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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
ALINE ALEXANDRE
AVALIAÇÃO DA PERFORMANCE DA LEI FEDERAL 10820/2003:
UM ESTUDO DE POLÍTICA DE CRÉDITO
Florianópolis – SC
2007
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ALINE ALEXANDRE
AVALIAÇÃO DA PERFORMANCE DA LEI FEDERAL 10820/2003:
UM ESTUDO DE POLÍTICA DE CRÉDITO
Dissertação apresentada como requisito à
obtenção do grau de Mestre em
Administração, Curso de Mestrado
Profissional em Administração, Área de
Concentração: Gestão Estratégica das
Organizações, Linha de Pesquisa: Gestão
Pública, Terceiro Setor e Responsabilidade
Social.
Orientador: Prof. Francisco Gabriel
Heidemann, PhD
Florianópolis – SC
2007
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ALINE ALEXANDRE
AVALIAÇÃO DA PERFORMANCE DA LEI FEDERAL 10820/2003:
UM ESTUDO DE POLÍTICA DE CRÉDITO
Esta Dissertação foi julgada adequada para a obtenção do título de Mestre em
Administração, na área de concentração de Gestão Estratégica das Organizações,
linha de pesquisa: Gestão Pública, Terceiro Setor e Responsabilidade Social, e
aprovada em sua forma final pelo Curso de Mestrado Profissional em Administração
da Universidade do Estado de Santa Catarina, em 29 de junho de 2007.
Prof . Mário César Barreto Moraes
Coordenador do Mestrado
Apresentada à Banca Examinadora, integrada pelos professores:
Orientador: Prof. Francisco Gabriel Heidemann, PhD.
Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC
Membro: Prof
a.
Graziela Dias Alperstedt, Dra.
Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC
Membro: Prof. João Rogério Sanson, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC
Florianópolis, 29/06/2007
Aos meus pais e às minhas duas irmãs,
peças-chave de minha formação.
AGRADECIMENTOS
Aos professores e funcionários do Centro de Ciências da Administração da
UDESC, especialmente aos do Programa de Pós-graduação em Administração;
Ao Professor Francisco Gabriel Heidemann, por sua sabedoria e atenção, seu
incentivo e sua orientação. Também agradeço pela paciência e pelos
esclarecimentos tantas vezes prestados;
Aos colegas da turma de mestrado, pelo conhecimento e bons momentos
compartilhados;
Aos meus colegas de trabalho, especialmente a Luis Carlos Bandeira
Barcellos e Marcele Pasqualini pelo suporte e apoio. A realização deste trabalho não
seria possível sem a colaboração e compreensão de vocês;
Ao chefe e amigo Valcir Paulo Beppler, pelo apoio, incentivo e autorização
necessários;
Aos meus pais, Alexandre e Irene, e às minhas irmãs, Juliana e Manuela, pelo
carinho, pela participação na minha formação e pela compreensão da ausência
necessária;
Ao Fabiano, que se demonstrou um companheiro atencioso e compreensivo,
pela paciência e por não me deixar abater.
RESUMO
Este trabalho objetivou avaliar a performance da Lei 10.820/2003, medida que
entrou em vigor em 2003 e regulamentou o crédito consignado para empregados
subordinados ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho, aposentados e
pensionistas do Instituto Nacional de Seguridade Social, em relação aos seus
principais objetivos. Para a avaliação da performance da política primeiramente foi
realizada a identificação dos objetivos da política em estudo, dos motivos que
levaram o governo a implementar tal medida. Isto foi feito por meio da teoria de
políticas econômicas, da análise da medida e da conjuntura anterior à sua
implementação. Constatou-se que, no período de implementação da lei, a taxa de
juros básica da economia estava elevada, e não era possível sua redução imediata;
as taxas de juros ao tomador, conseqüentemente, eram expressivas, consideradas
como um fator restritivo à liquidez; o volume de crédito brasileiro era reduzido
(principalmente quando comparado a países desenvolvidos) e a inadimplência nas
operações de crédito à pessoa física era um fator que auxiliava a elevar seu custo,
e, por fim, o nível de consumo no Brasil estava baixo. Assim, foram identificados três
objetivos para a política: o aumento no volume de crédito à pessoa física; o aumento
do consumo; e a redução das taxas de juros ao tomador. Posteriormente, foi
efetuada a escolha de índices que representassem os objetivos identificados e a
verificação dos resultados encontrados para estes índices até março de 2007; e a
avaliação dos resultados constatados frente aos objetivos. Com base nesses
objetivos, foram formulados quatro pressupostos sobre seus resultados: a
verificação do aumento no volume de crédito à pessoa física; a redução do spread
bancário e, conseqüentemente, do custo ao tomador; a elevação do consumo; e a
redução da inadimplência bancária. Dos pressupostos elencados, apenas três se
verificaram, visto que a inadimplência bancária permaneceu estável. Concluiu-se
que os três objetivos da política se constataram na prática, embora com resultados
modestos no aspecto da redução da taxa de juros ao tomador.
Palavras-chave: Crédito consignado. Política pública. Performance de políticas.
Políticas econômicas.
ABSTRACT
This research intended to evaluate the law’s 10.820/2003 performance, policy
implemented in 2003 that regulated payroll debit loans for the employees
subordinated to CLT’s regimen, retireds and pensioners of the INSS. To perform it,
first it was held the identification of the objectives of the policy in study, through the
theory of economic policies and the analysis of the previous conjuncture to its
implementation. It was noted that, during the period of the law’s implementation, the
basic interest rate of the economy was high, and it was not possible to reduce it
immediately; interest rates to borrowers, therefore, were expressive, considered as a
factor limiting the liquidity; the volume of Brazilian credit was reduced (especially
when compared to developed countries) and defaults on credit to individuals was a
factor that helped to raise its cost, and, finally, the level of consumption in Brazil was
low. Three objectives had been identified: the increase of credit for natural person;
the increase of the consumption; and the reduction of interest rates. After that, it was
made the choice of indices that represented the goals identified and the verification
of the results for these indices by March 2007; and evaluation of results against the
goals. Four hypotheses had been formulated after the identification of the objectives
of the politics: that the credit supply for natural people increased; that the spread had
reduced and, consequently, the cost to the borrower; that the consumption had
increased and the reduction of the default event. Only three of these hypotheses had
been observed; the reduction of the default event hadn’t happened, being steady in
the observed period. It was concluded that the three objectives of the politcy had
been verified, with modest results in the reduction of the interest rates to the
borrower.
Key-words: Public policy. Policy performance. Economic policies. Payroll debit
loans.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1:
Abordagens gerais ao estudo do fenômeno político e exemplos
teóricos ilustrativos..........................................................................
20
Figura 2:
Crises enfrentadas pelo país após 1994........................................ 46
Quadro 1:
Média do índice de Volume de Vendas no Varejo......................... 68
Gráfico 1:
Spread médio das operações de crédito com recursos livres
(pessoa física e pessoa jurídica).....................................................
50
Gráfico 2:
Evolução crédito pessoal e crédito consignado no período
maio/2000 a março/2007................................................................
63
Gráfico 3:
Saldo Total de Operações Crédito Pessoa Física.......................... 64
Gráfico 4:
Spread linhas de Crédito Referenciais do BACEN......................... 65
Gráfico 5:
Evolução das taxas de crédito das operações referenciais do
Banco Central e da SELIC no período maio de 2000 a março de
2007................................................................................................
67
Gráfico 6:
Índice do volume de Vendas no Varejo.......................................... 68
Gráfico 7:
Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da
Modalidade......................................................................................
71
LISTA DE SIGLAS
BACEN – Banco Central do Brasil
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNPS – Conselho Nacional de Previdência Social
COSIF – Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional
CUT – Central Única dos Trabalhadores
DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
IR/CSLL – Imposto de Renda/ Contribuição Social sobre Lucro Líquido
PIB – Produto Interno Bruto
PMC – Pesquisa Mensal de Comércio
PNAD – Pesquisa Nacional de Domicílios
SCR – Sistema de Informações de Crédito
SFH – Sistema Financeiro de Habitação
SFN – Sistema Financeiro Nacional
SGS – Sistema Gerenciador de Séries Temporais (Banco Central do Brasil)
TAC – Taxa de Abertura de Crédito
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.............................................................................................. 10
1.1 Tema e problema..................................................................................... 11
1.2 Objetivos.............................................................................................................. 13
1.2.1 Objetivo geral.................................................................................................... 13
1.2.2 Objetivos específicos....................................................................................... 13
1.3 Estrutura do Trabalho............................................................................. 13
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA........................................................................ 15
2.1 Política pública.................................................................................................. 15
2.2 Abordagens à política pública: teorias e tipologias................................ 19
2.3 Ciclo da política....................................................................................... 27
2.4 Avaliação de políticas públicas.............................................................. 30
2.5 Políticas econômicas e o papel do Estado........................................... 36
3 A POLÍTICA DO CRÉDITO CONSIGNADO................................................ 44
3.1 Conjuntura da política............................................................................. 44
3.2 A Medida Provisória 130/2003 e a Lei Federal 10820/2003.................. 51
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS..................................................... 55
5 COLETA, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS............................ 59
5.1 Determinação dos objetivos da política................................................ 59
5.2 Resultados da medida............................................................................. 62
6 CONCLUSÃO............................................................................................... 73
REFERÊNCIAS............................................................................................... 77
ANEXOS.......................................................................................................... 82
10
1 INTRODUÇÃO
As pesquisas na área de políticas públicas têm apresentado crescimento no
Brasil e no mundo, mas ainda possui escassa acumulação de conhecimento na área
(SOUZA, 2003). A maior parte da literatura disponível é norte-americana, mas
também há autores europeus, cujo tema mais recente consiste na implementação de
políticas na União Européia.
A análise política visa estudar o governo em ação; a disciplina abarca
análises sobre a identificação do problema que vai ou não se transformar em uma
política (ou a definição da agenda), a formulação da própria política, sua legitimação,
gestão, implementação e avaliação.
Dye (2005) define que análise política é “descobrir o que os governos fazem,
por que fazem, e que diferença isso faz”, e ciência política significa o estudo da
política pública, “a descrição e explicação das causas e conseqüências da atividade
do governo”. O enfoque do estudo de política pública pode se efetivar tanto sob o
ponto de vista das causas das políticas (as conjunturas políticas, econômicas ou
sociais que as criaram), quanto de suas conseqüências, seus efeitos sobre um
determinado problema, previstos na formulação da política ou não.
Para Howlett e Ramesh (2003, p. 7), o trabalho de análise de políticas
públicas ocorre do seguinte modo:
Descrever uma política de governo não constitui uma tarefa fácil quando se
compara a saber por que o governo fez o que fez e a mensurar as
conseqüências de suas ações. Às vezes o governo pode anunciar as razões
para tomar uma decisão, e as razões realmente serem verdadeiras. No
entanto, um governo geralmente não dá qualquer razão para tomar uma
decisão; ou quando o faz a razão publicamente anunciada pode não ser a
verdadeira razão. Em situações como estas, é deixado para os analistas
determinarem por que uma alternativa particular foi escolhida e por que,
com freqüência, outras opções aparentemente mais atrativas não foram
selecionadas.
O interesse do analista associado ao fato de o governo geralmente não
explicitar suas razões para a formulação de políticas públicas faz com que sejam
encontradas, na literatura, diferentes formas de analisar uma política pública,
conforme a perspectiva desejada pelo analista. O objeto de estudo pode ser na
relação com o tipo de regime político do país; nas variáveis causais de uma política
(também chamadas determinantes da política), ou nos fatores socioeconômicos ou
11
comportamentais que originam uma política; no conteúdo da política ou ainda nos
impactos da política (suas conseqüências). Howlett e Ramesh (2003) ressaltam que
essas diferenças na forma de análise são resultado do trabalho de diferentes
comunidades de analistas de políticas públicas, e o modo de análise utilizado
depende do interesse do analista na política em estudo. Analistas que trabalham
para o governo ou para grupos de interesse, por exemplo, utilizariam a análise com
foco nos resultados ou nas conseqüências das políticas.
Devido aos diferentes graus de interesse e neutralidade envolvendo a análise
das políticas públicas, Howlett e Ramesh (2003) diferenciam “análise política” de
“estudo da política”; o primeiro seria realizado por analistas de órgãos, instituições
ou grupos específicos, enquanto o “estudo de política” seria efetivado por
acadêmicos, buscando uma maior compreensão dos processos de política pública e
o incremento das teorias e metodologias de análise.
Os acadêmicos, por possuírem maior grau de liberdade e nenhum interesse
direto no resultado da política, ofereceriam uma perspectiva mais ampla da política
pública, olhando para o processo da política integralmente e se envolvendo com
tópicos teóricos, conceituais e metodológicos que contornam as políticas públicas
(HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 10).
As decisões governamentais, bem como as políticas decorrentes dessas
decisões, dizem respeito a diversos assuntos ou problemas públicos como saúde,
educação, infra-estrutura, economia, entre outros. Para a realização deste trabalho,
optou-se por avaliar uma política econômica, a regulamentação do crédito
consignado, implementada em 2003.
1.1 Tema e problema
No final do ano de 2003, o governo brasileiro lançou uma Medida Provisória
(MP130/2003) que regulamenta o crédito consignado em folha de pagamento para
empregados subordinados à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e
beneficiários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Imediatamente,
verificaram-se propagandas, por meio de panfletos, cartazes e televisão, para atingir
12
o público-alvo dessa medida por parte de diversas instituições financeiras,
evidenciando-se divergências de opiniões com relação ao “custo do dinheiro” e à
tentativa de “endividamento” dos brasileiros.
A maior parte das análises existentes sobre o tema até o momento foi
realizada por órgãos oficiais, como o Banco Central do Brasil (BACEN), o
Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos (DIEESE) e
por instituições privadas, particularmente as relacionadas à indústria e ao comércio,
que têm interesse específico sobre o assunto, seus efeitos sobre as vendas, a
inadimplência e a produção.
A medida em estudo não seguiu o caminho “normal” dos instrumentos legais
criados pelo legislativo, ou seja, formulação de um projeto, sua aprovação no
Congresso Nacional (nas duas câmaras, a Câmara dos Deputados e Senado
Federal), sanção ou veto pelo Presidente da República e, enfim, sua publicação e
implementação. Ela foi criada por Medida Provisória, um instrumento passível de
utilização pelo Presidente da República, que coloca a norma em vigor a partir de sua
publicação, e esta passa a ter um prazo de 60 dias para ser convertida em Lei,
prorrogável por igual período (BRASIL, 1988). No caso da MP 130/2003, foi
convertida em lei em dezembro de 2003, originando a Lei Federal 10820/2003.
O instrumento de política pública em questão obedece ao aspecto
apresentado por Howlett e Ramesh (2003) no tocante às razões para uma tomada
de decisão por parte do governo, ou seja, ele não oferece as motivações que
levaram o governo a tomar tal medida, nem que objetivos são pretendidos com sua
implementação. A maior parte das análises oferecidas até o momento tende a
atender interesses específicos, ou a observar determinados aspectos em detrimento
de outros, conforme a instituição patrocinadora da análise.
Visando a oferecer subsídio para a prática das políticas públicas, bem como
proporcionar uma análise neutra dessa política pública implementada no Brasil,
buscar-se-á responder ao seguinte questionamento: “Quais os principais objetivos e
resultados da política pública implementada pela Lei Federal 10820/2003?”.
13
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo geral
Avaliar a performance da política pública referente à regulamentação do
crédito consignado, implementada em 2003 através da Medida Provisória 130 e
convertida na Lei Federal 10820, do mesmo ano.
1.2.2 Objetivos específicos
• Identificar os principais objetivos da Lei Federal 10820/2003;
• Verificar a evolução dos indicadores de resultados encontrados até
março de 2007.
• Comparar os resultados verificados da performance da política pública
frente aos objetivos identificados.
1.3 Estrutura do Trabalho
Esta dissertação está dividida em seis partes, incluindo esta introdução.
O primeiro capítulo apresenta as definições necessárias para compreensão e
delimitação do trabalho, sendo o primeiro conceito verificado o de política pública,
seguido de suas tipologias, o ciclo da política, a avaliação de políticas e o papel do
governo no que tange a políticas econômicas, assim como algumas noções de
políticas macroeconômicas necessárias ao levantamento dos objetivos.
O segundo capítulo expõe a conjuntura que antecede a política pública em
estudo, bem como o momento de sua criação e apresenta as principais
características da política.
14
No terceiro capítulo, são apresentados os procedimentos metodológicos
empregados para a realização deste trabalho.
O quarto capítulo revela os resultados e as análises, no qual se realiza a
determinação dos objetivos do governo com a implementação da medida, bem como
os resultados encontrados com relação a esses objetivos.
Por fim, no último capítulo, apresenta-se a conclusão, na qual serão
realizados o fechamento do trabalho, a exposição dos resultados alcançados e a
confrontação dos objetivos estipulados pelo governo para a implementação da
medida e os resultados verificados.
15
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Nesta revisão bibliográfica, são explorados os conceitos envolvidos na análise
da política, iniciando-se com a definição de política pública. Após essa definição,
apresentam-se as metodologias e tipologias de Howlett e Ramesh (2003) e Dye
(2005). Embora, em alguns momentos, essas tipologias pareçam ser equivalentes,
percebe-se que as abordagens expostas por Howlett e Ramesh (2003) são voltadas
à etapa de definição de agenda da política, à sua escolha e formulação. Dye (2005),
porém, apresenta oito modelos que se aplicam principalmente à maneira com que as
políticas são escolhidas (ou como a decisão por uma determinada política é
realizada). Essas “etapas” que se verificam desde a introdução do trabalho dizem
respeito ao ciclo da política, uma das definições mais utilizadas no estudo e na
análise de políticas públicas, a qual é o terceiro tópico desta revisão.
A avaliação de políticas públicas constitui a última etapa do ciclo de política e,
por isso, apresenta-se em tópico específico, após a exposição desse ciclo. Optou-se
por essa seqüência devido à importância particular dessa etapa do ciclo de política
para esta Dissertação. Os conceitos apresentados até essa seção são mais
genéricos e fundamentais para a compreensão do que significa política pública e
quais teorias são utilizadas em sua análise. Com esse tópico, inicia-se a exposição
de conceitos mais específicos para a elaboração deste trabalho. O último tópico
desta revisão remete a um tipo específico de política, as políticas econômicas, e ao
papel do Estado frente a elas. Isto se deve ao fato de a medida em estudo ser de
natureza econômica, e o modo como são percebidos o Estado e sua relação com as
políticas econômicas ser relevante para o estudo.
2.1 Política pública
A definição de política pública visa esclarecer o que é uma política, expor os
principais conceitos encontrados na literatura e de que modo essas definições
refletem nas formas de análise de políticas.
16
Encontram-se diversas definições para o termo política pública. Howlett e
Ramesh (2003, p. 5) apresentam três conceitos: o primeiro conceito, e mais
simplificado, de Thomas Dye, diz respeito a “tudo o que um governo escolhe fazer
ou não fazer”; a segundo, de William Jenkin, define política pública como
um grupo de decisões inter-relacionadas tomadas por um ator político ou
grupo de atores, a respeito de uma seleção de objetivos e meios para atingi-
los, em uma situação específica onde sua decisão deveria, a princípio, estar
sob o poder destes atores para realizá-la.
Por fim, apresenta-se a definição de James Anderson, que descreve uma
política como “um curso de ação intencional seguida por um ator ou grupo de atores
ao lidar com um problema ou assunto de interesse”.
Ao afirmar que uma política pública é “tudo que um governo resolve fazer ou
não fazer”, Dye (2005, p. 1) revela, primeiramente, o governo como o agente da
política pública. Mesmo que as atividades de atores não governamentais possam
influenciar as ações do governo, o que estes grupos resolvem ou não fazer não
constitui política pública. Sua definição poderia ser caracterizada pelo termo
“escolha”. Jenkins, por sua vez, apresenta a política como processo, que envolve
uma série de decisões (tomadas deliberada ou inadvertidamente), que
cumulativamente formam uma política. A capacidade de o governo implementar
suas decisões é apresentada em sua definição como um fator relevante para a
tomada de decisão por parte do governo. Jenkins introduz a idéia da elaboração de
políticas com o comportamento de orientação a objetivos (“seleção de objetivos e
meios para atingi-los”) por parte do governo. O conceito de Anderson acrescenta o
link entre a ação governamental e a percepção, real ou não, da existência de um
problema ou assunto que requer ação por parte do governo.
Pressman e Wildavsky (1973), ao realizar a análise da implementação de
uma política pública em Oakland/EUA, distinguem o termo programa do termo
política. Segundo os autores, uma política implica teorias, que podem estar
explicitamente declaradas ou não. Políticas apontam para uma cadeia de efeitos e
causas entre as condições iniciais e as conseqüências futuras. As políticas se
tornariam programas quando, por ação de autoridade, as condições iniciais são
criadas, e os programas passariam a existir quando as condições iniciais – o estágio
do “se” das hipóteses políticas – foram superadas. A implementação seria o estágio
17
seguinte, um processo de interação entre o conjunto de objetivos e as ações
destinadas a atingi-los.
Howlett e Ramesh (2003) afirmam que os analistas de políticas públicas
variam quanto às justificativas das políticas públicas e aos aspectos enfatizados
conforme suas fontes de referência, que, por sua vez, derivam de seus interesses,
ideologias e experiências. Devido à complexidade do estudo das políticas públicas,
seus analistas têm desenvolvido numerosas soluções para facilitar essa atividade. A
mais importante é a redução do nível de complexidade da análise enfatizando um rol
limitado de fatores causais ou explanatórios relevantes, ao mesmo tempo em que
ressaltam a necessidade de uma perspectiva holística que inclua todas as possíveis
variáveis que afetam a tomada de decisão governamental.
Quatro formas de análise comumentemente utilizadas são apresentadas
pelos autores: a primeira relaciona os tipos de políticas à natureza do regime político
e é apresentada como uma forma de análise que simplesmente evidencia relações
gerais que podem ser encontradas no estudo das atividades governamentais. A
segunda perspectiva busca variáveis causais na elaboração das políticas públicas,
também chamadas de “determinantes da política”. Este tipo de análise se concentra
no quanto as políticas públicas são determinadas pelos fatores socioeconômicos em
nível micro ou macro. A terceira forma de análise focaliza o “conteúdo da política”, e
está associada à idéia de que a natureza do problema da política e as soluções para
resolvê-lo costumam determinar como a política será processada pelo governo
(embora esta alternativa não negue a influência da natureza do problema sobre sua
solução, é difícil compreender, ou concordar, sobre a precisa natureza do problema).
Por fim, a quarta abordagem se concentra na avaliação dos impactos ou resultados
da política, dos efeitos diretos e indiretos de políticas específicas, e sua análise
tende a ignorar tanto os fatores causais quanto a natureza das ferramentas à
disposição do governo.
Essas diferentes formas de análise se relacionam ao interesse do analista ou
estudioso; analistas que trabalham para grupos diretamente afetados pelas políticas
públicas e para o governo costumam focar suas pesquisas nos resultados da
política, pois possuem interesse em condenar ou aprovar uma política de acordo
com o impacto atual ou projetado sobre a organização. Os acadêmicos, por ter um
maior grau de independência e usualmente não estarem diretamente envolvidos
18
com os resultados de uma política pública, podem examiná-las de modo mais
abstrato, tendendo a se envolverem com os tópicos teóricos, conceituais e
metodológicos que abarcam a elaboração das políticas públicas, a olhar para o
processo de política como um todo e levar em conta uma grande variedade de
fatores, incluindo regimes políticos, fatores determinantes da política, instrumentos
da política e conteúdo da política em sua análise.
