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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
Centro de Filosofia e Ciências Humanas
Departamento de Geografia
Mestrado em Gestão e Políticas Ambientais
CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS PARA
GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS:
ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DO PORTAL
MATA SUL
Waldecy Ferreira Farias Filho
Recife
2007
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II
CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS PARA GESTÃO DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS: ANÁLISE DA
IMPLEMENTAÇÃO DO PORTAL MATA SUL
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Curso de Mestrado em Gestão e Políticas
Ambientais da Universidade Federal de
Pernambuco, como parte do requisito
parcial para obtenção do título de Mestre.
Autor: Waldecy Ferreira Farias Filho
Orientador: Prof. Dr. Ivan Vieira Melo
Recife
2007
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III
Farias Filho, Waldecy Ferreira
Consórcios intermunicipais para gestão de resíduos
sólidos urbanos: analise da implementação do portal
Mata Sul. – Recife: O Autor, 2007.
73 folhas : il., tab., fig., gráf., fotos.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de
Pernambuco. CFCH. Gestão e Políticas Ambientais.
Recife, 2007.
Inclui: bibliografia e anexos
1. Gestão Ambiental – Saneamento. 2. Resíduos
Sólidos Urbanos - Gestão. 3. Gestão integrada. 4.
Consórcios Intermunicipais. 5. I. Título.
628.54
628.44
CDU (2.
ed.)
CDD (22. ed.)
UFPE
BCFCH2007/83
IV
FILHO, Waldecy Ferreira Farias
Consórcios Intermunicipais para Gestão de Resíduos
Sólidos Urbanos: Análise da Implementação do Portal Mata
Sul.
Recife: ........ 2007.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal de
Pernambuco. CFCH. Gestão Ambiental, 2007.
Inclui bibliografia e apêndices.
Resíduos sólidos, Gestão integrada, Consórcios.
V
VI
Aos meus pais, Waldecy Ferreira Farias e
Clarice Nery Santos Farias (in memorian), que
sempre me incentivaram e apoiaram pelos
caminhos do conhecimento.
Aos meus irmãos, pelo essencial apoio, não só para
esta realização, mas ao longo da minha vida.
A todos parentes e amigos pelo apoio e compreensão.
VII
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela sua infinita misericórdia, que sinto sempre tão presente.
Ao orientador, Prof. Dr. Ivan Vieira Melo, pela orientação nos trabalhos.
À Profa. Dra. Maria do Carmo Sobral, pelos incentivos e atenção.
À coordenação, professores e funcionários do Mestrado de Gestão e Políticas
Ambientais.
À Diretoria da CPRH, pela compreensão e autorização para que eu realizasse
o Mestrado.
Ao meu pai, irmãos e sobrinhos com especial atenção a Diogo, Danilo, Clarice
e Lucas, que esse meu esforço possa servir como exemplo de que o caminho
do saber é o caminho do sucesso na vida. Vocês é a força de minha
caminhada!
Ao todos meus amigos, com especial atenção a Stelio Marques pela força e
estímulo e, aqueles da CPRH, que sempre me incentivaram nesta caminhada,
a exemplo de Vilalba Soares, Simone Machado, Lúcia Helena Marinho,
Antonius Feeburg, Mônica Macedo e Francicleide Palhano.
A Hector Díaz González, pela contribuição com o material de minha pesquisa.
A minha turma do Mestrado, pela força, companheirismo, momentos de alegria
e de concentração nos estudos.
VIII
RESUMO
A gestão integrada de resíduos sólidos urbanos é consenso entre
especialistas das áreas de saneamento como uma solução eficiente e eficaz
sobre o manejo dos resíduos sólidos, na qual os Consórcios de
Desenvolvimento Intermunicipal são considerados instrumentos viabilizadores
do modelo. O objetivo principal desta pesquisa foi o de analisar os principais
aspectos do processo de implementação do Consórcio de Desenvolvimento
Intermunicipal Portal Mata Sul. O referido Consórcio é formado pelos
Municípios de Rio Formoso, Tamandaré e Sirinhaém e, está localizado na
Região da Zona da Mata Sul do Estado de Pernambuco - Brasil. A decisão de
realizarmos este estudo de caso único descritivo se deveu aos seguintes fatos:
1) a conveniência devido ao fato do pesquisador desempenhar em seu trabalho
questões relativas à gestão de resíduos sólidos urbanos; 2) a facilidade de
acesso aos dados existentes sobre o tema, quantidade significativa de dados e
a proximidade geográfica do objeto da pesquisa; 3) ineditismo da pesquisa na
região, pois se constatou, através de consultas bibliográficas que há trabalhos
já produzidos sobre consórcios de desenvolvimento intermunicipal, na sua
maioria, os trabalhos abordam apenas questões referentes à sua instalação,
mas, raras são as abordagens referentes à efetividade destes; 4) o fato do
Consórcio ser um projeto piloto no Estado de Pernambuco-Brasil e a
perspectiva governamental da experiência exitosa do seu Modelo de Gestão vir
a ser considerado referencial para a instalação de novos consórcios no Estado;
5) constatação dos vários problemas enfrentados pelo Consórcio que estão
prejudicando sua efetividade. Para viabilizar o estudo de caso, utilizou-se como
instrumento de coleta de dados a consulta a documentos e entrevistas semi-
estruturadas, seguindo um roteiro pré-estabelecido, junto aos principais atores
responsáveis pela implementação do Consórcio. Os resultados do estudo
mostram-se valiosos para formulação de políticas e gestão pública de
consórcios intermunicipais dedicados a resíduos sólidos urbanos. Isso ocorre à
medida que esclarece limitações sobre a gestão integrada regionalizada de
resíduos sólidos urbanos e, portanto, sobre a efetividade de tais
empreendimentos. A pesquisa contribuiu para identificar aspectos relevantes
no processo de implementação do Consórcio, descrevendo pontos fortes e
fracos da sua concepção e gestão, e a partir desta experiência recomendou
aos gestores públicos questões consideradas relevantes para implementação
de novos consórcios.
Palavras-chave: resíduos sólidos urbanos, gestão integrada, consórcios
intermunicipais.
IX
ABSTRACT
The main objective of this research was to identify and appraise the
principal reasons that influence in the success of the Consórcios de
Desenvolvimento Intermunicipal para Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos
Portal da Mata Sul (Portal da Mata Sul Municipal Consortium to Urban Solid
Waste Management). Join the Consortium the districts of Rio Formoso,
Tamandaré and Sirinhaém and, it is located in the South Forest Area of the
State of Pernambuco - BR. The decision to carry on this descriptive case study
was due to the following reasons: it was verify through bibliographical
researches on similar works about Municipal Development Consortium, that the
majority, only infer on the importance of its creation and on the models of these
co-partnership management, as an effective tool for Local Integrated Solid
Urban Waste Management, but lack information referring the efficacy of the
model after its creation; the Portal Mata Sul Consortium was the first one
created in the State and, after 2 (two) years of its foundation did not succeed
and, it was chosen as pilot project in the Area and, thus, it is a referential
experience on creation of the integrated local model for urban solid wastes
management in the State. The integrated management of urban solid wastes is
a unanimity issue among specialists of sanitation areas as an efficient and
effective solution of the solid waste handling, which the Municipal Development
Consortium is considered an instrument to increase the model. To carry out the
case study, it was used as instrument of data collection research on documents
and semi-structured interviews, following a previous scheme, with the most
important persons of the subject. The result of the study presents precious data
for the creation of politics and public management of municipal consortium to
urban solid waste. Its true as it shows limitations on the local integrated
management of urban solid waste and, therefore, about the effectiveness of
such subject. The research conclude for the viability of the consortium,
considering some suggestion: creation in totality of the management model for
the consortium; accomplish the responsibilities of the Social Statute by the
partners City Halls; adaptation of some treatment equipments and final
destination of the waste proposed for the Consortium, be overcome.
Keywords: solid wastes, integrated management, municipal solution, municipal
consortium.
X
SUMÁRIO
DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE FOTOS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS
CAPÍTULO I - INTRODUÇÃO
CAPÍTULO II – CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA
7
CAPÍTULO III - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
10
3.1 Constituição do Portal Mata Sul
10
3.2 Resíduo sólido urbano
18
3.3 Gestão integrada de resíduo sólido urbano
26
3.4 Educação ambiental no processo de gestão de resíduo
sólido urbano
28
3.5 Legislação sobre gestão de resíduo sólido urbano
30
3.6 Marcos legal sobre gestão de resíduos urbanos
33
CAPÍTULO IV – METODOLOGIA
43
CAPÍTULO V – ANÁLISE DOS RESULTADOS
48
5.1 Formação do consórcio
48
5.1.1 Concepção do modelo de gestão
48
5.1.2 Envolvimento das Prefeituras Municipais
49
5.1.3 Envolvimento das cooperativas
49
5.1.4 Definição do modelo de gestão
52
XI
5.1.5 Concepção do projeto básico
52
5.2 Implementação do consórcio
56
CAPÍTULO VI - CONCLUSÕES
59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
61
ANEXOS
68
XII
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 Esquema de composição do Consórcio Portal
da Mata Sul 03
Figura 02 Mapa da Região da Zona da Mata Sul do
Estado de Pernambuco 07
Figura 03 Classificação de Resíduos Sólidos Urbanos 19
XIII
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 Critérios de repartição dos 25% destinados
aos municípios do ICMS socioambiental em
Pernambuco em 2000 39
Gráfico 02 Evolução dos recursos financeiros destinados
ao ICMS Socioambiental em Pernambuco-BR
41
XIV
LISTA DE FOTOS
Foto 01 Apresentaçâo pelo coordenadores do PROMATA aos
diversos atores, do modelo de gestão para o consórcio.
15
Foto 02 Reunião envolvendo coordenadores do PROMATA e
autoridades municipais para discutir questões
específicas quanto ao estatuto social e aspectos legais
do CI 16
Foto 03 Reunião coordenada pelos representantes do
PROMATA com grupos de atores envolvidos no
processo de implementação do consórcio 50
Foto 04 Capacitação dos cooperados para o manejo e
gerenciamento das usinas e aterro sanitário 51
Foto 05 Capacitação dos cooperados para o manejo e
gerenciamento das usinas e aterro sanitário 51
Foto 06 Pátio da usina de triagem de sirinhaém. No detalhe a
qualidade do lixo que chega a usina, todo misturado,
sem coleta seletiva. 55
Foto 07 Pátio de entrada da usina de triagem de rio formoso. No
detalhe a condição de descarrego do lixo 55
Foto 08 Aterro sanitário de rio formoso. No detalhe o estado de
esgotamento da primeira célula do aterro 56
XV
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Marcos Histórico das ações de constituição
do Consórcio Portal da Mata Sul 12
Tabela 02 Cronologia das ações de constituição do
Consórcio Portal da Mata Sul 42
Tabela 03 Resumo Estatuto Social do Consórcio 47
LISTA DE SIGLAS
XVI
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
AMUPE – Associação Municipalista de Pernambuco
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BR - Brasil
CEAGESP – Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo
CEASA – Centrais de Abastecimento S.A
CI – Consórcio Intermunicipal
CIPS – Complexo Industrial Portuário de Suape
CONDEPE / FIDEM – Agência de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco
CONSEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente/PE
CPRH – Agência de Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Pernambuco
GRS – Grupo de Resíduos Sólidos
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
MG – Minas Gerais
ONG – Organização Não Governamental
PE – Pernambuco
PEA – Programa de Educação Ambiental
PGIRS – Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos
PNMA – Programa Nacional do Meio Ambiente
PRODETUR – Programa de Desenvolvimento do Turismo
PROMATA – Programa de Desenvolvimento da Zona da Mata do Estado de
Pernambuco
RMR – Região Metropolitana
RSU – Resíduo Sólido Urbano
SECTMA – Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente.
SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado de Pernambuco
UFPE – Universidade Federal de Pernambuco
UNICAP – Universidade Católica de Pernambuco
CAPÍTULO I - INTRODUÇÃO
2
A problemática sobre a produção de resíduos sólidos e sua destinação
correta vem, de forma gradativa, ganhando um espaço maior nas discussões
técnicas da área de saneamento, pois se trata de um problema comum à
sociedade contemporânea. A proposição de alternativas que tenham menor
impacto ambiental e maior eficácia sanitária, para a destinação final do lixo, é
um dos grandes desafios deste milênio a ser resolvido pelos sanitaristas
(OLIVEIRA, 2004).
As administrações municipais, a quem compete lidar com o problema no
Brasil, vêm tratando-o com certa dificuldade segundo, Fiorentin (2002).
Importante enfatizar que a situação econômica e financeira da maioria
dos pequenos e médios municípios brasileiros é crítica, visto que normalmente
não dispõem de recursos suficientes para implementarem soluções isoladas.
Este fato, tem suscitado discussões sobre modelos de gestão de resíduos
sólidos com base em soluções intermunicipais integradas e regionalizadas.
Nesse sentido, Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal para gestão de
resíduos sólidos urbanos mostra-se como representação mais difundida deste
modelo.
A pesquisa bibliográfica realizada neste estudo, sobre trabalhos
acadêmicos já escritos referentes à gestão integrada de resíduos sólidos
urbanos, abordando experiências de Consórcio de Desenvolvimento
Intermunicipal, mostra que a maioria dos trabalhos concentra-se mais em
questões referentes à importância da gestão integrada e regionalizada,
modelos de gestão, mas raras são as abordagens sobre a implementação
desses modelos e a efetividade de sua gestão.
O Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal Portal Mata Sul, objeto
do presente estudo, é um projeto piloto no Estado de Pernambuco quanto à
modalidade de gestão integrada e regionalizada para o gerenciamento dos
Resíduos Sólidos Urbanos - RSU. A Figura 1 mostra o esquema de
3
composição do Consórcio, elaborado a partir de informações coletadas em
documentos referentes ao Projeto.
Figura 01 - Esquema de composição do Consórcio Portal Mata Sul.
FONTE: O AUTOR, 2007
Rio Formoso
Aterro Sanitário e
Usina de Triagem,
compostagem e
beneficiamento de
plástico.
Sirinhaém
Usina de Triagem e
compostagem. No
detalhe instalações
internas da usina e
pátio de compostagem
Tamandaré
Usina de Triagem e
pátio de compostagem.
