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UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
ANA MARIA FERREIRA
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E PROGRAMAS DE
TRANSFERÊNCIA DE RENDA: PARTICULARIDADES DA
REALIDADE DE JUIZ DE FORA
Juiz de Fora
Outubro/2007
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ANA MARIA FERREIRA
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E PROGRAMAS DE
TRANSFERÊNCIA DE RENDA: PARTICULARIDADES DA
REALIDADE DE JUIZ DE FORA
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado da Faculdade de Serviço Social
da Universidade Federal de Juiz de Fora,
como requisito parcial para obtenção do
grau de Mestre.
Orientadora: Profª Drª Maria Rosângela
Batistoni
Juiz de Fora
Outubro/2007
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À minha mãe.
Agradecimentos
À Deus pelo dom da vida, oportunidade de evolução, pelo amor, cuidado e luz
dispensado à mim. Por todas as pessoas que coloca no meu caminho, não
permitindo nunca que me sinta sozinha.
Ao Programa de Mestrado da Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal
de Juiz de Fora, e à CAPES pela colaboração no financiamento de parte deste
trabalho.
À minha mãe, amor da minha vida, meu exemplo de força, de dedicação, de amor,
de cuidado. Obrigada pelo apoio incondicional, pelo incentivo, pelo carinho, por abrir
mão de seus sonhos para que eu pudesse realizar os meus. Essa conquista é
nossa!
Ao meu irmão Hamilton, por tudo que representa para mim, pelo incentivo constante,
pela ajuda na elaboração dos mapas, pela disponibilidade e atenção que dedicou a
mim durante o desenvolvimento deste estudo.
À minha querida Flávia, todas as palavras seriam poucas para agradecer o carinho,
atenção, dedicação, incentivo. Obrigada pelo fundamental apoio operacional e
emocional!
À Carmem e ao Diogo, pelo carinho e torcida, e também ao “John John”,
aguardando ansiosamente a sua chegada.
À Profª. Carmelita Yazbek pela disponibilidade e colaboração desde o Projeto de
Qualificação.
À Profª. Cida, pela disponibilidade em acompanhar minhas discussões desde a
graduação.
À minha querida e incrível ORIENTADORA/AMIGA Rosângela pelo carinho e
atenção que em muito ultrapassaram os estudos acadêmicos. Obrigada pelo
conhecimento partilhado e pelo incentivo oportuno nos momentos mais difíceis.
À super amiga Viviane, pela revisão e colaboração na concretização deste trabalho.
Você é uma das pessoas que agradeço por poder contar sempre. Obrigada por
acreditar em mim!
À querida xará Ana Amoroso, por sua disponibilidade para meus estudos individuais
que muito colaboraram para a construção desta dissertação.
A todos os professores e colegas do mestrado.
À equipe de trabalho do CRAS pela disponibilidade em me receber.
À Meirijane pela colaboração em várias fases da pesquisa.
À admirável Srª Vera Faria pela disponibilidade em contar a sua história profissional,
que acaba se confundindo com a história de constituição da assistência em Juiz de
Fora.
Ao Tio Jorge pela colaboração na incessante busca de dados.
A todos os familiares e amigos pelo apoio e torcida e por compreenderem minha
ausência em alguns momentos.
No começo de minha vida, pensava que o
importante era ter; passado tempo verifiquei
que o que valia era ser; os anos foram se
escoando e senti que o mais precioso era
saber; a vida continuou e descobri que o
que mais preciso seria o poder; só ao
envelhecer é que percebi que o mais
importante era fazer. É que, o que se faz,
fica sendo de todos.
Pontes de Miranda
RESUMO
Este trabalho realiza uma análise preliminar da relação/articulação e ambigüidades
entre a Política Nacional de Assistência Social e os Programas de Transferência de
Renda – prioritariamente o Bolsa-Família – no âmbito da proteção social brasileira a
partir da Constituição de 1988. Estes programas são analisados na perspectiva de
enfrentamento da pobreza pela ação governamental. Este trabalho busca analisar a
concretização dos Programas de Transferência de Renda em Juiz de Fora,
explicitando a interface e fragmentação na gestão da Política de Assistência Social
no município e o papel da Associação Municipal de Apoio Comunitário (AMAC) na
implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Para este estudo
procedeu-se a revisão bibliográfica acerca dos temas e questões afins, pesquisa
documental e recorrência a fontes secundárias, com análise de indicadores.
Palavras-chave: Transferência de Renda, Programa Bolsa-Família, Pobreza,
Assistência Social.
ABSTRACT
This work makes a preliminary analysis of the relation, articulation and ambiguities
between national social assistance policy and the income transference programs,
giving priority to Bolsa–Família, in the ambit of Brazilian social protection from the
1988 Constitution. These programs are analysed in the perspective of facing the
poverty by governmental action. Thus, this work seeks to analyse the
accomplishment of the income transference programs in Juiz de Fora, and explicits
the interface and the fragmentation in the management of the social assistance
policy in the city, as well as, the role of AMAC (Municipal Association of Community
Support) in the implementation of SUAS (Unified Social Assistance System). For this
study was done a bibliographical review of the themes and subjects related,
documental research and secondary sources with indicators analysis.
Key-words: Income Transference, Bolsa-Família Program, Poverty, Social
Assistance.
Sumário
Apresentação...................................................................................................... 9
1- A POLÍTICA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: O LUGAR DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL ........................................................................ 13
1.1- Implantação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – no
contexto neoliberal..................................................................................
23
1.2 A Política Nacional de Assistência Social............................................... 29
2-
OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL .. 39
2.1- Uma Breve Contextualização Histórica.................................................. 39
2.2- Consolidação e Unificação dos Programas de Transferência de
Renda no Brasil ..................................................................................... 44
2.3- O Programa Bolsa-Família na Política Social do Governo Lula ............ 49
3- A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E OS PROGRAMAS DE
TRANSFERÊNCIA DE RENDA: PARTICULARIDADES DA
REALIDADE DE JUIZ DE FORA...........................................................
60
3.1- Juiz de Fora: Alguns Indicadores Sócio-Econômicos............................. 60
3.2- Constituição da Assistência Social em Juiz de Fora.............................. 75
3.3- Programas de Transferência de Renda em Juiz de Fora....................... 84
3.3.1- O Programa Bolsa-Família em Juiz de Fora.......................................... 88
3.4- Implantação do Sistema Único de Assistência Social em Juiz de Fora. 95
Algumas Considerações Finais....................................................................... 105
Referências Bibliográficas ............................................................................... 109
Anexos................................................................................................................. 116
9
Apresentação
Esta dissertação de mestrado - Política de Assistência Social e Programas
de Transferência de Renda: particularidades da realidade de Juiz de Fora -, tem
como objeto de estudo a implantação do Sistema Único de Assistência
Social/SUAS, na qual se inscreve o Programa de Transferência de Renda - Bolsa-
Família, em Juiz de Fora.
Vive-se hoje no país um momento decisivo para a Política Nacional de
Assistência Social, enfrentando os desafios de sua difícil consolidação “num
patamar de prioridade política pública de proteção social”, na perspectiva
constitutiva de direitos que lhe é atribuída desde a Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS, afirmação tardia como parte da Seguridade Social brasileira.
A Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004, dentre as prioridades
e rumos do governo Lula, assume relevância como um dos principais mecanismos
no enfrentamento das expressões da questão social, no quadro da ampliação das
desigualdades sociais, considerando os níveis de desemprego, precarização,
pobreza, miséria, resultado das mudanças e reestruturação da economia, das
reformas do Estado e suas implicações no sistema de proteção social. Esta
importância da Assistência Social se sobressai ao considerarmos as fragilidades, ou
mesmo ausência, de políticas, programas e serviços de emprego e renda, educação
e qualificação, entre outras para garantir o direito ao trabalho. É nesta linha que o
Programa Bolsa-Família tornou-se um dos únicos meios de acesso à renda,
atingindo o desmesurado número de 44 milhões de brasileiros beneficiários em
cerca de 11 milhões de famílias.
A instituição do Sistema Único de Assistência Social traz mudanças ao
expandir os objetivos da política, através da estruturação organizativa, dos
mecanismos de gerenciamento e controle, racionalizando e padronizando os
serviços a serem prestados. Define uma diretriz para os recursos humanos, criando
parâmetros técnicos e competências para sua implementação. Aponta assim, a
possibilidade de enfrentar as características históricas da assistência social: o
assistencialismo, a ideologia do favor, as práticas fisiológicas e nepotistas, o
clientelismo, o primeiro-damismo.
10
Entretanto, nenhuma política pública e estatal encontra-se desvinculada dos
processos e relações econômicas, políticas e sociais da sociedade. A sua
implantação é um processo marcado por contradições, ambigüidades e dificuldades,
mas também de resistência, empenho e lutas, como nos lembrou Yazbek na IV
Conferência Municipal de Assistência Social em Juiz de Fora: ”movimento em
relação ao qual só podemos ter uma interferência relativa. Mas, podemos, sem
dúvida, interferir na direção dos interesses e necessidades de nossos usuários”.
Para construir o caminho de estudo e de investigação a cerca desse objeto,
desenvolvemos uma revisão bibliográfica acerca da política de proteção social no
país a partir dos anos 1930 até a Constituição de 1988, quando a Assistência Social
passou a integrar, juntamente com a Previdência e a Saúde o tripé da Seguridade
Social no Brasil. Destacando a implementação da Lei Orgânica da Assistência Social
– LOAS, e a atual Política Nacional de Assistencial Social, e a regulamentação do
Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Esta sistematização apresentada em
traços gerais encontra-se no primeiro capítulo - Política de Proteção Social no
Brasil: o lugar da Assistência Social.
No segundo capítulo – Programas de Transferência de Renda no Brasil –
apresentamos uma breve contextualização histórica a partir dos primeiros debates e
iniciativas isoladas de programas de transferência de renda no início dos anos 1990.
Passamos pela consolidação das primeiras experiências como programas federais,
no governo Fernando Henrique Cardoso, e os vários programas implantados nas
esferas municipais, estaduais e federal, firmando-se como ações governamentais
para o enfrentamento da pobreza. Em seqüência destacamos a unificação dos
diversos programas de transferência de renda através da criação do Programa
Bolsa-Família, no governo Lula, tecendo algumas considerações sobre a adoção da
perspectiva do não-direito que este programa contém no âmbito da Política Nacional
de Assistência Social.
O terceiro capítulo - Política de Assistência Social e Programas de
Transferência de Renda: particularidades da realidade de Juiz de Fora - contém
as informações e reflexões referentes aos processos e análises dos capítulos
anteriores delimitando sua concretização no município. Em um primeiro momento
apresentamos uma análise dos principais indicadores econômico-sociais, na
tentativa de mapear a realidade social de Juiz de Fora, recorrendo a fontes de dados
11
sistematizados. Com o objetivo de compreendermos a dinâmica da gestão e
organização da assistência social hoje, buscamos reconstruir a trajetória da
assistência no município através do resgate histórico. Ocupamo-nos com a
instituição do primeiro órgão público de gestão da assistência em Juiz de Fora que
data de 1973 e a criação, em 1985, do atual organismo gestor da política de
assistência social, a Associação Municipal de Apoio Comunitário – AMAC, em suas
interfaces com a Secretaria de Política Social enquanto órgão gestor do Programa
Bolsa-Família. Neste capitulo, recuperamos a experiência do programa de
transferência de renda municipal – Bolsa-Escola, acompanhando as iniciativas de
outros municípios, e também a implantação dos programas federais. Trazemos
informações acerca do Programa Bolsa-Família no município, através de dados
oficiais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
complementados com indicadores recolhidos junto aos gestores locais. Por fim,
apresentamos o problemático e desafiante processo de implantação do Sistema
Único de Assistência Social no município, centrando nossa abordagem na unidade
do Centro de Referência da Assistência Social – CRAS/LESTE, o único implantado
até o presente, que se situa na Região Administrativa Leste, no bairro Linhares.
Com o intuito de ampliar as informações coletadas, foram realizada algumas
entrevistas complementares com gestores e profissionais da AMAC e da SPS,
visando esclarecimento e enriquecimento das discussões.
No curso de elaboração deste trabalho muitas dificuldades se apresentaram.
Não nos foi disponibilizado acesso a importantes informações e dados sobre a
população beneficiária do Programa Bolsa-Família (número de beneficiários por
Região Administrativa, faixa etária, número de mulheres chefes de família, entre
outros) não havendo interesse por parte do gestor municipal em divulgar dados para
fins de desenvolvimento de estudos, ainda que públicos apesar de nossas inúmeras
tentativas. As únicas informações disponibilizadas foram alguns dados gerais do
CadÚnico. Recorremos também à Gerência Regional do INSS, solicitando dados
acerca do Beneficio de Prestação Continuada, porém a demora e imprecisão nas
informações, inviabilizam seu uso em nosso estudo. Contudo, as principais fontes de
dados trabalhadas são os sites oficiais do MDS e do INSS. A mais recente e maior
fonte de informações sobre a realidade sócio-econômica de Juiz de Fora é o Atlas
Social, que se propõe ser um diagnóstico da política social do município, porém este
estudo, de divulgação restrita é descritivo das situações de vulnerabilidade já
12
conhecidas, e incompleto quanto a uma série de informações.
A escolha desta temática para o desenvolvimento do estudo, deve-se à minha
vinculação e interesse nas questões e debates que envolvem a Política de
Assistência Social. Ainda na graduação, em estágio curricular na Diretoria de
Política Social (DPS) da Prefeitura de Juiz de Fora, participei da realização do
Cadastramento Único para Programas Sociais (CadÚnico) do Governo Federal, no
ano de 2002, e acompanhei o processo de sua implantação. Da sistematização
dessa experiência e considerando outros elementos, foi elaborado o Trabalho de
Conclusão de Curso (TCC) juntamente com outras duas graduandas: Focalização e
Universalidade: notas sobre o Programa Bolsa-Escola em Juiz de Fora (2004). Em
2005, já em inserção profissional, fui gestora do Programa Bolsa-Família no
município de Oliveira Fortes, com cerca de 1.800 habitantes, na Zona da Mata de
Minas Gerais. Essa experiência suscitou-me várias indagações acerca da
operacionalização dos Programas de Transferência de Renda e do acesso dos
usuários, com o desafio de enfrentar o uso político por parte da administração
municipal dos benéficos de um programa nacional. Desde o ano de 2005,
acompanho a implementação do SUAS, através de trabalhos profissionais, debates,
participação em conferências e estudos acadêmicos e que culminaram neste
trabalho.
A elaboração dessa dissertação proporcionou-me um exercício reflexivo que
permitiu avançar na compreensão do lugar da assistência na política social
brasileira, dos desafios para que se torne efetiva orientada pelos princípios
desafiantes de concretização dos direitos sociais historicamente negados a grande
parcela de brasileiros. Como nos ensina Yazbek (2007), embora saibamos que
reverter os elevados índices de desigualdade que temos no Brasil, escapa às
políticas sociais, “não podemos duvidar das virtualidades possíveis dessa política.
Elas podem ser possibilidade de construção de direitos e iniciativas de ‘contra-
desmanche’ de uma ordem injusta e desigual”.
13
Capítulo 1 – POLÍTICA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: O LUGAR DA
ASSISTENCIA SOCIAL
Desde a década de 1930 está em pauta no Brasil a constituição de um
sistema de proteção social através da afirmação de políticas de seguridade,
prioritariamente na área da previdência social. O Estado, a partir da Revolução de
1930, foi o principal agente na organização e regulação das condições sociais e
políticas para o desenvolvimento industrial e econômico, promovendo a ascensão de
um projeto de urbanização e industrialização, com valorização da indústria de base,
para o fortalecimento da burguesia como nova classe dominante, sem destruir a
velha oligarquia.
Em um momento anterior ao Estado de Vargas, a Lei Eloy Chaves,
considerada como marco inicial da Previdência Social no Brasil, institui em 1923 as
Caixas de Aposentadorias e Pensões, as CAPs, inicialmente voltadas para
trabalhadores de categorias específicas ligadas a infra-estrutura, como os
ferroviários e os marítimos, tomando a empresa como unidade de cobertura.
(Cabral, 2000).
Em 1933, foram criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs),
cujo perfil organizacional supera os limites da empresa como unidade estruturante,
possuem planos diferenciados de benefícios e serviços, também voltados para as
categorias ligadas à infra-estrutura e ampliando para os serviços públicos, e
gradativamente foram incluídos outros setores. (CABRAL, 2000 e FALEIROS, 2000).
O Estado de Vargas, através de sua política trabalhista, orientou-se para
controlar as greves e os movimentos operários, estabelecendo um sistema de
seguro social. Nestes termos foi implantada a Consolidação das Leis Trabalhistas e
Sindical (CLT), viabilizando a ampliação da produtividade – pressuposto central da
acumulação capitalista. Assim, desenvolveu-se um padrão de cidadania tendo por
base o mercado, não se constituindo em cidadania plena, com controle rígido pelo
Estado. (FALEIROS, 2000).
Desta forma, passou a existir um modelo peculiar de cidadania, dissociado
dos direitos, ser cidadão significava ter uma carteira de trabalho assinada e
14
pertencer a um sindicato. Santos (1987:68), conceitua este modelo como cidadania
regulada.
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas
raízes encontram-se, (...) em um sistema de estratificação
ocupacional, (...) definido por norma legal. Em outras palavras, são
cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram
localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e
definidas em lei. (...). A cidadania está embutida na profissão e os
direitos do cidadão restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no
processo produtivo, tal como reconhecido por lei.
Assim, só era cidadão aquele que tivesse vinculação com o mercado de
trabalho e pertencesse a um sindicato, ou seja, grande parte da população ficava de
fora desse contexto. Estes cidadãos, fora desse padrão de cidadania, eram
obrigados a recorrer à benesse e à filantropia para receberem alguma assistência.
Os direitos dos cidadãos são decorrência dos direitos das profissões
e as profissões só existem via regulação estatal. O instrumento
jurídico comprovante do contrato entre o Estado e a cidadania
regulada é a carteira profissional que se torna, em realidade, mais
do que uma evidencia trabalhista, uma certidão de nascimento
cívico. (SANTOS, 1987:69).
Em 1942, o estado cria uma instituição de assistência social, a Legião
Brasileira de Assistência – LBA, presidida pela primeira-dama, com as funções de
atender as famílias de pracinhas envolvidos na Guerra, e posteriormente, passa a se
dedicar à maternidade e à infância, com postos de serviços implantados de acordo
com “interesses apoios e conveniência, buscando a legitimação do Estado junto aos
pobres na distribuição de benefícios sociais predominava o assistencialismo, numa
junção de obras de caridade, na maioria religiosas, com ações das primeiras-
damas”. (FALEIROS, 2000:46).
Este modelo de proteção social permaneceu no país até 1964.
Com o Golpe Militar em 1964, desenvolveu-se a ideologia do
desenvolvimento com a “modernização conservadora”, com concentração do poder
estatal e grande burocratização. Nesta dinâmica, as relações de trabalho sofreram
mudanças, expressas na política salarial – conhecida como Lei do Arrocho Salarial -
15
e sindical, aumentando a exploração e liquidando direitos conquistados pela classe
trabalhadora. Conseqüentemente à implantação destas novas estratégias, altamente
concentradoras de renda e de capital, ocorreu a ampliação da miséria absoluta e
relativa de grande parcela da população, causando a desarticulação da força de
trabalho coletiva.
No contexto da ditadura militar, as demandas sociais são atendidas sob o
binômio assistência/repressão. Nessa perspectiva, ocorre em 1966 a unificação do
sistema de proteção com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS); a criação de programas sociais de caráter redistributivo como o Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS); o Programa de Integração Social (PIS); o
PRORURAL/FUNRURAL, que iniciou o processo de universalização das políticas
sociais e o desmonte da cidadania regulada, por estabelecer o principio de
equalização e uniformização dos serviços; o estabelecimento de programas que
incluíam trabalhadores domésticos e autônomos, além da ampliação do sistema
previdenciário.
Nessa conjuntura, em 1978, os trabalhadores metalúrgicos do ABC paulista
(Santo André, São Bernardo e São Caetano) organizam mobilizações, através das
greves, para lutar por direitos sociais. A insatisfação contra o autoritarismo ganha
adesão de parte da Igreja e de expressivo número de intelectuais. Através da junção
desses elementos foi organizado em 1980 o Partido dos Trabalhadores – PT,
rompendo com a estrutura política partidária da ditadura.
Importante destacar que a sustentação das políticas sociais no período
militar, embora diferente das estruturas anteriores, alguns traços mantiveram-se,
caracterizando a chamada “modernização conservadora”, já que “simultaneamente
ao processo de uniformização e unificação manteve-se fatores como o
corporativismo, clientelismo e a visão disciplinadora na execução das ações”.
(ANTINARELI, 2006:19).
Iamamoto (2004:82 e 83), destaca que:
Com a desarticulação dos organismos político-reivindicatórios da
classe trabalhadora, com sua momentânea exclusão da arena
política e com a manutenção de uma política salarial comprimida –
requisitos da solidificação da dominação burguesa e da expansão
capitalista – a questão social passa a ser tratada através da já
conhecida articulação entre repressão e assistência, como condição
de preservação da ‘paz armada’ imposta pelo poder.
16
Desta forma, a expansão dos serviços sociais, passou a funcionar como
compensação à repressão. Em substituição ao esvaziamento de participação e
articulação dos trabalhadores, são intensificados programas de assistência,
centralizados e regulados pelo Estado, que passam a atender a um duplo requisito:
favorecer a acumulação de capital e subordinar-se aos preceitos da segurança
nacional. Esses programas assistenciais são utilizados pelo Estado como
contraponto ao peso dos trabalhadores e à sua capacidade de pressão. Buscando
através deles a tentativa de neutralizar as manifestações contra o regime, além de
recrutar apoio passivo e despolitizar organizações trabalhistas. Assim, a assistência
é utilizada como meio de regular o conflito social em nome da ordem e da segurança
nacional. (IAMAMOTO, 2004).
Segundo Silva, Yazbek e Giovanini (2004:22), o Sistema de Proteção Social
avançou rumo à sua consolidação nas décadas de 1970 e 1980, sob o autoritarismo
militar, fazendo com que serviços sociais e programas passassem a funcionar como
compensação à repressão e ao arbítrio direcionados aos movimentos sociais e ao
movimento sindical. Mesmo com forte controle por parte do Estado, os movimentos
sociais se reestruturaram através da articulação da sociedade civil, fazendo com que
eclodissem os chamados “novos movimentos sociais” ou “sindicalismo autêntico“,
além do reordenamento político de alguns partidos e surgimento de outros. Dentro
desta dinâmica, os movimentos sociais e sindical lutavam pelo resgate da dívida
social acumulada e agravada no período da ditadura militar e pela ampliação dos
direitos sociais, “num movimento de alargamento da concepção de cidadania”.
No Brasil os anos de 1980 foram marcados por uma série de exigências da
sociedade acerca do retorno à ordem civil e democrática, pelo movimento em torno
da campanha pelas Diretas Já, que contou com o apoio de milhões de pessoas de
segmentos sociais diferenciados. Esse processo de democratização e ampliação
das lutas por direitos culminou na promulgação da Constituição de 1988, que
consagrou direitos civis, políticos e sociais e que por isso foi batizada de
Constituição Cidadã. Destacamos a instituição do conceito de Seguridade Social
que incorporou a Assistência Social, que juntamente com a Previdência Social e a
Saúde, passa a ser política constitutiva da Seguridade Social no Brasil. (SILVA,
YASBEK e GIOVANINI, 2004).
Nas discussões que precederam a Constituição de 1988, a questão social
17
assumiu importância ímpar, “pois se fazia necessário dar passos concretos para
resgatar a enorme dívida social herdada” do regime da ditadura militar que a
precedeu. Trata-se de um marco para a democracia no país, pois pela primeira vez
na história, ocorreu o aceite de emendas populares. Dada as suas características
democráticas e de garantias de direitos civis, políticos e sociais, ficou conhecida
como a Constituição Cidadã, mas, todavia ainda manteve alguns traços
conservadores e esteve ainda longe de resgatar o conjunto das necessidades e
reivindicações das classes assalariadas.
A Constituição de 1988 garante direitos básicos e universais de cidadania,
com princípios fundamentais direcionados para a ampliação da cobertura para
segmentos até então desprotegidos: a eliminação das diferenças de tratamento
entre trabalhadores urbanos e rurais, implementação da gestão descentralizada nas
políticas de saúde e assistência social. No que se refere à Previdência Social, houve
a eliminação das diferenças entre estes trabalhadores, e quanto ao valor de
benefícios pagos, a criação de um piso de valor correspondente ao do salário
mínimo. A Constituição também manteve separada a previdência dirigida aos
trabalhadores do setor privado e do setor público. Segundo Marques e Mendes
(2005:152)
os constituintes escreveram, na Constituição de 1988, a garantia de
direitos básicos e universais de cidadania, estabelecendo o livre
acesso à saúde pública, definindo o campo da assistência social,
regulamentando o seguro-desemprego e avançando na cobertura da
Previdência Social. Essa garantia foi objeto de capítulo específico – o
da Seguridade social, simbolizando o rompimento com o passado.
Entre os avanços contidos na Constituição, no capítulo da Seguridade, um
dos mais importantes foi o estabelecimento da correspondência entre o piso
previdenciário e o salário mínimo (SM), ou seja, a definição de que o valor pago a
título de aposentadoria não poderia ser menor do que o SM. Assim, “a previdência
deixou de ser balizada exclusivamente pelo critério do mérito, isto é, voltada para os
trabalhadores que tivessem contribuído ao longo de sua vida ativa, incorporando o
da cidadania”. Pois um dos princípios da universalização e da participação contidos
na Constituição, está na superação do caráter meritocrático e a adoção da cidadania
como critério de acesso. Na medida em que os benefícios mínimos pagos pela
Previdência se igualam ao salário mínimo, “o componente ‘cidadão’ constitui a
18
concretização, no campo da proteção social, do mesmo entendimento sobre o que
deve ser o valor mínimo pago a um trabalhador ativo: que qualquer salário abaixo
dele é considerado imoral pela sociedade”. (MARQUES e MENDES, 2005:156).
Buscando consolidar o processo de multiplicação e especificação de direitos
sociais, conduziu-se no país a aprovação de marcos legais para a regulamentação
dos artigos da Constituição de 1988, quais sejam as principais: o Estatuto da
Criança e do Adolescente – ECA, a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, e o
Sistema Único de Saúde – SUS.
1
Na contracorrente do contexto internacional, o Brasil buscava a estruturação
de um projeto de Estado de Bem-Estar Social, indo de encontro ao processo de
reestruturação produtiva e ao ideário neoliberal que se apresentavam como
alternativa para a crise do capital. Esta concepção neoliberal propunha massiva
intervenção do Estado no campo econômico e restrição na esfera social, o que
conseqüentemente contrariava a implementação dos pressupostos presentes na
Carta Magna. (ANTINARELI, 2006). Mal havia sido implementada e a efetivação da
Constituição de 1988 foi interrompida.
A década de 1990 trouxe mudanças em matéria da concepção e do trato e
desenvolvimento das políticas sociais no Brasil. O processo de ampliação de
direitos sociais e o avanço na democratização foram interrompidos a partir da
década de 1990, quando “o governo brasileiro resolve adotar, tardiamente, o
chamado projeto de desenvolvimento econômico, sob a orientação da ideologia
neoliberal, na busca da inserção do Brasil na chamada competitividade da economia
globalizada”. (SILVA, YAZBEK e GIOVANINI, 2004).
