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FABIANA APARECIDA ARF
O PAPEL DO DIRETOR NA ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR:
ONTEM E HOJE
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Educação da
Faculdade de Filosofia e Ciências da
Universidade Estadual Paulista “Júlio de
Mesquita Filho”, Campus de Marília, sob a
orientação da Profa. Dra. Lourdes Marcelino
Machado, e co-orientação da Dr.a Graziela
Zambão Abdian Maia, como requisito para a
obtenção do título de Mestre em Educação.
(Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação Brasileira).
MARÍLIA
2007
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2
RESUMO
Este trabalho tem como objeto de estudo o papel do diretor de escola, com foco na década de
1970 e na atualidade, tendo como objetivo principal contrapor o papel atribuído ao mesmo nas
duas épocas. Tem como ponto de partida o livro O papel do diretor na administração escolar,
de Myrtes Alonso (1976). A autora desenvolveu um trabalho com alguns pressupostos básicos
utilizando-se de um esquema teórico de referências bastante amplo que permitiu a análise da
função administrativa, transpondo-a para a situação escolar. A partir do referido livro, são
retomadas algumas teorias administrativas e identificado o papel do diretor de escola na
década de 1970. Para contrapor os dados colhidos sobre o papel do diretor na Administração
Escolar na referida década ao momento atual, são analisados alguns textos referentes à
Administração Escolar contemporânea, enfatizando a teoria da Qualidade Total. São
identificadas algumas características comuns entre a teoria dos sistemas abertos, considerada
por Alonso (1976) a mais apropriada para o estudo das organizações escolares, e a teoria da
Qualidade Total. O estudo é de natureza qualitativa e a metodologia utilizada é a Análise de
Conteúdo.
Palavras-chave: papel do diretor de escola; Teoria da Administração Escolar; Teoria de
Sistemas; abordagem sistêmica; Qualidade Total.
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3
ABSTRACT
This thesis has as study object the school principal’s role focusing the 70’s and currently and
the main objective is to compare the principal’s role in both periods of time. The starting point
is the book O papel do diretor na administração escolar, by Myrtes Alonso (1976). The
author produced a piece of work with basic premises using a broad theoretical scheme of
references that made it possible to analyze the administrative function, quoting it to school
situation. From that book, some administrative theories are reviewed and the school
principal’s role in the 70’s is identified. To analyze the data collected about school principal’s
role in school administration and to compare it to current days some texts of modern School
Administration are analyzed, emphasizing Total Quality theory. Some common characteristics
between Systems Theories, considered by Alonso (1976) the most appropriate to study school
organizations, and Total Quality Theory are identified. The research is qualitative and the
methodology used is Content Analysis.
Keywords: school principal’s role; School Administration Theory; Systems Theory; systemic
approach; Total Quality
4
LISTA DE SIGLAS
AID – Agency for International Development (Agência para o Desenvolvimento
Internacional)
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação
ARENA – Aliança Renovadora Nacional
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Internacional para o Desenvolvimento e a Reconstrução (Banco Mundial)
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe
CFE – Conselho Federal de Educação
ESG – Escola Superior de Guerra
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
GQT – Gestão da Qualidade Total
IBAD – Instituto Brasileiro de Ação Democrática
IPES – Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais
LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MDB – Movimento Democrático Brasileiro
MEC – Ministério da Educação e Cultura
OMC – Organização Mundial do Comércio
OREALC – Oficina Regional para a Educação na América Latina e no Caribe
PAEG – Programa de Ação Econômica do Governo
PDDES – Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
PED – Plano Estratégico de Desenvolvimento
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
TGA – Teoria Geral da Administração
UNE – União Nacional dos Estudantes
USAID – United States Agency for International Development (Agência Norte-Americana
para o Desenvolvimento Internacional)
5
SUMÁRIO
RESUMO ...................................................................................................................................2
ABSTRACT ...............................................................................................................................3
LISTA DE SIGLAS ...................................................................................................................4
AGRADECIMENTOS...............................................................................................................6
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................7
1 AS DÉCADAS DE 1960 E 1970: RETROSPECTIVA HISTÓRICA..................................17
1.1 – O contexto político, social e econômico brasileiro......................................................17
1.2 – A educação nas décadas de 1960 e 1970.....................................................................21
1.2.1 – A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n.º 4.024 de 1961.21
1.2.2 – A Lei n.º 5.540 de 1968: a reforma do ensino superior........................................25
1.2.3 – A Lei n.º 5.692 de 1971: a reforma dos ensinos de 1º e 2º graus.........................29
1.3 – O papel do diretor de escola e a legislação do ensino.................................................35
2 MYRTES ALONSO E O PAPEL DO DIRETOR NA ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR ...37
2.1 – O papel do diretor na administração escolar ...............................................................37
2.2 – Posições teóricas analisadas por Myrtes Alonso.........................................................44
2.2.1 – Enfoque behaviorista: teorias da cooperação e da tomada de decisão.................44
2.2.2 – Enfoque estruturalista: teoria da burocracia.........................................................54
2.2.3 – Abordagem sistêmica ...........................................................................................57
2.3 – A função administrativa e o papel do diretor na organização escolar.........................64
2.4 – A Teoria de Sistemas na educação brasileira ..............................................................72
3 A ABORDAGEM SISTÊMICA REVISTA .........................................................................75
3.1 – A década de 1990 ........................................................................................................75
3.2 – Teoria da Administração Escolar no Brasil hoje: críticas e propostas........................78
3.3 – Dois momentos, duas sínteses teóricas: Sistemas Abertos e Qualidade Total............88
3.4 – Ranços das teorias administrativas na Qualidade Total ..............................................91
3.4.1 – Taylorismo............................................................................................................91
3.4.2 – A teoria da motivação de Maslow........................................................................93
3.4.3 – Os princípios de Deming......................................................................................94
3.5 – A Qualidade Total na educação brasileira...................................................................96
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................101
REFERÊNCIAS .....................................................................................................................106
6
AGRADECIMENTOS
Este estudo foi possível porque existiram pessoas que sempre estiveram ao meu
lado, me apoiando e acreditando em mim.
Gostaria de registrar meus sinceros agradecimentos, em primeiro lugar, aos meus
pais, Antônio Arf Sanches e Maria José Arf, pelo carinho, pela liberdade de escolha que
sempre me propiciaram e pela confiança em mim depositada.
Aos demais familiares, que sempre me incentivaram na busca dos meus objetivos.
A minha orientadora, Prof.a Dr.a Lourdes Marcelino Machado, pelas orientações
e pela competência e paciência com que me orientou.
Aos docentes Prof. Dr. Paschoal Quaglio e Dr.a Graziela Zambão Abdiam Maia,
pelas críticas e sugestões dadas no exame de qualificação. À Dr.a Graziela agradeço, também,
pelas orientações feitas, posteriormente ao referido exame, como minha co-orientadora.
Ao Dr. Djeissom Silva Ribeiro, pela amizade, pelo incentivo e pelos vários
momentos de diálogo, que clarearam boa parte do caminho a ser percorrido para o
desenvolvimento desta pesquisa. A seus pais, Reginaldo Martins Ribeiro e Leonice da Silva
Ribeiro, pelo carinho e pelo incentivo constante dados durante a elaboração deste trabalho.
A Silvia Regina Barbosa Garrossino, pela amizade e por ter estado sempre ao meu
lado nessa difícil caminhada.
À Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, em seu todo
institucional, e aos funcionários da Seção de Pós-Graduação pelo respeito com que sempre me
trataram.
A todas as pessoas que cruzaram o meu caminho e que contribuíram direta ou
indiretamente para o meu crescimento.
Ao CNPq, pela bolsa concedida.
7
INTRODUÇÃO
Esta pesquisa, que tem como objeto de estudo o papel do diretor de escola e como
ponto de partida e material básico o livro O papel do diretor na administração escolar, de
Myrtes Alonso (1976), faz parte do projeto integrado intitulado “A Evolução do
Conhecimento em Administração da Educação no Brasil”, financiado pelo CNPq, que
abrigou, dentro dessa temática, outros subprojetos desenvolvidos por discentes do Programa
de Pós-Graduação em Educação, da UNESP, Campus de Marilia
1
.
A constatação da escassez de análises e pesquisas voltadas para o
desenvolvimento da teoria administrativa em Educação, levou a equipe a buscar, mediante
análise de textos e autores previamente escolhidos, o resgate da evolução teórica da
Administração da Educação no Brasil, na tentativa de encontrar suas raízes e (re)conhecer os
traços marcantes da produção na área, possivelmente traduzidos em concepções e/ou
modelo(s) teórico(s).
A questão central foi a da constituição da Administração da Educação como um
campo de saber em busca da compreensão do processo de sua construção teórica e do
reconhecimento de elementos que pudessem ser definidos como marcos constitutivos da área,
na tentativa de identificar a existência ou ausência de um pensamento administrativo
brasileiro, em Educação, traduzido em modelos teóricos ou em idéias que pudessem ser
consideradas originais.
O projeto integrado encontra-se em sua terceira fase. A primeira fase, iniciada em
2001, tinha como subtítulo “raízes e processos de constituição teórica”. A segunda, iniciada
em 2003, tinha como subtítulo “do estudo da constituição teórica à construção de um
vocabulário”. A terceira fase, iniciada em 2006, tem como subtítulo “vocabulário usual da
área (1996-2005)”
2
.
1
O projeto integrado conta, atualmente, com a participação dos seguintes pesquisadores, sob a coordenação da
Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado: Djeissom Silva Ribeiro (Doutorado concluído); Graziela Zambão
Abdian Maia (Doutorado concluído); Márcia Regina Canhoto Lima (Doutorado concluído); Júlia Cristina Alves
e Messas (Doutorado concluído); Hellen Cristina Alves Luz (Mestrado concluído); Adriana Ignácio Yanaguita
(Mestrado em andamento); Fabiana Aparecida Arf (Mestrado em andamento); Silvia Regina Barbosa Garrossino
(Mestrado em andamento).
2
O desenrolar do projeto resultou nas seguintes teses e dissertações: a) Administração da Educação em Anísio
Teixeira: realismo e utopismo, tese de Livre-Docência defendida pela Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado;
b) Para uma Teoria da Administração Escolar no Brasil: existe um modelo teórico?, dissertação de Mestrado de
Djeissom Silva Ribeiro; c) Teoria de Administração Escolar em José Querino Ribeiro e M. B. Lourenço Filho:
raízes e processos de constituição de modelos teóricos, tese de Doutorado de Djeissom Silva Ribeiro; d)
8
O resgate da teoria da Administração da Educação no Brasil, proposto na
primeira fase de estudo, possibilitou o (re)conhecimento parcial de seus processos e de suas
raízes de constituição teórica. No prosseguimento dos estudos, em sua segunda fase,
delineou-se a possibilidade de se ampliar o resgate do pensamento administrativo no Brasil,
assim como na oportunidade de proporcionar uma (re)descoberta de autores que podem ser
considerados clássicos na área da Administração da Educação.
A pesquisa confirmou que os anos que precederam a abertura política dos anos
1980 não foram pródigos para os estudos de Administração da Educação. Encontra-se no
período e nos anos mais recentes, sobretudo a partir de meados da década de 1970, uma
produção fragmentária e de caráter instrumental e, salvo exceções, pouco divulgada,
enquanto que nos anos 1980 predominaram as análises com referencial teórico de inspiração
marxista e nos anos 1990, em princípio, há certa revitalização da produção bibliográfica a
partir de múltiplos referenciais, mas que, em grande parte, sugere fortes laços com as
perspectivas gerencialistas e de adaptação ao receituário da Qualidade Total.
O objetivo desta pesquisa é identificar o papel atribuído ao diretor de escola na
década de 1970, a partir da análise do livro de Alonso (1976), contrapondo e comparando ao
papel que lhe é atribuído na atualidade, especialmente a partir da década de 1990, mediante
análise de teorias administrativas contemporâneas, mais especificamente a teoria da
Qualidade Total.
A idéia de analisar o livro mencionado surgiu na graduação, durante as aulas da
Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado, na Universidade Estadual Paulista, Faculdade de
Filosofia e Ciências, Campus de Marilia. A referida docente, ao lecionar a disciplina
“Princípios e Métodos de Administração Escolar”, no ano de 2002, utilizou-se de trechos do
livro e sugeriu uma primeira pesquisa bibliográfica na área de Administração Escolar para a
realização do estágio supervisionado, visando a um melhor embasamento teórico para a
observação da prática. Um dos principais livros utilizados com este objetivo foi o de Alonso
Administração da Educação no Brasil na década de 1990: entre a competitividade e a humanização; dissertação
de Mestrado de Márcia Regina Canhoto de Lima; e) A ANPAE e a evolução do Conhecimento em Administração
da Educação no Brasil, tese de Doutorado de Graziela Zambão Abdian Maia; f) Administração Escolar no
Brasil: reflexão e crítica sobre o pensamento de Carneiro Leão, dissertação de Mestrado de Helen Cristina Alves
Luz; g) Evolução do conhecimento em Administração Escolar nas produções da UNESP de Marilia na década
de 1990, dissertação de Mestrado de Maria José Beraldi; h) Circuito Gestão: seus sentidos e implicações para a
formação e as práticas dos profissionais de educação, dissertação de Mestrado de Júlia Cristina Alves e Messas;
i) Administração da Educação e Administração Pública: relações e implicações, tese de Doutorado de Júlia
Cristina Alves e Messas.
9
(1976), que mesmo sendo da década de 1970, orientou a realização do estágio, surgindo, daí,
o interesse em aprofundar tal análise.
A opção por analisar a teoria da Qualidade Total, para identificar o papel do
diretor de escola atualmente, deve-se tanto à constatação feita anteriormente nos estudos
realizados no projeto integrado quanto à identificação de alguns autores que vêem a referida
teoria como representante do pensamento administrativo brasileiro na década de 1990 e
identificam, na mesma, princípios da Teoria Geral da Administração (TGA). De acordo com
Russo (2005, p. 38), a emergência da educação como espaço para o qual se deslocou parte do
capital com a expansão educacional promovida pelo neoliberalismo, fez com que renascessem
“[...] vertentes da administração escolar que têm na TGA a fonte de sua orientação teórica.
Estas apresentam velhos princípios dos movimentos da Administração Geral agora travestidos
em novas denominações como a da qualidade total”.
Sabe-se que os estudos recentes tratam, na sua maioria, de questões pontuais, são
exploratórios e pouco têm contribuído para a consolidação e avanço da teoria de
Administração Escolar. Dada a necessidade de aprofundamento de estudos nessa área, esta
pesquisa torna-se relevante porque busca suprir uma lacuna nessa área de conhecimento, na
qual existem poucas análises e pesquisas voltadas para o resgate da teoria.
Nas décadas de 1960 e 1970, desenvolveu-se uma rejeição dos princípios e
procedimentos da educação clássica na educação brasileira que inspiraram o enfoque
tecnocrático de organização e gestão de ensino. Seus intérpretes foram os psicólogos e
psicólogos sociais que enfatizavam o lado humano da organização e o lado psicossociológico
da escola como instituição social (SANDER, 1986).
O enfoque psicossociológico ou comportamental destaca a interação entre a
dimensão humana e a dimensão institucional da administração e tem presença marcante na
educação, especialmente através da utilização do enfoque sistêmico. O critério central do
enfoque comportamental é a eficácia, cujo compromisso principal é a consecução dos
objetivos educacionais.
Na perspectiva comportamental de administração escolar, a ação dos
administradores visa a consecução dos objetivos pedagógicos da escola. Sua
principal preocupação administrativa se torna a eficácia para lograr objetivos
educacionais, ao invés da eficiência para assegurar unidade, economia e
aperfeiçoamento à administração da educação (SANDER, 1986, p.17, grifos
do autor).
De acordo com Sander (1986, p. 16-17, grifos do autor) “[...] a lição
psicossociológica de administração educacional [...] foi ensinada magistralmente, entre
10
outros, por Myrtes Alonso em seu conhecido texto O papel do Diretor na Administração
Escolar”. Segundo o autor, este livro foi um exemplo da utilização das contribuições dos
psicólogos sociais na Administração da Educação
3
, adotando os conceitos funcionalistas e os
instrumentos analíticos específicos da teoria dos sistemas aplicada à educação e sua
administração. Sabe-se que Myrtes Alonso é membro da Associação Nacional de Política e
Administração da Educação (ANPAE) desde a sua fundação, em 1961, na Universidade de
São Paulo, e que entre os anpaeanos seu livro teve grande importância apesar de bastante
criticado em alguns trabalhos acadêmicos, como os de Vitor H. Paro e de Maria de Fátima C.
Félix.
Licínio Lima (2003, p. 1) afirma crer que O papel do diretor na administração
escolar
pode ser visto como um livro de referência de um certo momento histórico e
sobretudo de uma certa concepção mais gerencial da Administração Escolar.
Ou seja, ele deve ser objeto de crítica, mas, por outro lado, não deve ser
simplesmente ignorado, como acontece tantas vezes.
De acordo com Ribeiro (2001, p. 9), Myrtes Alonso tornou-se uma das referências
na área de Administração Escolar no período subseqüente ao lançamento de seu livro, o qual
“[...] é quase um manual da administração escolar no Brasil”.
A própria autora afirma a importância do mesmo, ressaltando que “[...] esse livro
caiu num momento certo, tanto que ele entrou em listas de concursos muitas vezes [...]” e
também que “[...] ele era indicado em muitas partes do Brasil [...]” (ALONSO apud
RIBEIRO
4
, 2001). O texto de Alonso foi um dos livros utilizados por Félix (1984) para
abordar a relação entre a Administração Escolar e a Administração de Empresa, pelo fato de
ele estar indicado na bibliografia de todos os planos de curso da disciplina Administração
Escolar de algumas universidades brasileiras, levantados em 1980.
A proposta de Alonso (1976), para desenvolver seu trabalho, era a de um esquema
teórico de referências suficientemente amplo para permitir uma análise da função
administrativa, transferindo esse quadro para a situação escolar, analisando, então, a
administração escolar. A autora adotou alguns pressupostos básicos que foram articulados no
3
De acordo com Sander (1995), a psicologia social da educação influenciou os estudos de administração por
mais de cinco décadas, a partir de 1940, momento em que adquiriram grande importância as teorias
psicossociológicas de Parsons, Katz e Kahn, Getzels e outros pensadores funcionalistas na América do Norte.
4
A autora faz tal afirmação na entrevista concedida a Djeissom Silva Ribeiro (2001), quando o mesmo
desenvolvia sua dissertação de mestrado utilizando o referido livro como uma das referências teóricas para o
resgate da Teoria de Administração Escolar no Brasil, no período que abrange desde a década de 1950 até
meados de 1980.
11
decorrer de seu trabalho, utilizando alguns termos principais, como: função, papel,
organização e administração.
De acordo com a autora, as modernas organizações constituem sistemas peculiares
visando à elaboração de um produto final que será absorvido por outros sistemas existentes.
A organização constitui um “sistema aberto”, isto é, um organismo vivo em
intercâmbio constante com o seu ambiente, do qual retira informações
básicas para definir e rever os seus propósitos, e ao qual oferece, em troca,
“bens”, “serviços”, “utilidades” julgados desejáveis e necessários [...]
(ALONSO, 1976, p.78-79).
Na concepção de sistemas abertos há um processo de diferenciação interna
produzido nas organizações, surgindo diversas estruturas ou subsistemas, que apresentam suas
funções específicas. Nesse contexto a função administrativa é vista como um subsistema
dentro do sistema global considerado (ALONSO, 1976).
Alonso (1976) destaca a dualidade existente entre as estruturas formais e
informais nas organizações modernas. Segundo a autora, por mais que uma organização
procure definir formalmente, dentro de sua estrutura, as funções e os papéis de seus membros
e por mais rígidos que sejam os seus controles, haverá sempre um conjunto de atividades e de
relações não previstas e não estabelecidas oficialmente pela organização.
Compreender os termos utilizados por Alonso (1976), suas origens e o momento
em que foram utilizados é de fundamental importância para poder analisar o livro em seu
contexto, assim como os demais que serão analisados para dissertar sobre o momento atual na
Administração Escolar e atingir os objetivos inicialmente propostos.
Constatando-se que os estudos recentes sobre Administração Escolar são em geral
fragmentários e descritivos, havendo lacunas em uma série de aspectos que envolvem o papel
de diretor de escola, formulam-se as seguintes questões:
Se na década de 1970 encontra-se uma obra que enfocou o papel do diretor de
escola, em que medida esse padrão vige até o momento? Houve mudanças nesse padrão,
perceptíveis no momento atual?
Para encontrar respostas concretas, propõe-se partir de uma análise do referido
livro de Alonso (1976), para identificar o papel atribuído ao diretor de escola na década de
1970, contrapondo-o com o momento atual, analisando teorias administrativas
contemporâneas.
Após a análise do livro, são levantadas, a partir das referências bibliográficas
deste, os autores que serviram de base para seu desenvolvimento, assim como a legislação e
as normas vigentes no momento da produção da obra para uma contextualização.
12
A preocupação em analisar as principais bibliografias trabalhadas pela autora
deve-se ao imperativo de se conhecer o material que era utilizado na época em que escreveu
seu livro, em termos de teoria de Administração (Geral e Escolar) e, conseqüentemente, saber
o que a influenciou em suas conclusões a respeito do papel do diretor de escola.
Os principais livros utilizados com esse objetivo são:
• As funções do executivo, de Chester Barnard;
• Comportamento Administrativo: estudo dos processos decisórios nas
organizações administrativas, de Herbert A. Simon;
• Teoria das organizações, de James G. March e Herbert A. Simon;
• Organizações complexas: estudo das organizações em face dos problemas
sociais, de Amitai Etzioni; e
• Psicologia social das organizações, de Daniel Katz e Robert L. Kahn.
Os três primeiros livros mencionados são utilizados por Alonso (1976) para tratar
sobre o behaviorismo. Barnard (1971, p. 14) desenvolveu o conceito de cooperação que leva à
definição da organização formal como um “[...] sistema de atividades ou forças
conscientemente organizadas de duas ou mais pessoas”. O autor aborda os conceitos de
liderança, tomada de decisões, motivação, dentre outros.
Simon (1971) apresenta um estudo dos processos decisórios nas organizações,
formulando uma teoria da escolha racional, e descreve os mecanismos que influenciam as
decisões dos seus participantes. Trata sobre a vinculação motivacional entre indivíduo e
organização, sobre a questão do equilíbrio organizacional, sobre a importância do
planejamento, visto como o recurso mais adequado para se manter um alto grau de
racionalidade, por permitir um processo de decisão conveniente à organização.
March e Simon (1967) resgatam algumas das idéias defendidas por Simon (1971)
e contribuem com a concepção da decisão na organização com seu exame do comportamento
de procura.
O livro de Etzioni (1973), bastante utilizado por Alonso (1976), faz uma coletânea
de trinta e nove textos compilados de um conjunto bibliográfico consideravelmente vasto para
o estudo das organizações, reunindo artigos ou partes de livros de diversos autores, como:
Max Weber, Chester Barnard, Talcott Parsons, Robert Merton, James G. March e Herbert A.
Simon, dentre outros.
Katz e Kahn (1974) são considerados por Alonso (1976) os maiores
representantes da teoria dos sistemas abertos na Psicologia Social. Os autores apresentam
13
algumas características dos sistemas abertos, como as entradas (inputs), a transformação, as
saídas (outputs), o feedback etc., e propõem que a teoria das organizações se liberte das
limitações das abordagens anteriores que viam a organização como um sistema fechado.
Para contrapor os dados colhidos sobre o papel do diretor na administração
escolar na década de 1970 ao momento atual, são identificados e analisados alguns textos
referentes à administração escolar contemporânea.
Os principais textos analisados com o intuito de identificar o papel do diretor de
escola na atualidade, especialmente a partir da década de 1990, referem-se à Qualidade Total.
São eles:
• Implantação da Qualidade Total na educação, de Eduardo Fernandes
Barbosa e vários autores;
• Excelência na educação: a escola de Qualidade Total; Pedagogia da
Qualidade Total; e Sala de aula de Qualidade Total, de Cosete Ramos; e
• Qualidade: a revolução da administração, de William Edwards Deming.
O primeiro livro reúne a experiência da Fundação Christiano Ottoni na educação e
apresenta conceitos, método e técnicas para a implantação da Qualidade Total no âmbito
educacional.
Os três livros de Cosete Ramos compõem, segundo a autora, uma “trilogia” da
educação de Qualidade Total. Têm como ponto de partida as idéias de Deming sobre a
Qualidade Total e desenvolvem uma série de estratégias que visam aplicar na educação os
conceitos desenvolvidos pelo referido autor.
Deming é o principal representante da teoria da Qualidade Total. Seu livro aborda
o conceito de sistema e apresenta os 14 princípios elaborados pelo autor, fundamentados em
sua experiência no Japão em 1950 e nos anos subseqüentes. O autor afirma que tais princípios
constituem a base para a transformação da indústria norte-americana e podem ser aplicados
em qualquer tipo de organização humana, independentemente de seu caráter, tamanho,
localização
A presente pesquisa é de natureza qualitativa, por caracterizar-se como descritiva
e exploratória. Segundo Alves (1991), as abordagens qualitativas são as que melhor servem às
intenções de se trabalhar no contexto da descoberta, com vistas a suprir lacunas do
conhecimento existente e/ou inconsistências teóricas e que, além disso, apresentam
procedimentos intuitivos, maleáveis e adaptáveis à evolução da pesquisa.
14
Segundo Bardin (1977), a análise qualitativa é válida, sobretudo, na elaboração de
deduções específicas sobre um acontecimento ou uma variável de inferência precisa. De
acordo com a autora,
[...] o que caracteriza a análise qualitativa é o fato de a inferência – sempre
que é realizada – ser fundada na presença do índice (tema, palavra,
personagem, ), e não sobre a freqüência da sua aparição, em cada
comunicação individual (BARDIN, 1977, p. 115-116).
Considerando-se os objetivos e a natureza analítica da presente pesquisa, foi
selecionada a Análise de Conteúdo
5
como método preferencial de investigação, para que os
dados pudessem ser devidamente analisados e interpretados.
A “corrente” adotada é a francesa, representada pelo livro Análise de Conteúdo,
de Laurence Bardin. De acordo com a autora, a Análise de Conteúdo aparece como
Um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, por
procedimentos, sistemáticos e objectivos de descrição do conteúdo das
mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de
conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis
inferidas) destas mensagens (BARDIN, 1977, p. 42, grifos do autor).
De acordo com a autora, as inferências (ou deduções lógicas) podem responder a
dois tipos de problemas: o que conduziu a um determinado enunciado e quais conseqüências
esse anunciado pode provocar.
Segundo Bardin (1977), as fases da Análise de Conteúdo organizam-se em três
pólos cronológicos: a pré-análise; a exploração do material; e o tratamento dos resultados e a
inferência.
A pré-análise é a fase da organização e possui três encargos: a escolha dos
documentos a serem submetidos à análise, a formulação das hipóteses e dos objetivos e a
elaboração de indicadores que fundamentem a interpretação final. A fase da exploração do
material consiste essencialmente de operações de codificação do material coletado. Por fim, o
tratamento dos resultados e a inferência é o momento em que ocorre a interpretação a
propósito dos objetivos previstos.
No contexto da Análise de Conteúdo, a técnica utilizada para desenvolver esta
pesquisa aproxima-se da Análise do Discurso, assim definida por Bardin (1977, p. 213, grifos
do autor):
5
Essa metodologia vem sendo utilizada e discutida pelo grupo de pesquisadores que integram o
projeto “A evolução do conhecimento em Administração da Educação no Brasil”, desde o ano de 2001.
15
• o procedimento tem como objetivo a inferência a partir dos “efeitos de
superfície” de uma “estrutura profunda”: os processos de produção;
• esta técnica de análise inscreve-se numa sociologia do discurso e
procura estabelecer ligações entre a situação (condições de produção) na
qual o sujeito se encontra e as manifestações semântico-sintáticas da
superfície discursiva [...].
Esse modelo metodológico tem como hipótese geral que um discurso ou conjunto
de discursos é determinado pela relação entre as condições de produção e um sistema
lingüístico. Porém, essa abordagem ultrapassa “[...] o plano estritamente lingüístico, ao
considerar o sujeito produtor do discurso como estando situado num espaço social”
(BARDIN, 1977, p. 214).
A Análise do Discurso mostrou-se apropriada para esta pesquisa, principalmente,
por se considerar a inserção na área de Administração da Educação de Myrtes Alonso e o
contexto histórico no qual sua obra foi produzida, considerando as condições de produção dos
discursos, e, também, por se trabalhar com inferências a partir dos textos analisados.
O presente texto é composto de três capítulos.
O primeiro faz uma retrospectiva histórica das décadas de 1960 e 1970, trazendo
um pouco do contexto político, social e econômico, assim como as principais leis do ensino
vigentes nessa época. Essas leis são: a primeira Lei de diretrizes e Bases da Educação
Nacional n.º 4.024 de 1961, a Lei n.º 5.540 de 1968 e a Lei n.º 5.692 de 1971.
Inicialmente, pretendia-se abordar apenas as duas últimas leis, enfocando a
legislação para a educação superior na época em que Myrtes Alonso foi estudante nesse nível
de ensino, e – já que a autora enfoca o papel do diretor de escola de 1º grau (atual ensino
fundamental) – apresentar a legislação vigente, naquela época, para o ensino de 1º grau. No
entanto, viu-se a necessidade de abordar a Lei n.º 4.024 de 1961 porque, primeiramente, as
Leis citadas acima eram reformas desta e, em segundo, Alonso havia feito curso de
especialização e mestrado antes da Lei n.º 5.540 e, portanto, havia outra organização no
ensino superior que precisava ser explicitada.
O segundo capítulo trata fundamentalmente do livro O papel do diretor na
administração escolar, assim como das teorias nele analisadas, que são de fundamental
importância para a compreensão das funções atribuídas por Alonso (1976) ao diretor de
escola. Procura identificar, ainda, as características dos sistemas abertos presentes na
educação brasileira.
16
O terceiro capítulo aborda rapidamente o contexto da década de 1990 e trata sobre
algumas críticas e propostas de teóricos da Administração Escolar que surgiram a partir da
década de 1980. Apresenta, em seguida, uma teoria que possui algumas características
semelhantes às da abordagem sistêmica: a teoria da Qualidade Total.
Nas considerações finais são retomadas as idéias principais abordadas nos
capítulos desenvolvidos, enfocando o livro de Alonso (1976) e as mudanças e permanências
ocorridas, percebidas durante o desenrolar da pesquisa, com relação à elaboração de uma
teoria de Administração que se aplique na educação e na concepção do papel do diretor de
escola.
17
1 AS DÉCADAS DE 1960 E 1970: RETROSPECTIVA
HISTÓRICA
1.1 – O contexto político, social e econômico brasileiro
O início da década de 1960 foi marcado por uma estagnação econômica,
acompanhada de alta taxa inflacionária, a partir do momento que cessou a possibilidade de
desenvolvimento econômico baseado no modelo de substituição de importações. O processo
inflacionário resultante do período de desenvolvimento acelerado da economia nacional,
associada ao capitalismo internacional, do governo de Juscelino Kubitschek, desencadeou
uma crise política e econômica no país, trazendo a necessidade de redefinir o projeto de
desenvolvimento da economia nacional ou ajustar esse projeto a uma nova orientação política
(SAVIANI, 1978).
Em 20 de dezembro de 1961, foi promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDBEN), n.º 4.024, que resultou de uma longa tramitação iniciada em
1946, constituindo-se, segundo Saviani (1978), numa oportunidade para a sociedade
brasileira organizar formalmente seu sistema de ensino, de acordo com o projeto de
modernização do país.
