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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO - MESTRADO
Cristian Ricardo Prado Moises
A SUPERAÇÃO DA CLÁSSICA TRIPARTIÇÃO DO PODER NA CARTA MAGNA
DE 1988: ASPECTOS INSTITUCIONAIS
Porto Alegre
2007
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CRISTIAN RICARDO PRADO MOISES
A SUPERAÇÃO DA CLÁSSICA TRIPARTIÇÃO DO PODER NA CARTA MAGNA
DE 1988: ASPECTOS INSTITUCIONAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Direito da Faculdade de Direito
da Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul como requisito parcial, para a
obtenção do grau de Mestre em Direito.
Orientadora: Profa. Dr. Regina Linden Ruaro
Porto Alegre
2007
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3
Dados Internacionais de
Catalogação na Publicação (CIP)
Bibliotecário Responsável
Ginamara Lima Jacques Pinto
CRB 10/1204
M714s Moises, Cristian Ricardo Prado
A superação da clássica tripartição do poder na Carta
Magna de 1988: aspectos institucionais / Cristian
Ricardo Prado Moises. Porto Alegre, 2007.
124 f.
Diss. (Mestrado) – Faculdade de Direito. Programa
de Pós-Graduação em Direito, Área de Instituição de
Direito do Estado. PUCRS, 2007.
Orientador: Profa. Dr. Regina Linden Ruaro
1. Direito Constitucional. 2. Teoria do Estado. 3. Poder
Político. I. Título.
CDD : 341.201
CRISTIAN RICARDO PRADO MOISES
A SUPERAÇÃO DA CLÁSSICA TRIPARTIÇÃO DO PODER NA CARTA MAGNA
DE 1988: ASPECTOS INSTITUCIONAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Direito da Faculdade de Direito
da Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul como requisito parcial, para a
obtenção do grau de Mestre em Direito.
Porto Alegre, 21 de agosto de 2007.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________
Profa. Dr. Regina Linden Ruaro – Presidente
_____________________________________________
Prof. Dr. Ricardo Aronne
_____________________________________________
Prof. Dr. Sérgio Viana Severo (UFRGS)
Ao Criador, pela vida e o entusiasmo.
À minha mãe, Vilma Campos Prado: exemplo
de determinação.
À minha amada, Sílvia Colombo, por tudo
aquilo que nos privamos, em virtude dos longos
períodos de estudo.
À orientadora, Professora Regina Ruaro, pela
receptividade e o exemplo de jurista.
Aos meus familiares, pelo carinho e a
compreensão, em especial, minha irmã.
Aos meus amigos, pelo apoio e o estímulo.
À Dra Maria de Lourdes W. Lopes, pela
decisiva assistência, na etapa mais difícil.
RESUMO
Esta dissertação possui a finalidade de demonstrar que, sob a ótica institucional, a
atual Constituição brasileira ultrapassou a tradicional teoria tripartite do poder do
Estado. Sustenta-se a existência de instituições, como o Ministério Público e os
Tribunais de Contas, que não estão inseridas no Legislativo, Executivo ou Judiciário.
No início do trabalho, é exposto o processo histórico-doutrinário da organização da
potestade estatal. Investiga-se a clássica tripartição, desde as origens mais remotas,
na Grécia Antiga, até as suas repercussões históricas, na independência dos
Estados Unidos e na Revolução Francesa. Em seqüência, são apresentadas as
críticas feitas à mencionada teoria de Montesquieu, bem como os respectivos
argumentos de defesa. Numa etapa mais avançada do processo de ordenação da
potestade, são analisadas as seguintes contribuições doutrinárias contemporâneas:
a teoria das funções estatais, bem como as idéias autonomistas do Tribunal
Constitucional, do governo e da administração pública. Quanto à Constituição
Federal de 1988, a priori, é exteriorizado um entendimento da organização do poder
político, norteado pelo método interpretativo léxico e em sintonia com a tradicional
teoria tripartite. Após, com fundamento na interpretação sistemática, no princípio da
unidade constitucional e na presença de instituições estatais autônomas, é rejeitada
a referida concepção literal, sustentando-se a superação da tripartição clássica, na
atual Carta Magna. Ao revés de três poderes separados, é afirmada a existência, na
ordenação constitucional da soberania brasileira, de cinco funções estatais atuantes
em regime de cooperação: executiva, legislativa, judiciária, ministerial pública e de
controle externo.
