ads:
FABIO FERREIRA KUJAWSKI
A REGULAÇÃO
EM FAVOR DE INVESTIMENTOS PRIVADOS
EM INFRA-ESTRUTURA
MESTRADO EM DIREITO
PUC/SP
São Paulo
2007
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
FABIO FERREIRA KUJAWSKI
A REGULAÇÃO
EM FAVOR DE INVESTIMENTOS PRIVADOS
EM INFRA-ESTRUTURA
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial
para a obtenção do título de Mestre em Direito das Relações
Sociais, subárea Direito das Relações Econômicas
Internacionais, sob a orientação do Professor Doutor Cláudio
Finkelstein.
São Paulo
2007
ads:
Banca Examinadora
_____________________________________
_____________________________________
_____________________________________
Autorizo, exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou
parcial desta Dissertação por processos de fotocopiadoras ou eletrônicos.
Assinatura: _______________________________ Local e Data: ________________
– 5 –
Agradeço e dedico essa obra:
Ao Professor C
LÁUDIO FINKELSTEIN,
por ter viabilizado meu ingresso no mestrado da PUC/SP
e pela valiosa orientação.
Aos
meus sócios,
pela paciência que tiveram com minhas longas ausências
do escritório, especificamente a
R
ICARDO BARRETTO,
pelo exemplo de profissional e homem probo,
cujos valores tenho o privilégio de absorver
em nosso convívio diário.
P
AULO BRANCHER,
pelo companheirismo, amizade e cumplicidade
a toda prova.
E
DUARDO GONÇALVES,
pelo apoio e estímulo nas horas de difícil coordenação
entre as atividades acadêmicas e profissionais.
Aos
meus PAIS,
pela formação impecável que recebi e que tornou possível
minha sólida trajetória profissional.
– 6 –
RESUMO
Questões relativas a investimentos privados em projetos de infra-estrutura, em
qualquer parte do mundo, são sempre muito desafiadoras. Razões para isso não faltam,
pois esses projetos dependem de um plexo de fatores conjunturais que devem coexistir em
um mesmo momento, para que o sensível interesse privado possa ser capturado por
projetos de tal complexidade e, freqüentemente, de longo prazo e capital intensivo.
Pretendemos demonstrar que o sucesso ou insucesso das nações em atrair
investimentos privados em projetos de infra-estrutura depende, em grande medida, da
existência e estabilidade de um marco regulatório, da eficiência administrativa e da
confiança nas relações travadas entre a Administração Pública e o particular.
Palavras-chave: infra-estrutura, regulação, investimentos.
– 7 –
ABSTRACT
Issues concerning private investment in infrastructure projects, all over the
world, are always very challenging. There are many reasons for this, since infrastructure
projects depend on the conjoining of a variety of factors that must be present
simultaneously, so that the sensitive private interest can be secured for projects of such
complexity and often of a long-term and capital intensive nature.
We intend to show that a country's success or failure in attracting private
investment in infrastructure projects depends largely on there being a stable regulatory
environment, administrative efficiency and trust in relations between the government and
the private parties.
Key-words: infrastructure, regulation, investments.
– 8 –
APRESENTAÇÃO
A presente obra está dividida em sete capítulos
. No primeiro, abordaremos a
questão dos investimentos internacionais e sua relevância no suprimento do enorme
déficit de infra-estrutura pública em países em desenvolvimento. No segundo capítulo,
trataremos dos serviços públicos e do poder de polícia como instrumentos do Estado para
o alcance de finalidades públicas. No terceiro capítulo, discorreremos sobre a evolução do
Estado em atividades prestacionais, com o objetivo de explicar as diversas configurações
assumidas pelos Estados ao longo dos tempos, passando do Estado absolutista ao Estado
contemporâneo. O quarto capítulo trata dos limites da intervenção do Estado brasileiro na
economia. O quinto capítulo versa sobre a reforma do Estado, a criação das agências
reguladoras e o processo de regulação por elas desempenhado. O sexto capítulo apresenta
a percepção internacional de um modelo ideal de regulação, a ser seguido por países em
desenvolvimento, que necessitam de financiamento internacional para projetos de infra-
estrutura. O sexto capítulo pretende analisar o modelo de regulação das agências
brasileiras, em comparação ao modelo ideal concebido por entidades de financiamento
internacional. Por fim, o sétimo capítulo encerra a presente obra, com as principais
conclusões dos temas tratados.
O tema central da presente obra é identificar as características principais que
um processo de regulação promovido pelas agências reguladoras deve apresentar, de
modo a incentivar o investimento privado em projetos de infra-estrutura. Em que pese a
relevância do tema, não iremos abordar as iniciativas nesse sentido promovidas pelo
Poder Legislativo, como a recente aprovação da Lei Federal 11.079, de 30.12.2004
(Parcerias Público-Privadas), que daria, por si só, subsídio integral a outra obra.
– 9 –
SUMÁRIO
1. INVESTIMENTOS INTERNACIONAIS............................................................. 11
1.1 Noção de investimento..................................................................................... 11
1.2 Expropriação e as controvérsias relativas à questão das indenizações.......... 12
1.3 A proteção do investimento internacional..................................................... 15
2. SERVIÇOS PÚBLICOS........................................................................................ 21
2.1 A crise do conceito de serviço público.......................................................... 23
2.2 Princípios caracterizadores dos serviços públicos......................................... 28
2.2.1 Continuidade...................................................................................... 29
2.2.2 Universalidade ................................................................................... 30
2.2.3 Modicidade......................................................................................... 31
2.2.4 Modernidade ...................................................................................... 32
2.3 O serviço público na Constituição e seu regime jurídico.............................. 33
2.4 O poder de polícia ......................................................................................... 39
3. EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO EM ATIVIDADES
PRESTACIONAIS................................................................................................. 45
3.1 Estado Absolutista ou Totalitário.................................................................. 45
3.2 Estado Liberal................................................................................................ 47
3.3 Estado Social ou do Bem-Estar (Welfare State)............................................ 51
3.4 Estado Contemporâneo, neoliberalismo e globalização................................ 55
4. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – AS
PARTICULARIDADES DO TEXTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO....... 60
4.1 Dispositivos constitucionais relevantes......................................................... 62
5. REFORMA DO ESTADO, REGULAÇÃO E AS AGÊNCIAS
REGULADORAS.................................................................................................. 69
5.1 Poder normativo das agências reguladoras.................................................... 76
5.2 O regulamento no direito brasileiro e a questão da separação e delegação
de poderes...................................................................................................... 77
5.3 Deslegalização............................................................................................... 82
5.4 Finalidades da regulação estatal.................................................................... 87
5.4.1 Concorrência...................................................................................... 87
5.4.2 Externalidades.................................................................................... 88
5.4.3 Assimetria de informações................................................................. 90
– 10 –
6. APONTAMENTOS SOBRE A PERCEPÇÃO INTERNACIONAL DE UM
MODELO IDEAL PARA REGULAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURAS EM
PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO................................................................... 92
7. CARACTERÍSTICAS DO MODELO DE REGULAÇÃO DAS AGÊNCIAS
BRASILEIRAS EM FACE DO MODELO IDEAL CONCEBIDO POR
ENTIDADES DE FINANCIAMENTO INTERNACIONAIS.............................. 101
7.1 Coerência do processo de regulação.............................................................. 102
7.2 Independência do órgão regulador ................................................................ 112
7.3 Imputabilidade/responsabilidade (accountability) ........................................ 118
7.4 Transparência da regulação........................................................................... 120
7.5 Previsibilidade da regulação.......................................................................... 121
7.6 Capacitação do órgão regulador.................................................................... 123
8. CONCLUSÃO....................................................................................................... 125
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................ 127
– 11 –
1
INVESTIMENTOS INTERNACIONAIS
1.1 Noção de investimento
A crise financeira que assolou muitas nações com a ruptura do Estado Liberal e
com a crise do Estado Social
1
gerou uma conscientização de que investidores
internacionais podem ser fundamentais e decisivos para o desenvolvimento dos países
periféricos, em diversos setores da economia, principalmente em matéria de infra-
estrutura essencial.
Nas palavras de Sornarajah, “o investimento internacional envolve a
transferência de bens tangíveis e intangíveis de um país para outro, para fins de sua
utilização em referido país para gerar riqueza sob controle total ou parcial do proprietário
de tais bens”.
2
Por muito tempo, o conceito de investimento no direito internacional restringiu-
se a investimento estrangeiro direto (foreign direct investment). A característica original
de um ativo na forma de uma propriedade física protegida por lei era o ponto de partida
para a definição de investimento. Progressivamente, o termo investimento foi expandido
para incluir bens intangíveis, direitos de propriedade intelectual e, por fim, direitos
advindos de contratos celebrados entre o investidor e o país receptor do investimento ou
particular que com aquele estabeleça vínculos para fins de operacionalização do
investimento.
Jose Luiz Vieira preceitua que, nas definições econômicas mais comuns,
investimento corresponderia à aplicação de recursos em bens e serviços destinados à
produção de outros bens e serviços, individualmente, coletivamente ou em regime de
1
Sobre as diversas formas de atuação do Estado na economia, em cada momento histórico, v. capítulo 3.
2
M. Sornarajah. The international law on foreign investment. 2. ed. Cambridge: University Press, 2004. p. 7.
No original: “[f]oreign investment involves the transfer of tangible or intangible assets from one country
into another for the purpose of their use in that country to generate wealth under the total or partial control
of the owner of the assets”.
– 12 –
empresa, conectando-se ao consumo futuro. No enfoque econômico tradicional, sua
principal função seria exatamente formar e ampliar o parque produtivo das nações, seja no
sentido industrial, comercial ou de serviços.
3
Para o Professor Fábio Nusdeo, “investir ou fazer um investimento nada mais
vem a ser do que remunerar fatores de produção aplicados não em atender ou gerar
consumo, mas sim máquinas, instalações, equipamentos, em suma, outros fatores de
produção”.
4
O investimento internacional é aquele que é constituído pelo residente de um
Estado sobre o território de um outro Estado. Diferentemente do investimento nacional,
apresenta um caráter de estraneidade que o torna de interesse, necessariamente, para o
direito internacional econômico. As regras de tratamento e de proteção definidas pelo
direito interno do Estado em cujo território é realizado o investimento, ou pelo direito
internacional, têm uma clara incidência sobre os fluxos macroeconômicos de investimento
internacional, encorajando-os ou desestimulando-os, pela instauração de um cenário que
possa se revelar favorável ou desfavorável.
5
1.2 Expropriação e as controvérsias relativas à questão das indenizações
Os Estados que pretendessem atrair investimentos estrangeiros de longo prazo
teriam que assegurar estabilidade nas regras e garantir um tratamento isonômico entre o
investidor nacional e o internacional. Antes de 1917, pode-se afirmar que a maior parte
dos Estados reconhecia que, se o Estado expropriasse um bem de um investidor
estrangeiro, ficaria obrigado a pagar uma indenização adequada e imediata. Andréas
Lowenfeld aduz que,
como virtualmente todas as nações reconheciam o direito à propriedade
privada e o dever do Estado indenizar o titular de uma propriedade destacada
3
José Luiz Conrado Vieira. As bases conceituais da integração econômica e do investimento internacional
no Mercosul: fundamentos para uma revisão. 1999. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo, São
Paulo.
4
Fábio Nusdeo. Curso de economia: introdução ao direito econômico. São Paulo: RT, 2001. p. 287.
5
Cf. Dominique Carreau, Patrick Juillard e Thiebaut Flory. Droit international économique. 3. ed. Paris:
LGDJ, 1990.
– 13 –
para uso público, a propriedade do investidor internacional geralmente seria
protegida de acordo com o padrão de tratamento local.
6
Entretanto, esse “consenso” foi abalado pela a Revolução Russa de 1917, que
aboliu a propriedade privada de terras (sem justa indenização), nacionalizou o sistema
bancário e industrial, decretou a moratória da dívida pública, entre outras medidas. A
Revolução Mexicana, de 1910, introduziu o conceito da função social da propriedade,
tornando possível a tomada de um bem pelo Estado, quando ficasse caracterizado o não-
atendimento à finalidade social determinada para ele.
Andréas Lowenfeld cita uma passagem muito interessante na negociação entre
os Estados Unidos e o México, a respeito dos critérios relativos à necessidade de prévia e
justa indenização, em caso de expropriações levadas a efeito por cada Estado,
7
que
afetassem cidadãos do outro Estado. Essa negociação ficou conhecida como a Fórmula
Hull.
8
Trechos das correspondências enviadas pelo Secretário de Estado americano
explicitavam a visão daquela nação sobre o tema. Eis algumas passagens:
The taking of property without compensation is not expropriation. It is
confiscation. [...] If it were permissible for a government to take the private
property of the citizens of other countries and pay for it as and when, in the
judgment of that government, its economic circumstances and its local
legislation may perhaps permit, the safeguards which the constitutions of most
countries and established international law have sought to provide would be
illusory. Governments would be free to take property far beyond their ability
or willingness to pay, and the owners thereof would be without recourse. [...]
we cannot admit that a foreign government may take the property of American
nationals in disregard of the rule of compensation under international law. Nor
can we admit that any government unilaterally and through its municipal
legislation can, as in this instant case, nullify this universally accepted
principle of international law, based as it is on reason, equity and justice.
9
6
Andréas F. Lowenfeld. International Economic Law. Nova York: Oxford University Press, 2002. p. 392. No
original: “[s]ince virtually every nation recognized the right of private property and the duty of the state to
compensate an owner of property taken for public use, the property of foreign investors generally would be
protected by a national treatment standard”.
7
Notadamente, a preocupação referia-se às expropriações de propriedades pertencentes aos norte-americanos,
realizadas pelo México no final do século XIX e início do século XX.
8
Em homenagem ao Secretário de Estado americano, Sr. Cordell Hull, que conduziu a negociação com os
mexicanos.
9
Carta do Secretário de Estado americano ao Embaixador do México nos Estados Unidos, de 21.07.1938. Em
vernáculo: “A tomada de propriedade sem indenização não é expropriação. É confisco. [...] Se fosse
permitido a um governo tomar a propriedade de cidadãos de outros países e pagar por isso se e quando, no
julgamento de tal governo, as circunstâncias econômicas e a legislação local talvez permitissem, tornar-se-
– 14 –
O Ministro de Relações Exteriores do México respondeu essas colocações da
seguinte maneira, refletindo as profundas divergências entre aqueles países, no que se
refere à necessidade de prévia indenização em casos de expropriações:
My Government maintains [...] that there is in international law no rule
universally accepted in theory nor carried out in practice, which makes
obligatory the payment of immediate compensation nor even of deferred
compensation, for expropriations of a general and impersonal character like
those which Mexico has carried out for the purpose of redistribution of the
land. [...] The political, social, and economic stability and the peace of Mexico
depend on the land being placed anew in the hands of the country people who
work it; a transformation of the country, that is to say, the future of the nation,
could not be halted by the impossibility of paying immediately the value of
the properties belonging to a small number of foreigners who seek only a
lucrative end.
10
O governo mexicano tentava justificar a ausência de indenização em casos de
expropriação afirmando que não apenas os americanos, mas os próprios mexicanos
estavam sendo afetados com essas medidas. Assim, não se estaria violando o princípio de
tratamento isonômico e as medidas adotadas seriam justificadas pela atual conjuntura
socioeconômica daquele país. Inconformado, o Secretário de Estado americano assim
reagiu:
The doctrine of equality of treatment, like that of just compensation, is of
ancient origin. It appears in many constitutions, bill of rights and documents
of international validity. The word has invariably referred to equality in lawful
rights of the person and to protection in exercising such lawful rights. There is
now announced by your Government the astonishing theory that this treasured
and cherished principle of equality, designed to protect both human and
property rights, is to be invoked, not in the protection of personal rights and
liberties, but as a chief ground of depriving and stripping individuals of their
conceded rights. It is contended, in a word, that it is wholly justifiable to
iam ilusórias as proteções que as constituições da maior parte dos países e que o direito internacional
procuraram garantir. Os governos estariam livres para tomar propriedades bem além da sua capacidade ou
disposição de pagar, e os proprietários ficariam sem remédio. [...] nós não podemos admitir que um governo
estrangeiro tome a propriedade de nacionais americanos em desrespeito às regras de indenização no direito
internacional. Tampouco podemos admitir que qualquer governo unilateralmente e por meio de legislação
municipal possa, como nesse caso concreto, anular esse princípio universalmente aceito no direito
internacional, baseado que é na motivação, equidade e justiça” International… cit., p. 398.
10
Em vernáculo: “Meu Governo sustenta [...] que não existe no direito internacional regra universalmente
aceita em teoria, tampouco levada a efeito na prática, que torne obrigatório o pagamento imediato de
indenização, nem mesmo indenização diferida, para expropriações de caráter geral e impessoal como
aquelas realizadas pelo México, para fins de redistribuição da terra. [...] A estabilidade política, social e
econômica e a paz no México depende de a terra estar novamente nas mãos da população do país que nele
trabalha; a transformação do país, quer dizer, o futuro da nação não pode ser paralisado pela impossibilidade
de pagar imediatamente o valor das propriedades pertencentes a um número pequeno de estrangeiros, que
almejam apenas a uma finalidade lucrativa”. Idem, p. 399.
– 15 –
deprive an individual of his rights if all other persons are equally deprived,
and if no victim is allowed to escape. In the instant case it is contended that
confiscation is so justified. The proposition scarcely requires answer.
11
Em 1941, foi celebrado um acordo entre os Estados Unidos e o México, pelo
qual houve o pagamento dos valores devidos a título de expropriação dos bens
pertencentes aos norte-americanos, e certas compensações foram oferecidas pelos Estados
Unidos, notadamente na área econômica (empréstimos, financiamentos, etc.).
1.3 A proteção do investimento internacional
Com o final da Segunda Guerra Mundial e com a criação das Nações Unidas e
de múltiplas agências de fomento ao comércio internacional, passou-se a tratar do
investimento estrangeiro e, principalmente, de sua proteção, de modo mais abrangente e
sistematizado.
A Resolução 1.803, adotada pelas Nações Unidas em 14.12.1962 (“Permanent
Soverignty Over Natural Resources”),
12
em seu artigo 4.º estabeleceu que:
Nacionalização, expropriação ou requisição devem ser baseados em
fundamentos ou razões de interesse público, segurança ou interesse nacional
que são reconhecidos como superiores aos interesses puramente individuais ou
privados, sejam nacionais ou estrangeiros. Em tais casos, ao proprietário deve
ser paga indenização apropriada, de acordo com as regras em vigor no Estado
que adotar tais medidas, no exercício da sua soberania e de acordo com o
direito internacional. Em todo caso em que a questão da indenização suscitar
controvérsia, a jurisdição nacional do Estado que adotar tais medidas deverá
ser exaurida. Contudo, mediante acordo entre os Estados soberanos e as outras
partes envolvidas, a solução da controvérsia pode se dar por meio de
arbitragem ou adjudicação internacional.
11
Em vernáculo: “A doutrina de tratamento isonômico, como aquela de justa indenização, é de origem antiga.
Aparece em diversas constituições, cartas de direitos e documentos de validade internacional. A palavra
invariavelmente se refere a igualdade em direito legítimo da pessoa e proteção no exercício desses direitos
legítimos. Agora foi anunciado pelo seu Governo a surpreendente teoria de que esse respeitado e valioso
princípio da igualdade, concebido para proteger ambos, direitos humanos e de propriedade, serve para que o
invoque não para proteção de direitos pessoais e da liberdade, mas como suporte para privar e extirpar os
indivíduos dos seus direitos concedidos. É argüido, em uma palavra, que é totalmente justificável privar um
indivíduo dos seus direitos se todas as pessoas são igualmente privadas, e se à vítima alguma é permitido
escapar. No caso concreto é argüido que o confisco seria justificável. A proposição quase não merece
resposta”. Idem, p. 400.
12
Soberania Permanente sobre Recursos Naturais.
– 16 –
Pode-se dizer que referida resolução estabeleceu um consenso pelo menos em
torno das seguintes proposições: (a) a indenização deve ser paga quando se subtrai
propriedade de estrangeiro; (b) a indenização deve ser paga de acordo com as regras do
direito internacional; (c) os acordos de investimento e de instituição de arbitragem entre
Estados e entidades privadas são vinculantes.
Em que pese o relativo sucesso dos Estados Unidos na negociação que
culminou na expedição da Resolução 1.803, acima comentada, resoluções posteriores
13
enfraqueceram alguns conceitos importantes alcançados em referida resolução. Em
dezembro de 1974, as Nações Unidas aprovou a Carta de Direitos Econômicos e
Obrigações dos Estados (Charter of Economic Rights and Duties of States), a qual, em
seus artigos 1.º e 2.º, definiu, inter alia, que cada Estado teria o direito de:
¾ exercer livremente sua soberania permanente sobre posse, uso e
disposição de suas riquezas, recursos naturais e atividades
econômicas;
¾ regular e exercer autoridade sobre o investimento estrangeiro na sua
jurisdição, de acordo com suas leis e conforme os objetivos e
prioridades nacionais;
¾ não ser compelido a conferir tratamento preferencial a investidores
estrangeiros;
¾ regular e supervisionar companhias multinacionais, que não deverão
interferir com aspectos internos dos países receptores dos
investimentos;
¾ estatizar, expropriar e transferir o domínio de propriedade
estrangeira,
14
hipóteses em que indenização apropriada deverá ser
paga pelo Estado em questão, nos termos das leis internas desse
Estado e sob sua jurisdição.
13
Resoluções 2.158, de 1966, e 3.171, de 1973.
14
Sem que, necessariamente, tenha que se demonstrar que tal propriedade possui utilidade pública relevante.
– 17 –
Essa Carta representou, em tese, um afastamento dessas questões do direito
internacional, ratificando-se que competiria a cada Estado, de modo soberano, regular as
relações subjacentes aos investimentos internacionais realizados em seus respectivos
territórios. Essa Carta foi um verdadeiro repúdio dos Estados em desenvolvimento a um
sistema legal cuja criação esses Estados tiveram papel marginal ou nenhum.
15
Em que pese esse aparente retrocesso na internacionalização dessas questões, a
verdade é que essa Carta teve um significado muito inferior ao que se poderia esperar. Os
países exportadores de capital, que exercem uma forte influência nas Nações Unidas,
Banco Mundial e demais entidades vinculadas, nunca conferiram qualquer efetividade à
esta Carta e os países que tanto batalharam para vê-la aprovada não tiveram, de modo
geral, condições de adotar, de forma autônoma e divorciada das práticas internacionais
adotadas no direito internacional, normas que atentassem contra os princípios básicos que
amparavam e estimulavam investimentos.
É claro que a expropriação é um dos instrumentos mais radicais contra a
propriedade privada e daí decorre a profunda preocupação de alguns Estados
(exportadores de capital) em regulá-la, de modo a causar o menor efeito possível para o
titular de uma propriedade afetada com tal medida. Contudo, os riscos inerentes a
investimentos transfronteiriços transcendem – e muito – a questão das expropriações.
Riscos políticos, regulatórios, financeiros, cambiais e até sociais são capazes de impactar
sobremaneira referidos investimentos. Portanto, passou a haver uma maior sintonia entre
os países investidores e os receptores de investimento estrangeiro, para fins de encontrar
uma fórmula capaz de mitigar tal pluralidade de riscos que afugentavam ou intimidavam
os tão necessários investimentos internacionais.
Não apenas iniciativas em âmbito supranacional, mas movimentos bilaterais
entre países começaram a florescer. Tem-se notícia de que atualmente existam
aproximadamente 1.100 acordos bilaterais de proteção do investimento (conhecidos como
Bilateral Investment Treaties). Desse contingente, mais de 800 acordos foram celebrados
15
Cf. Andreas Lowenfeld, International…, cit., p. 413.
– 18 –
a partir de 1987.
16
Há quatro áreas que são geralmente reguladas por esses acordos: (i)
admissão do investimento estrangeiro; (ii) tratamento conferido ao investimento
estrangeiro; (iii) expropriação; e (iv) mecanismos de solução de controvérsias.
17
Em outubro de 1966, foi criado o Centro Internacional para Solução de
Disputas sobre Investimento (International Centre for Settlement of Investment Disputes),
por meio da Convenção para Solução de Disputas sobre Investimento entre Estados e
Nacionais de Outros Estados (Convention on the Settlement of Investment Disputes
between States and Nationals of other States). Trata-se de uma organização internacional
vinculada e financiada pelo Banco Mundial, que tem como objetivo dirimir, por via
arbitral, as controvérsias relativas aos investimentos internacionais realizados, em regra,
18
por pessoas ou entidades cujos Estados sejam signatários da Convenção.
Por fim, vale ressaltar a criação da Agência de Garantia de Investimento
Multilateral (Miga – Multilateral Investment Guarantee Agency), em outubro de 1985. A
necessidade de ratificação da Convenção por parte de cinco países exportadores de capital
e de quinze países importadores de capital, juntamente da necessidade de subscrição de
pelo menos um terço do capital autorizado, fizeram com que a Miga só se concretizasse,
de fato, em abril de 1988. Em 23.03.1990, o Brasil firmou a Convenção, que foi aprovada
em 16.09.1992, por meio do Decreto Legislativo 66.
Determina o art. 11 da Convenção que a Miga poderá segurar investimentos
considerados elegíveis contra perdas resultantes de um ou mais dos seguintes tipos de
risco: (i) transferências e conversibilidade de moeda; (ii) expropriação e medidas
assemelhadas; (iii) quebra de contrato; (iv) guerras ou distúrbios civis.
De acordo com dados da própria entidade, desde a sua criação, a Miga expediu
850 garantias para projetos que totalizaram mais de 16 bilhões de dólares, em 92 países
em desenvolvimento. Há mais de 150 países que aderiam à Convenção.
16
Cf. o Centro Internacional para Solução de Disputas sobre Investimento.
17
Sendo a Convenção para Solução de Controvérsias sobre Investimentos (Convention for the Settlement of
Investment Disputes – ICSID Convention) a mais freqüentemente adotada câmara para solução de disputas.
18
Em casos específicos, a Convenção pode ser aplicada em situações em que uma das partes não pertença a
Estado-membro da ICSID.
– 19 –
Sem termos a pretensão, evidentemente, de esgotar os mecanismos de proteção
dos investimentos internacionais, é notória a crescente preocupação dos países
exportadores de capital com a proteção do capital investido. E não sem razão.
Hodiernamente, presenciamos na América do Sul iniciativas dos nossos vizinhos
bolivianos e venezuelanos que justificam todas as iniciativas com intuito de reduzir os
riscos relativos aos investimentos internacionais.
No que tange aos investimentos em infra-estrutura, essas preocupações são
ainda maiores, em razão das características desses projetos. Na maior parte dos casos,
trata-se de investimentos de longo prazo, capital intensivo e, portanto, sujeito a inúmeras
mudanças de orientação política e social.
Praticamente todos os Estados da América Latina mostraram-se ineficientes no
provimento de serviços públicos e infra-estrutura essencial. No Brasil não foi diferente,
como aponta estudo coordenado pelo Conselho de Infra-estrutura da CNI, SEI, Senai e
IEL. De acordo esse estudo:
[a] crise fiscal do Estado vem produzindo redução progressiva nos
investimentos da União, que passaram de 1,2% do PIB em 1989 para 0,4% em
2003, resultando em crescente degradação da qualidade dos serviços
oferecidos. Os impactos dessa redução dos investimentos na área de infra-
estrutura são particularmente expressivos.
Como seu principal resultado, nas últimas décadas, a obsolescência da infra-
estrutura, em particular na área de transportes e logística, vem se constituindo
em um poderoso obstáculo à competitividade, que gera custos crescentes, e
afeta negativa e crescentemente o desempenho da indústria brasileira,
principalmente do seu setor industrial.
O Brasil apresenta um déficit elevado na oferta dos serviços de transporte
rodoviário, ferroviário, marítimo e fluvial, no sistema portuário e de
saneamento básico e forte incerteza no suprimento futuro de energia elétrica.
A falta de investimentos na expansão, manutenção e modernização desses
serviços tem provocado um elevado impacto sobre a atividade econômica,
representando uma desvantagem competitiva para as empresas brasileiras em
relação a suas concorrentes no mercado internacional.
19
19
A infra-estrutura no Brasil em 2005, p. 6. Disponível em: <http://cni.org.br>. Acesso em: 10 jan. 2007.
– 20 –
A necessidade de investimentos privados elevados em setores estratégicos para
o desenvolvimento do País faz com que se torne necessária a consolidação de um
ambiente político-regulatório adequado e aderente à ótica do investidor internacional.
Para que se possa melhor entender o atual estágio desse teste de confiança a
que o País é submetido diuturnamente, e para que se compreendam os grandes desafios
que precisam ser superados, vale analisar a questão dos serviços públicos no Brasil, o
papel do Estado na prestação desses serviços e as características do novo modelo de
regulação de infra-estruturas, no âmbito da reforma do Estado brasileiro, na década de 90.
– 21 –
2
SERVIÇOS PÚBLICOS
O conceito de serviços públicos não é uniforme na doutrina. O que se pode
dizer, com segurança, é que os doutrinadores nacionais e estrangeiros concordam que esse
conceito é mutante e variável ao longo do tempo.
Hely Lopes Meirelles afirma que referido conceito “flutua ao sabor das
necessidades e contingências políticas, econômicas, sociais e culturais de cada
comunidade, em cada momento histórico”.
20
Odete Medauar entende que a definição de
uma atividade como serviço público “remete ao plano de concepção política dominante,
ao plano de concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode
estar fixada na Constituição do país, na lei e na tradição”.
21
O irrepreensível
administrativista Agustín Gordillo escreveu que “o que se escreve a respeito dele
[conceito de serviço público] tem sempre o caráter efêmero e se trata de palavras que se
escrevem para que sejam reescritas mais a frente”.
22
O desenvolvimento do conceito de serviço público nasceu na França e
caracterizou-se como atividade realizada pelo Poder Público diretamente ou indiretamente
(por concessionários ou permissionários), tendo sido o conceito que serviu de arrimo para
a construção do direito administrativo daquele país.
23
A relação com o serviço público era
o que justificava a competência dos tribunais chamados contenciosos administrativos, a
natureza dos contratos administrativos, o regime jurídico de direito público, o monopólio
sobre determinadas atividades, temas que iremos abordar ao longo do presente estudo.
20
Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 4. ed. São Paulo: RT, 1976. p. 296.
21
Odete Medauar. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: RT, 2004. p. 372.
22
Agustín Gordillo. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. t. 2, p. VI-2.
No original: “Por ello se ha podido decir con acierto que lo que se escriba al respecto tiene siempre ‘carácter
efímero’ y que se trata de palabras que se escriben para ser reescritas más adelante”.
23
Segundo Monica Spezia Justen: “[e]mbora o grande desenvolvimento da noção de serviço público se tenha
dado na França, [...] é possível buscar na Grécia antiga sua origem mais remota. A palavra liturgia, presente
na língua grega moderna e em muitas línguas ocidentais, teria sido composta do adjetivo leitos, que significa
público (de leos ou laos = povo), e do substantivo ergon, que significa prestação de atividade. Desse modo,
liturgia significava a atividade prestada ao povo ou pelo povo, serviço prestado à coletividade, ou mesmo
serviço público. A diferença da concepção grega para a atual é que, em Atenas, a liturgia era prestada pelos
detentores de grandes fortunas em forma de imposição honrosa, e não pelo poder organizado em forma de
Estado”. A noção de serviço público no direito europeu. São Paulo: Dialética, 2003. p. 17.
– 22 –
Na França, a teorização acerca do instituto iniciou-se com Leon Duguit, na
Escola de Bordeaux, que tinha uma concepção bastante ampla de serviço público.
24
Para
ele, o serviço público era elemento central de todas as instituições de direito público.
Serviço público corresponderia à satisfação das necessidades de interesse general. O
conceito de serviço público se confundia com a própria atividade administrativa,
definindo-se o direito administrativo como o direito dos serviços públicos.
O Estado não era tanto um poder, uma soberania,
25
mas um conjunto de
serviços públicos organizados e controlados pelos governantes. Ainda segundo Duguit,
serviço público é toda atividade cujo cumprimento deve ser assegurado, regulado e
controlado pelos governantes, porque o cumprimento dessa atividade é indispensável para
o desenvolvimento da sociedade.
Toda a atuação do Estado estaria fundada, portanto, no dever de realizar uma
finalidade social. Mais do que isso, o Estado justificava sua própria razão de existir
precipuamente no seu dever de cumprir certas obrigações em favor dos governados. Ditas
obrigações corresponderiam justamente à prestação de serviços públicos.
Conquanto seguidor da Escola de Bordeaux, Gaston Jèze não transmitiu
acriticamente a teorização de Duguit sobre o binômio Estado–serviços públicos. Para ele,
Jèze, far-se-ia necessário criar um contorno mais preciso do tema, ou seja, conferir uma
definição jurídica menos ampla do que aquela advogada por Duguit.
26
Consoante Jèze,
24
De acordo com esse doutrinador, serviço público é “toda actividade cujo cumprimento deve ser regulado,
assegurado e controlado pelos governantes, por ser indispensável à realização e ao desenvolvimento da
interdependência social não podendo, por sua natureza, ser integralmente cumprida senão com a intervenção
da força governante”. Traité de droit constitutionnel. 2. ed., v. 2, 1923, p. 55, apud Marcello Caetano.
Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina, 1999. t. II, p. 1068.
25
Por afastar a soberania como elemento essencial do Estado, Duguit passou a ser fortemente criticado na
Europa, principalmente por Maurice Hariou, para quem o direito administrativo se fundava na puissance
publique e não no conceito de serviços públicos. Puissance publique pode ser entendida como um plexo de
direitos subjetivos do Estado em face dos administrados. Na terminologia adotada no Brasil, com algumas
reservas, poder-se-ia comparar a expressão com o poder extroverso da Administração Pública.