Um grupo de empresários de São Paulo e do Rio de Janeiro reuniu-se, em 1961,
para criar o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES)
6
, que foi um dos organismos
responsáveis pela idealização do ideário construído no âmbito educacional na época
7
. A
concepção de educação adotada, baseada na teoria do Capital Humano, de caráter
economicista, ressaltava a função e o caráter econômico da educação para o
desenvolvimento. A educação é vista como uma indústria de prestação de serviços e o homem
considerado parte do capital sendo convertido em recurso humano para a produção. O
objetivo da educação seria, então, formar o produtor, o consumidor e a mão-de-obra requerida
6
Os estudos empreendidos por esse organismo, que funcionou até 1971, influenciaram a política após 1964, de
modo especial nos âmbitos político e econômico, assim como as propostas educacionais sob uma perspectiva
empresarial.
7
Em 1964, nos meses de agosto, setembro, outubro e novembro, o grupo se dedicou à preparação de um
simpósio sobre a reforma da educação, realizado no mesmo ano, culminando com a realização, em outubro e
novembro de 1968, de um “Fórum de Educação”, do qual participaram dois integrantes do Grupo de Reforma
Universitária: Fernando Bastos de Ávila e João Lyra Filho.
18
pela indústria moderna, integrando-se ao capitalismo internacional (XAVIER; RIBEIRO;
NORONHA, 1994).
Em fevereiro de 1962, foi instalado o Conselho Federal de Educação (CFE),
criado para substituir o Conselho Nacional de Educação. Em setembro do mesmo ano, esse
Conselho aprovou o seu Plano Nacional de Educação para o período 1962-1970. De acordo
com Romanelli (2000, p. 185), as metas quantitativas para o ensino no período estipulado
eram:
1. Ensino Primário – matrícula até a quarta série de 100% da população
escolar de 7 a 11 anos de idade e matrícula na quinta e sexta séries de 70%
da população escolar de 12 a 14 anos.
2. Ensino Médio – matrícula de 30% da população escolar de 11/12 a 14
anos, nas duas primeiras séries do ciclo ginasial; matrícula de 50% da
população escolar, de 13 a 15 anos, nas duas últimas séries do ciclo ginasial;
e matrícula de 30% da população, de 15 a 18 anos, nas séries do ciclo
colegial.
3. Ensino Superior – expansão da matrícula até a inclusão, pelo menos, da
metade dos que terminaram o curso colegial.
Em 1963, foi formulado o Plano Trienal, que objetivava implementar uma série de
reformas de base que tinham como finalidade a distribuição de renda, as reformas agrária,
tributária, administrativa, educacional, entre outras, implicando, num primeiro momento, na
contenção dos salários, na renegociação da dívida externa e no controle da inflação. Tais
objetivos decorriam da ideologia política do projeto nacional-desenvolvimentista que,
entretanto, entraram em conflito com o modelo econômico vigente (XAVIER; RIBEIRO;
NORONHA, 1994). Ou seja, enquanto as forças de esquerda lutavam pela nacionalização das
empresas estrangeiras, a burguesia pretendia manter a política econômica aliada ao capital
estrangeiro.
Tal plano é inviabilizado por pressões de diferentes setores. Enquanto os setores
populares se organizavam e exigiam reformas, os membros da elite articulavam-se para
derrubar João Goulart da presidência. Nessa articulação uniram-se os militares,
principalmente adeptos do ideário anticomunista e liberal da Escola Superior de Guerra
(ESG), a burguesia nacional e a internacional. O IPES e o Instituto Brasileiro de Ação
Democrática (IBAD) associaram-se e organizaram clandestinamente empresários que
contribuíam com dinheiro para que uma grande campanha de doutrinação contra o governo
fosse desencadeada na mídia, sindicatos, associações estudantis etc., tentando identificar
Goulart com o comunismo. Em 1964, a situação de crise agravou-se e o golpe foi
desencadeado (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994).
19
O golpe de Estado de 31 de março de 1964 deu início a uma época marcada por
uma crescente acumulação capitalista e forte repressão da sociedade. O governo estabelecido
reorientou os objetivos da acumulação acelerada, da modernização tecnológica e de baixos
níveis de investimentos na educação, saúde, entre outros, por meio de uma ação punitiva
contra os setores de esquerda e um forte controle sobre os trabalhadores, tendo como apoio
ideológico a Doutrina de Segurança Nacional que procurava difundir os objetivos das elites
empresariais como se fossem os objetivos de todo o país. Houve, de acordo com Saviani
(1978), uma ruptura política necessária para preservar a ordem sócio-econômica, uma vez que
os grupos que até então dominavam o poder político tendiam a uma ruptura nesse plano.
Várias universidades sofreram um processo de intervenção militar e muitos
professores tiveram seus direitos políticos suspensos. O movimento estudantil sofreu forte
repressão, sendo a sede da União Nacional dos Estudantes (UNE) invadida, incendiada e
jogada na ilegalidade.
A política de arrocho salarial controlava os ganhos dos trabalhadores e eliminava
a negociação com os patrões, substituída pela intervenção do governo. Era permitido o
trabalho infantil, com a idade mínima de doze anos, havendo dificuldade de freqüência à
escola por um grande número de crianças e o barateamento de mão-de-obra infantil com
salários bem mais baixos que os do adulto.
Os partidos políticos existentes foram extintos e, em seguida, criados a Aliança
Renovadora Nacional (ARENA), partido da situação, e o Movimento Democrático Brasileiro
(MDB), partido de oposição.
Nos anos seguintes ao início da Ditadura Militar, ocorreu maior intervenção do
Estado na economia, produzindo um ciclo de expansão econômica conhecido como “milagre
econômico” ou “milagre brasileiro”, com as promessas de prosperidade e com setores
empresariais satisfeitos com o alto índice de crescimento da economia.
Vários programas postos em prática nesse período caracterizaram o planejamento
no Brasil, tendo como propósitos principais a modernização institucional e o aperfeiçoamento
do Estado, consubstanciado pelas idéias de intervenção, controle e racionalização. O
planejamento foi sendo incorporado como estratégia de superação da crise instalada pelo
avanço do sistema capitalista, sendo que tanto as políticas empreendidas, de forma global,
pelo Estado, quanto aquelas específicas na área da Educação assumiram uma terminologia
técnica (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994).
Com o avanço e o desenvolvimento do capitalismo no Brasil, a necessidade de
mão-de-obra qualificada ampliou-se juntamente com a necessidade de expansão da educação
20
escolar, especialmente a superior, gerando um aprofundamento da crise do sistema
educacional brasileiro, fato que acabou favorecendo acordos de cooperação técnica e
financeira que o Ministério da Educação e Cultura (MEC) assinou com a Agency for
International Development
8
(AID), ficando conhecidos como acordos MEC/USAID (United
States Agency for International Development)
9
. Era necessária a realização de reformas
institucionais relativas à escolarização/qualificação da força de trabalho para formar um
trabalhador competente, disciplinado e integrado ao projeto de desenvolvimento, que tinha
como meta transformar o Brasil em potência mundial, sendo a educação vista como fator de
desenvolvimento (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994).
Ocorreram significativas transformações na estrutura do sistema de ensino. O
novo discurso apontava a baixa produtividade e a inadequação da proposta educacional em
relação ao momento histórico que o país estava atravessando, principalmente no que diz
respeito às necessidades do mercado de trabalho em função das metas de desenvolvimento
econômico acelerado. De acordo com tal discurso, a maioria dos cursos era voltada ao ensino
acadêmico e não preparava para o exercício das funções produtivas, não atendendo às
necessidades do mercado de trabalho (KUENZER, 1988).
A educação foi alvo de uma multiplicidade de leis, decretos, pareceres etc., com
destaque às Leis n.º 5.540 de 1968 e n.º 5.692 de 1971 que reformaram a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional n.º 4.024 de 1961: a primeira estatuiu a reforma do ensino
superior e a segunda a reforma do ensino de 1º e 2º graus, sendo praticamente decorrência
necessária da primeira (SAVIANI, 1978).
Além das referidas reformas do ensino, foram desenvolvidos vários planos
governamentais, inspirados em propostas de colaboradores do IPES. Os planos desenvolvidos
foram: Programa de Ação Econômica do Governo – PAEG (1964-1966); Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social - PDDES (1967-1976); Programa Estratégico de
Desenvolvimento – PED (1968-1970); Metas e Bases para a Ação do Governo (1970-1972); I
Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND (1972-1974); II Plano Nacional de
Desenvolvimento – II PND (1975-1979) (SOUZA, 1981).
Com exceção do PAEG, que deu pouca importância à educação e tratou-a apenas
em termos quantitativos, “O objetivo por excelência da política educacional brasileira, tal
como foi previsto desde o Plano Decenal, consistiu na formação dos recursos humanos para o
desenvolvimento econômico, ou seja, a capacitação da força de trabalho” (SOUZA, 1981,
8
Podendo ser traduzido como Agência para o Desenvolvimento Internacional.
9
Podendo ser traduzido como Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional.
21
p.144). De acordo com Souza (1981, p. 150, grifos do autor), “[...] a educação é um dos
subsistemas (segundo a linguagem técnica) que integra o sistema-mor do planejamento e,
mais ainda, um setor considerado de alta prioridade na estratégia do desenvolvimento
econômico”.
Esse conjunto de reformas que caracterizou o planejamento no Brasil, nesse
período, tinha como propósito produzir a modernização institucional e o aperfeiçoamento do
Estado, visando ao desenvolvimento econômico do país. O planejamento educacional seria,
então, parte integrante do planejamento econômico do Brasil.
1.2 – A educação nas décadas de 1960 e 1970
1.2.1 – A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n.º
4.024 de 1961
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional resultou de um longo
e tumultuado processo, iniciado com a promulgação da Constituição de 1946, que concedeu à
União competência para fixar as diretrizes e bases da educação nacional. Para cumprir esse
dispositivo, o então Ministro da Educação Clemente Mariani constituiu uma comissão de
educadores encarregada de realizar estudos e propor um anteprojeto, que foi presidida pelo
Prof. Lourenço Filho (SANDER, 1977).
Elaborado o anteprojeto, foi encaminhado à Câmara Federal em novembro de
1948. No entanto, por causa de um parecer desfavorável do Deputado Gustavo Capanema, o
projeto foi arquivado, extraviado e ficou praticamente paralisado no Congresso até dezembro
de 1958, quando o Deputado Coelho de Souza apresentou um substitutivo ao projeto de 1948.
Logo depois, em janeiro de 1959, foi apresentado o substitutivo do Deputado Carlos Lacerda
e, em julho do mesmo ano, em contraposição a este, um novo substitutivo foi preparado por
um grupo de educadores e apresentado à Câmara pelo Deputado Celso Brant (SANDER,
1977).
Depois de um exame dos vários substitutivos, finalmente elaborou-se o Projeto de
Lei definitivo que foi aprovado pelo Congresso, sendo a Lei promulgada em 20 de dezembro
de 1961, com a sanção parcial do Presidente João Goulart.
Os fins da educação propostos por tal LDB foram assim enunciados:
22
Art. 1. º – A educação nacional, inspirada nos princípios de liberdade e nos
ideais de solidariedade humana, tem por fim:
a) a compreensão dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do
Estado, da família e dos demais grupos que compõem a comunidade;
b) o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais do homem;
c) o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional;
d) o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação
na obra do bem comum;
e) o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos recursos
científicos e tecnológicos que lhes permitem utilizar as possibilidades e
vencer as dificuldades do meio;
f) a preservação e expansão do patrimônio cultural;
g) a condenação a qualquer tratamento desigual por motivo de convicção
filosófica, política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de
classe ou de raça.
Com relação ao ensino primário (os quatro primeiros anos do atual ensino
fundamental), lê-se em seu “Art. 25 – O ensino primário tem por fim o desenvolvimento do
raciocínio e das atividades de expressão da criança, e a sua integração no meio físico e
social”. A Lei estabelecia que esse nível de ensino deveria ser ministrado em, no mínimo,
quatro séries anuais, podendo ser estendida por mais dois anos, e a sua obrigatoriedade a
partir dos sete anos.
O ensino médio, que dava prosseguimento ao primário, destinava-se, de acordo
com a LDB, “à formação do adolescente”, e o ingresso no seu primeiro ano dependia de
aprovação em exame de admissão. Deveria ser ministrado em dois ciclos, o ginasial de 4 anos
(da 5ª à 8ª séries do atual ensino fundamental) e o colegial de 3 ou 4 anos (os três anos do
atual ensino médio), abrangendo, entre outros, os cursos secundários, técnicos e de formação
de professores para o então ensino primário e pré-primário.
Desta forma, incorporou em um único sistema regular de ensino os cursos
técnicos de nível médio, estabelecendo equivalência plena entre os cursos propedêuticos e os
profissionalizantes, passando a existir, assim, equivalência formal-legal entre os dois ramos
de ensino: o secundário e o profissionalizante. Contudo, não alterou o caráter seletivo e
classista da escola, sendo que a distribuição dos alunos pelos ramos continuou a ser feita de
acordo com a origem de classe dos mesmos: os das camadas sociais menos privilegiadas
optavam pelos cursos profissionalizantes enquanto os das mais privilegiadas matriculavam-se
no propedêutico. Manteve-se, então, “[...] a separação entre “educação” e “formação
profissional” como expressão da divisão entre trabalho intelectual e trabalho manual [...]”
(KUENZER, 1988, p.14-15, grifos do autor).
23
A educação voltada para o trabalho, desde o seu surgimento, estruturou-se como
um sistema diferenciado e paralelo ao sistema regular de ensino, tendo como finalidade “[...] a
preparação dos pobres, marginalizados e desvalidos da sorte para atuarem no sistema
produtivo nas funções técnicas localizadas nos níveis baixo e médio da hierarquia
ocupacional” (KUENZER, 1988, p.12).
A conclusão de qualquer curso de ensino médio daria direito à inscrição nos
concursos vestibulares para ingresso no ensino superior. Tendo como objetivo “[...] a
pesquisa, o desenvolvimento das ciências, letras e artes, e a formação de profissionais de nível
universitário” (Art. 66), o ensino superior seria ministrado em escolas isoladas ou em
universidades, sendo estas constituídas “[...] pela reunião, sob administração comum, de cinco
ou mais estabelecimentos de ensino superior” (Art. 79). De acordo com Cunha (1980), a Lei
previa que a universidade deveria ter uma faculdade de filosofia, ciências e letras, mas o então
presidente da república vetou essa exigência alegando já existir 70 dessas faculdades e que a
função de órgão integrador atribuída a elas poderia ser exercida por outros órgãos, como os
Institutos Centrais, numa possível defesa da Universidade de Brasília. “Essa concepção
atomizada do ensino superior – em faculdades isoladas ou consorciadas em universidade –
presidiu a expansão desse ensino verificada na república populista e, com mais força ainda, a
que veio se processar depois de 1964” (CUNHA, 1980, p. 126).
O artigo 74 e seus parágrafos, que confirmavam a cátedra vitalícia como unidade
básica de ensino, foram vetados por exigir um tratamento mais detalhado do assunto
(SANDER, 1977). No entanto, o artigo 76 permanece, determinando que
Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores serão
nomeados pelo Presidente da República dentre os professores catedráticos
efetivos em exercício, eleitos em lista tríplice pela congregação respectiva,
em escrutínios secretos, podendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes.
Com relação aos cursos que poderiam ser ministrados no ensino superior, a LDB
determinava que
Art. 69 – Nos estabelecimentos de ensino superior podem ser ministrados os
seguintes cursos:
a) de graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o
ciclo colegial ou equivalente, e obtido classificação em concurso de
habilitação;
b) de pós-graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído
o curso de graduação e obtido o respectivo diploma;
c) de especialização, aperfeiçoamento e extensão, ou quaisquer outros, a
juízo do respectivo instituto de ensino, abertos a candidatos com o preparo e
requisitos que vierem a ser exigidos.
24
De acordo com Oliveira (1995), a expressão pós-graduação surgiu pela primeira
vez na Lei n.º 4.024 como um dos tipos de cursos ministrados nas instituições de ensino
superior. A autora afirma, ainda, que, mesmo estando em alíneas separadas os cursos de pós-
graduação e de especialização, aperfeiçoamento e extensão, houve certa indefinição com
relação aos mesmos. Havia os que concebiam a pós-graduação como especialização e
aperfeiçoamento profissional; os que pensavam ser a pós-graduação qualquer curso que
exigisse diploma de graduação, como os cursos de orientadores educacionais; e, ainda, os que
a entendiam em termos de doutoramento. Sendo assim, “[...] a pós-graduação continuou
carecendo de conceituação e de delimitação precisas acerca de sua natureza e papel”
(OLIVEIRA, 1995, p. 59).
Em 1965, o ministro da Educação e Cultura solicitou ao Conselho Federal de
Educação a definição e regulamentação do curso de pós-graduação, com o objetivo de
elucidar as confusões acerca do seu conceito. Para tanto, foi elaborado e aprovado pelo CFE o
Parecer 977/65 que veio definir a pós-graduação e fixar as normas gerais para sua organização
e seu funcionamento. Esse Parecer distinguiu dois tipos de pós-graduação: stricto sensu e lato
sensu
10
. Na primeira categoria incluem-se o mestrado e o doutorado cujo objetivo é de
natureza acadêmica e de pesquisa, e conferem os diplomas de mestre e de doutor. A segunda
categoria corresponde aos cursos de especialização e aperfeiçoamento que têm, em geral,
significado técnico, prático e profissional (OLIVEIRA, 1995).
“No tocante à aplicação prática, a LDB foi sendo adaptada às peculiaridades
estaduais, como, aliás, previam seus dispositivos descentralizadores, tendencialmente
beneficiadores dos empresários do ensino” (CUNHA, 1980, p. 127, grifo nosso). O autor,
provavelmente, referia-se ao artigo 94, pelo qual os alunos que demonstrassem necessidade e
aptidão teriam o direito de receber bolsas de estudos para estudarem em escolas particulares.
Desta maneira, a Lei n.º 4.024 permitiu que o Estado delegasse para os
estabelecimentos privados uma parcela importante da cobertura das demandas educacionais
da nação. Com isso, os recursos financeiros foram desviados das escolas públicas para as
escolas particulares, fato que causou grandes perdas para o setor público e impediu que a
escola pública ampliasse seu atendimento à população. Assim, a bolsa beneficiaria tanto o
aluno quanto os proprietários das escolas particulares, já que governo pagava a estes para
10
De acordo com Oliveira (1995), o Parecer n.º 977/65 estabeleceu princípios gerais que orientaram a
organização e o funcionamento dos cursos de mestrado e doutorado e apenas conceituou a pós-graduação lato
sensu. A autora afirma que, devido ao receio da expansão indiscriminada da pós-graduação stricto sensu, o
Parecer sugeriu como mecanismo de controle o reconhecimento dos referidos cursos pelo CFE, que deveria fixar
os critérios de aprovação dos mesmos.
25
darem a educação ao invés de expandir as redes de escolas públicas, transferindo para as
escolas da iniciativa privada sua tarefa de suprir as demandas educacionais existentes.
Apenas em seu artigo 42 é feita referência ao diretor de escola, sem maiores
explicitações: “O diretor da escola deverá ser educador qualificado”, valendo tanto para as
escolas públicas como para as particulares de todos os níveis e ramos de ensino. Quanto à
formação necessária para a ocupação do referido cargo, esta não é especificada.
Romanelli (2000, p. 181) afirma que a Lei de Diretrizes e Bases representou um
passo adiante no sentido da unificação do sistema escolar e de sua descentralização, mas que,
em essência, ela nada mudou.
No mesmo sentido, Saviani (1978) afirma que, embora pretendesse tratar da
educação nacional, a LDB limitou-se à organização escolar e, quanto a esta, regulou o
funcionamento e controle do que já estava implantado. Segundo o autor, os verdadeiros
problemas educacionais e a educação popular não foram considerados. Passou a haver, então,
vários movimentos de educação popular realizados paralelamente ao sistema regular de
ensino, sendo, inclusive, o Centro Popular de Cultura coordenado pela UNE, e a reforma
universitária passou a ser reivindicada pelos estudantes, que lutavam por vagas e mais verbas
para a universidade, desencadeando o processo que culminou na Lei n.º 5.540 de 1968.
1.2.2 – A Lei n.º 5.540 de 1968: a reforma do ensino superior
Na década de 1960 encontrava-se em curso um aumento expressivo na demanda
por matrículas no ensino superior. A insuficiência das vagas desembocou em uma crise de
excedentes, na qual os alunos eram aprovados por nota no vestibular, mas não eram
classificados por falta de vagas. De acordo com Saviani (1978, p. 186, grifos do autor) “[...] a
modernização da economia fazia da escolarização senão a única, pelo menos a principal via
de ascensão social. Daí a forte pressão das classes médias no sentido da “democratização” do
ensino superior”.
A principal solução encontrada pelo Governo, depois do movimento
reivindicatório por mais vagas, levado a cabo pela UNE, foi a abertura e o incentivo para a
expansão de vagas no setor privado ou a privatização acelerada e, por isso mesmo,
desqualificada do ensino superior.
Contratado pelo MEC para planejar mudanças no ensino superior brasileiro no
período de 1965-1968, o Relatório Atcon foi um fator de grande importância para a expansão
26
do ensino superior privado. O professor Rudoph P. Atcon, baseando-se nos modelos norte-
americanos, defendia a idéia de que a universidade deveria ter autonomia acadêmica,
científica e, principalmente, financeira, devendo funcionar como se fosse uma empresa
privada, disseminando, então, a idéia de privatização deste nível de ensino (CUNHA, 1988).
As universidades passaram a ser um problema constante, fazendo com que fosse
promulgado o Decreto n.º 62.024, em 1967, instituindo uma comissão especial para emitir
parecer sobre as reivindicações e sugestões referentes às atividades estudantis; planejar e
propor medidas que possibilitassem melhor aplicação das diretrizes governamentais no setor
estudantil; e supervisionar e coordenar a execução dessas diretrizes. Dessa comissão resultou
o Relatório Meira Mattos que se preocupou em definir medidas repressivas do movimento
estudantil; medidas propiciadoras da expansão e da modernização do ensino superior; e meios
de tomar das esquerdas a hegemonia do movimento estudantil (CUNHA, 1988).
Nesse período, o ensino superior sofreu várias influências norte-americanas pela
crença de que para modernizá-lo era necessário basear-se no modelo norte-americano de
universidade. Vários acordos para esse nível de ensino foram feitos entre a USAID e o MEC,
visando organizar uma equipe de assessoria ao planejamento do ensino superior, reunindo
técnicos brasileiros e norte-americanos.
Cunha (1988, p. 168) afirma que a “[...] USAID encarava o ensino superior como
elemento da formação de recursos humanos e estes como meios para o aumento da produção
industrial e da produção agrícola”. Defende, também, que
[...] a concepção de universidade calcada nos moldes norte-americanos não
foi imposta pela USAID, com a conivência da burocracia da ditadura, mas,
antes de tudo, foi buscada, desde fins da década de 40 por administradores
educacionais, professores e estudantes [...] como um imperativo de
modernização e, até mesmo, de democratização do ensino superior em nosso
país (CUNHA, 1988, p. 22, grifos do autor).
De acordo com Saviani (1978, p. 186, grifos do autor),
[...] os estudantes, levando ao extremo as suas pretensões, decidiram fazer a
Reforma pelas próprias mãos. Ocuparam as Universidades e instalaram
cursos pilotos. Em conseqüência disso, o governo como que raciocinando
em termos de “façamos a reforma antes que outros façam”, apressou-se em
desencadear o processo que culminou na Lei 5.540/68 [...].
Em 2 de julho de 1968, foi baixado o Decreto n.º 62.937, instituindo o Grupo de
Trabalho da Reforma Universitária, com 11 (onze) componentes designados pelo presidente-
general Artur da Costa e Silva, dentre eles dois estudantes que não aceitaram a indicação, e o
prazo de 30 dias para apresentar um projeto de reforma universitária. O Grupo iniciou seu
27
trabalho baseando-se nos estudos produzidos pelo Relatório Atcon, pelo convênio MEC-
USAID e pelo Relatório Meira Mattos, assim como os estudos patrocinados pelo IPES
(CUNHA, 1988).
Em 28 de novembro de 1968, foi promulgada a Lei n.º 5.540 que fixou as normas
de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média e
deu outras providências.
O objetivo do ensino superior anunciado nesta Lei não altera o que foi definido na
Lei n.º 4.024: “Art. 1º - O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das
ciências, letras e artes e a formação de profissionais de nível universitário”.
A Lei n.º 5.540 estabelecia a indissociabilidade entre ensino e pesquisa e exigia
que o ensino superior acontecesse somente em universidades, baseadas no tripé ensino-
pesquisa-extensão, sendo ministrado em estabelecimentos isolados, como faculdades, somente
em casos excepcionais. Estabelecia que a organização e o funcionamento das universidades
seriam disciplinados em seus estatutos e regimentos, submetidos à aprovação do Conselho de
Educação competente.
A Lei fixava a escolha do reitor, vice-reitor, diretor e vice-diretor das
universidades públicas, mediante a apresentação de lista sêxtupla de nomes, elaborada por um
colégio eleitoral especial, constituído pelo Conselho Universitário e órgãos colegiados e
nomeados pelo Presidente da República.
O presidente da República vetou as emendas que chegaram ao Congresso e que
propunham a escolha dos dirigentes pela própria universidade e justificou o ato dizendo ser
“[...] natural a escolha de seus dirigentes pelo próprio Governo” (CUNHA, 1988, p. 285).
No que concerne à possibilidade de autodeterminação, a autonomia incorporada à
lei foi, desde o início, bastante limitada. Essa limitação foi acentuada pelos atos de exceção
baixados pelo governo militar, sobretudo pelo Ato Institucional n.º 5, de dezembro de 1968, e
pelos Decretos n.º 464 e n.º 477, de fevereiro de 1969 (CUNHA, 1988).
O parágrafo 3º do artigo 33 extinguiu o regime de cátedra ou cadeira na
organização do ensino superior no país, passando os docentes a serem admitidos no regime da
legislação trabalhista. No mesmo artigo, foi definido que os cargos e funções do magistério
deveriam desvincular-se de campos específicos do conhecimento, como acontecia no regime
que findava. Na mesma direção, poderia haver mais de um professor em cada nível de
carreira, nos departamentos, o que era impossível pelo regime de cátedras. O artigo seguinte
definiu que deveria ser, progressivamente, estendidos aos docentes o regime de Dedicação
Exclusiva às atividades da universidade.
28
Com relação à supressão da cátedra vitalícia, Cunha (1988) afirma que essa
suscitou reação contrária, fazendo com que, na impossibilidade de se defender a manutenção
do regime, se procurasse garantir aos catedráticos existentes ao menos o lugar mais elevado
na nova estrutura da carreira docente. Desta maneira, o decreto-lei n.º 464 de 11 de fevereiro
de 1969, que “Estabelece normas complementares à Lei n.º 5.540, de 28 de novembro de
1968, e dá outras providências”, determinou em seu artigo 10 que “Os cargos de professor
catedrático transformam-se, para todos os efeitos, inclusive denominação, nos que
correspondem ao nível final da carreira docente, em cada sistema de ensino”.
A Lei n.º 5.540 dispõe sobre os tipos de cursos que compõem o ensino superior:
Art. 17 – Nas universidades e nos estabelecimentos isolados de ensino
superior poderão ser ministradas as seguintes modalidades de cursos:
a) de graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o
ciclo colegial ou equivalente e tenham sido classificados em concurso
vestibular;
b) de pós-graduação, abertos à matrícula de candidatos diplomados em curso
de graduação que preencham as condições prescritas em cada caso;
c) de especialização e aperfeiçoamento, abertos à matrícula de candidatos
diplomados em cursos de graduação ou que apresentam títulos equivalentes;
d) de extensão e outros, abertos a candidatos que satisfaçam os requisitos
exigidos.
Percebe-se que a Lei adotou a idéia de pós-graduação contida no Parecer n.º
977/65: os cursos da alínea “b” correspondem à pós-graduação stricto sensu, e os cursos de
especialização e aperfeiçoamento correspondem à categoria lato sensu.
O artigo 24 fixou que os cursos de pós-graduação stricto sensu deveriam ser
regulamentados e supervisionados pelo CFE. O artigo 25 definiu que os cursos de
especialização e aperfeiçoamento deveriam ser ministrados de acordo com os planos tratados
e aprovados pelas universidades e estabelecimentos isolados, gozando, assim, de maior
flexibilidade.
De acordo com Oliveira (1995, p. 65), a Lei n.º 5.540 “[...] deu bastante impulso à
pós-graduação, vinculando os graus de mestre e doutor à carreira acadêmica, e lançando a
semente do desenvolvimento de uma política nacional de pós-graduação”.
O ensino superior expandiu-se muito nesse período, principalmente o de caráter
privado que recebeu considerável incentivo do governo até mesmo por meio de verbas
públicas, tornando-se, também, uma estratégia para a ampliação da classe média, considerada
de suma importância como mercado consumidor no modelo de desenvolvimento econômico
da época. De acordo com Maciel (1991, p. 70), enquanto em quinze anos (1962 a 1977) o
29
número de matrículas na rede pública teve uma expansão de 642,5%, a rede privada expandiu
em 1.681,5%, ou seja, seu crescimento foi 2,6 vezes maior.
1.2.3 – A Lei n.º 5.692 de 1971: a reforma dos ensinos de 1º e 2º graus
Para diminuir a pressão excessiva sobre o ensino superior e substituir o caráter
acadêmico pela formação profissional no 2º grau, preparando os egressos do ensino médio
para o mercado de trabalho, era necessário constituir um novo sistema educacional. Para
tanto, surge a Lei n.º 5.692 de 1971, focalizando dois aspectos fundamentais que se
expressavam na extensão da obrigatoriedade escolar – de quatro para oito anos, atingindo a
faixa etária dos 7 aos 14 anos – e na generalização do ensino profissionalizante.
Segundo Saviani (1996, p. 116),
A Lei 5.692/71 completa o ciclo de reformas educacionais destinadas a
ajustar a educação brasileira à ruptura política perpetrada pelo golpe militar
de 1964. E [...] tal ruptura política constituíra uma exigência para a
continuidade da ordem socioeconômica. Considerando-se essa continuidade
no âmbito socioeconômico, é compreensível que haja uma continuidade
também no que diz respeito à educação. E isto está refletido na educação.
A Lei n.º 5.692, que fixava as diretrizes e bases para o ensino de 1º e 2º graus,
substituiu os ramos propedêutico e profissionalizante por um sistema único com a finalidade
principal de qualificar para o trabalho, através de uma habilitação profissional dada pela
escola, pela qual todos passariam independentemente da classe econômica a que pertenciam,
acabando por expressar as estratégias em prol de uma ideologia desenvolvimentista com
acento privatizante na educação e compulsoriamente profissionalizante.
Em 1967, diante da pressão social dos estudantes que concluíam o ensino médio e
não conseguiam ingressar na faculdade, por insuficiência de vagas, o Conselho Federal de
Educação encarregou uma comissão para analisar o problema da articulação do ensino médio
com o ensino superior (PILETTI, 1988).
De acordo com Piletti (1988), a comissão apresentou a Indicação n.º 48/67 que,
através dos dados obtidos, deveria apresentar uma proposta no sentido de ampliar as vagas no
ensino superior público, mas, ao contrário, propôs uma reforma do ensino médio, dando a este
o caráter de terminalidade, com o intuito de desestimular a continuidade dos estudos e
diminuindo, assim, a demanda pelo ensino superior. Também o Relatório do Grupo de
trabalho da Reforma Universitária, apresentado em 1968, sugeria uma nova caracterização do
ensino médio.