Palavras-chave: Estado – Poderes – Tripartição – Superação –Modernidade –
Constituição Federal.
ABSTRACT
The present dissertation aims to demonstrate that the current Brazilian Constitution
overcame the Tripartite Theory of State Government as far as institutions are
concerned. We hold the existence of institutions like the Public Prosecution Office
and the Audit Office which are not part of the Legislative, the Executive or the Judicial
branches. We begin by expounding the State Power’s historical and theoretical
process of organization. We inquire into the classical tripartition from its earliest
origins in Ancient Greece to its historical repercussions in United States
Independence and in French Revolution. Then we present the criticism to the
aforementioned Montesquieu's theory, as well as its supporting arguments. At a later
stage of the process of power ordering we advance the analysis of the following
contemporary theoretical contributions: the theory of state functions and the
autonomist conceptions of the Constitutional Court, the Government and the Public
Administration. Regarding the 1988 Federal Constitution, an understanding of the
political power guided by the lexical interpretive method and consonant with the
traditional Tripartite Theory is shown. Thereafter, based upon the systematical
interpretation and the principle of constitutional unity, and faced with autonomous
state institutions, such understanding is subsequently rejected as we affirm the
overcoming of the classical tripartition in the current Constitutional Charter. Instead of
three separated powers we sustain the existence of five constitutional functions that
operate cooperatively in Brazilian sovereignty’s constitutional order: executive,
legislative, judicial, of public prosecution and of external control.
Keywords: State – Powers – Tripartition – Overcoming – Modernity – Federal
Constitution.
LISTA DE ABREVIATURAS
CF/88 – Constituição Federal de 1988
STF – Supremo Tribunal Federal
TCE – Tribunal de Contas do Estado
TCM – Tribunal de Contas do Município
TCU – Tribunal de Contas da União
V.G. – verbi gratia
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................
1 A CLÁSSICA TRIPARTIÇÃO DA POTESTADE DO ESTADO.............................................................
1.1 Considerações Iniciais..........................................................................................
1.2 O Reconhecimento da Diversidade das Funções Estatais................................
1.3 O Compartilhamento entre a Legislatura e o Executivo ....................................
1.3.1 Marsílio de Pádua ................................................................................................
1.3.2 John Locke ...........................................................................................................
1.4 A Tradicional “Tripartição” do Poder ..................................................................
1.5 Reflexos Históricos da “Divisão da Potestade” .................................................
1.6 Considerações Capitulares ..................................................................................
2 A MODERNA DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES ESTATAIS.................................................................
2.1 Considerações Iniciais..........................................................................................
2.2 As Críticas ao Sistema Tripartite de Montesquieu .............................................
2.3 A Defesa da Tripartição ........................................................................................
2.4 Contribuições Doutrinárias Atuais ......................................................................
2.4.1 A cooperação funcional distributiva......................................................................
2.4.2 A diferenciação da administração pública e do governo ......................................
2.4.3 O advento da Corte Constitucional.......................................................................
2.5 Considerações Capitulares ..................................................................................
3 O APARENTE SISTEMA ORGANIZACIONAL DO PODER NA MAGNA CARTA DE 1988................
3.1 Considerações Iniciais..........................................................................................
3.2 Interpretação Literal..............................................................................................
3.3 Leitura Gramatical do Art. 2º e do Título IV.........................................................
3.3.1 Poder Legislativo..................................................................................................
3.3.1.1 O controle externo e a vinculação dos Tribunais de Contas .............................
3.3.2 Poder Executivo ...................................................................................................