26
José María Souvirón Morenilla é voz isolada ao sustentar que Jèze ampliou o conceito de serviço público
oferecido por Duguit. Segundo Morenilla, “Jèze, seguidor dessa Escola e em grande medida responsável por
essa projeção jurídica do conceito, enfatizaria seu significado ao limite, extrapolando o regime dos serviços
públicos a toda a atuação da Administração enquanto atividade indispensável para a interdependência social,
propondo, enfim, a identificação do regime administrativo com o regime dos serviços públicos”. No
original: “Jeze, continuador de la Escuela y en gran medida responsable de esta proyección jurídica del
concepto, enfatizaría su significado al límite, extrapolando el régimen de los servicios públicos a toda la
actuación de la Administración encuanto actividad indispensable para la interdependencia social y
– 23 –
serviços públicos passariam a ser aqueles assim definidos pelos governantes
(legisladores), a cada momento histórico. Ou seja, tratar-se-ia de atividades que estariam
sujeitas ao regime jurídico de direito administrativo, porquanto presente um interesse
público subjacente à realização de referidas atividades.
27
Tratava-se da teoria subjetivista
de Jèze.
28
O debate enfrentado pelos doutrinadores franceses lançou luz a uma questão
central no direito administrativo daquele país: os serviços públicos como definidores ora
da noção de Estado, enquanto organização política, ora como finalidade a ser atingida
pelo Estado, em benefício de valores sociais eleitos a cada momento histórico. De
qualquer forma, privilegiadíssima a posição assumida pelos serviços públicos no contexto
do direito administrativo francês.
A noção de serviço público como fundamento ou finalidade da atuação
administrativa estatal foi acolhida, com maior ou menor intensidade, por outros países
europeus, como Itália (Santi Romano, Massimo Gianini, Sabino Cassesse), Espanha
(Garcia Oviedo, Garrido Falla, Adolfo Posada), entre outros.
2.1 A crise do conceito de serviço público
A partir da segunda metade do século XX, a identificação do serviço público,
como o conjunto de atuação administrativa dirigida a satisfazer o interesse público,
começou a perder força. Diversas razões explicam o fenômeno.
proponiendo en fin, la identificación del régimen administrativo con el régimen del servicio público”. La
actividad de la administración y el servicio público. Granada: Comares, 1998. p. 113-114. A nosso ver, a
identificação entre a atuação administrativa (e o seu regime jurídico característico) e os serviços públicos
caracterizava tema central da teoria de Duguit.
27
Sobre a teoria de Jèze, v. JÈZE, Gaston. Principios generales del derecho administrativo. Buenos Aires:
Depalma, 1949.
28
Ponderando as teorias de Duguit e Jèze, Monica Spezia Justen assim conclui: “Jèze e a Escola de serviço
público não teriam conseguido, consoante Mescheriakoff, atingir o objetivo de vincular em definitivo o
serviço público ao regime de direito público, em virtude de dois impasses. O primeiro derivou da adoção da
concepção subjetivista de serviço público que tornou inútil a finalidade essencial da doutrina de Duguit, ou
seja, fundar juridicamente a limitação do Estado. Em segundo lugar, não conseguiu operacionalizar o
conceito de serviço público como critério de definição de competência administrativa”. A noção..., cit., p.
46.
– 24 –
Uma primeira razão seria a distinção que a doutrina começou a fazer entre
funções típicas do Estado e os serviços públicos. Os critérios apresentados para
caracterizar as funções do Estado podem, no magistério de Celso Antônio Bandeira de
Mello, ser divididos em dois: (i) orgânico ou subjetivo, que se propõe a identificar a
função por meio de quem a produz; e (ii) objetivo, que toma em conta a atividade
propriamente considerada, e não o sujeito. Descartando-se o critério orgânico/subjetivo
(porquanto não se tem como negar que sujeito titular de funções públicas produz um sem-
número de atos de interesse privativo do órgão, que nada se referem ao exercício de sua
função típica ou primária e que tampouco mereceriam guarida sob um regime jurídico
especial), identificam-se as funções do Estado pelo critério formal, ou seja, aquele que se
prende a características outorgadas pelo próprio direito à certa função.
Desta feita, função legislativa é a função típica do Estado (e somente dele), que
expedirá normas que inovarão na ordem jurídica; função jurisdicional é função típica do
Estado (e somente dele), que resolverá, de modo cogente e com atributo de coisa julgada,
as controvérsias que lhes forem levadas; função administrativa é a função do Estado (ou
de quem lhe faça as vezes) típica do Poder Executivo, para fins de cumprimento de uma
agenda política, econômica e social, em completa submissão ao ordenamento jurídico
posto.
29
Esclarecia-se, portanto, que os serviços públicos não se caracterizavam como
funções típicas do Estado e, como conseqüência, não mais se podia sustentar que toda
atuação administrativa corresponderia à prestação desses serviços por parte do Estado.
Outra razão que explica a crise do conceito de serviço público se assenta na
crescente intervenção do Poder Público na economia, ao longo do século XX, mediante o
controle de empresas mercantis pelo Estado. Passou o Estado a considerar como próprias
certas atividades comerciais e industriais, anteriormente reservadas à iniciativa privada.
Ditas atividades correspondem aos chamados serviços públicos industriais e comerciais.
29
Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p.
30-35. Para o autor, existiria ainda outra função do Estado: a função política ou de governo, que não se
encaixaria muito bem em nenhuma das três funções anteriormente abordadas. Tratar-se-ia de decisões
eminentemente políticas que, embora não sujeitas à revisão quanto à legitimidade, estariam submetidas ao
controle judicial.
– 25 –
A crise do conceito também se explica em sentido inverso, ou seja, nas
atividades que passaram a ser conferidas pelo Estado à iniciativa privada. José María
Souvirón Morenilla discorreu sobre a crise institucional dos serviços públicos, que se
caracterizou pela outorga à iniciativa privada não apenas dos serviços públicos, mas de
funções públicas. Nas palavras do professor:
funções de autoridade, incluindo as mais típicas, já são desenvolvidas pelo
setor privado. E sem maiores dificuldades institucionais, pois, quando o marco
geral do ordenamento impede sua <concessão> aos particulares, com toda
facilidade se criam legislativamente as coordenadas do setor do qual se trate
para predicar um originário caráter privado de tais atividades.
30
Luis Martín Rebollo, na esteira de seu conterrâneo, identificou um duplo
fenômeno associado à referida crise do conceito de serviço público ao diagnosticar a
aparição de atividades empresariais públicas de caráter industrial (que não se poderia dizer
que fossem serviço público porque, no tocante a elas, o Estado se comportava como um
particular) e a simultânea aparição de serviços até o momento considerados públicos que
estavam sendo geridos, não obstante, por entes privados.
31
No que se refere aos serviços públicos industriais e comerciais, o Estado logo
se viu sem condições técnicas e gerenciais adequadas para provê-los à população de modo
eficiente, o que o levou a delegar a sua prestação aos particulares, por meio de contratos
de concessão e, em seguida, por meio de pessoas jurídicas de direito privado criadas para
esse fim (empresas públicas e sociedades de economia mista), para execução de referidas
atividades, sob regime jurídico predominantemente privado.
32
Dos três critérios usualmente utilizados para a caracterização de um serviço
público (subjetivo: serviço público seria aquele ofertado e prestado pelo Estado; material:
30
José María Souvirón Morenilla. La actividad..., cit., p. 138-139. No original: “[f]unciones de autoridad,
incluso las más prototípicas, son ya desarrolladas por el sector privado. Y sin mayores dificultades
institucionales, pues cuando el marco general del ordenamiento impide su <concesión> a los particulares,
con toda facilidad se recrean legislativamente las coordenadas del sector de que se trate para predicar un
originario carácter privado de tales actividades”.
31
Luis Martín Rebollo. Servicios públicos y servicios de interés general: la nueva concepción e operatividad
del servicio público en el derecho administrativo español, apud Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Mutações nos serviços públicos. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, n. 1,
2005. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-
DIOGO%20NETO.pdf>. Acesso em: 23 nov. 2006.
32
Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 97.
– 26 –
atividade que objetiva atender às necessidades da população; e formal: outorga-se ao
Estado, relativamente aos serviços públicos, um regime jurídico exorbitante), nota-se que
os elementos subjetivo e formal foram impactados ao se reconhecer que: (i) por meio das
delegações aos particulares, o Estado não mais intitula exclusivamente o direito à
prestação dos serviços públicos;
33
e (ii) o regime jurídico exclusivamente de direito
público nem sempre caracteriza a prestação de um serviço público.
34
O conceito amplo de serviço público foi atacado não apenas em razão da
exploração de atividades econômicas pelo Estado, mas também em razão de que funções
típicas do Estado passaram a contar com o apoio direto da iniciativa privada, por vontade
própria do Estado.
Pelo fato de terem englobado as mais díspares atividades prestadas pela
Administração sob o conceito de serviço público, essa expressão foi perdendo sentido
técnico próprio.
Pelo conceito restrito de serviço público, confina-se aquele
entre as atividades exercidas pela Administração Pública, com exclusão das
funções legislativa e jurisdicional; e, além disso, o consideram como uma das
atividades administrativas, perfeitamente distinta do poder de polícia do
Estado. Parte-se da distinção entre atividade jurídica e atividade social
35
(destaques no original).
Prossegue a autora, na esteira de Caio Tácito, ao afirmar que pela atividade
jurídica atende-se à preservação do direito objetivo, à ordem pública, à paz e à segurança
33
Surge na doutrina italiana, na década de 70, o conceito de serviços públicos impróprios, para caracterizar
aqueles que, muito embora considerados serviços públicos, comportavam prestação pelos particulares.
34
Jean Rivero, sobre o tema, assim leciona: “a única fórmula geral que pode hoje enunciar-se relativamente ao
regime jurídico do serviço público é a seguinte: dizer que se está em presença de um serviço público é
admitir que o regime da actividade considerada atribui ao direito administrativo o lugar requerido pela
prossecução do fim encarado. É o chamado princípio da <proporcionalidade dos meios aos fins>, por vezes
apresentado como característico do serviço público (Latournerie, E.D.E.C., n. 14, p. 129). Mas em virtude
deste princípio a qualificação do serviço público não oferece nenhuma explicação sobre a importância das
regras de direito administrativo no conjunto do regime. Além disso, um certo número de actividades
privadas de interesse geral, que não têm com certeza a qualidade de serviço público, dependem também em
parte do direito público (cf. infra, n. 467 e segs.). Hoje em dia o processo do serviço público já não define
pois um regime jurídico preciso”. Jean Rivero. Direito administrativo. Tradução de Rogério Ehrhardt
Soares. Coimbra: Almedina, 1981. p. 501.
35
Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo, cit., p. 96.
– 27 –
coletivas, todos correspondentes ao poder de polícia.
36
Na atividade social,
contrariamente, a Administração estaria a cuidar de assuntos de interesse coletivo, visando
o bem-estar e o progresso social, por meio do fornecimento de serviços aos particulares.
Esses últimos equivaleriam aos serviços públicos, assim considerados.
Portanto, de modo acertado, realizou-se uma diferenciação teórica entre as
variadas atividades e funções do Estado, tornando-se menores os inconvenientes que a
equiparação dos serviços públicos a toda e qualquer atividade administrativa
apresentava.
37
Tal crise não ficou circunscrita unicamente ao conceito de serviços públicos,
mas afetou de modo abrangente o próprio direito administrativo, construído em tais
alicerces. Em um país como a França, que se valia da concepção dos serviços públicos
para definir a competência de um juízo administrativo, a ruptura conceitual gerada por
essa crise foi muito mais profunda do que em países de jurisdição única, como o nosso.
38
Assim, em vez de tentar buscar traços comuns entre o regime jurídico que
caracteriza a atuação da Administração Pública e o regime jurídico dos serviços públicos,
36
Sobre poder de polícia, v. item 2.4.
37
Hely Lopes Meirelles diferencia serviço público de serviço de utilidade pública, alegando que o primeiro
não seria passível de delegação a terceiros, e o segundo seria. Anote-se a passagem referida: “[s]erviços
públicos, propriamente ditos, são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer a
sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por isso mesmo
tais serviços são considerados privativos do Poder Público, no sentido de que só a Administração deve
prestá-los, sem delegação a terceiros, mesmo porque, geralmente exigem atos de império e medidas
compulsórias em relação aos administrados. [...] Serviços de utilidade pública são os que a Administração,
reconhecendo a sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade,
presta-os diretamente, ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros [...]. No primeiro caso (serviço
público), o serviço visa a satisfazer necessidades gerais e essenciais da sociedade, para que ela possa
subsistir e desenvolver-se como tal; na segunda hipótese (serviço de utilidade pública), o serviço objetiva
facilitar a vida do indivíduo na coletividade, pondo à sua disposição utilidades que lhe proporcionarão mais
conforto e bem-estar” (Hely Lopes Meirelles. Direito..., cit., p. 297. Em que pese nosso respeito ao eminente
administrativista, não encontramos na nossa constituição qualquer dispositivo a confirmar o entendimento
apresentado pelo professor. Entendemos que essa diferenciação não tem razão de existir, podendo o Estado
discricionariamente delegar a particulares os serviços públicos que desejar, independentemente do grau de
relevância ou essencialidade do serviço para a população.
38
Explica-se. No direito francês, vale o princípio da dualidade jurisdicional, ou seja, temas que envolvem o
interesse público ficam a cargo do Conselho de Estado, enquanto os demais temas ficam sob a jurisdição da
Corte de Cassação. Conflitos de competência entre os dois tribunais eram freqüentes, o que dificultava a
prestação jurisdicional aos administrados. Em 1872, criou-se o Tribunal de Conflitos, que se dedicaria a
determinar, no caso concreto, qual o tribunal competente para versar sobre um contencioso. Toda vez que
houvesse algum serviço público envolvido, o Tribunal de Conflitos decidia pela competência do Conselho
de Estado. Daí uma das principais problemáticas advindas da crise do conceito de “serviço público” para os
franceses.
– 28 –
o que realmente importa é analisar os princípios informadores dos serviços públicos e
como o Estado deve se organizar para garantir sua prestação à população, de modo
adequado e eficiente.
2.2 Princípios caracterizadores dos serviços públicos
Os princípios que caracterizam o regime jurídico especial dos serviços públicos
podem ser assim sintetizados:
39
¾ existência, ou seja, dever do Estado em garantir que referido serviço
seja disponibilizado à sociedade, seja mediante prestação direta, seja
mediante delegação, quando admitida pelo ordenamento jurídico;
¾ continuidade, quer dizer, impossibilidade de ter sua prestação
interrompida, salvo em casos previstos em lei;
¾ universalidade, isto é, qualquer pessoa pode, em condições
isonômicas, utilizar referidos serviços sem discriminações;
¾ atualidade ou eficiência, quer dizer, que os serviços sejam
constantemente modernizados em razão do avanço tecnológico e que
sejam prestados com níveis de qualidade satisfatórios;
¾ modicidade tarifária, ou seja, os serviços devem ser tarifados de
modo a permitir que a maior parte possível da população a eles
possa ter acesso.
À exceção do princípio da existência, cuja relevância o próprio nome já revela
automaticamente, importa discorrer sobre alguns aspectos subjacentes aos princípios da
continuidade, universalidade, modicidade tarifária e modernidade, o que passaremos a
fazer.
39
Cada autor apresenta um rol de princípios específicos que caracterizam o regime jurídico especial dos
serviços públicos. Buscamos, nesse elenco, destacar aqueles que, a nosso ver, melhor correspondem à
tradição de nosso direito administrativo, sem prejuízo, evidentemente, de outros princípios que, embora
possíveis, nos pareçam secundários ou mesmo inerentes à atuação da Administração como um todo.
– 29 –
A relevância desses princípios repousa no fato de que o Estado deverá
assegurar que eles estejam presentes na oferta e fruição dos serviços públicos pela
população. Se o Estado entender que a iniciativa privada terá melhores condições do que o
próprio Estado para garanti-los, deverá delegar a sua prestação. Note-se que não compete
ao Estado (tampouco ao particular, na qualidade de delegatário) escolher entre os
princípios informadores dos serviços públicos a quais, de fato, dará efetividade. Todos
eles devem ser assegurados, indistintamente daquele que, ao final, será o responsável por
prestá-los.
2.2.1 Continuidade
A continuidade na prestação dos serviços públicos é tema bastante
controvertido em nosso país, em razão de uma jurisprudência não pacificada, relativa à
possibilidade de interrupção na prestação de referidos serviços, em caso de
inadimplemento por parte do usuário do serviço.
O atributo essencialidade não deve ter o condão de determinar, entre os
serviços públicos existentes, aqueles que seriam ou não passíveis de corte. Esse critério
(da essencialidade), presente em inúmeros julgados no nosso país, é, a nosso ver,
incompatível com a ordem jurídica atual. Com efeito, ponderar o grau de essencialidade
em cada caso concreto poderia resultar no cometimento de profundas injustiças. Vejamos.
O avanço tecnológico de serviços públicos leva seus usuários, cada dia mais, a
uma dependência crescente no que tange a seu gozo e fruição. Exempli gratia, os serviços
de telecomunicações, atualmente, principalmente o serviço móvel pessoal (cotidianamente
referido como serviço celular), tornou-se ferramenta indispensável no mundo moderno. O
grau de essencialidade seria altíssimo e isso tende a se firmar cada vez mais como uma
realidade inexorável. Pois bem, é verdade que o grau de essencialidade pode variar de
usuário para usuário, entretanto um discrímen dessa ordem nos parece inaceitável em
razão do princípio da isonomia. Não se questiona que um executivo, que viaje
constantemente a trabalho, ou um taxista, que use seu celular para receber chamadas de
clientes, tenha um alto grau de dependência desses serviços e, conseqüentemente, um alto
grau de essencialidade relativamente a eles. Essa mesma essencialidade pode não se
– 30 –
verificar, por exemplo, na utilização desse serviço por parte de um adolescente. Embora
possa fazer sentido do ponto de vista fático, não se pode atribuir a referidas situações uma
diferenciação jurídica, de modo a não permitir o corte do serviço para o executivo e
taxista, mas permitir no caso de inadimplemento da conta de serviço por parte do
adolescente. Ou o serviço é passível de corte em caso de inadimplemento, ou não é. Não
se pode, sob grave ofensa ao princípio da isonomia, admitir que uma mesma modalidade
de inadimplemento tenha conseqüências jurídicas distintas (sendo uma tolerada
legalmente e a outra, não).
Outro ponto relevantíssimo, ainda concernente a esse tema, refere-se à
sustentabilidade do próprio sistema, do ponto de vista econômico, notadamente no que se
refere aos serviços cuja prestação é delegada a particulares via concessão, permissão ou
autorização. Permitir que, sob o manto da essencialidade, se escondam usuários
inadimplentes significa impor aos adimplentes o ônus de suportá-los, por meio das tarifas
praticadas (impossibilidade de redução ou mesmo revisões tarifárias), ou, ainda, transferir
aos prestadores de serviços ônus incompatível com a natureza econômica de serviços
concedidos, porquanto imporia ao concessionário um desequilíbrio sistêmico oriundo de
um inadimplemento em massa, não sancionado ou coibido de modo eficiente.
40
A
interrupção do serviço em caso de inadimplemento, ainda, é admitida expressamente na
Lei 8.987/95, art. 6.º, § 3.º:
Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após aviso prévio quando: I – motivada por razões
de ordem técnica ou de segurança das instalações; e II – por inadimplemento
do usuário, considerado o interesse da coletividade.
2.2.2 Universalidade
A universalidade como princípio caracterizador do serviço público também
merece alguma explicação. Deve-se entender por esse conceito a oferta do serviço de
modo indistinto, ao público em geral, em todas as localidades do território nacional. Sem
40
Vale a ressalva para os serviços essenciais obrigatórios, prestados diretamente pelo Estado, que é
remunerado por taxas (tributo, portanto), sendo a cobrança executiva a única forma prevista em lei para o
caso de inadimplemento. Exemplificativamente, os serviços de ligação domiciliar à rede de esgoto.
– 31 –
medo de errar, pode-se dizer que nenhum serviço público atende totalmente a esse
princípio, em razão das dimensões continentais do nosso país e da profunda desigualdade
social que nos assola. A realidade brasileira infelizmente ainda não permitiu a
universalização efetiva dos serviços públicos, principalmente nas regiões mais pobres do
Norte e Nordeste. Ainda existe um déficit de serviços públicos (e de infra-estrutura
essencial, como requisito necessário e suficiente) bastante significativo em nosso país, de
modo que, embora elevado à agenda social e política dos nossos governantes, a
universalização dos serviços públicos ainda é meta a ser atingida.
41
2.2.3 Modicidade
É evidente que, por ser alçado à condição de serviço público, não poderia o
Estado permitir que as tarifas praticadas pelos concessionários ou permissionários
marginalizassem parcela significativa da população do acesso a referidos serviços. Por
outro lado, a modicidade tarifária não pode ser confundida com a gratuidade, ou mesmo
com a prestação deficitária de serviços. Com efeito, não seria lógico (porquanto inócuo)
outorgar à iniciativa privada um serviço em bases tarifárias tais que afastassem qualquer
potencial interessado em prestá-lo. Por essa mesma razão, assegura-se ao concessionário a
estabilidade da equação econômico-financeira do contrato. É bem verdade que há serviços
públicos antieconômicos por natureza, em razão da impossibilidade material de se
cobrarem dos usuários tarifas que correspondam a um razoável retorno sobre o
investimento realizado. No mais das vezes, esses serviços não são passíveis de delegação,
cabendo ao Estado prestá-los diretamente, suportando os déficits dali decorrentes.
42
A modicidade tarifária, princípio que objetiva impedir a submissão da
sociedade a tarifas abusivas ou exorbitantes, precisa ser encarada sob a perspectiva
econômica do serviço a que se referira. Deve o Poder Público prever, nos próprios
contratos de concessão ou instrumentos de delegação, mecanismos para compartilhamento
41
Sobre a regulação para universalização dos serviços públicos no Brasil, v. Eduardo Hayden Carvalhaes
Neto. Regulação da universalização de serviços públicos concedidos: o caso brasileiro dos serviços de
telecomunicações. 2007. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo.
42
Uma solução alternativa recentemente adotada pelo governo brasileiro, para viabilizar a participação da
iniciativa privada em serviços não auto-sustentáveis, é a parceria público-privada que prevê, na modalidade
de concessão patrocinada, a possibilidade de subsídio parcial pelo Estado da operação da concessionária de
serviço público (Lei 11.079, de 30.12.2004).
– 32 –
de ganhos econômicos subjacentes à concessão, com os usuários, como é o caso do fator
de transferência previsto nos contratos de concessão das empresas de telefonia fixa. O que
se deve evitar é que, o amor por esse princípio acarrete situações antijurídicas, como a
negativa de homologação de reajuste de tarifas previsto contratualmente. Infelizmente, no
Brasil, vimos diversas iniciativas patrocinadas por entidades que se reputam de proteção
ao consumidor, que, sob o pretexto de onerosidade excessiva e com fulcro no princípio da
modicidade tarifária, se aventuram no Poder Judiciário brasileiro, tentando derrubar
critérios de reajuste de tarifa (note-se, reajuste e não revisão tarifária) assegurados
contratualmente. Abordaremos os riscos que essas iniciativas podem ocasionar, não com o
foco nos prestadores desses serviços, e sim voltados aos usuários que, por iniciativas
como essas, podem afastar do País investidores sérios e de longo prazo, implicando a falta
de serviço.
2.2.4 Modernidade
A modernidade proporcionada pelo avanço tecnológico gerou, como resultado,
um mercado consumidor cada vez mais exigente e, mais do que isso, impaciente com o
nível de serviço que outrora aceitava passivamente. Essa exigência por níveis de
qualidade superior foi um elemento de extrema relevância para o afastamento do Estado
na prestação de serviços públicos, em razão das significativas limitações orçamentárias
que lhe acometem. “Efeito colateral” dessa situação foi absorvido pelo próprio Estado
que, na sua atividade de regulação (tema que iremos abordar em profundidade mais
adiante), passou a exigir, por meio de regulamento, um nível crescente de qualidade por
parte dos delegatários.
Alguns doutrinadores elevam à condição de princípio dos serviços públicos a
igualdade ou uniformidade. A nosso ver, o texto constitucional, em seu art. 5.º, caput, ao
dizer que todos são iguais perante a lei, já inseriu tal princípio como espinha dorsal
principiológica de toda relação Estado–indivíduo que, não obstante, também se aplica aos
serviços públicos. Cumpre salientar que o tratamento isonômico não implica tratar todos
da mesma forma, e sim tratar os iguais de maneira igual e os desiguais, de maneira
desigual. Saliente-se que a própria Lei de Concessões (Lei 8.987/95) admite, por exemplo,
a possibilidade de cobrança de tarifas diferenciadas em função de “características técnicas
– 33 –
e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários”
(art. 13). Entendemos que essa diferenciação poderia ocorrer não apenas para que se possa
legitimamente transferir ao usuário um custo adicional em razão de características
específicas que lhe acometem (por exemplo, um usuário de telefonia rural, que precisa
arcar com os custos de criação de uma rede interna, interligando o poste em via pública à
sua residência), mas também (e principalmente) em razão de condições socioeconômicas
diferenciadas.
43
2.3 O serviço público na Constituição e seu regime jurídico
No Brasil, cada doutrinador possui definição própria de serviço público. Celso
Antônio Bandeira de Melo o define como
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à
satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta
por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito
Público – portando, consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como
públicos no sistema normativo
44
.
Adílson Abreu Dallari também enfatiza o regime jurídico como distintivo e
necessário à caracterização de um serviço público. Confira-se:
A primeira nota do serviço público é o seu caráter de responder a uma
necessidade essencial da população. O serviço público, em princípio, numa
noção material de serviço público, numa noção comum de serviço público, eu
diria que é uma atividade desenvolvida pelo Poder Público porque
corresponde a uma necessidade essencial da sociedade. Mas a noção é muito
pequena, não é suficiente, não é o bastante para que se tenha uma idéia real do
que seja o serviço público, porque há uma série de atividades desenvolvidas
pelo setor privado, desenvolvidas pelas empresas, que também são essenciais
43
A título de exemplo, discute-se no Brasil a criação de um modelo de implantação de um telefone social, com
tarifas reduzidas, para atendimento à população de baixa renda. Entendemos que a universalidade dos
serviços públicos seja mesmo guindada à posição de princípio em razão, entre outros, do que dispõe a Lei
9.074, em seu art. 3.º, IV, pelo qual se impõe ao poder concedente o dever de perseguir “o atendimento
abrangente ao mercado, sem exclusão das populações de baixa renda e das áreas de baixa densidade
populacional, inclusive as rurais”. Sobre o conceito jurídico da isonomia, v. Celso Antônio Bandeira de
Mello. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
44
Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso..., cit., p. 629. No que se refere à expressão “singularmente”, vale
esclarecer que se trata de mais um estreitamento conceitual dos serviços públicos. Anteriormente, era muito
comum verificar que serviços prestados uti universi também se encartavam no conceito (exemplo:
iluminação pública).
– 34 –
para a comunidade. O traço característico do serviço público, o que caracteriza
um serviço público, além de sua essencialidade, é o seu regime jurídico. É o
fato de ser exercido diante, ou debaixo, de um regime jurídico especial. Um
regime jurídico que, ao mesmo tempo, outorga prerrogativas à administração e
também a submete a determinadas sujeições, isto é o que se chama de regime
jurídico administrativo. Um serviço público é aquela atividade essencial
prestada sob um regime jurídico administrativo.
O tema do regime jurídico que acomete os serviços públicos é bastante
complexo. Conforme já abordado, no passado, o regime jurídico dos serviços públicos era
considerado um elemento essencial (e, para muitos, suficiente), para que se diferenciasse
um serviço então reputado público de uma atividade econômica franqueada à iniciativa
privada.
Esse critério de diferenciação baseado no regime jurídico vem sofrendo golpes
e contragolpes à luz da evolução do direito administrativo. Com efeito, temos presenciado
uma plêiade de serviços públicos (por exemplo, telecomunicações, geração e
comercialização de energia elétrica) que, embora considerados serviços públicos,
passaram a comportar, por via legislativa, regime jurídico de direito privado. Pergunta-se:
É aderente ao texto constitucional brasileiro a submissão de um serviço público ao regime
de direito privado? Deve existir apenas um único regime jurídico de serviço público a
encartar a totalidade das atividades guindadas a essa condição?
A Constituição Federal não traz uma caracterização precisa do regime jurídico
aplicável aos serviços públicos. Exatamente por essa razão tal a diversidade de princípios
caracterizadores do serviço público, apresentados pela doutrina.
O próprio art. 175 do texto constitucional remete à lei o regime jurídico das
empresas concessionárias e permissionárias, aspectos contratuais, política tarifária,
direitos dos usuários dos serviços e assim por diante.
45
45
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão
ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
– 35 –
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que o regime jurídico de direito público
pode tocar os serviços públicos total ou parcialmente.
46
Entretanto, não admite que um
serviço público seja totalmente submetido às regras do direito privado.
Radicalmente contrário à submissão do serviço público a um regime híbrido,
podemos citar Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem
noções como “serviço público econômico”, por exemplo (isto é, serviço
estatal prestado sob regime fundamentalmente de Direito Privado), não
servem para nada. É possível que, talvez, possam interessar a economistas ou
politólogos, mas para a área jurídica seu préstimo é nenhum. Antes, é pior do
que nenhum, pois só podem induzir a confusões e causar equívocos aos menos
avisados.
47
Em que pese o respeito que temos ao preclaro jurista, nossa conclusão não vai
tão longe. Com efeito, não apenas no Brasil, mas em diversos países e há muito tempo, o
critério formal vem perdendo espaço como necessário e suficiente à caracterização dos
serviços públicos.
Podemos afirmar que toda vez que a lei conferir um regime jurídico especial a
determinada atividade, outorgando ao Estado o dever de satisfazer um interesse coletivo,
estar-se-á em face de um serviço público. Entretanto, tal serviço não se desqualifica como
público apenas em razão de a lei submetê-lo apenas parcialmente ao regime especial.
A própria Constituição Federal, no precitado art. 175, permite e autoriza esse
entendimento. Ademais, não existe condicionante constitucional que determine a
aplicação de um mesmo e definido regime jurídico a todos os serviços reputados públicos.
Conseqüentemente, não se antevê agressão ao texto constitucional que o legislador, nos
limites assim conferidos pela Carta Magna, crie um regime jurídico específico, para um
determinado serviço público.
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado”.
46
Para essa autora, serviço público “é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades
coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público” (grifos nossos). Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 98.
47
Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso..., cit., p. 636.
– 36 –
Vale lembrar que a Constituição Federal traz um rol de atividades que são
consideradas serviços públicos, em âmbito federal. Analisando o art. 21, podemos
concluir que são serviços públicos de titularidade da União: (i) o serviço postal e o correio
aéreo nacional (inciso X); (ii) telecomunicações (inciso XI); (iii) radiodifusão de sons e
imagens (inciso XII, a); (iv) serviços de instalação de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água (inciso XII, b); (v) navegação aérea, aeroespacial e infra-
estrutura aeroportuária (inciso XII, c); (vi) serviços de transporte ferroviário e aquaviário
entre portos brasileiros e fronteiras nacionais
48
(inciso XII, d); (vii) serviços de transporte
rodoviário interestadual e internacional de passageiros (inciso XII, e); (viii) portos
marítimos, fluviais e lacustres (inciso XII, f).
Outros serviços públicos são titularizados pelos Estados, Distrito Federal e
Municípios. Por exemplo, o art. 25, § 2.º, da Constituição outorga aos Estados a
possibilidade de exploração de serviços de gás canalizado. Ademais, compete aos Estados
prestar os serviços de transporte intermunicipal de passageiros. Aos Municípios cabe
prestar serviços públicos de interesse local, incluídos o de transporte coletivo, que tenha
caráter essencial (art. 30, V).
Há também os serviços de titularidade concorrente entre União, Estados e
Municípios, como cuidar da saúde e assistência pública das pessoas portadoras de
deficiência (art. 23, II), programas de construção de moradias e melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX).
Anote-se que nem todo serviço público é de titularidade exclusiva do Poder
Público,
49
por exemplo, os serviços de saúde (art. 199), educação (art. 209), previdência
social (art. 202) e assistência social (art. 204, II). Portanto, somente quando prestados pelo
Poder Público constituirão serviços públicos. À iniciativa privada é facultado prestá-los,
sob intensa supervisão e regulação do Estado, em virtude da relevância social que
possuem, mediante autorização expedida pelo Poder Público. Por essa razão, alguns
doutrinadores classificam tais serviços como serviços públicos impróprios. Para outros,
48
Ou que transponham os limites do Estado ou Território.
49
Aí a perda de importância do caráter subjetivo como caracterizador de um serviço público.
– 37 –
nem a serviços públicos estar-se-ia referindo, na medida em que a lei não os atribuiu de
modo exclusivo ao Estado.
No tocante à finalidade, podemos dizer que os serviços públicos destinam-se a
satisfazer uma necessidade pública (coletiva ou de interesse público). Necessidade pública
ou necessidade de interesse público significa a soma das necessidades individuais. Não
pressupõe necessariamente que todos os indivíduos da sociedade a devam ter, mas sim
que a maioria deles a tenha.
E, justamente em razão de ter que satisfazer uma necessidade pública, afirma a
doutrina que os serviços públicos devem ser dotados de meios exorbitantes ao direito
comum, ou seja, um regime de direito público que assegure os atributos necessários à
prestação desses.
Entretanto, deve-se ter cautela com a questão do regime jurídico dos serviços
públicos. Com efeito, nem toda atividade realizada direta ou indiretamente pela
Administração, com fins de satisfazer uma necessidade pública, se orienta pelo regime de
direito público.
Nesse sentido, valemo-nos das precisas assertivas de Agustín Gordillo, para
quem
a determinação de aplicar um regime de direito público a certa atividade,
estatal ou não, é uma decisão que a doutrina não pode estipular livremente, a
partir da afirmação que resolva fazer no sentido de chamá-la “serviço
público”; essa determinação vem dada pela ordem jurídica, na medida em que
efetivamente submeta ou não, em maior ou menor grau, alguma atividade
humana ao direito público. Que alguém a chame de “serviço público” antes de
existir a regulação legal de direito público expressa apenas sua opinião pessoal
de que conviria que essa atividade fosse objeto de regulação pelo direito
público. [...] Apenas um regime jurídico positivo pode justificar a
denominação e esse regime jurídico tão intervencionista apenas tem amparo
constitucional suficiente quando antes se tenha outorgado um privilégio ou
monopólio na forma de concessão ou licença. É necessário terminar com esse
experimento essencialista que a doutrina vem ensaiando há décadas e tornar a
aplicar uma dose de mínima dogmática jurídica para restabelecer a ordem.
