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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
RUBENS FELIPE CHEMP
ESCOLA PÚBLICA E GESTÃO NEOLIBERAL
O PROCAD em Minas Gerais
NITERÓI
2007
RUBENS FELIPE CHEMP
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ESCOLA PÚBLICA E GESTÃO NEOLIBERAL: O PROCAD EM MINAS GERAIS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
Graduação em Educação da Universidade
Federal Fluminense, como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre. Campo de
Confluência: Trabalho e Educação.
Orientadora: Profª. Dr.ª ÂNGELA CARVALHO DE SIQUEIRA
Niterói
2007
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C517 Chemp, Rubens Felipe.
Escola pública e gestão neoliberal: o PROCAD em Minas Gerais / Rubens
Felipe Chemp. – 2007.
110 f.
Orientador: Ângela Carvalho de Siqueira.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal Fluminense,
Faculdade de Educação, 2007.
Bibliografia: f. 100-110.
1. Educação Pública – Minas Gerais. 2. Reforma do ensino - Brasil. 3.
Diretores escolares. 4. Gestão escolar. I. Siqueira, Ângela Carvalho de. II.
Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Educação. III. Título.
CDD 371.010981
2.
3.
4. 371.010981
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3
RUBENS FELIPE CHEMP
ESCOLA PÚBLICA E GESTÃO NEOLIBERAL: O PROCAD EM MINAS GERAIS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
Graduação em Educação da Universidade
Federal Fluminense, como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre. Campo de
Confluência: Trabalho e Educação.
Aprovada em marco de 2007.
BANCA EXAMINADORA
Prof.ª Dr.ª ÂNGELA CARVALHO DE SIQUEIRA - Orientadora
UFF
Prof.ª Dr.ª VIRGINIA MARIA GOMES DE MATTOS FONTES
UFF
Prof.ª Dr.ª LÚCIA EMÍLIA NUEVO BARRETO BRUNO
USP
Niterói
2007
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AGRADECIMENTOS
Á minha família,
À minha orientadora Professora Doutora
Ângela de Carvalho Siqueira,
A todos os professores do Programa de Pós-
Graduação da Universidade Federal
Fluminense com quem convivi e de quem tive
o privilégio de ser aluno.
Aos funcionários da secretária do Programa
de Pós-Graduação em Educação, pela
atenção cordialidade e presteza.
A Deus, acima de todos, pela força e pela
capacidade de, a partir da fé que tenho Nele,
desenvolver a fé que agora possuo em mim
mesmo.
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RESUMO
A capacitação de Diretores de Escolas Públicas Estaduais em Minas Gerais,
realizada na década de 1990, através dos projetos PROCAD I (1998) e PROCAD II
(2002), parece se configurar no âmbito de mudanças estruturais e ideológicas
produzidas na esfera do sistema capitalista no final do século XX. No panorama
internacional, a crise do sistema capitalista na década de 1970 obriga o governo dos
Estados Unidos a implementar estratégias, nos moldes do padrão neoliberal e com a
afirmação do modelo de capitalismo monopolista e financeiro, visando a manutenção
de sua posição como potência dominante. No âmbito do Brasil, foram realizadas
reformas na década de 1990, num movimento centrípeto em relação ao parâmetro
estadunidense e ao modelo neoliberal. Em Minas Gerais, mudanças também foram
implementadas nesse sentido, e os projetos PROCAD I e PROCAD II estão
inseridos no conjunto das ações. Essas mudanças priorizam o campo educacional, o
que as caracteriza num posicionamento de busca de um caráter hegemônico
(Gramsci) de dominação. O PROCAD I e o PROCAD II, foram implementados
alterando a orientação administrativa da escola pública, ao apresentarem o modelo
empresarial de administração gerencial como o mais adequado. Portanto, a escola
pública, como educadora das classes populares, pode disseminar como fórmula de
organização e parâmetro de valores o modelo gerencial capitalista, como afirmação
e confirmação do sistema capitalista e do modelo neoliberal.
Palavras-chave: Estado. Reformas-década de 1990. Educação pública. Capacitação
de diretores. Gestão.
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6
ABSTRACT
Minas Gerais State public school’s principals training, carried out during the
1990s, trough PROCAD I and PROACD II projects seem to be part of structural and
ideological changes produced within the capitalist system at the end of the twentieth
century. In the international arena, the 1970’s crises of the capitalist system impelled
the U.S. Government to adopt (neo) liberal-type strategies, reaffirming capital’s
monopolist and financial model, in order to keep the U.S. leverage as a dominant
nation. At the national setting, here in Brazil, reforms were introduced during the
1990s, following similar direction and also reinforcing the U.S. parameter and the
neo-liberal model. In Minas Gerais State changes were also implemented following
similar path, and the PROCAD I and PROCAD II projects are part of colligated
actions. The mentioned changes emphasize the educational field, making them in
the position of searching for the achievement of a dominant hegemonic character
(GRAMSCI). PROCAD I and PROCAD II projects were implemented changing the
established publics school’s administrative direction as they introduce the business
managerial way of administration as the most appropriate. Thus, public school, as an
educator of disadvantaged classes can multiply the capitalist managerial model as
the new blueprint regarding administration organization and values, endorsing and
reaffirming capitalist system and its neo-liberal model.
Key words: State Reform – 1990’s Reforms – Public Education – Principal’s training
– business administration
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7
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO, p. 9
2 POLÍTICA, ESTADO E ESTRUTURA ESTATAL NO BRASIL NA DÉCADA DE
1990: UMA BREVE VISÃO SOBRE A REFORMA DE FERNANDO HENRIQUE
CARDOSO, p. 15
2.1 O REFORMISMO E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, p 18
2.2 A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO NO PRIMEIRO MANDATO DE FERNANDO
HENRIQUE CARDOSO, p. 22
2.3 ESTADO BRASILEIRO E ESTRUTURA ESTATAL NO PLANO FHC, p. 25
2.4 O FUNCIONÁRIO PÚBLICO E A REFORMA DE FHC, p. 32
3 POLÍTICA, REFORMA, ESTRUTURA ESTATAL E EDUCAÇÃO EM MINAS
GERAIS: DÉCADA DE 1990, p. 37
3.1 IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO DA ESTRUTURA DA
EDUCAÇÃO EM MINAS GERAIS, p. 39
3.2 UM PARCEIRO PARA A REFORMA: O BANCO MUNDIAL, p. 44
3.3 A ADMINISTRAÇÃO DA ESCOLA PÚBLICA NA REFORMA: O PROCAD, p. 49
4 PROJETO DE CAPACITAÇÃO DE DIRIGENTES DA ESCOLA PÚBLICAS DE
MINAS GERAIS – PROCAD I, p. 53
4.1 GESTÃO E DEMOCRACIA, p. 55
4.2 DESCENTRALIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO E AUTONOMIA, p. 63
4.3 O GESTOR, p. 70
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8
5 PROJETO DE CAPACITAÇÃO DE DIRIGENTES – FASE ESCOLA SAGARANA –
PROCAD II, p. 72
5.1 GESTÃO E DEMOCRACIA, p. 76
5.2 DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO, p. 81
5.3 AUTONOMIA E AVALIAÇÃO, p. 84
5.4 O GESTOR, p. 88
6 DE DIRETOR A GESTOR, p. 90
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS, p. 93
8 BIBLIOGRAFIA , p. 100
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9
1- INTRODUÇÃO
A presente pesquisa foi realizada tendo por base uma análise de capacitação
de funcionários públicos
1
estaduais que trabalham com educação no Estado de
Minas Gerais. Nessa análise, foi priorizada a capacitação de diretores de escolas
estaduais, através dos procedimentos e concepções que envolveram o Projeto de
Capacitação de Dirigentes de Escolas Públicas de Minas Gerais, PROCAD,
realizada em 1998, e, também, o Projeto de Capacitação de Dirigentes, PROCAD –
Fase Escola Sagarana, realizado em 2002
2
.
A escolha dessa análise se deu em face das mudanças empreendidas no
sistema público educacional de Minas Gerais, pelos governantes mineiros nos anos
de 1990. Os objetivos dos projetos de capacitação de dirigentes de escolas públicas
mineiras estavam inseridos num processo de reformas bem abrangente da estrutura
estatal, e foram levados a efeito em Minas Gerais e no Brasil.
Essas reformas parecem convergir com as modificações ocorridas no sistema
capitalista internacional no final do século XX, caracterizadas pelo acirramento do
modelo liberal nos países centrais e a sua expansão nos países periféricos como o
1
A expressão ‘funcionário público’ é utilizada nesse trabalho para designar os trabalhadores da
estrutura estatal que trabalham na execução de políticas públicas que visam atender aos direitos
sociais da população (educação, saúde, previdência social, etc.), distinguindo-os dos quadros de
servidores que surgem com os procedimentos de Reforma do Estado, na década de 1990, e que
têm um relacionamento com a estrutura estatal embasado no modelo de administração gerencial,
além dos servidores do núcleo estratégico.
2
Estará sendo utilizada somente a denominação PROCAD para referir aos dois projetos em conjunto.
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10
Brasil. Esse modelo liberal, cujos elementos principais são a globalização econômica
e a supremacia do capital monopolista e financeiro, foi denominado neoliberal.
Tais projetos de capacitação, apesar de encontrarem-se inseridos numa
reforma sistêmica, focalizam a escola pública como o ambiente propÍcio para
implementação dos resultados da capacitação.
Portanto, realizou-se uma investigação que se iniciou pela direção da escola
pública mineira, porém, a centralização dessa investigação na escola mostrou-se
insuficiente para esclarecer os pontos apresentados como relevantes nos
pressupostos da capacitação pretendida e, também, em relação aos conceitos de
‘gestão, democracia, participação, autonomia e descentralização’. Com isso, ficou
evidente que a abordagem estritamente focada no ambiente escolar, restringia a
compreensão dos pressupostos do PROCAD, limitando a análise ao ambiente
interno da escola pública, aos limites desse ambiente. Tal abordagem poderia
minimizar a compreensão da amplitude da influência de fatores externos nesse
ambiente, bem como ofuscar a situação de sua configuração como aparelho do
Estado, que educa formalmente as classes populares.
Assim sendo, efetivou-se uma transição de um ambiente macro-político, o
Estado Brasileiro, no contexto das reformas globais, a seguir para o Estado de Minas
Gerais e sua estrutura educacional, e abordando o micro-político, a escola pública
estadual, que faz parte dessa estrutura, cujos dirigentes foram o público-alvo do
PROCAD.
Esse trajeto demonstrou ser importante, pois além do mérito de contextualizar
o PROCAD no âmbito de ações mais abrangentes, permitiu, ainda, descortinar todo
um movimento no aparato governamental que pareceu se refletir substancialmente
nas relações entre sociedade civil e sociedade política e entre classes dominantes e
classes dominadas.
Para a fundamentação desta pesquisa se propôs, também, a analisar os
documentos, que constaram do material relacionados: a) ao Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado, concebido no primeiro mandato (1995-1998) do
Presidente Fernando Henrique Cardoso e implementado em seus dois mandatos
(seu segundo mandato foi de 1999 a 2002); b) documentos referentes ao processo
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11
de reforma da estrutura estatal em Minas Gerais
3
, financiada pelo Banco Mundial,
para esse fim.
Tais documentos referiam-se também à implementação de mudanças na
educação pública mineira
4
; a procedimentos de alteração na administração da
escola pública e à capacitação de diretores nos anos de 1990. Então, para a
realização dessa pesquisa foram consultados e analisados material como o utilizado
para a implantação do Programa de Qualidade Total na Educação (1992/1997); a
legislação referente à implementação de processo seletivo (provas escritas e eleição
pela comunidade escolar) para o provimento do cargo de diretor de escola estadual;
e o material de capacitação do PROCAD, que se encontra configurado da seguinte
forma: quatro volumes ou módulos, no formato de brochura, constituindo material
didático para os diretores e PROCAD – Fase Escola Sagarana: constituído de seis
volumes ou módulos, também como material didático para os diretores escolares.
Outros referenciais teóricos que nortearam a análise desse material foram as
concepções de Estado e de dominação hegemônica discutidas em Gramsci (2000b);
a teoria relacional de poder de Poulantzas (2000); as transformações do Estado
Brasileiro delineadas por Coutinho (2006); as alterações produzidas na sociedade
civil no Brasil, no final do século XX, explicitada por Fontes (2005) e a concepção de
Pedagogia da Hegemonia, do Coletivo de Estudo de Política Educacional da
Universidade Federal Fluminense (UFF). A opção por esse referencial se deu
porque visam, principalmente, esclarecer o panorama social e político dos anos de
1990 e os anos iniciais do século XXI, no Brasil, constituindo-se, a partir desse
panorama, o ambiente histórico e ideológico do PROCAD.
Além disso, foi feita uma ponderação sobre as mudanças desenroladas no
sistema capitalista, no final do século XX, tanto no Brasil quanto no mundo. Essa
ponderação teve por base os parâmetros econômicos das análises e dos
esclarecimentos de Tavares (1998), de Paulani (2006) e de Chesnais (1996). Essas
análises contribuíram para a compreensão da configuração do modelo neoliberal e
suas influências nos pressupostos teóricos e práticos que nortearam os processos
de reforma do Estado, no Brasil e em Minas Gerais e na configuração do PROCAD.
3
Projeto de Reforma do Estado de Minas Gerais – 1998/1999.
4
Programa de Qualidade Total na Educação (1992-1997) e Projeto de Melhoria da Qualidade do
Ensino Fundamental – PROQUALIDADE – 1994/2002.
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12
Para poder situar as análises mencionadas nas questões referentes às
mudanças na administração da estrutura estatal e, principalmente, na gestão da
escola pública, procurou-se referendar as concepções de Bruno (2003) relacionadas
ao conceito de gestão e de democracia participativa e, também, as ponderações
sobre democracia representativa de Wood(2003), de maneira que possibilitasse uma
melhor compreensão do conteúdo político e ideológico que envolveu a participação
popular na gestão da escola pública.
Ao situar os pressupostos do PROCAD no campo de produção ideológica,
foram utilizadas a mediação entre o conhecimento humano e a realidade concreta
das ponderações de Kosik (2002), bem como as concepções de Marx e Engels
(2005) no que se refere a considerações sobre a produção ideológica das classes
dominantes no sistema capitalista.
A partir dessa configuração, foi estruturada a escrita deste trabalho em cinco
partes ou capítulos, além da Introdução e da Conclusão.
Na primeira, denominada Política, Estado e estrutura estatal no Brasil na
nos anos de 1990: uma breve visão sobre a reforma de Fernando Henrique
Cardoso, procurou-se analisar as mudanças implementadas pelos governantes
brasileiros na estrutura estatal, utilizando como eixo norteador o Projeto de Reforma
dos Aparelhos do Estado. Tal projeto, produzido e implementado pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, resultou em alterações importantes para a ação da
estrutura estatal e, através da Emenda Constitucional n.º 19/98, modificou-se de
maneira substancial a situação jurídica do funcionário público, estabelecida
anteriormente pela Constituição Federal de 1988. Ademais, a reforma construiu
novas formas de relacionamento entre a sociedade civil e a sociedade política,
através da defesa de uma redução da atuação dos aparelhos do Estado em relação
às demandas da sociedade civil, principalmente, no que se refere às demandas das
classes populares.
A segunda parte, Política, reforma, estrutura estatal e educação em Minas
Gerais nos anos de 1990, apresenta uma análise sobre a reforma do Estado
empreendida em Minas Gerais nos anos de 1990, que contou com o apoio financeiro
do Banco Mundial. Foi enfatizada a mudança ocorrida na estrutura educacional, já
que a estrutura vem sendo objeto de reformas de caráter estrutural e de caráter
ideológico desde 1992, considerando o período referencial para este estudo. Além
disso, em 1994, como apoio e incentivo do Banco Mundial às ações dos
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governantes mineiros do período, houve um financiamento para implementar o
Projeto de Melhoria da Qualidade do Ensino Fundamental (PROQUALIDADE).
Dentro desse contexto foi produzida uma reflexão sobre o Programa de
Qualidade Total na Educação (PQTE) e sobre o PROQUALIDADE, essa reflexão
tinha por objetivo ponderar sobre os pressupostos desses programas, relacionados
ao gerenciamento da escola pública, destacando, ainda, que o PROCAD foi
constituído como subprojeto do PROQUALIDADE, sendo, portanto, parte integrante
de suas estratégias.
Na terceira parte, Projeto de Capacitação de Dirigentes de Escolas
Pública de Minas Gerais – PROCAD I, buscou-se analisar os pressupostos e as
concepções existentes no material de capacitação, principalmente, nos módulos de
aprendizagem. Para tanto, foram destacados os conceitos de gestão, democracia,
descentralização e autonomia, que estavam apresentados como importantes para
os autores do material desse primeiro PROCAD.
Procurou-se, também, relacionar as características atribuídas a esses
conceitos, no PROCAD, à lógica de mudanças na estrutura estatal em Minas Gerais
e no Brasil e suas possíveis relações e influências na sociedade civil e política.
A quarta parte, com o título Projeto de Capacitação de Dirigentes – Fase
Escola Sagarana – PROCAD II, foi produzida a partir de uma análise sobre as
convergências e as diferenças em relação à capacitação anterior, o PROCAD I,
retomando a análise dos conceitos de gestão, democracia, descentralização e
autonomia, que, a exemplo do PROCAD anterior, também tinham sua relevância
destacada pelos autores do material de capacitação.
Foi produzida, ainda, uma contextualização desses princípios no ideário social
e econômico capitalista e liberal, a partir das considerações sobre as mudanças
levadas a cabo pelos governantes brasileiros, com apoio da burguesia brasileira e
do incentivo de organismos internacionais como o Banco Mundial. Essas mudanças
foram ocorridas nos anos de 1990, já que essa fase do PROCAD foi implementada
nos primeiros anos do século XXI, o que pode pressupor uma continuidade e um
aprofundamento do ideário disposto na lógica das mudanças.
Na quinta parte, com a denominação de De diretor a gestor, procurou-se
analisar o perfil de diretor que a capacitação empreendida pelo PROCAD procurou
construir, através das características explicitadas no texto como ideais para um
dirigente de escola estadual. Nessa análise foram encontradas relações entre as
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14
características desejadas para o diretor escolar (gestor) com aquelas que compõem
o perfil de gerentes de empresas privadas capitalistas e a provável conexão entre a
administração escolar defendida na capacitação e a administração gerencial
capitalista. Observando que essa conexão pode permitir a inserção no ambiente
escolar de todo o conjunto de valores e normas vigentes no ambiente empresarial,
através do diretor capacitado.
Enfim, sem querer elevar a questão educacional acima das demais questões
candentes da realidade social mineira e brasileira, procurou-se ponderar sobre a
centralidade que a educação assume na nova estratégia liberal de uma dominação
de caráter hegemônico e do papel relevante atribuído à escola pública, como
aparelho público de dominação hegemônica, no papel de educadora das classes
dominadas. O que demandou, portanto, uma reorganização da gestão da escola
pública e do sistema educacional que, como ficou evidenciado, consubstancia-se na
temática desse trabalho.
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15
2- POLÍTICA, ESTADO E ESTRUTURA ESTATAL
5
NO BRASIL DOS ANOS DE 1990:
UMA BREVE VISÃO SOBRE A REFORMA DE FERNANDO HENRIQUE
As relações entre sociedade civil e Estado no Brasil foram marcadas, ao
longo da história brasileira, por transformações de ordem política, econômica e
social que tiveram a partir dos governantes que se encontravam à frente da estrutura
estatal, seu centro de mutação. Essas transformações, como ressalta Coutinho
(2006, p. 175-177), foram adequando a realidade brasileira às normas vigentes do
capitalismo internacional.
Uma situação que permite compreender esse panorama é que,
diferentemente dos países capitalistas centrais do ocidente, ou seja, da Europa
Ocidental e da América Anglo-saxônica, a sociedade brasileira organizou-se a partir
da estruturação estatal, o que levou Coutinho (ibid.) a declarar que o Estado
brasileiro se formou antes da nação brasileira e que esta foi construída a partir do
Estado.
Portanto, parece válida a afirmação de que a realidade social, política e
econômica no Brasil foi sendo construída a partir das determinações e das ações
oriundas do meio estatal, o que pressupõe um Estado autoritário cuja sociedade se
configura dentro dos preceitos e pressupostos construídos a partir da estrutura
estatal, desconsiderando e sufocando as ações e movimentos oriundos da
sociedade civil.
5
A expressão ‘estrutura estatal’ está sendo usada nesse trabalho para designar o conjunto dos
aparelhos do Estado, entretanto a abordagem será direcionada para a parcela dessa estrutura que
atende aos direitos sociais da população, como saúde, educação, previdência social, etc., que
foram alvo dos processos de reforma durante o governo de Fernando Henrique Cardoso.
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16
Essa configuração conjugada ao fato de a estrutura estatal ser controlada
pelas classes dominantes, sugere que a realidade brasileira foi estruturada de cima
para baixo a partir dos interesses dessas classes. A esse respeito Coutinho (ibid.)
observa
o fato de que tivemos, desde o início de nossa formação histórica, uma
classe dominante que nada tinha a ver com o povo, que não era expressão
dos movimentos populares, mas que foi imposta ao povo de cima para baixo
ou mesmo de fora para dentro e, portanto, não possuía uma efetiva
identificação com as questões populares, com as questões nacionais.
Não há, aqui, a intenção de fazer uma análise pormenorizada da história
política do Brasil, pois não cabe no escopo deste trabalho, mas é possível inferir que
as relações históricas entre classes dominantes e classes dominadas no Brasil se
desenvolveram através da coerção e da violência institucional do Estado brasileiro e
a sociedade civil apresentou-se como destino e alvo desse autoritarismo.
Tanto Coutinho (ibid., p. 191) como Fontes (2006, p. 221-222), convergem
para a descrição de uma mutação ocorrida nos anos de 1980, em relação às
estratégias da classe dominante e seus artifícios de dominação, isto é, de
manutenção da dominação no Brasil. O que significou uma alteração no tipo de
coerção exercido pelos aparelhos do Estado com a utilização de recursos de
convencimento a partir do uso tanto dos aparelhos do Estado quanto dos aparelhos
da sociedade civil.
Ressaltando que se trata de uma mudança histórica com vestígios, os quais
remontam ao início do século XX, Fontes (ibid. p. 215) destaca que:
a modernização acelerada – a ferro e fogo – sob a ditadura militar,
entretanto, aprofundaria formas associativas em grande parte ligadas aos
setores dominantes e expressando interesses diretamente corporativos que
se organizavam como forma de ingressar na sociedade política.
Essa modernização parece vinculada aos processos de mudanças que
ocorreram no sistema capitalista internacional, tendo em vista o atrelamento das
políticas econômicas brasileiras aos princípios vigentes desse sistema.
Sem aprofundar nesse ponto, observa-se que esse panorama ocorreu
influenciado pelo que Tavares e Melin (1998, p. 57) denominam de a “diplomacia do
dólar”, que foi uma estratégia do governo dos Estados Unidos, realizada em 1979,
com o objetivo de manter sua hegemonia frente ao sistema capitalista internacional,
de elevar as taxas de juros pagos por títulos do tesouro estadunidense, provocando
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17
a valorização cambial do dólar e tendo como conseqüência uma violenta elevação
das dívidas dos países do Terceiro Mundo, entre eles o Brasil
6
. O que apresentou
como resultado a supremacia do capital financeiro sobre o capital produtivo e uma
exacerbada ampliação do movimento do meio monetário, à procura de renda pelo
planeta. Ao mesmo tempo, enfraqueceu a capacidade do Estado nesses países,
como foi o caso do Brasil, de continuar como principal motor do ambiente econômico
interno, principalmente tendo em vista as medidas impostas pelo Fundo Monetário
Internacional a favor dos credores da dívida
7
, a partir desse período. O que, no
Brasil, pareceu traduzir-se num esfriamento do ímpeto desenvolvimentista do
período precedente, produzido a partir da estrutura estatal, enquanto os recursos
arrecadados pelo Estado, através de impostos, taxas, etc., passaram a ser utilizados
para remunerar o capital financeiro, através do cumprimento do denominado ‘serviço
da dívida’.
Diante disso, pôde-se constatar uma alteração no poder de ação política da
estrutura estatal e, também, o fortalecimento da sociedade civil, a qual empreendeu
um enfrentamento perante a sociedade política e foi palco de embates internos em
torno de diversos temas. Movimentos como a campanha para eleições diretas para
presidente e as disputas em torno do processo de produção da Constituição Federal
de 1988, parece conter a demonstração dos antagonismos de cunho classista que
se desenrolaram no seio da sociedade civil e que buscavam influenciar
consistentemente as ações da sociedade política e produzir modificações
substanciais nas estruturas do Estado.
Coutinho (ibid., p. 191) assinala que uma reação da burguesia utilizando os
aparelhos de coerção física do Estado para reconduzir à dominação autoritária, de
cima para baixo, pelo uso da violência, demonstrou ser inviável devido ao que
denominou “maturidade da sociedade civil”, que consiste justamente na capacidade
6
a) em 1971 o governo dos Estados unidos romperam com a paridade e a conversão automática
ouro/dólar, deixando aparentemente o câmbio “flutuar” nas ondas do mercado.
b) Paulani (2006, p. 73) salienta que houve uma considerável ampliação da dívida dos países da
América Latina, a partir do primeiro choque do petróleo (1973), quando o excesso de liquidez
(em dólar) nos mercados dos países centrais, produziu uma febre de transferências financeiras,
à guisa de empréstimos, para os países periféricos.