3.3.2.1 A inserção do Parquet na estrutura executiva...................................................
3.3.3 Poder Judiciário....................................................................................................
3.4 Considerações Capitulares ..................................................................................
4 A EFETIVA ORGANIZAÇÃO DO PODERIO DO ESTADO NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
ATUAL .......................................................................................................................................................
4.1 Considerações Iniciais..........................................................................................
4.2 A Exegese Sistemática .........................................................................................
4.3 O Princípio Interpretativo da Unidade Constitucional .......................................
4.4 A Unicidade do Poder Estatal da Carta Maior de 88...........................................
4.5 Instituições Estatais Autônomas .........................................................................
4.5.1 A desvinculação do Ministério Público ................ Erro! Indicador não definido.
4.5.2 A negativa de subordinação das Cortes de Contas .............................................
4.6 Considerações Capitulares ..................................................................................
CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................................................
REFERÊNCIAS..........................................................................................................................................
11
INTRODUÇÃO
A temática desta dissertação refere-se à organização do poderio estatal. De
forma delimitada, o tema é a análise, na Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, da superação da tradicional idéia tripartite de poder do Estado, sob
os aspectos institucionais.
O foco do trabalho não é o estudo da ótica funcional da mencionada teoria,
porém revela-se imprescindível uma breve abordagem de aspectos funcionais.
Também, não são enfocadas as causas e conseqüências da referida transposição
da idéia tripartite.
Durante o desenvolvimento, em seqüência, quatro problemas principais são
enfrentados. Como surgiu a clássica tripartição do poder estatal? Como se
apresenta a sistemática moderna de distribuição das funções do Estado? Qual é a
organização da potestade, de modo aparente, na Carta Federal brasileira de 88?
Como, efetivamente, está organizado o poder do Estado na atual Constituição do
Brasil?
As justificativas, para a feitura da presente dissertação, são variadas. A
organização do poder do Estado, na Carta Maior, é um assunto de grande
importância para toda a coletividade. Politicamente organizada, a sociedade busca,
por intermédio de esferas funcionais (como, por exemplo, a executiva e a legislativa),
atingir suas diversas metas (saúde, educação, dentre outras). Assim, a realização
efetiva do bem-estar social, depende, de maneira direta, de uma inteligente
distribuição das funções estatais.
A concentração de toda a potestade do Estado, nas mãos de uma só pessoa,
representa ditadura. Trata-se de uma sistematização de poder inadmissível. A
História já demonstrou, de modo cabal, que os regimes ditatoriais, além de
ofenderem o Estado Democrático de Direito, não conseguem realizar as metas da
sociedade.
12
Por outro lado, a existência de um número excessivo de entes públicos
1
autônomos, que exercem, de modo direto, funções oriundas do poder estatal,
representa desorganização. Para atingir as finalidades do Estado, é necessário que
exista entrosamento entre as esferas funcionais. Um número exagerado de
instituições autônomas torna impossível esse importante ajuste. Assim, também, no
caso de excessiva distribuição do poderio do Estado, as metas sociais não serão
atingidas.
Nesta dissertação, busca-se compreender, de modo efetivo, a ordenação do
poder do Estado brasileiro, sob a ótica institucional, na atual Carta Maior.
Considerando o exposto nos parágrafos anteriores desta introdução,
constata-se que o tema delimitado possui relevância para toda a sociedade
brasileira.
Em outro âmbito, conhecer a sistematização do poderio do Estado, sob o
aspecto institucional, na Carta Maior contemporânea, é importante para a prática
forense e, até mesmo, para a extrajudicial. Por exemplo, para que os membros do
Ministério Público e dos Tribunais de Contas possam desempenhar, de modo pleno,
suas funções, é indispensável que eles possuam efetivo conhecimento do status
constitucional dos entes públicos que integram.