As instalações da usina
só foram concluídas em
março de 2007
CONSÓRCIO
PORTAL DA MATA
SUL
4
Esse Projeto foi concebido no âmbito de um programa de
desenvolvimento para a Região da Zona da Mata do Estado de Pernambuco,
denominado PROMATA e, que teve como parceiro o Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID.
A concepção do Consórcio teve início em 1999, como resultado do
Projeto de Desenvolvimento Sustentável de Rio Formoso, uma parceria firmada
entre AVINA GROUP, entidade internacional de cooperação técnica e a
Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP (PROMATA, 2005). Este
Projeto contemplou a instalação de um aterro sanitário, uma usina de
triagem/compostagem e uma usina de reciclagem de plástico no município de
Rio Formoso.
Posteriormente, em 2001, a Agência Estadual de Meio Ambiente e
Recursos Hídricos – CPRH do Estado de Pernambuco, com recursos
financeiros do Programada de Desenvolvimento Turístico – PRODETUR,
contratou serviços de consultoria para elaboração de Estudos de Avaliação de
Impactos Ambientais – EIA, para elaboração do Plano de Gerenciamento
Integrado de Resíduos Sólidos para alguns municípios da Região do Litoral Sul
do Estado (CPRH, 2005). O EIA sugeriu como solução mais eficiente para a
gestão dos resíduos sólidos urbanos daquela Região, a adoção de um modelo
de gestão com base em ações integradas e regionalizadas. Assim surgiu a
proposição da criação de consórcios de desenvolvimento intermunicipal no
Estado.
Dentre os municípios da Região do Litoral Sul contemplados no Plano,
estão os municípios de Rio Formoso, Sirinhaém e Tamandaré. Nesse contexto,
é que surgiu a idéia para que estes municípios constituíssem a primeira
experiência de consórcio intermunicipal para gestão de resíduos sólidos
urbanos no Estado. Para isso, considerou-se além da proximidade geográfica
entre eles, a oportunidade de aproveitamento dos equipamentos para
tratamento e disposição final de resíduos sólidos urbanos que já estavam em
5
fase de instalação no município de Rio Formoso, a exemplo do aterro sanitário,
para onde deveriam ser destinados os resíduos sólidos urbanos dos outros
dois municípios.
Assim, foi desenvolvido um modelo de gestão administrativa para o
consórcio, que contemplava as seguintes ações:
Construção de usinas de triagem/compostagem em Tamandaré e
Sirinhaém;
Constituição de uma entidade jurídica responsável pela gestão
administrativa do consórcio;
Contratação de um gerente administrativo com experiência suficiente na
gestão desse tipo de empreendimento;
Criação de um fundo financeiro para administração dos recursos
envolvidos na gestão e manutenção dos equipamentos;
Implementação de programas de educação ambiental para as
comunidades envolvidas;
Criação de cooperativas para operar as usinas de triagem/compostagem
e comercialização dos produtos gerados nestas;
Implementação pelas Prefeituras Municipais de programa de coleta
seletiva nos bairros.
Embora o horizonte tempo percorrido, de apenas um ano e meio, desde o
início do funcionamento do consórcio até a presente data, seja pequeno para
uma avaliação mais substanciada de sua efetividade, fato é que este já
apresenta alguns sinais de uma possível falência de sua gestão, caso não
ocorram intervenções.
O aterro sanitário já apresenta características de um lixão, as usinas de
triagem e compostagem encontram-se parcialmente abandonadas e algumas
das ações contempladas no modelo de gestão, não foram se quer implantadas.
6
Há certo consenso por parte dos proponentes do Consórcio, de que o
processo de constituição do empreendimento apresenta falhas que poderão
resultar em problemas na efetividade do consórcio (PROMATA, 2006). Nesse
sentido, são de particular valor, trabalhos acadêmicos que contribuam para
esclarecer os principais fatores que interferiram na implementação do
consórcio, de modo a contribuir para instalação de novos consórcios de
desenvolvimento intermunicipal para gestão de resíduos sólidos urbanos no
Estado. São necessários e oportunos, os trabalhos que permitam aprender
com a rica experiência do Consórcio Portal Mata Sul, contribuindo na
construção do modelo de gestão de resíduos sólidos urbanos pretendidos para
o Estado.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
7
Analisar os principais aspectos do processo de implementação do
consórcio de desenvolvimento intermunicipal Portal Mata Sul como instrumento
de gestão de resíduos sólidos urbanos.
1.2.2 Objetivos Específicos
• Desenvolver uma pesquisa bibliográfica sobre gestão integrada e
regionalizada de resíduos sólidos urbanos, com foco para consórcios de
desenvolvimento intermunicipal;
• Analisar o modelo de gestão proposto para o consórcio e a
implementação das ações;
• Pesquisar, junto aos grupos interessados no Projeto, os fatores
relevantes que concorrem para a atual situação do consórcio;
• Identificar medidas que contribuam para superar os problemas do atual
modelo de gestão e para subsidiar o desenvolvimento de políticas a
serem consideradas na construção de novos consórcios intermunicipais.
8
CAPÍTULO II – CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA
O Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Portal da Mata Sul está
localizado na Região da Zona da Mata Sul do Estado de Pernambuco-BR.
Possui uma área de aproximadamente 5.208,6 Km², correspondendo a 5,26%
do território estadual; tem uma população de 665.620 habitantes,
correspondendo a 8,41% da população do Estado (PROMATA, 2005).
FIGURA 02: Mapa da Região da Zona da Mata Sul, com destaque para os
municípios de Rio Formoso, Tamandaré e Sirinhaém.
Fonte: CPRH, 2007.
9
A Região é constituída por 24 Municípios, sendo eles: Água Preta,
Amaraji, Barreiros, Belém de Maria, Chã de Alegria, Cortês, Catende, Escada,
Gameleira, Joaquim Nabuco, Jaqueira, Maraial, Pombos, Primavera, Palmares,
Quipapá, Ribeirão, Ro Formoso, Sirinhaém, São José da Coroa Grande, São
Benedito do Sul, Tamandaré, Vitória de Santo Antão e Xexéu. Possui duas
importantes Unidades de Conservação – UC’s, APA de Guadalupe e a Reserva
Ecológica de Saltinho (PROMATA, 2005).
A Zona da Mata Sul é drenada pelas bacias dos rios Sirinhaém,
Capibaribe e Una, com cursos de água volumosos e regime regular, com
drenagens dirigidas no sentido Oeste-Leste, desaguando no Oceano Atlântico.
Sua vegetação é formada por espécies típicas de Florestas Subperenifólia. As
principais rodovias da Mata Sul são a PE 60, a BR 101 Sul e a BR 232 por
onde é realizado praticamente todo o escoamento da produção econômica e o
abastecimento da Região.
Marcada por uma economia predominantemente agrícola, a Região tem
como principal atividade a produção de cana de açúcar, merecendo também
destaque a produção derivada da cana, por ser principal atividade
manufatureira da Região.
Por outro lado, como já acontece na Zona da Mata Norte, de maneira
ainda tímida, o perfil produtivo vem apresentando tendência à diversificação de
atividades agrárias e não agrárias. Em relação às atividades, a produção
agrícola é insuficiente para atender o mercado interno. Destaque para a
fruticultura seringueira, tubérculos e pecuária de leite e corte. Quanto às
atividades não agrárias, temos indústrias de transformação, comércio varejista
e a prestação de serviços. Estas atividades apresentam maior dinamismo nos
centros de comando regionais – Palmares, Vitória de Santo Antão e Barreiros
(PROMATA, 2005).
Os três municípios que constituem o consórcio, em geral, dispõem de
uma razoável estrutura de limpeza urbana, com seus serviços prestados à
população considerados satisfatórios (varrição e coleta). O município de Rio
10
Formoso possui um Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos
Urbanos, elaborado pela Universidade Católica de Pernambuco e AVINA
GROUP (2004). Em Sirinhaém, inclusive, nos distritos pertencentes ao
município, são realizados os serviços de varrição, coleta, capinação, pintura de
meio fio e limpeza das praias. O Município de Tamandaré dispõe de uma
estrutura de limpeza urbana satisfatória realizada com equipamento adequado
e pessoal devidamente fardado. Neste Município não há Distritos (PROMATA,
2005).
11
CAPÍTULO III – REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
3.1 Histórico da Constituição do Consórcio Portal Mata Sul
O processo de concepção que originou o Consórcio Intermunicipal de
Desenvolvimento Portal Mata Sul tem início em 1999, quando das primeiras
ações do Projeto de Desenvolvimento Sustentável de Rio Formoso,
desenvolvido por intermédio de uma parceria firmada entre AVINA GROUP,
entidade internacional de cooperação técnica e a Universidade Católica de
Pernambuco – UNICAP. Destaca-se a concepção do sistema de tratamento e
destinação final para resíduos sólidos urbanos, empreendimento projetado para
atender inicialmente somente as demandas do município de Rio Formoso. O
projeto previa a instalação de um aterro sanitário, mais uma usina de triagem e
compostagem de orgânicos e, uma usina de beneficiamento de plásticos. O
projeto foi instalado com recursos das instituições privadas citadas, e
posteriormente, em 2002, contou com aporte de recursos financeiro público por
intermédio da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado de
Pernambuco – SECTMA/PE (PROMATA, 2006)
No ano de 2001, a Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos – CPRH, por intermédio de recursos financeiros do Programada de
Desenvolvimento Turístico – PRODETUR, contratou serviços de consultoria
para realização de estudo ambientais e elaboração de um Plano de
Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos para alguns municípios do litoral
sul do Estado. Uma das alternativas apontadas no documento para solução
dos problemas de gestão dos resíduos sólidos naquela Região foi a de
formação de consórcios.
Em 27 de agosto de 2001, os prefeitos dos municípios de Rio Formoso,
Sirinhaém e Tamandaré, assinaram um Convênio de Cooperação Técnica, no
qual manifestavam sua intenção de se consorciar para resolver regionalmente
a grave problemática relacionada com o tratamento e disposição final dos
resíduos sólidos verificada nos três municípios. Nesse contexto, foi concebido
ainda com ajuda da Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP, o AVINA
12
GROUP e a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente – SECTMA,
um sistema integrado de disposição final para resíduos sólidos urbanos, no
qual os municípios de Sirinhaém e Tamandaré disporiam de unidades de
transbordo equipadas com sistemas de triagem e compostagem. Só os
resíduos que tivessem esgotado sua capacidade última de reaproveitamento,
seriam transportados das duas cidades para o aterro sanitário localizado em
Rio Formoso. O complexo do aterro em Rio Formoso disporia igualmente de
galpão de triagem, pátio de compostagem além de galpão de beneficiamento
de plásticos. O sistema foi idealizado para se tornar auto-sustentável, onde as
receitas provindas da comercialização do composto orgânico e dos materiais
recicláveis cobririam os custos de manutenção e operação, e gerariam renda
para os operários das unidades (PROMATA, 2005).
Para subsidiar as decisões necessárias para implantação deste sistema
integrado de gestão de resíduos sólidos urbanos, o PROMATA, através de
consultoria especializada elaborou um estudo de viabilidade técnica,
econômica e ambiental, que ao final desta iniciativa deveria formular uma
proposta para o modelo de gestão compartilhada entre os três municípios e
demais agentes envolvidos na questão, fornecendo uma visão objetiva das
possibilidades reais de sucesso do sistema, convertendo-se em uma
importante ferramenta de gestão e planejamento futuro. A Tabela 2 a seguir,
mostra os marcos históricos das ações de constituição do Consórcio Portal da
Mata Sul.
13
Tabela 1 – Marcos histórico das ações de constituição do consórcio Portal Mata
Sul.
ANO MARCOS HISTÓRICO
Emissão de posse de 705 ha do Engenho Serra D’água por parte do
INCRA, abrangendo a área onde seria instalado o projeto de Aterro
Sanitário de Rio Formoso.
1998
Uma área dos municípios de Tamandaré, Sirinhaém e Rio Formoso é
decretada área de Proteção Ambiental – APA Guadalupe, através do
Decreto Estadual nº. 19.635/97, abrangendo o local onde seria instalado o
projeto de Aterro Sanitário de Rio Formoso
Realizado o Fórum internacional para defesa do meio ambiente, no qual é
proposto um convênio de cooperação técnica intermunicipal para o
gerenciamento de resíduos sólidos, entre os municípios de Barreiros,
Tamandaré, Sirinhaém, Rio Formoso e São José de Coroa Grande.
1999
A UNICAP desenvolvia com recurso da AVINA GROUP o programa
“Desenvolvimento Sustentável” para Rio Formoso, com iniciativa na área
de Resíduos Sólidos.
2000
Emissão da Licença Previa do Aterro Sanitário de Rio Formoso pela
CPRH.
Assinado termo de cooperação técnica entre as três prefeituras
Emissão de parecer favorável do INCRA para instalação do aterro
sanitário em terras do assentamento
2001
Elaboração pela consultoria SERQUIP dos Planos de Gerenciamento
Integrado de Resíduos Sólidos de Tamandaré e Sirinhaém, apontando a
construção de usinas de triagem e compostagem nos dois municípios e
destinação final no aterro de Rio Formoso.
2002
Emissão da Licença de Instalação do Aterro Sanitário de Rio Formoso pela
CPRH;
Começo dos trabalhos de construção do aterro sanitário de Rio Formoso
com recursos da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente –
SECTMA.
2004
Os municípios aprovam leis específicas, autorizando-os a participar do
Consórcio Intermunicipal.
14
2005
Março de 2005 o PROMATA financia os estudos de viabilidade técnica,
econômica e ambiental para o modelo de gestão compartilhada para o
consórcio.
2006
Assinatura pelos Prefeitos do Estatuto Social do Consórcio
Fonte: adaptado de PROMATA, 2005.
A proposição para construção do Modelo de Gestão Compartilhada para
o Consórcio Intermunicipal, foi elaborada por uma equipe formada por
consultores na área de resíduos sólidos, consultores na área econômica,
engenheiros civis com experiência na área ambiental, dois coordenadores e
assessores técnicos (PROMATA, 2005).
