados para tentar controlar a inflação (plano
Cruzado, Cruzado II, Bresser, Verão) sem obter êxito. O insucesso no combate à
inflação, aliado a uma estagnação econômica prolongada, um agravamento da
restrição externa, o desequilíbrio fiscal e as indecisão na política industrial formaram
um ambiente pouco convidativo à retomada do investimento público e privado para os
setores de infra-estrutura no país.
No princípio dos anos 90, os investimentos públicos foram e a estratégia de
congelamento de preços dificultava a captação interna de poupança para o
financiamento de despesas que expandissem a infra-estrutura nacional, assim como
realizasse os investimentos necessários para a manutenção da rede já existente.
Adicionalmente, houve um aumento no custo do investimento. No mês de março de
1990, Fernando Collor assume o governo e coordena o programa nacional de
privatizações. Esse programa tinha como um dos principais objetivos modificar o perfil
dos gastos públicos, atuando mais intensamente na área social e abrindo espaço para
24
a iniciativa privada em outros setores, como o de infra-estrutura outrora controlado
pelo Estado.
O programa nacional de desestatização começou com as empresas do setor de
siderurgia e petroquímica. Com a realização dessas privatizações houve uma queda
dos investimentos das estatais. A participação do investimento destas empresas em
relação ao PIB atingiu 2% no período 90-94 (ao longo dos anos 70, as estatais
participavam com 4,7%). O pesado endividamento das estatais concentrou-se, ao
longo das últimas décadas, nos setores de energia elétrica e siderurgia, responsáveis
por cerca de 50% do estoque da dívida das estatais em 1980 e 58% em 1985.
A constituição de 1988, que impôs o fim dos tributos vinculados para diversos
setores como: telecomunicações, energia elétrica e rodovias, reduziu drasticamente a
disponibilidade de recursos próprios para as estatais. Dessa forma, as empresas
estatais perderam significativa a capacidade de geração de recursos. Adicionalmente,
a defasagem tarifária, a interrupção dos fluxos de crédito externos e internos, as
limitações ao crédito de longo prazo, e os cortes de subsídios e transferências do
Tesouro impuseram a essas empresas uma redução drástica no nível de seus
investimentos.
Esse programa de desestatização tinha como justificativa o esgotamento da
capacidade de financiamento dos investimentos do setor público federal. Foi atribuído
ao BNDES a chefia do processo de desestatização. Com o sucesso no controle da
inflação, através do Plano Real, o valor das tarifas passa por um processo de
recomposição, recuperando assim a geração de recursos próprios para as estatais;
mas, mesmo assim, essas não conseguem atingir os níveis de investimentos médios
da década de 70. A decisão tomada foi dar continuidade às privatizações, delegando
ao setor privado uma série de investimentos em infra-estrutura dali para frente. O
processo expandiu-se para os setores de telecomunicações, eletricidade, transportes
e mineração.
25
2.4 - Fontes de financiamento para a criação de infra-estrutura ao longo do
século XX
No que tange às fontes de financiamento dos investimentos em infra-estrutura
no período 1950-1994, diversos mecanismos foram utilizados. O BNDES foi um
agente importante de financiamento para o setor de infra-estrutura, durante os anos
50, onde a existência de gargalos era evidente e um claro limitador ao
desenvolvimento. O racionamento de energia elétrica em 1953 e as sobretaxas
portuárias em virtude da sobrecarga do sistema são exemplos ilustrativos de como
esses problemas existiam.
Nesse cenário, o BNDES desembolsou para as empresas do setor de infra-
estrutura uma média anual de 76,8% de seus empréstimos e entre 1953-1956, 25,0%
dos empréstimos em cruzeiros foram para o setor elétrico e 40,3% entre 1957-61
8
. De
1956 em diante, as operações do BNDES foram suficientes para influenciar de forma
decidida a formação de capital fixo do país. O percentual dos empréstimos em cruzeiro
para a FBKF era 3,3 % em 1956, atingindo o pico de 7,4 % em 1959, e caindo para
6,2% em 1960. Empréstimos feitos pelo Banco em dólares americanos em relação à
entrada global de capitais no país, que era de 1 % em 1953 chegou ao patamar de
86% no ano de 58 se reduziu para 78% em 60. Já entre os anos de 1963-1972 as
empresas do setor de infra-estrutura receberam em média, 20,3% dos empréstimos
em cruzeiros do BNDES, o que demonstra a intenção do banco de destinar uma
parcela cada vez maior dos recursos para o setor privado, tendência se intensificou a
partir de 1969.
Com o Plano de Metas (1956-61), foram iniciados outros dois tipos de
financiamento. O primeiro através do capital estrangeiro, na forma de investimento
direto e de capital de risco. A Instrução nº 113 da SUMOC, incentivava a entrada de
capital estrangeiro, isentando-os de cobertura cambial. De acordo com Silva e Faro
8
MELO, G. M., JÚNIOR, W. R. “Determinantes do Investimento Privado no Brasil: 1970-1995”. IN: IPEA, TD 605,
1998.
26
(1991) entre os anos de 1956-60, a entrada de capitais alcançou US$ 565 milhões. O
segundo foi o financiamento inflacionário. A primeira metade da década de 60
caracterizou-se por um período de grandes incertezas políticas, retraindo o nível de
investimentos e conseqüente redução das fontes de financiamento.
Em 1964, sob um novo regime político, foi adotado um plano de ajustamento
econômico que realizou uma série de ajustes estruturais (nas áreas fiscal, monetária,
creditícia). As tarifas públicas sofreram correções e isso permitiu que as empresas
públicas gerassem mais recursos próprios para a realização de investimentos. Esta
política de adequação de forma realista os preços públicos perdurou até 1975. Durante
o período 1967-1975, as empresas estatais contaram com significativo volume de
recursos em seus caixas. Do mercado acionário provinha 1,8% e, dos restantes
25,2%, 8,3% eram oriundos do mercado interno (basicamente do BNDEs), e 16,9%
vinham de empréstimos externos. De 1975 em diante, a política antiinflacionária
adotada por diversos governos gerou perda real das tarifas públicas, que no caso do
setor de telecomunicações chegou a uma defasagem de 50%.
A estratégia de conter a inflação através de uma defasagem tarifária acabou se
mostrando uma estratégia equivocada na medida em que gerou apenas perda de
investimentos no setor sem uma redução da inflação significativa. Com esse processo
de defasagem tarifária em curso, as estatais encontram como alternativa captar
recursos nos exterior a taxas de jurus flutuantes para garantir o processo de expansão
da rede. Dessa forma, aumenta substancialmente a parcela do setor público nos
empréstimos externos, que chegam a 51% do total em 1976, e 77% em 1980.
Setorialmente merecem destaque, como captadores de dívida externa, os setores de
transportes e de telecomunicações, energia elétrica e de siderurgia, responsáveis por
elevados volumes de inversões na época do II PND. Entretanto, com as crises do
petróleo (1973/74 e 1979/80) e dos juros (1979), as taxas de juros internacionais
subiram vertiginosamente, fazendo com que o a dívida aumentasse e gerasse uma
situação externa delicada para os próximos anos.
27
Sinteticamente, podemos observar que o primeiro período (1950-79)
caracterizou-se pela realização de grandes obras de infra-estrutura, com forte
participação do governo. Foi realizado um controle das tarifas nos serviços de utilidade
pública, contemporaneamente a uma crescente antipatia da sociedade contra o capital
privado estrangeiro e o alto risco de investir desestimularam as empresas privadas de
realizarem investimentos no setor. Esse processo fez com que o setor público
gradativamente assumisse o papel de suprir as deficiências nos setores de utilities.
Nesse período, diversas empresas estatais foram criadas, aumentando a participação
do governo em vários setores, fazendo com que os investimentos nas estatais e o PIB
tivessem uma relação pró-cíclica de alavancagem do crescimento econômico nacional.
O novo ciclo (1980-2000) iniciou-se com a crise internacional nos mercados de
empréstimos, entre outros fatores, pela crise dos juros americanos e da moratória
mexicana (1982). A entrada de recursos externos para as empresas estatais foi
paralisada e aliando-se a isso a crise financeira do Estado, foram realizados severos
cortes nos investimentos públicos, especialmente no setor de infra-estrutura. Diversas
obras são paralisadas ou tem seu ritmo reduzido contribuindo para a queda no nível
de atividade econômica do país.
Uma avaliação dos investimentos público na infra-estrutura agrícola foi feita por
Ferreira (1987). Os principais setores avaliados foram a eletrificação rural, irrigação e
proálcool, mostrando um desgaste da atuação do estado como promotor dos
investimentos em infra-estrutura nos anos 80.
Nos primeiros anos da década 90, as estatais se viram mais uma vez diante de
colapso na capacidade de financiamento dos seus investimentos devido em parte à
promulgação da Constituição em 1988, que extinguiu os tributos vinculados ao setor
de infra-estrutura. O colapso de fontes de financiamento habituais reduziu a
capacidade de investimento das estatais, e gerou uma péssima qualidade dos serviços
oferecidos no começo dos anos noventa, e mais decididamente em sua segunda
metade, inicia-se um amplo programa de privatizações no país.
28
Ao longo desse capítulo foi discorrido um histórico da criação brasileira da infra-
estrutura no Brasil. Ao longo dos últimos cinqüenta anos, o país avançou muito com
estratégias diferenciadas dentro dos diversos períodos. Essa primeira parte da
dissertação teve como objetivo ambientar e introduzir o objeto de estudo da mesma,
bem como embasar de forma concreta o setor para o desenvolvimento da
argumentação nos capítulos subseqüentes. De acordo com Pinto Jr. (2003), A
credibilidade de entes regulatórios não era uma questão relevante, uma vez que o
papel de expansão dos serviços de utilidade pública era fortemente concentrada nas
mãos do estado. Introduzido o tema, os próximos capítulos irão trazer uma análise
mais precisa sobre a questão de credibilidade e seus desdobramentos sobre o volume
de investimentos nos setores privatizados.
29
CAPÍTULO 3 – METODOLOGIA DE ANÁLISE E ENFOQUE TEÓRICO:
REGULAÇÃO, INVESTIMENTO E CREDIBILIDADE
“The art of regulation involves
establishing rules that allocate value to
consumers and suppliers in such a way
as to maintain incentives for the firm to
create value, While promoting political
legitimacy In the eyes of consumers
and others Stakeholders”
(BERG, 2000, p.11)
3.1 - Contexto da estrutura regulatória
Baldwin, Scott e Hood (1998) enfatizam a importância de se utilizar a
interdisciplinaridade na prática regulatória. Esse aspecto envolveria noções de Direito,
Ciência Política, Economia, Ciências Sociais e História. Entretanto ressaltam o fato de
que a combinação de tantas ciências contribui para que os conhecimentos específicos
a respeito dessa prática se tornem mais difusos e de assimilação mais difícil.
A literatura referente à regulação econômica foi tradicionalmente desenvolvida a
partir da experiência americana de regulação de monopólios naturais. A existência
desse tipo de fenômeno econômico possibilitou o desenvolvimento de mecanismos
regulatórios para combate de práticas e características nocivas ao bom funcionamento
econômico. Nos Estados Unidos, a regulação foi sempre encarada como uma
intervenção estatal que tinha como objetivo evitar a utilização de um poder de
mercado em detrimento do interesse público.
O reconhecimento das falhas do governo se faz presente desde o embrião das
agências reguladoras. Por serem serviços que permanecem no âmbito do interesse
público, novos órgãos de regulação e instrumentos acabam sendo criados, e a
preocupação central é se as novas agências que vão surgindo estejam fora da esfera
30
de ação de grupos de interesses, sejam eles governamentais, dos consumidores ou
das concessionárias. Por essa razão é crucial garantir que as agências não sejam
controladas por interesses de grupos específicos ao invés do interesse público e que a
transparência e a independência sejam asseguradas, até mesmo para evitar que elas
surjam já capturadas por tais interesses. Atribuir funções bem definidas para o
regulador, para o governo, para empresas e para os consumidores é essencial para
garantir a credibilidade do órgão regulador (MULLER e PEREIRA, 2001). Quanto
maior a percepção de independência do órgão regulador, maior será o patamar de
credibilidade que este deterá diante do governo, das empresas concessionárias e dos
consumidores.
O objetivo das agências deve ser regular as concessionárias e permissionárias
de serviços públicos para assim garantir o bem-estar dos usuários. Logo, mesmo
existindo uma hierarquia entre governo e agências, é necessária uma autonomia para
evitar que as reguladoras sejam objeto de interesses governamentais, comprometendo
assim seus objetivos. Para isso, torna-se necessária uma “blindagem” da agência de
pressões políticas para que essa desfrute de verdadeira autonomia decisória. Existem
alguns procedimentos para tentar evitar que os órgãos reguladores sejam capturados
por interesses do governo como: “duração de mandatos não-coincidentes com os do
Executivo, mecanismos de responsabilização individual do dirigente do órgão,
estabelecimento de critérios que devem ser obedecidos para a remoção do regulador
de seu cargo e todo um aparato que visa diminuir o poder discricionário do governo
em relação ao órgão regulador” (PINTO JR. 2003, p. 13). Medidas como essa, ajudam
a criar um ambiente de estabilidade de regras, com positivos impactos sobre a
credibilidade do regulador e sobre o volume de investimentos do setor.
O principal objetivo ao criar tais agências é tentar assegurar um grau de
independência dos governos, e essa é uma discussão que vem sendo feita por
diversos especialistas. Depois de criadas as agências, alguns problemas práticos vão
surgir para o regulador, como por exemplo, a questão do interesse público. Este deve
ser o objetivo de todo Estado, mas quando não existe uma definição operacional deste
31
interesse, a escolha se torna razão para intensos debates. Ao regulador cabe
interpretar o que seria de fato interesse público, para então tomar as medidas e
iniciativas necessárias para o por em prática. Tais decisões devem ser tomadas,
avaliando os seus impactos sobre a sociedade como um todo.
Pinto Jr. (2001) destaca três aspectos como sendo os principais problemas
enfrentados na construção de uma estrutura regulatória:
(i) Embora a prática regulatória não seja algo novo, a sua utilização em
empresas de energia inseridas em um ambiente competitivo o é, e por essa razão
existem poucas referências bibliográficas a respeito do tema e de experiências
ocorridas;
(ii) As reformas implementadas foram alvo de diversas revisões, o que
dificulta o estabelecimento de um marco regulatório definitivo;
(iii) A existência de uma diversidade de desenhos e arcabouços regulatórios.
Os aspectos destacados acima mostram que a questão regulatória permanece
em formação e amadurecimento. Essa característica torna a abordagem do tema mais
complexa e estimulante.
A realização dessa série de reformas estruturais tem quatro objetivos principais
(PINTO JR., 2001):
(i) A busca de um aumento no nível de investimento;
(ii) A busca de uma melhora na performance microeconômica do setor;
(iii) A busca de uma sensível redução de preços;
(iv) Evitar a atuação do poder de mercado de um principal player (formação
de cartéis, conluios).
Tais objetivos só podem ser atingidos com a obtenção de um elevado patamar
de credibilidade por parte do agente regulador. Um importante fator a ser observado
em um ambiente competitivo, que será destacado predominantemente, é a
necessidade de criação de incentivos para a realização de investimentos de longo
32
prazo de maturação. No caso de indústrias de infra-estrutura, deve ser considerada a
existência de custos afundados e a presenças de substanciais economias de escala.
O mecanismo de financiamento nesse setor é constituído de uma forma mais
complexa, o que dificulta a busca de soluções. Essas dependerão da estruturação de
operações de crédito que garantam o retorno dos financiadores. Ressalta-se o fato de
que a entrada de novos agentes não garante a elevação do nível de investimento.
Essas reformas institucionais abriram espaço para a entrada de novos agentes.
As mesmas tinham como objetivos cessar: a concessão de subsídios para as
empresas de energia; otimizar a estrutura do setor; prover incentivos para que as
empresa atuassem de forma eficiente e fornecessem serviços de qualidade; promover
a expansão das redes a custos mais baixos; estimular à inovação e o desenvolvimento
de novas tecnologias. O objetivo de melhorar o desempenho do setor deveria vir
acompanhado da determinação de um marco regulatório que desse suporte para que
os objetivos reformistas fossem atingidos.