Concernente à relevância desta dissertação, para o meio acadêmico das
Ciências Jurídicas e Sociais, é importante ressaltar que o tema delimitado, de certa
maneira, é inédito. Apesar do expressivo número de trabalhos jurídicos sobre a
clássica idéia tripartite de poder, nenhum deles trata, especificamente, da ocorrência
de transposição dessa teoria, pelo Poder Constituinte brasileiro de 1988, sob a ótica
das instituições. Assim, a dissertação pretende apresentar assuntos novos e
polêmicos, que visam a ensejar importantes reflexões na academia.
1
Considera-se a expressão “ente público” como gênero, que abrange os órgãos públicos e as
entidades públicas.
13
Além do objetivo geral de aprofundar o estudo sobre a superação da clássica
tripartição do poder estatal, na Carta Magna contemporânea, cada uma das quatro
etapas do desenvolvimento possui uma meta específica.
No Capítulo 1, o escopo peculiar é descrever o surgimento da tradicional idéia
de tripartição do poder do Estado. Entretanto, não é investigada apenas a origem da
referida teoria, mas, também, as suas repercussões históricas e estruturação.
O capítulo subseqüente tem o objetivo específico de exteriorizar o
entendimento da doutrina majoritária atual, sobre a distribuição das funções estatais.
São estudadas ordenações da potestade mais complexas e dinâmicas do que a
tripartição clássica. Considera-se como ponto de partida, para entender o surgimento
das mencionadas teorias modernas, o embate acadêmico entre os críticos e os
defensores das idéias de Montesquieu.
No Capítulo 3, inicia-se o estudo da aplicabilidade das teorias expostas, nos
capítulos anteriores, à realidade brasileira, tendo como meta peculiar apresentar o
modo aparente de organização da potestade do Estado na atual Constituição. Sob a
ótica da interpretação literal, examina-se o art. 2º (princípio da separação de
poderes) e o Título IV da CF/88 (“Da Organização dos Poderes”).
Representando uma antítese ao anterior, o último capítulo objetiva,
especificamente, expor a real organização do poder estatal na Carta Maior
contemporânea. Com fundamento na hermenêutica sistemática, no princípio
interpretativo da unicidade constitucional e na existência de alguns entes estatais
autônomos, critica-se o entendimento literal do artigo 2º e do Título IV da CF/88 e,
sobretudo, pretende-se apresentar uma ordenação da potestade mais harmônica
com a totalidade dos princípios, valores e regras constitucionais.
Após a redação do desenvolvimento, nas “Considerações Finais”, são
exteriorizados, de modo sintético, os resultados obtidos por intermédio de toda a
pesquisa. Nesta etapa, é feita uma análise crítica dos capítulos abordados.
14
Em relação à metodologia, são imprescindíveis alguns registros. É utilizado o
método de abordagem hipotético-dedutivo de Karl Popper,
2
possibilitando a
realização de raciocínios dedutivos e, também, indutivos. Durante a feitura da
pesquisa, é feita a verificação do alcance e da consistência das hipóteses viáveis.
Os métodos de procedimento empregados são o histórico e, também, o
comparativo. Sob uma perspectiva histórica, é descrito o surgimento da clássica
tripartição de poder. Utiliza-se o método comparativo, para o confronto entre a
aparente organização da potestade, prevista no artigo 2º e no Título IV do texto
constitucional, e a efetiva distribuição do poder estatal na Constituição Brasileira de
1988.
A respeito do método de interpretação jurídica, em todo o trabalho (com
exceção do Capítulo 3, que é norteado pela hermenêutica literal), utiliza-se o método
sistemático. A organização do poder do Estado é buscada além da literalidade do
artigo 2º e do Título IV da Carta Maior do Brasil. Tal tema é abordado a partir da
interpretação sistêmica do texto constitucional.
