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UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
CARLOS HENRIQUE SANTOS REZENDE
AVALIAÇÃO DO PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NA VISÃO DE SEUS
FUNCIONÁRIOS E DOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
CONCEDIDOS/PERMITIDOS – O CASO DA AGÊNCIA REGULADORA DE
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
(ASEP/RJ)
Rio de Janeiro
2006
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CARLOS HENRIQUE SANTOS REZENDE
AVALIAÇÃO DO PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NA VISÃO DE SEUS
FUNCIONÁRIOS E DOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
CONCEDIDOS/PERMITIDOS – O CASO DA AGÊNCIA REGULADORA DE
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
(ASEP/RJ)
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Administração e
Desenvolvimento Empresarial da
Universidade Estácio de Sá como requisito
parcial para obtenção do grau de Mestre em
Administração.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Élvio Valente
Rio de Janeiro
2006
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CARLOS HENRIQUE SANTOS REZENDE
AVALIAÇÃO DO PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NA VISÃO DE SEUS
FUNCIONÁRIOS E DOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
CONCEDIDOS/PERMITIDOS – O CASO DA AGÊNCIA REGULADORA DE
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
(ASEP/RJ)
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Administração e
Desenvolvimento Empresarial da
Universidade Estácio de Sá como
requisito parcial para obtenção do grau
de Mestre em Administração.
Aprovada em
Banca Examinadora
______________________________________________
Prof Dr. Élvio Valente
Universidade Estácio de Sá
_______________________________________________
Prof Dr. Guilherme Guimarães Santana
Universidade Estácio de Sá
________________________________________________
Prof Dr. Paulo Gonzaga Mibielli de Carvalho
Escola Nacional de Ciências Estatísticas - ENCE/IBGE
A Deus pelos muitos milagres,
inclusive você.
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Dr. Élvio Valente pela preciosa orientação e exemplo de Professor.
A minha mãe pelos conselhos e orações.
À Thais pelo amor, alegria e incentivo incessante.
A minha irmã pela ajuda incalculável.
À Universidade Estácio de Sá.
À Coordenação do MADE pela sensibilidade e apoio.
Aos colegas das diversas turmas que me aceitaram e apoiaram.
A todos que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho.
“Das profundezas a ti clamo, Senhor, ouve,
Senhor, a minha voz! Sejam os teus ouvidos
atento a voz das minhas súplicas. Se tu,
Soberano Senhor, observares os pecados, quem
escaparia? Mas contigo está o perdão, para que
sejas temido”.
Salmos 130:1-4
RESUMO
Esta pesquisa analisa o surgimento e evolução das agências reguladoras no Brasil,
identificando seu papel e as principais dificuldades enfrentadas no cumprimento de
sua missão institucional. A preocupação inicial é situar a questão da regulação de
serviços públicos concedidos/permitidos dentro de um marco teórico que permite um
entendimento claro do papel dessas instituições no ambiente atual, caracterizado
por inúmeras turbulências resultante dos paradigmas da globalização e do
neoliberalismo, tendo com centro das discussões, dentre outras, a reforma do
Estado. Neste contexto, o Estado afasta-se de determinadas atividades, delegando-
as para a iniciativa privada, passando a atuar como regulador e fiscalizador dessas
atividades. Através deste estudo buscou-se confirmar a suposição de que, sob a
ótica dos usuários dos serviços e de seus funcionários, a ASEP/RJ vinha garantindo
a eficiência e qualidade dos serviços públicos concedidos permitidos; fiscalizando o
cumprimento de direitos e obrigações da partes, corrigindo falhas e irregularidades e
mediando os conflitos em busca do equilíbrio do sistema, o que não se confirmou.
Palavras-chave: Globalização; Neoliberalismo; Reforma do Estado; Regulação de
Serviços Públicos; Agências Reguladoras.
ABSTRACT
This research analyzes the creation and evolution of regulatory agencies in Brazil,
identifying both their roles and the main difficulties faced in the fulfillment of their
institutional goals. The initial concern is to identify the issue concerning the regulation
of granted/allowed public services within a theoretical landmark that allows a clear
understanding of the role of these institutions in the current environment,
characterized by countless turbulences resulting from globalization and neoliberalism
paradigms that have, among others, the reform of the State as the core of their
discussion. In this context, the State turns away from certain activities to delegate
them to private initiative, whereby it becomes both a regulating and fiscalizing agent
for these activities. The aim of this study was to verify the assumption that, in
accordance with the view of the service users and its working staff, ASEP/RJ had
continuously ensured the efficiency and quality of these granted/allowed public
services by inspecting the fulfillment of the rights and duties of the parties involved,
correcting imperfections and irregularities as well as mediating the conflicts in search
of a balance for the system - which was not confirmed.
Keywords: Globalization; Neoliberalism; The Reformation of the State; Regulation of
Public Services; Regulating Agencies.
LISTA DE SIGLAS
AGENERSA – Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do
Rio de Janeiro.
AGERBA – Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia,
Transportes e Comunicações da Bahia.
AGERGS – Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande
do Sul.
AGETRANSP – Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de
Transportes Aquaviários, Ferroviários, Metroviários e Rodovias do Estado do Rio de
Janeiro.
ASEP/RJ – Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado do Rio de Janeiro.
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BIRD – Banco Interamericano de Recursos para o Desenvolvimento.
EUA – Estados Unidos da América.
FGV – Fundação Getúlio Vargas.
IME – Instituto Militar de Engenharia.
MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado.
OMC – Organização Mundial do Comércio.
PDT – Partido Democrático Trabalhista.
PIB – Produto Interno Bruto.
PND – Programa Nacional de Desestatização.
PPP – Parceria Público Privada.
PT – Partido dos Trabalhadores
UFF – Universidade Federal Fluminense.
URSS – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.
10
ÍNDICES DE FIGURAS
Figura 1 – Triângulo da Regulação............................................................... 81
Figura 2 – Organograma da ASEP/RJ.......................................................... 107
11
ÍNDICES DE TABELAS
Tabela 1 – Vantagens e Desvantagens da Atuação Unissetorial e Multissetorial.. 98
Tabela 2 – Principais Dificuldades Enfrentadas pelas Agências Reguladoras
Estaduais.................................................................................................................
100
Tabela 3 – Indicação da Sistemática de Fiscalização dos Contratos sob a
Regulação da ASEP/RJ..........................................................................................
105
Tabela 4 – Concessionárias e atividades reguladas pela ASEP/RJ....................... 109
Tabela 5 – Agências Reguladoras de Serviços Públicos Concedidos/Permitidos
do Estado do Rio de Janeiro mencionadas pelos Entrevistados............................
121
12
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO.................................................................................................. 14
1.1 PROBLEMÁTICA.............................................................................................. 16
1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA.......................................................... 16
1.3 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA...................................................................... 19
1.4 OBJETIVOS...................................................................................................... 19
1.4.1 Objetivo Final................................................................................................... 19
1.4.2 Objetivos Intermediários................................................................................ 20
1.5 SUPOSIÇÃO..................................................................................................... 21
1.6 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO............................................................................ 21
1.7 RELEVÂNCIA DO ESTUDO............................................................................. 22
1.8 DEFINIÇÃO DOS TERMOS.............................................................................. 23
2
REFERENCIAL TEÓRICO................................................................................ 25
2.1 GLOBALIZAÇÃO, NEOLIBERALISMO E O PAPEL DO ESTADO................... 25
2.1.1 Neoliberalismo e o Estado.............................................................................. 32
2.2 FUNDAMENTOS DA TEORIA ECONÔMICA DA REGULAÇÃO...................... 36
2.2.1 Teoria das Falhas de Mercado....................................................................... 41
2.2.2 Teoria dos Custos de Transação................................................................... 44
2.2.3 Teoria das Relações Agente-Principal.......................................................... 45
2.2.4 Teoria das Falhas do Governo....................................................................... 46
2.2.5 Teoria da Captura............................................................................................ 48
2.3 O PROCESSO TRADICIONAL DE REGULAÇÃO............................................ 49
2.4 A MODERNA REGULAÇÃO............................................................................. 51
3
BREVE HISTÓRICO DO PAPEL DO ESTADO NO BRASIL........................... 52
3.1 REFORMA DO ESTADO................................................................................... 64
4
AS AGÊNCIAS REGULADORAS..................................................................... 73
4.1 O PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS................................................... 76
4.2 AS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS................................................ 85
4.3 AS PRINCIPAIS DIFICULDADES ENCONTRADAS......................................... 92
5
O CASO ASEP/RJ............................................................................................ 101
5.1 A INSTITUIÇÃO................................................................................................. 101
5.2 O PAPEL DA ASEP/RJ..................................................................................... 102
13
5.3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL................................................................ 106
5.4 O PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO.................................................................. 108
5.5 OS SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS..................................................... 109
5.6 A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS.................... 110
6
ASPECTOS METODOLÓGICOS...................................................................... 112
6.1 TIPO DE PESQUISA......................................................................................... 112
6.1.1 Tipologia da Pesquisa Quanto aos Fins........................................................ 112
6.1.2 Tipologia da Pesquisa Quanto aos Meios..................................................... 112
6.2 UNIVERSO E AMOSTRA.................................................................................. 113
6.3 SELEÇÃO DE SUJEITOS................................................................................. 113
6.4 COLETA DE DADOS......................................................................................... 113
6.5 TRATAMENTO DOS DADOS........................................................................... 114
6.6 LIMITAÇÃO DO MÉTODO................................................................................ 114
7
RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO.................................................... 117
7.1 AS ENTREVISTAS............................................................................................ 117
7.2 ANÁLISE DOS DADOS..................................................................................... 118
7.2.1 Questionários aplicados aos usuários.......................................................... 118
7.2.2 Questionários aplicados aos funcionários................................................... 131
8
CONCLUSÃO................................................................................................... 138
9
REFERÊNCIAS................................................................................................. 143
APÊNDICES...................................................................................................... 153
14
1 INTRODUÇÃO
A globalização dos mercados e a interdependência econômica dos países,
surgidas com as mudanças ocorridas no cenário político, econômico e social do
mundo a partir da década de 80, fomentaram a discussão sobre a necessidade de
se rever o papel do Estado.
Essas mudanças ajudaram a demonstrar a importância do novo papel do
Estado de forma a buscar maior eficiência e qualidade nas relações com a
sociedade. Nessa nova etapa o Estado passa a fomentador do desenvolvimento
econômico e social, não mais como promotor direto, mas como catalisador e
facilitador, abandonando o antigo modelo interventor e adotando uma postura
gerencial, direcionada para a ação regulatória.
Após os processos de privatização, concessão e desestatização, a busca pela
convergência entre os interesses públicos e privados, envolvendo sociedade,
governo e iniciativa privada, estimula a adoção de um modelo regulador e faz surgir
a figura das agências reguladoras.
No Brasil, a experiência na criação de instituições voltadas para a regulação
econômica é recente, sendo as primeiras agências reguladoras criadas a partir da
segunda metade da década de 90, quando da privatização dos mercados de energia
elétrica, telecomunicações e petróleo.
Assim, o objetivo geral dessa dissertação consiste em realizar avaliação da
ASEP/RJ no cumprimento de seu papel de ente regulador sob o ponto de vista de
seus funcionários e dos usuários dos serviços públicos concedidos/permitidos do
Estado do Rio de Janeiro, durante seu período de existência.
Para isso, foi realizada pesquisa de campo com aplicação de questionários
com perguntas fechadas a 1.822 usuários desses serviços e 36 funcionários da
15
ASEP/RJ, dos quais extraímos opiniões e impressões, que levaram à conclusão de
que a ASEP/RJ não cumpria plenamente o seu papel institucional.