30
Dois pareceres do Conselho Federal de Educação antecederam as conclusões
emitidas pelos dois Grupos de Trabalho constituídos para procederem à reforma do ensino de
1º e 2º graus: o Parecer n.º 466/69 e o Parecer n.º 793/69. O primeiro referia-se a uma
representação do Sindicato dos Estabelecimentos Comerciais do Estado de São Paulo ao
Ministro da Educação e Cultura para que continuassem a existir, nos sistemas de ensino do
país, o Ginásio Comercial e o Colégio Comercial. O segundo, a propósito da IV Conferência
Nacional de Educação, sugeria medidas referentes à reforma do ensino de 1º e 2º graus
(PILETTI, 1988).
Foi criado o primeiro Grupo de Trabalho para a reforma do ensino médio e
primário pelo Decreto n.º 65.189 de 18 de setembro de 1969, porém o projeto que deu origem
à Lei n.º 5.692 decorreu dos estudos elaborados pelo segundo Grupo de Trabalho, instituído
pelo presidente da República, Emílio Garrastazu Médici, através do Decreto n.º 66.600, de 20
de maio de 1970. O referido decreto estipulava que o Grupo seria composto por nove
membros, sendo estes designados pelo Ministro da Educação e Cultura, estabelecendo o prazo
de sessenta dias para a conclusão dos trabalhos (SAVIANI, 1996).
Instalado a 15 de junho de 1970, tendo o Padre José de Vasconcelos como
presidente e Valnir Chagas como relator, o Grupo encerrou seus trabalhos a 14 de agosto do
mesmo ano encaminhando ao Ministro da Educação e Cultura, Jarbas Passarinho, o relatório
acompanhado de um anteprojeto de lei (SAVIANI, 1996).
Segundo Piletti (1988), havia uma preocupação do Grupo de Trabalho em deixar
claro, no relatório, que houve oportunidade para todos os setores da sociedade influírem na
elaboração do projeto da reforma. O Grupo afirmava ter examinado sugestões e documentos
enviados de todas as partes do país, além de ter promovido a “Semana da Educação” na
Faculdade de Educação da Universidade de Brasília, oportunidade em que, após a exposição
dos reformadores, os estudantes puderam manifestar seus pontos de vista. Contudo, era
limitado o interesse de que o projeto fosse discutido, pois foram ouvidos, praticamente,
somente os estudantes e, ainda segundo Piletti (1988), de forma bastante peculiar.
Recebido o anteprojeto, o Ministro da Educação e Cultura submeteu-o à
apreciação do Conselho Federal de Educação, que teve apenas cinco dias para analisá-lo. O
substitutivo proposto pelo Conselho foi enviado ao Presidente da República, que o enviou ao
Congresso Nacional para que fosse discutido e aprovado. No entanto, por ser ano eleitoral,
Jarbas Passarinho fez retornar o anteprojeto para o Ministério da Educação e Cultura, para
novos estudos, após decidir adiar sua tramitação para o ano de 1971 (PILETTI, 1988).
31
Nesse intervalo de tempo, ocorreu uma reunião conjunta do Conselho Federal
com os Conselhos Estaduais de Educação, da qual resultaram algumas modificações no
anteprojeto. De posse desses elementos, o ministro reuniu-os em um texto integrado, com
algumas considerações feitas por ele, ampliando o anteprojeto elaborado pelo Grupo de
Trabalho. Este texto constituiu o projeto de lei que, juntamente com a exposição de motivos,
foi encaminhado pelo ministro Jarbas Passarinho ao presidente da República, em 30 de março
de 1971, que por sua vez o encaminhou ao Congresso Nacional em 25 de junho do mesmo
ano sem fazer nenhuma alteração (SAVIANI, 1996).
O projeto da Lei n.º 5.692
[...] deu entrada no congresso para ser apreciado em regime de urgência,
portanto, em sessões conjuntas do Senado e da Câmara dos Deputados, e no
prazo de 40 dias, findo o qual, não havendo deliberação dos parlamentares, o
projeto estaria aprovado por decurso de prazo na forma encaminhada pelo
Poder Executivo (SAVIANI, 1997, p. 29).
A primeira reunião da Comissão Mista foi realizada no dia 30 de junho, tendo
como relator o deputado Aderbal Jurema, que examinou as 357 emendas propostas pelos
parlamentares, acrescentando, a estas, outras 5 de sua autoria. Após o exame mais
aprofundado das emendas, apenas 27 foram aceitas integralmente e 5 parcialmente, além das
5 apresentadas pelo relator e outras 90 foram aprovadas por subemendas. Do restante, 28
foram consideradas prejudicadas e 207 foram rejeitadas. O substitutivo do relator foi
aprovado na segunda reunião da Comissão, realizada em 20 de julho, com 58 destaques e 17
subemendas apresentadas pelos membros da comissão (PILETTI, 1988).
O projeto foi encaminhado à sanção presidencial, depois de concluídos os
trabalhos no Congresso Nacional, e, em 11 de agosto, foi promulgada a Lei n.º 5.692 – não
havendo vetos por parte do presidente da República – alterando de maneira significativa a
estrutura do ensino em vigor até então.
Em lugar de um curso primário com a duração de quatro anos seguido de um
ensino médio subdividido verticalmente em um curso ginasial de quatro
anos e um curso colegial de três anos, passamos a ter um ensino de primeiro
grau com a duração de oito anos e um ensino de segundo grau de três anos,
como regra geral. Em lugar de um ensino médio subdividido
horizontalmente em ramos, instituiu-se um curso de segundo grau unificado,
de caráter profissionalizante, albergando, ao menos como possibilidade, um
leque amplo de habilitações profissionais (SAVIANI, 1997, p.31).
O objetivo geral do ensino de 1º e 2º graus, definido pelo segundo Grupo de
Trabalho, compreende três aspectos principais: auto-realização, qualificação para o trabalho e
32
preparo para o exercício de uma cidadania consciente. Tais objetivos foram sinteticamente
expressos na Lei n.º 5.692 da seguinte forma:
Art. 1º - O ensino de 1º e 2º graus tem por objetivo geral proporcionar ao
educando a formação necessária ao desenvolvimento de suas potencialidades
como elemento de auto-realização, qualificação para o trabalho e preparo
para o exercício consciente da cidadania.
[...]
Art. 21 – O ensino de 2º grau destina-se à formação integral do adolescente.
Nessas condições, o currículo pleno passou a ter uma parte de educação geral e
uma parte de formação especial. A profissionalização universal e compulsória do 2º grau,
marca distintiva da Lei n.º 5.692, ficou explícita no artigo 5º da referida lei, ao referir-se à
parte de formação especial, que teria “o objetivo de sondagem de aptidões e iniciação para o
trabalho, no ensino de 1º grau, e de habilitação profissional, no ensino de 2º grau”, sendo esta
fixada de acordo com as necessidades do mercado de trabalho.
A Lei determina, em seu artigo 33, que o preparo de especialistas destinados ao
planejamento, supervisão, administração, inspeção e orientação no âmbito das escolas e dos
sistemas de ensino fosse feito em nível superior, modificando a Lei n.º 4.024, que apenas
definia que o diretor escolar deveria ser “educador qualificado”. Ampliou a primeira LDB ao
estabelecer, em seu artigo 34, que “A admissão de professores e especialistas no ensino oficial
de 1º e 2 º graus far-se-á por concurso público de provas e títulos [...]”.
11
De acordo com Souza (1981), planejou-se um ensino de 2º grau de modo a
proporcionar uma formação específica, com base no consenso de que no Brasil todos
deveriam chegar à idade adulta com algum preparo para o trabalho ou uma opção de estudos
claramente definida e, para isso, era recomendada a abertura de várias habilitações para
atender a demanda do mercado de trabalho.
As escolas particulares tiveram mais êxito, na medida em que possuíam mais
recursos para cumprir esse dispositivo da lei, enquanto as escolas públicas não tiveram
condições de realizar o projeto de profissionalização, devido à omissão por parte do Estado
em repassar recursos. Isso porque a Lei n.º 5.692, através de seu artigo 87, revogou o artigo
92 da Lei n.º 4.024 que trata dos recursos para a educação, pelo qual a União deveria,
anualmente, aplicar 12%, no mínimo, de sua receita de impostos no desenvolvimento e na
manutenção do ensino e os Estados, Distrito Federal e municípios, no mínimo, 20%.
11
Na verdade, a definição muito ampla dada ao diretor de escola na Lei 4.024/61 fez com que cada
Estado e Município criassem seus próprios regulamentos para a direção de suas escolas, e o concurso para
ingresso de diretores de grupo escolar já era realizado no Estado de São Paulo mesmo antes da referida Lei.
33
Para regulamentar a Lei n.º 5.692 e dar cumprimento a seu artigo 4º (que define
em seu parágrafo 3º: “Para o ensino de 2º grau, o Conselho Ferderal de Educação fixará, além
do núcleo comum, o mínimo a ser exigido em cada habilitação profissional ou conjunto de
habilitações afins”), foi aprovado, em 1972, o Parecer n.º 45 do Conselho Federal de
Educação, fixando os mínimos a serem exigidos em cada habilitação profissional. Foram
regulamentadas 52 habilitações técnicas e 78 outras habilitações (PILETTI, 1988).
De acordo com o referido Parecer, no ensino de 2º grau a carga horária deveria ser
maior na parte de formação especial. Em sua fundamentação é defendida, também, a
necessidade de superação do antagonismo entre humanismo e tecnologia, pelo fato de ambos
constituírem aspectos da educação que se completam e que foram traduzidos na Lei por
educação geral e formação especial (PILETTI, 1988). Dessa maneira, passa a escola de 2º
grau a ser única na estrutura e dual no conteúdo.
Por vários motivos, o ensino profissionalizante terminou por não se concretizar
,conduzindo ao fracasso da profissionalização compulsória.
Quando a Lei n.º 5.692 instituiu a obrigatoriedade da profissionalização no
ensino de 2º grau, a idéia era a de acabar com os cursos clássico e científico e também com a
especificidade das escolas técnicas industriais, comerciais, agrícolas e das escolas normais,
pois seus cursos seriam, como o de todas as demais escolas de 2º grau, profissionalizantes,
isto é, confeririam aos estudantes uma habilitação profissional como técnico ou auxiliar
técnico.
Com essa medida, o governo objetivava diminuir a demanda e a pressão que se
fazia sobre o ensino superior; no entanto, isso não aconteceu, pois muitos dos egressos dos
cursos profissionalizantes procuravam os cursos de engenharia, visando cargos técnicos no
processo produtivo.
De acordo com Kuenzer (1988), as escolas profissionalizantes, além de estarem
desatualizadas quanto a equipamentos e recursos humanos, não atendiam às expectativas de
qualificação requeridas pela indústria moderna.
Foi constatado, também, que nas escolas profissionalizantes o custo por aluno era
muito mais alto do que no antigo secundário e, devido a isso, a maioria das escolas públicas
não pôde implantar, de fato, a proposta de profissionalização. Algumas fizeram uma
caricatura de profissionalização, apenas para cumprir o dispositivo da Lei. Da mesma forma,
algumas escolas que preparavam os filhos da burguesia para o vestibular continuavam a fazê-
lo, usando artifícios para esconder seu caráter propedêutico, sob uma falsa proposta
profissionalizante (KUENZER, 1988).
34
Essas dificuldades na implantação do ensino profissionalizante acabaram
desorganizando o ensino público, de caráter geral nas escolas públicas de 2º grau, bem como a
desestruturação curricular. Gradativamente o próprio MEC foi alterando o caráter da
profissionalização que foi deixando de ser obrigatória.
Diante de manifestações cada vez mais freqüentes contra a profissionalização
compulsória e sua regulamentação, nos termos do Parecer n.º 45/72, em 1974 o Ministério da
Educação solicitou estudos ao Conselho Federal de Educação que pudessem orientar melhor a
implantação do ensino de 2º grau. De acordo com tal solicitação foi elaborada a Indicação n.º
52/74, que defendia que “[...] caberia à escola proporcionar ao aluno, além de sólida formação
geral, os conhecimentos tecnológicos básicos de uma área ou ramos de atividade, deixando
que a formação profissional se completasse no emprego, ao se definir sua ocupação”
(PILETTI, 1988, p. 67).
Na Indicação n.º 52/74, era recomendada a combinação dos ensinos geral, técnico
e profissional, admitindo a possibilidade de que o 2º grau pudesse se concluir por qualquer
um dos três e não exclusivamente pelo técnico ou profissional. Sendo assim, a ênfase parece
estar na integração entre a formação especial e a educação geral e não na predominância de
um sobre o outro (PILETTI, 1988).
A reinterpretação da política de profissionalização foi feita pelo Parecer n.º 76 de
1975 que, após tecer várias considerações sobre o papel do ensino de 2º grau e suas
características, questões básicas, dificuldades, pertinências e conseqüências da
profissionalização, propôs orientar a habilitação profissional para um preparo por áreas de
atividades, a ser completado com treinamento operacional no emprego, surgindo a idéia de
habilitação básica. O Parecer n.º 76/75 sugeriu “[...] o descumprimento do preceito legal de
predominância da formação especial sobre a educação geral, reduzida a uma questão de
rótulo, ou seja, um reconhecimento, camuflado da imperiosa necessidade de alteração da Lei”
(PILETTI, 1988, p. 71).
Na prática, esse Parecer reforçou a educação geral de cunho acadêmico através da
ampliação da carga horária desta parte do currículo, de modo a permitir uma educação de
baixo custo a ser feita com os professores disponíveis, cuja característica principal é sua
natureza propedêutica. Segundo Warde (1977 apud PILETTI, 1988, p.71) “[...] o Parecer n.º
76/75 proclama a unidade entre o fazer e o pensar, no entanto, propõe uma separação entre o
pensar (na escola) e o fazer (na empresa)”.
A Lei n.º 7.044, de 1982, apenas completou o quadro, extinguindo,
definitivamente, o caráter universal e compulsório de que se revestia a formação profissional
35
na Lei n.º 5.692, substituindo, na formulação do objetivo geral do ensino de 1º e 2º graus, a
expressão “qualificação para o trabalho” por “preparação para o trabalho” (KUENZER,
1988).
1.3 – O papel do diretor de escola e a legislação do ensino
Qualquer lei de reforma do ensino traz mudanças significativas que afetam o
papel do diretor na unidade escolar e assim como existem dificuldades e dualidades em sua
elaboração, pode haver, também, na sua implementação.
Alonso (1976) apresenta alguns pontos que dizem respeito às inconsistências entre
a legislação e sua aplicação, enfatizando o papel do diretor. De acordo com a autora, a direção
escolar apresenta-se como um trabalho altamente complexo e sujeito a um conjunto de
variáveis que intervêm na ação, como a introdução de uma reforma do ensino a ser cumprida
dentro de prazos estabelecidos, que pode colocar em risco trabalhos já iniciados na escola e,
muitas vezes, atender a exigências formais que pouco ou nada têm a ver com as reais
necessidades constatadas para aquela situação particular.
Parece uma incoerência exaltar a necessidade de reformar o ensino, quando
se descuida da própria ação norteadora dessa reforma. Freqüentemente as
reformas de ensino assumem muito mais o aspecto de formulação de
“diretrizes gerais” relativas a um “ideal” educacional e, raramente, chegam a
se transformar em processos reguladores de uma ação educativa renovada
(ALONSO, 1976, p. 5, grifos do autor).
Alonso (1976) afirma que as reformas não se realizam “através” ou “por causa”
das leis de ensino e suas posteriores regulamentações, mas sim, pela aplicação de novos
preceitos pedagógicos, resultantes de novas concepções educacionais e mesmo quando a
mudança se torna necessária, precisa ser estimulada e ordenada de forma racional para que os
objetivos formulados sejam convenientemente atingidos. Qualquer modificação significativa
que envolva alterações profundas no comportamento pode provocar insegurança, sendo,
portanto, evitada ou rejeitada, devido à resistência natural do ser humano à mudança e dos
hábitos e comportamentos solidamente instalados.
O papel da administração, neste caso, é justamente o de preparar as condições,
estimular e organizar a mudança, ao invés de simplesmente “executar” medidas e decisões
relativas a ela. Sensibilizar para a mudança é trabalho implícito nas funções do diretor escolar
e condição essencial para que ela se realize. Caso isso não ocorra, o desencadeamento de um
processo de reforma educacional é difícil, senão impossível (ALONSO, 1976).
36
Coordenar e dirigir a ação conjunta dos professores, alertá-los para o
processo de mudança, prepará-los para um sistema de ajustamento constante
e criar condições favoráveis a esse processo constituem, sem dúvida alguma,
aspectos essenciais do trabalho do diretor, ao nível da unidade escolar, e dos
demais administradores responsáveis pela coordenação do sistema em níveis
hierarquicamente mais elevados (ALONSO, 1976, p. 8).
Alonso (1976) considera, ainda, que na medida em que as pessoas que
determinam as mudanças não são as mesmas que irão efetuá-las em ações concretas, pode
haver uma divisão de forças entre os que orientam teoricamente essas mudanças e a maioria
de pessoas que “vive” os problemas educacionais em sua realidade cotidiana, podendo, estes,
sentirem-se desconsiderados ou ameaçados com a introdução de medidas reformadoras e, por
isso, evitar compreendê-las senão de modo consciente, pelo menos inconsciente.
Passando por um longo caminho até chegar à escola, é inevitável que haja
diversas interpretações da mesma lei e, em conseqüência, sua aplicação de forma não
condizente com o que foi proposto, especialmente pelo fato de que as pessoas que a
formulam, na maioria das vezes, não são as mesmas que a implantam.
Concebendo o diretor como um dos responsáveis pelas decisões que envolvem
a escola, ou seja, o articulador que envolve toda a equipe escolar na busca da melhoria do
processo educacional, alertando-os e preparando-os para a mudança, é de grande importância
considerar seu papel na administração escolar ao formular uma lei / reforma de ensino, pois
pode depender de sua capacidade de articulação a implementação adequada da mesma.
37
2 MYRTES ALONSO E O PAPEL DO DIRETOR NA
ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR
Myrtes Alonso licenciou-se em Pedagogia pela Universidade de São Paulo no ano
de 1953, onde, posteriormente, realizou cursos de especialização em Psicologia Educacional e
Administração Escolar, quando foi aluna de Querino Ribeiro.
Prosseguiu sua carreira universitária, obtendo, em 1964, o título de Mestre em
Educação, no George Peabody College for Teachers em Nashville, Tennessee, EUA, sendo
bolsista da
Organização dos Estados Americanos, OEA, Estados Unidos. Para a realização
do referido mestrado, não foi necessário o desenvolvimento de uma dissertação.
Tendo como orientador o Prof. Joel Martins, doutorou-se pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), onde, enquanto doutoranda, era professora de
Princípios e Métodos da Administração Escolar e exercia, desde 1973, as funções de diretora
do Centro de Educação daquela entidade.
Defendeu sua tese em 1974. O papel do diretor na administração escolar foi sua
tese de doutorado lançada em livro. O título original era Reconceptualização do papel do
diretor: um esquema teórico de análise, que, segundo Alonso (apud RIBEIRO, 2001), foi
mudado porque a editora queria um nome mais comercial.
2.1 – O papel do diretor na administração escolar
Partindo da idéia de que o diretor é o responsável pelas tarefas administrativas de
integração e renovação da atividade escolar organizada, Alonso (1976) desenvolve seu
trabalho, elaborando um esquema teórico de referências bastante amplo para, a partir da
análise da função administrativa em geral, compreender a Administração Escolar e, em
particular, a direção de escolas.
Para tanto ela opta por um enfoque teórico preferencialmente ao empírico,
justificando que este último corre o risco de revelar apenas alguns aspectos do trabalho
administrativo já aceitos tradicionalmente, presos a uma concepção conservadora da escola
enquanto o primeiro pode chegar a uma redefinição do mesmo, já que a maneira de se
conceituar a administração sofre mudanças significativas através do tempo (ALONSO, 1976).
Uma crítica que Alonso (1976) faz é com relação ao desinteresse dos educadores
pelos estudos de Administração Escolar, tanto em termos de formação, quanto de
38
aperfeiçoamento daqueles que já se encontram no exercício da administração. Critica,
também, as reformas do ensino, afirmando que, freqüentemente, elas “[...] assumem muito
mais o aspecto de formulação de “diretrizes gerais” relativas a um “ideal” educacional e,
raramente, chegam a se transformar em processos reguladores de uma ação educativa
renovada” (ALONSO, 1976, p. 5, grifos do autor).
Ainda com relação às reformas, Alonso (1976, p. 6, grifos do autor) afirma que
estas “[...] não se realizam “através” ou “por causa” das leis de ensino e suas posteriores
regulamentações [...]” mas sim quando se aceita ser necessário que a mudança ocorra e que
haja um estímulo para tanto. Ela considera, neste caso, que o papel da administração “[...] será
justamente o de preparar as condições, estimular e organizar a mudança, ao invés de
simplesmente “executar” medidas e decisões relativas a ela” (ALONSO, 1976, p. 6, grifos do
autor).
Alonso (1976, p.11) afirma que a problemática central da escola “[...] parece
situar-se em uma falha de natureza administrativa, qual seja, a sua incapacidade de ajustar-se
às exigências da vida contemporânea [...]”. Defende
[...] uma alteração no modo de conceber a escola, passando de um
organismo meramente institucional, isto é, preso à tradição e tendendo a
cristalizar normas e valores para uma “organização escolar”, compreendida
esta como uma entidade social especialmente dirigida para a consecução de
determinados fins (os quais são retomados e explicitados através do tempo) e
preocupada com a “ação eficiente”.
Esta escola assim concebida como um “sistema organizado” em termos
administrativos é o campo de ação do diretor, é o seu domínio por assim
dizer, já que ele representa o poder mais alto (internamente); é também, um
complexo de fatores materiais e humanos, interligados de algum modo e
sobre o qual o diretor deve agir, desencadeando a ação grupal, orientando-a
de modo convergente e controlando-a a fim de assegurar-se de que os
propósitos gerais estão sendo atingidos (ALONSO, 1976, p. 11-12, grifos do
autor).
Alonso (1976) desenvolve alguns pressupostos básicos que são articulados no
decorrer de seu trabalho, utilizando os termos “função” administrativa, “papel” do diretor e
“organização” escolar.
O termo “função”, definido por Alonso (1976, p. 18, grifos do autor) de acordo
com a teoria funcionalista, refere-se “[...] à parte que cabe aos fatos dentro do sistema integral
de cultura, implicando necessariamente em “interdependência” entre vários elementos
compensados do sistema [...]”. No decorrer do trabalho, o mesmo também é utilizado com o
significado de “ocupação”, o modo de especialização, especificação e combinação das
funções de um indivíduo.
39
O termo “papel” é definido de acordo com Parsons, como “[...] um conjunto de
expectativas aplicáveis ao ocupante de uma “posição” particular [...]” (apud ALONSO, 1976,
p. 18, grifos do autor). Normalmente o papel é definido pela instituição para o indivíduo,
porém, a definição do mesmo pelo seu executante é quase que uma proposição pessoal. Sendo
assim, “[...] o ponto central no desempenho efetivo do papel parece situar-se muito mais na
compreensão correta da função e adequada apreensão do papel, por parte do seu ocupante, do
que na sua proposição formal e abstrata através de normas institucionais” (ALONSO, 1976, p.
111).
O conceito de “organização” também é baseado em Parsons como “[...] um grupo
social com características particulares onde existem papéis definidos e atribuídos aos
indivíduos que devem desempenhá-los” (apud ALONSO, 1976, p. 19). Afirma que, neste
sentido, a palavra torna-se quase sinônimo de empresa, sendo este o mais utilizado em seu
trabalho, sempre se referindo à relação entre os elementos componentes de um sistema para
garantir o seu funcionamento mais eficiente.
Alonso (1976, p. 22) define Administração Escolar como “[...] a disciplina que
constitui um ramo especial da Administração, supondo desse modo a aplicação dos princípios
gerais formulados por essa área de conhecimento à situação específica da escola [...]”.
Algumas dificuldades no estabelecimento de uma teoria de Administração são
identificadas pela autora, como o fato de a função administrativa ser mais voltada para a
prática e para a solução de problemas concretos e o conhecimento sistematizado ser visto
como algo dissociado da ação, fazendo com que os administradores considerem a teoria como
algo contrário à prática, resistindo a aceitá-la e utilizá-la. No entanto, a teoria é “[...] a própria
organização dos dados obtidos através de processos de observação controlada de fenômenos
tal como eles de fato ocorrem, a fim de que sejam formuladas hipóteses e, posteriormente,
extraídas conclusões generalizáveis” (ALONSO, 1976, p. 23).
A autora atribui grande importância aos estudos comparativos realizados pelos
estruturalistas sobre a natureza da administração, os quais buscavam encontrar o essencial na
função administrativa comum a qualquer tipo de organização. Entretanto, ela afirma que
Independentemente [...] da corrente adotada para os estudos de
administração, é possível perceber através do pensamento dos vários autores
que estudaram o assunto, uma concordância quanto ao fato de que a
administração deve ser entendida como função comum aos mais variados
tipos de organização, seja qual for seu porte ou natureza (ALONSO, 1976, p.
26).
40
Alonso (1976) afirma que as dificuldades na aplicação da teoria tem sido maiores
no campo da Administração Escolar do que em outro devido ao fato de o objeto da
organização escolar ser algo abstrato e de difícil mensuração. Citando Thompson
12
, aponta as
vantagens do desenvolvimento de uma teoria para a Administração Escolar: permitir a
incorporação de novos conhecimentos e experiências; e preparar os administradores para a
mudança. Baseada no mesmo autor, afirma que “[...] a grande falha que tem caracterizado o
desenvolvimento teórico em Administração Escolar é a sua tendência à especificidade [...] o
que torna a teoria não aplicável a situações diferentes” (THOMPSON apud ALONSO, 1976,
p. 30). Completa afirmando que “Para ser realmente útil e [...] universalmente válida, a teoria
deve ser generalizável e, portanto, servir-se de todo o conhecimento existente sobre
administração [...]; além do mais, ela não pode ser limitada ao tempo e ao espaço” (ALONSO,
1976, p. 30).
Outro autor utilizado por Alonso (1976) para tratar da importância de uma teoria
de Administração Escolar e das dificuldades em seu desenvolvimento é Halpin
13
, afirmando
que tais dificuldades decorrem principalmente do fato de a Administração Escolar ser um ato
criativo, não tendo, portanto, um modo convencional para instituí-la.
Alonso (1976) considera que a teoria da Administração tem um caráter
multidimensional, devido, principalmente, a possibilidade de se reunir formulações
conceptuais de várias ciências para compô-la, optando por recursos variados.
A autora, ao tratar sobre o desenvolvimento da Administração Escolar no Brasil,
menciona os trabalhos de: Carneiro Leão
14
; Querino Ribeiro
15
, considerando-o como o
pioneiro no assunto para a realidade brasileira; e Lourenço Filho
16
, afirmando que, apesar da
valiosa contribuição para a compreensão da estrutura do ensino, “[...] não acrescenta nada ao
desenvolvimento dos estudos teóricos da Administração Escolar” (ALONSO, 1976, p. 36).
Cita Anísio Teixeira e, também, os trabalhos de alguns estudiosos de Administração Escolar
no Brasil que deram ênfase à abordagem empírica, como José Augusto Dias
17
, João B. Borges
Pereira
18
e João Gualberto de Carvalho Meneses
19
.
12
THOMPSON, J. D. Modern approach in administration. In: Halpin, A. W. Administrative theory in education.
Danville, Illinois, Midwest Administration Center, University of Chicago, 1958.
13
HALPIN, A. W. The development of theory in educational administration. In: Halpin, A. W. Administrative
theory in education. Danville, Illinois, Midwest Administration Center, University of Chicago, 1958.
14
CARNEIRO LEÃO, A. Introdução à administração escolar. 3 ed. São Paulo: Companhia editora Nacional,
1953.
15
QUERINO RIBEIRO, J. Ensaio de uma teoria da administração escolar. Boletim da Faculdade de Filosofia,
Ciências e Letras da Universidade de São Paulo, n. 158, 1952.
16
LOURENÇO FILHO, M. B. Organização e administração escolar. São Paulo: Pioneira, 1971.
17
DIAS, J. A. O magistério secundário e a função do diretor. Tese de doutoramento, mimeo. São Paulo, 1967.
18
PEREIRA, J. B. B. A escola secundária numa sociedade em mudança. São Paulo: Pioneira, 1969.
41
Quanto ao cargo de diretor de escola, Alonso (1976) afirma que durante muito
tempo o mesmo foi visto como promoção ou ascensão na carreira docente, tendo como função
a aplicação de leis e normas de ensino que eram consideradas como “[...] o suporte da ação
administrativa por excelência, bastando, pois, ao administrador, conhecê-la para saber agir.
Assim sendo, a legislação passou a ser a reguladora do comportamento administrativo [...]”
(ALONSO, 1976, p. 38).
No entanto, a autora reconhece que esse quadro vinha mudando, com tendência a
aumentar a responsabilidade dos elementos mais próximos da escola, conferindo-lhes maior
autoridade, que por sua vez acarretou um compromisso maior com a formação dos diretores,
os quais deveriam ter uma atualização e formação pedagógica, bem como conhecimento da
função administrativa. “O desenvolvimento de uma teoria em Administração Escolar parece
ser, por essa razão, uma necessidade inadiável. A sua vinculação a uma realidade brasileira
também parece indispensável para que sirva de base ao processo de formação mencionado”
(ALONSO, 1976, p. 39).
Alonso (1976) destaca dois aspectos que são distintos, mas intimamente ligados,
nas organizações: os da estrutura formal e os da estrutura informal. A estrutura formal
representa as determinações decorrentes de uma estrutura racional-legal, tendo em vista a
consecução dos objetivos formulados pela organização para o indivíduo, o qual deve cumprir
as exigências de sua função. A estrutura informal é representada pelas relações sociais não
estabelecidas oficialmente pela organização, portanto não previstas pelo administrador, que se
manifestam dentro do quadro da estrutura formal, decorrentes de um processo natural do
comportamento dos membros da organização na busca de satisfazer necessidades não
atendidas pela organização formal, criando condições extralegais de funcionamento do
sistema.
Segundo Alonso (1976), por mais que uma organização procure definir
formalmente, dentro de sua estrutura, as funções e os papéis de seus membros e por mais
rígidos que sejam os seus controles, haverá sempre um conjunto de atividades e de relações
não previstas e não estabelecidas oficialmente pela organização.
A autora atribui à administração a função de integração, coordenação,
manutenção, atualização e revitalização da empresa; e à administração escolar “[...] a função
que atende aos objetivos da ação administrativa, como o instrumento de realização dos
19
MENESES, J. G. C. Direção de grupos escolares. Tese de doutoramento. Série estudos e documentos, vol. 9,
1972, CRPE-MEC.
42
objetivos educacionais propostos para a escola em geral e, para determinada escola em
particular” (ALONSO, 1976, p. 130).
De acordo com Alonso (1976), o papel do diretor surge institucionalmente com a
finalidade de assegurar a integração dos demais papéis existentes na escola e o alcance dos
objetivos educacionais, tendo ele que conhecer bem todas as funções dos integrantes desta
organização. Para a autora, o diretor deve tomar decisões, organizar, planejar e supervisionar
todo o trabalho realizado na escola e não somente prover recursos materiais e humanos
necessários à efetivação do trabalho docente e pôr em prática um conjunto de normas legais
para garantir a rotina escolar. Ele deve agir, também, como um mediador entre os elementos
da organização escolar e os fatores do meio externo no qual ela se insere.