50
50
Agustín Gordillo. Tratado…, cit., p. VI-40. No original: “[…] la determinación de aplicar un régimen de
derecho público a cierta actividad, estatal o no, es una decisión que no puede estipular libremente la
– 38 –
O mesmo se aplica ao nosso país. Para que a uma atividade seja conferido o
regime especial de direito público, é imperativo que o legislador (constituinte ou
ordinário, nos limites aceitos pela Carta Magna) tenha assim definido. Nesse diapasão a
pergunta: tem o Poder Legislativo uma carta em branco para designar, a seu talante, uma
atividade como serviço público, retirando-a das regras de livre mercado?
Esta é uma das perguntas mais inquietantes que o direito administrativo atual
nos coloca. Isto porque os limites enfrentados pelo Legislativo, para a caracterização de
um serviço como público, repousam em terminologia elástica de nosso texto
constitucional, ao assegurar à livre iniciativa a exploração de atividade econômica, nos
termos do art. 170 da Constituição Federal.
Aprofundaremos essa questão no Capítulo 4, destinado à análise da intervenção
do Estado no domínio econômico.
Em companhia com a Professora Dinorá Grotti, arrolamos, com certa liberdade,
algumas razões que podem levar o Legislativo a considerar certa atividade como serviço
público, tais como: (i) retirar da especulação privada determinados setores sensíveis; (ii)
realizar justiça social; (iii) suprir carência da iniciativa privada; (iv) favorecer o progresso
técnico; (v) ordenar o aproveitamento de recursos finitos; (vi) controlar a utilização de
materiais perigosos; (vii) favorecer o desenvolvimento nacional; (viii) manter a unidade
do País, entre outros.
51
doctrina, a partir de la afirmación que resuelva hacer en el sentido de llamarla ‘servicio público’; esa
determinación viene dada por el orden jurídico, en la medida en que efectivamente someta o no, en mayor o
menor grado, alguna actividad humana al derecho público. Que alguien la llame ‘servicio público’, expresa
sólo su opinión personal de que convendría que esa actividad fuera objeto de regulación por el derecho
público. […] Solamente el régimen jurídico positivo puede justificar la denominación y ese régimen jurídico
tan intervencionista sólo tiene sustento constitucional suficiente cuanto antes se ha otorgado un privilegio o
monopolio bajo forma de concesión o licencia. Es necesario terminar con este experimento esencialista que
la doctrina ha ensayado por décadas y volver a aplicar una sana dosis de mínima dogmática jurídica para
restablecer el orden”.
51
Cf. Dinorá Adelaide Musetti Grotti. Teoria dos serviços públicos e sua transformação. In: Carlos Ari
Sundfeld (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 45-46.
– 39 –
2.4 O poder de polícia
Foi dito que o conceito mais restrito de serviço público exclui de seu âmago o
poder de polícia. Cumpre, então, versar sobre o poder de polícia, aclarando-se sua
essência, para que se possa compreender a razão desta exclusão.
A conformação de direitos decorre, em um Estado Democrático de Direito, do
disposto no ordenamento jurídico de uma nação. Partindo-se da Constituição e evoluindo
para as leis complementares, ordinárias, decretos e regulamentos, configura-se,
circunscreve-se um direito ou uma obrigação.
Sob o conceito de poder de polícia, estuda-se o direito à propriedade e o direito
à liberdade. Com vigorosa imprecisão conceitual e terminológica, difundiu-se na doutrina
nacional e alienígena o conceito pelo qual o poder de polícia trataria, em verdade, das
limitações ao direito à liberdade e à propriedade.
Na Itália, Renato Alessi foi um dos primeiros a se opor a tal imprecisão e, entre
nós, Celso Antônio Bandeira de Mello, que, em lavra irretocável, esclarece que
não se deve confundir liberdade e propriedade com direito de liberdade e
direito de propriedade. Estes últimos são as expressões daquelas, porém tal
como admitidas em um dado sistema normativo. Por isso, rigorosamente
falando, não há limitações administrativas ao direito de liberdade e ao direito
de propriedade – é a brilhante observação de Alessi –, uma vez que estas
simplesmente integram o desenho do próprio perfil do direito. São elas, na
verdade, a fisionomia normativa dele. Há, isto sim, limitações à liberdade e à
propriedade
52
(destaques no original).
Ao delinear um direito, o legislador está a conferir o seu contorno, sua forma e
abrangência. Por essa mesma razão nenhum administrado poderia, sob a alegação de que
teria um direito subjetivo preexistente à ordem jurídica, pleitear, por exemplo, uma
indenização decorrente de uma limitação administrativa.
É recorrente, entre nossos doutrinadores, a insatisfação com a terminologia
poder de polícia. A diferença que se pode notar, entretanto, é o grau de aceitabilidade
52
Curso..., cit., p. 747.
– 40 –
quanto à manutenção da expressão, seja na seara acadêmica, seja no nosso próprio
ordenamento jurídico.
53
Para alguns, a terminologia deveria ser definitivamente
abandonada (Carlos Ari Sundfeld e Agustín Gordillo), para outros, mantida, com reservas
quanto à sua abrangência conceitual (Celso Antônio Bandeira de Mello, Odete Medauar,
Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
O argentino Agustín Gordillo é o mais festejado administrativista no que se
refere à crítica que fez à impropriedade e imprestabilidade do conceito de poder de polícia
nos dias atuais. Entre os seus diversos escritos sobre a matéria, destaque-se o seguinte:
A dupla noção de “polícia” ou “poder de polícia” era antigamente uma das
mais empregadas no direito público e ao mesmo tempo a que mais se prestava
a abusos por múltiplos equívocos a que dá lugar, confundindo uma expressão
amplíssima e ambígua com o suporte normativo para limitar algum direito
individual. [...]. Não existe hoje em dia uma “noção” autônoma e suficiente de
“poder de polícia”; não existe porque essa função se distribuiu amplamente
dentro de toda atividade estatal.[...] Note-se muito especialmente que não
afirmamos que o Estado ou a Administração careçam em absoluto de
faculdades para limitar os direitos individuais em prol do bem comum, mas
afirmamos que essas faculdades não podem subsumir-se em um conceito
comum que logo tenha vigência jurídica autônoma e possa por seu turno
fundamentar novas faculdades e novas limitações. Em conclusão, a “noção”
de polícia é perigosa: se algum argumento houver em direito para sustentá-la,
poderia correr o risco de fazê-lo. Entretanto, não existe e somente por algum
estranho fenômeno de resistência a mudanças, temor pelo novo, comodidade,
apego ao antigo, empatia com o poder ou a razão que for, se mantenha em
vigor o que fora e possa voltar a ser, sepultura da liberdade. Sustentar essa
noção é negar a finalidade mesma do direito administrativo; é, em definitiva,
53
A expressão poder de polícia encontra-se presente em nossa Constituição, no Art. 145, II: “A União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: [...] II – taxas, em razão
do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”. No Código Tributário Nacional: Art. 77:
“As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas
respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização,
efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua
disposição”; e Art. 78: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público,
à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único.
Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos
limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.
– 41 –
deliberadamente preferir o poder e não a liberdade; a autoridade e não os
direitos.
54
O conceito do poder de polícia traz em seu âmago um elemento tanto
inconveniente quanto antijurídico (no Estado de Direito), relativo a pretensos poderes
inerentes ao Poder Público, como “se existisse uma ‘natural’ titularidade de poderes em
prol da Administração e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato
‘poder de polícia’”.
55
O conceito de poder de polícia surge, portanto,
como correlato do dever (não expresso em lei, mas suposto) de os particulares
respeitarem dado valor, jurídico por natureza: a boa ordem da coisa pública. A
competência para cuidar dele é implícita, parecendo normal que, além de
dispor de todos os instrumentos para fazê-lo, a Administração defina com
autonomia seu conteúdo. Daí a admitir, mesmo inconscientemente, a
existência de poderes não previstos em lei, mas supostos na competência para
cuidar da boa ordem da coisa pública, é um passo. O grande problema é que
nada disso se compatibiliza com o princípio da legalidade administrativa.
56
Nesse mesmo sentido, as precisas assertivas do espanhol Juan Alfonso
Santamaría Pastor, que sobre este tema aponta que
[p]or surpreendente que possa parecer, essa obscura convicção acerca da
existência de um poder geral de polícia continua ainda vigente em nossos dias,
em amplos setores da Administração [...]. Mas é óbvio que uma concepção
dessa natureza, herança notória da ideologia política do absolutismo
iluminado, não tem cabimento possível no Estado social e democrático de
direito [...]. Em um regime político não há, nem pode haver, um suposto poder
54
“La doble noción de ‘policía’ o ‘poder de policía’ era antiguamente una de las más empleadas en el derecho
público y al mismo tiempo la que más se prestaba a abusos por los múltiples equívocos a que da lugar,
confundiendo una frase latísima y ambigua con el sustento normativo para limitar algún derecho individual.
[…]. No existe hoy en día una ‘noción’ autónoma y suficiente de ‘poder de policía;’ no existe porque esa
función se ha distribuido ampliamente dentro de toda la actividad estatal. […]. Adviértase muy
especialmente que no afirmamos que el Estado o la administración carezcan en absoluto de facultades para
limitar los derechos individuales en pro del bien común, sino que decimos que esas facultades no pueden
subsumirse en un concepto común que luego tenga vigencia jurídica autónoma y pueda a su vez
fundamentar nuevas facultades y nuevas limitaciones. En conclusión, la “noción” de policía es peligrosa: si
algún argumento hubiera en derecho para sostenerla podría correrse el riesgo de hacerlo. Sin embargo, no lo
hay y sólo por algún extraño fenómeno de resistencia al cambio, temor a lo nuevo, comodidad, apego a lo
antiguo, empatía con el poder o la razón que fuere, se mantenga en vigor lo que ya ha sido e puede volver a
ser, sepultura de la libertad. Sostener esta noción es negar la finalidad misma del derecho administrativo; es
en definitiva deliberadamente preferir el poder y no la libertad; la autoridad e no los derechos”. Tratado …,
cit., t. 2, p. V-1-V-21.
55
Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso…, cit., p. 750.
56
Carlos Ari Sundfeld. Direito administrativo ordenador. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 11.
– 42 –
geral de polícia ou capacidade indeterminada para limitar a liberdade dos
cidadãos, senão apenas um conjunto mais ou menos amplo de poderes
singulares de intervenção, conferidas em cada caso pela lei.
57
O condicionamento da liberdade e da propriedade para fins de preservação do
interesse coletivo se denomina, portanto, poder de polícia. Poder de polícia pode abranger
tanto atos do Legislativo quanto do Executivo, a depender da abrangência que se queira
emprestar ao conceito. Mais restritivamente, pode-se dizer que ao poder de polícia
corresponderia a noção de polícia administrativa.
58
Mais amplamente, pode-se dizer que
os atos do Legislativo, conformadores do direito, podem restringir a liberdade e a
propriedade, nos termos assim autorizados pela Carta Constitucional.
É digno de nota que a crítica que boa parte dos administrativistas faz ao
conceito de poder de polícia é resultado de uma interpretação mais restritiva que têm do
conceito. Com efeito, o repúdio deriva da oposição entre poder de polícia e legalidade
administrativa. A crítica repousa, portanto, na idéia de que a Administração poderia, sem
amparo na lei, sacar algum princípio a proteger e, sem contorno legislativo preciso,
intervir como bem lhe aprouver na liberdade e na propriedade dos administrados.
Contrapondo-se a essa interpretação, o espanhol Galleno Anabitarte, com
propriedade, sustenta que não se deve afastar a legalidade do conceito de poder de polícia,
na medida em que as intervenções ou sujeições especiais devem ter amparo na lei. A base
legal explícita somente poderia dar lugar a uma cláusula geral (de competência
57
Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de derecho administrativo. 2. ed. Madrid: Editorial Centro de
Estudios Ramón Areces, v. 2, p. 260. No original: “Por sorprendente que pueda parecer, esta osura
convicción acerca de la existencia de un poder general de policía continúa aún vigente, en nuestros dias, en
amplios sectores de la Administración […]). Pero es obvio que una concepción de esta naturaleza, herencia
notoria de la ideología política del absolutismo ilustrado, no tiene cabida posible en el Estado social y
democrático de Derecho, […]. En un régimen político de esta naturaleza no hay, ni puede haber, un
supuesto poder general de policía o capacidad indeterminada para limitar la libertad de los cuidadanos, sino
sólo un conjunto más o menos amplio de potestades singulares de intervención, conferidas en cada caso por
la ley”.
58
Vale trazer à colação as palavras de Jean Rivero que sobre polícia administrativa assim descortina: “Numa
sociedade organizada, a livre actividade dos particulares tem necessariamente limites, que compete ao poder
público traçar. Este fá-lo ao definir, na lei, as garantias fundamentais concedidas aos cidadãos para o
exercício das liberdades. Mas é ao poder executivo que compete precisar e completar estas prescrições
fundamentais, assegurar a sua aplicação concreta e, de um modo geral, evitar as desordens de qualquer
natureza. Por polícia administrativa entende-se o conjunto das intervenções da Administração que tendem a
impor à livre acção dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade. Jean Rivero. Direito...,
cit., p. 478.
– 43 –
administrativa) quando exista uma impossibilidade de regular todos os casos.
59
E é
precisamente nesse momento que o incômodo acerca do conceito se aprofunda. À
impossibilidade de que o Poder Legislativo sobre tudo legisle somamos a inconveniência
de uma “cláusula geral”, cujos deslindes práticos podem permitir abusos por parte de seus
titulares.
O reconhecimento de uma supremacia especial da Administração, por meio da
qual, nesses casos, atender-se-ia uma finalidade pública ou coletiva, mediante restrições à
liberdade ou propriedade não decorrentes expressamente do texto legal, é o verdadeiro
epicentro dessa problemática, que se imporá tanto mais quanto maior for a abertura do
texto normativo autorizador da intervenção pretendida.
De todo modo, torna-se claro a todas as luzes que o conceito de serviço público
não poderia englobar o poder de polícia, na medida em que o primeiro trata de
providências positivas prestadas direta ou indiretamente pelo Estado, para fins de
satisfazer uma certa necessidade pública, enquanto o segundo, contrariamente, refere-se a
constrições à propriedade e à liberdade, que visam, por via indireta (ou seja, por meio de
abstenções do particular), o atendimento à dada necessidade pública.
No que tange à relação Estado-particular, é importante frisar que o poder de
polícia nunca poderia ser concebido como uma forma de arbitrariedade ou de
desestabilização das relações entre os governantes e os governados. Calixto Salomão
Filho, ao abordar os serviços públicos e o poder de polícia no contexto da atividade de
regulação da economia pelo Estado, aponta que
a concepção claramente liberal e passiva do poder de polícia não é suficiente
para atender às necessidades de sistemas econômicos com tantas imperfeições
estruturais como são as modernas economias capitalistas. De outro, o regime
de concessão de serviço público parte de uma imperfeição de fundo quase
insolúvel. Assenta suas bases na crença de que é possível transformar agentes
privados em persecutores do interesse público.
60
59
Cf. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso..., cit., p. 758.
60
Calixto Salomão Filho. Regulação da atividade econômica. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 20.
– 44 –
Salvo nações de cunho eminentemente comunista, em que o Estado ainda
aparece isoladamente como o grande provedor de serviços públicos, na maior parte das
nações, as funções desempenhadas pelo Estado foram alvo de profundas mudanças. É
importante que se discorra, conquanto de espora fita, sobre tal evolução histórica, para
que melhor se possa compreender o atual estágio em que o Estado brasileiro se encontra
na prestação de serviços públicos e no provimento de infra-estrutura essencial.
Não se tem a pretensão, neste trabalho, de versar sobre as teorias econômicas
que caracterizaram cada uma das distintas fases na relação Estado–particular ao longo do
tempo. Contrariamente, objetiva-se apenas demarcar as principais fases que distinguiram a
atuação do Estado, em cada momento histórico, visando, assim, melhor aclarar a atual
configuração do Estado brasileiro na ordem econômica.
– 45 –
3
EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO
EM ATIVIDADES PRESTACIONAIS
3.1 Estado Absolutista ou Totalitário
O Estado Absolutista (também referido como Estado Patrimonialista) nasce
com o declínio do feudalismo.
61
O Estado Absolutista arrima seus alicerces em torno do
próprio poder central, responsável por prover bens e serviços para a sociedade. O Estado
subsiste das rendas e bens do próprio príncipe e, de forma subsidiária, de recursos
provenientes de tributos.
62
Não havia qualquer tipo de proteção legal para os particulares que desejassem
exercer alguma atividade econômica,
que poderia ser a qualquer momento explorada pelo Estado, que poderia
mesmo passar a vedá-la aos particulares ou passar a cobrar-lhes determinada
quantia para poderem ser exercidas. As profissões e principais atividades
econômicas também eram coarctadas pelas corporações de ofício, formadas
pelos membros da categoria que já estivessem atuando naquele mercado, que
impunham normas para o seu exercício e limites à entrada de novos
profissionais.
63
O Estado, representado pelo poder soberano, era o grande responsável pelas
atividades prestacionais à comunidade, tanto em relação àquelas notadamente de cunho
coletivo-assistencialista
64
quanto àquelas que o poder soberano, a seu talante, decidisse
absorver em caráter exclusivo ou concorrente.
Portanto, o enfoque da atuação estatal era suprir as necessidades do monarca
em primeiro lugar e, caso a isso correspondesse uma prestação de utilidade pública
61
O Estado absolutista já se mostrava presente na Antiguidade, com os grandes impérios (austro-húngaros,
romanos, e tantos outros), e também na Prússia (século XVII) e na França (século XVIII).
62
Cf. José Augusto Moreira de Carvalho. As parcerias público-privadas e a atividade financeira do Estado.
2006. Tese (Mestrado) – Universidade de São Paulo, São Paulo, p. 31.
63
Alexandre Santos de Aragão. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 29.
64
Não olvidando-se, contudo, que a Igreja Católica, muitas vezes, demonstrou-se mais sensível e engajada em
ações assistencialistas do que muitos Estados Absolutistas.
– 46 –
relevante, tanto melhor. Do contrário, não haveria outra alternativa senão se submeter à
vontade do monarca.
O Estado Absolutista
diz respeito, pois, aos limites da atuação do Estado. É um dos extremos a que
o Estado pode chegar em matéria do exercício do poder. [...] Normalmente o
totalitarismo começa pela pretensão de o Estado reger a economia. O Estado
administrador econômico insere-o, necessariamente, em algum modelo de
totalitarismo. Isto porque o controle de quanto cada indivíduo pode consumir
ou quanto cada um tem de produzir não é passível de ser feito sem controles
mais amplos do comportamento individual e social. É por isso que o modelo
que se opõe ao Estado Totalitário é o Estado Liberal, eminentemente
assegurador, no campo econômico, da livre iniciativa, ou, se preferir, da
iniciativa privada.
65
Os traços absolutistas, centralizadores e intervencionistas que caracterizavam o
Estado absolutista passaram a incomodar sobremaneira uma nova classe social que
despontava, com grande vigor econômico e crescente influência política: a burguesia.
Para os burgueses, o poder ilimitado do Estado Absolutista representava
ameaça ao desenvolvimento de seu comércio, na medida em que não havia qualquer
espécie de garantia ou segurança em sua prestação ou continuidade. Com efeito, ao
monarca era assegurado o direito de avocar para si, a qualquer tempo, dado segmento
econômico ou mesmo impor condições financeiras gravosas à sua prestação pelos
administrados.
Paulo Bonavides preceitua que
a burguesia precisava da liberdade, e o Estado liberal-democrático, assentado
naquele formalismo jurídico que em Kant chegara à sua formulação mais
acabada, era um Estado destituído de conteúdo, neutralizado para todo ato de
intervenção que pudesse embaraçar a livre iniciativa material e espiritual do
indivíduo, o qual, como soberano, cingira a Coroa de todas as
responsabilidades sociais. [...] É a forma de garantir o indivíduo, de rodeá-lo
de proteção contra o Estado, implicitamente seu maior inimigo na teoria
liberal, o negativum de que emanam as piores ameaças ao vasto círculo dos
65
Celso Ribeiro Bastos. Curso de teoria do Estado e ciência política. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 67.
– 47 –
direitos individuais, que a Revolução havia erigido em dogma de vitorioso
evangelho político
66
(destaques no original).
Tornava-se necessário redefinir o papel do Estado, de modo a liberalizar as
atividades econômicas, garantir sua livre fruição e desenvolvimento, bem como assegurar
os direitos individuais fundamentais dos cidadãos, em meio aos quais o comércio e a
propriedade privada estariam entre os principais.
3.2 Estado Liberal
O Estado Liberal nasce em meados do século XVIII, como resultado de forte
influência da Revolução Francesa,
67
que prestigiava a proteção, pelo Estado, de
determinados direitos individuais contra abusos de autoridade, assim como do
denominado liberalismo econômico, preceituado, entre outros, inicialmente por John
Locke
68
e, posteriormente, por Adam Smith e Stuart Mill.
69
Afirmava Adam Smith que, de acordo com o sistema de liberdade natural, o
soberano (leia-se o Estado) tem somente três deveres a cumprir: primeiro o dever de
proteger a sociedade da violência e da invasão por outras sociedades independentes;
segundo, o dever de proteger, na medida do possível, cada membro da sociedade da
injustiça e da opressão de qualquer outro membro, ou o dever de estabelecer uma
adequada administração da justiça; em terceiro lugar, o dever de erigir e manter certas
obras públicas e certas instituições públicas que nunca será do interesse de qualquer
66
Paulo Bonavides. Do Estado liberal ao Estado social. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 68.
67
Paulo Bonavides anota que “[a] queda da Bastilha simbolizava, por conseguinte, o fim imediato de uma era,
o colapso da velha ordem moral e social erguida sobre a injustiça, a desigualdade e o privilégio, debaixo da
égide do Absolutismo; simbolizava também o começo da redenção das classes sociais em termos de
emancipação política e civil, bem como o momento em que a burguesia, sentindo-se oprimida, desfaz os
laços de submissão passiva ao monarca absoluto e se inclina ao elemento popular numa aliança selada com
as armas e o pensamento da revolução; simboliza, por derradeiro, a ocasião única em que nasce o poder do
povo e da Nação em sua legitimidade incontrastável”. Teoria do Estado. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
p. 28.
68
Para fins de atingimento do ideário capitalista, John Locke delineou as reflexões fundamentais do
liberalismo, no que se refere ao direito natural. Modernizou-o a ponto de afirmar que o homem possuiria,
desde sempre, o domínio sobre suas vidas e seus bens. Ambos integrariam o direito natural do homem, que
poderia, inclusive, resistir em face das ameaças contra esses. Para uma abordagem sobre a contribuição de
Locke para o surgimento do liberalismo, v. José Merquior. O liberalismo antigo e moderno. São Paulo:
Nova Fronteira, 1991.
69
Sobre a contribuição de Stuart Mill ao liberalismo, sugere-se a leitura de On the liberty and other Essays.
Inglaterra: Oxford University Press, 1998.
– 48 –
indivíduo ou de um pequeno número de indivíduos fazê-lo porque o lucro jamais seria
suficiente para cobrir as despesas.
70
O Estado não deveria interferir na economia, que se auto-regularia (“mão
invisível”), seguindo suas próprias leis de mercado. Por elas, atingir-se-ia, naturalmente, o
bem maior da coletividade.
Alexandre Parodi contextualiza o Estado Liberal ao dizer que a atividade
privada pode exercer-se livremente em matéria econômica, sendo a liberdade comercial e
industrial um dos aspectos da liberdade individual. Assim como as outras liberdades, a
liberdade econômica apenas poderia sofrer limitações em virtude de lei, uma vez que
protegidas por um conjunto de garantias jurídicas que asseguram os direitos individuais.
71
O espírito liberal outorgava à iniciativa privada ampla liberdade de exploração
de atividades econômicas, praticamente vedando ao Estado uma atuação direta, na medida
em que a iniciativa privada tinha condições muito superiores as do Estado de prestá-las
satisfatoriamente, para atingir o bem comum.
A organização do Estado Liberal
correspondia exatamente aos ideais que empolgaram o mundo nas épocas das
revoluções inglesas, norte-americana e francesa: soberania nacional exercida
através do sistema representativo de govêrno; regime constitucional com a
soberania da lei e a limitação do poder de mando; divisão dos poderes em
Legislativo, Executivo e Judiciário, com limitações recíprocas garantidoras
das liberdades públicas; completa divisão entre direito público e privado;
neutralidade do Estado em matéria de fé religiosa; liberdade no sentido de não
ser o homem obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei; igualdade jurídica de todos os cidadãos, sem distinção de classe,
raça, cor, sexo, crença, etc.; igual oportunidade de riqueza e acesso aos cargos
públicos e à cultura universitária, a todos; não intervenção do govêrno na
economia popular.
72
70
Adam Smith. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. Chicago: Encyclopaedia
Britannica, 1978.
71
Alexandre Parodi. La vie publique et la vie économique. Encyclopédie Française. Paris: Encyclopédie
Française, 1935. t. X – L’Etat Moderne.
72
Sahid Maluf. Teoria geral do Estado. Bauru: Tipografias e Livrarias Brasil, 1954. p. 57.
– 49 –
O pressuposto fundamental do Estado Liberal é que o máximo de bem-estar
comum é atingido em todos os campos com a menor presença possível do Estado. Trata-
se de uma concepção otimista. “Não repudia a natureza humana no que ela tem de egoísta
e ambiciosa. Pelo contrário, parte dessa constatação para afirmar que o livre jogo dos
diversos egoísmos produzirá o bem-estar coletivo.”
73
A frase “laissez faire, laissez passer, le monde va de lui-même” (deixai fazer,
deixar passar, o mundo caminha por si só) resumia o espírito da corrente liberal, que
pregava a supressão de toda a interferência do Estado na economia.
O funcionamento do Estado Liberal pressupunha, contudo, certa igualdade
entre os agentes de mercado. Mas não foi isso o que se presenciou. Pelo contrário, viu-se
um verdadeiro agravamento da posição do proletariado em face dos proprietários dos
meios de produção (burgueses). Surge a crise da liberdade, caracterizada pela crise social
do século XIX, e as crises econômicas nos períodos pós-guerras.
74
Após a Primeira Guerra Mundial, ocorre a Depressão de 1929, que se irradiou
pelo mundo todo, levando a análise econômica a esforçar-se para encontrar os meios que
pudessem diminuir, senão debelar o aparecimento de tais crises e depressões. A
formulação econômica que John Keynes
75
elaborou para o combate às grandes depressões
representa a racionalização e os fundamentos da doutrina de que um Estado organizado
73
Celso Ribeiro Bastos. Curso..., cit., p. 68.
74
Sobre o insustentável custo social do liberalismo, confiram-se as palavras de Sahid Maluf: “Empolgados
pelas novas idéias racionalistas, de fundo místico, os construtores do Estado liberal não tomaram contacto
com a realidade. Desconheceram (e nisso está o seu maior erro), a mais importante das revoluções de que há
notícia na história política do mundo – a Revolução Industrial – que se iniciara na Inglaterra, em 1770. [...]
A Revolução Industrial apresentara ao mundo um novo tipo de homem, até então desconhecido: o operário
de fábrica. O aparecimento das máquinas produziu o desemprego em massa. Cada máquina que se instalava
numa indústria jogava à rua centenas e milhares de empregados. O trabalho humano passa a ser negociado
como mercadoria, sujeito à ‘lei da oferta e procura’. O operário se vê compelido a aceitar salários ínfimos, e
a trabalhar quinze e mais horas para obter o seu pão de cada dia. A mulher deixa o lar e procura no trabalho
das fábricas um refôrço para o salário insuficiente do marido. As crianças não podem freqüentar as escolas,
e são atiradas ao trabalho impróprio para a sua formação física e moral, na luta pela subsistência que o pai
não pode provêr. O liberalismo trazia, assim, no seu bôjo, inconscientemente, a desintegração da família.
[...] O Estado liberal a tudo assiste de braços cruzados, limitando-se a policiar a ordem pública (L’État
Gendarme). Indiferente ao drama doloroso das grandes desigualdades sociais e econômicas, deixa que o
forte esmague o fraco, que a igualdade se torne uma ficção, a liberdade uma utopia”. Ibidem, p. 57-58.
75
O Professor Vital Moreira acrescenta que “a própria revolução keynesiana, consubstanciada na General
Theory of Employment, Interest and Money (1936), faria da intervenção estatal o principal factor do controlo
do ciclo económico e das suas crises, bem como do nível do emprego, do investimento e do consumo”. A
auto-regulação profissional e administração pública. Coimbra: Almedina, 1997. p. 18.
– 50 –
(ou grupo de Estados) pode estabilizar, estimular e dirigir o rumo de sua economia, sem
recorrer à ditadura e sem substituir um sistema baseado na propriedade por um sistema de
poder ostensivo. A criação, em 1936, da “Teoria Geral do Emprego, Juro e Dinheiro”, de
Keynes, consubstanciou em princípios teóricos a filosofia moderna da intervenção estatal
na atividade econômica, semente do que se convencionou chamar de economia do bem-
estar social, cujo objetivo seria distribuir com maior justiça os frutos do desenvolvimento
da atividade econômica.
76
O Estado Liberal mostrou-se incapaz de distribuir mais eqüitativamente as
riquezas geradas pela classe dominante, o que resultou um déficit social de difícil
sustentação. A classe burguesa, única detentora do poder político, em todo o período do
Estado Liberal, privilegiou exclusivamente uma agenda político-econômica própria,
deixando todo um contingente populacional à margem de proteção por parte do Estado.
Eros Roberto Grau afirma que
[à] idealização de liberdade, igualdade e fraternidade se contrapôs a realidade
do poder econômico. [...] O modelo clássico de mercado ignorava e recusava a
idéia de poder econômico. Na práxis, todavia, os defensores do poder
econômico, porque plenamente conscientes de sua capacidade de dominação,
atuando a largas braçadas sob a égide de um princípio sem princípios – o
princípio do livre mercado –, passaram e desde então perseveram a controlar
os mercados.
77
Eclodiram revoluções sociais e políticas na Europa e na América Latina, como
a Revolução Mexicana (1910) e a Revolução Russa (1917). Nasce, com vigor, uma
política econômica alternativa (Manifesto Comunista de 1848, de Karl Marx e Friedrich
Engels) que se opunha frontalmente aos princípios e valores da teoria liberal capitalista.
A crise de 1929 praticamente obrigou os Estados a fazer da economia uma
política central de governo. O Estado precisava urgentemente remodelar sua forma de
atuação, passando a privilegiar uma ordem social relegada pelo abstencionismo liberal.
Tornava-se necessária a
76
Cf. Alberto Venâncio Filho. A intervenção..., cit., p. 12.
77
Eros Roberto Grau. A ordem econômica na Constituição de 1988. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 17-
18. Destaques no original. Retiramos notas de rodapé do autor.
– 51 –
assunção por parte do Estado da titularidade de inúmeras atividades, pari
passu com os avanços tecnológicos que inovaram profundamente a indústria e
modernizaram a vida social da humanidade. Surgem nessa época novas
necessidades, até então inimagináveis, tornando-se necessária uma forte
regulação econômica para controlar as possíveis iniqüidades. As ferrovias, as
rodovias, a eletricidade, o gás, o telefone, etc., requereram novos campos de
ação para cuja eficaz realização não bastava a ação policial, caracterizada
como aquela atividade puramente jurídica de regulamentação das atividades
privadas, fazendo-se mister a retirada dessas atividades do âmbito da liberdade
econômica, ou seja, do mercado, declarando-se, por interesse público, a
titularidade do Estado sobre elas, que antes eram geridas em regime de livre
iniciativa privada, o que a doutrina veio a chamar de publicatio.
78
Surge o Estado Social, também referido como Estado Pluriclasse, Estado do
Bem-Estar Social, Estado Intervencionista, Welfare State.
3.3 Estado Social ou do Bem-Estar (Welfare State)
Com a ruptura do modelo do Estado Liberal, o poder político passa a ser
exercido por diversas classes sociais, o que impôs profundas alterações na ordem jurídica
de diversos países pelo mundo.
Com efeito, a democratização
79
do acesso ao parlamento viabilizou, como
conseqüência, um melhor equilíbrio entre as classes sociais, que buscavam, por meio de
consenso, responder aos anseios da coletividade, e não mais atender apenas a uma classe
social, à época representada pela burguesia.
A tendência do bem-estar oferecido por ele, o alargamento das funções e
serviços públicos oferecidos pelo Estado, a proteção do trabalho, da
segurança, da saúde, a necessidade de planejamento (lato sensu) dão uma
feição ao Estado de nossos dias, que não encontrávamos há duzentos anos.
Parece óbvio que o modelo liberal clássico não responde, e nem poderia, aos
78
Alexandre Santos de Aragão. Direito..., cit., p. 35-36.
79
Paulo Bonavides assim caracteriza esse período do final da hegemonia burguesa da época: “Começa daí a
obra de dinamitação da primeira fase do constitucionalismo burguês. O curso das idéias pede um novo leito.
Da liberdade do Homem perante o Estado, a saber, da idade do liberalismo, avança-se para a idéia mais
democrática da participação total e indiscriminada desse mesmo Homem na formação da vontade estatal. Do
princípio liberal chega-se ao princípio democrático. Do governo de uma classe, ao governo de todas as
classes”. E, mais a frente, prossegue o autor: “Ali, no campo de batalha social, os individualistas ferrenhos e
privilegiados da velha burguesia capitalista tiveram que depor a arma poderosa de sua conservação política
– o sufrágio censitário. Ao arrebatar o sufrágio universal, o quarto estado ingressava, de fato, na democracia
e o liberalismo, por sua vez, dava mais um passo para o desaparecimento, numa decadência que deixou de
ser apenas doutrinária para se converter, então, em decadência efetiva, com a plena ingerência do Estado na
ordem econômica” Do Estado liberal..., cit., p. 43 e 188-189.
– 52 –
anseios e necessidades modernas. O Estado, assim, passa a assumir uma série
de tarefas de administrador de serviços, de setores específicos da produção,
mesmo porque o povo, especialmente em países subdesenvolvidos, clama por
atendimento, a custos baixos ou mesmo sociais. Sendo assim, o Estado social
toma a si a incumbência de atender as pressões sociais, a prestar serviços de
toda ordem, a interferir na realidade social e econômica a fim de distribuir ou
atingir a “justiça social” [...]. O Estado social procura em larga medida a
igualdade de oportunidades sem sacrifício da liberdade.