A Metodologia utilizada pela equipe para elaboração do modelo gestão
compartilhada considerou as seguintes orientações:
1. Definição com a coordenação de projetos do PROMATA das
diretrizes a serem seguidas na elaboração do trabalho;
2. Definição de objetivos gerais e específicos do trabalho, por parte
da equipe elaboradora, com base nos termos de referências
fornecido pela coordenação de projetos do PROMATA e na
análise profunda do mesmo.
O objetivo principal foi elaborar um modelo de gestão integrada
específico para operacionalizar o consórcio intermunicipal de tratamento e
destinação final dos resíduos sólidos dos municípios de Tamandaré, Sirinhaém
e Rio Formoso. Já os objetivos específicos foram os seguintes:
1) Propor um modelo operacional compreendendo formas de operação e
controle, fluxos internos e externos e sistema de monitoramento;
2) Propor modelo econômico e financeiro que incluísse despesas e
receitas específicas, comercialização de produtos (reciclado, adubo
orgânico, venda de serviços);
15
3) Propor um modelo organizacional que contemplasse a forma de
administração das unidades de tratamento e do aterro sanitário,
(incluindo a constituição de conselhos administrativos e fiscais), a forma
de concessão, permissão ou contratação dos serviços, a estrutura de
recursos humanos necessários e sua qualificação;
4) Propor legislação específica para regulamentação do consórcio,
considerando para isso as leis, normas, regulamentos e demais
diplomas legais existentes;
5) Propor mecanismos de participação comunitária através da realização
de seminário compreendendo os elementos que garantam a
participação e contribuição de segmentos das comunidades locais, tais
como entidades comunitárias, organizações que representem
empresários locais, entidades não governamentais, empresas e órgãos
públicos locais e estaduais;
6) Realizar análise da viabilidade técnica e econômica para esta gestão
compartilhada.
A versão desta proposta para o modelo de gestão foi apresentada e
discutida com as principais representações dos grupos interessados no
processo, até obter um produto melhorado. A Foto 1 mostra um dos várias
seminários realizados pela coordenação do PROMATA para apresentar e
discutir a versão preliminar do modelo de gestão. Esta proposta foi
apresentada e discutida intensamente com todos, e na elaboração da versão
final foram incorporados os aspectos discutidos (PROMATA, 2005).
16
FOTO 1 – Apresentação pelo PROMATA aos diversos atores, do modelo de gestão para o
consórcio.
FONTE: PROMATA, 2005.
17
FOTO 2 – Reunião envolvendo coordenadores do PROMATA e autoridades municipais para
discutir questões específicas quanto ao estatuto social e aspectos legais do consórcio. No
detalhe os Prefeitos dos municípios de Sirinhaém e Tamandaré.
FONTE: PROMATA, 2005.
A Foto 2 mostra uma das várias reuniões realizados pela coordenação
do PROMATA com representantes do poder municipal, para discutir questões
mais específicas quanto ao Estatuto Social e aspectos legais para constituição
do consórcio.
Em 01 de janeiro de 2006, foi elaborado e assinado pelos Prefeitos dos
municípios consorte, o Estatuto Social do Consórcio Intermunicipal de
Desenvolvimento Portal da Mata Sul. O Estatuto Social é um documento que
dispõe sobre as questões legais referentes à constituição do consórcio,
tomando como base o disposto pela Constituição Federal de 05 de outubro de
1988, pelo Código Civil Brasileiro – Lei nº. 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
pela Lei dos Consórcios Públicos – Lei nº. 11.107, de 06 de abril de 2005 e
demais dispositivos legais aplicáveis à espécie, a exemplo das leis que
autorizam os municípios consorte a participarem do consórcio - Lei nº. 1.107,
18
de 07 de outubro de 2005 – Sirinhaém, - Lei nº.1.369, de 16 de novembro de
2005 – Rio Formoso, Lei nº. 221, de 10 de novembro de 2005 – Tamandaré.
A Tabela 3 mostra alguns dos marcos legais do Estatuto Social do
consórcio, com destaque para os artigos que dispõem sobre as
responsabilidades das Prefeituras consortes no gerenciamento do consórcio.
Tabela 2 – Marcos legal do Estatuto Social do consórcio, com destaque para os
capítulos e artigos que dispõem sobre responsabilidades das Prefeituras.
ESTATUTO SOCIAL
CAPÍTULO 4 – DAS ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADES DOS CONSORCIADOS, Art. 10
- O não cumprimento, pelas prefeituras consorciadas, das atribuições e responsabilidades
estabelecidas, implicará na aplicação de penalidades a serem propostas pelo Presidente e
aprovadas pelo Conselho de Prefeitos.
CAPITULO 5 – DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, Art. 13, Inc. IV – Secretaria Executiva
(Gerente do Consórcio Intermunicipal Portal da Mata Sul / Responsável Técnico pela execução
do consórcio): órgão operacional, composto pelo Secretário Executivo e pelo pessoal técnico e
administrativo responsável pela operacionalização dos serviços do consórcio.
CAPÍTULO 6 – DA RETIRADA E DA EXECUÇÃO DO CONSORCIADO, Art. 21, ... Será
excluído do Consórcio, ouvido o Conselho de Prefeitos, o consorciado que tenha deixado de
incluir no Orçamento da Despesa a Dotação devida ao Consórcio ou, se incluída, deixado de
efetuar o repasse dos recurso ou ainda deixar de cumprir com os encargos estabelecidos neste
Estatuto, sem prejuízo da responsabilização por perdas e danos, através de ação apropriada.
FONTE: PROMATA, 2005.
3.2 Resíduo Sólido urbano
19
O conceito de resíduo sólido vem constantemente mudando ao longo
dos anos. O que era instituído como resíduo há 20 anos atrás, hoje não é mais.
E o que é resíduo hoje provavelmente, não será no futuro. A definição das
técnicas de manejo, acondicionamento, transporte, tratamento e disposição
final destes resíduos pressupõem o conhecimento das características básicas
de cada resíduo gerado por uma comunidade.
Salvato (1982) define resíduo sólido como qualquer rejeito lixo, lodos de
estação de tratamento de esgotos, de tratamento de água, ou equipamentos de
controle da poluição, e outros materiais descartados (incluindo sólidos, semi-
sólidos, líquidos, gases resultantes de atividades industriais, comerciais,
agrícolas e da comunidade), mas não inclui sólido ou materiais dissolvidos no
esgoto doméstico ou sólido dissolvidos em água de escorrimento pela irrigação
ou descargas industriais.
Schalch (1995) afirma que os resíduos sólidos podem ser classificados
em: residuais (lixo domiciliar); comerciais (estabelecimentos comerciais);
industriais (diferentes áreas e de constituição variada); residuais de saúde (as
mais diferentes áreas de que se ocupam esse serviço como hospitais e
refeitórios); especiais produzidos periodicamente (naturais e entulhos);
varrições (proveniente da varrição regular das ruas). A Figura 3 permite
visualizar esta classificação:
Figura 3 – Classificação dos resíduos sólidos urbanos
20
FONTE: Schalch, 1996
Em relação à classificação dos resíduos sólidos, a partir da fonte de
geração e, segundo o grau de biodegrabilidade têm-se: facilmente degradáveis
(putrescíveis: restos de alimentos, cascas de hortifrutigranjeiros); modeladores
degradáveis (papel, papelão e outros celulósicos); dificilmente degradáveis
(trapo de couro, borracha e madeira); e, não degradáveis (vidro, metal, pedras,
e outros) (SCHALCH, 1996).
Além daquelas classificações, Schalch (1996), propõe uma outra
classificação considerando a origem dos resíduos sólidos: domiciliares (inclui
Resíduos Sólidos
industrial Urbano Agrícola Radioativo
Domiciliar Serviços Varrição Regular Serviço de Saúde
Entulho
Feira Livre
Poda e Capinação
Comercial
Limpeza de bocas de
lobo, parques, etc
21
revistas, jornais, embalagens em geral, restos de alimentos e outros);
comerciais (inclui plásticos, embalagens diversas de diferentes componentes,
material higiênico entre outros); públicos (provenientes das varrições); serviço
de saúde (resíduos sépticos e assépticos nas suas mais diversas formas); área
de transportes (metais, borrachas, vidros); agrícolas (embalagens de
defensivos agrícolas, ração, adubos, restos de colheita, esterco de animais,
embalagens de agro-químicos); e, entulhos (construção civil, restos de obras
de demolições, solos de escavações entre outros).
Os parâmetros utilizados para os resíduos sólidos variam de acordo com
a cidade ou bairro, evoluindo também no tempo, de modo que quando a
comunidade conhece o lixo que produz, torna-se possível melhorar as soluções
de gestão e tratamentos dos mesmos (PENIDO, 1997). Ainda segundo Penido
(1997) os dados obtidos na caracterização dos resíduos sólidos de uma cidade
poderão servir de base para comunidades que não tenham realizado este
serviço, mas é necessário ter em mente que a variabilidade na composição do
lixo é grande. Freqüentemente, resíduos sólidos e lixo são termos usados de
forma comum pela população no sentido de denominar resíduos produzidos
nas comunidades. Já Calderoni (1998) observa, entretanto, que os termos
resíduos sólidos e lixo tornam-se sinônimos em alguns casos e, em outros são
tratados como matéria prima, dependendo dos condicionamentos jurídicos
ambientais, sociais e tecnológicos.
A Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT (ABNT NBR
10004:2004) define como resíduos nos estados sólidos e semi-sólidos os que
resultam da atividade da comunidade de origem industrial, doméstica,
hospitalar, comercial, agrícola, de serviços de varrição. Considera, também,
como resíduo sólido os lodos provenientes de sistemas de tratamento de água,
aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle da poluição bem
como, determinados líquidos cujas particularidades tornam inviável seu
lançamento em redes públicas de esgoto ou corpos receptores, ou exijam para
isso soluções técnicas e economicamente inviáveis em face à melhor
tecnologia disponível.
22
Tanto a ABNT (ABNT NBR 10004:2004) como Salvato (1982) definem
resíduos incluindo lixo e resíduos sólidos num conceito bastante generalizado e
contemplam, ainda, materiais semi-sólidos, líquidos e gases que provém do
tratamento de água de esgoto. Já a perspectiva de Calderoni (1998), chama
atenção para outro sinônimo compreendido de forma geral, onde lixo ou
resíduo são freqüentemente confundidos ou, recebem termo equivalente a
refugo, rejeito ou dejeto. Esses elementos passam por processos de descarte,
postos para fora de casa cumprindo ritos de passagem, conforme enfatiza
Calderoni (1998) que salienta ainda que os resíduos recebam valor comercial e
lixo não possui algum valor. Esta noção pejorativa do conceito lixo ocorre à
medida que é compreendido como resultado das atividades realizadas por
todos os seres vivos – naturais, humanos e animais – que integram as cadeias
alimentares de um ecossistema.
Dos conceitos sobre resíduo sólido descritos compreende-se que
resíduo sólido abrange todo material ou objeto com certo grau de rigidez que
tem forma própria e é resultante de qualquer atividade. Mesmo com estas
múltiplas definições apresentadas para denominar e identificar tipos de
resíduos e lixos, para ampliar este conceito, deve-se considerar o âmbito, as
formas de manejo, a modalidade do tratamento adotado e sua historicidade
(FIORENTIN, 2002).
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE
(IBGE, 2000), a maior parte da população brasileira, cerca de 81,25% , está
instalada nas áreas urbanas. Os 18,75% restantes correspondem aos que
habitam a zona rural. A população urbana teve um aumento significado após o
ano de 1960, devido ao intenso processo de industrialização, ocorrido apos
este período. A concentração de pessoas nas cidades acarretou uma série de
problemas de ordem social e ambiental. Um desses problemas diz respeito aos
resíduos sólidos urbanos (OLIVEIRA, 2004).
Além do crescimento urbano e industrial, outros fatores recentes
também favoreceram a ampliação da problemática dos resíduos sólidos. Um
deles, de caráter econômico, foi o Plano Real em 1994. Logo após a sua
23
implantação, constatou-se um aumento quantitativo significativo de lixo, gerado
nas grandes cidades (MATEOS, 1998). O fácil acesso aos produtos importados
de diversas procedências e marcas, baratos, poucos duráveis, quando não
descartáveis favoreceu esse problema. Alem disso, os produtos postos no
mercado, apresentavam novas características, como por exemplo, a pouca
durabilidade, além da grande estabilidade ante a degradação, neste caso os
telefones celulares e suas baterias. Outro fato, que colaborou no aumento da
produção de resíduos sólidos, foi à ampliação do poder aquisitivo de
significativos setores da população e facilitação de abertura de crediários no
comércio, promovendo uma mudança nos hábitos de consumo dos brasileiros.
Para reforçar o argumento que o Plano Real propiciou um aumento
significativo na produção do lixo domiciliar por habitante no Brasil, Mateus
(1998), mostra que o paulistano, em 1991, gerava em média 820 gramas de
resíduos diariamente. Até 1994, houve pequena variação, 810 gramas/dia por
indivíduo. Após esse período, com a implantação do Plano Real, mudou o
panorama. Em 1995, o paulistano gerou em média 910 gramas/dia de resíduos
e, até o ano de 1997, houve um crescimento contínuo, culminando com o total
de 1,05 kg/dia de resíduos por pessoa.
Na cidade de Santos, por exemplo, outros autores afirmam que
[PRODESAN apud a Tribuna (2004, p. A4)], “[...] desde 1994 houve um
aumento de cerca de 40% no volume de lixo produzido [...], devido ao
incremento do consumo registrado a partir do Plano Real”. Em Minas Gerais
também ocorreu uma ampliação na produção de lixo, principalmente nas vilas e
favelas de Belo Horizonte, onde o crescimento foi da ordem de 20% (PLANO
REAL, 1997).
O consumo irracional de bens contribui para ampliar os problemas
gerados pelo lixo. Muitas vezes, esse consumo é motivado por modismo,
reforçado pela propagando e imposto pela mídia (BAUDRILLARD, 1991). Se
possuir uma linha telefônica fixa, satisfaz as necessidades básicas, porque um
celular? Só porque um artista famoso está portando um novo modelo de
celular, pessoa terá que possuir igual? Se tiver um sofá em bom estado,
24
preenche as necessidades de uso, porque comprar um novo? O velho
certamente irá parar num terreno baldio ou num rio.