2
O Estado neoliberal critica os principais elementos que caracterizam o Estado
de Bem-Estar Social, como o universalismo, a garantia de direitos e a administração
pública de serviços. A égide neoliberal propõe a diminuição dos gastos sociais, a
privatização das empresas públicas, a garantia de liberdade de comércio e de
capitais, como o cerne das recomendações de ajuste. Para isso, dispõe de metas
1
O ECA, Lei 8.069/1990 é baseado em leis internacionais como a Convenção Internacional do
Direitos da Criança e do Adolescente. A LOAS, Lei 8.742/1993, define a assistência social como
política pública de direitos. O SUS, institui o sistema de atenção integral à saúde.
2
Esse processo de reestruturação do capital iniciou-se na década de 1980, marcado pelo
fortalecimento de uma concepção liberal conservadora que liderou as ações do Estado. Os dois
países que lideraram, no centro do capitalismo, a adoção desse modelo neoliberal, foram a Inglaterra
e os Estados Unidos, e as medidas principais giravam em torno da drástica redução dos gastos com
o Welfare State, a liberação do mercado e a eliminação do Estado como agente econômico.
19
para contratação da emissão monetária, elevação de juros, diminuição dos impostos
sob as vendas mais altas, desregulação do mercado de trabalho, alteração no papel
do Estado, privatização do setor público e focalização dos gastos sociais.
(ANTINARELI, 2006; RAICHELIS, 2005; Yazbek 2001 e 2006).
No bojo dessas transformações, elegeu-se através de voto direto, em 1989, o
presidente Fernando Collor de Melo, que juntamente com sua equipe de governo,
iniciou a reforma neoliberal no Brasil. O primeiro pacote de medidas para conter a
inflação crescente, integrado ao ideário neoliberal, acentua o modelo produtor
voltado para a exportação, além de acompanhar os requisitos do neoliberalismo
como a privatização do Estado e a obediência às regras do Fundo Monetário
Internacional (FMI), como: enxugamento da liquidez, redução do déficit público,
estímulo às exportações, privatizações e arrocho salarial. (AMOROSO LIMA, 2006).
Esta lógica de organização do governo gerou conseqüências como a
estagnação do crescimento econômico e a precarização e instabilidade no trabalho,
o desemprego e conseqüentemente a ampliação e aprofundamento da pobreza.
Esse processo gera um movimento de flexibilização de contratos e relações
trabalhistas, o trabalho estável e seguro representado pela carteira de trabalho
assinada e pela proteção de riscos são inviabilizados. Crescem o número de
ocupações terceirizadas, temporárias com baixa remuneração e nenhuma
estabilidade, “desempenhando papel funcional à produção, à reprodução e ao
desenvolvimento da economia capitalista”. (SILVA, YAZBEK e GIOVANINI,
2004:24).
Articulado a este processo de flexibilização das relações de trabalho ocorre o
desmonte dos direitos sociais e trabalhistas garantidos pela Constituição de 1988.
Esta passa a ser considerada como instrumento inviabilizador da inserção do país
na economia internacional, o que justificou as conseqüentes reformas econômicas,
no aparelho do Estado e no sistema de proteção social durante a década de 1990
até a atualidade. (SILVA, YAZBEK e GIOVANINI, 2004:24).
A década de 1990 representou um período de contradições no campo do
bem-estar social brasileiro. De um lado, houve um avanço no plano político
institucional, representado, sobretudo, pelo estabelecimento da Seguridade Social e
dos princípios de descentralização e de participação social, destacados na
20
Constituição de 1988, como já destacamos. De outro lado, no plano da intervenção
estatal no social, tem-se um movimento com propostas restritivas, com a adoção de
critérios cada vez de maior rebaixamento do corte de renda para fixação da linha de
pobreza, para permitir acesso das populações, por exemplo, aos Programas de
Transferência de Renda que passam a ser implementados. Como destaca Silva,
Yazbek e Giovanini (2004:26):
Assim, não se verificará necessária expansão de programas e
serviços sociais numa conjuntura na qual o crescimento da pobreza
demanda mais atenção do Estado em relação ao atendimento das
necessidades coletivas básicas da população trabalhadora. Tudo
isso é agravado pelo desmonte de direitos sociais conquistados.
Iamamoto (2001), destaca que as mudanças ocorridas nas relações entre
Estado e sociedade civil, sob os desígnios neoliberais e implementadas através de
políticas de ajuste, tiveram como ponto principal a redução da ação do Estado ante a
questão social, que se configurou em redução e restrição dos gastos sociais. O
proposto é reduzir as despesas sociais, diminuir atendimentos, restringir meios
financeiros, materiais e humanos para a implantação de políticas, programas,
projetos e serviços estatais – expressão de direitos sociais. A questão social, de
modo central, passa a ser criminalizada, com propostas de enfrentamento que
articulam novamente assistência focalizada/repressão.
A tendência de naturalizar a questão social é acompanhada da
transformação de suas manifestações em objeto de programas
assistenciais focalizados de “combate à pobreza” ou em expressões
da violência dos pobres, cuja resposta é a segurança e a repressão
oficiais.(IAMAMOTO, 2001:17).
O que pode ser destacado no âmbito das políticas sociais sob o
neoliberalismo é que a ação governamental se caracteriza por colocar em xeque
conquistas e avanços anteriores no campo dos direitos sociais e por instituir políticas
assistenciais, não fundadas em direitos. (MARQUES e MENDES, 2005). Este se
constitui um ponto chave para o entendimento das ações governamentais voltadas
para atenção às demandas sociais dos contingentes da população trabalhadora e
empobrecida.
21
Segundo Yazbek (2001:34), a lógica contemporânea de organização e
reprodução do capital subordinada ao mercado, produz um caminho de
“irresponsabilidade global”, rompendo com regulações que garantiam condições
mínimas de ordenamento da desigualdade. Nesta configuração da realidade social
que se situa a condição de pobreza, exclusão e subalternidade em que se encontra
grande parte dos brasileiros. Subalternidade enquanto “ausência de protagonismo,
de poder expressando a dominação e a exploração”, que envolvem amplo conjunto
de perspectivas, características, ações e interesses, configurando vasto leque de
desigualdades e injustiças. Segundo essa autora,
a pobreza é uma face do descarte de mão de obra barata, que faz
parte da expansão capitalista. Expansão que cria uma população
sobrante, gente que se tornou não empregável, parcelas crescentes
de trabalhadores que não encontram um lugar reconhecido na
sociedade, que transitam à margem do trabalho e das formas de
troca socialmente reconhecidas. (...) Não por acaso, onde antes o
discurso da cidadania e dos direitos tinha algum lugar ou pertinência
no cenário público, é hoje ocupado pelo discurso humanitário da
filantropia. (TELLES apud YAZBEK, 2001:35)
Na sociedade brasileira, a desqualificação da questão social como questão
pública, desloca a pobreza para “o lugar da não política, onde é figurada como um
dado e ser administrado tecnicamente ou gerido pelas práticas da
filantropia”.(TELLES apud YAZBEK, 2001:36).
Para Telles (2001:15) a pobreza no Brasil é “tão imensa” que já ultrapassou
as fronteiras da vida civilizada. Sinal de uma população destituída de direitos, a
pobreza não deixa de ser enigmática, em uma sociedade que passou por mudanças
de regime, diversos conflitos, mobilizações e reivindicações populares, que de certa
forma fizeram sua entrada na tão desejada modernidade e proclama, desta forma, a
universalidade da lei dos direitos nela sacramentados. A pobreza contemporânea
parece um ponto cego, “uma espécie de limbo no qual se projetam todas as
incompletudes da modernidade” chegando a “trasbordar dos lugares dos quais figura
desde sempre”.
A pobreza sempre esteve no centro da dinâmica da política no país, porém
nunca foi enfrentada sob a ótica da cidadania, pois na história no Brasil sempre
esteve presente a lógica tuteladora, que transforma as obrigações do Estado em
mera benevolência. A incivilidade, o desrespeito aos direitos civis das populações
22
trabalhadoras, fixa no imaginário a idéia de que a pobreza é marca de inferioridade,
descredenciando indivíduos para o exercício de seus direitos. Para os pobres,
figuras da destituição, é reservado o espaço da assistência social, com o objetivo de
sobreviver à miséria. “Esse é o lugar do não-direito, da não-cidadania, é onde a
pobreza vira carência, a justiça se transforma em caridade e os direitos, em ajuda a
que o indivíduo tem acesso não por sua condição de cidadania, mas pela prova de
que dela está excluído”.Telles (2001:21 e 26).
Do que é prova a violência policial que declara publicamente que
nem todos são iguais perante a lei e que os mais elementares
direitos civis só valem para os que detêm os atributos de
respeitabilidade, percebidos como monopólio das “classes
superiores”, reservando às “classes baixas” a imposição autoritária
da ordem o enigma da pobreza está inteiramente implicado no modo
como direitos são negados na trama das relações sociais. (TELLES,
2001:26).
Segundo Yazbek (2001:37), desta forma se configura um ‘modelo’ de Estado
que reduz suas intervenções na área social e que apela à solidariedade social,
fazendo opção por “programas focalistas e seletivos caracterizados por ações
tímidas, erráticas e incapazes de alterar a imensa fratura entre necessidades e
possibilidades efetivas de acesso a bens, serviços e recursos sociais”.
Nesse contexto, o Estado se apresenta como parceiro da sociedade em suas
responsabilidades sociais, “a sociedade tem que ser solidária, quer dizer, tem que
dar um jeito de resolver”. (YAZBEK, 2001:42). Assim, junto com essa lógica de
refilantropização da assistência social, cresce as instituições do chamado terceiro
setor
3
, assumindo o papel do Estado enquanto este retrai seus investimentos no
campo social.
A transferência das responsabilidades estatais para a sociedade, deixa
amplos segmentos da população com atendimento precário ou nulo por parte do
poder público, aprofundando as desigualdades sociais.
Nesta perspectiva neoliberal, chama atenção no campo das políticas sociais o
surgimento das propostas de renda compensatória, ou programas de transferência
de renda. No Brasil iniciam-se no contexto de acirramento da precarização das
condições de trabalho e emprego e da necessidade de enfrentamento da pobreza
3
Compõe o terceiro setor: organizações não-governamentais, instituições de caridade, atividades
23
crescente. Este tipo de política, passa a integrar o sistema de Proteção Social do
Estado, contraditoriamente no mesmo contexto de implementação da Lei Orgânica
da Assistência Social, considerando seus princípios.
1.1 - Implantação da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS - no contexto
neoliberal
A Constituição Federal de 1988, estabeleceu uma nova proposta de
seguridade articulando a assistência social, a previdência e a saúde, que passaram
a compor o tripé da Seguridade Social no Brasil. No caso da política de assistência
social, neste arcabouço jurídico/político teve papel ainda mais significativo, pois a
reconheceu como um direito social pela primeira vez na história brasileira.
Mesmo garantida na Constituição Federal de 1988 como direito de todos os
cidadãos e responsabilidade do Estado, a assistência social ganhou notoriedade
somente a partir da regulamentação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS –
Lei nº 8742 de 1993), passando a regular a assistência e a designá-la como uma
política estratégica no combate à pobreza e fundamental para o exercício pleno da
cidadania. A LBA e o INPS foram extintos no contexto da descentralização dessa
nova política, foi então criado o Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS.
Até então, a assistência era realizada com um caráter de dever moral de
ajuda e não de um direito social submetido a um dever de Estado. Sem um aparato
legal que a concebesse como direito social e dever estatal, a assistência era
facilmente considerada como ajuda provisória para suprir as “dificuldades
individuais” das populações pobres, em geral aquelas consideradas como incapazes
para manter a própria sobrevivência (BOSCHETTI, 2003:10).
A promulgação da Constituição Brasileira de 1988, ao reconhecer a
assistência como direito social e política integrante da seguridade social,
estabeleceu elementos que contribuíram para mudar a condição histórica da
assistência social no Brasil, possibilitando seu desenvolvimento sob os princípios da
gratuidade e não-contributividade, universalidade na garantia de benefícios e
serviços, redistributividade, gestão descentralizada e participativa e financiamento
filantrópicas, ações voluntárias e atividades pontuais e informais. (ANTINARELI, 2006).
24
progressivo e redistributivo. Princípios que indicam que um novo modelo de política
de assistência social deve ser construído no Brasil, tendo o Estado papel
fundamental e primazia na sua efetivação. Este novo modelo deve superar as ações
paternalistas, paliativas e populistas, diferindo assim das ações caritativas e
filantrópicas. Deve possibilitar a universalização dos direitos sociais, ou seja,
disponibilizar para todas as pessoas, sem discriminação, o acesso aos bens e
serviços necessários à redução das desigualdades sociais, como educação, cultura,
saúde, habitação, emprego. (BOSCHETTI, 2003).
A LOAS confere ao Estado a responsabilidade de assegurar o acesso efetivo
a todos os cidadãos à política de assistência social, definindo as responsabilidades
de cada esfera de governo. Segundo Boschetti (2003:79)
O status de direito social atribuído à assistência social lhe confere,
assim, obrigatoriedade governamental na implementação, amparo
legal para sua reclamação pelo cidadão, responsabilidade política
dos representantes públicos na sua consolidação e ampliação, e
possibilidade de o usuário reconhecer-se como cidadão portador de
direitos.
A LOAS prevê a efetivação dos direitos nela garantidos, através de
benefícios, serviços e programas, de forma não-contributiva e de abrangência
universal. Porém, ao figurar na Constituição como assistência aos desamparados, é
delimitação do direito, posto que não é mais de todos, e sim destinado aos
desamparados. (BOSCHETTI, 2003:45).
Em seu artigo 203, a Constituição Federal de 1988, refere-se à assistência
Social e define a quem ela se destina.
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independente de
contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e a velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção
de sua integração à vida comunitária;
25
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria,
manutenção, ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Segundo Boschetti (2003:46), ao desdobrar os objetivos da Constituição, o
texto estabelece distinção na aplicação do direito entre aqueles que são ou não
capazes de trabalhar.
A proteção, o amparo e a garantia de uma renda mínima destinam-
se especificamente àqueles cuja situação não lhes permite
trabalhar: maternidade, infância, adolescência, velhice, deficiência.
Àqueles que não se inserem nestas situações, o objetivo é outro:
não assistir, mas promover a integração ao mercado de trabalho.
Tal transferência de renda garantida na LOAS, chamado Benefício de
Prestação Continuada – BPC, destina-se à pessoas idosas com mais de 65 anos e a
pessoas portadoras de deficiência (desde que esta a empeça de trabalhar), que
possuam renda familiar per capta inferior à ¼ do salário mínimo vigente.
Desta forma a assistência social, reconhecida como direito, mantém uma
distinção entre assistência e trabalho, entre os que são capazes ou não de trabalhar.
Ou seja, as populações pobres que não podem trabalhar devido a algum tipo de
incapacidade (crianças, velhos, deficientes) são isentas da obrigatoriedade do
trabalho, enquanto os pobres com outras especificidades (homens e mulheres
adultos que não possuem nenhuma das situações descritas acima) são repelidos
pela assistência.
Trabalho e assistência assim, mesmo quando reconhecidos como
direitos sociais, vivem uma contraditória tensão e atração. Tensão
porque aqueles que têm o dever de trabalhar, mesmo quando não
conseguem trabalho, precisam da assistência, mas não têm direito a
ela. O trabalho, assim, obsta a assistência social. E atração porque
a ausência de um deles impele o indivíduo para o outro, mesmo que
não possa, ou não deva, ou não tenha direito. (BOSCHETTI,
2003:47)
Desde a inclusão da assistência social, juntamente com a previdência e a
saúde, no Sistema de Seguridade Social, mudanças legais e institucionais foram
provocadas no país, como a extinção da LBA, por exemplo. Ao instituir a assistência
26
como política de seguridade, esta passa a figurar como parte de um sistema mais
amplo de proteção social, articulando-se a outras políticas e fazendo indispensável o
condicionamento com outras políticas governamentais. A implementação dessas
mudanças constitui-se em grande desafio, considerando as características históricas
da assistência no Brasil como a descontinuidade, a pulverização e paralelismo, além
dos fortes traços clientelistas, de fragmentação institucional, centralização
tecnocrática e ausência de mecanismos de participação popular. (BOSCHETTI,
2003:77).
Na década de 1990, a consolidação do neoliberalismo no Brasil, que trouxe
consigo novas formas para o enfrentamento da questão social, foi responsável,
como destaca Peres (2000), pelo desmonte dos espaços públicos e de diretos
sociais garantidos na década de 1980. A pobreza e a desigualdade social passam a
ser abordadas como questões de filantropia e solidariedade social, os direitos
retrocedem ao patamar de carências. Há o apelo crescente a filantropia, numa
perspectiva que enfatiza a seletividade e a focalização das políticas sociais.
Há uma “reversão política neoliberal caracterizada, entre outras coisas, pela
destituição de direitos trabalhistas e sociais legais, pela erosão das políticas de
proteção social e por mudanças no ideário político que conferia um caráter público à
demanda por direitos”. (YAZBEK, 2004).
Na década de 1990, modificou-se em parte o posicionamento neoliberal em
relação às reformas e programas sociais. Isto está relacionado aos desafios da
modernidade, onde a pobreza se coloca como entrave à estabilização econômica e
política devido a seus patamares crescentes e gritantes. Assim, as reformas
estruturais necessárias à política macroeconômica, devem ser acompanhadas de
reformas sociais que garantam sua sustentação.
Em busca do controle da inflação através da adoção de uma nova moeda
nacional, o presidente Itamar Franco implantou o Plano Real, que reduziu a inflação
de 48% para 8% ao mês. O então Ministro Fernando Henrique Cardoso, responsável
pelo plano, foi eleito Presidente da República para o mandato (1995-1998) sob a
bandeira de continuidade estabilidade econômica.
Nos marcos de reestruturação dos mecanismos de acumulação do
capitalismo globalizado, a pobreza e a desigualdade social vêm sendo
crescentemente abordadas como questões de filantropia e solidariedade social. O
27
avanço do ideário da "sociedade solidária”, como base do setor privado e não
mercantil de provisão social, revela a edificação de um sistema misto de proteção
social que concilia iniciativas do Estado e do denominado Terceiro Setor. A
articulação entre trabalho, direitos e proteção social pública, que configurou os
padrões de regulação sócio-estatal do Welfare State, cuja institucionalidade sequer
alcançamos, está em crise. As propostas em relação ao papel do Estado na esfera
da proteção social, evidenciadas na atualidade, são reducionistas e voltadas para
situações extremas, com alto grau de seletividade e focalização, direcionadas aos
mais pobres entre os pobres, apelando à ação humanitária e/ou solidária da
sociedade. (YAZBEK, 2004).
Não podemos deixar de destacar que a Constituição de 1988 trouxe a
Seguridade e os direitos sociais para a responsabilidade do Estado com a
universalização dos acessos. Neste contexto, o que vemos é a perspectiva de
retração dos investimentos públicos no campo social e seu reordenamento e
crescente subordinação das políticas sociais às políticas de ajuste da economia,
com suas restrições aos gastos públicos, em decorrência da retração do próprio
Estado.
Em acordo com a postura neoliberal, completamente introgetada pelo governo
de Fernando Henrique Cardoso, a política de assistência social passa a se
configurar através criação do Programa Comunidade Solidária – PCS em 1995, e a
implantação de programas de transferência de renda.
Nesses termos, o Programa Comunidade Solidária apresenta-se, no
plano do discurso, como uma estratégia (e não uma estrutura
organizacional), propondo-se a garantir o desenvolvimento de ações
focalizadas na pobreza, a utilização e potencialização de estruturas
e recursos públicos e privados já existentes, adotando uma prática
política oposta à fragmentação das ações, ao uso clientelista dos
recursos e à pulverização das iniciativas governamentais. (SILVA, et
al, 1999:107)
Pautando-se nas idéias de descentralização, focalização e instituição de
parceria governo-sociedade civil, o PCS constitui nova forma de enfrentamento da
pobreza. Este programa “objetivava garantir um gerenciamento eficiente e um
atendimento eficaz de ações governamentais já existentes” (SILVA, et al; 1999:107).
O apelo à solidariedade, marca do governo Fernando Henrique Cardoso,
juntamente com a redução dos gastos do estado na proteção social, desqualifica a
28
assistência como política publica, colocando os interesses do capital e do mercado
como prioridade.
No vasto campo de atendimento das necessidades sociais das
classes empobrecidas administram-se favores. Décadas de
clientelismo consolidaram uma cultura tuteladora, que não tem
favorecido o protagonismo nem a emancipação dessas classes em
nossa sociedade. A redução de custos tem significado um
deteriorização na qualidade dos serviços, triagens mais severas e a
opção por programas assistencialistas e seletivos de combate à
pobreza, como o Programa Comunidade Solidária. (YAZBEK ,2001:
44).
No Brasil a Assistência Social acaba sendo dessa forma, não só política de
oferta, mas de demanda. A política social não é uma política preventiva e voltada
para a integração e desenvolvimento do cidadão. Ela vem de encontro à camada de
desempregados pobres e necessitados, ou seja, não vem como direito, mas como
uma resposta por vezes ineficiente e imediata às necessidades dos despossuídos. A
Assistência Social acaba tendo como demanda a distribuição de auxílios financeiros,
em substituição ao salário inexistente dos miserabilizados para que estes possam
consumir ou ter acesso às mercadorias. Por isso, incorporaram-se propostas de
acesso à renda de sobrevivência ou de renda mínima, como determina os artigos
203 e 204 da Constituição de 1988.
A população alvo da assistência social é constituída por pessoas num quadro
de degradação das suas condições de vida, envolvem, portanto grandes
contingentes populacionais, nos quais se incluem também segmentos que integram
o mercado formal de trabalho.
A pobreza é a expressão direta das relações sociais vigentes na
sociedade e certamente não se reduz às privações materiais.
Alcança o plano espiritual, moral e político dos indivíduos submetidos
aos problemas da sobrevivência. (...) Pobreza é muito mais que falta
de comida e de habitação, é carência de direitos, de possibilidades,
de esperança”. (YAZBEK, 1995:62 e 63).
Para Almeida (2000), no combate à desigualdade e a pobreza, é necessário a
intervenção do Estado com políticas eficazes e com o aumento do gasto público na
área social e, principalmente, que esse gasto seja dirigido à população mais pobre.
29
1.2 - A Política Nacional de Assistência Social
Em 2003, Luiz Inácio Lula da Silva inicia seu mandado (2003-2006), a eleição
de um partido popular, abriu expectativa de promoção de mudanças reais no país.
Ao assumir o poder, os membros da equipe de governo não tocaram no que havia
sido deixado. A abertura comercial, a desregulação financeira, a privatização, o
ajuste fiscal e o pagamento da dívida externa, a redução dos direitos sociais,
herança do neoliberal Fernando Henrique Cardoso, não foram alteradas. O governo
que se elegeu com o discurso de mudança e de democracia, assumiu a
administração da crise herdada, sem avançar para a superação. Segundo Amoroso
Lima (2006:56), isso “permite caracterizá-lo como fortemente conservador na política
econômica, nas esferas previdenciária e tributária”.
Neste contexto, a assistência social, porém entra em outro patamar. Com a
realização da IV Conferência Nacional de Assistência Social, que aconteceu em
Brasília em dezembro de 2003, aprovou-se uma nova agenda política para o
ordenamento da gestão das ações descentralizadas e participativas de assistência
social no Brasil. Deliberou-se pela implantação do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS), disciplinado e operacionalizado pela Norma Operacional Básica 2005
(NOB/2005), também chamada de NOB/SUAS. Esta nova estruturação da
assistência no Brasil estabelece sua gestão em todo território nacional, que integra
os três entes federativos, e objetiva consolidar um sistema público não contributivo
descentralizado e participativo, conforme o direcionamento da Constituição de 1988,
da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e legislação que a complementa.
De acordo com as diretrizes de construção do SUAS, foi definida a divisão de
competências e responsabilidades entre as três esfera de governo, os níveis de
gestão de cada instância, a nova relação com as entidades governamentais e não-
governamentais, entre outras ações estruturadas para garantir a efetivação dos
direitos garantidos na legislação, sob critério de universalidade e de ação em rede
hierarquizada e articulada à iniciativas da sociedade civil.
Todo o conteúdo da NOB/SUAS foi construído de forma democrática, através
de um longo percurso de debates, onde a participação da sociedade civil, através do
Conselho Nacional de Assistência Social teve papel primordial. Sposati (2006:103-
104), acrescenta que:
30
A construção do SUAS resulta do acúmulo gerado por experiências
municipais; por estudos e pesquisas na academia; pela luta do
Fórum Nacional de Assistência Social e seus correspondentes
fóruns locais; pelas lutas da categoria dos assistentes sociais; e
pelas experiências de efetivo controle social. Este conjunto trouxe os
principais elementos que determinam nova qualidade ao conteúdo
das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social
que foram pela primeira vez levadas em conta pela gestão federal.
(...) o Suas não é produto do inesperado, da genialidade ou
prepotência da equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20
anos de luta na assistência social e do aprendizado com a gestão de
saúde, em particular com o SUS.
A NOB/SUAS é fundada em pacto federativo, que assegura a unidade de
concepção e de âmbito da política de assistência social, sob o paradigma dos
direitos à proteção social pública e à defesa da cidadania do usuário, assegurando a
primazia e precedência da regulação estatal sobre as ações dessa atividade.
Para tanto tem por objetivo consolidar o modo de gestão compartilhada, o co-
financiamento e a cooperação técnica entre as três esferas de governo que, de
modo articulado e complementar, operam a proteção social não contributiva de
seguridade social no campo da assistência; estabelecendo responsabilidades,
fundamentando compromissos estabelecidos na Política Nacional de Assistência
Social (PNAS/2004), orientando propósitos, hierarquizando os vínculos e
responsabilidades, reconhecendo diferenças regionais e articulando a dinâmica das
organizações do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência social, de
caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de
direito público. (NOB/2005:13)
Seus eixos estruturantes são embasados na precedência da gestão pública
da política, alcance dos direitos sócio-assistenciais
4
pelos usuários, matricialidade
sócio-familiar, territorialização, descentralização político-administrativa, co-
financiamento entre os entes da federação, controle social, participação popular,
qualificação de recursos humanos e sistematização da informação, monitoramento e
avaliação.
Essa nova configuração da assistência social define que a proteção social,
4
Os direitos sócio-assistenciais (pactuados na IV Conferência Nacional de Assistência Social),
estabelecidos na LOAS enquanto direitos de cidadania, se fundam nos direitos sociais, não
restringindo-se à proteção apenas à situação de pobreza.
31
consiste num conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios e
auxílios ofertados pelo SUAS para redução das vicissitudes sociais
e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e à família como
núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relacional.