Bridgman e Davis (2004) descrevem política pública de três formas
“diferentes, mas compatíveis”. Primeiramente, eles afirmam que o mundo da política
é
um local caótico, onde as idéias podem encontrar um caminho entre as
intenções dos políticos, os interesses de várias instituições governamentais,
a interpretação dos burocratas e a intervenção de grupos de pressão, a
mídia e os cidadãos (BRIDGMAN; DAVIS, 2004, p. 4).
A primeira definição, equivalente à de Dye, denominada “escolha oficial
(authoritative choice)” de um governo, é a resposta da autoridade governamental
(“decisões tomadas por pessoas com poder legítimo em nosso sistema de governo”)
a um problema público. Para os autores, isso significa: (1) que a política é
intencional (persegue objetivos específicos); (2) que criar políticas públicas é “tomar
decisões e testar suas conseqüências”; (3) que a política pública é estruturada com
atores identificáveis e uma seqüência “reconhecível” de passos; e (4) que o
processo é político em sua natureza, expressando o “eleitoral” e as “prioridades de
programas do executivo”. As políticas ajudariam a moldar uma filosofia de governo e
seriam uma perspectiva das crenças e intenções deste.
A segunda definição apresenta a política como “hipótese”, uma expressão de
teorias sobre causa e efeito. Nessa perspectiva, as políticas são construídas como
teorias do mundo, modelos de causa e efeito, que devem fazer suposições sobre
comportamento. Reconhece-se a limitação dessas suposições, visto que as políticas
públicas não são um laboratório experimental, sendo difícil testar suas suposições
antes da implementação. Segundo essa perspectiva, bons processos políticos
deixarão as suposições explícitas para que os formuladores de política entendam o
modelo que dá suporte à recomendação. A compreensão de política pública nesse
enfoque enfatizaria a importância do aprendizado através da implementação e
avaliação, ou seja, o aprendizado com a experiência e sua aplicação no ciclo da
política.
19
A última definição apresenta política pública como objetivo, em que esta atua
como um curso de ação projetado pelo governo para atingir certos resultados. O
processo político deve ajudar os tomadores de decisão a “clarificar” seus objetivos, e
toda política pública teria um fim específico. Segundo Bridgman e Davis (2004, p. 6),
para evitar a armadilha de definir uma política sem objetivos, devem-se deixar
explícitos: (1) a forma de declaração “de autoridade” requerida; (2) o modelo de
causa e efeito que dá suporte à política; (3) os objetivos a serem atingidos. No
entendimento dos autores, “é fácil perder a visão dos objetivos da política”, e “as
soluções podem se tornar mais importantes que o problema”.
A definição de política pública, bem como o modo com que as políticas são
formuladas e implementadas estão geralmente associados a uma referência teórica
maior. Neste trabalho, essas referências são apresentadas como teorias e
tipologias, expondo-se as principais correntes teóricas.
2.2 Abordagens à política pública: teorias e tipologias
Como todas as teorias nas ciências sociais se enquadram em diferentes tipos
ou classes, dependendo do tipo de fenômeno que tentam explicar, o nível de
análise, o método de análise e a unidade de análise, também, para a política
pública, são apresentadas diversas teorias e tipologias. Serão mencionadas duas
perspectivas diferentes: a primeira, constante do livro de Howlett e Ramesh (2003),
e a segunda, de Thomas Dye. Tais perspectivas são evidenciadas em conjunto,
embora os autores apresentem foco em estágios distintos do ciclo da política: as
teorias de Howlett e Ramesh (2003) estão mais voltadas à definição de agenda e à
formulação de políticas, destacando seis teorias distintas em relação ao método de
construção da teoria e a unidade de análise. Dye (2005) expõe oito modelos
conceituais, que envolvem estágios distintos do ciclo da política e são aplicados,
segundo o autor, com a finalidade de entender diferentes aspectos das políticas
públicas
Howlett e Ramesh (2003) dispõem essas teorias em um nível macro (visto
que os estudos de política pública são sempre voltados ao comportamento social
20
como um todo e não a indivíduos), em dois métodos gerais: dedutivo e indutivo, com
três categorias em cada um, como pode ser observado na Figura 1.
Unidade de Análise
Método de Construção da Teoria
Dedutivo Indutivo
Individual
Teoria da Escolha Racional
(Public Choice)
Individualismo Sociológico
(Economia do Welfare State)
Coletividade
Análise de Classes (marxismo)
Teorias de Grupos
(Pluralismo/ Corporativismo)
Estrutura
Institucionalismo Centrado no
Ator (Análise de custo de
transação)
Neo-Institucionalismo
(Estatismo)
Figura 1: Abordagens gerais ao estudo do fenômeno político e exemplos teóricos ilustrativos
Fonte: Howlett e Ramesh (2003, p. 22)
Os oito modelos para a compreensão das políticas públicas expostos por Dye
(2005, cap. 2) constituem modelos conceituais, que visam, entre outros objetivos, a
simplificar e esclarecer as idéias sobre política e políticas públicas, identificar
aspectos importantes de questões político-sociais e propor explicações para as
políticas públicas. Alguns modelos são semelhantes aos métodos apresentados por
Howlett e Ramesh (2003): Institucionalismo (semelhante ao neo-institucionalismo),
Teoria de grupos, Teoria da elite (semelhante à análise de classes – marxismo),
Racionalismo (análogo ao Individualismo Sociológico) e Teoria da opção pública
(public choice). Além desses, Dye (2005) acrescenta os seguintes modelos:
Processo, Incrementalismo e Teoria dos jogos.
As teorias dedutivas tentam aplicar máximas universais ao estudo do
fenômeno político (são teorias construídas do “topo para baixo” – top down) e podem
ser diferenciadas em três categorias, conforme o foco da teoria (indivíduo, grupo ou
estrutura):
a) Teoria da Escolha Racional (Public Choice):
Esta teoria geralmente aplica os princípios da economia neoclássica ao
comportamento político. Sua principal suposição é a de que os atores políticos agem
“racionalmente”, isto é, de forma a maximizar sua “utilidade” ou “satisfação”.
Segundo essa teoria, os indivíduos são guiados por auto-interesse, escolhendo o
curso de ação que lhe seja mais vantajoso, o que justificaria seu comportamento
eleitoral e a relação entre a política e a economia.
21
Nessa perspectiva, os eleitores são vistos como consumidores; os políticos
como constantemente focados nas eleições; e os burocratas como freqüentemente
voltados para o aumento de seu orçamento, o que implica poder e prestígio. Todos
os atores políticos (eleitores, legisladores, partidos) procuram maximizar seu ganho
pessoal tanto no ambiente de mercado quanto no da política. Os indivíduos estarão
sempre buscando maximizar seu bem estar e cabe ao governo suplementar o
mercado através da criação de direitos em que o mercado é “fraco” ou não atuante,
de modo que “as forças do mercado possam operar e alocar recursos de uma
maneira benéfica a toda a sociedade” (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 24). Dye
(2005, p. 12) define essas situações, em que o mercado não é atuante, como “falhas
de mercado”, que devem ser corrigidas pela ação do governo, através do provimento
de bens públicos e regulamentação de atividades que resultam em externalidades
(como poluição, por exemplo).
b) Análise de Classes: Teoria Social Marxista
A teoria de classes atribui um comportamento aos indivíduos, visto que se
espera que o interesse do grupo seja maximizado. Segundo a teoria marxista, a
participação no grupo (a associação) é determinada pela presença ou ausência de
certas características, usualmente relacionadas à economia. Conforme essa teoria,
cada modo de produção desenvolve um sistema de classes que consiste daqueles
que detêm os meios de produção e dos que trabalham para esses, onde a relação
entre os dois grupos é sempre conflituosa. As políticas públicas são interpretadas
como o reflexo dos interesses da classe capitalista. O domínio capitalista da
economia permite a esta classe (a classe dos “donos”) controlar o estado e o que ele
faz. Assim, para Marx, o Estado é um instrumento nas mãos dos capitalistas, que o
usam para manter o sistema e ampliar seus lucros.
As vertentes neomarxistas reconhecem certa “autonomia” do Estado, que
permitiu a este adotar medidas que favorecem o trabalhador. Os neomarxistas,
entretanto, afirmam que os capitalistas impõem limites ao que o estado pode fazer
em resposta às demandas da classe trabalhadora. O modelo da teoria das elites
(DYE, 2005) apresenta as políticas como preferência das elites (nesse modelo, as
elites seriam as classes capitalistas do marxismo), sugerindo que “os governados”
são apáticos e mal informados sobre as políticas públicas. A elite molda a opinião
das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam o ponto de
22
vista das elites, e as mudanças somente ocorreriam quando os acontecimentos
ameaçassem o sistema, exigindo que as elites promovessem reformas para
preservar o sistema e sua posição.
c) Institucionalismo centrado no ator: análise de custo de transação
Esta terceira perspectiva dedutiva enfatiza a autonomia de instituições
políticas da sociedade em que elas existem. Leva em conta que regras, normas e
símbolos afetam o comportamento político; que a organização das instituições
governamentais influi no que o governo faz; e que padrões exclusivos de
desenvolvimento histórico restringem as escolhas futuras. Instituições são definidas
não somente como organizações formais (hierarquias burocráticas e redes de troca
no mercado), mas também como códigos e regras legais e culturais que atingem o
“cálculo” dos cursos de ação e estratégias ótimas dos indivíduos e grupos.
Na perspectiva do custo de transação, há o argumento de que as instituições
afetam as ações ao moldar a interpretação dos problemas e as possíveis soluções e
restringir a escolha das soluções, os meios e a extensão em que elas podem ser
implementadas. Os indivíduos perseguem seus interesses no contexto das
organizações formais, regras e normas que moldam suas expectativas e as
possibilidades de realização.
Nessa teoria, os bens e serviços na sociedade são classificados em quatro
tipos, de acordo com os critérios de exclusividade e esgotamento (exaustão); o
critério de exclusividade informa, basicamente, se o bem ou serviço é limitado a um
único cliente e o de exaustão trata do aspecto do bem poder ser completamente
consumido após uma transação econômica. Os quatro tipos de bens são: bem
privado (alta exclusividade e alto esgotamento, como comida colocada à venda, por
exemplo), bem de fundo comum (common-Pool good) (baixa exclusividade, mas alto
esgotamento, como peixes no mar), bem de tarifa (toll good) (alta exclusividade, mas
baixa exaustão, como pontes e estradas) e bem público (como iluminação pública,
segurança pública, que possuem baixa exclusividade e baixa exaustão). Caberia ao
governo prover os bens públicos, não permitir que as toll goods fossem tratadas
como bens públicos (como exemplo, todos pagarem pelas pontes, mas só alguns
usufruírem), estabelecer regras para prevenir a exaustão das common-pool goods e
garantir a segurança da propriedade para os bens privados. A crítica a essa teoria
23
está no excesso de funcionalismo e na análise limitada e vaga da história e evolução
das atividades de formulação de políticas.
As teorias Indutivas dependem do acúmulo de diversos estudos empíricos
dos fenômenos para extração de dados. A partir desses dados, os teóricos tentam
extrair proposições generalizáveis. Essas teorias acabam sendo, segundo Howlett e
Ramesh (2003), menos elegantes e parcimoniosas que as teorias dedutivas. Do
mesmo modo, são apresentadas três teorias indutivas, de acordo com o foco da
teoria (indivíduo, grupo e estrutura).
a) Individualismo Sociológico: Economia do Bem Estar (Welfare)
Esta teoria parte do princípio de que é esperado que os indivíduos, através
dos mecanismos de mercado, tomem a maior parte das decisões sociais. No
entanto, a teoria reconhece que o mercado não é o meio mais adequado para
distribuição de recursos eficientemente, ou, não consegue sempre agregar a
maximização da utilidade individual ao bem estar social. Nessas circunstâncias,
denominadas falhas de mercado, os economistas desta teoria sugerem que as
instituições políticas devem agir para suplementar ou substituir o mercado. As
principais falhas de mercado seriam: monopólio; informações imperfeitas (não há
informação suficiente para que consumidores e investidores possam tomar decisões
racionais); presença de externalidades (como a poluição); tragédia dos comuns
(quando bens passíveis de exaustão são explorados sem a devida regulação); e
competição destrutiva (quando a competição agressiva entre empresas causa
efeitos negativos nos trabalhadores e na sociedade).
O governo nem sempre possui as condições para atuar na correção das
falhas de mercado, o que é também chamado “falhas de governo”, e, entre elas,
estão o deslocamento de instituições (instituições que perdem o foco de seu objetivo
público por seu próprio objetivo “privado” ou “organizacional”), o aumento de custos
(o governo gastar mais do que arrecada), e as externalidades derivadas da ação do
governo. Nessa teoria, a solução mais adequada a ser tomada é a de menor custo,
existindo técnicas para enumeração das propostas e cálculo de seus custos. A
dificuldade de sua implementação está no fato de que, em geral, os Estados não
criam suas políticas da maneira técnica assumida pela teoria, e o cálculo da opção
de menor custo constitui assunto delicado, visto que os custos sociais de uma
política nem sempre são fáceis de calcular.
24
O modelo de racionalismo apresentado por Dye (2005) expõe a política como
máximo ganho social. A política racional seria aquela que produz ganho social
máximo, ou seja, os governos optariam por políticas cujos ganhos sociais
superassem os custos pelo maior valor. Duas importantes orientações se incluem
nessa definição: que não se devem adotar políticas cujos custos excedam seus
benefícios; e que os tomadores de decisões necessitam selecionar a opção que
produza o maior benefício em relação a seus custos. Caberia ao governo “calcular”
os custos e benefícios e, neste ponto, reside a maior parte das críticas ao modelo: a
dificuldade em calculá-los, pois muitos não são mensuráveis (valores sociais,
culturais, políticos).
b) Teorias de grupos: Pluralismo e Corporativismo (Pluralism and
Corporatism).
O pluralismo tem suas origens nos Estados Unidos e baseia-se na hipótese
da primazia dos grupos de interesse no processo político. Os diferentes interesses
na sociedade encontrariam sua manifestação concreta em diferentes grupos que
consistem de indivíduos com interesses similares; e a sociedade seria “um complexo
dos grupos que a formam”. O mesmo indivíduo pode pertencer a grupos diferentes,
o que seria um mecanismo de reconciliação e cooperação entre grupos. As políticas
públicas constituiriam o resultado da competição e colaboração entre grupos
trabalhando para o interesse coletivo de seus membros. Os teóricos reconhecem
que alguns grupos são mais influentes do que outros. A crítica a este modelo está no
fato de que não fica claro o papel do governo, que seria visto como uma “arena” de
negociação entre grupos, enquanto, na prática, a participação do governo é maior do
que a prevista na teoria.
Na teoria corporativista, a política pública é delineada pela interação entre o
Estado e o grupo de interesse ou grupos reconhecidos pelo Estado. A interação
entre grupos é institucionalizada e mediada pelo Estado. Essa concepção descreve
bem a situação encontrada em alguns países europeus, mas não se aplica como
uma explicação geral do papel do governo. Embora seja significante saber que nem
todos os países têm competição aberta entre grupos, como descrito no pluralismo,
essas teorias não dizem muito sobre por que uma política é adotada ou
implementada de uma determinada maneira.
25
A teoria dos grupos exposta por Dye (2005), de mesmo modo, descreve a
política como equilíbrio entre grupos. Esse modelo parte do princípio de que a
interação entre os grupos é o fato mais importante da política. Os indivíduos com
interesses comuns unem-se para apresentar suas demandas ao governo. A tarefa
do sistema político passa a ser administrar o conflito entre os grupos mediante (1) o
estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; (2) a negociação de
acordos e o equilíbrio dos interesses; (3) a oficialização dos acordos na forma de
políticas públicas; e (4) o cumprimento efetivo desses acordos. A política pública,
nesse modelo, é atingida quando do alcance do equilíbrio na luta entre os grupos.
c) Neo-Institucionalismo sócio-histórico: Estatismo (Sócio-Historical Neo-
Institutionalism: Statism)
Este terceiro tipo de teoria política indutiva leva em conta as críticas ao
pluralismo e ao corporativismo, enfatizando as estruturas sociais organizadas em
sua análise. Muitas análises dessa teoria focam somente no Estado, vendo-o como
a principal instituição da sociedade e agente chave do processo político; outras, no
entanto, atribuem significância a atores sociais organizados além do Estado. Nessa
versão da análise neo-institucional, o Estado é visto como um ator autônomo, não
necessariamente respondendo às pressões de grupos dominantes ou classes. Sua
autonomia e capacidade são baseadas em seu quadro oficial, com ambições
pessoais e interesses das agências e o fato de ser a organização mais poderosa,
com orçamento, pessoal e, em última instância, poder coercitivo, sem igual.
Dye (2005), no modelo Institucionalismo, apresenta a política como produto
institucional, afirmando que as atividades políticas geralmente giram em torno de
instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os
Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem
cumprir as políticas públicas. As instituições governamentais dão às políticas
públicas três características: legitimidade (o governo empresta legitimidade às
políticas); universalidade (dizem respeito a todas as pessoas na sociedade); e
coerção (somente o governo pode prender os violadores de suas políticas).
É difícil aceitar o estatismo nesta forma, sendo complexo, para um Estado
democrático, ser completamente autônomo de uma sociedade com direito a voto.
Mesmo os governos mais autocráticos tentam responder ao que julgam ser a
vontade da população. Howlett e Ramesh (2003, p. 46) ressaltam que poucos
26
autores se “associam” ao estatismo nessa forma “forte” descrita. A maioria dos
teóricos institucionalistas com orientação indutiva meramente destaca a necessidade
de levar os dois conjuntos de fatores em consideração na hora de realizar a análise
de um fenômeno político. Na perspectiva mais “suave”, o estatismo complementa a
teoria centrada na sociedade e fornece algum equilíbrio à teoria social e política.
Dye (2005) apresenta mais três modelos:
a) Processo: a política como atividade política. O modelo, também
chamado “ciclo da política”, é tratado em tópico à parte nesta revisão bibliográfica. A
perspectiva de política como processo visualiza o processo político como uma série
de atividades políticas.
b) Incrementalismo: política como variações sobre o passado. Esta teoria
vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores,
com apenas algumas modificações incrementais. Os atuais programas, políticas e
despesas seriam pontos de partida para as novas decisões, que passam a ser
acréscimos ou decréscimos nas políticas em vigor. Quatro motivos são
apresentados para a decisão incremental: primeiramente, os custos de tempo e
dinheiro para coleta de informações sobre todas as alternativas à política ou são
elevados, ou não disponíveis (o tempo pode ser curto para a tomada de decisão, por
exemplo); em segundo lugar, os formuladores têm incerteza com relação às
conseqüências de políticas completamente novas, aceitando a legitimidade das
políticas anteriores; em terceiro lugar, devem ser considerados os valores investidos
na política atual, pois, se somas vultosas forem investidas, desaconselham-se
mudanças bruscas ou radicais. Por fim, o incrementalismo é politicamente
conveniente, facilitando o alcance de acordos quando os itens não tratam de
mudanças fundamentais. Nesse modelo, as alternativas consideradas seriam
aquelas que “funcionassem” e causassem pequenas perturbações físicas,
econômicas, organizacionais e administrativas.
c) Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações
competitivas. Apresenta-se como o estudo de decisões racionais em situações em
que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das
escolhas que cada um faça. A idéia de “jogo” se deve ao fato da interdependência
das escolhas dos tomadores de decisão envolvidos. É um modelo dedutivo e
abstrato da formulação de políticas.
27
Dye (2005, p. 12) ressalta que os oito modelos não competem entre si, no
sentido de que nenhum deles pode ser considerado o “melhor” e, embora algumas
políticas pareçam ser, em um primeiro momento, explicáveis por um modelo em
particular, a maioria das políticas é uma composição de mais de uma dessas
alternativas.
Sabatier (1991) descreve a evolução do estudo de políticas públicas,
afirmando que as pesquisas, na área, nos últimos vinte anos, podem ser divididas
em quatro tipos, conforme seu foco: (1) pesquisa substantiva na área (que envolve a
compreensão de áreas específicas da política, como educação, saúde) que gera
informações úteis para a construção de teorias indutivas; (2) avaliação e estudos de
impactos da política (que tem ampliado o escopo da avaliação para além da análise
de custo-benefício); (3) processo da política (ciclo da política); e (4) projeto da
política (design das políticas). Os quatro tipos de pesquisa teriam trazido
contribuições para a área, mas o terceiro tipo seria o de maior frutos.
2.3 Ciclo da política
Segundo Howlett e Ramesh (2003, p. 11), o “ciclo da política” tem sido uma
das formas mais populares de simplificar o processo de formulação das políticas
públicas através da divisão do processo em diferentes estágios (etapas) e sub-
estágios. O ciclo da política originou-se nos primeiros trabalhos na área e recebeu
tratamento diverso pelos autores que seguiram.
Bridgman e Davis (2004, p.22) defendem um ciclo sistemático de política, em
que o ciclo representa as rotinas que definem as funções de cada “ator” e suas
responsabilidades e canaliza as idéias políticas para uma seqüência reconhecida de
passos em seu caminho da “formulação em gabinete” até a realização.
O primeiro modelo de ciclo da política, desenvolvido por Harold Lasswell, em
1951, no trabalho “The Policy Orientation”, é apresentado por Howlett e Ramesh
(2003) e Bridgman e Davis (2004). Esse modelo envolvia as seguintes etapas de
como as políticas deveriam ser feitas: (1) inteligência (coleta, processamento e
disseminação de informação para aqueles que participam do processo decisório); (2)
28
promoção (das opções pelos envolvidos no processo); (3) prescrição (de um curso
de ação); (4) invocação (através de sanções para penalizar aqueles que
descumprirem as prescrições); (5) aplicação (da política pelos burocratas); (6)
término e (7) avaliação.
As sugestões posteriores do ciclo das políticas incluem a identificação do
problema; a definição de agenda (agenda setting); a adoção de políticas, a
implementação e a avaliação. Dye (2005) e Howlett e Ramesh (2003) descrevem um
ciclo com cinco estágios: (1) identificação do problema e definição de agenda; (2)
formulação da política; (3) legitimação da política (ou tomada de decisão da política
alvo da decisão); (4) implementação da política escolhida; e (5) avaliação da política.
Segundo os autores, cada uma das etapas pode ser analisada separadamente em
termos de atores envolvidos, instituições, instrumentos e sub-estágios, oferecendo
uma maior compreensão do processo.
Com relação à definição de agenda, Dye (2005, p.31) diferencia o conceito de
agenda do tipo “top-down” (do topo para baixo) da “bottom-up” (da base para o
topo). Na definição de agenda do tipo "bottom-up”, os problemas podem ser
identificados por indivíduos ou grupos, por líderes políticos (em busca de reputação
e consolidação de imagem para fins eleitorais), por partidos políticos, pela mídia e
mesmo por crises e desastres, que criam a demanda para que o governo institua
políticas públicas para atendê-los. No conceito de agenda do tipo “top-down”, a
definição ocorre no estrato superior da administração pública, para, posteriormente,
ser implementado pelos burocratas e instituições. Seriam as políticas diretamente
criadas pelo Congresso, pelo presidente e mesmo por grupos de interesse em
parceria com membros do Congresso.