Para que o trabalho das agências possa avançar de forma satisfatória, ela deve
possuir recursos compatíveis com objetivos tão audaciosos, como por exemplo: um
mandato para seus líderes, o que legitimaria suas atividades; recursos humanos e
financeiros suficientes para o bom andamento do trabalho; e valores ou princípios
capazes de dar suporte para as mesmas. Caso um desse três fatores não esteja
presente a performance da agência será certamente inferior e o seu patamar de
credibilidade da mesma diante dos agentes econômicos (governo, concessionária,
consumidores) mais baixo, o que tende a afetar de forma negativa o volume de
investimentos em questão, em virtude da maior hesitação em realizá-los.
Um regulador deve atuar de forma autônoma do governo, com regras claras e
transparência organizacional, buscando manter o incentivo das firmas ao investimento
sem onerar demasiadamente os consumidores, mantendo a eficiência da economia
como um todo. Para tomar decisões que obtenham bons resultados, o mesmo não
33
deve se limitar a seguir uma Checklist
9
previamente desenvolvida e sim levar em
consideração elementos de Economia Industrial, tais como custos e demanda que
devem ser aliados a um bom senso e a consciência de que o comportamento do
regulador influencia fortemente as decisões dos agentes. É importante que sejam
mantidos os parâmetros decisórios após trocas de governo e em momentos de
transição governamental, para que o processo ganhe credibilidade perante os agentes
envolvidos e mostre a sua independência diante de pressões políticas. Ressalta-se o
fato de que boas performances em setores de infra-estrutura estão associadas, na
maioria dos casos, a boas performances regulatórias, com reguladores desfrutando de
satisfatórios patamares de credibilidade.
No que tange, em particular, a regulação de preços, são identificadas na
literatura a respeito de regulação econômica sete funções do regulador que devem ser
respeitadas para que o regime regulatório seja bem sucedido (BERG, 2000):
1) Conceder licenças para a definição de patamares de tarifas que
remunerem satisfatoriamente os investimentos realizados;
2) Estabelecer níveis de performances das empresas que sejam
considerados ideais;
3) Monitorar custos e performances, que devem ser considerados em
momentos de reajuste de tarifa;
4) Trabalhar pela unificação do sistema contábil das empresas para que
sejam possíveis comparações tarifárias entre geração, transmissão e distribuição;
5) Fazer uma arbitragem entre consumidores e as firmas no
estabelecimento de tarifas;
6) Gerenciar auditorias nas empresas reguladas para que as informações
utilizadas nas analises decisória sejam confiáveis;
7) Levar em consideração na determinação de custo e tarifas a performance
e a eficiência futura, ambas individualmente inseridas no setor como um todo.
9
BREYERS, S. “Regulation and Its Reform”, Cambridge, Massachussets: Harvard University Press, 1982.
34
O exercício satisfatório dessas funções eleva substancialmente a credibilidade
do regulador. Para o exercício dessas funções, os recursos disponíveis para a
operação de uma agência devem ser obrigatoriamente compatíveis com a sua
responsabilidade. Primeiramente, o mecanismo de financiamento determina a
capacidade financeira da agência, bem como o seu grau de autonomia. Um
satisfatório mecanismo de financiamento pode promover de forma significativa um
aumento na autonomia decisória da agência, assim como reduzir a atuação de
pressões políticas. Caso a política seja usada para punir o órgão regulador por alguma
decisão em particular, o seu horizonte de atuação passará a ficar restrito ao mandato
eleitoral da autoridade política responsável pela retaliação. Em uma indústria capital-
intensiva com significantes custos afundados, os investidores irão evitar realizar
investimentos em companhias sujeitas a uma regulação tão pouco uniforme e/ou com
uma credibilidade deteriorada.
A escolha de pessoas qualificadas para gerenciar a agência é um sinal
importantíssimo para que os investidores e os consumidores acreditem que o governo
está implementando um processo sério de reestruturação e digno de confiança e
credibilidade É necessário que seja evitado qualquer tipo de “loteamento” de cargos
nas agências, que posso gerar desconfiança por parte dos agentes econômicos
envolvidos (governo, concessionárias e consumidores) com redução da credibilidade
das mesmas. A formação desse órgão demanda a contratação de especialistas em
Finanças, Engenharia, Contabilidade, Direito e Economia, que poderão analisar as
melhores alternativas de política. A formação de uma equipe pequena seria preferível
à formação de uma estrutura burocrática grande e ineficiente. O regulador deve
sempre se engajar na busca incessante de formas de melhorar o desempenho do
setor em que está inserido. As condições institucionais afetam fortemente os
procedimentos e o desempenho da agência que, por tabela, interferem nas regras e
nos incentivos aplicados às firmas participantes do mercado. Quando seus recursos
da mesma são consistentes e seus valores respeitados, o desempenho do setor se
aproximará mais do socialmente equilibrado.
35
A obtenção de patamares elevados de credibilidade, formado pelos aspectos
descritos ao longo dessa seção, por parte de um ente regulador é crucial na obtenção
de elevados níveis de investimento em um setor. Como dito, a credibilidade mais alta
de um agente regulador abre espaço para a realização de investimentos em
patamares mais elevados. Essa conclusão será demonstrada com um exemplo
numérico em seção subseqüente desse capítulo.
3.2 - Os princípios da atuação regulatória
A maior parte das análises sobre regulação econômica caracteriza a natureza
regulatória como o balanceamento dos interesses de três grupos: consumidores,
investidores e governo. Entretanto, essa questão é bem mais complexa do que isso,
uma vez que a pressão exercida por esses grupos é bastante heterogênea. No caso
dos consumidores, grandes conglomerados industriais possuem diferentes
preferências de um simples consumidor doméstico. Analogamente, firmas já
estabelecidas preferirão políticas regulatórias distintas de firmas entrantes. Essa
atividade envolve a promoção de um consenso entre os interesses de diversos grupos
de forma a melhorar o desempenho do setor como um todo. A presença de recursos
compatíveis, um mandato legal e de valores consistentes (aspectos citados na seção
anterior) não tornam a regulação fácil, mas a tornam efetiva e possível.
A ausência de valores consistentes gera problemas para a tomada de decisão.
Em particular, as novas agências carecem de um histórico de atuação que possibilite a
mesma atuar de forma efetiva e eficiente. Esse processo resulta em uma atuação
inicial com pouca transparência e desperta a desconfiança dos stakeholders que se
reflete em uma baixa credibilidade, e “ceteris paribus” irá afetar de forma negativa o
volume de investimentos do setor em questão.
A falta de um mandato legal para a atuação da agência a coloca diante do
desafio de regular um mercado sem ter sido lhe dada explicitamente essa incumbência
de fazê-lo. Claro que o regulador argumentará que suas funções estão implícitas, mas
36
independentemente dessa questão legal, os reguladores devem manter informados os
poderes Legislativo e Judiciário, a respeito de sua atuação e do efeito das políticas
implementadas.
A ausência de recursos compatíveis com a atuação do órgão traz problemas
óbvios à qualidade da política regulatória. Quando existir um problema de
subfinanciamento, por exemplo, a agência atuará sobre fortes restrições
orçamentárias que a farão recorrer aos poderes Legislativo e Executivo, em busca de
mais recursos. Em troca desses recursos poderão ser feitas pressões políticas em prol
de um tipo específico de política ou empresa, o que geraria enormes custos de
credibilidade ao órgão e reduziria a sua legitimidade perante a sociedade. Apesar das
diferenças, diversos países vêm tentando consolidar os princípios que deveriam
orientar a atuação regulatória.
Berg (2000) desenvolve definições, princípios e processos sob os quais deve
ser praticada a “Arte da Regulação Econômica”. Essa é uma “arte” regida por
parâmetros que objetivam o balanceamento de interesses distintos que equilibrados
pela atuação de um regulador independente legitimado pela sociedade podem evitar a
existência de conflitos distributivos maléficos para o funcionamento da economia como
um todo. Na visão do autor, uma agência reguladora estaria posicionada no meio de
um triângulo imaginário (mostrado na Figura 3), balanceando os interesses do
governo, dos consumidores e dos fornecedores. Além disso, ela está mediando
interesses de indivíduos com horizontes que vão além das próximas eleições, o que a
diferencia de uma realizadora de políticas públicas governamental tradicional. Para
funcionar bem, a agência precisa deter legitimidade perante os consumidores,
credibilidade perante os investidores e contribuir para o bom funcionamento da
economia como um todo. Para tal, ela precisa tomar decisões técnicas, previsíveis,
coerentes e independentes, que mostrarão ao mercado, à sociedade e ao governo que
a mesma está comprometida com o bom desempenho da economia como um todo e
com o sucesso do processo. Dessa forma, essa será capaz de criar um ambiente
atrativo para a realização de investimentos.
37
Figura 2 - A atuação do regulador – independência no balanceamento de
interesses.
Produtores Consumidores
Governo
Balanceamento
de interesses
Fonte: (BERG 2000, p.13).
O comportamento dos órgãos reguladores ao redor do mundo vem sendo alvo
de estudos e observações por parte de diversos agentes. Em fórum realizado na
Austrália no de 1999, foram definidos nove princípios para a boa prática regulatória de
serviços de utilidade pública. Entre eles estão: a transparência do processo, a clareza
na comunicação entre reguladores e stakeholders e a previsibilidade na tomada de
decisões, uma vez que tais características reduzem a incerteza sobre o futuro e abrem
espaço para a realização de investimentos em setores onde os mesmos detêm um
longo prazo de maturação (esses princípios estão listados e descritos nas páginas
subseqüentes). Já agências de rating, como a Standard & Poor`s, vêm realizando
avaliações a respeito dos ambientes regulatórios em que diversas empresas de
eletricidade ao redor do mundo estão inseridas, para mensurar os riscos que
investimentos nesses mercados acarretam.
38
Os objetivos de uma agência devem ser aderentes com suas atitudes. A
Comissão australiana de concorrência identificou nove práticas a serem seguidas para
a boa ação regulatória:
1) Comunicação (as informações devem ser repassadas para os
stakeholders com qualidade e em tempo hábil);
2) Consultas (os stakeholders devem participar dos encontros sobre
Regulação Econômica que ocorrerem);
3) Consistência (por parte dos agentes ao longo do tempo);
4) Previsibilidade (uma reputação que facilite as negociações com
consumidores e fornecedores);
5) Flexibilidade (pelo uso de instrumentos pertinentes as diversas
situações);
6) Independência (autonomia decisiva e a ausência de pressões políticas);
7) Eficiência (na aplicação de regras e políticas);
8) Accountability (clareza processual, decisória e controle externo);
9) Transparência.
A ausência de tais práticas por parte de um agente regulador afetará de forma
negativa o volume de investimentos do setor regulado, criando um ambiente de
incerteza e tornando as concessionárias mais receosas em tomarem decisões de
investimento.
Finalmente, os princípios da atuação regulatória, são listados na tabela 1 os
principais elementos presentes na atuação de uma agência com os seus
desdobramentos sobre a credibilidade do agente regulador, mostrando quais devem
ser os elementos norteadores da atuação regulatória.
39
Quadro 1 – Elementos regulatórios e seus impactos sobre a credibilidade das
agências reguladoras
Característica
Impacto sobre a credibilidade do
agente regulador
Comunicação e publicidade
das ações Positivo
Consultas aos agentes Positivo
Consistência decisória Positivo
Previsibilidade decisória Positivo
Flexibilidade Positivo
Independência Positivo
Transparência Positivo
Eficiência Positivo
Loteamento político de
cargos Negativo
Autonomia financeira Positivo
Alterações de regras Negativo
Rompimento de contratos Negativo
Autonomia Financeira da
agência
Positivo
Mandatos legais para a
diretoria
Positivo
Fonte: Elaboração própria
3.3 - Impactos do risco regulatório sobre a rentabilidade de projetos de
investimento em infra-estrutura
Ao longo dessa seção são discutidos os impactos do incremento de custos de
credibilidade sobre a rentabilidade de projetos de investimento em infra-estrutura. São
usados valores de betas usualmente mencionados em relatórios de análise do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social para os setores de infra-estrutura.
Antecedendo a análise, que é composta de uma comparação entre dois projetos
fictícios, mas verossímeis, o critério de avaliação Valor Presente Líquido (VPL)
utilizado é detalhado.
40
3.4 - O Valor Presente Líquido
A ferramenta de maior utilização na avaliação econômica de projetos é o Valor
Presente Líquido (VPL), que é o fluxo de caixa descontado, a uma taxa que represente
o retorno esperado pelos investidores e remunere o risco do negócio (ROSS, 2002).
Essa ferramenta é utilizada para mostrar o impacto de diferentes patamares de
credibilidade sobre a rentabilidade de projetos em infra-estrutura na próxima seção.
O presente estudo avalia previamente o desempenho de um empreendimento
de infra-estrutura a ser lançado, utilizando ferramentas de simulação associadas a
otimização de planilhas eletrônicas. O modelo em questão, oferece aos gestores a
possibilidade de definir as melhores opções, cenários e alternativas comerciais,
adicionados aos ruídos incorridos nas informações de mercado e na evolução das
variáveis aleatórias no tempo. A maximização da receita e a minimização dos custos
no desempenho financeiro são os alvos a alcançar. As alternativas apuradas têm o
seu impacto medido financeiramente, tomando como parâmetro de valor o VPL – Valor
Presente Líquido e outras medidas financeiras como: a TIR - Taxa Interna de Retorno,
o Payback descontado (tempo de retorno do investimento descontado à mesma taxa
de cálculo do VPL) e o nível de exposição financeira (volume de recursos a aportar no
decorrer do empreendimento) que os empreendedores estão dispostos a incorrer.
A avaliação econômica de projetos, pelo método do fluxo de caixa descontado
(VPL), começou a ser utilizada em corporações na década de sessenta. Na década
seguinte, com o aparecimento das calculadoras financeiras a sua utilização ganhou
considerável impulso.
O valor presente líquido, base do cálculo para avaliação dos investimentos é
apurado pela fórmula
10
:
10
ROSS, S. “Administração Financeira: Coporate Finance”. Ed. Atlas. São Paulo,
2002.
n
i
FC
i
FC
i
FC
VPL
n
1
...
11
10
10
41
Onde:
FC
0
, FC
1
, ..., FC
n
– é o valor em moeda do fluxo de caixa de cada período.
i – é o valor da taxa de juros ajustada para descontar o fluxo de caixa.
A partir dos anos noventa as corporações começaram a trabalhar o conceito de
risco de forma mais detalhada, por meio de ajustes na taxa de desconto para se
avaliar um determinado investimento ou fluxo de caixa. O risco em finanças é
basicamente a variabilidade dos fluxos de caixa esperados. Um menor patamar de
credibilidade por parte do regulador, aumenta a imprevisibilidade do fluxo de caixa do
empresário. A maior parte dos estudos empíricos com o objetivo de medir a taxa de
juros adequada para o cálculo do VPL, ou seja, medir o desempenho de
investimentos, têm por base o CAPM (Capital Asset Pricing Model), onde se estuda o
risco pela correlação entre o retorno esperado de um ativo e o seu risco, medido pela
equação:
E(Ri) = RF + βi [E(RM) – RF], onde:
E(Ri) – É o retorno esperado pelo ativo.
RF - É o retorno do ativo livre de risco.
βi - É a medida do prêmio risco do ativo
Dessa forma, pode-se utilizar essa ferramenta para avaliar o impacto de
diferentes níveis de credibilidade na rentabilidade do investimento, o que foi feito para
dois projetos de investimento para infra-estrutura.
3.5 - Comparando a rentabilidade de dois projetos sujeitos a reguladores com
diferentes níveis de credibilidade
Ao longo dessa subseção, dois projetos de investimento em infra-estrutura
sujeitos a dois diferentes custos de credibilidade são analisados. Os dois tem o
mesmo valor de investimento inicial e o mesmo prazo de maturação. Uma elevação
42
nos custos de credibilidade fará com que o beta do projeto sofra uma variação, que
virá a afetar a rentabilidade do mesmo e poderá comprometer a sua implementação.
Tabela 1 - Fluxo de Caixa Líquido (Já descontados todos os Impostos)
11
k das Empresas (A e B)= 18,00%a.a. CAPM
Beta da Empresa A 0,9 A 17,80%
Beta da Empresa B 1,9 B 19,80%
Renda Fixa = 16,00%a.a.