Ultimamente, há certa conscientização da população pela procura de
produtos acondicionado em embalagens, que apresentam símbolos de
reciclagem. Isso se deve ao fato de muitas pessoas acreditarem,
erroneamente, que, comportando-se dessa forma, estariam “protegendo” a
natureza (OLIVEIRA, 2004). Todavia, após o uso do conteúdo, colocam a
embalagem em lixeira, sem se preocuparem com o processo de reciclagem
posterior. Infelizmente, os indivíduos têm comportamentos errados. Por sua
vez, nem são todas as cidades que se empenham em dar solução a esse
problema.
Não havendo o serviço de coleta seletiva, esses materiais inorgânicos
acabam parando em depósitos de lixo – os lixões. O fato de um produto ser
descartável, não significa que ele deva ser jogado fora. Essas embalagens
levarão centenas ou milhares de ano para se decomporem. Além disso, a
presença desses materiais nos aterros sanitária contribuirá sobremaneira para
redução da vida útil do local. O ponto básico é a exigência de projetos de coleta
seletiva e de reciclagem de materiais inorgânicos em todos os municípios dos
Estados.
Além disso, um outro ponto que merece ser destacado é o desperdício,
presenciado em locais públicos como supermercados, centrais de
abastecimentos e feiras-livres. O uso indiscriminado de embalagens para
acondicionar os produtos comprados é preocupante. Normalmente, esse
material é descartável e acaba sendo despejado aleatoriamente em qualquer
lugar, colaborando, também, para o desequilíbrio ambiental.
Para compreender melhor a problemática dos resíduos, torna-se
necessário conhecer melhor sua composição. No Brasil, a composição média
do lixo doméstico é normalmente de 3% de vidro, 3% de plástico, 4% de metal,
25% de papel e 65% de matéria orgânica (restos de alimentos) (JARDIM et al.,
1995), evidentemente que esses valores mudam significativamente de região
25
para região e conforme a estação e festividades do ano. Se comparar a
composição do lixo domiciliar urbano do Brasil com a dos E.U. A, observar-se-á
que o brasileiro desperdiça grande quantidade de alimentos. Nos E.U. A, a taxa
de matéria orgânica no lixo varia de 8% a 12%. Enquanto eles apenas jogam
as embalagens dos alimentos, os brasileiros também jogam alimentos,
conforme afirma Zuben (1998).
As estatísticas comprovam que o Brasil desperdiça muito alimento. No
ano de 2001, a estimativa de tal perda nos supermercados girava em torno de
2,52% do faturamento do setor, cerca de R$ 1,74 bilhão (FERNANDES e
ROLLI, 2001).
Já o Ministério da Agricultura “[...] estima que cerca de 14 bilhões de
toneladas de alimentos são perdidos anualmente” (EMBALAGENS ..., 1998),
devido aos seguintes fatores: colheita com baixo índice de aproveitamento,
acondicionamento em armazéns deficientes, falta de silos, acondicionamento
em embalagens inadequadas. O uso de caixa de madeiras, por exemplo, para
acondicionar produtos “in natura” é inadequado, além de ser ultrapassado. É
necessário fazer uso de embalagens que mantenham a qualidade do produto
por um período maior de tempo, além de optar por aquelas que não
representam um problema ambiental como é o desmatamento ilegal para
produzir madeira. Portanto, deveria haver “embalagens ecológicas”, como em
outros países.
Outra fonte de desperdício de alimentos são as centrais de
abastecimentos de diversos municípios. Na CEAGESP (Companhia de
Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo) foram comercializadas
2.136.672 toneladas de alimentos em 1994, 2.195.881 em 1995 e 2.057.011
em 1996. Considerando-se que 10% dos produtos comercializados são
descartados sobre forma de lixo, só no ano de 1995 desperdiçou-se 219.588
toneladas de alimentos, muitos dos quais totalmente ou parcialmente
aproveitáveis. Outro dado indica que na CEASA (Centrais de Abastecimento
S.A) do município de Ribeirão Preto, no ano de 1991, obteve-se a marca de
18.341 toneladas de “lixo” (BENINCASA e LUCAS JUNIOR, 2000, p.27).
26
Além das centrais de abastecimento, destaca-se a perda de alimentos
em menor proporção, mas com igual grau de preocupação, diariamente nas
feiras livres. Somente em São Paulo, capital, chega-se ao montante de 1.032
toneladas de lixo orgânico. Dessa quantia, 80% dos produtos poderiam ser
reaproveitados e utilizados para aplacar a fome de centenas de excluídos
(TOFOLI, 2001).
Por fim, destaca-se o papel das donas de casa, que, de forma
involuntária muitas vezes, pode colaborar para ampliação do desperdício de
alimentos. São elas responsáveis pelo descarte de 20% de certos alimentos
(EMBALAGENS ..., 1998). O motivo, muitas vezes, deve-se ao fato que a dona
de casa “[...] escolhe o produto errado. Ou ele não está fresco ou não é de boa
qualidade”. Outros problemas são as sobras, pois, “às vezes, o que resta de
um jantar é jogado. Não há o hábito de se reaproveitar alimentos” (RAIMUNDO
apud TÓFOLI, 2001, p.15-A). Um ponto a se destacar na questão de
desperdício de alimentos é que, muitas vezes, quem joga alimentos são
pessoas de baixa renda, pois as mesmas não optam por comprar alimentos
industrializados, por isso ocorre uma perda maior de alimentos “in natura” já
que não são servidos por embalagens adequadas, que os mantenha em
condição de consumo por um maior tempo.
Como forma de exemplo sobre o desperdício, citou-se a questão dos
alimentos, porém em todos os demais ambientes do cotidiano acontece algo
parecido. Desta forma, desperdiçam-se roupas, mobílias, remédios, produtos
utilizados na construção civil, matéria-prima nos processos industriais, entre
outros.
O Brasil é cenário de uma degradação ambiental antiga e contínua.
Portanto, é dever do Estado e da população promover o consumo sustentável –
ato de adquirir, utilizar e descartar produtos e serviços com respeito ao meio
ambiente e à dignidade humana – para sobrevivência do Planeta. Projetos e
ações conjuntas entre diversos atores que vivem à promoção de formas de
evitar o desperdício dos recursos naturais, incentivando sua reutilização e a
27
reciclagem além da promoção à educação para o descarte seletivo do lixo são
essenciais, vitais à humanidade.
O terceiro milênio representa um momento especial de reflexão para a
humanidade. O trabalho conjunto possibilitará o equilíbrio entre a melhoria de
vida humana e a proteção ao meio ambiente.
3.3 Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
O Brasil apresentava, até o ano de 2000, o perfil populacional por
município mostrado na Tabela 4 (IBGE, 2002 b):
Tabela 3 – Número de Municípios, segundo portes populacionais – Brasil 2000.
PORTES
NÚMERO DE MUNICÍPIOS, SEGUNDO PORTES
POPULACIONAIS – BRASIL 2000.
Portes
Populacionais
Nº de Municípios Municípios (%)
Total 5.561 100,00
Até 5.000
habitantes
1.382 24,85
De 5.001 a
10.000 mil
habitantes
1.308 23,52
De 10.001 a
20.000 mil
habitantes
1.384 24,89
De 20.001 a
50.000 mil
habitantes
963 17,32
De 50.001 a
100.000 mil
299 5,38
28
habitantes
De 100.001 a
500.000 mil
habitantes
194 3,49
Mais de
500.001
habitantes
31 0,55
FONTE: IBGE (2002 b) Foram considerados os municípios emancipados durante a pesquisa.
Ressalta-se, na TABELA 4, que até o ano de 2002 90,57% dos
municípios eram de pequeno porte, quer dizer, com população inferior ou igual
a 50 mil habitantes. Sabe-se que esses municípios de pequeno porte,
geralmente possuem uma receita muito reduzida, devido aos critérios utilizados
no repasse das receitas pelo Governo Federal. No entanto, os municípios de
médio e grande porte também enfrentam dificuldades, pois os recursos
repassados pelo governo muitas vezes não são suficientes (LIMA, 2001). Neste
contexto, existem muitos municípios brasileiros que não possuem recursos
financeiros suficientes para saldar suas dívidas e/ou deixam de investir em
determinados setores para não se endividarem. Segundo Nascimento e Debus
(2004), a razão básica para isso é que a Lei de Responsabilidade Fiscal
estabelece normas e limites para os municípios administrarem suas finanças,
ao prestarem contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade. A
lei em causa estabelece, portanto, que as comunas não podem contrair dívidas
que não estejam incluídas no orçamento municipal e, que não sejam possíveis
de saldar. Se algum governo ultrapassar os limites do endividamento, depois
de vencido o prazo de retorno ao limite máximo e enquanto persistir o excesso,
o município não receberá recursos provenientes de transferências voluntárias
realizadas pela União ou pelo Estado. Os governantes, também estão sujeitos
a responderem por crime de responsabilidade fiscal, podendo ser punidos com
a cassação de mandatos, multa sobre vencimentos anuais, a perda do direito
de exercer a função pública e detenção, que pode variar entre seis meses e
quatro anos.
29
Um dos setores prejudicados com essa situação ilustrada são os
serviços de coleta e disposição final de resíduos sólidos urbanos, que na
maioria dos municípios são deixados em segundo plano (OLIVEIRA, 2004).
Como era de costume, desde o surgimento das primeiras cidades (Idade
Antiga) e, ainda hoje, grande parte dos municípios continua depositando seus
resíduos de forma indiscriminada longe da cidade, assim “resolvendo” o
problema. Mas o que se observa são rios sendo poluídos; lençóis freáticos
sendo contaminados pelo chorume; pessoas perdendo a dignidade nos lixões;
a fauna e a flora local sendo degradadas pelo lixo; além, da queda da
qualidade de vida, pois com o crescimento urbano desordenado, pessoas de
baixa renda estão construindo suas moradias na periferia das cidades, muitas
vezes, próximas aos locais de disposição final do lixo.
Ainda segundo Oliveira (2004), atualmente o país apresenta algumas
iniciativas desenvolvidas por municípios que estão tentando mudar esse
panorama descrito anteriormente, através de consórcios intermunicipais para
tratamento e disposição final de resíduos sólidos urbanos, todavia os primeiros
consórcios constituídos foram para atender outros interesses.
3.4 Educação Ambiental no processo de gestão de resíduos sólidos
urbanos
A educação ambiental, no bojo da implementação da Política de
Resíduos Sólidos do Estado de Pernambuco-BR, aprovada por Lei nº 12.008
em 1 de junho de 2001, vem fortalecendo a gestão ambiental nos município de
acordo com os princípios da Política Nacional de Educação Ambiental, da
Agenda 21 Estadual e do Programa de Educação Ambiental do Estado de
Pernambuco - PEA/PE (SECTMA, 2006).
Como exemplo dessas ações, pode-se citar os projetos e ações de
educação ambiental na região da Bacia do Rio Ipojuca, que na área de
resíduos sólidos tomaram como base o Plano de Gerenciamento Integrado de
Resíduos Sólidos (PGIRS) elaborado para os municípios de Alagoinha,
30
Arcoverde, Belo Jardim, Caruaru e Pesqueira. Estas ações integram o Projeto
de Proteção e Conservação Ambiental da Bacia do Rio Ipojuca no Agreste
Central do Estado de Pernambuco, componente do Programa Nacional do
Meio Ambiente II (PNMA II), objeto do convênio celebrado entre o Ministério do
Meio Ambiente e a SECTMA (SECTMA, 2006). As ações de educação
ambiental na bacia do Rio Ipojuca contaram com a participação de 120
munícipes. Os PGIRS têm como finalidade subsidiar as prefeituras na solução
dos problemas na área de saneamento ambiental e da saúde pública, como
também, no fortalecimento institucional, propondo modelos gerenciais
compatíveis com a realidade municipal. Neste sentido, o projeto tem a função
de fortalecer e viabilizar a implementação das iniciativas da prefeitura no que
diz respeito à limpeza urbana e ao programa de coleta seletiva.
As ações de educação ambiental nos municípios aonde a Política de
Resíduos Sólidos vem sendo implementada, têm contribuído para (SECTMA,
2006):
• Promover ações efetivas junto aos diversos setores da sociedade para a
redução dos riscos socioambientais e a preservação dos recursos
naturais da região, com ênfase no saneamento básico e controle da
poluição hídrica e vetores de doenças;
• Estimular os municípios a elaborar um Sub-Programa de Educação
Ambiental como parte do PEA/PE, envolvendo todos os segmentos
sociais dos municípios envolvidos;
• Sensibilizar e estimular a participação da população nas discussões
relativas aos problemas ambientais gerados por resíduos sólidos,
poluição hídrica, desmatamento e agrotóxicos, além de outros
relacionados com a qualidade de vida;
• Identificar alternativas possíveis para promover a minimização dos
problemas socioambientais na área de abrangência do Projeto.
31
3.5 Consórcios Intermunicipais para Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos Urbanos
“Consórcio, do latim consortiu, implica a idéia de associação, ligação,
união e, e no âmbito das relações intermunicipais, nada mais apropriado
do que a formação de entidades visando ao estudo, acompanhamento e
diagnóstico das soluções que, via de regra, envolve municípios limítrofes
e com problemas que se identificam numa ordem cada vez mais
crescente em função de forte demanda de administrados (TORRES, 2001,
p. 17).”
Oliveira (1997:115) define que: Consórcio intermunicipal (CI) é uma
proposta alternativa de solução do problema dos resíduos sólidos urbanos na
microrregião, com adequado tratamento e/ou aproveitamento e disposição final.
Esta estratégia, segundo a autora, exige a criação de mecanismos e estímulos
para que se adotem tecnologias e educação ambiental, de forma a minimizar
os resíduos sólidos urbanos. Oliveira, ainda utiliza uma outra definição para
(CI), quando afirmar que é a entidade formada através da união de vários entes
de mesma natureza, que disponibilizam recursos humanos e materiais que
possuem para atingir objetivos comuns, pois, individualmente não teriam
recursos nas condições suficientes para atingi-los (OLIVEIRA (2004).