7
Sobre esse aspecto Harvey (2005, p. 61) observa: “As crises da dívida em países específicos (dois
terços dos membros do FMI passaram por uma crise financeira a partir de 1980, alguns deles mais
de duas vezes) puderam contudo ser usadas para reorganizar as relações sociais de produção
interna em cada país em que ocorreram, de modo a favorecer a maior penetração de capitais
externos. Assim, regimes financeiros domésticos, mercados de produtos domésticos e empresas
domésticas florescentes foram obrigadas a abrir-se à absorção por empresas americanas,
japonesas e européias”.
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18
de reação dessa sociedade, frente aos avanços autoritários violentos oriundos da
sociedade política
8
.
Portanto, as ações empreendidas no âmbito do Estado, a partir do final dos
anos de 1980, já não parecem apresentar-se como abertamente autoritárias ou
puramente violentas, visto que essas ações têm buscado a construção de um
consenso em torno de um projeto societário de cunho nacional, produzido no seio
das classes dominantes, que se utilizam de elementos de violência física e,
principalmente, de convencimento. O que significa que parece ter havido uma
mudança na utilização de aparelhos do Estado, quando a ênfase das estratégias
políticas deixa, pelos menos parcialmente, a centralidade policialesca anterior e
ressalta as funções educativas, com o auxílio dos aparelhos de hegemonia da
sociedade civil, controlados pela burguesia. O Estado passa, então, exercer a
função de educador da sociedade. E, a educação, principalmente, a popular,
assume lugar destacado nas pautas das ações dos governantes, a partir desse
período
9
.
Sobre ações específicas no campo educativo tratarei mais adiante,
ressaltando ser o escopo central dessa pesquisa. Entrementes, farei uma sucinta
análise dos pressupostos teóricos e dos procedimentos que envolveram a reforma
da estrutura estatal no Brasil e em Minas Gerais, os quais parecem corroborar com
as observações acima descritas.
2.1 O REFORMISMO E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
A concepção de Estado na Constituição Federal (CF) de 1988, apesar de
apresentar dispositivos considerados como avanços sociais importantes, parece
exprimir os paradoxos presentes na composição de uma orientação democrática
com um ideário claramente liberal, quando se estabelece as formas pelas quais os
indivíduos passam a dispor para se prevenirem contra os abusos do Estado
10
. Essa
8
Utilizo-me dos conceitos de sociedade civil e sociedade política, a partir da concepção de Estado
em Gramsci, que o considera como junção ou conjugação de ambas.
9
Para esclarecimentos sobre a base teórica dessa argumentação, ver em NEVES, Lúcia Maria
Wanderley (org.). A nova pedagogia da hegemonia: estratégias do capital para educar o consenso.
São Paulo: Xamã, 2005. 311 p.
10
No artigo 5° da Constituição Federal de 1988, constam dispositivos que têm o objetivo de garantir a
proteção individual e coletiva contra a ação estatal, tais como: habeas data – incisos LXXII e
LXXVII; habeas-corpus – incisos LXVIII e LXXVII; mandado de injunção – inciso LXXI.
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19
carta constitucional deixa entrever uma tensão entre Estado e sociedade,
pressupondo uma distinção e uma dicotomia entre esses dois entes, tornando-os
irremediavelmente separados e antagônicos. Esse ideário liberal parece apresentar-
se na concepção de que o Estado se constitui pela Constituição, o que nega a
historicidade do Estado
11
e da própria Constituição e a presunção de uma
Constituição que considera a atuação do Estado sobre a sociedade como nefasta.
Então, a Constituição apresenta-se aparentemente como constituinte de um novo
Estado, diferente e oposto ao existente e, talvez, a existência concomitante de dois
modelos numa situação aguerrida e conflitante.
A CF de 1988, impõe limites à ação do Estado em relação ao indivíduo e às
suas ações produzidas no seio da sociedade civil, sendo colocada em posição
antagônica em relação a ambos, regulando as relações intrassociais e inter-
individuais. Considerando, ainda, a sociedade civil como um todo coeso e
homogêneo, destacando o virtuosismo que perpassa essa homogeneidade, que
poderia ser ameaçada pelo Estado e pela instabilidade advinda de um ambiente
heterogêneo e politizado.
Aparentemente a CF de 1988 não se apresenta como uma exceção quanto à
estruturação do Estado na modernidade, mas insere-se num contexto liberalizante
que permite a compreensão de suas matrizes históricas e, como conseqüência,
caracterizá-la como “um instrumento de defesa dos governados contra os
governantes” (Comparato, 1999, p. 16), ou seja, “que ela existe para proteger todo o
ser humano, mesmo o indivíduo mais réprobo e hediondo contra o abuso do poder”
(ibid.). Obviamente que a CF de 1988 foi produzida num contexto histórico de
transformações e de substituição do aparato legal montado para sustentar o
11
Poulantzas (2000, p. 125-163) apresenta pontos sobre a materialidade histórica do Estado,
relacionando as alterações observadas no Estado Capitalista, ao longo de sua história, às lutas
existentes em seu interior. Ressalta, ainda, a concepção de um Estado separado da população em
correntes do pensamento liberal e mesmo do pensamento marxista. Destaca que, por essas
correntes esse Estado seria um bloco monolítico neutro (liberal) ou controlado pela burguesia, mas
que deveria ser acossado do exterior pelas classes dominadas (marxista) . Contra essas teorias
alerta: “o estabelecimento da política do Estado deve ser considerado como a resultante das
contradições de classe inseridas na própria estrutura do Estado (Estado-Relação). Compreender o
Estado como condensação de uma relação de forças entre classes e frações de classe tais como
elas se expressam, sempre de maneira específica, no seio do Estado, significa que o Estado é
constituído-dividido de lado a lado pelas contradições de classe. Isso significa que uma instituição,
O Estado, destinado a reproduzir as divisões de classe, não é, não pode ser jamais, como as
concepções de Estado-Coisa ou Sujeito, um bloco monolítico sem fissuras, cuja política se instaura
de qualquer maneira a despeito de suas contradições, mas ele é mesmo dividido”. Portanto, as
modificações no Estado Capitalista estão relacionadas a essa fissura e à materialidade do embates
que ocorrem em seu interior.
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20
autoritarismo no Brasil, porém a opção, puramente, formal, legal ou literária, não
produz o efeito de desmontar instituições arbitrárias consolidadas nos anos do
autoritarismo
12
. Parece, portanto, descortinar a necessidade da implementação
concreta dos direitos dispostos na CF de 1988, para assim efetivar a produção do
desmonte dessa estrutura autoritária.
Então, não cabe somente a preocupação com os direitos e necessidades
sociais, consubstanciados em dispositivos constitucionais, mas sim uma ação
material como conseqüência direta dessa preocupação. Isto é, pressupõe não uma
reforma constitucional, mas o ajustamento da estrutura estatal ao pretendido na
Constituição, o que poderia ter permitido a transformação de dispositivos
constitucionais em ações concretas.
Entretanto, o foco de interesse está relacionado, sobretudo, na interpretação
do Estado concebido pela CF de 1988, tendo em vista a historicidade do Estado, isto
é, sua mutabilidade, consoante ou dissonante com as manifestações abertas e/ou
veladas da população.
Gramsci (2000b, p. 244) afirma que o Estado é constituído a partir da
conjunção entre sociedade política e sociedade civil, não se identificando
adequadamente o Estado, quando este é reconhecido no Governo. Ou seja, o
Estado em si não é sua estrutura burocrática nem espaço de atuação restrito a uma
parcela de sua população.
Entrementes, a forma como encontra-se organizado pode apresentar uma
maior identificação com uma classe, a dominante, que passa a ser considerada
guardiã e legitima construtora da concepção ou noção de Estado. Então, essa
classe, torna-se, além de dominante, a detentora do poder de constituição do Estado
formal e legal.
Ainda, segundo Gramsci (ibid. p. 240), essa forma caracteriza o problema de
assimilar todo o grupo à fração mais avançada do grupo ou à classe dirigente, o que
tende a apresentar o Estado com uma aparência de homogeneidade com a criação
de um conformismo social que seja útil à linha de desenvolvimento do grupo
dirigente ou à classe dominante.
12
Período da ditadura militar no Brasil, iniciado com um golpe de estado em 1964 e encerrado com a
45diminuição da repressão aos movimentos sociais, em meados da década de 1980.
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21
A partir de sua promulgação, a CF de 1988 demonstra necessidade de
implementação efetiva de seus dispositivos sociais, os quais parecem representar
profundas alterações nas instituições de governo, submetendo-as a uma realidade
que tende demonstrar a existência de fragmentações e conflitos presentes
ontologicamente no Estado. Entretanto, a busca da produção do Estado homogêneo
pela classe dominante, dando margem para a produção do que Gramsci (ibid. p.
224) caracteriza como “sensação de felicidade nas classes médias e nos pequenos
intelectuais, frente a uma regulação que impedisse as lutas agudas e catástrofes”,
abriu espaço para a campanha a favor de um reformismo constitucional, com a
protelação e a negação dos direitos sociais conquistados nos dispositivos
constitucionais. Isto é, adiamento das mudanças institucionais na esfera do Governo,
abrindo caminho para uma defesa da reforma da Constituição, com o argumento de
que seria uma via para a construção da ‘estabilidade’ e manutenção da ‘ordem’.
Portanto, a reforma do Estado Brasileiro, propugnada e implementada nos
anos de 1990, ou seja, no período pós-constitucional, pareceu estar focada na
mudança dos princípios e dispositivos que possibilitavam uma institucionalização
dos direitos sociais, que criavam condições de proteção do trabalhador frente aos
desmandos do capital
13
.
Será realizada, então, a análise desse modelo de Estado que se apresenta
nas reformas empreendidas nos anos de 1990. Além disso, pretende-se ponderar
sobre os referenciais de administração estatal e os princípios implícitos de
relacionamento entre sociedade civil e sociedade política, mediados pela
estruturação e caracterização da aparelhagem estatal, cujas ações estão voltadas
para o atendimento dos direitos sociais da população.
Outrossim, também parece necessário compreender como a ação dos
governantes pode-se apresentar mediada pelos funcionários públicos do Estado, ou
seja, que características as reformas, empreendidas em 1990, atribuem à estrutura
estatal e aos funcionários públicos que trabalham com o atendimento à população.
13
Houve inclusive a pressão de países capitalistas centrais e organismos internacionais, que
propunham a redução e a perspectiva da reorganização de relações capital/trabalho com a
predominância do mercado.
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22
2.2 A REFORMA DOS APARELHOS DO ESTADO NO PRIMEIRO MANDATO DE FERNANDO HENRIQUE
CARDOSO (FHC) – 1995/1998
Antes de abordar o Plano de Reforma do Governo FHC é preciso destacar
que o início dos anos de 1990 foi marcado por transformações no modelo de
democracia representativa no Brasil, pois é empossado um presidente eleito,
diretamente, por voto popular seguindo regulamentações constitucionais, após um
intervalo de mais de duas décadas de ditadura. Entretanto, quase de imediato, o
governo do presidente Fernando Collor de Mello demonstrou qual formato de
democracia e qual conceito de representação popular nortearia a condução de sua
administração. Logo no dia seguinte à sua posse bloqueou todo o dinheiro
depositado nos bancos e instituições financeiras do país e emitiu dezessete Medidas
Provisórias para legitimar o que ficou caracterizado, na época, como confisco e
apropriação arbitrária de recursos da sociedade pelo governante (Bueno, 1997, p.
283).
A descaracterização da utilidade e a apregoação da ineficiência da
aparelhagem estatal; a responsabilização pelos problemas financeiros do país
direcionada à atuação dos funcionários públicos, classificada como inepta e egoísta;
a caracterização da corrupção como endêmica nas estruturas do Estado; o
direcionamento das causas da crise financeira e fiscal para o excesso de gastos com
salários dos funcionários públicos e com o pagamentos dos benefícios
previdenciários, são elementos que podem ser apresentados como comuns nas
campanhas político-publicitárias de Collor e FHC. O que já permitia inferir qual seria
o enfoque de suas ações nos campos político e administrativo.
Aliás, as ações políticas no período Collor, parecem prenunciar o que
aconteceria cinco anos mais tarde com o projeto de reforma do Estado
implementado pela equipe do Presidente FHC.
A campanha da eleição de Collor foi marcada por uma promessa de cruzada
contra os ‘abusos e os privilégios existentes’ na administração pública e alimentados
pela ‘corrupção endêmica’ no país
14
, ampliada pela suposta inépcia do governo
anterior
15
. Portanto, Collor apresentou-se como uma espécie de ‘paladino’ da
moralidade pública, criando uma imagem de justiceiro e adotando uma fórmula de
14
Esses ingredientes retóricos fizeram parte da publicidade de sua campanha eleitoral e continuaram
sendo peças importantes da propaganda de seu governo.
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23
campanha política, amparada pelos meios de comunicação de massa,
principalmente pela Rede Globo, e apoiada pela elite política e burguesa do Brasil
16
,
que parecia buscar a
manipulação das massas, às quais são imputadas passividade, imaturidade,
desorganização e, consequentemente, um misto de inocência e de violência
que justificava a necessidade de educá-las e controlá-las para que subam
“corretamente” ao palco da história (Chauí, 1998, p. 165).
Tal atitude esteve presente na condução de sua administração, com ênfase
especial no cuidado com a imagem presidencial. Quanto às práticas referentes à
administração estatal, estas pareciam abertamente ancoradas em princípios
formalizados em um gerenciamento econômico com alguns contornos neoliberais
17
.
Tendo em vista a implementação de políticas caracterizadas, principalmente, pela
demolição das restrições ao capital internacional no Brasil, quebrando reservas de
mercado e cancelando dispositivos protecionistas da economia interna brasileira.
Dessa forma, ele arvorava-se de ‘paladino’ do povo brasileiro, mas concedia
benefícios e abria o mercado brasileiro ao capital internacional, com a
implementação de ações nesse sentido, entre as quais pode ser destacada a quebra
da reserva de mercado de informática, num posicionamento, abertamente, favorável
à substituição da produção nacional pela importação de mercadorias produzidas no
mercado externo
18
.
Esses rumos da política econômica, aliado ao fiasco no combate e
debelamento da inflação
19
, produziram uma crise de credibilidade de sua
15
Governo do Presidente José Sarney 1985/1989.
16
Atemorizadas pela possibilidade da eleição de seu principal oponente Luiz Inácio da Silva, do
Partido dos Trabalhadores (Bueno, 1997, p. 284).
17
Bueno (1997, p. 283) afirma que “de todo modo, nos dois anos e dois meses que governou, antes
do processo que desembocaria no impeachment, Collor fez um governo marcado pela falsa
polêmica, por declarações de mau gosto, pelo neoliberalismo de fachada” [...}. Enquanto Paulani
(2006, p. 88) argumenta que “ecoando o arrazoado de desestatização da economia, que nascera
no governo Figueiredo por conta das pendengas com o capital nacional relativamente ao arranjo do
II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), advogando a necessidade de transparência e da
austeridade nos gastos públicos e embrulhando tudo isso na pregação moralista da ‘caça aos
marajás’, Collor vence as eleições e dita, para o próximo período, a agenda de transformações que
ele pouco concretizaria”.
18
Utilizando como referencial Fiori (1998, p. 121) é possível caracterizar o Governo Collor como
engajamento da política econômica brasileira ao processo de globalização financeira, relacionado
ao que denomina de “retomada da hegemonia dos Estados Unidos”, iniciada em meados da
década de 1970 com uma dura política cambial. Além disso, Paulani (2006, p. 87) salienta que “é
preciso lembrar que a necessidade de não deixar passar o bonde da história foi o argumento mais
forte dos arautos do neoliberalismo para, no Brasil do início dos anos de 1990, advogar medidas
liberalizantes que nos levariam ao admirável mundo novo da globalização”.
19
Bueno (1997, p. 283) afirma que o Plano Collor estava mais ligado à fome de dinheiro do seu
governo, do que a um projeto de ‘saneamento’ das finanças públicas.
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24
administração, engrossada pela insatisfação da burguesia empresarial nacional e
acentuada pela onda de corrupção que emergiu de seu governo, o que resultou no
impedimento presidencial.
Entretanto, o mais interessante, para este trabalho, foi a conduta de Collor no
que se refere aos funcionários públicos. Em seu período frente ao Governo Federal
ocorreu uma maciça desvalorização dos funcionários públicos, tanto no que se
refere ao encolhimento dos salários quanto ao que tange a um intransigente
discurso que se referia à estrutura estatal como arcaica, ineficiente e
excessivamente onerosa. No entanto não produziu qualquer tipo de sistematização
dessa estrutura que realmente tivesse como objetivo melhorar o atendimento à
população, pelo contrário, sua postura autoritária e intransigente ampliou os
problemas e os conflitos presentes na administração pública nesse período,
extinguindo diversas instituições públicas de investigação, de fomento científico e de
produção cultural, como a EMBRAFILME, a EMBRATUR , a CAPES, dentre outras.
O primeiro governo de FHC
20
parece confirmar essa tendência de alterar a
estrutura e o raio de ação do sistema estatal e do governo, através de modificações
das relações entre os governantes e os funcionários públicos. Utilizando-se de uma
retórica caracterizada pela denúncia contra a ação do Estado e de sua organização,
como responsáveis pela crise que se desenrolava no país, direcionou o enfoque de
mudanças com especial atenção para o funcionário público, considerando sua
atuação e seus direitos como uma das principais origens e vetores da crise do
Estado Brasileiro.
Essa linha de administração pública de FHC está mais explicita no Plano
Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido por sua equipe e
apresentado em novembro de 1995. Esse Plano
21
não ambicionou somente
empreender o que denomina como “modernização do serviço público” (MARE, 1995,
p. 45), mas também parece apresentar a reforma do Estado stricto senso como
escopo maior. Além disso, apresenta, ainda, uma visão peculiar do Estado
relacionado a uma estrutura preexistente. Entretanto, parece trabalhar sobre uma
outra concepção ou idéia de Estado, a qual transcende o vigente e o pretendido com
a reforma, ou seja, uma visão imaterial de Estado, pois a alteração apresenta-se
20
1995/1998, FHC foi reeleito para um segundo mandato para o período de 1999/2002.
21
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado do primeiro mandato de FHC, será citado como
plano FHC, a partir deste ponto do texto, com o objetivo de manter a clareza e a fluidez do texto.
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25
propugnada no modelo administrativo, o qual consiste mais em métodos de
condução do que de alteração na essência. Contempla, então, o Estado numa
perspectiva de negação da sua historicidade e de sua materialidade. Destarte,
descreve essas três visões ou concepções referentes ao Estado Brasileiro nesse
Plano, sendo duas quanto ao aspecto legal e administrativo e uma terceira quanto
às características essenciais de sua manifestação enquanto Estado, essa terceira é,
considerada como forma única e orgânica dos homens do ocidente se estruturarem
na modernidade. Porém, nesse Plano, uma idéia parece estar presente nessas três
concepções, a separação entre Estado e população
22
e a tendência de aprofundar
essa separação com uma reforma.
A busca dessa mudança parece centrada principalmente nas relações entre
Sociedade Civil e Sociedade Política
23
, com mediação através das ações da
aparelhagem estatal, e, portanto, na forma como as organizações e estruturas dessa
aparelhagem atuam frente à população e suas demandas ou necessidades. Essas
estruturas, por sua vez, dependem da ação dos funcionários públicos que
movimentam as estruturas da sociedade política e integram a organização da esfera
pública do Estado, que se encontra sob a administração do Governo. Então, é
possível observar que o Plano FHC direciona seu ímpeto para a apresentação de
novas formas que conduzam a administração pública, tendo em vista a busca de
alterações na relação entre aparato estatal e funcionário público, com a orientação
de construir um novo perfil para esse funcionário e uma nova forma de orientar suas
atividades e atribuições.
Para esclarecer melhor esse ponto serão caracterizadas as concepções de
Estado, estrutura estatal e trabalhador público presentes no Plano FHC.
2.3 ESTADO BRASILEIRO E ESTRUTURA ESTATAL NO PLANO FHC
A concepção de Estado do Plano FHC, inicialmente, será analisada como as
noções de sociedade e de mercado são delineadas.
22
Cabe ressaltar uma considerável distinção entre a população e os seus representantes, que são os
movimentos sociais tradicionais e os sindicatos e a sociedade civil e seus representantes, que são
as ONGs e o terceiro setor, estes mais afinados com as idéias e procedimentos dos governantes.
23
Utilizarei as terminologias sociedade civil e sociedade política, tendo em vista a concepção de
Estado e política de Gramsci.
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26
Nesse Plano, Estado e sociedade são apresentados como instituições
distintas, pois suas disposições afirmam que “Estado e sociedade formam numa
democracia, um todo indivisível” (MARE, 1995, p 9). Portanto, são descritos como
elementos distintos que necessitam de um ambiente democrático para selar ou
cimentar uma junção que, levando em conta o termo indivisível, não se revelaria a
posteriori como passível de separação.
Entretanto, levando em consideração a definição de democracia, nesse plano,
resumidamente, como “defesa da coisa pública” (ibid. p. 14), esta só pode acontecer
com um tipo de administração que viabilize e proporcione níveis crescentes de
participação e de cidadania. Acrescentando que cidadania, no texto, está
caracterizada como acesso aos serviços prestados pela estrutura estatal dentro dos
níveis de relacionamento de consumo capitalista, ou seja, cidadão é compreendido
como um cliente ou um contribuinte, que paga seus impostos, direta ou
indiretamente, adquirindo a prerrogativa de receber em troca o atendimento dos
seus direitos sociais oferecidos pelo aparato estatal. Participação cidadã constitui,
então, na aquisição constante desses serviços junto ao aparato estatal e a
fiscalização da ‘coisa pública’ uma atitude cidadã, isto é, vigiar para não haver
entraves à prestação de serviços públicos aos ‘verdadeiros cidadãos e contribuintes’.
Cidadão, portanto, é o cliente, o contribuinte, aquele que colabora
pecuniariamente com (ou paga por). Essa é a preconizada função precípua do
‘Estado’ de atender aos direitos de quem paga, de quem está ‘incluído’ nesse
sistema de troca, nesse mercado conduzido pelos governantes, via administração
gerencial.
Democracia, então, é definida pela postura de vigilância frente ao uso
‘adequado’ do aparato estatal no sentido de não desviar as ações da aparelhagem
do estado (ou a utilização da ‘coisa pública’) de sua função essencial,
consubstanciada no atendimento das demandas dos contribuintes é, também,
impedir políticas públicas ‘paternalistas’, evitando desperdícios com atendimentos
que não produzem resultados adequados e ainda tenham fins ‘assistencialistas’.
O modelo de Estado que o Plano FHC desejava implementar (e implementou)
estava ancorado no modelo da empresa capitalista com seu gerenciamento
orientado para o atendimento ao cidadão-consumidor e para a produção e
ampliação de um mercado de cidadãos-consumidores. No entanto, essa versão
contrapõe aos modelos de administração que vigoravam anteriormente: o
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27
patrimonialista
24
e o burocrático
25
, cujos formatos administrativos continuam a
influenciar negativamente a ‘gestão da coisa pública’ com suas práticas arcaicas,
antidemocráticas e corporativistas (ibid. p. 15).
Esse modelo gerencial foi apresentado, então, como uma forma de corrigir os
vícios identificados nos modelos anteriores, mas utilizando um discurso
modernizador, no qual aprofundou as relações capitalistas entre os governantes e os
governados, no mesmo nível de organização mercadológica que se estabelece entre
capitalistas e consumidores, transformando os serviços públicos prestados pela
estrutura estatal em mercadoria.
Além disso, o Estado é identificado e idealizado como
solo e fim de uma comunidade imaginária capaz de anular, graças ao
formalismo da lei, a particularidade que o define, ocultando a dominação de
classe pela simples recusa da forma de existência real das classes, isto é, a
luta (Chauí, 1998, p. 168).
Essa visão de Estado, portanto, caracteriza a sociedade civil como
constituída, intrinsecamente, de contribuintes tanto que iguala todos numa suposta
democracia cujo referencial é a inclusão dos indivíduos em face da participação de
cada um no nível de contribuição. Concomitantemente, justifica as diferenças pelo
nível de participação social, via contribuição e acena com promessas de inclusão,
para os que não estão relacionados dentre os beneficiários da ação estatal.
Essa situação deixa entrever uma característica de Estado que se busca
como resultado da reforma, consubstanciada numa estrutura liberalizante tendo em
vista a defesa, nesse Plano, de um afastamento do Estado das atividades
‘produtivas’ da economia, via privatização de empresas estatais e a transferência
para a iniciativa privada dos direitos sociais à educação e à saúde, transformando-os
em serviços passíveis de mercantilização. Para justificar essa situação, o Plano
utiliza a idéia da existência de serviços públicos não exclusivos dos aparelhos do
24
O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real (MARE, 1995, p. 15)
25
Aparecem como princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.
(MARE, 1995.
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28
estado, passíveis de serem prestados simultaneamente com outras organizações
públicas “não estatais”
26
e privadas (MARE, 1995, p. 12).
Portanto, ao definir mais enfaticamente o caráter de mercadoria das
atividades públicas estatais, restringindo a área de atuação do Estado, observa-se a
intenção do Plano em aprofundar a distinção/separação entre sociedade civil e
sociedade política, ou seja, entre estrutura do Estado e população, com o
direcionamento da ação do estatal para as atividades denominadas exclusivas do
Estado, apresentadas como ‘o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar’ (ibid. p.
41), o atendimento público à população prestado pela estrutura estatal e, de acordo
com o plano, por entes da sociedade civil (ibid.).