Companhia A Companhia B
Ano
Sem Crescimento
Com
Crescimento
Sem
Crescimento
Com
Crescimento
3,00% 3,00%
294.438.183 353.282.015 294.438.205 353.282.015
297.745.739 358.050.033 267.674.658 315.459.063
297.752.809 267.676.768
358.108.108 315.476.190
1 53.000.000 53.000.000 53.000.000 53.000.000
2 53.000.000 54.590.000 53.000.000 54.590.000
3 53.000.000 56.227.700 53.000.000 56.227.700
4 53.000.000 57.914.531 53.000.001 57.914.531
5 53.000.000 59.651.967 53.000.002 59.651.967
6 53.000.000 61.441.526 53.000.003 61.441.526
7 53.000.000 63.284.772 53.000.004 63.284.772
8 53.000.000 65.183.315 53.000.005 65.183.315
9 53.000.000 67.138.814 53.000.006 67.138.814
10 53.000.000 69.152.979 53.000.007 69.152.979
11 53.000.000 71.227.568 53.000.008 71.227.568
12 53.000.000 73.364.395 53.000.009 73.364.395
13 53.000.000 75.565.327 53.000.010 75.565.327
14 53.000.000 77.832.287 53.000.011 77.832.287
15 53.000.000 80.167.255 53.000.012 80.167.255
16 53.000.000 82.572.273 53.000.013 82.572.273
17 53.000.000 85.049.441 53.000.014 85.049.441
18 53.000.000 87.600.925 53.000.015 87.600.925
19 53.000.000 90.228.952 53.000.016 90.228.952
20 53.000.000 92.935.821 53.000.017 92.935.821
21 53.000.000 95.723.895 53.000.018 95.723.895
22 53.000.000 98.595.612 53.000.019 98.595.612
23 53.000.000 101.553.481 53.000.020 101.553.481
11
Os betas usados nessa análise foram escolhidos tomando por base os parâmetros usados pelo
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), através de informações gentilmente
oferecidas por Vinícius Magalhães, engenheiro do DETEL, departamento de telecomunicações, que é
responsável pela concessão de financiamentos para investimentos para esse setor.
43
24 53.000.000 104.600.085 53.000.021 104.600.085
25 53.000.000 107.738.088 53.000.022 107.738.088
26 53.000.000 110.970.230 53.000.023 110.970.230
27 53.000.000 114.299.337 53.000.024 114.299.337
28 53.000.000 117.728.317 53.000.025 117.728.317
29 53.000.000 121.260.167 53.000.026 121.260.167
30 53.000.000 124.897.972 53.000.027 124.897.972
31 53.000.000 128.644.911 53.000.028 128.644.911
32 53.000.000 132.504.258 53.000.029 132.504.258
33 53.000.000 136.479.386 53.000.030 136.479.386
34 53.000.000 140.573.768 53.000.031 140.573.768
35 53.000.000 144.790.981 53.000.032 144.790.981
36 53.000.000 149.134.710 53.000.033 149.134.710
37 53.000.000 153.608.751 53.000.034 153.608.751
38 53.000.000 158.217.014 53.000.035 158.217.014
39 53.000.000 162.963.524 53.000.036 162.963.524
40 53.000.000 167.852.430 53.000.037 167.852.430
41 53.000.000 172.888.003 53.000.038 172.888.003
42 53.000.000 178.074.643 53.000.039 178.074.643
43 53.000.000 183.416.882 53.000.040 183.416.882
44 53.000.000 188.919.389 53.000.041 188.919.389
45 53.000.000 194.586.970 53.000.042 194.586.970
46 53.000.000 200.424.580 53.000.043 200.424.580
47 53.000.000 206.437.317 53.000.044 206.437.317
48 53.000.000 212.630.437 53.000.045 212.630.437
49 53.000.000 219.009.350 53.000.046 219.009.350
50 53.000.000 225.579.630 53.000.047 225.579.630
51 53.000.000 232.347.019 53.000.048 232.347.019
52 53.000.000 239.317.430 53.000.049 239.317.430
53 53.000.000 246.496.952 53.000.050 246.496.952
54 53.000.000 253.891.861 53.000.051 253.891.861
55 53.000.000 261.508.617 53.000.052 261.508.617
56 53.000.000 269.353.875 53.000.053 269.353.875
57 53.000.000 277.434.492 53.000.054 277.434.492
58 53.000.000 285.757.526 53.000.055 285.757.526
59 53.000.000 294.330.252 53.000.056 294.330.252
60 53.000.000 303.160.160 53.000.057 303.160.160
61 53.000.000 312.254.965 53.000.058 312.254.965
62 53.000.000 321.622.613 53.000.059 321.622.613
63 53.000.000 331.271.292 53.000.060 331.271.292
64 53.000.000 341.209.431 53.000.061 341.209.431
65 53.000.000 351.445.714 53.000.062 351.445.714
Fonte: Elaboração própria
* Valor presente do fluxo de caixa (no horizonte)
**Valor presente do Fluxo CAPM (no horizonte)
*** Cálculo em Perpetuidade com o K do CAPM
44
**** Cálculo em Perpetuidade Crescente com o K do CAPM
O prêmio de risco ajustado pelo Beta altera rentabilidade dos projetos de
investimento. A existência de regulação afeta os Betas, logo há uma percepção de
risco que afeta o K e o Valor Presente Líquido de projetos. Dessa forma, a análise do
custo de credibilidade se faz necessária para inferir os volumes de investimentos
existentes em um setor de infra-estrutura regulados.
3.6 - Relações interinstitucionais e a delegação de poderes para as agências
Um importante tema da literatura sobre regulação econômica discorre a respeito
do trade-off entre flexibilização e controle, que envolve a relação do governo com suas
agências. O poder repassado às agências por parte dos políticos pode acarretar em
conflitos de interesses, embora existam diversas vantagens no estabelecimento de
agências autônomas que devem ser observadas. Ao delegar poderes às agências
reguladoras o governo se vê diante de um trade-off entre credibilidade e controle, ao
mesmo tempo em que deve se preocupar com a manutenção do funcionamento dos
serviços concedidos e manutenção de incentivos à realização de investimentos por
parte das empresas concessionárias. A literatura a respeito da regulação econômica
aponta como comportamento comum à delegação de poderes para as agências
através do poder legislativo. Entretanto no Brasil, esse processo de transferência de
poder caracterizou-se por ter sido realizado pelo executivo.
As agências reguladoras ao receberem poderes dos políticos têm um grande
incentivo para se especializarem e reduzirem as incertezas do setor onde estão
inseridas, tendo condições de incentivar a expansão de investimentos no setor.
Embora usualmente sejam burocratas que se especializam, eles acabam sempre
subordinados à política vigente no governo. Outro fator a ser destacado tange ao fato
de que reformas dessa natureza propiciarão mudanças distributivas e é natural que o
governo procure se distanciar de processos como esse. Observa-se que as agências e
o poder judiciário devem atuar de forma independente, dando credibilidade ao
processo e indicando aos agentes que o governo não fará interferências na esfera
45
regulatória buscando defender os seus próprios interesses, criando um ambiente
propício para a realização de investimentos.
Muller e Pereira (2000) defenderam a idéia de que a criação de agências
reguladoras nesses moldes daria credibilidade ao Brasil, um país, que tem um
histórico com diversos casos de intervenções estatais na economia. Apesar do
processo de estabilização econômica e política ocorrida no Brasil ao longo da última
década, o país ainda é considerado pelos agentes econômicos um local de risco.
Antes da criação desses organismos (agências), a regulação econômica não era
inexistente no país. No passado, departamentos específicos ligados a ministérios
cuidavam da regulação de empresas públicas e privadas. Entretanto, o país é
fortemente influenciado por uma tradição centralizadora, que acirra o trade-off
credibilidade-controle
12
. Com a mudança da estrutura para o controle através de
agências autônomas ao longo dos anos noventa, procurou-se dar segurança aos
investidores e garantir o sucesso do processo de desestatização, tentando-se criar um
ambiente propício para a realização desses investimentos. Essa idéia pode ser
exemplificada por Muller e Pereira (2000):
“The fundamental problem faced by the Brazilian government in the creation of
a new regulatory system during the second half of the 1990s was the trade-off between
credibility and control. On one hand, it was necessary to create an environment where
provider of public services felt assured that they would not be administratively
expropriated by the government, thus providing the firms with positive for investments
and production. On the other hand, the government was aware that this act of
delegation created the potential of the agencies to pursue their interests at the expense
of its own”
Um órgão regulador deve possuir poderes para controlar de forma autônoma a
atividade econômica setorial. Entretanto, devem existir alguns mecanismos de controle
externo desses órgãos para que eles não venham a se desviar de seus objetivos.
12
Debate que permanece ao longo do governo Lula.
46
Esses mecanismos incluem controles orçamentários, que ampliam ou reduzem a
capacidade de atuação da agência, avaliações de performance do setor, uma vez que
um bom desempenho do setor está quase sempre ligado a um bom desempenho
regulatório e a um controle do executivo e do legislativo, que procuram manter o bom
funcionamento das agências sem realizar intervenções. Esses mecanismos de
controle devem ser claramente estabelecidos para que sua utilização não abra espaço
para interpretações intervencionistas, o que será nocivo para o volume de
investimentos do setor.
No modelo apresentado em Müller e Pereira (2000), a questão é colocada de
forma que as preferências dos atores envolvidos podem ser expressas em um ponto
de uma reta. O presidente determina a estrutura e o processo da agência com
restrições e prerrogativas, escolhendo quem serão os “cabeças” das mesmas. Ele
tende a escolher pessoas que vão ao encontro dos seus interesses e suas
preferências. Quando realiza suas escolhas, o chefe do executivo deve levar em
consideração suas conseqüências junto à credibilidade do processo e por essa razão
devem ser escolhidas pessoas que tenham preferências diferentes das suas.
O modelo parte da determinação da utilidade de preferência do presidente que
é igual a U
p
= - a |A-P|, onde a é um parâmetro de intensidade de preferência
equivalente ao valor de inclinação da curva de utilidade do presidente, e A é o ponto
escolhido para o estabelecimento da agência. Na figura 3, quanto mais longe o ponto
A for estabelecido de P, menor será a utilidade do presidente. O ponto T mostra onde
a agência seria estabelecida caso a escolha fosse tomada baseada apenas em
critérios de eficiência e não em estratégias políticas. Caso esse ponto fosse escolhido,
o governo obteria o maior grau de confiança perante os agentes econômicos.
Analogamente, um ponto mais distante de T, acarretaria em um maior grau de
desconfiança por parte dos agentes que considerariam os investimentos nesses
setores mais arriscados. Esse distanciamento de T gera um maior custo de
credibilidade e a magnitude desse custo dependerá do grau de distanciamento de T.
Entretanto, a existência de custos de credibilidade não garante a escolha do ponto T
47
por parte dos governantes. A decisão final será tomada com base no trade-off
existente entre a utilidade auferida ao aproximar-se A de P e a perda de credibilidade
que essa escolha acarretaria. Quanto mais próximo A for de T, maior será o nível de
credibilidade da agência e mais atrativo será o ambiente para a realização de
investimentos.
Figura 3: Modelagem de preferências
P
T
A
Obs. valor da inclinação
da U
P
(A) =
U
P
(A)
Fonte: MULLER e PEREIRA (2000).
Uma vez escolhido o grau de controle sobre uma agência, esse não
será estático e poderá ser alterado de acordo com a política vigente. No modelo, o
nível de controle dentro de uma estrutura e de seu processo é simplificado através da
determinação de uma variável (A). Um deslocamento de A para mais próximo do
ponto P acarretará em custos de credibilidade proporcionais aos incrementos no
controle, o que na visão do investidor, elevará os custos regulatórios envolvidos na
realização de investimentos e elevará a hesitação do mesmo em realizá-los. Essa
elaboração do desenho da agência é analisada separadamente das preferências do
presidente com o objetivo de isolar os efeitos de tais decisões, embora as mesmas
sejam tomadas conjuntamente e seus efeitos se combinem. O custo de credibilidade
será função de ambas as variáveis variando de acordo com as decisões tomadas. Em
lugares onde os custos de credibilidade forem menores, os reguladores deverão ser
48
mais neutros e independentes. Já em lugares onde os custos de credibilidade forem
maiores, os reguladores serão menos neutros e mais dependentes. Maiores custos de
credibilidade, “ceteris paribus”, menores patamares de investimento no setor em
questão.
Em seu artigo, Tyler & Zaje (2000) reexaminam a idéia de que regras
previamente estabelecidas geram mais credibilidade do que a discricionariedade.
Defende-se a idéia de que organizações que utilizam a discricionariedade como
“norte” de sua atuação, por um período, terão melhores possibilidades de aprender a
prever o comportamento dos agentes regulados no futuro e, portanto essa seria a
melhor forma de uma agência proceder em um ambiente regulatório. A
discricionariedade ao revelar informações a respeito dos agentes pode aumentar a
previsibilidade do processo e a credibilidade das agências, sendo que a credibilidade
possui a mesma relação positiva com o investimento.
Questões de credibilidade e discricionariedade aparecem quando o governo
enfrenta cenários ex ante e ex post distintos, de tal forma que uma decisão tomada ex
ante não se mostra a ideal ex post. Caso as políticas sejam sempre estabelecidas por
regras, as informações adquiridas sobre os agentes ou sobre o processo concorrencial
se tornarão irrelevantes, uma vez que as mesmas já estarão estabelecidas. As regras
tendem a ser imperfeitas ou insustentáveis, o que permite a existência de elementos
discricionários para evitar que as mesmas sejam aplicadas de forma forçada, o que
poderia reduzir a sua eficácia e a credibilidade de seus aplicadores.
A autoridade política, por natureza, é afetada por forças externas. Tais forças se
fazem presentes mesmo em momentos de alternância política, o que é quase
inevitável em países democráticos. Pressões externas são corriqueiras e os agentes
que pressionam procurando obter um ambiente mais favorável para a realização de
seus negócios. Esse ambiente mais favorável pode ser obtido com a aplicação de uma
política baseada na discricionariedade, que irá gerar informações aos agentes sobre a
49
política futura, informações essas que não seriam geradas caso a discricionariedade
não fosse adotada.
Defende-se na literatura a idéia de que as políticas serão efetivas quando os
tipos de investimento aplicados pelas firmas forem factíveis com o modelo regulatório
implementado. Analogamente, as firmas só realizarão investimentos custosos, quando
estiverem seguras a respeito das políticas que serão implementadas. Por isso as
políticas terão uma probabilidade maior de sucesso se colocadas com
discricionariedade, o que reduziria o grau de incerteza das firmas e aumentaria o grau
de credibilidade dos reguladores.
Para ratificar os argumentos acima apresentados, Tyler & Zaje (2000) apresenta
um pequeno modelo que procura mensurar a eficiência das políticas com
discricionariedade e sem discricionariedade com o objetivo de fazer uma comparação
mais precisa. Formalmente, adota-se
como a probabilidade no início do período do
agente ser do tipo . A firma investirá naquele período (1) apenas se
>
K/V, onde K
é o custo fixo e V o retorno do investimento. A probabilidade de o agente tomar a
decisão é
= r + (1 – r)
, onde r = 1 gera informação perfeita em todos os períodos e r
= 0 no período 1 gera informação perfeita sobre a política implementada nesse
período e gera discricionariedade para o período 2. Logo, não ocorrerão investimentos
caso r + (1 – r) < K/L. Já no período dois as probabilidades serão as mesmas do
período um, uma vez que não foi utilizada a discricionariedade por parte do regulador
nesse primeiro caso. Sendo utilizada a discricionariedade por parte das agências, se
saberá de antemão que o agente é do tipo . Dispondo dessa informação r < K - V /
V (1 - ), o que comprova o maior grau de eficiência nesse segundo caso. Para esse
caso a política será mais eficaz se r = 0. Os investimentos são lucrativos quando vão
ao encontro das políticas existentes, mas também podem o ser quando as firmas
acreditam com um elevado grau de certeza que uma determinada política será
aplicada. Nesse modelo um maior significará um maior nível de investimento, assim
como um menor representaria um menor nível de investimento.