Leite (2001) afirma que os CI são instrumentos que tem viabilizado o
planejamento local e regional, auxiliando na organização de planos, avaliações
e controles; na superação de problemas locais; possibilitando ganhos de escala
de produção; na racionalização no uso de recursos financeiros, humanos e
tecnológicos; na modernização administrativa, por meio da padronização de
suprimentos e procedimentos administrativos; o aumento da capacidade de
cooperação técnica; e na implementação e regulação de políticas públicas
regionalizadas. Têm sido utilizados por muitas administrações como meio de
capitalizar recursos já que muitos governos estaduais e ministérios, ao longo
dos anos, vêm estimulando a formação de consórcios, bem como priorizando o
atendimento às demandas regionais.
32
Lima (2003) afirma que os CI podem ser vistos como instrumentos de
cooperação entre governos municipais localizados em uma determinada
microrregião ou região. Mas há também outras formas de parcerias
intermunicipais, que também têm auxiliado os municípios na solução de
problemas comuns que transcendem a esfera de um único município. Os
consórcios, na forma de associação ou de pactos, entretanto, instrumentalizam
a união entre municípios e têm o intuito de resolver problemas e implementar
ações de interesse comum, por meio da articulação e racionalização dos
recursos de cada esfera de poder.
Os CI são uma formas de organizar a regionalização a partir dos
municípios, considerando as características e dificuldades locais, para discutir
ações regionais sem que os municípios percam a sua autonomia. É uma
parceria baseada numa relação de igualdade jurídica, na qual todos os
municípios participantes têm a mesma importância. Os consórcios os
possibilitam também a territorialização dos problemas. (CRUZ, 2001 apud
LIMA, 2003).
Esse instrumento não se configura como esfera descentralizada do
Estado. Caracteriza-se como um arranjo institucional que pode possibilitar a
descentralização das políticas estaduais e nacionais, e enseja a parceria entre
os setores público e privado.
Os CI são como acordos firmados entre entidades estatais, autarquias,
fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de
objetivos de interesse comum dos partícipes, mediante a utilização de recursos
materiais e humanos que cada um dispõe. (MEIRELLES, 1992 apud LIMA,
2003)
Segundo JUNQUEIRA (1990), os CI entre pessoas públicas só podem
ser implementados entre aquelas pertencentes à mesma natureza jurídica, ou
mesma esfera de governo, isto é município com município, Estado com Estado,
autarquia com autarquia, União com União. Apesar de a legislação prever
essas diversas possibilidades de consorciamento, os mais comuns são
33
firmados entre municípios, também chamados de consórcios intermunicipais ou
consórcios administrativos.
Ressalta-se que os parceiros devem ter interesses comuns e finalidades
de atuação coincidente. Os consórcios são, portanto, um compromisso de
mútua cooperação entre consorciados. Essa cooperação pode ter escopo à
realização de obras, serviços e atividades temporárias ou permanentes, que,
embora localizadas em um município ou Estado, seja de interesse de outros ou
de toda uma região. Procuram, assim, reunir recursos financeiros, humanos e
técnicos não disponíveis em um só município ou Estado (JUNQUEIRA, 1990).
CI são vistos pela maioria dos gestores públicos, como instrumentos de
cooperação entre governos municipais localizados em uma determinada
microrregião ou região. Mas, também, há outras formas de parcerias
intermunicipais, como associações, as agências, os fóruns, as empresas, as
autarquias, as redes e as câmaras intermunicipais, que também têm auxiliado
os municípios na solução de problemas comuns que transcendem a esfera de
um único município. No entanto, os consórcios, na forma de associações ou de
pactos, instrumentalizam a união entre municípios e têm o intuito de resolver
problemas e implementar ações de interesse comum, por meio da articulação e
racionalização dos recursos de cada esfera de poder (FIORENTIN, 2002).
Especificamente, quando o CI é constituído com o objetivo de realizar o
compartilhamento da gestão para resíduos sólidos urbanos entre dois ou mais
municípios, se denomina Consórcios de Desenvolvimento Intermunicipal (CDI),
também chamado de Consórcio Administrativo Intermunicipal (CAI). Segundo
Lima (2001), os CDI apresentam-se como objetivo principal de dispor
compartilhadamente os resíduos sólidos urbanos de dois ou mais municípios,
representando um acordo celebrado entre municípios pelo qual, reunidos os
recursos administrativos, técnicos, econômico-financeiros dos entes
consorciados, são potencializados esforços para a implementação de unidades
centralizadas para a disposição final de resíduos de utilidade e de interesse
intermunicipal para toda uma região.
34
Ainda segundo Lima (2001), como os consórcios não são pessoas
jurídicas, há que se instituírem entidades dotadas de personalidade jurídica
próprias, responsáveis pela gestão dos assuntos pertinentes ao ajuste ou cada
município, ao integrar o consórcio, deve transferir a competência para que o
mesmo delegue ou outorgue a prestação dos serviços em nome de seus
integrantes. Assim instituído, o CDI pode, portanto, prestar os serviços de
disposição final compartilhada dos resíduos sólidos urbanos de forma direta,
cabendo a cada município componente do acordo, por meios próprios,
pessoalmente ou por seus órgãos ou prepostos, executar uma parcela
específica do todo dos serviços previamente acordado entre as partes,
respondendo cada um por suas obrigações. Pode, ainda, o CDI dispor
compartilhadamente os resíduos sólidos urbanos de forma indireta, desde que
previsto no ajuste autorizado por lei, por meio de outorga a autarquias e
empresas estatais, ou por meio de delegação por contrato de concessão ou por
contrato de terceirização.
3.6 Marcos legal sobre gestão de resíduos sólidos urbanos
Nos anos 1990, com início do processo de descentralização
administrativa, disseminado no Brasil, surgiram algumas inovações no campo
da organização dos serviços públicos, trazendo a possibilidade da criação de
formas diferenciadas de intervenção nos municípios. Dentro desta visão surgiu
a idéia de se formar Consórcios Intermunicipais, com o objetivo de diminuir os
custos e potencializar os parcos recursos disponíveis (LIMA, 2003). À medida
que o processo de descentralização foi evoluindo, essas experiências de
formação de consórcios foram se multiplicando em várias regiões do Brasil.
Trajano (2005) cita que a gestão pública carece de instrumentos que
assegurem eficiência e efetividade à ação do Estado na consecução dos
serviços públicos e no atendimento das necessidades da administração pública
em condições que além de propiciar o atendimento dos objetivos também
assegure os menores custos.
A Federação brasileira está erigida sob os princípios de competências
próprias e concorrentes e de autonomia política, administrativa e financeira dos
35
entes federados. Em alguma medida a gestão pública pode ser compartilhada
pela União, estados, Distrito Federal e municípios na forma de consórcios
públicos e convênios de cooperação, conforme determina o art. 241 da
Constituição Federal respeitada as competências e a autonomia de cada ente
federado, na forma da Lei (OLIVEIRA, 2004). Ainda segundo o autor, o
consorciamento para execução de atividades comuns é, pois, alternativa real e
imprescindível à inter-relação dos entes públicos nos três níveis da Federação.
Entretanto ganha maior relevância em relação aos municípios dado o
incremento das demandas sociais, o aumento das competências municipais
após a Constituição de 1988, a escassez de recursos financeiros e a política
local como indutora de desenvolvimento social.
Tais aspectos impõem ao município a necessidade de modernização da
gestão, incluindo-se as novas formas de organizar a prestação dos serviços, de
relacionamento com os diversos atores sociais, a otimização dos recursos
econômicos e financeiros, propiciando a diminuição das irracionalidades e
desperdícios. Nesta perspectiva, não raro, a melhoria da qualidade da
prestação dos serviços e a viabilização da própria descentralização se mostra
mais factível através da gestão intermunicipal, que concebe o aumento da
escala de produção do serviço e da infra-estrutura existente, tornando-a mais
vantajosa do ponto de vista econômico, bem como otimiza o potencial dos
demais recursos materiais, sociais e humanos inerentes a cada município.
Torres (2001) cita que a experimentação dos municípios brasileiros na
implementação de consórcios é crescente e tem se mostrado instrumento
adequado à execução de políticas públicas, ao mesmo tempo em que redefine
o espaço estratégico de atuação dos entes municipais, que por sua vez
ampliam a capacidade de intervenção na realidade em interface com as
potencialidades do local, para além dos limites geopolíticos municipal,
constituindo-se em redes a sustentar os interesses mútuos. Os esforços,
entretanto, esbarravam, até então, na ausência de previsão legislativa de
regras próprias e de pessoa jurídica que personificasse os consórcios de forma
a assegurar-lhes o exercício dos encargos públicos dos entes estatais. Os
consórcios implementados se limitavam a assumir a forma de associação civil
sem fins lucrativos, com natureza jurídica de direito privado, o que redundava
36
em uma série de dificuldades na implementação de projetos de maior
dimensão, os quais envolvessem planejamento em longo prazo, a necessidade
de contratação de obras e serviços e a gestão de serviços públicos. No mais
das vezes os consórcios se prestaram, tão somente, à articulação dos órgãos
públicos de cada município responsáveis pelo objeto da associação municipal,
para desenvolverem ações conjuntas. Esta forma de organização se mostrava
insuficiente para promover a transferência total ou parcial dos encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos,
como prevê a Constituição.
O Governo Federal priorizou, no âmbito da sua ação cooperativa e
fortalecimento federativo, a regulamentar o artigo 241 da Constituição Federal
para responder a esta lacuna institucional/legal e, em conseqüência, oferecer
maior segurança jurídica e administrativa as parcerias entre os entes
consorciados. Para tanto, em agosto de 2003 iniciou intenso processo de
discussão com o objetivo de elaborar um projeto de lei e leva-lo à aprovação no
Congresso Nacional com vistas à constituição de uma lei que regulamente os
consórcios públicos. O projeto foi discutido no âmbito do Poder Executivo,
notadamente pelos ministérios da Casa Civil, Integração Nacional, Cidades,
Saúde e da Fazenda. Também participaram das discussões: governadores,
prefeitos e gestores de consórcios em operação, além de entidades
representativas do Poder Executivo municipal do País. Foram incorporadas
contribuições dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e de
experiências utilizadas em outros países. No Congresso Nacional, uma
proposta de consenso foi construída a partir da proposição do governo e do
Projeto de Lei nº. 1.071, de 1999, do deputado Rafael Guerra (PSDB-MG), que
já estava no Senado, após já ter sido aprovado na Câmara dos Deputados. O
Projeto foi convertido na Lei nº. 11.107, em 06 de abril de 2005, inaugurando
uma nova fase nas relações interfederativas, representando um grande avanço
institucional na gestão pública brasileira.
No Estado de Pernambuco a Política de Resíduos Sólidos, aprovada por
Lei nº. 12.008, em 01 de junho de 2001, vem sendo implementada por setores
governamentais e não governamentais, servindo de exemplo para vários
Estados do Brasil que, na ausência de uma política nacional de resíduos
37
sólidos, vêm elaborando suas políticas estaduais, garantindo a melhoria da
qualidade de vida da população (SECTMA, 2006).
A Política foi por um lado, consolidada a partir de um processo
participativo que tomou por base o Diagnóstico dos Resíduos Sólidos de todo
Estado coordenado pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente –
SECTMA, com exceção da Região Metropolitana do Recife (RMR), estudada
pela Agência de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco –
CONDEPE/FIDEM e, por outro lado, o Inventário de Resíduos Sólidos
Industriais do Estado de Pernambuco, elaborado pela Agência Estadual de
Meio Ambiente e Recursos Hídricos – CPRH (SECTMA, 2006).
Realizado entre 2001 e 2002, o Diagnóstico apresentou uma situação
crítica no Estado: dos 184 municípios, apenas dois municípios dispunham de
aterros sanitários em operação e nove de aterros controlados. Os demais
municípios depositavam seus resíduos em vazadouros (lixões).
Ainda sobre as ações desenvolvidas no Estado para implementação da
Política de Resíduos Sólidos, foi realizado em junho de 2002, no Recife, o I
Seminário Internacional de Tecnologias para Resíduos Sólidos e Saneamento,
coordenado pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente –
SECTMA, onde estiveram presentes representações de 15 países. No evento
foram discutidas novas tecnologias, serviços e equipamentos do setor, e
contou com a participação e apoio de instituições nacionais e internacionais.
Como estratégia governamental no processo de indução para melhoria
da gestão estadual de resíduos sólidos urbanos, o Estado de Pernambuco
promulgou a Lei Estadual nº. 11.899, de 21 de dezembro de 2000, que instituiu
o ICMS Socioambiental no Estado. Posteriormente alterado pelas leis nº.
12.206, de 20 de maio de 2002, e nº. 12.432, de 29 de setembro de 2003, que
redefiniam os critérios de distribuição de parte dos recursos financeiros do
ICMS que cabe aos municípios. Com o objetivo de estimular a gestão
compartilhada entre Estado e Município, os recursos podem ser utilizados na
implantação de sistemas de tratamento de resíduos urbanos, na conseqüente
38
extinção dos lixões, na gestão de unidades de conservação, nas áreas de
saúde e educação, e, ainda, na receita tributária própria, visando estimular o
aumento da arrecadação municipal (SECTMA, 2006).
Apesar dos claros benefícios sociais que o ICMS Socioambiental trouxe
ao Estado de Pernambuco, sua implementação não foi trivial. Segundo Jatobá
(2003), a despeito de serem fortalecidos dos pontos de vista orçamentário e
institucional, foram poucos os municípios beneficiários que se manifestaram
politicamente a favor dos novos critérios de repartição do ICMS. A voz política
dos municípios menos favorecidos foi, quase sempre, mais alta do que a dos
mais favorecidos, expressando-se não apenas em argumentos e pressões
direcionados ao núcleo do Poder Executivo, mas também ao Poder Legislativo,
responsável pela aprovação das que instituíam o instrumento. Embora o ICMS
Socioambiental tenha sido considerado como relevante para as políticas
públicas, no seu desenho não houve a participação dos possíveis municípios
beneficiários e perdedores (SEFAZ-PE, 2006).