Alonso (1976) defende que o estudo da teoria da Administração implica,
necessariamente, o conhecimento das organizações, as quais são vistas como conseqüência do
desenvolvimento dos estudos das Ciências Sociais e suas aplicações à Teoria da
Administração
20
.
Considerando, então, a importância do estudo das organizações, a autora aborda
três posições teóricas – o behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o enfoque
sistêmico – destacando suas principais características, reconhecendo uma comum entre elas: a
valorização dos aspectos psicossociais do comportamento humano na organização.
Para abordar o enfoque behaviorista da organização, Alonso (1976) analisa as
principais idéias de dois autores: Chester Barnard e Herbert A. Simon.
Barnard (1971) considera a organização formal como um sistema de forças ou
atividades conscientemente coordenadas entre duas ou mais pessoas, tendo como fatores
essenciais a cooperação, a comunicação e a existência e aceitação de propósitos gerais
comuns. De acordo com este autor, a função do administrador consiste, basicamente, na
tomada de decisões capazes de incentivar a coordenação da atividade organizada, criando e
mantendo um sistema de esforços cooperativos.
Simon (1971) defende que a tomada de decisões constitui o centro da função
administrativa. Analisa a racionalidade da decisão afirmando que esta jamais será completa,
por não ser possível conhecer todas as conseqüências de cada ação. Considera o planejamento
como o recurso mais adequado para se manter um alto grau de racionalidade, por colocar as
20
A autora destaca que durante muito tempo a ênfase na produção constituiu aspecto principal na função
administrativa, como é o caso das Escolas Clássicas de Administração, e que a partir da Escola de Relações
Humanas, orientadas pelos estudos das Ciências Sociais e suas aplicações à teoria da Administração, a
preocupação central passou a ser com os processos de produção, preponderando os fatores psicossociais
determinantes do comportamento produtivo.
43
pessoas em suas respectivas posições para as quais são esperados determinados
comportamentos.
Para analisar o enfoque estruturalista da organização, Alonso (1976) destaca as
principais idéias de Max Weber que constituem pontos importantes no desenvolvimento desta
teoria, assim como as posições de alguns autores que criticam a burocracia.
Weber (1973) analisa o problema da autoridade, considerando três modos para a
mesma se manifestar: a autoridade tradicional, a carismática e a burocrática – sendo somente
esta última considerada como o elemento racional da organização. A burocracia tende a
especificar funções para os indivíduos que passam a ter autoridade necessária para ocupar um
cargo dentro da hierarquia. Para este autor, a obediência não se deve à pessoa, mas a regras e
regulamentos.
Uma das críticas à burocracia destacadas por Alonso (1976) – e que indica a
necessidade de estabelecer limites à tendência burocratizante – é que ela não permite a
inovação, mas, ao contrário, favorece a conservação. No entanto, a maioria das críticas se
refere ao desenvolvimento de comportamentos automáticos, visando apenas ao cumprimento
de ordens ou tarefas bem definidas. Com relação à escola, a burocratização é considerada
inadequada em vários aspectos do processo educativo, devido, principalmente, ao fato de
valorizar a especialização e a mecanização de tarefas.
Os estruturalistas consideram a organização como uma unidade grande e
complexa, na qual interagem muitos grupos sociais. Eles discordam da escola de Relações
Humanas quanto a qualquer forma de repressão artificial do conflito. Um dos fatores
considerado importante na organização é a relação entre os objetivos que definem a natureza
da organização e a sua estrutura. Os objetivos da organização são determinados, também,
pelos valores sociais que correspondem às necessidades do ambiente em que ela se insere, em
um dado momento (ALONSO, 1976).
Para tratar sobre a teoria dos sistemas abertos, os autores mais utilizados por
Alonso (1976) são Daniel Katz e Robert L. Kahn – mais especificamente o livro Psicologia
Social das Organizações – considerados os maiores representantes desta corrente de
pensamento na Psicologia Social.
Alonso (1976) considera o enfoque sistêmico como uma concepção
interdisciplinar, por reunir diferentes contribuições das posições teóricas anteriores,
permitindo uma explicação mais satisfatória do processo administrativo. Sendo assim, não
considera a concepção sistêmica como uma nova teoria, mas uma nova forma de abordagem
dos problemas organizacionais.
44
O enfoque sistêmico é considerado pela autora como o mais adequado à análise
das organizações, particularmente da escola, por oferecer uma visão dinâmica da organização,
decorrente do intercâmbio constante que se estabelece entre a organização e os fatores do
meio externo no qual ela se insere.
A organização retira do seu ambiente informações básicas (entrada ou input) para
definir e rever seus objetivos, as transforma dentro dos padrões desejados e as devolve em
forma de produtos ou realizações finais características do sistema (saída ou output), as quais
podem servir de inputs para outra espécie de organização. Outro fator importante do sistema é
a retroalimentação ou feedback, o qual permite que a organização corrija seus próprios
defeitos de funcionamento, havendo um equilíbrio dinâmico mais do que estático.
Alonso (1976) baseia-se em Parsons para tratar sobre o sistema social, definindo-o
como um conjunto de inter-relações entre indivíduos, no qual existem papéis sociais
interdependentes entre si e com relações de dependência com o exterior. A autora considera
que “Dentro desta concepção a escola se apresenta como um sistema social com unidade e
integridade ou entidade própria, ao mesmo tempo em que é parte de um sistema social maior,
a sociedade global” (ALONSO, 1976, p. 100).
2.2 – Posições teóricas analisadas por Myrtes Alonso
2.2.1 – Enfoque behaviorista: teorias da cooperação e da tomada de
decisão
O behaviorismo (ou comportamentalismo) surgiu como reação aos princípios e as
práticas tradicionais da teoria clássica de Administração. De acordo com Chiavenato (1999), a
Teoria Behaviorista da Administração é, no fundo, um desdobramento da Teoria das Relações
Humanas, com a qual compartilha alguns conceitos fundamentais, tomando-os como ponto de
referência e reformulando-os. “A Teoria Comportamental recoloca a ênfase nas pessoas que
fora inaugurada pela Teoria das Relações Humanas, mas com uma envergadura mais genuína
e mais ampla” (CHIAVENATO, 1999, p. 164).
São considerados expoentes do behaviorismo: Chester Barnard, Herbert A.
Simon, James March, Chris Argyris, Douglas McGregor, dentre outros. Neste trabalho, serão
expostas apenas as principais idéias de Barnard
e Simon, por serem os autores analisados por
Alonso (1976) para dissertar sobre o enfoque behaviorista da organização.
45
De acordo com Lodi (1971), Barnard começou a escrever seu livro na época em
que a Teoria das Relações Humanas estava sendo divulgada e começava a entrar em conflito
com a Teoria Clássica de Administração. Seu livro, The functions of the executive (As funções
do executivo
21
), foi publicado em 1938, antecipando-se ao surgimento da Teoria
Comportamental, e provocou, posteriormente, muita influência nos autores comportamentais
(CHIAVENATO, 1999).
De acordo com Alonso (1976), a formulação da teoria da cooperação é a grande
contribuição de Barnard. De acordo com Pfiffner (apud WAHRLICH, 1986), o autor tem
duas contribuições duradouras: a primeira é o conceito de autoridade, que contraria a idéia
tradicional da autoridade vinda de cima para baixo; e a segunda foi a ênfase dada por ele
sobre a tomada de decisões como o centro da administração.
Com o propósito de fornecer uma teoria global do comportamento cooperativo nas
organizações formais, Barnard (1971) divide sua obra em quatro partes: a primeira é dedicada
ao estudo dos indivíduos e dos sistemas cooperativos; a segunda se dedica à teoria e estrutura
das organizações formais; a terceira analisa os elementos das organizações formais
(incentivos, autoridade, decisão); e a quarta e última parte procura estudar as funções e
processos executivos. Aqui serão expostas algumas de suas principais idéias.
Barnard (1971, p. 44) considera o indivíduo como “[...] uma coisa total, singular,
única, independente, isolada, abarcando inúmeras forças e matérias passadas e presentes, que
constituem fatores físicos, biológicos e sociais”.
O autor trata sobre o poder de escolha do indivíduo, afirmando que esse é limitado
porque ele é paralisado nos seres humanos se for grande o número de oportunidades. Afirma
que as limitações, dentro das quais a escolha é possível, são impostas conjuntamente por
fatores físicos, biológicos e sociais.
Em seu livro, o autor trata sobre pessoas de dois modos diferentes: como
participantes em sistemas cooperativos, consideradas em seus aspectos puramente funcionais,
sendo seus esforços despersonalizados; e fora de qualquer organização específica,
consideradas como individualização única de fatores físicos, biológicos e sociais, possuindo
um grau limitado de poder de escolha. “Esses dois aspectos não são alternativos no tempo,
isto é, um indivíduo não é tomado uma vez como função, ou como uma pessoa em outra. São,
antes, aspectos alternativos que podem estar presentes simultaneamente” (BARNARD, 1971,
p. 47).
21
BARNARD, C. As funções do executivo. São Paulo: Atlas, 1971.
46
Para Barnard (1971), a cooperação surge como um meio para atingir propósitos e
superar limitações que restringem o que os indivíduos podem fazer. “Se não levarmos em
conta satisfações pessoais e atribuirmos a indivíduos propósitos que representem
essencialmente necessidades biológicas, sua cooperação não tem razão para existir, salvo na
medida em que ela possa fazer o que o indivíduo não consegue” (BARNARD, 1971, p. 53).
Toda ação cooperativa, segundo o autor, é uma síntese de diversos fatores (físicos,
biológicos e sociais), que acaba afetando uma situação total, em que todos esses fatores estão
presentes. Ainda de acordo com o autor, o objetivo do esforço cooperativo é mudar
favoravelmente uma situação total, através da mudança de uma parte.
Segundo Barnard (1971), os esforços cooperativos nas organizações têm como
fim último a satisfação de motivos individuais, e suas conseqüências são ou a imediata
satisfação desses motivos ou a facilitação da cooperação posterior.
Ao tratar sobre a realização dos objetivos da organização e a satisfação dos
motivos individuais, Barnard (1971) aborda os termos efetividade e eficiência.
O autor define efetividade como a realização dos objetivos da ação cooperativa,
ou seja, a realização dos propósitos da organização.
O grau de realização indica o grau de efetividade. A base desta determinação
será o ponto em que a ação realizada e o resultado objetivo assegurado se
mostrem suficientes para obter, para o sistema de cooperação, os
suprimentos de forças ou de materiais necessários para satisfazer motivos
pessoais (BARNARD, 1971, p. 79).
Define eficiência como a resultante das satisfações dos motivos individuais. A
eficiência da ação cooperativa representa o grau no qual esses motivos são satisfeitos. Se o
indivíduo acha que seus motivos estão sendo satisfeitos pelo que ele faz, ele continua o seu
esforço cooperativo; em caso contrário, ele não faz. Enquanto alguns indivíduos preferem as
satisfações materiais e outros os benefícios sociais, muitos preferem ambos.
O autor, em sua definição de eficiência, aborda a idéia de equilíbrio
organizacional:
[...] a eficiência de um sistema cooperativo é a sua capacidade de manter-se
a si mesmo, pelas satisfações individuais que proporciona. Isso também
pode ser chamado sua capacidade de equilíbrio, o balanceamento das cargas
através das satisfações, o que se transforma em continuidade.
A eficiência, ou equilíbrio, pode ser assegurada quer mudando motivos em
indivíduos [...] quer pelos seus resultados produtivos, os quais podem ser
distribuídos pelos indivíduos (BARNARD, 1971, p. 81).
De acordo o autor, para os indivíduos, eficiência significa troca satisfatória. Sendo
assim, o que o indivíduo recebe pela sua cooperação precisa dar-lhe alguma vantagem em
47
termos de satisfação. “Deste ponto de vista, o processo de cooperação pode reduzir-se a um
simples processo de troca, isto é, de distribuição” (BARNARD, 1971, p. 82).
Barnard (1971, p. 87) define sistema cooperativo como “[...] um complexo de
componentes físicos, biológicos, pessoais e sociais, que se encontram numa relação
sistemática específica, em virtude da cooperação de duas ou mais pessoas visando a um alvo
definido, pelo menos”. Sua definição de organização formal “[...] um sistema de atividades ou
forças, de duas ou mais pessoas, conscientemente coordenadas” (BARNARD, p. 94, grifos
do autor).
A organização é considerada pelo autor como um sistema – que é composto de
atividades dos seres humanos – pelo fato de os esforços impessoais das diferentes pessoas que
o integram serem coordenados.
Afirma que o sistema é algo que precisa ser tratado como um todo porque cada
parte é relacionada com todas as outras nele incluídas. Se houver alguma mudança no
relacionamento de uma parte com alguma outra ou com todas as outras, haverá mudanças no
sistema.
De acordo com Barnard (1971), uma organização formal passa a existir como tal
quando existem pessoas aptas a se comunicarem entre si; quando estas pessoas têm o desejo
de cooperar; e quando existe um propósito comum. Os elementos de uma organização
consistem, portanto, em comunicação; desejo de servir; e propósito comum.
Barnard (1971) sugere que cada participante de uma organização pode ser
encarado como tendo dupla personalidade: uma personalidade de organização e outra
individual. Distingue propósito da organização de motivo individual: “O motivo individual é,
necessariamente, uma coisa interna, pessoal, subjetiva; o propósito comum é,
necessariamente, uma coisa externa, impessoal, objetiva, mesmo que a sua interpretação pelo
indivíduo seja subjetiva” (BARNARD, 1971, p. 107).
No seu estudo sobre as organizações formais, Barnard (1971) analisa as
organizações informais. Segundo o autor, quando as organizações formais são criadas, elas,
automaticamente, geram as informais. Tais organizações não têm estrutura, propósitos nem
divisões definidas.
Considera que as interações desta organização não são conscientemente
dominadas por objetivos impessoais ou pela autoridade, são aparentemente caracterizadas
pela escolha e fornecem oportunidades que reforçam as atitudes pessoais. Afirma que a
organização informal “[...] deve ser encarada como um meio de manter a personalidade do
48
indivíduo contra certos efeitos da organização formal, que tende a desintegrar a
personalidade” (BARNARD, 1971, p. 135).
Barnard (1971) traz, em seu livro, uma definição de autoridade que diverge dos
ensinamentos das teorias administrativas anteriores. De acordo com o autor,
[...] Autoridade é a característica de uma comunicação (ordem) numa
organização formal, em virtude da qual ela é aceita por um contribuinte ou
“membro” da organização, como governando a ação com que ele contribui;
isto é, dirigindo ou determinando o que ele faz ou que ele não deve fazer no
que tange à organização (BARNARD, 1971, p. 169).
A autoridade, de acordo com esta definição, envolve dois aspectos: primeiro, o
subjetivo, pelo qual a pessoa aceita ou não a comunicação como uma ordem; e segundo, o
aspecto objetivo, ou seja, o conteúdo que faz com que uma comunicação seja aceita como
uma ordem. Sendo assim, quem decide se uma ordem possui autoridade é a pessoa a quem é
dirigida e não as pessoas investidas de autoridade ou aquelas que emitem as ordens: “[...] a
autoridade repousa sobre a aceitação ou consentimento dos indivíduos” (BARNARD, 1971, p.
170).
De acordo com esta teoria, existem quatro condições simultâneas para que uma
pessoa reconheça a autoridade de uma comunicação:
(a) quando ela pode entender e entende a comunicação;
(b) no momento de sua decisão, ela julga que a ordem é compatível com o
propósito da organização;
(c) no momento da sua decisão, ela acredita que a comunicação seja compatível
com seus próprios interesses;
(d) ela se encontra, mental e fisicamente, apta para cumprir tal ordem.
Barnard (1971) destaca dois tipos de autoridades que podem ser identificadas em
organizações: a autoridade de posição e a autoridade de liderança.
A primeira é independente da habilidade pessoal do detentor da posição, que pode
ter uma aptidão pessoal limitada, mas, pela simples razão da vantagem da posição, os
indivíduos podem atribuir autoridade a suas comunicações. A segunda refere-se aos
indivíduos que apresentam aptidões superiores. “Independentemente da sua posição, seu
conhecimento e sua compreensão despertam respeito” (BARNARD, 1971, p. 178).
Quando a autoridade de liderança se combina com a autoridade de posição,
os homens que têm uma conexão estabelecida com uma organização
reconhecerão a autoridade [...]. A confiança engendrada pode mesmo fazer
com que o cumprimento de ordens passe a ser por si mesmo um estímulo
(BARNARD, 1971, p. 178).
49
Segundo Barnard (1971, p. 272), “O processo essencial de adaptação em
organizações é a decisão, pela qual os fatores físicos, biológicos, pessoais e sociais da
situação são selecionados para combinação específica mediante ação volitiva”. De acordo o
autor, a decisão é uma questão de definição de propósito e discriminação de fatores
estratégicos, com base na estimativa dos resultados futuros da ação, que é realizada no
momento presente e no conhecimento do passado.
Nas organizações existe uma técnica de decisão, um processo organizado de
pensar, o qual ocorre de maneira diferente no indivíduo. De acordo com Barnard (1971), o
processo de decisão nas organizações é um processo social e nos indivíduos é um processo
psicológico socialmente condicionado. Segundo o autor, a função da decisão é regular as
relações entre o propósito da organização e o mundo físico e social, as coisas e forças
externas, e as circunstâncias do momento. “Esta regulação é realizada, quer mudando o
propósito, quer mudando o restante do ambiente” (BARNARD, 1971, p. 195).
Existem dois termos conscientemente ligados ao processo de decisão: fins e
meios. De acordo com Barnard (1971, p. 188), “[...] sempre que um fim tenha sido
determinado [...], a decisão relativa aos meios é, em si, um processo lógico de discriminação,
análise, escolha [...]”.
Barnard (1971) afirma que a formulação dos propósitos da organização, e as
decisões gerais implicadas neste processo e nos de ação para levá-los a efeito, devem ser
distribuídos nas organizações, através das posições nas linhas de comunicação. De acordo
com o autor, assim como um propósito amplo deve ser fragmentado em propósitos
detalhados, até chegar a termos praticáveis, uma decisão geral precisa, também, ser
pormenorizada em decisões subsidiárias.
O autor afirma que a aptidão para decisões depende do conhecimento dos fatos e
do propósito da organização e que é, portanto, ligado com a comunicação da organização.
Afirma, assim, que as decisões centrais são melhor tomadas nos centros de comunicação da
organização, de forma que elas possam ser levadas aos executivos que se acham localizados
em posições centrais no sistema de comunicação. Segundo Barnard (1971, p. 191), “[...] uma
das características dos serviços dos executivos é que eles representam uma especialização do
processo de formular decisões da organização: e isso é a essência de suas funções”.
Segundo Barnard (1971, p. 38),
As funções do executivo [...] são as de controle, gerência, supervisão e
direção, nas organizações formais. Essas funções são exercidas, não
simplesmente por altos funcionários dessas organizações, mas por todos que
se encontram em posição de controle, qualquer que seja o seu grau.
50
Para o autor, o trabalho executivo serve para manter um sistema de esforço
cooperativo, mantendo a organização em operação. Afirma que suas funções se relacionam
com todo o trabalho essencial à vitalidade e duração de uma organização, na medida em que
ele deve ser realizado através da comunicação formal – sendo a coordenação de todos os
aspectos da organização o objetivo do sistema de comunicação.
O autor destaca três funções executivas essenciais:
a) desenvolver e manter um sistema de comunicação: envolve o estabelecimento
de um esquema de organização e de um pessoal executivo; a seleção de homens e o
oferecimento de incentivos individuais; técnicas de controle, permitindo efetividade na
promoção, rebaixamento e demissão de pessoas; e a garantia de uma organização informal
que “[...] representa, em seu melhor sentido, os aspectos políticos dos relacionamentos
pessoais nas organizações formais” (BARNARD, 1971, p. 221).
b) promover a garantia dos serviços pessoais que constituem o material das
organizações: consiste em trazer as pessoas para o relacionamento cooperativo com a
organização; e obter os serviços depois que tais pessoas foram trazidas até a organização,
mantendo o esforço cooperativo através da persuasão, do estabelecimento de estímulos e
incentivos,
c) formular e definir os propósitos e objetivos da organização: o executivo geral
estabelece os propósitos gerais da organização que são fracionados em detalhes, surgindo os
objetivos específicos, decidindo inumeráveis ações simultâneas e progressivas, que são
ordenadas ao mesmo tempo nas especializações que cada unidade de organização implica.
Considerado o maior expoente da escola behaviorista, Simon publicou em 1945
seu livro Administrative behavior (Comportamento administrativo) e em 1958, em co-autoria
com March, Organizations (traduzido para o português como Teoria das organizações)
22
.
Simon baseia-se, parcialmente, na obra de Barnard (1971), retomando a tese de
que a tomada de decisões constitui o centro da função administrativa. O autor analisa,
também, racionalidade da decisão, afirmando que esta jamais será completa por não ser
possível conhecer todas as conseqüências de cada ação. Considera o planejamento como o
22
Aqui serão utilizados os respectivos livros traduzidos para a língua portuguesa:
SIMON, H. A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisórios nas organizações
administrativas. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1971.
MARCH, J. G.; SIMON, H. A. Teoria das organizações. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1967.
51
recurso mais adequado para se manter um alto grau de racionalidade, por colocar as pessoas
em suas respectivas posições para as quais são esperados determinados comportamentos.
Simon (1971, Introdução, p. XIV) conceitua organização como “[...] um
complexo sistema de comunicações e inter-relações existentes num grupamento humano”.
A
organização é considerada, ainda, como um sistema de decisões em que o indivíduo participa
racional e conscientemente, escolhendo e decidindo entre alternativas mais ou menos
racionais. Como Barnard (1971), o autor caracteriza a organização como um sistema social
cooperativo, onde as pessoas interagem de forma coordenada na busca de objetivos comuns.
O autor baseia-se em Barnard (1971), também, para definir o conceito de
autoridade: “[...] o subordinado acata a autoridade sempre que consente que seu
comportamento seja guiado pela decisão do superior, sem examinar os méritos dessa decisão”
(SIMON, 1971, p. 12).
Na sua visão, a organização é um sistema de decisão onde a pessoa participa de
forma racional e consciente, escolhendo entre alternativas mais ou menos racionais. A
racionalidade da decisão (adequação entre meios e fins) torna-se então, a principal
preocupação da teoria administrativa, cabendo ao administrador a tarefa de distribuir e
influenciar a função decisória numa determinada organização. De acordo com Simon (1971),
todas as pessoas, em todos os níveis organizacionais estão continuamente tomando decisões,
relacionadas ou não com o seu trabalho.
O que precisa ficar claro na teoria de Simon é que as decisões dentro da
organização não pertencem ao indivíduo mas a um processo geral da
organização à qual incumbe especificar as funções e os deveres dos
indivíduos. É característica da organização administrativa a especialização,
tanto no sentido vertical como no horizontal. Deverá haver na organização
distribuição de responsabilidades na “tomada de decisão” e ainda
comunicação adequada das decisões tomadas nos altos escalões (ALONSO,
1976, p. 53).
De acordo com Simon (1971), mesmo as organizações estando permeadas de
decisões e de ações, as teorias administrativas davam muita importância às ações e nenhuma
às decisões que as provocavam
23
. Afirma que uma Teoria Geral de Administração “[...] deve
incluir tanto princípios de organização que asseguram decisões corretas, como princípios que
asseguram uma ação efetiva” (SIMON, 1971, p. 1).
Ao abordar a tomada de decisões e sua execução na hierarquia administrativa,
Simon (1971) utiliza as expressões pessoal operativo (ou pessoal de linha) e pessoal não
operativo. O pessoal operativo é responsável pela tarefa física, real, de executar os objetivos
23
O autor considera a obra de Barnard (1971) como uma das exceções a esta regra.
52
da organização. O pessoal não operativo influencia as decisões do pessoal operativo
participando, dessa maneira, na execução dos mesmos objetivos. Existem, ainda, os
supervisores intermediários, que estão sujeitos às influências dos níveis mais altos e que
transmitem, elaboram e modificam essas influências antes que elas atinjam o pessoal
operativo.
Desta maneira, quanto mais alta a posição dentro da hierarquia, mais o trabalho
consiste em decisões, e menor o número de realizações reais. O trabalho do operário é quase
somente de execução, o trabalho do supervisor contém algumas obrigações de execução e
outras de decisão, e o administrador superior passa quase todo o tempo tomando decisões, ou
seja, passando aos que estão em posições inferiores o que deve dizer para seus subordinados
fazerem (ETZIONI, 1967).
Simon (1971) afirma que toda decisão compõe-se de dois tipos de elementos,
denominados “elementos de fato” e “elementos de valor”. Em princípio, os elementos de fato
podem ser testados, a fim de determinar a sua veracidade ou não, isto é, se o que eles afirmam
a respeito de determinada coisa, ocorre ou não na realidade. Já os elementos valorativos, ou
éticos, não podem ser testados, pois eles expressam muito mais deveres do que fatos. “A
decisão só poderá ser avaliada à luz dos objetivos a que ela visa atingir e do fato de ter ou não
os atingidos, o que, per si, é um julgamento fatual” (CORADI, 1978, p. 65).
Simon (1971, p. 8) afirma que os processos administrativos são processos
decisórios, “[...] pois consistem no isolamento de certos elementos nas decisões dos membros
da organização, no estabelecimento de métodos de rotina para selecionar e determinar esses
elementos, e na sua comunicação àqueles por eles afetados”.
Para o autor, a decisão representa o processo pelo qual uma alternativa de
comportamento ou estratégia é selecionada e realizada em determinado momento. A proposta
do autor baseia-se nas possibilidades de comportamento alternativo e suas conseqüências.
De acordo com o autor, a tarefa de decidir é composta de três etapas: a) o
relacionamento de todas as possíveis estratégias que poderão ser adotadas (a estratégia
representa o conjunto de decisões que determinam o comportamento a ser seguido num
determinado período de tempo); b) a determinação de todas as conseqüências decorrentes da
adoção de cada estratégia; c) a avaliação comparativa de cada grupo de conseqüências e
escolha de uma alternativa entre várias disponíveis, a partir de valores pessoais e
organizacionais. A escolha indica a preferência por um conjunto de conseqüências.
No entanto, Simon alerta que mesmo a palavra “todas”, sendo usada
deliberadamente, é “[...] impossível, evidentemente, que o indivíduo conheça todas as
53
alternativas de que dispõe ou todas as suas conseqüências” (SIMON, 1971, p.70, grifos do
autor). Isto significa que o administrador não terá acesso a todas as informações necessárias e
não será possível saber qual a melhor alternativa de comportamento ou estratégia a ser
selecionada e implementada, como pressupõe o homem econômico.
Para o autor, o comportamento real não alcança a racionalidade objetiva (a melhor
escolha), pois o indivíduo é limitado e influenciado, muitas vezes, por sua capacidade física,
pelos seus valores e pela extensão de seus conhecimentos.
Quanto às limitações de conhecimentos, Simon (1971) propõe que não é possível
ao administrador ter acesso a todas as possibilidades de ação, medindo todas as opções, tendo
em vista a impossibilidade material de obter todas as informações, dados problemas de tempo
e custo. “O que o indivíduo faz, na realidade, é formar uma série de expectativas das
conseqüências futuras, que se baseiam em relações empíricas já conhecidas e sobre
informações acerca da situação existente” (SIMON, 1971, p.71).
Em relação à capacidade do ser humano, mesmo que fosse possível ter acesso a
todas as informações de que necessita, ele não seria capaz de interpretar todas as informações
disponíveis, tendo em vista a impossibilidade física de relacionar tantos fatos em sua mente,
tornando improvável a escolha da solução ideal ou a melhor alternativa.
Quanto às limitações relacionadas aos valores e conceitos de finalidades que
influenciam o tomador de decisão, a lealdade à organização por parte do administrador é
fundamental ao alcance dos objetivos organizacionais. Se os valores individuais não
coincidirem com os valores e finalidades organizacionais, o administrador pode tomar
decisões contrárias aos interesses da unidade mais ampla. Pressões afetivas, culturais e jogos
de poder influenciam no conteúdo das decisões.
A administração da organização deve trabalhar nos limites da racionalidade
(capacidade, valores e extensão dos conhecimentos) que afetam o indivíduo na tomada de
decisão, proporcionando as condições ideais para uma escolha satisfatória. Para isso, a
organização precisa criar o ambiente psicológico da escolha, isto é, os pressupostos –
premissas (referências) que são aceitas pelo indivíduo como bases para sua escolha – que
influenciem as decisões de seus membros em benefício dos objetivos organizacionais. Deve
definir os critérios que limitam o processo de escolha e o número de alternativas disponíveis,
que os participantes irão considerar antes de decidirem por uma alternativa satisfatória e não
ótima.
Simon (1971) baseia-se, novamente, em Barnard (1971) quando aborda a idéia de
equilíbrio organizacional:
54
Os membros de uma organização contribuem [...] para a organização em
troca de um aliciente que lhes é oferecido por esta e as contribuições de um
grupo constituem a fonte dos alicientes que a organização oferece aos
demais. Se a soma das contribuições for suficiente, quantitativa e
qualitativamente, para proporcionar a necessária quantidade e qualidade dos
alicientes, a organização sobrevive e cresce; caso contrário, decai e
terminará desaparecendo a menos que se consiga um equilíbrio entre esses
dois elementos (SIMON, 1971, p. 116-117).
De acordo com Lodi (1971), Simon (1971) propõe, em vez do “homem
econômico”, o “homem administrativo” que não está preocupado com a melhor maneira de
fazer um trabalho, mas com a maneira satisfatória. “O comportamento administrativo e
satisficiente, não otimizante. Por isso, o homem administrativo toma decisões sem procurar
todas as possíveis alternativas. Ele não procura o máximo lucro, mas o lucro adequado, não o
preço ótimo, mas o preço razoável” (LODI, 1971, p. 205).
March e Simon (1967) resgatam algumas das idéias defendidas por Simon
(1971)
24
e contribuem com a concepção da decisão na organização com seu exame do
comportamento de “procura” ou “busca”. A linha geral de pensamento sustentada
anteriormente, sobretudo nas obras da escola clássica de Administração, afirmava que as
organizações procuravam um comportamento racional ótimo (o melhor padrão possível de
organização) e só se deteriam quando o conseguissem. Os autores sugerem que as
organizações devem procurar uma solução satisfatória, significando, então, que o
comportamento de procura cessa quando se encontra um padrão considerado aceitável. Nova
busca deve ser tentada quando a realização da organização cair abaixo desse padrão. Assim
sendo, “Quanto mais baixo o nível de satisfação do organismo, maior a intensidade da procura
que empreenderá” (MARCH; SIMON, 1967, p. 11).
2.2.2 – Enfoque estruturalista: teoria da burocracia
O modelo da burocracia concebido por Weber pode ser considerado um marco
fundamental na teoria das organizações, pois teve grande influência sobre muitos sociólogos
das organizações. De acordo com Wahrlich (1986) esse modelo se constitui no terceiro pilar
da teoria clássica da Administração, sendo o primeiro o taylorismo e o segundo o fayolismo.
24
Como foi afirmado anteriormente, Herbert A. Simon publicou, em 1945, seu livro Administrative Behavior
(Comportamento Administrativo) e, em 1958, publicou Organizations (traduzido para o português como Teoria
das Organizações) em co-autoria com James March. Aqui estão sendo utilizadas as versões dos respectivos
livros publicadas em língua portuguesa nos anos de 1971 (segunda edição) e 1967.