(NOB/2005:17)
De acordo com a NOB/SUAS em consonância com a PNAS/2004, a rede
sócio-assistencial corresponde ao conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade que operam benefícios, serviços, programas e projetos
5
. Segundo
essa mesma base legal, os benefícios da assistência social são definidos em três
tipos:
1) Benefício de Prestação Continuada (BPC): concedido a pessoas com 65 anos ou
mais e a portadores de deficiência quando esta a impede de trabalhar, que
apresentem renda média mensal familiar inferior a 25% do SM vigente;
2) Benefícios Eventuais: que visam o pagamento de auxílio por natalidade ou morte,
ou ainda para atender necessidades advindas de situações de vulnerabilidade
temporária;
3) Transferência de Renda: programas que visam repasse financeiro direto aos
beneficiários como forma de acesso à renda, visando o combate à fome, à pobreza
e outras formas de privação de direitos que levem à situação de vulnerabilidade
social, possibilitando a emancipação, o desenvolvimento local e o exercício da
autonomia das famílias e indivíduos. (NOB/2005:21).
Para tanto, a referida legislação define como usuários da Política de
Assistência Social:
cidadãos e grupos que se encontram em situação de vulnerabilidade
e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de
vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de
vida; identidades estigmatizadas em termos étnicos; cultural e
sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão
pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do
núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não
inserção no mercado de trabalho formal ou informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar
5
De acordo com os termos legais da NOB/SUAS, serviços são ações continuadas que visam a
melhoria da vida da população e cujas ações estejam voltadas para as necessidades básicas;
programas compreendem ações integradas e complementares com objetivo, tempo e área de
abrangência definidos, não se caracterizando como ações continuadas; e, projetos caracterizam-se
como investimentos econômico-sociais no grupos populacionais em situação de pobreza, buscando
subsidiar técnica e financeiramente iniciativas que lhe garantam à indivíduos e famílias meios para o
exercício pleno da cidadania.
32
risco pessoal e social. (PNAS/2004:27).
A política pública de assistência social no país deve realizar-se de forma
integrada às políticas setoriais, considerando as desigualdades sócio-territoriais,
com vistas ao seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de
condições para atender contingências sociais e a universalização dos direitos.
Segundo Yazbek (2007)
6
, corroborando com essa idéia, para a implementação das
mudanças propostas, se faz fundamental seu relacionamento com outras políticas
sociais. A assistência social não pode ser pensada isoladamente, garantindo a
descentralização sempre com primazia do Estado no comendo único em cada esfera
de governo e a gestão compartilhada com a sociedade civil através das instâncias
legais de participação, em seu planejamento e controle.
Para que realmente tornem-se efetivos os direitos sociais garantidos na
legislação, a assistência social não deve voltar-se apenas para a satisfação de
necessidades biológicas ou naturais. Deve sim superar a idéia dos mínimos sociais
enquanto atendimento restrito e minimalista com vistas ao desenvolvimento de
políticas sociais públicas de forma ampla e cidadã.
Além de dever se preocupar com a provisão de bens materiais (...),
tem que contribuir para a efetiva concretização do direito do ser
humano à autonomia, à informação, à convivência familiar e
comunitária saudável, ao desenvolvimento intelectual, às
oportunidades de participação e ao usufruto do progresso.
(
PEREIRA, 2001:224).
A estruturação dessa forma específica de proteção social se dá através de
níveis de complexidade, definidos de acordo com a situação de vulnerabilidade. A
proteção básica é voltada para o atendimento de indivíduos e famílias em situação
de risco social, mas que mantém seus vínculos familiares e comunitários. A proteção
especial é dividida em média e alta complexidade. A média complexidade destina-se
a indivíduos e famílias que tiveram seus direitos violados, mas ainda mantém os
vínculos familiares. E a proteção especial de alta complexidade, destina-se ao
atendimento de situações onde não existem mais vínculos familiares, como os
atendimentos da população de rua, das Casas Lares, medidas sócio-educativas
6
Conferência de abertura proferida pela Profª. Drª. Maria Carmelita Yazbek na IV Conferencia
Municipal de Assistência Social de Juiz de Fora, no dia 19 de julho de 2007.
33
restritivas e privativas de liberdade e dos abrigos.
Analisamos que esta estruturação da proteção social constitui-se em avanço
devido ao posicionamento abrangente de atendimento dos indivíduos e famílias
antes do rompimento de seus vínculos sociais, e também a previsão de programas e
serviços voltados para o resgate desses vínculos.
Os serviços de proteção social são acessados diretamente nos Centros de
Referência da Assistência Social – CRAS -, que são uma unidade pública estatal de
base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social que executam serviços
de proteção social básica, organiza e coordena a rede de serviços sócio-
assistenciais locais da política de assistência social. O CRAS deve atuar com
famílias e indivíduos no contexto sócio-familiar e comunitário, visando a orientação e
o convívio, responsabilizando-se pela oferta do Programa de Atenção Integral às
Famílias (PAIF)
7
. (PNAS/2004: 29)
Os estados e municípios, em relação aos níveis de gestão estabelecidos pelo
SUAS, podem ser habilitados em gestão inicial, básica ou plena. Para habilitação em
gestão inicial é requisitado o processo de municipalização e descentralização
finalizado, que compreende a comprovação da criação e funcionamento do
Conselho e Fundo Municipal de Assistência Social e a elaboração do Plano
Municipal, além da alocação e execução de recursos financeiros próprios no fundo.
Para gestão básica além da finalização desse processo exige-se a implantação do
CRAS, a existência e pleno funcionamento dos Conselhos Municipais da Criança e
do Adolescente (CMDCA) e Tutelar, a criação de uma secretaria executiva do
Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), e a elaboração e execução de
plano de inserção e acompanhamento dos beneficiários do BPC. A habilitação em
gestão plena tem como requisitos, além dos já citados, a instalação e atendimento
da demanda de alta complexidade, a realização do diagnóstico das áreas de
vulnerabilidade e risco social, a instalação de um sistema de monitoramento e
7
O Programa de Atenção Integral à Família (PAIF) é o principal programa de Proteção Social Básica,
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Foi criado 2004 pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome – MDS, e no mesmo ano,
tornou-se “ação continuada da Assistência
Social”, passando a integrar a rede de serviços financiada pelo Governo Federal. Desenvolve ações e
serviços básicos continuados para famílias em situação de vulnerabilidade social. Tem como
perspectiva o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, o direito à Proteção Social Básica
e a ampliação da capacidade de proteção social e de prevenção de situações de risco no território de
abrangência do CRAS. (Disponível em: www.mds.gov.br: acesso em 15 de julho de 2007).
34
avaliação das ações da assistência, gestor do fundo nomeado e lotado na Secretaria
Municipal de Assistência Social ou congênere, elaboração e execução de uma
política de recursos humanos condizente com o SUAS, além do cumprimento das
pactuações estabelecidas nos âmbitos nacional e estadual.
Todos os trabalhadores (coordenação, técnicos e apoio administrativo) do
CRAS têm como funções básicas prestar informações e orientações para a
população de sua área de abrangência, bem como promover a articulação com a
rede de proteção social local no que se refere aos direitos de cidadania, mantendo
ativo serviço de vigilância da exclusão social na produção, sistematização e
divulgação de indicadores da área de abrangência do CRAS, articulado com outros
territórios no município.
As políticas sociais resultam de relações históricas, sociais, econômicas e
culturais que moldam as necessidades, características e usuários dos serviços
sociais. Assim, a assistência social como política pública de direitos e
particularmente a PNAS só podem ser entendidas no movimento histórico da
sociedade. (YAZBEK, 2007).
Cabe ressaltar que o SUAS tem sua implantação realizada num contexto
neoliberal, com prioridade para o pagamento da divida externa, redução de gastos
públicos, pouco investimento em infra-estrutura, altas taxas de desemprego,
elevados índices de violência, e implantação de programas sociais seletivos e
excludentes entre outras medidas que se harmonizam com as orientações dos
organismos econômicos internacionais.
Com a implantação do SUAS e a expansão massiva do Programa Bolsa-
Família, o financiamento federal na assistência acontece de duas formas: 1) através
de repasse fundo à fundo para os municípios habilitados direcionado para os
serviços sócio-assistenciais; e , 2) através de transferência de beneficio direta ao
cidadão. Segundo Sposati (2006: 97 e 98), essa segunda forma é de montante
muito superior ao financiamento dos serviços, negligenciando fatores relevantes
para a condução na efetivação do novo sistema, como a não-incorporação das
transferências federais, pelos estados e municípios, para o custeio da assistência
social e a presença da concepção que entende transferência de renda como um fim
em si mesma, dispensando o acompanhamento das famílias.
35
Segundo análise desta mesma autora, a superação desse entendimento
exige uma concepção desses programas, vinculando-os à rede sócio-assistencial,
ao trabalho sócio-educativo e às políticas sociais, trazendo uma nova
responsabilidade para a gestão municipal e exigindo novas formas de
gerenciamento, mobilização de recursos locais e capacitações para o exercício da
intersetorialidade. Nesta perspectiva: “As famílias beneficiárias tornam-se forças
vivas em mobilização e não só números ou cadastros de beneficiários”. (SPOSATI,
2006: 98).
Essa defasagem entre o montante de recursos para o financiamento de
benefícios, em contraponto ao destinado para os serviços, é oito vezes maior, a
título de exemplo, em relação ao BPC. Somando-se a esses recursos o montante
destinado ao Programa Bolsa-Família, a diferença chega a ser 14 vezes maior.
De acordo com Antinareli (2006: 65), as ações da política de assistência
social voltadas para o atendimento direto à população, apresentam crescimento de
22% acerca de recursos destinados, porém o montante concentra-se basicamente
nos programas de transferência de renda. Entre as maiores destinações estão: o
BPC à pessoa idosa com 34,77%, o Programa Bolsa-Família com 27,55%, e o BPC
à pessoa portadora de deficiência com 13,41%.
Na análise de Sitcovsky (2006:95), a assistência social, no que tange aos
programas de transferência monetária, como política compensatória, cumpre papel
econômico e político quando possibilita o acesso das famílias aos bens de consumo.
Isto se dá, segundo este autor, devido ao trabalho assalariado deixar de ser um
ideário de integração. Desta forma “a parcela da população que não tiver suas
necessidades atendidas nas vitrines do mercado, mediante seus salários, tornar-se-
á público alvo da assistência social”, denotando a relação existente entre trabalho,
assistência social e intervenção estatal. Estes benefícios constituem, muita das
vezes, um importante peso na renda, quando não, a única fonte de renda de muitas
famílias.
O montante destinado aos programas de transferência de renda evidencia
forte concentração de recursos em tais ações em detrimento de outros serviços
constituintes da rede sócio-assistencial. Como demonstra a tabela 1.
36
Tabela 1: Distribuição dos recursos entre Programas de Transferência de
Renda e outras ações no Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA/2005
Ações Montante
% em relação às
despesas com ações e
benefícios
Programa Bolsa-
Família
5.473.800.000 35,06
Outras Ações do
Programa Fome Zero
401.833.808 2,6
Benefício de Prestação
Continuada – BPC
6.692.236.026 43,15
Renda Mensal Vitalícia
1.845.145.638 11,9
Programa de
Erradicação do
Trabalho Infantil –
PETI 532.915.002 3,43
Outras ações do
Fundo Nacional de
Assistência Social
598.980.756 3,86
Total
15.508.911.230 100
Fonte: Nota Técnica de Estudos e Pesquisas em Seguridade Social e Trabalho, nº 1, nov.
2004:9. In: Antinareli (2006:66).
A tabela acima, apesar de referir-se a dados de 2005, reflete a realidade da
assistência social hoje, visto que as destinações de recursos continuam a manter os
mesmos caminhos trilhados há quase três anos.
Comparando os dados entre os recursos destinados aos principais programas
de transferência de renda no país, podemos contatar que o Programa Bolsa-Família
e o Benefício de Prestação Continuada concentram juntos 78,21% dos recursos
destinados ao atendimento da população. Os gastos da política de assistência,
desta forma, consolidam este tipo de programa como ação prioritária para a
destinação de recursos. Ao somarmos os recursos destinados aos programas de
transferência de renda, temos que 90,35% do total são a eles destinados e 79,16%
do total do orçamento do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Antinereli,
(2006: 67), ainda pontua que:
Desse modo, tal Ministério vem priorizando claramente os
programas de transferência de renda para categorias e/ou
segmentos em situação de pobreza absoluta, o que lhes atribui o
37
caráter de programas altamente seletivos e focalizados, tal fato
torna-se ainda mais grave diante do reduzido investimento nos
serviços, programas e projetos de assistência social, o que atribui à
política social caráter residual.
Assim, podemos verificar a ampliação do financiamento de programas de
transferência de renda em detrimento às ações voltadas à implantação e
consolidação do SUAS e demais políticas públicas; fragilizando e comprometendo a
efetividade das diretrizes estabelecidas no arcabouço consubstanciado na PNAS
2004.
Por mudar completamente a posição do gestor federal, que passa a ser
responsável pela manutenção da rede sócio-assistencial, o SUAS traz a
necessidade de vinculação entre serviços e benefícios.
A atenção social promovida pela gestão da assistência social não
pode ser mera resultante do que as entidades sociais executam
individualmente. Como política pública, essa atenção, na sua
quantidade e qualidade deve fluir dos compromissos e
responsabilidades da gestão pública na execução direta e em
parceria desenvolvida com as entidades sociais através de pactos
formais e publicizados.(SPOSATI, 2006:99).
É preciso destacar o avanço representado pela criação do sistema de
informação para a política de assistência social denominado Rede SUAS. Esse
sistema integra em três subsistemas as informações de transações financeiras,
gerenciais e de controle social, no âmbito federal. Ainda não está disponível um
sistema que totaliza os dados estaduais e municipais. Apontamos que, a utilização
do sistema deveria ser precedida por ampla capacitação de técnicos e gestores, o
que evitaria equívocos na transmissão de dados e informações e possibilitaria a
construção de elementos necessários para retratar de forma mais concreta a
realidade brasileira que é permeada de diferenciações regionais que precisam ser
consideradas neste processo.
Na análise de Sposati (2006), mesmo com o SUAS em construção, devido
aos problemas apontados anteriormente, os modelos de gestão da assistência social
ainda convivem com práticas assistencialistas e clientelistas, mostrando-se mais
vitimizadores da ausência de expansão da cidadania do que efetivadores do Estado
de Direito embasado na Constituição de 1988. Segundo estudo preliminar do “Álbum
38
de Fotografia da Gestão da Assistência Social”
8
, apresentado na V Conferência
Nacional de Assistência Social, cerca de 40% dos municípios brasileiros têm a
gerência da assistência social realizada por primeiras-damas e, em boa parte, elas
são presidentes dos Conselhos Municipais.
O SUAS ainda é muito recente e carece de muitas ações no caminho para
efetivar a assistência social em consonância com a Constituição de 1988. Também
deve ser rompida a relação direta estabelecida entre a política de assistência social
e a situação de trabalho. De acordo com o pensamento liberal, a necessidade de
assistência social decorre de uma falha salarial, assim, obtido o emprego não
haveria mais necessidade de atenção da assistência. “Desta noção vem o
entendimento de que ela seja compensatória e dispensável, ou então que ela seja
uma forma de tutela e não de direito”. (SPOSATI, 2006:113). Percebemos que esta
equivocada articulação remete aos primórdios da assistência social, quando esta
ainda não configurava-se enquanto direito.
Re-significar a assistência social no campo dos direitos supõe a
não-neutralização da potência crítica e simbólica que os
demandantes da proteção social pública possuem e da possibilidade
dessa potência ser efetivada como exigência de direitos e efetivas
condições para que reelaborem suas condições de existência,
colocando-se no centro do conflito social como uma forma de
alteridade social. (SPOSATI, 2006:113).
A política de assistência social brasileira, além de dever construir a rede de
proteção, “deve funcionar como uma espécie de alavanca para incluir no circuito dos
bens, serviços e direitos existentes na sociedade grupos sociais injustamente
impedidos dessa participação”. Não sendo voltada exclusivamente para o
atendimento da pobreza absoluta, mas para a desigualdade social, que vem
crescendo, aumentando a distância entre ricos e pobres, identificada com o
processo de exclusão. (PEREIRA, 2001:226)
Segundo Yazbek (2007), a análise da assistência social em si mesma deve
ser ultrapassada, situando-a no contexto das relações sociais mais amplas, que lhe
atribuem características particulares em um processo de condicionamento.
A partir de nossas análises preliminares, acreditamos que as novas
8
Pesquisa movida pelo Conselho Nacional de Assistência Social, que analisa o modo de gestão da
assistência social o país. (SPOSATI, 2006:104).
39
configurações da assistência social aqui apresentadas, constituem-se em avanço
para a efetivação de direitos. Obviamente, ainda temos muito caminho pela frente,
principalmente no que se refere à concretização dos objetivos propostos na
PNAS/2004 em todo o país. Segundo Yazbek (2007), “a luta pela construção
democrática do SUAS passa pela gestão dos interesses, demandas e necessidades
da população usuária da assistência social e dos recursos humanos” que nela
trabalham, bem como a articulação entre programas, serviços e benefícios, o
financiamento e a alocação de recursos, além da definição clara das relações
público/privado.
Capítulo 2 - OS PROGRAMAS DE TRANFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL
2.1- Uma Breve Contextualização Histórica
No Brasil, as primeiras discussões sobre a instituição de um programa de
garantia de renda mínima, como forma de erradicação da pobreza, remontam à
década de 1970.
Estas transformações são geradoras de profundas transformações e
rearranjos do capital e do mercado, representada pelo processo de globalização.
Com a internacionalização da economia, sob a hegemonia do capital financeiro,
acaba por refletir em maior concentração de capital, o que conseqüentemente
agrava as condições de grande contingente de trabalhadores, que passam a
vivenciar o desemprego estrutural e a precarização do seu trabalho, ampliando e
disseminando a pobreza em todos os cantos do mundo.
Em 1975, um artigo do professor Antonio Maria da Silveira, “Redistribuição
de renda”, publicado na Revista Brasileira de Economia, introduz uma proposta de
política de distribuição de renda por meio do imposto de renda negativo
9
e, três anos
depois, Edmar Bacha e Mangabeira Unger, no livro Participação, Salário e Voto: um
projeto de democracia para o Brasil retornam ao tema. (FONSECA, 2001).
9
O Imposto de Renda Negativo (IRN), de autoria de Milton Fridman (1962), propõe uma transferência
monetária para trabalhadores que tenham uma renda anual abaixo de um patamar determinado,
sendo que os trabalhadores que apresentarem renda superior a este patamar deve pagar imposto de
renda. (Cf. SILVA, YASBEK e GIOVANINI, 2004:87 nota nº 1:87).
40
Silveira introduziu o debate de uma renda mínima garantida, propondo que os
indivíduos que não atingissem um nível de renda que lhes garantisse a
sobrevivência, tivessem direito à proteção por meio da garantia de, pelo menos, um
piso de renda. Na proposta do autor, esse direito independe de meios
empregatícios, da renda do trabalho, do estado civil ou da descendência do cidadão.
O entendimento desses autores era de que a economia brasileira, com a
estrutura que possuía, não era capaz de suprir as necessidades de sobrevivência de
todos, o que significava uma relação inadequada entre crescimento econômico e
bem-estar, fazendo-se necessária uma gradativa, porém efetiva extinção da pobreza
no país exigindo intervenção estatal direta.
No livro de Bacha e Mangabeira Unger, o projeto de democratização
apresentado, no contexto da transição democrática ao final dos anos 1970, também
confere maior importância à redistribuição de renda, conforme analisa Fonseca
(2001), a tese dos autores é que a democracia política só pode sobreviver e
funcionar num quadro que limite os extremos da desigualdade e não abandone à
miséria grande parte dos cidadãos, ou seja, que a redução dos graus mais gritantes
de desigualdades é condição de estabilidade política. Para financiar o programa de
renda mínima garantida, Bacha e Mangabeira Unger propunham uma reforma fiscal
apoiada em três pilares: revisão do imposto de renda; criação do imposto sobre a
riqueza líquida; e implementação do imposto sobre doações e heranças
10
.
Mas o debate só ganhou mais visibilidade com a apresentação, pelo Senador
Eduardo M. Suplicy, do Projeto de Lei nº. 80/1991, e aprovado em dezembro do
mesmo ano, que propõe a instituição do Programa de Garantia de Renda Mínima –
PGRM. Apresentado ao Senado Federal como um programa universalista,
propunha-se a transferir uma renda para todos os cidadãos brasileiros com mais de
25 anos numa faixa de renda determinada. Segundo o projeto, o programa
beneficiaria, sob a forma de imposto de renda negativo, todas as pessoas que
auferissem rendimentos brutos inferiores ao referente à 2,5 salários mínimos efetivo
na época. O imposto de renda negativo seria correspondente a 50% da diferença
entre aquele patamar de renda e a renda da pessoa, caso ela estivesse trabalhando,
e 30% no caso em que a pessoa tivesse rendimento nulo. (SUPLICY, 2002:123).
10
Estas propostas, formuladas por economistas, e seu debate no âmbito institucional e político,
inserem-se na temática geral - do processo de democratização do país e ao mesmo tempo de
formulação de alternativas à crise recessiva dos anos de 1980 -, com esgotamento do modelo
41
O Projeto de Lei apresentado pelo Senador Eduardo M. Suplicy, no início de
1991, propunha a implantação de um programa universalizado, voltado inicialmente
para os adultos aposentados e que, progressivamente, beneficiaria adultos em idade
produtiva, até atender à faixa etária mínima de vinte e cinco anos, cujos rendimentos
mensais fossem inferiores a determinado patamar de renda. O ingresso de
indivíduos de determinados grupos etários seria ampliado anualmente e, ao final de
oito anos, a cobertura seria universal. Nesse projeto de lei, a implantação do
programa de renda mínima seria acompanhada da supressão da maioria dos
programas assistenciais existentes, diagnosticados como ineficientes e fontes de
desperdício, cujos recursos seriam transferidos para o custeio do novo programa.
Para esta proposta, uma maneira de romper os laços do círculo vicioso da
pobreza seria oferecer um complemento de renda às famílias pobres, desde que,
suas crianças e adolescentes freqüentassem a escola. Esta é a diretriz que serviu
de referência para os primeiros programas de transferência de renda implantados no
Brasil. Assim, a proposta de um programa de renda mínima vinculado à
obrigatoriedade de ingresso e permanência dos filhos, em idade escolar, na rede
pública de ensino apresentou uma mudança em relação ao projeto original, pois
vinculou-o a uma política social de caráter universal.
Os estudiosos lembram que em 1987, já tinha sido esboçada uma concepção
geral de Bolsa-Escola como proposta para combater o trabalho infantil e garantir a
universalização da educação básica a todas as crianças, por meio da concessão de
bolsas às famílias pobres, mediante contrapartida de que os seus filhos com idade
entre 7 e 15 anos freqüentem a escola regularmente.
O economista brasileiro José Márcio Camargo publicou novo artigo que
propunha algo parecido com a Bolsa-Escola, conforme a idéia original. Camargo
sugeriu modificar o projeto de renda mínima do senador, Eduardo Suplicy, no
sentido de “criar um programa que complementasse a renda de todos os
trabalhadores, desde que coloquem seus filhos em escolas públicas”, focalizando o
programa em um público definido e com condicionalidades a serem cumpridas.
Assim, introduziu na discussão do projeto do Senador Suplicy, uma importante
modificação nos termos do debate ao vincular renda mínima à família e à educação
dando ao programa um enfoque focalista. (FERREIRA, 2004). Como analisa
econômico instalado coma ditadura. (Ver Raichelis, 2000:61).
42
Fonseca (2001:103), no artigo
11
José Marcio Camargo argumenta que “o ingresso
precoce no mercado de trabalho, afetando a escolaridade, reduz drasticamente as
possibilidades desta geração sair, no futuro, das condições de pobreza”.
Assim, introduz-se uma questão: “como elaborar uma política social que, no
curto prazo, amenize a pobreza e, no longo prazo, reduza a geração da pobreza?”
(FONSECA, 2001:101).
A operacionalização de programas centrados em família introduz uma
dificuldade nada trivial ao estabelecer o que é esta instituição. Fonseca analisa que
a família era entendida como sendo constituída por um casal, de preferência
legalmente casados, com seus filhos residindo no mesmo domicílio. Atualmente, a
principal diferença deste modelo descrito reside no reconhecimento de uniões
consensuais e da existência de uma família sem a presença do par conjugal.
Podemos então entender por família a unidade nuclear que forme um grupo
doméstico, vivendo junto por consangüinidade ou afinidade, vivendo junto sob o
mesmo teto e mantendo-se pela contribuição de seus membros. (FONSECA,
2001:117).
Desta forma, desenha-se uma família de baixo poder aquisitivo e calcula-se o
valor do benefício, levando em conta a renda e os componentes do núcleo familiar.
Esse aporte de recursos aumentaria a renda e garantiria o cumprimento do
compromisso assumido: a manutenção das crianças e dos adolescentes na rede
escolar. (PERES, 2000).
Silva, Yazbek e Giovanini (2004:48), sintetizam e caracterizam os programas
de transferência e renda: no contexto do sistema de proteção social brasileiro,
podemos definir como transferência de renda “esses programas entendidos como
transferência monetária à família ou indivíduos, transferência esta, na maioria dos
programas, associada a exigências de contrapartida no campo da educação, da
saúde e do trabalho”.
Da apresentação do primeiro projeto ao Senado em 1991, às primeiras
experiências a partir de 1995 houve um vazio de iniciativas. A partir das primeiras
experiências, em Campinas e Ribeirão Preto (São Paulo) e do Distrito Federal,
outros projetos são propostos no âmbito dos poderes legislativo e executivo em
várias instâncias em todo o país.
11
Os artigos do economista José Marcio Camargo aqui citados são, ‘Os Miseráveis’ e ‘Os Miseráveis II”, ambos
43
A partir de então os Programas de Renda Mínima, Bolsa-Escola e
outros, ganham destaque tendo como expectativa romper o círculo
da pobreza transgeracional, por maioria dos programas, com
articulação de uma medida compensatória a uma política de alcance
estrutural. (SILVA, YASBEK e GIOVANINI, 2004: 48).
Todos os programas têm como referência comum a iniciativa pioneira do
Projeto de PGRM do senador Eduardo Suplicy, com a diferença, crescentemente
destacada, de que o projeto referenciado prevê a implantação de um programa
‘universalizado’, enquanto os projetos e programas que surgiram posteriormente
voltam-se para caracterização de um programa de renda mínima, que assegura a
manutenção dos mínimos de sobrevivência familiar, portanto focalizando-a.
Em 1994, Cristóvam Buarque inclui em suas propostas de campanha para o
governo do Distrito Federal, um programa de transferência de benefício monetário,
parecido com salário-família condicionado à freqüência escolar, que veio a ser
implementado no ano seguinte, já na condição de governador, com o nome de
Bolsa-Escola, a partir de maio de 1995.
Em março de 1995, foi criado em Campinas/SP, o Programa de Garantia de
Renda Familiar Mínima – PGRFM, a unidade beneficiária deste programa era a
família e o benefício era uma complementação monetária, diferencial, destinada às
famílias de baixa renda residentes no município há mais de 2 anos e com filhos
menores de 14 anos de idade. O PGRFM foi considerado como pioneiro e inovador
no âmbito das políticas sociais no Brasil.