Dye (2005) também apresenta a existência de não-decisões (nondecisions),
que ocorrem quando se realiza a prevenção de que certos tópicos virem assunto de
política. Segundo o autor, as não-decisões ocorrem quando membros ou grupos
influentes do sistema político operam para manter determinados tópicos fora da
arena política.
O modelo de ciclo de política também recebe críticas com relação a suas
limitações. Bridgman e Davis (2004, p. 23) reconhecem que a política pública tem
suas minúcias: questões eleitorais, restrições orçamentárias e dificuldades de
implementação podem levar os problemas para a abertura de diversas soluções, ou
29
solução nenhuma. O modelo é uma ferramenta analítica, que auxilia na
compreensão da política pública mesmo que, na prática, os estágios não se
verifiquem exatamente nesta forma ou exatamente nesta seqüência, ou não se
constate para todo tipo de política pública, mas permanece válido enquanto
instrumento de análise de políticas.
Com relação à continuidade da política, segundo Dye (2005, p. 52), “a
realização da política não acaba com a aprovação de uma lei pelo Congresso e sua
assinatura pelo Presidente”. A implementação é a continuidade da política por outros
meios e envolve todas as atividades desempenhadas para executar as políticas
aprovadas pelo legislativo. Essas atividades podem incluir a criação de novas
organizações ou a delegação de novas responsabilidades a organizações já
existentes, que irão traduzir as leis em regras operacionais e regulações.
As produções recentes sobre implementação de políticas públicas (Ver
GOGGIN et al., 1990; HOWLETT; RAMESH, 2003; PULZI, H., TREIB, O., 2006)
apresentam três gerações de pesquisa sobre implementação: a primeira, dominante
na década de 70, foi caracterizada por uma perspectiva pessimista, descrevendo
numerosos estudos de caso de políticas públicas e programas que não obtiveram
êxito em sua implementação. Entre esses, o estudo de Pressman e Wildawsky
(1973) foi pioneiro e teve impacto decisivo sobre a pesquisa nesse campo.
A segunda geração de pesquisas sobre implementação começa a
desenvolver uma ampla gama de perspectivas teóricas e hipóteses e foi marcada
pelo debate entre duas perspectivas teóricas da implementação: “top-down” e
“bottom-up”. A escola “top-down” define a implementação como a execução
hierárquica de políticas definidas pela alta administração (topo); enfatiza a habilidade
dos tomadores de decisão em produzir os objetivos políticos e controlar o estágio da
implementação. A escola “bottom-up” apresenta a implementação como estratégia
para resolução de problemas diários, pelos “burocratas do nível da rua” (LIPSKY,
1980 apud SHAFRITZ; HYDE; PARKES, 2004), cujos componentes da burocracia
local seriam os atores centrais na “entrega” das políticas públicas.
A terceira geração de pesquisas sobre implementação é caracterizada como
híbrida, pois tenta preencher as lacunas entre as duas escolas anteriores,
incorporando idéias de ambas em seus modelos teóricos. Segundo Goggin et al.
30
(1990, p. 18), o objetivo das pesquisas da terceira geração é “ser mais científico que
as gerações anteriores”.
A fase seguinte do ciclo é a etapa de avaliação, que, segundo Howlett e
Ramesh (2003), constitui o momento em que um governo avalia como a política está
indo, que resultados têm alcançado, ao mesmo tempo em que diversos membros de
subsistemas da política e do público estão interessados em sua própria avaliação
dos trabalhos e efeitos da política.
2.4 Avaliação de políticas públicas
Em geral, a teoria de avaliação de políticas possui uma visão instrumental da
mesma, em que a avaliação alimenta o processo de formulação de políticas e
fornece feedback dos programas implementados.
Wholey (1976, p.679) afirma que uma dificuldade encontrada na avaliação de
políticas está no fato de a palavra “avaliação” cobrir desde experimentos sociais
multimilionários até a apuração do número de visitas efetuadas a um determinado
local por dia. O autor define avaliação como medidas e comparações sistemáticas
para prover informações específicas sobre o resultado de um programa para
utilização em decisões políticas (ou mesmo gerenciais). Após definir avaliação,
Wholey (1976) menciona outras dificuldades encontradas na avaliação de políticas:
muitos programas são implementados sem consenso sobre quais são seus objetivos
(em termos mensuráveis); e muitos programas operam em escalas bastante
pequenas, provendo recursos que vão atender a uma parte restrita das
necessidades existentes. Caso isso ocorra, os estudos de avaliação adquirem o
aspecto de “inconclusivos”, quando, na verdade, o impacto do programa é que
possui essa característica. O autor define duas funções distintas para o avaliador de
políticas: o auxílio na identificação, documentação e elucidação dos objetivos de
uma política, programa ou projeto, ajudando na obtenção de consenso sobre as
medidas de desempenho que podem ser utilizadas para orientar as políticas e
gerenciar seus resultados; a segunda função seria no gerenciamento de políticas
através de informações correntes sobre os recursos utilizados, as atividades
31
realizadas e os resultados verificados, comparando a performance do programa com
um padrão enquanto o programa está em andamento.
Schneider (1986) afirma que o referencial teórico que guia a etapa da
avaliação não dá suficiente atenção ao sistema de tomada de decisão e, pelo fato de
a avaliação de políticas ter evoluído em diversas disciplinas e pontos de vista
simultaneamente, originou “tipos” ou perspectivas diferentes de avaliação, das quais
a autora apresenta seis. A primeira, denominada “perspectiva tradicional”, reconhece
três formas de avaliação – avaliação do processo (ou formativa), avaliação de
resultados (ou somativa) e avaliação de monitoração. De acordo com essa
perspectiva, os burocratas que fossem implementar a política devem declarar os
objetivos em termos quantitativos e prover dados para que o desempenho seja
acompanhado. A segunda perspectiva apresentada é chamada “análise de sistema”;
o sistema a ser avaliado inclui os inputs da política (recursos, agências, leis), bem
como feedback das conseqüências para as atividades das agências, de modo que
as informações produzidas resultem em mudanças.
A terceira perspectiva é a econômica e de custo benefício, que diferencia
duas formas de avaliação: a priori, ou anterior à política (que projeta as
conseqüências da política), e ex post ou post hoc, (posterior à política, avaliando
seus resultados). A ênfase desta perspectiva está no cálculo da relação custo-
benefício, para escolher a melhor alternativa de política a ser implementada (anterior
a política) e para definir se uma política deve ou não continuar (posterior à política).
A teoria da decisão, vista como um substituto para avaliação de impacto, visa
agregar preferências verificando a importância de cada objetivo e colocando-os
numa escala padronizada para permitir a avaliação e a decisão (Schneider (1986)
afirma que essa perspectiva se configura em ferramenta útil para o processo
decisório, mas não substitui a avaliação).
A quinta perspectiva diz respeito à análise da política e sua implementação,
visto que a análise envolve a estimativa de conseqüências e custos de cada
alternativa de política, é anterior à implementação da opção, auxiliando no processo
decisório e de implementação (lembra em muito a perspectiva econômica) e ressalta
a necessidade de não separar essas duas etapas do ciclo de política.
A última perspectiva é a das ciências políticas, que estende a
responsabilidade dos avaliadores para além da determinação das conseqüências da
32
política, “incorporando no projeto da pesquisa aqueles aspectos que, se a pesquisa
tiver sucesso em estimar impactos causais, auxiliarão a produzir melhores políticas e
programas” (SCHNEIDER, 1986, p. 358). Com base nessa perspectiva, a autora
sugere um modelo que integra a avaliação ao processo decisório político.
Bolland e Bolland (1984) e Schneider (1986) apresentam a mesma distinção e
complementaridade entre “análise” e “avaliação” de políticas. Aquela envolve a
projeção das possíveis conseqüências de uma alternativa de política, para “clarear”
seus impactos e reduzir a incerteza dos diferentes cursos de ação possíveis. Esta
abarca a análise da política em termos de performance, conseqüências ou
expectativas. Bolland e Bolland (1984) e Wholey (1976) acrescentam que a
avaliação pode ocorrer depois ou durante a política e um dos cuidados necessários
em sua realização é verificar que outros fatores podem ter influência sobre o
problema que a política visa resolver, para assegurar que os resultados estão de
fato relacionados à política.
No entanto, como já citado, dificilmente o governo deixa claro porque tomou
determinada decisão, tampouco os indicadores de performance que utilizará para
avaliar a política. Segundo Howlett e Ramesh (2003, p. 207), é difícil afirmar que
uma política teve sucesso ou fracasso sem critérios para tanto e, além disso, as
políticas podem ter fracasso e sucesso em termos substantivos (sucesso ou
fracasso real ou percebido na prestação de bens e serviços) ou em termos de
procedimento (a política ser justa ou não justa, legítima ou ilegítima). O desempenho
em termos de “fracasso” ou “sucesso” pode ser relativo e interpretado de modo
diferente por diferentes atores (analistas, burocratas, grupos afetados pela política).
Howlett e Ramesh (2003) também classificam as avaliações de política em
três grandes categorias: avaliação administrativa, avaliação judicial e avaliação
política. A primeira delas envolve o critério de eficiência, sendo realizada
ocasionalmente por agências especializadas em avaliação de políticas ou,
eventualmente, por supervisores financeiros (orçamentários), legais e políticos
vinculados a departamentos do governo. Dentro dessa categoria, são verificados
cinco tipos de avaliação: (1) avaliação de esforços (effort evaluation) – avalia os
recursos (inputs) utilizados para a política: pessoal, comunicação, transporte, etc.;
(2) avaliação de performance – avalia os outputs da política, geralmente em dados
como o número de leitos nos hospitais, ou o número de alunos nas escolas, etc.; (3)
33
adequação da avaliação da performance (adequacy of performance evaluation) – ou
da avaliação da eficácia da política; verifica se a política faz o que deveria estar
fazendo, se está atingindo os objetivos; (4) avaliação da eficiência – avalia os custos
do programa e a qualidade dos resultados, para verificar se estes poderiam ser
feitos a um menor custo; e (5) avaliação do processo – dos métodos e
procedimentos operacionais.
A avaliação judicial verifica a constitucionalidade da política e se sua
implementação viola princípios de direitos naturais ou de justiça. A avaliação política
é assumida por qualquer pessoa com interesse na vida política. Por vezes,
configura-se como partidária e parcial, apoiando ou contestando uma política
(quando é realizada por partidos políticos e think tanks). Segundo Howlett e Ramesh
(2003), também as eleições são uma forma de avaliação política (não de uma
política específica, mas sim das atividades de um governo como um todo), assim
como os referendos e plebiscitos. Outra forma de avaliação política envolve a
consulta a membros de subsistemas políticos relevantes e incluem audiências
públicas, comitês, forças-tarefa, entre outras.
Howlett e Ramesh (2003) destacam que a contribuição do estágio de
avaliação estaria na definição da continuidade ou não de uma política, ou da
possibilidade de sua alteração, ou mesmo da criação de novas políticas. Alguns
modelos de avaliação de políticas são fornecidos pelos autores: modelo técnico ou
científico (primeiros modelos) e avaliação como processo de aprendizado (modelos
mais recentes). O primeiro é uma forma racional de análise, de verificação dos
efeitos da política em relação a seus objetivos. A limitação desse modelo estaria no
fato de, na maioria das vezes, os objetivos não serem explícitos. O segundo modelo
apresenta como o maior benefício da avaliação da política o processo de
aprendizado que pode ser gerado e sua relação com as mudanças nas políticas.
Goldenberg (1983) propõe três propósitos em que a avaliação de políticas é
utilizada: para aprender sobre as operações e efeitos de um programa; para
controlar o comportamento dos responsáveis pela implementação; e para influenciar
a reação das pessoas externas no ambiente do programa. Com relação ao
aprendizado, o autor faz uma diferenciação: existem as avaliações sobre os efeitos
como um todo, que podem ser aplicadas posteriormente por qualquer pessoa que
ache o conhecimento útil (auxiliando na construção de teorias indutivas); e as
34
avaliações sobre a eficiência operacional do programa (equivalente à avaliação
administrativa de Howlett e Ramesh), que são úteis para os gestores, provendo
maior orientação para a ação e conhecimento sobre as estratégias de
implementação mais “promissoras”. O segundo propósito provê informações sobre o
programa que facilitam o controle por parte de outros departamentos ou agências a
respeito dos resultados e atividades (neste caso, a forma de medição deve ser
escolhida com cuidado e avaliada regularmente, tendo em mente as prioridades e
complexidades do programa). O último propósito tem em vista influenciar o ambiente
externo ao programa. O autor ressalta que a linha divisória entre uma “influência
aceitável” e uma “manipulação indevida” é muito importante e tênue, cabendo aqui a
ressalva que Howlett e Ramesh (2003) fazem com relação à neutralidade da
avaliação.
O trabalho de Morehouse (1972) dispõe de alguns limites da avaliação, no
que diz respeito à orientação metodológica. O autor afirma que, para ser possível
realizar análises quantitativas e experimentais para a avaliação de políticas (como
proposto pela maior parte das abordagens teóricas), estas devem obedecer a quatro
critérios: primeiramente, deve haver uma declaração clara dos resultados
específicos pretendidos pelo programa; em segundo lugar, a situação em que o
programa opera deveria ser “controlável”; em terceiro lugar, o programa deveria
receber “tratamento uniforme” do início ao fim; e, finalmente, o mesmo tratamento
deveria ser dado em um grande número de casos para prover uma amostra
adequada de experimentos.
Morehouse (1972) afirma que muitos programas de desenvolvimento
econômico e de ação social, para os quais são requeridas avaliações, não
obedecem a esses quatro critérios. Eles possuem objetivos amplos, que não podem
ser especificados de forma “breve e clara”; estão voltados mais à mudança de uma
situação do que a afetar um grande número de indivíduos diretamente; geralmente
operam em comunidades abertas (não “controlável”) e um dado programa pode
tomar formas diferentes, conforme a situação em que será implementado (e
tampouco é tratado como um experimento). O autor diferencia dois tipos de
programas políticos: de “manutenção” (provê bens e serviços a um público-alvo,
como comida ou dinheiro), e de “oportunidade”, que é voltado não à provisão direta
das necessidades materiais de um grupo, mas ao aumento da capacidade ou da
35
oportunidade do grupo em adquirir bens e serviços para si mesmo. Os programas de
oportunidade, segundo o autor, devem ser avaliados não somente ao “alcance de
objetivos”, mas também através do questionamento dos objetivos e adequação dos
meios, “sendo tão sensível quanto possível às variações no contexto econômico e
social das operações”.
A avaliação como “performance measurement”, ou “medição” de performance,
é uma perspectiva bastante presente na literatura de avaliação. Os trabalhos de
Wholey (1992, 1999) e Behn (2003) apresentam essa perspectiva. Behn (2003)
menciona que a razão usual para se medir performance é a necessidade de
avaliação e oferece oito atividades nas quais os implementadores e formuladores de
políticas podem se utilizar da avaliação de performance: avaliação, controle,
orçamento, motivação, promoção, celebração, aprendizado e aprimoramento (do
programa ou da política). Mensurar performance proveria, por exemplo, informações
a respeito dos problemas que a política busca resolver, se estão melhorando ou se
agravando. Behn (2003) ressalta a função da clareza e do consenso em torno dos
objetivos da política: segundo o autor, os responsáveis sabem que, sem objetivos
claros, outros poderão utilizar dados da performance somente para criticá-los ou
analisar as agências, em vez da utilização para controle e aprimoramento da
política.
Essa perspectiva se baseia naquela em que se avaliam resultados
(combinados com inputs e fatores exógenos à política) e, para que seja possível
avaliar a performance, é necessário algum padrão, uma base de comparação
mensurável que permita comparar os resultados da política contra um critério.
Wholey (1992) afirma que monitorar performance e reportá-la mantém os
oficiais eleitos e o público envolvido na atividade de governar e acrescenta à
avaliação dos resultados da política a avaliação da qualidade dos serviços prestados
pelas agências e programas. Sugere, em seu trabalho de 1999, sistemas de
gerenciamento de performance para agências e programas públicos, de modo
simplificado, mas que permita controle e avaliação dos resultados. Outro aspecto
que Wholey (1992) ressalta em seu trabalho diz respeito ao fato de que outros
fatores podem influenciar os resultados, além da política. Segundo o autor, a
avaliação de performance não mensura em que extensão a política está
influenciando o resultado, nem pretende fazê-lo. Todavia a avaliação de
36
performance oferece dados do impacto da política, cabendo aos funcionários
públicos utilizar as informações, em conjunto com seu julgamento, para decidir que
medidas podem ser tomadas quando os resultados verificados não são satisfatórios,
explorando a situação com maior profundidade.
A avaliação de políticas, como observado, ocorre sob diferentes perspectivas.
Todas têm em comum a defesa por objetivos claros para políticas e programas,
apresentando críticas aos programas em que o único objetivo é “gastar determinado
orçamento”. Desse modo, a avaliação seria um instrumento que permitiria a
accountability por parte do governo, e toda política, segundo a teoria, deveria ter
objetivos que permitissem seu controle e avaliação.
2.5 Políticas econômicas e o papel do Estado
Entre as diversas atividades dos governos, a criação e manutenção de
condições econômicas favoráveis ao crescimento e desenvolvimento dos países têm
sido as principais. Algumas teorias defendem um governo intervencionista, enquanto
outras sustentam o auto-ajuste do mercado com a menor intervenção
governamental. Este tópico descreve quais são as políticas econômicas utilizadas
pelos governos, seus objetivos, os atores envolvidos e os instrumentos empregados.
O Estado, segundo Pereira (apud ARVATE; BIDERMAN, 2004, p. 3),
é a instituição que organiza a ação coletiva dos cidadãos de cada Estado-
nação, através da constituição nacional, e de todas as demais instituições
legais ou jurídicas que cria ou legitima, e que fazem parte constitutiva dele
próprio. Nessa qualidade o Estado moderno desempenha o papel
econômico fundamental de institucionalizar os mercados, e, mais
amplamente, de promover o desenvolvimento econômico do país e a
segurança econômica de cada um de seus cidadãos.
Ao relacionar finanças públicas à democracia e accountability, Abrucio e
Loureiro (apud ARVATE; BIDERMAN, 2004, p. 76) tratam da questão da realização
da política econômica por técnicos e sua relação com o governo, apresentando os
diferentes pontos de vista presentes na literatura. Alguns autores afirmam que a
escolha das políticas econômicas deveria ser tecnocrática, visto que o interesse do
governo é meramente eleitoral. Outros argumentam que o governo é o responsável
pela proteção de direitos básicos, incluindo tópicos de finanças públicas, cabendo
37
então a ele, com auxílio dos técnicos e de instituições criadas para dar suporte às
políticas econômicas, definir as políticas a serem tomadas. Os autores apontam a
segunda alternativa não só como a mais adequada, mas também a vigente, na qual
as políticas passam por um processo de negociação e debate entre os atores
envolvidos, gerando políticas mais coerentes e estáveis.
Isso remete à afirmação de Dye (2005, p. 155), que apresenta as economias
políticas como “incrementalismo em funcionamento”. O autor caracteriza as políticas
econômicas basicamente como fiscais e monetárias e afirma que,
se a formulação de políticas econômicas fosse completamente racional,
seria muito próxima a uma teoria econômica coerente. Os objetivos da
política econômica são amplamente compartilhados: crescimento na
produção econômica e na qualidade de vida, emprego total da força
produtiva da nação, preços estáveis com baixa inflação.
Dye (2005) ressalta que diversas teorias se propõem a atingir esses objetivos
e competem por proeminência, mas que, na prática, as políticas fiscais e monetárias
são feitas incrementalmente, através de mudanças modestas, que são excelentes
predições de curto prazo para as políticas de governo.
Sandroni (2006, p. 663) define política econômica como o conjunto de
medidas tomadas pelo governo de um país com o objetivo de atuar e influir sobre os
mecanismos de produção, distribuição e consumo de bens e serviços. Segundo o
autor,
o alcance e o conteúdo de uma política econômica variam de um país para
outro, dependendo do grau de diversificação de sua economia, da natureza
do regime social, do nível de atuação dos grupos de pressão (partidos,
sindicatos, associações de classe e movimentos de opinião pública).
Finalmente, a política econômica depende da própria visão que os
governantes têm do papel do Estado no conjunto da sociedade.
A divisão das políticas econômicas em três grandes tipos é apresentada por
Sandroni (2006), segundo os objetivos governamentais: estruturais, de estabilização
conjuntural e de expansão. A política estrutural está voltada para a modificação da
estrutura econômica do país, regulando o funcionamento do mercado (proibição de
monopólios e trustes) ou criando empresas públicas, regulamentando conflitos
trabalhistas, alterando a distribuição de renda ou nacionalizando empresas
estrangeiras. A política de estabilização conjuntural visa à superação de
desequilíbrios ocasionais, podendo envolver tanto uma luta contra a depressão,
como o combate à inflação ou à escassez de determinados produtos. A política de
38
expansão tem por objetivo a manutenção ou a aceleração do crescimento
econômico. Nesse caso, podem ocorrer reformulações estruturais e medidas de
combate à inflação, proteção alfandegária e maior rigor na política cambial contra a
concorrência estrangeira. Cada uma dessas modalidades apóia-se numa corrente
ou mais de pensamento econômico e liga-se a critérios políticos e ideológicos.
Dornbusch e Fischer (2006, p. 14) afirmam que o desempenho
macroeconômico é avaliado por três grandes medidas: a taxa de inflação, a taxa de
crescimento do produto e a taxa de desemprego. Quando a taxa de crescimento é
alta, a produção de bens e serviços está aumentando, possibilitando um aumento no
padrão de vida. Normalmente é acompanhada de baixo desemprego. Isso justifica o
fato de o crescimento econômico elevado ser o alvo e o desejo da maior parte das
sociedades. Segundo os autores, com relação à política macroeconômica, os
responsáveis pelas políticas têm sob seu comando dois tipos de política que afetam
a economia substancialmente: as políticas fiscais e monetárias.
A política monetária é controlada pelo Banco Central, e seus instrumentos são
as variações no estoque de moeda, variações na taxa de juros – taxas de
redesconto (pela qual o Banco Central empresta moeda aos bancos) e alguns
controles sobre o mercado bancário. A política fiscal está sob o controle do
Congresso e, usualmente, é iniciativa do poder executivo. Os instrumentos dessa
política são as alíquotas de impostos e os gastos do governo.
Uma definição mais apurada de política monetária pode ser encontrada em
Sandroni (2006, p. 664), que a define como um conjunto de medidas adotadas pelo
governo visando a adequar os meios de pagamento disponíveis às necessidades da
economia do país. Na maior parte das nações, o principal órgão executor da política
monetária é o Banco Central, entidade do Estado ou dele dependente, encarregada
da emissão de moeda, da regulação do crédito, da manutenção do padrão
monetário e do controle de câmbio. A política monetária pode recorrer a diversas
técnicas de intervenção, controlando a taxa de juros por meio da fixação das taxas
de redesconto cobradas dos títulos apresentados pelos bancos, regulando as
operações de open market ou impondo aos bancos o sistema de reservas
obrigatórias (depósito compulsório
1
) para garantir a liquidez do sistema bancário. Em
1
Depósitos compulsórios são recolhimentos que as instituições financeiras fazem ao Banco Central
para cumprir normas de política monetária. Estes recolhimentos são calculados sobre o valor das
39
relação ao crédito, podem ser adotadas medidas restritivas ou práticas seletivas. As
primeiras geralmente ocorrem em períodos de elevada inflação ou crise no balanço
de pagamentos e consistem na fixação dos limites de crédito bancário e na redução
dos prazos de pagamento dos empréstimos. As práticas seletivas, por sua vez,
visam, sobretudo, a direcionar o crédito para as atividades mais rentáveis e
produtivas da economia. No Brasil e em outros países, a política monetária constitui
atualmente um instrumento de combate aos surtos inflacionários. Sua maior eficácia
em relação às outras políticas econômicas se deve à flexibilidade com que pode ser
aplicada e ao conjunto de medidas práticas que põe ao alcance das autoridades,
desobrigando-as de submeter suas decisões ao legislativo.