Essa concepção acaba servindo de embasamento para justificar a edificação
de um Estado-cliente que adquire serviços de saúde e concede subsídios à
educação, interpondo instituições e empresas privadas entre si e a população no
atendimento aos direitos sociais pela estrutura estatal.
Nesse Plano, o denominado Núcleo Estratégico do Estado está indicado
como o mais qualificado para conceber e realizar essas mudanças, inclusive descrito
como “setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra seu cumprimento”
(ibid.), que corresponde “aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público,
ao Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares
e assessores diretos” (ibid.), que são descritos como os “responsáveis diretos pelo
planejamento e formulação das políticas públicas” (ibid.).
Portanto, amplia a separação no Estado entre quem formula as políticas e
quem as executa, além de acentuar a capacidade desses formuladores, ao requerer
da população, pretensiosamente, “apenas um voto de confiança ’provisório’ aos
administradores e controlar a posteriori os resultados” (ibid. p. 16). Além disso,
descreve essa mudança como alteração de cunho cultural, apresentando
enfaticamente a importância de aferir e controlar somente os resultados.
Conseqüentemente, os meios não se apresentam como relevantes, mas como
práticas presentes na realização das políticas públicas isentas de mecanismos de
controle, desde que os fins, ou seja, os resultados esperados, sejam alcançados.
26
Identificadas nesse Plano como organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de
nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse
público.
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29
Ora, uma mudança cultural pressupõe um processo de educação, pois prevê
a mudança através da aquisição e do desenvolvimento de novos valores. Essa nova
cultura, caracterizada pela transição da visão administrativa para visão gerencial do
Estado, parece seguir a ótica da gestão empresarial capitalista, cuja lógica está
orientada para a reprodução e para a acumulação do capital, não se preocupando
com os meios utilizados para esse objetivo, concentrando todo seu empenho na
realização dos fins e na aferição dos resultados. Portanto, possui um núcleo
administrativo e ideológico que está relacionado, intimamente, a uma concepção
abertamente interligada às estruturas de condução de negócios orientados para e
pelo ‘mercado’, cabendo a este aferir e controlar seus resultados, avaliando sua
efetividade. Esse mercado parece ser composto pelo que denomina ‘cidadão-cliente
de serviços públicos’.
Entretanto, se a ótica está apresentada como empresarial, obviamente que se
coaduna com a concepção ‘gerencial’ e cultural da burguesia brasileira (e
internacional). Com isso esse plano não pretende abarcar as diversas visões ou
concepções de realidade e de mundo presentes no Estado lato-sensu, mas somente
aquelas que correspondem ao ideário burguês.
Essa argumentação corresponde à compreensão da orientação desse Plano,
no sentido de submeter o Estado brasileiro aos interesses e concepções da
burguesia brasileira, ou seja, esse plano produziu um movimento que possibilitou à
“classe burguesa” colocar-se “a si mesma como um organismo em contínuo
movimento, capaz de absorver toda a sociedade, assimilando-a a seu nível cultural e
econômico” (Gramsci, 2000b, p. 271), transformando toda a função do Estado
convertido em educador.
Neves e Sant’Anna (2005, p. 35) caracterizam essa situação quando
identificam-na como:
concentração do poder decisório no executivo em detrimento do legislativo e
pela desregulação do Estado do Bem-Estar Social e a criação de normas
jurídicas de convivência social que venham a dar conta das novas
necessidades econômicas e político-ideológicas de reprodução social. A
metamorfose do Estado é assegurada também pela expansão quantitativa
de aparelhos privados de hegemonia, que direta ou indiretamente, na
sociedade civil, contribuem para a manutenção da hegemonia burguesa.
Então, se o Plano FHC apresenta claramente elementos de expansão do
ideário da classe burguesa sobre o aparato estatal, essa classe passa a utilizar-se
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30
desse aparato para a condução dos aparelhos privados de hegemonia da sociedade
civil, aculturando-a, educando-a e conduzindo-a dentro de sua concepção política e
econômica da realidade, apresentando-a como única possível, senão existente.
Portanto, com o direcionamento da classe burguesa, esse Plano conduziu o
Estado a uma redefinição de
suas funções, acrescentando às tarefas de comando, governo e domínio a
função de direção cultural e política das classes dominadas (hegemonia
civil), por meio da adesão espontânea (consenso), passiva e indireta e/ou
ativa e direta ao projeto de sociabilidade da classe dominante e dirigente
(ibid. p. 25).
Ou seja, com a condução de uma política de resultados que nega à população sua
historicidade, pois remete ao grupo dirigente a ‘competência’ para elaborar e
conduzir políticas destinadas ao atendimento da população. Isto é, como único
grupo capaz de pensar e produzir meios de condução dos negócios coletivos do
Estado lato-sensu, numa forma que seria a mais adequada para atender às
necessidades de todos.
Esse plano identifica mais claramente a submissão do Estado ao ideário
capitalista à sua classe dominante, à burguesia, e, conseqüentemente, á submissão
da política à economia, no que se refere ao delineamento que apresenta para
caracterizar e definir a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro e a descrição de
meios para controlá-la e debelá-la.
A crise fiscal e financeira do Estado brasileiro
27
é concebida como resultado
do seu excessivo tamanho e de sua atuação na economia, ou seja, os problemas
inerentes à sua incapacidade de conduzir e administrar atividades produtivas. Aliás,
esse Plano considera que a atuação ostensiva na economia não seja função
preponderante do Estado, por considera que tal envolvimento o afasta de suas
‘atribuições específicas’ ligadas à regulação e à fiscalização da produção de bens e
de serviços, principalmente os que caracterizam como públicos. Além disso,
considera que o Estado, em sua conformação à época (1995), se apresentava como
oneroso, devido a uma série de benefícios adquiridos pelos funcionários de estatais,
empresas públicas e de autarquias.
A alternativa apresentada para solucionar a crise compôs-se principalmente
de privatização do máximo possível de instituições geridas pelo Estado e a
27
Ver notas 6 e 7.
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31
transferência de parcelas das atividades públicas estatais para a iniciativa privada,
bem como, reformas via Emendas Constitucionais da estrutura estatal e da
previdência social, no sentido de reduzir gastos com o que denomina ‘máquina do
Estado’.
A justificativa para a reforma consubstanciou-se numa propalada busca pela
estabilização da economia, através da identificação e da obediência às regras de um
mercado internacional ou interestatal, que perpassa inequivocamente na criação de
condições de cumprir os compromissos da dívida pública para com os investidores
internacionais através de regras estabelecidas por organismos financeiros
internacionais. Isto é, a redução dos gastos públicos com a finalidade de remunerar
o capital financeiro, mantendo assim, perante esse mercado internacional a imagem
de um país plenamente engajado na perspectiva burguesa de Estado.
Quanto à submissão do político ao econômico, que norteia esse plano e a
conseqüente reforma, pressupõe uma concepção de mercado cujos elementos
permitem entrever uma caracterização metafísica. Pois, o Mercado desponta no
texto como uma instituição para além e para fora da própria história, não
pertencendo à esfera humana, já que encontra-se fora do alcance do ser humano.
Aliás, é apresentado como uma mistura de realidade natural e religiosa, já que se
rege por leis que podem ser conhecidas pela análise de seus mecanismos, mas
possui determinações que só são reveladas aos iniciados que desenvolvem a fé na
sua capacidade de construir e gerir a vida dos indivíduos e das sociedades, bem
como produzir o seu bem-estar. Na sua versão globalizada o mercado possui ainda
mais poder, pois não somente subordina indivíduos, empresas e sociedades à sua
vontade, mas países e grupos de países que se curvam ao seu desiderato. Essa
conceituação implica em amplificar o nível de alienação, quando limita, ou mesmo
nega, qualquer concepção que possa legitimar a ação dos homens como
construtores de sua realidade, da sociedade e de si próprios (Marx e Engels, 2005,
p. 51-52). Nega a existência da história humana e, provavelmente, nega a própria
razão da existência da humanidade, a qual passa a ser subsumida pela razão do
Mercado.
Portanto, o Estado produzido pela reforma concebida e implementada pelo
Plano FHC submeteu (e submete) o Estado lato-sensu às normas do mercado
capitalista, orientado, claramente, para a remuneração do capital financeiro,
contribuindo fortemente para sua reprodução e acumulação fora da ação da esfera
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32
do estado-nação, aparentemente em detrimento da população e num completo
desprezo por qualquer manifestação política interna, considerando as posições
contrárias como vozes reacionárias corporativistas e patrimonialistas que se
locupletam no Estado. Enquanto este acentua sua ação criadora e arrecadadora de
impostos, tributos e contribuições, buscando controlar, dessa forma, o fluxo de
capital interno, para poder liberá-lo para além de suas fronteiras nacionais
28
.
2.4 O FUNCIONÁRIO PÚBLICO E A REFORMA FHC
A efetiva implementação da reforma prevista no Plano FHC, dependeu de
uma disseminação de seu ideário junto aos funcionários públicos visando,
principalmente, conseguir sua adesão, mesmo que parcial, às mudanças
propugnadas.
A estratégia prevista pareceu consistir em anular possibilidades do exercício
de atividades ou ações de caráter sistematizador, deliberativo e decisório pelos
funcionários públicos ocupantes de cargos nos níveis inferiores e intermediários da
estrutura estatal, concentrando essas atribuições e funções no denominado Núcleo
Estratégico do Executivo.
Portanto, produz um tipo de hierarquia que equaliza os funcionários
ocupantes dos cargos nos níveis inferiores e intermediários colocando-os na
condição de executores, concentrando poderes de resolução nas mãos dos
membros desse Núcleo Estratégico, os quais passam, efetivamente, à
administração irrestrita. Possibilitando que os mesmos possam construir meios
legais
29
para impedir resistências que possam subverter a estruturação pretendida e
produzida.
Ao centralizar o poder, o Plano FHC parece ter pretendido produzir, entre os
funcionários públicos, uma homogeneidade quanto às ações e fundamentos, tendo
em vista a vinculação direta à consecução de resultados, previamente, estabelecidos
pelo Núcleo Estratégico.
28
Privatização e desnacionalização de empresas estatais com financiamento público via BNDES,
juros altos remunerando o capital transnacional e facilidades de movimentação desse capital são
medidas que caracterizam o governo de FHC.
29
Nesse caso são emblemáticas as Emendas Constitucionais 19/98 e 20/98, que alteraram as
relações entre o governo e os servidores, através da restrição dos direitos conseguidos na CF de
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33
Então, ao Núcleo Estratégico cabia (e cabe) estabelecer procedimentos e
controlar resultados, produzindo, assim, um efetivo conjunto de normas e objetivos
que devem ser ferreamente estabelecidos e que pudem evitar desvios. Buscando,
dessa forma, ‘domesticar’ os funcionários públicos e produzir um consenso a partir
do ideário desse núcleo.
Obviamente para que esse objetivo fosse atingido, demandou não só a
produção de legislação e de propaganda, mas, especialmente, a implementação de
cursos de capacitação e treinamento, para possibilitar a identificação de possíveis
efeitos negativos e sua correção, dentre os quais é possível destacar:
a) não observância, pelos funcionários públicos, do cumprimento das
normas e leis, necessitando que esses sejam adequadamente incitados
a conduzirem-se dentro dos parâmetros estabelecidos pelos
governantes. Para tal, os cursos foram (e são) acompanhados de
processos de avaliação de seus resultados, sendo estabelecido o
Processo de Avaliação de Desempenho do Servidor Público (E.C.
19/98), cujos resultados poderiam penalizar ou recompensar o
funcionário público pela sua atividade;
b) resistência dos funcionários públicos aos procedimentos de
‘capacitação’, apresentando a necessidade de identificar e distinguir
entre os mesmos, aqueles que se adequaram devidamente às
alterações promovidas pela aplicação desse plano e aqueles que
recalcitrantemente não pretendem desvencilhar-se das prerrogativas
adquiridas na CF de 1988, realizando manifestações públicas de
desagrado e greves com objetivo de alterar condições que não
consideram benéficas às suas atividades, como funcionário público e à
sua qualidade de vida, enquanto cidadão.
Entretanto, parece não ter havido
mudanças na essência da estrutura formal de
cargos na aparelhagem estatal, ou seja, esse
plano não teve como objetivo produzir alterações
1988, com o estabelecimento da avaliação de desempenho, a possibilidade de demissão, a
ampliação do tempo de contribuição e idade mínima para aposentadoria .
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34
na organização hierárquica do sistema de
cargos, nem alterar-lhes profundamente as
atribuições, no que se refere a essa organização.
O que parece evidenciado é a compressão da
ação política do funcionário público fora e dentro
da estrutura estatal, ou seja, a possibilidade de
sua manifestação com características políticas,
sua ação de apoio ou desagrado frente a uma
determinada situação produzida pelo núcleo
estratégico governante.
Portanto, as medidas advindas do Plano FHC, podem caracterizar-se, no que
se refere ao funcionário público, pela ação em duas frentes:
a) a quebra das possibilidades de coesão de interesses dos funcionários
públicos, através da Reforma Administrativa (E.C. 19/98), que flexibiliza
a estabilidade em cargo público e estabelece avaliação de desempenho,
como forma de produzir critérios que possibilitem a efetivação dessa
flexibilização. O que pode promover a competição entre repartições da
estrutura estatal e entre os funcionários públicos, no cumprimento de
metas estabelecidas pelo Núcleo Estratégico, visando a uma possível
valorização e, o que parece mais pertinente à situação, à própria
existência (no caso da repartição) e à permanência na aparelhagem
estatal (no caso do funcionário público);
b) através de cursos de capacitação, treinamento e ‘aperfeiçoamento’, que
visavam (e visam) adequar as atitudes e posturas do funcionário público
frente à ‘nova’ realidade social e aos ‘novos’ métodos de gerenciamento
público condizentes com essa ‘nova’ realidade. Isso pode ser traduzido no
estabelecimento de estratégias práticas e teóricas de orientar os
funcionários públicos sobre as atitudes esperadas pelos governantes,
mostrando-lhes quais ações e práticas passíveis de condenação e punição
e quais passíveis de premiação.
Então, a manutenção de quadros hierárquicos diante de um ideário,
aparentemente, homogeneizador passa a ser justificativa através de procedimentos
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35
de premiação e de punição diante da implementação de políticas pelo Núcleo
Estratégico. Sendo que, possivelmente, os procedimentos de avaliação de
desempenho estão relacionados à adoção das condutas e idéias constantes nesses
cursos e da apropriação e reprodução dos discursos presentes em sua realização.
Outro ponto importante a ser observado está relacionado à regularidade na
realização de concursos públicos, propugnado nesse Plano. Sendo que, a
regularidade na realização de concursos públicos para provimento de cargos
públicos, evidentemente que parece uma fórmula coerente e adequada para permitir
a transparência no acesso e a possibilidade de participação mais ampla da
sociedade civil nos negócios do Estado, através da ocupação de postos na
aparelhagem estatal. Porém, o objetivo que está apresentado para a realização, com
menores intervalos, desses concursos, parece descortinar um direcionamento
estratégico. Tendo em vista que o Plano FHC declara, abertamente, a busca pela
renovação na aparelhagem estatal através da ‘adequação’ dos recursos humanos
como tarefa prioritária, utilizando-se de uma orientação e de ação políticas que,
dentre outras ações, empreenda uma captação de ‘novos servidores
públicos’(MARE, 1995, p. 63). Nessa situação não parece haver uma configuração
de direcionamento estratégico, mas quando estão explicitas as disposições de
‘avaliação de desempenho e aprovação em concursos específicos’, bem como a
extinção de cargos considerados desnecessários. É possível, então, inferir que na
proposta de capacitação tais concursos periódicos objetivam principalmente
possibilitar o acesso aos cargos públicos de indivíduos que possuam um
determinado perfil, desejado pelos governantes, além de um grau de ‘docilidade’
quanto ao treinamento ou adequação aos parâmetros de administração.
Aos indivíduos indóceis e recalcitrantes caberia uma avaliação de
desempenho insatisfatória, extinção do cargo, disponibilidade, processo
administrativo, exoneração. Tais procedimentos podem ser aplicados tanto no que
se refere aos trabalhadores públicos que estejam há mais tempo na estrutura
estatal, como aos que conseguiram ser aprovados em concursos, sem apresentarem
as predisposições desejadas pela administração.
Interessante ressaltar, ainda, que, quanto aos cargos comissionados, não há
qualquer alteração em sua natureza jurídica, continuando a vigorar, para sua
ocupação, perfis que podem apresentar-se de acordo com as vontades e interesses
dos governantes sem, necessariamente, a exigência de pré-requisitos técnicos,
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36
administrativos ou científicos. O que parece caracterizar a utilização desses cargos
como moeda de negociação com aliados políticos e mesmo para conseguir novos
aliados para o governante.
Possivelmente o funcionário público que emerge de toda essa estruturação
apresenta descaracterização de sua origem social e esmaecimento de sua
vinculação a um grupo ou classe da sociedade, pois suas ações estão
comprometidas com as diretrizes que lhe permitiram ocupar e manter-se em um
cargo público. Ou seja, ocupar um cargo público não se trata de um direito possível,
mas um prêmio para os que demonstram merecimento e fidelidade aos parâmetros
dos governantes.
Portanto, exercer um cargo público, ou melhor, a essência do funcionário
público, denominado servidor, contida nesse Plano e na sua implementação,
consiste em apresentar as predisposições exigidas para o acesso, previstas nos
editais dos concursos o afinco e a determinação na participação em cursos de
‘capacitação’ promovidos pelo grupo governante para, aderindo às suas diretrizes,
auferir uma avaliação de desempenho satisfatória para permanecer no ‘paraíso’ do
Governo e no ‘purgatório’ da estrutura estatal. Já que essa estrutura, apesar de
pública, nesse plano não remete mais ao público enquanto ambiente e acesso
comuns, mas aquele que é gerenciado pelos administradores do governo, porquanto
não parece relacionado à busca e ao atendimento das prioridades da sociedade,
organizada no Estado, mas num funcionalismo que GRAMSCI (2000b, p. 200)
caracteriza como “estatolatria”, com a centralização das decisões políticas na
vontade dos governantes, principalmente no poder executivo, invertendo as
posições ao submeter toda a sociedade às diretrizes traçadas pelos governantes.
Nesse contexto, o Estado é estruturado de acordo com as orientações e
diretrizes de um grupo dirigente, ansioso por ver seu ideário cumprido e suas
ambições de manutenção do poder tornarem-se realidade.
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37
3. POLÍTICA, REFORMA, ESTRUTURA ESTATAL E EDUCAÇÃO EM MINAS GERAIS:
NOS ANOS DE 1990
Uma busca por reformas abrangentes em Minas Gerais pode ser observada a
partir de 1995, durante o Governo de Eduardo Azeredo (1995-1998), do PSDB, que
adotou as mesmas estratégias de redução da ação do Estado nas atividades
econômicas, através da privatização de empresas estatais
30
e da reestruturação dos
aparelhos do Estado por intermédio da reorganização do sistema hierárquico na
estrutura estatal estadual.
A exemplo do Plano FHC, a reforma implementada pelo Governo Azeredo
teve como enfoque alterações nas relações entre governantes e funcionários
públicos, produzindo uma nova forma de intermediação entre governantes e
população, através da ambição de construir um comportamento mais dócil e
cooperativo do funcionário público em relação à implementação de políticas públicas
pelos governantes.
Interessante ressaltar que no caso mineiro o impacto da ação reformista foi
bem mais acentuado na educação, mais, especificamente, na estrutura da
Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais (SEE/MG) e, especialmente,
para os funcionários públicos que trabalham nessa Secretaria. Parece que esse
impacto da ação governamental está relacionado à abrangência dessa estrutura no
território mineiro e à sua participação na aparelhagem estatal. Cabe destacar que a
SEE/MG é a única parcela da aparelhagem estatal que se encontra presente em
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38
todos os municípios mineiros, por intermédio da existência e do funcionamento das
escolas estaduais. Essa abrangência pode significar uma ampliação dos efeitos
reformistas aos municípios, tendo em vista a disseminação que pode ocorrer através
da implementação das diretrizes reformistas nas escolas estaduais e as possíveis
influências advindas dessas diretrizes nos municípios mineiros.
No que se refere à participação da SEE/MG na estrutura estatal de Minas
Gerais, pode-se dizer que é uma participação relevante, pois essa secretaria
compreende um índice de aproximadamente 80% dos funcionários públicos
estaduais, o que equivale algo em torno 60% dos recursos utilizados com o
pagamento de todos os funcionários públicos estaduais.
Obviamente, se percebe que as reformas em outros setores da administração
pública não ocorreram nas mesmas dimensões que ocorreram na Secretaria de
Educação.
Ainda em relação à SEE/MG, identifiquei, programas diferenciados quanto à
lógica e aos resultados, aparentemente, relacionados à hierarquia existente nessa
estrutura, organizada a partir do denominado Órgão Central
31
, os quais passam
pelas Superintendências Regionais de Ensino
32
e, por fim, tendo como ponta final
as Escolas Estaduais.
Portanto, a análise da reforma promovida em Minas Gerais nos anos de 1990,
com ênfase no Governo Azeredo, pode ser empreendida com substanciais
possibilidades de uma compreensão e abrangência, caso seja utilizado como
enfoque a estrutura e o sistema educacional.
Evidentemente que foram realizadas mudanças em outras estruturas do
aparelho do estado mineiro, principalmente se considerar que o direcionamento das
reformas está focado no funcionário público. Entretanto, não cabe neste trabalho
nem se coaduna com os objetivos desta pesquisa uma análise global sobre a
reforma do Estado de Minas Gerais. Visto que o objetivo é entender/explicar a
reforma na área educacional, destacando as mudanças propostas, as ações
30
Entre os anos de 1995 e 1997 foram privatizados os bancos Agrimisa, Credireal, Minas Caixa e
Bemge, e as empresas Helibrás, Frimisa, Camig, entre outras.
31
Caracterização do núcleo dirigente da SEE/MG localizado em Belo Horizonte (Capital de Minas
Gerais).
32
Até o ano de 1994 eram as repartições regionais da SEE/MG denominadas Delegacias Regionais
de Ensino (DRE), a partir dessa data foi mudada a denominação para Superintendências
Regionais de Ensino (SRE).
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39
realizadas e os resultados esperados pela mesma, bem como as possíveis
contradições.
3.1 IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO DA ESTRUTURA DA EDUCAÇÃO EM
MINAS GERAIS
Apesar de no início desse capítulo assinalar a possibilidade de identificar os
elementos mais abrangentes da Reforma do Estado de Minas Gerais a partir do
Governo Azeredo, na área educacional, esses elementos foram gestados no
governo anterior
33
, empreendidos pelo Secretário Estadual de Educação, desse
governo, Walfrido Silvino dos Mares Guia, através do Programa de Qualidade Total
na Educação (PQTE)
34
, que apresentava
cinco prioridades de investimento [grifo meu]: autonomia da escola;
fortalecimento da direção da escola; valorização dos trabalhadores em
educação; avaliação educacional e integração com os municípios (Silva e
Silva, 2000, p. 19).
A orientação desse Programa estava centrada em “um modelo de gestão da
qualidade transportado da experiência das fábricas japonesas para o interior da
escola” (idem, ibid.). Este tipo, ou modelo, de gestão que se buscava implementar:
“combinava elementos de engenharia industrial, controle estatístico dos
processos e teoria da motivação humana para gerenciar a qualidade
através do controle efetivo dos processos de trabalho” (idem, ibid.).
Portanto, é possível inferir que está apresentado abertamente a transposição
do modelo gerencial da empresa capitalista para a estrutura educacional pública de
Minas Gerais. Ou seja, a produção de um sistema educacional no qual o objetivo
principal estava centrado na construção, ou criação, de uma “cadeia produtiva, onde
havia, de um lado, clientes/consumidores e, do outro, fornecedores/provedores de
serviços” (ibid.). O que, em outras palavras, parece claramente caracterizado como a
33 Governo Hélio Garcia (Partido Trabalhista Brasileiro – PTB) – 1991/1994.
34
De acordo com Oliveira (1998, p. 17) “para viabilizar a implantação [da CQT] foram firmados
convênios com: a Fundação Cristiano Ottoni, a Secretaria Nacional de Ensino Tecnológico, o
Banco Mundial e o Governo de Minas. Salienta, ainda, que quanto aos recursos utilizados para
esse fim, U$ 221.853,00 foram concedidos pela Secretaria de Ensino Tecnológico do MEC, O
Banco Mundial emprestou U$ 2.500.000,00 e o Estado de Minas Gerais também com U$
2.500.000,00.
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40
organização de parte da estrutura estatal, dentro dos moldes do capitalismo liberal e
neoliberal, em que a mutação na concepção dos direitos sociais é justificada pela
emergência do cidadão/cliente/consumidor e o direito da população a uma educação
pública e gratuita transforma-se em mercadoria fornecida pelo Estado,
consubstanciado em Estado-gerente ou gestor.
Acontece que o cidadão/cliente não é apresentado como parte de uma
sociedade detentora de direitos à educação pública e gratuita, a partir de
necessidades identificadas e expressas por essa sociedade, mas como consumidor
de serviços educacionais oferecidos pelo Estado, identificadas em uma demanda
interpretada em dados estatísticos produzidos e colhidos pela estrutura estatal e
tendo como orientação o binômio capitalista custo/benefício.
Interessante observar que o Secretário Mares Guia era (e ainda é), à época,
um dos proprietários do Colégio Pitágoras, com sede em Belo Horizonte e em outras
cidades do Estado, do país e, também, em países da América Latina, foi o pioneiro
na utilização desse modelo de administração da educação no Brasil, isto é, na
implementação de meios e fórmulas de administração empresarial capitalista da
educação na iniciativa privada. E, a partir do Governo Hélio Garcia, empreendeu sua
extensão para o ambiente estatal, orientado pelo modelo adotado no Colégio
Pitágoras.