50
Em um ambiente baseado na discricionariedade, políticas podem vir a ser
implementadas pelas informações mais precisas a respeito das preferências dos
agentes. Essas informações ajudariam na elaboração de estratégias regulatórias mais
eficazes diante de pressões dos mais variados tipos. Os indivíduos observam os
resultados das políticas passadas e tentam prever as políticas futuras que serão
implementadas no período subseqüente. Já em ambientes sem discricionariedade,
poderiam haver muitas incertezas diante das novas políticas a serem implementadas,
uma vez que caso uma regra deixe de ser válida, os indivíduos não saberão o que
esperar da autoridade regulatória. Essa tese de que a discricionariedade deve ser
mais valorizada do que o estabelecimento de regras pode ser ilustrado Tyler & Zaje
(2000):
“Allowing agents discretion in their actions may be the only way to learn the
agent's type. For that reason, an organization which gives an agent discretion in some
period allows others to learn about what the agent is likely to do in the future, and may
therefore increase his effectiveness. Of course, if the organization could prescribe the
agent's action in all periods, then information about the agent's preferences or type is
irrelevant. But suppose the organization faces a second-best problem, where an
agent's actions cannot be prescribed in each and every period. Then, as this papers
shows, discretion, by revealing information about agents, can increase the long-run
predictability and credibility of policy.”
Em seu artigo, Laffont e Meleu (2001) desenvolvem o argumento de que a
separação de poderes é extremamente útil para mitigar custos de credibilidade, uma
vez que abre espaço para a atuação de órgãos reguladores independentes. Essa
oportunidade é especialmente atrativa para países em desenvolvimento, onde o custo
de credibilidade para a implantação de agentes reguladores é especialmente mais
alto. Isso ocorre pelo alto custo dos fundos públicos (devido a um sistema tributário
ineficiente) e pela pouca eficiência tecnológica. Por isso a implantação de instituições
dessa natureza se torna muito mais custosa e ao mesmo tempo mais complexa para
esses países. Tal argumento é defendido com as seguintes palavras:
51
“Institution separation of powers can be useful to mitigate created by the
opportunism of regulators is even more valuable in developing countries. This is
because these countries suffer from high costs of public funds (due inefficient tax
system), from low transaction costs of collusion”
Hoje, na maioria dos países do mundo, a regulação econômica inicia uma nova
fase após um período de desregulamentação e de fragmentação, através de agências
reguladoras. Essas agências são um tipo de inovação institucional que quase sempre
irão implicar em uma redefinição tanto das fronteiras, quanto da estrutura hierárquica
da administração pública. Apesar da pouca bibliografia existente a respeito do tema,
esse novo modelo institucional tem sido debatido em um número elevado de países
que o adotaram e um desenho baseado nos argumentos esmiuçados ao longo desse
capítulo tem se mostrado mais eficiente na construção de um ambiente favorável para
a atração de investimentos. Uma análise comparativa entre os setores de
telecomunicações e de energia elétrica com a aplicação do modelo Muller e Pereira
apresentado nesse terceiro capítulo é desenvolvido no capítulo subseqüente.
52
CAPÍTULO 4 – RESULTADOS E ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE
REGULAÇÃO DE EMPRESAS DE INFRA-ESTRUTURA.
O processo de reformas implementado no Brasil ao longo dos anos 90 tinha
como objetivo reduzir os preços dos serviços de utilidade pública, bem como elevar o
nível de investimento e de eficiência dos setores de infra-estrutura. Aspectos chaves
desse processo como desintegração vertical, redução de barreiras à entrada e novos
modelos contratuais aumentaram sensivelmente os custos de transação desse tipo de
indústria. Sob esse cenário, a regulação econômica tende a ser mais complexa e os
custos de credibilidade envolvidos maiores. A criação e manutenção de um ambiente
competitivo têm sido fortemente buscadas em virtude da rápida transformação da
estrutura de mercado. Além disso, a ANEEL e a ANATEL, têm lidado com um
ambiente absolutamente novo no país e existe um sentimento na sociedade brasileira
de que as mesmas deveriam lutar pelo interesse público contra os interesses privados.
4.1 - O setor de Infra-estrutura no Brasil
É consensual que o desenvolvimento industrial brasileiro foi respaldado pelo
setor de infra-estrutura nacional, que desde os anos 50 expandiu-se para acompanhar
a estratégia de crescimento do país. A intervenção estatal da época foi respaldada por
um contexto internacional propício de grande crescimento econômico e abundância de
liquidez. As decisões sobre política de preços, planejamento de investimentos e
formas de financiamento eram centralizadas pelo Estado brasileiro. A Telebrás e a
Eletrobrás, criadas respectivamente em 1972 e 1962, eram empresas estatais
monopolistas e responsáveis respectivamente pelo fornecimento de telefonia e
eletricidade para todo país sendo subordinadas ao Ministério das Telecomunicações e
ao Ministério de Minas e Energia, respectivamente.
A criação da Eletrobrás em 1962 possibilitou ao Brasil experimentar um período
de estabilidade e grande expansão do sistema elétrico nacional. O risco de negócio
era bastante reduzido, já que a competição no mercado elétrico era inexistente. A
53
política tarifária era decidida pelo Ministério das Minas e Energia e fixada de acordo
com o interesse do mesmo, sendo por diversas vezes manipulada para que pudessem
ser reduzidos eventuais impactos sobre a inflação. Adicionalmente, a questão da
credibilidade não se fazia tão relevante, na medida em que o investimento era oriundo
majoritariamente de decisões políticas.
Ressalta-se, que durante esse período ocorreu uma combinação de oferta de
recursos nacionais com um elevado nível de investimentos internacionais, possíveis
diante de um cenário de abundância de liquidez no mercado financeiro internacional.
Essa grande liquidez proporcionou um financiamento barato para a expansão da
capacidade de geração nacional, notadamente com a implementação de projetos
hidroelétricos. A interconexão das linhas não só possibilitou reduções de custo, mas
também uma melhora na prestação de serviços.
A crise dos anos 80 pôs fim a esse longo período de baixos custos
internacionais de capital, proporcionou a falência desse modelo e gerou um
sentimento de que o mesmo não era mais capaz de proporcionar uma expansão da
rede na velocidade em que a economia brasileira demandava. Ao longo desse
período, apenas instituições multilaterais continuaram a fornecer crédito para o setor
energético de países em desenvolvimento. Este contexto financeiro internacional
propiciou ao Banco Mundial um forte poder de influenciar e forçar reformas estruturais
nesses países. O Banco Mundial identificou três principais fatores para a deterioração
da performance do setor de infra-estrutura (PINTO JR., 2001):
(i) Forte intervenção política no gerenciamento das concessionárias;
(ii) Estrutura tarifária não consistente com a política energética vigente;
(iii) Ausência de controle sobre a eficiência das concessionárias.
Assim como em outros países, a reforma do sistema brasileiro demandava a
implantação de um novo modelo institucional. A lei n
o
. 8.987 definiu os critérios para a
entrada de capitais privados no setor de infra-estrutura, bem como regras para os
contratos de concessão.
54
Ao longo dos anos 90, esse processo de modernização do modelo institucional
do setor de infra-estrutura foi marcada no Brasil pela criação de agências
Reguladoras. A experiência regulatória brasileira é bastante recente e, por isso, ainda
está sujeita a mudanças de rumo. A diversidade institucional explica as diferentes
formas de intervenção do Estado através da atividade de Regulação. Dentro desse
contexto a questão regulatória ganha importância.
O governo Cardoso (1995-2002) iniciou o processo de reforma, criando um
ambiente favorável para a privatização das empresas estatais de infra-estrutura. Por
um lado, o governo federal estabeleceu incentivos financeiros, para a privatização via
concessão de empréstimos do BNDES. Por outro lado, reformas institucionais
garantiam a lucratividade das empresas privatizadas no médio prazo. As tarifas de
distribuição seriam determinadas pelo sistema price cap e os níveis de tarifas seriam
fixados por um período de cinco anos, sendo permitido aos investidores a apropriação
de todos os ganhos de produtividade durante esse período. A implementação do
programa de privatizações precedendo a demarcação de um marco regulatório e a
criação de diversas agências reguladoras, proporcionou as concessionárias um poder
de barganha sensivelmente maior. Essa rapidez na implantação do Programa
Nacional de Desestatização gerou grandes custos de credibilidade as agências, uma
vez que essas teriam menos força para implementar as medidas que julgassem
necessárias, regulando um mercado com concessionárias já estabelecidas. A
estratégia brasileira destoou da estratégia inglesa, considerada benchmark e onde a
construção de um marco regulatório precedeu o processo de desestatização.
Aliado a isso o governo FHC criou as Agências Reguladoras, reforçou o papel
do CADE e, na prática, enfraqueceu o Ministério das Minas e Energia, que idealmente
deveria coordenar institucionalmente e liderar o processo de reformas. Entretanto, o
desenho institucional da indústria de energia no Brasil apresentou sérios problemas de
repartição de competências entre as diferentes instituições, o que gerou grandes
custos de credibilidade para s agências recém estabelecidas.
55
Nos anos de 1996 e 1997 foram criadas respectivamente a ANEEL (Agência
Nacional de Energia Elétrica) e ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações),
que a partir de janeiro de 1998 passaram a atuar de forma independente no setor de
infra-estrutura nacional. Em ambas foi adotado um desenho similar com autonomia
decisória e administrativa o que contribuiu para a construção de uma credibilidade
inicial nas mesmas. A lei nº.9874 estabeleceu a criação de um conselho
interministerial (CNPE Conselho Nacional de Política Energética) que ficaria
responsável pelo estabelecimento da política energética nacional. O CNPE foi
inicialmente desenhado com o objetivo de separar de forma clara as funções de
Policy-making (CNPE) e implementation (Agências Reguladoras).
Ao longo do capítulo anterior foram apresentadas algumas hipóteses
13
sobre o
posicionamento dentro de uma estrutura de preferências e seus respectivos impactos
sobre a credibilidade da mesma. Esse paradigma foi discutido quando o Brasil iniciou
o seu programa de privatizações nos anos 90 e um de seus maiores problemas era
mostrar ao mercado que o Estado não agiria de forma oportunista uma vez tendo o
domínio das empresas estatais passado para a esfera privada. Isso significou
estabelecer um grande compromisso de credibilidade para que a esperada expansão
nos volumes de investimento fosse alcançada. Uma das maneiras pelas quais isso foi
feito foi através da criação de agências regulatórias autônomas e independentes. As
duas agências a serem analisadas por esse trabalho (ANATEL e ANEEL) foram
criadas nos setores centrais do programa de privatizações do governo: eletricidade,
telecomunicações. A tabela 1 mostra as diferentes características da ANEEL em
comparação com a ANATEL, apontando algumas especificidades que impactam no
diferentes níveis de credibilidade. Destaca-se, por exemplo, que existência de
monopólios no setor de energia elétrica é um elemento que eleva o custo de
credibilidade de atuação nesse setor, dificultando a atuação da agência destacada
para regulá-lo.
13
Hipóteses no modelo de Muller & Pereira (2000) apresentadas no primeiro capítulo desse trabalho.
56
Tabela 2 – Características dos setores Regulados
ANEEL Agência
Nacional de Energia Elétrica
ANATEL
Agência Nacional de
Telecomunicações
Tipo de Setor
Regulado
Mercado Mercado
Presença de
Monopólios
Monopólio na
Transmissão e Distribuição
Não
Existência de
competição
Geração e Distribuição Assimetrias
regulatórias para entrantes
Fonte: MULLER e PEREIRA (2000)
O Brasil apresenta uma situação em que as hipóteses do modelo de Muller e
(2000) podem ser facilmente aplicadas, uma vez que credibilidade é o fator chave para
o volume de investimentos do setor de muitas agências reguladoras. Essas foram
criadas, mais ou menos, na mesma época cada uma delas relacionada a um setor
diferente, com características próprias e distintas. A respectiva formação de cada uma
delas e as características dos setores em que elas estão inseridas são elementos
adicionais para a formação dos patamares de credibilidade detidos pelas mesmas.
Para grifar a variabilidade desses setores em regulamentação, é preciso considerar as
diferentes tarefas de cada agência e para desempenhar essa tarefa de forma mais
ilustrativa serão estudadas individualmente as duas agências brasileiras reguladoras.
Tabela 3 – Controle sobre as Agências
ANEEL
Agência
Nacional de
Energia Elétrica
ANATEL
Agência Nacional de
Telecomunicações
Contrato de
Governância
Sim Não
Interface com a
sociedade
Representante no
conselho de diretores
Representante no
conselho de diretores
Ministério ao
qual, a agência está
ligada.
MME
Ministério das
Telecomunicações
Fonte: MULLER e PEREIRA (2000).
As tabelas anteriormente apresentadas apontam algumas diferenças entre os
dois setores regulados enfatizando a variedade entre os dois setores. A aplicação da
modelagem do capítulo anterior nos setores supracitados classifica cada setor de
57
acordo com seu elevado ou baixo índice de credibilidade (), “presidencial preferente
intensity () e “agency preference intensity” (), e analisa para ver o desenho
institucional de cada agência (D) e preferência local (A) correspondente a isto, como
previsto na teoria. Com a aplicação do modelo Muller e Pereira (2000) espera-se
encontrar os diferentes níveis de credibilidade com seus respectivos impactos para os
níveis de investimento nos setores regulados. Esse modelo será aplicado
individualmente para a ANEEL e para a ANATEL nas seções subseqüentes desse
capítulo.
Ao serem comparados os propósitos formais das duas agências, percebe-se
que são similares. Entretanto, a Tabela 4 mostra que o desenho institucional das
agências apresenta variações considerando as regras pré-estabelecidas do setor,
forças orçamentárias e outros detalhes de sua estrutura, o que terá impactos nos
resultados do processo. Por exemplo, a ANEEL possui um regimento contratual que
dispõe uma instância e um tribunal onde a agência deve periodicamente se
responsabilizar por suas ações, o que é explicitado abaixo.
58
Tabela 4 – Estruturas das Agências
ANEEL
Agência Nacional de
Energia Elétrica
ANATEL
Agência Nacio
nal de
Telecomunicações
Criação
Decreto 2,335 06/10/
1997
Decreto 2,338
07/10/1997
Regime
Autarquia sob regime
especial
Autarquia sob regime
especial
Objetivos
Regular o setor elétrico
de acordo com as diretrizes do
governo federal
Regular o setor de
te
lecomunicações e
implementar políticas
seguindo a lei geral de
telecomunicações
Conselho Diretor-
geral e 4
diretores, Conselho Legal e 25
superintendências regionais
Diretor-
geral e 4
diretores
Grau de
Isolamento
Proibição de links
para
representação e o
rg. no setor.
Proibida a exoneração sem
motivo, a não ser nos primeiros
4 meses. 12 meses de
quarentena.
Proibição de links
para
o setor representação e org
no setor. Um segundo
mandato é permitido 12
meses de quarentena.
Processo de
escolha
Presidente
depois da
aprovação do Senado
Presidente depois da
aprovação do Senado
Orçamento
Orçamento da União
com monitoramento.
Orçamento da União
com monitoramento.
Fonte: MULLER e PEREIRA (2000).
O Brasil ainda está no início de sua experiência regulatória. As duas agências
citadas foram criadas há pouco tempo é uma nova forma organizacional nesse país. A
semelhança na estrutura dessas agências é resultado da falta de experiência e da
necessidade de implementação rápida de mudanças em cada setor. Nesta situação, o
governo utilizou modelo análogo para criar as diversas agências, ou seja, acredita-se
que o processo de desenho das agências ainda não está em equilíbrio, e assim,
levando em consideração que os setores são tão diferentes, com o tempo irão surgir
forças que impulsionarão na direção de mudanças. Ao longo dos próximos anos serão
observadas diferentes evoluções das agências, inclusive aquelas que ainda vão ser
criadas. Em algumas, o governo aumentará o controle, enquanto outras serão
deixadas mais livres, e eventualmente elas podem até vir a ser extintas. Caso algumas
dessas mudanças realmente ocorram, haverá condições para retestar o modelo, uma
59
vez que ele faz claros prognósticos da direção que as mudanças irão tomar em cada
caso.