80
Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos,
[o] Estado passou, pois, a assumir um papel, de início, regulador da economia,
o que era feito mediante a edição de normas disciplinadoras da conduta dos
agentes econômicos. Num segundo momento, passou ele a protagonizar a
própria atividade econômica, criando empresas com tal finalidade, ou
participando, em sociedades, dos capitais de empresas privadas. Tornou-se ele,
em conseqüência, um grande empregador. Sua burocracia agigantou-se. A
vida social ganhou em complexidade. Aos segmentos sociais existentes vem-
se agregar uma poderosa burocracia estatal.
81
Embora o absenteísmo do Estado Liberal não mais seria tolerado pela
população, em razão das profundas desigualdades sociais que causou, o Estado Social
passava a ter um grande desafio: intervir na economia buscando reduzir o abismo
socioeconômico existente entre ricos e pobres e, ao mesmo tempo, não romper com as
conquistas individuais dos cidadãos relativamente à livre iniciativa e à propriedade
privada. “As insuficiências do liberalismo não devem servir de pretexto para que se
aniquilem com as liberdades fundamentais nem com as idéias de representatividade e de
separação de poderes.”
82
Os objetivos do Estado Social são, em resumo, o desenvolvimento econômico,
o pleno emprego, a igualdade de oportunidades entre os cidadãos, previdência social e
padrões mínimos protegidos não só quanto à renda, mas também no tocante à nutrição,
habitação, saúde e educação. A distribuição de bens materiais pelo Estado proporcionaria
a todos os indivíduos um padrão mínimo de vida, abaixo do qual não se permitiria que
qualquer pessoa fosse obrigada a viver.
83
80
Marcelo Figueiredo. Teoria geral do Estado. São Paulo: Atlas, 1993. p. 70-71.
81
Celso Ribeiro Bastos. Curso..., cit., p. 70.
82
Idem, ibidem, p. 71-72.
83
Cf. Dalmo de Abreu Dallari. O futuro do Estado. São Paulo: Saraiva, 1972. p.176.
– 53 –
De acordo com os teóricos do Estado Social, a utilização racional de todos os
recursos se dá pela aplicação ampla do planejamento. Dalmo de Abreu Dallari diferencia
planejamento de planificação da seguinte forma: o primeiro é
concebido como um conjunto de tentativas conscientes, feitas por um governo,
geralmente com o auxílio de organizações não governamentais, para
coordenar mais racionalmente a ação governamental e administrativa, a fim de
atingir mais completa e rapidamente os fins desejados, atendendo às
determinações do processo político em sua evolução [...]. O planejamento
coordena a vida social, estimula ou protege determinados comportamentos e
desencoraja outros, mas preservando o caráter democrático do Estado.
O segundo (planificação) é “expressão totalitária, que impõe comportamentos e
não deixa margens para opções”.
84
Este modelo estatal privilegiaria o bem-estar da população, assegurado por um
crescente intervencionismo do Estado na economia.
85
O serviço público seria um
instrumento importantíssimo para cumprimento dessa agenda voltada para as necessidades
sociais da população, que não poderiam ser satisfeitas naturalmente pela iniciativa
privada.
Isso não significa dizer que o Estado seria, em todos os casos, o principal
prestador desses serviços. O Estado seria o titular de referidos serviços, que poderiam,
contudo, ser concedidos aos particulares, sob rigoroso regime regulatório, aderente às
metas sociais que esses serviços deveriam atingir. À exceção das atividades reputadas
como serviço público, a iniciativa privada manteve-se como a titular virtualmente de todas
as outras atividades econômicas.
O Estado Liberal trouxe uma conscientização da classe política no sentido de
que a população não mais aceitaria que o Estado ficasse indiferente aos serviços de
84
Dalmo de Abreu Dallari. O futuro do Estado, p. 185-186.
85
José Virgílio Lopes Enei anota que “[a]os poucos, influenciado pelas tendências internacionais e pelas
ideologias que preconizavam um Estado mais forte e atuante na economia como forma de combater ou
abrandar ciclos recessivos como aquele desencadeado com a crise de 1929 e que o Estado liberal fora
incapaz de evitar, o Estado brasileiro foi adotando uma configuração cada vez mais intervencionista,
avocando para si a responsabilidade pela execução de empreendimentos econômicos nos mais variados
setores, sobretudo no setor de infra-estrutura de modo geral”. Project finance: financiamento com foco em
empreendimentos. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 400.
– 54 –
relevância social e à construção e gestão das infra-estruturas essenciais. Nas palavras de
Alexandre Santos de Aragão, poderá
aceitar que o Estado não mais administre diretamente essas atividades, mas
muito provavelmente imporá aos dirigentes políticos a criação de mecanismos
eficientes de regulação do desempenho privado de tais atividades. O dirigente
que apenas deixasse a população lidar livremente com as forças do mercado
em atividades de grande relevância social, deixando-a sofrer as conseqüências
sociais já conhecidas do liberalismo oitocentista, dificilmente obteria, em um
Estado Pluriclasse, novos sucessos eleitorais.
86
Vale ressaltar que o Estado Social não representou uma ruptura com o regime
capitalista. Pelo contrário, tratou-se de uma nova abordagem voltada a determinadas
finalidades coletivas que poderiam ser alcançadas com uma “[c]onstituição ‘progressita’.
Justamente no ser ‘progressista’ é que a Constituição formal não apenas ensejará a
manutenção da ‘ordem capitalista’, mas conferirá operacionalidade plena ao poder detido
pelas classes dominantes”.
87
Essa profunda incursão do Estado no domínio econômico trouxe, como
conseqüência inevitável, um agigantamento do Estado e da sua burocracia em níveis
jamais vistos. Com a evolução tecnológica e o aumento da complexidade das relações
econômicas, o Estado foi se mostrando incapaz de gerir, com eficiência e economicidade,
o enorme portfolio de atividades que passou a desempenhar diretamente, como resposta
ao fracasso social do Estado Liberal.
88
Os Estados passam a se endividar e as graves crises
financeiras que acometeram vários deles geraram um déficit muito significativo na
prestação de serviços públicos e infra-estrutura essencial.
Odete Medauar acrescenta que uma das questões importantes relativas à crise
do Estado Social
concerne ao crescimento das despesas sociais e encolhimento das receitas, o
que leva ao aumento das contribuições obrigatórias da população ativa, de
86
Alexandre Santos de Aragão. Direito..., cit. p. 43-33.
87
Eros Roberto Grau. A ordem econômica..., cit., p. 31.
88
Clarissa Sampaio Silva acrescenta que as razões para a crise do Estado Social são o crescimento
desmesurado da máquina estatal, crescente endividamento público, falta de recursos para financiamento,
desproporção entre demandas crescentes de provisões materiais e incapacidade do sistema para fazer perante
elas, ausência de controle das empresas estatais e sua ineficiência. Legalidade e regulação. Belo Horizonte:
Fórum, 2005. p. 14.
– 55 –
regra em número pequeno em relação aos beneficiários da proteção social do
Estado. Nos países altamente industrializados do chamado primeiro mundo, a
perfeição do sistema previdenciário [...] exerce grande atração na população
de países pouco desenvolvidos, pela garantia de padrão de vida suficiente, por
vezes sem contraprestação do trabalho; isso sobrecarrega, em termos fiscais, a
população ativa [...].
89
Muitos Estados passaram a depender de significativos empréstimos
internacionais, para manter serviços essenciais, o funcionalismo público, previdência
social e condições mínimas à população, nas áreas de saúde pública, transporte, habitação,
alimentação, segurança, etc., além dos compromissos financeiros dos Estados com
pagamento de dívidas internas e externas.
3.4 Estado Contemporâneo, neoliberalismo e globalização
Com a grave crise financeira que acometeu o Estado Social a partir da segunda
metade do século XX, surge uma nova ideologia, fortemente patrocinada pelos Estados
Unidos, denominada neoliberalismo.
O neoliberalismo seria, então, uma ideologia político-econômica que daria
sustentação a uma nova fase do expansionismo capitalista norte-americano, que visava
dominar mercados por meio de um processo político que se chamou globalização.
Nas palavras de Eros Roberto Grau, a
globalização financeira conduz, no entanto, ao esgarçamento, à deteriorização
da capacidade estatal de por o direito (= direito posto). Os mercados
financeiros globalizados passam a ser regulados por outros sujeitos que não o
Estado. O mínimo normativo indispensável ao seu funcionamento é
estabelecido à margem dele, como a lex mercatoria auto-regulatória.
90
Esse novo processo imperialista norte-americano, de controle de mercados pela
via econômica, teve um capítulo histórico importante que ficou conhecido por “Consenso
de Washington”.
89
Odete Medauar. O direito administrativo em evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 2003. p. 90.
90
Eros Roberto Grau. O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 275. Pouco
mais adiante, na p. 276, o autor articula interessante raciocínio acerca da dissolução da esfera territorial do
Estado trazida pela internet, o que denominou de “de-territorialização das relações econômicas e sociais”.
– 56 –
O Consenso de Washington foi o resultado de um encontro realizado nos
Estados Unidos em 1989, por funcionários do governo norte-americano, representantes de
organismos financeiros internacionais (Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desenvolvimento, Fundo Monetário Internacional e outros) e economistas (entre eles,
John Williamson, membro do Institute for Internacional Economics (IIE) e tido como um
dos principais articuladores intelectuais do encontro), os quais explicitaram determinados
vetores a serem perseguidos por nações em desenvolvimento, receptoras de recursos
financeiros oriundos de entidades supranacionais de fomento.
91
Tais vetores podem ser assim resumidos:
¾ disciplina orçamentária com redução ou eliminação do déficit
público;
¾ alteração em prioridade de gastos públicos (maior ênfase em
educação, saúde e infra-estrutura);
¾ reforma fiscal para buscar ampliação da base tributável;
¾ liberalização financeira, com a equiparação no tratamento entre
instituições financeiras internacionais e nacionais;
¾ busca e manutenção de modelos de câmbio competitivos;
¾ liberalização comercial, com redução de alíquotas de importação e
estímulos à exportação, visando impulsionar a globalização da
economia;
¾ abertura para entrada de investimento estrangeiro externo com a
eliminação de restrições ao capital externo;
¾ privatização;
¾ desregulação; e
¾ garantia ao direito à propriedade.
91
O Consenso de Washington não representou, de fato, uma inovação no que se refere às recomendações que
eram até então feitas pelos organismos internacionais de financiamento, às nações que necessitavam de
recursos desses organismos. Contudo, o encontro serviu para que se “acartilhasse” o agregado de
recomendações que tais organismos, sob forte influência de Washington, deveria se esforçar para
implementar em referidos países.
– 57 –
Esse modelo de Estado que se impunha globalmente em razão da força
hegemônica dos países centrais teve, evidentemente, eco em nosso país. Iremos abordar,
no capítulo seguinte, as formas de intervenção do Estado no domínio econômico, seguido
por capítulo que abordará a reforma do Estado brasileiro como resposta a esse movimento
neoliberal, a regulação econômica e as agências reguladoras.
Antes disso, não se poderiam deixar de citar algumas das mais recorrentes
críticas que se fazem ao regime imperialista imposto pela inexorável globalização a que o
planeta se viu submetido.
Eros Grau aduz que
a globalização, em si, é o mal menor – só importou mudanças quantitativas,
não qualitativas – quase insignificantes diante do perigo iminente, e alarmante,
desse imperialismo hegemônico econômico, militar e político, que se arroga o
direito de exercer o “monopólio da violência” em escala mundial, sempre em
defesa de seus interesses, mas, em seu primitivismo cultural, convencido de
que está a prestar um serviço à humanidade.
92
Paulo Bonavides, por seu turno, sustenta que
[a] pravidade neoliberal introduziu esse monstruoso paradoxo: há pouco, o
Liberalismo semeava Constituições; ultimamente se compraz em decapitá-las;
outrora, seu tema de legitimidade era a soberania, tanto a soberania nacional
como a soberania popular; doravante é a anti-soberania, o antipovo, a
antinação. A aliança neoliberal com a unipolaridade globalizadora da
superpotência que ora domina o mundo pelo Consenso de Washington fez-se
dissolvente das nacionalidades, da estatalidade soberana e das Constituições.
O Neoliberalismo é a Internacional do Capitalismo em sua versão mais atroz e
funesta de dominação universal.
93
Falta a esse novo regime demonstrar a efetividade de sua política econômica
para a redução das desigualdades sociais e para a melhoria da qualidade de vida da
população em países em desenvolvimento. Em vários países da América Latina e do
Caribe, a percepção sobre programas de privatização e concessões, impulsionados pelas
teorias neoliberais e pelo ideário do Consenso de Washington, é que, em sua maioria,
foram injustos, beneficiaram os mais privilegiados e agravaram a situação dos mais
92
O direito posto..., cit., p. 278-279
93
Paulo Bonavides. Teoria..., cit., p. 32.
– 58 –
necessitados, em razão do corte de empregos, aumento de tarifas e ausência de
compartilhamento dos ganhos dos agentes privados com os usuários. Portanto, a fraca ou
ausência de correlação entre os ganhos de eficiência e a redução de tarifas, além dos
lucros auferidos pelos prestadores de serviços, foram a principal causa de insatisfação
entre os usuários dessa região, de acordo com J. Luis Guasch.
94
O mesmo autor acima referido traz dados interessantes a respeito da baixa
popularidade dos programas de reforma do Estado, nos países latino-americanos e
caribenhos. Segundo ele, em 2001, 63% dos 17 países dessa região analisados entenderam
que as privatizações realizadas não alcançaram o seu resultado esperado, e esse percentual
era de 43%, em 1998, e 57%, em 2000.
Um dos fatores mais importantes que contribuíram para esse alto índice de
insatisfação dos usuários, segundo Luis Guasch, decorre da alta incidência de
renegociações dos contratos celebrados com a iniciativa privada, para a prestação de
serviços públicos. A análise por ele feita foi amparada pelo estudo de mais de 1.000
contratos de concessão outorgados na América Latina e no Caribe, entre 1985 e 2000. As
principais conclusões desse estudo podem ser assim sintetizadas:
¾ 30% dos contratos de concessão passaram por uma renegociação não
programada;
95
¾ Ocorreram, em média, no período de 2,2 anos a partir da outorga;
¾ 74% das renegociações foram solicitadas pelos parceiros privados;
¾ 61% das renegociações foram solicitadas em setores não regulados
por uma agência reguladora independente, e apenas 17% delas
ocorreram em setores regulados por tais entidades;
¾ De modo geral, favoreceram os parceiros privados e resultaram em:
(i) aumento tarifário (62%); retardamento ou redução de
94
Luis Guasch. Granting and renegotiating infrastructure concessions. Washington: Banco Mundial, 2004. p.
11-12.
95
Assim entendida como uma renegociação não prevista, que altere significativamente o contrato em qualquer
das seguintes áreas: (i) tarifas; (ii) planos e nível de investimento; (iii) direitos de exclusividade; (iv)
garantias; (v) anuidades devidas ao poder licitante; (vi) áreas de abrangência, qualidade dos serviços e prazo
da concessão.
– 59 –
investimentos (69%); aumento de insumos com repasse imediato às
tarifas (59%); redução no valor devido ao poder concedente (31%);
¾ Apenas uma parcela reduzida favoreceu a posição dos governos: (i)
aumento do valor anual devido ao poder licitante (17%); redução
tarifária (19%); e (iii) alteração desfavorável ao parceiro privado em
relação à sua base de ativos (22%).
Como se pode ver, a população dos países em desenvolvimento estudados
avalia de modo decrescente os impactos positivos da abertura de determinados setores da
economia à iniciativa privada. Essa realidade parece afinada com o discurso de Celso
Antônio Bandeira de Mello, que entende que a Constituição brasileira representa uma
antítese ao neoliberalismo, pois “não entrega a satisfatória organização da vida econômica
e social a uma suposta (e nunca demonstrada) eficiência do mercado”.
96
De todo modo, é fato inconteste que o Estado brasileiro não tem condições
financeiras para prestar adequadamente determinados serviços, o que torna praticamente
obrigatória a sua delegação à iniciativa privada. A delegação de atividades essenciais à
iniciativa privada deve ser seguida de um incremento dos instrumentos de regulação
estatal, para que se imponha o alcance de determinados níveis de serviço e de metas
sociais aderentes à política pública desenhada para um determinado setor da economia.
Com o refinamento e precisão das técnicas de regulação, é possível que a população
venha a receber serviços públicos de melhor qualidade e, principalmente, acessíveis,
avaliando, então, de modo mais positivo a abertura desses segmentos à iniciativa privada.
Essa nova modalidade de intervenção do Estado na economia será abordada no
capítulo seguinte.
96
Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso..., cit., p. 729. O autor articula, em mesma página, crítica ferrenha
aos defensores do neoliberalismo, ao dizer que os juristas brasileiros que o defendem “deixam à mostra um
humilhante servilismo mental, típico de povos subdesenvolvidos, que orgulhosamente exibem, na crença de
que são modernos, de que estão up to date com o que é difundido pelos países cêntricos, notadamente
Estados Unidos [...]. Deste teor são as exortações quase que infantis em prol de uma ‘exegese evoluída de
nosso Direito Constitucional’, que enseje propiciar amplo poder normativo às agências reguladoras, ou para
a submersão da idéia de serviço público a bem da economia de mercado e livre concorrência. Não se sabe
que acrobacia exegética será capaz de dar ao dispositivo transcrito um sentido consentâneo com as
aspirações dos nossos arautos jurídicos embasbacados com os ares modernos do neoliberalismo”.
– 60 –
4
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
– AS PARTICULARIDADES DO TEXTO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
Antes de apresentar as modalidades mais recorrentes de intervenção do Estado
no domínio econômico, vale tecer alguns comentários sobre a expressão “intervenção” do
Estado. Como bem apontado por Egon Bockmann Moreira, somente se pode cogitar da
intervenção em regimes que prestigiem a propriedade privada dos meios de produção, os
contratos, a liberdade de empresa e de concorrência.
97
Com efeito, o pressuposto negativo
da intervenção é a liberdade de iniciativa. Logo, fala-se em intervenção no sentido da
criação de normas ou situações que excepcionam a regra geral da liberdade.
Entretanto, não se pode dizer que o nosso texto constitucional atribuiu ao
Estado, apenas em caráter excepcional, a prerrogativa de intervir no domínio econômico.
Em tais condições, a figura mesma do Estado intervencionista se supera, pois
a palavra intervenção traz em si o signo da transitoriedade, conota uma
arremetida seguida de retirada, (sic) trai, em suma, uma situação excepcional,
anormal. Não é essa, porém, a nova realidade. O Estado não mais intervém no
sistema econômico. Integra-o. Torna-se um seu agente e um habitual partícipe
de suas decisões.
98
De todo modo, o Estado, seja intervindo na economia, seja integrando-a, exerce
um papel de extrema importância na regulação dos mercados, com intuito de corrigir suas
falhas, suas externalidades e corrigir os efeitos da assimetria de informações entre os
agentes do mercado.
99
É possível sistematizar as formas de intervenção do Estado no domínio
econômico por critérios diversos. Luis Roberto Barroso
100
discorre sobre as seguintes
97
Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira. Estudos de direito econômico. Belo Horizonte: Fórum, 2004. p.
57-58.
98
Fabio Nusdeo. Curso de economia. 3. ed. São Paulo: RT, 2001. p. 186.
99
Sobre a finalidade da regulação estatal, v. item 5.4.
100
Introdução à obra de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Direito regulatório. Rio de Janeiro: Renovar,
2003. p. 27 e ss.
– 61 –
hipóteses de intervenção: (i) poder de polícia; (ii) incentivos à iniciativa privada; e (iii)
atuação empresarial.
O Poder Público, mediante o exercício de competências normativas primárias,
interfere na atividade econômica, na medida em que edita leis, regulamentos e decretos,
estabelecendo, assim, a fisionomia da atividade econômica. O poder de polícia, por seu
turno, opera de modo a restringir a liberdade e a propriedade, em favor do interesse
coletivo.
Ainda seguindo o magistério de Luis Roberto Barroso, outra forma de
intervenção na esfera econômica seria mediante incentivo ou fomento a determinados
comportamentos da iniciativa privada, sendo bons exemplos a concessão de incentivos
fiscais a empresas que se estabelecerem em regiões menos desenvolvidas do país, ou o
aumento ou redução de determinados tributos não sujeitos à regra da anterioridade, como
o IPI (imposto sobre produto industrializado), o imposto sobre a importação, ou mesmo o
IOF (imposto sobre operações financeiras). Financiamentos por parte de bancos estatais,
com linhas de crédito mais benéficas do que aquelas praticadas no mercado para
determinados setores, também constituem outra espécie de intervenção do Estado na
economia.
Finalmente, o Estado também pode interferir na esfera econômica mediante sua
atuação direta, seja por meio da prestação de serviços públicos ou por meio de exploração
de atividades econômicas. Os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelo
Estado, por intermédio de pessoas jurídicas de direito público (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista, empresas públicas), ou indiretamente, por meio
de delegações a empresas privadas, mediante licitação (art. 175 da Constituição Federal).
Eros Roberto Grau entende haver as seguintes modalidades formais de
intervenção do Estado na economia:
101
101
Eros Roberto Grau. Elementos de direito econômico. São Paulo: RT, 1981. p. 66.
– 62 –
(i) por absorção
102
ou participação,
103
que se caracteriza quando a
organização estatal assume, parcialmente ou não, um determinado
setor ou atividade econômica, ou participa do capital de unidade
econômica que detém o controle patrimonial dos meios de produção;
(ii) por direção, que ocorre quando a organização estatal passa a exercer
pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de
comportamento compulsório para os sujeitos da atividade
econômica;
104
e
(iii) por indução, que acontece quando a organização estatal passa a
manipular o instrumental de intervenção em consonância com as leis
que regem o funcionamento do mercado.
105
4.1 Dispositivos constitucionais relevantes
Os principais dispositivos da Constituição Federal que merecem destaque, na
análise dos limites de intervenção do Estado no domínio econômico, são os seguintes:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação;
102
O Estado direta ou indiretamente absorveria um dado setor produtivo, subtraindo-o da esfera de atuação da
iniciativa privada. Trata-se dos monopólios legais.
103
O Estado participa de um dado setor produtivo, juntamente da iniciativa privada.
104
Corresponderia a todas as normas de caráter legal ou regulamentar destinadas a impor uma dada conduta aos
agentes econômicos, de modo obrigatório e imperativo.
105
Exemplo da intervenção na modalidade de indução seria a criação de incentivos ou desestímulos em dado
setor, como o aumento ou redução de algum tributo, visando proteger certo mercado ou abri-lo à competição
externa.
– 63 –
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas
sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos
casos previstos em lei.
[...]
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei.
§ 1.º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
[...]
§ 2.º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 3.º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a
sociedade.
§ 4.º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos
mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
§ 5.º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem
econômica e financeira e contra a economia popular.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o
setor privado.
O art. 170 da nossa Constituição traz um rol de princípios relacionados à ordem
econômica, que tem como fundamento direto a valorização do trabalho humano e a livre
iniciativa. Significa admitir e reconhecer que tais valores representam verdadeira fonte da
ordem econômica, cuja finalidade seria assegurar uma existência digna, respaldada pelo
que o legislador constituinte denominou justiça social.
O parágrafo único de referido dispositivo vem a reforçar ainda mais a regra
constitucional da liberdade do exercício da atividade econômica. Importa esclarecer a
– 64 –
expressão “independentemente de autorização de órgãos públicos”, constante desse
parágrafo. Não se outorgou ao legislador infraconstitucional o poder ou a
discricionariedade de definir quais atividades econômicas poderiam, de fato, ser exercidas
pelos particulares. Uma leitura tanto desatenta quanto equivocada desse dispositivo
poderia levar a essa interpretação, divorciada completamente do atual regime
constitucional a que estamos submetidos.
O que pretendeu o legislador constituinte foi simplesmente possibilitar que o
legislador infraconstitucional estabelecesse determinadas condições a serem atingidas pelo
particular, para que este pudesse se dedicar a certas atividades que, pela importância
econômica ou social reconhecida a cada momento histórico,
106
seriam merecedoras de um
tratamento especial.
Em outras palavras, a Constituição Federal autorizou o legislador ordinário a
condicionar o exercício de uma dada atividade (não a titularidade sobre ela, uma vez que
referida titularidade, em razão do caput do art. 170, pertence aos indivíduos) à obtenção
de uma autorização específica,
107
que servirá para filtrar pessoas que, por não reunirem
determinadas condições necessárias ao exercício dessa atividade, dela deverão se abster.
Além dessa importante restrição ao legislador infraconstitucional, ressalte-se
que as exigências a serem instituídas em lei deverão guardar proporção direta com os
riscos relativos à referida atividade. Toda vez que o legislador abusar do direito de
determinar referidos condicionamentos, estabelecendo, por exemplo, condições excessivas
ou incompatíveis com a natureza da atividade regulada, terá então cometido um ato
antijurídico, passível de revisão judicial, para retomada da ordem jurídica.
108
A excepcionalidade trazida pelo art. 173 do texto constitucional nos faz
concluir, sem maiores dificuldades, que a exploração de atividade econômica pelo Estado
106
Ou, ainda, pelo potencial risco que essa atividade, mal prestada, poderia acarretar à população.
107
Há incontáveis exemplos desse tipo de autorização prévia para o exercício de atividade econômica, como a
obtenção de licença para operar estabelecimentos comerciais nos mais diversos ramos (clínicas médicas,
ambulatórios, armazenamento de produtos controlados e potencialmente perigosos, alimentação, venda de
armas, etc.), licença específica para exercício de determinadas profissões (medicina, advocacia, engenharia,
e assim por diante).
108
Nesse mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso..., cit., p. 730-735.
– 65 –
corresponde a objetivo secundário, ou seja, deve o Estado atuar como coadjuvante em
seara reservada constitucionalmente à iniciativa privada, contanto que presente um de seus
pressupostos, qual seja, relevante interesse coletivo ou segurança nacional.
A análise desse dispositivo revela a profunda abrangência e vaguidade dos
pressupostos autorizadores da participação direta do Estado no domínio econômico.
Destarte, relegou-se ao legislador infraconstitucional um poder discricionário bastante
significativo para que ele, ao longo dos tempos, resolva incluir certa atividade dentro do
escopo do “relevante interesse coletivo”, ou mesmo do sonoro “imperativos da segurança
nacional”.
Conforme Egon Bockman Moreira, “[a] intervenção do Estado na ordem
econômica é uma exceção cuja implementação é autorizada pelo princípio da dignidade
humana”.
109
Ainda segundo o autor, o princípio da subsidiariedade que se aplica ao
exercício de atividades econômicas pelo Estado assume no direito brasileiro a
configuração de uma “cláusula de barreira”, a impedir uma subversão da ordem de tarefas
e competências constitucionalmente previstas.
Por outro lado, o mesmo autor sustenta que a liberdade de empresa, de
iniciativa e de concorrência sofre uma atenuação jurídico-axiológica quando colocadas em
contraste com o princípio da dignidade da pessoa humana e da justiça social e arremata
afirmando que, uma tensão hermenêutica entre o princípio da dignidade humana e o da
liberdade de empresa, prevalecerá o primeiro.
110
De todo modo, a Constituição Federal de 1988 rompeu com os modelos
econômicos das constituições anteriores, que permitiam ao legislador infraconstitucional
109
Estudos..., cit., p. 89.
110
Conforme o ensina Fabio Konder Comparato, os princípios fundamentais da soberania popular e do respeito
aos direitos humanos justificam “a admissibilidade de restrições – interpretativas ou legislativas – à
aplicação dos princípios constitucionais da ordem econômica, ao mesmo tempo em que dá a medida da
legitimidade dessas restrições. A liberdade empresarial, como disse, não pode ser tomada em sentido
absoluto, o que equivaleria a desvincular a ordem econômica, como um todo, da diretriz superior da justiça
social. Mas as restrições ao exercício dessa liberdade não podem ser de tal monta que acabem por eliminá-la
em concreto” (Regime constitucional do controle de preços. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 97, p.
23, jan.-mar. 1991).
– 66 –
criar monopólios em favor do Estado. Apenas a título de exemplo, o art. 163 da
Constituição Federal de 1967 estabelecia que
[s]ão facultados a intervenção no domínio econômico e o monopólio de
determinada indústria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensável
por motivo de segurança nacional ou para organizar setor que não possa ser
desenvolvido com eficácia no regime de competição e de liberdade de
iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais.
Pela nova Carta da República, as exceções ao princípio da livre iniciativa
deverão constar do próprio texto constitucional, não se admitindo que o legislador
infraconstitucional exclua certa atividade das regras de livre mercado, salvo se autorizado
por outra norma constitucional.
Na medida em que, embora excepcional, a atuação do Estado possa se dar
virtualmente em qualquer atividade que se queira encaixar nos vagos pressupostos
autorizadores da atividade estatal econômica, mister se fez estabelecer uma mínima
igualdade de condições entre os particulares e o Estado, enquanto concorrentes em dado
segmento.
Não por outra razão o inciso I do § 1.º do art. 173 sujeita as empresas estatais
ou sociedades de economia mista ao mesmo regime jurídico das empresas privadas,
vedando, ainda, que aquelas gozem de privilégios fiscais não extensíveis ao setor privado
(§ 2.º).
Por fim, o art. 174 estabeleceu que competirá ao Estado exercer suas funções
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e
meramente indicativo ao setor privado, quer dizer, não poderia o Estado impor o
cumprimento de determinadas metas por parte de empresas privadas, em razão dos
cânones de livre iniciativa e livre concorrência que acometem o regime jurídico dessas
últimas. Grande parte da doutrina constitucionalista brasileira afirma, com razão, que a
Constituição de 1988 afastou o dirigismo
111
econômico pelo Estado, porquanto suas
111
Sobre a distinção entre dirigismo e intervencionismo do Estado na economia, v. Eros Roberto Grau. A ordem
econômica..., cit., p. 171-172. Em síntese, o dirigismo se caracterizaria como atitudes impositivas e
autoritárias que visam um determinado comportamento que deve ser verificado por parte dos administrados,
– 67 –
atividades de incentivo e planejamento seriam tão-somente indicativas e não vinculativas
à iniciativa privada.
Quanto de atuação estatal na economia seria, então, razoável? Na falta de
critérios mais objetivos trazidos pelo texto constitucional, como abordar o papel que o
Estado deveria cumprir no cenário econômico?
Tentando estabelecer algum rigor científico nessa discussão, Fabio Nusdeo
assim observa:
[a] estrutura jurídica dos sistemas econômicos mistos ou duais, apoiada, agora,
não mais nas constituições garantia, mas nas constituições programa, coloca a
problemática de delimitar ou definir a fronteira entre as áreas próprias a cada
um dos seus dois centros decisórios. A tentativa não só é difícil, como se
afigura de duvidosa viabilidade no plano teórico, pois a mais superficial
observação histórica nos relevará que tal fronteira é por natureza movediça,
dependendo não de recomendações científicas ou de particulares visões do
que seria a ordem natural das coisas, mas de decisões políticas tomadas pelas
diversas sociedades ao longo de sua trajetória histórica. E tais decisões soem
inspirar-se diretamente nas doutrinas, seja qual for a sua coloração ou a sua
base teórica.
112
E finaliza seu pensamento a esse respeito, com pena de ouro:
[...] repita-se ser a questão relativa ao quanto de Estado insuscetível de
resposta científica. Como dito, trata-se de uma opção política da sociedade e
ela tenderá a combinar as parcelas de Estado e mercado nas proporções que se
lhe afigurem desejáveis ao longo dos diferentes estágios de sua trajetória
histórica. A ninguém é dado deter a chave do entendimento ou da solução do
problema para se arvorar em seu decisor final. Poderá com todas as suas
forças tentar convencer os seus concidadãos quanto aos benefícios ou aos
males quer de uma, quer de outra posição, mas aí estará no campo da
ideologia e não no da ciência. A ideologia é a matéria-prima da doutrina. Esta
última, no fundo, vem a ser uma ideologia bem vestida pela roupagem do
conhecimento.
113
A presença maior ou menor do Estado, portanto, representará uma escolha
política, a ser tomada pelo Chefe de Estado de cada país, nos termos autorizados por seus
respectivos ordenamentos jurídicos. Exatamente igual ao que se passa nas atividades que
enquanto intervencionismo é atividade mais flexível que visa estimular ou induzir o mercado a um dado
comportamento.
112
Fabio Nusdeo. Curso..., cit., p. 208. Destaques no original.
113
Idem, ibidem, p. 213.
– 68 –
se encartam no conceito de serviço público, conforme prévia decisão política de cada
Estado, em um dado momento histórico.
Essa escolha deveria, em tese, levar em consideração fatores internos e
particulares de cada Estado, bem como a conjuntura internacional. Os efeitos de uma
escolha equivocada podem repercutir por muitos anos, notadamente quando o assunto é
investimento externo, serviços públicos ou infra-estrutura essencial.
114
Conforme abordado anteriormente no item 3.3, as vicissitudes financeiras que
acometeram o Estado Social trouxeram uma proposta de redução do papel do Estado
como empresário. Vê-se, na atualidade, um movimento no sentido de supressão do Estado
na prestação direta de serviços públicos e, como conseqüência, do provimento de infra-
estrutura essencial, necessária à prestação desses.
No capítulo seguinte, abordaremos o tema relativo à reforma do Estado
brasileiro e trataremos da criação das agências reguladoras e do processo de regulação,
com intuito de identificar as aderências e as inconsistências do modelo brasileiro, em face
da percepção internacional das boas práticas a serem adotadas pelos países carentes de
investimentos estrangeiros de longo prazo, tema que trataremos no Capítulo 6.