Um instrumento de política monetária que vem sendo utilizado para controle
inflacionário no Brasil é a taxa de juros básica da economia
2
. Dornbusch e Fischer
(2006) apresentam a seguinte relação entre taxa de juros e demanda agregada:
quando as taxas de juros aumentam, reduz o investimento, pois, se as taxas forem
muito elevadas, as empresas deixam de investir porque o custo do investimento
pode interferir no lucro, não apresentando viabilidade para a aplicação. Com relação
ao consumo, seria esperado o mesmo comportamento, além do fato de que, a taxas
mais altas, é esperado o aumento da poupança das famílias e não do consumo.
Segundo Dornbusch e Fischer (2006), outro fator que interfere na intervenção
do governo na economia é o “ciclo político de negócios”, baseado na observação de
que os resultados eleitorais são afetados pelas condições econômicas. Assim,
quando a situação econômica vai bem e a taxa de desemprego é baixa, os
presidentes responsáveis tendem a ser reeleitos.
O ciclo político de negócios também é apresentado por Howlett e Ramesh
(2003, p. 125), os quais afirmam que a economia possui “ciclos de negócios”, em
que se verificam aumentos e reduções do nível de investimento e de consumo.
Segundo os autores, a natureza da intervenção do governo no ciclo de negócios da
economia pode ser prevista com base na ideologia política do partido governante
captações realizadas nas diversas operações (depósito à vista, a prazo, cadernetas de poupança,
etc.) de acordo com as alíquotas fixadas pelo Banco Central e Conselho Monetário Nacional
(GARCIA, 1995).
2
A taxa básica de juros no Brasil é a taxa SELIC. Ela é calculada pelo Banco Central considerando a
média das taxas que o governo paga aos bancos que lhe emprestam dinheiro, comprando títulos da
dívida interna, ou por meio de outros mecanismos. Essa media, denominada Over-Selic, é utilizada
40
(pró-mercado ou pró-Estado), enquanto a forma de intervenção depende da
proximidade das eleições – políticas restritivas (que implicam dificuldades para o
público votante) seriam, em geral, realizadas após as eleições, não antes delas.
Sandroni (2006), na definição de política monetária, incluiu o papel do crédito
bancário. Dornbusch e Fischer (2006, p. 483) afirmam que manter o controle do
crédito significa controlar a taxa de investimento e conservar a estabilidade
econômica; um sistema financeiro com bom funcionamento é importante para a
alocação eficiente do investimento na economia, e um colapso do sistema financeiro
e, portanto, do crédito, pode reduzir severamente o investimento e o Produto Interno
Bruto (PIB). No entanto, os autores ressaltam que, normalmente, o crédito é um alvo
intermediário da política econômica, assim como a taxa de juros, a taxa de
crescimento da moeda ou da dívida pública. Os alvos principais da política
econômica são variáveis como taxa de inflação e de desemprego.
O crescimento econômico pode ser descrito em termos gerais como o
crescimento do Produto Interno Bruto de um país. O PIB, por sua vez, representa a
soma (em valores monetários) de todos os bens e serviços produzidos em uma
determinada região, durante um período de tempo. Consideram-se apenas os bens
e serviços finais, excluindo-se os insumos, para evitar que valores sejam contados
duas vezes na soma do PIB. A fórmula clássica para expressar o PIB de uma região
é a seguinte:
Onde, C é o consumo; I é o total de investimentos realizados; G representa
gastos governamentais; X é o volume de exportações; e M é o volume de
importações.
Cabe, ainda, diferenciar crescimento de desenvolvimento econômico. O
desenvolvimento econômico é a criação de riqueza material dos países ou regiões
(ou seja, crescimento do PIB), assim como do bem-estar econômico de seus
habitantes. O processo de desenvolvimento económico supõe que é necessário
realizar ajustes institucionais, fiscais e jurídicos, incentivos para inovações e
como referência para todas as outras taxas de juros e, por esta razão, é também chamada taxa
básica de juros (SANDRONI, 2006, p. 820).
41
investimentos, assim como fornecer condições para um sistema eficiente de
produção e distribuição de bens e serviços à população. Em princípio, não existiria
desenvolvimento econômico sem crescimento econômico, mas o crescimento
econômico por si só não implica melhores condições de vida para a população.
Outras teorias que fundamentam a ação governamental com relação às
medidas de expansão de crédito são aquelas que relacionam o desenvolvimento
financeiro ao crescimento econômico. Uma das medidas mais comuns para o
desenvolvimento financeiro é o valor dos ativos dos intermediários financeiros
divididos pelo PIB. As teorias que relacionam o desenvolvimento financeiro ao
crescimento econômico não são exatamente recentes. Schumpeter (1961, p. 101) já
destacava o papel dos bancos em financiar inovações tecnológicas:
[...] Esse processo de conseguir dinheiro é a criação de poder aquisitivo
pelos bancos. A forma que toma é imaterial [...] É sempre uma questão, não
de transformar o poder aquisitivo já existente em poder de alguém, mas de
gerar do nada o poder aquisitivo, que se adiciona à circulação já existente –
gerar do nada, mesmo que o compromisso creditório pelo qual se cria o
poder aquisitivo se firme em garantias que, em si, não constituam meios
circulatórios. E essa é a fonte de onde novas composições são
freqüentemente financiadas e pelas quais teriam que ser sempre
financiadas, se não houvesse realmente rendas do desenvolvimento
anterior em qualquer época.
Diversos trabalhos têm sido desenvolvidos para apresentar evidências
teóricas e empíricas que demonstram que o desenvolvimento financeiro constitui
variável favorável ao crescimento econômico de um país. Entre estes, destacam-se
Levine (1997) King e Levine (1993), Levine, Loayza e Beck (2000). No Brasil,
também há trabalhos realizados nessa área, como o de Carvalho (2002), que
apresenta uma pesquisa semelhante, sistematizando aspectos teóricos e empíricos
que comprovam a relação positiva entre desenvolvimento financeiro e crédito.
Argumenta, na introdução, que, embora as evidências demonstrem a relação, este
conhecimento tem sido pouco assimilado. A maioria dos trabalhos realiza uma
pesquisa empírica semelhante, relacionando o crédito ao PIB de diversos países e
verificando o crescimento econômico evidenciado, o que permite chegar à conclusão
da relação positiva entre desenvolvimento financeiro (avaliado na maioria dos
trabalhos como a relação crédito/PIB, mas também com a existência de outras
variáveis) e crescimento econômico.
Schumpeter (1961) diferencia o crédito para o empresário, ou necessário para
a produção, e o crédito oriundo de outros motivos, que não contribui diretamente
42
para o capital social, mas é, muitas vezes, compensado por outros fatos. Um desses
fatos diz respeito ao conceito de demanda agregada. Dornbusch e Fischer (2006)
definem demanda agregada como a demanda total por bens e serviços na economia
e afirmam que um aumento na demanda agregada (ou um aumento nos gastos) sem
limitações à produção fará crescer o produto e o emprego com pequenos efeitos
sobre o preço. Com relação ao crédito, os autores destacam que, quando os bancos
relaxam os limites de financiamento de seus clientes, os gastos com investimento
efetuados pelas empresas e os gastos com bens de consumo duráveis pelas
famílias aumentam, crescendo, portanto, a demanda e a produção.
Na teoria econômica, o consumo está diretamente associado às variações na
renda das famílias. Duas teorias básicas modernas do consumo são expostas por
Dornbusch e Fischer (2006): a teoria do ciclo de vida e a teoria da renda
permanente. A primeira teoria, associada principalmente a Modigliani, estabelece
que as pessoas planejam seu comportamento de consumo e poupança para longos
períodos, alocando seu consumo da melhor forma possível durante toda a sua vida.
São apresentados dois períodos para o ciclo de vida das pessoas: o primeiro é
caracterizado como um período de poupança, no qual os recursos são guardados
para o futuro, e o segundo como um período de “despoupança”, geralmente na
velhice, em que as pessoas vão usufruir, ou consumir, a poupança que realizaram. A
razão consumo-renda seria estável, pois as pessoas desejariam manter um perfil
estável de consumo.
A segunda teoria, associada a Friedman, defende que as pessoas têm seu
comportamento de consumo em relação às oportunidades de consumo e não à
renda corrente. A teoria argumenta que os indivíduos preferem um fluxo de consumo
estável, em vez de um fluxo de fartura num período e escassez em outro. Com base
nesse raciocínio, o consumo seria gerado em função da renda média diária. A renda
permanente seria “a taxa constante de consumo que uma pessoa pode manter para
o resto de sua vida, dado o nível presente de riqueza e renda ganhos agora e no
futuro” (DORNBUSCH; FISCHER, 2006, p. 320).
Por fim, um conceito importante relacionado ao consumo e ao crédito diz
respeito às restrições de liquidez. Segundo Dornbusch e Fischer (2006, p. 327), as
restrições de liquidez ocorrem quando um consumidor não pode pegar emprestado
para sustentar o consumo corrente na expectativa de ter uma renda futura mais alta.
43
Quando uma família enfrenta uma restrição à liquidez, é forçada a consumir de
acordo com a renda corrente, em vez de consumir conforme sua renda permanente.
Há evidências de que as famílias de baixa renda, segundo os autores, estejam em
restrições de liquidez, o que leva o perfil de consumo dessas famílias a um
comportamento semelhante à função de consumo keynesiano (em que o consumo é
igual à renda disponível multiplicada pelo fator “propensão marginal a consumir”).
44
3 A POLÍTICA DO CRÉDITO CONSIGNADO
A política pública em estudo foi implementada em 2003. No entanto, muitos
dos motivos que levaram à implementação da medida são anteriores à sua
formulação. Por esse motivo, esse tópico apresenta, antes da exposição da política
em estudo e suas principais características, um breve histórico desde o momento de
implementação do Plano Real até o momento de implementação da política.
A apresentação da conjuntura econômica anterior à política permite
compreender o contexto em que a mesma foi formulada e implementada e alguns
dos motivos que levaram à sua criação.
3.1 Conjuntura da política
Segundo Sandroni (2006, p. 177), conjuntura econômica é “o conjunto de
fatores estritamente econômicos que influem na marcha da economia, eliminando
assim a incidência de forças naturais e de condições sociais extra-econômicas”. Os
indicadores de conjuntura são
um grande número de variáveis econômicas, que se encontram em relações
múltiplas e complexas: produção, estoques, número de pessoas
empregadas, taxa de juros, receita e despesa do governo, dívida pública,
taxa de formação de capital, renda nacional e índices de preços, entre
outros.
Segundo o autor, a análise conjunta desses indicadores e de seus
movimentos fornece um quadro da situação econômica em que se encontra o país
naquele momento.
Para a compreensão dos motivos que levaram o governo a tomar a decisão
em estudo, bem como os objetivos pretendidos com a medida, é necessária a
exposição da conjuntura econômica no momento da decisão governamental e a
realização de uma breve retrospectiva histórica anterior ao ano de 2003, quando a
medida foi implementada. Em julho de 1994, estabeleceu-se o plano real, o primeiro
plano de estabilização a obter sucesso, após anos de inflação. Até 1994, as fontes
de instabilidade eram as tentativas falhas de estabilização e, após 1995, as
45
instabilidades foram oriundas de crises externas. Durante o período inflacionário, os
bancos tinham bons resultados com o mercado de títulos do governo, bem como
com ganhos inflacionários. O Estado era o grande devedor. Segundo Jacob (2003,
p.1),
neste ambiente, as empresas conseguiam reproduzir o capital através das
operações de tesouraria e especulação com estoques e os bancos o faziam
no mercado de títulos do governo. O desdobramento dessa situação foi uma
baixa propensão para investir por parte das empresas e também para a
concessão de crédito pelos bancos, pois ambos tinham um ambiente que
lhes oferecia amplas condições para manter suas atividades lucrativas sem
incorrer em maiores riscos.
Após a implantação do real, os bancos deixaram de ter os ganhos com os
títulos de governo, e as empresas ficaram passiveis à maior concorrência devido à
abertura do mercado. Para compensar a perda dos ganhos inflacionários e devido
ao baixo percentual de crédito em relação ao PIB, que era de somente 29%,
conforme Soares (2001), esperava-se que os bancos buscassem alternativas para
suprir a ausência desses ganhos, através do avanço automático do crédito no país,
a partir da estabilidade monetária, assim como da cobrança de tarifas bancárias.
Para evitar um aumento expressivo do crédito, a preocupação principal do
governo, inicialmente, foi evitá-lo, estabelecendo políticas monetárias restritivas de
crédito: política rigorosa de depósitos compulsórios sobre depósitos à vista, a prazo
e sobre outras operações, bem como normas mais limitativas para a concessão de
crédito. Em um primeiro momento, a expansão de crédito se verificou, mas, em
seguida, recuou com a crise do México. No mesmo período (em agosto de 1994),
ocorreu a adesão do país ao Acordo de Basiléia. A adesão ao acordo poderia ser
um dos motivos que levara a não expansão do crédito no país, porém, essa hipótese
não é válida, como Jacob (2003) e Soares (2001) demonstram em seus trabalhos.
Ambos argumentam que o crédito pode ser considerado como estável após a
implementação do Plano Real (não houve expansão significativa e, em alguns
momentos, foi verificada retração do crédito, o que gerou, no período de 1994-2003,
segundo Jacob (2003), um comportamento de estabilização do crédito). O Acordo de
Basiléia fixa limites de concessão de crédito para os bancos em relação ao
patrimônio líquido da instituição, mas que estes não atingiram os limites, tendo
margem para expansão do crédito. Outro fator ressaltado por Soares (2001) é a
ponderação de risco zero para os títulos públicos; esta ponderação fez com que os
46
bancos ampliassem seu patrimônio em títulos públicos (para os quais não era
necessário efetuar previsões) e reduzissem o volume de créditos em carteira.
Jacob (2003) conclui seu trabalho afirmando que um dos principais problemas
institucionais brasileiros que impede o crescimento econômico de forma sustentada
está na questão do financiamento, em que o núcleo das questões concentra-se
sobre o crédito bancário. Os fatores que o autor apresenta que justificam o baixo
crédito são: a incerteza e postura para gerenciar ativos e passivos por parte das
instituições financeiras e a taxa de juros elevada, que não consegue equilibrar oferta
e procura. É verdade que as crises externas influenciaram muito o ambiente
econômico, gerando incertezas, como pode ser visualizado no resumo das crises
enfrentadas pelo país no período, a seguir:
Figura 2: Crises enfrentadas pelo país após 1994
Em 1999, o Banco Central emitiu o primeiro relatório do que passou a ser
denominado Projeto Juros e Spread Bancário. Há disponíveis relatórios do período
1999-2005, todos emitidos no final do exercício. O primeiro, de 1999, apresentava a
taxa de juros brasileira como uma das mais altas do mundo como parte da
explicação do custo do dinheiro para o tomador, mas destacava que, apesar dos
juros altos, o spread
3
bancário era muito expressivo, mesmo tendo caído após 1995.
Os spreads mais altos eram verificados nos créditos às pessoas físicas,
principalmente no cheque especial. O relatório ressaltava que, após o programa de
3
Spread bancário é a taxa adicional de risco cobrada (a diferença entre a taxa de juros básica (de
captação) e a taxa final ao tomador. É variável conforme a liquidez e as garantias do tomador do
47
estabilidade fiscal realizado pelo governo desde 1998, quando o câmbio passou a
ser flutuante e mantida a austeridade fiscal, era hora de trazer as taxas de juros a
patamares mais reduzidos e dar atenção à política monetária. Naquela data, o
crédito a pessoas jurídicas era superior à pessoa física (cerca de 64% à pessoa
jurídica, e 36% à pessoa física).
Um fator relevante para o alto custo do spread bancário, segundo este
relatório e também conforme os estudos de Jacob (2003) e Soares (2001), diz
respeito ao risco de crédito; este mesmo fator justificaria a dificuldade ou mesmo a
não concessão de crédito pelos bancos. O risco de crédito constitui a certeza (ou
incerteza) do recebimento do valor emprestado, mais os juros pactuados, pois os
bancos assumem o compromisso de pagar seus depositantes. Com o risco de
crédito elevado, os bancos cobram um adicional a título da probabilidade de não
receber o valor. Além disso, o spread tem de cobrir as despesas administrativas e os
impostos. O relatório argumenta a questão da inadimplência e as dificuldades de
cobrança enfrentadas pelas instituições financeiras.
Sendo o objetivo de fato reduzir os juros ao tomador, será preciso também
uma mudança cultural. As instituições do sistema financeiro operam num
setor altamente regulamentado pelo Governo e devem ser encaradas como
quaisquer outras empresas que têm como objetivos a obtenção de lucros. A
melhor postura seria vê-las como parceiros no processo de
desenvolvimento, pois a eventual falha de proteção e/ou a sua repressão
repercute sobre os clientes. Sem dúvida, é necessário que haja maior
concorrência, sobretudo no caso do cheque especial, bem como
mecanismos de defesa do consumidor. Contudo, o setor financeiro precisa
ser tratado com equilíbrio, para que possa defender-se de maus devedores
e desenvolver todas as suas potencialidades. Essa mudança cultural seria
importante para reduzir o risco de crédito percebido pelo sistema financeiro,
viabilizando o aumento do crédito e a redução das taxas de juros em todos
os segmentos (BACEN, 1999, p.12).
Percebe-se o reconhecimento da teoria exposta na revisão bibliográfica por
parte do BACEN, visto que as instituições financeiras passam a ter um papel
reconhecido no desenvolvimento econômico, como já o tem em outros países. Tal
característica está associada ao reconhecimento de que o governo não pode ser a
única (e, muitas vezes, nem a mais importante) instituição de fomento, visto suas
limitações financeiras, como pode ser percebido no relatório de Juros e Spread
Bancário, de dezembro de 2002:
empréstimo e o prazo do resgate. Segundo estudos do BACEN, o spread brasileiro é formado pelas
despesas administrativas do banco, pelos impostos e o custo de risco de crédito.
48
A abertura da economia e o reconhecimento
das dificuldades financeiras do
setor público deram lugar a um modelo mais convencional e menos
intervencionista. Nesse novo cenário, ao Estado ficou reservado o papel de
promover as condições macroeconômicas (estabilidade) ao investimento
privado. Com as dificuldades financeiras do Estado, não se poderia esperar
que o financiamento do desenvolvimento continuasse liderado por créditos
direcionados e de bancos públicos (BACEN, 2002, p.3).
Para reduzir as taxas de juros ao tomador final, algumas medidas são
apresentadas no documento do Banco Central de 1999, além da redução gradual da
taxa básica da economia e da cunha fiscal. Essas medidas visam reduzir o risco de
crédito e aumentar a eficiência e a alavancagem
4
das instituições financeiras e são:
a) Redução de exigências burocráticas (revisar algumas exigências
burocráticas do BACEN, como o caso de instrumentos creditícios mais simples
(contratos padronizados, ou por meio eletrônico, por exemplo) para créditos de baixa
monta);
b) Ampliação da base de cobertura da central de risco (a central de risco do
BACEN, ou Sistema de Informações de Crédito (SCR), está disponível para consulta
pelos bancos, mas na data só exibia valores de comprometimento acima de
R$50.000,00);
c) Aumento de informações da central de risco (enriquecimento dos dados
disponíveis no sistema);
d) Aperfeiçoamento do sistema de pagamentos (redução do risco sistêmico
por meio das centrais de compensação e liquidação financeira);
e) Aperfeiçoamento do COSIF (aumentar a transparência das
demonstrações financeiras das Instituições do Sistema Financeiro Nacional – SFN);
f) Redução dos compulsórios (sempre em acordo com o regime de metas
para a inflação; permitindo maior alavancagem das operações de crédito);
g) Flexibilização dos direcionamentos de crédito (propor medidas que
diminuam, em geral, os direcionamentos das operações de crédito, ou seja, a
obrigação de direcionar recursos para crédito rural, imobiliário, etc.);
4
O grau de alavancagem é medido através da proporção do patrimônio líquido sobre o ativo total. É
aumentado com a busca de novas formas de tomar fundos emprestados, de modo a permitir que as
instituições bancárias cresçam mais rapidamente e se aproveitem das oportunidades de lucros
(PAULA; ALVES JÚNIOR; MARQUES, 2001, p.291).
49
h) Transparência das operações bancárias (levantar informações mais
detalhadas de prazos e custos das principais operações bancárias e divulgá-las via
Internet);
i) Maior concorrência no cheque especial (promover a divulgação pública
diária das taxas médias de cheque especial efetivamente praticadas por todos os
bancos, para que as pessoas físicas possam dispor de melhores informações para a
escolha da instituição financeira em que irá ter conta);
j) Securitização e negociação de recebíveis (simplificar as regras impostas
nesse mercado, objetivando o aumento das transações em mercado secundário).
Do mesmo modo, algumas medidas são apresentadas como propostas
conjuntas do governo e do Banco Central:
a) Redução do IOF (nas operações financeiras, principalmente para pessoas
físicas);
b) Tratamento da dedução do IR/CSLL sobre provisionamento de crédito
(estudar a viabilidade de maior uniformização dos procedimentos relativos às
deduções de despesas com provisionamento de créditos de liquidação duvidosa);
c) Aperfeiçoamento do Sistema de Pagamentos (consolidar legalmente as
modificações que o Banco Central vem realizando no sistema);
d) Criação da Cédula de Crédito Bancário (disseminar um instrumento
operacionalmente mais simples, bem como mais eficaz no trâmite judicial);
e) Separação da discussão judicial de juros e principal (evitar que os
devedores de má-fé deixem de pagar o principal devido alegando problemas com os
juros);
f) Esclarecimento sobre anatocismo (juros sobre juros) no SFN (evitar essa
alegação jurídica em processos judiciais, esclarecendo que este dispositivo de lei da
usura não se aplica ao SFN);
g) Priorização de crédito garantido (modificar a lei de falências visando maior
proteção dos credores);
h) Contrato eletrônico de crédito (aprovar lei para melhor proteger as partes
em operações transitadas via Internet);
i) Aumento de informações dos cadastros dos inadimplentes (ampliar o
acesso de informações de devedores inadimplentes de instituições financeiras junto
às diversas centrais de proteção do crédito);
51
j) Proteção às centrais de riscos (Código de Defesa do Consumidor e sigilo
bancário) – estabelecer que a negativação de pessoas físicas e jurídicas em
cadastros de proteção ao crédito não constitui constrangimento ilegal nem invasão
de privacidade;
k) Aplicabilidade do juízo arbitral (acompanhar junto ao STF a deliberação
sobre a aceitação judicial das decisões tomadas através de juízo arbitral).