Ainda tratando da metodologia, convém mencionar que emprega-se, como
principal técnica de pesquisa, a bibliográfica, pois a dissertação é feita a partir do
estudo de livros e artigos jurídicos. De modo subsidiário, utiliza-se a técnica de
pesquisa documental, em virtude da análise dos textos das Constituições do Brasil,
desde 1824 até 1988, bem como de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
2
MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia Servilha. Manual de metodologia da pesquisa no
direito. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 68-69.
15
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por meio de toda a pesquisa desenvolvida, constata-se especialmente que: a
clássica tripartição da potestade e a moderna distribuição das funções estatais são
resultados do mesmo processo histórico-doutrinário; num nível mais profundo que a
literalidade, a atual Constituição brasileira ultrapassou, sob a ótica institucional, a
referida teoria de Montesquieu.
O termo inicial do longo processo histórico-doutrinário de organização do
poderio do Estado situa-se, a rigor, na Grécia Antiga. Aristóteles, após analisar as
práticas de vários agentes públicos, propôs a ordenação da soberania em três
poderes: deliberativo, executivo e judicial.
Entretanto, em virtude de o citado filósofo admitir a concentração de todos os
poderios numa só autoridade, sua teoria não é um modelo de “separação de
poderes”, mas, sim, uma classificação descritiva das atividades estatais. Somente a
partir da Idade Média surgem teorias que desconcentram a potestade do Estado.
Nos séculos XIV e XVII, merecem relevo, respectivamente, os críticos do
absolutismo Marsílio de Pádua e Jonh Locke. Eles, além de diferenciarem a
execução da elaboração das leis, defenderam que tais funções, para o bem da
sociedade, não devem ser exercidas por uma só pessoa.
No século XVIII, Montesquieu, sob a inspiração da Constituição inglesa e dos
estudos aristotélicos, expôs a famosa “tripartição de poderes”: executivo, legislativo
e judiciário. Conforme essa teoria, para preservar a liberdade, é essencial que os
três “poderios” sejam confiados a diferentes titulares, que atuarão, via de regra,
separadamente. Em especial, devido ao momento histórico, a tríade de Montesquieu
tornou-se muito prestigiada, tendo influenciado revolucionários norte-americanos e
europeus.
16
Numa etapa posterior do processo histórico-doutrinário de organização do
poder do Estado, iniciaram as objeções à tripartição clássica. Criticou-se, por
exemplo, a cisão da soberania e a debilidade da teoria de Montesquieu, quanto à
eficiência estatal.
De certo modo, visando a sanar as imperfeições da tradicional tripartição,
surgiram e continuam a surgir, na modernidade, outras sistemáticas de ordenação
do poderio. Para preservar a unicidade e a indivisibilidade da soberania, propõe-se a
substituição da expressão “poderes” por “funções”. A fim de otimizar a eficiência do
Estado, sustenta-se a ampliação do número de funções e, também, que as mesmas
não devem atuar separadamente, mas, sim, de maneira conjunta.
Entre as diversas teorias organizativas modernas, destacam-se a chamada
“cooperação funcional distributiva”, bem como as autonomistas do governo, da
administração pública ou da Corte Constitucional. Extrapolando o campo teórico,
alguns desses sistemas estão positivados em Constituições de países da Europa.
Concernente à ordenação do poder, no Brasil, a Constituição Federal de
1988, na sua literalidade, recepciona a tripartição clássica. Refletindo a teoria de
Montesquieu, a interpretação léxica do art. 2º e do Título IV revela a existência dos
“Poderes” Legislativo, Executivo e Judiciário, que atuam de modo separado.
Outrossim, a literalidade da atual Carta Magna refuta, em regra, as referidas
teorias modernas organizativas da potestade. No art. 2º, bem como na epígrafe do
Título IV, a CF/88 expressamente menciona “Poderes” e não funções do Estado.
Além disso, por intermédio da interpretação léxica, verifica-se que todas as
instituições estatais devem estar inseridas, num dos três poderios clássicos. Assim,
inexiste uma Corte Constitucional desvinculada do Judiciário ou uma administração
pública autônoma.