114
É gravíssima a responsabilidade de um Estado em chamar para si determinado setor da economia, por meio,
v.g., da institucionalização de um monopólio legal ou mesmo por meio de restrições ao exercício de uma
atividade pela iniciativa privada. No Brasil, sofremos até hoje pela demora do Estado em abrir para a
iniciativa privada setores até então reservados ao Estado, como a operação de rodovias e ferrovias. Essa
demora acabou por acometer os brasileiros, por muitos anos e até em nossos dias atuais, a índices muito
baixos de serviços, comprometendo não apenas o desenvolvimento do País, mas também a segurança da
população. Um outro exemplo da problemática dessas políticas estatais pode ser ilustrado com a decisão do
governo brasileiro em criar uma reserva de mercado para a indústria informática, por meio da Lei 7.232,
de 29.10.1984. O resultado desastroso dessa política pública é percebida até hoje, na medida em que o Brasil
ficou a reboque de outras nações, na fabricação de computadores, microprocessadores, condutores e
semicondutores, prejudicando a balança comercial brasileira, sem qualquer possibilidade de reversão desse
quadro, no curto ou médio prazo.
– 69 –
5
REFORMA DO ESTADO, REGULAÇÃO
E AS AGÊNCIAS REGULADORAS
Podemos resumir a reforma do Estado brasileiro em três fases distintas.
115
A
primeira delas consistiu na extinção de determinadas restrições ao capital estrangeiro, com
a edição das Emendas Constitucionais 6 e 7, de 15.08.1995. Pela Emenda 6, suprimiu-se
do art. 171 da Constituição Federal o conceito de empresa brasileira de capital nacional e,
conseqüentemente, eliminaram-se os privilégios e preferências calcadas nessa
diferenciação. Alterou, também, o art. 176, caput, da Constituição, para viabilizar que a
pesquisa e lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia
elétrica fossem concedidos ou autorizados a empresas constituídas sob as leis brasileiras,
sem mais requerer que o capital dessas empresas fosse nacional. Pela Emenda 7, abriu-se
a possibilidade de que a navegação de cabotagem e interior fosse realizada por
embarcações estrangeiras, sem que fosse exigida nacionalidade brasileira dos armadores,
proprietários, comandantes e tripulantes. Lembre-se, ainda, da Emenda Constitucional 36,
de 28.05.2002, que viabilizou a participação de capital estrangeiro em até 30% em
empresas jornalísticas e de radiodifusão.
A segunda fase no processo de reforma do Estado brasileiro se caracteriza pela
flexibilização dos monopólios estatais. A Emenda Constitucional 5, de 15.08.1995,
viabilizou aos Estados concederem outorga para a prestação de serviço público de
distribuição de gás a empresas privadas (art. 25, § 2.º). No campo dos serviços de
telecomunicações e radiodifusão de sons e imagens (art. 21, XI e XII), tornou-se possível
a outorga de concessão, permissão ou autorização de referidos serviços a empresas
privadas. E, ainda, passou-se a admitir que empresas privadas se dedicassem às atividades
de pesquisa e lavra de jazidas de petróleo, gás natural e hidrocarbonetos fluídos, refino de
petróleo nacional ou estrangeiro, bem como à importação, exportação e transporte dos
115
Cf. Luis Roberto Barroso, Introdução..., cit., p. 22 e ss.
– 70 –
produtos derivados de petróleo (Emenda Constitucional 9, de 09.11.1995, que alterou o
art. 177, § 1.º, da Constituição Federal).
A terceira fase da reforma se caracteriza pelo processo de privatização das
empresas estatais, com a Lei 8.031, de 12.04.1990, que instituiu o Plano Nacional de
Desestatização (PND), posteriormente alterado pela Lei 9.491, de 09.09.1997.
De acordo com o art. 1.º da Lei 9.491/97, os objetivos fundamentais do PND
são os seguintes:
¾ reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo
à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor
público;
¾ contribuir para a reestruturação econômica do setor público,
especialmente por meio da melhoria do perfil e da redução da dívida
pública líquida;
¾ permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que
vierem a ser transferidas à iniciativa privada;
¾ contribuir para a reestruturação econômica do setor privado,
especialmente para a modernização da infra-estrutura e do parque
industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a
capacidade empresarial nos diversos setores da economia, inclusive
mediante a concessão de crédito;
¾ permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas
atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a
consecução das prioridades nacionais;
¾ contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, por meio do
acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da
propriedade do capital das empresas que integrarem o programa.
Este processo de “enxugamento” do aparelho estatal que se verificou no Brasil
e em muitos países correspondeu à resposta brasileira ao Consenso de Washington, tema
abordado no item 3.4 acima.
– 71 –
Com o objetivo de criar uma administração pública mais eficiente e menos
rígida e burocratizada, foi aprovado em setembro de 1995, sob a regência do Ministro
Bresser Pereira e do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o que se denominou de
“Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. Na parte introdutória desse Plano
encontram-se as seguintes explicações para sua edição, bastante elucidativas da
necessidade da profunda reforma do Estado brasileiro e do sistema jurídico então vigente:
A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão
do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado
desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor
produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços
públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da
população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação.
Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável
para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da
economia. Somente assim será possível promover a correção das
desigualdades sociais e regionais. [...]
É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de
alcance universal nos anos 90. No Brasil esta questão adquiriu importância
decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional:
tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da
reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a
sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma
do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela
cidadania, que vê frustradas suas demandas e expectativas.
A reforma do Estado, na visão do Plano, teria que ser compreendida dentro do
contexto da redefinição do papel do Estado, que deixaria de ser o responsável direto pelo
desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para
fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.
116
Para realizar os objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento
econômico, o Estado acabou por assumir funções diretas de execução, e o fez de modo
116
Alexandre D. Faraco observa que “o programa de reforma do Estado brasileiro origina-se da busca de
alternativas para o enfrentamento de uma crise fiscal, sendo marcado inicialmente por uma estratégia de
contínua improvisação, mas na qual já fazia-se presente o objetivo de retração do aparato estatal sobre a
economia. A discussão sistemática quanto ao papel que deveria desempenhar o Estado (e a nova regulação a
ser implementada) surge em um segundo momento, confirmando a opção de reorganizar a economia em
torno do mercado. Conseqüentemente, há uma definitiva ruptura com o modelo anterior de regulação e
desenvolvimento impulsionado a partir do Estado”. Regulação e direito concorrencial: as telecomunicações.
São Paulo: Livraria Paulista, 2003.
– 72 –
insatisfatório e deficitário, como se constatou com a crise do Estado do Bem-Estar Social.
O Plano reconhece que as
distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que
reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que
podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos de
privatização de empresas estatais. [...] A reforma do Estado envolve múltiplos
aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e
implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado
abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O
programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise
fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança
forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se
para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de
forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização,
transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços
competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de
parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
O Plano, por fim, coloca como norte a redução do papel do Estado como
executor ou prestador direto de serviços,
mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes,
principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais
para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital
humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para
uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir,
dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada.
Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando,
ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nesta
nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções
executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
De acordo com Ioannis Kessides, em obra relativa à reforma em setores de
infra-estrutura,
no início dos anos 90, países em desenvolvimento sofreram perdas estimadas
em US$ 180 bilhões em razão de precificação incorreta e ineficiência técnica
em saneamento, ferrovias, rodovias e eletricidade – praticamente o mesmo
valor de investimento anual nesses setores. [...] Com déficits orçamentários
crescentes e com a inabilidade dos governos em manter e expandir serviços de
infra-estrutura, a maioria dos países em desenvolvimento e economias de
transição simplesmente não mais puderam sustentar as infra-estruturas
governamentais. Crises fiscais e endividamento, juntamente com uma
– 73 –
performance extraordinariamente fraca, estimularam fortes pressões para
reformas em infra-estrutura.
117
Na mesma linha de pensamento, J. Luis Guash, segundo o qual
[r]econhecendo a importância de infra-estrutura e, conforme apontado, sem
recursos suficientes, a maior parte dos países em desenvolvimento se voltou
ao setor privado para financiar e operar serviços de infra-estrutura, buscando
investimento e know-how de modo a acelerar melhorias em qualidade e nível
de serviços. A participação privada é sempre precedida por reestruturação do
setor e por novas leis e normas. Tais esforços objetivam proteger o investidor
de intervenção governamental com motivação política, proteger os usuários de
abusos em razão de posição dominante ou monopolista pelos novos
prestadores privados (porque vários serviços de infra-estrutura têm
componentes de monopólios naturais), e para assegurar competição entre os
novos entrantes e os prestadores dominantes, quando viável.
118
É digno de nota que a redução expressiva das estruturas públicas de
intervenção direta na ordem econômica não produziu um modelo que possa ser
identificado com o de Estado mínimo. Pelo contrário, apenas se deslocou a atuação estatal
do campo empresarial para o domínio da disciplina jurídica, com a ampliação de seu papel
na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas. O Estado não
deixou de ser um agente econômico importante. A proliferação de textos normativos
regulando e flexibilizando diversos setores da economia é a prova concreta desse
fenômeno.
117
Ioannis Kessides. Reforming infrastructure: privatization, regulation and competition. Washington: Banco
Mundial e Oxford University Press, 2004. p. 3. No original: “In the early 1990s, for example, developing
countries incurred annual losses of about $ 180 billion due to mispricing and technical inefficiency in water,
railroads, roads, and electricity – nearly as much as annual investments in these sectors […]. With growing
budget deficits and the resulting inability of governments to maintain and expand infrastructure services,
most developing and transition economies simply could not sustain state-owned utilities. Debt and fiscal
crises, combined with extraordinary weak performance, stimulated strong pressures for infrastructure
reform”.
118
Luis Guasch. Granting…, cit., p. 6-7. No original: “Recognizing infrastructure’s importance and, as noted,
lacking sufficient funds, most developing countries have turned to the private sector to finance and operate
infrastructure services, seeking investment and know-how to accelerate improvements in service levels and
quality. Private participation is often preceded by sector restructuring and by new laws and regulations.
Such efforts are intended to protect investors from politically motivated government intervention, to protect
users from the abuse of monopoly or dominant positions by the new private operators (because many
infrastructure services have components of natural monopolies), and to ensure competition between new
entrants and dominant incumbent operators when feasible”.
– 74 –
Na medida em que o Estado foi se afastando da posição de prestador de
serviços públicos,
119
tornou-se necessária uma verdadeira reforma normativa, de modo a
garantir que tais serviços, sob a batuta da iniciativa privada, atendessem a expectativa da
coletividade e cumprissem com o papel que o Estado há tempos não vinha executando de
modo satisfatório, em razão das suas limitações orçamentárias e ineficiências
administrativas.
Na época em que era o responsável exclusivo ou principal pela prestação
desses serviços à população, não convinha ao Estado aparamentar o setor com obrigações
e direitos que, em última análise, agravariam ainda mais sua posição em face dos
administrados. Com efeito, ninguém tem o incentivo de criar obrigações e regras para si
mesmo. Contudo, com a delegação dessas atividades à iniciativa privada, a situação se
alteraria. Passaria a interessar – e muito – ao Estado impor metas e objetivos a serem
alcançados por essas entidades, de modo a atender a crescente demanda coletiva, por
serviços atuais, eficientes e acessíveis.
Floriano Azevedo Marques argúi que esse raciocínio
servia também para sustentar a importância menor que se dava à proteção do
administrado, enquanto consumidor ou usuário de bens e serviços produzidos
ou comercializados pelas empresas estatais. Assim como não faria sentido
invocar regras de proteção ao consumidor quando o Estado exerce sua
autoridade (por exemplo, mediante sujeições de ordem geral ou exercício de
poder de polícia), também não caberia exigir tal proteção enquanto usuário de
um serviço público explorado por uma estatal ou enquanto adquirente de um
bem produzido ou comercializado em regime de monopólio estatal. Sendo tais
entes estatais meros instrumentos para consecução do interesse público
definido no âmbito do poder político, constituía uma aberração sujeitar a sua
ação (e por conseqüência a intervenção estatal por meio dela concretizada) a
119
Deve-se fazer uma ressalva a esse respeito. A redução do papel do Estado na prestação de serviços públicos
não implica a sua total e indistinta retirada da exploração de referidos serviços. Como bem detectou Marçal
Justen Filho, “[t]odos os serviços públicos que puderem ser organizados segundo padrões da estrita
racionalidade econômica deverão ser remetidos à iniciativa privada. Somente incumbe ao Estado
desempenhar atividades diretas nos setores em que a organização econômica, modelada pelos parâmetros da
acumulação privada de riqueza, colocar em risco valores coletivos ou for insuficiente para propiciar sua
plena realização. O Estado deve manter sua participação no âmbito de educação e seguridade social,
evitando a mercantilização de valores fundamentais”. O direito das agências reguladoras independentes.
São Paulo: Dialética, 2002. p. 24.
– 75 –
interesses privados, mesmo que fosse o interesse do indivíduo (consumidor)
suposto beneficiário da atuação estatal.
120
O desafio do processo de regulação consiste em tentar conciliar interesses
contrapostos: de um lado, o interesse da iniciativa privada, movida pelo legítimo interesse
de obter lucros advindos da atividade desempenhada e, de outro, o interesse do povo em
geral, que reclama por serviços públicos modernos, eficientes e, notadamente, acessíveis.
Relevante indagar, nesse diapasão, quem melhor exerceria o papel de regulação
do Estado? Que órgãos ou entidades do Estado ficariam responsáveis por fiscalizar os
sensíveis setores econômicos que passariam a ser mais diretamente explorados pela
iniciativa privada? Como melhor aparelhar o Estado para desempenhar essas funções?
Quais as finalidades a serem perseguidas pelo processo de regulação?
A resposta a essas perguntas consiste em uma nova etapa do processo de
redefinição do Estado, em sua intervenção na economia: a criação das agências
reguladoras
121
e o desenvolvimento da atividade de regulação por essas entidades.
Não se pretende, neste estudo, abordar as especificidades de cada agência
reguladora brasileira, suas funções específicas ou particularidades. Pretendemos analisar
suas competências gerais, o processo de normatização desenvolvido pelas agências
reguladoras brasileiras
122
e, por fim, sua relação com o Poder Executivo, para fins de
contrastar o modelo de agências existente no Brasil com o modelo de regulação preferido
pelas entidades de financiamento internacionais, no que se refere a projetos de infra-
120
Floriano Azevedo Marques Neto. Agências reguladoras independentes. Belo Horizonte: Fórum, 2005. p.
25-26.
121
A criação das agências reguladoras integra aquilo que a doutrina denomina de descentralização
administrativa. Por ela, o Estado atua indiretamente, por meio de pessoas jurídicas distintas de si. Não há,
nesses casos, vínculo hierárquico entre essas pessoas jurídicas e a Administração Central. Os vínculos de
hierarquia (existentes entre os diversos órgãos estatais) são substituídos por um vínculo de controle, que
somente poderá ser exercido na medida e na forma previstos em lei.
122
Em âmbito federal, há atualmente as seguintes agências: Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel),
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e
Bicombustíveis (ANP), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS), Agência Nacional de Águas (Ana), Agência Nacional de Transporte Terrestres
(ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), Agência Nacional do Cinema (Ancine) e
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).
– 76 –
estrutura.
123
Confrontaremos, portanto, as características do modelo de regulação das
agências reguladoras brasileiras ao modelo de regulação concebido por tais investidores
internacionais, apontando os principais aspectos convergentes e divergentes. Ainda neste
capítulo, por fim, abordaremos o Projeto de Lei 3.337, de 2004 (Projeto de Lei das
Agências Reguladoras).
Antes de referido mister, todavia, vale abordar um tema de profundo debate
entre os administrativistas brasileiros, relativo ao poder normativo das agências
reguladoras brasileiras, o que faremos no item que segue.
124
5.1 Poder normativo das agências reguladoras
O incremento da normatização de alguns setores da economia decorreu, como
vimos, do afastamento do Estado na prestação direta de diversos serviços, da crescente
participação da iniciativa privada nesses mesmos segmentos e da necessidade de impor
metas quantitativas e qualitativas, econômicas e sociais, a serem alcançadas pela iniciativa
privada, em razão da relevância social dessas atividades.
A lógica absenteísta que caracterizou o Estado Liberal mostrou-se desastrosa
do ponto de vista social, sendo inadmissível que o Estado se omitisse da imprescindível
tarefa de tentar garantir, por via da regulação, o atingimento de determinadas metas, as
quais, diga-se, nem a iniciativa privada sem regulação, nem o Poder Público diretamente,
conseguiram assegurar satisfatoriamente.
125
Além disso, a regulação estatal deveria conter
123
Sobre os fundamentos e causas pelos quais o fluxo de financiamento privado para projetos de infra-estrutura
é inferior e mais complexo do que o financiamento de outros tipos de projeto, v. Mansoor Dailami e Michael
Klein. Government support to private infrastructure projects in emerging markets. Policy Working Paper,
Washington: Banco Mundial, n. 1.868, 1998.
124
Alerte-se o leitor que muitos doutrinadores, equivocadamente, reduzem a atividade estatal de regulação
unicamente à produção de normas. Contudo, a atividade de regulação é muito mais ampla e deve
compreender atividades de fiscalização, sancionamento, de composição de conflitos e organização geral do
setor. Assim, nossa decisão por abordar com maior detença o poder regulamentar das agências, em momento
algum deve ser confundido com uma redução conceitual da atividade de regulação que, como expusemos, é
e tende a ser mais ampla do que a normatização de um setor da economia.
125
Alexandre Santos de Aragão aduz que o “pluralismo e complexidade da sociedade, agregados ao número
cada vez maior de atividades dotadas de grandes particularidades técnicas a serem, se não prestadas
diretamente pelo Estado, por ele reguladas, inviabilizou o ideal liberal oitocentista, racional e formalmente
igualitário, de um ordenamento monocêntrico uniforme que, concebido de maneira inteiramente geral e
abstrata, abrangesse todas as atividades e atores sociais sem levar em conta as suas particularidades”.
Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. São Paulo: Forense, 2002. p. 379.
– 77 –
as falhas de mercado, propiciando, assim, um ambiente favorável à máxima eficiência
econômica nos setores regulados.
Praticamente em todos os artigos e capítulos de obras que tratam do poder
normativo das agências reguladoras, deparamo-nos, basicamente, com os seguintes temas:
separação de poderes, princípio da legalidade e delegação de poderes. Para os autores
mais conservadores, a atribuição de poder normativo às agências, com maior ou menor
intensidade, representaria transgressão inadmissível aos temas mencionados. Para a ala
mais moderna, esse fenômeno em nada altera ou transgride as normas constitucionais.
Para fins do presente estudo, discorreremos sobre o poder normativo das
agências em face dos seguintes temas, assim agrupados: (i) o regulamento no direito
brasileiro e a questão da separação e delegação de poderes; e (ii) a deslegalização.
5.2 O regulamento no direito brasileiro e a questão da separação e delegação de
poderes
A separação de poderes, já afirmava Montesquieu, embasado pela teoria
aristotélica, voltava-se à proteção da liberdade dos cidadãos. Citado autor sustenta que,
quando o Poder Legislativo se confunde com o Poder Executivo, não existe liberdade. O
mesmo acontece se o Poder Judiciário estiver vinculado ao Poder Executivo (o juiz
poderia se tornar um ditador) e ao Legislativo (o juiz seria o legislador, podendo gerar
arbitrariedades). A liberdade ruiria em face da possibilidade de um mesmo homem ou
grupo de homens exercerem esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as
resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas dos indivíduos.
126
Embora o próprio Montesquieu admita a penetração de um poder no outro, em
situações específicas, para que se evite a tentativa de que um se sobreponha ao outro,
esvaziando suas funções, a idéia de que compete a cada um dos poderes, precípua e
fundamentalmente, cada uma das atividades que lhe designam respectivamente
(Legislativo = elaborar as leis; Executivo = aplicar as leis; e Judiciário = julgar as
126
O espírito das leis. Tradução de Pedro Vieira Mota. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.
– 78 –
controvérsias) foi sempre tida como corolário da liberdade dos indivíduos,
127
notadamente
a partir do XVIII, com a queda de governos absolutistas.
Enquanto se compreende a relevância dessa conquista nos séculos passados,
que representou o fim do arbítrio e do despotismo, a vinculação do princípio da separação
de poderes à preservação das garantias individuais perdeu força ao longo do tempo.
Atualmente, esse princípio possui um valor mais pragmático da divisão de funções
estatais, do que de proteção ao indivíduo.
Desta forma, não há que cogitar que o exercício de poder regulamentar pelas
agências reguladoras (o que poderia, portanto, se caracterizar pelo exercício de poder
inerente ao Legislativo pelo Executivo) pudesse implicar violação ao princípio da
separação de poderes, ou ainda, mais gravosamente, perda ou diminuição de garantias dos
indivíduos em face do Estado.
Então, como se deve conceber o regulamento expedido pelas agências
reguladoras, no direito brasileiro?
Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua o regulamento como
ato geral (de regra) abstrato, de competência privativa do Chefe do Poder
Executivo, expedida com a estrita finalidade de produzir as disposições
operacionais uniformizadoras necessárias à execução da lei cuja aplicação
demande atuação da Administração Pública.
128
Para esse autor, a figura do regulamento no ordenamento jurídico brasileiro é
bastante reduzida, em razão da intelecção que faz do princípio da legalidade (art. 5.º, II, da
Constituição Federal).
129
Referido autor conclui existir restrição absoluta para que o
regulamento inclua no sistema positivo qualquer regra geradora de direito ou obrigação
127
A própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu penúltimo artigo, estabelecia
que “Any society in which no provision is made for guaranteeing rights or for the separation of powers, has
no Constitution”. (Em vernáculo: “Qualquer sociedade em que nenhum dispositivo é produzido para
assegurar direitos ou para separar poderes, não tem Constituição”.)
128
Curso..., cit., p. 315. Destaques no original.
129
“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.” E não de
regulamento, portaria e demais instrumentos normativos infralegais, complementa aquele autor.
– 79 –
nova.
130
Rechaça a idéia de regulamento autônomo. Para ele, haveria inovação proibida
sempre que seja impossível afirmar que aquele específico direito, dever, obrigação,
limitação ou restrição já estavam estatuídos e identificados na lei regulamentada.
Reversamente, haveria inovação proibida quando se pudesse sustentar que aquele
específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição incidentes sobre alguém não
estavam já estatuídos e identificados na lei regulamentada. A identificação não
necessitaria ser absoluta, mas deveria ser suficiente para que se reconhecessem as
condições básicas de sua existência em vista de seus pressupostos, estabelecidos na lei e
nas finalidades que ela protege.
A questão que se impõe é saber qual o nível de detalhamento das competências
normativas que a lei deverá possuir, de modo a realizar a atribuição de competência
validamente a uma agência reguladora, garantindo, assim, a constitucionalidade de um
regulamento. Carlos Ari Sundfeld sustenta que a
constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver
estabelecido standards suficientes, pois do contrário haveria delegação pura e
simples de função legislativa. Saber qual é o conteúdo mínimo que, nessas
circunstâncias, a lei deve ter é uma das mais clássicas e tormentosas questões
constitucionais, como se vê na jurisprudência comparada, em países tão
diferentes quanto os Estados Unidos, a Alemanha e a França.
131
Em sentido semelhante, confira-se a lição de Marçal Justen Filho, para quem:
[é] problemático determinar limites mais precisos, objetivamente aplicáveis,
sobre a densidade normativa mínima da lei. O que se pretende é evitar que a
reserva constitucional para o Legislativo seja frustrada. Isso se passará quando
a disciplina normativa produzida por lei for tão sumária que sua
complementação poderá conduzir a um resultado qualquer. [...] Não se admite
que o legislador seja tão simplista e omisso que a produção normativa
atribuída a agência se caracterize como bastante em si mesma para gerar
qualquer solução que bem lhe apraza.
132
130
Na mesma linha, Pontes de Miranda, que assim coloca o tema: “[s]e o regulamento cria direitos ou
obrigações novas, estranhos à lei, ou faz reviver direitos, deveres, pretensões, obrigações, ações ou
exceções, que a lei apagou, é inconstitucional. [...]. Em se tratando de regra jurídica de direito formal, o
regulamento não pode ir além da edição de regras que indiquem a maneira de ser observada a regra
jurídica”. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969. 2. ed. São Paulo: RT, 1970. t.
III, p. 316.
131
Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 27-28.
132
O direito..., cit., p. 524.
– 80 –
Para Pedro Dutra,
[a] subordinação de uma norma regulamentar aos temos da Lei é integral; esta
encontra o seu âmbito interior (sic) da Lei, ou na fração deste âmbito que a Lei
lhe reservar. Se a Lei não indicar quais as matérias que podem fazer objeto de
normas reguladoras, ou não excluir as matérias além daquelas que indicou, a
matéria delas será a matéria da Lei, não podendo, em qualquer hipótese, as
normas regulamentares alterarem, acrescentando-as ou suprimindo-as, as
disposições da Lei; podem apenas particularizá-las, explicitá-las. Quer dizer,
às normas regulamentares é permitido somente desdobrar as disposições da
Lei, objetivando-as.
133
Maria Sylvia Zanella Di Pietro alega que as agências reguladoras
nem podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os regulamentos
autônomos não têm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem
podem regulamentar as leis, porque essa competência é privativa do Chefe do
Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegação teria que ser feita
pela autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo legislador. As
únicas normas que podem estabelecer têm que produzir efeitos internos
apenas, dirigidos à própria agência, ou podem dizer respeito às normas que se
contêm no edital de licitações, sempre baseadas em leis e regulamentos
prévios.
134
Lúcia Valle Figueiredo entende que
[o] nosso ordenamento jurídico não permite que obrigações, proibições,
constrangimentos aos administrados, façam-se por outro meio que não a lei
(art. 5.º, inciso II), obrigando-os, destarte, a grande esforço de intelecção para
o deslinde de quais sejam os limites do órgão regulador. [...]. No direito
brasileiro, obrigações somente se criam por lei e o poder regulamentar do
Presidente da República limita-se a fixar os parâmetros e os standards para a
execução da lei, atribuição específica do Executivo.
135
Portanto, embora referidos juristas entendam existir necessidade de que a lei
ofereça parâmetros objetivos com base nos quais a atividade normativa poderá ser exercida de
modo delegado pelas agências reguladoras, é fato que tais juristas não se arriscam a traçar
mais precisamente os contornos mínimos que as leis que delegam competência normativa hão
de seguir. Fica-se, portanto, no plano dos conceitos indeterminados, daquilo que cada um
entende como standard e, portanto, do subjetivismo que acaba por transferir ao Poder
133
O poder regulamentar dos órgãos reguladores. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar,
n. 221, p. 247, jul.-set. 2000.
134
Direito administrativo, cit., p. 397.
135
Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 138-139.
– 81 –
Judiciário a prerrogativa de, em um caso concreto, avaliar se o dispositivo regulamentar
controverso é aplicável por encontrar-se acolhido legitimamente no nosso ordenamento
jurídico, ou se deve ser afastado por sua antijuridicidade, caso tenha nascido do exercício
ilegítimo de atividade legislativa, própria e indelegável.
136
Para alguns autores, a omissão do Poder Legislativo em exercer de modo pleno
sua função precípua pode configurar a delegação de poder legislativo, que não encontra
amparo em nosso ordenamento jurídico. Para essa linha, o regulamento criador de direitos,
além de violar o princípio da legalidade, implicaria delegação imprópria de Poder Legislativo.
Assim, portanto, os arts. 5.º, II, e 84, IV, da Constituição Federal impedem que o Executivo,
por ato seu, possa estabelecer restrições à liberdade e à propriedade dos indivíduos. A razão
do Estado de Direito é a proteção do indivíduo contra arbítrios do Poder Público. Esse,
estruturado sob a tripartição do Poder, somente por meio da lei pode estabelecer obrigações e
deveres aos indivíduos, nunca atos isolados do Chefe do Poder Executivo.
Portanto, a maioria dos administrativistas nacionais afirma, como vimos, que o
único regulamento possível, sob a ótica constitucional, seria o regulamento executivo.
137
136
Eros Roberto Grau arrisca uma interpretação relativamente ousada acerca da questão das inovações que um
regulamento eventualmente possa trazer ao ordenamento jurídico brasileiro, em face do princípio da
legalidade. Ao abordar a questão dos regulamentos em face ao princípio da legalidade, apresenta a seguinte
diferenciação: (i) vinculação da Administração às definições da lei (reserva legal); e (ii) vinculação da
Administração às definições decorrentes da lei (reserva da norma). No segundo caso, ainda que ocorra a
imposição de direitos e deveres novos por via regulamentar, não estaria sendo violado o princípio da
legalidade, porquanto o comando regulamentar decorre de previsão implícita ou explícita de um ato
legislativo. Para esse autor, haveria os (i) regulamentos executivos ou de execução (que decorrem de
atribuição do exercício de função normativa explícita do texto constitucional (art. 84, IV, da Constituição) e
destinam-se ao desenvolvimento da lei, no sentido de deduzir os diversos comandos nela já virtualmente
abrigados; (ii) regulamentos autorizados (decorrem de atribuição do exercício de função normativa explícita
em ato legislativo e, nos limites dessa atribuição, podem criar obrigações); e (iii) regulamentos autônomos
ou independentes (decorrem de atribuição do exercício de função normativa implícita do texto
constitucional, para fins de viabilizar a atuação do Estado no desenvolvimento de função administrativa de
sua competência, podendo criar obrigações). Eros Grau nega a existência de delegação de função normativa
pelo Poder Legislativo às agências reguladoras. Para ele, a função normativa é composta da função
legislativa (essa, sim, privativa do Poder Legislativo) e da função normativa (essa, aberta a outros órgãos e
entes vinculados ao Poder Executivo, nos termos da Constituição e da Lei). Ver Direito posto e direito
pressuposto, cit., p. 225 e ss.
137
A razão de ser do regulamento executivo subsistiria, portanto, na medida em que houvesse
discricionariedade por parte da Administração, que poderia gerar tratamento diverso aos administrados, na
aplicação da lei. Portanto, a importância dos regulamentos executivos repousaria no princípio da igualdade.
O poder hierárquico do Chefe do Executivo seria, nesse caso, o fundamento da função regulamentar e os
destinatários desses regulamentos seriam os próprios agentes da Administração Pública incumbidos de
aplicar a lei.
– 82 –
Soma-se a isso o princípio da indelegabilidade de poderes (vedado implicitamente pelo
art. 60, § 4.º, III, da Constituição) tornam-se írritos ao direito brasileiro os chamados
regulamentos autônomos ou delegados.
Deve-se consignar, ainda, que o art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias determinou a revogação de todas as normas delegadoras de competência
normativa, in verbis:
Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da
Constituição, sujeito esse prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos
legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência
assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que
tange a:
I – ação normativa;
Esclareça-se que esse dispositivo de modo algum deve ser interpretado no
sentido de não se permitir a delegação de poder normativo às agências reguladoras, nos
limites previstos e aceitos constitucionalmente.
138
Conclui-se que um ponto importante no processo de regulação a ser
desenvolvido pelas agências reguladoras é a lei atributiva de competência normativa. Com
efeito, a regulação pode ficar sujeita a constantes revisões por parte do Poder Judiciário,
na medida em que se verifique que a lei atributiva excedeu o nível tolerável de delegação
normativa. Além disso, as próprias agências reguladoras devem se pautar para que não
excedam a autorização legislativa que confere legitimidade ao processo de normatização
que levarão a efeito.
5.3 Deslegalização
Cumpre-nos, então, discorrer sobre outro fenômeno ou instituto que muito se
debate na doutrina, em relação à delegação ou atribuição de função normativa às agências
reguladoras. Trata-se da deslegalização.
138
No mesmo sentido, José Maria Pinheiro Madeira. Agência reguladora. Jus Navegandi, 2001. Disponível em:
<http://www.jusnavegandi.com.br>. Acesso em: 5. jun. 2007.
– 83 –
Concebida pelo direito europeu e notadamente desenvolvida pela doutrina
francesa e italiana, a teoria da deslegalização, baseada na diferenciação entre titularidade e
exercício da atividade legislativa, assentou-se no conceito da retirada, pelo próprio
legislador, de certas matérias, do domínio da lei, passando-as ao domínio do regulamento.
Criava-se, portanto, a figura da lei de deslegalização que, sem adentrar na
matéria que deveria, em princípio, ser disposta em lei, viabilizaria o seu tratamento por
meio de outras fontes normativas (infralegais).
A deslegalização operaria, então, como uma espécie de transferência da função
normativa da sede legislativa estatal a outra sede normativa. Eduardo García de Enterría
aduz que a deslegalização seria uma operação efetuada por uma lei que, sem entrar na
regulação material do tema, até então disposto em lei anterior, abre tal tema à
disponibilidade do poder regulamentar da Administração. Uma lei de deslegalização não
opera diretamente na regulação, mas tão-somente degrada formalmente o grau
hierárquico da lei de modo que, a partir de então, possa vir a ser regrada por simples
regulamentos. Assim, os regulamentos editados poderiam revogar as leis degradadas e,
portanto, inovar na ordem jurídica.
139
A deslegalização consiste, então, na desqualificação, disposta expressamente
em lei, de determinada norma, originariamente legislativa, à qual viria a ser atribuída
estatura regulamentar.
Traçados, de maneira sumária, os principais contornos do conceito da
deslegalização, cumpre-nos indagar se a deslegalização é um fenômeno aceito pelo nosso
direito constitucional.
Pioneiramente, Diogo de Figueiredo Moreira Neto adaptou os conceitos gerais
europeus de deslegalização às hipóteses de delegação normativa realizada no Brasil, em
favor das agências reguladoras e demais órgãos do Poder Executivo. Na realidade, Diogo
de Figueiredo apresentou sua definição ao fenômeno, cujo debate se intensificou
139
Sobre esse assunto, recomenda-se a leitura do autor em Legislación delegada, potesdad reglamentaria y
control judicial, 3. ed., Madrid: Civitas, 1998.
– 84 –
especialmente nos anos 90, fruto de uma desejada atuação célere, flexível e técnica do
Estado brasileiro, distanciada de questões político-partidárias.
Confira-se:
Modalidade anômala de transferência sem delegação é a deslegalização, pela
qual as casas legislativas abrem um espaço normativo, quase sempre de
natureza técnica, em que se demitem da função de criar normas legais para
que outros entes, públicos ou privados, o façam, sob os limites e controles por
elas estabelecidos
140
(grifos nossos).
Quanto à admissibilidade do fenômeno da deslegalização pelo ordenamento
jurídico brasileiro, afirma Diogo de Figueiredo que a deslegalização somente não será
admitida se a própria Constituição proibi-la específica e expressamente, do contrário, será
sempre possível.