No relatório de outubro de 2002, às vésperas da troca de governo, a maioria
das medidas propostas no primeiro documento do projeto já havia sido
implementada (em verdade, os itens b, d, e, h, i e j, do Banco Central, e as medidas
conjuntas com o governo a, c, d. f, h, i). A redução dos compulsórios foi realizada
num primeiro momento, mas foi efetuada sua elevação quando da crise na
Argentina, em 2001; Nesse período, também houve a crise energética do país. O
projeto da Lei de Falências (4376-A, de 1993) ainda tramitava na Câmara. A taxa de
juros básica da economia (SELIC) de dezembro de 2002 estava em 25% ao ano,
após ter iniciado 2002 em 19%. O risco de crédito continua neste relatório como um
fator importante na determinação do spread bancário. O spread bancário teve uma
redução no ano 2000, seguida de uma elevação em 2001, uma redução no início de
2002 e concluiu o ano de 2002 com elevação, como pode ser demonstrado no
gráfico 1.
Gráfico 1: Spread médio das operações de crédito com recursos livres (pessoa física e pessoa
jurídica)
Fonte: BACEN (2002)
52
O relatório de inflação do BACEN de dezembro de 2002 apresentava um nível
de consumo baixo, embora “em recuperação”, devido aos saques extraordinários de
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) – os saques referentes aos valores
dos planos econômicos, resultado do acordo efetuado pelo governo com os
trabalhadores –, assim como um crescimento “modesto” da produção de bens de
consumo, que ficou com variação positiva de 0,6% em relação ao ano anterior. O
crescimento econômico de 2002 foi de 1,9% em relação a 2001, e o nível de
desemprego permaneceu, durante o ano todo, em torno de 7%. O percentual de
empréstimos em relação ao PIB encerrou o ano em 22%, com prioridade pelos
bancos para operações de menor risco.
Em 2003, assume o novo governo, com o cenário apresentado acima. Esse
detalhe é relevante porque a medida em estudo é uma das primeiras implementadas
pelo novo governo no que tange ao tópico sobre crédito. Uma das promessas de
campanha diz respeito à redução das taxas de juros, reconhecidamente alta, e como
observado, já fruto de recomendações e previsões de redução por parte do Banco
Central. No entanto, o relatório de Juros e Spread Bancário de novembro de 2000
descreve: “a velocidade da redução dos juros e do compulsório tem seus limites
dados pela própria estabilidade monetária, já que a atuação do BACEN está voltada
prioritariamente para o atendimento das metas de inflação fixadas pelo governo”.
Isso significa que, embora a redução da taxa de juros e do compulsório seja
necessária, deve obedecer aos critérios necessários para a manutenção da
estabilidade monetária.
3.2 A Medida Provisória 130/2003 e a Lei Federal 10820/2003
Desde a posse do governo que venceu as eleições de 2002 até maio de
2007, algumas medidas previstas no documento de 1999 já foram implementadas,
visando incrementar o mercado de crédito no país, a redução do spread bancário e o
aumento da eficiência do sistema de crédito. Entre elas, encontra-se a aprovação da
nova lei de falências (que reduz o risco para os credores, ao ampliar a prioridade
dos créditos com garantia real nos processos de falência – implementada pela lei
53
11101/2005). Também são encontradas algumas regulamentações realizadas na
área do crédito imobiliário (regulamentação do patrimônio de afetação e
regulamentação de alguns títulos destinados à securitização, gerando outras fontes
de financiamento além daquelas já existentes no Sistema Financeiro de Habitação
(SFH), implementadas pelas Leis 10.931/2004 e 11.196) e, embora não constante
do documento do Banco Central, e como destaque deste trabalho, a regulamentação
do crédito consignado em folha de pagamento.
Esta medida é enquadrada, dentro das realizadas pelo governo, no período
2003-2006, como Reforma Institucional para Desenvolvimento de Crédito
(juntamente com as medidas citadas anteriormente no parágrafo anterior), e tem
como instrumento legal a Lei Federal 10.820 de 2003 (Anexo A), que foi antecedida
pela Medida Provisória 130/2003 (Anexo B).
O crédito consignado é uma modalidade de empréstimo em que o devedor
sofre um desconto no salário para pagar sua dívida com o banco. O empregador
retém parte do salário correspondente à prestação devida e transfere o valor ao
banco (RODRIGUES et al., 2006). O limite máximo para o valor de descontos com
empréstimos é de 30% do salário e, no caso de outras contribuições deduzidas em
folha (como mensalidade de clube ou associação, por exemplo), o total não pode
ultrapassar 40% dos rendimentos. Essa modalidade de crédito já era praticada
anteriormente no Brasil para funcionários e servidores públicos. Para empregados
de empresas privadas, eram realizadas operações com débito em conta corrente no
dia do crédito do salário. As principais alterações trazidas pela Lei 10820/2003 são:
• A abertura do crédito consignado para empregados subordinados à
CLT em geral;
• A possibilidade de as instituições financeiras realizarem acordos com
centrais e entidades sindicais para o estabelecimento de parâmetros, entre eles a
possibilidade de averbação de até 30% das verbas rescisórias para amortização do
empréstimo em caso de rescisão do contrato de trabalho;
• A possibilidade de contratação com aposentados e pensionistas do
INSS (regulamentada pelo INSS através da Instrução Normativa 121, de 01 de julho
de 2005).
A lei garante ao empregado o direito de optar pela instituição financeira ou
sociedade de arrendamento mercantil que tenha firmado acordo com o empregador,
54
ficando este obrigado a proceder aos descontos e aos repasses dos valores
contratados e autorizados pelo empregado.
Segundo Rodrigues et al. (2006), o mecanismo de retenção da renda e o de
sua transferência ao banco pelo empregador aumenta a garantia de recebimento
nessa modalidade, o que faz com que sejam esperadas menores taxas na sua
execução.
O relatório sobre o projeto juros e spread bancário de 2003, já com introdução
do novo presidente do Banco Central, apresenta a parceria deste com o Governo e
reforça o compromisso daquele com a redução do spread bancário e o acesso ao
crédito por parte da população brasileira. Este relatório apresenta a legislação do
crédito consignado como instrumento para redução do custo dos empréstimos e do
risco de inadimplência e o papel do governo como instituição regulatória dos
mercados.
Outras ações foram desenvolvidas pelo Ministério da Previdência Social, com
base nas recomendações do Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), com
destaque para: proibição da cobrança da TAC (Taxa de Abertura de Crédito), a partir
de maio de 2006; limitação da taxa máxima de juros em 2,72% ao mês, a partir de
março de 2007; proibição da contratação de empréstimos por telefone; e
disponibilização em seu site na internet de informações atualizadas sobre as taxas
de juros mensais praticadas por todos os bancos conveniados, conforme o prazo de
cada empréstimo. O primeiro convênio firmado pelo INSS foi com a Caixa
Econômica, em abril de 2004, seguido pelo BMG, em agosto do mesmo ano, e por
diversas outras instituições que seguiram (BACEN, 2005, p. 81). A Central Única dos
Trabalhadores (CUT) também efetuou acordo com 33 instituições financeiras,
fixando prazos e taxas máximas de juros e tarifas de abertura de crédito para o
empréstimo consignado em folha. As taxas variam de acordo com o prazo, a
consignação ou não de verbas rescisórias e se o empregado é sindicalizado ou não.
As taxas máximas neste acordo são de 2,8% ao mês para trabalhadores
sindicalizados, e 3,3% ao mês para não sindicalizados (BACEN, 2005, p. 71). O
prazo máximo de contratação previsto para ambos os acordos (INSS e CUT) é de
trinta e seis meses.
Verifica-se que a medida implementada através da Lei 10.820/2003 diz
respeito a crédito para pessoas físicas, possibilitando uma linha de crédito com
55
menor custo do que as disponíveis até este momento. No momento de
implementação da medida, a economia encontrava-se bastante desaquecida, o
percentual de crédito em relação ao PIB era baixo e o spread bancário para pessoas
físicas bastante elevado.
56
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
De acordo com o delineamento de pesquisa proposto por Selltiz, Wrightsman
e Cook (1987), este trabalho é enquadrado como uma pesquisa de avaliação
somativa (ou de resultados). A pesquisa de avaliação difere das demais por ser uma
pesquisa aplicada, conduzida para avaliar programas, isto é, determinar se
programas ou políticas estão funcionando como deveriam. Segundo os autores,
muitas vezes, esse tipo de pesquisa é utilizada para decidir se um programa deve
parar ou continuar, se as verbas devem ser aumentadas ou reduzidas, com base no
atendimento do programa a que foi destinado.
Os autores apresentam duas categorias gerais de pesquisa de avaliação:
somativa (ou de resultados) e formativa (ou de processo). As avaliações somativas
ou de resultados examinam os efeitos de um programa para verificar se este
funciona. Podem utilizar pesquisas experimentais, semi-experimentais ou
levantamentos. As avaliações formativas verificam o que é o programa e como
funciona, utilizando geralmente a técnica de observação participante. Oferece
feedback para os participantes durante o processo de implementação, geralmente
nos estágios iniciais, quando há espaço para mudanças e aprimoramentos. As
avaliações somativas (como este trabalho) ocorrem ao final do programa ou quando
o mesmo já está em andamento há tempo suficiente para ter produzido alguns
efeitos mensuráveis. No caso em estudo, a política pública está em vigor desde
2003.
Segundo Selltiz, Wrightsman e Cook (1987), a pesquisa de avaliação difere
das demais formas de pesquisa somente em relação a seus objetivos, emprego e
relações com instituições políticas e sociais, mas não em relação a seus métodos.
Assim, esta pesquisa é definida como uma pesquisa qualitativa, descritiva e
explicativa, pois visa descrever as características de um fenômeno e identificar os
fatores que determinam ou que contribuem para sua ocorrência. Conforme o
procedimento de coleta de dados, ela pode ser enquadrada como uma pesquisa
documental, tendo como fonte de dados leis, relatórios e pesquisas de órgãos
governamentais.
57
Para que fosse possível avaliar a performance da política, foi necessário,
primeiramente, identificar seus objetivos. Os principais objetivos da Lei Federal
10.820/2003 foram identificados de acordo com a teoria econômica, a conjuntura do
momento de sua implementação e os atores envolvidos nesse processo, verificando
os motivos que levaram à escolha, adoção e implementação dessa medida e os
resultados esperados.
O exercício de verificação dos resultados foi realizado contra os objetivos
presumidos para a adoção e implementação da política, baseando-se nas teorias de
avaliação de performance em que os resultados são verificados frente aos objetivos
do programa ou da política. Com base nesses objetivos, foram selecionadas e
analisadas amostras de índices que teriam levado o governo a tomar tal medida e
seu comportamento posterior à implementação. Um dos motivos pelos quais optou-
se pela avaliação na perspectiva de avaliação de performance diz respeito ao fato
de o desempenho poder ser relativo quando não há critérios para sua mensuração
(HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 207). Foram levantados os seguintes pressupostos:
a) Houve aumento no volume de crédito à pessoa física em função desta
medida;
b) A regulamentação do crédito consignado influenciou na redução do
spread bancário, reduzindo o custo ao tomador;
c) A regulamentação do crédito influenciou na elevação do consumo;
d) Verificou-se redução da inadimplência bancária após a implementação
da medida;
A primeira proposta de trabalho previa utilizar os índices no período 1999-
2007. O período inicial a ser analisado foi alterado para maio de 2000, devido a
alterações na forma de informação dos dados das operações de crédito pelo Banco
Central, implementadas em maio de 2000, pela circular 2.957 do Banco Central.
Essa circular ampliou o volume de dados coletados, bem como o número de
instituições financeiras que devem fornecer informações ao Banco Central. Foi
utilizado este período, no qual o ano de 2003 estará na metade da série, permitindo
visualizar um período anterior e posterior à sua implementação. Além disso, os
dados do período estão disponíveis para consulta no site dos órgãos oficiais, o que
facilita sua coleta. O período de análise ficou definido, então, de maio de 2000 a
março de 2007, quando são encontrados os últimos dados disponíveis.
58
Para avaliação do consumo, foi utilizado o índice de volume de vendas no
comércio varejista, que é apurado mensalmente pelo IBGE, através da pesquisa
mensal de comércio. A série temporal utilizada foi capturada no Sistema
Gerenciador de Séries temporais do Banco Central (SGS). Essa série está
encadeada desde janeiro de 2000 e tem como período de referência, único, a média
mensal dos índices de 2003 = 100. Na elaboração do gráfico que representa a
evolução do índice, verifica-se que ocorre um salto no índice nos meses de
dezembro de todos os anos, devido às festas de fim de ano. Os dados constam no
gráfico por apresentarem pouco efeito sobre a curva de tendência, não prejudicando
a análise. Todas as tabelas capturadas no SGS utilizadas para elaboração dos
gráficos estão disponíveis nos anexos, bem como as leis relacionadas a este
trabalho.
Richardson (1999, p. 104) ressalta que as pesquisas explicativas, que tentam
determinar os fatores ou motivos que influem em determinados acontecimentos, que
pretendem analisar relações entre fenômenos ou que procurem determinar a
existência de certa característica, precisam de hipóteses e sua formulação seria o
passo seguinte à delimitação do problema. Maxwell (2005, p. 69) afirma que,
embora muitos pesquisadores qualitativos incluam as hipóteses (ou pressupostos)
no processo de formulação do problema, na pesquisa qualitativa, as hipóteses são
formuladas após o pesquisador haver iniciado o trabalho, visto que as hipóteses
estão baseadas nos dados e são desenvolvidas e testadas em interação com estes,
em vez de idéias desenvolvidas anteriormente que são simplesmente testadas
contra os dados. Por esse motivo, os pressupostos deste estudo, citados nos
procedimentos metodológicos, são apresentados após a exposição dos objetivos da
política pública em estudo, na coleta e análise dos resultados.
Este estudo foi realizado de acordo com duas formas de análise de Howlett e
Ramesh (2003): a busca das variáveis causais na elaboração de políticas públicas
(determinantes da política) e a avaliação dos efeitos diretos e indiretos de políticas
específicas (mas, neste caso, sem ignorar os fatores causais). Este estudo
reconhece as definições de políticas públicas apresentadas por Howlett e Ramesh
(2003), bem como as de Bridgman e Davis (2004). Assim, entende-se que o governo
é o agente da política pública, que age em resposta a um problema público e esta
ação obedece a uma teoria sobre causa e efeito. Mesmo com as limitações já
59
mencionadas do modelo de ciclo da política, este estudo considera que as políticas
obedecem a um ciclo, mesmo que nem todas as suas etapas estejam explícitas,
aconteçam em ordem lógica seqüencial ou de fato ocorram.
Dentre as tipologias de Howlett e Ramesh (2003) apresentadas, duas foram
particularmente relevantes para este trabalho: a tipologia da escolha racional (por
tratar-se de um estudo que envolve conceitos macroeconônicos, esta tipologia está
presente no contexto); e a do Neo-Institucionalismo Sócio-histórico – Estatismo, na
sua versão mais moderada, em que o Estado é a principal instituição da sociedade e
o agente-chave do processo político, juntamente com outros atores organizados.
Assim como em Howlett e Ramesh (2003), este modelo é entendido como o que
fornece mais equilíbrio à teoria social e política.
Quanto aos modelos apresentados por Dye (2005), alguns também
apresentaram relevância para este trabalho. São eles: o Institucionalismo (atividades
políticas giram em torno de instituições governamentais específicas); o modelo de
processo (ciclo da política, já citado anteriormente), o incrementalismo (política como
variações sobre o passado) e a teoria da opção pública (também citada
anteriormente).
Com relação às definições apresentadas por Morehouse (1972), esta política
é enquadrada como “de oportunidade”, sendo avaliada neste estudo quanto aos
objetivos e alcance dos mesmos.
As limitações encontradas para a pesquisa dizem respeito à possibilidade da
existência de outras variáveis econômicas ou políticas que possam afetar as
conseqüências da política. Diferentemente de um experimento, em que se tenta
controlar as diferentes variáveis, o problema em estudo não possibilita tal nível de
controle, estando aberto a possíveis interferências.
60
5 COLETA, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Este tópico é dividido em dois subtópicos: o primeiro busca identificar os
objetivos da política, utilizando-se das teorias expostas na revisão bibliográfica, das
características da medida política em estudo e das informações da conjuntura
econômica do momento da implementação da medida e anterior a esta. Após a
identificação dos objetivos, foram selecionados alguns dados e índices relacionados
aos objetivos.
No segundo subtópico, são verificados os resultados da medida em estudo
até março de 2007, por meio dos índices e dados selecionados, bem como de
informações disponíveis nos relatórios de inflação do Banco Central e da Pesquisa
Mensal do Comércio do IBGE. Após a coleta de dados, foram realizados gráficos
que permitiram a análise dos mesmos, bem como algumas análises percentuais.
5.1 Determinação dos objetivos da política
Dentre as teorias apresentadas, no que tange a políticas econômicas, Dye
(2005, p. 155) apresentou os objetivos das políticas como o “crescimento da
produção, da qualidade de vida, emprego total da força produtiva da nação e preços
estáveis com baixa inflação”. Esses seriam os objetivos do governo de um país na
condução de políticas econômicas.
Quando a política pública em questão foi implementada, em setembro de
2003, verificavam-se, entre outros, os seguintes fatores conjunturais:
• O Banco Central já havia identificado o baixo nível de crédito como um
dos limitadores do crescimento econômico. Os motivos que levariam a um baixo
nível de crédito haviam sido identificados, e a instituição havia instituído o projeto
denominado “Juros e Spread Bancário” em 1999, elencando ações que
possibilitariam reduzir o spread bancário, os juros e, conseqüentemente, aumentar o
volume de crédito;
61
• Percebe-se, no mesmo documento de 1999, o reconhecimento por
parte do Banco Central das Instituições Financeiras como parceiras para o
crescimento econômico, visto as limitações do Estado para a promoção do
Investimento e do Consumo;
• O Banco Central identificou, neste projeto, os componentes do spread
bancário: despesas administrativas, impostos, custo de risco de crédito
(inadimplência) e compulsório (componente incluído no relatório de Economia e
Crédito Bancário do BACEN, de dezembro de 2005), demonstrando que o custo da
inadimplência é um fator relevante para o spread.
• O governo que tomou posse em 2003 se deparou com uma elevação
recente da taxa SELIC ao patamar de 25%. Embora a redução da taxa de juros
fosse uma de suas bandeiras, sua redução brusca colocaria em risco a estabilidade
monetária.
• A maior parte das medidas propostas pelo BACEN no projeto Juros e
Spread Bancário já haviam sido implementadas ou estavam em andamento, o que
cria condições para novas medidas. Por outro lado, o projeto ainda não apresentava
resultados satisfatórios, devido, principalmente, a crises externas.
• O nível de consumo da economia estava baixo, bem como sua taxa de
crescimento.
A medida de crédito consignado implementada pela Medida Provisória 130 de
2003 diz respeito especificamente a crédito para pessoas físicas. De acordo com o
pensamento de Schumpeter (1961), quando se fornece crédito às empresas,
incentiva-se o investimento, a aplicação em inovações tecnológicas, em produção.
Quando se fornece crédito a pessoas físicas, reduzem-se as restrições à liquidez e,
conseqüentemente, incentiva-se o consumo. Assim, frente à conjuntura no momento
da implementação da política e à teoria sobre crédito, o primeiro objetivo percebido
para a implementação da medida em estudo é o aumento do consumo (e o
conseqüente aquecimento da economia, através da redução das restrições à
liquidez e do fim da crise de confiança estabelecida quando das eleições).
Dentro dos três tipos de política econômica expostos por Sandroni (2006),
esta política é enquadrada como de expansão e uma política seletiva de crédito. Em
verdade, faz parte de um cenário político maior, que se caracteriza por políticas
expansionistas e seletivas de crédito, como pode ser visto no relatório de Economia
62
Bancária e Crédito de dezembro de 2003. Esse relatório já conta com introdução
feita pelo novo presidente do Banco Central, Sr. Henrique Meirelles, que afirma sua
parceria com o Governo e reforça o compromisso daquele com a redução do spread
bancário e o acesso ao crédito por parte da população brasileira e da média e
pequena empresas. O relatório apresenta a legislação do crédito consignado como
instrumento para redução do custo dos empréstimos e do risco de inadimplência e o
papel do governo como instituição regulatória dos mercados.
A implementação da medida pode parecer, em um primeiro momento,
contraditória: o governo tenta incentivar o crédito quando a taxa SELIC encontra-se
recentemente elevada (o que contrairia o crédito). Em verdade, ao que pode ser
percebido nos relatórios do Banco Central, na impossibilidade de redução da taxa
básica de juros, buscam-se outras alternativas para expansão do crédito e redução
do custo ao tomador. A medida em estudo afeta outro componente do custo do
dinheiro para o tomador: o risco de crédito. Ao permitir o desconto diretamente na
folha de pagamento do tomador e seu repasse à instituição financeira pela fonte
pagadora, o banco tem o risco de crédito reduzido na operação, o que implicaria
taxas mais baixas para o tomador, visto a garantia.
As instituições financeiras concedem empréstimos em função de suas fontes
de pagamento primárias (rendimento líquido auferido pelo tomador) e secundárias
(valor dos colaterais, avais, recebíveis ou receitas com venda de ativos
transacionáveis), e o volume e as condições de oferta de crédito estão relacionados
à possibilidade de retorno do capital emprestado (PAULA; ALVES JÚNIOR;
MARQUES, 2001). Isso implica que as linhas de crédito com garantia possuem
menor risco de crédito e, portanto, menores taxas. O segundo objetivo da medida
pública em estudo é a redução das taxas de juros ao tomador, através da redução
do risco de crédito para a instituição financeira.
Um terceiro objetivo para a medida em estudo é o aumento do volume de
crédito à pessoa física. Na ocorrência de taxas mais baixas (e redução das
restrições à liquidez), é esperado que um maior número de pessoas busque o
crédito para consumo e mesmo para liquidação de dívidas mais onerosas. Pelo fato
dessa linha de crédito ter um prazo mais dilatado que as linhas de crédito pessoal
convencionais, o montante da operação acaba sendo maior do que as que o
tomador conseguiria nas linhas de crédito pessoal convencionais.
63
Segundo o pronunciamento do presidente do Banco Central, Sr. Henrique
Meirelles, o governo espera uma “democratização do acesso ao crédito”. O público
não bancarizado é, em sua maior parte, o de baixa renda. Embora seja possível que
essa linha atenda a diversas faixas de renda, mesmo a faixas de renda mais baixas,
é dificil mensurar, visto a insuficiência de dados com relação à renda dos tomadores,
se o alcance das famílias de renda mais baixa está de fato ocorrendo.
Com base nos objetivos encontrados, quatro pressupostos foram formulados:
a) Houve aumento no volume de crédito à pessoa física em função desta
medida;
b) A regulamentação do crédito consignado influenciou na redução do spread
bancário, reduzindo o custo ao tomador;
c) A regulamentação do crédito influenciou na elevação do consumo; e
d) Verificou-se redução da inadimplência bancária após a implementação da
medida.
5.2 Resultados da medida
O primeiro pressuposto diz respeito à possibilidade de aumento do volume de
crédito devido à medida. Os dois gráficos, a seguir, apresentam a evolução do
crédito pessoal e do crédito consignado e a evolução do crédito total no período de
maio de 2000 a março de 2007.