Entretanto, já é possível notar evidências interessantes de que essa expectativa
pode se tornar real, especialmente quando se olha com maior cuidado para o modo
que as novas legislações estão surgindo. Na verdade, especialmente no caso da
ANEEL, Pinto Jr. (2001) afirma que o corpo institucional responsável por estabelecer a
política de princípios energéticos, Conselho Nacional de Política Energética (CNP),
não definiu as regras para o setor, como deveria ser. Como conseqüência, as
agências têm sido os verdadeiros “policy-makers”, estabelecendo as novas regras por
meio de portarias, que aparam de forma complementa o arranjo da instituição
regulatória e aumentam os seus poderes discricionários. Esse tipo de situação reduz a
credibilidade da agência o que “ceteris paribus” impacta de forma negativa sobre o
volume de investimentos no setor elétrico.
Outro fato interessante relacionado às agências regulatórias (ANEEL e
ANATEL) diz respeito estrutura de mercado sob as quais se defrontam para exercer a
sua atividade de regulação. Enquanto o setor de Telecomunicações tem competência
em todas as suas esferas, o setor de energia elétrica possui competência apenas na
transmissão e distribuição, além da presença do estado atuando no mesmo. Essa
especificidade eleva os custos de credibilidade de regular setor elétrico, uma vez que
essa estrutura híbrida eleva a desconfiança dos investidores privados e aproxima o
órgão regulador dos interesses governamentais. Isso eleva a probabilidade do ente
regulador ser cooptado pelo interesse estatal em sua operação.
4.2 - Infra-estrutura, investimento e credibilidade regulatória: O caso do setor de
telecomunicações
Ao longo dessa seção e abordado de forma empírica o exemplo do setor de
telecomunicações para análise da relação entre volume de investimento e
credibilidade regulatória. Esse estudo será feito através de quatro subseções. A
60
primeira oferece um pequeno histórico específico da formação do setor de
telecomunicações brasileiro ao longo do século XX. Na segunda é discutido o
desempenho operacional qualitativo e quantitativo do setor. Na terceira são analisadas
as formas históricas de financiamento do setor e sua respectiva evolução. Já na quarta
será estudada a estrutura regulatória da ANATEL, seus impactos sobre a credibilidade
e o volume de investimentos do setor.
4.2.1 - Histórico da formação da infra-estrutura de telecomunicações no Brasil
O setor de telecomunicações começou a ser desenvolvido em 1876. O primeiro
aparelho de telefone foi instalado na residência de D.Pedro II e ligava a Quinta da Boa
Vista com o Passo Imperial na praça XV de Novembro. Dessa data até o fim do
império, o governo central detinha exclusividade sobre a exploração de serviços
telefônicos. Com o advento da República, a exploração desse serviço foi
descentralizada para os diferentes estados do território nacional, sendo explorado
notadamente por empresas privadas, até os anos 60. Destacava-se a Companhia
Telefônica Brasileira (CTB) cuja área de atuação era Rio de Janeiro, São Paulo e
Minas, com 62 % da planta instalada no país (1962), e a Companhia Telefônica
Nacional (CTN), no sul do país.
O Decreto-Lei nº162 de 1967 estabeleceu como competência exclusiva à União
para outorgar concessão dos serviços públicos de telecomunicações, mas reconheceu
todas as concessões em vigor. Em 1972, segundo Ferreira e Malliagros (1999) é
criado o sistema Telebrás, entidade federal destinada a “planejar e coordenar as
atividades de telecomunicações, bem como captar recursos financeiros destinados à
implantação e expansão do sistema” (FERREIRA & MALLIAGROS, 1999).
Gradativamente, o Sistema Telebrás foi absorvendo a operação de diversas empresas
outrora independentes. Em 1991, esta entidade detinha cerca de 91% do serviço de
telefonia no Brasil, que foi sendo concentrado com o fim das concessões anteriores a
1967, bem como através da expansão da rede. Até a realização dos leilões de
61
privatização, o sistema era composto de 27 operadoras estaduais e uma operadora
internacional (Embratel).
O setor de telecomunicações foi o único, dentre os de infra-estrutura, que
apresentou taxas crescentes de investimento a partir de 1995. Destacam-se como
fatores para esse fenômeno: a demanda reprimida no setor, a expectativa positiva dos
investidores privados, ao serem estabelecidos marcos regulatórios bem definidos
antes mesmo do processo de privatização; e a atuação da agência reguladora
detentora de satisfatório patamar de credibilidade do país, como será demonstrado
nas seções subseqüentes. É claro que a rápida evolução tecnológica do setor nos
últimos também contribuiu para uma expansão do volume de investimentos e esse
pode ser destacado como um elemento adicional que contribui para a formação de um
mais alto patamar de credibilidade para a ANATEL.
4.2.2 - Fontes de históricas de recursos para os investimentos em telecomunicações
A primeira fase do sistema Telebrás (1973-77) demandou um substancial
volume de recursos, em face da situação das empresas adquiridas, com tecnologia
obsoleta, baixa eficiência do sistema, subinvestimento, etc. Para o financiamento de
tais demandas foram captados 49,1% em recursos de terceiros, 19,5% em recursos
próprios, 17,6% em autofinanciamento dos projetos e 12,7% em recursos da União.
Como a tarifas de prestação de serviços encontravam-se defasadas, estas tiveram
uma participação percentual pequena nesse período, não influenciando decisivamente
nos investimentos. Nesse período, o mercado de crédito encontrava-se receptivo, com
a reciclagem dos “petrodólares”, tornando assim o financiamento dos investimentos
concentrado nos recursos de terceiros. O autofinanciamento consistia na compra
efetiva de uma linha telefônica por uma pessoa (física ou jurídica), o que fazia do
consumidor sócio do sistema Telebrás.
Já entre os anos de 1978-82, os recursos de terceiros diminuíram para 30,3%,
enquanto os recursos próprios aumentam (27,3%). Esse comportamento é
62
absolutamente compreensível dado que o choque dos juros americanos encareceram
de forma significativa o financiamento via capital de terceiros. Com a manutenção da
política de contenção das tarifas públicas como forma de combate à inflação acabou
reduzindo o nível de investimentos para o patamar de 15,2% do total. A redução dos
recursos de terceiros ocorreu em virtude do fechamento do crédito externo para países
latino-americanos depois da moratória mexicana. Observa-se também um aumento
nos recursos da União (17,7%) e no autofinanciamento (23,8%). Segundo Ferreira e
Malliagros (1999). A fase subseqüente (1983-87) é caracterizada por uma forte
dependência com os recursos próprios (60,6%) em detrimento dos recursos de
terceiros (6,3%).
Como forma de controlar a inflação o governo mantinha as tarifas defasadas do
ponto de vista real, atravancando o nível de investimentos do setor de
telecomunicações. A redução nos recursos de terceiros foi determinado pelo
fechamento do mercado de créditos internacionais. Recursos da União são diminuídos
para um patamar de 7,8% e o autofinanciamento sofreu um incremento para 24,9%.
Entre os anos de 1988-91, os recursos próprios das estatais financiaram 58,4% e os
recursos de terceiros 7,0%. As tarifas do setor de telecomunicações apresentaram
uma defasagem acumulada de 67,3% em 1988, que chegou a 89,4% em 1991. Essa
redução gerou uma consistente da capacidade de investir das empresas de
telecomunicações
Sinteticamente pode-se analisar o setor de telecomunicações que não sofreu
cortes significativos no seu orçamento no período 1973-1995. Em relação ao
orçamento global das estatais, houve um aumento gradual ao longo dos anos. Nos
anos 70 apenas 9,5% dos investimentos públicos das estatais eram aplicados no setor
de telecomunicações. Muito diminuto, quando avaliamos um setor que vivia uma
efervescência tecnológica. Nos anos 80 esse patamar subiu para 13,6% e entre os
anos de 1990-04 chegou a 35%, mostrando consistente elevação. Não obstante, ao
longo dos anos, o nível de investimento ficou praticamente estagnado e houve um
pequeno acréscimo nos terminais instalados. No princípio dos anos 90, houve um
63
aumento significativo dos investimentos, incrementando a eficiência do sistema. Isto
foi possível devido à recomposição tarifária iniciada em no ano de 1991, durante o
governo do presidente Fernando Collor.
Após o processo de privatização do setor de telecomunicações, a atuação
através de Project finance acabou sendo fundamental para o sucesso do
financiamento do setor. Essa modelagem de financiamento será tratada de forma
específica no próximo capítulo desse trabalho. Entretanto, diante das dificuldades
encontradas pelo BNDES (principal financiador do processo de reestruturação do
setor) para a aplicação de uma forma “pura” de Project finance, os financiamentos ao
setor de telecomunicações acabaram por utilizar modalidades híbridas como
financiamento corporativo, que se demonstraram eficientes para permitir os
investimentos e adaptar essa modalidade de engenharia à nossa realidade
14
. Mesmo
usando da participação de organismos multilaterais internacionais, essas
características não são rigidamente aplicadas, havendo espaço para operações de
crédito que coadunem técnicas de project finance e técnicas corporativas, tais como o
uso de garantias pessoais dos contratantes. A Figura abaixo sintetiza o
comportamento dos investimentos do setor de telecomunicações de 1968 até o
período pré-privatizações.
14
CARNEIRO, M.C.; BORGES, L.F. Financiamento das Telecomunicações no Brasil:
Balanço e Perspectivas. BNDES, 2002.
64
Figura 4 – Investimentos no setor de Telecomunicações entre 1968-1995
Fonte: Anuário estatístico do IBGE 1968-1995
4.2.3 - A estrutura regulatória da ANATEL, seus impactos sobre a credibilidade e o
volume de investimentos do setor
Ao longo dessa seção, é analisado o setor de telecomunicações no que tange a
sua estrutura regulatória com os respectivos desdobramentos para o patamar de
credibilidade da ANATEL e para o volume de investimentos no setor de
telecomunicações. A Agência Nacional de Telecomunicações regula um mercado
onde os consumidores demandam melhorias constantes na qualidade do serviço e
tarifas cada vez menores, sendo um setor fundamental para o crescimento e a
geração de empregos no Brasil. Isso ocorre em função dos seus impactos expressivos
sobre os custos das empresas e sobre o orçamento doméstico. Na maioria dos países
onde as pressões competitivas foram introduzidas, as contas de telefone têm
aumentado constantemente, o que vem desgastando a imagem dos reguladores
diante dos consumidores. A impaciência dessas reclamações reflete um desgaste da
credibilidade da agência, bem como um acirramento do trade-off entre o beneficio dos
consumidores e os lucros das companhias.
A ANATEL regula um setor reformado e privatizado, sem a presença de
qualquer tipo de monopólio, o que já reduz sensivelmente os custos de credibilidade
65
do setor. Atuar em um setor monopolizado parcialmente ou integralmente aumenta a
desconfiança dos agentes quanto a cooptação dos interesses da agência. O setor de
Telecomunicações está passando por uma acelerada mudança tecnológica, processo
que está sendo catalisado para uma maior competição do setor. Embora todos os
produtos desse setor regulado sejam uma parte importante da cesta básica, alguns
são vistos com uma grande importância social, e assim uma grande tentação para
tentativas de manipulação por parte de políticos. Da mesma maneira, alguns dos
produtos possuem um forte efeito inflacionário, e por isso possuem uma probabilidade
maior de serem alvo de interferência governamental. Esses históricos de
interferências governamentais em países em desenvolvimento como o Brasil
aumentam os custos de credibilidade do setor, que podem ser exemplificados pela
hesitação dos regulados em realizarem novos investimentos por terem receio de que
intervenções tarifárias prejudiquem o retorno dos mesmos. Esses custos de
credibilidade podem ser mitigados com um marco regulatório transparente, com a
atuação da ANATEL de forma independente dos Ministérios das Telecomunicações e
da Fazenda e com a construção de um elevado patamar de credibilidade para a
agência, sempre evitando o loteamento de cargos com interesse político. O desenho
institucional do regulador, bem como, o seu histórico decisório afeta fortemente a
credibilidade do mesmo e o seu nível de credibilidade terá uma relação positiva com o
volume de investimentos do setor. Ao longo dessa seção será estudada essa relação
entre credibilidade e volume de investimentos para o caso da ANATEL com o auxílio
da modelagem de Muller e Pereira (2000) apresentada no capítulo anterior.
Muller e Pereira (2000) apontam a ANATEL como a Agência Brasileira
reguladora mais autônoma e detentora do maior patamar de credibilidade. Essa
assertiva pode ser evidenciada por diversos fatores, que a diferenciam das demais
agências, estão entre eles:
(i) O empenho pessoal do então ministro das telecomunicações, Sérgio
Motta, que procurou protegê-la de qualquer interferência política de outras esferas do
poder executivo em sua criação;
66
(ii) A escolha de pessoas com notável saber acadêmico e livres de ranços
ou ligações políticas para a composição da diretoria da Agência e;
(iii) A contratação de uma consultoria externa para fazer o desenho da
agência com o formato blindado de interferências políticas.
A participação pessoal do ministro das telecomunicações evidencia a
contribuição de elementos informais no processo de formação do patamar de
credibilidade de uma agência. Sua análise, por vezes, pouco abordada na literatura é
um elemento adicional que merece ser lembrado.
Esse maior patamar de credibilidade da ANATEL pode ser solidificado com uma
citação do texto de Muller e Pereira (2000):
“It can be assumed that ANATEL is the most autonomous regulatory agency. It
was the brainchild of the Minister of Communication, Sérgio Motta, who attempted to
protect it from political interference, including that from other branches of the
Executive”.
Esses fatores enviam aos agentes econômicos interessados em investir no
setor um claro sinal da disposição governamental de criar um ambiente de alta
credibilidade e favorável para a realização de investimentos. Adicionalmente pode-se
destacar que esses fatores fizeram com que o desenho institucional da agência fosse
colocado mais distante da preferência do Executivo, e conseqüentemente mais
próximo de um desenho ideal. O desenho adotado demonstra uma menor intensidade
de preferência do Executivo e uma maior intensidade de preferência da própria
agência em suas tomadas de decisão. Essa opção institucional faz com que os custos
de credibilidade incorridos pela ANATEL sejam substancialmente menores do que em
outros setores, uma vez que as preferências dos reguladores sendo mais próximas
das do Executivo, despertam a desconfiança dos investidores, que acreditam estar
incorrendo em um risco maior, o que gera maiores custos de credibilidade no setor
impactando sobre o volume de investimentos do mesmo. Esse risco maior advém da
67
percepção de que o regulador, possuindo uma preferência mais próxima do Executivo,
terá uma maior chance de tomar medidas mais agradáveis ao Governo. Por isso, uma
menor credibilidade proporciona um ambiente menos favorável a realização de
investimentos.
Embora a ANATEL deva atuar de forma independente, a outorga de novas
concessões devem ser prerrogativa do Ministério das Telecomunicações, pois envolve
decisões de política de longo prazo. O Ministério é o órgão mais adequado para a
realização de tais outorgas, uma vez que ele é que deve determinar os parâmetros a
serem seguidos pela ANATEL com vista a atingir objetivos de longo prazo
determinados pelo mesmo. Esse aspecto não têm quaisquer impactos negativos sobre
a credibilidade do setor, desde queos parâmetros sejam estabelecidos de forma clara,
com antecedência e não sejam modificados de form discricionária e imprevisível.
Um dos aspectos mais importantes da reforma do setor de telecomunicações foi
a criação do próprio órgão regulador, a ANATEL, de forma prévia, antes da realização
das privatizações (diferentemente de outros setores, como o de energia elétrica) como
autarquia especial ligada ao Ministério das Comunicações, constituída com
características que lhe permitem desempenhar sua missão com autonomia e
independência, tendo em vista a previsão de estabilidade de seus dirigentes e as
autonomias decisória e orçamentária que lhe são concedidas.
A estabilidade dos cinco conselheiros-diretores da ANATEL é garantida
legalmente pela delegação de mandatos fixos de cinco anos, vedada à recondução,
após indicação do presidente da República e aprovação pelo Senado Federal, sendo
que a perda do mandato só poderá ocorrer mediante renúncia, condenação judicial
transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar. A autonomia decisória é
estabelecida pela ausência de subordinação hierárquica em relação a uma série de
atribuições setoriais (previstas no artigo 19 da Lei Geral das Telecomunicações). Por
fim, a autonomia orçamentária é estabelecida pela administração das receitas do
Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações, oriundas substancialmente
68
da atividade regulatória, tais como taxas cobradas nas outorgas das licitações, taxas
de fiscalização, multas etc. A utilização desses mecanismos de autonomia financeira
na formação da agência eleva a credibilidade da mesma diante do setor gerando um
ambiente mais favorável para a realização de investimentos, ficando a agência menos
dependente do fornecimento de recursos financeiros e pressões políticas por parte do
governo central.