Em 1996, o governo Federal, através da Secretaria de Estado da Assistência
Social do Ministério da Previdência e Assistência Social, criou o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), anteriormente instituído como “Vale
Cidadania”. Devido a constantes denuncias sobre trabalho escravo a que crianças
eram submetidas principalmente em carvoarias e canaviais em vários estados do
país, criou-se este programa visando mudança na condição da criança, no contexto
familiar, de “provedora” para sujeito da proteção familiar, associado a ampliação de
oportunidades educacionais para todos por meio de concessão de bolsas, mediante
contrapartida de que os seus filhos com idade entre 07 e 15 anos freqüentem a
escola regularmente deixando assim as atividades de trabalho. Este programa
publicados na Folha de São Paulo respectivamente em 1991 e 1993, como registra Fonseca (2001).
44
coloca-se como alternativa de política pública direcionada à criança e ao
adolescente, propondo-se a estabelecer uma articulação entre transferência de
renda e política social básica, no caso a educação. Criado inicialmente para atender
as áreas rurais, em 1999 foi estendido também para trabalhadores de áreas
urbanas.
O PETI passa por um processo de expansão nos anos de 2001 e 2002,
porém em 2003 é marcado por estagnação e atraso nos pagamentos, sendo objeto
de protestos e críticas. Desta forma, verificou-se retorno das crianças e
adolescentes que dependiam do benefício às atividades de trabalho.
(SILVA,
YASBEK e GIOVANINI, 2004: 97).
Todas essas experiências pioneiras serviram de referência para as
subseqüentes em todo o território nacional.
Em 1996 também foi implantado outro programa de transferência de renda
abrangendo todo o território nacional: o Benefício de Prestação Continuada – BPC,
que constitui-se em transferência monetária de valor igual a 01 salário mínimo
mensal à idosos e portadores de deficiência incapacitados para a vida independente.
Este benefício constitui-se enquanto direito referenciado e garantido na LOAS e
reafirmado nas legislações que a complementam, diferenciando-se de outros
benefícios fundados em transferência monetária, que por sua vez constituem-se em
programas que podem ser extintos a mero ato de vontade do proponente. Este item
será aprofundado em capítulo subseqüente.
2.2 - Consolidação e Unificação dos Programas de Transferência de Renda no
Brasil
Ao final do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, em
1998, o Ministério da Educação lança um programa de garantia de renda mínima,
focalizado geograficamente: “os municípios com renda e receita tributária per capita
inferior à média do seu estado poderiam integrar uma parceria com o governo
federal, que financiaria metade dos custos de um Programa Bolsa-Escola,
novamente vinculando o recebimento do benefício à freqüência obrigatória à escola.”
(LAVINAS, 2000:5).
Entre 1995 e 1999, vários Estados da Federação implementaram o Programa
45
Bolsa-Escola Federal. Em cada uma das unidades em que foi implementado, o
programa adquiriu características próprias e algumas diferenças do programa
original, inclusive nomes específicos.
A idéia da Bolsa-Escola estava disseminada em todo o país, diversos
municípios e estados tinham programas similares, contudo o programa ainda não
estava consolidado nacionalmente.
No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a proposta é o
desenvolvimento da denominada “Rede de Proteção Social” - sendo esta definida
como o conjunto de Programas Sociais do Governo Federal, com prevalência dos
Programas de Transferência de Renda - voltada para o atendimento à população
considerada pobre do país. Tratou-se de um esforço para articular os programas
notadamente compensatórios, tendo como ponto de convergência os Programas
Nacionais de Transferência de Renda.
Trata-se de um esforço articulador de programas nacionais de
transferência de renda, destacando-se: o BPC; o PETI; o Programa
Agente Jovem, todos do Ministério da Assistência Social; o
Programa Nacional de Renda Mínima, vinculado à Educação –
‘Bolsa-Escola’, do Ministério da Educação; o Programa Bolsa-
Alimentação, do Ministério da Saúde; o Auxílio-Gás, do Ministério
das Minas e Energia, e, o Programa Cartão-Alimentação, do
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à
Fome, instituído em 2003 pelo governo Luiz Inácio Lula da
Silva.(SILVA, YASBEK e GIOVANINI, 2004:95).
Lembremos que a política de assistência social do governo Fernando
Henrique Cardoso, foi baseada no Programa Comunidade Solidária, instituído
através da Medida Provisória nº 813 de 01 de janeiro de 1995, que tinha por
objetivo: “coordenar ações governamentais visando o atendimento da parcela da
população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas, em
especial o combate à fome e à pobreza”, articulando os três níveis de governo com
ações da sociedade civil para o combate à pobreza. (ANTINARELI, 2006:44)
Uma das diretrizes deste programa era garantir um gerenciamento eficiente e
um atendimento eficaz nas ações governamentais para garantir resultados com
eqüidade, mas pautado nos termos da descentralização, na parceria governo-
sociedade civil, na integração e focalização para garantir o alcance dos objetivos
propostos. (Silva, et al. 1999:108).
46
Com forte apelo à solidariedade e a restrição à práticas meramente
emergenciais e assistencialistas, corroborando com o contexto neoliberal de
descentralização estatal e de redução dos custos sociais, o Programa Comunidade
Solidária acaba por desqualificar a assistência social como política pública.
Lembrando que as prioridades governamentais neste momento eram o combate a
inflação e a estabilização da moeda. Neste contexto a assistência social deixa de ser
considerada direito do cidadão e dever do Estado, na medida que a participação
popular é substituída pelo apelo à solidariedade; o populismo, figurando através do
primeiro-damismo na direção do conselho consultivo do programa, e o autoritarismo
pela vinculação direta do programa à Casa Civil, ainda se faziam presentes neste
momento. (ANTINARELI, 2006:46)
Após um período de crise recessiva no Brasil, tendo toda a atenção do
governo e da opinião pública voltada para o combate à inflação crescente e ao
endividamento externo, a partir de 1993 ocorre uma retomada do crescimento
econômico no país, inicia-se o processo de estabilização da moeda e a implantação
do Plano Real. Esse quadro econômico e político nacional, direcionou as ações do
primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso para a continuidade da
estabilização econômica, assumindo uma postura de política neoliberal no trato da
questão social.
Como analisamos no capítulo anterior, a compreensão do significado e
implicações dos Programas de Transferência de Renda, só podem ser apreendidos
numa perspectiva mais ampla, ou seja, inscrevendo-os no direcionamento político e
econômico neoliberal, com adoção de uma política de Estado mínimo para a área
social e suas regras de atuação para o enfrentamento da pobreza, como analisamos
no capítulo 1.
Debruçando-se sobre a justificativa de redução de custos operacionais e
maior controle das concessões aos entes federados, foi instituído sob o Decreto nº.
3.877, de 24 de julho de 2001, o Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo
Federal, com o objetivo de cadastrar todas as famílias em situação de extrema
pobreza do país, tendo em vista a focalização das políticas para esta população.
Nessa perspectiva o Governo Federal também institui o “Cartão Cidadão”
12
, que
12
Todos os benefícios de programas de transferência de renda são repassados às famílias através de
um cartão magnético para saque do valor nas agências da Caixa Econômica Federal, parceira do
governo federal para entrega dos cartões e pagamento dos benefícios.
47
substitui os diversos cartões magnéticos utilizados em cada programa para permitir
às famílias saque direto do valor monetário em agências bancárias.
A partir de 2003, primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, os
Programas de Transferência de Renda, não só se consolidam, mas assumem outros
aspectos no âmbito da política social, sem no entanto, romper com as tendências e
perspectivas já assinaladas. Acontecem importantes mudanças quantitativas e
qualitativas na direção da construção de uma Política Pública de Transferência de
Renda de abrangência nacional, com a indicação de prioridade no enfrentamento da
fome e da pobreza no Brasil como meta de governo.
Durante a transição do governo Fernando Henrique para o governo Lula,
especificamente no terceiro trimestre de 2002, foi elaborado um diagnóstico sobre os
programas sociais em desenvolvimento no BrasilTP
13
PT. Neste diagnóstico, ao avaliar os
programas sociais de seu antecessor, levantou-se a situação dos Programas de
Transferência de Renda e a necessidade de unificação foi conclusiva. Unificação
não só do cadastro das famílias, como já acontecia desde 2001, mas dos programas
e benefícios repassados.
Tais programas se apresentam com uma dupla face: “uma compensatória,
representada pela transferência monetária para permitir a sobrevivência imediata
das famílias pobres, e outra de acesso à políticas universais, para oferecer
condições de autonomização futura dessas famílias.”(SILVA, YASBEK e
GIOVANINI, 2004:132).
Tais objetivos, não estavam sendo alcançados, como aponta o diagnóstico
realizado, por uma série de problemas estruturais, entre os quais destacam-se:
− Existência de programas concorrentes, com objetivos e público-alvo sobrepostos;
− Ausência de uma coordenação geral dos programas;
− Falta de estratégia ampla para garantia de autonomização das famílias após o
desligamento do programa;
− Fragmentação e competitividade entre os programas de diferentes setores;
− Falta de planejamento gerencial dos programas;
− Introdução da transferência de renda se a superação dos problemas tradicionais
na gestão dessas políticas que seguem o mesmo modelo de fragmentação,
TP
13
PT Esse diagnóstico foi elaborado pela equipe de transição do governo Lula ainda no mandato do
presidente Fernando Henrique Cardoso. (SILVA, YASBEK e GIOVANINI, 2004:132).
48
setorização, desarticulação e superposição, pulverizando e elevando custos;
− Relação problemática com os municípios em relação à contrapartida que deve
ser oferecida pela prefeitura;
− Estabelecimento de metas para os programas aquém do número de potenciais
beneficiários;
− Orçamento insuficiente;
− Problemas no Cadastro Único (software) desenvolvido pela Caixa Econômica
Federal, etc.
No mesmo diagnóstico a equipe de transição aponta, face aos problemas
levantados, algumas recomendações que apontam para a criação de um programa
de transferência de renda unificado:
• Necessidade de correção dos problemas do Cadastro Único, com
reformulação do formulário;
• Revisão do papel da Caixa Econômica Federal (CEF), como agente operador
e pagador dos benefícios às famílias;
• Padronização da renda familiar per capta definida para ingresso nos
programas;
• Retorno aos municípios da base de dados enviada pelo cadastramento único
par uso no planejamento das ações locais.
A unificação dos Programas de Transferência de Renda propõe a utilização
de um cartão magnético único de pagamento, tornando necessária a unificação
também do gerenciamento dos programas e com isso redução nos custos. Silva,
Yazbek e Giovanini (2004), destacam ainda que “é atribuída a necessidade de
articulação efetiva dos Programas de Transferência de Renda com outros
programas e políticas sociais, bem como é indicada a adoção de um Único Fundo
para centralizar os recursos destinados a esses programas”, sendo também
apontada a necessidade de definição de áreas prioritárias de incidência de maior
exclusão social, para permitir a definição do público-alvo para maior efetividade na
focalização dos programas.
Assim, começa a se desenhar o panorama para a criação de um Programa de
Transferência de Renda unificado, culminando em 2004 com a criação do Programa
Bolsa-Família, como resultado da unificação dos Programas de Transferência de
49
Renda Federais até então existentes.
2.3- O Programa Bolsa-Família na Política Social do Governo Lula
Em seu discurso de posse, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, lança a
concepção de política de atenção que adotaria em seu governo. Sua proposta passa
pela criação de um sistema de proteção social garantida pelo Estado, sendo o carro
chefe o Programa Fome Zero, elaborado pelo Instituto de Cidadania em 2001
(organismo não-governamental que foi responsável pela formulação inicial do
programa de governo, durante a campanha eleitoral), que visava assegurar o direito
humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e contribuindo
para a erradicação da fome, direcionado ao atendimento das famílias abaixo da linha
da pobreza
14
. O número de famílias a serem atendidas chegaria a 9 milhões,
atingindo mais de 44 milhões de pessoas. Esses números chamam a atenção, pois
como destaca Marques e Mendes (2005), o tamanho da pobreza absoluta
correspondia a 27,8% da população total do país, 19,1% da população das regiões
metropolitanas, 25,5% das áreas urbanas não metropolitanas e 46,1% da população
rural. Seguindo outra metodologia de análise da pobreza, referente ao IBRE
15
, os
números atingiriam um patamar bem mais elevado, a situação de pobreza chegaria
a 57,7 milhões de pessoas. Independente do número adotado, apesar da diferença
ser de milhões, a pobreza absoluta no Brasil atinge uma parcela substancial da
população.
O tamanho dessa pobreza torna até problemática a utilização
do termo “focalização” para as políticas dirigidas a esta
população. É claro que, no sentido restrito, não se tratam de
políticas universais, mas o tamanho da população-alvo é
“desmesurado”. (MARQUES e MENDES, 2005:159).
O Programa Fome Zero, mesmo antes de seu início, foi alvo de várias críticas
por parte de especialistas, principalmente relacionadas ao uso do cupom de
14
O critério utilizado na definição do público alvo é o do Banco Mundial , ou seja, famílias que obtém
cerca de U$ 1,08 por dia.
15
Instituto Brasileiro de Economia - FGV. Disponível em www.ibre.fgv.br. (MARQUES e MENDES
2005)
50
alimentação. Este poderia ser usado somente para compra de alimentos definidos
pelo governo, o que mostra desconhecimento por parte dos formuladores em
relação ao comportamento e consumo das famílias mais pobres.
Segundo análise de Marques e Mendes (2005:159), estudo desenvolvido
sobre os impactos de outros programas de transferência de renda em famílias com
renda mensal per capta inferior à R$ 90,00, demonstram o contrário: em cada R$
1,00 (um real) de benefício recebido, R$ 0,89 (oitenta e nove centavos) são gastos
com alimentos. Alem disso, o dirigismo da compra pereceu estar fundado num traço
autoritário do programa estatal, conforme já identificados nos programas sócio-
assistenciais, com o entendimento de que o povo pobre não sabe comprar.
Alguns meses depois do lançamento, muito embora a marca “Fome Zero”
continuasse a figurar nos sites do governo, este programa se concentrava
basicamente em ações do chamado Programa Bolsa-Família.
O Programa Bolsa-Família foi instituído
16
para a unificação de quatro
Programas de Transferência de Renda: o Bolsa-Escola, o Bolsa-Alimentação, o
Cartão Alimentação e o Auxílio-Gás. Sua execução ocorre de forma descentralizada,
com a conjugação de esforços entre os entes federados, com base nos princípios da
intersetorialidade, da participação comunitária e do controle social. É um programa
de transferência direta de renda, com público alvo definido em famílias pobres (com
renda mensal por pessoa de R$ 50,01 à R$ 100,00) e extremamente pobres (com
renda mensal de até R$ 50,00) e tem para essas famílias condicionalidades a serem
cumpridas. (MDS, agosto/2006).
Como destaca Silva, Yazbek e Giovanini (2004:136 e 137):
Nas palavras do Presidente da República, em discurso de
lançamento do Programa, a unificação dará origem a um
programa mais justo, racional e eficiente, tanto para os
beneficiários como para os estados e o país, sendo, ainda, o
Bolsa-Família, apresentado por seus idealizadores como uma
busca de melhor focalização para melhor enfrentamento da
pobreza no país, com ajustamento do foco e desenvolvimento
de um processo sistemático de monitoramento e avaliação. O
objetivo declarado, portanto, é de simplificar o acesso aos
benefícios, com a unificação dos Programas de Transferência
16
Sua instituição se deu através da Medida Provisória nº. 132 em 20 de outubro de 2003, convertida
na Lei nº 10.836 de 09 de janeiro de 2004.
51
de Renda existentes, sob a coordenação de uma Secretaria
Executiva e participação dos outros órgãos afetos aos
programas unificados.
O Programa Bolsa-Família, segundo informações oficiais, foi concebido com o
objetivo de atender a duas finalidades básicas: “enfrentar o maior desafio da
sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social; promover a
emancipação das famílias mais pobres”.(MARQUES e MENDES, 2005:159).
Os valores dos benefícios pagos pelo Programa Bolsa-Família variam de
R$15,00 (quinze reais) a R$95,00 (noventa e cinco reais), de acordo com a renda
mensal per capta da família e o número de crianças, gestantes e nutrizes. Em
alguns casos, devido à migração de programas remanescentes, o valor do benefício
pode ser um pouco maior e é calculado caso a caso. Os benefícios financeiros estão
classificados em dois tipos, de acordo com a composição familiar: o benefício
básico, no valor de R$50,00, concedido às famílias com renda mensal de até
R$50,00 por pessoa, independentemente da composição familiar; e o benefício
variável, no valor de R$15,00, para cada criança ou adolescente de até 15 anos, no
limite financeiro de até R$45, 00, equivalente a três filhos por família.
Existe ainda o Benefício Variável de Caráter Extraordinário (
BVCE) que é
concedido às famílias dos Programas Remanescentes (Programas Bolsa Escola,
Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio-gás), cuja migração para o PBF
implique perdas financeiras à família. Nestes casos, o valor concedido é calculado
caso a caso e possui prazo de prescrição, além do qual deixa de ser pago, nos
termos da Portaria MDS/GM nº 737, de 15/12/2004. Ao entrar no Programa Bolsa-
Família, a família está automaticamente comprometida a manter as crianças e
adolescentes em idade escolar freqüentando a escola e a cumprir os cuidados
básicos em saúde: manter a vacinação de crianças de 0 a 6 anos em dia, e a
agenda pré e pós-natal para gestantes e mães em amamentação.
Em agosto de 2007, o Governo Federal reajustou os valores monetários dos
benefícios e o corte de renda, para acesso ao PBF, como demonstra o quadro
abaixo.
52
Quadro 01: Critérios de elegibilidade e Valores de Benefícios do PBF
Critério de Elegibilidade
Situação das
Famílias
Renda
Mensal
per
capita
Ocorrência de
crianças /
adolescentes
0-15 anos,
gestantes e
nutrizes
Quantidade e
Tipo de
Benefícios
V
alores do
Benefício
(R$)
01 Membro (1) Variável 18,00
02 Membros (2) Variável 36,00
Situação de
Pobreza
De R$ 60,01
a
R$ 120,00
03 ou +
Membros
(3) Variável 54,00
Sem
ocorrência
Básico 58,00
01 Membro Básico + (1)
Variável
76,00
02 Membros Básico + (2)
Variável
94,00
Situação de
Extrema
Pobreza
Até R$ 60,00
03 ou +
Membros
Básico + (3)
Variável
112,00
Fonte: www.mds.gov.br (agosto de 2007).
Para integrar-se ao programa, a família procura a prefeitura de seu município
para o preenchimento do formulário do Cadastramento Único de Programas Sociais
(CadÚnico), com estas informações o organismo gestor estatal seleciona os
beneficiários, de acordo com o orçamento disponível e as metas de expansão do
programa, portanto, trata-se de um programa com definição centralizada.
17
Cada
município tem um número estimado de famílias pobres considerado como a meta de
atendimento do Programa naquele território específico. Essa estimativa é calculada
com base numa metodologia desenvolvida com apoio do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) e tem como referência os dados do Censo de 2000 e da
17
Ainda que a execução do PBF seja feita com conjugação de esforços entre os entes federados. Os
estados e municípios não participam do processo de seleção de beneficiários. Os organismos
municipais, que estão na gestão direta junto à população só têm o argumento do orçamento e da
53
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2004, ambos do IBGE.
(MDS, 2006). Porém, Silva, Yazbek e Giovanini (2004:138) destacam que “é
importante registrar que há indicação de serem adotados outros indicadores sociais
além da renda para a composição de um índice a ser considerado na seleção das
famílias, como escolaridade, condição de saúde, acesso a saneamento e à luz
elétrica (CARTILHA DO PBF, 2003), expressando assim, uma concepção
multidimensional da pobreza”, como analisamos no capítulo 1.
A execução do Programa Bolsa-Família ocorre de forma descentralizada nos
três níveis de governo, com atribuições articuladas e complementares definidas na
documentação de orientação do programa, observada a intersetorialidade, a
participação comunitária e o controle social. (SILVA, YASBEK e GIOVANINI, 2004).
O Governo Federal, por intermédio do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome, é o gestor do Programa Bolsa-Família em âmbito Federal. A
inclusão das famílias no programa é operacionalizada pela SENARC (Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania), que realiza a concessão do benefício, segundo
regras predeterminadas. Cabe ressaltar que os Ministérios da Saúde e da Educação
também desempenham um importante papel, acompanhando o cumprimento das
condicionalidades do programa e repassando as informações recebidas à Secretaria
Executiva do Bolsa-Família.
A participação dos estados na gestão de benefícios está mais focada em seu
papel coordenador dos municípios que formam seu território. Os estados exercem a
função de promotores do desenvolvimento das atribuições municipais, não apenas
estimulando uma ação local qualificada, como também fornecendo o suporte e o
apoio técnico necessário ao planejamento e desenvolvimento do programa.
No modelo de gestão descentralizada do Programa Bolsa-Família, os
governos municipais são os principais gestores junto às famílias, pela relação direta
com os beneficiários. Nesse sentido, os gestores municipais, como executores locais
do programa, podem identificar mudanças socioeconômicas das famílias e realizar
as devidas atividades de gestão de benefícios, de forma centralizada ou
descentralizada.
estimativa de famílias para o atendimento.
54
O Programa pode ser considerado uma inovação no que se refere à
transferência de renda, pois propõe a proteção do grupo familiar como um todo.
Família, no âmbito do Programa, corroborando com Fonseca (2001) e Silva, Yazbek
e Giovanini (2004), é um grupo ligado por laços de parentesco ou afinidade, que
formam um conjunto vivendo sob o mesmo teto, em geral envolvendo descendência
e divisão do aporte de renda e recursos, ou seja, um único fogo, conforme definição
dos demógrafos.
O entendimento acerca da definição dessa instituição deve ser bastante claro
quando da elaboração de políticas, pois no recorte real das configurações familiares
atuais apresentam-se de maneiras bem diferentes de padrões previamente
definidos. A definição acima descrita, pode ser considerada ampla, pois não obstrui
da sua conceituação as uniões consensuais, os filhos de casais separados, os
grupos monoparentais , que entre outras especificidades, constituem a realidade das
famílias na contemporaneidade.
Ao definir a família como unidade a que se dirige políticas públicas, se faz
necessária a resposta para uma questão: que família é essa? Em primeiro lugar,
quando essas políticas fazem migrar do individuo para a família a idéia de que esta
é portadora de direitos, coloca-se a necessidade de definição de que família se está
falando. Em segundo lugar, já que a família é a unidade beneficiária, é necessário
alguém que a corporifique, visto a impossibilidade de nominar o bloco familiar para
receber determinado benefício.
A família assume a centralidade no cenário da Política Social brasileira,
particularmente na assistência social, porém cabe considerar que a unidade familiar
deve ser pensada sob a ótica do seu pertencimento à totalidade da realidade social,
na qual situa-se com “fluência nos aspectos relacionados á sua composição,
situação social, hábitos e costumes, etc.” (CARNEIRO, 2005:65).
De acordo com as definições da Constituição de 1988, referenciando em
Carvalho (2005:65), a família, base da sociedade, tem especial proteção por parte
do Estado. “Nos seus artigos 227 e 229, a Constituição Brasileira reconhece a
família enquanto instituição que deve compartilhar a responsabilidade pelo cuidado
e proteção dos seus membros juntamente com a sociedade e o Estado”. Entretanto,
apesar da família ser reconhecida como portadora de direitos pelo Estado, na
55
realidade ocorre a fragilização dessa instituição, devido a debilidade na
implementação das políticas públicas.
À medida que o Estado restringe sua participação na “solução” de
questões de determinados segmentos sociais como crianças,
adolescentes, idosos, portadores de deficiência – a família tem sido
chamada a preencher esta lacuna, sem receber dos poderes
públicos a devida assistência para tanto. Nesse sentido, questiona-
se: como a família desempenhará as funções de cuidado e proteção
de seus membros, se o que se verifica é a desproteção por parte
dos poderes públicos de significativo número de famílias brasileiras?
Não se trata, pois, de desconhecer que as famílias porta
potencialidades protetivas, mas de entender que estas
potencialidades podem ser desenvolvidas ou não, dependendo de
fatores sociais, econômicos, políticos, culturais e psicológicos.
(CARNEIRO, 2005:66)
Desta forma, valorizar as famílias enquanto instituição fundamental para a
proteção de seus membros, não significa desobrigar o Estado de suas funções de
garantir a proteção a todos os cidadãos. A vinculação da proteção da família para
com seus membros, só pode proceder na medida em que esta também é protegida
pelo Estado.
Nessa perspectiva, a centralidade da família se dá como garantia dos direitos
sociais, cuja responsabilidade pela efetivação é do Estado através da
implementação de políticas públicas, especialmente de cunho universalista. Diante
da problemática realidade social atual, torna-se urgente a articulação de políticas
voltadas para a família com políticas de enfrentamento da pobreza e da exclusão
social. A proteção à família, nesta perspectiva, torna-se uma estratégia a ser
considerada pelas políticas sociais, principalmente pela política de assistência
social, enquanto unidade preferencial para destinação dos programas sociais.
O direcionamento do Programa Bolsa-Família, não leva em consideração a
necessidade de todos terem direito de poder contar com igual renda mínima. De
acordo com Dedeca et al (2006:320), apesar de ser definido na LOAS que famílias
carentes são aquelas cuja renda familiar per capta é inferior a ¼ do salário mínimo,
“defende-se que a renda per capta utilizada para definir tais famílias deveria ser de
um salário mínimo”, pois este já é definido como o mínimo necessário à
56
sobrevivência.
Ao fazermos uma análise preliminar da situação de renda no Brasil, tomando
por base o salário mínimo, podemos confirmar que este constitui-se em fator
primordial para o combate à pobreza no país devido sua abrangência, conforme
podemos observar na tabela abaixo:
Tabela 02: Distribuição de Pessoas e Famílias, por faixa de renda familiar,
segundo regiões / Brasil – 2004
Região
Geográfica
Renda familiar per
capta até um salário
mínimo
Renda familiar até um
salário mínimo
Total
%
Pessoas
%
Famílias
%
Pessoas
%
Famílias
Brasil 55,6 52,1 12,3 14 100
Norte 71,8 65,3 14,6 16,9 100
Nordeste 80,3 75 24,6 27,4 100
Sudeste 47,8 42 6,7 8,6 100
Sul 44 38,4 6,3 7,7 100
Centro-Oeste 54,6 48,9 7,9 10,2 100
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD. In: Dedeca et al,
2006:321.
Um dado importante à ser destacado, é referente à participação das famílias
pobres com renda até um salário mínimo, que no nordeste por exemplo, ultrapassou
27%, enquanto a renda familiar per capta de até um salário mínimo chegava a 75%
do total de famílias daquela região.
Segundo este mesmo autor, destacamos que em 2004 as famílias de baixa
renda, demonstram menor taxa de participação dos ocupados e em contrapartida, a
participação da renda previdenciária no conjunto de inativos e desempregados
mostra-se mais ampla. Conforme tabela abaixo:
57
Tabela 03: Porcentagem de pessoas que recebem renda previdenciária,
por faixa de renda familiar, segundo condição de atividade / Brasil – 2004
Condição de
atividade
Renda familiar
maior que zero
Renda familiar per
capta até um salário
mínimo
Renda até um
salário mínimo
Brasil 12,5 8,8 9
Inativos 26,6 19,3 22
Ocupados 7,3 4,5 1,2
Desempregados 6,6 6 9
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD. In: Dedeca et al,
2006:321.