16
1.1 PROBLEMÁTICA
1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
Após a redemocratização dos países da América Latina entre outros,
promoveu-se uma “transição democrática” com o triunfo da forma liberal-democrática
de governo. Mais ainda, pretendeu-se identificar a democracia liberal com o próprio
sistema capitalista, fazendo surgir o modo neoliberal de governar, sob o prisma de
eficácia no controle dos conflitos e no gerenciamento das contradições da
sociedade, conforme descreve FERREIRA e JAYME JR (2002):
O início da crise do Estado capitalista de Bem-Estar ainda nos anos
setenta trouxe à tona a discussão do papel do estado
intervencionista nas economias desenvolvidas e em
desenvolvimento, o que marca um novo período na configuração das
economias nacionais que experimentaram durante esses anos e nos
anos oitenta dificuldades sociais, políticas e econômicas. Foram anos
marcados por choques de oferta (crise do petróleo), elevação das
taxas de juros internacionais, recessão, ampliação das economias de
escopo entre outros fatores. A combinação destes fatores e da
incapacidade do Estado de bem-estar em dar respostas a eles deu
lugar ao surgimento do neoliberalismo e de sua proposta do Estado–
mínimo
1
.
Na reforma do Estado brasileiro, essa “transição democrática”,
fundamentalmente apoiada no princípio da descentralização administrativa surgiu,
com a modernização do Estado, dos conceitos relacionados aos seus direitos e
deveres, e em especial, na eficiência e eficácia da prestação de serviços à
população, conforme descreve BRESSER PEREIRA (2000, p. 9):
A definição de Reforma Gerencial adotada no Brasil a partir de 1995
pode ser resumida em três parágrafos, cada um correspondendo a
um de seus objetivos: maior eficiência, melhor qualidade das
decisões, e defesa da cidadania.
Em primeiro lugar, a Reforma Gerencial visa aumentar a eficiência e
efetividade da organização estatal. [...]
1
FERREIRA, Luciana Carvalho de Mesquita e JAYME JR, Frederico Gonzaga. Regulação e Federação: a (não) formação de
uma ciência mineira reguladora de serviços públicos concedidos. Trabalho apresentado no X Seminário sobre a Economia
Mineira. Diamantina, Minas Gerais, 18 – 22 junho 2002. Disponível em
http://www.cedeplar.ufmg.br/seminarios/seminario_diamantina/2002/D46.pdf.
17
[...] Em segundo lugar a Reforma Gerencial visa melhorar a
qualidade das decisões estratégicas do governo e de sua burocracia.
[...]
[...] Finalmente, a Reforma Gerencial visa assegurar o caráter
democrático da administração pública, através da implantação de um
serviço público orientado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente,
ao invés de manter o caráter auto-referido que caracteriza a
administração pública burocrática, voltado para a afirmação do poder
do Estado e da burocracia estatal.
Essa descentralização do poder estatal tem por objetivo facilitar a execução
dos seus objetivos legais, proporcionando à população um serviço público de melhor
qualidade. Entretanto, essa descentralização não acontece apenas com a criação de
entidades estatais e paraestatais, mas sim com a transferência, pelo Estado, do
dever de execução de algumas atividades à iniciativa privada.
A privatização dos monopólios estatais no Brasil e a redução de barreiras à
entrada de capital estrangeiro no país fizeram aumentar e fortalecer os grandes
grupos econômicos, que se instalaram no país com interesse em explorar atividades
que outrora eram próprias do Estado, como os serviços de telecomunicações,
energia elétrica, água e esgoto etc.
Essa mudança ocorrida com a reforma gerencial do Estado trouxe,
naturalmente, vários questionamentos acerca dos pressupostos desse modelo de
Estado moderno, principalmente no tocante à sua relação com a ordem econômica
mundial, pois o Estado reduz seu papel de executor ou prestador de alguns serviços,
até então públicos, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador ou promotor
destes, ficando a participação estatal restrita a determinados setores essenciais
como segurança, saúde, educação etc, reduzindo sua ingerência em outras áreas,
conforme afirma FADUL (2002):
Os últimos vinte anos foram marcados por amplo processo de
transformação e de reestruturação do Estado brasileiro, que se
intensificou na segunda metade da última década. Interpretado como
resultante, do ponto de vista interno, da crise financeira e fiscal, e do
ponto de vista externo, dos reflexos do conjunto de transformações
da própria economia global, esse processo traz, no seu bojo,
18
procedimentos de ajuste tais como a desestatização, a
desregulamentação, a desregulação, a abertura de mercados, a
privatização de empresas e serviços públicos.
Esse conjunto de mudanças estruturais que se apresenta,
formalmente, como a forma de viabilizar o funcionamento de
organizações públicas e, em última instância, do próprio Estado tem,
também, uma função subjacente de redefinição de espaços e papéis,
não apenas no seio do próprio Estado, mas nas suas relações com a
sociedade civil e com o mercado. Esse fenômeno suscita, ainda,
inúmeras reflexões não apenas pela sua amplitude e dimensão mas,
sobretudo, pelas consequências que já começa a produzir no modo
de funcionamento dos serviços públicos
2
.
Assim, seguindo uma tendência generalizada mundialmente, esse novo
modelo de Estado começou a ser implantado no Brasil há pouco mais de 10 anos,
com base num modelo mediador e regulador, onde o Estado deixa de ser o provedor
exclusivo de determinados serviços públicos, delegando essa prerrogativa à
iniciativa privada, conforme descreve MESQUITA (2005, p.25):
Quando se estuda ou se quer caracterizar o Estado regulador e o
Estado provedor ou produtor de serviços, ficam evidenciadas as duas
formas de intervenção do Estado na ordem econômica.
A atuação do Estado regulador caracteriza-se pela intervenção
indireta do Estado na ordem econômica, regulamentando e
fiscalizando a prestação de determinado serviço, inclusive serviços
públicos, como forma de equilibrar os interesses dos usuários ou
consumidores e os do mercado, em prol do interesse público. Assim,
só é efetiva a existência da função reguladora do Estado em um
ambiente em que há a participação do capital privado na prestação
de serviços de interesse da coletividade.
A atuação do Estado provedor ou produtor de serviços caracteriza-se
pela chamada intervenção direta do Estado na ordem econômica,
produzindo bens e serviços por meio de suas empresas, em sistema
de monopólio ou em competição com a iniciativa privada.
Nesse novo momento sócio-econômico, as agências reguladoras surgem da
necessidade de controle, normatização e fiscalização dos setores prestadores de
serviços públicos delegados, bem como da atuação de um agente mediador para a
busca do equilíbrio e harmonia entre o Estado, os usuários (a população) e a
2
FADUL, Élvia M. Cavalcanti. Regulação de serviços públicos num contexto de reforma do Estado e privatização no Brasil:
impactos no setor de energia elétrica. Trabalho apresentado no VII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública. Lisboa, Portugal, 8 – 11 outubro 2002. Disponível em
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044305.pdf
19
iniciativa privada (prestadores de serviços), como entes fundamentais decorrentes
do processo de diminuição da presença do Estado na economia.
Essas agências têm por papel fundamental no processo de diminuição do
Estado como prestador dos serviços públicos, atuar como um “escudo” contra a
interferência dos interesses políticos e/ou individuais em questões técnicas, e
representar os interesses da sociedade que, em última análise, é a mantenedora e
usuária final desses serviços, através de melhores serviços a preços menores. Em
outras palavras, esse papel regulatório busca a convergência dos interesses dos
usuários na obtenção do melhor preço e qualidade dos serviços públicos, com os do
prestador do serviço, que deve ter a viabilidade econômica de sua atividade
preservada, de forma a assegurar a continuidade do atendimento aos interesses
públicos.
1.3 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Na visão dos usuários e de seus funcionários a ASEP/RJ, como ente
regulador dos serviços públicos concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro,
tem se feito reconhecer através do cumprimento de seu papel institucional?
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 Objetivo Final
Descrever a percepção dos usuários dos serviços públicos
concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro sobre agências reguladoras e
em relação a esses serviços, bem como a percepção dos funcionários da ASEP/RJ
em relação à agência e aos serviços públicos concedidos/permitidos sob sua
fiscalização, durante seu período de existência.
20
1.4.2 Objetivos Intermediários
a) Investigar o referencial teórico sobre a estrutura e o papel das agências
reguladoras de serviços públicos;
b) Examinar a Legislação que embasa a estrutura organizacional vigente das
agências reguladoras de serviços públicos;
c) Descrever o papel institucional da ASEP/RJ na estrutura organizacional
vigente do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro;
d) Descrever o perfil educacional (grau de instrução) dos usuários entrevistados
e funcionários da ASEP/RJ;
e) Descrever o perfil profissional (tempo de serviço) dos funcionários da
ASEP/RJ;
f) Descrever o conhecimento dos usuários sobre agências reguladoras, em
especial, sobre a ASEP/RJ;
g) Descrever a quem recorreriam os usuários que já tiveram ou que viessem ter
algum problema com os serviços públicos concedidos/permitidos do Estado
do Rio de Janeiro?
h) Descrever a percepção dos funcionários da ASEP/RJ e dos usuários em
relação à satisfação pelos serviços públicos concedidos/permitidos do Estado
do Rio de Janeiro;
i) Descrever a percepção dos funcionários sobre os problemas enfrentados pela
agência no cumprimento de seu papel regulador e sobre os culpados por
esses problemas;
j) Descrever a percepção dos funcionários em relação à ASEP/RJ no
cumprimento de seu papel institucional de ente regulador.
21
1.5 SUPOSIÇÃO
A ASEP/RJ, na percepção de seus funcionários e dos usuários dos serviços
públicos concedidos/permitidos, vinha cumprindo seu papel institucional nos
seguintes aspectos:
1. Sendo reconhecida como órgão responsável pela correção de falhas e
irregularidades na prestação dos serviços;
2. Mediando divergências entre as partes, buscando o equilíbrio do
sistema;
3. Defendendo os direitos dos usuários;
4. Garantindo a satisfação dos usuários quando da busca por solução de
problemas ou reclamações;
1.6 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
O estudo pretende descrever o papel das agências reguladoras de serviços
públicos concedidos/permitidos, em especial a ASEP/RJ, sob o ponto de vista dos
usuários em relação ao conhecimento e reconhecimento da agência como órgão
responsável pela correção de falhas e irregularidades, e de defesa dos direitos dos
usuários; e sob o ponto de vista de seus funcionários se a agência tem alcançado os
objetivos para o qual foi criada, quais os maiores problemas enfrentados e quem
seriam os culpados por esses problemas.
22
1.7 RELEVÂNCIA DO ESTUDO
Com o complexo quadro da economia nacional e a abertura econômica, a
sociedade tornou-se ainda mais exigente, e com a democratização, tem cobrado de
forma ainda mais insistente um desempenho melhor da administração pública na
solução dos graves problemas sociais e nos desafios econômicos mundiais
ABRUCIO (2005).
Assim, para alcançar esses objetivos é mister ampliar o domínio público
mediante a atuação conjunta de todos, através de soluções compartilhadas que
envolvam o fortalecimento simultâneo das diversas instituições da sociedade,
conforme descreve CATALÁ (2005, p.299)
Para atingir esses objetivos, é necessário transcender as noções
convencionais de eficiência e eficácia (embora sejam muito
importantes) e concentrar-se no que se poderia chamar de
capacidade para fazer com que o futuro tome o rumo desejado. Este
é o principal objetivo da melhoria das políticas públicas. Esta é
também, a razão de ser do movimento internacional que se observa
no sentido de criar governos mais compactos, que concentrem seus
esforços nas funções básicas superiores e deleguem a outras
estruturas (agências independentes, setor privado, administrações
descentralizadas) as tarefas de prestação de serviços, execução e
gestão.
Dessa forma, é necessário também reconhecer a importância do papel das
agências reguladoras como uma “blindagem” contra a interferência dos interesses
político-partidários individuais e coletivos no processo de afastamento do Estado
como prestador de serviços públicos, bem como reconhecer a representatividade
dessas agências na defesa dos interesses da sociedade, através da busca
incessante da convergência entre os interesses dos usuários na obtenção do melhor
preço e qualidade dos serviços públicos, com a dos prestadores de serviço, que
devem ter a viabilidade econômica de suas atividades preservada, de forma a
assegurar a continuidade do atendimento aos interesses públicos.
23
1.8 DEFINIÇÃO DOS TERMOS
• Administração Direta – Nos Estados compreende os serviços
integrados na estrutura administrativa da Governadoria do Estado e
das Secretarias.
• Administração Indireta – Nos Estados é constituída dos serviços
atribuídos a pessoas jurídicas públicas ou privadas, vinculadas a uma
Secretaria, mas administrativa e financeiramente autônomas
(Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista).
• Administração Pública – É o conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos objetivos de Governo.