64
Evolução crédito pessoal
0,00
10000,00
20000,00
30000,00
40000,00
50000,00
60000,00
70000,00
80000,00
90000,00
m
a
i/00
set
/0
0
jan
/0
1
m
ai/0
1
s
et
/01
jan
/0
2
mai/02
se
t
/02
jan/
0
3
mai/03
set/03
jan/04
mai/04
set
/
04
ja
n/0
5
m
ai
/05
set
/05
ja
n/0
6
m
ai/0
6
s
et
/06
jan
/0
7
milhões
crédito pessoal PF crédito consignado
Gráfico 2: Evolução crédito pessoal e crédito consignado no período maio/2000 a março/2007
Fonte: Adaptado das Séries Temporais do BACEN
Verifica-se, neste gráfico, a evolução do crédito pessoal e do crédito
consignado no período de maio de 2000 a março de 2007. O crédito consignado
teve seu valor aumentado em 444% no período (ou seja, o valor de março de 2007
equivale a mais que cinco vezes o de janeiro de 2004). O crédito pessoal total,
contando com o crédito consignado, teve uma elevação de 180,52% no mesmo
período, e de 579% quando comparado a junho de 2000. Se descontarmos o valor
do crédito consignado, temos um crescimento de 55% e 156%, respectivamente. O
valor das operações de crédito consignado, que correspondia a 32% do valor do
crédito pessoal em janeiro de 2004, passou a corresponder a 62% do valor de
crédito pessoal em março de 2007 (Os dados que deram origem ao gráfico estão no
Anexo C).
65
Operações de Crédito PF Total
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
mai/0
0
se
t
/00
jan/0
1
mai/01
set/01
j
an/
02
m
ai
/0
2
set/02
j
an
/03
m
a
i/0
3
se
t/0
3
jan/04
m
a
i/0
4
se
t/
04
jan/0
5
mai/05
set/05
j
an/0
6
m
ai/
0
6
set/06
j
an
/07
milhões
0
50000
100000
150000
200000
Saldo Crédito PF total (milhões)
cheque especial crédito pessoal veículos aq de bens outros crédito pf total
Gráfico 3: Saldo total de operações crédito de pessoa física
Fonte: Adaptado das Séries Temporais BACEN
O gráfico acima demonstra o comportamento das operações referenciais para
crédito de pessoa física (operações que o BACEN utiliza para dados referenciais de
taxa e volume). Percebe-se o aumento do crédito total à pessoa física no período,
devido, principalmente, às operações de crédito pessoal (em que está incluído o
crédito consignado) e o financiamento de veículos. O saldo de operações de cheque
especial e de aquisição de outros bens (dentre as quais, o crédito direto ao
consumidor é uma das operações) permanecem praticamente estáveis no período,
apresentando um crescimento inferior às outras operações (os dados que deram
origem ao gráfico constam do Anexo D). De fato, houve aumento do crédito
concedido à pessoa física em função dessa medida, o que confirma o primeiro
pressuposto.
Antes de se efetuar a análise do objetivo de redução do spread bancário,
segundo pressuposto formulado, cabe a ressalva do motivo pelo qual será avaliado
o spread em detrimento das taxas totais: o custo total do dinheiro é formado pelo
custo de captação dos recursos acrescido do spread (como já exposto na conjuntura
da política). O custo de captação do recurso é apurado pelo Banco Central, mas, na
66
maioria de suas análises, a instituição utiliza o valor da taxa de juros básica da
economia. Isso se deve ao fato do custo da captação ser função da taxa SELIC ao
longo do tempo. Por esse motivo, pode-se afirmar que as taxas das operações de
crédito oscilarão acompanhando a SELIC ao longo do tempo (ao alterar a parcela de
custo de captação do recurso, que forma a taxa total). Por esse motivo, será
verificada a redução ou não do custo ao tomador através da análise do spread
bancário, ficando as taxas como instrumento ilustrativo. No gráfico abaixo (dados
utilizados para a elaboração do gráfico estão no Anexo E) são expostos os spreads
das operações de crédito referenciais do Banco Central:
Spread das Linhas de Crédito Referenciais
10
20
30
40
50
60
70
80
jun/00
ou
t/
0
0
f
ev
/01
j
u
n
/0
1
out/01
f
e
v/02
j
un/0
2
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u
t/02
f
ev/
03
jun/03
ou
t/03
f
ev
/04
j
u
n/
0
4
out/04
f
e
v/05
j
u
n
/0
5
o
u
t/05
f
ev/0
6
j
un/0
6
ou
t/06
f
ev
/07
spread (%)
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Spread cheque especial (%)
créd total crédito pessoal veíc ulos outros cheque especial
Gráfico 4: Spread linhas de Crédito Referenciais do BACEN
Fonte: Adaptado das Séries Temporais BACEN
Neste gráfico, os spreads das operações estão no eixo primário, enquanto o
spread do cheque especial, por ser bem maior que os demais, é exposto em um eixo
secundário. O spread das operações de financiamento de veículos e cheque
especial têm comportamento linear desde 2003, enquanto a aquisição de outros
bens sofre oscilações. Verifica-se a redução do spread do crédito pessoal (em que
está incluído o crédito consignado) e do spread total (que agrega todas as
operações) a partir de junho de 2003, quando se verifica a influência do crédito
pessoal na redução do crédito total. A redução do spread total ocorre em função da
67
redução do spread do crédito pessoal e do aumento no saldo das concessões, bem
como em função do aumento do volume das operações de financiamento de
veículos, pois o cálculo do spread total é realizado através da média ponderada
entre spread e volume das operações. O crédito pessoal, por ter maior crescimento
em saldo e maior redução no spread, acaba sendo a variável de maior influência na
redução do spread total. Em comparação com os dados de setembro de 2003, o
spread do crédito pessoal sofreu uma redução de 34,78%, enquanto o spread do
crédito total sofreu uma queda de 23,92%.
O gráfico abaixo apresenta a evolução das taxas das operações e da SELIC
no período, e o eixo secundário corresponde aos valores da SELIC. Observa-se, no
gráfico, que as taxas mais elevadas correspondem ao cheque especial, seguido do
crédito pessoal, aquisição de outros bens e aquisição de veículos. Somente na
metade do ano passado é que as taxas do crédito pessoal ficaram abaixo da taxa de
aquisição de outros bens. Embora tenha havido redução nas taxas de crédito
pessoal e na taxa total à pessoa física, como o gráfico e o spread demonstram, as
taxas de crédito pessoal continuam acima de 50% ao ano em março de 2007, quatro
vezes o valor da SELIC vigente para o período, e 71,16% superior à taxa para
aquisição de veículos (a menor taxa de crédito para pessoa física). Os dados que
deram origem ao gráfico constam do Anexo F.
Taxas das Operações de Crédito PF
10
30
50
70
90
110
130
150
170
190
mai/0
0
a
g
o/0
0
n
o
v/00
fev
/0
1
m
ai/
0
1
ago
/
01
n
ov
/01
fev
/
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ma
i
/0
2
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g
o/0
2
nov
/
0
2
f
e
v/0
3
ma
i
/0
3
a
g
o/0
3
nov/03
fe
v/0
4
mai/0
4
a
go
/0
4
n
ov
/04
fev
/
05
ma
i
/0
5
ago
/
0
5
nov
/
0
5
fev/06
ma
i
/0
6
a
g
o/0
6
nov/06
fe
v/0
7
taxa (%)
0
5
10
15
20
25
30
SELIC (%)
cheque especial crédito pessoal aq veìculos aq outros bens crédito PF total SELIC
68
Gráfico 5: Evolução das taxas de crédito das operações referenciais do Banco Central e da SELIC no
período maio de 2000 a março de 2007
Fonte: Adaptado das Séries Temporais do BACEN
Muito embora os dados confirmem o pressuposto de que a medida pública
influenciou na redução do spread bancário, diminuindo o custo ao tomador, as taxas
para as operações de crédito pessoa física, incluindo o crédito pessoal, ainda são
muito elevadas. A taxa média mensal total para recursos livres referenciais para
pessoa jurídica no mês de março, por exemplo, foi de 25,37%, praticamente a
metade da taxa verificada para pessoa física.
O terceiro presuposto formulado em função dos objetivos para a política em
estudo é o aumento do consumo
5
. Para verificação desse pressuposto, usar-se-á o
índice de volume de vendas do Comércio Varejista, indicador produzido pelo IBGE
mensalmente, através da Pesquisa Mensal do Comércio. Além do índice do
Comércio Varejista, tem-se o índice do Comércio Varejista Ampliado, que agrega ao
índice do Comércio Varejista as atividades “veículos, motocicletas, partes e peças” e
“material de construção”. O índice ampliado não será utilizado pelo fato de sua
divulgação ter iniciado somente em janeiro de 2004. Esse índice do IBGE possui
como variável a ser medida a receita bruta de revenda de mercadorias, não
deduzidos os impostos, as vendas canceladas, os abatimentos e os impostos
incondicionais. O índice tem como referência a média mensal dos índices do ano de
2003, em que essa média equivale ao valor de referência 100.
Na série histórica utilizada para construção do gráfico abaixo (Anexo G),
verifica-se a sazonalidade do período de fim de ano: todos os anos ocorre um pico
no índice no mês de dezembro, que foge em muito dos valores tradicionais, seguido
de uma queda nos meses de janeiro e fevereiro (queda não só em relação à
dezembro, mas também aos últimos meses do ano anterior, bem menos acentuada
que a elevação verificada no mês de dezembro). Abaixo evidencia-se o gráfico que
apresenta a série histórica, na qual pode-se verificar a variação no índice, bem como
a curva de tendência.
5
A associação do crédito ao aumento do consumo está relacionada ao conceito de restrições de
liquidez, situação na qual um consumidor não pode pegar emprestado para sustentar o consumo
corrente na expectativa de ter uma renda futura mais alta (DORNBUSCH; FISCHER, 2006, p. 327).
Ao facilitar o crédito, verifica-se redução nas restrições à liquidez e conseqüente aumento do
consumo presente.
69
Volume de Vendas no Varejo
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
jan
/
0
0
ab
r
/00
jul/00
out/00
jan
/
0
1
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/01
jul/01
o
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t
/
01
jan
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2
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jul/02
o
u
t
/
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jan
/
0
3
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r
/03
jul/03
o
u
t
/
03
jan/04
ab
r
/04
jul/04
o
u
t
/
04
jan/05
a
br
/
0
5
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o
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t
/
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jan/06
a
br
/
0
6
jul/06
o
u
t
/
06
jan/07
índice de vendas no varejo
Gráfico 6: Índice do volume de Vendas no Varejo
Fonte: Adaptado das Séries Temporais do BACEN
Verifica-se que o índice teve uma redução entre o período de 2000 a 2002,
seguido de uma elevação a partir de 2004. Desde abril de 2004, o índice ficou
abaixo de 100 (referência) apenas uma vez. Se realizarmos uma média (incluindo
dezembro) dos índices por ano, obtemos o quadro abaixo:
Ano
Média do
período
2000 106,21
2001 104,54
2002 103,81
2003 100,00
2004 109,25
2005 114,54
2006 121,59
2007 120,56
Quadro 1: Média do índice de Volume de Vendas no Varejo
Fonte: Adaptado das Séries Temporais do BACEN
O índice é formado pelas seguintes atividades: combustíveis e lubrificantes;
supermercados, hipermercados, produtos alimentícios, bebidas e fumo; tecidos,
vestuário e calçados; móveis e eletrodomésticos; artigos farmacêuticos, médicos,
70
ortopédicos, de perfumaria e cosméticos; equipamentos e materiais para escritório,
informática e de comunicação; livros, jornais, revistas e papelaria; outros artigos de
uso pessoal e doméstico.
Segundo dados das Pesquisas Mensais do Comércio do IBGE (dos últimos
quatro anos), algumas dessas atividades são mais sensíveis ao crédito: móveis e
eletrodomésticos; equipamentos e materiais para escritório, informática e de
comunicação; e outros artigos de uso pessoal e doméstico. A Pesquisa Mensal de
Comércio de dezembro de 2003 apresenta o segmento de móveis e
eletrodomésticos como o de maior influência no desempenho positivo do varejo em
dezembro, após treze meses de desempenho negativo, e relaciona o resultado à
melhoria nas condições de crédito. As pesquisas mensais do comércio dos anos de
2004 (principalmente a partir de março), 2005 e parte de 2006 (até novembro)
apresentam o mesmo cenário de crescimento das atividades que são sensíveis ao
crédito, evidenciando o crédito consignado como um fator que alavancou o
desempenho do volume de vendas no varejo, principalmente no setor de móveis e
eletrodomésticos, além dos fatores demanda reprimida, aumento da renda real e
redução dos preços (no caso dos equipamentos de informática). A atividade que
apresentou maior crescimento durante estes três anos foi a de móveis e
eletrodomésticos, mas já se verifica, desde a pesquisa de junho de 2006, a redução
das taxas de crescimento para essa atividade. A pesquisa de dezembro de 2006,
bem como as três pesquisas disponíveis para 2007 (janeiro, fevereiro e março) não
falam especificamente do crédito consignado, mas tratam das condições de crédito
como fatores para o desempenho positivo das atividades do varejo. O aumento na
renda real é um fator apresentado principalmente para o aumento do índice no que
tange à atividade de hipermercados, supermercados, produtos alimentícios, bebidas
e fumo, que apresentou crescimento em praticamente todos os meses desde janeiro
de 2004, mas em patamares bem menores do que a atividade de móveis e
eletrodomésticos. Os fatores que o IBGE apresenta para a elevação do crescimento
do índice do volume de vendas no varejo nas últimas quatro pesquisas são o crédito,
o aumento do rendimento real, o nível de emprego e de preços. Os dados de
consumo corroboram o pressuposto de que a medida de implementação do crédito
consignado influenciou no consumo.
71
Os dados apresentados confirmam o artigo de Torres, Bichir e Carpim (2006),
que expõe a transformação ocorrida no perfil de consumo dos mais pobres, baseada
na Pesquisa Nacional de Domicílios (PNAD) do IBGE, de 2004, em comparação
com anos anteriores. Os autores verificaram que os mais pobres (a parcela da
população com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo) passaram a
acessar bens e serviços como telefonia, máquina de lavar e geladeira. Os autores
chamaram essa constatação de “uma pobreza diferente” em termos do conteúdo a
ela associado e vinculam o resultado à queda no preço do vestuário e dos bens
duráveis, ao crescimento na oferta de crédito ao consumidor e do crédito consignado
em folha de pagamento e ao aumento da participação feminina no mercado de
trabalho, ressaltando o papel da política de crédito no aumento do consumo popular
no período recente. Neri (2006) faz uma constatação no sentido de aumento de
bem-estar social nos últimos anos e afirma, com relação ao crédito consignado, que:
Uma vantagem da consignação é afrouxar o dilema entre eficiência e
equidade, implícito na adoção de políticas distributivas. Se são
colateralizáveis, os benefícios sociais aumentam a eficiência da economia
por meio de um melhor funcionamento do mercado de crédito, dada a
redução de incertezas no pagamento dos empréstimos. Nesse último caso,
é possível gerar ganhos de bem-estar sem implicações fiscais, o que torna
esse efeito particularmente atraente (NERI, 2006, p.28).
O gráfico, a seguir, apresenta o percentual em carteira com inadimplência
acima de 90 dias das operações de crédito referenciais para taxa de juros, último
pressuposto formulado para verificação dos resultados da política. Os dados que
deram origem ao gráfico constam do Anexo H.
72
Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da Modalidade
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
jun/00
se
t/00
dez/
00
mar/01
ju
n/
01
se
t
/
01
dez/01
m
ar/
02
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n/
02
se
t
/02
de
z/
02
m
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03
jun/03
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dez/03
mar/
04
jun/
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se
t
/
04
dez/04
mar/
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n/
05
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t
/05
de
z/
05
m
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06
jun/06
se
t
/
06
dez/06
mar/
07
Inadimplência (%)
cheque especial crédito pessoal Veículos outros bens total
Gráfico 7: Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da Modalidade
Fonte: Adaptado das Séries Temporais BACEN
O gráfico demonstra que, de modo geral, a inadimplência para pessoa física
reduziu durante o ano de 2004 e voltou a subir durante o período de 2005 e 2006. A
única modalidade que não acompanhou essa tendência foi a de crédito pessoal,
mas pode-se dizer que permaneceu estável no período em torno de 6% (média de
janeiro de 2004 a 2007). Como as demais modalidades não foram alvo de nenhuma
medida e tiveram aumento em sua inadimplência, pode-se associar esse resultado à
parcela do crédito pessoal formado pelo crédito consignado, com inadimplências
mais baixas. Quando comparado com a inadimplência das operações de pessoa
jurídica, entende-se que a diferença de taxas praticadas – a inadimplência total
(todas as modalidades) acima de noventa dias para operações referenciais de taxa
de juros pessoa jurídica, seja de 2,8% nos últimos sete meses, e a operação de
desconto de duplicatas, a modalidade com maior inadimplência neste mesmo
parâmetro, possui a inadimplência nos últimos sete meses em torno de seis por
cento. O crédito à pessoa jurídica apresenta o mesmo comportamento da evolução
da inadimplência que a pessoa física, mas com percentuais menores. O pressuposto
de que a medida teria influenciado a inadimplência bancária nas operações com
pessoa física está refutada. Pode-se afirmar que ela influenciou na sua estabilidade,
73
não permitindo a elevação da inadimplência como nas outras modalidades, mas até
o momento não se verifica sua influência na redução efetiva da inadimplência.
74
6 CONCLUSÃO
O objetivo proposto para este trabalho foi avaliar a performance da medida
pública referente à regulamentação do crédito consignado, implementada em 2003
através da Medida Provisória 130 e convertida na Lei Federal 10820, no mesmo
ano. Para tanto, buscou-se identificar os objetivos da Lei 10820/2003 por meio da
teoria de políticas públicas e de políticas econômicas, bem como da análise da
conjuntura e das características da política. Posteriormente, foram selecionados
dados e índices que representassem esses objetivos em termos mensuráveis,
verificando os resultados encontrados até março de 2007 e, por fim, avaliaram-se os
resultados frente aos objetivos identificados.
Constatou-se que as políticas públicas são decisões tomadas pelo governo,
em consonância com suas intenções e crenças e da visão que os governantes têm
em relação ao papel do governo, muitas vezes em resposta a grupos de interesses
ou ao eleitorado sobre um determinado problema. Além das diferentes tipologias e
teorias de políticas públicas, foi apresentado o ciclo da política, em que o último
estágio é a etapa da avaliação da política pública (precedida das etapas de definição
da agenda, formulação da política, tomada de decisão da política e implementação).
Evidenciaram-se as principais vertentes teóricas, bem como os diferentes tipos de
avaliação propostos na literatura.
A política em estudo faz parte de um cenário de políticas de crédito
expansionistas e seletivas, moldada por uma filosofia de governo que visa ampliar o
investimento e o consumo. O governo assume um papel regulatório, no sentido de
promover as condições macroeconômicas (estabilidade) para o investimento
privado.
A medida influencia diretamente o crédito à pessoa física, abrindo a
possibilidade de uma linha de crédito com menores riscos para a instituição
financeira e, conseqüentemente, menores taxas para o tomador. Analisando-se a
conjuntura do momento da implementação, a teoria apresentada e os relatórios do
Projeto Juros e Spread Bancário do Banco Central, foram identificados os seguintes
objetivos para a política pública em estudo: o aumento do consumo (conforme
observado na conjuntura e na análise de resultados; a pesquisa mensal do comércio
75
vinha apresentando a redução do consumo e seu reflexo nas atividades do
comércio); a redução do spread bancário e do custo do crédito ao tomador pessoa
física; o aumento no volume do crédito à pessoa física (e a redução da
inadimplência bancária, dada as características do crédito consignado em folha de
pagamento).
Foram levantados quatro pressupostos com base nesses objetivos, prevendo
o alcance destes por parte da política. Destes quatro pressupostos, três se
demonstraram verdadeiros, especificamente os que dizem respeito ao aumento no
volume de crédito à pessoa física, ao aumento do consumo e à redução do spread
bancário. No entanto, mesmo com a redução observada no spread bancário, o
segmento pessoa física continua apresentando taxas de juros e spreads elevados.
Embora o spread mais elevado seja verificado para a modalidade cheque especial,
as taxas da modalidade crédito pessoal de março de 2007 permanecem acima de
50%, com um spread de cerca de quarenta pontos percentuais. As taxas verificadas
para pessoa física são praticamente o dobro das observadas para pessoa jurídica.
O pressuposto refutado diz respeito à inadimplência: esta permaneceu estável
para a modalidade crédito pessoal (na qual se enquadra a modalidade em estudo) e
demonstrou crescimento para as demais modalidades. As taxas de inadimplência na
pessoa física são o dobro das observadas na pessoa jurídica, o que reflete nas
taxas de juros das operações de crédito. Os bancos praticam suas taxas em função
do risco: quanto maior o risco, maiores as taxas praticadas. Por outro lado, maiores
os lucros, o que é apontado pelos relatórios de Juros e Spread Bancário do Banco
Central como o motivo a levar os bancos a ampliarem sua participação no mercado
de pessoa física.
Muitas das medidas implementadas pelo Banco Central citadas no documento
do projeto Juros e Spread Bancário de 1999 dizem respeito à maior divulgação das
taxas e tarifas praticadas como incentivo à concorrência neste mercado, o que
levaria à redução das taxas praticadas. Além das medidas de incentivo à
concorrência, deve-se buscar mais medidas que reduzam o nível de inadimplência
bancária. A operação de crédito consignado pode ser uma alternativa interessante,
mas não se demonstra suficiente, devendo-se buscar outras medidas que auxiliem
na redução dos níveis de inadimplência. Dentre as medidas apresentadas pelo
Banco Central (1999), as que dizem respeito à atuação junto ao judiciário podem ser
76
relevantes para este fim, de modo a impedir que devedores de má-fé se utilizem das
falhas dos meios legais para não pagar suas dívidas. De mesmo modo, a
permanência de um cenário macroeconômico favorável, particularmente no que
tange a renda e emprego, são fatores que podem auxiliar na melhora dos
indicativos.
O consumo, principalmente no que diz respeito à atividade “móveis e
eletrodomésticos” da pesquisa mensal de comércio, a atividade apresentada como
mais suscetível ao crédito, começa a apresentar desaceleração do crescimento. Até
o momento, os nichos de mercado mais explorados pelas instituições financeiras no
que diz respeito ao crédito consignado, segundo o relatório de Economia Bancária e
Crédito de dezembro de 2005, são os de empresas públicas, aposentados e
pensionistas do INSS. O volume concedido a empregados de empresas privadas
ainda é baixo, o que demonstra a existência de mercado para expansão dessa
operação. No entanto, com o passar do tempo e o comprometimento das famílias,
há a tendência de o volume concedido se estabilizar, bem como a parcela de
consumo dependente do crédito. Isso somente não se verificará se ocorrer aumento
real da renda e do emprego. No que diz respeito ao consumo, cabe destacar a
exposição de Neri (2006) de que o crédito consignado teria um impacto positivo no
bem-estar por ampliar o acesso a bens e serviços, sem a necessidade de impactos
fiscais para o governo.
A atividade de avaliação de políticas, principalmente com vistas a auxiliar o
governo no processo decisório e de controle, seria facilitado se, ao formular uma
política, o governo enunciasse os motivos que o levaram àquela decisão, bem como
a forma de mensuração dos resultados a ser utilizada e os resultados esperados. No
entanto, mesmo que o governo assumisse essa postura, cabe a ressalva de Howlett
e Ramesh (2003) de que nem sempre os motivos expostos pelo governo são os
verdadeiros, além do fato de que, em projetos que envolvam investimento de grande
volume de recursos, os impactos negativos que teriam a revelação de um fracasso à
sociedade e aos eleitores podem levar o governo a omitir fatos ou evitar a avaliação.