Objetivando efetivar a implantação das diretrizes do PQTE em Minas Gerais,
foi criado no âmbito da estrutura da SEE/MG o Centro de Qualidade Total na
Educação (CQTE), com status de diretoria e subordinado diretamente ao Gabinete
do Secretário. Portanto, dotado de estrutura e de autonomia para disseminar o seu
ideário e implantar a sua sistemática.
Foram criadas, ainda, equipes ou núcleos de Gerência da Qualidade Total
(GQT) em cada diretoria do Órgão Central da SEE/MG e nas unidades regionais
(DRE), visando à execução e à disseminação dos objetivos e princípios da qualidade
total por todo o aparato administrativo.
Quanto às escolas estaduais, não foram negligenciadas ou esquecidas nessa
sistemática, pois a estratégia previa a absorção completa do sistema educacional.
Entretanto, não foi implantada a denominada GQTE (Gerência da Qualidade Total
na Educação) em todas as escolas estaduais. As equipes regionais tiveram como
encargo escolher algumas escolas estaduais para o estabelecimento de grupos de
GQT e implantação do GQTE, além do treinamento dos denominados
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41
‘multiplicadores’, visando à disseminação para as demais escolas estaduais, na área
de abrangência administrativa da DRE. Quanto às escolas estaduais de Belo
Horizonte e região metropolitana, as mesmas ficaram sob a responsabilidade do
CQTE, que procedeu com igual sistemática de priorizar determinadas escolas
estaduais. Sobre essa questão, Oliveira (1998, p. 18) ressalta que em Belo
Horizonte as escolas estaduais escolhidas para integrar o projeto-piloto da GQTE
foram selecionadas tendo em vista os critérios de “grau de interesse e a motivação
em aderir à nova experiência educacional”. Logo, pressupôs a ‘adesão espontânea’
das escolas estaduais à GQTE. No interior de Minas Gerais, obedecendo aos
critérios estabelecidos na Capital, foram adotados os mesmos pré-requisitos.
No que tange à organização e à produção do conteúdo teórico e apoio técnico
para a implantação do PQTE e da sistemática do GQTE, foi contratado o serviço de
consultoria da Fundação Christiano Ottoni, da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), que produziu a maioria do material a ser utilizado nos procedimentos de
treinamento, além de orientar os ‘consultores’ do CQTE da SEE/MG.
Essa estrutura denuncia um encrudescimento do controle hierárquico no
sentido de estendê-lo aos hábitos e rotinas do funcionário público, já que a alteração
apresentada por esse programa está assentada a construção, a manutenção de
comportamentos e a implementação de meios de controlá-los. Essa estrutura
estabelece, também, de forma explícita, a definição de quem elabora e planeja e
quem deve realizar e reproduzir.
O PQTE e a sistemática do GQTE implantaram na educação de Minas Gerais
uma organização de administração na aparelhagem estatal análoga à implementada
pela Reforma FHC, entretanto em período anterior, já que sua estruturação remonta
ao ano de 1992. Aliás, o que a equipe reformista de FHC apresentou como
proposição no nível de deliberação e ação políticas, em Minas Gerais foi ampliado
para os procedimentos e rotinas do funcionário público no seu dia-a-dia.
Além do PQTE e do GQTE, durante a administração de Mares Guia na
SEE/MG, foi implementada uma medida jurídico-institucional que, por conta talvez
do indisfarçado centralismo e apego ao dirigismo, traz elementos que deixam
entrever qual o ‘compromisso’ com a ‘autonomia da escola’ e o ‘fortalecimento da
direção da escola’, duas das cinco prioridades do PQTE.
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42
Essa medida refere-se à regulamentação do artigo 196, inciso VIII, da
Constituição do Estado de Minas Gerais (CEMG) de 1989, que apresenta a
disposição de que entre os princípios que regem o ensino encontra-se o da
seleção competitiva interna para o exercício do cargo comissionado [grifo
meu] de Diretor e da função de Vice-Diretor de escola pública, para período
fixado em lei, prestigiadas, na apuração objetiva do mérito dos candidatos, a
experiência profissional, a habilitação legal, a titulação, a aptidão para
liderança, a capacidade de gerenciamento, na forma da lei, e a prestação
de serviços no estabelecimento por dois anos pelo menos.
Para isso foi promulgada a Lei Estadual 10.486/91, que estabeleceu
procedimentos para o provimento do cargo de Diretor e da função de Vice-Diretor de
escolas estaduais, os quais constariam de provas de títulos, prova escrita e escolha
através de votação, o que é eufemisticamente descrito no inciso II como “apuração
pela comunidade escolar da aptidão para liderança”. Por seu turno, foi também
promulgado o Decreto Estadual 32.855/91, que regulamentou essa Lei ao descrever
e especificar os procedimentos a serem adotados para a realização do processo de
seleção para o cargo de Diretor e a função de Vice-Diretor de escolas estaduais.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal julgando a Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 640, impetrada em 1991 e a Medida Cautelar impetrada
pela Procuradoria-Geral da República em 1997, considerou inconstitucionais a Lei
Estadual 1.486/91, o Decreto Estadual 32.855/91 e, inclusive, o inciso VIII, do artigo
196 da CEMG de 1989. Em sua ementa o Acórdão de 22/11/1991, referente à ADI
640, dispõe que “a hipótese envolve cargos a serem preenchidos a livre discrição,
sendo impróprio o afastamento, por norma legal, da atuação do Executivo”. Cuja
interpretação permite entender que, devido às características do cargo de Diretor e
da função de Vice-Diretor de escola pública estadual, que são comissionados ou de
livre nomeação e exoneração, a escolha para o provimento é atribuição legal do
Governador do Estado.
Porém, o Governo Hélio Garcia não abandonou sua intenção de realizar os
procedimentos de seleção e provimento, que passaram a ser regidos por Resolução
da SEE/MG, transformando em uma espécie de processo de seleção e consulta ao
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43
que denominaram ‘Comunidade Escolar’
35
. O resultado desses novos métodos, isto
é, os candidatos que conseguissem melhores resultados no processo de seleção
tiveram seus nomes enviados ao Governador que os nomearia para o cargo de
Diretor de escola estadual.
Diante desse panorama, parece que cabe aqui uma análise referente às
questões de ‘autonomia da escola’ e ‘fortalecimento da direção da escola’.
Ora, se a pretensão dos governantes, Hélio Garcia e Mares Guia, era
empreender efetivamente esses pontos, poderiam produzir instrumentos legais que
garantissem o cumprimento do previsto na Constituição Mineira. No entanto, os
dispositivos legais promulgados perderam seu efeito legal ao serem confrontados
com a CF de 1988, devido à inalteração das características jurídicas do cargo de
Diretor de escola estadual. Então, se houvesse disposição dos governantes para
possibilitar uma gestão popular da escola por intermédio da eleição de diretores,
alteraria a configuração jurídica do cargo de Diretor retirando suas características de
cargo comissionado, concedendo-lhe elementos de caráter eletivo e de autonomia
perante o governo e submetendo-lhe à comunidade escolar.
Essa situação comprometeu (e ainda compromete) as questões acima
assinaladas, pois impossibilita que a ‘comunidade escolar’ tenha o controle legal do
processo de escolha do Diretor de escola estadual, ficando sua escolha e a forma de
participação, dessa comunidade, abertamente submetidas à vontade do governante,
o que deixa transparecer que a autonomia da escola pública se desenrola sob a
tutela do governante do momento.
No que se refere ao ‘fortalecimento da direção da escola’, entende-se que se
trata de uma ilusão sem disfarce, pois o cargo de diretor de escola estadual
apresenta características jurídicas de livre nomeação e exoneração, mesmo com um
processo de seleção regulamentado por Resolução e envolvendo eleição, esse
atrelamento político enfraquece a direção da escola, já que limita e restringe a ação
do diretor e a efetiva participação da ‘comunidade escolar’, devido a maior
35
A constituição da Comunidade Escolar, em Minas Gerais, encontra-se estabelecida no Decreto
Estadual número 32.855, no seu artigo 17, incisos I, II e III, que a compõe de: alunos matriculados
maiores de 16 anos; professores, especialistas, mães ou pais responsáveis pelos alunos e demais
servidores em exercício na escola. Ressaltando que, apesar desse Decreto ter sido declarado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, esse formato para a Comunidade Escolar foi
mantido com poucas alterações, como pode ser observada a sua configuração na análise do
material dos PROCAD I e II, realizada nessa dissertação.
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44
possibilidade e facilidade de mudanças nas regras de seleção, além de estar claro
que o provimento depende da boa vontade do governante.
Portanto, parece que desse panorama legal saiu fortalecida a posição do
governante, tendo a sua disposição mais um artifício de propaganda e cooptação,
disseminada na possibilidade de divulgação de uma imagem na qual os governantes
são apresentados como protagonistas de um processo de ampliação da participação
popular na administração da estrutura estatal, vinculando essa participação ao grupo
no poder e condicionando sua continuidade à manutenção desse grupo. Criando,
também, uma ligação entre essa participação a um determinado conceito de
democracia, ao caracterizar a adesão a esse processo de participação como uma
atitude de cidadania democrática.
Essa cidadania democrática parece já funcionar como um instrumento
ideológico de cooptação, determinando que a exclusão do processo de participação
constitui-se de uma auto-exclusão, tendo como alvo tanto a ‘comunidade escolar’,
quanto os funcionários públicos, principalmente, o diretor. A auto-exclusão ou
‘renúncia de participação’ acaba caracterizada como omissão e ausência de uma
atitude e consciência cidadã. Para o diretor a pressão ainda é mais intensa, pois a
sua manutenção no cargo de direção depende abertamente da adesão às diretrizes
políticas educacionais e administrativas dos governantes, pois são eles que,
efetivamente, podem destituí-lo do cargo e não a ‘comunidade escolar’.
3.2 UM PARCEIRO PARA A REFORMA: O BANCO MUNDIAL.
O PQTE foi encerrado em 1997 sem maiores explicações e registros e, de
acordo com Martins (1998, p. 90-91), ‘as resistências encontradas nas escolas,
foram determinantes para que a política educacional neoliberal buscasse outros
caminhos para sua consolidação”. Porém, dentro do período de sua execução o
Banco Mundial amplia sua parceria com o estado de Minas Gerais, por intermédio da
aprovação e liberação de recursos para implementação do Programa de Melhoria da
Qualidade do Ensino Fundamental (PROQUALIDADE), tendo em vista que o PQTE
havia sido implementado com financiamento do Banco
36
.
36
Ver nota número 34,
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45
Mais especificamente o Banco Mundial firmou um financiamento para a
reforma na educação pública em Minas Gerais, no valor total de U$ 300 milhões,
sendo U$ 150 milhões oriundos de recursos do Banco e U$ 150 milhões de
contrapartida de Minas Gerais, com o projeto aprovado e assinado em 1994 e com
prazo de execução limitado a 2002.
Nesse ponto é importante destacar a atuação do Banco Mundial, como
instituição de fomento responsáveis pelas reformas em unidades nacionais,
principalmente considerando as mutações operadas na sua ação desde sua fase
inicial.
Para essa questão Siqueira (2004, p.2) apresenta esclarecimentos
interessantes ao descrever sucintamente essas mutações afirmando que o Banco
Mundial
surgiu para fornecer empréstimos destinados à reconstrução dos países
destruídos pela guerra [1939-1944] – o que não veio a fazer por falta de
fundos – e, posteriormente, transformou-se em Banco de Desenvolvimento,
destinado a emprestar recursos aos países em desenvolvimento.
Salienta, ainda, que a partir da década de 1980 o
Banco Mundial passou a atuar como auxiliar na cobrança da dívida externa
(Fried e Owen, 1982), fazendo com que os países endividados adotassem
ajustes estruturais, por meios de empréstimos denominados SALS e
SECALS (empréstimos para ajustes estruturais e empréstimos para ajustes
setoriais), privatizassem empresas públicas e abrissem mercados.
Essa nova estratégia de ação do Banco Mundial está mais clara em outro
financiamento destinado ao estado de Minas Gerais, utilizado no denominado
Projeto de Reforma do Estado de Minas Gerais, com prazo de execução
compreendido entre os anos de 1998/1999 e recursos da ordem de U$ 170 milhões,
sendo U$ 85 milhões oriundos do Banco e U$ 85 milhões dos cofres públicos do
Estado, com o compromisso de utilização prévia dos recursos de Minas Gerais como
pré-requisito para a liberação da parcela do Banco.
Não é pertinente ao objeto desta pesquisa o prolongamento na análise e
descrição da realização e conseqüências do Projeto de Reforma do Estado de Minas
Gerais, entretanto considero importante ressaltar que os recursos foram utilizados
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46
para realizar ações empreendidas pelo governo de Eduardo Azeredo (1995/1998)
37
,
entre as quais podem ser destacadas a redução do número de funcionários públicos
estaduais, através de um programa de demissão voluntária e o Programa de
Privatização de Estatais Mineiras, e que, de acordo com Martins (1998, p. 85), da
“mesma forma que no Brasil, Minas se desfez de 1995 aos primeiros meses de
1997, de praticamente todas as suas estatais sem conseguir abater a sua dívida
pública”.
Outro elemento importante a salientar trata-se da atenção dispensada pelo
Banco Mundial a Minas Gerais, mesmo não se tratando de um país, mas de uma
unidade subnacional, o que parece demonstrar o aprofundamento do alcance de sua
ingerência no Brasil
38
. Ademais, parece também explicitar uma convergência de
suas orientações políticas e econômicas com as ações e interesses dos governantes
e administradores públicos brasileiros.
No que se refere ao PROQUALIDADE, cujo assunto é mais pertinente a esse
trabalho, os recursos utilizados na sua implementação foram destinados à realização
de projetos/programas, como: Programa de Apoio a Inovações Educacionais (PAIE),
Projeto de Capacitação de Dirigentes das Escolas Públicas (PROCAD), Programa
de Capacitação de Professores (PROCAP), entre outros.
Silva e Silva (2000, p. 19) afirmam que
entre as ações implementadas (pelo PROQUALIDADE), destacaram-se
aquelas que visavam a: aplicação de novas tecnologias à educação,
reorganização do atendimento escolar, flexibilização do processo
pedagógico e capacitação de professores.
Sustentam, ainda, que as ações implementadas em Minas Gerais durante a
gestão de 1994/1998, foram orientadas pelos subprojetos do PROQUALIDADE, o
que retrata a relevância desse programa para compreender a realidade educacional
mineira nesse período e a importância de entender as conseqüências advindas da
sua implementação para o sistema de ensino de Minas Gerais.
Martins (1998, p. 95) apresenta ponderações que podem clarear esse ponto
ao concluir que
37
Interessante observar que o processo de reforma foi iniciado antes da aprovação e liberação dos
recursos do Banco Mundial.
38
Cabe destacar aqui que diversos Estados brasileiros também receberam recursos oriundos de
financiamento do Banco Mundial na década de 1990, como o Ceará e o Paraná, entre outros.
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47
Em linhas gerais, estas ações inseridas no PROQUALIDADE
materializaram um novo princípio educativo, mediador das mudanças
desejadas pelo bloco no poder para a educação das massas neste final de
século com desdobramentos em quatro planos distintos, mas
profundamente articulados. No plano didático pedagógico, no
estabelecimento de parâmetros de qualidade de ensino referenciados na
denominada “satisfação das necessidades básicas educacionais”. No plano
econômico, representou a elevação mínima do patamar de conhecimento
científico da futura força de trabalho simples em acordo com o novo
paradigma produtivo. No plano político, na afirmação do consenso em
torno do padrão neoliberal de desenvolvimento como único
verdadeiramente possível neste final de século, na legitimação do modelo
de participação neoliberalizante e da despolitização dos sujeitos coletivos.
No plano social, pela solidificação do individualismo, na valorização do
mercado enquanto regulador das relações sociais, na legitimação da
redução dos direitos sociais refuncionalizando noções como a de cidadania.
Esse panorama parece evidenciar um posicionamento dos governantes
mineiros desse período, visando adequar o sistema educacional de Minas Gerais à
realidade do sistema capitalista do período, ou seja, de caráter neoliberal. Já a
adesão do Banco Mundial a esse processo parece demonstrar a anuência do
capital, através do incentivo e da aprovação de um de seus principais
representantes.
Ademais, no financiamento ao PROQUALIDADE, o Banco Mundial parece
demonstrar uma nova frente de ação que ultrapassa ou extrapola o incentivo a
ajustes estruturais e setoriais e atinge o plano social e cultural. Aliás, diversos
relatórios sobre sociedade e educação produzidos nos anos de 1990 e anos iniciais
do século XXI
39
, apresentam as ‘recomendações’ do Banco Mundial para além de
questões puramente estruturais, setoriais e administrativas, pois defendem a
configuração de um novo tipo de sociabilidade.
Portanto, o PROQUALIDADE com seu abrangente leque de ações na
educação pública estadual, permite que o ideário capitalista burguês, na sua
manifestação neoliberal, seja disseminado no seio das classes populares, via o
aparato estatal, visando produzir a construção de um consenso e a conformação de
‘novos’ padrões de convívio e sociabilidade, amenizando e encobrindo os conflitos e
incongruências do sistema capitalista, do qual o Banco Mundial é um importante
porta-voz.
39
La ensenãnza superior: las leciones derivadas da la experiência(1995); Prioridades y estratégias
para la educación: examen del Banco Mundial (1996); O Estado num mundo em transformação
(1997); Do confronto à colaboração: relações entre sociedade civil, o governo e o Banco Mundial
no Brasil (2000); Brasil: justo – competitivo - sustentável (2002); Construir sociedades de
conocimiento: nuevos desafios para la educación terciária (2003).
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48
Então, no nível de reforma do estado ocorreram ações para a inserção de
Minas Gerais na nova ‘divisão internacional do trabalho’ ao buscar conformá-lo como
ambiente atraente para o capital financeiro na sua forma produtiva e especulativa,
ao mesmo tempo em que através do PROQUALIDADE procede a produção de uma
população ‘dócil’ e ‘educada’ para atrair os interesses das grandes corporações
transnacionais, que buscam locais com mão-de-obra barata, qualificada e
disciplinada (Chesnais, 1996, p. 316-317).
Essa situação, por sua origem estatal, parece convergir para o que Neves e
Sant’Anna denominam de “Pedagogia da Hegemonia”
onde na condição de educador, o Estado capitalista desenvolveu e
desenvolve uma pedagogia da hegemonia, com ações concretas na
aparelhagem estatal e na sociedade civil (2005, p. 27).
Tendo em vista, ainda, as ações implementadas pelo PROQUALIDADE
parece necessário acrescentar sua afirmação de que
a escola torna-se importante instrumento de difusão da pedagogia da
hegemonia, ou pedagogia da conservação, e, concomitantemente, em
veículo que limita e emperra a construção e a veículação de uma pedagogia
da contra-hegemonia (ibid. p. 29).
Portanto, parece ocorrer uma sistemática de congregação de ações que ao
mesmo tempo que conforma a estrutura estatal mineira às novas necessidades do
capital e do mercado, submete ideologicamente as classes populares à lógica desse
sistema, aparentemente visando sua adesão tácita a essa conformação social e
econômica, utilizando a estrutura pública educacional como meio e ferramenta nesse
processo.
Esse panorama parece caracterizar a intenção das elites governantes de
Minas Gerais de efetivar reformas necessárias que garantissem a manutenção do
status quo vigente, isto é, a manutenção do seu poder de classe dominante, a partir
da órbita estatal, possibilitando a continuidade da submissão das classes populares,
via modificações na sistemática educacional pública do estado mineiro, com
alterações substanciais nos processos de ensino e suas conseqüências político-
ideológicas.
Encobrindo as desigualdades sociais, econômicas e políticas com reformas
que, aparentemente, têm como objetivo mantê-las, porque as elites mineiras
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49
produzem uma reforma conservadora, que remendando as partes rompidas
reconstrói sob um novo discurso o véu ideológico.
Assim sendo, parece configurar uma reforma que objetivou implementar
alterações que produzam modificações nos níveis teórico e prático que impeçam
mudanças nos fluxos de poder oriundas das classes populares e que alterem a
estrutura de dominação existente.
3.3 A ADMINISTRAÇÃO DA ESCOLA PÚBLICA NA REFORMA: O PROCAD
Parece clara nesse processo de reforma empreendida em MG, a centralidade
ocupada pela educação. Essa centralidade traz três implicações ou estratégias
visando ao êxito das ações reformistas.
A primeira está relacionada à participação do sistema educacional na
estrutura estatal de Minas Gerais
40
. Ou seja, devido às suas dimensões a SEE/MG
apresenta-se como uma parcela prioritária na busca da consecução dos objetivos da
reforma.
A segunda refere-se à distribuição geográfica da estrutura da SEE/MG no
território mineiro. Praticamente presente em todos os municípios de Minas Gerais,
através das escolas estaduais, a ação direta desse sistema estadual constrói a
possibilidade de ampliar a adesão às reformas com a inclusão e a participação dos
municípios através da disseminação do ideário reformista junto às administrações
municipais.
A terceira refere-se à função educativa da escola, cuja possibilidade de
divulgação do modelo e ideário, presentes na sistemática da reforma, entre as
classes populares, pode ampliar substancialmente a possibilidade de êxito das
ações reformistas.
Então, o PROQUALIDADE reestrutura as ações estatais na área educacional,
possibilitando a difusão de ‘novas’ idéias que reafirmam a posição das classes
dominantes no poder, adequando esse posicionamento ao contexto histórico e
construindo com as possibilidades de permanência e com aparência de mudança.
40
Ver página 37-38.
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50
Esse posicionamento das elites governantes mineiras na condução dessa
reforma, isto é, do PROQUALIDADE, parece estar configurada no que Marx e
Engels (2005, p. 78) denominam de
idéias de dominação, ou seja, os indivíduos que formam a classe dominante
possuem, entre outras coisas, também uma consciência e, por conseguinte,
pensam; uma vez que dominam como classe determinam todo o âmbito de
um tempo histórico [grifo meu], é evidente que o façam em toda sua
amplitude e, como conseqüência dominem como pensadores, como
produtores de idéias, que controlam a produção e a distribuição das idéias
de sua época [grifo meu], e que suas idéias sejam por conseguinte, as
idéias dominantes de um tempo.
Conseqüentemente, as classes dominantes em Minas Gerais utilizaram,
divulgaram e implementaram seu ideário sistematizado no PROQUALIDADE, do
qual utilizou-se como meio eficaz de circulação e de implementação do sistema
educacional estatal mineiro, com todas as possibilidades que essa estrutura encerra
e com o apoio ostensivo do sistema capitalista internacional, através do Banco
Mundial.
Dentre os subprojetos do PROQUALIDADE o Projeto de Capacitação de
Dirigentes de Escolas Públicas de Minas Gerais (PROCAD) adquire contornos
peculiares devido a alguns aspectos que parecem enquadrar seus alvos de
capacitação, diretores de escolas públicas estaduais e municipais, nas estratégias
do PROQUALIDADE, dentre os quais é possível destacar:
a) abrangência: diferentemente de outros programas de capacitação do
PROQUALIDADE
41
, que tinham como ‘público-alvo’ uma parcela de
funcionários públicos, O PROCAD realizou a ‘capacitação’ dos dirigentes
das escolas estaduais
42
e dirigentes de escolas municipais de diversos
municípios mineiros.
b) Foco na escola: diversamente de seu aparente antecessor, o PQTE, o
PROCAD não apresentou como parte de suas ações e estratégias,
capacitar funcionários públicos que trabalhavam fora das escolas
estaduais e empreender mudanças na lógica administrativa no âmbito da
41
PROCAP I (1995/1996), PROCAP II (1996), PROMÉDIO(1995/1996), PROCIÊNCIAS (1996 e
2002), PQTE (1992/1997).
.
42
O PROCAD I foi realizado para 15 mil dirigentes, entre diretores, vice-diretores e coordenadores
(PROCAD, Módulo 1, 1997, p. 3).
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51
SEE/MG externo à escola. Seu enfoque foi direcionado para a escola
pública, onde as prováveis mudanças de cunho gerencial, efetivamente
deveriam se produzir.
c) Continuidade: o PROCAD foi realizado em duas ocasiões (1998 e 2002),
durante os governos de Eduardo Azeredo (1995/1998) e Itamar Franco
(1999/2002) e está sendo realizado sob uma nova denominação,
Programa de Capacitação à Distância para Gestores Escolares
(PROGESTÃO), no governo de Aécio Neves (2003/2006). Sua realização
seguiu-se ao processo de escolha dos dirigentes de escolas estaduais,
possibilitando a compreensão de que se trataram de instrumentos que
visavam tornar claro aos dirigentes escolhidos
43
sob quais parâmetros
44
deveriam exercer o cargo de direção de escola.
Quanto ao PROGESTÃO, sua fórmula difere do PROCAD, principalmente, no
que tange à abrangência, às instituições idealizadoras, realizadoras e de
cooperação, bem como o público-alvo da capacitação. Isto é, o PROGESTÃO possui
uma abrangência nacional com realização em 18 estados brasileiros
45
; constam
como instituições envolvidas o Conselho Nacional de Secretários de Educação
(CONSED), a Fundação Ford, a Universidad Nacional de Educación a Distância
(UNED) e a Fundação Roberto Marinho; seu público alvo encontra-se restrito a um
seleto universo de escolas públicas, denominadas “Escolas-Referência”, escolhidas
para sua implantação e destacadas como prioridade pelo programa e pelos
investimentos governamentais. Além disso, a capacitação à distância que aparece
no PROCAD como um instrumento adicional, no PROGESTÂO parece assumir a
forma de uma estratégia central de capacitação.