• Bem-Estar Social – É o bem-comum, o bem do povo em geral,
expresso sob todas as formas de satisfação das necessidades
comunitárias.
• Entidade – Pessoa jurídica, pública ou privada.
• Estado – Pessoa Jurídica de direito público interno que pode atuar
tanto no campo do direito público como no privado, mantendo sempre
sua personalidade de direito público.
• Impessoalidade – Impõe ao administrador público que só pratique o
ato para o seu fim legal.
• Legalidade – Princípio de administração no qual o administrador
público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei, e às exigências do bem-comum, e deles não
pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se
à responsabilidade disciplinar, civil e criminal.
24
• Órgão - Elemento despersonalizado incumbido da realização das
atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes.
• Órgão Público – São centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.
• Ótimo de Pareto - Uma situação de ótimo de Pareto ocorre quando o
preço dos bens produzidos iguala-se ao custo marginal dos mesmos. A
qualquer preço superior (inferior) ao custo marginal seria vantajosa a
produção de mais (menos) uma unidade do produto. A ocorrência de
um ótimo de Pareto só é garantida pelos teoremas de bem-estar em
mercados sob concorrência perfeita. Em qualquer outra condição de
mercado, o equilíbrio não trará necessariamente preço igual a custo
marginal.
• Poder Executivo – É a vontade do Estado que se apresenta e se
manifesta através da conversão da lei em ato individual e concreto, ou
seja, é o poder que executa as leis.
• Poder Regulamentar – Faculdade de que dispõem os Chefes do
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de
explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos
autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada.
• Serviço Público – Todo serviço prestado pela Administração Pública
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou
simples conveniências do Estado.
25
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 GLOBALIZAÇÃO, NEOLIBERALISMO E O PAPEL DO ESTADO.
Uma das características mais importante do neoliberalismo é a teoria do
“Estado mínimo” e do mercado não regulado, ou seja, a negação do Estado
enquanto agente econômico, fim dos subsídios, desmantelamento das propriedades
estatais, fim das políticas públicas voltadas para o bem estar social etc. Em outras
palavras, a economia deveria se tornar uma esfera exclusiva do mercado, conforme
descreve BRESSER PEREIRA (2005, p.32): “o neoliberalismo surgiu de uma reação
contra a crise fiscal do Estado e por isso passou a ser identificado com cortes nos
gastos e com o projeto de reduzir o ‘tamanho’ do Estado”.
Dessa forma, para se compreender o neoliberalismo é fundamental nos
situarmos no contexto das grandes transformações pelas quais o capitalismo tem
passado nestas últimas décadas, ou seja, só podemos compreendê-lo relacionando-
o ao processo conhecido como “globalização das economias”.
Com o fim de algumas barreiras nacionais, a supremacia dos agentes do
mercado e a expansão contínua das transações comerciais em escala global, o que
se observa é a globalização como um processo irrefreável da economia, onde
qualquer movimento de contraposição a esse processo seria uma tentativa de
retrocesso na história. Já o neoliberalismo seria uma doutrina econômica que teria o
papel de “corrigir” e adequar às economias nacionais a essa nova e inexorável
realidade econômica.
Esses conceitos, amplamente disseminados pelos ideólogos da globalização
e do neoliberalismo, não refletem a realidade em sua totalidade. Entretanto, tratá-las
de forma simplista seria também um erro, conforme descreve ALVES e CORSI
(2002, p.7):
26
A chamada “globalização” da sociedade capitalista, até pouco tempo
atrás, era vista com enorme otimismo. A nova fase do capitalismo
mundial abriria múltiplas perspectivas de desenvolvimento
econômico, social, cultural e político para a humanidade. Estaríamos
no umbral de uma nova era da história da sociedade moderna.
Muitos enxergavam a globalização de maneira exageradamente
simplificada. Concebiam-na como a abertura das fronteiras
nacionais, o que terminaria na formação de uma sociedade mais
integrada e regulada pelo mercado (...).
Essa visão otimista da globalização, ideológica, dissolveu-se no ar.
Na última década, a situação mundial parece bem distante desse
quadro. Mas não se podem desprezar as mudanças que ocorreram
nesse período. Elas foram, sem dúvida, profundas e contraditórias.
Com as transformações ocorridas nas últimas décadas, compreender esse
“grau de realidade” é fundamental para que não respondamos com uma outra
formulação não menos incorreta.
Desde seu surgimento, o capitalismo sempre foi um sistema internacional
baseado no volume e na extensão desse comércio, e o seu desenvolvimento
enquanto sistema acarretou o crescimento de uma pequena parcela da população
em detrimento de outros grupos sociais, conforme ressalta ALMEIDA (2004):
A globalização pode ser vista como representativa do chamado
“espírito do capitalismo” – mas com ele não deve ser confundida - no
sentido em que resulta de tendências históricas impessoais, que se
combinam a mecanismos de mercado e de poder, fazendo com que
os processos estruturais de dominação e de exploração, sempre
presentes em qualquer época e sociedade, sejam eventualmente
mobilizados em favor de determinadas forças políticas e sociais, que
deles então tiram “vantagens”, em detrimento de outros grupos
sociais, que ficam temporariamente com suas “desvantagens”. Essa
situação – que já recebeu a caracterização de “centro” e “periferia” -
pode, obviamente ser alterada, mas isso depende da capacitação
endógena ou adquirida daquelas forças temporariamente em
situação desvantajosa, e do declínio relativo daqueles grupos, ou
sistemas econômicos, colocados em situação de comando.
3
A expansão do capital para além das fronteiras é um traço característico do
sistema capitalista, e sua importância não era menor, mesmo no período em que o
Estado exercia um papel determinante enquanto sujeito econômico. Nesse caso
também, trata-se de uma característica do capitalismo onde o Estado sempre teve
27
um papel fundamental, desde o período da chamada “acumulação primitiva de
capital” nos primórdios do capitalismo (MARX, 1983, p.213.).
Essas constatações colocam na berlinda por si só, qualquer contraposição
mecânica entre mercado e Estado, entre protecionismo nacional e
internacionalização da economia. Na verdade, esses pólos coexistiram e coexistem
enquanto elementos constitutivos e fundamentais do processo de auto-expansão do
capital.
Entretanto ao buscarem proteger suas economias, erguendo restrições
alfandegárias ou extra-alfandegárias, os Estados criam uma contradição, pois criam
de fato uma barreira para a penetração dos capitais estrangeiros, oriundos
fundamentalmente dos países economicamente mais desenvolvidos. Mas ao mesmo
tempo em que são contraditórios entre si, se complementam mutuamente.
Dessa forma, os capitais nacionais dependem do Estado não apenas para
que este intervenha diretamente na economia, criando infra-estrutura, realizando
investimentos, concedendo créditos, mas também agindo em defesa de seus
interesses no mercado mundial, seja como seus representantes comerciais ou
intervindo em conflitos, todas as vezes que seus interesses estejam em jogo, tendo
como recurso primário a diplomacia e, como derradeiro, a intervenção militar.
A passagem de uma economia primordialmente comercial e manufatureira
para uma economia industrial fez com que o paradigma mercantilista deixasse de
responder aos anseios da burguesia fazendo surgir um novo paradigma para
substituí-lo. Nada mais de monopólio comercial, de intervenção estatal na economia
e de permanente acúmulo de capital por meio das trocas entre metrópoles e
colônias. Agora a liberdade de comércio, a livre concorrência, a livre iniciativa, a não
3
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A globalização e o desenvolvimento: vantagens e desvantagens de um processo indomável.
Disponível em
www.pralmeida.org/05DocsPRA/1205GlobalizDesenv.pdf. Acesso em 18.ago.2005.
28
intervenção estatal na economia e o entendimento de que o trabalho fabril era o
grande gerador de riquezas foram os princípios defendidos por homens como Adam
Smith e David Ricardo.
Esse novo paradigma liberal predominou ao longo dos séculos XVIII e XIX,
até que a crise de 1929 demonstrou a fadiga deste modelo baseado na extrema
liberdade do mercado. Então, o inglês John Maynard Keynes, que já vinha alertando
para o crash da economia desde o final da Primeira Guerra Mundial, conseguiu
convencer a maioria dos governos e economistas de que era necessário o Estado
estabelecer mecanismos de regulação e controle sobre o mercado, de forma a evitar
novas crises. Nascia assim o keynesianismo, modelo baseado na intervenção estatal
sobre a economia, seja fazendo investimentos públicos em áreas de infra-estrutura e
social e, conseqüentemente, gerando emprego e renda, seja regulando o mercado
estabelecendo níveis de produção, impostos e limites para o consumo, seja
promovendo o desenvolvimento econômico por meio do controle estatal de setores
considerados estratégicos, como energia, transportes, mineração etc.
O período pós Segunda Guerra Mundial, onde predominavam as políticas
econômicas keynesianas, em suas diversas variantes, vivenciou o auge do papel
interventor do Estado, que não apenas oferecia subsídios, mas em alguns casos
chegou a ser o principal agente econômico.
Nesse período, as propriedades estatais chegavam a superar as propriedades
privadas, mas nem por isso deixou de haver um aceleramento da
internacionalização do capital, ao contrário, esse período de política econômica
intervencionista conheceu um dos mais prolongados períodos de expansão
econômica da história do capitalismo, registrando taxas de crescimento
elevadíssimas, aprofundando o processo de monopolização e centralização do
29
capital, culminando com o surgimento ou o fortalecimento de grandes corporações
cujas atividades iam além das fronteiras nacionais, conforme afirma DOWBOR
(1998):
Não há mistério nesta tendência que recobre bilhões de tragédias
individuais: o capitalismo como modo de produção é um bom
instrumento de organização da produção, mas nunca foi um bom
instrumento de distribuição. Pelo contrário, na medida em que a
concentração econômica leva à formação de poderosos grupos que
articulam poder econômico e poder político, os possíveis contrapesos
que poderiam gerar mecanismos compensatórios e redistributivos se
vêem fragilizados.
4
O valor das exportações mundiais crescia de forma considerável e o comércio
pós Segunda Guerra Mundial, ao contrário de épocas anteriores, caracterizou-se por
ser um comércio fundamentalmente de bens industrializados. As operações
financeiras cresceram também de forma gigantesca, bem como os empréstimos
internacionais. Todavia, a produção internacional crescia num ritmo mais lento.
Esses mesmos fatores que contribuíram para alavancar a economia no pós-
guerra tornaram-se cada vez mais obstáculos para essa expansão, por que a
intervenção estatal, principalmente nos países do Terceiro Mundo, exigia
investimentos que aumentaram as dívidas externa e interna desses países de forma
vertiginosa, criando um modelo de crescimento econômico concentrador de renda e
que excluiu a maior parte da sociedade, conforme descreve ESTENSSORO (2003,
p.16.):
O fato é que o sistema capitalista está sendo incapaz de prover o
sustento mínimo de toda a população do planeta, tarefa que deveria
desempenhar com mais razão agora que o modo de produção
capitalista se tornou hegemônico na maioria das formações sociais
contemporâneas. Isto acontece porque a estrutura de poder mundial
consegue impor um modelo de crescimento econômico concentrador
e excludente, e se funde num padrão de acumulação que exclui
sistematicamente a maioria da população da maioria dos povos.
4
DOWBOR, Ladislau. O neoliberalismo brasileiro e seus mentores. Disponível em
http://ppbr.com/ld/artigos/8neoliberalismo.pdf. Acesso em 18.ago.2005.
30
Assim, ao mesmo tempo em que o capitalismo, com a regulação dos
mercados nacionais pelo Estado criou distorções consideráveis em escala global,
uma vez que atuavam como freios à livre manifestação das leis da oferta e da
procura, as diferenças de competitividade, como as resultantes diferenças dos
custos de produção e de preços, eram compensados pelo protecionismo. Dessa
forma, tornavam-se um obstáculo para as necessidades de expansão cada vez
maior do capital internacional, principalmente dos grandes grupos internacionais
quer floresceram nesse período, conforme afirma PRZEWORSKI (2005, p.41):
Em um modelo econômico neoclássico padrão, há mercados para
tudo, hoje e sempre, todos sabem tudo e sabem a mesma coisa, não
há bens públicos, não há externalidades, não há custo transacional
nem retornos crescentes. Como, nessas condições, o mercado
produz a melhor alocação de recursos possível, não há lugar para o
Estado. A intervenção estatal, em todas as suas formas, é
transferência de renda e transferência de renda que – por fazer com
que as taxas de retorno sejam diferentes das taxas de mercado –
reduz os incentivos e distorce a informação sobre oportunidades.