Com relação a pesquisas futuras sobre a política de crédito consignado, cabe
a reavaliação dos resultados futuramente, para verificar se houve avanço na
redução da taxa de juros, se a política contemplou empregados de empresas
privadas e se o crédito consignado se demonstrou efetivo na redução das restrições
77
à liquidez ou se veio a impedir o consumo futuro devido ao endividamento das
famílias. Outro fator a ser avaliado diz respeito à troca de dívidas mais onerosas
pelo crédito consignado (de menor custo), não verificado até o momento.
A academia, ao fornecer uma avaliação neutra das políticas, exerce um papel
relevante na ampliação do escopo da avaliação (para além da análise de custo-
benefício), na construção de teorias indutivas e na manutenção da accountability do
governo em relação a suas políticas.
78
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83
ANEXO A – Lei Nº 10.820, de 17 de dezembro de 2003
Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pa
g
amento,
dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Os empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1º de maio de 1943, poderão autorizar, de forma irrevogável
e irretratável, o desconto em folha de pagamento dos valores referentes ao pagamento de
empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições
financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, quando previsto nos respectivos contratos.
§ 1º O desconto mencionado neste artigo também poderá incidir sobre verbas
rescisórias devidas pelo empregador, se assim previsto no respectivo contrato de empréstimo,
financiamento ou arrendamento mercantil, até o limite de trinta por cento.
§ 2º O regulamento disporá sobre os limites de valor do empréstimo, da prestação
consignável para os fins do caput e do comprometimento das verbas rescisórias para os fins do § 1º
deste artigo.
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:
I - empregador, a pessoa jurídica assim definida pela legislação trabalhista;
II - empregado, aquele assim definido pela legislação trabalhista;
III - instituição consignatária, a instituição autorizada a conceder empréstimo ou
financiamento ou realizar operação de arrendamento mercantil mencionada no caput do art. 1º;
84
IV - mutuário, empregado que firma com instituição consignatária contrato de empréstimo,
financiamento ou arrendamento mercantil regulado por esta Lei; e
V - verbas rescisórias, as importâncias devidas em dinheiro pelo empregador ao
empregado em razão de rescisão do seu contrato de trabalho.
§ 1º Para os fins desta Lei, são consideradas consignações voluntárias as
autorizadas pelo empregado.
§ 2º No momento da contratação da operação, a autorização para a efetivação dos
descontos permitidos nesta Lei observará, para cada mutuário, os seguintes limites:
I - a soma dos descontos referidos no art. 1º desta Lei não poderá exceder a trinta
por cento da remuneração disponível, conforme definida em regulamento; e
II - o total das consignações voluntárias, incluindo as referidas no art. 1º, não poderá
exceder a quarenta por cento da remuneração disponível, conforme definida em regulamento.
Art. 3º Para os fins desta Lei, são obrigações do empregador:
I - prestar ao empregado e à instituição consignatária, mediante solicitação formal do
primeiro, as informações necessárias para a contratação da operação de crédito ou arrendamento
mercantil;
II - tornar disponíveis aos empregados, bem como às respectivas entidades sindicais,
as informações referentes aos custos referidos no § 2º deste artigo; e
III - efetuar os descontos autorizados pelo empregado em folha de pagamento e
repassar o valor à instituição consignatária na forma e no prazo previstos em regulamento.
§ 1º É vedado ao empregador impor ao mutuário e à instituição consignatária
escolhida pelo empregado qualquer condição que não esteja prevista nesta Lei ou em seu
85
regulamento para a efetivação do contrato e a implementação dos descontos autorizados.
§ 2º Observado o disposto em regulamento e nos casos nele admitidos, é facultado
ao empregador descontar na folha de pagamento do mutuário os custos operacionais decorrentes da
realização da operação objeto desta Lei.
§ 3º Cabe ao empregador informar, no demonstrativo de rendimentos do empregado,
de forma discriminada, o valor do desconto mensal decorrente de cada operação de empréstimo,
financiamento ou arrendamento, bem como os custos operacionais referidos no § 2º deste artigo.
§ 4º Os descontos autorizados na forma desta Lei e seu regulamento terão
preferência sobre outros descontos da mesma natureza que venham a ser autorizados
posteriormente.
Art. 4º A concessão de empréstimo, financiamento ou arrendamento mercantil será
feita a critério da instituição consignatária, sendo os valores e demais condições objeto de livre
negociação entre ela e o mutuário, observadas as demais disposições desta Lei e seu regulamento.
§ 1º Poderá o empregador, com a anuência da entidade sindical representativa da
maioria dos empregados, sem ônus para estes, firmar, com instituições consignatárias, acordo que
defina condições gerais e demais critérios a serem observados nos empréstimos, financiamentos ou
arrendamentos que venham a ser realizados com seus empregados.
§ 2º Poderão as entidades e centrais sindicais, sem ônus para os empregados,
firmar, com instituições consignatárias, acordo que defina condições gerais e demais critérios a
serem observados nos empréstimos, financiamentos ou arrendamentos que venham a ser realizados
com seus representados.
§ 3º Uma vez observados pelo empregado todos os requisitos e condições definidos
no acordo firmado segundo o disposto no § 1º ou no § 2º deste artigo, não poderá a instituição
consignatária negar-se a celebrar o empréstimo, financiamento ou arrendamento mercantil.
86
§ 4º Para a realização das operações referidas nesta Lei, é assegurado ao
empregado o direito de optar por instituição consignatária que tenha firmado acordo com o
empregador, com sua entidade sindical, ou qualquer outra instituição consignatária de sua livre
escolha, ficando o empregador obrigado a proceder aos descontos e repasses por ele contratados e
autorizados.
§ 5º No caso dos acordos celebrados nos termos do § 2º deste artigo, os custos de
que trata o § 2º do art. 3º deverão ser negociados entre o empregador e a entidade sindical, sendo
vedada a fixação de custos superiores aos previstos pelo mesmo empregador nos acordos referidos
no § 1º deste artigo.
§ 6º Poderá ser prevista nos acordos referidos nos §§ 1º e 2º deste artigo, ou em
acordo específico entre a instituição consignatária e o empregador, a absorção dos custos referidos
no § 2º do art. 3º pela instituição consignatária.
§ 7º É vedada aos empregadores, entidades e centrais sindicais a cobrança de
qualquer taxa ou exigência de contrapartida pela celebração ou pela anuência nos acordos referidos
nos §§ 1º e 2º, bem como a inclusão neles de cláusulas que impliquem pagamento em seu favor, a
qualquer título, pela realização das operações de que trata esta Lei, ressalvado o disposto no § 2º do
art. 3º.
Art. 5º O empregador será o responsável pelas informações prestadas, pela
retenção dos valores devidos e pelo repasse às instituições consignatárias, o qual deverá se
r
realizado até o quinto dia útil após a data de pagamento, ao mutuário, de sua remuneração mensal.
§ 1º O empregador, salvo disposição contratual em sentido contrário, não será co-
responsável pelo pagamento dos empréstimos, financiamentos e arrendamentos concedidos aos
mutuários, mas responderá sempre, como devedor principal e solidário, perante a instituição
consignatária, por valores a ela devidos, em razão de contratações por ele confirmadas na forma
desta Lei e seu regulamento, que deixarem, por sua falha ou culpa, de serem retidos ou repassados.
87
§ 2º Na hipótese de comprovação de que o pagamento mensal do empréstimo,
financiamento ou arrendamento foi descontado do mutuário e não foi repassado pelo empregador à
instituição consignatária, fica ela proibida de incluir o nome do mutuário em qualquer cadastro de
inadimplentes.
§ 3º Caracterizada a situação do § 2º deste artigo, o empregador e os seus
representantes legais ficarão sujeitos à ação de depósito, na forma prevista no Capítulo II do Título I
do Livro IV do Código de Processo Civil.
§ 4º No caso de falência do empregador, antes do repasse das importâncias
descontadas dos mutuários, fica assegurado à instituição consignatária o direito de pedir, na forma
prevista em lei, a restituição das importâncias retidas.
Art. 6º Os titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de
Previdência Social poderão autorizar os descontos referidos no art. 1º nas condições estabelecidas
em regulamento, observadas as normas editadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.
§ 1º Para os fins do caput, fica o INSS autorizado a dispor, em ato próprio, sobre:
I - as formalidades para habilitação das instituições e sociedades referidas no art. 1º;
II - os benefícios elegíveis, em função de sua natureza e forma de pagamento;
III - as rotinas a serem observadas para a prestação aos titulares de benefícios em
manutenção e às instituições consignatárias das informações necessárias à consecução do disposto
nesta Lei;
IV - os prazos para o início dos descontos autorizados e para o repasse das
prestações às instituições consignatárias;
V - o valor dos encargos a serem cobrados para ressarcimento dos custos
operacionais a ele acarretados pelas operações; e
88
VI - as demais normas que se fizerem necessárias.
§ 2º Em qualquer hipótese, a responsabilidade do INSS em relação às operações
referidas no caput restringe-se à retenção dos valores autorizados pelo beneficiário e repasse à
instituição consignatária, não cabendo à autarquia responsabilidade solidária pelos débitos
contratados pelo segurado.
§ 3º É vedado ao titular de benefício que realizar operação referida nesta Lei solicita
r
a alteração da instituição financeira pagadora enquanto houver saldo devedor em amortização.
§ 4º É facultada a transferência da consignação do empréstimo, financiamento ou
arrendamento firmado pelo empregado na vigência do seu contrato de trabalho quando de sua
aposentadoria, observadas as condições estabelecidas nesta Lei.
Art. 7º O art. 115 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as
seguintes alterações:
"Art. 115. ......................................................................
.....................................................................
VI - pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil
concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, públicas e privadas,
quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do
benefício.
§ 1º Na hipótese do inciso II, o desconto será feito em parcelas, conforme dispuser o
regulamento, salvo má-fé.
§ 2º Na hipótese dos incisos II e VI, haverá prevalência do desconto do inciso II." (NR)
Art. 8º O Poder Executivo regulamentará o disposto nesta Lei.
89
Art. 9º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 17 de dezembro de 2003; 182º da Independência e 115º da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Antonio Palocci Filho
Ricardo José Ribeiro Berzoini
90
ANEXO B – Medida Provisória Nº 130, de 17 de setembro 2003
Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pa
g
amento,
e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da
Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1º Os empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, poderão autorizar, de forma irrevogável e
irretratável, o desconto em folha de pagamento dos valores referentes ao pagamento de empréstimos,
financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e
sociedades de arrendamento mercantil, quando previsto nos respectivos contratos.
§ 1º O desconto mencionado neste artigo também poderá incidir sobre verbas
rescisórias devidas pelo empregador, se assim previsto no respectivo contrato de empréstimo,
financiamento ou arrendamento mercantil, até o limite de trinta por cento.
§ 2º O regulamento disporá sobre os limites de valor do empréstimo, da prestação
consignável para os fins do caput e do comprometimento das verbas rescisórias para os fins do § 1º.
Art. 2º Para os fins desta Medida Provisória, considera-se:
I - empregador, a pessoa jurídica assim definida pela legislação trabalhista;
II - empregado, aquele assim definido pela legislação trabalhista;
III - instituição consignatária, a instituição autorizada a conceder empréstimo ou
financiamento ou realizar operação de arrendamento mercantil mencionada no caput do art. 1º;
IV - mutuário, empregado que firma com instituição consignatária contrato de
empréstimo, financiamento ou arrendamento mercantil regulado por esta Medida Provisória; e
91
V - verbas rescisórias, as importâncias devidas em dinheiro pelo empregador ao
empregado em razão de rescisão do seu contrato de trabalho.
§ 1º Para os fins desta Medida Provisória, são consideradas consignações voluntárias
as autorizados pelo empregado.
§ 2º No momento da contratação da operação, a autorização para a efetivação dos
descontos permitidos nesta Medida Provisória observará, para cada mutuário, os seguintes limites:
I - a soma dos descontos referidos no art. 1º desta Medida Provisória não poderá
exceder a trinta por cento da remuneração disponível, conforme definida em regulamento; e
II - o total das consignações voluntárias, incluindo as referidas no art. 1º, não poderá
exceder a quarenta por cento da remuneração disponível, conforme definida em regulamento.
Art. 3º Para os fins desta Medida Provisória, são obrigações do empregador:
I - prestar ao empregado e à instituição consignatária, mediante solicitação formal do
primeiro, as informações necessárias para a contratação da operação de crédito ou arrendamento
mercantil;
II - tornar disponíveis aos empregados, bem assim às respectivas entidades sindicais,
as informações referentes aos custos referidos no § 2º; e
III - efetuar os descontos autorizados pelo empregado em folha de pagamento e
repassar o valor à instituição consignatária na forma e no prazo previstos em regulamento.
§ 1º É vedado ao empregador impor ao mutuário e à instituição consignatária escolhida
pelo empregado qualquer condição que não esteja prevista nesta Medida Provisória ou em seu
regulamento para a efetivação do contrato e a implementação dos descontos autorizados.
§ 2º Observado o disposto em regulamento e nos casos nele admitidos, é facultado ao
empregador descontar na folha de pagamento do mutuário os custos operacionais decorrentes da
92
realização da operação objeto desta Medida Provisória.
§ 3º Cabe ao empregador informar, no demonstrativo de rendimentos do empregado,
de forma discriminada, o valor do desconto mensal decorrente de cada operação de empréstimo,
financiamento ou arrendamento, bem como os custos operacionais referidos no § 2º.
§ 4º Os descontos autorizados na forma desta Medida Provisória e seu regulamento
terão preferência sobre outros descontos da mesma natureza que venham a ser autorizados
posteriormente.
Art. 4º
A
concessão de empréstimo, financiamento ou arrendamento mercantil será
feita a critério da instituição consignatária, sendo os valores e demais condições objeto de livre
negociação entre ela e o mutuário, observadas as demais disposições desta Medida Provisória e seu
regulamento.
§ 1º Poderá o empregador, com a anuência da entidade sindical representativa da
maioria dos empregados, firmar, com uma ou mais instituições consignatárias, acordo que defina
condições gerais e demais critérios a serem observados nos empréstimos, financiamentos ou
arrendamentos que venham a ser realizados com seus empregados.
§ 2º Poderão as entidades e centrais sindicais firmar, com uma ou mais instituições
consignatárias, acordo que defina condições gerais e demais critérios a serem observados nos
empréstimos, financiamentos ou arrendamentos que venham a ser realizados com seus representados.
§ 3º Uma vez observados pelo empregado todos os requisitos e condições definidos no
acordo firmado segundo o disposto no § 1º ou no § 2º, não poderá a instituição consignatária negar-se
a celebrar o empréstimo, financiamento ou arrendamento mercantil.
§ 4º Para a realização das operações referidas nesta Medida Provisória, é assegurado
ao empregado o direito de optar por instituição consignatária que tenha firmado acordo com o
empregador, com sua entidade sindical, ou qualquer outra instituição consignatária de sua livre
escolha, ficando o empregador obrigado a proceder aos descontos e repasses por ele contratados e
93
autorizados.
§ 5º No caso dos acordos celebrados nos termos do § 2º, os custos de que trata o § 2º
do art. 3º deverão ser negociados entre o empregador e a entidade sindical, sendo vedada a fixação de
custos superiores aos previstos pelo mesmo empregador nos acordos referidos no § 1º.
§ 6º Poderá ser prevista nos acordos referidos nos §§ 1o e 2o, ou em acordo específico
entre a instituição consignatária e o empregador, a absorção dos custos referidos no § 2º do art. 3º pela
instituição consignatária.
Art. 5º O empregador será o responsável pelas informações prestadas, pela retenção
dos valores devidos e pelo repasse às instituições consignatárias, o qual deverá ser realizado até o
quinto dia útil após a data de pagamento, ao mutuário, de sua remuneração mensal.
§ 1º O empregador, salvo disposição contratual em sentido contrário, não será co-
responsável pelo pagamento dos empréstimos, financiamentos e arrendamentos concedidos aos
mutuários, mas responderá sempre, como devedor principal e solidário, perante a instituição
consignatária, por valores a ela devidos, em razão de contratações por ele confirmadas na forma desta
Medida Provisória e seu regulamento, que deixarem, por sua falha ou culpa, de serem retidos ou
repassados.
§ 2º Na hipótese de comprovação de que o pagamento mensal do empréstimo,
financiamento ou arrendamento foi descontado do mutuário e não foi repassado pelo empregador à
instituição consignatária, fica ela proibida de incluir o nome do mutuário em qualquer cadastro de
inadimplentes.
§ 3º Caracterizada a situação do § 2º, os representantes legais do empregador ficarão
sujeitos à ação de depósito, na forma prevista no Capítulo II do Título I do Livro IV do Código de
Processo Civil.
§ 4º No caso de falência do empregador, antes do repasse das importâncias
descontadas dos mutuários, fica assegurado à instituição consignatária o direito de pedir, na forma
94
prevista em lei, a restituição das importâncias retidas.
Art. 6º Os titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de
Previdência Social poderão autorizar os descontos referidos no art. 1º nas condições estabelecidas em
regulamento, observadas as normas editadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.
§ 1º Para os fins do caput, fica o INSS autorizado a dispor, em ato próprio, sobre:
I - as formalidades para habilitação das instituições e sociedades referidas no art. 1º;
II - os benefícios elegíveis, em função de sua natureza e forma de pagamento;
III - as rotinas a serem observadas para a prestação aos titulares de benefícios em
manutenção e às instituições consignatárias das informações necessárias à consecução do disposto
nesta Medida Provisória;
IV - os prazos para o início dos descontos autorizados e para o repasse das prestações
às instituições consignatárias;
V - o valor dos encargos a serem cobrados para ressarcimento dos custos operacionais
a ele acarretados pelas operações; e
VI - as demais normas que se fizerem necessárias.
§ 2º Em qualquer hipótese, a responsabilidade do INSS em relação às operações
referidas no caput restringe-se à retenção dos valores autorizados pelo beneficiário e repasse à
instituição consignatária, não cabendo à autarquia responsabilidade solidária pelos débitos contratados
pelo segurado.
§ 3º É vedado ao titular de benefício que realizar operação referida nesta Medida
Provisória solicitar a alteração da instituição financeira pagadora enquanto houver saldo devedor em
amortização.
Art. 7º O art. 115 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as
95
seguintes alterações:
"Art. 115. ....................................................................
....................................................................
VI - pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil
concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, públicas e privadas,
quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do
benefício.
§ 1º Na hipótese do inciso II, o desconto será feito em parcelas, conforme dispuser o
regulamento, salvo má-fé.
§ 2º Na hipótese dos incisos II e VI, haverá prevalência do desconto do inciso II." (NR)
Art. 8º O Poder Executivo regulamentará o disposto nesta Medida Provisória.
Art. 9º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 17 de setembro de 2003; 182o da Independência e 115o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Antônio Palocci Filho
Ricardo José Ribeiro Berzoini
RETIFICAÇÃO
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 130, DE 17 DE SETEMBRO 2003.
Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pa
g
amento,
e dá outras providências.