55
Weber analisa as organizações burocráticas como um tipo ideal, no qual tenta
caracterizar uma organização perfeitamente burocratizada. O tipo ideal de Weber é uma
combinação de um esquema conceitual, que define o fenômeno a ser estudado, com uma série
de hipóteses sujeitas a testes empíricos.
De acordo com Weber (1963, p. 229-231),
A BUROCRACIA MODERNA funciona da seguinte forma específica:
I. Rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas de
acordo com regulamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas. [...]
II. Os princípios da hierarquia dos postos e dos níveis de autoridades
significam um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação, no
qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores. [...]
III. A administração de um cargo moderno se baseia em documentos escritos
(“os arquivos”), preservados em sua forma original ou em esboço. [...]
IV. A administração burocrática, pelo menos toda a administração
especializada – que é caracteristicamente moderna – pressupõe
habitualmente um treinamento especializado e completo. [...]
V. Quando o cargo está plenamente desenvolvido, a atividade oficial exige a
plena capacidade de trabalho do funcionário, a despeito do fato de ser
rigorosamente delimitado o tempo de permanência na repartição, que lhe é
exigido. [...]
VI. O desempenho do cargo segue regras gerais, mais ou menos estáveis,
mais ou menos exaustivas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento
dessas regras representa um aprendizado técnico especial, a que se
submetem esses funcionários. Envolve jurisprudência, ou administração
pública ou privada.
Sendo assim, o modelo weberiano da burocracia tem como características
fundamentais a hierarquização e a racionalidade da autoridade, o que pressupõe a divisão do
trabalho; a autoridade limitada ao cargo, regidas por normas explícitas; a remuneração fixa e
de acordo com a hierarquia; a competência dos funcionários, nomeados e não eleitos para o
cargo, que devem exercer em princípio como sua única ocupação, no qual são estáveis e têm
perspectivas de carreira; a separação entre a propriedade do funcionário e a propriedade da
administração; a ênfase em regras gerais; a disciplina racional.
Os princípios organizacionais da burocracia, segundo Weber (1963), maximizam
uma tomada de decisão racional, ou seja, tecnicamente correta, e uma eficiência na
administração, porque uma atuação disciplinada, governada por regras abstratas e coordenada
pela hierarquia de autoridade, promove uma busca racional e consistente de objetivos
organizacionais.
Para tratar sobre a burocracia, Alonso (1976) baseia-se em Weber, que analisa as
três bases da “autoridade legítima”: autoridades legal, tradicional e carismática. A burocracia
56
representa o tipo mais puro da autoridade legal, baseando-se na promulgação e
regulamentação por procedimentos formais.
Neste tipo de autoridade, que é racional-legal, a obediência se deve a regras e
regulamentos legais a não a alguém pessoalmente. A burocracia tende a especificar funções
para os indivíduos que passam a ter autoridade necessária para ocupar um cargo dentro da
hierarquia. Mesmo existindo os princípios da hierarquia que mantém um sistema de mando e
subordinação, havendo uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores, a pessoa que
comanda também deve seguir a regras e regulamentos previamente estabelecidos. Sendo
assim, o indivíduo deve agir de acordo com a posição que ocupa, não permitindo que motivos
pessoais influenciem a sua conduta. O cargo é, então, impessoal e segue regras racionais com
estrita formalidade. “Os aspectos abrangidos pela “burocracia” revelam, pois, um sistema
organizado em termos formais, impessoais e, do ponto de vista de Weber, racionais”
(ALONSO, 1976, p. 59, grifos do autor).
Alonso (1976) considera básicas as contribuições de Merton, Selsnick e Alvin
Gouldner, os quais procuraram adaptar o modelo weberiano de burocracia à variável
comportamental introduzida pela Escola de Relações Humanas. Os estudos desses autores
indicam que a organização burocrática é influenciada por fatores de comportamento que
Weber não levou em conta.
Segundo Blau e Scott (1977, p. 49) “O esquema conceitual de Weber,
concentrando-se nos aspectos oficialmente instituídos pela burocracia, negligencia as
maneiras pelas quais eles são modificados por padrões informais, excluindo assim da análise
os aspectos mais dinâmicos das organizações formais”. Os autores chamam a atenção para as
considerações feitas por Parsons e Gouldner sobre a contradição implícita na concepção que
Weber faz da burocracia: de um lado a administração com base na especialização e, de outro,
a administração baseada na disciplina.
Merton (apud ALONSO, 1976) estuda as disfunções apresentadas pela burocracia
em parte geradas pelo sentido da disciplina que conduz o empregado a uma inflexibilidade no
cumprimento das normas, deslocando assim os objetivos iniciais, ou ainda, produzindo um
tecnicismo acentuado do mesmo. O autor acredita, ainda, que o apego às normas e a
preocupação com as promoções por parte do empregado pode conduzir a um tratamento
informal e impessoal dos clientes, os quais esperam daqueles funcionários uma atenção
especial para seus problemas. De acordo com Alonso (1976, p. 60, grifos do autor),
Tal fato mostra a necessidade de serem desenvolvidas, nas “burocracias”,
disposições especiais com o fim de inculcar e fortalecer sentimentos de
57
dedicação ao dever. Ainda, a própria perspectiva de “carreira” sugere ao
empregado que ajuste os seus pensamentos e sentimentos em função disso, o
que irá conduzi-lo, possivelmente, a um apego exagerado às normas,
chegando a se constituírem em “fins” antes que “meios”.
Alonso (1976, p. 64) destaca, ainda, a crítica apresentada por Victor Thompson:
O autor toma para consideração especial aqueles aspectos dinâmicos da
organização que requerem atualização constante, mas que a burocracia
impede. Ele mostrou que a estrutura burocrática não permite a inovação e
auto-realização da organização, mas, ao contrário, favorece as forças de
conservação, o status quo, pele ênfase dada à hierarquia. [...] O autor faz
também a análise das principais deficiências da hierarquia demonstrando
que, dada a sua impessoalidade, os chefes detêm o monopólio da
comunicação, bloqueiam as informações para cima e para baixo e tornam os
chefes pouco sensíveis às necessidades pessoais dos subordinados.
De acordo com March e Simon (1967), um dos principais interesses de Weber, no
estudo das organizações, é o de verificar os resultados da organização burocrática na
realização dos seus objetivos, especialmente os objetivos da autoridade política.
WEBER deseja demonstrar até que ponto a organização burocrática
representa uma solução racional para as complexidades dos problemas
modernos. Mais especificamente, pretende mostrar de que maneira a
organização burocrática supera as limitações da capacidade decisória ou
“computacional” dos indivíduos ou outras formas de organização (isto é,
pela especialização, divisão do trabalho, etc.) (MARCH; SIMON, 1967, p.
48, grifos do autor).
Os autores afirmam, ainda, que “[...] Weber vê a burocracia como instrumento
adaptativo, destinado à utilização de habilitações especializadas, não se mostrando
excepcionalmente atento à natureza do organismo humano” (MARCH; SIMON, 1967, p. 48).
De acordo com Alonso (1976), existem muitas outras críticas apresentadas à
burocracia enquanto modelo de organização e a maioria delas se refere ao desenvolvimento de
comportamentos automáticos, visando apenas ao cumprimento de ordens ou tarefas bem
definidas. Com relação à escola, a burocratização é considerada inadequada em vários
aspectos do processo educativo, devido, principalmente, ao fato de valorizar a especialização
e a mecanização de tarefas.
2.2.3 – Abordagem sistêmica
A teoria dos sistemas surgiu com os trabalhos do biólogo alemão Ludwig von
Bertalanffy que, na década de 1930, mostrou que os organismos vivos são formados por entes
interdependentes entre si e funcionalmente relacionados com todo o sistema biológico. No
58
desenvolvimento de seu trabalho, Bertalanffy introduziu o conceito de sistema aberto e, ao
publicar sua Teoria Geral dos Sistemas
25
, ultrapassou as fronteiras da biologia, defendendo
uma integração multidisciplinar para a análise e a prescrição científica nos mais variados
campos de conhecimento. Como resultado, numerosas áreas de conhecimento passaram a
utilizar a instrumentação da teoria dos sistemas, a qual tenta derivar da definição de sistema
como um complexo de elementos inter-relacionados, as noções fundamentais de um todo
organizado e aplicá-las a fenômenos reais (SANDER, 1985).
Segundo Griffths (apud SANDER, 1985, p. 17),
Um sistema se define simplesmente como um complexo de elementos em
interação. Os sistemas podem ser abertos ou fechados. O sistema aberto se
relaciona e troca matéria com o meio ambiente, enquanto o sistema fechado
não está relacionado nem troca matéria com o meio ambiente. Além disso, o
sistema fechado se caracteriza por uma crescente entropia, enquanto os
sistemas abertos manifestam tendência para o estado constante (dado um
insumo constante, a proporção entre os componentes se mantém constante).
A abordagem sistêmica é uma abordagem integrativa, pois “[...] tenta combinar os
vários elementos da ciência comportamental, ciência administrativa e abordagem clássica de
uma forma coesa” (KWASNICKA, 1987, p. 22). Alonso (1976) considera o enfoque
sistêmico como uma concepção interdisciplinar, por reunir diferentes contribuições das
posições teóricas anteriores, permitindo uma explicação mais ampla e satisfatória do processo
administrativo. Sendo assim, a concepção sistêmica não é considerada uma nova teoria, mas
uma nova forma de abordagem dos problemas organizacionais.
Esse enfoque é considerado pela autora como o mais adequado à análise das
organizações, particularmente da escola, por oferecer uma visão dinâmica da organização,
decorrente do intercâmbio constante que se estabelece entre a organização e os fatores do seu
meio ambiente.
O aspecto central dos sistemas abertos é a íntima relação que se estabelece
entre o conjunto organizado de elementos que definem a organização e os
fatores do meio externo no qual ela se insere. A estrutura que mantém a
organização não teria condições de subsistir sem os contínuos “inputs” que
recebe do meio, o qual vem a significar fonte de energia para a manutenção
do sistema da organização. A organização conta, portanto, com um conjunto
de forças internas – a motivação, o esforço humano, – e outro conjunto de
fontes externas produtoras de energia para garantir a manutenção do sistema.
Os aspectos estáticos da estrutura – na medida em que ela visa à repetição de
atividades com menor desgaste – e os aspectos dinâmicos do comportamento
e do sistema social precisam encontrar uma forma de ajustamento ou
harmonia tal que assegurem o aproveitamento das energias recebidas, ou
seja, dos “inputs”, a sua “transformação” dentro de padrões definidos e
25
BERTALANFFY, Ludwig von. General system theory: foundations, development, applications. New York:
George Braziller, 1968.
59
almejados e, consequentemente, a sua devolução ao meio externo sob a
forma de “produtos” ou “realizações finais”. Estes serão “consumidos” ou
utilizados como novas fontes de energia, “inputs”, para outros sistemas
existentes. Assim se define o ciclo existencial das organizações, e a sua
sobrevivência é assegurada pela própria necessidade de realização desse
processo. (ALONSO, 1976, p. 77-78, grifos do autor).
Alonso (1976) considera a retroalimentação ou feedback outro fator muito
importante do sistema aberto por permitir que a organização corrija seus próprios defeitos de
funcionamento ou atender às mudanças do ambiente.
Muitos autores dedicaram-se ao estudo dos sistemas fechados e abertos,
especialmente nas Ciências Sociais e na Teoria das Organizações. Três autores principais
serão aqui considerados: Talcott Parsons, visto como o precursor da teoria dos sistemas na
sociologia, e Daniel Katz e Robert L. Kahn
26
, considerados por Alonso (1976) como os
maiores representantes desta corrente de pensamento na Psicologia Social.
Na teoria dos sistemas, as organizações são consideradas partes de uma sociedade
maior e constituídas de partes menores. Parsons (1973, p. 45) possui uma preocupação
constante com a integração, com a visão global:
Aquilo que, do ponto de vista da organização, é uma meta específica
constitui, do ponto de vista do sistema maior do qual representa parte
diferençada, ou mesmo um subsistema, uma função especializada ou
diferençada. Esta relação constitui o vínculo básico entre uma organização e
o sistema maior de que é parte, e proporciona uma base para a classificação
dos tipos de organização.
O autor analisa tanto este quanto os demais vínculos, adotando como ponto de
partida o tratamento da organização como um sistema social – considerando este um conjunto
de inter-relações entre indivíduos –, abordando-a como: um sistema caracterizado por todas as
propriedades essenciais a qualquer sistema social; um subsistema funcionalmente
diferenciado de um sistema social maior, sendo os outros subsistemas componentes do
ambiente em que opera a organização; um tipo especial de sistema social organizado em torno
da consecução de uma meta (geral ou específica). As características da organização definem-
se pela espécie de situação em que opera e que consiste nas relações que prevalecem entre ela
e os outros subsistemas especializados que compõem o sistema maior do qual é parte
(PARSONS, 1973).
Parsons (1973) analisa e descreve a estrutura da organização sob dois pontos de
vista: o cultural e institucional que emprega os valores de sistema e sua institucionalização em
26
KATZ, D.; KAHN, R. L. Psicologia social das organizações. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1974.
60
diferentes contextos funcionais; e o do grupo ou papel, que considera suborganizações e os
papéis dos indivíduos que participam no funcionamento da organização.
Para Parsons (1973), o ponto principal de referência para a análise da estrutura de
qualquer sistema social é seu padrão de valores que orienta as atividades dos participantes.
Segundo o autor, o sistema de valor implica na aceitação básica dos valores mais
generalizados do sistema superior e baseia-se no nível da generalidade que constitui o aspecto
mais essencial do sistema de valores de uma organização, que é a legitimação avaliável de seu
papel no sistema a que se subordina.
Seguindo a mesma linha, Katz e Kahn (1974) afirmam que papéis, normas e
valores fornecem três bases inter-relacionadas para a integração de sistemas sociais. As
normas são expectativas gerais com caráter de exigência, atingindo todos os incumbidos de
um papel, sendo a norma mais genérica a da legitimação, isto é, uma aceitação das regras pela
crença de que é necessária a sua existência. Os valores, ou ideologia, proporcionam uma
justificação mais elaborada e generalizada, tanto para o comportamento apropriado quanto
para as atividades e funções do sistema, fornecendo uma razão para os requisitos normativos.
Assim como Parsons (1973), Katz e Kahn (1974, p. 76-77) também consideram a
organização em relação ao seu meio ambiente, afirmando que tal relação envolve os conceitos
de sistemas, subsistemas e supersistemas:
Os sistemas sociais, como sistemas abertos, dependem de outros sistemas
sociais; sua caracterização como subsistemas, sistemas ou supersistemas é
relativa a seu grau de autonomia na execução de suas funções e aos
interesses particulares do investigador. Do ponto de vista societário, a
organização é um subsistema de um ou mais sistemas maiores e sua
vinculação ou integração com eles afeta seu modo de operação e nível de
atividade.
O modelo teórico de Katz e Kahn (1974, p. 32), retirado da teoria de sistema
aberto da maneira exposta por Bertalanffy, para a compreensão de organizações,
[...] é de um sistema de energia insumo-produto, no qual o retorno da energia
reativa o sistema. As organizações sociais são flagrantemente sistemas
abertos, porque o insumo de energias e a conversão do produto em novo
insumo de energia consiste em transações entre a organização e seu meio
ambiente.
Assim, o funcionamento de qualquer sistema consiste, basicamente, em ciclos
recorrentes de insumo, transformação e produto.
De acordo com Katz e Kahn (1974, p. 33) “A teoria de sistema está basicamente
interessada pelos problemas de relações, de estrutura e de interdependência e não pelos
atributos constantes de objetos”. Considerando que as organizações, como sistemas abertos,
61
têm características que lhes são peculiares, mas compartilham de algumas que são comuns
com todas as outras, os autores apontam algumas propriedades que podem definir todos os
sistemas abertos:
Estas propriedades incluem a importação de energia do ambiente, a
transformação da energia importada em alguma forma de produto que é
característica do sistema, a exportação desse produto para o ambiente e a
renovação de energia para o sistema, de fontes que existem no ambiente.
Os sistemas abertos também participam das características da entropia
negativa, fidbeque, homeostase, diferenciação e eqüifinalidade. A lei da
entropia negativa enuncia que os sistemas sobrevivem e mantêm suas
características internas de ordem, somente enquanto importam do ambiente
mais energia do que expendem no processo de transformação e exportação.
O princípio do fidbeque diz respeito ao insumo de transformação que é uma
qualidade especial de importação de energia, uma espécie de sinal para o
sistema sobre as condições do ambiente e sobre o funcionamento do sistema
em relação ao seu meio ambiente. O fidbeque de tais dados permite ao
sistema corrigir seus próprios defeitos de funcionamento ou as mudanças no
ambiente e, assim, manter um estado firme ou homeostase. Contudo, este é
mais um equilíbrio dinâmico do que estático. Os sistemas abertos não se
acham em repouso, mas tendem à elaboração e à diferenciação, tanto devido
à dinâmica de subsistemas como pela relação entre crescimento e
sobrevivência. Finalmente, os sistemas abertos são caracterizados pelo
princípio da eqüifinalidade, o qual assevera que os sistemas podem alcançar
o mesmo estado final com origem em diferentes condições iniciais e através
de diferentes trilhas de desenvolvimento (KATZ; KAHN, 1974, p. 44-45,
grifo nosso).
Os autores consideram o sistema social como uma categoria de sistemas abertos e
fazem uma analogia entre a estrutura do sistema biológico e a estrutura do sistema social.
Afirmam que a primeira tem uma limitação física e está ancorada em constâncias físicas e
fisiológicas (a pele do corpo, as paredes da célula etc.) enquanto a segunda não possui uma
anatomia física identificável, sendo suas terras e prédios apenas ornamentos.
Na verdade “[...] as estruturas sociais não são encontradas em um vácuo físico.
Estão vinculadas a um mundo concreto de seres humanos, de recursos materiais, de fábricas e
de outros artefatos [...]” (KATZ; KAHN, 1974, p. 47), sendo consideravelmente
independentes de qualquer parte física, podendo substituí-las quando necessário. As
organizações sociais são conjuntos de eventos ou acontecimentos, consistindo em atividades
padronizadas de certa quantidade de indivíduos que se complementam em relação a algum
resultado comum. No sentido mais genérico, a estrutura de uma organização social está
contida em suas várias funções que, em pequenos subsistemas, podem ser observáveis nas
atividades humanas envolvidas.
Os sistemas sociais possuem uma natureza planejada, ou seja, são sistemas
essencialmente inventados, feitos pelo homem e, por isso, imperfeitos. Uma vez que a
62
estrutura social é um sistema planejado está, portanto, sujeita a mudanças e o que a mantém
estável é o conjunto de elementos psicológicos, como a percepção, as motivações, os hábitos e
as expectativas dos seres humanos.
Ainda de acordo com Katz e Kahn (1974), nenhuma organização pode existir sem
a aceitação, por parte de seus membros, das atividades que deles são esperadas, sem a
compreensão e habilidades necessárias para a execução dessas atividades e sem a motivação
para que se empenhem na execução.
O conjunto de atividades solicitadas de um indivíduo que ocupa uma
determinada posição em uma organização constitui um papel. Para Katz e Kahn (1974, p.
510) a organização é uma estrutura de papéis, ou seja, consiste “[...] em papéis ou
aglomerados de atividades esperadas dos indivíduos e de conjuntos de papéis ou de grupos
que se superpõem, cada qual formado de pessoas que têm tais expectativas quanto a um
determinado indivíduo”.
O problema da liderança assume grande importância na teoria dos sistemas
abertos, sendo usada algumas vezes como se fosse um atributo da personalidade, outras como
característica de certas posições e ainda como atributo de comportamento. Neste último caso,
a liderança é definida como qualquer ato de influência em matéria de pertinência
organizacional.
De acordo com Alonso (1976), a liderança é mais efetiva quando é distribuída
entre os membros da organização, podendo ser o elemento desencadeador da motivação e da
integração do grupo. Os níveis intermediários da organização assumem funções de liderança
participando das decisões dos níveis mais altos, ao mesmo tempo em que estabelecem
relações com os níveis mais baixos, num fluxo ascendente e descendente de informações,
exercendo a função de pinos de ligação entre os dois níveis de estrutura, mantendo o sistema
coeso e unificado.
Na concepção de sistemas abertos, há um processo de diferenciação interna
produzido nas organizações, surgindo diversas estruturas ou subsistemas que apresentam suas
funções específicas.
Katz e Kahn (1974) consideram cinco subsistemas básicos dentro da organização.
Os subsistemas de produção visam a fazer com que o trabalho seja executado, abrangendo o
processamento, a transformação de energia ou de informação, cujos ciclos de atividade
compreendem as principais funções do sistema. Os subsistemas de apoio de procura,
disposição e relações institucionais, formam uma fonte contínua de insumos de produção,
podendo ser, em parte, uma extensão direta das atividades de produção na importação do
63
material a ser trabalhado ou na exportação do produto acabado, ou podem estar indiretamente
relacionados ao ciclo de produção, com o fim de manter um meio favorável para a operação
do sistema. Os subsistemas de manutenção vinculam as pessoas a seus papéis funcionais,
entretanto, pelo fato de a organização existir em um ambiente mutável e que precisa adaptar-
se às demandas do ambiente, nem mesmo tais subsistemas seriam suficientes para garantir a
sobrevivência da organização. Surgem, então, os subsistemas adaptativos cujo interesse é,
especificamente, prever mudanças relevantes no mundo exterior e traduzir seu significado
para a organização, através de pesquisa de mercado, planejamento a longo prazo, Os
subsistemas gerenciais compreendem atividades organizadas para controlar, coordenar e
dirigir os muitos subsistemas e atividades da estrutura, tanto em relação entre si quanto em
relação ao mundo exterior.
Nesse contexto a função administrativa é vista como um subsistema dentro do
sistema global considerado, desempenhando as funções do subsistema gerencial, ou seja,
funções de coordenação, controle e direção dos subsistemas que compõem a estrutura geral da
organização respondendo pelo sistema em sua totalidade. “Seu papel consiste em manter as
condições de existência e duração da organização, mas também, possibilitar a expansão e
revitalização do sistema” (ALONSO, 1976, p. 87).
A administração é um dos elementos centrais do funcionamento de qualquer
sistema. Nos termos da teoria tradicional dos sistemas, a administração é
responsável pelo estabelecimento dos parâmetros de operação do sistema, os
quais dimensionam e regulam o processo de transformação insumo/produto
visando ao alcance de determinados objetivos (SANDER, 1985, p. 22).
Ao tratar sobre a Teoria dos Sistemas na ciência contemporânea e sobre a
Adminsitração de Sistemas, Sander (1985) afirma que a teoria administrativa do século XX
pode ser concebida, cronologicamente, sob três escolas de Administração: clássica,
psicossocial e contemporânea.
A escola clássica de Administração engloba os movimentos científico, geral e
burocrático, representados, respectivamente, por Frederick W. Taylor, Henri Fayol e Max
Weber. A escola clássica concebe a organização como um sistema fechado, em que a
administração está preocupada com o processo interno, a mecânica racional, a engenharia
humana, a eficiência e a produtividade.
A teoria psicossocial de Administração teve início com a Escola de Relações
Humanas, representada por Elton Mayo, e prosseguiu com o comportamento administrativo,
representados pelo idealismo comportamental de Chris Argyris, o cooperativismo funcional
de Chester Barnard, as teorias da decisão de Herbert A. Simon e Daniel E. Griffiths. “A
64
escola psicossocial concebe a organização como um sistema parcialmente aberto em que a
administração está preocupada com a interação funcional, o equilíbrio, a continuidade e a
integração comportamental” (SANDER, 1985, p. 24).
A escola contemporânea de Administração tenta conciliar as duas orientações
anteriores, utilizando as contribuições teóricas das Ciências Sociais e da Teoria das
Organizações, considerando a organização como um sistema aberto em que a administração
desempenha um papel mediador entre o indivíduo, a organização e a sociedade.
Sendo assim, o enfoque dos sistemas abertos, como foi mencionado
anteriormente, não é considerado uma nova teoria, mas, sim, uma nova abordagem, na medida
em que reúne, de um modo sistemático e coerente, diferentes contribuições para uma
explicação ampliada dos problemas organizacionais e, no caso da administração, permitir uma
explicação mais satisfatória do processo administrativo dentro dos problemas organizacionais.
2.3 – A função administrativa e o papel do diretor na organização
escolar
Alonso (1976) define a função administrativa, atentando para sua natureza
genérica, como a função de integração, coordenação, manutenção e de atualização e
revitalização da empresa, considerando-a um instrumento indispensável à estrutura das
organizações, pelo fato de ela permitir que os objetivos propostos sejam realizados. Com
relação à administração escolar, a autora a compreende como “[...] a função que atende aos
objetivos da ação administrativa, como instrumento de realização dos objetivos educacionais
propostos para a escola em geral e, para determinada escola em particular” (ALONSO, 1976,
p. 130).
Critica o fato de o campo de atuação do administrador escolar ficar restrito,
muitas vezes, a alguns aspectos julgados mais significativos em determinada concepção
teórica. Destaca a tendência de se adotar concepções desenvolvidas pela Teoria Geral da
Administração, provenientes de contribuições de diversos campos de conhecimento e que são
utilizadas principalmente em empresas, e aplicá-las na Administração Escolar
27
. Desta
maneira, reforça a sua posição a favor dessa tendência.
27
São conhecidas as críticas de autores como Maria de Fátima C. Félix (1984) e Vitor H. Paro (1987) com
relação ao fato de Alonso (1976) analisar a Teoria Geral de Administração, ou Teoria de Administração
Empresarial, e particularizá-la para a Administração Escolar. Recomenda-se a leitura dos seguintes livros:
FÉLIX, M. F. C. Administração escolar: um problema educativo ou empresarial? São Paulo: Cortez: Autores
65
Afirma que as funções da administração escolar podem variar de um sistema para
outro e que de acordo com o modo como é percebida a função administrativa
28
haverá uma
definição do papel do diretor.
A forma pela qual é percebida a função do administrador escolar varia de
acordo com as concepções educacionais vigentes, as expectativas individuais
e sociais relativamente à ação da escola, o papel do professor e ainda
conforme a tradição, isto é, os modos comuns pelos quais aquela ação é
exercida (ALONSO, 1976, p. 130).
Alonso (1976) esclarece que, mesmo não sendo possível a separação entre teoria e
prática, o problema que constitui objeto de investigação em seu trabalho é o relativo à atuação
do administrador escolar. “Trata-se, pois, de uma tentativa de explicar o comportamento
administrativo do ponto de vista do prático, muito embora se admita a necessidade de que se
fundamente na formulação teórica [...]” (ALONSO, 1976, p. 132).
A autora destaca um primeiro aspecto do trabalho administrativo que é o referente
aos objetivos gerais da organização. No caso da administração escolar, os objetivos a serem
desenvolvidos pela escola dependem dos objetivos educacionais que, por sua vez, são pré-
definidos através de uma legislação básica coerente com as diretrizes nacionais. Afirma,
ainda, que a proposição de fins gerais para a educação deve ser encarada como um ponto de
referência inicial que sirva para orientar a ação do administrador. A partir daí, o administrador
deve explicitar, rever e adequar os objetivos educacionais a uma situação particular.
[...] na medida em que se tenta encarar o administrador como responsável
pela implementação e desenvolvimento de um processo educacional em
determinada escola, ele somente poderá assumir tal função na medida em
que seja capaz de perceber a importância dos objetivos propostos, sua
adequação ou inadequação às reais necessidades de uma realidade próxima
e, portanto, capaz de imprimir uma nova diretriz a esse programa no
momento em que se mostre inadequado (ALONSO, 1976, p. 134-135).
Alonso (1976) trata sobre a introdução de novos recursos no ensino, decorrentes
do desenvolvimento da tecnologia, e o uso de computadores na realização de certas tarefas
administrativas. Nesse momento, utiliza o termo “análise de sistemas” como “o ponto
essencial” nas “teorias dos sistemas”. Parece que a autora diferencia “sistemas abertos” de
“teoria dos sistemas”, pois, após referir-se à utilização de conceitos advindos de diversas
Associados, 1984. ; PARO, V. H. Administração escolar: introdução crítica. 2. ed. São Paulo: Cortez: Autores
Associados, 1987.
28
Alonso (1976) esclarece que ao se falar em função administrativa na escola, pode-se estar preocupado tanto
com o trabalho do diretor, do supervisor como o de qualquer outro elemento da administração do sistema escolar
e que, no seu trabalho, será abordado apenas a função administrativa na unidade escolar e o desempenho de um
papel específico, no caso o de diretor de escola.
66
ciências que são aproveitados para a Administração e particularizados para a Administração
Escolar, Alonso (1976, p. 137, grifos do autor) afirma:
Dentro desta concepção desenvolve-se uma tendência a encarar a estrutura e
a operação da organização escolar como um complexo sistema de relações,
de modo a compor um conjunto integrado numa relação homem-máquina.
Nesse sentido têm-se desenvolvido as chamadas “teorias dos sistemas”, e o
ponto essencial nessas teorias é exatamente a análise dos sistemas.
Nota-se, neste parágrafo, que a autora refere-se às “teorias dos sistemas” como se
não tivesse tratado sobre o assunto anteriormente. Na verdade já havia tratado sobre a teoria
dos sistemas abertos, mas não sobre a análise de sistemas.
Em seguida, a autora propõe que um determinado modelo de administração seja,
por meio da análise de sistemas, formulado teoricamente, fazendo-se simulações de seu
desempenho pelo computador através da introdução de algumas variáveis para, então, poder
avaliá-lo antes de sua implantação. Aponta as vantagens e dificuldades na utilização da
“abordagem sistêmica” (no sentido de análise de sistemas) na administração escolar:
[...] a maior vantagem da abordagem sistêmica é permitir o estabelecimento
de relações entre todos os elementos e fases do processo desde a proposição
dos objetivos até a verificação final dos resultados, possibilitando ainda
correções necessárias, dada a existência de um dispositivo especial de
informação, que é o “feedback”.
Entretanto, a maior dificuldade em explicar os problemas da administração
escolar através da teoria dos sistemas é a impossibilidade de se conseguir
apenas variáveis objetivas e mensuráveis; e ainda, o fato de a escola reagir
como um sistema em relação a outro sistema maior do qual recebe “inputs” e
para o qual devolve produtos ou “outputs” que por sua vez influenciam as
condições exteriores. Além disso, a organização escolar mantém-se como
um sistema aberto ao meio externo [...] Esta forma de encarar a organização
(já desenvolvida no capitulo anterior) leva a considerar a função
administrativa como algo dinâmico antes que estático [...] (ALONSO, 1976,
p. 139, grifos do autor).
Nos parágrafos citados acima, nota-se melhor a diferenciação que é feita entre os
termos “teoria dos sistemas” e “sistemas abertos”. Quando, no primeiro parágrafo, trata sobre
as vantagens do uso da teoria dos sistemas na administração escolar, a autora parece descrever
características atribuídas aos sistemas abertos, como o feedback. Mas, no parágrafo seguinte,
a autora utiliza os dois termos, atribuindo a eles sentidos diferentes. Primeiramente, mostra
que a teoria dos sistemas utiliza apenas “variáveis objetivas e mensuráveis” para explicar os
problemas e funções da administração escolar. Em seguida, após registrar algumas de suas
características principais, afirma que a escola mantém-se como um sistema aberto ao meio
externo, o que leva a considerar a função administrativa como algo dinâmico.