Esta conclusão decorre diretamente do modelo de economia: como o
Estado nada tem a contribuir, qualquer coisa que faça é perniciosa.
[...] A receita geral que emerge dessa observação é que os mercados
dever ser deixados em paz para fazer o que sabem fazer muito bem,
ou seja, para alocar bens privados sempre que a taxa privada de
retorno não difira da taxa social; o Estado, por sua vez, deve ser
provedor de bens públicos, facilitar as transações, corrigir as
externalidades e regular os monopólios criados pelos retornos
crescentes.
Pesquisas estimam que as 300 maiores empresas transnacionais respondem
por cerca de 70% dos investimentos diretos e 25% do capital mundial; e o
faturamento das 350 maiores corporações correspondem a um terço do somatório
do PIB dos países capitalistas desenvolvidos. Essas mesmas empresas passaram a
ver o Estado como um obstáculo às suas pretensões expansionistas, apesar de
terem se beneficiado dos seus Estados durante os anos de longo crescimento.
5
Ao lado desses fatores que caracterizavam o processo de globalização
contínua da economia mundial, o surgimento do neoliberalismo foi marcado por
31
ciclos de crise que anunciavam o fim do crescimento e o esgotamento daquele
sistema de acumulação de capitais. Assim, a partir de 1974, os ciclos de
crescimento e crise se caracterizam pela brevidade dos períodos de crescimento e
pelo prolongamento dos períodos de crise.
Surgido na década de 80, época marcada pela supremacia política da
chamada “Nova Direita”, de Ronald Reagan (EUA) e Margareth Thatcher (Inglaterra),
o neoliberalismo surge como um sistema que vinha de encontro aos interesses
desses países e demandava mudanças significativas e globais que levavam a uma
ofensiva também global, tanto em termo geográficos, quanto no escopo, uma vez
que abrangia praticamente todas as esferas da vida social, conforme descreve
CHOMSKY (2002, p.23):
Os Estados Unidos já eram a maior economia do planeta desde
muito antes da II Grande Guerra, durante a qual prosperou, enquanto
seus rivais se enfraqueciam enormemente. A economia de guerra
coordenada pelo Estado conseguiu, ao final, superar a Grande
Depressão. No fim da guerra, os Estados Unidos detinham a metade
da riqueza do planeta e uma posição de poder sem precedentes na
história. Os grandes arquitetos de políticas trataram, é claro, de usar
esse poder para criar um sistema global que viesse ao encontro de
seus interesses.
Nesse sentido, observamos que globalização e neoliberalismo são parte de
um mesmo processo, onde globalização não diz respeito apenas a um processo de
internacionalização do capital, mas a internacionalização sob a hegemonia das
grandes empresas multinacionais, e principalmente do capital financeiro, promovida
pelos países hegemônicos do núcleo do sistema capitalista mundial, conforme
descreve GONÇAVES (1999, p.24-25):
A globalização pode ser definida como a interação de três processos
distintos, que têm ocorrido ao longo dos últimos vinte anos, e afetam
as dimensões financeiras, produtivo-real, comercial e tecnológica das
relações econômicas internacionais. Esses processos são: a
expansão extraordinária dos fluxos internacionais de bens, serviços e
5
FONTE: Sociedade Brasileira de Estudos das Empresas Transnacionais e da Globalização Econômica – SOBEET (2002).
Carta da SOBEET n.º 23. São Paulo.
32
capitais; o acirramento da concorrência nos mercados internacionais;
e a maior integração entre os sistemas econômicos nacionais.
Por outro lado, o neoliberalismo enquanto política não é um simples
instrumento para se adequar às economias nacionais e uma nova realidade
internacional, mas um instrumento político e uma ideologia, voltados para expandir
esse processo, removendo as barreiras para a penetração do capital internacional
nos países do Terceiro Mundo, onde instituições como o FMI – Fundo Monetário
Internacional, BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento,
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento e OMC - Organização Mundial do
Comércio), desempenham papel determinante nesse processo, através dos
chamados “programas de ajuste”, cuja aceitação e cumprimento é condição
essencial para a cessão de empréstimos a países necessitados.
2.1.1 Neoliberalismo e o Estado
O papel do Estado tem se modificado sobremaneira, mas de modo algum se
pode afirmar que seu papel econômico tenha desaparecido, uma vez que continua
sendo um agente fundamental na economia em praticamente todos os aspectos,
desde socorro a bancos até resgate de empresas falidas. Esse protecionismo estatal
manifesta-se também nas barreiras alfandegárias impostas por praticamente todos
os países capitalistas desenvolvidos para determinados produtos como aço e
subsídios agrícolas.
O próprio Estado intervém na defesa dos “seus” capitais privados. Na década
passada, por exemplo, os EUA interviram diplomaticamente junto ao governo
japonês para facilitar a entrada de automóveis de fabricação americana naquele
país. Na guerra do Golfo e na invasão do Iraque, além dos interesses geopolíticos e
energéticos predominantes, não menos importantes foram os interesses das
33
grandes empresas que se beneficiarão da reconstrução daquele país. Ressalte-se
ainda que a guerra sempre representou o último recurso dos Estados na defesa dos
interesses de “seus” capitais privados, conforme descreve RIBEIRO et al (2005,
p.10.):
Os capitais nacionais dependem do Estado não apenas para que
este intervenha diretamente na economia, criando infra-estrutura,
realizando investimentos, concedendo créditos, mas também agindo
em defesa de seus interesses no mercado mundial, seja como seus
“representantes comerciais” ou intervindo em conflitos, todas as
vezes que seus interesses estejam em jogo, tendo como primeiro
recurso a diplomacia e, como último recurso, a intervenção militar.
Por outro lado, isso ressalta apenas a falácia da existência de capitais
internacionalizados que não teriam relação com Estados nacionais específicos, pois
por mais internacionalizados que sejam essas empresas mantém uma relação
orgânica com seus Estados de origem. Assim, a relação de dependência entre
Estado e capital permanece inalterada, apesar das mudanças ocorridas e das
declarações dos ideólogos neoliberais, ou seja, o que houve foi uma redefinição
dessa relação e não sua supressão.
Talvez seja nos países em desenvolvimento que o caráter real do
neoliberalismo enquanto política voltada aos interesses internacionais se revele, pois
a aplicação de ajustes do FMI nesses países operou verdadeiros desmontes do
Estado através da aplicação de medidas que jamais foram cogitadas nos países
desenvolvidos.
Esses ajustes, como por exemplo, as privatizações e o fim de subsídios,
abriram as portas para a entrada do capital estrangeiro nesses países, que se
apoderaram de áreas importantes e estratégicas da economia, conforme afirma
TEIXEIRA (2004, p.102.):
E, na realidade, a reforma é uma intervenção externa na gestão do
Estado, tendo como base os parâmetros das organizações como o
BIRD, FMI, OMC e, por outro lado, pela perda da capacidade de
34
emissão e gestão monetária. “Trata-se da privatização do Estado,
rigorosamente”.
Como “receita” de revitalização da economia, o neoliberalismo tem
demonstrado o oposto do que se espera, pois as conseqüências e os resultados só
demonstram o quão necessário é a existência de um Estado que atue como
planejador e propulsor de políticas econômicas e sociais, bem como defensor da
soberania nacional enquanto base estruturante do desenvolvimento.
Embora seu fundamento seja baseado em princípios que foram defendidos
pelo laissez-faire, o neoliberalismo possui diferenças básicas em relação ao
liberalismo clássico.
O liberalismo surge no início do capitalismo como sistema integrado de
pensamento, no qual a defesa do mercado e dos capitalistas privados se articulava
através da crítica da autocracia e, por conseguinte, pela defesa dos valores políticos
liberais, surgindo em contraposição ao sistema feudal que, mesmo em crise,
constituía-se num obstáculo econômico e político, onde a defesa da livre iniciativa
implicava necessariamente num reordenamento jurídico-político que permitisse o
livre desenvolvimento das novas forças econômicas e sociais em expansão,
conforme descreve PAULA (2005, p.28.):
No que se refere à administração da economia, o pensamento liberal
defende o laissez-faire, ou a não intervenção do Estado, e aposta na
existência de uma “mão invisível” do mercado, que se encarrega de
realizar uma alocação ótima de recursos necessários ao
desenvolvimento econômico e social. Na visão dos liberais, o
mercado tem virtudes organizadoras e harmonizadoras, estimulando
o justo reconhecimento da iniciativa criadora e promove a eficiência,
a justiça e a riqueza. Essas idéias alimentaram a expansão do
capitalismo no ocidente e influenciaram os economistas e
pensadores neoclássicos.
Por outro lado, o neoliberalismo incrementa a corrida armamentista surgida no
cenário político mundial dos anos 80 conhecido como “Guerra Fria”, intensificando a
polarização entre esses dois grandes blocos econômicos com embates que
35
extrapolaram as esferas políticas e ideológicas, que culminaram com incursões
militares norte-americanas na Colômbia, Granada e principalmente, na Nicarágua,
onde o tradicional discurso anticomunista foi seguido pela defesa dos valores da
democracia liberal (CHOMSKY, 2002).
Na Inglaterra esse discurso também esteve presente, através da imposição
de reformas neoliberais, conjugando a defesa da democracia com um ataque sem
precedentes na história do movimento trabalhista. Entretanto, essa contradição entre
o discurso “liberal democrático” e as práticas reacionárias e militaristas, típicas da
“Nova Direita”, foi ofuscada pelo tenso clima de rivalidade com a URSS.
Tanto o discurso político liberal como o clima da “Guerra Fria” cumpriram
papéis importantes para a afirmação do neoliberalismo através da defesa do livre
mercado, da não intervenção estatal na economia e da crítica, obviamente
conservadora, do repressivo sistema de partido único dos regimes socialistas, pois
estavam vinculados por um lado aos valores políticos de defesa da “democracia”, e
por outro lado, à denúncia da economia estatizada. A associação desses fatores
criou uma aura de “legitimidade” a esse novo modelo econômico que surgia como
resposta à crise capitalista mundial, o neoliberalismo, conforme afirma RIBEIRO et al
(2005, p.11.):
O neoliberalismo surgido na década de 80, época marcada pela
supremacia do que se chamava de “Nova Direita” de Reagan e
Thatcher, surge como uma resposta a essa crise e ao esgotamento
daquele padrão de acumulação. Essa resposta demandava
mudanças significativas e globais que levaram a uma ofensiva
também global, tanto em termos geográficos, quanto em termos de
escopo, uma vez que abrangeu praticamente todas as esferas da
vida social.
Dessa forma, observamos que enquanto o liberalismo clássico, caracterizado
pela defesa da livre iniciativa e dos valores políticos das liberdades individuais e
democráticas, expressava o interesse de uma classe e de um sistema em expansão
36
do ponto de vista histórico, o neoliberalismo apresentava-se como a ideologia de um
sistema em crise que busca manter a hegemonia da ordem existente, voltando-se
contra quaisquer tentativas de se criar uma nova ordem baseada em valores
solidários e verdadeiramente democráticos, ou seja, uma ideologia
fundamentalmente conservadora.
2.2 FUNDAMENTOS DA TEORIA ECONÔMICA DA REGULAÇÃO
Um dos principais pontos de discussão da sociedade nos nossos dias é a
questão da regulação. O entendimento deste conceito e das funções a serem
desempenhadas pelas agências reguladoras passa, necessariamente, pela
compreensão do papel do Estado na economia. Podemos dizer que:
A regulação pode ser definida, em um sentido mais amplo, como a
intervenção governamental (federal, estadual ou municipal) no
mercado com a intenção de disciplinar o comportamento dos
participantes do mercado e, conseqüentemente, dos resultados do
mercado. Por esta razão, envolve leis gerais de competição dentre
outras intervenções.” (tradução livre de IEA, 1998, p.34).