O acesso ao mercado de trabalho pelos indivíduos de famílias pobres que
recebem transferências de renda, era dificultado enormemente por suas
características. Dedeca (2006:226), apresenta estas características:
Resumidamente, observa-se que cerca de 60% tinham mais de 65
anos e mais 16% possuíam idade superior à 55 anos. Além disso,
cerca de 90% não haviam completado o ensino fundamental e, o
mais grave, mais da metade não possuía sequer um ano de
escolaridade. Por fim, encontra-se elevada presença de mulheres
nesse grupo – cerca de 70%.
Assim, podemos vislumbrar claramente que a importância desta política
ultrapassa a redução das diferenças de renda no país, pois garante recursos que
são fundamentais para a sobrevivência dessas famílias, independente do impacto
redistributivo.
O Bolsa-Família, ao contrário do piso previdenciário e do BPC, não constitui
um direito garantido, podendo ser extinto a um simples ato de vontade do governo.
Mesmo sendo um importante Programa, não está considerando sequer o parâmetro
do SM. Este constitui “(...) o piso salarial legal, e qualquer pagamento abaixo dele
seria considerado ilegal e imoral pela sociedade”.(MARQUES e MENDES,
2005:160).
O entendimento que o SM corresponderia à renda mínima
necessária para alguém sobreviver decorre do fato óbvio de
que não há diferença entre as necessidades básicas de um
assalariado do mercado formal e de um catador de
caranguejos, por exemplo. (...). Talvez a diferença entre as
condições de acesso do Bolsa-Família e as do piso
previdenciário e do BPC seja explicada pelo fato de esses
58
últimos, que se constituem direitos, estarem claramente
fundamentados na idéia do trabalho. (MARQUES e MENDES,
2005;163.)
Segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social referente ao mês de
julho de 2007, foram pagos em todo o país, 16.793.830 benefícios de valor igual a
um salário mínimo, ou seja, 65,59% do total de pagamentos da previdência.
Destacamos que esta faixa de benefícios, atingem a maior parcela de beneficiários
da previdência, 98,63% dos beneficiários rurais e 51,14% dos urbanos.
Os benefícios assistenciais são 2.577.163 benefícios, que correspondem à
10,33% do total de benefícios da previdência. Destes, 1.242.739 (4,98% do total de
benefícios) são pagos à pessoa idosa e 1.334.424 (45,35% do total de benefícios) à
pessoa com deficiência, contabilizando um montante de R$981.817.668,00, que
corresponde a 7,22% dos gastos da previdência social.
Estes dados, confirmam que a previdência social vem sendo um mecanismo
que muito contribui para a superação da situação de pobreza extrema. “Em face das
discussões atuais prevalecentes no mercado de trabalho, a política social cumpre
papel decisivo na sustentação das famílias de baixa renda, (...) e o salário mínimo
tem importância decisiva para sua evolução”. (DEDECA, 2006:328)
Segundo dados do MDS, o Programa Bolsa-Família atendeu em maio de
2007, 11.155.467 famílias em todo o território nacional. Em Minas Gerais esse
número chegou a 1.120.949 beneficiários, já o BPC, atendeu um número bem
inferior. Mesmo em número reduzido, em relação ao Programa Bolsa-Família, o BPC
constitui-se como importante agente na redução da pobreza no país, como
explicitado acima.
Destacamos a diferença no trato referente a estes dois benefícios de
transferência de renda. O BPC constitui-se enquanto direito garantido na LOAS e
reafirmando na PNAS/2004 e na NOB/SUAS, sua efetividade no combate à pobreza
é indiscutível, como já apresentamos. Já o PBF, apesar de sua enorme difusão e
abrangência, não constitui-se como direito garantido, é antes de tudo um programa e
com isso corre o risco de ser extinto quando não mais conveniente as lógicas
governamentais. No que se refere à abrangência o PBF atende cerca de 4,5 vezes
mais beneficiários que o PBC, contabilizando por número de famílias atendidas. Se
realizarmos esta quantificação em relação à estimativa de pessoas atendidas pelo
59
programa (cerca de 44 milhões), este número passa para 17,07 vezes mais
atendimentos.
O Jornal Folha de São Paulo do dia 22 de agosto de 2007 destacou que o
Programa Bolsa-Família atende quase 1 em cada 4 brasileiros. Segundo estudo
divulgado pelo MDS que comparou a situação dos beneficiários entre setembro de
2005 e março de 2007, neste período de quase 2 anos, os beneficiários do
programa tornaram-se ainda mais urbanos. Foram incluídas mais de 2,7 milhões de
famílias nas cidades, aonde os benefícios chegam a 69,2% do total. A previsão de
gastos com o programa em 2007 chegará a R$ 8,7 bilhões. Este perfil do programa
mostra também que os beneficiários mantêm outros elevados indicadores de
pobreza. Relativo à educação, por exemplo, 54,4% dos beneficiários só cursaram
até a 4ª série; 40% não completaram a 4ª série; 16% dos responsáveis são
analfabetos; 8,3% cursam ou completaram o ensino médio; e 0,1% tem ensino
superior. Quanto ao saneamento, 36,4% dos domicílios estão ligados à rede pública
de esgoto; 26,7% usam fossa rudimentar; 18,6% lançam esgoto a céu aberto ou
valas; 1,6% tem abastecimento de água por carro pipa; e 64,7% tem abastecimento
de água por rede pública. No que se refere a habitação, 21,1% dos beneficiários
vivem em casa de madeira, taipa ou material aproveitado; 69,9% vivem em casa de
alvenaria; 6,4% tem domicílio iluminado por lampião ou vela; e 76,7% tem luz
elétrica e relógio próprio.
Sem dúvida, a amplitude adquirida pelo Programa Bolsa-Famíla, com sua
implantação em todos os municípios brasileiros, melhorou as condições de vida de
milhões de pessoas, que conseguiram ultrapassar a linha de pobreza por meio do
recebimento de transferências de renda.
Porém, como destaca Marques e Mendes (2005:162), as condições de
acesso ao programa ainda deixam de fora uma parcela importante da população na
medida que o corte de renda exige uma per capta muito baixa. Se tomarmos como
base o salário mínimo vigente de R$380,00 como a renda de uma família de 4
pessoas (número aproximado do tamanho da família na regiões mais pobres do
país), a renda per capta seria de R$95,00 ficando longe dos R$60,00 exigidos pelo
programa para receber o piso básico atualmente.
Além do exposto, esta autora aponta que há necessidade urgente de
vinculação do PBF a outras políticas, principalmente voltadas para a inclusão
60
produtiva, a geração de emprego e renda, a reforma agrária, e o enfrentamento dos
fatores determinantes na concentração de renda no país, diminuindo assim o nível
de desigualdade. Sem isso, “o resultado será a manutenção eterna de políticas
compensatórias, que, no caso brasileiro, não podem sequer ser chamadas de
focalizadas, estando mais para uma política de massa, do tipo de um grande
‘holofote’”. (MARQUES e MENDES, 2005: 164)
Silva, Yazbek e Giovanini (2004:202), também destacam que a causa
principal da pobreza no Brasil é a desigualdade na distribuição de renda e riqueza
socialmente produzida, apontando que a redistribuição exige focalização, “tanto nos
ricos, cobrando mais destes, como nos pobres, redistribuindo renda”. Qualquer que
seja a política de enfrentamento à pobreza deve ser articulada com a política
econômica, com investimento social de médio e longo prazo. A redução da pobreza,
passa entre outros fatores, pela exigência de ampliação da inserção de jovens no
sistema educacional, mas também, demanda políticas sérias e articuladas de
geração de emprego e redistribuição de renda, somente “no contexto mais amplo é
possível se visualizar os Programas de Transferência de Renda como efetivo
mecanismo de enfrentamento da pobreza no Brasil”.
Capítulo 3 – A Política de Assistência Social e os Programas de Transferência
de Renda: particularidades da realidade de Juiz de Fora.
3.1- Juiz de Fora: alguns indicadores sócio-econômicos.
O município de Juiz de Fora é a cidade pólo da região da Zona da Mata e
Campos Vertentes do estado de Minas Gerais. Possui uma população total em torno
de 453.002 habitantes
18
na zona urbana e 3.794 habitantes na zona rural, com um
índice de urbanização de 99,17%, superior à média estadual (82%) e à média
nacional (81,25%). Segundo o Atlas Social (PJF/2006), no período de 1991-2000, a
população teve uma taxa média de crescimento anual de 1,92%.
A população economicamente ativa (PEA) de Juiz de Fora, com referência de
18
Para esta análise recorremos ao Atlas Social/Secretaria de Política Social/AMAC (2006), baseado
nos dados do Censo 2000 do IBGE. Destacamos que pela estimativa do próprio IBGE em agosto de
2005, Juiz de Fora apresenta um crescimento populacional alcançando cerca de 501.000. (Boletim
Estatístico de Juiz de Fora/ Centro de Pesquisas Sociais/UFJF, 2006:6).
61
2003 – conforme IBGE/PNAD – encontra-se em torno de 233.054, quase 50% da
população, assim distribuída: no comércio, cerca de 54%, nos serviços 23% e na
industria 22%
19
. (Cf. CDASTRO INDUSTRIAL DE JUIZ DE FORA apud BATISTONI
et al, 2007)
De acordo com o IBGE, a economia da cidade aponta também um
crescimento identificado através do crescimento do PIB, ocupando em 2003 “a
posição 66 com relação ao PIB geral, 81 com relação ao acondicionamento bruto
industrial, 41 no de serviços e posição 39 no que se refere ao mesmo valor
adicionado na rubrica administração, defesa e seguridade social”.(CONDÉ, 2006:6).
Quadro 02: Variação do PIB a preços correntes – Brasil e Juiz de Fora 1999 –
2003
PIB 1999 - 2000 2000 - 2001 2001 - 2002 2002 - 2003
Brasil 4,36% 1,31% 1,93% 0,54%
Juiz de Fora 6,65% 4,26% 5,88% 5,90%
PIB Per Capta/Juiz de
Fora 7,08% 2,52% 4,13% 4,16%
Per Capta - PIB +0,43% -1,74% -1,75% -1,74%
Fonte: IBGE. In: Conde, 2006:7.
Como demonstra o quadro acima, a partir de 2001 o PIB per capta não
apresentou crescimento, se articulado com o crescimento da população, significando
que ocorreu um empobrecimento. Entendendo que o PIB per capta é apenas uma
média indicativa, a sua distribuição entre os habitantes é determinada pela
desigualdade de classe, numa dinâmica particular de cada município.
Ainda referente à condição econômica, destacamos que o município ocupa o
7º lugar no ranking de ordenação das cidades de Minas Gerais com maior
concentração na geração de renda em 2003, posição que sofreu queda em relação
ao período 1999-2001, quando ocupava a 5ª posição. Esses indicadores são
referências significativas, considerando ser Minas Gerais o 3º estado do país em
concentração industrial e emprego formal, tendo à frente São Paulo e Rio Grande do
19
Seria importante termos os índices de mercado de trabalho em Juiz de Fora, principalmente no que
tange ao mercado informal, porém os organismos públicos e acadêmicos não dispõem de estatísticas
a respeito.
62
Sul. (BATISTONI et al, 2007).
O município está entre as cidades de alto desenvolvimento humano 0,8,
superior ao IDH do estado de Minas Gerais que é de 0,766. A expectativa de vida ao
nascer é de 72,3 anos, superior a média estadual que é de 70,55 anos. A taxa de
alfabetização atinge o nível de 95,29%, e o índice de GINI, que mede a
desigualdade de renda, é de 0,58. (ATLAS SOCIAL, 2006). A longevidade e a
educação são os componentes que contribuem para a elevação do IDH do
município, já o índice de GINI refere-se ao aspecto desfavorável ao desenvolvimento
humano na cidade, conforme podemos observar no quadro 02.
Quadro 03: Indicadores Sócio-econômicos de Juiz de Fora
Índices 2000
Valor
Classificação MG
(853 cidades)
Classificação BR
(5507 cidades)
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDHM 0,828 9º 145º
IDHM – Renda 0,781 4º 81º
IDHM - Longevidade 0,784 220º 1135º
IDHM - Educação 0,920 7º 120º
Renda e Desigualdade
Renda per capta 419,4 4º 83º
% de Pobres 14,20 18º 359º
% de Crianças Pobres 24,15 23º 455º
% de Indigentes 4,35 47º 448º
% de Crianças Indigentes 8,15 83º 616º
Índice de GINI 0,58 585º 3415º
Educação
% de Analfabetismo - 15
anos ou mais 4,71 2º 114º
% de 15 anos ou mais com
menos de 4 anos de
estudo
13,33 2º 65º
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora:Diagnóstico. PJF, 2006. Adaptação realizada por mim para este
trabalho.
Outros indicadores sociais são relevantes. No período de 1991-2001, a taxa
de mortalidade infantil do município diminuiu 22,51%, passando de 29,5 para 22,86
por mil nascidos vivos. Outro importante indicador é a renda per capta média, que
cresceu 34,58%, passando de R$311,64 em 1991 para R$419,40 em 2000. A
pobreza, medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar inferior a ½
63
salário mínimo, diminuiu 33,05%, passando de 21,1% em 1991 para 14,1% em
2000. Porém a desigualdade cresceu, como mostra o Índice de GINI que passou de
0,57 em 1991 para 0,58 em 2000, o que não é peculiaridade de Juiz de Fora, mas
expressão do aprofundamento das desigualdades sociais do país.
Outra forma de organizar estas informações sobre renda permite demarcar a
desigualdade em Juiz de Fora como apontado no quadro abaixo.
Quadro 04: Desigualdade em Juiz de Fora – 1991 e 2000
Indicadores 1991 2000
Renda apropriada pelos 10% +
ricos 45,1 45,53
Renda apropriada pelos 80% +
pobres 38,23 37,76
Razão entre renda média 10% +
ricos e dos 40% + pobres 19,37 19,99
Renda dos rendimentos do
trabalho 77,55 66,02
Renda por transferências
governamentais 16,48 20,61
Pessoas com + de 50% da renda a
partir de transferências
governamentais 12,17 17,45
Fonte: IBGE. In: Conde, 2006:7. Adaptação feita por mim para este trabalho.
Como vimos, ainda que o índice de GINI de Juiz de Fora seja elevado, há
concentração de renda, queda dos rendimentos do trabalho e crescimento das
transferências governamentais (programas e benefícios assistenciais) expressando,
portando um empobrecimento relativo da população como é apontado no quadro 03.
Esse empobrecimento leva a uma tendência de intensificação dos programas como
o Bolsa-Família e de concessão de benefícios assistenciais.
Em relação à ocupação territorial, Juiz de Fora ocupa uma área de 1429,8
km², e é dividida em quatro distritos: Distrito Sede, Torreões, Rosário de Minas e
Sarandira, divididos em áreas urbanas e rurais. Com a finalidade de dinamizar a
gestão territorial, a área do perímetro urbano do distrito sede, foi subdividida, pela
ação da Reforma Administrativa da Prefeitura de Juiz de Fora, que ocorreu no
período de 2001 à 2004, em sete Regiões Administrativas. Elas agregam grupos de
64
Regiões Urbanas (RU)
20
, que são células territoriais menores, mais coesas e
homogêneas quanto às suas características, subdividindo a porção mais continua e
densamente ocupada da cidade. Juiz de Fora possui 561 setores censitários na
zona urbana, entretanto para a construção do mapa da exclusão/inclusão, foram
utilizados 530 setores, posto que 21 setores desconsiderados por não possuírem
população residente, e outros 10 por terem densidade demográfica baixíssima
(estes setores estão representados em branco no mapa).
20
Essas RUs, em número de 81, são compatíveis com os Setores Censitários – células territoriais
adotadas como referência para a sistematização dos dados estatísticos do Censo Demográfico pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) – favorecendo o uso das informações geradas,
especialmente nas atividades de planejamento
.
65
Mapa 01: Município de Juiz de Fora
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006:125
66
Mapa 02: Regiões Administrativas e Regiões Urbanas
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006:126
67
Entre as RUs do município de Juiz de Fora, a região norte é a de maior
extensão territorial, ocupando uma área superior a 51% da área urbana. As regiões
oeste (12,7%), nordeste (11,5%) e sudeste (9,56%) apresentam áreas com
dimensões aproximadas em torno de 40 km². Já as áreas sul (6,4%), leste (5,65%) e
centro (3,19%) possuem pequena representatividade geográfica, com 25 km² de
área física, em média. A região rural, ocupa posição especial em relação a extensão,
com 1.079 Km² o que equivale à 75% da área total do município e 3,4 vezes a área
urbana. No tocante à população, verifica-se que as regiões norte (20,51%), leste
(18,74%), e central (13,08%) agrupam os maiores índices de densidade demográfica
do município, enquanto as regiões oeste (5,52%) e rural (1,97%) indicam os
menores índices de ocupação humana. (Plano de Desenvolvimento Local – PDL,
2004).
Quadro 05: Regiões Administrativas
Região Norte Nordeste Leste Centro Sul Sudeste Oeste
Área
51% 11,50% 5,65% 3,19% 6,40% 9,56% 12,70%
Habitantes
94.110 42.425 85.879 59.760 53.945 50.262 25.287
Plano de Desenvolvimento Local – Dados Comparativos/PJF, 2004.
A distribuição espacial por região dos indicadores referentes à questão
educacional e ao poder aquisitivo no município, é expressiva quanto a
heterogeneidade das regiões administrativas. Relativo ao primeiro aspecto, a região
rural apresenta maior parcela de analfabetos, em torno de 18,5% da população
enquanto na Região Centro o número é de 2,82%, a menor do município. Para as
demais regiões assinala-se uma taxa média de analfabetismo em torno de 7,18%.
Segundo informações do PDL – Dados Comparativos (2004:9), os dados
relativos às diferentes faixas de renda da população distribuídos por região não
apresentam diferenciação significativa, ou seja, quase todas as regiões apresentam
aproximadamente o mesmo quantitativo populacional por faixa salarial sendo que o
maior quantitativo ocorre na faixa de 2 salários mínimos. Em outros termos,
população pobre, de baixos índices salariais, população trabalhadora assalariada,
segmentos médios e altos da população estão distribuídos espacialmente em todas
as regiões da cidade, configurando um quadro de heterogeneidade de renda no
68
mesmo território.
Mas há exceções. Na Região Centro a faixa salarial com maior quantitativo se
concentra em 10 salários mínimos, e a Região Nordeste que apresenta um
crescimento na curva de 10 salários mínimos, embora com o pico em 2 salários
mínimos. A Região Centro é formada por bairros de alto poder aquisitivo, como Bom
Pastor, Santa Helena, Jardim Glória, Vale do Ypê, entre outros, e onde se
concentram os recursos e serviços privados, como hospitais, clínicas e escolas. Na
Região Nordeste por sua vez, a maioria dos bairros que a compõe são carentes de
infra-estrutura e serviços, porém localiza-se nesta região uma área em expansão
com população de classe alta. Nesta região encontra-se a maior universidade
privada do município, o que vem alternado a ocupação territorial por segmentos de
faixas de renda mais elevadas.
É importante destacar que índices não podem ser utilizados de forma isolada,
devem ser analisados no conjunto. Esta aparente baixa diferenciação de distribuição
de renda nas regiões da cidade se tomada isoladamente obscurece o quadro real da
pobreza e das desigualdades sociais da cidade, pois existem áreas de ocupação e
bairros antigos com elevados índices de pobreza, desemprego e baixa renda,
localizados ao lado de bairros com índices de renda elevados. Apesar de Juiz de
Fora figurar entre os melhores índices de qualidade de vida do país e do estado,
isso se configura em valores médios das diversas situações internas existentes, o
que tende a homogeneizar e mascarar uma realidade heterogênea com diferenças e
desigualdades sociais.
Em face a essa heterogeneidade social nas regiões administrativas do
município, a Prefeitura de Juiz de Fora, através da Secretaria de Política Social e da
AMAC, elaborou o Atlas Social (2006), como pressuposto para subsidiar a
implementação das políticas sociais, principalmente a de assistência social,
utilizando a metodologia de construção do Mapa da Exclusão/Inclusão Social
21
.
Seguindo essa metodologia, criada para o cenário intra-urbano da cidade de São
Paulo, foram utilizados dados do Censo Demográfico 2000 do IBGE para fazer o
mapeamento da exclusão/inclusão em Juiz de Fora. Para tanto foi utilizada a
21
O Mapa da Exclusão/Inclusão Social é uma metodologia para cálculo de índices sociais,
desenvolvida pelo Centro de Estudos Territoriais de Desigualdades Sociais, um núcleo de pesquisas
onde atuam em conjunto o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE/SP), o Núcleo de
Seguridade e Assistência Social do Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) e o Instituto Polis (Polis/SP).
69
concepção de heterotopia – na qual o fenômeno estudado é analisado de forma
multidimensional -, com a definição de parâmetro de análise conforme quatro
utopias: autonomia, qualidade de vida, desenvolvimento humano e equidade.
A aplicação da metodologia à realidade de Juiz de Fora foi uma adaptação
das variáveis que foram consideradas no desenvolvimento do mapa original.
Importante ressaltar que a não disponibilidade de variáveis nos dados do Censo
representa uma limitação para o cálculo de índices, além da ausência de tratamento
sistematizado de informações e indicadores sócio-econômicos de Juiz de Fora,
segundo argumentos dos autores do Atlas Social. Na adaptação da metodologia
ocorre a supressão de aspectos importantes da metodologia original,
especificamente no que se refere à renda, não houve disponibilidade de dados sobre
renda familiar para o universo dos domicílios, como seria desejável, apenas sobre a
renda dos chefes de família.
Quadro 06: Variáveis Usadas no Cálculo dos Índices para Juiz de Fora
Utopia Variáveis Usadas
Autonomia de Renda
Renda média dos chefes de família
Desenvolvimento Humano
Anos de estudo dos chefes de família
População não-alfabetizada de 10 à 14 anos
População alfabetizada de 10 à 14 anos
População alfabetizada de 5 à 9 anos
População com 70 anos ou mais
Qualidade de Vida
Precário abastecimento de água
Precário instalação sanitária
Precário tratamento de lixo
Densidade habitacional
Presença de moradias improvisadas
Eqüidade
Percentual de mulheres chefes de família
Percentual de mulheres chefes de família não-
alfabetizadas
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006.
Essa metodologia juntamente com outras fontes de dados que a prefeitura
dispunha, propiciou o mapeamento de áreas de exclusão e foi além, possibilitando
também a identificação de microáreas de exclusão social existentes no município.
As Microáreas de Exclusão Social (MAES) constituem “células territoriais com
os mais diferentes graus de precariedade nas condições de vida, consideradas não
70
apenas sob o aspecto econômico, mas também no tocante à urbanização – infra-
estrutura e habitação -, à titularidade da terra e a riscos de caráter físico-ambiental
no local de sua inserção”. (ATLAS SOCIAL, 2006:169).
71
Mapa 03: Inclusão/Exclusão Social
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006:149
72
O mapa 03 sintetiza todas as variáveis utilizadas em um único valor,
considerando um indicador resumo que representa as dimensões analisadas. Os
resultados apresentados para Juiz de Fora mostram que mais da metade dos
setores censitários analisados apresentam valores positivos para os indicadores, ou
seja dos 530 analisados, 365 (69,8%), e 165 (31,1%) apresentam valores negativos,
sendo que 24 (5,7%) encontram-se nas duas piores faixas. Em termos
populacionais, estes setores possuem respectivamente, 285.322 habitantes (63%),
161.402 habitantes (36,1%) e 28,840 habitantes (6,5%). Relativo ao percentual de
crianças de 0 a 6 anos vivendo em setores com indicador positivo é de 53,2%,
inferior aos idosos que é de 76,9%. Podemos observar neste mapa a centralização
das áreas incluídas e a periferização das áreas excluídas, especialmente na faixa
extrema. Todos os 9 setores na faixa de exclusão mais intensa têm características
semi-rurais e baixa densidade demográfica.(ATLAS SOCIAL, 2006).
73
Mapa 04: Micro Áreas de Exclusão Social
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006:172. Adaptação feita por mim para este
trabalho.
74
De acordo com o Atlas Social (2006), com o intuito de facilitar o
reconhecimento de demandas prioritárias, as MAES foram agrupadas segundo
semelhanças na sua caracterização, o ordenamento se dá de forma decrescente de
acordo com a gravidade das deficiências, embora as situações não possam ser
comparadas. O Grupo I é considerado de prioridade máxima, com carência em
todos os aspectos considerados. Em contrapondo está o Grupo V que inclui as
áreas com os melhores índices. O Grupo III aponta necessidade de projetos de
desenvolvimento econômico e social e revitalização de moradias. O Grupo II e o
Grupo IV demonstram situações intermediárias de deficiência com adensamento
distinto, o que dirige à propostas também distintas para melhoria de condições. O
quadro abaixo descreve a distribuição das MAES pelas Regiões Administrativas de
Juiz de Fora.
Quadro 07: Distribuição de Microáreas de Exclusão Social por Regiões
Administrativas.
Grupo I Grupo II Grupo III
Maes
por RA
Total de
Domicílios
Áreas Dom. % Áreas Dom. % Áreas Dom. %
Norte
27.622 7 337 1,22 18 1071 3,88 8 1756 6,36
Nordeste
13.348 2 90 0,67 3 68 0,51 7 269 2,02
Leste
25.588 1 50 0,2 10 1233 4,82 13 843 3,29
Sudeste
13.907 1 25 0,18 10 1325 9,53 6 524 3,77
Sul
13.440 0 0 0 10 374 2,78 11 994 7,4
Oeste
7.233 0 0 0 10 675 9,33 2 16 0,22
Centro
31.192 0 0 0 2 44 0,14 2 311 1
Total
132.330 11 502 0,38 63 4790 3,62 49 4713 3,56
Continuação
Grupo IV Grupo V Total Maes
por RA
Total de
Domicílios
Áreas Dom. % Áreas Dom. % Áreas Dom. %
Norte
27.622 8 605 2,19 3 140 0,51 44 3909 14,15
Nordeste
13.348 2 73 0,55 0 0 0 14 500 3,75
Leste
25.588 0 0 0 2 50 0,2 26 2176 8,5
Sudeste
13.907 1 22 0,16 1 14 0,1 19 1910 13,73
Sul
13.440 1 11 0,08 4 0 0 26 1379 10,26
Oeste
7.233 2 119 1,65 0 76 1,05 14 886 12,25
Centro
31.192 0 0 0 0 0 0 4 355 1,14
Total
132.330 14 830 0,63 10 280 0,21 147 11115 8,4
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006.
75
Podemos observar que a Região Norte possui o maior número de áreas de
exclusão nos grupos considerados com situação mais grave, sendo que possui 7
áreas do Grupo I (em todo o município foram detectadas 11 áreas nestas
condições) considerada com as situações mais graves. Esta região também
apresenta maioria de áreas do Grupo IV que apresenta população em situação de
pobreza ou extrema pobreza e pessoas fora dos atendimentos dos serviços. As
outras áreas do Grupo I estão localizadas da seguinte forma: 2 na Região Nordeste;
1 na Região Leste; e 1 na Região Sudeste.
Com base neste mapeamento, a SPS e a AMAC, órgãos responsáveis pela
gestão da política de assistência social no município, definiram a implantação de
quatro unidades do Centro de Referência de Assistência Social/CRAS, seguindo as
diretrizes da Política Nacional de Assistência Social/2004 e da Norma Operacional
Básica/2005- NOB, como será retratado mais adiante.