67
A intenção aqui não é criticar ou procurar dualidades no trabalho da autora, mas
esclarecer algumas dúvidas como: A autora diferencia “teoria dos sistemas” de “sistemas
abertos”? Poderia ela fazer tal diferenciação? Alguns esclarecimentos são necessários para
que tais questões sejam respondidas.
O aspecto mais importante do conceito de sistema é a idéia de um conjunto de
elementos interligados para formar um todo. Os sistemas podem ser fechados, semi-abertos
ou abertos. Sendo assim, podemos pensar em teoria dos sistemas como a teoria em si (com
seus sistemas fechados, semi-abertos e abertos), e os sistemas abertos e a análise de sistemas
como ramos dessa teoria.
O sistema aberto, como o próprio nome diz, mantém relações de intercâmbio com
o meio ambiente no qual se insere. Com relação à análise de sistemas, pode-se dizer que a
mesma se encaixa nos sistemas semi-abertos, porque, mesmo desconsiderando as variáveis
externas que intervém na organização, consegue estabelecer relações entre todos os elementos
da organização.
Desta maneira, não se poderia diferenciar “teoria dos sistemas” de “sistemas
abertos”. O que se poderia distinguir são os termos “análise de sistemas”, como uma
tecnologia e um sistema semi-aberto, e “sistemas abertos”, como um sistema social, no caso a
escola. Pode-se pensar, ainda, na análise de sistemas como uma tecnologia utilizada por um
sistema aberto para analisar e obter informações sobre seu funcionamento interno.
Depreende-se, ainda, da citação feita acima, que a utilização da análise de
sistemas é importante, mas não é suficiente para o bom desempenho do administrador escolar
porque, além de necessitar de variáveis observáveis e objetivas – que a organização escolar
nem sempre pode oferecer – para desenvolver sua função, “analisa” apenas o funcionamento
interno da organização, desconsiderando as variantes externas, que muito influenciam em tal
funcionamento.
Torna-se [...] imprescindível ao administrador escolar, compreender o
conjunto organizacional, isto é, a escola, como uma realidade global; ser
capaz de adaptá-la às novas exigências; decidir de modo racional (na medida
do possível) a partir de um conjunto de informações provindas das mais
variadas fontes e ordenadas convenientemente; em suma, compete-lhe a
organização e direção do trabalho educativo de modo a permitir a definição
de um arcabouço racional-legal adequado à realidade escolar (ALONSO,
1976, p. 140).
Nota-se, na citação feita acima, que Alonso (1976) atribui algumas funções ao
administrador escolar baseada nas diferentes correntes administrativas. Quando a autora
afirma que o administrador escolar precisa compreender a escola “como uma realidade
68
global” e “ser capaz de adaptá-la às novas exigências”, utiliza basicamente o que é defendido
no enfoque sistêmico. Ao afirmar que ele deve “decidir de modo racional”, considera o
administrador escolar como um “tomador de decisões”, recorrendo ao comportamentalismo,
mais precisamente à teoria defendida por Simon (1971) sobre os processos decisórios nas
organizações administrativas. Ao referir “arcabouço racional-legal” remete à teoria da
burocracia, de Weber. No entanto, a autora defende que “[...] aquela concepção burocrática
estrita não pode ser aplicada à organização escolar, nem deve orientar de modo total ou
exclusivo a atividade administrativa na escola” (ALONSO, 1976, p. 142).
Alonso (1976, p. 142), de acordo com a abordagem dos sistemas abertos,
considera o administrador escolar um mediador entre a escola e o sistema social maior e
afirma que a função administrativa possibilita “[...] a conciliação entre os dados da realidade e
a rigidez estrutural da organização resultante da aplicação da autoridade legal [...]”.
Após apresentar as várias funções da administração escolar, a autora afirma:
Reunidas todas essas formas de perceber o problema, vê-se claramente a
dificuldade que surge se o administrador escolar se filiar a uma única
“escola” ou “corrente administrativa”. Com efeito a administração moderna
reflete evoluções das diversas posições nas quais perdem todo o significado
as contribuições anteriores consideradas isoladamente (ALONSO, 1976, p.
142).
Em seguida, resume as principais funções da administração escolar:
[...] estas se agrupam num conjunto de funções específicas relativas à
organização e direção do trabalho escolar, ao desenvolvimento de atividades
de liderança ou estimulação e manutenção do comportamento humano
produtivo, ao controle dos resultados e apreensão do seu valor social
(ALONSO, 1976, p. 142)
Considerando a organização escolar como um sistema social, que é formado por
um conjunto de subsistemas, Alonso (1976) distingue três sistemas diferenciados na escola: o
sistema operativo, o sistema administrativo e o sistema institucional. A autora destaca a
existência de interligações entre eles, as quais permitem o fluxo de informações em todos os
sentidos, e a convergência de todas as atividades destes sistemas para a realização do objetivo
final. Classifica a função administrativa como pertencente aos níveis gerencial e institucional
que refletem, respectivamente, a preocupação administrativa com as atividades internas e as
atividades externas da organização. Do ponto de vista interno
Preocupa-se em assegurar o pleno aproveitamento dos recursos existentes e
em definir os sistemas que tornem disponíveis esses recursos, a fim de
garantir a consecução dos objetivos propostos para o ensino e a
aprendizagem. Do ponto de vista externo, as funções administrativas
poderiam ser vistas em relação à legitimação dos objetivos educacionais a
serem realizados pela escola, ao confronto dos resultados apresentados com
69
as necessidades formuladas socialmente, e ainda com relação ao
desenvolvimento de um novo conceito de educação e ensino necessários
numa sociedade em mudança (ALONSO, 1976, p. 146).
Alonso (1976), ao tratar sobre a função de direção, afirma que esta corresponde ao
comando dentro do conjunto dos cinco elementos propostos por Fayol
29
. Define direção,
baseada no referido autor, como um dos principais componentes do processo administrativo, o
qual consiste em fazer com que os subordinados executem suas tarefas atendendo a
determinações da hierarquia. Afirma que a função de direção envolve um conjunto de
relações em todos os níveis da organização e tem como finalidade velar pela execução dos
objetivos previstos.
Tratando especificamente do diretor de escola de 1º grau (atual ensino
fundamental), Alonso (1976, p. 169, grifos do autor) o considera como “[...] o “executivo”
principal do sistema escolar, aquele de quem depende o êxito das decisões e, por isso mesmo,
só ele pode ser considerado como co-participante essencial do “processo de tomada de
decisões””. Afirma, ainda, que o diretor de escola ocupa uma posição estratégica em relação
aos diversos grupos componentes do sistema escolar (alunos, professores, pais e outras
agências da comunidade), servindo de mediador entre a organização escolar e os elementos do
sistema social em que está envolvida. Segundo a autora, é desta maneira que a posição
ocupada pelo diretor favorece a sua condição de liderança e seus atos tornam-se importantes
na determinação do trabalho escolar.
Alonso (1976) afirma que a percepção global da escola em seu funcionamento e
em sua relação com o meio social deve orientar a ação do diretor quando define critérios de
utilização de recursos ou quando propõe novas sistemáticas de trabalho, levando-se sempre
em conta a instabilidade do meio externo e suas alterações. Do diretor depende, então, o
processo de renovação do trabalho escolar.
A autora considera como elementos constituintes da direção a autoridade, a
responsabilidade e o conhecimento.
O cargo de diretor de escolas representa a configuração da autoridade
administrativa ao nível do microssistema. Ele se apresenta como o
responsável geral pelo desenvolvimento das atividades escolares e,
consequentemente, pelo adequado desempenho de um grupo de profissionais
com relação o alcance de um objetivo estabelecido (ALONSO, 1976, p.
164).
29
Fayol define cinco elementos no processo administrativo: previsão (planejamento), organização, comando
(direção), coordenação e controle.
70
Segundo a autora, mais do que a experiência, o conhecimento sistemático,
organizado e atualizado é fundamental para que o diretor possa orientar as ações do grupo por
ele coordenado.
Alonso (1979) ressalta que o desempenho do papel do diretor resulta de uma
proposição legal, por um lado, e de um conjunto de expectativas de papel, de outro lado.
Enquanto a tendência da legislação é formular as concepções mais atuais sobre a função de
direção, estabelecendo normas que devem ser cumpridas necessariamente, as expectativas do
grupo de trabalho do diretor, dos pais, da comunidade e da sociedade em geral traduzem os
conceitos tradicionais da função de direção, definindo o comportamento do diretor de acordo
com seus próprios interesses.
Desta maneira, o diretor sofre inúmeras formas de pressões e, de acordo com a
autora, ele, frequentemente, cede às exigências das expectativas de papel, ao invés de se
firmar nas proposições legais. “Em suma, o diretor deve responder às mais diversas
expectativas e formas de pressão exercidas sobre ele e a instituição, procurando
compatibilizar todas as divergências ao definir os propósitos da escola, seu programa de
trabalho, seus recursos e necessidades” (ALONSO, 1976, p. 168-169).
A autora afirma que “O que define e caracteriza o trabalho do diretor são as
funções intrínsecas da administração, quais sejam, o planejamento, a organização e a própria
direção e controle” (ALONSO, 1976, p. 170). Nota-se, neste parágrafo, que a autora atribui à
função de direção quatro dos cinco elementos do processo administrativo definidos por Fayol,
não citando apenas a “coordenação”. No entanto, em alguns momentos, a autora deixa claro
que o diretor coordena o grupo escolar
30
. Sendo assim, atribui à função do diretor os mesmos
cinco elementos definidos por Fayol.
Segundo Alonso (1976), o papel do diretor é fundamental para assegurar a
unidade de propósitos e a integração de todas as funções existentes na escola, bem como a
implementação de todo o programa institucional.
Como líder do corpo docente, deve estabelecer a tônica predominante no
processo educacional global, transmitindo o seu entusiasmo e o interesse
pelo progresso do ensino, estimulando o trabalho de equipes e assegurando
as condições básicas para um desempenho efetivo das funções essenciais
(ALONSO, 1976, p. 151).
Alonso (1976, p. 160, grifos do autor) interpreta o processo decisório dentro da
organização como “[...] um duplo movimento de ida e volta, ou seja, “de baixo para cima” e
30
“Ao orientar a ação do grupo organizado que coordena, o diretor deve identificar as necessidades do ambiente,
traduzir essas necessidades em programas e liderar os programas desenvolvidos” (ALONSO, 1976, p. 169).
71
“de cima para baixo” [...]”, no qual há um fluxo de informações que permitem ao diretor obter
informações de possíveis problemas, assim como sugestões que possam ajudar na tomada de
decisões. “Ao administrador, ou seja, o diretor de escola, ficariam reservadas as decisões
finais de modo a permitirem a compatibilização de todas as forças existentes e o controle das
variáveis intervenientes na situação global” (ALONSO, 1976, p. 160).
De acordo com a autora, o diretor influi tanto dentro da organização escolar
quanto nos órgãos mais altos da administração do ensino, para os quais leva a posição da sua
escola, justifica as suas proposições e influenciam na tomada de decisões mais gerais, e dos
quais traz as informações e decisões necessárias para a vida escolar, para interpretá-las dentro
da realidade da sua escola e, então, tentar aplicá-las.
Segundo Alonso (1976), a eficiência do administrador escolar pode ser definida
de acordo com sua capacidade de realizar objetivos definidos e aceitos para a organização
escolar. De acordo com a autora,
Isto implica em novas capacidades por parte do administrador escolar
relativas ao conhecimento da situação em que irá atuar e na adequação dos
conhecimentos científicos a essas realidades, o que requer percepção clara
dos problemas a partir de critérios mais racionais de decisão (ALONSO,
1976, p. 157).
Alonso (1976) apresenta quatro tipos de comportamento que são esperados do
diretor para que ele consiga resultados satisfatórios na organização escolar: comunicar-se com
os membros do seu grupo; tomar decisões racionais; manter o “moral alto”
31
do grupo; e
liderar o grupo. Afirma que esses comportamentos requerem do diretor de escola
conhecimentos diferenciados de Ciências Sociais e Administração, indo desde elementos de
Psicologia Social, Sociologia, Dinâmica de Grupos até às Ciências Políticas e à Educação em
geral.
Trata-se, portanto, de formação complexa e variada, de orientação
interdisciplinar por excelência, em que nem o conhecimento especializado
em si nem a formação na administração isoladamente poderão fornecer a
compreensão adequada do problema a ser considerado (ALONSO, 1976, p.
158).
Percebe-se que Alonso (1976), ao tratar das principais funções atribuídas ao
diretor de escola, retoma as idéias centrais das teorias administrativas por ela analisadas e que
foram expostas neste capítulo: a teoria da tomada de decisões racionais; a teoria da burocracia
(especialmente as críticas a essa teoria); e, principalmente, a abordagem dos sistemas abertos,
31
Alonso (1976, p. 154) define “moral alto” como “[...] a percepção do participante de uma integração bem
sucedida entre tarefas e necessidades pessoais [...]”. Segundo a autora, isso determina um grande envolvimento
dos indivíduos com os objetivos da organização e com o desempenho de suas tarefas.
72
ao considerar a escola como um sistema social que mantém constante relação de intercâmbio
com o sistema social maior no qual ela se insere, ou seja, com a sociedade.
2.4 – A Teoria de Sistemas na educação brasileira
A sociedade moderna é constituída de um elevado número de organizações
de diferente natureza, delimitação e objetivos. Uma das organizações
diferenciadas que integra a sociedade é o sistema educacional, cuja natureza,
delimitação e objetivos o tornam uma organização específica que requer um
tratamento definido pela sua própria especificidade (SANDER, 1985, p. 33,
grifos do autor).
Todas as instituições sociais organizam-se em torno da realização de objetivos
que podem ou não corresponder aos anseios da sociedade geral. Por isso, para sua própria
sobrevivência, fazem prescrições e estabelecem regulamentos específicos, com o intuito de
desenvolver e orientar as atividades por elas realizadas para os interesses, necessidades e
anseios captados no ambiente em que atuam. Os regulamentos e normas prescrevem
atividades, tais como a distribuição de tarefas, o exercício da autoridade e responsabilidade,
assim como a coordenação das diferentes funções entre os diferentes órgãos que compõem tal
instituição. O conjunto de normas e regulamentos que são sancionados em forma de leis,
decretos etc., dão forma à estrutura administrativa da instituição, constituindo o aspecto
burocrático da organização (FAUSTINI, 1978).
Como instituição social, o sistema escolar tem que realizar objetivos específicos
que lhe são propostos pela sociedade. Assim, ao analisarmos a estrutura administrativa desse
sistema em seus aspectos formais, falamos, conseqüentemente, em burocracia
32
.
O sistema escolar brasileiro possui um sistema de autoridade, ou seja, há sempre
uma hierarquia de autoridade e de repartições, em seus diferentes níveis, com suas funções
claramente definidas. Pode-se comparar o sistema hierárquico de autoridade com a figura de
uma pirâmide, onde se coloca a autoridade suprema no topo, com um número bem reduzido, e
os subordinados nos diversos níveis da mesma, sendo um número cada vez maior, até atingir
sua base, onde ficam as unidades escolares. Sendo assim, em cada um dos diferentes níveis
existem órgãos encarregados de administrar os níveis de ensino.
32
Neste sentido, burocracia significa um tipo hierárquico de organização formal, da maneira como foi
proposta Weber. Na linguagem popular, o termo significa administração ineficiente, rotinas, entraves nas
repartições públicas.
73
A escola, do ponto de vista formal, também se apresenta como um sistema
hierárquico de relações precisamente definido, a partir das necessidades da tarefa ou função
geral e, num contexto mais amplo, relativamente a funções e papéis sociais definidos
institucionalmente para as várias instituições existentes. De acordo com a posição que uma
pessoa ocupa, existem determinadas formas de comportamento que são esperadas dela.
Alonso (1976) afirma que os aspectos formais ganharam terreno na organização
escolar, transformando-a em uma instituição burocratizada, dado o alto grau de formalização
das tarefas escolares e a especialização crescente que aí se desenvolveu. Considerando que a
escola é um elemento de formação e orientação do indivíduo para o desempenho de papéis
sociais, a autora afirma que
[...] a simples formalização das suas atividades, no sentido de repetições
mecânicas e rotineiras, não conduz à consecução deste tipo de objetivos, mas
leva ao esgotamento da vitalidade própria do ser humano, fim último da
educação. Essa formalização não se apresenta como medida de eficiência,
mas pelo contrário, como forma de ruptura com a função essencial da escola
(ALONSO, 1976, p. 99).
Ainda segundo Alonso (1976), só se obtém um enfoque dinâmico da estrutura da
escola através da concepção de sistemas abertos anteriormente apresentada. Nesse enfoque foi
proposto que toda e qualquer organização seja considerada como um sistema social, com
unidade interna e identidade própria, embora interdependente de um sistema social maior,
com o qual mantém relações constantes no duplo sentido, ou seja, ao mesmo tempo em que
recebe também exerce influência sobre ele.
Seguindo esta concepção, a escola é um sistema aberto que tem por objetivo
proporcionar educação, com um caráter intencional e sistemático. Em relação a ela, a
sociedade é um supersistema, com seus sistemas econômicos, políticos, culturais Vista
internamente, em sua estrutura, a escola compõe-se de subsistemas ou sistemas menores, cada
um com suas especificidades próprias, mas ordenados entre si, de modo a assegurar a
consecução dos objetivos definidos em termos sociais. Podem ser considerados como
subsistemas: os indivíduos (pais, alunos, professores etc.); os grupos de trabalho; as estruturas
institucionais e os rituais pedagógicos que sustentam o processo educativo, como as leis, os
currículos e os programas.
A escola pode ser constituída pelos mesmos elementos interdependentes de
qualquer sistema social: existe um fluxo de entradas provenientes da sociedade que passam
por um processo de transformação regulado pela administração da educação em função dos
objetivos educacionais, resultando num fluxo de saídas para a sociedade (SANDER, 1985).
74
Sendo assim, o sistema escolar está em constante interação com o meio ambiente a que
pertence, dele recebendo recursos e dispensando-lhe os resultados de seu funcionamento.
Os alunos, os recursos humanos (professores, pais etc.), os recursos materiais e as
informações fornecidas ao sistema representam o fluxo de entrada. O processo de
transformação identifica-se com o conjunto de atividades pedagógicas e organizacionais que
ocorrem em seu interior, resultando da interação múltipla que ocorre entre seus vários
componentes. A administração fixa e regula os parâmetros de operação do sistema
educacional, visando a integrar os seus elementos individuais, grupais e institucionais e a
garantir o processo de transformação das entradas em saídas em função dos objetivos
educacionais. As saídas são os resultados do processo de transformação das entradas
provenientes da sociedade: desempenho estudantil, socialização, aperfeiçoamento dos
indivíduos, resultados de pesquisas (SANDER, 1985).
A escola apresenta-se como um conjunto integrado de papéis sociais, definidos
institucionalmente, os quais devem ser desempenhados de acordo com as expectativas
correspondentes, visando à consecução dos objetivos estabelecidos socialmente. Quando se
modificam tais objetivos, as condições estruturais devem ser revistas a partir das novas
exigências.
Para que o sistema sobreviva é preciso, então, que os resultados do processo
educativo satisfaçam as expectativas estabelecidas pela sociedade em forma de objetivos
educacionais. Sendo assim, tais objetivos representam o principal vínculo entre a educação e a
sociedade, condicionando a própria estrutura interna e o funcionamento global do sistema
educacional (SANDER, 1985).
Estando inserida na sociedade, a escola não deixa de refletir o grau de
interdependência entre ela e seu meio ambiente. Além disso, é bastante dependente da
sociedade para seus recursos e resultados e sofre, decisivamente, a influência de suas forças
políticas, econômicas e culturais na formulação dos seus objetivos educacionais e na
distribuição dos recursos (SANDER, 1985).
75
3 A ABORDAGEM SISTÊMICA REVISTA
3.1 – A década de 1990
O início da década de 1990 é marcado pelo processo de globalização que se
testemunhava por todo o mundo, associado ao projeto da ideologia neoliberal que se
configurou como dominante.
De acordo com Frigotto e Ciavatta (2003, p. 94), “As últimas décadas do século
XX e o início do século XXI vêm marcados por profundas mudanças no campo econômico,
sociocultural, ético-político, ideológico e teórico”. Essas mudanças se explicitam por uma
tríplice crise: do sistema capital, ético-política e teórica.
Segundo os autores, depois de uma fase de expansão, o sistema capitalista entrou
em crise em suas taxas históricas de lucro e exploração, o que gerou um novo ciclo de
acumulação capitalista e a competição entre os grandes grupos econômicos que concentram a
riqueza, a ciência e a tecnologia de ponta.
No plano supra-estrutural e ideológico
Destacam-se as noções de globalização, Estado mínimo, reengenharia,
reestruturação produtiva, sociedade pós-industrial, sociedade pós-classista,
sociedade do conhecimento, qualidade total, empregabilidade , cuja função é
a de justificar a necessidade de reformas profundas no aparelho do Estado e
nas relações capital/trabalho (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 95).
Os autores afirmam que tais reformas têm um sentido inverso às políticas do
Estado de bem-estar social. Ainda segundo os autores, “O documento produzido pelos
representantes dos países do capitalismo central, conhecido como Consenso de Washington,
balizou a doutrina do neoliberalismo ou neoconservadorismo que viria a orientar as reformas
sociais nos anos de 1990”
(FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 95, grifos dos autores).
Destacam que
Os protagonistas destas reformas seriam os organismos internacionais e
regionais vinculados aos mecanismos de mercado e representantes
encarregados, em última instância, de garantir a rentabilidade do sistema
capital, das grandes corporações, das empresas transnacionais e das nações
poderosas onde aquelas têm suas bases e matrizes (FRIGOTTO;
CIAVATTA, 2003, p. 96).
Os organismos internacionais, que têm o papel de tutoriar as reformas dos Estados
nacionais, sobretudo dos países do capitalismo periférico e semiperiférico são: Fundo
Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de
76
Desenvolvimento (BID), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e,
no plano jurídico-econômico, a Organização Mundial do Comércio (OMC). Os organismos
regionais, criados como uma espécie de base de apoio para os organismos internacionais,
destacados em termos de América Latina, são: no plano econômico, a Comissão Econômica
para a América Latina e Caribe (CEPAL) e, no plano educacional, a Oficina Regional para a
Educação na América Latina e no Caribe (OREALC).
Sendo assim, os anos de 1990 registram a presença dos organismos internacionais
que entram em cena em termos organizacionais e pedagógicos, marcados por grandes eventos,
assessorias técnicas e farta produção documental (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003).
No Brasil, esse período possui como características principais a subordinação do
país à política neoliberal e o processo de reestruturação do Estado que foram iniciados durante
o governo Fernando Collor de Melo (1990-1992) e intensificados a partir de 1995, com o
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). As políticas públicas brasileiras foram
reorientadas, principalmente, por meio da reforma do Estado que gerou alterações
substantivas nos padrões de intervenção estatal, redirecionando mecanismos e formas de
gestão e, conseqüentemente, as políticas públicas e as políticas educacionais em sintonia com
os organismos internacionais, em especial o Banco Mundial.
A eleição de Fernando Collor, em 1989, que contou com o apoio das elites
dirigentes do país, confirmou a aproximação do governo ao ideário neoliberal do Consenso de
Washington. De acordo com Silva (1999, p. 168), durante esse governo “[...] as elites
conservadoras reafirmaram sua subordinação e seu consentimento às políticas do Banco
Mundial e Fundo Monetário, implementando medidas para atender as diretrizes dessas
instituições [...]”.
Segundo a autora, as políticas de governo adotadas por Fernando Collor eram:
estabilização econômica; promoção de transformações estruturais capazes de modernizar o
Estado e a economia; e a redefinição do papel do Estado por meio de programas de
desregulamentação e desestatização. Com relação à política macroeconômica, as propostas
eram: controle de preços e de salários; confisco de contas bancárias; ajuste fiscal; privatização
de empresas estatais; abertura econômica; dentre outras.
Contudo, alvo de denúncias que o incriminaram e lhe valeram um processo de
impeachment como presidente da República, o governo de Fernando Collor durou pouco mais
de um ano e a continuidade do seu mandato foi entregue ao vice-presidente Itamar Franco
(1992-1994). Esse governo continuou seguindo o ideário neoliberal do Banco Mundial e do
FMI e tinha a estabilização econômica como política predominante (SILVA, 1999).
77
Com relação ao período do governo Fernando Henrique Cardoso, Frigotto e
Ciavatta (2003) afirmam que as análises críticas convergem no sentido de que se trata de um
governo que conduziu as diferentes políticas de forma associada e subordinada aos
organismos internacionais, “[...] gestores da mundialização do capital e dentro da ortodoxia da
cartilha do credo neoliberal, cujo núcleo central é a idéia do livre mercado e da
irreversibilidade de suas leis” (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 103).
Durante esse governo, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDBEN) n.º 9.394, em 20 de dezembro de 1996, após oito anos de estudos e
debates iniciados com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que reafirmava a
competência privativa da União para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional
(Art. 22, inciso XXIV).
A atual LDB é fruto dos embates travados no âmbito do Estado e dos
desdobramentos por ele assumidos no reordenamento das relações sociais e das mudanças
tecnológicas sob a ideologia da globalização da economia. Por ter sido promulgada sob a
égide da Constituição Federal de 1988, traz consigo um conjunto de dispositivos do capítulo
da educação (artigos 205 a 214 da Constituição), destacando-se a gratuidade do ensino
público em estabelecimentos oficiais e a gestão democrática da escola pública (CF. Art. 206).
A finalidade da educação, definida pela Lei n.º 9.394, é “[...] o pleno
desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação
para o trabalho” (Art. 2º). Em seu artigo 21, a Lei define a composição da educação escolar
em educação básica (formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e
educação superior.
O Título IV da LDBEN trata “Da organização da educação nacional”. Em seu
artigo 8º, estipula as responsabilidades da União, do Distrito Federal, dos Estados e
Municípios pela organização dos sistemas de ensino, definindo que esta será feita em regime
de colaboração.
Do artigo 9º ao 11 são definidas as incumbências das diversas instâncias de
governo (União, Estados e Distrito Federal e Municípios, respectivamente). Na distribuição
destas atribuições, cabe à União prestar assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito
Federal e Municípios, estabelecer diretrizes curriculares e realizar a avaliação do rendimento
escolar de todos os graus de ensino, além de manter as instituições de ensino que compõem o
sistema federal de ensino; aos Estados cabe colaborar com os Municípios na oferta de ensino
fundamental e manter, com prioridade, o ensino médio; e aos municípios cabe a manutenção
da educação infantil garantindo, com prioridade, o ensino fundamental.
78
A Lei n.º 9.394 é considerada uma lei minimalista, flexível e contraditória
principalmente por possuir duas tendências distintas e oscilar entre elas. Por um lado, há uma
tendência flexível e descentralizadora e, por outro lado, uma tendência centralizadora,
caracterizada pelas novas formas de controle e padronização por meio dos processos
avaliativos estandardizados.
Segundo Frigotto e Ciavatta (2003), o projeto educativo do Governo Cardoso, em
seu conjunto, encontra compreensão e coerência lógica quando articulado com o projeto de
ajuste da sociedade brasileira às demandas do grande capital.
Após destacar a ligação existente entre Paulo Renato Souza (ministro de educação
de FHC nos dois mandatos) e os organismos internacionais, Frigotto e Ciavatta (2003, p. 108)
afirmam que a dimensão de conseqüências mais graves na política educacional desse período
[...] situa-se no fato de que o Governo Fernando H. Cardoso, por intermédio
do Ministério da Educação, adotou o pensamento pedagógico empresarial e
as diretrizes dos organismos e das agências internacionais e regionais,
dominantemente a serviço desse pensamento como diretriz e concepção
educacional do Estado.
Um exemplo interessante citado pelos autores refere-se aos mecanismos de
avaliação da educação nacional, destacando que “[...] as competências que devem ser
avaliadas são aquelas que os empresários indicam como desejáveis” (FRIGOTTO;
CIAVATTA, 2003, p. 108).
Para Lima (2002), presencia-se no sistema educacional, na década de 1990, um
modelo de administração que concebe a educação como uma mercadoria e cujo foco central é
o cliente e não mais a escola. De acordo com a autora, está presente nesse modelo o discurso
da qualidade, entendida esta como “[...] conseguir o máximo resultado com o mínimo custo”
(ENGUITA apud LIMA, 2002, p. 61).
Segundo a autora, a política de fazer mais com menos custo possível retrata bem o
eixo economicista que se propagou na política educacional do Brasil, no fim do século
passado e no início deste. A autora cita como exemplo desse modelo de administração a
“Qualidade Total”, que será abordado neste capítulo.
3.2 – Teoria da Administração Escolar no Brasil hoje: críticas e
propostas
Como foi visto no capítulo anterior, Alonso (1976), assim como outros teóricos
que publicaram seus estudos até a década de 1980, utiliza concepções desenvolvidas pela
79
Teoria Geral da Administração, provenientes de contribuições de diversos campos de
conhecimento e que são utilizadas principalmente em empresas, para realizar sua análise
sobre o papel do diretor na Administração Escolar.
Segundo Russo (2005), que trata sobre a transição paradigmática, em curso, na
fundamentação da teoria da Administração Escolar, o paradigma da Administração
Empresarial, que era dominante até a década de 1980, passou a competir com a idéia de que a
teoria da Administração Escolar deve ser construída levando em conta a natureza do processo
de produção pedagógico.
Utilizando como suporte teórico estudos como os de Félix e de Paro, o autor
afirma que, no Brasil, a Administração Escolar baseia-se, teórica e praticamente, no
paradigma da Administração de Empresas “[...] que encontra na Teoria Geral de
Administração a expressão do seu pensamento e a formulação das suas práticas” (RUSSO,
2005, p. 27), citando, como exemplo, os estudos de Alonso, Carneiro Leão, Lourenço Filho e
Querino Ribeiro.
Russo (2005) destaca que é atribuído, pelos autores citados acima, o caráter de
universalidade aos princípios da Teoria Geral da Administração, como se estes pudessem ser
aplicados a qualquer tipo de organização, assim como um caráter de neutralidade, como se
fosse construída de modo desinteressado e sem nenhuma relação com os conflitos que se
manifestam nas organizações. De acordo com o autor, encontra-se nesses estudos o
pressuposto de que “[...] administrar uma escola é tarefa equivalente à administração de uma
empresa qualquer” (RUSSO, 2005, p. 28), diferenciando apenas a sua “matéria-prima” – o
aluno.
Silva Júnior (2002) também faz referência a Paro e Félix como os autores que na
década de 1980 apontaram a “[...] contaminação ideológica e a inadequação técnica do
tratamento da administração escolar como um “caso”, entre outros, da pretendida “ciência
geral da administração”” (SILVA JÚNIOR, 2002, p. 207, grifos do autor). Segundo o autor,
seus trabalhos e de outros autores que os seguiram esclarecem a impropriedade da aplicação
dos princípios teóricos da Administração “genérico-empresarial” no campo da Administração
Escolar.
É importante ressaltar que tanto Félix quanto Paro criticam o livro de Alonso pelo
fato de partir da Teoria Geral de Administração para analisar a Administração Escolar. O que
difere um do outro é que Félix critica o livro de Alonso diretamente enquanto Paro cita
algumas passagens do livro da referida autora como exemplo para suas afirmações, portanto
de forma indireta, baseando-se, inclusive, nas críticas feitas anteriormente por Félix. Outra
80
diferença entre os dois é que Félix analisa criticamente a situação da teoria da Administração
Escolar no Brasil e Paro, além de analisar, propõe a elaboração de uma teoria que tenha como
base a especificidade da escola.