É através do processo regulatório, com seu conjunto de normas,
procedimentos e regras, que se realiza o controle, visando minimizar as falhas de
mercado.
De uma forma geral, regulação é definida por ORTIZ (1993) como “atividade
normativa pela qual o governo condiciona, corrige e altera os parâmetros naturais e
espontâneos do mercado, impondo determinadas exigências ou requisitos a atuação
dos agentes econômicos”.
No sentido amplo da palavra, CARROL (1993) descreve regulação como uma
série de procedimentos que visam assegurar que o desempenho dos entes privados
em atividades relevantes para a sociedade atendam a critérios globais de
sustentabilidade econômica e social, ou seja, evitar que esses agentes privados,
37
atraídos por tais áreas, se interessem exclusivamente na estabilidade e no retorno
financeiro, como seria natural quando de sua atuação no mercado.
Por sua vez, FIGUEIREDO (1999) define regulação como a “atividade
administrativa desempenhada por pessoa jurídica de direito público, consistente no
disciplinamento, na regulamentação, na fiscalização e no controle do serviço
prestado por outro ente da administração pública ou por concessionário/
permissionário do serviço público, baseado nos poderes que lhes foram conferidos
por lei para a busca da adequação daquele serviço, do respeito às regras da política
tarifária, da harmonia do mercado, do equilíbrio e da composição dos interesses de
todos os envolvidos na prestação do serviço, bem como da aplicação de
penalidades pela inobservância das regras”.
Em uma outra abordagem o Estado é visto como potencial fonte de recursos
que alimenta toda atividade econômica e ao mesmo tempo uma ameaça a essa
atividade por deter o poder de decidir quem será beneficiado pela regulação de
determinado setor ou quem arcará com o ônus dessa regulação, conforme descreve
STIGLER (2004, p. 23):
O Estado – a máquina e o poder do Estado – é uma potencial fonte
de recursos ou de ameaças a toda a atividade econômica na
sociedade. Com seu poder de proibir ou compelir, de tomar ou dar
dinheiro, o Estado pode (e efetivamente o faz) ajudar ou prejudicar,
seletivamente, um vasto número de indústrias. [...] As tarefas centrais
da teoria da regulação econômica são justificar quem receberá os
benefícios ou quem arcará com os ônus da regulação, qual forma a
regulação tomará e quais os efeitos desta sobre a alocação de
recursos.
Até início dos anos 60 do século passado, a teoria dominante sobre regulação
econômica era baseada na análise de Adam Smith que considera as falhas de
mercado como motivo de regulação de determinada atividade ou setor. Nos anos 70,
surge a Teoria Econômica da Regulação relacionada com o controle do
funcionamento de determinados setores da atividade econômica, considerados
38
essenciais ou básicos para a vida econômica e social, onde a intervenção estatal
teria por função regular desequilíbrios do mercado e promover o desenvolvimento
econômico através das seguintes diretrizes:
a) Maximização da utilidade coletiva;
b) Fomento e estabilização do crescimento econômico; e
c) Distribuição de renda.
Dessa forma, o poder estatal buscaria aperfeiçoar o mecanismo de livre
mercado e o bem-estar da sociedade, e ao mesmo tempo, corrigiria erros na
alocação dos recursos e na eficiência dos serviços públicos, buscando trazer o
mercado de volta ao modelo de concorrência perfeita, uma vez que empresários e
consumidores não dispõem do mesmo nível político de organização, conforme
descreve PINHEIRO (1992, p.14):
Um dos mais fortes motivos pelos quais um governo pode optar pela
transferência de uma empresa estatal para o setor privado é a
possibilidade de aumentar a eficiência a nível macro e
microeconômico.
A nível macroeconômico, a eficiência pode aumentar como resultado
da maior competição, do aumento dos investimentos e da menor
interferência do Estado na atividade econômica. [...]
A nível microeconômico, espera-se que a eficiência aumente sob
controle privado devido: (i) à maior clareza de objetivos, (ii) à menor
importância de problemas de agência (melhor supervisão sobre os
gerentes e destes sobre os empregados, e menos espaço para se
perseguirem agendas pessoais), e (iii) à maior disciplina de mercado,
i.e., à ausência de soft budgets e de barreiras à saída.
Assim, a intervenção estatal em determinados setores ou atividades
econômicas justifica-se pelo fato do mercado apresentar as seguintes disfunções ou
falhas:
a) Concorrência imperfeita como monopólios, oligopólios e lucros
rentistas (quando um agente controla uma fonte de recursos
mais barata do que os concorrentes, obtendo assim lucros
extraordinários);
39
b) Externalidades – quando os custos sociais da produção não se
refletem integralmente nos preços, gerando benefícios para os
consumidores e custos para os demais membros da sociedade.
Nesse caso a intervenção estatal visa evitar desperdícios
econômicos e compensar os desequilíbrios entre benefícios
sociais e privados, e custos;
c) Insatisfação da taxa de retorno e excesso de competição – é o
caso dos monopólios naturais onde os custos do negócio só
permitem um número reduzido de fornecedores. Dessa forma,
se o poder estatal não intervir no controle de entrada de
empresas no setor, pode levar os já estabelecidos à falência,
sem que, necessariamente, prevaleça o mais eficiente.
d) Falhas de informação – para que o mercado funcione da
maneira mais competitiva possível pressupõe que os usuários
ou consumidores possuam informações satisfatórias sobre os
bens e serviços disponíveis; e
e) Outras razões como escassez de determinados bens e
condições de produção; desigualdade de poder de negociação;
necessidades de racionalização; risco moral; interesses
estratégicos; e política social.
Para executar essa intervenção e exercer suas funções reguladoras, o poder
estatal dispõe de vários instrumentos, como por exemplo: impostos e taxas, multas,
incentivos fiscais, subsídios, política tarifária, tabelamento de preços, controle e
acompanhamento de custos, entrada e saída do mercado; qualidade e quantidade
da produção, execução direta de atividade econômica, legislação e normas
40
antitruste, regulamentos de responsabilidade civil, criação de direitos negociáveis de
propriedade etc. BUTTON (1992).
Outra abordagem importante para o entendimento do quadro das teorias
econômicas de regulação no ambiente macroeconômico é a denominada “Nova
Economia Institucional” que tem por foco de pesquisa as instituições sociais e suas
interligações com a economia.
O fundamento dessa Nova Economia Institucional é que as instituições que
formam uma sociedade originam-se de complexos processos de negociação entre
indivíduos e grupos de indivíduos, que se organizam com objetivo de reduzir os
custos de determinada transação. Esses custos referem-se principalmente aos
custos potenciais de rompimentos dos acordos implícitos e explícitos, estabelecidos
para realizar empreendimentos conjuntos, em condições de racionalidade limitada
6
e
de presença de comportamentos oportunistas, conforme descreve BUENO (2004, p.
781):
A nova economia institucional, ao contrário, parte do princípio que os
mesmos princípios utilizados para derivar proposições puramente
econômicas podem ser utilizados para estudar como as instituições
originam-se e se transformam ao longo do tempo, influenciando e
sendo influenciadas pelos processos econômicos; sua tese
fundamental é a de que as instituições são restrições ao
comportamento humano criadas pelos próprios indivíduos para
reduzir custos de transação.
Dessa forma, dentre as diversas teorias que fornecem instrumental teórico
para atividade de regulação de serviços públicos destacam-se as seguintes:
a. Teoria das Falhas de Mercado;
b. Teoria dos Custos de Transação;
c. Teoria das Relações Agente-Principal;
6
Define-se racionalidade limitada como a busca dos próprios interesses com base nas informações necessariamente
incompletas disponíveis, e comportamento oportunista como a propensão a agir de forma a extrair vantagens individuais nas
transações interpessoais, inclusive rompendo contratos, se isso for vantajoso.
41
d. Teoria das Falhas de Governo; e
e. Teoria da Captura,
2.2.1 Teoria das Falhas de Mercado
Esta teoria justifica a regulação econômica pela existência de “imperfeições”
no mercado, dentre as quais, podemos destacar o “Monopólio Natural”, que
representa o argumento mais utilizado para justificar a necessidade de regulação,
conforme afirma POSNER (2004, p.50-51):
Um pressuposto é que os mercados são extremamente frágeis e
estão prontos para funcionar de maneira bastante ineficiente (ou não
eqüitativa) se deixados à sua própria sorte; o outro é que a regulação
governamental praticamente não tem custos. Partindo desses
pressupostos, foi muito fácil argumentar que a principal intervenção
estatal na economia – proteção de sindicatos, regulação de serviços
públicos de infra-estrutura e de transporte público, poder estatal e
programas de recuperação de solos, subsídios agrícolas, licenças
ocupacionais, salário mínimo, e até tarifas de importação – são
respostas simples do governo a demandas públicas pela retificação
de palpáveis e remediáveis ineficiências e desigualdades no
funcionamento do livre mercado. Atrás de cada esquema regulatório
poderia ser identificada uma imperfeição de mercado, cuja existência
forneceria justificativa satisfatória para uma regulação que se
pressupõe operar de forma efetiva e sem custos.
Desde que não haja externalidades e nada impeça o funcionamento do
mercado, a soma total de excedentes do consumidor e do produtor será a maior
possível. Dessa forma os mercados competitivos se apresentam economicamente
eficientes e desejáveis. Entretanto, tais “falhas de mercado” quase sempre estão
presentes e influenciam na redução do nível de eficiência econômica dos mercados
correspondentes. Em vista disso, a intervenção estatal visando a redução do grau de
ineficiência econômica, torna-se fundamental para reduzir e/ou eliminar as “falhas”
porventura existentes, gerando uma maior quantidade de riqueza disponível para ser
distribuída e induzindo maior pressão por parte de produtores e/ou consumidores,
42
que não possuem o mesmo nível de formação política, conforme descreve
PELTZMAN (2004, p.93):
Caso a regulação venha a reduzir o grau de ineficiência, haverá mais
riqueza disponível a ser distribuída. Esse maior nível da riqueza pode
induzir a uma maior pressão por regulação por parte dos
ganhadores, como também deve atenuar a oposição por parte dos
perdedores.[...] a regulação não maximizará a riqueza disponível,
uma vez que produtores e consumidores não dispõem do mesmo
nível de organização política. No entanto, diante de várias áreas
disponíveis para serem reguladas, o processo político tenderá a ser
atraído para setores em que ele pode aumentar a riqueza ou para
aqueles em que as perdas de bem-estar serão pequenas.
Dentre as diversas “falhas” existentes no mercado as mais comuns estão
relacionadas às externalidades, ao poder de monopólio, a assimetria das
informações e a dimensão temporal das decisões.
Externalidades - são acontecimentos onde o comportamento de um produtor
ou consumidor gera custos ou benefícios não intencionais à sociedade e que são
computados em relação à decisão de produzir ou consumir um bem ou serviço.
As externalidades podem ser de dois tipos: negativa e positiva. A
externalidade negativa pode ser representada por algo prejudicial a produtores e
consumidores como: poluição sonora, visual, do ar, da água etc. Por outro lado a
externalidade positiva pode ser representada por fatores que beneficiem estes
mesmos atores, como por exemplo: treinamento, investimentos em pesquisas etc.
Dessa forma, as ineficiências de mercado criadas pelas externalidades
podem justificar a regulação de uma atividade ou setor pelo poder estatal.
Poder de Monopólio – o modelo de concorrência perfeita é baseado na
premissa de que dever haver vários produtores para a fabricação de qualquer
produto. Em se tratando de custos decrescentes, no caso de uma única empresa, a
expansão do nível de produção acarretará custos marginais sucessivamente mais
baixos.
43
Na hipótese de monopólio natural, em que não há possibilidade de se
introduzir novas empresas, uma das soluções tradicionais é transformar a empresa
detentora do monopólio natural
7
em propriedade pública. A outra é o
estabelecimento de regulação estatal sobre os monopólios naturais privados.
Entretanto, estabelecer e definir esses mecanismos de revisão, de controle e de
preço justo é a grande dificuldade do processo regulatório, pois a cobrança de preço
justo permite o governo cobrar do investidor a realização de investimentos
necessários à continuidade, qualidade e ampliação dos serviços, e ao mesmo
tempo, fornece as bases da justificação do referido preço perante os consumidores.