Na Medida Provisória nº 130, de 17 de setembro de 2003, publicada no DOU de 18 de
96
setembro de 2003, página 3, 2ª coluna, nas assinaturas, leia-se: Luiz Inácio Lula da Silva, Bernard
Appy e Ricardo José Ribeiro Berzoini
97
ANEXO C – Saldo das Operações de crédito pessoal e crédito consignado
Saldo das Operações de Crédito Pessoal e Crédito Consignado (milhões)
crédito
pessoal
crédito
pessoal
crédito
pessoal
crédito
consignado
fev/00 9890 jan/02 22872 jan/04 30223 9.696
mar/00 10712 fev/02 23192 fev/04 31362 10.208
abr/00 11516 mar/02 23974 mar/04 32551 10.827
mai/00 6288 abr/02 24281 abr/04 33832 11.413
jun/00 12487 mai/02 24800 mai/04 35123 11.913
jul/00 12809 jun/02 24953 jun/04 36164 12.643
ago/00 13387 jul/02 24635 jul/04 37177 13.431
set/00 13965 ago/02 24738 ago/04 38256 14.208
out/00 14753 set/02 24316 set/04 39480 15.012
nov/00 15354 out/02 24518 out/04 40996 16.153
dez/00 15686 nov/02 24797 nov/04 42116 16.306
jan/01 16388 dez/02 24083 dez/04 42817 17.151
fev/01 16971 jan/03 24578 jan/05 44169 18.556
mar/01 18046 fev/03 25046 fev/05 46559 19.941
abr/01 18916 mar/03 25376 mar/05 49344 21.674
mai/01 19684 abr/03 26040 abr/05 51704 23.288
jun/01 20655 mai/03 26619 mai/05 53706 24.859
jul/01 20869 jun/03 26708 jun/05 54876 25.674
ago/01 21481 jul/03 27028 jul/05 56771 27.132
set/01 21915 ago/03 27517 ago/05 58567 28.516
out/01 22392 set/03 28448 set/05 60138 29.685
nov/01 22479 out/03 29212 out/05 61313 30.522
dez/01 22677 nov/03 29739 nov/05 62918 31.291
dez/03 29879 dez/05 62786 31.704
jan/06 64350 33.078
fev/06 65985 34.503
mar/06 67709 35.801
abr/06 69988 37.181
mai/06 71104 38.606
jun/06 72316 40.100
jul/06 73979 42.026
ago/06 75432 43.458
set/06 76513 44.660
out/06 77693 46.034
nov/06 79148 47.338
dez/06 78985 48.149
jan/07 80464 49.567
fev/07 82408 51.167
mar/07 84783 52.778
Fonte: Séries temporais do Banco Central
98
ANEXO D – Saldo das Operações de Crédito Pessoa Física, incluindo as operações
referenciais
Operações de Crédito Pessoa Física (milhões)
Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Aquisição de bens Outros Total
Veículos Outros Total
mai/00 6288 6288 7833 2004 9837 2149 26408,2
jun/00 6400 12487 8312 2138 10449 2374 33947,1
jul/00 6420 12809 9284 2263 11546 2345 35639,6
ago/00 6577 13387 10449 2282 12732 2327 37389,6
set/00 6672 13965 11910 2558 14468 2450 39985,6
out/00 7087 14753 13070 2741 15811 2500 42650,3
nov/00 7341 15354 14382 2889 17270 2668 45162,2
dez/00 6506 15686 15597 3270 18867 2577 46000,2
jan/01 7405 16388 16898 3297 20196 2766 49175,8
fev/01 7647 16971 17760 3256 21016 2775 50953,1
mar/01 8108 18046 18968 3409 22377 3052 54082,9
abr/01 8244 18916 19887 3482 23368 3046 56178,1
mai/01 8608 19684 20910 3521 24431 3223 58531
jun/01 8641 20655 21647 3549 25196 3389 60633
jul/01 8763 20869 22262 3565 25827 3486 61829,6
ago/01 8838 21481 22852 3677 26530 3628 63321,7
set/01 8873 21915 23281 3699 26980 3722 64276,1
out/01 9196 22392 23778 3868 27646 3840 65914,7
nov/01 8884 22479 24224 3818 28042 3851 66057,4
dez/01 8130 22677 24672 3780 28452 3909 65922,6
jan/02 8786 22872 25808 3995 29803 3938 68274,3
fev/02 9028 23192 25718 3746 29464 4035 68656,3
mar/02 9001 23974 26197 3652 29849 4001 69957,1
abr/02 9323 24281 26625 3689 30313 4205 71944,8
mai/02 9418 24800 27004 3758 30762 4235 73181,3
jun/02 9093 24953 27202 3804 31006 4257 73206,1
jul/02 9113 24635 26906 3796 30702 4261 72624,6
ago/02 9016 24738 26959 3873 30832 4284 73125,7
set/02 9131 24316 26984 4338 31322 4342 73756,2
out/02 9290 24518 26969 4287 31256 4393 74000,4
nov/02 9027 24797 26866 4323 31189 4420 74160,2
dez/02 8532 24083 26924 4569 31493 4314 73138,3
jan/03 8993 24578 27015 4645 31660 4396 74820,3
fev/03 9102 25046 27085 4705 31790 4469 75946,3
mar/03 9622 25376 26868 4394 31262 4777 76662,7
abr/03 10011 26040 26890 4361 31251 4897 78085,6
mai/03 9909 26619 27028 4471 31499 4999 78708,4
jun/03 9789 26708 27132 4517 31648 5058 79220,1
jul/03 9605 27028 27366 4582 31947 5141 79509,6
ago/03 9432 27517 27564 4678 32242 5249 80430,3
99
Operações de Crédito Pessoa Física (milhões)
Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Aquisição de bens Outros Total
Veículos Outros Total
set/03 9868 28448 28000 4721 32721 4852 81818
out/03 9937 29212 28585 4823 33407 4865 83311,3
nov/03 9590 29739 29292 4949 34241 4859 84548,8
dez/03 8901 29879 29984 5335 35318 4877 84807,5
jan/04 9336 30223 30616 5351 35966 4867 86461,9
fev/04 9684 31362 31284 5348 36631 4620 88601,9
mar/04 10193 32551 32038 5320 37358 4651 90950,3
abr/04 10370 33832 32546 5379 37925 4751 93060,8
mai/04 10319 35123 33102 5527 38629 4844 95096,6
jun/04 10399 36164 33588 5590 39178 4817 97348,1
jul/04 10215 37177 34123 5740 39863 4740 98761,2
ago/04 10628 38256 34737 5915 40652 4789 101565
set/04 10898 39480 35380 6170 41549 4836 104049
out/04 10699 40996 35570 6630 42200 4839 107626
nov/04 10933 42116 36751 6831 43582 4900 110345
dez/04 9768 42817 38063 7215 45278 4781 111004
jan/05 10530 44169 38852 7365 46217 4923 114701
fev/05 11038 46559 39337 7303 46640 5111 118943
mar/05 11466 49344 40219 7384 47603 5446 123247
abr/05 11511 51704 40955 7568 48523 5693 127520
mai/05 12004 53706 41792 7982 49774 6171 131865
jun/05 11752 54876 42720 8341 51061 6356 134406
jul/05 11602 56771 43633 8814 52447 6618 138104
ago/05 12222 58567 45041 9405 54446 6942 143037
set/05 12259 60138 46215 9460 55675 7244 146705
out/05 12474 61313 47403 9610 57013 7326 149800
nov/05 12493 62918 48932 10013 58945 7537 153852
dez/05 10943 62786 50682 10209 60891 6653 152720
jan/06 12199 64350 51935 10218 62153 7407 158186
fev/06 11757 65985 53151 10137 63288 7558 161435
mar/06 12790 67709 54303 10091 64394 8035 165613
abr/06 12871 69988 55245 9941 65186 8352 169511
mai/06 13280 71104 56438 10111 66549 8692 172946
jun/06 13199 72316 57138 10077 67216 8629 174648
jul/06 12908 73979 58975 10115 69090 8887 177919
ago/06 13080 75432 60241 10089 70331 9261 181597
set/06 12768 76513 61384 9956 71340 9813 183947
out/06 13348 77693 61519 10133 71652 9766 186197
nov/06 13194 79148 62726 10231 72957 9624 188993
dez/06 11738 78985 63472 10762 74235 9646 188258
jan/07 13287 80464 64463 10864 75327 9835 193285
fev/07 13794 82408 65291 10705 75996 9931 197346
mar/07 13771 84783 66977 10648 77624 9893 201246
Fonte: Séries temporais do Banco Central
100
ANEXO E – Spread das operações de crédito referenciais Pessoa Física
Spread Operações Referenciais PF
Total PF Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
outros
bens
dez/99 69,15 - - - -
jan/00 64,05 126,53 55,42 - -
fev/00 66,8 134,54 57,05 - -
mar/00 60,38 126,68 50,22 - -
abr/00 59,64 134,23 48,97 - -
mai/00 54,32 123,73 46,34 - -
jun/00 57,88 145,75 51,35 15,6 65,6
jul/00 55,73 140,35 52,96 17,41 59,93
ago/00 54,93 135,36 53,22 17,38 61,3
set/00 54,37 135,73 54,74 17,86 57,05
out/00 53,91 135,08 55,53 16,68 46,86
nov/00 51,04 137,65 54,34 15,94 47,44
dez/00 49,68 137,48 50,94 17,51 49,76
jan/01 47,93 137,63 51,77 18,75 45,93
fev/01 50,61 135,56 55,47 18,26 45,35
mar/01 46,16 133,63 50,96 15,56 43,49
abr/01 46,84 129,12 52,74 15,22 42,78
mai/01 45,07 129,27 50,84 14,68 45,5
jun/01 45,92 129,88 53,54 15,31 43,68
jul/01 44,84 131,17 53,75 14,67 40,64
ago/01 50,17 139,85 59,43 17,57 44,37
set/01 51 141,04 62,58 16,49 43,21
out/01 54,28 141,37 65,63 18,57 44,04
nov/01 53,06 142 66,91 17,9 49
dez/01 50,99 141,62 64,07 15,96 49,41
jan/02 52,78 141,64 65,45 20,53 48,85
fev/02 52,88 142 64,84 21,32 49,49
mar/02 53,33 141,57 65,53 21,81 45,59
abr/02 50,86 142,12 64,6 17,65 45,05
mai/02 50,13 141,13 63,19 17,06 43,89
jun/02 46,61 140,39 58,75 15,12 41,14
jul/02 49,21 140,6 58,28 20,72 43,08
ago/02 50,48 140,27 59,59 22,08 46,4
set/02 50,56 140,36 62,05 20,32 48,26
out/02 51,5 138,63 62,83 20,45 48,79
nov/02 53,54 139,96 65,47 20,84 50,3
dez/02 54,51 142,27 63,45 23,46 52,97
jan/03 56,79 147,72 68,89 25,52 51,58
fev/03 56,27 148,48 70,53 22,54 49,52
mar/03 59,91 153,13 73,42 25,03 54,88
abr/03 59,89 153,79 73,45 24,88 55,93
101
Spread Operações Referenciais PF
Total PF Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
outros
bens
mai/03 59,98 153,28 74,04 24,48 52,67
jun/03 58,54 152,98 73,22 23,27 51,9
jul/03 56,35 151,17 69,95 22,2 52,96
ago/03 53,61 142,63 66,6 20,53 52,78
set/03 52,13 133,13 65,4 20,31 52,9
out/03 51,69 129,6 65,59 19,58 52,14
nov/03 51,17 129,39 65,04 19,4 50,65
dez/03 50,85 128,94 64,63 20,92 55,81
jan/04 50 128,39 63,61 20,79 50,74
fev/04 48,64 127,61 60,9 20,2 49,6
mar/04 48,62 126,9 61,06 19,74 47,32
abr/04 47,92 125,38 59,87 19,33 46,72
mai/04 45,16 125,39 55,57 17,21 43,34
jun/04 45,01 125,14 54,55 18,21 42,66
jul/04 45,29 125,21 54,88 18,89 42,12
ago/04 45,74 125,45 56,41 18,32 41,98
set/04 45,69 124,59 56,36 17,84 43,58
out/04 45,09 125,34 54,36 17,92 44,11
nov/04 44,47 125,7 52,91 17,69 44,58
dez/04 42,94 127,76 50,43 18,15 48,89
jan/05 43,78 127,57 52,59 18,49 45,82
fev/05 43,21 128,95 51,03 17,8 44,56
mar/05 42,91 128,57 49,66 18,21 43,14
abr/05 42,6 129,88 49,27 17,96 38,07
mai/05 43,63 129,44 50,72 18,9 38,11
jun/05 42,89 130,21 49,84 18,88 34,67
jul/05 43,04 129,86 51,02 18,31 35,53
ago/05 42,81 130,36 51,12 17,66 34,81
set/05 43,91 129,14 52,42 18,18 41,25
out/05 43,73 129,33 52,39 17,97 40,81
nov/05 43,1 130,3 51,53 17,85 38,79
dez/05 42,6 129,21 50,7 18,46 48,15
jan/06 43,51 130,14 52,79 19,47 42,01
fev/06 43,52 129,51 52,98 19,88 38,41
mar/06 43,87 129,62 52,76 19,6 41,37
abr/06 42,91 129,24 50,53 19,43 44,33
mai/06 41,12 130,76 47,33 18,2 43,05
jun/06 40,6 130,81 47,06 17,71 42,62
jul/06 39,71 130,41 45,23 17,82 45,12
ago/06 39,63 130,09 44,82 18,52 45,13
set/06 40,18 130,49 45,19 19,24 47,23
out/06 40,24 129,96 45,31 19,68 45,62
102
Spread Operações Referenciais PF
Total PF Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
outros
bens
nov/06 40,71 130,43 45,62 20,11 45,87
dez/06 39,62 129,8 44,66 19,81 48,25
jan/07 39,94 130,21 44,83 20,32 46,69
fev/07 38,73 129,52 42,35 19,95 45,59
mar/07 38,04 129,39 41,49 19,36 43,16
Fonte: Séries Temporais do Banco Central
103
ANEXO F – Taxas das modalidades de crédito referenciais para taxa de juros
pessoa física
Taxas Operações de Crédito Referenciais Pessoa Física
Data Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Aq.
Veículos
Aq.
Outros
bens
total PF taxa
Selic
mai/00
141,87 66,7 - 74,55 18,5
jun/00
163,28 70,05 35,54 84,3 76,67 17,5
jul/00
156,82 70,57 35,95 77,54 73,37 16,5
ago/00
151,32 69,92 34,79 78 71,7 16,5
set/00
151,79 71,62 35,22 73,93 71,25 16,5
out/00
151,28 72,52 34,24 63,85 70,95 16,5
nov/00
153,82 72 34,3 65,1 68,66 16,5
dez/00
152,71 67,72 35,05 66,54 66,49 15,75
jan/01
152,64 67,31 34,93 61,47 63,63 15,25
fev/01
150,38 70,94 34,45 60,82 66,26 15,25
mar/01
148,78 68,41 33,64 60,94 63,47 15,75
abr/01
145,1 73,06 36,17 63,1 66,7 16,25
mai/01
145,7 72,06 37,42 66,72 66,12 16,75
jun/01
147,07 74,4 38,61 64,54 67,17 18,25
jul/01
150,04 78,58 41,95 65,47 69,74 19
ago/01
158,8 83,07 44,32 68,01 74,35 19
set/01
159,89 86,21 44,32 66,84 75,59 19
out/01
160,29 89,17 45,69 67,58 78,56 19
nov/01
160,46 87,49 40,35 69,58 74,08 19
dez/01
160,18 84,25 38,24 69,59 71,82 19
jan/02
160,1 84,73 41,94 68,13 72,85 19
fev/02
160,35 83,68 41,94 68,33 72,4 18,75
mar/02
159,56 83,64 40,76 63,7 71,77 18,5
abr/02
159,7 83,09 37,1 63,54 69,62 18,5
mai/02
158,4 81,99 38,86 62,69 69,97 18,5
Jun/02
158,77 80,77 42,71 63,16 70,44 18,5
Jul/02
158,75 82,79 50,38 66,63 74,94 18
ago/02
158,07 83,69 50,02 69,88 75,28 18
set/02
158,39 85,42 47,37 71,22 74,7 18
out/02
158,53 88,82 52,98 74,12 79,33 21
nov/02
160,87 93,26 54,94 77,02 82,89 22
dez/02
163,93 91,84 55,53 80,71 83,52 25
jan/03
171,47 95,28 53,85 77,66 83,61 25,5
fev/03
173,08 98,9 53,19 77,64 85,05 26,5
mar/03
177,94 100,63 53,46 82,01 87,27 26,5
abr/03
178,46 98,67 50,31 81,24 85,12 26,5
mai/03
177,6 98,09 47,44 77,12 83,66 26,5
104
Taxas Operações de Crédito Referenciais Pessoa Física
Data Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Aq.
Veículos
Aq.
Outros
bens
total PF taxa
Selic
jun/03
176,98 96,56 45,09 75,67 81,4 26
jul/03
173,9 91,71 42,94 75,21 77,87 24,5
ago/03
163,86 87,5 41,36 73,85 74,54 22
set/03
152,16 83,92 38,78 71,58 70,71 20
out/03
147,44 83,27 37,3 69,94 69,41 19
nov/03
146,49 81,97 36,55 67,66 68,22 17,5
dez/03
144,63 80,32 36,85 71,54 66,64 16,5
jan/04
143,52 79,06 36,13 66,3 65,37 16,5
fev/04
142,89 76,63 35,66 65,44 64,21 16,5
mar/04
142,03 76,54 35,08 62,94 64,01 16,25
abr/04
140,18 75,26 34,96 62,16 63,34 16
mai/04
140,5 72,67 35,29 59,88 62,37 16
jun/04
140,3 71,89 36,32 59,43 62,36 16
jul/04
140,14 71,66 36,1 58,51 62 16
ago/04
140,62 73,82 36,34 58,76 63,1 16
set/04
140,62 73,87 35,73 60,64 63,15 16,25
out/04
141,1 71,87 35,55 61,37 62,42 16,75
nov/04
141,97 70,93 35,63 62,48 62,25 17,25
dez/04
143,97 68,37 35,63 66,92 60,54 17,75
jan/05
144,6 71,17 36,52 64,48 61,99 18,25
fev/05
146,36 70 36,18 63,7 61,8 18,75
mar/05
146,1 68,71 36,65 62,44 61,59 19,25
abr/05
147,58 68,68 36,95 57,68 61,69 19,5
mai/05
147,57 69,93 37,42 57,78 62,51 19,75
jun/05
148,02 68,56 36,91 54,11 61,32 19,75
jul/05
148,04 69,41 36,14 54,67 61,26 19,75
ago/05
148,48 69,47 35,66 53,73 61,05 19,75
set/05
148,75 70,55 35,88 59,93 62,06 19,5
out/05
148,58 70,27 35,59 59,1 61,68 19
nov/05
149,17 68,74 34,89 56,39 60,43 18,5
dez/05
147,45 67,28 34,8 65,2 59,26 18
jan/06
147,79 68,92 35,27 58,6 59,68 17,25
fev/06
146,79 68,59 35,18 54,43 59,18 17,25
mar/06
146,36 67,81 34,43 56,85 59,02 16,5
abr/06
145,43 65,26 34,09 59,42 57,77 15,75
mai/06
145,36 62,29 33,34 58,11 56,12 15,25
jun/06
145,12 62,16 33,25 57,52 55,78 15,25
jul/06
144,09 59,78 32,58 59,63 54,27 14,75
ago/06
143,61 59,12 32,9 59,42 53,9 14,25
set/06
143,45 58,88 32,99 60,96 53,84 14,25
105
Taxas Operações de Crédito Referenciais Pessoa Física
Data Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Aq.
Veículos
Aq.
Outros
bens
total PF taxa
Selic
out/06
142,62 58,58 32,98 58,99 53,48 13,75
nov/06
142,78 58,56 33,09 58,98 53,63 13,25
dez/06
142,04 57,18 32,32 60,98 52,13 13,25
jan/07
141,88 57,23 32,68 59,27 52,28 13
fev/07
141,22 54,47 32 57,94 50,81 13
mar/07
140,8 53,42 31,21 55,36 49,91 12,75
Fonte: Séries Temporais do Banco Central
106
ANEXO G – Índice Volume de Vendas no Varejo
Índice Volume de Vendas no Varejo (média 2003 = 100) Total
jan/00 96,97 jan/03 93,38 jan/06 112,02
fev/00 98,06 fev/03 90,2 fev/06 102,68
mar/00 102,15 mar/03 93,13 mar/06 114,67
abr/00 102,27 abr/03 94,59 abr/06 115,79
mai/00 106,41 mai/03 98,68 mai/06 120,59
jun/00 101,23 jun/03 92,65 jun/06 114,49
jul/00 105 jul/03 97,91 jul/06 117,19
ago/00 104,6 ago/03 99,58 ago/06 120,91
set/00 102,06 set/03 94,96 set/06 120,2
out/00 104,03 out/03 102,71 out/06 123,48
nov/00 105,79 nov/03 103,16 nov/06 125,29
dez/00 145,99 dez/03 139,05 dez/06 171,76
jan/01 98,74 jan/04 98,97 jan/07 121,49
fev/01 93,1 fev/04 94,73 fev/07 112,29
mar/01 104,76 mar/04 103,38 mar/07 127,9
abr/01 100,15 abr/04 104,19
mai/01 104,13 mai/04 109,37
jun/01 100,12 jun/04 104,56
jul/01 100,55 jul/04 109,69
ago/01 103,37 ago/04 106,5
set/01 99,05 set/04 103,74
out/01 105,25 out/04 111,32
nov/01 103,37 nov/04 109,58
dez/01 141,93 dez/04 154,93
jan/02 97,61 jan/05 105,15
fev/02 91,65 fev/05 97,1
mar/02 105,05 mar/05 111,36
abr/02 98,23 abr/05 107,75
mai/02 105,28 mai/05 112,29
jun/02 98,13 jun/05 110,12
jul/02 102,41 jul/05 114,61
ago/02 105,72 ago/05 113,75
set/02 97,66 set/05 109,29
out/02 105,91 out/05 115,46
nov/02 103,39 nov/05 114,98
dez/02 134,73 dez/05 162,59
Fonte: Séries temporais do Banco Central
107
ANEXO H – Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da modalidade –
operações referenciais pessoa física.
Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da modalidade -
Pessoa Física (%)
Data
Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
Outros bens
Total PF
jun/00 2,74 4,25 2,55 15,32 5,44
jul/00 2,92 4,6 2,18 16,98 5,67
ago/00 3,26 4,63 1,96 15,35 5,41
set/00 3,16 4,72 2,17 12,64 5,54
out/00 3,24 4,96 1,92 12,1 5,34
nov/00 3,37 5,4 1,83 11,7 5,35
dez/00 4,26 5,35 1,85 12,25 5,48
jan/01 4,23 5,54 1,85 9,46 5,43
fev/01 4,53 5,64 1,89 9,45 5,47
mar/01 5,3 5,66 2 9,56 5,64
abr/01 5,57 5,74 2,01 9,79 5,79
mai/01 5,8 6 2,18 10,16 5,95
jun/01 6,19 5,95 2,36 10,16 5,89
jul/01 6,78 6,42 2,54 10,6 6,26
ago/01 6,84 7,24 2,56 10,37 6,52
set/01 7,29 7,1 2,68 10,52 6,62
out/01 6,79 7,49 2,57 11,06 6,7
nov/01 7,21 7,78 2,71 12,19 7
dez/01 8,27 8,2 3,07 11,97 7,67
jan/02 8,66 8,97 3,1 12,51 7,95
fev/02 8,74 9,26 2,99 13,49 8,13
mar/02 9,09 9,01 3,1 13,23 7,96
abr/02 8,89 9,27 3,03 13,72 8,25
mai/02 9,19 9,51 3,07 14,4 8,44
jun/02 9,39 9,27 3,09 13,79 8,34
jul/02 9,04 9,12 3,04 13,56 8,18
ago/02 8,63 9,06 2,99 13,67 8,24
set/02 8,88 8,97 2,85 12,75 8,2
out/02 8,09 8,73 2,84 12,89 8,03
nov/02 7,98 8,8 2,88 11,77 8,01
dez/02 8,38 8,4 2,9 11,4 7,78
jan/03 7,63 8,28 2,88 12,01 7,69
fev/03 7,73 8,1 3,79 11,23 7,9
mar/03 7,14 8,18 3,26 11,31 7,64
abr/03 7 8,12 3,33 12,17 7,65
mai/03 7,54 8,25 3,51 12,99 7,85
jun/03 7,62 8,13 3,55 13,06 7,8
108
Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da modalidade -
Pessoa Física (%)
Data
Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
Outros bens
Total PF
jul/03 7,71 8,27 3,52 12,96 7,82
ago/03 7,43 8,39 3,49 12,9 7,9
set/03 7,71 7,72 3,46 11,93 7,68
out/03 6,99 7,55 3,18 11,79 7,38
nov/03 7,77 7,48 3,13 11,45 7,43
dez/03 7,97 7,09 3,2 9,94 7,26
jan/04 7,51 7,85 3,2 9,67 7,42
fev/04 7,86 7,82 3,18 9,59 7,35
mar/04 7,37 6,98 3,11 9,35 6,87
abr/04 7,08 6,52 3,02 9,67 6,62
mai/04 6,59 6,5 2,95 10,15 6,59
jun/04 6,14 6,28 2,81 9,88 6,54
jul/04 6,05 6,34 2,82 9,81 6,54
ago/04 5,74 6,18 2,55 9,6 6,34
set/04 5,38 6,05 2,47 9,86 6,23
out/04 5,49 6,05 2,6 9,36 6,45
nov/04 5,4 5,92 2,24 9,15 6,28
dez/04 6,05 5,81 2,11 8,54 6,13
jan/05 5,64 5,87 2,03 8,39 6,09
fev/05 5,01 5,67 1,98 8,67 5,94
mar/05 4,85 5,67 1,88 8,83 6,13
abr/05 5,13 5,94 1,85 9,02 6,12
mai/05 4,87 5,49 1,78 9,34 5,94
jun/05 5,26 5,5 1,72 9,28 6,03
jul/05 5,9 5,55 1,78 9,42 6,12
ago/05 5,99 5,63 1,74 9,2 6,3
set/05 6,08 5,67 1,99 9,23 6,48
out/05 6,17 5,8 2,06 9,67 6,47
nov/05 6,44 5,94 2,14 9,85 6,8
dez/05 7,6 6,02 2,2 9,83 6,74
jan/06 7,25 6,23 2,34 9,85 6,93
fev/06 7,57 6,67 2,46 9,85 7,17
mar/06 7,47 6,7 2,62 9,96 7,25
abr/06 7,5 6,4 2,89 10,86 7,43
mai/06 7,84 6,47 3,07 11,31 7,7
jun/06 7,89 6,11 3,2 11,32 7,27
jul/06 8,52 6,21 3,48 11,65 7,54
ago/06 8,86 6,28 3,41 11,85 7,6
set/06 9,29 6,24 3,49 11,8 7,68
out/06 9,39 6,13 3,3 11,91 7,58
nov/06 9,39 6,16 3,27 12,19 7,67
dez/06 10,6 6,25 3,27 11,17 7,57
109
Inadimplência acima de 90 dias em relação ao total da modalidade -
Pessoa Física (%)
Data
Cheque
Especial
Crédito
Pessoal
Veículos Aquisição
Outros bens
Total PF
jan/07 10,56 5,83 3,24 11,04 7,46
fev/07 9,45 5,74 3,29 11,12 7,34
mar/07 9,61 5,77 3,29 11,26 7,14
Fonte: Séries Temporais do Banco Central.
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