A independência efetiva da ANATEL reveste-se de particular importância para
que sejam atingidas a credibilidade e a eficiência das políticas regulatórias. É possível
apreender da experiência internacional que, naqueles países onde a reforma setorial
antecedeu a montagem do órgão regulador, houve diversas dificuldades na resolução
dos conflitos entre os agentes de mercado e na adequada fiscalização das empresas
privatizadas, em razão da falta de legitimidade ou da dualidade de poderes
regulatórios. Além disso, visando à legitimidade do órgão, a Lei geral das
Telecomunicações estipula uma série de mecanismos para assegurar a transparência
dos atos da ANATEL, tais como a obrigação de submeter à consulta pública os atos
normativos e enviar relatório anual de suas atividades ao Congresso, para aprovação,
o que eleva sua credibilidade.
Para uma boa atuação regulatória, a ANATEL vem compondo seus quadros de
colaboradores com a realização de concursos substituindo a contratação temporária
do corpo de funcionários como forma de admissão. Essa composição possibilita a
atuação de forma permanente de um corpo profissional atuando na agência, o que
gera credibilidade para a mesma na medida que seus funcionários são especializados
e terão um compromisso de mais longo prazo com a instituição.
O melhor critério de nomeação deve ser predominantemente técnico, a fim de
garantir a credibilidade da agência e do Executivo, que dessa forma mostra um
distanciamento político das decisões da agência e o desejo de reduzir sua influência
sobre a mesma. Esse distanciamento aumenta a credibilidade do setor e proporciona
um ambiente mais favorável para a realização de investimentos de um maior prazo de
69
maturação. Nesse sentido é fundamental a atuação do Senado Federal de forma
independente do Executivo, sabatinando eficientemente os indicados para a
presidência e para a diretoria da mesma. No caso da ANATEL, essa “blidagem”
técnica foi proposta inicialmente pelo então ministro das telecomunicações Sérgio
Motta, que procurou afstar o Executivo da esfera decisória da agência.
Adicionalmente, é de extrema importância reduzir a influência política sob a formação
dos quadros da agência, evitando o loteamento de cargos.
O desenho regulatório de uma agência reguladora deve necessariamente
harmonizar os procedimentos e rotinas que sustentam o processo de tomada de
decisão dos reguladores, para que não ocorram supresas ou desvios da conduta
decisória. Tais surpresas geram desconforto no mercado, o que pode ser
sintomatizado pela hesitação na realização de novos investimentos, uma vez que o
ente regulado não sabe o que esperar das futuras decisões do regulador. Esse
comportamento imprevisível do regulador reduz sensivelmente a credibilidade da
agência diante dos investidores e dos consumidores. Dentro do universo das agências
brasileiras reguladoras de setores de infra-estrutura, a ANATEL é aquela que tem
causado menos surpresas nas suas tomadas de decisão.
A ANATEL foi uma agência na qual a influência política se fez menos notável
entre o desenho das agências reguladoras. Esse elemento de informalidade se
coaduna a uma agência que foi criada como conseqüência da privatização em um
setor totalmente privatizado e com a concorrência estabelecida, tendo adicionalmente
mais autonomia, a qual foi esmiuçada nos parágrafos anteriores. Com a argumentação
descrita acima podemos inserir a ANATEL na modelagem proposta pelo capítulo 3.
Com esse desenho institucional, a ANATEL foi colocada extremamente distante ao
ponto de preferência (P) do Executivo, no ponto B. Esse episódio demonstra uma
menor intensidade de preferência do Executivo () e uma maior intensidade de
preferência () da agência. Esse desenho acarretou um ambiente mais propício para a
realização de investimentos e menores custos de credibilidade. Esses menores custos
70
de credibilidade ajudam a criar um ambiente mais favorável para a realização de
investimentos no setor.
Figura 5 – Modelagem de preferências ANATEL
P
T
ANATEL
Obs. valor da inclinação
da U
P
(B) =
U
P
(B)
B
Fonte: Adaptação de Muller e Pereira (2000).
Como consequência desse ambiente acima descrito a Figura a seguir pode
demonstrar que após a realização dos leilões de privatização e da criação na
ANATEL, o setor passou por um período de forte expansão dos investimentos nos
primeiros anos, o que mostra a criação de um ambiente bem mais favorável a
realização de investimentos do que no caso do setor elétrico, como será mostrado nas
seções subsequentes.
71
Figura 6 – Investimentos no setor de Telecomunicações no período 1995-2004
em R$ bilhões
Fonte: Press Release das operadoras (www.anatel.gov.br)
No que tange a estrutura regulatória do setor de telecomunicações, existe a
necessidade de correção de alguns problemas como a falta de sinergia entre
superintendências. Isto poderia ser obtido pela averiguação da pertinência e eficácia
de cerca de seis superintendências na ANATEL e a possibilidade de criar a função de
diretores não executivos, tal como em outros países, para dar suporte às decisões do
colegiado de diretores. Dessa forma, as decisões regulatórias poderiam ser mais
coerentes e o ente regulador poderia obter uma maior credibilidade diante dos agentes
econômicos propiciando um ambiente mais favóravel para a atração de investimentos.
72
Figura 7 – Organograma da ANATEL;
Fonte: ANATEL (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#)
Fazendo referência ao modelo de regulação tarifária que entrou em vigor a
partir da privatização do sistema Telebrás, e que ainda esteve em vigor até o final de
2005, tem como alicerce o regime de tetos tarifários parciais. Segundo Camacho &
Bragança (2005), esse regime fundamenta-se no estabelecimento de tetos separados
para as tarifas cobradas ao público e para as tarifas cobradas pelo uso das redes
(interconexão). O aspecto realmente particular do caso brasileiro reside no fato de que
a fórmula de cálculo dos tetos tarifários não tem qualquer contrapartida nos custos das
operadoras. A fórmula de reajuste das tarifas contempla ainda a inflação mensurada
pelo IGP-DI, que garantiria o retorno aos investimentos realizados, estimulando a
realização de novos investimentos. Repasses anuais de produtividade estabelecidos
de forma prévia no contrato de concessão e os pesos de cada componente da cesta
no teto. Consequentemente, o custo de capital, importante elemento dos custos das
operadoras acaba por não ter papel direto na determinação dos preços regulados do
setor. Sob essa perspectiva, o custo de capital seria usado apenas a propósitos
73
internos das concessionárias. Esse formato regulatório foi bastante satisfatório para o
momento de reforma do modelo de telecomunicações brasileiro e para a expansão
inicial pretendida pelo governo brasileiro.
Com a perspectiva do fim dos contratos de concessão e a possibilidade de
implementar modificações na regulação dos novos contratos, a união, por meio do
Decreto 4.733 de 2003, demonstrou a intenção de modificar a regulação existente e
orientar a nova regulação aos custos das operadoras. Podem ser mencionadas, por
exemplo, a definição das tarifas de interconexão praticadas no mercado de
telecomunicações, assim como a adoção de modelos de custo de longo prazo, mais
eficientes para o incentivo dos investimentos do setor. Passará a ser utilizada uma
metodologia para o cálculo do fator de produtividade (fator X), com base em um
sistema de otimização de custos. A exceção do fator X, cujos detalhes acerca da
metodologia a ser implementada a partir de 2008 ainda permanecem obscuros até o
momento, a nova política para as tarifas de interconexão foi objeto recorrente, em
2004 e 2005, de apresentações, consultas públicas e resoluções por parte da agência
reguladora. Modificações nos contratos de concessão vigentes precisam ser feitas
com muito cuidado e negociadas longamente, caso contrário, os custos de
credibilidades advindos de um passo precipitado podem ser extremamente maléficos
para a realização de investimentos futuros no setor.
“A remuneração de capital nas telecomunicações e o novo contexto regulatório
brasileiro para, em seguida (a partir de 2008), vigorar um regime no qual as tarifas
sejam estipuladas por meio de modelos LRIC, construídos com base na conciliação
das abordagens financeira (top-down) e de empresa de referência ou otimização
(bottom-up). Os detalhes referentes à metodologia de construção do LRIC, segundo a
abordagem financeira (top-down), já estão regulamentados e constam na Resolução
396 de 2005 da ANATEL” (CAMACHO e BRAGANÇA, 2005).
Por outro lado, hoje a ANATEL vem adotando uma postura mais rigorosa em
relação às empresas reguladas buscando zelar pelos interesses dos consumidores,
74
uma vez que os altos índices de reajustes tarifários vêm desgastando a imagem da
agência diante desse segmento da sociedade. Esses reajustes foram autorizados para
que os contratos de concessão fossem cumpridos. Esses contratos atrelavam os
reajustes ao IGP-DI, que atingiu patamares elevados nos últimos anos em virtude do
comportamento inflacionário no período.
O Brasil é um país em que as agências reguladoras precisam tomar diversas
medidas para conseguir um nível mínimo de credibilidade, em virtude do histórico de
elevado nível de intervencionismo nos setor de infra-estrutura. Buscando construir a
sua, e tentando mostrar ser uma agência forte, a ANATEL vem aplicando diversas
penalidades. As medidas punitivas implantadas pelas agências acabam chegando ao
público, mesmo sendo os relatórios de fiscalização sigilosos, e por isso as punições
representam uma maneira de construir ou aumentar a credibilidade de órgãos
reguladores junto aos consumidores. Quando são feitos os relatórios de fiscalização,
de imediato as irregularidades são identificadas e são estabelecidos os prazos para
que elas sejam resolvidas. Caso as irregularidades sejam corrigidas pela
concessionária dentro do prazo estabelecido pela agência reguladora ela estará livre
de qualquer penalidade, sendo as multas aplicadas revogadas. Mas, se ocorre o
contrário, algumas multas são aplicadas e persiste a exigência do cumprimento das
metas estabelecidas no contrato de fiscalização. A agência reguladora busca aplicar
punições para evitar atitudes oportunistas e manter o seu patamar de credibilidade
conquistado. Os consumidores através do telefone 0800 da ANATEL podem com o
protocolo de reclamação em mãos dar queixa de uma concessionária depois de cinco
dias úteis de pendência não resolvida, tal dispositivo amplia a credibilidade da agência
diante dos consumidores.
A fiscalização e a aplicação de penalidades por parte das agências tem sido
fundamental na construção de uma reputação, o que é de grande importância, uma
vez que dá uma maior credibilidade a estas agências. A credibilidade na agência, em
especial em seu poder de punição, é muito importante, pois incentiva as
75
concessionárias a cumprirem os contratos e as demais normas regulamentares às
quais estão sujeitas.
Independentemente do aparato montado para a regulação da concorrência,
cabe a ANATEL monitorar o cumprimento das medidas preventivas definidas pela Lei
Geral de Telecomunicações, para impor restrições, limites e condições aos grupos
empresariais, na obtenção e transferência de concessões ou autorizações de telefonia
fixa e celular. Essas medidas objetivam inibir uma expansão da concentração nos
diferentes segmentos do mercado de telecomunicações.
Em ambientes de incerteza, as empresas privadas evitam implementar novos
investimentos, fazendo com que a tarefa da ANATEL, de regular o funcionamento de
mercado, fique dificultada. O atual governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva tem
procurado equacionar este leque de indefinições, e será preciso que em um curto
prazo seja feito o aperfeiçoamento dos instrumentos de regulação das estruturas de
mercado para que a credibilidade da agência seja preservada e o volume de
investimentos mantido.
A evolução esperada do setor de telecomunicações brasileiro deverá trazer
desafios cada vez maiores para a ANATEL. As crescentes complexidade e diversidade
de serviços e de agentes no mercado exigirão um aumento do âmbito de atuação do
regulador – cada vez mais voltado para a regulação da concorrência – no
monitoramento das condutas das empresas atuantes, grande parte delas inserida em
estratégias de global players, com complexos mecanismos estratégicos e decisórios a
respeito de alianças, políticas de pessoal, compra de equipamentos etc.
Para habilitar a ANATEL a acompanhar esse novo contexto e exercer seu papel
com maior eficiência, é fundamental que lhe sejam proporcionadas, no menor prazo
possível, as condições legais para atuação em todos os aspectos que envolvem a
regulação do conjunto dos segmentos de telecomunicações, mídia e entretenimento,
hoje artificialmente separados por barreiras institucionais. A agência hoje dispõe do
76
maior nível de credibilidade diante dos agentes econômicos, quando comparada às
demais agências reguladoras por sua maior independência, transparência gerando um
ambiente mais favorável para a realização de investimentos de um longo prazo de
maturação. Fato que pode ser demonstrado pelo visível processo de expansão de
investimentos no setor de telecomunicações.
4.3 - Infra-estrutura, investimento e credibilidade regulatória: o caso do setor de
energia elétrica
Para se alcançar os objetivos propostos, uma análise comparativa entre o setor
de telecomunicações e o setor de energia elétrica é realizada, considerando-se a
estrutura regulatória da ANATEL e da ANEEL. É feita uma análise análoga a que foi
feita anteriormente entre o setor de telecomunicações e o setor de energia elétrica,
fazendo observações comparativas.
Ao longo dessa seção é abordado de forma empírica o exemplo do setor de
energia elétrica para análise da relação entre o volume de investimento e a
credibilidade regulatória. A análise tem como objetivo gerar subsídios comparativos
entre setor de telecomunicações e o setor de energia elétrica.
4.3.1 - Histórico da formação da infra-estrutura de energia elétrica no Brasil
Essa primeira seção tem por finalidade mostrar a evolução na formação do
setor elétrico brasileiro, como forma de introduzir a discussão da relação entre
credibilidade e o volume de investimentos no setor de energia elétrica. Uma primeira
fase na formação de uma infra-estrutura de energia elétrica no Brasil, pode ser
claramente apontada como o período entre os anos de 1889-1933, é caracterizada
pela presença de empresas privadas nacionais e estrangeiras e públicas estaduais e
municipais. O aproveitamento das quedas d’água dependia de concessão, cabendo à
77
União, aos Estados e aos municípios disponibilizar a concessão conforme a jurisdição
que se exercia sobre o curso da água, o que limitava a geração de eletricidade através
de força hidráulica, desprezando outras alternativas energéticas até então. A energia
elétrica produzida pelas concessionárias desse serviço e destinada ao consumo do
público, traziam especificidades regionais caracterizando a ausência de padrões
definidos para todo o país. O Estado se limitava a conceder a exploração dos serviços
de energia elétrica, fiscalizar o fiel cumprimento dos contratos.
Uma segunda fase compreendida entre os anos de 1934-1961 inicia-se com a
decretação pelo governo Vargas do Código de Águas no ano de 1934. Este ato definia
os proprietários das águas públicas de uso comum (União, Estados e municípios) bem
como o poder de desapropriação destes, relativos a essas águas, às águas comuns e
às águas particulares. Adicionalmente o ato permitia o uso de quaisquer águas
públicas, na forma de regulamentos administrativos, e a sua variação exigia
concessão administrativa quando fosse o caso de utilidade pública. Essas concessões
garantiam os direitos de estabelecer linhas de transmissão e distribuição em tais
áreas. O prazo normal da concessão era de 30 anos e, excepcionalmente, até 50 anos
a juízo do governo, ouvidos os órgãos técnicos e administrativos competentes. O
delimitador da atuação era o contrato de concessão cujas cláusulas estabeleciam
direitos e obrigações do concessionário e incluíam preços, na saída da usina, a serem
cobrados dos consumidores a diferentes fatores de carga.
No ano de 1954, segundo Ferreira & Malliagros (1999) foi criado o Fundo
Federal de Eletrificação (FFE), que objetivava a financiar instalações de produção,
transmissão e distribuição de energia elétrica. Foi criado adicionalmente um imposto
único sobre energia elétrica a ser cobrado pela União sob a forma de imposto de
consumo pago por quem a utilizar. Até os anos 40, os principais agentes ofertantes de
serviços de energia elétrica eram as companhias privadas tais como Light, Amforp,
além de empresas municipais, estaduais e cooperativas. No final dos anos 40
começam a surgir grandes estatais como a Chesf (NE), CEEE (RS) e posteriormente,
Cemig (1952, MG), Uselpa (1953, SP), Copel (1953, PR), Cherp (1953, SP), Celesc
78
(1955, SC), Celg (1955, GO) e outras. Destaca-se adicionalmente também que devido
à crise cambial o governo federal utilizou as empresas públicas para captarem
recursos externamente e aumentar a entrada de recursos para mitigar a restrição
cambial brasileira.