Sustenta o autor que a deslegalização não produz legislação da mesma
hierarquia que as leis, essas entendidas no sentido amplo, como produtos dos processos
legislativos políticos, tratados na Constituição de 1988, no art. 59 e seus sete incisos. E,
por essa razão, as normas reguladoras baixadas pelas agências delegatárias não podem
alterar nem, muito menos, derrogar as leis (no sentido amplo), bem como os atos
normativos remissivos, dela derivados.
141
Alexandre Santos de Aragão, talvez o mais fiel parceiro de Diogo de
Figueiredo, na defesa da deslegalização no direito brasileiro, assim discorreu sobre o
tema:
A deslegalização ou delegificação é mais uma novidade doutrinária do que
propriamente legislativa. Ou seja, antes de a doutrina começar a sistematizá-la,
várias de nossas leis e regulamentos a incorporaram. Na verdade, a
deslegalização é um instituto umbilicalmente ligado à atribuição, mormente na
seara econômica, de largos poderes normativos a órgãos ou entidades da
Administração Pública.
142
140
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de direito administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
p. 33.
141
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Natureza jurídica, competência normativa e limites de atuação. Revista
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, n. 215, p. 82, jan.-mar. 1999.
142
Agências reguladoras..., cit., p. 418.
– 85 –
O instituto da delegificação constitui fenômeno inteiramente distinto das
manifestações de poder regulamentar acima analisadas, nas quais o legislador,
no uso da sua liberdade para dispor sobre determinada matéria, atribui um
maior ou menor campo de atuação normativa à Administração, que
permanece, em todo caso, subordinada às leis formais preexistentes e aos
balizamentos por ela formulados. Os regulamentos assim expedidos não
podem revogar leis anteriores e são revogáveis por leis posteriores. Por isto,
entendemos que não podem ser impugnados mediante o argumento de ter
havido delegação de poder legislativo – integram o Direito positivo, mas não
possuem força de lei.
143
O autor sustenta, ainda, que os regulamentos deslegiferados não têm força de
lei e, portanto, não há que falar em delegação de Poder Legislativo; essa, pois, sua
resposta direta àqueles que negam existência à deslegalização lhe atribuindo o adjetivo de
inconstitucional.
Diogo de Figueiredo e Alexandre Santos do Aragão ressaltam que, no direito
brasileiro, a própria Constituição Federal opera a deslegalização em favor de entidades
estatais e até não-estatais, sendo exemplos são os arts. 217, inciso I (em favor das
entidades desportivas privadas), 21, inciso XI (em favor do órgão regulador do setor de
telecomunicações) e 177, § 2.º, inciso III (em favor do órgão regulador do setor
petrolífero), entre outros.
O problema maior de conceber o instituto da deslegalização entre nós (pelo
menos aquela tal como definida por Eduardo García de Enterría) reside no fato de que
deveria existir uma lei degradadora do grau hierárquico de outra lei. Seria como uma lei,
aprovada pelo Congresso, que passasse a ser considerada uma norma infralegal e, como
tal, revogável por outra norma infralegal. Alexandre Santos de Aragão afirma que a
técnica da deslegalização se limita a esse plano formal de manipulação sobre o grau
hierárquico da norma.
Assim, imagine-se o seguinte exemplo: lei federal regula a exploração de
bacias petrolíferas no país. Posteriormente, edita-se outra lei que remete o trato da matéria
à regulação da Agência Nacional de Petróleo (ANP). Em seguida, edita a ANP uma
resolução dispondo sobre tal exploração de bacias petrolíferas, cujos termos sejam
143
Princípio da legalidade e poder regulamentar no Estado contemporâneo. Revista de Direito Administrativo,
Rio de Janeiro, n. 225, p. 126, jul.-set. 2001.
– 86 –
conflitantes com aqueles constantes da lei federal que até então regulava a matéria. Pela
teoria clássica da deslegalização, ter-se-ia que admitir a ab-rogação da lei federal (cuja
hierarquia normativa havia sido reduzida a regulamento) pela resolução editada
ulteriormente pela autarquia. Indaga-se: seria possível tal fenômeno no Brasil? Parece-nos
que não. O que se opera na deslegalização clássica é o rebaixamento da lei anterior à
qualidade de norma infralegal.
Seria possível admitir o fenômeno da deslegalização e negar a ocorrência de
delegação de funções legislativas em favor do Executivo? Novamente, afigura-se negativa
a resposta.
Com efeito, há doutrinadores que entendem que referida transferência de
competência só pode ser realizada pela própria Constituição Federal, a qual não permite
aos legisladores delegar poderes que por ela lhes foram atribuídos. Assim, para esta
corrente doutrinária, a admissão da deslegalização por via legislativa implicaria a
derrogação infraconstitucional de competências fixadas pelo Poder Constituinte.
Marçal Justen Filho é contumaz, ao alegar que a “concepção da deslegalização
ou delegificação não se afigura como aplicável ao Direito brasileiro. Ao menos, não há
cabimento de produzir a transferência de competência normativa reservada
constitucionalmente ao Legislativo para o Executivo”.
144
Concordamos integralmente com o citado administrativista. Do ponto de vista
do processo de regulação, torna-se necessário respeitar as competências constitucionais
determinadas para cada um dos Poderes, de modo a, novamente, buscar uma estabilidade
do marco regulatório em cada um dos setores da economia sujeitos à regulação por parte
das agências reguladoras.
144
O direito..., cit., p. 495.
– 87 –
5.4 Finalidades da regulação estatal
A doutrina, de modo geral, sustenta que a atividade de regulação do Estado
deveria se preocupar em sanar falhas de mercado, ou seja, resume as finalidades a serem
atingidas pelo processo de regulação em três grandes linhas: (i) concorrência; (ii)
externalidades; e (iii) assimetria de informação.
5.4.1 Concorrência
A deficiência na concorrência se caracteriza quando não existe disputa
suficiente e equilibrada no mercado, o que impede que o exercício de dada atividade
econômica produza efeitos coletivos positivos.
A ausência de concorrência em um determinado setor pode advir de várias
causas. A mais recorrente delas é o monopólio atingido por um agente de mercado, de
modo que os consumidores ficam sem opção de obter um produto ou serviço semelhante.
Nessa situação, o agente monopolizador pode se ver tentado a abusar dos preços
praticados, o que reduz a eficiência do sistema como um todo.
Vale dizer que há determinados setores que, por suas características próprias,
qualificam-se como monopólios naturais.
145
Isso porque não se poderia, com eficiência
econômica, garantir a presença de um segundo agente econômico no mesmo setor. A
“quebra” do monopólio, contudo, pode não se apresentar como uma solução efetiva para
fins de correção dessa falha de mercado, na medida em que poderiam ser perdidas
economias de escala importantes para a prestação do determinado serviço, além de serem
incertos os efeitos da reacomodação dos diversos agentes de mercado, podendo levar, em
alguns casos, a um aumento de custos e preços. Assim, faz-se necessária uma cautelosa
avaliação por parte do Estado, na regulação de situações dessa natureza, na medida em
que uma regulação equivocada poderia acarretar um agravamento da situação dos
consumidores, ou seja, tudo aquilo que se quer evitar com a atividade interventora do
Estado.
145
Como saneamento básico, transmissão de energia elétrica, entre outros.
– 88 –
Há também uma forma inversa de monopólio que é definida como
monopsônio, que se caracteriza quando houver apenas uma empresa capaz de adquirir um
determinado produto ou serviço, ofertado por uma pluralidade de fornecedores, podendo,
assim, abusar na imposição de condições à referida contratação.
Diversas outras condutas podem, evidentemente, ser reputadas contrárias ao
princípio da livre concorrência, como o dumping, o cartel, etc., que reclamam por uma
intervenção estatal eficiente, para evitar a concretização de danos à competição e punir os
agentes econômicos envolvidos em tais condutas.
146
Vale ressaltar que em todo segmento econômico carente de competição, a
regulação torna-se ainda mais relevante, com o objetivo de atingir os seguintes objetivos:
(i) garantir tratamento justo aos usuários dos serviços, que não disporão das proteções
naturais advindas da competição (como preços menores e qualidade crescente); (ii)
assegurar que os demais agentes de mercado tenham acesso justo à infra-estrutura
controlada pela empresa dominante; e (iii) evitar que haja a simples transferência do
monopólio das mãos do Estado, para as mãos de um particular, quando se tratar de um
processo de desestatização de algum setor econômico.
5.4.2 Externalidades
Há externalidade sempre que uma determinada relação jurídica produz efeitos
geralmente não mensuráveis a sujeitos que não participam de uma determinada relação
jurídica. São efeitos econômicos relevantes que não refletem diretamente nos preços
praticados.
Exemplo muito comumente citado de externalidade é a poluição de uma
fábrica, que não atinge os produtores ou os consumidores diretos dos produtos (agentes
vinculados a uma relação jurídica), e sim os habitantes das regiões próximas ou limítrofes
146
Não por outra razão que a nossa lei de proteção à concorrência (Lei 8.884/94), em seu art. 54, estabelece, de
modo bastante abrangente, que: “[o]s atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de
qualquer forma prejudicar a livre concorrência, ou resultar na dominação de mercados relevantes de bens ou
serviços, deverão ser submetidos à apreciação do Cade”.
– 89 –
à fábrica. Assim, transferem-se a um terceiro (Estado ou indivíduos afetados) os custos
relacionados ao exercício de uma atividade econômica desempenhada por terceiros,
causadora de danos ou prejuízos sociais.
147
As externalidades podem ser positivas ou negativas, conforme gerem um
benefício ou um malefício. Sustenta Calixto Salomão Filho que
a idéia é aqui, portanto, contrária aos pressupostos neoliberais. O objetivo é
francamente redistributivo. Pouco importa se o resultado final será um
aumento ou decréscimo da riqueza global (Pareto) ou, ainda, que exista a
possibilidade teórica de compensação entre beneficiários e prejudicados
(Kaldor-Hicks). O que importa é a existência de relevância social na atividade,
que faz com que ela não possa ser prestada pelos particulares sem efeitos
distributivos perversos. Nessas áreas sensíveis, geradoras de externalidades
sociais por natureza, é inviável a participação do particular.
148
Entendemos, contudo, que não seria bem o caso de a participação do particular
ser inviável, mas sim que seria inconveniente a participação do particular sem a
intervenção do Estado capaz de atenuar o desequilíbrio distributivo causado com a
atividade econômica geradora dessas externalidades. Com efeito, não se trata de impedir
que o particular exerça uma atividade causadora de externalidades, e sim de corrigir, por
meio da intervenção estatal, os efeitos por elas causados. No exemplo relativo à poluição,
poder-se-ia exigir, por meio de regulação, que as empresas instalassem filtros para
controle de poluentes, ou que fosse instituída uma contribuição compulsória para fundo a
ser destinado à proteção ambiental, entre outras.
147
Versando sobre esse mesmo exemplo de externalidade (poluição industrial), Carolina Theodoro da Silva
Mota alega que “o aumento diário do número de pessoas afetadas – como no caso de uma indústria que
polui o meio ambiente – torna a comunicação entre tais pessoas cada vez mais difícil, impedindo qualquer
tipo de negociação e, por conseqüência, a criação de um consenso que permita estabelecer uma solução que
corresponda aos anseios de todos. [...] Essa regulação deverá alcançar, na medida do possível, o resultado
que seria obtido caso fosse possível a negociação direta entre os diversos grupos, representantes de
interesses conflitantes, envolvidos nessa relação”. A regulação e desregulação: uma discussão sobre o
equilíbrio entre mercado e coletividade. In: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Org.). Direito regulatório. 2. ed.
Belo Horizonte: Fórum, 2004. p. 171.
148
Regulação..., cit., p. 28. O autor exemplifica, ainda, a existência de externalidades na área da educação.
Sustenta que um estudante nunca estaria disposto a pagar pela escola o enorme benefício social trazido pela
educação, até porque tal benefício não seria passível de mensuração. Os agentes privados tenderiam a
desvirtuar o sistema educacional, oferecendo ensino de baixa qualidade (deixando de produzir
externalidades sociais positivas) ou seriam levados a aumentar o preço cobrado pelo ensino, de modo a
torná-lo acessível a uma minoria, gerando, igualmente, externalidades sociais negativas. Conclui o autor não
haver regime de direito público capaz de alterar a mentalidade individualista dos particulares e que, nessas
condições, o setor não é auto-regulamentável, devendo o Estado prestar diretamente o serviço.
– 90 –
5.4.3 Assimetria de informações
A assimetria de informações consistiria em uma desigualdade no nível de
informações disponíveis ou assimiladas pelos diversos agentes do mercado, de modo que
alguns deles (geralmente a maioria), por não deterem informações corretas ou adequadas
acerca das características de um produto ou serviço, acabam por tomar decisões
equivocadas, que provavelmente não seriam tomadas, caso houvesse um nível de
informação melhor à disposição de referido agente.
Essa assimetria de informações pode acometer os agentes produtores, os
agentes consumidores ou mesmo o próprio Estado. Quando a assimetria de informações
acomete os agentes produtores, geralmente a conseqüência é a redução ou eliminação da
concorrência. Nesse caso, caberá ao Estado analisar se essa situação é admissível ou não
em face dos valores e princípios da livre concorrência e livre iniciativa e, com base nesse
juízo, intervir ou tolerar determinada situação.
149
Inegavelmente, as duas modalidades mais graves de assimetria de informações
são aquelas que afetam os consumidores ou o próprio Estado. Ao afetar os consumidores,
gera uma situação injusta pela qual a empresa que não possui um produto ou serviço
adequado apropria-se de uma vantagem competitiva decorrente, precisamente, da carência
de informações por parte do mercado consumidor. Assim, o consumidor acaba preferindo
um produto potencialmente nocivo à saúde ao produto saudável, um produto ultrapassado
tecnologicamente ao atual, de qualidade inferior ao de superior qualidade, e assim por
diante.
A regulação estatal entra justamente para permitir que, com informações mais
detalhadas, os consumidores tenham melhores condições de exercer seu juízo de valor no
149
Vale dizer que o Estado deve ter muita cautela na identificação da causa relativa à existência de assimetria
de informações entre agentes produtores. Isso porque essa situação pode decorrer de causas legítimas ou de
causas ilegítimas, devendo a regulação atacar, evidentemente, apenas a segunda hipótese. É perfeitamente
aceitável que exista assimetria de informações proveniente simplesmente de uma superior eficiência
empresarial por parte de uma empresa ou grupo de empresas. Com efeito, não faria qualquer sentido uma
regulação que obrigasse a revelação de segredos industriais ou comerciais, em prol de uma simetria de
informações entre os agentes produtores de um determinado produto. Por essa razão, a intervenção do
Estado para sanar falhas decorrentes de assimetria de informações que envolva os agentes produtores deve
ocorrer apenas e tão-somente na medida da antijuridicidade da sua causa.
– 91 –
momento da aquisição de um bem ou serviço. Justificam-se aí, por exemplo, as regulações
que obrigam a apresentação dos ingredientes de produtos alimentícios e seus valores
calóricos, das contra-indicações de medicamentos, dos riscos relativos ao manuseio de
brinquedos por crianças, dos desvios de qualidade possíveis em produtos duráveis, entre
tantas outras congêneres.
Outra modalidade grave de assimetria de informações é aquela que atinge o
próprio Estado. Isso pode ocorrer quando o Estado não possui um nível mínimo de
informações capaz de permitir que ele perceba a ocorrência de uma falha e atue de modo a
eliminá-la. Nesses casos, geralmente, o Estado peca por omissão e o mercado não se
desenvolve de maneira correta em razão de limitações cognitivas da própria organização
estatal.
Feitas essas alusões acerca dos limites constitucionais à atividade de regulação,
bem como da finalidade a que esta deve se destinar, torna-se importante analisarmos o que
a doutrina internacional especializada reputa como relevante, no que se refere à regulação
de infra-estruturas públicas, de modo a atrair os tão necessários investimentos privados.
Examinaremos, em seguida, o modelo de regulação previsto para as nossas agências
reguladoras, para verificar em que medida o Brasil está alinhado com a orientação
internacional.
150
150
O autor não está apresentando qualquer juízo de valor sobre a propriedade ou impropriedade do Poder
Público brasileiro seguir esse modelo idealizado pelas entidades financiadoras internacionais. A questão
pragmática que se coloca é que, se não seguir, certamente terá maiores dificuldades em conseguir
financiamento desses órgãos aos projetos prioritários do País.
– 92 –
6
APONTAMENTOS SOBRE A PERCEPÇÃO INTERNACIONAL
DE UM MODELO IDEAL PARA REGULAÇÃO DE
INFRA-ESTRUTURAS EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
César Calderón e Luis Servén analisaram, em nada menos do que cento e vinte
e um países, os impactos econômicos e sociais do desenvolvimento de infra-estruturas, no
período compreendido entre 1960 e 2000.
151
De acordo com esses autores, os efeitos do
desenvolvimento de infra-estrutura para as classes menos privilegiadas de uma população
são superiores àqueles verificados para a classe média. Conceitualmente, a infra-estrutura
viabiliza o acesso da classe menos favorecida às áreas centrais de desenvolvimento
econômico. Exemplifica os autores que a expansão da malha rodoviária no Brasil e na
Argentina foi determinante para uma maior integração das áreas mais pobres ao restante
do País. Os investimentos em infra-estrutura também causam efeitos positivos na redução
de mortalidade infantil e no nível educacional da população
.
152
Ao final do exaustivo trabalho que se propuseram a realizar, César Calderón e
Luis Servén concluíram que:
[f]inalmente, e talvez mais importante, a conclusão de que a infra-estrutura
aumenta tanto o crescimento quanto reduz as desigualdades de renda implica
dizer que o desenvolvimento da infra-estrutura pode ser um ingrediente de
sucesso para redução da pobreza. Além de aumentar o nível de renda da
população como um todo, ajuda a aumentar a renda das classes menos
favorecidas mais acentuadamente. Isso nos sugere que o desenvolvimento de
infra-estrutura deve estar no topo da agenda sobre redução de pobreza.
153
151
César Calderón e Luis Servén. The effects of infrastructure development on growth and income distribution.
Central Bank of Chile. Working Paper, n. 270, 2004. Disponível em:
<http://www.bcentral.cl/eng/stdpub/studies/workingpaper/pdf/dtbc270.pdf>. Acesso em: 27. out. 2006.
152
Referidos autores afirmam que um aumento de 10% em saneamento e água tratada leva a uma redução da
mortalidade infantil entre 4% e 5%. Foram também resumidas as mais recentes evidências dos impactos de
projetos de infra-estrutura em diferentes setores: na educação, um melhor sistema de transporte e uma malha
rodoviária mais segura aumentam a freqüência escolar; no setor elétrico, verificou-se maior dedicação aos
estudos e uso de computadores, entre outros.
153
César Calderón e Luis Servén. The effects …, cit., p. 27. No original: “Finally, and perhaps most
importantly, the conclusion that infrastructure both raises growth and lowers income inequality implies that
infrastructure development may be a key win-win ingredient for poverty reduction. In addition to raising
– 93 –
Segundo Ioannis N. Kessides, diversas economias em desenvolvimento e em
transição não reuniram pré-requisitos institucionais para uma regulação eficiente, o que
inclui:
¾ Separação de poderes, especialmente entre o Executivo e o
Judiciário;
¾ Instituições políticas e econômicas críveis e em bom funcionamento;
¾ Independência do Judiciário;
¾ Sistema legal que proteja a propriedade privada de expropriação pelo
Estado ou pela lei, sem uma indenização justa;
¾ Garantia de revisão judicial para evitar desrespeito pelo regulador de
princípios básicos de eqüidade;
¾ Normas e regras – suportadas por instituições – que deleguem poder
à burocracia e que permitam agir com algum grau de independência
com relação ao governo central;
¾ Sólida legislação contratual e mecanismos para resolver disputas
contratuais;
¾ Sólidos procedimentos administrativos que permitam um amplo
acesso ao processo regulatório e que sejam transparentes;
¾ Servidores suficientes e treinados em princípios econômicos,
contábeis e jurídicos.
154
Ainda segundo esse autor, a atividade de regulação de infra-estruturas deve ser
caracterizada pelos seguintes elementos: (i) coerência; (ii) independência; (iii)
imputabilidade/responsabilidade (accountability); (iv) transparência; (v) previsibilidade;
(vi) capacitação.
Explicitemos os principais contornos de cada um desses seis elementos do
processo de regulação, na visão de I. Kessides.
society’s overall level of income, it would help raise income of the poor more than proportionately. This
suggests that infrastructure development should rank at the top of the poverty reduction agenda”.
154
Ioannis Kessides. Reforming..., cit., p. 82.
– 94 –
Coerência: as regulações de cada setor de infra-estrutura devem ser
complementares e mutuamente sustentadas. As leis de diretrizes da regulação devem estar
em sintonia e a regulação deve ser consistente com o passar do tempo. A coerência
regulatória exige que os reguladores e ministros tenham claramente definido suas
responsabilidades, de modo a evitar conflitos de competência ou de prestação jurisdicional
administrativa.
155
Independência: é fundamental que a regulação seja feita de modo isento de
influências políticas, tanto no processo legislativo quanto no exercício jurisdicional na
esfera administrativa. Alguns parâmetros para se alcançar um nível de independência são,
entre outros, os seguintes: (i) outorgar competências ao regulador, por meio de lei, sem
controle ministerial; (ii) estabelecer requisitos profissionais claros, para contratação dos
reguladores; (iii) existência de mandatos fixos, sem demissão ad nutum e
preferencialmente alternados, permitindo uma substituição gradual e sucessiva dos
conselheiros; (iv) conferir autonomia financeira às agências, por meio de valores cobrados
dos usuários ou dos prestadores de serviços, de modo a evitar constrição orçamentária
pelo Executivo; (v) permitir uma remuneração adequada aos servidores das agências, de
modo a manter um bom quadro funcional; (viii) não permitir a revisão administrativa das
decisões das agências.
Imputabilidade/responsabilidade (accountability): a independência do
regulador deve estar diretamente associada à sua imputabilidade e à sua responsabilidade.
Algumas medidas poderiam ser exemplificadas, para que o regulador seja responsável
pelo correto exercício de sua atividade, como: (i) definição de metas primárias e
secundárias a serem atingidas com a regulação; (ii) revisão judicial das decisões das
agências; (iii) exigência de preparo de relatórios anuais a serem revisados por auditores ou
155
Nos Estados Unidos, no final da década de 80, ficou amplamente conhecida a “Doutrina Chevron”, pela
qual se outorgava às agências reguladoras a prerrogativa de definir, em caso de ambigüidade da norma, a
melhor interpretação para ela. Até mesmo o Poder Judiciário não poderia substituir a interpretação realizada
pelas agências, nessas hipóteses, por outra própria. Sobre esse debate, v. Cass Sustein, em O
constitucionalismo após o New Deal. In: Paulo Mattos (Coord.). Regulação econômica e democracia. São
Paulo: Editora 34, 2004. p. 131-242. Ver também John Reese. Bursting the Chevron Bubble: clarifying the
scope of judicial review in troubled times. Fordham Law Review, n. 1.103, 2004. Disponível em:
<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=629367>. Acesso em: 12. jun. 2007.
– 95 –
comissões do legislativo; (iv) exoneração de servidores que agirem de modo impróprio;
(v) motivação e publicação das decisões.
Transparência: a transparência é essencial em qualquer país democrático para
que se possa avaliar o desempenho dos governantes. Todas as regras e decisões devem
estar em banco de dados público.
Previsibilidade: admite-se que a agência reguladora altere um padrão de
decisão, em situações equivalentes, somente quando se verificarem problemas
significativos com as decisões anteriores. O stare decisis exige que casos com os mesmos
fatos sejam julgados da mesma forma, todas as vezes. Os reguladores devem comprovar e
fundamentar qualquer mudança de orientação.
Capacitação: a falta de condições financeiras e de recursos humanos tem sido
um dos principais desafios para os reguladores, em países emergentes. Em diversos
países, os recursos orçamentários e humanos não foram alocados com base em um
planejamento cuidadoso e racional. Em razão do domínio por engenheiros de diversas
atividades relacionadas às obras de infra-estrutura, alta prioridade é comumente atribuída
a funções puramente técnicas. Capacitações financeira, contábil e jurídica normalmente
ficavam para um segundo plano, dificultando as análises abrangentes e complexas que
precisam ser levadas a efeito pelos reguladores.
A América Latina vem perdendo sistematicamente espaço na prioridade dos
investidores internacionais, comparativamente aos países emergentes, principalmente do
leste asiático.
156
Essa é uma das conclusões mais enfáticas do estudo realizado pelos já
citados César Calderón e Luis Sérven, denominado “Trends in infrastructure in Latin
America 1980-2001”.
157
156
Mansoor Dailami e Michael Klein, na obra Government support to private infrastructure projects in
emerging markets, afirmam que praticamente metade de todo o financiamento privado transfronteira é
destinada ao leste asiático.
157
Sustentam os autores que a América Latina está atrás da média internacional em termos de qualidade e
quantidade de infra-estrutura, e não há evidência de que esse déficit esteja diminuindo – salvo no setor de
telecomunicações. Os investimentos em infra-estrutura foram reduzidos, como resultado da combinação
entre a retração do investimento público e limitada iniciativa do setor privado, que ficou essencialmente
– 96 –
Concluíram referidos autores que o Chile é o único país a apresentar
crescimento sustentado em infra-estrutura, mas que se trata de verdadeira exceção dentro
do contexto da América Latina. Assentaram também que os países que foram mais bem-
sucedidos na atração de investimento privado foram aqueles em que o setor público
continuou a investir consideráveis recursos nesses mesmos setores.
Srinkanth P. Srinivas ressalta que
questões legais e regulatórias também desafiam os investidores privados em
infra-estrutura na Colômbia. Um dos principais problemas é a falta de clareza
sobre o papel do setor público na regulação, operação e investimento. Esse o
tema central de preocupação dos investidores atualmente. Agências
reguladoras que nunca foram de fato independentes, mesmo quando
instauradas, continuam a ser vistas como imprevisíveis e arbitrárias em
estabelecer e alterar as regras do jogo. O controle das empresas estatais em
vários setores leva a percepção de falta de condições equânimes para
operadores privados.
158
Citando, posteriormente, o setor elétrico, afirma que o órgão regulador do setor
tem como característica uma profusão muito acentuada de normas, e muitas delas alteram
profundamente o segmento, como a forma de cálculo de custos, características de
fornecimento de energia, restrições tarifárias, entre outros exemplos.
Ainda nesse contexto, o autor sustenta que
[u]m alto número de mudanças cria significativa imprevisibilidade na
capacidade dos investidores privados estimarem seu desempenho financeiro e
conseqüentemente afetam negativamente suas lucratividades. Tais medidas
também transmitem a mensagem de que o governo não pretende cumprir com
as próprias regras e normas que editou quando os investidores privados
entraram. Quando os investimentos estão feitos, os investidores privados se
preocupam que as regras do jogo possam ser alteradas significativamente. Há
outras preocupações entre os investidores privados sobre o nível de
restrita às telecomunicações. World Bank Policy Research Working Paper, n. 3.401, set. 2004. Disponível
em: <http://ssrn.com/abstract=625278>. Acesso em: 1.º. out. 2006.
158
Srinkanth Srinivas. Colombia: mobilizing private capital for infrastructure. Washington: Banco Mundial,
2004. p. 8. No original: “[...], regulatory and legal issues also pose challenges to private investors in
infrastructure in Colombia. One of the main issues is the lack of clarity regarding the public sector’s role in
regulation, operation, and investment. This issue dominates investors concerns today. Regulatory
commissions that were never fully independent even at establishment continue to be seen as unpredictable
and arbitrary in setting and changing the rules of the game. The dominance of state owned enterprises in
many sectors leads to the perception of the lack of a level playing field for private operators”.
– 97 –
independência do CREG [órgão regulador], assim como a capacidade técnica
do CREG. [...] O governo é visto como ainda se valendo das tarifas elétricas
como instrumento de política social e, portanto, não sendo estabelecidas
somente com critérios econômicos. O fato de que praticamente metade da
capacidade de geração é controlada pelo Estado, juntamente ao seu papel de
órgão regulador, leva a um conflito de interesse em que os participantes
privados vêem como resultado decisões que lhes são sempre desfavoráveis.
159
As dificuldades enfrentadas pela Colômbia, acima retratadas, são praticamente
iguais às que se verificam no México. Embora o México tenha um histórico de controle
inflacionário e crescimento econômico superior ao constatado na Colômbia – o que é bem
recebido pelos investidores privados –, o modelo de regulação mexicano apresenta
diversos problemas. Estudo do Banco Mundial concluiu que para
atrair investimento privado, o arcabouço regulatório e institucional precisa
reduzir significativamente o risco do investidor. A experiência mexicana até
agora com regulação crível e autônoma é limitada. Nos setores de transporte,
água e elétrico, uma única esfera de ministério ou agência tem sido
responsável por formular políticas, desenvolvimento, operação efetiva e
investimento, assim como supervisão e monitoramento. O resultado de um
ambiente de regras confusas e poucos incentivos acentuou a percepção de alto
risco para entrantes privados, ineficiência de regulação, proteção contra abuso
de poder por operadores dominantes inadequada para o consumidor, e baixa
performance setorial.
160
Apesar das diferenças e peculiaridades de cada país da América Latina, é
possível encontrar diversos fatores comuns que dificultam a atração de investimentos
privados em projetos de infra-estrutura.
159
Srinkanth Srinivas. Colombia: mobilizing private capital for infrastructure, p. 9. No original: “The large
number of changes create substantial unpredictability in the ability of private operators to forecast their
financial performance and consequently adversely affect their profitability. Such actions also convey the
message that the government does not intend to comply with its own rules and regulations established at the
time the private investors came in. Once investments are locked in, private investors are concerned that the
rules of the game will change dramatically. There are also concerns amongst the private players regarding
the degree of independence of CREG as well as regarding the technical capacity of staff of CREG. […] The
government is viewed as still considering electricity tariffs as an instrument of social policy and hence
tariffs not being set on fully commercial considerations. The fact that nearly half the generation capacity is
still controlled by the state, in addition to its role as a regulator leads to conflicts of interest which private
participants see as leading to decisions that are often to their detriment”.
160
Private solutions for infrastructure in México – Country Framework Report for Private Participation in
Infrastructure. Washington: Banco Mundial, 2003, p. 14. No original: “to attract private investment, the
institutional and regulatory framework needs to explicitly lower investors risk. Mexico’s experience to date
with autonomous and credible regulation has been limited. In the transport, water, and energy sectors, a
single line ministry or agency has been responsible for policy formulation, promotion, actual operation, and
investment, as well as monitoring and regulation. The resulting environment of confused roles and poor
incentives has led to the perception of high risk for private entrants, ineffective regulation, inadequate
consumer protection from abuse of power by dominant operators, and poor sector performance.”
– 98 –
O Banco Interamericano de Desenvolvimento, por meio de seus consultores
Emilio Ontiveros, Manuel Conthe e José María Nogueira, publicou estudo denominado La
percepción de los inversores de los riesgos regulatorios e institucionales en América
Latina.
161
O estudo teve como base uma série de entrevistas realizadas com as quinze
maiores empresas espanholas, com investimentos na América Latina. Foram identificados
quatro riscos comuns nos países da América Latina, quais sejam:
¾ Fluxo de caixa: decorre de característica de projeto de infra-
estrutura, que se exige elevado investimento inicial, com perdas nos
primeiros anos e recuperação (ganhos) em uma segunda etapa. O
risco aparece quando a autoridade governamental se opõe aos
ganhos auferidos na segunda etapa (lucrativa), ignorando a fase
inicial de perdas e investimento. Esse risco se agrava ainda mais em
caso de mudança de governo. As atitudes de governo que melhor
caracterizam esse risco são: (a) indeferimento de reajuste tarifário,
pactuado no contrato; (b) decisões arbitrárias em detrimento do
concessionário, no término das concessões; (c) obrigatoriedade de
prestação de serviços a classes da população que não têm condições
financeiras de pagar pelos serviços, sem um esquema de subsídios,
entre outras.
¾ Ausência de financiamento em moeda local e instabilidade cambial:
a possibilidade de desvalorização da moeda impede o
desenvolvimento de um mercado de financiamento local. A ausência
de financiamento de longo prazo em moeda local obriga as empresas
a recorrer a financiamento em moeda forte, o que gera significativos
problemas em caso de desvalorização cambial.
¾ Sobre-reação do mercado financeiro internacional: as instabilidades
sofridas pelos países latino-americanos recipientes de investimento
das empresas espanholas “contaminam” negativamente o resultado
161
La percepción de los inversores de los riesgos regulatorios e institucionales en América Latina.
Washington, Banco Interamericano de Desenvolvimento, janeiro de 2004.
– 99 –
das matrizes, de modo superior ao efetivamente ocorrido, em um
momento de crise ou desvalorização.
¾ Mercado consumidor mínimo: a ausência de um mercado
consumidor que permita um fluxo de receita positivo, em face dos
elevados investimentos em projetos de infra-estrutura, é outro fator
que dificulta as empresas investidoras se decidirem pelo
investimento.
A conclusão dos autores desse estudo resume, com propriedade, os desafios a
serem superados pela América Latina, no processo de atração de investimentos de longo
prazo em projetos de infra-estrutura:
A assunção de riscos é inerente a atividade empresarial. Mas o nível e o longo
período de maturação dos investimentos em serviços de infra-estrutura podem
fazer tais riscos especialmente graves. Um deles – o “risco regulatório” –
depende ainda não apenas das circunstâncias imponderáveis, mas também da
capacidade e vontade das autoridades e dos cidadãos de respeitar as condições
pactuadas quando se realizaram os investimentos. A experiência das empresas
espanholas na América Latina ensina que o realismo das autoridades e
empresas em comprometer-se com os investimentos, a estabilidade do seu
marco regulatório, o estabelecimento de mecanismos que mitiguem os riscos
financeiros e, enfim, a alocação eficiente de funções entre a iniciativa privada,
os governos e os organismos internacionais serão essenciais para reduzir a
grave deficiência de infra-estruturas básicas que a América Latina ainda
padece.
162
Por fim, conforme apontado por I. Kessides,
[a] regulação que encoraja investimento privado sustentado em infra-estrutura
faz mais do que servir aos interesses dos investidores – ela também promove a
competição e aumenta o acesso a serviços básicos. Essa regulação deve ser
clara e crível, de modo a assegurar aos investidores que os reguladores estão
comprometidos com políticas e procedimentos justos, consistentes e
162
La percepción…, cit., p. 21. No original: “La asunción de riesgos es inherente a la actividad empresarial.