Ainda segundo o autor, esse conflito contribuiu para a demora na
regulamentação do instrumento e para a adoção de períodos de transição que
adiaram a sua plena implementação. O projeto de lei foi discutido no Conselho
Estadual de Meio Ambiente – Consema, antes de ser encaminhado para a
Assembléia legislativa, tendo sido, também, enviado para a Associação
Municipalista de Pernambuco – Amupe, para apreciação. De fato, quando
Pernambuco, publicou em 2001, os coeficientes de repartição da parcela do
ICMS dos municípios para 2002, estabeleceu-se um conflito que redundou em
uma revisão da lei. Os municípios beneficiados não se manifestaram. A
contestação evoluiu para pressões junto aos poderes Executivo e Legislativo,
no sentido de se mudar a legislação de forma a, pelo menos, se distribuir as
possíveis perdas ao longo de um período de transição. Após uma negociação
que envolveu as autoridades fiscais e ambientais, o núcleo do governo,
parlamentares, prefeitos e a Amupe, o Poder Executivo submeteu nova revisão
da lei à Assembléia Legislativa, que aprovou, em maio de 2002, Lei nº. 12.206
e posteriormente, a Lei nº. 12.432, de 29 de setembro de 2003, ajustando
novamente os valores percentuais relativos a resíduos sólidos, que foram
39
reduzidos de 5% para 2%; saúde e educação, reduzidos de 3% para 2%, além
das receita tributária própria, reduzida de 3% para 1%. A despeito das
mudanças, ainda se fazem sentir resistências isoladas aos novos critérios de
repartição por parte de algumas prefeituras (SECTMA, 2006).
Os critérios de repartição dos 25% destinados aos municípios do ICMS
Socioambiental em Pernambuco estão representados no Gráfico 1 A e B .
40
GRÁFICO 1: Critérios de repartição dos 25% destinados aos municípios do
ICMS socioambiental em Pernambuco em 2000.
A) Critérios de repartição do ICMS (valores em %).
Estado
75%
Municípios
25%
Estado Municípios
B) Critérios de repartição dos 25% destinados aos municípios do ICMS sócio-
ambiental em Pernambuco, a partir de 2003 (valores em %).
75%
17%
2%
2%
2%
1%1%
Valor Adicionado Diferenças Positivas
Resíduos Sólidos Saúde
Educação Receita Tributária Própria
Unidades de Conservação
41
A metodologia de cálculo dos diversos critérios foi estabelecida por meio
dos decretos nº. 23.473, de 10 de agosto de 2001, nº. 25.574, de 25 de junho
de 2003 e nº. 26.030, de 15 de outubro de 2003. A secretaria da Fazenda é o
órgão responsável pelo cálculo e repasse dos valores. A Agência Estadual de
Meio Ambiente e Recursos Hídricos – CPRH acompanha e avalia os dados
quantitativos e qualitativos das Unidades de Conservação e das Unidades de
Compostagem e Aterros Sanitários, e a Secretaria da Saúde fornece dados da
mortalidade infantil municipal. Os dados de matrícula no Ensino Fundamental
em escolas municipais são obtidos com base no resultado do censo escolar
anual, publicado por meio da portaria do Ministério da Educação.
O Tribunal de Contas do Estado fornece os dados para o cálculo da
receita tributária própria, abrangendo:
a) Impostos incidentes sobre a propriedade predial e territorial urbana; o
imposto sobre transmissão “inter vivos” de bens imóveis e de direitos a eles
relativos – ITBI;
b) Taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização de serviços públicos específicos e divisíveis;
c) Contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
O Gráfico 2 retrata a evolução dos recursos financeiros destinados ao
ICMS Socioambiental em Pernambuco de 2002 a 2006. Dos 184 municípios
pernambucanos, 54 foram beneficiados pelos critérios ambientais, perfazendo
32 milhões de reais em 2005 e, aproximadamente, 36 milhões de reais em
2006. Observa-se ainda que os recursos apresentam-se crescentes para todos
os critérios, porém, com relação aos resíduos sólidos, nota-se um decréscimo
entre 2003 e 2004, resultado da modificação da legislação ocorrida em 2003,
que diminuiu de 5% para 2% os recursos destinados a esse critério.
42
GRÁFICO 2: Evolução dos recursos financeiros destinados ao ICMS sócio-
ambiental em Pernambuco de 2002 e 2006.
FONTE: SECTMA 2006
Em 2000, quando foi criado, o ICMS Sócioambiental não pôde ser
distribuído de acordo com o critério relativo aos resíduos sólidos, pois não
havia municípios com aterros que permitissem o repasse dos recursos
provenientes do ICMS arrecadado pelo governo estadual. Em 2003, 16
municípios deram entrada em licenças ambientais junto a Agência Estadual de
Meio Ambiente e Recursos Hídricos – CPRH para garantir acesso ao incentivo.
Em 2004, foram 19 cidades beneficiadas e, em 2005, mais 20 municípios.
Entre 2002 e 2006, os municípios com aterros sanitários ou unidades de
compostagem receberam cerca de R$ 108 milhões.
Em decorrência do ICMS Sócioambiental, os municípios vêm investindo
em soluções para os problemas causados pela gestão inadequada dos
resíduos sólidos. Isso significa que, com um instrumento econômico de gestão
ambiental concebido no âmbito da Política de Resíduos Sólidos do Estado, os
resultados são expressivos em termos de mudanças no cenário do Estado e na
melhoria da gestão ambiental dos municípios (SECTMA, 2006).
Em 2000, quando o ICMS Socioambiental foi criado não pôde ser
distribuído de acordo com o critério relativo aos resíduos sólidos, pois não
havia municípios com aterros sanitários que permitissem o repasse dos
recursos provenientes do ICMS arrecadado pelo Governo Estadual.
43
Até o ano de 2006, os municípios de Caruaru, Garanhuns e Gravatá,
localizados na Região Agreste Setentrional do Estado, foram os grandes
beneficiados pelo critério Resíduos Sólidos, pois foram os primeiros municípios
a ter seus aterros licenciados no Estado (CPRH, 2006). No ano de 2004 o
município de Rio Formoso foi contemplado com R$ 97.577 mil, no quesito
Resíduo Sólidos; em 2005 com R$ 99.033 mil e; em 2006 com R$ 117.432 mil;
isto por ter implantado o aterro sanitário (SEFAZ-PE, 2006).
Devido à criação do ICMS Sócioambiental e as ações de diversos
programas governamentais dos governos federal e estadual, a situação da
disposição final de resíduos sólidos em Pernambuco teve uma melhora
significativa. Em 2002, Pernambuco possuía apenas dois municípios com
aterros sanitários: Caruaru e Goiana, já em 2006, quatorze municípios
possuíam como disposição final de seus resíduos sólidos urbanos os aterros
sanitários (Salgueiro, Petrolândia, Arcoverde, Alagoinha, Pesqueira, Belo
Jardim, Caruaru, Lajedo, Garanhuns, Iati, Gravatá, Sirinhaém, Rio Formoso e
Tamandaré) (CPRH, 2007).
Os Consórcios Intermunicipais são instrumentos impulsionados pelo
ICMS Socioambiental. Os CI são entidades jurídicas que associam municípios
interessados em unir esforços voltados para a prestação de certos serviços
públicos. Vários municípios onde a construção de um aterro sanitário se torna
inviável economicamente estão se associando, com o apoio do Estado, para
construção dos seus aterros. A legislação do ICMS Socioambiental incentiva
essas iniciativas na medida em que permite a pontuação para todos os
municípios associados.
44
IV - METODOLOGIA
Para a consolidação de uma experiência concreta que possa balizar a
teoria com a prática, orientou-se este estudo para um estudo de caso único
descritivo. Yin (2001) afirma que o método descritivo assegura que se possam
descobrir características específicas da situação do objeto de investigação. A
pesquisa de caráter descritivo destina-se à avaliação de características
previamente conhecidas para, a estruturação de formas mais completas e
precisas, aprofundando significativamente a interpretação da realidade em
questão. Além disso, o estudo de caso único também pode ser considerado de
natureza exploratória à medida que contribui para uma nova visão do problema
(GIL, 1999).
Ainda segundo Yin (2001), os estudos de caso são caracterizados pelo
estudo de um ou de poucos objetos, de maneira a permitir um conhecimento
mais amplo e detalhado. O estudo de caso é um estudo empírico que investiga
um fenômeno atual dentro do seu contexto de realidade, quando as fronteiras
entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidos e no qual são
utilizadas várias fontes de evidência. O estudo de caso vem sendo utilizado
com crescente freqüência pelos pesquisadores, visto servir a explorar
situações da vida real, descrever situações contextuais e explicar variáveis
causais de determinado fenômeno em situações complexas. Uma distinção
básica que deve ser feita ao se projetar estudos de caso é entre projetos de
caso único e de casos múltiplos. Significa a necessidade de se decidir, antes
da coleta de dados, se será utilizado um estudo de caso único ou de casos
múltiplos ao se formular as questões da pesquisa.
O estudo de caso único é um projeto apropriado em várias
circunstâncias. É análogo a um experimento único, e muitas das condições que
servem para justificar um experimento único também justificam um estudo de
caso único. Encontra-se um fundamento lógico para um caso único quando ele
representa o caso decisivo ao se testar uma teoria bem formulada. A teoria
especificou um conjunto claro de proposições, assim como as circunstâncias
nas quais se acredita que as proposições sejam verdadeiras. Para confirmar,
45
contestar ou estender a teoria deve existir um caso único, que satisfaça todas
as condições para se testar a teoria. O caso único pode, então, ser utilizado
para se determinar se as proposições de uma teoria são corretas ou se algum
outro conjunto alternativo de explanações possa ser mais relevante. O caso
único pode significar uma importante contribuição à base de conhecimento e à
construção da teoria. Tal estudo pode até mesmo nos ajudar a redirecionar
investigações futuras em uma área inteira
Yin (2001) cita ainda outros fundamentos lógicos para escolha de um
caso único, a exemplo quando o caso é raro ou extremo, ou quando o caso é
revelador. Estes três fundamentos representam as razões principais para se
conduzir um estudo de caso único. Há outras situações em que o estudo de
caso único pode ser conduzido como introdução a um estudo mais apurado,
como o uso de estudos de caso como mecanismos exploratórios ou a
condução de um caso-piloto que é o primeiro de um estudo de casos múltiplos.
No entanto, Yin alerta que o estudo de caso único não pode ser encarado
como um estudo completo em si mesmo. Qualquer que seja o fundamento
lógico ao se realizar estudos de caso, a vulnerabilidade em potencial do projeto
de caso único é que o caso pode, mais tarde, acabar não sendo o caso que se
pensava que fosse ao princípio. Projetos de caso único, portanto, exigem uma
investigação cuidadosa do caso em potencial para minimizar as chances de
uma representação equivocada e para maximizar o espaço necessário para se
coletar as evidências do estudo de caso.
Dessa forma, é que decidimos utilizar na nossa pesquisa os
fundamentos lógicos do estudo de caso único. O Consórcio Portal da Mata Sul
é um Projeto piloto do Estado de Pernambuco que objetiva implementar a
gestão integrada e regionalizada para os resíduos sólidos urbanos, envolvendo
três municípios da Região da Zona da Mata Sul. Este é um Projeto pioneiro no
Estado, e sua experiência exitosa deverá contribuir na definição de um modelo
de gestão para Consórcios de Desenvolvimento Intermunicipal pretendido para
o Estado (PROMATA, 2005).
46
Assim nossa pesquisa assume caráter exploratório com a finalidade de
esclarecer conceitos e idéias, tendo em vista a formulação de problemas mais
precisos e mais rigorosos. Constitui-se na fase do planejamento, envolve
levantamento bibliográfico, documental e entrevistas não padronizadas. Esta
fase da pesquisa serviu para proporcionar uma visão geral do tipo aproximativo
acerca do fato estudado e, o processo final passa a ser um problema mais
esclarecido, possível de investigação mediante procedimentos mais
sistematizados (GIL, 1999).
Esta pesquisa assume também caráter descritivo no momento em que
almeja descrever os principais aspectos que interferiram na implementação do
consórcio, frente, principalmente, mas não tão somente, ao modelo de gestão
definido para sua implementação, mas também à realidade vivenciada no
cotidiano dos municípios consortes. Pretende ir além da simples descrição
desses fatores, e observar a natureza dessa relação de forma contextualizada,
sistêmica e holística. Também, proporcionar uma nova visão sobre a gestão de
Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal para gestão de resíduos sólidos
urbanos, principalmente sobre a gestão pós-instalação, e dessa forma busca
contribuir, junto aos tomadores de decisão e gestores públicos municipais,
quanto a aspectos de gestão de consórcios.
O objeto do estudo de caso único, desta pesquisa, foi o Consórcio de
Desenvolvimento Intermunicipal para Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos
Portal da Mata Sul, constituído pelos Municípios de Rio Formoso, Tamandaré e
Sirinhaém, localizados na Região da Zona da Mata Sul do Estado de
Pernambuco.
O levantamento de dados da pesquisa foi realizado em quatro etapas; as
duas primeiras consistiram em revisões bibliográficas, a terceira em pesquisa
de campo e a quarta na sistematização e análise dos resultados.
A revisão bibliográfica focou, inicialmente, estudos disponíveis no Brasil,
na forma de dissertações e teses, produzidas no âmbito da temática de gestão
integrada e consórcios de desenvolvimento intermunicipal para gestão de
47
resíduos sólidos urbanos. Nesse sentido, foi realizada uma pesquisa na
internet, principalmente no site do banco de teses da Universidade de São
Paulo - USP, e também no catálogo da rede de biblioteca da Universidade
Federal de Pernambuco – UFPE. Foram selecionados vários trabalhos
conforme a seguinte sistemática:
Trabalhos que abordassem o tema resíduo sólido urbano;
Destes aqueles que abordam gestão integrada de resíduos sólidos
urbanos;
E os que abordam consórcios intermunicipais para gestão de resíduos
sólidos urbanos.
Ao final foram selecionadas 05 (cinco) dissertações de mestrado e 01 (uma)
tese de dourado, pois foram as que mais similaridade tinha com nossa
pesquisa. A partir daí, elaboramos ficha referencial para os 06 (seis) trabalhos
pesquisados destacando: tema, abordagem, palavra chave, objetivos,
conclusão.