Félix (1984, p. 71), ao tratar sobre a relação entre a Administração de Empresa e a
Administração Escolar, afirma que
[...] a Administração Escolar não construiu um corpo teórico próprio e no
seu conteúdo podem ser identificadas as diferentes escolas de Administração
de Empresa o que significa uma aplicação dessas teorias a uma atividade
específica, neste caso, à educação.
De acordo com a autora, os estudos de Administração Escolar no Brasil baseiam-
se nas teorias de Administração de Empresas para sistematizar seus princípios e aplicá-los no
processo educacional. Um dos livros utilizados por Félix (1984) para indicar tal fato é O
papel do diretor na administração escolar, de Myrtes Alonso, por ele estar indicado na
bibliografia de todos os planos de curso da disciplina Administração Escolar, conforme
levantamento realizado em 1980.
Félix (1984), citando Alonso (1976)
33
, afirma que os teóricos de Administração de
Empresa se empenham em elaborar uma teoria que se aplique à situação de administração de
todas as organizações, garantindo sua generalização, ao mesmo tempo em que o
desenvolvimento dos estudos teóricos de Administração Escolar partem das teorias de
Administração de Empresa para nortear a prática administrativa na organização escolar.
Afirma, ainda, que
[...] alguns teóricos da Administração Escolar no Brasil [...], ao assimilarem
a perspectiva da administração empresarial, cujo aperfeiçoamento de
métodos e técnicas resultam do imperativo do desenvolvimento do
capitalismo, reforçam e legitimam a relação entre a Administração Escolar e
a Administração de Empresas, relação esta que não é apenas teórica, pois
que resulta de situação historicamente determinada, em que o modo de
produção capitalista determina as relações sociais de produção, e a
organização das instituições jurídico-políticas e culturais da sociedade de
classe
(FÉLIX, 1984, p. 81)
Segundo a autora, a prática da administração escolar é tratada do ponto de vista
puramente técnico e, na medida em que isto ocorre, são omitidas as suas articulações com as
estruturas econômica, política e social, obscurecendo a análise dos condicionantes da
educação.
33
“Para ser útil e assim universalmente válida, a teoria deve ser generalizável e, portanto, servir-se de todo o
conhecimento existente sobre administração, seja ele empresarial, escolar, militar ; além do mais, ela não pode
ser limitada ao tempo e ao espaço” (ALONSO, 1976, p. 30)
81
No mesmo sentido, Paro (1987) afirma que na teoria da Administração Escolar, a
administração é encarada como um problema puramente técnico, desvinculado de seus
determinantes econômicos e sociais. Afirma, ainda, que está presente nos trabalhos teóricos
de Administração Escolar uma postura acrítica, porque existe uma preocupação em conseguir
nas escolas os mesmos resultados satisfatórios conseguidos nas empresas capitalistas, através
da aplicação das normas técnico-administrativas oriundas das mesmas, nunca se
aprofundando na análise das implicações políticas de tais medidas.
Segundo o autor, mesmo adotando o pressuposto básico de que na escola devem
ser aplicados os mesmos princípios administrativos adotados na empresa capitalista, a maioria
dos teóricos da Administração Escolar não vê uma identidade absoluta entre empresa e escola.
Afirma que tais teóricos consideram que, diferentemente das empresas em geral, a escola visa
a fins de difícil identificação e mensuração e que destacam, também, o caráter da escola como
instituição prestadora de serviços que lida diretamente com o elemento humano
34
, sendo o
aluno, ao mesmo tempo, beneficiário e participante dos serviços prestados.
Paro (1987, p. 127) afirma que essas observações a respeito da peculiaridade da
organização escolar aparecem, em sua grande maioria, “[...] não como justificativa para se
negar a aplicação da administração empresarial na escola, mas, ao contrário, como um dos
passos no processo dessa aplicação”.
De acordo com o autor, a teoria da Administração Escolar, ao favorecer a
irradiação para a escola das mesmas regras que na empresa atendem aos interesses do capital,
funciona como fator de homogeneização do comando exercido pela classe burguesa em nossa
sociedade. Desta maneira, a administração na escola serve aos propósitos da classe
hegemônica, os quais são a favor da manutenção do status quo.
Assim, com seu pressuposto básico de aplicar na escola as normas e métodos
administrativos que são específicos da empresa capitalista, a maioria dos
trabalhos teóricos de Administração Escolar publicados entre nós revela
também sua natureza eminentemente conservadora da ordem social vigente
(PARO, 1987, p. 129).
Félix (1984) reconhece que alguns estudos na Administração Escolar no Brasil, a
partir de uma perspectiva sistêmica, introduziram uma análise que propõe que a administração
34
Paro (1987), cita Alonso (1976) como exemplo para tal afirmação: “Nas demais organizações, o objeto de
elaboração constitui a matéria-prima que sofrerá um processo de transformação, a fim de se tornar produto
elaborado e, assim, possa ser oferecido ao mercado consumidor um ‘bem’. No caso das organizações não-
utilitárias, isto é, que prestam serviços, a matéria-prima assume características peculiares, uma vez que se opera
sempre sobre elementos humanos. É o caso da escola cuja matéria-prima, o aluno, assume características
específicas e variadas exigindo tratamento especial, adequado “as suas condições próprias”” (ALONSO, 1976, p.
112-113).
82
escolar tenha como principal função o ajustamento dos fatores internos e externos do sistema
escolar, apontando as ligações existentes entre o sistema escolar e a sociedade
35
.
A autora afirma que a influência da escola sistêmica na área de Administração
Escolar pode ser identificada como suporte teórico de algumas análises, dando como exemplo
a feita por Myrtes Alonso.
Com relação ao trabalho de Alonso (1976), a autora afirma que apesar de utilizar
um referencial teórico atualizado, o mesmo “[...] não é suficiente para que se proceda a uma
análise concreta do sistema escolar” (FÉLIX, 1984, p. 85). Considera que a análise feita por
Alonso (1976) sofre as conseqüências de uma perspectiva “sistêmico-reducionista”, porque
desconsidera os condicionantes econômicos e sociais que envolvem a relação entre
Administração Escolar e Administração de Empresa, restringindo-se às questões de integração
interna e externa do sistema.
O que se quer destacar é a insuficiência dessa abordagem sistêmica para
proceder a uma análise da realidade educacional, uma vez que, ao apresentar
as relações entre o sistema escolar e o “sistema social”, não ultrapassa o
aspecto formal dessa relação, reduzindo a compreensão da articulação real
entre essas instâncias à adequação dos objetivos do primeiro às exigências
do segundo (FÉLIX, 1984, p. 87, grifos do autor).
Félix (1984) destaca uma incoerência existente na concepção de sistemas abertos:
ao mesmo tempo em que possui como características predominantes a flexibilidade, a
dinamicidade e a tendência para a inovação, está subjacente a essa concepção a idéia de
manutenção do status quo. “Enquanto o imperativo do cumprimento da sua função social
deve provocar mudanças internas na estrutura do sistema escolar, o seu parâmetro externo
deve ser o equilíbrio e a estabilidade” (FÉLIX, 1984, p. 89).
A autora aponta uma contradição no livro de Alonso (1976): ao mesmo tempo em
que critica a estrutura burocrática das organizações, reforça a adequação do sistema escolar a
esse modelo de organização. A autora cita duas passagens do livro de Alonso (1976) para
demonstrar tal contradição:
Poder-se-ia dizer que um processo de burocratização da escola se
desencadeou e os aspectos formais ganharam terreno, transformando-se a
escola em uma instituição burocratizada por excelência. [...] Isto significa
que com a formalização houve uma especialização de funções, uma
atomização do trabalho especializado dentro da escola e o caráter integrador
do processo educativo foi-se perdendo; a relação estreita entre o aprendiz e o
35
Félix (1984) cita Alonso (1976, p. 40): “[...] como decorrência, sobretudo, da aplicação de conceitos extraídos
das Ciências Sociais e do comportamento, a função administrativa sofreu uma reconceptualização, sendo então
definida como um processo complexo no qual intervém variáveis sociais, políticas, econômicas e psicológicas.
Tais conclusões refutaram integralmente a tese anteriormente aceita que reduzia a Administração Escolar a um
conjunto de técnicas eficientes norteadoras da ação”.
83
educador deixou de existir, tornando-se mais e mais reduzida a preocupação
com os resultados efetivos do processo (ALONSO, 1976, p. 98).
[...] Resumindo, pois, as principais funções apontadas para a administração
escolar, verifica-se que estas se agrupam num conjunto de funções
específicas relativas à organização e direção do trabalho escolar, ao
desenvolvimento de atividades de liderança ou estimulação e manutenção do
comportamento humano produtivo, ao controle dos resultados e apreensão
do seu valor social (ALONSO, 1976, p. 142).
Félix (1984) afirma que Alonso (1976), ao citar autores como Victor Thompson e
Blau e Scott, faz algumas críticas à burocracia, mas acaba reforçando a adequação da escola a
esse modelo de organização ao considerar como principais funções da administração escolar a
organização e direção do trabalho escolar, a liderança ou estimulação e manutenção do
comportamento humano produtivo, e o controle dos resultados. Afirma, ainda, que Alonso
(1976), ao conceber o diretor de escola como o principal executivo do sistema escolar,
privilegia a hierarquia e a aceitação do princípio da autoridade legal que são as características
principais da estrutura burocrática.
Como foi visto anteriormente, Alonso (1976) analisa três posições teóricas – o
behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o sistema aberto –, destacando suas
principais características e atribui algumas funções ao administrador escolar baseada nas três
correntes administrativas. Destas correntes, a autora considera a teoria dos sistemas abertos
como a mais adequada à análise da função administrativa na escola, mas não desconsidera a
existência de elementos do comportamentalismo nem características burocráticas. Pelo
contrário, destaca que surgem dificuldades se o administrador se filiar a uma única corrente
administrativa. Sendo assim, para Alonso (1976), a escola terá elementos da burocracia, sim,
mas estes não devem prevalecer sobre os outros.
A função administrativa não pode [...] continuar a ser vista como algo
estático, relativo estritamente aos aspectos rotineiros da vida de uma
organização, mas sim como o instrumento fundamental do seu dinamismo e
isto na medida em que possibilite a conciliação resultante da aplicação dos
princípios de autoridade legal, fundados na burocracia. Consequentemente,
aquela concepção burocrática estrita não pode ser aplicada à organização
escolar, nem deve orientar de modo total ou exclusivo a atividade
administrativa na escola (ALONSO, 1976, p. 141-142).
Segundo Russo (2005), a proposta de superação do paradigma da Administração
Empresarial como fundamento da Administração Escolar tem por hipótese a
incompatibilidade entre o fundamento capitalista da Teoria Geral da Administração e a
natureza específica do processo pedagógico de produção escolar.
Cumpre ressaltar que, já na década de 1960, Anísio Teixeira (1968) colocava-se
contra a aplicação dos princípios da Administração de Empresas na escola, defendendo que a
84
Administração Escolar apresenta uma especificidade e particularidade que devem ser
mantidas. Em seu texto “Natureza e função da administração escolar”, o autor faz uma
comparação entre a Administração médica e a Administração Escolar, enfatizando o caráter e
a natureza da Administração Escolar como função que somente pode ser exercida por
educadores, assim como a Administração médica pode ser exercida somente por médicos.
Segundo o autor, ainda que o administrador escolar possa aprender alguma coisa
advinda da TGA, a Administração Escolar jamais poderá ser equiparada à Administração de
empresas porque os dois tipos de administração são polarmente opostos. “Em educação, o
alvo supremo é o educando a que tudo mais está subordinado; na empresa, o alvo supremo é o
produto material, a que tudo mais está subordinado” (TEIXEIRA, 1968, p. 15).
De acordo com Paro (1987), enquanto a administração da empresa capitalista
serve aos interesses das classes dominantes, a Administração Escolar deve servir aos
interesses das classes dominadas, contribuindo, assim, para a transformação social. Para tanto,
ela deve alcançar seus fins especificamente educacionais. Para que estes fins sejam atingidos,
a Administração Escolar precisa saber buscar os princípios, métodos e técnicas relacionados
com a natureza e os objetivos da educação.
[...] a busca de uma especificidade para a Administração Escolar coincide
com a busca de uma nova Administração Escolar, que se fundamente em
objetivos educacionais representativos dos interesses das amplas camadas
dominadas da população e que leve em conta a especificidade do processo
pedagógico escolar, processo este determinado por esses mesmos objetivos
(PARO, 1987, p. 152).
Assim como Paro (1987), Russo (2005) propõe a construção de uma teoria da
Administração Escolar que, tendo como fundamento a especificidade do processo pedagógico
da escola, produza conhecimento sobre o trabalho pedagógico escolar e sua organização.
Defende a elaboração de uma teoria que reconheça a realidade particular de cada organização
e o processo de transformação dinâmica dessa realidade. “Assim, uma teoria que considere
tais características terá um núcleo de idéias que agregue os elementos próprios e comuns da
escola como instituição social e uma parte que se ajusta à singularidade de cada escola como
organização” (RUSSO, 2005, p. 30).
Segundo Russo (2005), o fundamento das críticas feitas com relação à aplicação
dos princípios da Administração de Empresas na Administração Escolar centra-se no caráter
ideológico da teoria organizacional produzida como universal e neutra, sob os determinantes
de uma sociedade capitalista. Ainda de acordo com o autor,
As restrições à adoção da TGA como paradigma da teoria da administração
escolar não significa deixar de reconhecer que aquela teoria avançou
85
tecnicamente e desenvolveu formas de operacionalizar seus propósitos que
podem, quando despidos do seu caráter ideológico, contribuir para a gestão
escolar, levando a escola à realização dos fins da educação transformadora
(RUSSO, 2005, p. 32).
Sendo assim, as críticas feitas não se referem exclusivamente ao uso dos
princípios da TGA pela Administração Escolar, mas ao fato de se omitir que esses princípios
foram desenvolvidos para serem aplicados em empresas capitalistas.
Ao defender a construção de uma teoria da Administração Escolar que tenha
como fundamento a especificidade do processo pedagógico da escola e que reconheça a
realidade particular de cada organização, Russo (2005) critica os estudos que partem das
abordagens teóricas para explicar o processo administrativo na escola. De acordo com o autor,
não pode haver uma subordinação da prática à teoria, como se a segunda fosse a detentora da
verdade à qual deve ajustar-se a primeira, mas, sim, uma relação dialética de interferência
mútua entre as duas, ou seja,
[...] a teoria, ao mesmo tempo que reflete a realidade, da qual se nutre para
isso, tem de servir de guia orientador das ações que se realizam na prática
com vistas ao seu aperfeiçoamento, segundo uma opção axiologicamente
determinada. Essas transformações que, orientadas pela teoria, introduzirão
mudanças na realidade, precisam ser reincorporadas por ela para que possa
continuar refletindo a nova realidade daí resultante. Por sua vez, a teoria
modificada orientará novas etapas sucessivas, de idas e vindas entre teoria e
prática que, combinado com o movimento permanente da transformação
qualitativa de ambos, resultará num movimento espiral (RUSSO, 2005, p.
34).
Russo (2005, p. 34) ressalta a importância dos estudos microssociológicos com
foco na esfera cotidiana da escola em detrimento das teorias clássicas macrossociológicas,
“[...] cujas categorias teóricas não conseguem dar conta das especificidades da escola e dos
seus condicionantes imediatos”. Dentre os estudos voltados ao conhecimento da prática
concreta, realizados principalmente a partir do início da década de 1990, o autor destaca
alguns temas que compõem o campo da organização do trabalho na escola, tais como
mecanismos de gestão colegiada (Conselho de Escola, Conselho de Classe, Associação de
Pais e Mestres), autonomia da escola, projeto político-pedagógico, democratização da gestão
escolar.
De acordo com Silva Júnior (2002), duas questões concentram o movimento da
Administração Educacional no Brasil hoje: o predomínio da noção de gestão sobre a de
administração; e a obrigatoriedade prática do processo de municipalização e sua repercussão
nas questões da autonomia da escola, do projeto político-pedagógico e do trabalho coletivo.
86
Com relação ao predomínio da noção de gestão sobre a de administração, o autor
afirma que este induz ao significado de gestão como gestão empresarial, assentada na lógica
do mercado.
Identificando gestão com gestão empresarial, observa-se a crescente
mercadorização dos critérios de gestão educacional, com a prevalência da
lógica do mercado educacional sobre a lógica do direito à educação.
Prevalecendo a lógica do mercado educacional, o que se constata é a
estagnação teórica da administração educacional como campo de
conhecimento e de investigação (SILVA JÚNIOR, 2002, p. 199).
É interessante notar que na década de 1980 houve várias críticas com relação à
adoção dos princípios da Teoria Geral da Administração pela Administração Escolar,
afirmando-se que, com isso, estar-se-ia colocando a escola a serviço do capitalismo.
Atualmente, de acordo com o pensamento de Silva Júnior (2002), ao substituir o termo
“administração” pelo termo “gestão” estar-se-ia, também colocando a escola a serviço do
capital, já que o segundo termo induz ao significado de gestão empresarial. Autores de críticas
da década de 1980 utilizam, hoje, o termo gestão sem fazer uma análise mais aprofundada
sobre o termo, considerando, inclusive, inútil a discussão sobre o assunto.
Constatado o abandono do conceito de administração escolar em favor do
conceito de gestão escolar, Silva Júnior (2002) afirma que até mesmo o reconhecimento da
Administração Escolar como disciplina acadêmica encontra-se em fase preliminar de
elaboração, o que acarretou um regresso no ensino da disciplina nos níveis de graduação e
pós-graduação e uma diminuição no número de projetos de pesquisa abordando o tema.
O autor afirma que ao conceito de gestão quase sempre se acrescenta o adjetivo
“democrática”, sendo este interpretado como “participativa”, sem a preocupação em se
discutir os mecanismos que possam assegurar o caráter democrático ou participativo dessa
gestão. Silva Júnior (2002) aborda os adjetivos “público” e “privado”, identificando uma
ausência de distinção entre eles, tanto no campo da Teoria Geral de Administração, quanto no
campo específico da Administração Escolar. Segundo o autor, a teoria administrativa foi
construída tendo como referência empírica as situações das organizações privadas. Sendo
assim, as práticas da administração privada sempre servirão como base para a prática da
administração pública.
Evidentemente, práticas correspondem a valores de suporte. A importação
para ambientes de administração pública de práticas da administração
privada viabiliza a circulação no espaço público dos critérios, valores e
interesses a que essas práticas se reportam. Com isso diluem-se as fronteiras
entre o sentido do público e o sentido do privado, em favor deste e em
detrimento daquele (SILVA JÚNIOR, 2002, p. 202).
87
Ao tratar sobre o cenário educacional atual, Russo (2005) destaca o surgimento de
um panorama mundial de hegemonia capitalista, respaldada na doutrina neoliberal e na
globalização dos mercados, ao qual o Brasil precisou se adequar através de reformas do
Estado, realizadas pelos últimos governos, o que exigiu a conseqüente reforma da educação
para ajustá-la ao novo momento. Segundo o autor, “O que temos hoje, no país, é uma política
educacional que visa subordinar integralmente a educação aos interesses ideológicos e
econômicos do capital, ainda que contraditoriamente ao discurso oficial do governo”
(RUSSO, 2005, p. 38).
Russo (2005) afirma que, nos últimos anos, houve uma expansão educacional
promovida pelo neoliberalismo e um maior deslocamento de capital para o setor da educação.
De acordo com o autor, essa transformação ocorreu devido a dois movimentos simultâneos:
a) a necessidade de melhorar a produtividade do setor educacional público
diante das novas demandas dos setores produtivos, das exigências das
agências internacionais de financiamento e da diminuição de recursos
disponíveis em decorrência da crise fiscal do Estado; b) a introdução, no
setor educacional privado, da lógica da produção capitalista com sua
permanente busca de aumento da produtividade do trabalho [...] (RUSSO,
2005, p. 38).
Para Russo (2005), o empreendimento privado passou de um período em que se
constituía predominantemente em empresa do tipo familiar para um momento em que se
transformou em empreendimento de atração de capitais. Segundo o autor, o capital “[...]
migrou para a educação porque percebeu que poderia, com a introdução de formas de
organização do trabalho e de gerência empresarial, aumentar ainda mais a lucratividade do
setor” (RUSSO, 2005, p. 38).
Russo (2005) afirma que a gestão educacional passou a receber uma atenção que
não tinha antes devido, principalmente, aos dois movimentos citados acima. Segundo o autor,
isso justifica “[...] o renascimento das vertentes da administração escolar que têm na TGA a
fonte de sua orientação teórica. Estas apresentam velhos princípios dos movimentos da
Administração Geral agora travestidos em novas denominações como a da qualidade total”
(RUSSO, 2005, p. 38).
Resumindo: até a década de 1980 a maioria dos estudos teóricos de Administração
Escolar baseavam-se na Teoria Geral de Administração para desenvolver seus princípios.
Nessa mesma década, autores como Félix (1984) e Paro (1987) criticaram tais estudos,
utilizando como referência para tanto o livro de Alonso (1976). A partir de então, surgiu a
proposta de construção de uma teoria da Administração Escolar que tivesse como fundamento
a especificidade do processo pedagógico da escola. Contudo, hoje, depois de críticas e de
88
propostas, nota-se que ainda são adotados os princípios da Teoria Geral da Administração
como base para a elaboração da teoria da Administração Escolar, mas, ao que parece, ainda
mais vinculados à lógica da produção capitalista, como a teoria da Qualidade Total, que será
analisada em seguida.
3.3 – Dois momentos, duas sínteses teóricas: Sistemas Abertos e
Qualidade Total
O enfoque dos sistemas abertos, como foi afirmado anteriormente, não é
considerado uma nova teoria, mas, sim, uma nova abordagem, na medida em que reúne, de
um modo sistemático e coerente, diferentes contribuições de teorias administrativas
anteriores, ou seja, ele tenta combinar elementos do comportamentalismo, do estruturalismo e
das teorias clássicas de uma forma coesa. Desta maneira, pode-se considerar a abordagem dos
sistemas abertos como uma síntese teórica.
De acordo com Barbosa (1995), a Gestão da Qualidade Total (GQT) contém
elementos de várias teorias administrativas: alguns princípios de Administração Científica de
Frederick W. Taylor; controle estatístico do processo, de W. A. Shewhart; conceitos sobre o
comportamento humano adotados por Abraham H. Maslow; e os princípios da qualidade e o
conceito de sistema desenvolvidos por W. E. Deming. Sendo assim, a teoria da Qualidade
Total pode ser considerada como uma nova síntese teórica.
Nesse mesmo sentido, Drügg e Ortiz (1994, p. 1) afirmam que “A Qualidade
Total não surgiu como uma teoria pronta e acabada, mas, como toda filosofia, foi construída
paulatinamente com a soma e transformação de várias outras teorias”.
A preocupação com a qualidade, no sentido mais amplo da palavra, começou com
Shewhart, estatístico norte-americano que, já na década de 1920, tinha um grande
questionamento com a qualidade e com a variabilidade encontrada na produção de bens e
serviços. Shewhart desenvolveu um sistema de mensuração dessas variabilidades que ficou
conhecido como Controle Estatístico de Processo (CEP). Criou também o Ciclo PDCA (Plan,
Do, Check e Action), método essencial da gestão da qualidade, que ficou conhecido como
Ciclo Deming da Qualidade (DRÜGG; ORTIZ, 1994).
A GQT é um sistema desenvolvido e aplicado especialmente no Japão, a partir da
década de 1950. Este modelo gerencial baseia-se em conceitos, métodos e técnicas de origem
norte-americana. Logo após a Segunda Guerra Mundial, o Japão apresentou-se ao mundo
89
destruído e precisando iniciar seu processo de reconstrução. Deming foi convidado pela
Japanese Union of Scientists and Engineers (JUSE - União Japonesa de Cientistas e
Engenheiros) para proferir palestras e treinar empresários e industriais sobre controle
estatístico de processo e sobre gestão da qualidade.
De acordo com Barbosa (1995), os produtos industriais do Japão, nessa época,
eram considerados como “lixo” no exterior, sendo ruins e baratos. Hoje, é visto como uma das
potências econômicas mundiais, devido, segundo o autor, à GQT, “[...] pois foi com esse
modelo administrativo que o Japão conseguiu reverter o quadro de graves dificuldades em que
se encontrava e transformou-se em um país cujos produtos são altamente valorizados pela sua
qualidade e avançada tecnologia” (BARBOSA, 1995, p. 5).
Segundo o autor, a Gestão da Qualidade Total estabelece condições para que
todos os membros da organização sejam capazes de planejar e gerenciar seu próprio trabalho.
Desta maneira, a implantação da GQT dissemina a idéia de que cada membro de uma
organização é responsável pelo resultado do seu próprio trabalho e que, portanto, o resultado
final do trabalho da organização depende da qualidade do trabalho de cada um dos seus
membros. Para tanto, cada pessoa recebe um treinamento específico para resolver os
problemas que dificultam ou impedem que a instituição atinja os objetivos previstos.
Barbosa (1995, p. 6) resume o que é GQT de uma organização:
[...] a gerência exercida por todas as pessoas, de todos os níveis hierárquicos
e de todos os setores da mesma, visando o atendimento das necessidades de
todas as pessoas envolvidas, de dentro e de fora dela, especialmente
daquelas a quem se destinam os resultados do seu trabalho, ou seja, os seus
clientes finais.
Drügg e Ortiz (1994, p. 1, grifos) definem o termo Qualidade Total, baseadas em
A. V. Feigenbaum (teórico da Qualidade), como “[...] mobilização total dos recursos humanos
para a Qualidade [...]”. As autoras baseiam-se, também, em K. Ishikawa para definir o termo
Qualidade:
A qualidade significa qualidade de trabalho, qualidade de serviço, qualidade
de informação, qualidade de processo, qualidade de divisão, qualidade de
pessoal, incluindo operários, engenheiros, gerentes e executivos, qualidade
de sistema, qualidade de empresa, qualidade de objetivos [...] É a qualidade
em todas as suas manifestações (apud DRÜGG; ORTIZ, 1994, p. 5).
A GQT tem como pontos básicos: foco no cliente; trabalho em equipe permeando
toda a organização; decisões baseadas em fatos e dados; e a busca constante da solução de
problemas e da diminuição de erros.
90
A Qualidade Total implica, assim, um esforço corporativo, compromisso de todos
e em todos os níveis para alcançar os resultados previstos. Supõe que a organização tenha:
uma missão bem definida, uma vez que a gestão da qualidade total pressupõe que os objetivos
estejam bem definidos para todos que estão envolvidos no processo; uma visão de futuro que
esteja intimamente ligada à definição dos objetivos, ou seja, saber o que se quer alcançar com
determinado procedimento; um planejamento estratégico, já que para que os objetivos sejam
alcançados é necessário um plano de metas e condutas que esteja fortemente ligado ao
objetivo final; e, finalmente, uma gerência bem constituída que consiga coordenar todos os
requisitos acima.
Os princípios que conduzem a teoria da Qualidade Total prevêem eliminação de
desperdícios, eliminação do sobretrabalho, fortalecimento das pessoas, esforço e
compromisso total, mudança na cultura organizacional da empresa e avaliação dos resultados
para eliminação da não qualidade. Funciona tendo como foco o cliente e sua total satisfação.
Para isso, pesquisa as necessidades deste, o que ele quer e trabalha para alcançá-las, através
do estabelecimento de metas, do planejamento do atendimento e do gerenciamento para que o
atendimento seja cada vez melhor. Diz-se um modelo flexível no qual cada pessoa gerencia
seu trabalho, porém, deve cumprir metas estabelecidas.
O termo qualidade total tem inserido em seu conceito algumas dimensões básicas:
qualidade intrínseca, custo, atendimento, moral e segurança. Por qualidade intrínseca entende-
se a capacidade do produto ou serviço de cumprir o objetivo ao qual se destina. A dimensão
custo tem, em si, dois focos: custo para a organização do serviço prestado e o seu preço para o
cliente. Portanto, não é suficiente ter o produto mais barato, mas sim ter o maior valor pelo
preço justo.
Atendimento é uma dimensão que contém três parâmetros: local, prazo e
quantidade, que por si só demonstram a sua importância na produção de bens e na prestação
de serviços de excelência. Moral e segurança dos clientes internos de uma organização
(funcionários) são fatores decisivos na prestação de serviços de excelência: funcionários
desmotivados, mal-treinados, inconscientes da importância de seus papéis na organização não
conseguem produzir adequadamente. A segurança dos clientes externos de qualquer
organização, em um sentido restrito, tem a ver com a segurança física desses clientes e, em
um sentido mais amplo, com o impacto do serviço prestado ou da sua provisão no meio
ambiente.
A teoria da Qualidade Total utiliza, também, alguns conceitos básicos como
fornecedor, processo, produto e cliente. O fornecedor contribui com a organização com
91
materiais, dados, informações O processo compõe-se de um conjunto de tarefas interligadas,
visando um resultado específico, com base nas informações recebidas do seu fornecedor.
Cada processo gera um ou mais produtos (ou serviços) que serão fornecidos aos seus
clientes
36
(BARBOSA, 1995). Estes termos levam à compreensão da organização como um
sistema, que recebe do seu ambiente as informações básicas (entrada ou input) para definir e
rever seus objetivos, as transforma dentro dos padrões desejados e as devolve em forma de
produtos ou realizações finais características do sistema (saída ou output), que serão utilizados
por seus clientes e podem servir de inputs para outra espécie de organização.
3.4 – Ranços das teorias administrativas na Qualidade Total
Como foi afirmado anteriormente, a GQT contém elementos de várias teorias
administrativas. Serão expostos, aqui, alguns aspectos das teorias desevolvidas por Taylor,
Maslow e Deming, respectivamente.
As teorias de Taylor e de Maslow foram selecionadas por serem as mais utilizadas
por Barbosa (1995) para abordar os conceitos básicos da Qualidade Total. O autor analisa
alguns aspectos ligados aos princípios da Administração Científica adotados pela GQT,
afirmando, em seguida, que a estes faltava a base humana e que, por isso, “[...] foram
adotados também alguns aspectos da filosofia do crescimento humano de Maslow [...]”
(BARBOSA, 1995, p. 26).
Os princípios administrativos de Deming foram selecionados pelo fato de o autor
ser apontado como um dos fundadores e divulgadores do movimento pela Qualidade Total e,
principalmente, por ele ser citado em todos os livros que tratam sobre a GQT consultados para
a elaboração da presente pesquisa.
3.4.1 – Taylorismo
Em 1903 foi publicado nos Estados Unidos o livro Shop Management
(Administração de oficinas), de Frederick W. Taylor, um engenheiro que teve como primeira
atividade profissional a de mestre em uma fábrica. Era um técnico que passou a se ocupar
com experiências destinadas a aumentar a eficiência no trabalho desde que atingiu a posição
de mecânico-chefe da Midvale Steel (MOTTA, 1976).
36
Na teoria da Qualidade Total há uma distinção entre cliente interno e cliente externo de uma organização. Os
clientes internos pertencem à organização. Os clientes externos são pessoas que não fazem parte da organização,
bem como outras organizações que recebem seus serviços (BARBOSA, 1995).
92
Taylor desenvolveu um sistema que se constituiu na base dos estudos de tempos e
movimentos com a decorrente aplicação de salários com incentivos aos funcionários de uma
fábrica. Em 1911 foi publicado seu mais conhecido livro: The principle of scientific
management (Princípios de administração científica), no qual tentou sumariar as experiências
do sistema por ele desenvolvido e traduzi-las em princípios que poderiam ser utilizados por
administradores (MOTTA, 1976).