3.2- Constituição da Assistência Social em Juiz de Fora
A organização da assistência social em Juiz de Fora, na sua trajetória e
consolidação nos últimos 30 anos, perpassa por diferentes organismos com atuação
em programas e serviços diferenciados. Expressão de diferentes rumos e planos da
administração municipal e da concepção de “usos” da assistência social de vários
gestores políticos partidários. Bem como expressão dos modos como a assistência
social foi concebida em diferentes governos e conjunturas políticas, como
analisamos no capítulo 1.
A primeira organização pública, com um órgão em regime de administração,
assumida pela gestão municipal com lócus próprio, data de 1973 através da criação
da Secretaria do Trabalho e Bem-Estar Social (STBES).
22
Passou a funcionar no dia
1º de maio de 1973 com as seguintes competências:
23
22
A Secretaria do Trabalho e Bem-Estar Social (STBES) foi aprovada pela Câmara Municipal de Juiz
de Fora e sancionada pelo prefeito em exercício Dr. Itamar Augusto Cautiero Franco; órgão em
regime de administração direta, nos termos da Lei nº 3077, de 21 de novembro de 1968.
23
Estas informações foram coletadas com a Sra. Vera Faria Medeiros Ribeiro, primeira Secretária do
Trabalho e Bem-Estar Social de Juiz de Fora, através de entrevista.
76
• promover um levantamento da força de trabalho do Município, incrementando
seu aproveitamento nos serviços e obras municipais, bem como em empresas
públicas ou privadas;
• manter convênios com órgãos públicos ou privados, visando ao aprimoramento e
a especialização da força de trabalho urbana e rural;
• criar condições para a ampliação do mercado de trabalho do município;
• executar as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Municipal de Trabalho e Bem-
Estar Social;
• prestar atendimento e assistência social à comunidade, estabelecendo convênios
com entidades assistenciais de natureza pública ou privada;
• realizar estudos sobre problemas sociais do município, para fundamentar a ação
do Governo Municipal;
• coordenar a aplicação de recursos sociais.
Entre os anos de 1973 e 1976, a convite do então prefeito Itamar Augusto
Cautiero Franco, a STBES foi chefiada por Vera Faria Medeiros Ribeiro. Em
entrevista com a Sra. Vera Faria obtivemos informações relevantes sobre o
funcionamento da secretaria.
Segundo Vera Faria, a STBES
foi um planejamento do governo Itamar Franco que,
executado, deu certo, pela necessidade da relação governo-
povo. A STBES mantinha funcionários auxiliares, assistentes
sociais e um departamento do trabalho. (...). As assistentes
sociais tinham contato direto com todas as obras sociais do
Município e então, através de pesquisas, sentiam as
dificuldades e planejavam ações, visando, sempre que
possível e com a ajuda do Governo, torná-las mais eficientes e
independentes possível. Além disso, faziam planejamentos,
projetos e estudos que indicassem sempre a realização de
ações necessárias a uma política que não fosse paternalista,
mas que promovesse uma evolução social. (...). O
departamento do trabalho, (...) através de pesquisas, tomava
conhecimento das necessidades de cada setor comunitário e
então nós solicitávamos à Secretaria de Educação, (...), cursos
que capacitassem pessoal para suprir as necessidades
apontadas. Isso resultou em muitos empregos com carteira
assinada.
77
A STBES possuía a seguinte estruturação:
a) Seção de Expediente
b) Conselho Municipal do Trabalho e Bem-Estar Social
c) Departamento do Trabalho – Divisão de Recrutamento, Treinamento e colocação
de mão-de-obra: serviço de estatística e cadastramento;
d) Departamento do Bem-Estar Social – Seção de coordenação de recursos sociais:
serviços de Assistência Social.
O Conselho Municipal do Trabalho e Bem-Estar Social (COMTRABES), órgão
integrante da Secretaria do Trabalho e Bem-Estar Social, tinha por finalidade
orientar, coordenar e assessorar a atuação da Secretaria. O serviço dos membros
do COMTRABES, escolhidos pelo órgão gestor entre representantes dos órgãos
trabalhistas e pessoas de notória atividade no campo da promoção social, eram
considerados de natureza relevante.
Ao Conselho Municipal do Trabalho e Bem-Estar Social, que
era composto de representantes da STBES, do Legislativo, do
povo através de representante de classes e de dirigentes de
obras sociais, convidados por vez alguns e outros fixos,
competia ajudar na solução dos problemas encontrados pela
STBES e também pelos membros, considerando que podiam
apresentar sugestões para a melhoria da prestação de nossos
serviços. Esse Conselho, que se reunia mensalmente,
funcionou muito bem e a STBES também, a ponto de, ao
terminar nossa gestão, recebermos do Prefeito (...) um elogio
dizendo que a STBES foi uma das Secretarias que mais
ajudou o seu governo.
Ao Departamento do Trabalho cabia promover o levantamento da força de
trabalho do Município, incrementando e orientando seu aproveitamento nos serviços
e obras municipais, bem como em empresas públicas ou privadas; executar as
diretrizes estabelecidas pelo COMTRABES; executar convênios e medidas
necessárias visando o aprimoramento e a especialização da força de trabalho
urbana e rural; sugerir e orientar medidas para a ampliação de mercado de trabalho
do Município.
O Departamento de Bem-Estar Social tinha por fim executar as diretrizes
estabelecidas pelo COMTRABES, coordenar a aplicação de recursos no campo da
assistência social; supervisionar, sugerir e executar convênios com órgãos públicos
78
ou privados para execução de programas visando o bem-estar social; prestar
assistência social. Este Departamento era composto por uma Seção de
Coordenação de Recursos Sociais (SERES), que tinha por finalidade organizar,
executar, supervisionar e avaliar os programas de coordenação de recursos sociais
existentes e que viessem a existir na comunidade.
24
O SERES compunha-se do Serviço de Assistência Social (SERAS), cujo fim é
efetuar pesquisa, estudos e executar programas de assistência social no âmbito do
Município, e também o Centro de Triagem e Encaminhamento Social (CETES), cujo
fim é atuar diretamente na situação de “mendicância” municipal.
25
No início da administração municipal que compreende o período de 1983 a
1988, vinculada ao PMDB, estava muito claro que a antiga STBES se concentraria
no trabalho com os “programas sociais", ou melhor, mutirões, atendimentos
emergenciais na área de habitação, alimentação, urbanização precária nos bairros
da cidade, que configuravam uma realidade de pobreza e abandono. Nesta
passagem, os esforços estavam concentrados na Secretaria de Governo através do
GAC (Grupo de Ação Comunitária) que reunia vários trabalhadores da assistência
municipal. Como havia muitas divergências de direcionamento político por parte dos
integrantes do trabalho, o executivo municipal resolveu então criar uma Secretaria
específica reunindo estes "programas " e ações.
Inspirado na disseminação da idéia do voluntariado, da ação dos grupos
comunitários e da participação social, como solução para os problemas sociais, o
governo municipal cria a Associação Municipal de Apoio Comunitário – AMAC em
1985, uma associação civil, nutrida pelo dinheiro público, para atacar os problemas
da pobreza e da falta de infra-estrutura dos bairros de Juiz de Fora.
26
O primeiro
Superintendente foi o irmão do então prefeito, o que configura seu caráter
comprometido e clientelista que marca esta instituição até na atualidade.
24
Destacamos a constituição de uma política de assistência social em Juiz de Fora – como registrado
-, demonstrando aspectos interessantes, quais sejam: a tentativa de articulação entre assistência
social e trabalho, na perspectiva de uma inserção no mercado formal, ainda mais se considerarmos a
conjuntura econômica do país – no contexto do milagre econômico – que apontava possibilidades de
trabalho no mercado formal; e a idéia de ter um conselho, ainda que formado por indicação do
executivo e não eleito. Esta experiência contém os traços gerais da gestão política partidária MDB
autêntico, já demarcando o processo de crítica à ditadura militar e a transição democrática.
25
Para melhor visualização ver organograma (Anexo 1).
26
Destacamos a colaboração da Profª. Drª Margarida Salomão, ex-Reitora da UFJF, vinculada àquela
administração, que gentilmente nos forneceu dados necessários para a construção desta passagem,
dada a ausência de registro público governamental ou acadêmico a cerca deste processo histórico de
construção da assistência em Juiz de Fora.
79
Os resultados iniciais foram positivos, se considerarmos que foi através desta
instituição que nasceu o Programa de Creches em Juiz de Fora, que conseguiu ser
concretizado contraditoriamente, sempre com o privilégio das vias informais com
iniciativas direta e imediatas de execução. De certo modo, “uma providência pioneira
na área de desestatização da Assistência”, sempre, entretanto, com recursos
públicos, o que revela muitas contradições, como destaca Salomão. Pode-se dizer
que nesta mudança, que foi um retrocesso em relação a experiência anterior, temos
quase uma versão de refilantropização.
Assim, desde então o principal órgão responsável pelo atendimento às
demandas da assistência social pública no município de Juiz de Fora é a Associação
Municipal de Apoio Comunitário (AMAC)
27
, cuja superintendente é a primeira dama
municipal.
Uma das características mais instigantes em relação a AMAC é com respeito
a sua personalidade jurídica.
28
A instituição é regulamentada como uma organização
civil com objetivos assistenciais. Sua condição, portanto, “não integra o rol de entes”
da administração pública direta ou indireta, ainda que seu financiamento e
subordinação sejam diretamente vinculados à gestão municipal. Esta instituição
representa, na prática, a ação governamental na política de assistência local,
considerando que quase todos os programas e projetos municipais, estaduais e
federais, da área são geridos e executados por ela. (PEREIRA, 2004).
A AMAC foi criada no ano de 1985, embasada nos grupos de solidariedade,
organizados por entidades populares de apoio à creches, escolas, habitação e
distribuição de energia elétrica e assistência social, provavelmente resultado dos
trabalhos comunitários de ação, base amplamente desenvolvida naquela época. Sua
origem também está ligada a Grupos de Ação Comunitário (GAC), como já
destacamos, com a finalidade de atender e acompanhar as reivindicações das
associações de moradores e subsidiar algumas ações de assistência social.
A Associação Municipal de Apoio Comunitário – AMAC tem suas
competências definidas em torno da promoção e proteção da família, da
27
Para a visualização da vinculação entre a AMAC e a Prefeitura de Juiz de Fora, ver organogramas
nos Anexos 2, 3 e 4.
28
A entidade tem natureza de ente de cooperação – pessoa jurídica de Direito Privado, disposta
paralelamente à Administração Pública Municipal, para prestação de serviços de interesse público.
Este tipo de entidade não integra a administração Pública Municipal Direta ou Indireta – mesmo
porque, nos termos do parágrafo único do art. 6º da Lei Orgânica Municipal, são entidades da
Administração Indireta do Município apenas autarquias, a empresa pública, a sociedade de economia
80
maternidade, da infância, da adolescência, da juventude, da pessoa adulta e da
pessoa idosa. Segundo suas competências, o trabalho deve ser desenvolvido de
forma a:
• “Cooperar” com o município na implantação, ampliação, manutenção e
execução de programas e projetos de atenção à população vulnerabilizada e
em risco pessoal e/ou social;
• Atuar em harmonia com os órgãos da administração direta e indireta do
município;
• Captar recursos públicos e privados para o custeio de suas atividades;
• Desenvolver programas que visem a geração de ocupação e renda;
• Promover programas de treinamento e capacitação para jovens e adultos;
• Planejar, coordenar, supervisionar, executar, acompanhar, monitorar e
avaliar as ações das unidades operacionais a seu encargo, em consonância
com os objetivos da Administração Municipal e de forma a assegurar o
desenvolvimento social e aspirações das comunidades onde estão inseridas.
Segundo o Atlas Social (2006:25), sua diretriz é assim definida:
Proteger e promover o cidadão pela execução da Política de
Assistência Social, articulando os setores público e privado com
controle social
.
Com o objetivo de:
Executar a Política de Assistência Social no município em
consonância com os princípios da Lei Orgânica de Assistência
Social, da Norma Operacional Básica e da Política Nacional de
Assistência Social, oferecendo serviços de Proteção Social Básica
e Proteção Social Especial às famílias e indivíduos em situação de
vulnerabilidade. Atlas Social (2006:25)
A AMAC se destaca no município pela sua atuação na Assistência Social.
Entre seus programas de atendimento estão 20 Programas de Atenção Básica e 10
Programas de Proteção Especial, todos passando por diversos tipos de atenção e
mista e a fundação pública. (Mensagem do Executivo – Projeto 003601/2007).
81
de público alvo.
29
A AMAC é concebida como uma instituição parceira da Secretaria de Política
Social (SPS), para atuação específica na assistência. Entendemos que esta
vinculação constitui uma característica peculiar. A SPS consta como órgão que
responde pela gestão da política, porém, é público e notório que na verdade é a
AMAC a responsável direta tanto pela gestão quanto pela execução da assistência
social no município. Fato que se confirma na existência de um departamento
especifico de planejamento dentro deste órgão que elabora e direciona todas as
suas ações, e também por ser este o responsável pela elaboração do planejamento
e gestão do CRAS que, de acordo com a PNAS 2004, deve ser gerido pela
secretaria municipal de assistência social ou congênere. Destacamos ainda, que de
acordo com o seu estatuto a AMAC tem seu cargo de Superintendente indicado pelo
prefeito, o que acaba por configurar uma ação que reforça os padrões arcaicos da
assistência, como o clientelismo, o primeiro-damismo e a primazia do
direcionamento político em detrimento de ações efetivas . Diante das configurações
assumidas por este órgão, como não entendê-lo como responsável direto pela
gestão e execução da política pública de assistência social municipal?
Em contraponto ao que foi colocado, assinalamos acerca da Secretaria de
Política Social, esta possui sua estrutura organizacional dada através da Lei 10.000
de 08 de maio de 2001, que trata também de seus objetivos e diretrizes. Segundo
essa lei, compete à SPS:
Art. 30 - Compete à Diretoria de Política Social articular e
implementar as políticas sociais de habitação popular, educação,
cultura, assistência social, trabalho, renda, esporte, lazer e
promoção da cidadania, de forma integrada, intersetorial e
regionalizada, visando à redução das desigualdades regionais e
sociais
.
Segundo as informações do Atlas Social (2006), a Secretaria de Política
Social tem suas competências e ações estruturantes e adjacentes diluídas em
programas, projetos e atividades, sendo a maioria ações continuadas e as demais
de caráter focalizado. Sua diretriz é definida como:
29
Os Programas e suas especificações encontram-se no Anexo 5.
82
Implementar políticas públicas que visem a promoção do indivíduo
na sua complexidade e potencialidade. Trabalhando estruturada nos
eixos inclusão, promoção, geração de renda e empregabilidade,
tendo como instrumento os programas pertinentes a cada
subsecretaria. Atlas Social (2006:22)
Segundo consta no Atlas Social, com o objetivo de minimizar as
desigualdades sociais, e a vulnerabilidade decorrente do empobrecimento, a SPS
busca desenvolver ações articuladas intersetorialmente na implementação de
políticas públicas de forma direta e indireta, onde atua através do planejamento,
proposição e parcerias para alcançar seus objetivos. Entretanto, como mencionamos
anteriormente, tais ações são desenvolvidas pelas instituições parceiras, com
preponderância e sob a coordenação direta da AMAC.
A SPS é subdividida em subsecretarias, cada uma com competências
definidas:
− Subsecretaria de Recursos Compartilhados: tem um papel de articulador,
fornecendo subsídios para a geração de dados e relatórios gerenciais os
quais fundamentam as ações da SPS. Suas competências se definem desde
a criação e coordenação de projetos definidos dentro da área de sua atuação,
até a elaboração e coordenação de estudos em conjunto com outras
secretarias, visando a melhoria e ampliação do atendimento ao cidadão.
Possui como ações diretas: o Programa Juiz de Fora Inclusiva – atendendo
10 instituições conveniadas; o Programa Bolsa-Família – atendendo 16.429
famílias; o Programa de Atenção à Criança e ao Adolescente – Atendendo
23 instituições conveniadas; e o Programa Atenção à Terceira Idade –
atendendo 01 instituição conveniada.
− Subsecretaria de Promoção da Cidadania: realiza e executa políticas
públicas objetivando a promoção do cidadão. Nela se encontram os
programas estruturantes e ações adjacentes. Suas competências são de
planejar, propor e coordenar programas e projetos relativos aos direitos
humanos, ao combate a discriminação, à habitação popular e ao aumento da
empregabilidade, com prioridade para os cidadãos vulnerabilizados e
discriminados.
− Subsecretaria de Esporte e Lazer: coordena, planeja e executa ações
direcionadas ao esporte a ao lazer. Além de suas competências relativas ao
83
fomento do esporte e lazer no município, administra em conjunto com a
Subsecretaria de Recursos Compartilhados, prédios, centros esportivos e
instalações e equipamentos destinados a eventos de lazer e à prática de
esportes.
Além da AMAC, a Secretaria de Política Social conta com outras instituições
parceiras, vinculadas e financiadas pelo poder público, que atuam em áreas
específicas.
A Empresa Regional de Habitação de Juiz de Fora – EMCASA, voltada para o
estudo, planejamento e execução de projetos para a habitação popular na cidade,
planeja a produção e comercialização de unidades habitacionais, executa programas
para a erradicação de favelas e trabalha para alcançar os objetivos do Plano
Nacional de Habitação. Atualmente atua com 10 programas com algumas frentes de
ação. A Fundação Cultural Alfredo Ferreira Lage – FUNALFA, voltada para
democratizar o acesso à cultura, com 10 programas de incentivo em diferentes
áreas. A Fundação Museu Mariano Procópio – MAPRO, voltada para a gestão de
atividades do Museu e do Parque Mariano Procópio. Também faz parte do rol de
parceiros a Agência de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON/JF, que
promove o atendimento relativo às relações de consumo dos cidadãos do município.
Além das instituições que fazem parte da administração pública, a SPS
dispõe de um setor para monitoramento e avaliação das instituições que compõem a
rede sócio-assistencial do município na prestação direta de serviços relativos a
assistência social. Este trabalho é realizado por uma equipe interdisciplinar que
visita as entidades e produz um parecer técnico que é encaminhado para
conhecimento e avaliação do Conselho Municipal de assistência social que é o
responsável por certificar o adequado funcionamento das entidades, além de
aprovar o repasse de verbas do Fundo Municipal de Assistência Social. Contudo,
percebemos que esse processo de avaliação não garante a otimização dos recursos
públicos repassados, visto que o trabalho não realiza-se a contento devido a
fragmentação das ações referentes à assistência social, prejudicando as instituições
e conseqüentemente os cidadãos usuários dos serviços prestados.
Desde 1995, quando do processo de implantação da LOAS no município, que
se discute o papel da AMAC em referência a política de assistência em Juiz de Fora.
A existência dessa instituição no município tornou-se, na verdade um complicador,
pois uma questão constante era: “a que órgão municipal deveria se vincular o
84
Conselho Municipal de Assistência Social e o Fundo Municipal de Assistência
Social?” Visto que segundo as exigências da LOAS é necessário a vinculação
destes a um órgão do Poder Executivo, para o controle da Política de Assistência
Social. (BELGO, NASCIMENTO e ARANTES, 1997).
Em Juiz de Fora, os conselhos, enquanto instancias de participação da
sociedade, têm sua primeira forma em 1983 com a criação do Conselho Comunitário
Municipal. Já a partir dos anos 1990, de acordo com a nova conjuntura já
explicitada, o município cria através da Lei 8925 de setembro de 1996 o Conselho
Municipal de Assistência Social, localizado hoje na âmbito da estrutura
organizacional da Secretaria de Política Social.
A AMAC por se tratar de uma associação civil de direito privado, portanto não
fazendo parte da administração pública municipal, não pôde receber tal vinculação,
diversos atores municipais iniciaram uma discussão sobre a necessidade de criação
de uma Secretaria de Assistência Social em Juiz de Fora. Diversos grupos de
interesse perguntavam-se a quem deveria caber a liderança efetiva do processo de
articulação da assistência social no município.
Todo esse processo de discussão culminou com a articulação desses atores,
além de representantes de usuários dos serviços públicos, para a implantação da
LOAS em Juiz de Fora. Mas, algumas questões ficaram sem resposta até o
momento, como a necessidade de criação da Secretaria de Assistência Social e a
definição clara do papel da AMAC na política de assistência social no município.
3.3- Programas de Transferência de Renda em Juiz de Fora
Juiz de Fora acompanhou iniciativas adotadas em outros estados e
municípios do país, com a sua primeira experiência com Programas de
Transferência de Renda em 1997, com a criação e implantação do Programa Bolsa
Escola Municipal, visando subsidiar as famílias de baixa renda e/ou em situação de
risco, com ½ salário mínimo e uma cesta-básica mensais, para que pudessem
manter seus filhos na escola, e também com o intuito de desestimular o trabalho
infantil, lhes permitindo concluir o ensino fundamental e minimizando a situação de
pobreza.
A iniciativa do Bolsa-Escola na Secretaria Municipal de Educação (SME),
85
objetivou uma ação sintonizada com as diretrizes da própria política de educação
municipal.
De acordo com o plano de trabalho da SME de Juiz de Fora (gestão 1997-
2000), as metas para a educação foram definidas para tornar operacionalizáveis as
diretrizes presentes no Plano Municipal de Governo, com vistas a criar condições
para a máxima potencialização da educação no município. O objetivo do plano da
SME, no que tange à educação baseava-se na “universalização do acesso, a
permanência e a conclusão com sucesso do ensino fundamental, tanto da
população da faixa etária própria da escolarização regular, quanto da que foi dela
marginalizada na idade própria”. Na diretriz básica do plano de governo a educação
era apresentada como instrumento para o alcance da cidadania, portanto
reconhecida como direito. (Relatório Geral do Programa, mimeo,s/d).
Para garantir a viabilidade deste objetivo, o Programa Bolsa-Escola Municipal
foi implantado através da SME de Juiz de Fora pela Lei 9.077 numa ação integrada
entre a Secretaria Municipal de Educação (SME) e a Associação Municipal de Apoio
Comunitário (AMAC), órgão que será tratado no capítulo seguinte. Em março de
1999, o programa foi incorporado pelo Departamento de Promoção ao Educando da
SME, passando a contar com um número maior de profissionais para a execução de
suas atividades.
Segundo dados do Relatório Geral do Mapa da Fome de 1993
30
, que
fundamentou o diagnóstico para implantação do programa municipal, Juiz de Fora
apresentava 7% de domicílios e aproximadamente 10% da população classificados
como “indigentes”. A análise dos dados deste levantamento indicava que uma
parcela considerável de munícipes em Juiz de Fora necessitava de uma ação
pública para superar sua situação de pobreza. (Relatório Geral do Programa,
mimeo, s/d).
O programa teve como objetivo assegurar o acesso, a permanência e o bom
desempenho, na Escola Pública Municipal, de crianças com idade entre 07 e 14
anos completos, em situação de carência pessoal e/ou social e familiar e, integrar
ações com diversos órgãos municipais, governamentais e não-governamentais,
30
O Mapa da Fome foi uma pesquisa realizada pelo Centro de Pesquisas Sociais da Universidade
Federal de Juiz de Fora para a Prefeitura deste município. Não foi possível localizar cópia deste
trabalho.
86
proporcionando a melhoria da qualidade de vida das famílias dos alunos assistidos
e da educação dos mesmos. (LEI MUNICIPAL N° 9.077/1997)
Ainda segundo a Lei Municipal 9.077/1997, para que a família pudesse
participar do Programa Bolsa Sócio-Educativa, era necessário preencher os
seguintes requisitos:
I-residir no Município de Juiz de Fora há pelo menos cinco anos,
com renda per-capta de até um quarto do salário mínimo vigente no
país.
II-ter filho na idade de 07 (sete) a 14 (quatorze) anos completos,
regularmente matriculado na 1ª série do primeiro grau, na rede
municipal de ensino, a ser especificada em Decreto.
§1º- Tendo mais de um filho na idade acima estipulada, todos
deverão estar regularmente matriculados na rede pública de ensino
de primeiro grau.
§2º- todos os filhos da família beneficiária, incluídos na faixa etária
deste programa, sob pena de interrupção do beneficio, deverão ter
freqüência regular mínima de 90% (noventa por cento) das aulas do
período letivo. (LEI MUNICIPAL N° 9077/97).
Os recursos para custeio do Programa Bolsa Sócio-Educativa foram orçados
em 1% (embora não se registre valor monetário) das arrecadações dos tributos
municipais. O município esperava contar ainda com recursos da União e de doações
eventuais obtidas de organismos e instituições como a UNICEF e a Secretaria
Estadual do Trabalho, da Ação Social, da Criança e do Adolescente (SETASCAD),
entre outros, interessados na ajuda, proteção e apoio à infância e adolescência para
que pudesse ter condições técnicas e materiais para a expansão do programa, o
que não aconteceu.
Além da ausência desses recursos externos, o montante de 1% da
arrecadação municipal previsto para o custeio do programa, sofreu queda devido à
redução da arrecadação, no contexto da crise econômica dos anos 1990. Desta
forma, já no primeiro semestre de 1998 foi interrompida a distribuição das cestas-
básicas do programa, permanecendo o benefício financeiro. (Cf. Relatório Geral do
Programa, mimeo, s/d)
O Projeto piloto do Programa Bolsa-Escola previa para 1997/98 o
atendimento de 1050 famílias, começando por 17 escolas municipais localizadas
87
nos bairros identificados como mais carentes, no entanto, não houve inscrições
suficientes para o preenchimento das vagas. Desta forma, a Secretaria Executiva
propôs que se fosse ampliando gradativamente o número de beneficiados, inserindo
anualmente uma nova escola no Programa. Segundo esta proposta de crescimento
gradativo do número de famílias beneficiadas, chegaria em 2004 a 6.035 famílias,
mas neste mesmo ano o programa atendeu 1300 famílias apenas, conforme o
mesmo relatório.
Nesse período, também operava em Juiz de Fora o Programa Federal de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), executado pela AMAC, com ações voltadas
à criança e ao adolescente em situação de trabalho precoce, perigoso ou insalubre e
às suas famílias com renda per capta de até meio salário mínimo. No ano de 2006 o
PETI foi vinculado ao CadÚnico, até então tinha execução completamente separada
dos demais programas.
A partir de 2002, inicia-se em Juiz de Fora, o cadastramento para os
Programas de Transferência de Renda Federais, o Bolsa-Escola, o Bolsa-
Alimentação e o Auxílio-Gás, sem interromper o Programa Bolsa-Escola Municipal.
Foram cadastradas mais de 13 mil famílias como potenciais beneficiários dos
programas federais, excluindo os que participavam do programa municipal. Assim
como em todas as localidades onde foi implantado o CadÚnico, também Juiz de
Fora enfrentou várias dificuldades na operacionalização dos cadastros. Seja pela
falta de qualificação da mão de obra de execução, seja pelo curto prazo que teve
que ser realizado.
31
Em 2003, com a unificação dos Programas Federais e a criação do Programa
Bolsa-Família, Juiz de Fora inicia novo momento referente aos Programas de
Transferência de Renda, como tratamos no capítulo 2.