Pero la cuantía y largo período de maduración de las inversiones en servicios de infraestructura pueden
hacer tales riesgos especialmente graves. Uno de ellos – el ‘riesgo regulatorio’ – depende además no sólo de
circunstancias imponderables, sino también de la capacidad y voluntad de las autoridades y los ciudadanos
de respetar las condiciones pactadas cuando se acometieron las inversiones. La experiencia de las empresas
españolas en América Latina enseña que el realismo de las autoridades y empresas al acometer las
inversiones, la estabilidad de su marco regulatório, el establecimiento de mecanismos que mitiguen los
riesgos financieros y, en fin, la asignación eficiente de funciones entre la iniciativa privada, los gobiernos y
los organismos internacionales serán esenciales para paliar la grave deficiencia de infraestructuras básicas
que América Latina aún padece”.
– 100 –
sustentáveis. Por duas razões, o comprometimento e credibilidade são
especialmente importantes em indústrias reestruturadas e privatizadas de
economias em desenvolvimento e em transição. Primeiro, em razão das
características desses mercados. Segundo, em razão do histórico de
intervenção administrativa arbitrária e poder executivo discricionário em
diversos desses países.
163
Feitas essas considerações sobre as principais características da regulação que
um país em desenvolvimento deveria ter, a fim de se alinhar com a perspectiva
internacional, importa verificar em que medida a regulação concebida pelas agências
reguladoras brasileiras, nos moldes em que foram respectivamente concebidas, se
aproxima ou se afasta desses vetores.
163
No original: “Regulation that encourages sustained private investment in infrastructure does more than serve
the interests of investors – it also promotes competition and increases access to basic services. Such
regulation must be clear and credible, ensuring investors that regulators are committed to fair, consistent,
and sustainable policies and procedures. For two reasons, commitment and credibility are especially
important in the restructured and privatized infrastructure industries of developing and transition economies.
First, because of the economic characteristics of these industries. Second, because of the history or arbitrary
administrative intervention and discretionary executive power in many of these countries”. Ioannis Kessides.
Reforming…, cit., p. 100-101.
– 101 –
7
CARACTERÍSTICAS DO MODELO DE REGULAÇÃO
DAS AGÊNCIAS BRASILEIRAS EM FACE DO MODELO IDEAL
CONCEBIDO POR ENTIDADES DE
FINANCIAMENTO INTERNACIONAIS
Ressalte-se que vários elementos característicos da regulação a ser
desempenhada pelas agências reguladoras remetem diretamente à forma pela qual o
legislador concebeu uma determinada agência. Isso porque a nossa Constituição Federal
não confere um regime jurídico único aplicável a todas as entidades que compõem a
Administração Pública indireta (o que inclui as autarquias,
164
forma assumida pela agência
reguladora entre nós).
A estruturação da Administração Pública brasileira é trazida pelo Decreto-lei
200, de 25.02.1967. Esse decreto é bastante econômico na conformação do regime
jurídico aplicável à Administração Pública indireta. Com isso, considerando que o decreto
pode ser perfeitamente alterável pela lei específica criadora da entidade autárquica, tem-se
que o legislador ordinário terá bastante flexibilidade para estabelecer, a cada caso, o
regime que deverá ser observado pela entidade nascitura, observando-se, contudo, os
limites constitucionais. Entenda-se pela expressão regime jurídico da autarquia, entre
outros, sua fisionomia, suas competências e o grau de controle a ser exercido pela
Administração Central.
No Capítulo 6 apresentaram-se alguns elementos que deveriam estar presentes,
segundo a ótica internacional, para um processo salutar de regulação de infra-estruturas
em países em desenvolvimento. Esses elementos seriam, portanto, a coerência do processo
de regulação, a independência do órgão regulador, a imputabilidade/responsabilidade do
servidor, a transparência e a previsibilidade da regulação e a capacitação do órgão
164
Conforme art. 5.º, I, do Decreto-lei 200: autarquia se define como o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
– 102 –
regulador. Analisemos, então, em que medida tais elementos se encontram presentes no
processo normativo das agências reguladoras brasileiras.
7.1 Coerência do processo de regulação
No quesito coerência, foi dito que os reguladores e ministros deveriam ter
definidas claramente suas responsabilidades, de modo a evitar conflitos de competência.
Analisemos, a título de exemplo, as leis que criaram, respectivamente, a Agência Nacional
de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a
Agência Nacional do Petróleo (ANP),
165
a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e a Agência Nacional de
Cinema (Ancine), para que se verifique em que medida tal divisão de competências é
clara ou se, contrariamente, apresenta problemas práticos importantes.
A Aneel foi criada pela Lei 9.427, de 26.12.1996, e dispõe, em seu art. 3.º, suas
principais competências, entre as quais se encontra, logo no primeiro inciso, aquela que
outorga à Aneel a competência de implementar as políticas e diretrizes do governo
federal para a exploração da energia elétrica e o aproveitamento dos potenciais
hidráulicos, expedindo os atos regulamentares necessários ao cumprimento das normas
estabelecidas pela Lei 9.074, de 07.07.1995. Não existe na lei outro dispositivo que
especifique quais as competências do Poder Executivo. Assim, tem-se que cabe à Aneel
implementar as políticas públicas que vierem a ser expedidas, com base nos arts. 84, II, e
87, I e II, da Constituição Federal.
A Anatel foi criada pela Lei 9.472, de 16.06.1997, e dispõe, em seu art. 19,
suas principais competências, entre as quais aquela que, no inciso primeiro, outorga à
Anatel a competência para implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional
de telecomunicações. No art. 1.º dessa lei, definiu-se que compete à União, por intermédio
do órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e
Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. Por fim, o art. 18
165
Rebatizada em 2005, pela Lei 11.097, tornou-se Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e
Bicombustíveis.
– 103 –
dessa lei determina que cabe ao Poder Executivo: (I) instituir ou eliminar a prestação de
modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação
no regime privado; (II) aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime
público; (III) aprovar o plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço
prestado no regime público; e (IV) autorizar a participação de empresa brasileira em
organizações ou consórcios intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou à
prestação de serviços de telecomunicações.
A ANP, por seu turno, foi criada pela Lei 9.478, de 06.08.1997, e dispõe, em
seu art. 8.º, que ela terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a
fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural
e dos biocombustíveis, cabendo-lhe (logo no primeiro inciso) implementar, em sua esfera
de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na
política energética nacional. No art. 2.º dessa lei, encontra-se a criação do Conselho
Nacional de Política Energética, vinculado à Presidência da República e presidido pelo
Ministério do Estado de Minas e Energia, tendo como competência, entre outras, o
estabelecimento de diretrizes gerais para o setor.
A ANTT e a Antaq, criadas pela Lei 10.233, de 05.06.2001, em seu art. 20
dispõem que são objetivos dessas agências implementar, em suas respectivas esferas de
atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de
Transporte e pelo Ministério dos Transportes.
Por fim, a Ancine, criada pela Medida Provisória 2.228, de 06.09.2001, em seu
art. 7.º, determina, entre as competências da agência, a execução da política nacional de
fomento ao cinema.
De modo geral, portanto, pode-se dizer que compete ao Poder Executivo definir
as políticas públicas setoriais, que deverão ser implementadas pelas agências reguladoras.
Depreende-se dessa assertiva que não poderão, então, as agências reguladoras
supracitadas criar políticas públicas. Se isso fizerem, estarão inevitavelmente invadindo
competência reservada em lei ao Poder Executivo.
– 104 –
A coerência do processo de regulação, que pressupõe a clara fixação de
competências entre as agências e os ministérios, seria atingida, por conseguinte, na exata
medida em que se pudesse atribuir à expressão “política pública” uma conotação clara,
objetiva e não ambígua.
Entretanto, a simples leitura da expressão já demonstra a problemática dessa
tarefa. Poder-se-iam atribuir diversas conotações à expressão, sem que se possa, com
segurança, afirmar se tal ou qual ato se enquadra no fluido conceito de política pública.
166
Se se entender que um determinado ato constitui ou integra uma política pública, então a
competência seria do ministro. Contrariamente, se se entender que tal ato não mais
representa a expressão de uma política pública, então a competência do ministro estaria
exaurida.
Vale dizer que esse debate possui uma enorme repercussão prática na vida dos
agentes de mercado envolvidos em um determinado setor regulado. Tome-se o seguinte
exemplo, que ocorreu no ano de 2003, no setor de telecomunicações, em que ficou clara a
confusão de competências entre ministério e agência, com gravosos efeitos a todos os
envolvidos, incluindo os usuários dos serviços.
Desde o ano de 1998, em que houve a celebração dos contratos de concessão
para prestação do serviço de telefonia fixa pelas então concessionárias do Sistema
Telebrás, foi assegurado às concessionárias o direito à revisão tarifária, a cada período de
12 meses, com base no índice IGP-DI, de modo a recompor o valor monetário das tarifas
praticadas. Tudo corria bem nos anos seguintes à privatização (julho de 1998) até que, no
período compreendido entre junho de 2002 e junho de 2003 (época do reajuste), verificou-
se uma elevação substancial do IGP-DI, entre outros fatores, em razão do aumento da
cotação do dólar norte-americano, fator que compunha significativamente esse índice.
Como conseqüência, haveria um aumento expressivo na tarifa telefônica (entre 30% e
40%), o que seguramente seria uma atitude impopular do governo recém-empossado. A
166
Nas palavras de Maria Paula Dallari Bucci, “[p]olítica pública é uma locução cuja conceituação só pode ser
estipulativa. [...] A delimitação das fronteiras de uma política pública tem sempre um componente
aleatório.” Maria Paula Dallari Bucci. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002.
p. 251.
– 105 –
Anatel, acertadamente e como vinha fazendo nos anos anteriores, homologou os reajustes
tarifários, conforme determinavam os respectivos contratos de concessão. Inconformado
com essa situação, o então Ministro de Estado Sr. Miro Teixeira insuflou os órgãos de
defesa do consumidor, Ministério Público e consumidores em geral, a ingressar com
medidas judiciais contra os atos da Anatel, que homologaram os reajustes. Vale recordar
que houve enorme pressão do Ministério contra a Anatel, com alegações de que a questão
tarifária seria política pública e, portanto, que competiria ao Ministério homologar ou não
os reajustes.
Como resultado dessa queda de braço travada entre a agência reguladora e o
ministério, foram interpostas milhares de ações judiciais em todo o Brasil, em face de
todas as concessionárias do serviço telefônico e da própria Anatel. Decisões das mais
variadas começaram a ser prolatadas, umas alterando o índice de reajuste, outras anulando
os atos homologatórios, outras indeferindo os pedidos liminares. Estava instaurado o caos.
Naquele momento, nem a Anatel nem o ministério estavam no controle do setor. Em razão
da total falta de articulação entre as citadas entidades,
167
o Poder Judiciário – totalmente
inapto e despreparado para tal mister – passou a ditar as regras do setor.
168
167
Havendo disputa entre os ministérios e as agências reguladoras quanto às suas respectivas competências,
caberá à Advocacia-Geral da União, nos termos do que prevê o art. 4.º, XI, da Lei Complementar 73/93,
“unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as
controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal”.
168
Como se constatou, diversos juízes entenderam que o reajuste tarifário homologado pela Anatel seria
abusivo e, conseqüentemente, decidiram alterar os contratos de concessão, simplesmente substituindo o
índice de reajuste fixado contratualmente por outro, que, a seu talante, pareceria melhor porquanto menos
oneroso ao consumidor. Além de não assistir ao Poder Judiciário competência para alterar uma decisão
dessa natureza tomada pelo Poder Executivo, sob pena de clara violação ao princípio da tripartição dos
Poderes, restaria cristalizado o total desrespeito do país aos contratos assinados. Os desdobramentos de uma
constatação dessa natureza aos agentes privados no mercado nacional e internacional são os piores
possíveis. Com efeito, não se investe em país onde os contratos são rompidos, seja pelo Poder Executivo,
Legislativo ou Judiciário. Por isso mesmo merece ser aplaudida a decisão tomada pelo Superior Tribunal de
Justiça, sobre essa matéria (Suspensão de Liminar 57/ DF (Processo 2004/0004599-1). Confira-se: “Isto
porque, em um primeiro e superficial exame, próprio dessa fase procedimental, vejo caracterizado o risco
inverso, refletido no cenário de insegurança jurídica que se instala, na medida em que a manutenção da
liminar, que, em princípio, admite a quebra do equilíbrio dos contratos e despreza os vultosos investimentos
feitos, pode sim causar perplexidade nos investidores, afastando-os, caos no sistema tarifário, a par de expor
o país aumentando o risco Brasil e prejudicando o usuário que se buscou proteger, lesando a ordem pública
administrativa. Portanto, o abalo à segurança jurídica decorre do fato, já mencionado, de que a opção pelo
IPCA foi simplesmente porque se entendeu que a variação do IGP-DI foi excessiva, em uma análise
comparativa, tal como assinalado [...] não há dúvida que a decisão que se pretende suspender ocasiona
inegável estado de insegurança jurídica, haja vista que não se sabe qual o índice a ser ocasionalmente
escolhido quando de um próximo reajuste” (AgRg na Suspensão de Liminar 57/DF, Processo
2004/0004599-1, agravante Telemar Norte Leste S.A., Brasil Telecom S.A., Sercontel S.A.
– 106 –
Somente em 2006, com a edição do Decreto de Política Pública para o setor de
telecomunicações (Decreto 4.773, de 10.06.2006), delimitou-se melhor aquilo que
compreenderia, de fato, a política pública para o setor, a ser implementada pela agência
reguladora.
Maria Paula Dallari Bucci aduz que
[q]uanto mais se conhece o objeto da política pública, maior é a possibilidade
de efetividade de um programa de ação governamental; a eficácia de políticas
públicas consistentes depende diretamente do grau de articulação entre os
poderes e agentes públicos envolvidos. Isso é verdadeiro especialmente no
campo dos direitos sociais, como saúde, educação e previdência, em que as
prestações do Estado resultam da operação de um sistema extremamente
complexo de estruturas organizacionais, recursos financeiros, figuras jurídicas,
cuja apreensão é a chave de uma política pública efetiva e bem sucedida.
169
Vale ressaltar que o governo federal editou, em 16.03.2005, o Decreto 6.062,
com o objetivo de organizar o processo de regulação estatal. Foi criado o Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG),
com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatório, da
coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório
exercido no âmbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestação de
contas e de participação e monitoramento por parte da sociedade civil e da
qualidade da regulação de mercados (art. 1.º).
Entre os objetivos principais do PRO-REG, destacam-se: (i) o fortalecimento
do sistema regulatório de modo a facilitar o pleno exercício de funções por parte de todos
os atores; (ii) o fortalecimento da capacidade de formulação e análise de políticas públicas
em setores regulados; (iii) a melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre
políticas setoriais e processo regulatório; (iv) o fortalecimento da autonomia,
transparência e desempenho das agências reguladoras; e (v) o desenvolvimento e
Telecomunicações, Companhia Brasileira do Brasil Central, Agravado: Ministério Público Federal. Corte
Especial do Superior Tribunal de Justiça, Relator Ministro Edson Vidigal. Deram provimento ao agravo,
além do Relator, os Srs. Ministros Humberto Gomes de Barros, Cesar Asfor Rocha, Ari Pargendler, José
Arnaldo da Fonseca, Fernando Gonçalves, Carlos Alberto Menezes Direito, Felix Fischer, Hamilton
Carvalhido, Eliana Calmon, Paulo Gallotti e Luiz Fux. Votos vencidos: vencidos os Srs. Ministros Nilson
Naves, Barros Monteiro e Franciulli Netto. Julgamento em 01.07.2004).
169
Direito administrativo..., cit., p. 249.
– 107 –
aperfeiçoamento de mecanismos para o exercício do controle social e transparência no
âmbito do processo regulatório.
Foram criados um Comitê Gestor e um Comitê Consultivo, com competências
definidas, sendo o primeiro o órgão mais relevante (na medida em que define o
direcionamento estratégico do PRO-REG), e o segundo com funções de colaboração e
assessoramento.
Muito embora seja louvável a tentativa do governo em organizar a atividade de
regulação, pode-se, desde logo, fazer uma crítica no tocante à composição de tais
Comitês. Com efeito, integram o Comitê Gestor apenas a Casa Civil, Ministério da
Fazenda e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Os representantes das
agências reguladoras ficaram relegados apenas ao plano do Comitê Consultivo.
170
Se um
dos objetivos do Decreto, conforme previsto em seu art. 2.º, é o fortalecimento das
agências reguladoras, estas deveriam ter assento no Comitê Gestor, de modo a influenciar,
mais acentuadamente, a formulação das políticas setoriais.
Em paralelo à criação do PRO-REG e de modo contraditório à coloração de
fortalecimento das Agências que o atual governo quer emprestar a esse programa, tramita
no Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) 3.337/2004 e substitutivo do Deputado
Leonardo Picciani, de 24.08.2004, bem como os PL 2.633/2003, 2.057/2003 e PL
2.760/2003, todos tendo como objetivo estabelecer regras relativas à gestão, organização e
controle das agências reguladoras. Tratar-se-ia de um marco legal das agências
reguladoras.
Logo na Exposição de Motivos do PL 3.337/2004 lê-se que ele visa, entre
outras coisas, o “fortalecimento dos Ministérios” e que o projeto se justificava em razão
da “insuficiência de mecanismo de prestação de contas por parte das Agências ao
Congresso Nacional”, para fins de instituir “maior rigor na delimitação de seus poderes;
controle mais eficaz de suas atuações pelos órgãos especializados do Congresso”. A
170
Em companhia dos representantes dos Ministérios aos quais estão vinculados, Ministério da Justiça e do
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).
– 108 –
Exposição também se refere à restituição para os respectivos Ministérios setoriais, das
atribuições relativas às outorgas e respectivas licitações.
A Exposição, por fim, afirma que o
trabalho do Grupo chegou à conclusão que o modelo das Agências
independentes, não obstante a necessidade de aprimoramento do quadro atual,
é essencial para o bom funcionamento da maior parte dos setores encarregados
da provisão de serviços públicos, com reflexos positivos da economia.
Afirmou-se, portanto, o papel das Agências tanto do ponto de vista conceitual
quanto à luz do direito positivo pátrio, para que os consumidores obtenham
serviços com qualidade, diversidade, quantidade e modicidade tarifária,
mantendo a viabilidade econômica do negócio e o retorno do investimento. As
discussões dentro do Governo levaram à conclusão que a presença das
Agências Reguladoras é indispensável para a atração dos investimentos
privados; para a redução do chamado “risco de captura” do processo
regulatório por grupos de interesse; e para a necessidade de fortalecer as
Agências [...].
Verifica-se, claramente, uma profunda contradição na própria Exposição de
Motivos que, ao mesmo tempo em que detecta a necessidade de fortalecer os Ministérios e
impor controles mais ostensivos às Agências, reconhece a relevância dessas entidades na
estabilidade do marco regulatório e na atração de investimentos privados.
Qualquer conotação de fortalecimento das Agências que se queira outorgar
com esses projetos de lei cai por terra, ao se analisarem as alterações que sugerem nas leis
instituidoras das agências reguladoras federais.
Destacamos as mais importantes como seguem:
171
(a) no que concerne à Anatel: (a.1) deixa de instruir os atos de concentração a
serem submetidos ao Cade, passando tal mister à Secretaria de Defesa
Econômica (SDE); (a.2) passa a competência de regulação dos serviços
prestados no regime público (até então exercida pela Anatel) para o Poder
Executivo, incluindo questões tarifárias; (a.3) deixa de representar o País
em organismos internacionais de telecomunicações; (a.4) deixa de poder
editar atos de outorga ou extinção de serviços prestados em regime público;
171
De acordo com o substitutivo ao PL 3.337/2004.
– 109 –
(a.5) deixa de gerenciar e fiscalizar as concessões, que passaria a ser
exercida pelo Ministério juntamente da Câmara de Deputados;
172
(b) no tocante à ANP: passa ao Ministério a competência para elaboração de
planos gerais de outorga, promoção das licitações e assinatura dos
respectivos contratos;
(c) relativamente à ANTT e Antaq: (c.1) passa ao Ministério a
responsabilidade por orientar o cumprimento das diretrizes de
descentralização (anteriormente exercida pelo Conselho Nacional de
Integração de Políticas de Transporte); (c.2) deixa de poder definir a
estrutura tarifária, preços e fretes para o setor; (c.3) deixa de promover e
gerenciar as licitações, editar e gerenciar atos de outorga de concessão e
permissão e celebrar os correspondentes contratos; (c.4) passa ao ministério
a competência para elaborar planos de outorgas para a exploração da infra-
estrutura e prestação de serviços de transporte, bem como para extinguir
direito de exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de
transporte.
A autonomia das Agências seria, ainda, abalada por dois outros mecanismos
propostos pelo PL 3.337/2004.
O primeiro deles é aquele que tornaria obrigatória a realização de consultas
públicas prévias à tomada de decisão sobre as minutas e propostas de alterações de
normas legais, atos normativos e decisões de interesse geral dos agentes econômicos,
consumidores ou usuários, por parte das respectivas Diretorias Colegiadas ou Conselhos
Diretores. Não cabe, evidentemente, a previsão de um processo de consulta pública no
âmbito das agências, para alteração de leis. No que se refere à alteração de atos
normativos expedidos pela própria agência não há grande novidade, na medida em que
esse procedimento já é adotado por essas entidades. Entretanto, submeter à consulta
pública toda e qualquer decisão que possa impactar os prestadores, consumidores ou
usuários significa inviabilizar a atividade das agências. Mais do que isso, significa
172
Não se pode deixar de consignar a patente inconstitucionalidade do PL 2.633/2003, o qual inseriu a
possibilidade de que a Câmara dos Deputados passe a gerenciar as concessões de serviços públicos. Nos
termos do art. 61, § 1.º, II, b, é de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham
sobre os serviços públicos. Por fim, nota-se profunda ingerência do Poder Legislativo no Executivo, caso
uma proposição como essa viesse a ser aprovada, violando o princípio da tripartição de poderes.
– 110 –
decretar o sepultamento coletivo dessas agências, cujas decisões seriam certamente tardias
e sujeitas a inúmeras interferências externas indesejadas. À exceção dos atos interna
corporis ou dos atos de interesse privado das agências, não se vislumbra um ato sequer
que não se encaixe na previsão constante originalmente do PL 3.337/2004, a requerer a
instauração prévia de consulta pública.
173
O segundo mecanismo proposto pelo PL 3.337/2004, de modo a reduzir a
autonomia das agências reguladoras, consiste na celebração de um indigitado “contrato de
gestão” entre a agência e o respectivo ministério ao qual esteja subordinada. Tal
“contrato” especificaria, entre outras, as metas de desempenho administrativo e
fiscalização a serem atingidas, a estimativa dos recursos orçamentários necessários, as
obrigações e responsabilidades das partes no tocante às metas definidas, as medidas a
serem tomadas em caso de não-atendimento às metas traçadas, etc.
As expressões “contrato de gestão” e “contrato” encontram-se entre aspas no
parágrafo acima em razão da impropriedade terminológica do nosso texto constitucional
ao usá-las. A expressão “contrato de gestão” foi inserida na nossa Constituição Federal,
em seu art. 37, por meio da Emenda Constitucional 19, de 04.06.1998. O § 8.º desse artigo
dispõe o seguinte:
A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei
dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes; e
III – a remuneração do pessoal.
A infelicidade de tal terminologia decorre da utilização da expressão
“contratos” para se referir a instrumentos celebrados entre o Estado e a Administração
173
O PL 2.633, de 2003, relatado pelo Deputado Leonardo Picciani, sugere que apenas sejam submetidos à
consulta pública as propostas de alterações de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos,
consumidores e usuários, bem como os pedidos de revisão tarifária dos concessionários de serviços
públicos.
– 111 –
Indireta. Isso porque o descumprimento do “contrato” pode ser, às vezes, exigido, caso se
conclua que um dado contrato de gestão não mais corresponde àquilo que, em um
determinado momento, compreendeu-se ser a melhor forma de atender o interesse
público. O Poder Público não poderia alegar existir um “contrato” que o impedisse ou
escusasse do cumprimento de atribuições e deveres conferidos a ele por Lei.
Da mesma forma, o descumprimento do “contrato” por parte da Administração
Indireta não poderia trazer como conseqüência, por exemplo, o contingenciamento de
verbas da entidade (visto o dever do Estado em supervisionar e garantir o funcionamento
de determinado setor), a perda do cargo, ou uma solução por perdas e danos, porquanto
não passíveis de quantificação. Por não conferir qualquer conseqüência jurídica efetiva
174
em caso de descumprimento, é evidente a impropriedade na utilização da expressão
“contrato”, que pressupõe, logicamente, conseqüências sancionatórias, decorrentes do
próprio contrato, quando do seu inadimplemento.
O cuidado que se deve ter com esses “contratos de gestão” refere-se à
possibilidade de que, por seu intermédio, institua-se a política do medo. Se mal articulado,
as agências poderiam se tornar reféns psicológicas de um instrumento ditado pelos
ministérios que, sob constantes ameaças (ilegítimas) de perda de cargo,
contingenciamento de verbas e semelhantes, imporiam sua vontade na condução do
processo regulatório do órgão regulador.
175
No que concerne à lei de cargos das Agências (Lei 9.986/2000), o PL
3.337/2004 sugere as seguintes uniformizações: (a) mandato de quatro anos aos membros
dos Conselhos Diretores das Agências, não coincidentes; (b) encerramento do mandato do
Presidente da agência reguladora entre os dias 1.º de janeiro e 30 de junho do segundo ano
174
Vale a ressalva que se pode, evidentemente, cogitar algumas conseqüências jurídicas negativas em razão de
um descumprimento injustificado de um “contrato de gestão”. Por exemplo, se autorizado por lei, poderia o
órgão superior justificar a demissão do agente identificado como o responsável pelo descumprimento de
uma determinada meta. Entretanto, o poder de demissão não decorreria, evidentemente, da existência do
contrato, podendo tal prerrogativa ser exercida com base na lei, daí a sua desnecessidade para permitir a
atuação estatal.
175
O substitutivo a esse projeto de lei, visando atenuar os efeitos nefastos que poderiam decorrer de um mal
uso desses instrumentos, sugere em seu lugar a adoção de um “Plano Estratégico de Trabalho” e um “Plano
Estratégico de Gestão e Desempenho”. Do ponto de vista pragmático, entretanto, percebe-se que sob nomen
juris distinto, as características distintivas entre eles são muito singelas.
– 112 –
de mandato do Presidente da República; (c) impedimento de os ex-presidentes e ex-
diretores das Agências Reguladoras prestar qualquer atividade relacionada ao setor
regulado pelo período de quatro meses após exoneração ou término do mandato.
Como se pode constatar, referidos projetos de lei, em momento algum,
privilegiam ou enaltecem as agências reguladoras. Pelo contrário, retiram poderes e
passam para os respectivos ministérios importantes funções até então desempenhadas
pelas agências. É nítido que movimentos como esses se distanciam do processo de
regulação idealizado por investidores privados, que preferem o fortalecimento e
despolitização das agências.
7.2 Independência do órgão regulador
Entre outros elementos importantes na persecução da independência por parte
das agências reguladoras, identificados pela doutrina internacional, destaca-se: a ausência
de controle ministerial, mandatos fixos com estabilidade funcional e ausência de revisão
decisória das agências por parte dos ministérios.
Dada a relevância dos temas, iremos discorrer sobre cada um deles. Antes,
porém, calha à fiveleta dizer que a expressão “independência” é um tanto excessiva, no
contexto do direito constitucional brasileiro. Melhor seria se referir à “autonomia” dessas
entidades, na medida em que não se vislumbra a possibilidade de que alguma entidade da
Administração Pública gravitasse à margem da organização administrativa estatal
prescrita pelo Decreto-lei 200.
Referido Decreto estabelece que todo ou qualquer órgão da Administração
Pública Direta ou Indireta está sujeito à supervisão ministerial, à exceção dos órgãos
mencionados no art. 32, que são subordinados diretamente à Presidência da República.
176
Flávio de Araújo Willeman assevera que
176
São eles: Conselho de Segurança Nacional; Conselho de Desenvolvimento Econômico; Conselho de
Desenvolvimento Social; Secretaria de Planejamento; Serviço Nacional de Informações; Estado-Maior das
Forças Armadas; Departamento Administrativo do Serviço Público; Consultoria-Geral da República; Alto
Comando das Forças Armadas; Conselho Nacional de Informática e Automação.
– 113 –
[n]ão seria de se imaginar, realmente, que um órgão ou ente descentralizado,
por mais autônomo que fosse, ficasse alheio ao conjunto da Administração
Pública. A autonomia não pode servir para isentá-los da obrigação de se
inserirem nos planos e diretrizes públicas gerais. Se fossem colocados em
compartimentos estanques, a descentralização revelar-se-ia antitética aos
valores de eficiência e pluralismo que constituem o seu fundamento.
177
No tocante aos três poderes, a autonomia das agências reguladoras também é
limitada.
Maria Sylvia Zannela Di Pietro
178
destaca que a independência relativamente
ao Poder Judiciário praticamente não existe, na medida em que a competência para dirimir
conflitos entre os agentes regulados é exercida somente em instância administrativa,
cabendo, em todos os casos, revisão do Poder Judiciário, nos termos constantes do art. 5.º,
XXV, da Constituição Federal.
179
Isso decorre da unidade de jurisdição adotada pela
República brasileira, ao contrário de outros países, que, seguindo o direito francês,
incorporaram o sistema de dualidade de jurisdição, que admite a jurisdição administrativa,
com competência para dirimir conflitos envolvendo a Administração Pública, com força
de coisa julgada.
A autonomia concernente ao Poder Legislativo também não é plena. Como
abordado no item 5.1 acima, o poder normativo das agências é subordinado e pode ser
exercido somente nos limites previstos por lei. Além disso, o art. 49, V, da Constituição
Federal dispõe que é competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa. O inciso X do mesmo artigo estabelece também que compete ao
Congresso fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, incluindo os da
Administração Indireta.
Um maior grau de autonomia, contudo, pode-se verificar no tocante ao Poder
Executivo. Com efeito, as decisões proferidas pelas agências brasileiras não podem ser
177
Flávio de Araújo Willeman. O princípio de generalidade e o direito ao recebimento de serviços públicos
ainda não prestados em caráter geral. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 227, p. 144, jan.-
mar. 2002.
178
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Parcerias na Administração Pública. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 194-
195.
179
“A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”
– 114 –
revistas, anuladas ou revogadas pelo Poder Executivo, o que significa dizer que não se
admite, em regra, a existência de recurso hierárquico impróprio.
180
De fato, o controle ou poder de revisão por parte dos respectivos ministérios de
todo e qualquer ato administrativo editado pelas agências ruiria qualquer atributo de
autonomia que se quisesse emprestar às agências reguladoras no Brasil. Ademais, caso
fosse admitido o controle ministerial ilimitado das decisões das agências, elas mesmas
cairiam no descrédito dos agentes regulados, que poderiam “concentrar seus esforços” na
persuasão dos ministros, tornando as agências meras expedidoras de decisões
interlocutórias, de pouca ou nenhuma relevância.
Entretanto, as leis que criaram as agências reguladoras federais não abordam a
possibilidade ou as hipóteses de cabimento de recurso hierárquico contra as decisões
finais das agências. Então, como conceber as decisões dessas agências, em vista do dever
de exercer a direção superior da Administração pelo Chefe do Executivo, ou mesmo da
supervisão dos órgãos e entidades vinculadas aos ministérios?
181
Um caso emblemático sobre o cabimento ou não de recursos hierárquicos
contra a decisão das agências reguladoras foi aquele que envolveu a Antaq e o Ministério
dos Transportes, a respeito de decisão da agência que entendeu abusiva a cobrança
efetuada por operadores portuários sobre a movimentação e entrega de contêineres
destinados a recintos alfandegados no Porto de Salvador.
182
180
Os seguintes dispositivos legais destacam o poder decisório, em fase administrativa, das agências
reguladoras federais: no tocante à Anatel: art. 19 da Lei 9.472/97; relativamente à Aneel: art. 3.º, V, da Lei
9.427/97; quanto à ANP: arts. 17 e 20; concernente à Antaq e à ANTT: arts. 66 a 68 da Lei 10.233/2001; no
tocante à Ancine: art 9.º da Medida Provisória . 2.228/2001; relativamente à Anvisa: art. 15 da Lei 9.782/99;
no que concerne à ANA: art. 12 da Lei 9.984/00; quanto à ANS: art. 10 da Lei 9.961/2000.
181
Os arts. 84, II, e 87, I, da Constituição Federal dispõem o seguinte:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
“Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no
exercício dos direitos políticos.
Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta
Constituição e na lei:
I – exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área
de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República”.
182
Processo Administrativo 50300.000022/2002.
– 115 –
Inconformada com essa decisão da Antaq, a empresa afetada (Tecon Salvador
S.A.) interpôs um recurso hierárquico impróprio, apresentando-o para análise pela própria
agência, que decidiu não encaminhar o recurso ao Ministro dos Transportes, sustentando
que “as decisões da Diretoria da Antaq não estão sujeitas a recurso administrativo
hierárquico para qualquer outro órgão ou autoridade da Administração Direta, com
ressalva tão-somente para o controle judicial feito pelo Poder Judiciário”. Então, a
empresa apresentou o mesmo recurso diretamente ao ministério, o qual decidiu conhecê-lo
e, no mérito, dar provimento, porquanto entendeu (contrariamente ao decidido pela
agência) haver custos extras que justificariam a cobrança de valor adicional para a
movimentação de cargas até recintos alfandegados.