O PROGESTÃO adota a perspectiva de administração da escola pública em
nível nacional, o que parece caracterizar a expansão do modelo do PROCAD para
todo o país ou a adoção de um modelo nacional a partir da experiência em Minas
Gerais.
43
Sobre o processo de escolha de diretor de escola estadual, ver cap. 2.1, p. 39 e 40.
44
Esses parâmetros serão definidos nos capítulos referentes ao PROCAD.
45
Amazonas, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Maranhão, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio
Grande do Norte, Rio de Janeiro, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe,
Tocantins.
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52
Entretanto, não vou tratar do PROGESTÃO no presente trabalho, já que
devido às suas características exige um estudo mais pormenorizado e, devido às
suas possíveis origens, um estudo sobre o PROCAD que o preceda.
Portanto, o será analisado nos próximos capítulos será o PROCAD, em suas
duas versões ou fases, PROCAD e PROCAD – Fase Escola Sagarana, tendo em
vista os objetivos do PROQUALIDADE, no que se refere ao seu ideário de
capacitação de funcionários públicos e, no caso do PROCAD, para a capacitação de
dirigentes de escolas públicas, com o intuito de destacar as estratégias de
convencimento, implícitas nesse programa/projeto, sobre a necessidade de
observar, cumprir e fazer cumprir os parâmetros explicitados na capacitação, ou
seja, para que os dirigentes, possivelmente, estejam aptos a exercer a função de
“comissários do grupo dominante para o exercício das funções subalternas de
hegemonia social e do governo político” (Gramsci, 2000a, p. 21)
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53
4. PROJETO DE CAPACITAÇÃO DE DIRIGENTES DE ESCOLAS PÚBLICAS EM MINAS
GERAIS – PROCAD I
46
O PROCAD I foi instituído em 1998, no 4º ano de mandato do governo de
Eduardo Azeredo em Minas Gerais, esse programa foi implementado pelo Secretário
Estadual de Educação João Batista dos Mares Guia
47
, no ano seguinte ao da
realização do processo de escolha de diretores para escolas estaduais de Minas
Gerais. Esse programa parece ter substituído o PQTE quanto à forma e à estrutura
capacitadora, entretanto alguns elementos comuns continuam relacionar esses dois
projetos, principalmente no que se refere ao ideário de administração gerencial
oriundo da administração empresarial capitalista.
Sua realização envolveu a participação compulsória dos diretores das escolas
estaduais mineiras
48
, além da adesão de diversos municípios que tiveram seus
dirigentes escolares nessa capacitação e a montagem de um sistema que constou
de Coordenadores e Orientadores de Aprendizagem nas SREs, supervisionados
pela Diretoria de Capacitação de Recursos Humanos (DCRH) da SEE/MG. Além
disso, foi produzido material para capacitação o qual constou de quatro
fascículos/módulos de aprendizagem, no formato de brochura; um sistema de
transmissão televisivo como apoio e ligação com a cúpula da SEE/MG e com alguns
46
Vou denominar essa capacitação de PROCAD I a fim de distinguí-lo do posterior.
47
Irmão do ex-Secretário de Educação de Minas Gerais Walfrido dos Mares Guia, que foi Vice-
Governador de Minas Gerais nesses período.
48
Cerca de 15.000 dirigentes de escolas públicas: diretores, vice-diretores, coordenadores de escolas
(PROCAD, Módulo I, 1997a, p. 5)
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54
dos especialistas, que participaram na elaboração de material escrito; e gravações
em fitas de vídeo.
A parte escrita está organizada por temas, divididos e estruturados em cada
módulo, constando de: Plano de Desenvolvimento da Escola, no módulo 1;
Pressupostos e Fundamentos, no módulo 2; Gestão Patrimonial, Financeira e
Administrativa, no módulo 3; Gestão do Pedagógico, no módulo 4. Quanto ao
material de mídia, contém pronunciamentos do Secretário e outros discursos e
orientações que reforçam o conteúdo dos módulos e indicam aspectos para a sua
adequada interpretação e entendimento.
A estrutura dos módulos constitui-se de textos produzidos por diversos
autores–consultores, especialistas e dirigentes da SEE/MG – contendo
argumentações que defendem a concepção de gestão produzida através da
capacitação.
O PROCAD I é apresentado como um projeto de capacitação para gestores
de escolas públicas, que lhes permite, conforme descrito em texto do PROCAD I, o
gerenciamento escolar a partir dos escopos de: “liderar o processo de planejar o
desenvolvimento da escola; implementar o planejado; acompanhar e avaliar as
ações planejadas e executadas” (Apresentação, 1998a, p. 5).
Sendo um subprojeto do PROQUALIDADE, é possível inserir o PROCAD I
dentre suas ações que visavam realizar uma reorganização do atendimento escolar
e uma determinada flexibilização do processo pedagógico. Ademais, essas ações
estão relacionadas às prioridades definidas pelos governantes no período de 1991 a
1994, para a educação mineira, já que no material do PROCAD I consta: “autonomia
da escola; fortalecimento da Direção da Escola; capacitação e carreira; avaliação do
ensino; integração com os municípios” (Goulart, 1998a, p. 12-14).
A conjunção desses itens permite entrever a configuração do cargo de diretor
de escola que foi produzida nessa capacitação, porém o que já está apresentado
como o escopo das atividades do dirigente, denominado gestor, pressupõe uma
postura vinculada a implementar mudanças, controlá-las e avaliá-las.
Entretanto, para melhor esclarecer as bases que nortearam o processo de
capacitação parece necessário que sejam destacados os conceitos de Gestão,
Democracia, Descentralização, Participação e Autonomia, itens importantes para
compreender esse processo e importantes, também, para a possibilidade de definir
que o tipo de dirigente pode emergir desse processo. Além desses itens, há
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55
referências sobre procedimentos de avaliação escolar e sistêmica. Entretanto,
devido à restrição dessas informações e à complexidade da temática, existe a
necessidade de realização de uma pesquisa específica para tratar dessa questão.
4.1 GESTÃO E DEMOCRACIA
A argumentação, retirada de texto do PROCAD I, referente à necessidade de
capacitação defende que além de um processo de escolha que
englobava a competência técnica, a avaliação do mérito e o exercício da
liderança junto à comunidade escolar
49
, para garantir a competência desse
profissional havia a necessidade de sua formação específica para o
exercício do cargo, bem como a avaliação do conhecimento indispensável a
esse profissional (ibid. p. 13).
Esse processo, de acordo com o disposto nos módulos do PROCAD I está
relacionado às mutações ocorridas no ambiente político brasileiro e as novas
demandas sociais surgidas a partir da década de 1980. Essas mutações referem-se
à redemocratização política no Brasil, que requer também a democratização da
escola pública, o que no disposto no PROCAD I aparece na afirmação de que
“sendo o Estado uma concepção democrática, a Escola vislumbra-se democrática, e
a liderança vivenciada no interior da escola é, provavelmente, uma liderança
democrática” (Mendonça,1998b, p. 71).
Em contraposição, no material da capacitação pode ser entendido que o
processo utilizado, anteriormente, para o provimento do cargo de diretor de escola
pública é denominado de gerenciamento político, com a escolha desse diretor por
critérios de apadrinhamento político e não técnico, caracterizado, portanto, como
não-democrático (Goulart,1998a, p. 11). Sendo, nesse ponto, o conceito de técnico
conjugado ao conceito de democracia que, por sua vez, desvincula-se da ação
política.
Estranho observar que dirigentes indicados por aliados políticos dos
governantes não necessitassem de capacitação para o cargo. Já os escolhidos pela
49
O que quer dizer: a aprovação em processo de seleção que envolveu prova escrita e eleição pela
comunidade escolar. Comunidade escolar, por sua vez, está definida, em texto do PROCAD I,
como: “a comunidade interna, formada pelos servidores da escola, inclusive os professores, e a
comunidade externa, constituída pelos pais de alunos maiores de dezesseis anos” (Saraiva, 1998d,
p. 29).
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56
comunidade escolar, apesar da aprovação em avaliação escrita, não prescindiram
da capacitação.
A democracia, portanto, encontra-se entrelaçada, nesse processo,
inexoravelmente a critérios técnicos, enquanto que o autoritarismo se vincularia a
critérios puramente políticos.
Então, agindo ‘democraticamente’ os governantes parecem não se fiarem na
escolha da comunidade escolar, ao evocarem ausência de critérios técnicos
suficientes para a ‘adequada’ gestão da escola, ou seja, essa comunidade não sabe
escolher corretamente, suas escolhas não são confiáveis. Tal mudança parece
configurar um esvaziamento político do processo, diante das alterações que a
capacitação pode promover no perfil do gestor escolhido pela comunidade.
Intrigante que essa concepção de democracia delineada no material de
capacitação apresenta pontos de divergência em afirmações de que
hoje, uma bem sucedida política e democratização das escolas resultou
num processo de escolha que avalia mérito, competência técnica e
liderança junto à comunidade da escola (Saraiva, 1998d, p. 29).
Ou na assertiva:
quando a escola é ágil e integrada, capaz de interpretar criticamente e
viabilizar as suas propostas, temos, nesse momento da realidade social,
uma Escola Democrática, organizada sobretudo por seu Colegiado,
presidido por um Diretor, escolhido na comunidade pelo voto direto
(Mendonça, 1998b, p. 72).
Ora, se o processo de escolha do diretor se dá pela competência técnica e
pela integração com a comunidade escolar, o que viabiliza a correta gestão
democrática da escola, por que a necessidade de capacitação para esses
dirigentes?
Parece que essa medida – a capacitação – está relacionada a uma
determinada ótica e a um aparato jurídico-legal existente que estabelece regras
rígidas para a administração patrimonial, financeira e pessoal, o que consta
ostensivamente em todo o módulo 3 do PROCAD I e que vem sendo apresentado
como maneira ou fórmula de conduzir legal e racionalmente a administração dos
bens públicos.
Ressalta-se, ainda, que para a administração financeira foram criadas caixas
escolares para as escolas estaduais mineiras, com nova configuração jurídica e
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57
personalidade privada, a fim de receber, via termos de compromisso, recursos
destinados ao custeio e à manutenção das escolas. Essas caixas escolares para fins
de contabilidade pública, passaram a denominar-se unidades executoras por
receberem diretamente recursos de origem estadual e federal. É importante destacar
que a estruturação da caixa escolar foi produzida obedecendo à lógica
organizacional de uma empresa privada, no modo de associação por ações, sem
fins lucrativos, ou seja: Assembléia Geral, composta de acionistas; Diretoria,
composta por Presidente, Vice-presidente, Secretário e Tesoureiro; Conselho Fiscal
e Conselho Deliberativo. Parece importante ressaltar que nessa constituição as
funções são assim distribuídas: Acionistas são os membros da comunidade escolar;
Presidente, normalmente o diretor da escola; Secretário: um professor ou o
secretário da escola; Tesoureiro: membro da comunidade escolar; Conselho Fiscal:
Um presidente (comunidade escolar), um representante dos professores, um
representante dos pais e três suplentes; Conselho Deliberativo: constituído por sete
membros: um Presidente – o diretor da escola -, um Secretário – professor ou
secretário da escola -, e conselheiros, em número de cinco, composto de quatro pais
de alunos e um professor.
Faz-se necessário ressaltar, ainda, que os sócios ou acionistas são divididos
em dois grupos ou categorias: efetivos – pais de alunos, o diretor e o vice- diretor da
escola, os professores e os alunos; e colaboradores – o pessoal técnico-
administrativo, os pais de ex-alunos, os ex-diretores da escola, os ex-professores, os
ex-alunos e os demais membros da comunidade, desde que interessados em prestar
serviços ao estabelecimento de ensino e aceitos pela diretoria.
Ao mesmo tempo as concepções da capacitação estão ligadas ao que
apresenta-se definido como nova fórmula ética, voltada para a ‘coletividade’ e
inerente ao modelo organizativo ‘democrático’. Denominada de ‘ética de resultados’
essa concepção é apresentada textualmente no material do PROCAD I como o
deslocamento do
critério da tomada de decisão para os resultados que se esperam da
conduta. Se o resultado for bom para o maior número de pessoas, mesmo
que a ação cause algum malefício, ela será considerada Ética, visto que
toda ação implica um inconveniente (Pena, 1998b, p. 59).
Essa concepção de ética não aponta, entretanto, para um modelo atemporal,
pois relativiza sua ação ao contexto, visto que consta em texto da capacitação que a
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58
“valorização do resultado no processo de escolha de uma conduta tornou a Ética
dependente do contexto real em que a decisão é tomada” (ibid.).
Então, as concepções de gestão e democracia presentes no PROCAD I,
encontram-se definidas em sua relação direta com a competência técnico-legal e à
capacidade de superar a relativização da ação ética através do princípio da
coletividade democrática. Além disso, está óbvia a centralidade que essa ética
ocupa em relação (e suplementando) a ação política.
Nesse caso a capacitação centrada nesses princípios de gestão, visa formar
um dirigente, denominado gestor, numa tripla linha de ação:
a) a primeira que envolve a administração sob uma ótica racional-legal, na
qual constam a gestão patrimonial e de pessoal;
b) a segunda que, concebida como ética, busca a administração para o
benefício da coletividade, tendo em vista a aspiração da maioria de seus
membros, através da consecução de resultados que possam ser
interpretados como convergentes com as aspirações dessa maioria,
mesmo que cause algum malefício;
c) e a terceira que envolve práticas adotadas pelas empresas privadas no
gerenciamento de recursos financeiros.
Há, portanto, um entrelaçamento
público/privado na adoção desse modelo de
gestão, com a manutenção do público, com
recursos públicos, numa ótica que envolve a
prescrição da obediência a todo um conjunto de
normas legais exclusivas para a condução dos
negócios públicos e a utilização das regras
referentes à administração da empresa privada,
com ênfase para a ampliação dos sócios ou
acionistas, através de sua cooptação como
colaboradores.
Ademais, essa ética de resultados, dentro desse modelo de democracia,
quando envolve a subsunção dos procedimentos administrativos e pedagógicos à
existência de recursos financeiros ou à financeirização da gestão, deixa emergir a
conjunção custo/benefício, presente nas instituições privadas que visam ao lucro.
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59
Pois, pode ser entendida como a satisfação do maior número de associados,
clientes ou investidores a um custo estável ou decrescente.
Essa situação produz uma ambigüidade para a função do diretor, transmutado
em gestor, como dirigente de uma instituição pública, a escola e o presidente de
uma instituição privada, a caixa escolar. Essa ambigüidade parece perpassar,
inclusive, uma crise de cunho gerencial tendo em vista o prescrito no PROCAD I na
assertiva: “enquanto ao particular é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, o
agente público só pode praticar ato determinado ou permitido por lei” (Lana, 1998c,
p. 91).
Apesar da legalidade explícita nessa citação, parece claro que do gestor
capacitado espera-se que possa aliar ao estrito cumprimento do princípio legal a
capacidade de fazer tudo que for necessário, desde que não seja ilegal, a favor da
instituição, ou instituições, que gerencia.
Essa situação parece misturar as concepções de relacionamento social de
origem Weberiana e Durkheimiana, pois une a dominação legal com a precedência
moral. Ou seja, o estado de direito, tendo seu referencial nas regras burocráticas
normatizadas por uma legislação supostamente racional e impessoal, ao mesmo
tempo em que defende uma concepção de submissão a um princípio ético que
busca o atendimento da sociedade, garantindo, através da suposição de suas
demandas, a coesão social dos objetivos e dos resultados
50
.
Essa linha de atuação, defendido no PROCAD I, fica melhor esclarecida na
explicitação constante em texto do PROCAD I de que
a habilidade gerencial mais exigida de um Diretor de Escola Pública
Estadual no contexto social que caminha para a democratização é,
possivelmente, a de influenciar os grupos de trabalho na escola, sobre os
quais não exerce mais uma autoridade hierárquica com instâncias de
poder desigualmente distribuído. Exercer influência fora das linhas
hierárquicas requer do Diretor habilidades no uso das múltiplas fontes de
poder coletivizado que a escola, numa organização colegiada oferece. São
habilidades que, além da fundamentação política (exercício da cidadania),
se nutrem da formação científica, técnica e humana, aliada a uma prática
pedagógica aberta à comunicação e ao envolvimento sócio-afetivo com os
grupo de trabalho. Essas habilidades são adquiridas e aprendidas no
enfrentamento das situações concretas da vivência escolar, constituindo
uma aprendizagem vivencial que alia, dialeticamente a prática à teoria,
abrindo espaço para que o Diretor articule e agregue continuamente novas
idéias, gerando novas alternativas para a ação educativa. Esse conjunto de
habilidade, fruto de aprendizagem contínua e permanente, compõe o
50
Sobre sociedade em Weber e Durkheim ver QUINTANEIRO, Tania; BARBOSA, Maria Ligia de
Oliveira; OLIVEIRA, Márcia Gardênia Monteiro de. Um toque de clássicos: Marx, Weber e
Durkheim. 2 ed. Belo Horizonte, Ed. UFMG, 2003.
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60
cenário da prática efetiva da liderança democrática (Mendonça, 1998b, p.
77).
Ocorre, portanto, a descaracterização da política na escola, com alteração do
modelo de hierarquia, ligando-o a um legalismo naturalizado. Além disso, toda
atitude, considerada “cidadã” fica vinculada a objetivos, supostamente, coletivos e as
manifestações dissonantes como anômalas, ao estilo durkeimiano, que precisam ser
vencidas para garantir a coesão de interesses em um suposto ‘benefício de todos’.
Essa situação permite entrever as características de Democracia presentes
nesse modelo de gestão, denominado de ‘liderança democrática’.
Primeiro parece necessário ressaltar que a democracia na escola, para os
governantes mineiros do período, consubstanciava primordialmente em prover
escolas públicas de um dirigente eleito diretamente pela comunidade. Nessa linha
de pensamento e ação, a ampliação da democracia vinculou-se à constituição de um
colegiado escolar (colegiado)
51
, como representante dos interesses da comunidade
escolar.
Há a reafirmação do modelo de democracia representativa, através do
colegiado, como forma de contrabalançar o poder do dirigente, o diretor ou gestor da
escola. O que se confirma na afirmação, encontrada no PROCAD I, de que a “gestão
da escola não é exercida apenas por seu diretor, mas também por seu Colegiado,
órgão representativo da comunidade escolar” (Vianna, 1998d, p. 29).
Assim sendo, acontece a transposição da democracia representativa das
relações políticas formais no nível do Estado, para as relações entre a escola e a
comunidade escolar, mais, especificamente, nas relações no interior da escola, já
que a escola no PROCAD I é concebida como um nível da realidade social, na qual
a sociedade civil constitui o primeiro nível, e em trecho extraído de texto do
PROCAD I, a escola constitui
um segundo nível social com seus projetos, planos, regimentos e
regulamentos próprios, com seu clima de trabalho e com seus sucessos e
insucessos, dando corpo ao estabelecimento de ensino, veículo de ligação
entre a sociedade civil e o Estado que, por sua vez, representa o terceiro
nível, que é o da instituição propriamente dita (Mendonça, 1998b, p. 71).
51
Serão esclarecidos os pontos que envolvem o colegiado escolar em Minas Gerais, descritos no
PROCAD, na parte sobre Participação, constituinte deste capítulo.
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61
Então, sociedade civil e Estado são vistos como níveis distintos e autônomos,
e a escola como meio de intermediação entre esses dois níveis, além de adquirir,
também, sua autonomia sócio-política num ambiente peculiar que recebe e reflete
as influências dos dois outros meios ou níveis.
Temos, então, uma concepção de Estado, claramente, liberal com sua
redução à estrutura estatal e a novidade do desmembramento da escola desse
meio, vista como um ambiente autônomo e, possivelmente, de transição
52
.
A origem liberal desse tipo de caracterização da escola pública se torna mais
flagrante, haja vista que essa visão do ambiente escolar, considerada como
aprofundamento das práticas democráticas, ao democratizar parte do meio estatal,
isto é, a escola pública, privatiza-o parcialmente. Principalmente sob a ótica
financeira.
Ademais há o relevo, identificado no material do PROCAD I, relacionado aos
méritos da democracia representativa, enquanto forma de possibilitar a participação
da população no poder dirigente, tendo em vista que a escolha de diretor de escola
estadual por sufrágio, fica vinculada à ‘ampliação das instâncias de decisões em
base igualitárias’. O que tem como conseqüência a ampliação da “democracia”,
através dessa forma de participação popular, por intermédio do acréscimo da
realização de votação em mais uma instância da sociedade, a escola, ou seja,
“considerar não mais o número de pessoas que têm direito a votar, mas o número de
instâncias diversas daquelas tradicionalmente políticas nas quais se exerce o direito
de voto” (Bobbio, 2005, p. 157).
De acordo com Wood (2003, p. 185), esse modelo de democracia
representativa segue os parâmetros daquele que foi implementado nos Estados
Unidos, e apresenta um contraponto a essa perspectiva de democracia
representativa, sob a alegação de que ao movimento de construção dessa
ampliação da cidadania com a extensão do sufrágio para diversas instâncias, ocorre
um outro que reduz ou limita o poder popular, através da criação de instituições
políticas que corporificam esse poder. No presente caso a escola, no papel de
educadora das classes populares, age como mediadora entre a sociedade civil, o
aparato estatal e o colegiado escolar como mediador entre a comunidade escolar e
52
As questões referentes à autonomia da escola e na escola, no PROCAD, será discutida na parte
referente a Autonomia constante nesse capítulo.
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62
a escola. É o colegiado que assume o poder decisório na escola, apesar das
restrições, no âmbito dessa instância, através da representatividade.
Tendo em vista o descrito no material do PROCAD, principalmente na
afirmação de que o
conceito de escola enquanto grupo ou ambiente sócio-cultural que processa
e produz cultura, onde se fazem presentes aspectos de estruturas formais e
informais da organização social (Santos, 1998a, p. 65),
Essa escola pública torna-se o modelo e o emblema para a participação
política, sendo a representante peculiar da sociedade. A legitimidade da
representação e o isolamento da escola pública, parecem servir de instrumentos
para desenvolver a estratégia de redução ou limitação da participação popular na
vida política, em que um conjunto individualizado de escola pública como
representante, suplanta o poder de participação da comunidade escolar, como
representados. Ou seja, no interior da escola pública, os segmentos da comunidade
escolar possuem sua representação, sendo restringida sua participação direta, já
que há mecanismos internos de representatividade que impedem essa participação.
A segmentação da comunidade escolar possibilita observar uma outra
mudança de cunho político na escola pública, ligada ao estabelecimento do que
Bruno (2003, p. 27-28) denomina de “democracia participativa”, característica da
redução do poder do Estado Nacional, no qual os grupos de pressão e os lobbies
substituem os partidos políticos. No caso da escola pública esses segmentos podem
desempenhar o papel dos grupos de pressão, na defesa de seus interesses, mas
salientando que esses interesses já estão previamente definidos e caracterizados
em programas/projetos como o PROCAD I, assim como a arbitrariedade na
formação dos segmentos, e, ainda, previamente definida o que, provavelmente,
venha impedir a conjunção por outros interesses, oriundos de uma organização
autônoma da sociedade.
Enfim, uma gestão democrática nos moldes do PROCAD I, capacita um
dirigente para ser um gestor que, como líder democrático, possibilita que as
pessoas, as quais fazem parte da comunidade escolar, conforme defende a seguinte
citação do PROCAD I, “estejam preparadas para receberem o progresso de
empresas do Primeiro Mundo e para conviverem com as dificuldades que
acompanham tal tipo de desenvolvimento” (Goulart, 1998a, p. 9), atuando como
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63
gerenciador de recursos de acionistas, sócios e como prestador de serviços para
clientes e investidores. Além de, obviamente, explicitar as instâncias de efetivação
da ação democrática, em que a posição dos atores e a pauta já foram previamente
definidas em níveis alhures ao ambiente escolar.
4.2 DESCENTRALIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO E AUTONOMIA
Efetivamente o apresentado nos textos do PROCAD I demonstra que houve
descentralização no campo teórico, na ação concreta e no âmbito de gestão da
escola pública. No entanto, essa descentralização não significa explicitamente
transferência dos centros de decisão, mas parece relacionar-se à estratégia de
reestruturar e redimensionar as ações no nível organizacional da educação pública.
O êxito de um processo de descentralização se efetua não apenas com a
redefinição do sentido dos fluxos de poder no nível discursivo, mas com a
participação dos indivíduos que produzem as ações concretas no seio de uma
instituição, essas ações permitem a realização da tarefa precípua dessa instituição.
O que corresponde a afirmar que na gestão da escola pública, somente a
intenção e ação do diretor, ou gestor, não são suficientes para resultar um processo
de descentralização eficaz. Nos termos do PROCAD I
os objetivos educacionais formulados pelo Diretor da Escola, enquanto
presidente do Colegiado, não se realizam pelo único fato de ele, sozinho ou
monitorado por um elemento de sua preferência, escrever folhas e folhas de
planejamento (Mendonça, 1998b, p. 72),
Parece que o PROCAD I ocorre com as alterações nesse sentido e tem sua
origem na direção do sistema, já que não possue estratégias que permitam a
adesão ideológica e concreta dos executores.
Está explicito, portanto, nas concepções dessa capacitação que a efetiva
descentralização necessita de ações que extrapolam a ação do gestor e, no caso da
escola pública, requer a adesão do corpo docente, do pessoal técnico-
administrativo, dos alunos e de pais de alunos.