Uma terceira fase iniciou-se com a criação da Eletrobrás, que tinha como
objetivo a realização de estudos, projetos, construção e operação de usinas
produtoras e linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica, bem como a
celebração dos atos de comércio decorrentes dessas atividades. Durante esse
período, o governo iniciou a aquisição de empresas de capital privado, aumentando
assim sua participação no setor (em 1962, o setor privado detinha 64% da capacidade
geradora de energia elétrica).
Em 1964, a Eletrobrás adquire o controle acionário das empresas pertencentes
ao grupo AMFORP (American and Foreign Power Company Inc.) detentoras de cerca
de 12% da capacidade instalada no país, centralizando nas mãos da União os ativos
de energia elétrica brasileiros. O argumento foi o de que estes grupos não estavam
mais realizando investimentos e assim o capital instalado estava se deteriorando de
forma demasiadamente acelerada. Situação semelhante se encontrava a empresa
canadense Light. A concessão dessa estava próxima do fim e pela inexistência de
regras claras, o governo federal decidiu adquirir o controle da empresa antes do fim da
concessão, indenizando os investidores estrangeiros. Já no princípio da década de 80,
o setor elétrico era notadamente estatal. O grupo Eletrobrás detinha o controle sobre
quatro empresas: Eletronorte, Chesf, Furnas e Eletrosul na área de geração,
possuindo também participações acionárias em diversas empresas estaduais no nicho
de distribuição.
4.3.2 - Fontes históricas de recursos para os investimentos em Energia Elétrica
Entre os anos de 1966 a 1975 os investimentos cresceram de modo sustentado,
principalmente em conseqüência da arrecadação tarifária expressiva do período. Foi
79
no período 1976-80, com II PND, que o nível de investimentos atingiu o seu pico
máximo, apesar da quedas nas tarifas para conter o processo inflacionário que se
acelerava. No ano de 1980, a tarifa média de praticada no setor de energia elétrica era
41% inferior ao valor de 1975. A manutenção de um nível de investimento elevado em
1976-80 foi impulsionada pelo aumento da captação de recursos de terceiros,
especialmente de empréstimos externos com taxas de juros flutuantes.
A contração da parcela de recursos próprios das estatais no investimento total
das mesmas no período 1976-83 é causada majoritariamente pela queda nas tarifas
em termos reais e pela extinção dos tributos de financiamento para o setor. O IUEE
(Imposto único de energia elétrica) e o RGR (Reserva Global de Reversão) chegaram
a a ser responsáveis por 22,4% dos investimentos no período 1970-83. O IUEE foi
extinto na constituição de 1988 e o ICMS, que o substituiu, é recolhido para os
Estados e Municípios, mas sua arrecadação não tem qualquer vinculação de aplicação
no setor elétrico, o que acaba levando esses recursos para outros segmentos. Esse
processo contribuiu negativamente para captação destes recursos. O imposto de
renda que se era de 6% do lucro tributável para o setor, aumenta para 40%, acrescido
do I.R. estadual, da Contribuição Social, I.R. sobre o lucro líquido, Finsocial e
PIS/Pasep. Essas reformas implementadas no arcabouço tributário do setor reduziram
bastante a lucratividade do mesmo, o que desestimularia investimentos futuros.
Adicionalmente, os Estados e Municípios tiveram direito ao recebimento da
compensação financeira pelo uso de recursos hídricos dentro de suas jurisdições.
No que tange aos recursos de terceiros, o empréstimo compulsório constituiu-se
na fonte que apresentou a maior regularidade no período. Esse empréstimo financiou
10,2% dos investimentos entre os anos de 1970-83 e acabou constituindo um
importante mecanismo de financiamento dos investimentos do setor de
telecomunicações brasileiro.
No ano de 1974, o sistema Eletrobrás somente tinha em seu passivo,
empréstimos e financiamentos contratados com entidades internacionais oficiais de
80
crédito, a taxas de juros fixas em torno de 4% a.a. No que tange a recursos próprios, o
IUEE, RGR e o empréstimo compulsório representavam 60% das fontes, já os
recursos de terceiros no que se refere a empréstimos e financiamentos no exterior
eram 17% do total. Os investimentos estavam na ordem de 78% dos usos e apenas
9% eram consumidos com o pagamento do serviço da dívida em moeda estrangeira.
O aumento dos pagamentos de serviço da dívida nos anos 70, tanto externa
quanto interna é um sintoma do esforço realizado na direção de expandir
pesadamente a oferta de energia elétrica coma realização de grandes obras como a
usina de Itaipu. A partir de 1977, o setor elétrico iniciou uma pesada captação de
empréstimos em moeda estrangeira a taxas flutuantes atreladas a Libor londrina,
procedimento que tornou dramática a situação das estatais do setor depois do choque
dos juros americanos. Em 1979/1980, o país sofreu o segundo choque do petróleo e o
referido substancial aumento das taxas de juros internacionais. Em março de 1980 a
taxa LIBOR nominal chegou ao nível de 18,9% a.a. A partir desse momento, os
ingressos maciços de recursos externos substituíam os recursos próprios do setor
para financiamento dos investimentos, mas, desde 1983, foram absorvidos para a
rolagem da própria dívida externa, que já atingia níveis bastante expressivos. A
necessidade de amortização desses empréstimos contraídos, face ao fechamento dos
mercados para o Brasil tornou, no entanto, negativas a participação da poupança
externa para a expansão do setor.
A difícil captação de recursos de médio e longo prazo no país, o fechamento
dos mercados externos para países latino-americanos a partir da crise do México
(1982), e, decretação da moratória brasileira em 1987, acabou transferindo o ônus
dívida externa para o Tesouro Nacional e depois sofresse um processo de
acumulação, ficando sem uma solução definitiva até o fim da negociação da dívida
externa brasileira já na década de 1990. Em virtude da incapacidade de manter o ritmo
de investimentos necessários para acompanhar a expansão de demanda no setor, o
governo resolve abrir o mercado para o setor provado, promulgando leis que
81
possibilitem a concessão e a prestação de serviços públicos por parte de agente
privados no setor de energia elétrica nacional.
Figura 8: Capacidade instalada, produção e consumo de energia elétrico
Fonte: ARAÙJO (2001)
4.3.3 - A estrutura regulatória da ANEEL, seus impactos sobre a credibilidade e o
volume de investimentos do setor
As especificidades dos setores em que ambas estão inseridas, seus respectivos
desenhos institucionais e seus impactos sobre patamares de credibilidade das
mesmas e volumes de investimento podem ser mostradas por uma análise
comparativa entre a estrutura regulatória da ANATEL e da ANEEL.
A Agência Nacional de Energia Elétrica regula um mercado onde os
consumidores demandam melhorias constantes e tarifas cada vez menores, sendo um
setor fundamental para o crescimento e a geração de empregos no Brasil. Elementos
como reajustes significativos nas contas de contribuem para um desgaste da imagem
dos reguladores diante dos consumidores.
82
Enquanto no período de 1998-2000, a inflação esteve em um patamar de 11%,
as tarifas de energia elétrica aumentaram em 25% e por razões como essa à função
da ANEEL de defensora do interesse público foi sido questionada. A impaciência
dessas reclamações reflete um desgaste da credibilidade da agência, bem como o
trade-off entre o beneficio dos consumidores e os lucros das companhias.
A ANEEL regula um setor recém reformado e privatizado, embora, o mesmo
permaneça parcialmente monopolizado e estatal em distribuição e geração. O setor de
eletricidade está passando por uma acelerada e imprevisível mudança tecnológica.
Embora todos os produtos desse setor regulado sejam uma parte importante da cesta
básica, alguns são vistos mais com uma importância social, e assim uma grande
tentação para tentativas de manipulação por parte de políticos. Da mesma maneira,
alguns dos produtos possuem um forte efeito inflacionário, e por isso possuem uma
probabilidade maior de serem alvo de interferência governamental.
É possível dizer que um grupo da tecno-burocracia, que veio de estatais como o
DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica -, é basicamente a
formadora da ANEEL. É claro que houve influência política ao decidir essa
composição, como é o caso em todo processo de nomeação. Esse setor esteve sob
forte influência do antigo PFL, que foi responsável pela nomeação do Ministério de
Minas e Energia desde o início do governo Cardoso. Essa influência se estendeu para
a ANEEL, que teve a maioria de seus diretores sugeridos na sua formação pelo
principal líder do então PFL, Senador Antônio Carlos Magalhães. Essa influência fez
com que o ponto de desenho institucional da agência fosse colocado mais próximo do
ponto (P) (preferência do Executivo) no ponto (C), e conseqüentemente mais distante
do ponto (T) (ideal). O desenho adotado demonstra uma maior intensidade de
preferência () do Executivo e uma menor intensidade de preferência de preferência
da agência (). Essa opção institucional faz com que os custos de credibilidade ()
incorridos pela ANEEL sejam substancialmente maiores, uma vez que as preferências
dos reguladores sendo mais próximas das do Executivo, despertam a desconfiança
dos investidores (ver o modelo abaixo), que acreditam estar incorrendo em um risco
83
maior. Esse risco maior advém da percepção de que o regulador, possuindo uma
preferência mais próxima do Executivo, terá uma maior chance de tomarem medidas
mais agradáveis ao Governo.
Figura 9 – Modelagem de preferências ANEEL:
P
T
ANEEL
Obs. valor da inclinação
da U
P
(C) =
U
P
(C)
C
Fonte: Adaptação do modelo apresentado em Muller e Pereira (2000).
O modelo institucional brasileiro foi posto a prova em maio de 2001, com a crise
do “apagão” em que ficaram expostos os problemas do modelo adotado. Ficou
demonstrada a instabilidade das regras estabelecidas, que foram modificadas de
acordo com o interesse governamental para solucionar a crise. Além disso, a
autonomia da ANEEL foi frontalmente ferida com a intervenção direta do poder
executivo, o que gerou grandes custos de credibilidade futuros para a mesma, uma
vez que o mesmo trouxe para o ponto (P) a atuação da agência, distanciando-se ainda
mais do ponto (T), e gerando uma maior desconfiança por parte dos investidores.
Segundo Pinto Jr. (2001), o governo falhou por não formular com consistência
regras para a operação e reestruturação do fornecimento de energia elétrica, pela falta
de um marco regulatório claro. Essas falhas contribuíram para que os capitais atraídos
para o país se restringissem ao processo de desestatização e não resultassem em
uma concreta expansão da rede, já que a ANEEL dispunha de uma baixa credibilidade
diante desses investidores. Três aspectos complicaram a reestruturação do setor
elétrico nacional e afetaram a credibilidade da agência:
84
(i) As características técnicas de um sistema de geração fortemente
dependente de hidroelétricas e de um interconectado e centralizado da transmissão;
(ii) O fato de que o governo federal controlava os ativos de geração e
transmissão de energia, enquanto a distribuição era controlada pelos estados da
federação, que também possuíam concessionárias verticalizadas e;
(iii) A necessidade de grandes investimentos em novos ativos na geração de
energia para acompanhar o crescimento da demanda por energia.
Durante a crise de eletricidade do Brasil de 2001, o governo criou através da
Medida Provisória número 2.198-3 de 29 de junho de 2001, a Câmara de Gestão da
Crise de Energia Elétrica, um comitê especial para lidar com a Política Energética
durante a crise. Ao invés de ter a ANEEL na liderança deste comitê, que seria a
instância apropriada para lidar com esse tipo de problema, o governo decidiu nomear
seu Secretário Geral para ser o presidente do comitê com o poder de definir a política
do setor energético. A ANEEL foi seriamente descartada nesse episódio. Primeiro, o
governo a considerou responsável pela crise, e seu presidente, José Mário Abdo, foi
publicamente exposto como incompetente e incapaz de prever o problema e oferecer
uma solução. Como conseqüência imediata, a ANEEL só teve um representante no
comitê de emergência, com seu poder e influência claramente reduzidos. Ocenário
descrito afetou negativamente a credibilidade da ANEEL e o ambiente para a a
realização de investimentos.
O governo decidiu intervir com a escolha de arriscar, podendo incorrer em altos
custos futuros de credibilidade. Apesar disso deveria ter sido considerado, em uma
situação de crise, com o país enfrentando o medo de uma queda de força ou até um
blecaute, especialmente seguido por um alto grau de incerteza e informações
enganosas, que o mercado teria valorizado uma definição clara sobre os
procedimentos apropriados e sobre quem realmente estava no comando. Nesse caso,
o custo de credibilidade poderia ter sido maior se o governo tivesse decidido não
intervir.
85
Esse provavelmente foi o cálculo que o governo fez, pressionando a agência
para seu ponto preferido (mais próximo do ponto (P), incorrendo assim em custos de
credibilidade para a mesma, mas ao mesmo tempo, esperando reafirmar a
credibilidade do mercado em um futuro próximo, com o deslocamento da preferência
regulatória de volta ao estágio pré-crise). De fato a questão de credibilidade da
agência foi adiada. É um jogo muito complicado e arriscado, uma vez que os
investimentos no setor energético normalmente levam tempo para gerar retorno
(especialmente em um ambiente em que a privatização não foi completada), o que é
claro, requer compromissos de credibilidade para encorajamento. Contudo a simples
presença do governo pode também sinalizar que investimentos públicos, que
permaneceram por um longo tempo ausentes, podem estar retornando mais uma vez,
e assim melhores condições e garantias para investimentos privados poderiam
também ocorrer. Entretanto qualquer que seja o impacto dessa crise energética, a
questão da credibilidade, no percorrer do trajeto, teria que enfrentar difíceis e
imprevistas conseqüências a serem superadas. O governo teria que convencer o
mercado de que esta intervenção foi necessária e feita em condições extremas e
peculiares de uma crise eminente. E a única maneira de fazer isso é sinalizando o
mais rápido possível para o mercado que se mantém a preferência do governo por
uma forte e independente agência regulatória.
Hoje, a ANEEL vem adotando uma postura mais rigorosa em relação às
empresas reguladas buscando zelar pelos interesses dos consumidores, uma vez que
os altos índices de reajustes tarifários vêm desgastando a imagem da agência diante
desse segmento da sociedade. Esses reajustes foram autorizados para que os
contratos de concessão fossem cumpridos. Esses contratos atrelavam os reajustes ao
IGP-M, que atingiu patamares elevados nos últimos anos em virtude do surto
inflacionário ocorrido.
O Brasil é um país em que as agências reguladoras precisam tomar diversas
medidas para conseguir um nível mínimo de credibilidade. Buscando construir a sua, e
tentando mostrar ser uma agência forte, a ANEEL vem aplicando diversas
86
penalidades. As medidas punitivas implantadas pelas agências acabam chegando ao
público, mesmo sendo os relatórios de fiscalização sigilosos, e por isso as punições
representam uma maneira de construir ou aumentar a credibilidade de órgãos
reguladores. Quando são feitos os relatórios de fiscalização, de imediato as
irregularidades são identificadas e são estabelecidos os prazos para que elas sejam
resolvidas. Caso as irregularidades sejam corrigidas pela concessionária dentro do
prazo estabelecido pela agência reguladora ela estará livre de qualquer penalidade,
sendo as multas aplicadas revogadas. Mas, se ocorre o contrário, algumas multas são
aplicadas e persiste a exigência do cumprimento das metas estabelecidas no contrato
de fiscalização. A agência reguladora busca aplicar punições para evitar atitudes
oportunistas.