A Antaq não deu efetividade à decisão ministerial e o assunto acabou sendo
encaminhado à Advocacia-Geral da União, para proferir parecer,
183
nos termos da Lei
Complementar 73, de 10.02.1993. Nessa sede, foi consignado o seguinte, resumidamente:
¾ O Decreto-lei 200 prevê que o Presidente da República, por motivo
relevante de interesse público, poderá avocar e decidir qualquer
assunto na esfera da Administração Federal (art. 170);
¾ As autarquias não são subordinadas hierarquicamente a seus
ministérios supervisores, embora a legislação possua a previsão de
alguns instrumentos de exercício do controle ministerial que
impõem alguma subordinação às autarquias, porque voltados à
preservação do interesse público, da divisão de competências entre
os órgãos e entidades estatais e, por fim, do princípio da legalidade;
¾ Esses instrumentos de controle devem ser utilizados pelos ministros
sempre que tiverem conhecimento de ato administrativo da autarquia
sob sua supervisão que viole a Constituição ou a legislação em geral,
seja de ofício ou mediante a provocação de interessados;
¾ Em razão da supervisão ministerial e das competências privativas do
Presidente da República quanto à direção superior da Administração
Federal, o recurso contra as decisões das autarquias se mostra
183
Parecer AGU/MS 04/2006.
– 116 –
cabível, contanto que tais decisões tenham extrapolado os limites de
competência conferidos à agência, atentem contra a lei ou as
políticas públicas definidas para o setor.
No caso relatado, a Advocacia-Geral da União entendeu que a Antaq não teria
excedido seus poderes, ou seja, que a matéria debatida encontrava-se no âmbito da
competência legal da agência, mostrando-se
ausente, excepcionalmente, a possibilidade de revisão ministerial da decisão
da agência, e o recurso hierárquico impróprio interposto pela empresa Tecon
Salvador S.A. não poderia ser provido para os fins pretendidos pela recorrente,
devendo ser mantida a decisão adotada pela Antaq, porque afeta à área de
competência finalística da agência reguladora.
Gabriel de Mello Galvão sustenta que
[a] ausência de subordinação hierárquica deve ser entendida de forma
restritiva em face da possibilidade da supervisão ministerial que incide sobre a
legalidade dos atos das agências, tendo em vista a caracterização legal dessas
entidades como autarquias. [...] isso não impede que as decisões de mérito das
agências sejam insuscetíveis à revisão pelo Executivo.
184
Para Floriano Azevedo Marques, haveria duas hipóteses de cabimento de
recurso hierárquico impróprio: (a) a primeira, que cuidaria de flagrante descumprimento
de políticas públicas pelo regulador, por força do art. 5.º, XXIV, da Constituição Federal;
(b) a segunda, que se refere à situação em que, no âmbito do regulador, uma decisão é
tomada em caráter originário e definitivo pelo órgão máximo da agência, impedindo
qualquer recurso válido em seu âmbito, com base no art. 5.º, LV, da Constituição Federal.
A nosso ver, entendemos caber recurso hierárquico impróprio contra decisões
das agências, contanto que, de fato, tenham sido proferidas fora da competência conferida
em lei para a agência, ou que atente contra uma política pública clara e bem definida pelo
Poder Executivo. Entretanto, para que haja cabimento desse recurso, torna-se imperioso
que o desrespeito à política pública seja evidente. Para isso, a política pública setorial há
de ser expressa. Não poderia o ministro, em nossa opinião, se basear em elementos que
184
Fundamentos e limites da atribuição de poder normativo às autarquias autônomas federais. Agências
reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 177-178.
– 117 –
estariam implicitamente tratados na política setorial para reverter uma decisão expedida
pela agência reguladora, nos limites de competência a ela assegurados em lei.
É verdade que poucas agências estão funcionando a tempo suficiente para que
se possa definitivamente avaliar sua efetividade ou impacto nas indústrias reguladas. Em
recente estudo denominado “Aspects of the Independence of Regulatory Agencies and
Competition Advocacy”, o qual propõe uma metodologia própria para avaliação do grau
de independência das agências reguladoras, Gesner de Oliveira, Eduardo Luiz Machado,
Lucas Martins Novaes e Carla Beatriz Guimarães Ferreira afirmam que não existe uma
associação direta entre o nível de desenvolvimento de um setor e o grau de independência
das agências reguladoras. O que parece, de fato, existir é que, quanto mais independente
for uma agência reguladora, maior o nível de credibilidade do processo regulatório como
um todo.
Os autores retromencionados descortinam sobre os benefícios resultantes da
independência das agências reguladoras, como segue:
(i) experiência: as agências independentes estão mais próximas do setor
regulado do que as agências burocráticas tradicionais e podem, assim,
compilar e analisar melhor as informações relevantes. Ademais, suas
estruturas organizacionais mais flexíveis criam um ambiente de trabalho mais
atraente para os especialistas; (ii) flexibilidade: a autonomia viabiliza ajustes
mais rápidos no setor; (iii) comprometimento de credibilidade: em razão das
agências reguladoras serem mais protegidas de influência política e eleitoral,
elas podem ajustar suas políticas regulatórias a longo prazo e criar um
ambiente regulatório mais estável e previsível; (iv) estabilidade: o processo
decisório é mais aberto e transparente do que aquele conduzido pelo ministério
e é mais sensível aos interesses do consumidor; (v) eficiência: redução de
custos no transcurso decisório. Quando se delega o ônus da tomada de decisão
para as agências reguladoras, particularmente em situações onde as vantagens
e/ou custos políticos do processo não são claros, os custos de tramitação que
estão associados ao tempo gasto em debates e discussões ideológicas são
reduzidos; (vi) Agência como válvula de escape: a independência viabiliza
aos políticos culparem as agências quando decisões impopulares precisam ser
tomadas.
185
185
Gesner de Oliveira, Eduardo Luiz Machado, Lucas Martins Novaes e Carla Beatriz Guimarães Ferreira.
Aspects of the independence of regulatory agencies and competition advocacy. Disponível em:
<http://www.internationalcompetitionnetwork.org/bonn/CPI_WG/SG3_Advocacy_in_Regulated_Sectors/N
GA_Submission_Aspects_of_Independence.pdf>. Acesso em: 4 nov. 2006. No original: “(i) Expertise:
independent regulatory agencies would be closer to the regulated sector than the traditional bureaucratic
agencies, and could thus compile and analyze better the relevant information. Furthermore, their more
– 118 –
7.3 Imputabilidade/responsabilidade (accountability)
A imputabilidade ou responsabilidade significa reconhecer a possibilidade de
que o servidor público (no caso, membro do órgão regulador) assuma pessoalmente as
conseqüências pela não-observância de critérios, metas, orientações ou determinações
ditadas pela Administração Central ou por órgão que sobre ele exerça relações de controle
ou hierarquia.
Nas assertivas lições de Marçal Justen Filho,
[a] forma mais característica de vinculação dos exercentes do poder político a
um instrumento externo de controle se traduz no conceito de accountability.
Sem exagero, o princípio da accountability está para o Direito britânico como
o princípio da República se encontra para o Direito brasileiro. O dever de
prestar contas e de subordinar-se a uma autoridade externa, essencial para a
configuração de um Estado Democrático de Direito, está incorporado no dito
princípio.
186
O estabelecimento de metas a serem atingidas pelas agências reguladoras, com
critérios e métricas objetivas para sua verificação, é uma boa forma de nortear o processo
normativo e fiscalizatório das agências reguladoras.
Com efeito, não se pode admitir que a introdução do modelo de agências
reguladoras implique redução ou perda do controle social ou jurídico das atribuições e
competências do Estado. Também não se pode tolerar a existência de um núcleo de poder
independente que, pela escassez de controles eficazes, favorecesse o abuso de poder ou
seu desvio, em caso de “captura” do órgão regulador pelos agentes regulados.
flexible organizational structure would create a more attractive working environment for sector experts. (ii)
Flexibility: the autonomy would enable swifter adjustment to changes in the sector. (iii) Credibility
commitment: on account of the regulatory agencies being more protected from political and electoral
influence, they could adjust their regulatory policies in the long term and create a more stable and
predictable regulatory environment. (iv) Stability: the decision process is more open and transparent than
that conducted by the ministries and is more sensitive to consumers’ interest. (v) Efficiency: one ascertains
cost reduction for the decision transaction. When delegating the burden of decision taking to the
independent regulatory agencies, particularly in situations where the advantages and/or political costs of the
process are not clear, the transaction costs that are associated with the time spent in debates and ideological
discussions are reduced. (vi) Agency as the scapegoat: independence makes it possible for politicians to
blame agencies when unpopular decisions have to be taken”.
186
O direito..., cit., p. 139.
– 119 –
Em que pese a infelicidade terminológica do nosso texto constitucional (art. 37,
§ 8.º), já apontada anteriormente, a existência dos “contratos de gestão” pode servir como
um importante aliado não apenas para fins de controle da Administração Central sobre a
Administração Indireta, mas, principalmente, para fins de permitir que qualquer cidadão
analise as metas traçadas e os resultados alcançados, aumentando o accountability dos
servidores de determinada autarquia. Em última análise, seria uma forma efetiva de
avaliação e controle do governo pelo povo.
Outro ponto identificado pela doutrina estrangeira a respeito desse tópico se
refere à necessidade de motivação e publicação das decisões das agências reguladoras.
187
Infelizmente, no Brasil, a motivação das decisões das agências, com raras exceções, deixa
muito a desejar. Alguns servidores públicos, imbuídos do mesmo espírito que assola
tantos outros no exercício (abusivo) do poder de polícia, por exemplo, entendem que os
administrados têm que cumprir o quanto determinado, simplesmente porque é essa a
vontade do regulador.
É um resquício de poder imperial típico da era dos Estados absolutistas, que
manejavam o direito a seu bel-prazer, cabendo aos administrados apenas sucumbir em
face da vontade do poder central. O princípio da motivação dos atos administrativos é
elemento-chave para fins de garantir o direito constitucional ao exercício da ampla defesa.
Realmente, não se pode defender daquilo que se desconhece. Ganha relevância ainda
maior nos atos administrativos discricionários, ou seja, quando a lei confere ao
administrador certa flexibilidade para, ponderando as especificidades do caso concreto,
valer-se de sua competência para expedir um determinado ato.
187
A esse respeito, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo em âmbito federal, dispõe em seu art.
2.º, V e VI, o seguinte:
“Art. 2.º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
[...]
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
[...]
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”.
– 120 –
É por meio da motivação que se revela o móvel do agente, ou seja, aquilo que o
levou a expedir um determinado ato. Percebe-se, sem maiores dificuldades, que o controle
(accountability) dos atos administrativos é tanto maior quanto mais completas forem suas
respectivas motivações. Verificada, por exemplo, a falsa ou a ausência de motivação,
eivado de vício insanável estará o ato praticado. A motivação deve ser contemporânea à
prática do ato. Não poderia o servidor, instado ulteriormente a revelar sua motivação,
suprir essa falha, visto que seria levado a formular uma motivação qualquer para fins de
tentar preservar o ato praticado. Contrariamente, a motivação é algo que deve
necessariamente preceder a expedição do ato. Trata-se, em última análise, de ferramenta
fundamental de controle dos atos da Administração, corolário do Estado Democrático de
Direito e, por isso mesmo, sua falta ou incoerência reclama pela invalidade ex tunc do
ato.
188
7.4 Transparência da regulação
Elevada à condição de princípio constitucional
189
norteador de toda ação
estatal, a transparência do processo regulatório no Brasil é condição primeira da
integração e participação dos agentes econômicos no setor regulado. Isso porque, sem
transparência e publicidade, não se pode sequer cogitar um mecanismo em que os agentes
econômicos estivessem, de fato, inseridos como partícipes de uma relação de direito.
Vale dizer que não apenas a transparência das decisões é relevante, mas,
principalmente, a transparência da fundamentação, dos relatórios, pareceres, análises e
informes que suportam e embasam essas decisões. Somente assim se alcança o verdadeiro
sentido desse princípio. A Administração Pública e as agências reguladoras devem,
portanto, permitir acesso a qualquer interessado, a todos e quaisquer processos
administrativos, independentemente de ter o interessado procuração nos autos ou algum
interesse imediatamente verificável.
188
Solução idêntica não se apresenta no que se refere aos atos administrativos vinculados, ou seja, aqueles em
que a lei já traz a sua motivação.
189
Que nossa Carta se refere ao princípio da publicidade (caput do art. 37).
– 121 –
Novamente, constatam-se, na prática de algumas das nossas agências
reguladoras, certas dificuldades impostas à verificação de processos, obtenção de
documentos, entre outros, sob fundamentos nunca autojustificáveis ou aderentes ao
princípio constitucional ora em comento.
190
7.5 Previsibilidade da regulação
A previsibilidade da regulação decorre, de fato, do princípio da igualdade,
inserido no art. 5.º da Carta da República, segundo o qual todos são iguais perante a lei.
Não se poderia tolerar uma situação em que dois administrados, em situações idênticas,
tivessem resultados distintos ditados por decisões expedidas pelas agências reguladoras ou
qualquer órgão do Poder Executivo.
A título de exemplo, não se poderia aceitar um pedido de reajuste tarifário
realizado por uma empresa distribuidora de energia elétrica e rejeitar pedido semelhante,
feito por outra empresa, em situação idêntica àquela que teve o seu pedido deferido. Por
meio da previsibilidade, conferem-se segurança e confiança dos agentes de mercado no
processo de regulação. Significa dizer que o regulador não deve surpreender os
administrados com suas decisões, principalmente quando já se pode verificar uma
determinada orientação do órgão ou entidade, no tocante ao trato de uma determinada
matéria.
Evidentemente que não se está sugerindo a estratificação do processo decisório
da Administração Pública, tampouco de mudanças de orientações que possam ocorrer com
o passar do tempo. Essas mudanças são bem-vindas, contanto que justificáveis e
motivadas.
191
Em outras palavras, tem de haver uma fundamentação do porquê a
190
A Constituição Federal aborda, ainda, em seu art. 5.º, XXXIII, que todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança
da sociedade e do Estado. Prevê, também, o instituto do habeas data, de modo a assegurar o conhecimento
de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou banco de dados de entidades
governamentais ou de caráter público, ou mesmo para retificação de dados (art. 5.º, LXXXII).
191
Exemplificativamente, em janeiro de 2004, o Cade alterou o seu entendimento a respeito da necessidade de
apresentação ao Conselho, de determinados atos de concentração. Anteriormente, eram apresentados à
análise da autarquia os atos de concentração envolvendo empresas que tivessem um faturamento superior a
R$ 400 milhões, independentemente do quantum desse faturamento proveniente do país. Ou seja, o critério
– 122 –
orientação anterior não mais atende a uma situação que, embora semelhante, não mais
mereça um determinado tratamento que vinha sendo aplicado pelo órgão ou entidade da
Administração.
A questão da isonomia de tratamento é essencial para que os investidores
privados confiem em investir seus recursos a longo prazo. Nas palavras de Atilla de Souza
Leão Andrade Júnior:
[o] princípio da isonomia a que nos referimos é uma condição mínima de
segurança que um país importador ou recipiente de capitais pode oferecer aos
investidores estrangeiros. Sem estas perspectivas de que não sofrerão
discriminações injustificadas e ao arrepio da lei vigente, os investidores se
sentiriam inibidos de investir os seus recursos, por mais atraente que fosse o
mercado do país recipiente.
192
Além da previsibilidade das decisões das agências reguladoras, cumpre
destacar o importante papel do Poder Judiciário em agir da mesma forma, na medida em
que das decisões das agências caberá, sempre que julgado necessário, uma reapreciação da
matéria pelo Judiciário, conforme autoriza o art. 5.º, XXXV, da Constituição Federal de
1988.
193
Do ponto de vista prático, de nada adiantaria uma conduta acertada de uma
agência reguladora, privilegiando, por exemplo, o respeito aos contratos celebrados com a
Administração, se o Poder Judiciário, em momento seguinte, contrariasse uma decisão
dessa natureza. Em sentido inverso, cabe ao Poder Judiciário reformar decisões das
agências reguladoras, sempre que se afastarem desses princípios. Por isso mesmo é de se
elogiar decisões como aquela proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente à
era faturamento mundial. Por meio da Súmula 01/2004, o Conselho, aplicando o princípio da
territorialidade, definiu que: “[n]a aplicação do critério estabelecido no artigo 54, parágrafo 3.º, da Lei
8.884/94, é relevante o faturamento bruto anual registrado exclusivamente no território brasileiro pelas
empresas ou grupo de empresas participantes do ato de concentração”. Conforme apontado por Aline
Pinheiro, “[o] entendimento começou a ser pacificado em janeiro deste ano [2004], com o voto do
conselheiro Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer. Ao analisar a compra de todas as ações da Krone e da
Krone Digital pela ADC, ele dispensou a operação da análise do Cade. Embora o faturamento mundial da
ADC seja de R$ 2,38 bilhões, no Brasil é de apenas R$ 7 milhões. Por isso, Pfeiffer entendeu que a
operação não representava risco para a concorrência. Foi acompanhado por unanimidade e sugeriu que a
decisão desse origem à súmula” (O princípio da territorialidade reduz processos em 30%, publicado pelo
sitio Consultor Jurídico, <www.conjur.com.br>. Acesso em: 14 jul. 2007).
192
Atilla de Souza Leão Andrade Júnior. O capital estrangeiro no sistema jurídico brasileiro. 2. ed. São
Paulo: Forense, 2001. p. 31.
193
“A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
– 123 –
obrigatoriedade de que empresas de transporte concedessem assentos gratuitos a idosos de
baixa renda. O Tribunal rejeitou tal pretensão da ANTT, valendo transcrever os seguintes
trechos do voto do Relator, Ministro Edson Vigidal
194
:
Se a gratuidade do transporte coletivo não estava prevista quando da
contratação com as empresas prestadoras do serviço, recomenda a lei que seja
feito um aditivo contratual como modo legal de estabelecer, mediante nova
negociação, a forma de ressarcimento às empresas das despesas decorrentes do
transporte gratuito assegurado pela Lei. Imaginar o contrário, afirmar a
possibilidade de que toda Lei pode impor à iniciativa privada uma ordem
desse tipo é desafiar o contrato, ofender o ato jurídico perfeito protegido
constitucionalmente. [...] Fazê-lo seria, desde logo, ofender o princípio da
segurança jurídica, de forma a inspirar insegurança e riscos imprevisíveis na
contratação com a Administração, resultando em graves conseqüências para o
interesse público, inclusive com repercussões negativas sobre o influente
“Risco Brasil”.
7.6 Capacitação do órgão regulador
Para cumprir com toda a atividade fiscalizatória e reguladora assumida pelo
Estado contemporâneo, é necessária uma previsão orçamentária realista e suficiente para
fazer frente à crescente especialização dos serviços públicos no Brasil e no mundo.
Não apenas os serviços se tornaram tecnologicamente mais avançados, mas as
relações jurídicas e econômicas tornaram-se mais sofisticadas, exigindo-se do regulador
novas habilidades, técnicas e conhecimentos, de modo a conseguir absorver essas
inovações e, ao mesmo tempo, prover uma regulação atual e eficiente.
Quanto menos capacitado o órgão regulador, mais fácil será para a iniciativa
privada impor sua própria dinâmica no processo de regulação, induzindo orientações que,
a pretexto de atenderem o setor, acabam por corresponder aos próprios interesses de um
ou outro grupo. O fenômeno da “captura” do órgão e tantos outros que explicam a
interferência indevida dos agentes econômicos na atuação da agência encontram campo
fértil no despreparo e desaparelhamento dos reguladores.
194
Agravo Regimental na Suspensão de Segurança nº 1.404-DF (2004/0119581-4). Agravante: Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agravado: Associação Brasileira das Empresas de Transporte
Terrestre de Passageiros (ABRATI). J. em 25.10.2004.
– 124 –
Carreiras bem definidas em lei, com remunerações adequadas, treinamento de
pessoal, investimento em instalações propiciando boas condições de trabalho são
elementos-chave para uma boa capacitação dos órgãos. Ademais, a diversidade de
formação acadêmica no quadro funcional é fundamental para que se possa compreender a
multidisciplinaridade dos setores econômicos. Assim, a combinação de economistas,
advogados, engenheiros e administradores certamente contribui para uma visão mais
arejada de um setor econômico, com reflexos positivos na atuação do órgão.
Os constantes cortes realizados pelo Poder Executivo no orçamento das
agências reguladoras, evidentemente, nada contribuem para o aprimoramento do aparelho
regulatório dessas entidades. Ademais, os salários pagos aos seus servidores são, com
grande facilidade, superados pela iniciativa privada, o que faz com que ocorra um
verdadeiro êxodo dos melhores servidores públicos para as empresas, afetando
negativamente a qualidade da regulação levada a efeito pelas agências.
– 125 –
8
CONCLUSÃO
Os investimentos internacionais são atualmente partícipes fundamentais no
desenvolvimento de projetos de infra-estrutura em todo mundo, notadamente nos países
em desenvolvimento. Daí a crescente necessidade de buscar níveis adequados de proteção
do investimento, de modo a garantir o fluxo de recursos dos países exportadores de capital
aos países receptores.
A existência de infra-estrutura em níveis adequados representa ganhos
socioeconômicos extremamente importantes para as classes econômicas menos
privilegiadas. Ademais, a infra-estrutura contribui para a prestação de serviços públicos
com qualidade e eficiência. A definição de uma atividade como serviço público nos
remete a uma escolha política dos governantes, a cada momento histórico. Essa escolha
implica a obrigatoriedade do Estado em garantir a oferta e prestação desses serviços,
observando os princípios informadores destes, quais sejam a continuidade, universalidade,
modicidade e modernidade.
O Estado brasileiro, assim como se verificou em diversas outras jurisdições,
não possui condições de prestar uma ampla gama de serviços públicos, seja por
ineficiência administrativa, seja por escassez de recursos, ou por ambos. Nesse sentido, a
delegação dessas atividades à iniciativa privada se torna praticamente inevitável.
Ao se afastar da figura de prestador de serviços públicos, torna-se necessário
aprimorar o marco regulatório desses setores da economia e determinar, por seu
intermédio, metas sociais a serem atingidas pela iniciativa privada. Esse marco regulatório
deve garantir uma estabilidade da relação Estado-particular, assegurando a necessária
confiança por parte desse particular na realização de investimentos de longo prazo e
capital intensivo, que caracterizam os investimentos em projetos de infra-estrutura.
– 126 –
O ordenamento jurídico de um país receptor de investimentos estrangeiros deve
definir claramente as competências de cada órgão estatal e de cada entidade envolvida, em
nome do Estado, na formulação e implementação das políticas públicas setoriais.
O modelo ideal de regulação para países em desenvolvimento implica o
fortalecimento e despolitização das agências reguladoras. Essas agências devem ser, nos
limites traçados pela Constituição Federal, autônomas e ter como prioridade em suas
agendas o estabelecimento de um marco regulatório coerente, transparente e estável.
As atuais iniciativas legislativas relacionadas ao marco regulatório das
agências reguladoras se afastam sobremaneira desse processo de fortalecimento das
agências, transferindo aos respectivos ministérios importantes atribuições atualmente
exercidas pelas agências, politizando decisões que deveriam se ater eminentemente a
critérios técnicos.
– 127 –
BIBLIOGRAFIA
ANDRADE JÚNIOR, Atilla de Souza Leão. O capital estrangeiro no sistema jurídico
brasileiro. 2. ed. São Paulo: Forense, 2001.
APPY, Robert. Capital estrangeiro & Brasil: um dossiê. Rio de Janeiro: José Olympio
Ed., 1987.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito
administrativo econômico. São Paulo: Forense, 2002.
––––––. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
––––––. Princípio da legalidade e poder regulamentar no Estado contemporâneo. Revista
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 225, jul.-set. 2001.
BANCO DE DESENVOLVIMENTO ASIÁTICO. Developing best practices for
promoting private sector investment in infrastructure, 2000.
BANCO MUNDIAL. Private solutions for infrastructure in México: country framework
report for private participation in infrastructure. Washington, 2003.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 18. ed. São
Paulo: Malheiros, 2005.
––––––. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3. ed. São Paulo: Malheiros,
1999.
–––––– (Org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba: direito tributário. São Paulo:
Malheiros, 1997.
BARROSO, Luis Roberto. Introdução à obra de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Direito
regulatório. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 27 e ss.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de teoria do Estado e ciência política. 3. ed. São Paulo:
Saraiva, 1995.
– 128 –
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7. ed. São Paulo: Malheiros,
2004.
––––––. Teoria do Estado. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
BRUNA, Sérgio Varella. O poder econômico e a conceituação do abuso em seu exercício.
São Paulo: RT, 1997.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:
Saraiva, 2002.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina,
1999.
CALDERÓN, César; SERVÉN, Luis. The effects of infrastructure development on
growth and income distribution. Central Bank of Chile. Working Paper, n. 270, set.
2004. Disponível em:
<http://www.bcentral.cl/eng/stdpub/studies/workingpaper/pdf/dtbc270.pdf>. Acesso
em: 27 out. 2006.
CARREAU, Dominique; JUILLARD, Patrick; FLORY, Thiebaut. Droit international
économique. 3. ed. Paris: LGDJ, 1990.
CARVALHAES NETO, Eduardo Hayden. Regulação da universalização de serviços
públicos concedidos: o caso brasileiro dos serviços de telecomunicações. 2007.
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo.
CARVALHO, José Augusto Moreira de. As parcerias público-privadas e a atividade
financeira do Estado. 2006. Tese (Mestrado) – Universidade de São Paulo, São
Paulo.
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A Constituição aberta e os direitos fundamentais:
ensaios sobre o constitucionalismo pós-moderno e comunitário. Rio de Janeiro:
Forense, 2005.
COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da administração pública.
São Paulo: Saraiva, 2002.
– 129 –
COMPARATO, Fabio Konder. Regime constitucional do controle de preços. Revista de
Direito Público, São Paulo, n. 97, p. 17, jan.-mar. 1991.
CONSELHO DE INFRA-ESTRUTURA DO CNI, SESI, SENAI e IEL. A infra-estrutura no
Brasil em 2005. Disponível em: <http://cni.org.br>. Acesso em: 10 jan. 2007.
CRETELLA NETO, José. Comentários à lei das parcerias público-privadas – PPPS. Rio
de Janeiro: Forense, 2005.
CUÉLLAR, Leila; MOREIRA, Egon Bockmann. Estudos de direito econômico. Belo
Horizonte: Fórum, 2004.
DAILAMI, Mansoor; KLEIN, Michael. Government support to private infrastructure
projects in emerging markets. Policy Working Paper, Washington: Banco Mundial,
n. 1868, 1998.
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do Estado. São Paulo: Saraiva, 1972.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
––––––. Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004.
––––––. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia,
terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. ed. São Paulo: Atlas,
2005.
DUTRA, Pedro. O poder regulamentar dos órgãos reguladores. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, n. 221, p. 247, jul.-set. 2000.
––––––. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 221, jul.-set. 2000.
ENEI, José Virgílio Lopes. Project finance: financiamento com foco em
empreendimentos. São Paulo: Saraiva, 2007.
ENTERRÍA, Eduardo García de. Legislación delegada, potesdad reglamentaria y control
judicial. 3. ed. Madrid: Civitas, 1998.
– 130 –
FARACO, Alexandre Ditzel. Regulação e direito concorrencial: as telecomunicações.
São Paulo: Paulista, 2003.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle de. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo:
Malheiros, 2000.
FIGUEIREDO, Marcelo. Teoria geral do Estado. São Paulo: Atlas, 1993.
GALVÃO, Gabriel de Mello. Fundamentos e limites da atribuição de poder normativo às
autarquias autônomas federais. Agências reguladoras. Rio de Janeiro: Renovar,
2006.
GÓMEZ-LOBO, Andrés; HINOJOSA, Sergio. Broad roads in a thin country:
infrastructure concessions in Chile. Policy Research Working Paper, Washington:
Banco Mundial, n. 2279. 2000. Disponível em:
<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=629129>. Acesso em: 28 out.
2006.
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del
Rey, 2003.
GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. 9. ed. São Paulo: Malheiros,
2004.
––––––. Elementos de direito econômico. São Paulo: RT, 1981.
––––––. O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
––––––; FORGIONI, Paula. O Estado, a empresa e o contrato. São Paulo: Malheiros,
2005.
GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Teoria dos serviços públicos e sua transformação. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo:
Malheiros, 2000.
GUASCH, Luis. Granting and renegotiating infrastructure concessions. Washington:
Banco Mundial, 2004.
– 131 –
JÈZE, Gaston. Principios generales del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma,
1949.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
––––––. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002.
JUSTEN, Monica Spezia. A noção de serviço público no direito europeu. São Paulo:
Dialética, 2003.
KESSIDES, Ioannis. Reforming infrastructure: privatization, regulation and competition.
Washington: Banco Mundial e Oxford University Press, 2004.
KLEIN, Michael. Concessions for infrastructure: a guide to their design and award. World
Bank Technical Paper, Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento e
Banco Mundial, n. 399, 1998.
LOWENFELD, Andréas F.. International Economic Law. Nova York: Oxford University
Press, 2002.
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Agência reguladora. Jus Navegandi, 2001. Disponível
em: <http://www.jusnavegandi.com.br>. Acesso em: 5 jun. 2007.
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. Bauru: Tipografias e Livrarias Brasil, 1954.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras independentes:
fundamentos e seu regime jurídico. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: RT, 2004.
––––––. O direito administrativo em evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 2003.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 4. ed. São Paulo: RT, 1976.
MERQUIOR, José. O liberalismo antigo e moderno. São Paulo: Nova Fronteira, 1991.
MILL, Stuart; GRAY, John. On the liberty and other essays. Inglaterra: Oxford
University Press, 1998.
– 132 –
MONTESQUIEU, Charles de Secondat. O espírito das leis. Tradução de Pedro Vieira
Mota. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 12. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2002.
––––––. Direito regulatório. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
––––––. Mutações nos serviços públicos.
Revista Eletrônica de Direito Administrativo
Econômico, Salvador, n. 1, 2005. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/
revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-DIOGO%20NETO.pdf> Acesso em: 23 nov.
2006.
––––––. Natureza jurídica, competência normativa e limites de atuação. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, n. 215, jan.-mar. 1999.
MOREIRA, Vital. A auto-regulação profissional e administração pública. Coimbra:
Almedina, 1997.
MORENILLA, José María Souvirón. La actividad de la administración y el servicio
público. Granada: Comares, 1998.
MOTA, Carolina Theodoro da Silva. A regulação e desregulação: uma discussão sobre o
equilíbrio entre mercado e coletividade. In: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Org.).
Direito regulatório. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004.
MUKAI, Toshio et al. Parcerias público-privadas: comentários à Lei Federal n.
11.079/04, às leis estaduais de Minas Gerais, Santa Catarina, São Paulo, Distrito
Federal, Goiás, Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul e à Lei Municipal de Vitória/ES.
São Paulo: Forense Universitária, 2005.
NUSDEO, Fabio. Curso de economia. 3. ed. São Paulo: RT, 2001.
OLIVEIRA, Gesner de et. al. Aspects of the independence of regulatory agencies and
competition advocacy. Disponível em: <http://www.
internationalcompetitionnetwork.org/bonn/CPI_WG/SG3_Advocacy_in_Regulated_
– 133 –
Sectors/NGA_Submission_Aspects_of_Independence.pdf>. Acesso em: 4 nov.
2006.
ONTIVEROS, Emilio; CONTHE, Manuel; NOGUEIRA, José María. La percepción de
los inversores de los riesgos regulatorios e institucionales en América Latina.
Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2004.
PARODI, Alexandre. La vie publique et la vie économique. Encyclopédie Française.
Paris: Encyclopédie Française, 1935. t. X – L’Etat Moderne.
PASTOR, Juan Alfonso Santamaría. Principios de derecho administrativo. 2. ed. Madrid:
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, v. 2.
PERRONE-MOISÉS, Cláudia. Direito ao desenvolvimento e investimentos estrangeiros.
São Paulo: Oliveira Mendes, 1998.
PINHEIRO, Aline. O princípio da territorialidade reduz processos em 30%. Disponível
em: <http://www.conjur.com.br>. Acesso em: 14 jul. 2007.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Limitações administrativas à liberdade e a propriedade.
São Paulo: Quartier Latin, 2006.
PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de
1969. 2. ed. São Paulo: RT, 1970.
RAMIRES, Eduardo Augusto de Oliveira. Direito das telecomunicações: a regulação para
a competição. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
REESE, John. Bursting the Chevron bubble: clarifying the scope of judicial: review in
troubled times. Fordham Law Review, n. 1103, 2004. Disponível em:
<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=629367>. Acesso em: 12 jun.
2007.
RIVERO, Jean. Direito administrativo. Tradução de Rogério Ehrhardt Soares. Coimbra:
Almedina, 1981.
– 134 –
SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da atividade econômica. São Paulo: Malheiros,
2001.
––––––. Regulação e desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002.
SARMENTO, Daniel (Org.). Interesses públicos versus interesses privados:
desconstruindo o princípio de supremacia do interesse público. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2005.
SILVA, Clarissa Sampaio. Legalidade e regulação. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2004.
SMITH, Adam. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations.
Chicago: Encyclopaedia Britannica, 1978.
SORNARAJAH, M. The international law on foreign investment. 2. ed. Cambridge:
University Press, 2004.
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lições de direito econômico. Porto Alegre:
Fabris, 2002.
SRINIVAS, Srinkanth. Colombia: mobilizing private capital for infrastructure.
Washington: Banco Mundial, 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. São Paulo: Malheiros, 2003.
–––––– (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000.
–––––– (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros, 2005.
SUSTEIN, Cass. O constitucionalismo após o New Deal. In: MATTOS, Paulo (Coord.).
Regulação econômica e democracia. São Paulo: Editora 34, 2004.
VENÂNCIO FILHO, Alberto. A intervenção do Estado no domínio econômico. Rio de
Janeiro: Renovar, 1968.
– 135 –
VIEIRA, José Luiz Conrado. As bases conceituais da integração econômica e do
investimento internacional no Mercosul: fundamentos para uma revisão. 1999. Tese
(Doutorado) – Universidade de São Paulo, São Paulo.
WILLEMAN, Flávio de Araújo. O princípio de generalidade e o direito ao recebimento de
serviços públicos ainda não prestados em caráter geral. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 227, jan.-mar. 2002.
WORLD BANK POLICY RESEARCH. Trends in infrastructure in Latin America, 1980-
2001. Working Paper, n. 3.401, set. 2004. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=
625278>. Acesso em: 1.º out. 2006.
ZOCKUN, Maria Helena. A importância das empresas brasileiras de capital estrangeiro
para o desenvolvimento nacional. 3. ed. São Paulo: [s.n.], 1992.
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