Mesmo com a unificação, o município optou por manter ativo e em separado
o Programa Municipal sob a vinculação da SME e alocou o Programa Federal sob a
responsabilidade da então Diretoria de Política Social (DPS), hoje SPS (Secretaria
31
O processo nacional de cadastramento das famílias para terem acesso aos programas federais,
iniciou-se em 2001. Porém, o município de Juiz de Fora passava por um momento particular de
reforma administrativa da prefeitura. Assim, ainda não tinha sido definido sob qual responsabilidade o
CadÚnico seria vinculado; somente em julho de 2002 é que se iniciou a toque de caixa o processo de
cadastramento das famílias no município.A prefeitura de Juiz de Fora teve menos de 1 mês para
realizar o cadastro dos possíveis beneficiários.
88
de Política Social), com coordenações e formas de atuação desvinculadas.
O Programa Bolsa-Escola Municipal ainda encontra-se ativo, atende a 800
famílias com um benefício mensal no valor de R$ 175,00 sem entrada de novos
beneficiários. A perspectiva é que o programa se mantenha até 2009, quando o
último beneficiário completará 14 anos e deixará de fazer parte do público alvo a que
se destina.
3.3.1 - O Programa Bolsa-Família em Juiz de Fora
Neste item trataremos do Programa Bolsa-Família (PBF) em Juiz de Fora, a
partir de indicadores do próprio programa no âmbito nacional e municipal.
O município possui 24.282 famílias cadastradas no CadÚnico
32
(perfazendo
um total de 98.560 pessoas); destas, conforme dados oficiais do Ministério,
aproximadamente 16.429 famílias estão recebendo o benefício. Pelos dados do
CadÚnico, 732 famílias que atendem aos critérios de seletividade do Programa não
conseguem receber o benefício a que têm direito, o que demonstra de forma efetiva
que o Programa Bolsa-Famíla não é “universal” dentro do seu foco de atendimento.
A justificativa governamental da não inclusão de todos no programa é de que o
município teria ultrapassado a estimativa de famílias muito pobres, público alvo do
programa que foi definida em 16.142 famílias, fazendo-se necessário “aguardar” a
desvinculação de outros beneficiários. Entendemos assim, que mesmo com um
corte focalizado na extrema pobreza o programa não consegue atingir a totalidade
de possíveis beneficiários que são elegíveis pelos seus critérios de seletividade.
33
Dentre o número de famílias beneficiárias do PBF em Juiz de Fora, são
encontrados remanescentes de Programas de Transferência de Renda mais
antigos, que ainda não migraram para o Bolsa-Família. Um dos objetivos do PBF é
32
O CadÚnico constitui uma base de dados que se presta para a construção de políticas e programas
socais cuja referência de renda é de ½ salário mínimo per capta.
33
Por se tratarem de famílias com situações de vulnerabilidade sociais comprovada, estas
provavelmente estejam inseridas em programas da rede municipal de assistência, não
necessariamente por serem famílias cadastradas no CadÚnico. Não temos informações da existência
de ações direcionadas da política pública para essas famílias enquanto cadastradas mas não
beneficiárias do PBF.
89
incorporar todos os beneficiários de programas remanescentes. Isso tem sido feito
de forma gradativa pelo Governo Federal, à medida que as famílias vão sendo
inseridas no Cadastramento Único e de acordo com a capacidade financeira do
programa, segundo informações do gestor federal. Vale registrar, conforme
informações da Equipe de Análise Técnica do CadÚnico - Datamart/DGI,
apresentadas ao Conselho Municipal de Controle Social do Programa Bolsa-Família,
no mês de março de 2007 o Programa Bolsa-Família teria atendido cerca de 17.446
famílias, com repasse financeiro de R$ 943.274,00. Dado este, maior que o número
oficialmente registrado pelos indicadores do MDS. Pela mesma fonte, 24 famílias
foram atendidas pelo PETI, 693 pelo Bolsa-Escola Federal, e 1523 pelo Auxílio-Gás.
A tabela abaixo mostra a distribuição espacial nas regiões administrativas do
município, das famílias atendidas pelo PBF, seguindo as informações acima.
Tabela 04: Distribuição das Famílias por Região
Região – Famílias
Centro Leste Sul Nordeste Norte Oeste Sudeste Não definida *
566 3.139 2.335 865 3.454 869 1.876 4.342
3,20% 18,00% 13,4 5% 19,80% 4,90% 10,80% 24,90%
Fonte: Equipe de Análise Técnica do CadÚnico- Datamart/DGI, março/2007.
* Este número se mostra elevado por erros de cadastramento e digitação na fase inicial de
implantação do CadÚnico em 2002. Esses erros vem sendo corrigidos à medida que os cadastros
são atualizados.
Segundo a SPS, com o intuído de obter subsídios para elaboração de
projetos futuros para atenção dos beneficiários do PBF, realizou-se um
levantamento, em consonância com o Atlas Social (2006), que possibilitou, através
da construção de um mapa, visualizar a distribuição dos beneficiários do programa
nas Regiões Administrativas do município. Foram elencados os 40 bairros onde
localizam-se o maior número de beneficiários, conforme mapa 05.
90
Mapa 05: Bairros com maior concentração de beneficiários do PBF por
Regiões Administrativas.
Fonte: PJF – SPS/Subsecretaria de Recursos Compartilhados, 2007.
91
Podemos observar no mapa 05, a localização de 10.325 beneficiários (63,9%
do total do município) distribuídos da seguinte forma: 2.691 (16.3%) na Região
Norte; 2.077 (12,6%) na Região Leste; 1.755 (11%) na Região Sudeste; 1.726
(10,4%) na Região Sul; 1.469 (9,9%) na Região Nordeste; e, 607 (3,7%) na Região
Oeste.
Este levantamento, deixa de fora uma parcela expressiva de beneficiários, ao
considerar apenas os bairros com maior número de beneficiários. Destacamos que
mesmo com as dificuldades de localizar áreas com nomes dados pela comunidade
(que na maioria das vezes a prefeitura desconhece), mesmo considerando as
inconsistências e erros de digitação no CadÚnico (que prejudicam a localização
correta dos beneficiários), uma questão se coloca: como esses beneficiários não
localizados nestes bairros, que se encontram pulverizados no município, serão
atendidos? Por se tratar de um levantamento recente, ainda sem planejamento de
ações efetivas baseadas sobre ele, torna-se pertinente a resposta a esta questão
para que seja realizado (talvez) um direcionamento para o desenho de uma política
de atendimento realmente efetiva para esse público.
Levantamento realizado na base de dados do CadÚnico em Junho de 2007,
indica dados que se referem ao persistente analfabetismo entre as famílias pobres
em Juiz de Fora. Este recorte se faz necessário uma vez que, pela base de dados
do CadÚnico o número de analfabetos é de 16.907, pois o software inclui nesse
indicador as crianças de 0 à 6 anos.
Tabela 06: Índice de Analfabetismo
Faixa Etária Número de Pessoas
Entre 15 e 25 anos 258
Entre 26 e 35 anos 473
Entre 36 e 45 anos 758
Acima de 46 anos 1.785
Total 3.274
Fonte: Equipe de Análise Técnica do CadÚnico- Datamart/DGI
92
Em matéria do Jornal Tribuna de Minas, foi divulgado que Juiz de Fora possui
65.264 pessoas atingidas diretamente pelo Programa Bolsa-Famíla, ou seja, esse
número está na proporção de 1 beneficiário para cada 7 habitantes. De acordo com
o Secretário de Política Social do Município, o aporte de recursos das instancias
governamentais para programas sociais ultrapassam R$1 milhão. Desde seu
lançamento em 2004, o programa cresceu 24% no município, número bem inferior
ao crescimento nacional que foi de 48,7%. Além das famílias beneficiárias, outras
cerca de 9 mil famílias com renda per capta de até R$175,00, integram o CadÚnico,
revelando que um quinto da população necessita de atendimento da proteção social.
(Tribuna de Minas, 23 de agosto de 2007: 3).
Segundo a Norma Operacional Básica (NOB) que versa sobre o Sistema
Único de Assistência Social (SUAS), os beneficiários do Programa Bolsa-Família
tem prioridade no atendimento e no acesso aos programas complementares
desenvolvidos através dos Centros de Referência em Assistência Social (CRAS).
Em Juiz de Fora, a Subsecretaria de Promoção da Cidadania e a Subsecretaria de
Esporte e Lazer, realizaram através de parceria a inserção nas fichas de inscrição
dos Projetos e Programas Sociais desenvolvidos por esses setores um item para
levantamento de participação dos beneficiários do PBF. O que não configura uma
ação efetiva na direção de priorizar o acesso dos beneficiários às vagas desses
programas e projetos. Espera-se que de simples levantamento essa ação possa
realmente levar ao efetivo acesso às vagas por parte dos interessados.
Também no sentido de cumprir com as exigências da NOB/SUAS e da
PNAS/2004, o Departamento de Geração de Emprego e Renda em parceria com a
gestão do PBF em Juiz de Fora, realizaram encaminhamento de beneficiários para
Cursos de Formação e de Qualificação profissional, com vistas ao encaminhamento
para o mercado de trabalho. Segundo informações da Prefeitura, foi realizada
chamada dos beneficiários através de cartas, sendo enviadas 223
correspondências. O critério de seleção utilizado foi de maiores de dezoito anos que
possuíam o Ensino Médio Completo. Todos com esse perfil foram chamados. Foram
oferecidas inicialmente 96 vagas distribuídas em 10 cursos
34
, e serão formadas
novas turmas de acordo com a demanda.
34
Foram oferecidos cursos de porteiro, cozinheiro, depilador, repositor/promotor, pizzaiolo, balconista
de lanchonete/padaria, almoxarife, confecção e decoração de bolos, camareira e recepcionista.
93
O PBF localiza-se no âmbito da Secretaria de Política Social (SPS), sob a
coordenação da Subsecretaria de Recursos Compartilhados no Departamento de
Gestão da Informação (DGI). A gestão do Programa é subdividida em quatro níveis
de ação: acompanhamento e articulação, atendimento, digitação e arquivo, e
auditoria. Cada nível tem um técnico responsável pelo andamento das atividades,
sendo que o nível de acompanhamento e articulação é responsável pela aglutinação
dos demais.
Ao Departamento de Gestão da Informação (DGI), órgão executor do
Programa Bolsa Família, cabe elaborar o Plano Anual do Programa Bolsa Família no
Município de Juiz de Fora, gerenciar a base do Cadastro Único do Município, apoiar
a Instância de Controle Social do Programa, promover e apoiar o desenvolvimento
das famílias beneficiárias, acompanhar o cumprimento das condicionalidades, apoiar
os serviços de Saúde e Educação, necessários ao cumprimento das
condicionalidades pelas famílias beneficiárias, conduzir a interlocução com os
demais setores envolvidos na operação do Programa, promover a avaliação do
Programa no Município, além de exercer as atribuições estabelecidas em normas
complementares do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Outro órgão fundamental para garantir o funcionamento do PBF segundo
todas as diretrizes do Governo Federal é a instância de controle social, instituída em
Juiz de Fora como Conselho Municipal de Controle Social do Programa Bolsa-
Família. No dia 05 de maio de 2007, através do decreto nº 9191, foi instituído o atual
Conselho e suas normas de funcionamento, revogando os Decretos nº 8642, de 25
de agosto de 2005 e nº 8643, de 26 de agosto de 2005 que versavam sobre o
Conselho e o Comitê de acompanhamento de PBF em Juiz de Fora. Foi alterada
sua composição e extinto o Comitê Municipal do Programa Bolsa-Família, que na
realidade nunca chegou a se reunir. Segundo esse decreto, o Conselho é um órgão
de assessoria de caráter deliberativo, vinculado a Secretaria de Política Social de
Juiz de Fora - SPS, com finalidade de realizar ações de fiscalização e controle social
do Programa Bolsa Família no âmbito do Município. De composição paritária, o
Conselho Municipal de Controle Social do Programa Bolsa Família é composto por
14 (quatorze) membros titulares e respectivos suplentes, com as seguintes
representações:
94
I - 07 (sete) membros titulares, representantes da Administração
Pública Municipal, e seus respectivos suplentes, sendo: a) um
representante da Secretaria de Política Social (SPS); b) um
representante da Subsecretaria de Recursos Compartilhados
(SSRC/SPS); c) um representante da Secretaria de Saúde,
Saneamento e Desenvolvimento Ambiental (SSSDA); d) um
representante da Secretaria de Educação (SE); e) um representante
da Associação Municipal de Apoio Comunitário (AMAC); f) um
representante da Secretaria de Planejamento e Gestão Estratégica
(SPGE); g) um representante da Secretaria de Governo e
Articulação Institucional (SGAI). II - 07 (sete) membros titulares,
representantes da Sociedade Civil e seus respectivos suplentes,
sendo: a) um representante pertencente ao Conselho Municipal de
Assistência Social (CMAS); b) um representante pertencente ao
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
(CMDCA); c) um representante pertencente ao Conselho Municipal
de Educação (CME); d) um representante pertencente ao Conselho
Municipal de Saúde (CMS); e) um representante pertencente ao
Conselho Municipal de Fomento ao Crédito e Geração de Emprego
e Renda; f) um representante pertencente ao Conselho Municipal
dos Direitos da Mulher; g) um representante pertencente ao
Conselho Municipal de Valorização da População Negra. (Decreto
nº 9191, de 05 de maio de 2007).
As principais atribuições do Conselho podem ser colocadas da seguinte
forma: estabelecimento das diretrizes do Programa Bolsa Família no Município de
Juiz de Fora; acompanhamento da execução do Programa Bolsa Família no âmbito
municipal; apoio e estímulo à implementação de políticas públicas sociais e serviços
para as famílias beneficiárias do Programa; acompanhamento das ações
desenvolvidas e o cumprimento das condicionalidades pelas famílias; estímulo da
participação comunitária no controle da execução do Programa Bolsa Família, no
âmbito municipal, entre outras atividades que se mostrarem relevantes, sem perder
de vista as competências deste órgão.
Para que as atividades de gestão e as obrigações dos órgãos responsáveis
possam ser cumpridas com efetividade é necessário que seja feito um
acompanhamento de todos os dados referentes ao PBF e as condições de
vulnerabilidade do município. Para isso a Prefeitura de Juiz de Fora se propõe a
realizar levantamentos mensais na base de dados do CadÚnico, além de
acompanhar os dados da Caixa Econômica Federal e do MDS. Porém, estas
informações, na maioria das vezes, acabam restringindo-se à relatórios sintéticos
que o CadÚnico disponibiliza através de sua base de dados, o que constitui-se em
fonte relevante de informação, entretanto, deve ser analisada em conjunto com
95
outras informações e dados que o município não dispõe. Estas questões, acabam
por revelar a direção assumida pela gestão municipal do PBF, que se traduz em
meras execuções burocráticas das ações pré-definidas pelo Governo Federal.
3.4- Implantação do Sistema Único de Assistência Social em Juiz de Fora
Seguindo as orientações da PNAS/2004 e da NOB/SUAS, Juiz de Fora
caminha no processo de implantação do Sistema Único de Assistência Social. No
momento, o município está habilitado em Gestão Plena da assistência social e
possui um único Centro de Referência da Assistência Social em funcionamento.
Para manter este nível de gestão da assistência, segundo o Projeto Técnico do
CRAS (2006), elaborado pelo Departamento de Planejamento da AMAC, o município
necessariamente deve implantar quatro unidades de CRAS, que serão responsáveis
pela coordenação e organização dos serviços voltados para o atendimento aos
indivíduos e famílias nas bases territoriais. O organismo responsável pelo
planejamento e implantação do Sistema Único de Assistência Social em Juiz de
Fora é a AMAC, o que vai de encontro a normatização que vincula a gestão desse
sistema a uma Secretaria Municipal de Assistência Social ou congênere. A AMAC,
como já explicitado, não poderia receber tal vinculação, pois não integra o rol de
entes da administração pública municipal.
Segundo este mesmo projeto, a assistência social em Juiz de Fora conta com
um modelo descentralizado, com os serviços de proteção básica e proteção especial
em 70 unidades de atendimento localizadas em regiões estratégicas que se
constituem em referência para a comunidade. Estas unidades de atendimento, no
entanto, são os equipamentos físicos onde os programas e projetos de proteção
social acontecem, como creches, Curumins, centros de convivência, entre outros.
Os serviços de Proteção Social Básica no município, estão organizados como
mostra o quadro abaixo:
96
Quadro 08: Distribuição dos Serviços de Proteção Social de Juiz de Fora
Serviços de Proteção Básica Serviços de Proteção de Média
Complexidade
Serviços de Proteção Especial
de Alta Complexidade
- CRAS
- Creches Comunitárias
- Banco de Leite Humano
• Socioeducativo
- Casa do Pequeno Artista
- AABB Comunidade
- Salto para a Cidadania
- Centro de Convivência do
Idoso
- Regionalização da Terceira
Idade
• Inclusão Produtiva
- Casa do Pequeno Jardineiro
- Menina Artesã
- Promad
- Casa do Adolescente
- Novo Cidadão
- CEM
- Área Azul
- Novo Passo
- Liberdade Assistida
- Combate à Exploração Sexual
de Crianças e Adolescentes
- Centro de Proteção e Defesa
dos Direitos da Pessoa Idosa –
CEDDI
- PETI
- Casa Aberta
- Núcleo do Cidadão de Rua
- Casa do Aconchego
- Casa Abrigo
- Casa da Cidadania
- Política Municipal de Abrigo.
Fonte: AMAC/ Implantação do CRAS, mimeo, s/d.
Refletindo acerca deste quadro e com base no Relatório de Cumprimento de
Metas, apresentado pela SPS e AMAC na IV Conferência Municipal de Assistência
Social/2007 no município, problematizamos algumas questões. Inicialmente
apontamos incoerências em relação ao enquadramento dos serviços conforme estão
apresentados. Por exemplo: Seria a regionalização da terceira idade um serviço ou
uma ação de gestão? Seria a política municipal de abrigo um serviço ou uma
diretriz? Pontuamos que, esta configuração representa um grande complicador e
denuncia uma compreensão inadequada da política, ou de certa forma possui uma
conotação de direcionamento político por parte do governo municipal.
Destacamos, também que a meta de gestão apontada como “implantação de
programas de ocupação e geração de emprego e renda através do incentivo à
97
criação de cooperativa, associações, micro-unidades produtivas e auto-emprego”, foi
apresentada como meta realizada na referida conferência. Como cumprimento
dessa meta é colocado a realização das seguintes ações, entre outras: “o
desenvolvimento do curso de bijuterias pra pessoas com deficiência“, a “elaboração
do projeto de fabricação de fraldas descartáveis”, a “implantação do Projeto Formar
que visa proporcionar ao cidadão a oportunidade de crescimento profissional e (re)
inserção no mercado de trabalho por meio de cursos de qualificação técnica”, e o
“desenvolvimento do Projeto Casa Doméstica Cidadã que objetiva a capacitação de
pessoas para atuar como empregada/o doméstica/o”. Assinalamos que elaboração
de projetos, sem previsão de execução, bem como a simples oferta de cursos, não
garantem a inclusão produtiva e tão pouco o cumprimento efetivo da meta
estabelecida. Fato que evidencia-se também relativo aos serviços de inclusão
produtiva apresentados no quadro 09.
Como já destacamos, a implantação do CRAS é uma adequação à Política de
Assistência Social do Governo Federal. Deve funcionar como uma “porta de entrada”
para os programas de atendimento às famílias e proporcionar maior agilidade na
inclusão, através de cadastramentos para a Proteção Social Básica, sempre
observando e respeitando o território onde está inserido.
Outra problematização que se coloca neste cenário refere-se à definição pelo
gestor municipal, do CRAS como um serviço, evidenciado no quadro 09, quando na
realidade este representa um equipamento público onde se referencia os serviços de
proteção social básica.
A habilitação em Gestão Plena exige do município, além da oferta de mais
três unidades de CRAS, a implantação de um Centro de Referência Especializado
de Assistência Social (CREAS), demonstrando a capacidade do município para
realização dos atendimentos de alta complexidade, que ainda encontra-se sem
previsão de concretização. A não implantação das outras três unidades de CRAS e
do CREAS, fragiliza e desconfigura a execução da política em conformidade com o
SUAS, além de comprometer a manutenção do município no nível atual de gestão.
Nestes termos, também vale ressaltar que o município não dispõe de uma
política de recursos humanos, com implantação de carreira para os servidores da
assistência, conforme exige a NOB/SUAS. A equipe de trabalho do CRAS/LESTE foi
formada através da realocação de funcionários da AMAC, ferindo as exigências da
legislação, além de não constituir uma ampliação do quadro de trabalhadores da
98
assistência social no município.
As regiões elencadas para a implantação dos CRAS no município, foram
identificadas de acordo com as características de vulnerabilidade social
estabelecidas pelo Atlas Social, como já explicitado. São elas, necessariamente
nessa ordem: Região Norte, Região Leste, Região Sul e Região Sudeste.
Entretanto, o primeiro CRAS implantado em Juiz de Fora localiza-se na
Região Leste
35
, no bairro Linhares, uma das áreas mais vulneráveis do município,
de acordo com as informações do Atlas Social (2006). A justificativa de implantação
nesta região e não na Norte (área com os maiores índices de vulnerabilidade, como
colocado anteriormente) se deve a existência de disponibilidade imediata de um
imóvel público, conforme informações dos gestores responsáveis.
A área de abrangência desta região, e conseqüentemente do CRAS, engloba
os seguintes bairros divididos em três micro-regiões geográficas:
Quadro: 09 - Bairros que compõem a Região Administrativa Leste
Micro Região 1 Micro Região 2 Micro Região 3
Manoel Honório
Bairú *
Alto Bairú
Bonfim *
Santa Rita de Cássia *
Nossa Senhora Aparecida
Progresso *
Borborema
Santa Paula *
Marumbi *
Linhares *
Recanto das Pedras
Bom Jardim
Fazenda Yung
Três Moinhos
Vitorino Braga *
Grajaú *
Ladeira
Santos Anjos
Botanágua
São Bernardo *
Casario Alvim
Jardim do Sol
Bosque dos Pinheiros
São Benedito *
Vila Alpina
Santa Cândida
São Sebastião
Bonsucesso
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006.
* Áreas de vulnerabilidade segundo o Atlas Social (2006).
35
As informações e indicadores sociais sobre esta região encontram-se no item 3.1 deste capítulo.
99
Esta região possui os seguintes equipamentos sociais vinculados as Políticas
Públicas:
Quadro 10: Equipamentos Sociais Região Leste
REGIÃO LESTE
Nº de Unidades População Atendida
Escolas Estaduais 07 7.221
Escolas Municipais 20 10.337
Creches Municipais 05 508
Curumins ¹ 02 190
Praças e Trevos 15 -
Espaços Alternativos ² 14 -
Rede Assistencial/UBSs 08 87.989
Fonte: Atlas Social – Juiz de Fora: Diagnóstico. PJF, 2006. Elaboração feita por mim para este
trabalho.
1 – Centro sócio-educativo com ações que envolvem crianças e adolescentes de ambos os sexos,
em situação de vulnerabilidade.
2 – Refere-se a centros comunitários, salões de igrejas, quadras de escolas de samba, terreiros e
campos de futebol.
Além das características apresentadas anteriormente, a Região Leste possui
outras especificidades, como a localização em seu território da Penitenciária Edson
Cavalieri, Penitenciária Ariosvaldo Campos Pires e do Centro de Remanejamento de
Presos (CERESP), aprofundando conflitos, violência urbana e gerando uma
população flutuante significativa.
Assinalamos que a PNAS/2004 estabelece que, um município de grande
porte
36
, tal como se caracteriza Juiz de Fora, deveria contar com, no mínimo quatro
equipamentos de proteção básica, conforme indicado no Projeto Técnico do CRAS
(2006). Assim, destacamos que o funcionamento de um único CRAS dificulta o
acesso da população aos serviços e atendimentos por questões relacionadas à
distância, gastos com transporte e, fundamentalmente, pela ausência de
disponibilidade efetiva de vagas para atendimento nos serviços sócio-assistenciais,
o que evidencia uma precariedade na gestão, mantendo e aprofundando o processo
de focalização presente na efetivação da política.
A organização da rede, através do CRAS, está sustentada em um software
denominado JF Social, concebido de acordo com as diretrizes da política nacional
36
Segundo a PNAS/2004 os portes dos municípios foram definidos da seguinte maneira: Pequenos I
com até 20.000 habitantes; Pequenos II de 20.000 a 500.000 habitantes; Médios de 500.001 a
100.000 habitantes; Grandes de 100.001 a 900.000 habitantes; e Metrópoles mais de 900.000
habitantes.
100
de Assistência Social. O JF Social traça o perfil da população atendida, permite a
identificação de toda a demanda do município e possíveis duplicidades no
atendimento, está em fase de testes na primeira unidade do CRAS.
O quadro abaixo apresenta a demanda instalada, ou seja, a capacidade de
atendimento dos equipamentos dentro da área de abrangência do CRAS, referente
aos Serviços de Proteção Social Básica da região.
Quadro 11: Capacidade de Atendimento da Proteção Social Básica na Região
Leste
Capacidade Instalada- CRAS LESTE/ PSB
Serviços para crianças de 0 a 6 anos que
visem o fortalecimento do vínculo familiar,
com ações que favoreçam a socialização, a
valorização do brinquedo e a defesa dos
direitos da criança
1125 crianças
Serviços sócio-educativos para crianças na
faixa etária de 6 a14 anos, visando sua
proteção, socialização e o fortalecimento dos
vínculos familiares e comunitários
820 crianças e adolescentes
( 270 Curumim/ 550 Iniciação
Esportiva)
Ações Regionalizadas sócio-assistenciais
para idosos
110 idosos
Serviço de Atendimento às famílias-
Programa de Ação Integrada Para a
Cidadania- PAIC*
250 famílias
Fonte: AMAC – Departamento de Planejamento, 2006.
* O PAIC é um programa da AMAC com ações voltados às famílias de baixa renda, residentes em
bairros periféricos e em situação de vulnerabilidade social. Prevê ações sócio-educativas
juntamente com a distribuição de cestas-básicas. Atlas Social (2006).
Segundo a NOB/SUAS, o público alvo prioritário para o atendimento no CRAS
é a população que se encontra em situação de pobreza e privação, com ausência de
renda e precário acesso aos serviços públicos. As famílias que integram o Programa
Bolsa-Família e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e demais benefícios
eventuais, são o público prioritário para o atendimento.
As primeiras ações técnico-administrativas para a padronização dos serviços
do CRAS/LESTE se constituíram por:
• Mapeamento e organização da rede de proteção social local;
• Descentralização do Programa de Ações Integradas para a Cidadania –
PAIC;
101
• Discussões para o processo de descentralização do Programa Bolsa-Família;
• Elaboração do Plano de Trabalho pautado nos seguintes eixos: Família,
Comunidade, Articulação em rede e Implementação do JF Social;
• Realização de seminários internos na instituição.
Outras ações foram realizadas junto à comunidade, como:
• Revisão do BPC, através de visitas domiciliares;
• Encaminhamentos das famílias para obtenção de documentação;
• Cadastramento para as vagas dos Programas de Creche, Casa do
Adolescente e CEM;
Ao refletirmos sobre a definição dos objetivos do SUAS à luz do trabalho
realizado em Juiz de Fora, observamos que existe um distanciamento do que a
PNAS/2004 coloca como objetivo e o que de fato é executado. O funcionamento do
CRAS/LESTE hoje está basicamente restrito ao desenvolvimento de ações pontuais
e fragmentadas, o que não garante o acesso aos direitos sócio-assistenciais e
tampouco à proteção social básica, razão de existência deste equipamento público.