Percebe-se que hoje a ANEEL tem sido prejudicada quanto à regulação da
estrutura de mercado por falhas do seu desenho institucional. Alguns aspectos
permaneceram indefinidos durante os dois governos de Fernando Henrique Cardoso,
e agravaram a incerteza dos operadores com relação ao processo de tomada de
decisão de investimentos. Segundo Pinto Jr. (2003, p. 23), pode-se destacar entre
esses aspectos:
1) O modo de organização industrial futuro da indústria, em particular a
evolução esperada das estruturas de mercado na geração e na transmissão;
2) Associado ao ponto anterior, o modelo (ou não) de privatização das
empresas de integradas de produção hidrelétrica – transmissão;
3) As regras de comercialização e de funcionamento da fase pós-
intervenção do mercado atacadista, que ainda opera de forma incipiente e;
4) Os critérios de formação do preço do gás natural, os quais facilitariam o
estabelecimento de contratos para o desenvolvimento de novos projetos termelétricos.
No ambiente de incerteza que foi aqui demonstrado, as empresas privadas
evitam implementar um período novos investimentos, fazendo com que a tarefa da
ANEEL, de regular a estrutura de mercado, ficasse comprometida. O atual governo de
Luís Inácio Lula da Silva tem procurado equacionar este leque de indefinições, o que
87
não aconteceu de forma de concreta. Será preciso que em um curto prazo seja feito o
aperfeiçoamento dos instrumentos de regulação das estruturas de mercado.
A Figura 12 mostra a evolução dos investimentos no setor de energia elétrica no
períodos pós privatização, em um período semelhante ao proposto no caso da
ANATEL. É interessante ressaltar que após a criação da ANEEL no ano de 1997 o
nível de investimentos no setor reduziram-se ao invés de se expandir. Isso acabou
ocorrendo em virtude do ambiente pouco favorável para a realização de investimentos
que o setor vislumbrou principalmente em seus primeiros anos. Além do fato de que a
ANEEL dispunha de um baixo patamar de credibilidade diante dos agentes
econômicos.
Figura 10 - Investimentos no setor de energia elétrica
Fonte: PINHEL (2000)
Após alguns anos de sua criação, a ANEEL precisa obrigatoriamente levar em
consideração os impactos de suas decisões sobre sua credibilidade. Os esforços pela
melhoria da qualidade dos serviços prestados podem ser considerados como
orientados na eficiência. Os novos parâmetros de controle de qualidade e as novas
penalidades impostas às concessionárias que não melhorarem a eficiência de seus
serviços prestados têm por objetivo melhorar a sua credibilidade diante dos
88
consumidores, que tem se deteriorado com os recentes problemas com respeito à
piora da qualidade dos serviços prestados.
É importante definir as novas funções a serem desempenhadas pela ANEEL,
uma vez que com o novo governo deve ser implementado um novo modelo
institucional para o setor elétrico. Seria interessante que a função de Promotor de
Política Energética voltasse ao MME e que a ANEEL pudesse atuar com
independência para atingir as metas estabelecidas pelo mesmo. Espera-se que esta
agência seja direcionada para o cumprimento de seus objetivos básicos, e que entre
as mudanças esteja à criação de instrumentos de regulação apropriados além de uma
repartição clara das competências com o MME. A transparência nas definições é
essencial, já que a qualidade de regulação do setor elétrico depende dela.
A Figura 13 mostra a diferença no crescimento no volume de investimentos nos
setores de telecomunicações de energia elétrica. Fica bastante claro que foi
construído um ambiente muito mais favorável para realização de investimentos no
setor de telecomunicações que vislumbrou um crescimento de 22,5% no período
1994-2002. Enquanto isso, no setor de energia elétrica o crescimento no mesmo
período foi bem mais modesto, ficando em 3,8%.
Figura 11 - Crescimento anual da infra-estrutura nos setores selecionados (%)
Fonte: Ministério do Planejamento (www.planejamento.gov.br)
89
Logo, podemos observar a existência de uma relação positiva entre o nível de
credibilidade de um agente regulador com o nível de investimentos do setor regulado
por esse. É notória a importância de se criar um ambiente mais estável e propício para
a realização de investimentos, que no caso dos setores de infra-estrutura tem um
longo prazo de maturação. É natural que os investidores privados fiquem inseguros e
hesitem na hora de tomar uma decisão de investir ou não em um determinado setor.
Por isso a credibilidade detida pelo ente regulador é de fundamental importância para
construção de um ambiente favorável para a realização dos investimentos e para a
aceleração do crescimento e do desenvolvimento nacional.
90
CAPÍTULO 5 – CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS FUTURAS
A qualidade da coordenação entre as diferentes estruturas regulatórias é uma
peça chave no processo de reestruturação das concessionárias brasileiras. Esse
gerenciamento pode gerar conflitos, uma vez que a lei brasileira não especifica quais
poderes podem ser delegados aos reguladores e quais os passos a serem tomados
para que um ambiente competitivo seja atingido. A legislação brasileira ainda carece
de um marco regulatório claro, especialmente no setor de energia elétrica. Esse é um
dos maiores desafios governamentais no curto e médio prazo. Existe um grande risco
de falência do modelo regulatório brasileiro, implementado até hoje, já que existe uma
forte carência de um corpo técnico equipado e de um respaldo político e legal
concreto.
Durante o governo FHC a ANATEL e a ANEEL agiram como Policy-Makers,
uma vez que faltavam às mesmas diretrizes claras de regulação. Essas novas
instituições adotaram o método tentativa-erro, o que acarretou diversos erros
decisórios. O poder Executivo hesitou por diversas vezes dar real autonomia a esses
órgãos. Hesitou também no estabelecimento de linha de atuação de longo prazo, tão
necessárias para setores de infra-estrutura. Também não garantiu às empresas nem
às agências a implementação das medidas necessárias para a implantação do novo
modelo das indústrias energéticas. Isso pode ser exemplificado com clareza no ano de
2001 com a crise de energia, bem como com a inexistência de um marco regulatório
claramente definido. A crise de 2001 deixou à mostra as limitações de um desenho
implementado às pressas, inacabado, bem como a incapacidade de coordenação e
implementação do novo modelo energético, adiando a questão de credibilidade.
Com a aplicação do modelo de Muller e Pereira (2000) ao caso brasileiro,
prognosticou-se que a agência reguladora de energia criada como conseqüência da
privatização (ANATEL), é mais autônoma em termos de composição comparada à
agência que regula mercados menos competitivos ou monopólios (ANEEL), em que é
esperada menor independência e maior interferência estatal. Analogamente, as
91
decisões sobre composição tiveram um impacto mais negativo sobre a ANEEL do que
sobre a ANATEL.
Algumas lições podem ser tiradas do processo de reformas do setor de infra-
estrutura brasileiro. Apesar dos problemas relacionados à persistência de propriedade
vertical, é possível que ocorra um aumento no nível de investimento no setor de
energia elétrica. A ausência de guias práticos de uma política de infra-estrutura e a
fraqueza do Ministério das Minas e Energia em implementar os passos necessários
para a conclusão das reformas comprova um processo, que pode vir a ser falimentar
do desenho institucional implementado e mostram porque as agências brasileiras
reguladoras de energia carecem de um bom patamar de credibilidade diante dos
stakeholders brasileiros. Pinto Jr. (2001), destaca dois fatores podem ser destacados
adicionalmente como causas desse processo de desgaste:
(i) A negligência dos reguladores diante da possibilidade de convergência
das diferentes indústrias energéticas e da possibilidade de diversificação da mesma.
Essa possibilidade de convergência nos setores de petróleo e gás é claríssima, uma
vez que uma só firma pode oferecer os dois produtos. Nesse contexto a regulação se
torna mais complexa pela participação de novos players e;
(ii) A descentralização da implementação de políticas e da regulação nos
setores de infra-estrutura demanda a existência de novas formas coordenação
governamental.
Em diversos países desenvolvidos ocorreram reformas e a construção de um
novo marco regulatório, e naturalmente precisa ocorrer no Brasil um processo de
revisão e aperfeiçoamento das estruturas regulatórias de todos os setores. No setor de
infra-estrutura este processo é indispensável, em virtude dos impasses que foram
produzidos pelos erros de concepção e implementação das reformas estruturais e
institucionais.
Hoje em dia, as agências reguladoras têm dificuldade em aprimorar os
instrumentos de regulação para garantir os objetivos principais das reformas. Sem
92
deixar de considerar as especificidades do contexto jurídico e institucional de cada
país, tais experiências podem ser úteis se delas forem retiradas lições que podem
futuramente servir de base para o processo de tomada de decisões das agências de
regulação.
A indústria de infra-estrutura possui atributos especiais privilegiados por seu
desenho industrial, e são eles: escopo da atividade de regulação, relações com os
órgãos de defesa da concorrência, grau de autonomia, relação com o Executivo e as
políticas setoriais. Entre esses atributos, as questões da autonomia e da relação com
o Executivo, são discussões importantes a serem feitas quando o estudo refere-se ao
caso brasileiro. Caso haja a desvinculação total entre governos e reguladores, pode vir
a ocorrer conflitos entre as arbitragens do regulador e as metas de política setorial do
governo. Ao mesmo tempo, se a agência mantém laços hierárquicos com alguns
setores governamentais que podem ser alvo de ação de determinados grupos de
interesse, torna-se plausível questionar se esses novos órgãos reguladores também
não poderiam parar nas mãos de interesses privados, pois se isso ocorresse, um dos
principais objetivos ao criarem-se os órgãos reguladores se tornaria inválido.
Ao longo do governo Lula, a autonomia das agências vem passando pelo seu
maior teste de solidez, uma vez que os mandatos dos diretores nomeados durante a
gestão do presidente Cardoso foram expirados com o início do novo governo. A
ANATEL e a ANEEL devem atuar de forma verdadeiramente autônoma e regular todos
os aspectos econômicos das reguladas de acordo com os parâmetros previamente
estabelecidos pelo MME e pelo Ministério das Telecomunicações, que dariam o
“Norte” a ser seguido pelas agências reguladoras independentes. Entretanto é
bastante preocupante a utilização de cargos de diretoria das agências como moeda de
troca dentro do jogo político, uma vez que as mesmas necessitam de um corpo técnico
gabaritado para deter elevados patamares de credibilidade. Patamares que serão de
fundamental importância para uma elevação dos investimentos nos setores de infra-
estrutura e para a aceleração do desenvolvimento nacional.
93
O Brasil se apresenta como um excelente caso para testar essas previsões. É
um país onde a credibilidade é questão fundamental e ao mesmo tempo estão
ocorrendo em importante e larga escala reformas e privatizações em diferentes
setores. Infelizmente, o processo ainda está em um estágio inicial e as agências
criadas possuem estruturas quase idênticas, apesar das especificidades de cada
setor. Como já dito, ao invés de utilizar tais evidências contra a aplicação do modelo,
sugere-se adiar tais conclusões até o momento em que as forças descritas no modelo
tenham tido a chance de ter efeito.
É notória, portanto, a relação positiva entre credibilidade do ente regulador e o
volume de investimentos no setor regulado por ele. Embora o modelo apresentado ao
longo desse trabalho apresente condições satisfatórias de análise, deveriam ser
adicionados elementos informais a mesma. A informalidade presente na política
envolvida, assim como nas decisões tomadas acerca da estruturação dos setores
regulados é um elemento que contribui para a formação do patamar de credibilidade
das agências reguladoras e para o nível de investimento do setor.
A arte da regulação econômica e de manutenção de um patamar de
credibilidade fundamentais para a criação de um ambiente propicio para a realização
de investimentos é influenciada por diversos fatores endógenos e exógenos ao
processo. Regular envolve a consciência de que princípios econômicos estão
intimamente ligados ás decisões de negócios que são tomadas e de que o
comportamento do regulador influencia fortemente as decisões das empresas de sua
área de atuação. Munido dessa consciência, a agência deve atuar de forma
independente do governo e contribuir para o bom funcionamento do sistema
econômico de uma maneira geral. O desenho regulatório deve envolver agências
independentes e comprometidas com um bom desempenho de seu setor. Os
investimentos em Utilities devem ser realizados em larga escala pelo setor público ou
privado, sendo que para os primeiros o custo de captação pode ser menor, uma vez
que o governo pode realizar tal atividade em larga escala de forma compulsória. É
possível que esses setores atuem de forma conjunta combinando os benefícios dos
94
incentivos privados com a formulação de políticas públicas em prol de uma maior
eficiência da economia como um todo.
É notório que os diferentes países deparam-se com diferentes custos de
credibilidade para tomarem as medidas que considerarem convenientes no período
pós-reforma. Razões históricas, econômicas e políticas e apresentam-se como um
fator limitador para a continuidade do processo de reforma e alteram os custos de
credibilidade envolvidos nas diversas decisões.
Apesar da variedade de desenhos institucionais aplicados ao redor do mundo,
os maiores problemas de regulação de empresas de infra-estrutura estão na maioria
das vezes, relacionados com dificuldades de manutenção de um ambiente propício
para a realização de investimentos. Os problemas da legislação antitruste surgem
como um importante elemento da agenda dos órgãos reguladores. É necessário que
exista uma coordenação entre os órgãos reguladores e as autoridades antitrustes,
bem como a existência de elementos interinstitucionais.
Parece que os desenhos institucionais, que separam os órgãos reguladores das
autoridades que regulam a competição econômica têm se tornado bastante comum.
Entretanto, ainda não foi provada a eficácia desse modelo baseado na separação
desses dois entes. Nos países em desenvolvimento, a tendência tem sido de uma
intervenção ex ante dos órgãos reguladores especializados e ex post das autoridades
antitruste.
A variedade dos desenhos institucionais tem permanecido por causa das
relações interinstitucionais e hierárquicas entre os Ministérios, agências e órgão
administrativos que são bastante diferentes em cada país. Os promovedores de
política devem estar atentos à coordenação entre esses diversos órgãos, o que,
entretanto, implica em custos de credibilidade bastante elevados.
95
O principal instrumento do órgão Regulador está relacionado com o risco
regulatório. A necessidade de se criar um ambiente estável para que sejam procedidos
cálculos econômicos para a tomada de decisões de investimento. Para isso,
destacam-se transformações como o reforço dos instrumentos de regulação da
conduta dos agentes regulados e da estrutura de mercado.
Ao fazer uma análise empírica e comparativa entre a ANEEL e a ANATEL pode-
se perceber que essa última dispõe de um patamar mais alto de credibilidade diante
dos agentes econômicos, o que se refletiu em um maior patamar de investimentos no
setor em que a mesma está inserida no período pós-privatização. Destaca-se também
que a rápida evolução tecnológica do setor de telecomunicações tem contribuído para
o aumento da concorrência, o que facilita a regulação, elevando os patamares de
credibilidade atingidos pela ANATEL. Os custos de credibilidade envolvidos nesse
setor são reduzidos por conta dessa dinâmica.
No Brasil esse aspecto se torna especialmente relevante. O processo de
desenho institucional para as indústrias de infra-estrutura é complexo, custoso e
experimentou graves problemas de coordenação em 2001, durante a crise energética,
o que gerou grandes custos de credibilidade para a ANEEL. A intervenção direta do
executivo esvaziando as decisões da agência contribuiu para a diminuição da
credibilidade da mesma. É interessante notar o fato de que as agências brasileiras
apesar de serem contemporâneas possuem diferentes patamares de credibilidade.
Atualmente, cabe aos Ministérios o papel de redefinição das regras do jogo,
coordenação das instituições e retomada dos instrumentos de planejamento. É
fundamental a definição das diretrizes e metas de Política energética e de
Telecomunicações, que idealmente deveriam ser previamente determinadas pelo
MME e pelo Ministério das Telecomunicações, além de um aperfeiçoamento da
organização do setor de infra-estrutura para uma melhor atuação das agências que
seguiriam autonomamente e de forma especializada as diretrizes previamente
determinadas pelos Ministérios.
96
É necessário também preservar a capacitação técnica especializada
conseguida pelas agências reguladoras de infra-estrutura no Brasil para a obtenção de
credibilidade, evitando o loteamento de cargos e a utilização dos mesmos como
elemento de barganha política. A formação desse ativo se tornou um dos mais
importantes frutos desse processo. A regulação dos setores de infra-estrutura
compõe-se da utilização de instrumentos tradicionais de controle de preços e
fiscalização de serviços aliada ao uso de instrumentos de defesa da concorrência
(regulação do mercado e da conduta dos agentes) para a obtenção de um melhor
resultado econômico no que tange de forma especial ao volume de investimentos de
cada setor. Resultado que estará intimamente ligado ao nível de credibilidade atingido
pelas Agências Reguladoras, sendo mais alto nos setores regulados por agências com
maiores patamares de credibilidade.
97
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