Como resultado desta busca verificamos que os trabalhos abordam
questões referentes à modelo de gestão integrada para resíduos sólidos
urbanos e os consórcios intermunicipais como instrumento mais eficaz deste
modelo. Nenhum destes trabalhos fez alguma abordagem sobre a efetividade
do modelo de gestão pós sua implementação.
A fase seguinte constou de pesquisa bibliográfica a documentos
referentes à implementação do Consórcio, e foi realizada consulta a
documentos disponibilizados no acervo da CPRH, principalmente quanto ao
processo de licenciamento ambiental; na Secretaria de Planejamento do
Estado / PROMATA, que é o proponente do Projeto, e detinha Relatórios sobre
o desenvolvimento do Consórcio. O que facilitou esta consulta foi o fato do
pesquisador fazer parte do quadro funcional da CPRH.
A partir dos dados levantados elaborou-se um quadro resumo
comparando-se as ações previstas com implementadas (ANEXO A). Assim,
48
com os dados levantados foi definido a sistemática para realização das
entrevistas, seguindo-se a seguinte ordem:
Identificou-se os atores afetos ao processo de implementação do
consórcio;
Definiu-se o roteiro para realização das entrevistas;
Elaborou-se o questionário para as entrevistas;
Agendou-se com os entrevistados.
As perguntas do questionário foram mais focadas nas questões do modelo
de gestão e gerenciamento do Consórcio (ANEXO B), pois estas questões
foram previamente identificadas como problemas quando da pesquisa
bibliográfica. Assim, foram elaboradas questões gerais aos diferentes atores,
quando previamente percebido que todos os atores participaram, de alguma
maneira no processo de implementação do Consórcio e, questões específicas
para atores específicos, quando percebido que este não havia participado
daquela fase do processo de implementação do Consórcio.
A pesquisa de campo foi empreendida através da realização de
entrevista focal (MERTON et al., 1990), na qual o respondente foi entrevistado
por um curto período de tempo – uma hora, por exemplo. Também assumiu um
caráter espontâneo de uma conversa informal, mas que foi orientada seguindo
um questionário (ANEXO A). Escolheu-se esta natureza para as entrevista,
pois essa permite que o pesquisador tanto indague respondente-chave sobre
os fatos de uma maneira, quanto solicite, a opinião deles sobre determinados
eventos (YIN, 2001).
.
49
CAPÍTULO V – ANÁLISE DOS RESULTADOS
A análise desenvolvida a seguir, tomou por base os principais aspectos
identificados no processo de implementação do consórcio, a partir do quadro
comparativo, onde se destacou as ações previstas para a constituição do
consórcio versus aquelas que foram implementadas (ANEXO B), considerando
o modelo de gestão proposto e, a análise das entrevistas realizadas com os
atores que tiveram envolvimento direto na implementação do consórcio.
Assim, para uma melhor abordagem dessas questões fez-se uma
distinção entre ações de concepção e as de implementação do consórcio:
5.1 Análise das ações de concepção do consórcio
5.1.1 Concepção do gestão
Observou-se que a proposição de implementação do consórcio,
considerou como base o Projeto de Desenvolvimento Sustentável de Rio
Formoso, que previa a instalação do aterro sanitário, usina de
triagem/compostagem e usina de beneficiamento de plásticos, apenas para
aquele município. Quando da decisão do PROMATA, juntamente com os
Prefeitos, de consorciar os três municípios para a gestão integrada de resíduos
sólidos urbanos, não foi elaborado um estudo de avaliação de impactos
ambientais, que pudesse subsidiar com maior precisão os impactos ambientais
desta ação e, consequentemente a proposição do melhor modelo de gestão.
Os estudos encomendados pela CPRH para constituição do Plano de
Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos para alguns municípios do litoral
sul do Estado (2001), apenas apontava sugestões de formação de consórcio
entre alguns municípios. No entanto, este Plano não abordou aspectos de
impactos ambientais para os municípios que viessem a se consorciar.
Assim, o PROMATA iniciou a etapa de planejamento para constituição
do consórcio deixando de considerar aspectos necessários à gestão integrada,
que poderiam ser detectados no estudo de impactos ambientais. Basicamente,
50
construiu-se o modelo de gestão, apontando-se as soluções, sem que se
fizesse uma avaliação mais aprofundada dos problemas.
5.1.2 Participação das Prefeituras
Os gestores públicos municipais nesta fase de estruturação consórcio,
demonstraram todo empenho. Assim, rapidamente providenciaram a
publicação das leis municipais que autorizou a participação do município no
consórcio e, na assinatura do Estatuto Social, demonstrando assim o forte
interesse pelo Projeto. No entanto, quando da realização das entrevistas, se
observou que os gestores públicos municipais tendem a afirmar que desde o
início se colocaram preocupados com a sustentabilidade do Projeto,
principalmente para os primeiros anos de vida deste. Defendiam que deveria
haver uma ajuda do PROMATA quanto às questões financeiras e gerenciais,
tais como: contratação do gerente administrativo para o Consórcio;
monitoramento ações de manejo dos equipamentos das usinas e do aterro
sanitário; monitoramento das ações de comercialização dos produtos gerados
nas usinas.
Já os representantes do PROMATA, tendem a defender seu ponto de
vista de que não se fazia necessário tal suporte, sobre o pressuposto de que as
Prefeituras têm plenas condições de conduzir o Projeto sozinho.
5.1.3 Capacitação dos atores municipais
Embora tenha ocorrido várias reuniões com os grupos de atores
envolvidos no processo de implementação do consórcio, nos parece que a
tônica das discussões abordou com maior ênfase as vantagens previstas com
a instalação do consórcio, que os problemas decorrentes da gestão.
A Foto 4 mostra uma das várias reuniões realizadas pelos
coordenadores do PROMATA com grupos de atores envolvidos no processo
de implementação, antes que se definisse o modelo de gestão propriamente
dito para o consórcio.
51
FOTO 3: Reunião coordenada pelos representantes do PROMATA com grupos de atores
envolvidos no processo de implementação do consórcio.
FONTE: PROMATA, 2005.
Quanto aos cooperados que deveriam gerenciar as usinas de
triagem/compostagem, foi realizada capacitação básica de 68 (sessenta e oito)
horas, abordando princípios para operação e gerenciamento das usinas e,
operação do aterro. Também foi realizada capacitação gerencial quanto à
importância de desenvolverem seus trabalhos de maneira integrada. No
entanto, o próprio PROMATA em seu Relatório (PROMATA, 2006) considerou
que esta capacitação foi insuficiente para abordar questões tão importante tais
como: relações interpessoais, entendimento sobre o Consórcio; orientações
sobre triagem e compostagem; gestão de negócios; princípios de contabilidade
e noções de cooperativa. As fotos 5 e 6 mostram a realização de capacitação
“in loco” ministrada aos cooperados que deveriam operar as usinas de
triagem/compostagem/beneficiamento de plásticos.
52
FOTO 4 – Capacitação dos cooperados para o gerenciamento das usinas.
FONTE: PROMATA, 2005
FOTO 5 - Capacitação dos cooperados para o gerenciamento das usinas.
FONTE: PROMATA, 2005
53
5.1.4 Definição do modelo de gestão
Para desenvolvimento do modelo de gestão para o consórcio, os
coordenadores do PROMATA foram criteriosos na escolha da equipe técnica
de consultores, formando uma equipe multidisciplinar composta por
especialistas na área de gestão de resíduos sólidos urbanos, economia e
engenheiros civis com experiência na área ambiental. A metodologia de
discussão contemplou mecanismos de participação comunitária, quando da
realização de seminários envolvendo segmentos das comunidades locais, tais
como: entidades comunitárias, organizações que representavam empresários
locais, entidades não governamentais, empresas e órgãos públicos locais e
estaduais.
Assim, o modelo de gestão concebido nos parece ter contemplado
aspectos básicos necessários quando comparado aos exemplos citados nos
trabalhos que tratam sobre o tema. Questões tais como: propor modelo
econômico e financeiro que incluísse despesas e receitas específicas,
comercialização de produtos (reciclado, adubo orgânico, venda de serviços);
modelo organizacional que contemplasse a forma de administração das
unidades de tratamento e do aterro sanitário, (incluindo a constituição de
conselhos administrativos e fiscais), a forma de concessão, permissão ou
contratação dos serviços, a estrutura de recursos humanos necessários e sua
qualificação; propor legislação específica para regulamentação do consórcio,
considerando para isso as leis, normas, regulamentos e demais diplomas
legais existentes; realizar análise da viabilidade técnica e econômica para esta
gestão compartilhada, foi contemplado.
5.1.5 Concepção do projeto básico e executivo para as usinas
Quanto ao projeto básico e executivo das usinas de triagem/compostagem,
o PROMATA, em seu Relatório (PROMATA, 2006) e, também os prefeitos
municipais afirmam que ocorreram erros de concepção, tais como:
As usinas de triagem e compostagem de Sirinhaém e Tamandaré foram
instaladas em uma área de assentamento rural, pois a concepção do
54
Projeto era de que os assentados criassem uma cooperativa para operar
as usinas e sobrevivessem da venda de produtos (reciclados, adubo,
serviços). Os gestores públicos municipais tendem a afirmar da
dificuldade de relacionamento com os cooperados/assentados, pois
estes se sentem donos das usinas;
Quando da capacitação dos cooperados, o PROMATA criou uma
expectativa de autonomia financeira para os cooperados, que não
corresponde à realidade. Dizem que o volume de lixo de reciclável
produzido nos municípios não atende a demanda necessária, de modo
que os cooperados possam sobreviver desta atividade. Dizem que no
primeiro mês de funcionamento é que houve um retorno financeiro, e
teve gente que chegou mesmo a tirar uma renda de R$ 300,00 a R$
400,00. Depois, esta arrecadação foi caindo e, atualmente muitos
desses cooperados já voltaram às suas atividade de agricultura de
subsistência em suas parcelas rurais, e outros continuam a atuar na
usina, mas de forma isolada, negociando sua coleta junto a
atravessadores, denominados de deposeiros;
A usina de triagem e beneficiamento de plásticos instaladas no
Município de Rio Formoso foi superdimensionada para a quantidade e
qualidade do lixo produzido do município, assim com também o pátio de
compostagem. O Município de Rio Formoso, dos três consortes, é
aquele que produz lixo mais pobre em reciclável, e que não sofre
variações de aumento de produção durante o ano, a exemplo dos outros
dois municípios que têm um grande acréscimo de turistas e veranistas,
na época do verão e, chega a quintuplicar a quantidade de lixo
produzido, e melhorar significativamente a qualidade de reciclados.
As usinas de triagem/compostagem de Sirinhaém e Tamandaré não
foram implantadas numa mesma época. A usina de Sirinhaém foi
instalada no início de 2006, e a de Tamandaré, só foi concluída em
março de 2007. Como o aterro sanitário de Rio Formoso, já estava em
55
operação desde 2004, e ficou recebendo, desde desta época, o lixo
bruto, sem triagem, dos outros dois municípios, resultou que a primeira
célula construída do aterro sanitário com recursos do PROMATA, e
projetada para uma vida útil de 04 anos, em apenas 01 ano, está
totalmente esgotada, e o aterro sanitário já começa a apresentar
aspectos de um lixão. Como o consórcio ainda não está efetivamente
funcionando, ou seja, gerando receita, e o PROMATA não mais pode
financiar a construção de uma nova célula, o prejuízo ficou para o
município de Rio Formoso, o qual tem reclamado deste processo, pois
está sujeito à autuação por parte da CPRH, e devido a isto perder
recursos do ICMS Socioambiental.
Os representantes do PROMATA reconhecem os erros observados, mas,
defendem que estas são questões a serem corrigidas em qualquer projeto
quando posto em operação e, que isso não justifica o ponto de vista dos
gestores públicos municipais para que o consórcio não esteja funcionando
como deveria.
As fotos 7 e 8, mostram o estado atual em que se encontra o pátio de
descarrego do lixo da usina de triagem de Sirinhaém e Rio Formoso. Mostram
o lixo todo misturado, plásticos e orgânicos, de modo que esta situação dificulta
o processo de triagem na esteira.
56
FOTO 6 – Pátio da usina de triagem de Sirinhaém. No detalhe as características do lixo que
chega ao local, todo misturado, sem haver a segregação quando da coleta seletiva.
FONTE: AUTOR, 2006
FOTO 7 – Pátio de entrada da usina de triagem de Rio Formoso. No detalhe a condição de
descarrego do lixo.
FONTE: AUTOR, 2006
57
A foto 9 a seguir, mostra o estado em que se encontra a primeira célula
aberta para o aterro sanitário de Rio Formoso e, que foi projetada para uma
vida útil de 04 anos. A capacidade da célula foi esgotada em apenas 01 ano,
devido ao fato que o lixo não foi devidamente tratado nas usinas de
triagem/compostagem de Rio Formoso e Sirinhaém, sendo assim depositado
em estado bruto, sem nenhum processo de triagem. Como a usina de
Tamandaré, só foi concluída em março de 2007, o lixo deste município também
foi depositado sem nenhum tratamento prévio.
FOTO 8 – ATERRO SANITÁRIO DE RIO FORMOSO. NO DETALHE O ESTADO DE
ESGOTAMENTO DA PRIMEIRA CÉLULA DO ATERRO.
FONTE: AUTOR, 2006
5.2 Análise das ações de implementação do consórcio
Sobre o modelo de gestão, se observou que várias questões conceituais
não foram implementadas, tais como:
58
Não contratação do Gerente administrativo - Os representantes da
gestão pública municipal tendem a afirmar que tiveram dificuldades em
encontrar no mercado, profissional com perfil adequado para gerenciar o
Consórcio e, alegam que esta atribuição deveria caber aos
representantes do PROMATA, pois estes têm mais capacidade para
realizar esta tarefa. Defendem que se isto tivesse ocorrido muito dos
problemas gerenciais apresentados atualmente no Consórcio estariam
resolvidos. Já os representantes do PROMATA, tendem a defender o
ponto de vista de que não se faz necessário tal suporte, sobre o
pressuposto de que as Prefeituras têm perfeita condição de proceder
esta contratação. Entendem que falta maior empenho dos
representantes da gestão municipal para resolver a questão.