Neste ponto, a respeito de outras instituições, convém destacar que, sob a
ótica literal da Constituição de 1988, os Tribunais de Contas restam inseridos no
“Poder” Legislativo e o Ministério Público acaba integrado ao Executivo.
17
Por outro lado, a interpretação léxica dos dispositivos constitucionais, sobre a
organização brasileira do poder, acarreta diversas antinomias aparentes. Ao estudar
as características da soberania, previstas no parágrafo único do art. 1º, encontra-se
uma contradição virtual entre o dispositivo citado e o artigo 2º. O caráter uno e
indivisível da soberania contrasta com a existência de três “Poderes”.
Outras contradições virtuais surgem, quando o intérprete léxico tenta explicar
o posicionamento constitucional do Ministério Público. A CF/88, além de dispor sobre
o Parquet em capítulo distinto dos dedicados ao Executivo, Legislativo e Judiciário,
concede à referida instituição as autonomias funcional, financeira e administrativa.
Tais salvaguardas e, também, a localização peculiar do Capítulo IV do Título IV
impossibilitam a inserção do Ministério Público num dos três “Poderes”, sem o
nascimento de antinomias aparentes.
Ainda, a literalidade do art. 2º e dos dispositivos do Título IV da Carta Maior
ocasiona mais contradições virtuais, quando do estudo do status dos Tribunais de
Contas. De maneira semelhante ao Parquet, os referidos órgãos de controle externo
possuem as autonomias funcional e administrativa. Além disso, os mesmos,
conforme o caput do artigo 44 da CF/88, não compõem o Legislativo. Destarte, em
razão do citado dispositivo e das autonomias, tentar incluir as Cortes de Contas, na
tripartição clássica, sem o surgimento de aparentes contradições, entre dispositivos
constitucionais, revela-se impossível.
Para solucionar as referidas antinomias aparentes, deve ser ultrapassada a
literalidade, considerando-se o princípio da unidade constitucional e a interpretação
sistemática. Impõe-se que o intérprete compreenda os dispositivos, sobre a
ordenação da potestade, não isoladamente, mas, sim, como componentes de uma
rede harmônica: o sistema constitucional brasileiro.
Nessa concepção interpretativa, acolhem-se, em parte, as teorias modernas
organizativas do poder do Estado e, como conseqüência, rejeita-se a adoção da
tradicional teoria tripartite pela CF/88. Em respeito ao caráter uno e indivisível da
soberania, deve ser considerado que, quando a Constituição menciona “Poderes”
(v.g.: art. 2º e epígrafe do Título IV), a rigor, trata-se de funções estatais.
18
Outrossim, por intermédio do princípio da unidade constitucional e da
interpretação sistemática, a enumeração do citado artigo 2º é compreendida como
ilustrativa, rompendo-se a tríade de Montesquieu, sob o aspecto institucional. Em
consideração às particularidades descritas do Parquet e dos Tribunais de Contas, é
admitido o posicionamento de tais instituições fora do Executivo, do Legislativo ou
do Judiciário. Desse modo, constata-se, sob a ótica sistêmica, que a atual
Constituição do Brasil, ao revés de três “Poderes” separados, prevê uma
organização quinária funcional: executiva, legislativa, judiciária, ministerial pública e
de controle externo.
Ainda, a respeito de tal ampliação da quantidade de instituições estatais
autônomas, acredita-se na possibilidade de o poder constituinte derivado brasileiro
dar continuidade a esse processo. Seguindo tendência evolutiva de alguns países
europeus e com o intuito de aumentar a eficiência estatal, é bastante provável que
sejam atribuídas, em nível constitucional, autonomias a outros entes públicos.
Por fim, é imprescindível ressaltar que evoluções, na Constituição de 88,
quanto à organização do poderio do Estado não são, por si só, suficientes para o
cumprimento dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. O
alcance de tais metas depende, também, de avanços concernentes ao modo de
exercício do poder pelas autoridades constituídas.
19
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