É possível aventar a possibilidade de descentralização a partir dos segmentos
da escola cujos participantes não se constituem de funcionários públicos. Porém,
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64
como já foi abordado, anteriormente, não há nas disposições do PROCAD I a
possibilidade de transferir a condução da escola à população, o que está claro na
afirmação, encontrada entre as proposições do PROCAD I, de que
o fortalecimento da escola impõe e pressupõe a redução ao mínimo de
controles e gerenciamento por parte de órgãos do sistema, o que não deve
significar, entretanto, o abandono da escola à sua própria sorte (Rodrigues,
1998a, p. 42).
Poulantzas (2000, p. 159) afirma que o pessoal do Estado que pende para as
massas populares
53
, é favorável à democratização do Estado, porém adota uma
profunda desconfiança em relação às iniciativas das massas do tipo auto-gestora ou
de democracia direta.
Então, a adoção de um modelo de democracia representativa tem o mérito de
possibilitar a adesão dos funcionários públicos, ou pessoal do Estado, das escolas
públicas a esse processo de descentralização.
Ainda sob esse aspecto Poulantzas acrescenta que
os agentes do pessoal de Estado que pendem para as massas populares
vivem comumente suas revoltas nos termos da ideologia dominante, tal
como ela se corporifica na ossatura do Estado. O que quase sempre coloca-
os contra as classes dominantes e as esferas superiores do Estado, é que a
dominação de grandes interesses econômicos sobre o Estado põe em
questão seu papel de garantia da “ordem” e da “eficacidade”
sócioeconômica, destrói a “autoridade” estatal e o sentido das tradicionais
“hierarquias” no seio do Estado. Eles interpretam o aspecto, por exemplo,
de uma democratização do Estado não como uma intervenção popular nos
negócios públicos, mas como uma restauração de seu próprio papel de
árbitros acima das classes sociais (idem, ibid.).
No PROCAD I encontram-se reafirmadas as “hierarquias”, aparentemente, tão
cara aos funcionários públicos, na declaração de que
53
Poulantzas ressalta que essa pendência para o popular está relacionada à participação da
pequena-burguesia nos escalões intermediários e subalternos dos aparelhos do Estado, como
pessoal do Estado, com sua oposição às classes dominantes, presente nos escalões superiores,
em defesa de uma concepção de Estado neutro, com seu pessoal responsável pelo
“estabelecimento da justiça social e da ‘igualdade de chances’ entre os cidadãos, no
restabelecimento de um “equilíbrio” em favor dos ‘fracos’ etc. (2000, p. 158-159), numa
demonstração de antagonismo e clivagem classista no seio dos aparelhos do Estado. No Brasil, na
década de 1990, a intensificação da realização de concursos para cargos públicos permitiu o
acesso a postos na estrutura estatal de pessoas oriundas da classe trabalhadora, o que, apesar de
ampliar os pontos de conflito e luta na ossatura do Estado, pareceu permitir uma maior participação
popular na esfera estatal. Entretanto, projetos e cursos de capacitação tendem a modificar essa
perspectiva de participação.
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65
o MEC fixa normas, estabelece diretrizes e orientações, determina
parâmetros para a educação no país, nos diferentes níveis de ensino.
Nessa instância, o MEC traça uma política para a Educação Básica no país.
Essa política é que orienta e fornece diretrizes e subsídios para a
organização curricular nos estados e municípios das diferentes regiões do
Brasil. A partir do cumprimento das normas legais e da interpretação dessa
política, cada escola elabora e define sua proposta curricular. O resultado
desse esforço coletivo é estabelecido como currículo oficial em cada escola,
após aprovação em instâncias colegiadas e administrativas (Ribeiro e
Carvalho, 1998d, p. 133).
O que deixa entrever a centralização na concepção das políticas públicas
educacionais e a descentralização na execução, com estabelecimento das
atribuições de cada instância.
Sobre esse aspecto, é importante ressaltar que a descentralização reforça
princípios hierárquicos na gestão administrativa, financeira e patrimonial, explicitada
no módulo 3 do PROCAD I, e apresenta a prescrição da estrita observância dos
princípios legais, pertinentes ao cuidado com os negócios públicos.
Ademais, essa capacitação para a gestão pretende treinar acerca dessa
legalidade descrevendo, em texto do PROCAD I, que
ao organizar-se estruturalmente, a administração pública obedece a uma
linha vertical de hierarquização, em cujo cimo está o Órgão que detém o
poder e a competência nos assuntos a ele afetos, podendo tal competência
ser pública ou interinamente, delegada a dirigentes de Órgãos a ele
subordinados (Lana, 1998c, p. 91),
e completando que “a autonomia da escola, na Administração Pública, segundo
estabelece a Carta Magna, obedece a princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade de seus atos” (idem, ibid.).
Parece claro que o PROCAD I apresenta uma descentralização cuidadosa, no
sentido de não perder o eixo da estrutura hierárquica, que, aparentemente, transfere
a execução de ações das esferas central (SEE/MG) e regional (SRE) para o local
(escola), sob uma ótica de estrito cumprimento legal e competência técnica.
Descentralizando tarefas e atribuições, mas não compartilhando a produção de
diretrizes que conduzem a essa descentralização.
Nesse sentido, a descentralização acaba sendo misturada ao conceito de
participação, que nos aspectos pedagógico, administrativo e financeiro reporta-se à
execução pelos funcionários públicos e a colaboração por parte da população
(comunidade escolar), que remete à denominada ‘gerência transparente,
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66
participativa e democrática’. Essa participação, como assinalado, anteriormente,
ocorre por intermédio do Colegiado, quando considerada sua ingerência através da
denominada co-gestão e realizada, solidariamente, pelos sócios colaboradores
54
.
Está claro que esse princípio de participação na administração da escola
pública encontra-se restrito ao âmbito da escola pública, o que está implícito no
próprio processo de descentralização. Formas de participação popular na
administração da estrutura estatal poderiam, entretanto, ocorrer sem,
necessariamente, supor descentralização de atividades..
Além disso, em texto do PROCAD I encontra-se colocada como possibilidade
de participação a pressuposição de
um contexto livre, sem concessões, sem censuras nem pressão, onde
sejam garantidas as condições e competências para que todos participem e
tenham livre acesso às informações e conhecimentos, para que possam se
posicionar [...] (Rodrigues, 1998a, p. 44),
o que reporta-se a uma convivência em termos de tolerância que parece
corresponder aos princípios da democracia dialógica, que
não seria necessariamente orientada para a obtenção de consenso [...]
pressupõe apenas que o diálogo em um espaço público fornece um modo
de viver com o outro em uma relação de tolerância mútua, seja esse outro
um indivíduo ou uma comunidade global de fiéis religiosos (Giddens, 1996
apud Lima; Martins, 2005, p. 57)
55
Então, mais do que uma forma de envolver a população na administração da
escola pública, essa ‘participação’ parece utilizar o espaço público da escola para a
produção de formas de socialização que longe de excluir os conflitos e as
diferenças, naturaliza-os como inevitáveis e ameniza seus efeitos ao produzir e
implementar formas de convivência com base na solidariedade e na tolerância.
Esse panorama da descentralização, parece delinear uma autonomia da
escola sujeita a regras estabelecidas pelo sistema educacional, de forma
hierarquizada e verticalizada, o que a capacitação vem reforçar e estabelecer
parâmetros para a implementação.
54
Interessante o pessoal técnico-administrativo ser considerado como parte do grupo de sócios
colaboradores. (p. 55).
55
GIDDENS, Anthony. Para além da esquerda e da direita. O futuro da política radical. Tradução de
Álvaro Hattnher. São Paulo: Edunesp, 1996. P. 133.
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67
Quanto à autonomia na escola, a mesma pressupõe uma certa liberdade
organizativa, no sentido de procurar a melhor forma para empreender a gestão
dentro dos critérios estabelecidos pelo sistema educacional, sob a denominação de
políticas públicas educacionais.
A restrição da autonomia ao ambiente escolar está definida, no material do
PROCAD I, em afirmações de que:
a autonomia da Escola Pública é necessária, assim como a existência de
um nível supra-escolar que garanta a coordenação dos esforços de todas
as unidades individuais. Os princípios de complementaridade e
subsidiaridade é que devem orientar as ações dos dirigentes do setor
educacional (Mendonça, 1998b, p. 77),
ou, ainda:
os Projetos Institucionais, ao chegarem às escolas, desdobram-se em
outros, que decorrem das necessidades peculiares de cada instituição. São
os Projetos Escolares ou Educativos que, na realidade, são subprojetos dos
Projetos Institucionais (Pimentel, 1998a, p.. 82),
bem como: “respeitadas as exigências legais, cada escola tem a liberdade para
elaborar seu próprio calendário, definir os métodos e técnicas de ensino, os recursos
didáticos, bem como as formas de avaliação e de enturmação” (Saraiva, 1998d, p.
29).
Nas esferas administrativa e financeira, ficam mais evidentes os objetivos da
capacitação de adequar a administração da escola ao que já foi determinado e
preestabelecido, como o formato de sua autonomia, conforme disposto em textos do
PROCAD I, sendo destacado que:
Na área financeira, a Secretaria vem transferindo às escolas, um
montante de recursos proporcional ao número de alunos matriculados.
Esses recursos podem ser utilizados pelas escolas conforme suas
necessidades, desde que os gostos sejam aprovados pelo Colegiado, que
representa a comunidade escolar. A escola estabelece suas prioridades e
planeja seus gostos com total liberdade, dentro dos princípios da
moralidade, probidade e transparência.
Na área administrativa, foram simplificadas normas e
procedimentos. A Secretaria estabeleceu regras claras de movimentação de
pessoal, descentralizou para as escolas a administração do seu pessoal e
enviou os registros funcionais para as unidades escolares. No entanto, mais
do que simplificar processos, essas mudanças vêm permitindo às escolas
assumirem gradativamente, com o apoio dos recursos de informática, a
responsabilidade pela gestão e controle do pagamento do seu pessoal,
dentre outras possibilidades (Ibid.).
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68
Esses procedimentos estão orientados por uma nova ótica de administração
que, como afirmei anteriormente, reportam ao gerenciamento empresarial capitalista.
No que se refere à estruturação da administração na empresa privada
capitalista, Bruno (2003, p. 31) afirma que “agora, administrar é, sobretudo,
administrar as inter-relações estabelecidas entre organizações, sendo fundamental
conhecer os condicionantes recíprocos decorrentes dessas inter-relações”.
Destarte, esse tipo de autonomia, aliada à produção de uma cultura
organizacional
56
, permite inserir a escola nessa nova forma de gestão, enquanto
parcela individualizada de uma grande organização sistêmica que, por sua vez,
constitui uma instituição internacionalizada, a educação
57
.
Então, a autonomia propugnada nessa capacitação, de acordo com o material
do PROCAD I, pretendeu produzir escolas que
inseridas no meio social, se tornem diversas em função das características
desse meio e da sua clientela; o que se quer é que sejam cada vez mais
capazes de responder com agilidade e competência à demandas que a
sociedade moderna lhes apresenta [...] ((Saraiva, 1998d, p. 120).
Além disso, as diretrizes das políticas educacionais e a legislação referente
aos procedimentos padronizados para a gestão da escola pública denunciam a
existência
de uma participação controlada e de uma autonomia meramente
operacional, aliás, necessária, pois é o que garante o atendimento às
condições locais sem ameaçar a estabilidade de toda a rede, sob o controle
da organização focal (Bruno, 2003, p. 38).
Conseqüentemente, o que temos no PROCAD I é a administração celular da
escola pública, com a participação representada dos segmentos da comunidade
escolar, sob a vigilância e o controle do sistema público de educação, através de
leis, normas e diretrizes, voltada para a ‘prestação de serviços educacionais’ numa
ótica internacionalizada, sob a denominação de ‘gestão’.
56
Cultura organizacional significa para Bruno (2003, p. 32) um dado “modo de vida”, um sistema de
crenças e valores, uma forma aceita de interação e de relacionamento característica de
determinada organização,
57
sobre a internacionalização da educação em Minas Gerais ver capítulo sobre Reforma em Minas
Gerais nessa dissertação.
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69
A necessidade de formas de controle é justificada pela também necessidade
de sobrevivência da escola e do sistema. A assertiva, extraída em texto do PROCAD
I, de que o
mundo vem atravessando provavelmente uma das fases mais críticas de
sua história. Num contexto de elevada incerteza e crescente instabilidade,
organizações públicas e privadas anseiam respostas rápidas e objetivas aos
novos desafios, sendo obrigadas a se submeterem às grandes e complexas
mudanças ocorridas no cenário mundial, sob pena de perderem espaço e
sua identidade na competição acirrada em que se encontram (Kilimnik,
1998c, p. 107).
Esse escopo de sobrevivência organizacional, permite perceber a
transferência da prática da competição acirrada entre empresas privadas para o
sistema público educacional, em época de capitalismo monopolista.
Recorrendo novamente a Bruno (2003, p. 41),
a reformulação das organizações encaminha-se para a criação de
pequenas unidades descentralizadas, com autonomia local, conectadas por
laços mais ou menos frouxos ao núcleo central da organização, que exerce
o controle global através da definição dos canais de comunicação e
informação e da distribuição de recursos.
Isso parece pressupor que a competição não se restringe ao aspecto inter-
sistêmico, mas também intra-sistêmico, em que as unidades competem entre si por
destaque dentro do sistema, buscando condições e meios de influenciá-lo.
Mas se nas organizações privadas o objetivo é ampliar a lucratividade e o
fluxo favorável de recursos, no meio público como se desenrola a concorrência? Sob
qual objetivo?
No PROCAD a resposta a essa questão também encontra-se vinculada à
financeirização do sistema, pois a competição é estimulada com base nos recursos
destinados à escola, ou seja, melhor desempenho da escola significa maior
destaque no que se refere à parcela de recursos que lhe cabe na distribuição feita
pelo sistema. Como esses recursos são distribuídos de acordo com o número de
alunos de cada escola, significa que a competição se desenrola pela ampliação do
número de matrículas no estabelecimento de ensino.
Entretanto, as políticas educacionais que são destaque na capacitação
empreendida pelo PROCAD I, afirmam em seu núcleo pedagógico (módulo 4) a
centralidade do combate à evasão e à repetência e à adequação idade/série através
de projetos de aceleração de aprendizagem, o que implica a ênfase na conclusão, e
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70
conseqüente ‘perda’, de alunos, o que pode significar a redução de recursos se não
houver ampliação de matrículas em número superior ou equivalente às saídas.
Então, as escolas que seguem ‘adeqäadamente’ as prescrições do sistema
correm o risco de ter seus recursos minguados pela saída de seus alunos que
concluem os estudos por ela oferecidos.
A solução parece surgir pela competição e pela captação de recursos fora do
sistema, através da caixa escolar.
Pela competição entre as escolas no embate para ampliação do número de
alunos, buscando destacar-se no sistema, pela adesão a projetos de aceleração e
outros projetos que resultam no recebimento de recursos públicos e na
diversificação do oferecido aos alunos além do ensino propriamente dito.
Quanto à captação de recursos fora do sistema, a personalidade jurídica
privada da caixa escolar facilita esse ponto e o ‘destaque’ da escola no sistema
permite atrair recursos de empresas privadas para projetos específicos que
envolvem a diversificação e a expansão curricular. Essa situação já se encontra
estabelecida no PROCAD com a criação e a concepção de sócios colaboradores,
que podem se constituir a qualquer momento com a emergência de um projeto na
escola.
4.3 O GESTOR
Enfim, essa capacitação visou formar um dirigente que se transforma em
gestor na administração da escola que, nos termos de trecho extraído do PROCAD I,
participa (da gestão) como presidente do Colegiado, quando se coloca
como um líder participativo, socializando informações, compartilhando os
problemas e tarefas, dando um enfoque prospectivo à gestão pela
antecipação de eventuais dificuldades que poderão surgir no decorrer do
processo, utilizando de seu próprio potencial de liderança, comunicação,
negociação, planejamento e avaliação, assumindo o papel de aglutinador do
processo de co-gestão (Mendonça, 1998b, p. 76).
Portanto, gestão na escola pública parece assumir o caráter da dominação
racional, com a observância de todo o aparato legal e burocrático, bem como o que
está denominado de ‘liderança democrática’, que encerra os princípios da co-gestão,
empreendedorismo, marketing escolar e competitividade.
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71
Um dirigente obediente, disciplinado e ético aliado a um administrador
arrojado, flexível e combativo é, aparentemente, o gestor que o PROCAD I
pretendeu produzir na capacitação que, se não produziu resultados que se
consubstanciaram em melhoria do processo educacional em Minas Gerais, parece
que visou integrar a escola pública estadual mineira na estrutura do capitalismo
monopolista financeiro mundializado.
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72
5. PROJETO DE CAPACITAÇÃO DE DIRIGENTES – FASES ESCOLAS SAGARANA
58
–
PROCAD II
59
A segunda fase do PROCAD, denominada Fase Escola Sagarana, foi
realizada em 2002, no 3º ano de mandato do governo de Itamar Franco, pelo
Secretário Estadual de Educação, e ex-ministro da Educação
60
, Murilio Hingel e no
ano seguinte à escolha de diretores para escolas estaduais de Minas Gerais. Parece
ser uma continuidade do PROCAD I, entretanto, apresenta elementos que, se não o
colocam em oposição à primeira capacitação, deixam entrever uma crítica quanto à
incompletude ou inadequação do PROCAD I.
Sua realização envolveu a mesma sistemática e estrutura do PROCAD I
61
, o
material escrito constava de seis módulos ou fascículos, denominados Guia de
Estudo (GE) e um sistema televisivo, denominado TV Interativa, para
58
Com relação à utilização da palavra SAGARANA para caracterizar o PROCAD II, Féres (2002, p.
15) explica que o termo “Sagarana é um hibridismo cunhado por Guimarães Rosa para denominar
o seu primeiro livro e é o resultado da união do radical germânico SAGA – que significa épica em
prosa, ou história rica em acontecimentos marcantes ou heróicos – com o elemento RANA, de
origem tupi e que representa a idéia ‘a maneira de’, ‘típico ou próprio de’. Com o neologismo
Sagarana, Rosa quis deixar a sugestão de histórias em que o elemento local, regionalista, associa-
se a uma dimensão maior de interesse universal”. Essa explicação parece esclarecer a ênfase
regionalista da política educacional mineira do período, pode ser dito até “local”, com o tom de
inclusão das escolas estaduais mineiras no processo de globalização capitalista, o que será
analisado mais a frente no texto.
59
Visando distingui-lo do PROCAD implementado em 1998, denominado PROCAD I, está sendo
utilizada a denominação de PROCAD II para o PROCAD – Fase Escola Sagarana.
60
Durante o governo do Presidente Itamar Franco (1992-1995).
61
Ver páginas 64-65, desta dissertação.
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73
pronunciamentos do Secretário da Educação e dos responsáveis pela
implementação do PROCAD II.
A parte escrita foi organizada por temas, divididos e estruturados em cada
Guia de Estudo (GE), na qual constam: GE 1: relacionamento interpessoal na
escola; GE 2: democracia na escola; GE 3; projeto político-pedagógico da escola;
GE 4: organização dos tempos e espaços na escola; GE 5: diretrizes curriculares da
Escola Sagarana; GE 6: avaliação de desempenho e progressão continuada.
Os GE foram constituídos por textos escritos por diversos autores de
universidades públicas (federais) e particulares
62
. Diferentemente do PROCAD I não
há material de autoria de técnicos e dirigentes da SEE/MG.
A continuidade em relação ao PROCAD I está, aparentemente, na inclusão do
PROCAD II como subprojeto do PROQUALIDADE e, conseqüentemente, a exemplo
desse, implementado com recursos do acordo com o Banco Mundial
63
. Então, o
PROCAD II está ligado ao apoio e ao incentivo dessa instituição para os rumos
delineados pelos governantes e para a condução das políticas educacionais no
Brasil.
Houve, ainda, a realização de um módulo introdutório, antes da capacitação
pelo PROCAD II, para que os possíveis participantes pudessem, nos termos desse
projeto,“indicar temas e questões que gostaria(am) de abordar no curso”
(Apresentação, 2002a, p. 9). O que foi justificado como norteamento da “Proposta
Político-Pedagógica da Secretaria de Estado da Educação” (idem, ibid.) de Minas
Gerais, denominação dada à política educacional mineira no governo Itamar Franco,
também designada como ‘construção coletiva da Escola Sagarana’, que apresenta
sua proposta, conforme disposto em texto da capacitação,
alicerçada em quatro eixos: garantia de acesso e permanência dos
estudantes na escola; projeto político pedagógico de qualidade para todos;
autonomia e gestão democrática da escola; valorização dos profissionais da
educação (Féres, 2002c, p. 18).
62
Universidade Federal de Minas Gerais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
Universidade Federal de Juiz de Fora, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais,
Universidade Federal de Viçosa, Universidade de Três Corações/MG – Universidade Metodista de
São Paulo.
63
Sobre o acordo com o Banco Mundial ver p. 43-47, desta dissertação.
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74
Essa designação para a política educacional acompanha todos os projetos
desenvolvidos por esse governo na área educacional, inclusive o PROCAD II,
caracterizado como Fase Escola Sagarana.
Não cabe no escopo deste trabalho analisar o significado e o simbolismo
dessa designação, mas somente ressaltar essas mudanças de designação ou
‘slogans’ das políticas implementadas pelos diversos grupos governantes que se
sucedem à frente da estrutura estatal, parecendo demonstrar uma tônica de
particularização dessas políticas, misturando continuidade e ruptura, ou seja, que
apresenta o atual governo como melhor em relação ao anterior, ‘corrigindo’ as
políticas consideradas equivocadas e implementando ‘novas’. Em ambos os casos
parece que o objetivo é vincular as ações consideradas visivelmente positivas ao
governo do momento, enquanto que as ações consideradas negativas ficam
creditadas a equívocos dos governos passados.
O PROCAD II parece encaixar-se nessa sistemática, pois apesar de
encontrar-se vinculado, por imposição de financiamento à lógica de um programa
produzido pelo governo anterior, o PROQUALIDADE apresenta características
peculiares ligando-o aos governantes do período.
A principal diferença está explícita na temática dos GE, pois apresentam de
forma muito superficial a abordagem das áreas administrativas, financeira e de
pessoal. A ênfase recai quase completamente no pedagógico e nas referências aos
processos que envolvem o ensino e a aprendizagem na escola. A capacitação
enfoca especificamente a escola, isto é, o ambiente escolar e suas relações com a
comunidade escolar
64
, não se referindo ao sistema educacional estatal como
ambiente passível de explicitação na capacitação, seja quanto à sua lógica
organizacional, seja quanto aos procedimentos ali desenvolvidos. A referência ao
conjunto técnico e administrativo da estrutura estatal ocorre quando há alusão à
manutenção financeira da escola, quando esta é apresentada, em texto do PROCAD
II, como “estatal quanto ao financiamento” (Romão, 2002c, p. 50).
Essa opção pelo pedagógico é aparentemente defensável, pois as escolas
são os locais em que se realiza o processo de educação formalizado, isto é, são
“instituições especializadas, encarregadas de atuar, de modo formal e explícito, na
inserção dos novos membros no tecido sóciocultural” (Severino, 2006, p. 289).
64
Comunidade escolar é aqui apresentada nos mesmos moldes que no PROCAD I. Ver nota 46.
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75
Portanto, nada mais adequado que capacitar pessoas que trabalham nessas
instituições para o exercício de sua atividade precípua.
Contudo, do dirigente das escolas estaduais mineiras não é exigida somente
a administração da área pedagógica da escola, como exposto anteriormente, mas
também o gerenciamento de uma organização privada, a caixa escolar. Essas
atribuições foram implementadas na administração estatal da educação em Minas
65
,
oriundas da descentralização das atividades administrativas e financeiras da escola,
(na denominada gestão democrática) Desse panorama é possível inferir duas
situações que parecem trazer alguns pontos esclarecedores. Em primeiro lugar a
opção pela abordagem da atividade pedagógica da escola que não pode ser
debitada ou creditada à ação direta dos dirigentes da SEE/MG, mas aos próprios
diretores de escolas estaduais que ‘escolheram’ a temática da capacitação no
módulo introdutório, como afirmado anteriormente. Se bem que essa ‘escolha’ pode
ter sido direcionada através de estratégias da cúpula da SEE/MG, que,
provavelmente, tinham interesse em que as opções escolhidas estivessem em
sintonia com a política educacional projetada. Em segundo, não houve alterações
relevantes na estrutura legal e jurídica que modificassem os referenciais da gestão
escolar, ou seja, o arcabouço administrativo e legal produzido nos anos de 1990,
não sofreu alterações que influíssem significativamente na rotina burocrática da
escola pública. Portanto, do ponto de vista legal e jurídico persistiu a ordem
hierárquica, com a manutenção da escola na ponta final da estrutura hierárquica a
SEE/MG.
Essas situações podem informar que a ‘opção’ dos diretores pela temática
pedagógica da capacitação parece deixar entrever a caracterização da rigidez nas
demais áreas de gestão e, que a sua abordagem não traria qualquer novidade
efetiva, mas só reforçaria o cumprimento das exigências prescritas nos dispositivos
legais. Enquanto que a abordagem do pedagógico possibilitaria a produção de
modificações na condução da gestão da escola, sem, no entanto, fugir à
normatização legal.
Porém, para melhor compreender essa questão e tentar elucidar as bases do
processo de capacitação, serão destacados os conceitos de Gestão,
Descentralização, Democracia, Participação e Autonomia, como feito no PROCAD I,
65
Ver no capítulo sobre o PROCAD I as atribuições da direção da escola nos aspectos referentes à
autonomia e descentralização.