Seus princípios podem ser assim resumidos:
- atribuir tarefas a cada indivíduo, de acordo com suas aptidões, selecionando
cientificamente o melhor trabalhador para cada serviço;
- solicitar, a cada operário, o máximo de produção que se puder esperar de um
trabalhador hábil de sua categoria, estudando e cronometrando os movimentos dos mesmos e
eliminando os movimentos inúteis;
- busca do aumento da produção através da melhoria de métodos e técnicas;
- fragmentação das tarefas complexas em tarefas mais simples, facilitando sua
execução;
- treinamento do trabalhador para assimilação dos métodos e técnicas de execução
da tarefa;
- remuneração de acordo com o nível de produção de cada indivíduo.
O autor defendia a separação entre trabalho intelectual e trabalho manual, ou seja,
divisão de responsabilidades entre direção e trabalhadores, afirmando que
[...] a ciência que estuda a ação dos trabalhadores é tão vasta que o operário
[...] é incapaz de compreender esta ciência, sem a orientação e auxílio de
colaboradores e chefes, quer por falta de instrução, quer por capacidade
mental insuficiente. A fim de que o trabalho possa ser feito de acordo com
leis científicas, é necessário melhor divisão de responsabilidade entre a
direção e o trabalhador [...] (TAYLOR, 1990, p. 34).
De acordo com Kwasnicka (1987), Taylor introduziu, através de alguns princípios
administrativos fundamentais, quatro processos administrativos: planejamento, organização,
execução e controle. Esses princípios são relacionados pela autora:
1- Administradores deveriam desenvolver um método científico para cada
elemento do trabalho de um homem a fim de substituir as velhas regras, ou
seja, planejar o trabalho do operário.
2- Administradores deveriam selecionar cientificamente, treinando
posteriormente os trabalhadores, ou seja, formar a mão-de-obra.
3- Administradores deveriam cooperar com os trabalhadores para garantir
que as tarefas fossem executadas de acordo com os métodos científicos
desenvolvidos, ou seja, controlar o trabalho.
4- Deveria haver igual divisão de tarefas e responsabilidades entre
administradores e operários. Administradores deveriam executar tarefas para
93
as quais são mais indicados, tais como planejar a execução das tarefas
(KWASNICKA, 1987, p. 26).
Taylor se dedicou principalmente às atividades de fabricação e considerava os
empregados como entes racionais e desejosos de obter o máximo de dinheiro em troca do
menor esforço possível, no entanto não se preocupava com os aspectos humanos desses
trabalhadores.
3.4.2 – A teoria da motivação de Maslow
Surge a partir da década de 1930, nos Estados Unidos, a Escola de Relações
Humanas que transferiu a ênfase que era dada pela Escola de Administração Científica à
execução de tarefas em uma organização para a ênfase nas pessoas que trabalham ou
participam nas organizações. Passou-se, então, a tratar, dentre outros assuntos, sobre a
motivação humana.
Nessa escola, começou-se a demonstrar que o pagamento ou recompensa salarial
não era o único fator decisivo na satisfação do trabalhador dentro de uma situação de trabalho,
mas havia certas necessidades humanas fundamentais. O homem passou a ser considerado
como um animal complexo, dotado de necessidades complexas e diferenciadas que orientam o
comportamento humano em direção a certos objetivos pessoais.
Na década de 1940, surge a Teoria Comportamental da Administração que estuda,
basicamente, o comportamento individual das pessoas nas organizações. Um dos temas
tratados nessa teoria é a motivação humana.
Um dos principais autores que estudaram a motivação humana é Abraham H.
Maslow, psicólogo e consultor norte-americano que apresentou uma teoria na qual as
necessidades humanas estão organizadas e dispostas em níveis, em uma hierarquia de
importância e de influência, numa pirâmide em cuja base estão as necessidades mais baixas
(necessidades fisiológicas) e no topo as necessidades mais elevadas (as necessidades de auto-
realização).
Maslow (apud CHIAVENATO, 1999) apresenta cinco tipos de necessidades:
fisiológicas; de segurança; sociais; de estima; e de auto-realização.
1- As necessidades fisiológicas constituem o nível mais baixo da hierarquia das
necessidades humanas, mas de vital importância. Estas necessidades estão relacionadas com a
sobrevivência do indivíduo e a preservação da espécie: alimentação, sono, repouso, abrigo,
94
2- As necessidades de segurança estão situadas no segundo nível das necessidades
humanas e constituem a busca de proteção contra a ameaça ou privação, a fuga e o perigo.
3- As necessidades sociais incluem a necessidade de associação, de participação,
de aceitação por parte dos companheiros, de troca de amizade, de afeto e amor.
4- As necessidades de estima envolvem a auto-apreciação, a autoconfiança, a
necessidade de aprovação social e de respeito, de status, prestígio e consideração, além de
desejo de força e de adequação, de confiança perante o mundo, independência e autonomia.
5- As necessidades de auto-realização são as mais elevadas e estão no topo da
hierarquia. São as necessidades de cada pessoa realizar o seu próprio potencial e de auto
desenvolver-se continuamente.
As necessidades de nível mais baixo devem ser satisfeitas antes das necessidades
de nível mais alto. No momento em que o indivíduo realiza uma necessidade, surge outra em
seu lugar, exigindo sempre que as pessoas busquem meios para satisfazê-la.
Para Maslow (apud BARBOSA, 1995), o estado natural das pessoas é de
insatisfação. Sendo assim, elas podem ficar satisfeitas em um determinado momento, mas
tendem a retornar ao seu estado natural de insatisfação, surgindo uma nova necessidade para
ser realizada.
As necessidades tomam formas e expressões que variam de pessoa para pessoa.
Por isso, cada indivíduo tem que “escalar” uma hierarquia de necessidades para atingir a sua
auto-realização.
3.4.3 – Os princípios de Deming
Nascido nos Estados Unidos, W. Edwards Deming “[...] quis mostrar à indústria
americana seus métodos de melhoria da qualidade e da produtividade durante três décadas”
(MANN, 1992, p. XIV). No entanto, seus trabalhos foram reconhecidos inicialmente no Japão
quando, a partir de 1950, foi convidado pela JUSE para fazer diversas conferências sobre
controle de qualidade no país.
Deming (1990) aborda, em seu livro “Qualidade: a revolução da administração”,
o conceito de sistema. O autor desenvolve, ainda, 14 (quatorze) princípios básicos que se
constituem na essência do seu pensamento, para serem aplicados em qualquer organização
humana, independentemente de seu caráter, tamanho
95
O autor define sistema como “[...] uma série de funções ou atividades
(subprocessos, estágios etc., aqui chamados componentes) em um organismo que trabalham
em conjunto em prol de um objetivo do organismo” (DEMING, 1990, p. XVIII).
Em seguida, descreve algumas características de um sistema: a) existe, em
qualquer sistema, interdependência entre seus vários componentes e se o objetivo, tamanho ou
fronteira desse sistema mudam, seus componentes também irão mudar; b) todas as pessoas
que trabalham nele podem contribuir para melhorá-lo; c) o gerenciamento de um sistema
exige o conhecimento das inter-relações entre os seus diversos componentes e as pessoas que
trabalham nele; d) o desempenho de cada componente do sistema deve ser avaliado em
termos de sua contribuição para o objetivo do sistema e não para a produção ou lucro pessoal
nem qualquer competição entre as partes; e) todas as atividades devem ser coordenadas para
otimizar o sistema como um todo.
De acordo com o autor, o sistema não existe sem um objetivo e é papel do
administrador estabelecê-lo. Deming (1990) afirma, ainda, que os componentes de um sistema
são necessários para o funcionamento do mesmo, mas não são suficientes por si mesmos para
realizar os objetivos previstos e, por isso, precisam ser administrados.
Os 14 princípios de Deming (1990) podem ser assim resumidos:
1- Estabeleça constância de propósitos no sentido da melhoria de produtos e
serviços com a finalidade de tornar a empresa competitiva e mantê-la em atividade, bem como
criar empregos.
2- Adote a nova filosofia da qualidade. A transformação faz-se necessária e
implica na adoção dos 14 princípios.
3- Deixe de depender da inspeção para atingir a qualidade. A qualidade não
depende da inspeção e sim da melhoria do processo produtivo.
4- Cesse a prática de aprovar orçamentos com base no preço. Em vez disso,
minimize o custo total. Mude para um único fornecedor para um certo item, em uma relação
de lealdade e confiança no longo prazo.
5- Melhore constantemente o sistema de produção e de prestação de serviços, para
melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa forma, diminuir constantemente os custos.
6- Institua treinamento no local de trabalho.
7- Institua liderança. A meta da liderança deve ser ajudar as pessoas, máquinas e
equipamentos a realizarem um trabalho melhor.
8- Elimine o medo, de forma que todos possam trabalhar efetivamente para a
empresa.
96
9- Elimine as barreiras entre os departamentos. O pessoal da área de pesquisa,
projeto, vendas e produção deve trabalhar como uma equipe, para prever problemas de
produção e na aplicação que pode ser prevista para o produto ou serviço.
10- Elimine lemas, exortações e metas para a mão-de-obra que exijam nível zero
de falhas e estabeleçam novos níveis de produtividade.
11a- Elimine quotas de trabalho na linha de produção, substituindo-as por
liderança.
b- Elimine o processo de administração por objetivos.
12a- Remova as barreiras que privam o operário horista de seu direito de orgulhar-
se de seu desempenho.
b- Remova as barreiras que privam as pessoas da administração e da engenharia
de seu direito de orgulharem-se de seu desempenho.
13- Institua um forte programa de educação e auto-aprimoramento.
14- Engaje todos da empresa a trabalharem pela transformação. A transformação é
tarefa de todos.
Segundo Mann (1992), Deming traduz em seus 14 princípios uma filosofia básica
de melhoria da qualidade e da produtividade com base em sua experiência no Japão. De
acordo com o autor, existem duas idéias fundamentais que sustentam tal filosofia: a) a
administração deve esforçar-se para desenvolver o negócio a longo prazo, não bastando
conseguir um lucro rápido hoje, e; b) esta meta só pode ser alcançada através da entrega de
produtos e/ou serviços de confiança e com alta qualidade.
3.5 – A Qualidade Total na educação brasileira
A aplicação da teoria da Qualidade Total na educação brasileira teve início em
1991, com a parceria entre a Secretaria Estadual de Educação de Minas Gerais e a Escola de
Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais (Fundação Christiano Ottoni).
A GQT surgiu na escola pública como uma tentativa de garantir aos sistemas de
ensino do Estado de Minas Gerais, um padrão de qualidade superior que supostamente
garantiria um lugar na produção, no chamado mercado de trabalho. Pressupondo que o
trabalho da gestão escolar é central, a proposta consiste na adaptação de elementos do modelo
japonês à administração das instituições educacionais através de um enfoque gerencial nas
97
suas atividades, inclusive pedagógicas, visando o aperfeiçoamento da qualidade do processo
educativo (CUNHA, 1994).
Cosete Ramos
37
desenvolveu no Brasil o programa “Escola de Qualidade Total”,
o qual se evidenciou, de acordo com Gentili (1995, p. 143), “[...] como uma tentativa de
aplicar os princípios empresariais de controle da qualidade no campo pedagógico”. Segundo o
autor, o referido programa consiste, basicamente, na aplicação do Método Deming de
Administração na gestão das unidades escolares.
Ramos (1992) afirma que o Método Deming, inicialmente utilizado em empresas
privadas, pode ser aplicado em qualquer tipo de organização humana, inclusive na escola, já
que esta, apesar de sua natureza diferenciada e missão específica, é uma organização humana
na qual estão presentes os mesmos elementos encontrados em qualquer instituição.
A autora apresenta os 14 (quatorze) pontos de Deming, procurando adequá-los
para e escola. Baseada nesses pontos, algumas funções são atribuídas ao diretor de escola,
sendo que a principal é a de líder da comunidade escolar. Afirma que o diretor consegue
resultados através de pessoas e, por isso, é fundamental que ele desenvolva uma característica
essencial para o sucesso de sua atividade: a liderança. O conceito de liderança, segundo
Ramos (1992), supõe dinamismo e reciprocidade.
Para a autora, o líder deve buscar a cooperação da comunidade escolar,
preocupando-se em tornar as atividades interessantes e oferecendo as melhores condições
possíveis de trabalho. Defende uma atuação compartilhada entre o líder e seus companheiros
de trabalho, afirmando que esta atuação cria laços de confiança e respeito que permitem o
alcance dos propósitos previstos.
Ramos (1992) complementa os pontos de Deming com os princípios do difusor de
suas idéias na área educacional, Willian Glasser. Os 7 (sete) pontos de Glasser são:
1- Gestão democrática ou por liderança da escola e das salas de aula;
2- O diretor como líder da comunidade escolar;
3- O professor como líder dos alunos;
4- A escola como ambiente de satisfação das necessidades de seus membros;
5- O ensino baseado na aprendizagem cooperativa;
6- A participação do aluno na avaliação do seu próprio trabalho;
37
Cosete Ramos é autora de três livros que se complementam e que, segundo ela, “[...] compõem uma “Trilogia
da Educação de Qualidade Total”” (RAMOS, 1995, p. xiii, grifos do autor). São eles:
RAMOS, C. Excelência na educação: a escola de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1992.
_______. Pedagogia da qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1994.
_______. Sala de aula de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1995.
98
7- O trabalho escolar de alta qualidade como produto de uma escola de
qualidade.
Os pontos 1 e 2 referem-se ao diretor em sua posição de líder na escola. Ao expor
o primeiro ponto, Ramos (1992, p. 45) afirma que as instituições educacionais são
administradas por meio de uma gestão por dominação ou autocrática e que esta precisa mudar
para uma gestão por liderança ou democrática, “[...] na qual os esforços de todos os
integrantes da comunidade escolar convergem para o mesmo propósito: o trabalho de
Qualidade dos estudantes”.
No segundo ponto, afirma que é esperado do diretor que ele inicie a mudança e
implante a gestão democrática na escola. Atribui ao diretor, como administrador democrático,
as seguintes funções: a) liderar docentes e alunos; b) incentivar o pessoal da escola; c) visitar
as salas de aula; d) elogiar professores e alunos por trabalhos de qualidade realizados e; e)
promover a satisfação de toda comunidade escolar.
Ramos (1994) traz em seu livro a visão sistêmica apresentada por Deming,
afirmando que tais idéias podem ser aplicadas em um estabelecimento de ensino. De acordo
com a autora,
[...] a Escola, como organização humana e sistema, a partir de alianças com
fornecedores e clientes, irá desenvolver todas as suas atividades visando
atender às necessidades, interesses e expectativas dos seus diversos clientes,
aperfeiçoando permanentemente os serviços educacionais que presta, para
oferecer melhores resultados à comunidade na qual está inserida (RAMOS,
1994, p. 66).
De acordo com Ramos (1995), a escola de qualidade total precisa apresentar três
características:
- ser vista como um sistema onde cada um dos seus componentes tem de
funcionar bem e, além disso, todos os componentes precisam trabalhar juntos, de forma
harmoniosa, para que o alvo do sistema seja atingido. O pensamento sistêmico nos leva a
reconhecer que, como cada componente afeta o desempenho do outro, torna-se indispensável
a existência de um inter-relacionamento positivo e dinâmico, todos procurando a melhoria do
conjunto. O que se busca é a otimização do sistema escolar como um todo. Logo, todas as
atividades da organização, sejam elas administrativas, técnicas, de apoio e manutenção
pedagógica ou de ensino, precisam funcionar de forma integrada, como verdadeiras funções
complementares que se apóiam mutuamente, para que o alvo da instituição – a aprendizagem
dos alunos – seja efetivamente alcançado;
99
- ser vista como um centro de aprendizagem onde todos aprendem: estudantes,
pais, professores, dirigentes, serventes e demais profissionais, uma instituição na qual se
fomenta o processo-fim de aprender, estimulando o crescimento e o desenvolvimento
permanentes das pessoas;
- ser vista como organismo vivo, que se encontra dentro de outro organismo vivo
maior – a sociedade. Assim, a instituição de ensino é vista como uma parte integrante do
contexto global (e não como algo isolado), devendo participar de uma rede integrada de
relacionamentos, com os demais elementos constitutivos da comunidade mais ampla, com os
quais deve manter sintonia perfeita e integração contínua.
Ainda de acordo com Ramos (1995), a construção de uma instituição com estas
três características envolve um processo de reinventar a escola, começando com a substituição
de velhos paradigmas: a) do autoritarismo para a democracia; b) da competição para a
cooperação; c) do fracasso para o sucesso e; c) do foco na escola para o foco no cliente.
No primeiro caso, a proposta da qualidade total substitui a dominação das pessoas
pela liderança das pessoas, sendo a figura símbolo do novo modelo um ou uma líder, que
acredita e confia nas pessoas com quem trabalha, pois sabe que somente com a participação
efetiva delas é possível promover a transformação desejada.
No segundo, a transformação ocorre tanto através da promoção de parcerias
internas, entre líderes e liderados, entre pessoas de diferentes departamentos, entre professores
de disciplinas e áreas afins, através da participação em comitês, equipes ou times de
qualidade, como também através da efetivação de parcerias externas que se estabelecem entre
a escola e organizações (públicas e privadas) da comunidade.
Quanto ao terceiro caso, eliminar o fracasso não significa eliminar padrões, nem
eliminar exigências e muito menos eliminar rigor. Numa escola de qualidade, continua-se a
dizer que isto não é aceitável, de acordo com seus critérios, porém, trabalha-se no sentido de
gradativamente levar todos os alunos a alcançarem os padrões definidos.
Já no quarto caso, o foco da escola de qualidade total está permanentemente
direcionado no sentido de atender às necessidades, aos interesses e às expectativas de seus
clientes – alunos, famílias, empresas, sociedade.
De acordo com Gentili (1995, p. 147), a experiência da Qualidade Total nas
instituições escolares “[...] constitui o intento mais sistemático para transformar a escola em
uma instituição produtiva à imagem e semelhança das empresas. Daí que nela se façam
referência aos alunos sempre em sua condição de “clientes-alunos” [...]”.
100
Gentili (1995) afirma que a idéia principal do programa “Escola de Qualidade
Total”, citado anteriormente, era que a instituição de ensino mudasse e suas práticas
dominantes se transformassem, através de uma série de estratégias de tipo participativo que
traduzem no cotidiano escolar a “filosofia da qualidade”. Segundo o autor, tais estratégias
participativas não são muito diferentes dos Círculos de Qualidade nos meios empresariais,
denominados Comitês de Qualidade. Afirma, ainda, que o programa desconsidera e ignora
qualquer tipo de referência ao contexto político.
Tudo se resume na boa vontade dos “atores” (estudantes, professores e
diretores) para instalar, criar e reproduzir as condições institucionais da
qualidade em suas próprias escolas. [...] Desta forma: o diretor decide aplicar
os princípios da qualidade (o Método Deming) em sua escola; os professores
e os alunos o aceitam e decide aplicá-lo em sua prática diária, todos se
encontram no Comitê da Qualidade e, magicamente, a escola se transforma
(GENTILI, 1995, p. 145-146, grifos do autor).
Segundo Cunha (1994), a Gestão de Qualidade Total reduz a escola a uma visão
empresarial ao limitar, condicionar e circunscrever a ação pedagógica às paredes escolares,
utilizando-se de velhos mecanismos de alienação do trabalho. Além disso, tira o foco do
político e o coloca no moral dos funcionários, utiliza a mesma instrumentalidade de outros
tempos (tecnicismo) para medir e controlar os resultados da produtividade escolar. Encara a
escola como um sistema que pode ser controlado, através de seus subsistemas, pelos insumos,
pelo processamento e pelos produtos resultantes deste processo e serve aos mesmos interesses
ideológicos que, no passado, tentaram dar à escola a função de espaço criador de mão-de-obra
para o mercado.
Como foi dito anteriormente, assim como a teoria dos sistemas abertos, a teoria da
Qualidade Total pode ser considerada como uma síntese teórica, porque contém elementos de
várias correntes administrativas. Do mesmo modo como foi feito no livro de Alonso (1976) e
na teoria dos sistemas abertos, a Qualidade Total retoma diversas teorias administrativas para
aplicá-las na escola. Esta última retoma, inclusive, a noção de sistema analisada na década de
1970.
Desta maneira, a GQT acaba seguindo o pensamento administrativo vigente até a
década de 1980, de que se pode elaborar uma Teoria da Administração Escolar partindo dos
princípios da Teoria Geral da Administração, contrariando as propostas atuais de se elaborar
tal teoria levando em conta a natureza do processo de produção pedagógico. Sendo assim, a
GQT aparece como uma nova teoria quando, na verdade, apenas utiliza uma nova roupagem
para aplicar na escola os princípios da Administração Empresarial, agora ainda mais
subordinados à lógica do mercado.
101
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para identificar e analisar o papel atribuído ao diretor de escola na década de
1970 e na atualidade , esta pesquisa teve como ponto de partida o livro O papel do diretor na
administração escolar, 1976, de Myrtes Alonso.
O livro foi elaborado, como tese de doutorado, numa época marcada por uma
crescente acumulação capitalista, modernização tecnológica, baixos investimentos em
educação, saúde etc., e forte repressão da sociedade, iniciada com o golpe militar de 31 de
março de 1964.
Nesse período, várias universidades sofreram um processo de intervenção militar:
muitos professores tiveram seus direitos políticos suspensos e o movimento estudantil, levado
a cabo pela UNE, foi posto na ilegalidade.
Com o avanço e o desenvolvimento do capitalismo no Brasil, a necessidade de
mão-de-obra qualificada ampliou-se juntamente com a necessidade de expansão da educação
escolar, especialmente a superior. O aumento da procura pelo ensino superior acabou gerando
a “crise dos excedentes”, na qual os alunos eram aprovados por notas nos exames
vestibulares, mas não podiam se matricular nas faculdades por falta de vagas.
Isso acabou aprofundando a crise do sistema educacional brasileiro, fato que
acabou favorecendo os acordos MEC/USAID. Era necessária a realização de reformas
institucionais relativas à escolarização/qualificação da força de trabalho, tendo como meta
transformar o Brasil em potência mundial, sendo a educação vista como fator de
desenvolvimento.
Foram realizadas, então, as reformas do ensino superior, Lei n.º 5.540 de 1968, e
do ensino de 1º e 2º graus, Lei n.º 5.692 de 1971, visando, dentre outros, solucionar a crise
dos excedentes no ensino superior, ao criar cursos profissionalizantes obrigatórios no ensino
médio, e formar mão-de-obra qualificada para o desenvolvimento econômico do país.
No entanto, tanto o modelo educacional quanto o regime político não deram certo.
A profissionalização compulsória foi extinta em 1982, com a Lei n.º 7.044, e o regime militar
foi substituído pelo democrático em 1985.
Alonso (1976) aborda alguns pontos que dizem respeito às reformas na educação,
enfatizando o papel do diretor de escola. Afirma que as reformas não ocorrem por causa de
uma lei do ensino, mas sim, quando a mudança é percebida como necessária pelos membros
das organizações escolares. O papel do diretor, nesse caso, é o de preparar as condições,
102
organizar e estimular a mudança, ao invés de executar medidas e decisões referentes à
reforma.
Alonso (1976) desenvolveu seu livro utilizando um referencial teórico bastante
amplo para analisar a função administrativa em seus aspectos essenciais, comuns a todas as
organizações, para, posteriormente, compreender a administração escolar e, mais
especificamente, a função do diretor de escola.
A autora considera a Administração Escolar como um ramo da Teoria Geral de
Administração que utiliza as formulações gerais desenvolvidas por essa área de
conhecimento, para aplicá-las à situação específica da escola. Considerando a natureza
genérica da função administrativa que, ao mesmo tempo, é comum a todas as organizações e
se apresenta com características próprias em cada uma delas devido à natureza de seus
objetivos, Alonso atribui à administração a função de integração, coordenação, manutenção e,
também, revitalização da organização. Quanto à administração escolar, a autora afirma que
esta pode ser compreendida como a função que atende aos objetivos da ação administrativa,
como o instrumento de realização dos objetivos educacionais propostos para a escola em geral
e, para determinada escola em particular.
Alonso (1976) defende que o estudo da teoria da Administração implica,
necessariamente, o conhecimento das organizações. Sendo assim, a autora analisa três
posições teóricas: o behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o sistema aberto.
Na presente pesquisa foram retomadas tais posições, enfocando:
a) no estruturalismo: as principais idéias de Max Weber e alguns de seus críticos;
b) no behaviorismo: as principais idéias de Chester Barnard e Herbert A. Simon;
c) no enfoque dos sistemas abertos: as principais idéias de Daniel Katz e Robert
L. Kahn.
Mesmo utilizando as idéias de autores das três posições teóricas para analisar o
papel do diretor de escola, Alonso (1976) considera o terceiro enfoque o mais apropriado para
o estudo das organizações escolares, principalmente porque concebe a escola como um
sistema social aberto, que mantém relações constantes de interdependência com o seu
ambiente externo, ou seja, o sistema social maior que a envolve: a sociedade. O enfoque
sistêmico é considerado não como uma teoria, mas uma abordagem ou uma síntese teórica,
por retomar as idéias de teorias administrativas anteriores e sistematizá-las, permitindo uma
explicação ampliada do processo administrativo dentro dos problemas organizacionais.
O livro O papel do diretor na administração escolar sofreu muitas críticas logo
após sua publicação, sendo visto como tecnicista, questionado por utilizar material norte-
103
americano e, principalmente, por analisar a Teoria Geral de Administração – ou Teoria de
Administração de Empresas – e particularizá-la para a Administração Escolar.
Paro (1987) e Félix (1984), citando Alonso (1976), afirmam que, ao aplicar a
Teoria de Administração de Empresas na Administração Escolar, a administração passa a ser
tratada somente em seus aspectos técnicos, desvinculados de seus determinantes políticos,
econômicos e sociais, obscurecendo a análise dos condicionantes da educação. Afirmam,
ainda, que existe uma preocupação em conseguir nas escolas os mesmos resultados
satisfatórios conseguidos nas empresas capitalistas.
Atualmente é aplicada a Gestão da Qualidade Total em alguns sistemas
educativos, especialmente no Estado de Minas Gerais. A GQT retoma algumas idéias
desenvolvidas em várias teorias administrativas: o taylorismo; a teoria da motivação adotada
por Maslow; e, principalmente, os princípios da qualidade e o conceito de sistema
desenvolvidos por Deming. Desta maneira, a teoria da Qualidade Total pode ser considerada
como uma nova síntese teórica.
O Método Deming, inicialmente utilizado em empresas privadas, está sendo
utilizado nas escolas que adotaram a Qualidade Total como modelo de gestão. Ramos (1992),
afirma que tal método pode ser aplicado em qualquer tipo de organização humana, inclusive
na escola, porque nela estão presentes os mesmos elementos encontrados em qualquer
instituição. A GQT considera, também, a escola como um sistema constituído por
fornecedores (entrada ou input), processos, produtos (saída ou output) e clientes, que estão em
constante intercâmbio.
Pode-se dizer, então, que críticas parecidas com as que o livro de Alonso (1976)
recebeu podem ser feitas com relação à GQT.
Gentili (1995), por exemplo, afirma que a experiência da Qualidade Total nas
instituições escolares pretende transformar a escola em uma instituição produtiva como as
empresas privadas, citando, como exemplo, o fato de se fazer referência aos alunos sempre
em sua condição de “clientes-alunos”. Afirma, ainda, que ela ignora qualquer tipo de
referência ao contexto político.
Cunha (1994) também afirma que a GQT reduz a escola a uma visão empresarial
e que utiliza a mesma instrumentalidade de outros tempos – o tecnicismo – para medir e
controlar os resultados da produtividade escolar.
A proposta inicial deste trabalho era identificar o papel atribuído ao diretor de
escola na década de 1970 e hoje, através da análise do livro de Alonso (1976) e de textos que
104
tratam atualmente sobre a Administração Escolar, enfocando a Gestão da Qualidade Total.
Vejamos os papéis identificados.
Alonso (1976) considera o diretor como o principal executivo do sistema escolar e
o co-participante essencial do processo de tomada de decisões, dele dependendo o êxito das
decisões. Considera, assim, a divisão hierárquica das decisões na escola, sendo o diretor o
ocupante da posição mais alta nesta hierarquia. Afirma que o diretor de escola ocupa uma
posição estratégica em relação aos diversos grupos componentes do sistema escolar, servindo
de mediador entre a organização escolar e os elementos do sistema social em que está
envolvida. Segundo a autora, é desta maneira que a posição ocupada pelo diretor favorece a
sua condição de liderança e seus atos tornam-se importantes na determinação do trabalho
escolar.
Afirma que, como líder do corpo docente, o diretor precisa estabelecer a tônica do
processo educacional global, transmitir o seu entusiasmo e o seu interesse pelo progresso do
ensino, estimulando o trabalho de equipes e assegurando as condições básicas para o
desempenho efetivo das funções essenciais da organização escolar. Desta maneira, o papel do
diretor é fundamental para assegurar a unidade de propósitos e a integração de todas as
funções existentes na escola, bem como a implementação de todo o programa institucional.
Na Gestão da Qualidade Total, a principal função atribuída ao diretor é a de líder
da comunidade escolar, o qual deve buscar a cooperação desta comunidade, preocupando-se
em tornar as atividades interessantes e oferecendo as melhores condições possíveis de
trabalho. É defendida uma atuação compartilhada entre o líder e seus companheiros de
trabalho, considerando que esta atuação cria laços de confiança e respeito que permitem o
alcance dos objetivos educacionais.
Ramos (1992) afirma que as instituições educacionais são administradas por meio
de uma gestão por dominação e que esta precisa mudar para uma gestão por liderança ou
democrática. Espera-se do diretor que ele inicie tal mudança e implante a gestão democrática
na escola. Como administrador democrático, são atribuídas ao diretor as seguintes funções:
liderar docentes e alunos; incentivar o pessoal da escola; visitar as salas de aula; elogiar
professores e alunos por trabalhos de qualidade realizados e; promover a satisfação de toda
comunidade escolar.
Pergunta-se: na década de 1970 encontra-se uma obra que enfocou o papel do
diretor de escola, em que medida esse padrão vige até o momento? Houve mudanças nesse
padrão, perceptíveis no momento atual?
105
Com base no estudo realizado, responde-se: se houve mudanças, foram poucas,
porque se continua partindo de várias teorias administrativas – teorias de Administração de
Empresas – e particularizando-as para o caso específico da educação. Assim como foi feito no
livro de Alonso (1976) e na teoria dos sistemas abertos, a Qualidade Total retoma diversas
teorias administrativas para aplicá-las na escola. Quanto ao papel do diretor de escola,
teoricamente pode-se perceber algumas mudanças, como o de principal executivo e tomador
de decisões da organização escolar, ocupando posição mais alta na hierarquia da escola (na
década de 1970), para um gestor democrático que compartilha sua função de líder com seus
companheiros de trabalho (atualmente). No entanto, mesmo considerando a posição
hierárquica, Alonso (1976) fazia referências ao diretor de escola como líder do corpo docente,
aquele que deveria transmitir seu entusiasmo, estimular mudanças Hoje se fala no diretor
como líder da comunidade escolar, mas ele continua ocupando a posição mais alta na
hierarquia da escola – mesmo não se falando mais em hierarquia na escola –, aquele que deve
iniciar o processo de mudança, “tomando a direção do barco”
Fica uma pergunta para se pensar: será que essa mudança não é apenas teórica?
106
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