Assimetria de Informações – está relacionada ao fato de o ente regulador
não dispor das mesmas informações que a entidade regulada possui sobre
determinados fatores do negócio que podem propiciar determinada “vantagem” à
empresa na ocasião da negociação ou renegociação de contratos com o ente
regulador.
Dimensão Temporal das Decisões – são “falhas” ocorridas tanto no nível do
ente regulador como da entidade regulada relacionadas a decisões motivadas por
objetivos de curto ou médio prazo que podem prejudicar os objetivos de longo prazo
do negócio. Os governantes, por exemplo, trabalham com horizontes temporais que
não ultrapassam um mandato (4 ou 5 anos), enquanto que nas empresas alguns
objetivos podem exigir um período de tempo muito maior. As empresas também
podem, por razões diversas, tomar decisões para atingir objetivos de curto prazo em
detrimento de seus próprios objetivos de longo prazo.
7
Monopólio Natural é a situação na qual uma única empresa provê o mercado com um produto ou serviço a um custo menor
do que a situação de existir mais de uma empresa operando no mesmo segmento ou ramo de atividade.
44
Essas falhas já seriam suficientes para justificar a necessidade de regulação
econômica dos considerados “mercados imperfeitos”, conforme descreve QUEIROZ
e FILHO (2002, p. 105-106):
A teoria das falhas de mercado justifica a regulação de atividades
econômicas pela existência de “imperfeições de mercado”, entre as
quais, o monopólio natural é a principal e o argumento mais utilizado
para justificar a necessidade de regulação. Considera, assim, que a
regulação econômica em “mercados imperfeitos” substitui o controle
social que regula naturalmente os mercados em que existem
condições de concorrência. Os mercados competitivos se
apresentariam como desejáveis porque são economicamente
eficientes. Desde que não haja “externalidades”, e nada impeça o
funcionamento do mercado, a soma total de excedente do
consumidor e do produtor será a maior possível.
No entanto, as “falhas de mercado” quase sempre estão presentes
nas economias e tendem a diminuir o nível de eficiência econômica
dos mercados correspondentes. Nesse contexto, a intervenção
regulatória se faz necessária para minimizar e/ou corrigir as falhas
existentes, visando ao aumento da eficiência econômica, por meio de
medidas que promovam a concorrência. Dentre as falhas de
mercado mais conhecidas, estão: as externalidades, o poder de
monopólio, a assimetria de informação e a dimensão temporal das
decisões.
Dessa forma, o processo regulatório se faz imprescindível para garantir o
bem-estar social, já que a presença dessas imperfeições impede que o mercado
seja capaz de formar, através de preços justos e quantidades suficientes, o ajuste
necessário entre demanda e oferta.
2.2.2 Teoria dos Custos de Transação
Esta teoria estabelece que para a manutenção de dispositivos de adaptação e
punição às eventuais e possíveis condutas oportunistas dos atores econômicos, num
contexto de “racionalidade imperfeita”, haverá custos de funcionamento de mercados
(custos de transação) oriundos da implementação de esforços para evitar ou atenuar
o oportunismo e seus efeitos, que não existiriam se a conduta desses atores
econômicos pudesse ser considerada plenamente confiável, conforme descreve
PONDÉ, FAGUNDES e POSSAS (1997, p. 124-125):
45
Os custos de transação nada mais são que o dispêndio de recursos
econômicos para planejar, adaptar e monitorar as interações entre os
agentes, garantindo que o cumprimento dos termos contratuais se
faça de maneira satisfatória para as partes envolvidas e compatível
com a sua funcionalidade econômica.
Dado que os agentes econômicos enfrentam limitações em sua
capacidade de coletar e processar informações, sendo incapazes de
antecipadamente prever e estabelecer medidas corretivas para
qualquer evento que possa ocorrer quando da futura realização da
transação, as partes envolvidas devem levar em conta as
dificuldades derivadas da compatibilização das suas condutas futuras
e de garantir que os compromissos sejam honrados dentro da
continuidade da sua interação.
Entretanto, como não é possível ter 100% de certeza da confiabilidade dessa
conduta e os contratos serem passíveis de lacunas e imperfeições, o mercado nem
sempre é o melhor regulador das transações entre os atores envolvidos, segundo
PINHEIRO e SADDI (2005, p. 64):
Custos de transação muito elevados podem inviabilizar certos
mercados, a menos que, para funcionar, contem com o apoio de
instituições mais complexas do que apenas as instalações físicas
(mercados) em que compradores e vendedores se encontram. Em
especial, é preciso haver instituições que reduzam os custos de
transação em tais mercados. As instituições podem reduzir os custos
de procura de parceiros, de acesso a informações, de negociação e
da elaboração de contratos, assim como de monitoramento do seu
cumprimento. Em circunstâncias específicas, o setor privado é capaz
de desenvolver essas instituições, mas em outras é necessário que o
Estado se responsabilize.
Neste caso, a criação de uma entidade encarregada de coordenar as
transações, estabelecendo formas de controle que fiscalizem as relações entre
esses atores econômicos e aplique punições no caso de comportamentos
oportunistas é fundamental.
2.2.3 Teoria das Relações Agente-Principal
Esta teoria estabelece que um ente regulador (principal) busca estabelecer
incentivos para um ente regulado (agente), o qual toma decisões que irão afetar este
ente regulador.
46
Complementando a Teoria dos Custos de Transação, esta relação agente-
principal encontra dois tipos de dificuldade: os objetivos de agentes e principais são
geralmente divergentes; e a assimetria das informações, pois, geralmente, o ente
regulado, detêm muito mais informações do que o ente regulador, principalmente
informações relativas ao custo dos produtos e serviços, conforme descreve MARINI
(2003, p. 48):
Já no segundo caso, o da Teoria Agente-Principal, o pressuposto é o
da existência de relações contratuais na vida social: há um Principal
(o contratante) e um Agente (o contratado) nas transações entre
atores; por exemplo: os acionistas ou proprietários de uma empresa
(Principal) contratam administradores profissionais (Agente) para
gerir a empresa. Esta relação pode ser implícita ou explícita, e seu
objetivo principal é a satisfação das partes, sempre dificultada pela
assimetria de informações – normalmente em favor do Agente, que
tem informação privilegiada – e pelos riscos de captura.
Dessa forma, a teoria das relações agente-principal fornece fundamentos,
tanto para a criação de entidade que coordene as relações entre agentes e
principais, como para compreensão das complexas relações existentes entre
governo, concessionário/permissionário e usuários no processo regulatório.
2.2.4 Teoria das Falhas do Governo
A partir dos anos 70 do século passado a escola da regulação acrescentou à
Teoria Econômica a análise das falhas do governo, pois até então, se restringia
apenas à análise das falhas existentes no mercado. Para isso, novos conceitos
foram criados e incorporados à discussão sobre os fatores determinantes, causas,
efeitos e restrições da atuação do governo na economia, fornecendo assim, um
conjunto importante de conceitos para a prática mais efetiva do processo regulatório,
conforme descreve FIANI (1998, p. 12-13):
Progressivamente não apenas os limites do campo regulatório
começaram a ser questionados, como até mesmo o sentido da
regulação foi objeto de revisão crítica. Neste processo houve um
47
passo teórico fundamental. À análise das falhas de mercado a teoria
econômica veio a acrescentar, a partir dos anos setenta, a análise
das "falhas de governo". Compreender adequadamente o conceito
de falhas de governo não é tarefa tão simples como o estudo das
falhas de mercado: enquanto o último se fundamenta em uma
discussão dos obstáculos à consecução de um ótimo de Pareto pelo
mercado (utilizando como ferramenta a análise de equilíbrio parcial
ou geral, já solidamente estabelecidas na tradição da teoria
econômica), a análise de falhas de governo obviamente não pode
recorrer ao mesmo tipo de suporte teórico-analítico, pelo simples fato
de que a atuação do governo não é orientada por profit-seeking.
Isto significa simplesmente que novos conceitos teriam de ser
criados ou incorporados à discussão sobre os determinantes,
restrições e efeitos da atuação do governo na economia. Com efeito,
é isto que passa a ser feito a partir de meados dos anos sessenta,
em particular com relação a dois conceitos que se tornariam
fundamentais na análise de regulação econômica: grupos de
interesse e rent seeking.
Dentre os vários conceitos surgidos da análise das falhas do governo e que
se tornaram fundamentais para a atividade de regulação podemos citar o de
Coalizões Distributivas, Rent Seeking e do de Dimensão Temporal das Decisões.
Pelo conceito de Coalizões Distributivas os bens públicos e coletivos estão
sujeitos à ação de grupos organizados que se beneficiam destes e dividem o custo
com a coletividade, reduzindo a eficiência e a renda agregada das sociedades, bem
como a capacidade de se adaptarem a novas situações.
O conceito de Rent Seeking ou “busca de rendas” significa obtenção de
vantagens econômicas não oriundas da atuação livre no mercado, geralmente
através do uso indevido do Estado.
Já o conceito da Dimensão Temporal das Decisões está relacionado aos
conflitos existentes entre objetivos de curto, médio e longo prazo de governantes e
governados. Geralmente, decisões governamentais de curto e médio prazo,
adotadas com objetivo de permanência no poder, entram em conflito com os
objetivos de longo prazo da sociedade como um todo.
48
2.2.5 Teoria da Captura
Um dos grandes questionamentos sobre a regulação econômica consiste na
hipótese do ente regulador passar a servir de instrumento para proteção e benefício
de interesses setoriais ou do ente regulado em detrimento do objetivo maior que na
verdade se destina, ou seja, o bem-estar social.
A expressão “captura” fui cunhada pela Teoria Econômica para indicar a
situação em que o ente regulador se transforma ao proteger e conceder benefícios
para os setores empresariais regulados. Essa situação se configura quando o ente
regulador perde sua condição de autoridade comprometida com o bem-estar social e
o interesse coletivo e passa a reproduzir atos destinados e legitimar a consecução
dos interesses privados nos setores regulados, conforme descreve POSNER (2004,
p. 57):
Essa teoria – que o termo “captura” descreve particularmente bem –
afirma que com o passar do tempo as agências regulatórias acabam
sendo dominadas pelo mercado regulado. [...] Ela destaca um grupo
de interesse em particular – as empresas reguladas – como
prevalecente na batalha para influenciar legislação, e ela prevê uma
sequência regular, na qual os propósitos originais do programa
regulatório são posteriormente obstruídos por pressões do grupo de
interesse.
Nos início de suas atividades o ente regulador caracteriza-se pela grande
disposição em alcançar o bem-estar social e o interesse coletivo. Com o passar do
tempo seus integrantes vão perdendo a capacidade de controlar os segmentos sob
sua regulação e começa a depender de informações fornecidas pelo ente regulado,
os quais adquirem cada vez mais papel relevante na determinação das políticas
desenvolvidas pelo ente regulador.
Esse fato tem origem na disparidade da representatividade dos interesses
administrados, pois enquanto os interesses da sociedade são dispersos e difusos,
os interesses dos entes regulados são organizados e atuam sistematicamente para
49
influenciar nas decisões do ente regulador. Após algum tempo não é incomum que a
memória da atuação reguladora seja transferida para os setores regulados que
dispõem de informações acerca de atos e decisões anteriores adotados pelo ente
regulador que passa a depender direta ou indiretamente dos entes regulados,
configurando-se como uma espécie de acordo entre eles.
BECKER (1983) estabelece um modelo em que o ente regulador apenas
responde ao volume de pressão exercido pelos grupos de interesse. Dessa forma, o
volume de riqueza transferido de um grupo a outro, dependeria da pressão positiva
do grupo que exerce o rent-seeking e da pressão negativa por parte do grupo que
sofre a transferência de sua renda, conforme descreve REZENDE (2006, p.277):
O modelo proposto por Becker é tratar da competição dos grupos de
pressão por redistribuição. A premissa central é a de que impostos,
subsídios, regulações, e outros instrumentos de política pública
produzidos pelo governo são utilizados para elevar o nível de bem-
estar dos grupos de pressão mais bem organizados e com maior
influência política. As duas proposições mais conhecidas da teoria
são: a competição política entre grupos de pressão produz sistemas
tributários eficientes; grupos beneficiados pela redistribuição tendem
a ser pequenos relativamente ao tamanho dos grupos que são
taxados.