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76
acrescentando, entretanto, o de Avaliação, pois são considerados como pontos
importantes para esclarecer qual o dirigente, ou gestor que o PROCAD II objetivou
produzir.
5.1 GESTÃO E DEMOCRACIA
A capacitação dos dirigentes no PROCAD II, a partir dessa ótica restrita ao
campo da gestão do pedagógico, pressupõe, aparentemente, a deficiência no
gerenciamento dessa área da escola, tendo em vista a afirmação, extraída de texto
da capacitação, de que
o diretor é um educador e, se nas últimas décadas, a função de direção
assumiu um caráter exclusivamente burocrático, agora é o momento exato
de recuperar sua dimensão pedagógica. Sem a atuação do diretor como
educador, não há possibilidade de se levar adiante nenhum projeto
pedagógico (Lima, 2002f, p. 40).
Essa afirmação não apresenta esclarecimentos adequados para a justificativa
da capacitação com essa temática, pois se o diretor ‘é um educador’ pressupõe
condições de compreensão, análise e abordagem da área pedagógica e, ao mesmo
tempo, uma carência teórico-prática nas áreas de gerenciamento do denominado
‘caráter exclusivamente burocrático’. Ademais, a propalada construção coletiva da
‘proposta político-pedagógico da Escola Sagarana’, parece conter elementos dessa
consciência ou conhecimento do dirigente, quando este prefere abordar temas que
lhe são mais familiares e afastar-se das rotinas burocratizadas e compulsórias da
área técnico-administrativa.
Portanto, essa posição preliminar do dirigente pode, de certa forma, ser
compreendida como uma crítica às imposições oriundas da hierarquia verticalizada
da estrutura estatal e, ao mesmo tempo, entendida como submissão dos
procedimentos educativos da escola ao rigor do caráter jurídico-legal das
normatizações produzidas pelos grupos governantes e impostas arbitrariamente à
escola.
Convém, porém, analisar o modelo de gerenciamento que essa capacitação
pretendeu produzir já que seus autores consideram que “a autonomia da escola é
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77
administrativa, financeira e pedagógica, no entanto, é sobre o aspecto financeiro que
a escola tende a se debruçar” (Garcia, 2002b, p. 40).
Certamente que esse modelo de gestão escolar pressupõe uma concepção
de educação, de organização ou de sistema educacional e de escola, que precisam
ser elucidados visando ampliar o conhecimento dos princípios norteadores da
capacitação.
No que se refere à educação, no PROCAD II constam, em seus textos,
afirmações apresentando-a como “ligada estreitamente à estrutura econômica das
classes” (Almeida, 2002a, p. 34), considerando, ainda, sua manifestação como
relativizada ou contextualizada historicamente, definindo-a como um “reflexo
necessário e fatal dos interesses e aspirações dessas classes” (ibid.).
Essa conceituação de educação como imanente das classes sociais,
apresenta um reforço em outra descrição, no PROCAD II, que a caracteriza como
cindida na sociedade, em dois modelos: educação popular, realizada por escolas
públicas e educação de elite, produzida por escolas privadas.
Dois autores de textos do material do PROCAD II, Miranda e Salgado
(2002e, p. 49) defendem a organização da educação nas escolas públicas de Minas
Gerais em sistemas de ciclos, afirmam que o sistema seriado apresenta-se como
conveniente para a educação das elites, principalmente devido às melhores
condições materiais de vida e de estímulo familiar para completar seus estudos, e,
diante disso, afirmam que os alunos dessas escolas privadas possuem capital
cultural elevado. Mais ainda, por conta da posse de recursos materiais, existiriam
maiores opções de escolarização específica, caso esses alunos, oriundos da elite,
viessem a ser reprovados nas escolas onde estudam.
Quanto à educação popular, as autoras do citado texto do PROCAD II
destacam que as escolas públicas procuram acompanhar ou adaptar-se ao ensino
da elite, porém, a mesma não pode ser seletiva, nem recusar ou reprovar alunos que
não se enquadrem nos seus padrões de ensino. Portanto, deve ser inclusiva,
adotando organização cíclica, no sentido de evitar a reprovação, trabalhando em
bases diversas da educação de elite (ibid.).
Quando refere-se ao sistema educacional, o foco da capacitação está
direcionado ao desempenho do aluno e à sua trajetória escolar, isto é, apresenta
uma crítica aberta à forma de organização da escolarização baseada na seletividade
e apregoa uma estruturação referendada no que aparece denominado como
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78
‘inclusão escolar’, que amplia as chances de aprovação do educando, através de
uma ‘nova’ organização por ciclos.
Defendendo essa estruturação estão apresentados argumentos, no material
do PROCAD II, que vão da base cultural do educando (Rodrigues, 2002d, p. 17-35)
até os aspectos de transformações quanto à ótica da psicologia e da biologia (Lima,
2002d, p. 37-50).
Buscando um conceito de escola nos textos de capacitação do PROCAD II,
foram encontradas as afirmações de que:
a escola é, do ponto de vista antropológico um espaço privilegiado de
comunicação humana, criado historicamente para o desenvolvimento das novas
gerações, fator este profundamente ligado à sobrevivência da espécie (Romão,
2002c, p. 50);
a escola tem desempenhado, historicamente, um papel civilizador, tanto como
transmissora da cultura, quanto no sentido de ser uma instituição que pretende
passar por modelos de conduta moral e, mais recentemente, modelos de cidadania
(Almeida, 2002a, p. 35);
a escola é o local em que se encontra representada grande pluralidade de
demandas e interesses, logo, a qualidade do trabalho ali desenvolvido dependerá da
articulação dessa diversidade, para que promovam ações capazes de reuni-las em
torno de interesses comuns, em torno de um consenso (Garcia, 2002b, p. 40);
a escola de hoje tem como função formar o ser humano. Além dos processos
cognitivos, é essencial trabalhar com as crianças e adolescentes os aspectos
relacionados com a afetividade, com a formação da cidadania, com a ética, com a
sexualidade, com todas as dimensões do ser humano (Féres, 2002c, p. 24).
O tipo de gestão que se pretendeu como resultado desse processo de
capacitação procurou a construção ou produção de um dirigente que seja capaz de
conduzir a escola dentro dessas concepções de educação, sistema educacional e
escola, nas palavras de autores do PROCAD II,
das equipes dirigentes e dos próprios docentes espera-se que assumam os
conteúdos de sua docência como tarefa, que se coloquem como prioridade
as questões sobre o que ensinamos, que competências e habilidades
transmitimos, que conhecimentos deveríamos transmitir e, sobretudo, se as
competências e saberes escolares que exigimos são realmente os
conhecimentos e a cultura a que os educandos, como seres humanos em
formação, têm direito. (Arroyo, 2002d, p. 53).
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79
Tendo em vista que essas referências dizem respeito à escola e à educação
pública e popular, isto é, das classes populares e subalternas, a gestão escolar,
dentro desses princípios, deve concentrar-se efetivamente na formação das pessoas
dessas classes, visando adequar os processos existentes na escola à realidade
dessas classes, excluindo qualquer tipo de referência que possa aproximar os
procedimentos escolares e educacionais com a educação das elites, pois esta
educação e a escola que a oferece, só tem valor e utilidade para as elites.
Ademais, a gestão escolar deve priorizar as condições psicológicas,
biológicas e culturais dos educandos e em texto do PROCAD II consta também a
necessidade de corrigir as “lacunas que muitas famílias têm deixado na educação de
seus filhos” (Almeida, 2002a, p. 40).
Além disso, as prescrições do PROCAD II determinam que a gestão escolar
adequada deve administrar a diversidade, buscando a produção de consensos e
uma educação que seja um instrumento de mudança social, procurando a
construção de uma sociedade justa, democrática, humanista e solidária.
Nesse ponto, parece conveniente realizar algumas observações, a partir dos
escritos de Gramsci
66
na afirmação:
o fato de que um tal clima e um tal modo de vida tenham entrado em agonia
e que a escola se tenha separado da vida determinou a crise da escola.
Criticar os programas e a organização disciplinar da escola significa menos
do que nada, se não se levam em conta estas condições. Assim, retorna-se
à participação realmente ativa do aluno, que só pode existir se a escola for
ligada à vida (2000a, p. 45).
A escola ligada à vida, no sentido apontado por Gramsci, parece referir-se à
situação de subalternidade das classes populares – e na superação dessa
subalternidade – e não na utilização da escola pública como um aparelho de
contenção das demandas políticas dessas classes. Essa contenção das demandas
políticas se consubstancia em uma educação que demonstra a essas parcelas da
sociedade que o seu modo de vida é adequado à sua posição de subalternidade
social e política, e que seu status cultural é ‘importante’ mas equivalente à sua
situação.
66
Apesar de Gramsci escrever sobre educação na Itália nas décadas iniciais do século XX, suas
observações parecem pertinentes à discussão das questões que ora apresento.
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80
Ademais, a escola é apresentada, nos
termos do PROCAD II, como parâmetro de
conduta cidadã na sociedade, com a defesa de
transformar a escola num lugar de cidadania democrática, onde seja
construída uma comunidade escolar, cria oportunidades para que todos nós
aprendamos a participar e a conviver democraticamente. A tomada de
decisões sobre todos os aspectos da vida escolar ensina-nos a debater, a
deliberar coletivamente, a respeitar as opiniões diferentes das nossas, e
pode ser um aprendizado que nos sirva também fora do ambiente escolar,
para a participação social em sentido bem amplo. Por exemplo, pode
ensinar-nos a assumir o papel de governado ou de governante, o que está
reservado ao cidadão da democracia.(Teixeira, 2002b, p. 31)
Essa concepção parece encaixar-se no que Gramsci denomina de “marca
social” que é “dada pelo fato de que cada grupo social tem um tipo de escola
próprio, destinado a perpetuar nestes estratos uma determinada função tradicional,
dirigente ou instrumental” (ibid. p. 49).
Além disso, o estilo de democracia, que é apresentado como modelar para o
convívio social, a exemplo do PROCAD I, reproduz no interior da escola os
mecanismos de representatividade existentes nas relações políticas formais no nível
do Estado, através do colegiado escolar, sendo que para um dos autores do
PROCAD II, “a estrutura de decisão de todos os aspectos da vida escolar deve ser
o Colegiado da Escola” (Teixeira, 2002b, p. 33), portanto a democracia no PROCAD
II configura-se na escolha, através de eleição, do diretor da escola e dos membros
do colegiado.
Com a concepção de escola cidadã, há a confirmação do princípio de
democracia dialógica
67
, em que à tolerância é acrescentada a solidariedade. Ou
seja, uma escola que eduque as classes subalternas a uma convivência nos termos
dessa democracia, na busca de contenção dos conflitos decorrentes das flagrantes
desigualdades sociais produzidas pela adoção do modelo capitalista de organização
da sociedade.
Ademais, encontram-se nos textos da capacitação duas visões ou
concepções de comunidade escolar: uma oriunda da conjunção dos trabalhadores
da escola com alunos, pais e colaboradores, ou seja, numa conformação originada
do atendimento ao direito à educação
68
; e outra produzida pela escola a partir da
67
Ver na página 64 desta dissertação.
68
Ver sobre essa conjugação na parte referente a gestão e democracia do capítulo 2 desta
dissertação.
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81
construção de demandas pelo sistema na escola, isto é, em ambos os casos a
parcela da sociedade atendida é segmentada dentro das concepções que atendem
ao desenvolvimento do trabalho escolar
69
, de acordo com suposições oriundas do
sistema.
Toda essa estruturação, que produz a ligação de democracia, cidadania e
inclusão vinculadas à educação e realizada, especificamente, na escola, defende a
inclusão educacional e, apresenta não de maneira explícita, elementos do que Chauí
(2000, p. 95) denomina de “sociedade do bem estar”, cuja função é dupla: em
primeiro lugar, excluir, sem danos aparentes, a idéia de um vínculo necessário entre
justiça social e igualdade sócioeconômica: em segundo lugar, e como conseqüência,
desobrigar o Estado de lidar com o problema da exclusão e da inclusão de ricos e
pobres, “pois a exclusão de ambos desestabiliza os governos e a inclusão de ambos
é impossível”.
Enfim, a essa concepção messiânica e emancipatória da educação, presente
nos textos dessa capacitação, contraponho a observação de Severino (2006, p. 304)
de que:
em que pese a existência, nas esferas do Estado brasileiro, de um discurso
muito elogioso e favorável à educação, a prática real da sociedade política e
das forças econômicas desse atual estágio histórico não corresponde ao
conteúdo de seu discurso. Esse discurso se pauta em princípios e valores
elevados, mas que não são sustentados nas condições objetivas para sua
realização histórica no plano da realidade social.
Tudo isso permite compreender que as mudanças “sugeridas” e
implementadas através do PROCAD II, alteram, em parte, o discurso ideológico
dominante, mas não penetram de forma profunda na realidade objetiva da
sociedade.
5.2 DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO
O PROCAD II, como afirmado, anteriormente, não apresenta entre os seus
pressupostos de capacitação, referências relevantes às questões administrativas e
financeiras. Portanto, a ausência dessa abordagem, como também ressaltado
69
Sobre essa questão voltará a ser abordada na parte referente à autonomia, neste capítulo.
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82
anteriormente, parece evidenciar inexistência de alterações na condução dessas
questões no âmbito das relações entre a escola e a estrutura estatal e, mesmo no
interior da escola, em relação ao que está disposto no PROCAD I.
Então, nas partes referentes à descentralização de atribuições, às atividades
e à participação na gestão do sistema da educação e da escola, é possível afirmar
que as condições, nessas áreas, permaneceram dentro dos mesmos parâmetros
estabelecidos no PROCAD I.
Essa situação fica clara na assertiva, de um dos autores do PROCAD II, de
que
tendo como forte ênfase a descentralização das questões administrativas,
as reformas educacionais implementadas na década de 90 vão atuar sobre
o trabalho do diretor. Questões que antes eram tratadas pelos órgãos
centrais do sistema de educação agora são de responsabilidade da própria
escola. Em Minas Gerais, tal tendência esteve presente desde o início dos
anos 90, na reforma empreendida pelo governo da época e, posteriormente,
viu-se intensificada por iniciativas do governo federal e da própria legislação
educacional. Trata-se de atribuições tais como a elaboração do orçamento e
prestação de contas da escola, previamente submetidas ao colegiado;
controle de pessoal; compra de merenda; autonomia para executar
pequenos reparos no prédio, e outros tantos mais.
O processo de descentralização tem exigido da organização da
escola o domínio de procedimentos inerentes à contabilidade, às compras e
aos pagamentos, entre outros. É bom observar, porém, que o trabalho não
precisa estar concentrado na pessoa do diretor. (Oliveira, 2002b, p. 71)
Essa descrição parece deixar evidente que o possível de ser feito no sentido
de descentralizar e ampliar a participação no nível sistêmico, foi produzido através
das políticas educacionais implementadas nos anos de 1990. Dessa maneira, fica
delineado um limite no que se refere a essas questões, no âmbito da estrutura
estatal e ao enfoque que se volta, exclusivamente, para o interior da escola.
Essa situação parece configurar-se como definitiva, cabendo agora voltar as
atenções para as questões pedagógicas. Essas questões parecem ser tratadas da
mesma forma que as ‘questões burocráticas’, ou seja, os referenciais são impostos
de forma verticalizada e hierárquica e a descentralização continua relacionada a
procedimentos localizados e restritos à escola.
Além disso, pode ser identificada uma restrição ainda maior quando no ideário
da capacitação encontra-se apresentada a seguinte afirmação:
a participação na gestão da escola proporcionará melhor conhecimento do
funcionamento da escola e de todos seus atores; proporcionará um contato
permanente entre professores e alunos, o que leva ao conhecimento mútuo
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83
e, em conseqüência, aproximará também as necessidades dos alunos dos
conteúdos ensinados pelos professores (Gadotti, 2002c, p. 37).
Afirmação semelhante encontra-se, também, no texto do PROCAD II, ao
considerar que “alunos e professores são sujeitos de uma processo, gerando uma
comunidade democrática dentro da sala de aula e criando um vínculo entre escola e
realidade social”. (Leite, 2002e, p. 76).
Então, participação popular nesse modelo acontece na sala de aula, através
da relação entre alunos e professores, que são também membros dos segmentos da
comunidade escolar, ‘responsável’ pela gestão da escola.
Enquanto isso, nesse modelo a verticalização está explicita na proposição,
retirada do material do PROCAD II, de que
os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) chegaram a todas as escolas.
Não tendo sentido elaborar outros em cada escola ou em cada rede de
ensino regular. Os PCN representam um avanço em relação aos programas
de ensino que estavam aí. Caberá ás coordenações pedagógicas aproveitar
seus avanços e superar os limites que ainda possam ter ( Arroyo, 2002d, p.
67)
Nessa situação, a descentralização parece significar a aceitação das leis,
regulamentos e diretrizes produzidas no Ministério da Educação (MEC) pela
estrutura da SEE/MG e sua adequação pelas escolas, ao determinado nesses
dispositivos, assim como sua aplicação sistemática pelo professor em sala de aula.
No PROCAD II parece ocorrer a consolidação dessa cadeia, com a inclusão de
professores e alunos como pontas finais da realização dos objetivos da capacitação,
através da adoção das suas ‘sugestões’ na produção do Projeto Político-Pedagógico
da Escola, que, nos termos da capacitação consiste numa construção a partir da
política educacional da SEE/MG, denominada Escola Sagarana e de acordo com os
idealizadores do PROCAD II “representa uma proposta da Secretaria de Estado da
Educação de Minas Gerais para a ação pedagógica de suas escolas, a partir da
identidade regional, sempre assentada no Humanismo e voltada para o
desenvolvimento harmônico do Estado” (Apresentação, 2002b, p. 10).
No PROCAD II consta que o
Projeto Político Pedagógico da Escola deve ser o principal objeto de
discussão no Colegiado. A escola só conquistará sua autonomia, com a
contribuição dos educadores profissionais, dos usuários diretos e suas
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84
famílias, quando construir seu Projeto Político-Pedagógico
coletivamente.(Garcia, 2002b, p. 42).
Nesse caso descentralização refere-se à produção dessa ‘Proposta Político-
Pedagógica’ e a participação à representatividade que o Colegiado exerce em nome
da comunidade escolar. Essa representatividade não é, entretanto, direta, pois o
Colegiado representa os segmentos da comunidade escolar, cuja existência
constituiu-se arbitrariamente através das políticas educacionais mineiras dos anos
90.
Esse panorama parece confirmar a manutenção do princípio da democracia
participativa, já identificado na capacitação empreendida no PROCAD I
70
. Mas o que
parece subentendido no PROCAD I, está defendido textualmente no PROCAD II,
através da afirmação que alega ser “necessário ampliar o conceito de democracia,
ou talvez, qualificá-lo como participativa – aliás, uma tendência desse final de
século em todo o mundo”. (Romão, 2002c, p. 53).
Uma das conseqüências que se pode inferir desse processo é a de que a
responsabilização da comunidade escolar pela gestão da escola, incluindo também
os resultados dessa gestão, retira paulatinamente o compromisso do Estado. Ao
mesmo tempo que omite ou minimiza a existência das influências e intenções dos
governantes nesses procedimentos gerenciais, criando, ideologicamente, uma
concepção de construção ou de produção autônomas.
Assumindo as responsabilidades pela gestão da escola, misturada à gestão
da educação que, por sua vez, passa a significar gestão do processo de ensino, a
comunidade escolar permite uma desobrigação do Estado, que pode, sem perder o
controle através da legislação e dos órgãos fiscalizadores, desocupar-se da
responsabilidade de atendimento efetivo ao direito à educação. Aliás, como foi
observado anteriormente, esse retraimento do Estado frente às políticas sociais,
trata-se de uma estratégia adotada pelos governantes no Brasil a partir dos anos 90,
dentro de um modelo de administração neoliberal
71
.
Há, ainda, outro ponto a ser observado no que se refere à participação. Trata-
se da ênfase dada à valorização do trabalho do professor e da necessidade de sua
adesão ao prescrito na capacitação, para que o modelo de gestão do PROCAD II
70
Ver página 61 desta dissertação.
71
Ver capítulo sobre reforma do Estado no Brasil, nesta dissertação.
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85
seja efetivamente implementado. Nesse sentido caberia à direção da escola,
conforme disposto no seguinte trecho do PROCAD II,
uma atenção especial para com a satisfação dos docentes com os
programas escolhidos, e um trabalho para fazer convergirem os sentidos
daquilo que dizem os formadores com as necessidades de reflexão e
investimentos, objeto de demanda pelos professores. (Lima, 2002e, p. 98).
Além disso, os gestores de escolas
possuem um papel preponderante na disposição de iniciativas de formação
continuada; na compreensão da complexidade do ato pedagógico; no apoio
e na criação de condições objetivas de desenvolvimento dos professores
[...] (ibid.).
Ainda utilizando trecho do PROCAD II, encontra-se a afirmativa: “as equipes
diretivas e coordenadoras das secretarias, superintendências e escolas não
deveriam incentivar a dependência que os docentes sempre tiveram em relação aos
órgãos superiores” (Arroyo, 2002d, p. 65).
Essa valorização do trabalho docente e a defesa da autonomia de suas
atividades, parecem consubstanciarem-se em uma estratégia que procurou vencer
possíveis resistências e favorecer a adesão ao modo de gestão apregoado.
Recorrendo a Marx (1975, apud Oliveira; Quintaneiro, 2003, p. 52)
72
, no que
se refere à alienação do trabalho e do trabalhador,
o operário (trabalhador) nem sequer considera o trabalho como parte de sua
vida, para ele é, antes, um sacrifício de sua vida. É uma mercadoria por ele
transferida a um terceiro. [...] Para ele a vida começa quando terminam
essas atividades, à mesa de sua casa, no banco do bar, na cama.
Logo é possível inferir que essa participação e autonomia do trabalho docente
parecem amenizar o sentimento de alienação do professor frente ao seu trabalho e,
dessa forma, auferir sua colaboração ativa no processo de produção desse modelo
de escola e, concomitantemente, não permitir uma aliança com as classes populares
atendidas pela escola na construção de um modelo alternativo e constestador.
72
MARX, Karl. Trabalho assalariado e capital. In: MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Obras escogidas
de Marx e Engels. Madrid: Fundamentos, 1975. 2 v. P. 75.
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86
5.3 AUTONOMIA E AVALIAÇÃO
A exemplo do prescrito no PROCAD I, a autonomia defendida no PROCAD II
restringe-se às relações intra-escolares, o que fica definido na explicitação de que:
embora se fale muito em autonomia da escola, percebemos que a
responsabilidade sobre os prazos e procedimentos é, na maioria das vezes,
determinada por instâncias superiores, isto é, pela SEE-MG e outros órgãos
superiores.
Sabemos que a autonomia da escola não pode ser confundida com
espontaneísmo (cada escola fazer o que quer) ou voluntarismo (cada escola
agir de acordo com a sua vontade), mas é necessário considerar a
possibilidade de cada escola discutir coletivamente seus projetos e,
consequentemente, ter maiores condições de definir seus rumos e ritmos.
A autonomia da escola deve ser entendida como a liberdade de
definir politicamente seu projeto pedagógico e seus mecanismos
democráticos de gestão, compreendendo e respeitando sua dimensão
pública, e portanto, de unidade pertencente a um sistema. (Oliveira, 2002b,
p. 72).
E, ainda, no que afirma outro autor de textos para o PROCAD II:
A autonomia deve garantir à escola a construção de uma identidade
própria, levando em consideração as suas especificidades e as diferenças
regionais. É preciso, entretanto, manter a articulação sistêmica entre as
várias e diferentes escolas de Minas Gerais, preservando-se sua identidade
coletiva, ou seja, seu caráter público. Havendo capacidade de inter-
relacionar as particularidades próprias de cada unidade escolar com os
aspectos gerais do sistema, poder-se-á assegurar uma política educacional
fundamentada no coletivo e com a necessária visão de organicidade do
todo.
É importante destacar que a autonomia não se restringe apenas ao
aspecto financeiro ou administrativo da escola. Ela passa, necessariamente,
pela construção do projeto político-pedagógico. (Féres, 2002c, p. 21-22).
Esse discurso apresenta de forma explícita que a autonomia da gestão
escolar encontra-se limitada ao caráter público da escola, e esse caráter está
definido na situação da escola como parte da estrutura estatal. Portanto, público, no
PROCAD II, refere-se claramente a tudo que faz parte da estrutura política e
administrativa do Estado e relacionado às funções de governo.
A autonomia nesse sentido desenvolve-se a partir da liberdade de produzir o
projeto pedagógico da escola e da manifestação de suas particularidades, desde
que não estejam em conflito ou em desacordo com sua condição ou caráter público,
isto é, em sincronia com as disposições normativas e organizativas da estrutura
estatal.
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87
Algumas dessas particularidades são afirmadas na concepção, retirada de
texto do PROCAD II, de que:
a autonomia e a participação – pressupostos do projeto político-pedagógico
da escola – não se limitam à simples declaração de princípios consignados
em algum documento. Sua presença precisa ser sentida no conselho da
escola, ou Colegiado, mas também na escolha do livro didático, no
planejamento do ensino, na organização de eventos culturais, de atividades
cívicas, esportivas, recreativas. (Gadotti, 2002c, p. 37).
O que permite pressupor que essas atividades têm seu conteúdo político ‘suavizado’
pela necessidade de adequação à situação ‘pública’ da escola.