Não criação do Fundo de Administração – Os Prefeitos afirmam que o
PROMATA havia lhes garantido que com a criação do consórcio, as
Prefeituras seriam contempladas com recursos do ICMS sócioambiental,
assim não haveriam problemas para que este fizessem suas
contribuições financeiras no Fundo de Administração. O fato, é que já no
primeiro ano de funcionamento do consórcio, quebrou uma máquina da
usina de triagem/compostagem e também a de beneficiamento de
plástico. Como não houve uma sincronia na implantação das usinas de
triagem/compostagem de Tamandaré e Sirinhaém, o lixo bruto foi
depositado no aterro sanitário de Rio Formoso, esgotando assim
rapidamente a célula 1 daquele aterro e, transformando-o num lixão.
Dessa forma, os municípios não puderam ser contemplados com o
ICMS sócioambiental no quesito resíduo sólido;
Não funcionamento integrado entre as três usinas de
triagem/compostagem – Como falamos antes, não houve uma sincronia
na construção das usinas de triagem/compostagem. A usina de Rio
Formoso, já no primeiro ano de funcionamento teve suas máquinas
quebradas e demora no conserto. A usina de Sirinhaém só ficou pronta
quase um ano após o início de funcionamento do consórcio. A usina de
Tamandaré só foi instalada quase um ano e meio depois;
59
Não formação do Conselho Executivo e não elaboração e
implementação do Plano de Ação que definiria a estratégia de
funcionamento das usinas e do aterro sanitário – Como não foi contrato
o gerente administrativo, nem também foi criado o Fundo de
Administração, essas outras ações foram também prejudicadas.
Mesmo com todos esses problemas observados, todos os entrevistados
tendem afirmar, que de fato o consórcio é a melhor solução para o problema da
gestão de resíduos sólidos urbanos daqueles municípios. Entendem que de
forma isolada, seria muito difícil e oneroso resolver o problema. Os
representantes da gestão municipal afirmam querer resolver o problema,
estando dispostos a assumir efetivamente o Consórcio.
60
CAPÍTULO V I – CONCLUSÕES
Como conclusão deste estudo, observamos que a alternativa de se
trabalhar questões comuns de forma integrada, principalmente quanto à gestão
de resíduos sólidos urbanos, se apresenta cada vez mais, como a melhor
solução, pois são escassos nos municípios, principalmente aqueles
considerados de pequeno porte, os recursos financeiros, materiais e mão-de-
obra especializada suficientes para arcarem com todos os custos, ou áreas
adequadas para instalação de uma planta de tratamento, beneficiamento e
disposição final de lixo. O consórcio Intermunicipal se apresenta como o
instrumento mais representativo desse modelo de gestão integrada e regional,
que possibilita a união das comunas em busca de técnicas adequadas para o
tratamento e disposição final de lixo.
Com relação ao consórcio Portal Mata Sul, não se justifica a realização
de uma análise da efetividade, visto que o modelo de gestão foi apenas
parcialmente implementado e, devido ao pouco tempo de vida que possui,
apenas dois anos de funcionamento. No entanto, os problemas identificados,
tanto na fase de concepção, quanto na implementação do modelo, deverão ser
revistos imediatamente, sob pena de levar este consórcio ao insucesso.
Assim, é que entendemos que ainda há espaço para que os principais
atores que contribuíram no processo de implementação do consórcio, possam
ainda discutir soluções para o problema. Não se justifica que recursos
financeiros públicos tão volumosos que foram investidos no projeto,
principalmente numa época tão escassa destes, sejam desperdiçados desta
forma sem que alguém não seja penalizado por tamanha irresponsabilidade.
Da mesma forma, o que se fazer, ou a quem se responsabilizar pelo passivo
ambiental criado pelo insucesso do consórcio? Faz-se necessário,
urgentemente que as autoridades públicas envolvidas no projeto, tomem as
medidas cabíveis na solução do problema.
61
Na elaboração deste estudo também ficou claro que falta ao Estado
definir qual o modelo mais adequado para gestão integrada para os resíduos
sólidos urbanos e, qual instituição governamental terá esta responsabilidade.
Observamos que os atores públicos envolvidos neste projeto, cada um tem
uma visão diferente, consequentemente, responsabilidades diferentes. O
PROMATA é apenas um programa de Governo que deveria viabilizar, através
de projetos e ações de planejamento, um melhor desenvolvimento para a
Região da Zona da Mata do Estado de Pernambuco considerando o modelo de
desenvolvimento proposto para este setor por uma outra instância do Estado.
Assim, no sentido de que esta pesquisa possa contribuir no processo de
gestão integrada de resíduos sólidos urbanos e, na instalação de novos
consórcios de desenvolvimento intermunicipais no Estado, sugerimos:
A necessidade de definição de uma instância do Governo com a
responsabilidade de conceber qual modelo de gestão o Estado
pretende;
Desenvolver Modelo de Gestão, considerando as características e
especificidades dos municípios consortes, e em consonância com os
aspectos legais e outros instrumentos de incentivo econômico e social
relativos à espécie;
Criar mecanismos de acompanhamento para total efetivação das ações
previstas no Modelo de Gestão, de modo a certifica-se que este seja
cumprido na íntegra;
Criar mecanismos mais efetivos de cobrança junto aos consortes para
cumprimento do disposto nos instrumentos de consolidação do
consórcio, a exemplo do Estatuto Social;
Implementar ações mais efetivas quanto a coleta seletiva e a educação
ambiental para que os munícipes possam realizar a correta segregação
dos resíduos na fonte.
62
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providências. Diário Oficial do Estado de Pernambuco, Recife, 2000.
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socioambientais de que trata o inciso III do art. 2º da Lei nº. 10.489, de 2
outubro de 1990, com redação conferida pela Lei nº. 11.899, de 21 de
dezembro de 2000, e dá outras providências. Diário Oficial do Estado de
Pernambuco, Recife, 2001.
PERNAMBUCO. Lei nº. 12.206. Ajusta os critérios de distribuição de parte do
ICMS que cabe aos municípios, nos termos do art. 2º da Lei nº. 10.489, de 2 de
outubro de 1990, com a redação da Lei nº. 11.899, de 21 de dezembro de
2000, relativamente aos aspectos socioambientais. Diário Oficial do Estado de
Pernambuco, Recife, 2002.
PERNAMBUCO. Lei nº. 12.432. Ajusta os critérios de distribuição de parte do
ICMS que cabe aos municípios, nos termos do art. 2º da Lei nº. 10.489, de 2 de
outubro de 1990, com a redação da Lei nº. 11.899, de 21 de dezembro de
66
2000, e da Lei nº. 12.206, de 20 de maio de 2002. Diário Oficial do Estado de
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PERNAMBUCO. Decreto nº. 26.030. Introduz modificações no Decreto nº.
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de distribuição do ICMS que cabe aos municípios, relativos aos aspectos
socioambientais. Diário Oficial do Estado de Pernambuco, Recife, 2003.
PERNAMBUCO. Decreto nº. 24.499. Dispõe sobre os ajustes a serem
efetuados no tocante às parcelas do ICMS creditadas aos municípios, no
período de 1º de maio a 30 de junho de 2002, em face das alterações quanto
aos critérios de distribuição, introduzidas pela Lei nº. 12.206, de 20 de maio de
2002, e dá outras providências. Diário Oficial do Estado de Pernambuco,
Recife, 2002.
PERNAMBUCO. Lei Estadual nº 12.008, de 1 de junho de 2001, dispõe
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trad. Daniel Grassi – 2. ed. – Porto Alegre: Bookman, 2001.
ZUBEN, Fernando Von. Lixo: o desperdício. In: CEMPRE INFORMA Nº. 38.
mar. 1998.
68
69
ANEXOS
ANEXO A - QUADRO REFERENCIAL DAS AÇÕES PREVISTAS E IMPLEMENTAÇÃO DO CONSÓRCIO
FASE DE PLANEJAMENTO – INSTALAÇÃO DAS USINAS
PREVISTO IMPLEMENTADO
As usinas de
triagem/compostagem de
Sirinhaém e Tamandaré
fossem instaladas numa
mesma época.
Parceria entre as usinas
Houve uma defasagem no prazo de instalação das usinas. A usina de Sirinhaém entrou em operação em 2005,
enquanto a usina de Tamandaré só foi concluída em março de 2007. Isto acarretou que todo o RSU produzido
em Sirinhaém e Tamandaré fosse enviado sem triagem para o aterro sanitário de Rio Formoso.
Não foi implementado. O cenário de lixo produzido, versus a infra-estrutura instalada nas usinas, apresentava
algumas premissas contraditórias no início do processo. Rio Formoso tinha usina de reciclagem, mas não
plástico. Sirinhaém e Tamandaré tinham plásticos, mas não tinham usina. Para equacionar esta situação, o
modelo de gestão considerou uma parceria entre as três usinas. O plástico filme de Sirinhaém e Tamandaré
seria comprado por Rio Formoso, que por sua vez, o transformaria em granulado. O Estudo de Viabilidade
Econômica desenvolvida para o Consórcio foi taxativo em mostrar que a sustentabilidade econômica das três
usinas dependia de poder estabelecer a parceria e potencializar a máquina de reciclagem de plástico filme,
70
grande diferencial do sistema. Esta dependência do plástico chegava a ser demais de 90% no caso de Rio
Formoso. A parceria nunca foi estabelecida e a máquina não foi potencializada.
71
RESPEITO AO DISPOSTO NO ESTATUTO SOCIAL
PREVISTO IMPLEMENTADO
Estrutura gerencial para o Consórcio;
Criação do Fundo de Administração;
Instalação do Conselho Consultivo;
Não foi contratados o gerente administrativo nem os funcionários permanentes até a presente data.
O Consórcio está sem gerenciamento integrado, e cada Prefeitura está atuando de forma isolada.
Não foi criada, nem aberta a conta bancária para depósitos de recursos financeiros dos consortes
até a presente data. Assim, o Consórcio não dispõe de recursos financeiros para implementar as
ações definidas;
A estrutura gerencial do Consórcio não foi montada, consequentemente o Conselho Consultivo não
foi confirmado, assim, não há deliberação conjunta das decisões.
72
IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES GERENCIAIS
PREVISTO IMPLEMENTADO
Contratação de funcionário para atuar
permanentemente em cada usina;
Elaborar Plano de Ação que definiria a
estratégia de operação de cada uma
das unidades do Consórcio;
Capacitação para os cooperados das
usinas
Não foram contratados. Para operação das usinas é necessário profissional qualificado,
principalmente para operar a maquina de reciclagem de plásticos.
Não foi elaborado. Isso resultou em atrasos no cronograma de instalação das usinas.
Foi realizado com orientação básica quanto aos princípios para operação e gerenciamento das
usinas e aterro sanitário, enfocando a necessidade/importância de se desenvolver ações integradas.
73
ASPECTOS DO PROJETO BÁSICO
PREVISTO IMPLEMENTADO
Dimensionamento das usinas em
conformidade com a produção de
RSU.
Galpão para segunda triagem
para as três usinas.
Regularidade no horário da coleta e na
seletividade do lixo
.
Implementação da coleta seletiva, com
veículos adequados.
Para a estimativa da quantidade de
lixo produzido no verão, considerou-se
a taxa média.
Dimensionamento das usinas de Sirinhaém e Tamandaré, com uma seção de triagem insuficiente e
um pátio de compostagem superdimensionado.
Não foi construído, o que acarreta dificuldades de operação nas usinas.
Um aspecto que atrapalhou bastante o processo foi à falta de regularidade na coleta, em horários e
em qualidade de resíduos, os quais chegavam muito misturados com podação e resíduos inertes,
dificultando o processo de triagem. Igualmente foi verificado um percentual de recicláveis abaixo do
esperado, especialmente em Rio Formoso.
Não ocorreu. Até hoje o lixo é coletado em caminhões compactadores, assim, o lixo vem todo
misturado e difícil de separar.
Nos municípios de Tamandaré e Sirinhaém o volume produzido de lixo no verão chega à média a
cinco vezes mais que o diário.
74
ANEXO B - QUESTIONÁRIO DAS ENTREVISTAS
Perguntas Atores Alvos
1) Em sua opinião, quais são os principais motivos para que o consórcio nunca tenha entrado em
funcionamento e os lixões continuem a operar inclusive dentro do aterro sanitário? Apontaria
algum responsável ou algum fato concreto por esta situação?
Todos os atores, exceto UNICAP
2) Você acredita que a solução consorciada é a melhor saída para a problemática de resíduos
sólidos dos três municípios envolvidos? Qual seria outra solução mais viável? Todos os atores
3) Conhece o modelo de gestão do consórcio? Quais são as mudanças que você acha que
deveriam ser introduzidas? Você acha que com essas mudanças o consórcio vai se viabilizar
finalmente?
Todos os atores, exceto o PROMATA e
UNICAP
4) Que levou à prefeitura a aceitar a participação no consórcio, avançar em todas as etapas
(aceitar o consorcio, criar leis específicas, aceitar o modelo de gestão, criar um estatuto) e no
momento da operacionalização, aparentemente desistir da idéia?
Prefeituras Envolvidas
5) Qual é a maior preocupação da prefeitura com a participação no consórcio? Econômica?
Política? Teve oportunidade de discutir com alguém essa preocupação durante a etapa de
construção do modelo de Gestão ou em alguma outra etapa do processo?
Prefeituras Envolvidas
6) Como a prefeitura se preparou técnica e economicamente para assumir as responsabilidades
indicadas no modelo de gestão? Prefeituras Envolvidas
7) Você acha que é o momento das prefeituras caminharem com suas próprias pernas, ou deve
existir um ator externo direcionando o consórcio? Caso sim, do seu ponto de vista, quem seria
esse gestor, haja vista que o PROMATA é um programa temporário? Que tipo de ajuda deveria
ser dado: Legal? Econômica? Técnica? Qual seria a contrapartida das prefeituras nesse
processo, considerando que até o momento todos os investimentos foram de capital privado e
Governo do Estado?
Todos os atores
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