Dessa forma, tanto regulador quanto regulado e usuários, passam a ser
encarados como entidades complexas que utilizam informações obtidas de acordo
com seus próprios interesses.
2.3 O PROCESSO TRADICIONAL DE REGULAÇÃO
O processo de regulação assumiu historicamente diferentes feições
(econômica, jurídica e política), de forma a adequar-se às peculiaridades sócio-
culturais de cada momento, bem como o nível de desenvolvimento econômico e
tecnológico, a estrutura institucional, as pressões de diferentes grupos e a doutrina
econômica dominante.
50
De uma forma geral, observou-se, inicialmente, uma tendência à regulação
implícita dos setores de infra-estrutura, uma vez que o órgão regulador estava
inserido em autarquias ou mesmo em empresas de economia mista e estatais.
Dessa forma, os investimentos e a política de preços das prestadoras desses
serviços foram utilizados como instrumentos de promoção de bem estar social e de
universalização dos serviços.
Assim, tais setores assumiram caráter estratégico, sendo alvo de políticas
industriais de intervenção direta do Estado, viabilizando assim a constituição de
monopólios públicos com reduzido grau de internacionalização, operando em
mercados nacionais bem definidos.
Essa regulação implícita era fortemente influenciada pela tradição francesa,
com sua visão multidimensional de serviços públicos de forma ideológica, legal e
instrumental.
Essa noção ideológica compara a definição de serviço público com atividade
de interesse geral, identificada como atividade que satisfaz às necessidades diárias
da população e que tem uma função social, de forma a justificar a atuação estatal
como provedor direto desses serviços. A noção legal de serviço público envolve a
definição clara de aparatos constitucionais que estabelecem as prerrogativas
estatais e regras legais específicas influenciadas pelo Direito Romano. Por fim, a
noção instrumental trata das diferentes matizes em poder do Estado para intervir na
economia, envolvendo desde órgãos administrativos tradicionais até atividades
produtivas.
Dessa forma, o processo de regulação tradicional constitui uma intervenção
estatal voltada a não induzir maior concorrência, mas substituí-la por instrumentos e
metas administradas em atividades econômicas tidas como “falhas de mercado”.
51
2.4 A MODERNA REGULAÇÃO
O Estado sempre interferiu de alguma maneira, nas relações econômicas. A
princípio o fazia editando leis para disciplinar, de forma genérica, a ação dos
agentes privados, utilizava do poder de polícia e/ou, eventualmente, incumbia-se de
algumas atividades de relevância social. Posteriormente, essa intervenção cresce e
a interferência estatal passa a envolver a própria exploração de atividades
econômica por ente estatal. Essas intervenções sempre foram feitas a partir de
decisões políticas estratégicas que envolviam a retirada, do setor específico sujeito à
incidência da ação estatal, da regra de liberdade de iniciativa econômica, onde as
condições do mercado e as exigências políticas e sociais irão regular sobre entradas
e saídas de empresas, qualidade e preços de produtos e serviços, bem como forma
e intensidade de intervenção (SANTA CRUZ, 2001).
Definida a necessidade de intervenção estatal num domínio econômico,
procedia-se uma reserva daquela atividade econômica à iniciativa estatal, quer
mediante a introdução de um regime de privilégio da sua exploração, quer mediante
o regime de monopólio. Mesmo quando a intervenção direta do Estado se dava em
setores onde havia o convívio entre o ente estatal e o ente privado, a atuação do
ente público revestia-se de algumas prerrogativas ou vantagens competitivas, além
de alguma “imunidade ao controle público”.
Como aponta HEBER (2000), pela dimensão econômica do processo
regulatório, a regulação pode ser definida como a ação do Estado que tem por
finalidade limitar os graus de liberdade que os agentes econômicos possuem no
processo de tomada de decisões (FIANI, 1998).
Pela dimensão jurídica, ABREU (1999) destaca que o conceito de regulação
encontra-se claro na doutrina jurídica brasileira, pois apóia-se na idéia de uma
52
“razão” que objetiva garantir a permanência, estabilidade e manutenção de
determinada ordem social e política.
HEBER (2000) aponta também para uma dimensão “esquecida” da regulação,
a política, onde o processo regulatório busca o equilíbrio de diferentes atores, com
poderes e ideologias desiguais.
Alguns estudos do processo regulatório, têm abordado especialmente o lado
econômico da regulação, entretanto, essa abordagem pura, só pode ser colocada
com êxito na prática, caso outras dimensões (jurídica e política), sejam levadas em
consideração.
Dessa forma, a moderna regulação do Estado sobre os serviços públicos
concedidos está basicamente alicerçada em três pilares:
2. A formulação de políticas públicas que ditam a forma de exploração
dos serviços;
3. O equilíbrio da relação contratual; e
4. A mediação dos interesses de todos os agentes envolvidos.
3 BREVE HISTÓRICO DO PAPEL DO ESTADO NO BRASIL
Em sua evolução histórica o Estado moderno assume duas formas distintas:
1. Estado Liberal - séculos XVIII até o final do século XIX;
predominante na atualidade;
2. Estado Social – do final do século XIX até início dos anos 80
do século XX.
Como ressalta ROTH (1996), esse Estado se distingue do sistema feudal em
três características básicas:
53
a) Distinção entre a esfera pública e a privada, contemplando interesses
pessoais;
b) Separação entre o poder político e o poder militar; e
c) Distinção entre as funções administrativas e políticas, tornando-se
autônomo da sociedade civil.
O apoio à ordem capitalista é a maior característica do Estado liberal, onde
suas intervenções nos campos social e econômico são limitadas, e a auto-regulação
da sociedade em suas diversas esferas é estimulada.
Por outro lado, o Estado social assume uma natureza intervencionista,
direcionada para a redução das desigualdades sócio-econômicas decorrentes das
crises do sistema capitalista. O poder de regulação estatal surge como medida
preventiva contra abusos de mercado, através da ação do Poder Executivo por meio
de órgãos orientadores e fiscalizadores da ação da iniciativa privada.
O primeiro ciclo do Estado liberal no Brasil, do século XVIII ao XIX, teve início
com os grandes investimentos em infra-estrutura através de capitais privados
internacionais para a construção de ferrovias e portos por ingleses e franceses;
eletricidade e telecomunicações por americanos e canadenses; e água e esgotos
por ingleses.
A partir de 1930, o Brasil de Getúlio Vargas estava iniciando seu processo de
industrialização. O excedente de capital cafeeiro financiou, durante os primeiros
trinta anos do século XX, o processo de industrialização concentrado nas cidades do
Rio de Janeiro e de São Paulo, onde um mercado ainda incipiente apropriou-se dos
melhores fatores que o país poderia oferecer naquele momento, como capital da
cafeicultura, liberalismo econômico, oligarquia política, mão-de-obra dos imigrantes
europeus, crescente mercado consumidor urbano de bens de consumo não-
54
duráveis, ferrovias e portos. Entretanto, somente estes fatores não seriam
suficientes para tornar o Brasil uma economia capitalista industrial e moderna.
Assim, o governo percebeu que era necessário intervir no sentido de induzir o
desenvolvimento econômico, pois não tínhamos capitais privados nacionais
suficientes e o grande capital internacional não estava disposto a investir em regiões
consideradas ainda atrasadas sob o ponto de vista do mercado de consumo. Dessa
forma, o governo Getúlio Vargas iniciou um forte processo de investimentos estatais
em geração de energia elétrica, de exploração de petróleo e de produção de aço,
conforme descreve RUY (2003, p.16):
Transformar o velho Brasil agrário numa nação industrial moderna e
autônoma, esse foi o sonho nacional reformista: dotar o país de infra-
estrutura industrial, com a implantação de um parque siderúrgico, de
uma fábrica de motores e de caminhões, garantir o controle pelo país
de suas reservas minerais e recursos naturais. Era um nacionalismo
moderado, que admitia a participação do capital estrangeiro, desde
que controlado por leis nacionais; era um programa para a burguesia
brasileira.
Nos idos de 1973-74, a primeira crise do petróleo evidenciaria o esgotamento
do modelo intervencionista do Estado. Com a segunda crise do petróleo em 1979-
80, sucessivos fenômenos de recessão, déficit fiscal, aumento dos níveis de
desemprego, perda de competitividade internacional dentre outros, provocaram a
crise global do Estado.
Durante as décadas de 30 a 80 do século XX, o governo brasileiro começou a
atuar diretamente no processo de substituição das importações nos casos onde a
iniciativa privada se mostrou desinteressada ou escassa, devido o temor pela falta
de produtos durante a guerra e por entender que havia a necessidade de
desenvolvimento de setores estratégicos da economia do país, onde segundo
BENJÓ (1999), a intervenção estatal era a única alternativa para a coexistência com
a economia de mercado.
55
Naquela época, o esforço para a industrialização, realizado pela iniciativa
privada nacional e estrangeira, era visto como a única forma de se conseguir o
desenvolvimento econômico, segundo o pensamento predominante à época, onde o
papel do Estado era de fornecer infraestrutura física e financeira necessárias ao
processo de industrialização. Todavia, os reflexos da economia mundial culminaram
com a retirada do capital estrangeiro da área de prestação de serviços público, o
que obrigou o Estado a promover a prestação daqueles serviços, conforme descreve
FERREIRA (2000, p.7):
No Brasil, o modelo protecionista de substituição das importações foi
implementado pelo Estado, intervindo diretamente na economia ao
criar empresas estatais, e tendo como objetivos fundamentais
motivar a industrialização, o crescimento econômico do País e
proteger sua economia da concorrência internacional. O Estado
complementava as atividades que o setor privado não conseguia
desenvolver, em setores onde o investimento necessário fosse muito
grande, com longo período de maturação do negócio ou com retorno
do investimento muito baixo, tornando-os menos atrativos tanto para
o capital nacional como para o estrangeiro.
Essa participação estatal protecionista e intervencionista no Brasil, resultou na
assunção, pelo Estado, de funções típicas da iniciativa privada nos setores de
infraestrutura, tendo em vista a necessidade de se otimizar a alocação das
poupanças nacionais por meio do planejamento estatal, culminando em um contexto
de forte centralização política.
Basicamente, as características desse período (1930/80) eram:
a) Crescimento das poupanças nacionais acumuladas em poder do Estado;
b) Transformação de poupanças em investimentos públicos;
c) Aumento da participação do Estado na função empresarial;
d) Concentração do poder político associado ao poder empresarial por
ocupantes das estruturas sociais do Estado.
56
Assim, criou-se confusão na definição dos orçamentos empresariais das
estatais com a política fiscal do governo, pois a falta de rentabilidade dos
investimentos e a baixa produtividade eram compensadas com a crescente
participação tributária, que penalizava o contribuinte e favorecia o crescimento do
corporativismo estatal, asfixiando a iniciativa privada, e, conseqüentemente, a
capacidade de crescimento da economia nacional.
Essa política chamada de nacional-desenvolvimentismo predominou no Brasil
durante meio século, de 1930 a 1980, passando pelo governo de Juscelino
Kubitschek (JK) e pelo governo militar. Mas a crise dos anos 1980, caracterizada
dentre outros aspectos, pelas altas taxas de inflação, salários e consumo reduzidos,
poupanças e investimentos em queda, redução da renda per capita em 10% e
transferências aos países credores em alta, fez esgotar esse modelo keynesiano. Os
países da Europa Ocidental descobriram que não tinham mais recursos para
sustentar aquele Estado de bem-estar social que construíram após o final da
Segunda Guerra Mundial, começando pela Inglaterra de Margareth Thatcher. Nos
EUA esse modelo intervencionista também começa a ser abandonado a partir do
governo de Ronald Reagan e, por fim, a ex-URSS e os países da Europa Oriental
também não suportaram os custos de um Estado tutor da sociedade.
No Brasil não foi diferente. O nacional-desenvolvimentismo, que havia
promovido uma significativa modernização de nossa economia, não promoveu a
necessária redução das desigualdades sociais e regionais, ao contrário, acentuou-as
ainda mais. Também sob o ponto de vista político, as elites brasileiras não tiveram a
coragem para permitir a democratização do poder se insuflando, cada vez mais,
atrás de um sistema extremamente oligárquico, excludente e burocratizado. O
resultado de todo esse processo equivocado de construção de uma nação moderna
57
e rica levou ao represamento de enormes demandas por maior igualdade de
oportunidades sociais e de maior participação política popular e, conseqüentemente,
à ruptura do velho modelo.