Essa situação possibilita ao sistema exercer um controle focal sem, no
entanto, obstruir uma administração particularizada que atenda às condições locais,
a exemplo das prescrições do PROCAD I, e também, garantir a estabilidade
sistêmica. Cabendo à cúpula administrativa da SEE-MG gerir as escolas como
unidades descentralizadas e com autonomia local, controlando-as através de canais
de comunicação, de informação e de distribuição de recursos. A defesa desse
controle é apresentada como um cuidado ou preocupação, mas parece exprimir uma
ameaça na assertiva, extraída de um dos textos da capacitação:
resguardar a autonomia da escola é não deixá-la abandonada à própria
sorte, carregando sozinha todas as responsabilidades pelo financiamento,
pelo sucesso de seu empreendimento, pela formação continuada de seus
educadores. (Garcia, 2002a, p. 40).
O que pode ser entendido como redução ou corte de recursos para a escola
se a autonomia for efetivada de maneira mais plena.
Vale destacar que os dispositivos da capacitação prevêem a utilização da
escola pública como instrumento de criação de consenso entre os governantes e a
população e de educação das classes populares, a partir dos modelos de
comportamento e de padrões de valores defendidos pelos grupos dominantes. Essa
postura encontra-se delineada na consideração de um dos autores do PROCAD II,
na afirmação:
a relação de diálogo entre a escola, as famílias e a comunidade deve ser,
preferencialmente, de mão dupla. A escola tem muito a fazer no sentido de
educar a sociedade, mas, para isso, ela precisa ouvir a comunidade.
(Medeiros, 2002a, p. 58.
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88
E também quando outro autor declara:
O progresso nas relações escola-família pressupõe:
• construção, dentro da escola, de um sistema democrático que servirá
de modelo crítico para os pais auto-analisarem o seu próprio sistema
familiar;
• participação na elaboração da linha filosófica da escola,
proporcionando aos pais uma reflexão sobre a verdadeira função educativa
e transformadora da sociedade;
• participação das questões administrativas e promocionais da escola
(festas cívicas, folclóricas, etc.). (Guimarães, 2002a, p. 45).
•
Esse posicionamento permite entrever a consecução da Pedagogia da
Hegemonia entre as estratégias de capacitação
73
.
No que se refere à avaliação, não há pretensão de aprofundar nessa
temática, pois existe a necessidade de uma pesquisa específica nesse sentido.
Entretanto a criação de um Sistema Mineiro de Avaliação (SIMAVE) e do Programa
de Avaliação da Rede Pública de Educação Básica (PROEB), em Minas Gerais, por
iniciativa da SEE-MG e com a participação do Conselho Estadual de Educação, das
Administrações Municipais, de Instituições de Ensino Superior e do Sindicato dos
Profissionais da Educação (SINDI-UTE), e com a ausência de participação popular,
e mesmo dos segmentos da comunidade escolar, na sua concepção e
procedimentos, denuncia o caráter controlador dessa sistemática, o que pode
comprometer, ainda mais, a autonomia da escola.
5.4 O GESTOR
A capacitação empreendida no PROCAD II, pretendeu formar um gestor que
concentre suas atenções no gerenciamento da escola, considerado como universo
limite de sua ação. Isto é, deve alienar-se em relação às suas origens sociais e de
classe, e furtar-se a posicionamentos políticos que não envolvam questões
escolares, o que corresponde ao que um dos autores de textos do PROCAD II
afirma::
a ação do diretor e do colegiado não pode ser reduzida ao cumprimento de
tarefas que representam a isenção do Estado em assumir suas
responsabilidade. Mais do que correr atrás de recursos, promover licitações,
73
Ver observações sobre a Pedagogia da Hegemonia nas páginas 47-48 desta dissertação.
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89
aprová-las e encaminhá-las em prazos adequados, o colegiado e o diretor
têm a responsabilidade de refletir sobre as demandas da comunidade e
dinamizar a construção do Projeto Político-Pedagógico da escola. (Garcia,
2002b, p. 39).
Além disso, os idealizadores do PROCAD II defendem que:
as relações constituem a matéria-prima da primeira competência do
dirigente que mencionamos anteriormente, pois a gestão de uma escola,
antes de mais nada, é a gestão das relações interpessoais na comunidade
escolar e nos contatos desta com a comunidade externa. (Apresentação,
2002a, p. 11).
Portanto, uma administração restrita à escola e que altera a realidade social
do diretor e da escola, deslocando ambos para uma esfera não completamente na
estrutura estatal e nem na esfera da sociedade civil.
Importante, ainda, ressaltar o isolamento e autonomização decorrente da
construção de uma comunidade e de uma cultura escolar, prevista nos termos dessa
capacitação, o que parece encaixar-se na afirmação de Duriguetto (2003, p. 199)
sobre
cidadania dos espaços públicos, ressaltando que a conseqüência prático-
política que decorre dessa análise compartimentalizada da realidade em
esferas e estrutura associativas/organizativas autonomizadas e isoladas é a
perda de uma perspectiva teórica e prático-política de articulação,
convergência e unidade das lutas, organizações e movimentos das classes
subalternas.
Enfim, além dos aspectos da ‘liderança democrática’, defendidos no PROCAD
I, reforçados no PROCAD II, de co-gestão, empreendedorismo, marketing escolar e
competitividade, foram acrescentados os de assistente social, psicólogo, relações
públicas e árbitro comunitário. Esses atributos parecem que são exigidos para um
gerente que precisa administrar uma instituição, não somente com a intenção de
atender demandas estabelecidas na sociedade, mas na construção de demandas
específicas em seu público-alvo, visando atender às necessidades do trabalho
escolar, a partir das diretrizes institucionais estabelecidas pelo sistema, no presente
caso a SEE-MG.
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90
6. DE DIRETOR A GESTOR
Como afirmado anteriormente, o escopo pretendido ao empreender essa
pesquisa, foi o de esclarecer sobre as atribuições que estavam sendo estabelecidas
e vinculadas às funções de direção de escola pública estadual de Minas Gerais,
através da implementação do PROCAD, em suas duas fases.
Foi apresentado no capítulo anterior que no PROCAD as atividades de
direção escolar estão relacionadas aos aspectos de empreendedorismo, marketing
escolar, competitividade, assistência social, psicologia, relações públicas e árbitro
comunitário.
Desses aspectos os de empreendedorismo, marketing escolar,
competitividade e psicologia, estão relacionados às fórmulas e métodos adotados
para o gerenciamento empresarial capitalista e que serviram, aparentemente de
parâmetro para as reformas na estrutura estatal no nível federal e em Minas Gerais.
Quanto aos aspectos de assistência social, relações públicas e árbitro
comunitário, apontam para uma ação em outra modalidade, que extrapola o
gerenciamento específico de parte da estrutura estatal e indica, aparentemente, uma
possibilidade de intervenção na sociedade que vai além das possíveis precedências
legais e técnicas que o cargo, ou função, possa ter.
Obviamente que a gestão escolar restringe-se ao gerenciamento na escola,
entretanto, a escola, no PROCAD, passa a ser apresentada como modelo ou um
espaço de construção ou implementação de ‘novas’ formas de convivência que
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91
devem ser reproduzidas no ambiente social. Essa posição aparece clara na
declaração, de um dos autores do PROCAD II, de que
as experiências no colegiado da escola, a eleição dos dirigentes escolares,
a discussão do projeto pedagógico podem ensinar-nos como participar da
vida de outras instituições da sociedade de uma maneira geral (Teixeira,
2002b, p.32).
Portanto, não se trata somente de um modelo de organização que poderá
nortear as maneiras ou formas nas quais a sociedade pode se organizar, mas a
possibilidade de construção de fórmulas de convívio no interior da escola,
consideradas adequadas para a ação dos indivíduos e grupos no meio social.
De acordo com outro autor do PROCAD II, o diretor, agora como gestor,
aparece como possibilidade de liderança para conduzir esse processo, isto é,
apresenta-se como o “maestro” de uma escola. Essa nova postura pode ser definida
como uma forma de “incentivar o crescimento e a sustentação da vida grupal, a
diferença das idéias e projetos, num regime onde não se toca ‘em uníssono’”
(Araújo, 2002a, p. 86).
Nesse ponto parece haver o desvelamento dessas novas ações e posturas do
gestor, divulgando e defendendo esse ‘novo’ formato educativo, no qual a escola é
paradigma para a sociedade. De certa forma, esse modelo de escola reflete a
sociedade, mas parece não a alterar essencialmente, pois reconhece as
desigualdades e as injustiças, entretanto, numa postura assistencialista, pois
apregoa a inclusão por intermédio do acesso à educação, mas não dota de
relevância os aspectos econômicos e políticos. Este último, fica restrito à
participação no interior da escola e às relações interpessoais desenroladas nesse
ambiente.
Outrossim, não ocorre a negação da existência de conflitos no meio social e
no interior da escola e, nesse sentido, a ação do gestor é recomendada na
mediação e no arbítrio desses conflitos, procurando minimizá-los e reduzindo seu
conteúdo, possivelmente explosivo, para manter um ambiente solidário e de
colaboração.
Nesse sentido, indiretamente a mediação e o arbítrio da direção da escola,
pode transpor os limites do ambiente escolar e, possivelmente, influenciar, através
da comunidade escolar, as relações que ocorrem no meio social.
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92
Sob essa ótica, o gestor é apresentado como educador da escola, seu mentor
e principal referencial de conduta e ação, enquanto a escola educa e molda a
sociedade, a partir de estratégias que garantem a manutenção das peculiaridades e
da diversidade, identificadas na sociedade, e que constituem os focos de ‘mudança’.
Então, recorrendo novamente à citação de Gramsci (2000, p. 21)
74
,
identificando essas funções de direção de escola pública estadual de Minas Gerais
às de ‘hegemonia’, exercida a partir da “sociedade política ou Estado”, com o gestor
sendo constituído como comissário ou “preposto do grupo dominante para o
exercício das funções subalternas da hegemonia social e do governo político”.
A concepção de ‘liderança democrática’ parece enquadrar-se nesse perfil,
pois há a defesa do arrefecimento da hierarquia e a apregoação, como mais
adequada, de uma relação mais maleável na direção das escolas públicas. Nesse
sentido ocorre um afrouxamento, sem, no entanto, ocorrer o abandono das funções
da escola como coadjuvante dos aparelhos de coerção estatais e a orientação para
a busca da produção de um consenso ‘espontâneo’ junto à comunidade escolar. Os
caminhos para essa produção parecem se configurar nos princípios da tolerância, da
solidariedade e da reciprocidade de ações, buscando auferir a adesão e a
colaboração da população na condução da administração escolar, ao mesmo tempo
que educa essa população nesses novos parâmetros de convivência. Ademais, uma
das estratégias apregoadas no PROCAD diz respeito às particularidades de cada
grupo social, no qual o respeito (e a defesa da manutenção) a essas particularidades
parece ser um instrumento de atração para esse ideário, ao localizar a escola fora
das áreas tradicionais de influência política, atribuindo-lhe o caráter de neutralidade.
Enfim, não há possibilidade nesse trabalho de descrever os resultados da
implementação desse ideário nas escolas estaduais. Aliás, a receptividade desses
pressupostos pelos gestores escolares também pode apresentar-se como
esclarecedora quanto aos possíveis resultados na escola e a repercussão na
comunidade escolar. Porém, para que esses aspectos sejam esclarecidos parece
necessária a realização de outra pesquisa com o objetivo de colher informações
suficientes e atingir resultados confiáveis. Portanto, não há um perfil que possa ser
construído de modo definitivo para o administrador escolar, tendo em vista a
dinâmica e a historicidade que permeiam o ambiente da escola e os processos
educacionais dentro e fora dela.
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93
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de produção e realização da capacitação de diretores de escolas
públicas estaduais mineiras, isto é, o PROCAD
75
, em suas duas fases ou versões, a
partir do exposto, anteriormente, adquiriu contornos de alterações que parecem
direcionar para uma mudança, ou busca de mudanças, na sociedade, a partir do
Estado, visando acompanhar as transformações que estavam em andamento no
sistema capitalista, em âmbito internacional. Essa situação parece apontar para a
busca de uma internacionalização da sociedade em Minas Gerais, de modo a inserir
a população mineira nos ditames do capitalismo globalizado, com a disseminação de
regras e comportamentos que extrapolam os limites geográficos, sociais e culturais,
do estado de Minas Gerais e do Brasil.
Indícios que parecem corroborar a afirmação acima foram apresentados em
alguns textos do PROCAD e na origem dos recursos para a sua realização.
No que se refere ao prescrito no PROCAD, aparentemente, ficou evidente a
tônica de desvinculação, pelo menos parcialmente, da escola pública, e da
educação escolar, em relação à estrutura estatal, o que se dá mais no campo
ideológico do que no concreto.
Esse movimento parece se desenvolver dentro de duas frentes: a primeira
que apregoa a particularização ou a individualização de cada escola, no intuito de
74
Cf. citação na página 51.
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94
adequar suas ações ao ambiente social da comunidade escolar, o que ocorreu sob a
denominação de descentralização e autonomia; a segunda, por mais estranho que
possa parecer, generaliza e universaliza, isto é, defende e apregoa um modelo geral
como passível de ser utilizado em qualquer circunstância, situação, localização e
época, que denomina ‘democrático’.
Não cabe neste trabalho, a essa altura, produzir uma ponderação envolvendo
o universal e o particular, além de não ser pertinente ao ponto que se pretende
chegar, que se refere a uma, pelo menos aparentemente, desterritorialização da
instituição escolar, a partir dos pressupostos acima.
Essa desterritorialização não significa que a educação, ontologicamente,
adquira especificidades referentes à territorialidade que lhe alterariam a essência,
pois
a educação é um processo inerente à vida dos seres humanos, intrínseco à
condição da espécie, uma vez que a reprodução de seus integrantes não
envolve apenas a memória genética mas, com igual intensidade, pressupõe
uma memória cultural, em decorrência do que cada novo membro do grupo
precisa recuperá-la, inserindo-se no fluxo de sua cultura (Severino, 2006, p.
289).
Portanto, a educação é um processo inerente à condição humana e, por isso,
universal entre os humanos. Entretanto, pode manifestar-se de forma diversa no que
se refere aos objetivos, conteúdos e procedimentos, e, também, no que se refere
aos diferentes tipos de organização social, bem como as modificações pelas quais
essa instituição social passa ao longo do tempo, ou seja, alterações culturais,
históricas e geográficas.
Sem procurar estender essa ponderação sobre educação, parece que essa
forma de manifestação, principalmente a partir do século XX, foi institucionalizada na
escola, a partir das necessidades de consolidação do Estado Nacional. O que
significa afirmar que, quanto ao formato e aos objetivos, a educação encontra-se
territorializada e adquire contornos específicos na escola, tendo em vista as pautas
do Estado Nacional.
Logo, a educação escolar parece ser territorializada aos limites do Estado
Nacional, ao ficar submetida às normas legais estabelecidas pelos dirigentes dessa
forma de organização do Estado. Ademais a educação das massas populares,
75
Quando me referir ao PROCAD nessa parte estarei me reportando ao PROCAD I e II.
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95
nessa fórmula, ocorre a partir de escolas que integram o aparato jurídico, legal e
administrativo desse Estado, ou seja, da estrutura estatal. Nesse aspecto, a escola,
aparentemente, fica mais intimamente vinculada às possibilidades de controle pelos
governantes e dirigentes do Estado, através das políticas estabelecidas no nível
estatal e de caráter público. Então, possivelmente, mais integrada aos princípios da
territorialidade e da historicidade do Estado Nacional.
Após esse arrazoado, é possível apresentar o ponto no qual se queria chegar
ao identificar um movimento no sentido inverso, na direção de desnacionalizar a
escola pública, desvinculando-a dos preceitos do Estado Nacional, particularizando
sua temática e, ao mesmo tempo, em sentido inverso, universalizando sua
abrangência quando há a defesa de prepará-la para a ‘nova’ realidade de
globalização.
Foi identificado esse panorama e suas estratégias nos preceitos do PROCAD,
vinculando as mudanças na administração estatal, e, especificamente, na escola
pública, às alterações ocorridas no sistema capitalista no final do século XX. Sendo
que essas mudanças em Minas Gerais parecem ter sido emblemáticas no Brasil.
Essa vinculação parece ocorrer não somente quanto à lógica de orientação
para a organização do sistema educacional, mas também no que se refere à lógica
da ação, tanto no que tange à postura institucional como na atitude dos agentes
envolvidos na gestão da estrutura estatal e,obviamente, da escola pública,
transformando essa ação e essa postura ao submergi-la na ação e nas normas
capitalistas.
Essa questão se esclarece melhor na utilização da distinção de Harvey (2005,
p. 32), na declaração de que
o capitalista opera no espaço e no tempo contínuos, enquanto o político
opera num espaço territorial e, ao menos nas democracias, no âmbito de
uma temporalidade ditada por um ciclo eleitoral. Por outro lado, as
empresas capitalistas vêm e vão, mudam de localização, se fundem entre si
ou encerram as operações, mas os Estados são entidades de vida longa,
não podem migrar e, exceto em circunstâncias excepcionais de conquista
geográfica, estão confinados a fronteiras territoriais fixas.
Destarte, essa desterritorialização parece se consubstanciar numa
despolitização da estrutura estatal e, na presente temática da escola pública, ao
submeter as ações ao modelo capitalista, colocando as possíveis organizações
particularizadas à sua lógica e, ao mesmo tempo, estabelecendo um modelo de
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96
democracia que nega a primazia da política e da sociedade sobre a empresa e o
mercado capitalista. Com isso, parece estabelecer ‘novas’ formas de convivência e
‘novos’ parâmetros de sociedade e de cultura, estabelecendo e difundindo, a partir
do meio estatal, o que Bruno (2003, p. 53) denomina “cultura organizacional”
76
, cuja
adoção
hoje, substitui a cultura cívica, que tão importante foi no período em que o
Estado Nacional se constituía no centro hegemônico de poder. O culto à
bandeira, aos símbolos das grandes corporações e que se encontram nos
times esportivos, nas festas populares e até mesmo nos objetos de uso
pessoal.
No caso do PROCAD, a disseminação e o aprofundamento desse ideário
capitalista foi aprovado e incentivado por um dos principais representantes do
sistema capitalista, o Banco Mundial. Este financiou a realização dessa capacitação,
num claro processo de ingerência nas suas características teóricas e práticas.
Aliás, o Banco Mundial (2000, p. 11-15) defende as Organizações não
Governamentais
77
(ONGs), denominando-as de Organizações da Sociedade Civil
(OSCs), como estruturas paradigmáticas da sociedade civil e que apresentam
muitos pontos de convergência com o Banco, o que parece deixar entrever o
tratamento privilegiado que essas organizações podem obter de sua parte, no que
se refere à liberação de recursos financeiros. Além disso, como o Banco Mundial é
uma instituição sem território e sem nacionalidade, as OSCs que apresentam essas
características e possuem maior proximidade com o mesmo, além de outras
organizações que acompanharem esse modelo, também, terão melhor tratamento
por parte do Banco e, provavelmente, por outras instituições do sistema capitalista.
O que parece significar a ação do Banco no sentido de fazer com que parcelas da
estrutura estatal, no presente caso a escola pública de Minas Gerais, assumam uma
forma de sistematização parecida com as das OSCs, afastando-a parcialmente da
forma de organização tradicional da estrutura estatal.
76
Ver nota n.º 67.
77
De acordo com Fontes (2006, p. 219-228) as Organizações não Governamentais (ONGs) foram
constituídas no Brasil a partir da década de 1980, “ protagonizadas por muitos ex-exilados...
apoiadas, em sua maioria, em fontes de financiamento internacional: não estavam mais ligadas a
partidos e a um projeto social e político comum, mas a demandas específicas”. Ressalta, ainda,
que durante a década de 1980, as ONGs se tornaram cada vez mais presentes nos movimentos da
sociedade civil, ocupando espaços das formas de organização social mais tradicionais (sindicatos,
partidos políticos, etc.) e estreitando seu vínculo com instituições filantrópicas internacionais, na
busca de fontes de financiamento de suas ações. Obviamente sofrendo forte influências dessas
organizações e conseqüentemente se desterritorializando.
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97
Outra questão importante parece encontrar-se no próprio formato da
capacitação utilizado no PROCAD, quando à estrutura e a possíveis resultados para
os capacitados. Nesse sentido, parece relevante observar que o processo abrangeu
a capacitação de todos diretores e coordenadores de escolas estaduais de Minas
Gerais, ou seja, um modelo que reproduz o modo de produção em massa das
empresas capitalistas. Entretanto, ocorre num estilo que parece misturar produção,
no presente caso capacitação, em série, mas com elementos que visavam adequar
o produto da capacitação, o gestor, às ‘supostas’ demandas específicas das
diversas comunidades escolares.
Quando é utilizado o termo ‘supostas’, está sendo observado que parece
encontrar-se implícita na capacitação não apenas o atendimento de demandas, mas
a construção de demandas nas comunidades escolares, a partir dos ideários e de
pressupostos teóricos dos intelectuais envolvidos na concepção e na implementação
do PROCAD. Essa construção, ou produção, de demandas, possivelmente,
consubstancia-se numa investida que busca a alteração de intenções e valores na
comunidade escolar e pode influenciar sensivelmente na mudança de
comportamentos e na adoção de padrões de conduta diferenciados nessa
comunidade, que pode, ainda, ser disseminado para a sociedade. Neste caso, como
essa capacitação foi realizada com diretores de escolas públicas, que atendem às
classes populares, o público–alvo indireto dessa capacitação são os membros
dessas classes, que poderão apresentar os efeitos da disseminação desse ideário e
de sua inserção no plano ideológico.
Entrementes, tendo em vista a necessidade de uma capacitação e/ou
treinamento, para tornar possível aos gestores a administração das escolas públicas
mineiras, com o auxílio da comunidade escolar, a partir do preceituado no PROCAD,
é possível depreender um distanciamento entre a realidade social do gestor e da
comunidade escolar, constituindo, portanto, de certa forma, uma abstração teórica
dessa realidade. Pois, aparentemente, encontra-se distanciada da realidade onde se
desenrolam as ações e as relações nas classes sociais de que fazem parte o gestor
e os membros da comunidade escolar.
Utilizando do pensamento de Kosik (2002, p. 32) para explicitar melhor o
exposto acima, sobre ‘teoria’, caracterizando que:
não é nem a verdade nem a eficácia de um outro modo não teórico de
apropriação da realidade; ela representa a sua compreensão
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98
explicitamente reproduzida , a qual, de retorno exerce a sua influência
sobre a intensidade, a veracidade e análogas qualidades o modo de
apropriação correspondente,
e, ainda, na afirmação de que “todo agir é ‘unilateral’, já que visa a um fim
determinado e, portanto, isola alguns momentos da realidade como essenciais
àquela ação, desprezando outros, temporariamente” (ibid. p. 19). O que se percebe
é que a ação de capacitar impõe uma unilateralidade teórica, de cunho ideológico, a
sobrepor-se às concepções e às bases de relacionamento e de conhecimento de
mundo das classes sociais, cujos membros convivem no ambiente da escola pública
mineira e, no caso do gestor, da estrutura estatal de Minas Gerais, utilizando como
veículação essa estrutura estatal e como comissário o gestor escolar.
No que tange à organização da estrutura estatal da educação em Minas
Gerais, dentro do que se encontra preceituado no PROCAD, parece que o modelo
adotado é o de “organização em rede”, da qual fala Bruno (2003, p. 30-39), e que é
utilizada como nova forma de sistematização das empresas capitalistas na
atualidade. Essa “organização em rede” pode apresentar uma percepção
equivocada de autonomia através da descentralização de funções e atribuições.
Entretanto, a existência de um aparato jurídico e legal e a permanência de um
sistema hierárquico, na aparelhagem estatal, parece configurar uma autonomia que
remete a fórmulas de participação controlada, ou seja, a existência de mecanismos
de controle
78
dos agentes e de suas ações. Permanecendo, então, a centralização
de decisões em instâncias alhures à escola pública, ao demonstrar que participação,
autonomia e democracia são elementos que permitem uma reconfiguração da
divisão do trabalho no interior da SEE/MG (organização) e das escolas estaduais
mineiras (unidades). Essa centralização de decisões não se restringe somente à
divisão do trabalho dos funcionários públicos, como também está permeada de
estratégias para atrair a população, organizada na comunidade escolar, para
integrar a organização como clientes e “associados” nos moldes da administração
gerencial capitalista.
Isso permite entrever o enquadramento da escola pública e sua comunidade
escolar, nas necessidades de configuração social e políticas do sistema capitalista.
78
De acordo com Bruno (2003, p.38) nas organizações em rede “ como estes mecanismos são
relativamente invisíveis e as hierarquias perdem a forma piramidal e monocrática [mas continuam a
existir] características das formas convencionais de organização e exercício do poder, a aparência
assumida por esse novo sistema é de participação e da autonomia”.
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99
E parece que esse sistema exige do gestor escolar um desempenho que se
coadune com uma realidade ética, política e social, centralizando os esforços, o
trabalho e os sacrifícios na comunidade escolar, constituídas pelas classes
populares e compartilhando, senão doando integralmente, os benefícios advindos
desse gerenciamento com as classes dominantes, que, diga-se de passagem, são
as maiores interessadas em implementar mudanças que permitam manter o status
quo vigente.
Dessa maneira, o PROCAD encontra-se inserido num processo de mudança
do conteúdo e de forma de dominação capitalista no Brasil, no caso em Minas
Gerais, onde a coerção e a violência física assumem o formato de diálogo, de
argumentação e de defesa da busca de um acordo que produza um consenso, numa
configuração, claramente, de caráter hegemônico, procurando construir a anuência
ou consentimento das classes dominadas para a continuidade do processo de
submissão, na qual estão inseridas por via de regra das normas do sistema
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