Devido à existência de somente um CRAS no município os moradores de
outras regiões da cidade, ainda sem referência regionalizada, acessam os serviços
diretamente nos programas, enquanto os moradores da Região Leste dirigem-se
primeiro ao CRAS/LESTE para o atendimento e depois são encaminhados a
serviços e equipamentos. Os programas enviam para o CRAS/LESTE a oferta de
vagas e este repassa uma listagem de possíveis beneficiários de acordo com os
critérios. Para estas famílias moradoras da Região Leste acessar a assistência
parece um caminho bem mais longo!
A delimitação das competências e papéis de cada profissional na unidade
ainda não foi estabelecida, cf. informações dos profissionais do CRAS. A ausência
da definição de competências técnico-profissionais compromete de forma relevante
a qualidade dos serviços prestados e coloca em risco a execução dos atendimentos
em conformidade com a PNAS/2004 e o SUAS. Observamos que o que acontece é
uma ação burocratizada, desprovida de identidade e conteúdos profissionais. Assim,
as ações realizadas, não efetuam nem mesmo as exigências técnicas e formais da
política. O trabalho interdisciplinar no CRAS, encontra-se à espera de normas que o
102
regule.
Identificamos a ausência de uma diretriz fundante para o trabalho realizado no
CRAS/lESTE, à mercê do atendimento de demandas imediatas que só reforçam as
práticas reiterativas fragmentadas, desprovidas de sentido sócio-educativo formador
de sujeitos conscientes de seus direitos no exercício da participação e controle
social. Lembrando que este quadro é agravado por especificidades como a prática
do primeiro-damismo na gestão e execução da política pública de assistência social
em Juiz de Fora.
Destacamos a fragmentação entre os organismos da política de assistência, e
que sua gestão em Juiz de Fora denuncia a existência de dois órgãos com práticas
superpostas, SPS e AMAC. Desta forma a necessidade de um comando único
público para a política de assistência social no município se faz medida emergencial
de gestão.
Na Unidade, uma equipe de nove funcionários e dois estagiários fazem o
atendimento dos indivíduos e famílias através de demanda espontânea ou por
visitas domiciliares.
37
O assistente administrativo é responsável pelo “acolhimento”,
recebe o cidadão e faz o referenciamento deste no Programa JFSocial, através
deste sistema, de acordo com a demanda inicial apresentada, ele encaminha para o
profissional responsável. Esta prática está longe de ser uma forma de acolhimento
ao cidadão usuário da assistência nos termos da PNAS/2004, que deveria garantir
condições amplas de atenção ao usuário, prevendo escuta profissional qualificada,
informação e concessão de benefícios, indo além do contado inicial com o usuário.
O objetivo do CRAS, de acordo com a PNAS/2004 e a NOB/SUAS, é reduzir
o risco social, fortalecendo os vínculos familiares comunitários, promovendo a
inclusão das famílias e dos cidadãos nas políticas públicas, no mercado de trabalho
e na vida em comunidade. Entretanto, o trabalho realizado no CRAS/LESTE
constitui-se basicamente de: encaminhamentos para a rede assistencial do
município (documentação, foto para documentos, cesta-básica); agendamento para
atendimento do técnico do Programa Bolsa-Família para solucionar problemas
referentes ao funcionamento do CadÚNICO; realização de reuniões sócio-
educativas com o grupo de usuários do PAIC.
Os assistentes sociais realizam as atividades do PAIC em parceria com
37
A equipe é composta por 01 coordenadora, cuja formação é pedagogia, 02 assistentes sociais, 01
pedagoga, 01 psicóloga, 02 assistentes administrativos, 02 funcionários para os serviços gerais.
103
entidades da comunidade local como a Sociedade São Vicente de Paula e as
associações de moradores, a tendência de fortalecimento da filantropia privada, o
apelo à solidariedade, a redução da presença pública nas políticas sociais, retratam
o contexto da implantação do SUAS em Juiz de Fora. Os quadros de voluntários
destas entidades ainda carecem de capacitação acerca de direitos sociais, pois
permanecem as idéias do favor, da benesse e do assistencialismo na condução dos
trabalhos. Estas entidades locais são, no entanto, imprescindíveis na efetivação da
Política de Assistência Social, ainda mais se considerarmos a precária presença da
rede pública. Mas sua atuação pressupõe uma direção e coordenação, efetuada
pelo poder público, o que não aparece no processo que ora analisamos.
Retomando algumas colocações de Yazbek (2007:3),
Sabemos que permanecem na Assistência Social brasileira,
concepções e práticas assistencialistas, clientelistas, primeiro-
damistas e patrimonialistas, observamos na rede solidária a
expansão de serviços a partir do dever moral, da benemerência e da
filantropia (que, em si mesmos, não realizam direitos). Ainda
encontramos em nossas políticas e instituições, trabalho numa
cultura moralista e autoritária que culpa o pobre por sua pobreza.
O atendimento aos beneficiários do Programa Bolsa-Família, que segundo a
NOB/SUAS é considerado público prioritário para o desenvolvimento de ações no
CRAS, é realizado apenas uma vez por semana e com agendamento prévio,
reduzidos ao esclarecimento de dúvidas acerca da situação da família no CadÚnico,
preenchimento de formulários para novos beneficiários e encaminhamento das
demandas para solução de possíveis problemas junto ao gestor do programa, a
SPS, ou seja, atendimento de natureza técnica e burocrática. O gráfico abaixo
representa uma síntese dos atendimentos referentes ao Programa Bolsa-Família
realizados no CRAS/LESTE no mês de março deste ano.
104
Atendimentos no Programa Bolsa Família - Março de 2007
57,14%
16,07%
26,78%
Verificação, análise e orientação de
cadastros
Atualizações de dados no Cadúnico Cadastramento
Tipos de Atendimento
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
Fonte: PJF/SPS – Elaboração do Técnico do Programa Bolsa-Família: Eduardo O. Santos
Quanto aos beneficiários do Beneficio de Prestação Continuada (BPC), ainda
não existe uma proposta de trabalho estruturada para atendimento específico. Assim
como mencionamos em relação ao PBF, o BPC deveria ter sua gestão municipal
direcionada por um plano de inserção dos beneficiários, instrumento de gestão que
também constitui uma exigência para habilitação em gestão plena.
Uma proposta que vale ressaltar é a do CRAS Itinerante, que dirige-se
diretamente à população local nas regiões elencadas como de maior
vulnerabilidade, segundo o Atlas Social (2006), considerando a extensão geográfica
da Região Leste, bem como as MAES, buscando uma aproximação direta com a
população usuária local.
Por fim salientamos que, da forma como vem sendo implantado em Juiz de
Fora, o CRAS não se configura conforme estabelecido pela PNAS, dificultando a
consolidação do SUAS enquanto um sistema descentralizado e capaz de garantir
acesso aos direitos sócio-assistenciais. Esse fato evidencia a precariedade de
gestão, recursos humanos, controle social e financiamento existente em todo país e
em Juiz de Fora agravada por questões já mencionadas anteriormente. Segundo
YazbeK (2007), os riscos maiores que enfrentamos nesse cenário, “são no sentido
de que as ações começam no plano do assistencialismo e do dever moral e
humanitário e não se realizam como direito”.
105
Algumas Considerações Finais
Na fase de conclusão do nosso estudo, o IBGE publicou uma pesquisa
realizada sobre a PNAD referente a 2006 que revela um crescimento dos
rendimentos do trabalho no país em torno de 7,2%, maior alta desde 1995, em
valores médios, a renda do trabalho alcançou o patamar de R$888,00. Para os 50%
mais pobres, porém, cresceu mais, e subiu menos no topo da pirâmide. A pesquisa
também aponta queda no Índice de GINI que passou de 0,547 para 0,543 o que é
muito significante. “Apesar desse conjunto de fatores favoráveis, a desigualdade
diminui ainda de forma suave”. Relativo à concentração de renda, a pesquisa revela
que a parcela dos 10% mais pobres detinham 1% do total dos rendimentos em 2006,
já os 10% mais ricos concentravam 44% da renda.
Os analistas atribuem à valorização do salário mínimo a melhoria das
condições de vida da população mais pobre do país, sem deixar de fora o Programa
Bolsa-Família por sua abrangência e efetividade na redução da condição de
pobreza. De fato este programa assumiu um caráter emergencial necessário em
face ao grande número de famílias pobres no país.
Porém, limites estruturais e conjunturais são postos diante desta
intencionalidade. Este programa, assim como as políticas sociais de forma geral,
não tem a capacidade de superar sozinho a pobreza, sendo possível a sua
superação somente a partir da ultrapassagem do sistema capitalista. Este
entendimento de pobreza é resultante da compreensão de que a contradição
fundamental da sociedade capitalista se assenta no fato de que a produção de bens
materiais, culturais é produto do trabalho coletivo e social, enquanto a apropriação e
acesso aos frutos do trabalho é privada. Relações sociais que aprofundam o
crescimento da miséria e da pauperização em que vive grande contingente da
população.
Como abordamos no decorrer deste trabalho o Programa Bolsa-Família não
se inscreve como direito social garantido, mas como programa assistencial,
diferentemente do Beneficio de Prestação Continuada que se assenta na idéia do
trabalho como direito previdenciário. Muitos são os limites do Programa Bolsa-
Família, mantendo a sua natureza compensatória:
- valor do beneficio monetário inferior ao piso legal nacional (salário mínimo);
- as condições de acesso que deixam de fora uma parcela expressiva de
106
indivíduos e famílias pobres, com elevado índice de focalização superior a qualquer
outro programa;
-a exigência de cumprimento de condicionalidades, quando nem sempre
existem serviços de educação e saúde com disponibilidade e qualidade;
- ausência ou precariedade de articulação com as demais políticas.
Como também já desenvolvemos no decorrer do trabalho, o reconhecimento
da Assistência Social enquanto política pública de direito de cidadania, bem como as
diretrizes contidas no SUAS, constituem avanços relevantes na efetivação da
Política de Proteção Social Brasileira.
A formulação dessa política se deu num contexto de estagnação produtiva,
direcionamento da política econômica quase que exclusivamente para o mercado,
desemprego e precarização do trabalho, limitando o desenvolvimento de políticas
públicas de proteção social abrangentes a fundadas em direitos. Desta forma, a
focalização e a seletividade que tornam-se marcas das políticas sociais, centradas
cada vez nos mais pobres dos pobres, situados no limiar da sobrevivência.
Nesse quadro a construção da assistência social como direito com eqüidade e
justiça, universalidade e efetividade, verdadeiramente pública, permanece como
desafio histórico. Novamente recorro a Yazbek (2007:4), que citando Evaldo Vieira,
nos esclarece na reflexão dessa questão crucial:
sem justiça e sem direitos, a política social não passa de ação
técnica, de medida burocrática, de mobilização controlada ou de
controle da política, quando consegue traduzir-se nisso (VIEIRA,
2004:59) e complementa: Na realidade, não existe direito sem sua
realização. Do contrário, os direitos e a política social continuarão
presa da letra da lei irrealizada...
Ao longo deste trabalho destacamos a importância da Assistência Social
como política não-contributiva cuja efetividade e eficácia se realiza na perspectiva de
acesso às demais políticas sociais universais. A efetivação dessa política só vai se
dar associada a uma política econômica voltada para o social, uma reforma agrária,
com enfrentamento das questões determinantes da concentração de renda e riqueza
e portanto da desigualdade social, como bases para uma efetiva redistribuição de
renda.
107
Segundo Yazbek (2007:3),
Para uma avaliação da atual PNAS e do SUAS, em implementação,
é preciso que se busque explicar em que medida essas inegáveis
conquistas vem permitindo ou não, (...) a construção de direitos e a
instauração (ainda que contraditória de formas inovadoras e efetivas
para políticas de inclusão, como é o caso do SUAS e para a
Seguridade Social Brasileira.
Nestes termos, ao avaliarmos a efetivação dessa política na realidade de Juiz
de Fora, colocamos como desafio inicial a superação da fragmentação e falta de um
comando único na esfera da assistência social. Embora a AMAC seja de fato a
gestora da assistência social no município, esta não integra a administração pública,
condição que vem propiciando práticas incompatíveis com a PNAS/2004, como o
primeiro-damismo. Tal prática, como coloca Sposati (2006), classificada de
assistencialista e clientelista, mostra-se mais vitimizadora da ausência de expansão
da cidadania do que efetivamente do Estado de Direito garantido na legislação.
Reconhecemos que sem dúvida, a implementação do SUAS, em consonância
com os princípios da PNAS/2004, constitui-se em avanço no caminho para a
efetivação da Assistência Social enquanto política pública de direito de cidadania.
Mas, como destaca Yazbek (2006), ainda
...há muito para construir e a luta pela construção democrática do
SUAS passa pela gestão dos interesses, demandas e necessidades
da população usuária da Assistência Social. Passa também pela
articulação de serviços, programas e benefícios dessa política bem
como do financiamento e da alocação de recursos, considerando o
direito à igualdade de condições; passa pela clara definição das
relações público/privado sobretudo pela expansão e multiplicação
dos mecanismos participativos.
A construção da gestão democrática no SUAS, constitui-se ponto fundamental
para o atendimento das demandas dos indivíduos e famílias usuários, a participação
efetiva dos conselhos municipais é fundamental nesse processo. No entanto,
destacamos o esvaziamento e fragilidade na atuação destes conselhos em Juiz de
Fora. O recém formado Conselho Municipal de Controle Social do Programa Bolsa-
Família, constituído por membros de outros conselhos municipais, ainda não
reconhece seu papel, carece de capacitação básica quanto ao próprio programa e
principalmente sobre as funções designadas a esta instancia.
108
O quadro de organização da gestão da assistência social em Juiz de Fora,
como demonstramos, compromete a construção de parâmetros públicos na
efetivação dos serviços e direitos sócio-assistenciais, uma vez que tais parâmetros
tem como pressupostos a o reconhecimento dos interesses coletivos, a
universalidade, a visibilidade pública e transparência, o controle social, a
participação e a democratização dos seus espaços e equipamentos.
Os entraves, retrocessos e dificuldades no contexto da atual gestão política
de Juiz de Fora, não podem ser tratados por nós como um quadro dado natural e
irreversível. Ao contrário deve nos mobilizar, como estudiosos e profissionais da
área, como cidadãos, ao debate sintonizado com vistas a construção do SUAS de
acordo com os princípios e diretrizes da PNAS/2004, buscando efetivar a
consolidação e acesso aos direitos sócio-assistenciais através da esfera pública,
construindo alianças com os movimentos sociais, buscando capacitação,
desenvolvendo estudos, consolidando de forma democrática a Assistência Social
enquanto direito do cidadão e dever do Estado.
109
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116
Anexos
Anexo 1
Organograma da Secretaria do Trabalho e Bem-Estar Social - PJF/1974
SECRETARIA DO
TRABALHO E
BEM-ESTAR SOCIAL
CONTRABES
DEPARTAMENTO DO DEPARTAMENTO DO
TRABALHO
BEM ESTAR SOCIAL
Div. de recrutamento Centro de triagem e
treinamento e colocação encaminhamento
de mão-de-obra social
Seção Coord. de
Recursos Sociais
Serv. Estatist. Serviço de Seção de
e Cadastramento
Assistência Social Expediente
Anexo 2
Organograma da Prefeitura de Juiz de Fora/2006
Anexo 3
Organograma da Secretaria de Política Social – PJF/2006
Anexo 4
Anexo 5
Programas da AMAC - ASSOCIAÇÃO MUNICIPAL DE APOIO COMUNITÁRIO
1. Programas de Proteção Social Básica
1.1. Banco de Leite Humano
. Brincando com a Amamentação
. Anjos do Peito
. Bombeiro Amigo do Peito
Produto: Ações de incentivo ao aleitamento materno, coletando, tratando e fornecendo o Leite
Humano ao recém-nascido prematuro e crianças em tratamento médico.
Público-alvo: Crianças de 0 a 6 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Leite Humano fornecido ao desnutrido e prematuro.
Meta física: 831
1.2. Creches Comunitárias
Produto: Ações sociopsicopedagógicas desenvolvidas com crianças no sistema de Creches.
Público-alvo: Crianças de 3 meses a 3 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e crianças incluídas nos serviços.
Meta física: 2.450
1.3. Socioeducativo - Curumim
Produto: Ações desenvolvidas com crianças e adolescentes de ambos os sexos, em situação de
vulnerabilidade. Interface com Conselhos de Direito e Diretrizes do Estatuto da Criança e do
Adolescente.
Público-alvo: Crianças de 6 a 12 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e crianças incluídas nos serviços
Meta física: 1.068
1.4. Socioeducativo - Casa do Pequeno Artista
Produto: Ações desenvolvidas com crianças e adolescentes de ambos os sexos, em situação de
vulnerabilidade. Utiliza instrumentos da Arte, da Cultura e do Protagonismo Juvenil. Segue as
diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei Orgânica de Assistência
Social, com interface com os Conselhos Municipais, Tutelares e Juizado da Infância e Juventude.
Público-alvo: Adolescentes de 12 a 15 anos e 11meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos serviços.
Meta física: 384
1.5. Socioeducativo - AABB Comunidade
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes de ambos os sexos, em situação de vulnerabilidade.
Interface com os Conselhos Municipais e Tutelares, Juizado da Infância e da Adolescência. Ações
embasadas no Estatuto da Criança e do Adolescente.
Público-alvo: Adolescentes de 12 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos serviços.
Meta física: 100
1.6. Socioeducativo- Salto para Cidadania
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes de ambos os sexos, em situação de vulnerabilidade.
Interface com os Conselhos Municipais e Tutelares, Juizado da Infância e da Juventude. Ações
embasadas no Estatuto da Criança e do Adolescente.
Público-alvo: Adolescentes de 12 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos serviços.
Meta física: 50
1.7. Inclusão Produtiva - Casa do Pequeno Jardineiro
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes do sexo masculino com baixa escolaridade e em
situação de vulnerabilidade. Ações em Educação Ambiental. Segue diretrizes do Estatuto da Criança
e do Adolescente e a Lei do Aprendiz 10.097/2000.
Público-alvo: Adolescentes de 14 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos cursos e no mercado de trabalho.
Meta física: 248
1.8. Inclusão Produtiva - Casa da Menina Artesã
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes do sexo feminino e em situação de vulnerabilidade.
As ações priorizam o aprendizado do artesanato em papel, pano e outros materiais. Interface com
Conselhos Municipais e Tutelares, Juizado da Infância e da Juventude. Segue diretrizes do Estatuto
da Criança e do Adolescente.
Público-alvo: Adolescentes de 14 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos serviços e nos cursos.
Meta física: 104
1.9. Inclusão Produtiva - Atendimento ao Adolescente
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes de ambos os sexos em situação de vulnerabilidade.
Interface com os Conselhos Municipais, Tutelares, Juizado da Infância e Juventude. Segue diretrizes
do Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei do Aprendiz.
Público-alvo: Adolescentes de 14 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos cursos e no mercado de trabalho.
Meta física: 466
1.10- Inclusão Produtiva - Casa do Adolescente
Produto: Ações socioeducativas desenvolvidas com adolescentes de ambos os sexos em situação de
vulnerabilidade. Segue as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei
Orgânica de Assistência Social, com interface com os Conselhos Municipais, Tutelares e Juizado da
Infância e Juventude.
Público-alvo: Adolescentes de 12 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado e adolescentes incluídos nos cursos.
Meta física: 628
1.11- Inclusão Produtiva - Novo Cidadão
Produto: Inserção de adolescentes em situação de rua e suas famílias na rede de serviços, através
de Oficinas Profissionalizantes.
Público-alvo: Adolescentes de 15 a 17 anos e 11 meses e suas famílias
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Inserção efetivada. Adolescentes e suas famílias Incluídos na Rede de Serviços.
Meta física: 20
1.12- Inclusão Produtiva - CEM
Produto: Ações socioeducativas voltadas a jovens e adultos em situação de vulnerabilidade com
vistas na inserção a cursos profissionalizantes. Segue as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da
Criança e do Adolescente e a Lei Orgânica de Assistência Social, com interface com os Conselhos
Municipais, Tutelares e Juizado da Infância e Juventude.
Público-alvo: Jovens e adultos a partir dos 18 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Atendimento efetivado a jovens e adolescentes incluídos nos cursos.
Meta física: 720
1.13- Inclusão Produtiva – Área Azul
Produto: Ações voltadas a jovens a partir dos 18 anos, advindos do Programa Municipal de
Atendimento ao Adolescente, que atuam como Auxiliares de Controle Operacional.
Público-alvo: Jovens a partir dos 18 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ações efetivadas. Jovens atuando como Auxiliares de Controle Operacional.
Meta física: 20
1.14- Inclusão Produtiva - Curso de Formação Profissional
Produto: Ações desenvolvidas com jovens e adultos de ambos os sexos em situação de exclusão
social, oriundos do Projeto de Capacitação para o Trabalho. Ações em torno do Empreendendorismo
como forma de inserção no mercado formal e informal.
Público-alvo: Jovens e adultos de 18 a 65 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Capacitação efetivada. Jovens e adultos incluídos no mercado formal ou informal de
trabalho.
Meta física: 330
1.15. Inclusão Produtiva - Novo Passo
Produto: Ações desenvolvidas com jovens e adultos em situação de exclusão social, oriundos do
Projeto de Capacitação para o Trabalho.
Público-alvo: Jovens e adultos de 18 a 65 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ação desenvolvida, acompanhamento permanente e jovem ou adulto atuando como
engraxate.
Meta física: 20
1.16. Inclusão Produtiva - Caminho Novo
Produto: Ações desenvolvidas com adultos em situação de exclusão social, a serem inseridos no
mercado de trabalho.
Público-alvo: A partir de 18 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ação desenvolvida, acompanhamento permanente do adulto atuando no mercado de
trabalho.
Meta física: 50
1.17. Inclusão Produtiva - Inserção do Idoso no Mercado de Trabalho
Produto: Ações desenvolvidas com idosos em situação de exclusão social, a serem inseridos no
mercado de trabalho.
Público-alvo: A partir de 65 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ação desenvolvida, acompanhamento permanente do idoso atuando no mercado de
trabalho.
Meta física: 08
1.18. Inclusão Produtiva - APARES
Produto: Cooperação técnica e financeira à uma Associação de Catadores de Papel.
Público-alvo: Catadores de Papel
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ação desenvolvida, acompanhamento permanente.
Meta física: 50
1.19. Terceira Idade - Centro de Convivência do Idoso / Regionalização
Produto: Ações desenvolvidas com idosos, em situação de vulnerabilidade. Objetiva a promoção da
autonomia, independência e participação na comunidade. Estabelece diretrizes do Conselho
Municipal de Assistência Social e Conselho Municipal do Idoso.
Público-alvo: Idosos a partir de 65 anos.
Periodicidade: 2ª a 6ª feiraResultados: Proteção e promoção efetivados.
Meta física: 400
1.20. Atendimento Comunitário
Produto: Ações voltadas às famílias de baixa renda, residentes em bairros periféricos e em situação
de vulnerabilidade social.
Público-alvo: Famílias
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ações efetivadas.
Meta física: 5.372
2. Programas de Proteção Social Especial
2.1. Pessoa em Situação de Rua - Casa Aberta
Produto: Ações voltadas à criança e ao adolescente em situação de rua, contemplando a inclusão
sócio-familiar.
Público-alvo: Crianças e adolescentes de 07 a 17 anos
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Ações efetivadas
Meta física: 38
2.2. Pessoa em Situação de Rua - Núcleo do Cidadão de Rua
Produto: Ações voltadas à população de rua e aos migrantes. Preconiza os preceitos da LOAS
Público-alvo: Adultos em situação de rua e migrantes
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Ações efetivadas
Meta física: 240
2.3. Pessoa em Situação de Rua - Casa da Cidadania
Produto: Ações voltadas à população adulta em vulnerabilidade social e pessoal e em situação de
rua. Atendimento preferencial a idosos, portadores de deficiência, em tratamento de dependência
química com indicação de repouso.
Público-alvo: Adultos em situação de rua e migrantes
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Ações efetivadas
Meta física: 70
2.4. Pessoa em Situação de Abrigamento - Casa Abrigo
Produto: Ações voltadas a mulheres vítimas de violência sexual, física, doméstica e psicológica.
Atendimento em regime de abrigo. Ações norteadas pela LOAS em parceria com o Conselho de
Mulheres e Delegacia Especial de Mulheres.
Público-alvo: Mulheres a partir dos 18 anos em situação de violência
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Ações efetivadas.
Meta física: 32
2.5. Pessoa em Situação de Abrigamento - Casa do Aconchego
Produto: Ações voltadas a crianças e adolescentes de ambos os sexos, vítimas de violência sexual,
física, psicológica ou por negligência. Ações norteadas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente,
diretrizes estabelecidas pelo CMDCA, Conselhos Tutelares, Juizado da Infância e da Juventude e
ONG's.
Público-alvo: Crianças e adolescentes de 0 a 17 anos e 11 meses
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Ações efetivadas.
Meta física: 20
2.6. Pessoa em Situação de Abrigamento - Política Municipal de Abrigo
Produto: Ações voltadas para assessoria técnica e financeira a entidades que prestam atendimento
em regime de abrigo e quesão conveniadas com o município. Estabelece interface com os Conselhos
Municipais de Direito e as ações são norteadas pelo ECA.
Público-alvo: Crianças e adolescentes de 0 a 17 anos.
Periodicidade: 24 horas
Resultados: Assessoria Técnica e Financeira viabilizada
Meta física: 80
2.7. Liberdade Assistida
Produto: Ações desenvolvidas com adolescentes em situação de cumprimento de medida
socioeducativa de Liberdade Assistida. Encaminhamentos feitos pelo Juizado da Infância e da
Juventude. Ações norteadas pelo ECA em seus artigos 118 e 119
Público-alvo: Adolescentes de 12 a 17 anos
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Medidas aplicadas
Meta física: 120
2.8. Centro de Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa
Produto: Ações desenvolvidas com idosos, vítimas de maus tratos, violência, violação dos seus
direitos, e às suas famílias. Prevê ações integradas com órgãos oficiais e parcerias com entidades
não-governamentais. Segue as diretrizes estabelecidas pelo estatuto do idoso.
Público-alvo: Idosos e seus familiares
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ações efetivadas
Meta física: de acordo com o percentual de denúncias
2.9. Combate à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes
Produto: Ações desenvolvidas com crianças e adolescentes vítimas de exploração sexual. Prevê
ações integradas com órgãos oficiais e parcerias com entidades não governamentais. A porta de
entrada no projeto são as denúncias realizadas gratuitamente através de um disque-denúncias 0800
e encaminhamentos diversos.
Público-alvo: Crianças e adolescentes vítimas de exploração sexual
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ações efetivadas
Meta física: 80
2.10. Erradicação do Trabalho Infantil
Produto: Ações voltadas à criança e ao adolescente em situação de trabalho precoce, perigoso ou
insalubre e às suas famílias com renda per capita de até meio salário mínimo. Estabelece interface
com os Conselhos Municipais e Tutelares, Juizado da Infância e Juventude, UFJF, SEDESE, Pastoral
do Menor e COMPETI.
Público alvo: Crianças e adolescente de 7 a 14 anos e 11 meses
Periodicidade: 2ª a 6ª feira
Resultados: Ações efetivadas.
Meta física: 200
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