Ao abandonarmos o nacional-desenvolvimentismo, nossa elite política e
empresarial mais uma vez se equivocou adotando o neoliberalismo. No governo
Collor de Mello, o Brasil passou a abrir indiscriminadamente sua economia
acreditando que assim poderia se inserir mais rapidamente no processo de
globalização econômica adquirindo maior capacidade de competitividade num
mercado que já vinha há décadas se preparando para um nível global de
concorrência. Além disso, percebemos que o nosso nível de endividamento externo
e interno não nos permitiria continuar crescendo e ampliando nossos investimentos
em infra-estrutura e em estoques de capital bruto. Foi quando o governo dá início ao
processo de privatização de nossas empresas estatais como forma de capitalizar o
Estado, reduzindo os gastos públicos e entregando ao mercado a tarefa de produzir,
conforme descreve FALEIROS (2004, p.41):
A privatização efetivou a transferência do patrimônio estatal para
empresas privadas, do público para o mercado e atingiu o coração
do Estado, ou seja, o provimento de serviços coletivos pelo Poder
Público passou para mãos privadas, a maioria para o patrimônio das
multinacionais. Essas empresas siderúrgicas e mineradoras,
geradoras de energia elétrica, além de prestadoras de serviços,
estradas e agências distribuidoras de água, energia e telefone, foram
o carro-chefe do desenvolvimento da era Vargas, da era Kubitschek
e da era da ditadura militar, contribuindo para a infra-estrutura do
próprio capitalismo nacional. Com a reforma, tornaram-se suporte do
desenvolvimento do capitalismo internacional.
Dessa forma o que se viu foi uma avassaladora entrega de patrimônio aos
grandes investidores estrangeiros e, por incrível que pareça, um brutal aumento da
dívida pública.
A adoção dessa política culminou com o sucateamento da máquina pública e
o abandono de nossa infra-estrutura. Em 2001 enfrentamos a maior crise de energia
58
de nossa história com o “apagão” e o subseqüente racionamento que nos foi
imposto. Rodovias ficaram sem manutenção, os portos tornaram-se obsoletos e, o
pior, a população mais pobre e carente sentiu-se abandonada. Saúde, educação e
justiça de qualidade, bem como segurança pública passaram a ser artigos de luxo
para aqueles que mais precisavam do Estado, conforme descrever PINHEIRO
(2003, P.7):
Os resultados desse processo de reformas orientadas para o
mercado foram positivos, na média, mas ficaram aquém do que se
esperava [...]. Além disso, em muitos casos o processo de
enxugamento do Estado tornou ainda mais difícil o estabelecimento
de redes de segurança social apropriadas, tornando ainda mais
agudas as carências sociais de países já marcados por elevada
desigualdade.
No período de 1982 a 1983, a crise financeira internacional criou um colapso
nas economias da América Latina, onde por um lado os Estados viram-se como
proprietários de gigantescos empreendimentos produtivos ineficientes e, por outro
lado, como grandes devedores inadimplentes. Nessa época o Estado brasileiro
passou por um período de atraso no desenvolvimento econômico e mais de uma
década de completa estagnação com perversos ciclos de inflação e desemprego.
Em vista disso, o Estado começa a reagir. AMARAL FILHO (1996) destaca
que “as noções clássicas de desenvolvimento econômico conduzido em políticas
públicas, sustentado por crônicos déficits orçamentários e fiscais, foram
condenadas. Ao mesmo tempo o protecionismo, postulado da doutrina nacional
desenvolvimentista, passou a ser fortemente questionado”.
Essa reação demonstra a importância do Estado como instrumento na
viabilização de projetos que produzem bens e serviços, como elemento subsidiário
no processo produtivo que só deve atuar quando a iniciativa privada não puder fazê-
lo. Entretanto, para alguns estudiosos, há determinados serviços de caráter universal
59
como saúde, educação etc, que não podem ser negligenciados em favor de outras
atividades produtivas.
Desde o início da década de 80 do século passado, a prática da função
pública conheceu dois grandes desafios:
1) Reduzir o déficit público; e
2) Diminuir a máquina estatal.
Esses desafios estavam ligados às transformações dos sistemas produtivos e
à conseqüente mudança das formas de emprego, onde a ineficácia crescente do
Estado mostrava a necessidade de quadros eficientes e capacitados para que se
pudesse implementar profundas reformas na máquina estatal e na forma como
executava suas atividades.
Para BRESSER PEREIRA et al (1993), apenas a redução de intervenção do
Estado e a estabilização econômica não são suficientes para a garantia da retomada
do crescimento dos países da América Latina. A recuperação da capacidade de
investimentos deve fazer parte da meta a ser atingida com as reformas econômicas,
de forma a permitir a definição de um novo modelo de Estado intervencionista.
A reinvenção do Estado não significa apenas tornar viáveis ao governo os
critérios de produtividade da iniciativa privada segundo CAMPOS (1996), mas em
mudar a forma de ação do Estado através de três elementos fundamentais: a
desestatização, a terceirização e os contratos de gerenciamento de infra-estrutura.
Através desses elementos espera-se melhorar a qualidade dos serviços públicos, o
aumento da responsabilidade do Estado e a redução da carga fiscal em todos os
níveis.
A longo prazo a descentralização administrativa e política era vista como a
única esperança de desenvolvimento de atividades que são melhores gerenciadas
60
em nível local, entretanto, a curto prazo, essa descentralização levou ao declínio no
desempenho do setor público.
A necessidade de flexibilização da atividade estatal direciona a discussão
contemporânea sobre o sistema de emprego do Estado. Esse conceito de
flexibilização que compreende um conjunto dos meios destinados a melhorar a
eficácia das organizações e sua capacidade de adaptação às mudanças do contexto
em que estão inseridas, implica no abandono de métodos universalistas,
regulamentadores e centralizadores, em prol de uma atividade orientada para
resultados, através de métodos de gestão de recursos humanos e financeiros
baseados na descentralização das responsabilidades, ou seja, a eficácia do setor
público poderia ser aumentada pela aplicação de técnicas e valores do setor
privado, como por exemplo: a redução de regras e procedimentos, permitindo uma
melhor iniciativa; aumento da responsabilidade dos escalões inferiores ou
subordinados; e a influência dos clientes (população).
Nesse contexto, o Programa Nacional de Desestatização - PND surge como
elemento-chave desse processo, com objetivo de associar resultados econômicos
através da reforma do Estado, da integração aos mercados internacionais, conforme
descreve PINHEIRO (2000, p.21):
No final da década de 80, a situação começou a mudar rapidamente.
A economia continuava a piorar e a inflação havia atingido níveis
recordes. [...] Nesse período, a opinião generalizada sobre o papel
do Estado no desenvolvimento econômico estava sofrendo uma
mudança radical em termos de seu papel na política pública. A
estratégia da substituição de importações estava sendo suplantada
por um modelo econômico mais aberto e desregulamentado. A
privatização passou a ser uma das principais prioridades da nova
administração. Logo depois de tomar posse, o novo governo enviou
ao Congresso, em março de 1990, a Medida Provisória 115, que se
tornou a Lei 8.031, instituindo o Programa Nacional de
Desestatização (PND) e a maioria das regras que ainda o regem.
61
Através desse programa, criado pela Lei n.º 8.031, de 12 de abril de 1990, as
políticas públicas passaram a seguir uma orientação liberal baseada nos seguintes
pilares:
a) Redução da máquina pública;
b) Privatização de empresas estatais e de concessionárias de serviços
públicos; e
c) Abertura aos mercados internacionais visando a integração da economia
ao comércio exterior.
Desse processo de desestatização para adequação a uma nova realidade
econômica, surge o conceito de Estado regulador, cuja fundamentação reside na
premissa de que a sociedade pode resolver por si, de forma mais eficiente,
descentralizada e menos custosa, grande parte de seus problemas. Assim, entre
1994 e 2002 a política econômica brasileira primou pela defesa da moeda, pelo
controle da inflação e pelo corte dos gastos públicos.
A noção de Estado regulador situa-se entre a doutrina do Estado absoluto até
a total liberalização da forças de mercado, onde encontram-se várias opções quanto
à natureza da ação regulatória, bem como, sobre as formas de controlá-la. Dessa
forma, o que se procura é o que FREITAS (1995) denominou de Estado essencial,
nem mínimo nem máximo, mas suficiente e eficiente na satisfação das necessidades
da sociedade como um todo.
Para SMITH (1993), o Estado tem que, necessariamente, desempenhar um
papel forte nesse período de rápidas mudanças, buscando cada vez mais um novo
equilíbrio, o que o poderá torná-lo mais forte ou mais fraco, tendo que, muitas vezes,
abrir mão de suas funções empresariais tradicionais, relativas à propriedade de
empresas produtivas, bem como, desenvolver uma nova modalidade de regulação
62
estatal, de forma a exercer mais poder e ter capacidade de fiscalizar a atividade
privada, fomentando a modernização tecnológica e colocando em prática políticas
sociais compensatórias.
A reforma do Estado está associada à natureza e ao nível de sua intervenção
e não apenas a redução do seu tamanho ou do escopo de suas atividades. Mesmo
que a atividade de regulação seja um dos papéis a ser desempenhado
exclusivamente pelo Estado, a extensão e a forma de exercer esse papel, faz surgir
várias divergências, pois no cancelamento de regras existentes e a instituição de
novas regras sempre haverá ganhadores e perdedores.
A redefinição do papel do Estado como promotor e regulador do
desenvolvimento econômico e social, constava explicitamente no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, promovido no governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, entretanto, era necessário reforçar a capacidade de governo do
Estado através da transição programada de uma administração voltada para o
controle interno, burocrática, rígida e ineficiente para administração pública voltada
para o atendimento à sociedade, gerencial, flexível e eficiente.
O que se pretendia não era retirar completamente o Estado da economia,
mas aumentar o poder de governo do Estado, conforme afirma NETO (2002, p.13.):
Não se pretende retirar o Estado da economia, mas aumentar a
governança do Estado, fornecendo os meios financeiros e
administrativos para que possa intervir efetivamente, sempre que o
mercado não tiver condição de coordenar adequadamente a
economia. O novo papel do Estado é o de facilitar para que a
economia se torne internacionalmente competitiva. A regulação e a
intervenção continuam necessárias na educação, na saúde, na
cultura, no desenvolvimento tecnológico e nos investimentos em
infraestrutura.
Além do papel de regulador, cabe ao Estado outros dois papéis: o de
Investidor, complementando e induzindo investimentos do setor privado; investindo
em áreas que normalmente o setor privado não investiria, como educação, saúde
63
etc; e investimentos na produção de bens sociais que devem estar disponíveis a
todos os cidadãos independente do nível de renda. O outro papel é o de provedor de
um quadro econômico estável e previsível, que permita, em nível microeconômico, a
correta tomada de decisão por parte dos agentes bem informados.
Assim, o sucesso do modelo de Estado regulador dependerá, indiretamente,
dos resultados da política macroeconômica governamental de estabilização e ajuste
fiscal, reformas administrativas e previdenciária, fortalecimento do setor financeiro e
efetividade dos programas sociais.
Nesses novos tempos, a evolução tecnológica e a ampliação dos mercados
alteraram o papel regulador do Estado na economia, sendo considerado o desafio
regulatório atual o estabelecimento do equilíbrio entre a regulação independente
daqueles serviços que se caracterizam como monopólio natural e a gradual
desregulamentação dos segmentos competitivos.
Esse equilíbrio de objetivos que representa o novo formato da atuação
reguladora do Estado na delegação dos serviços públicos, cabendo ao Estado
proteger de forma institucionalizada investidores e consumidores, pois enquanto os
primeiros desejam um sistema regulatório estável, previsível e com regras claras, os
consumidores desejam ser protegidos da prática abusiva de preços e receber
serviços de qualidade, conforme afirma MESQUITA (2005, p.27):
A ação moderna do Estado regulador não pressupõe substituir a
forma de intervenção direta do Estado na ordem econômica. O que é
relevante na ação reguladora do Estado é a separação entre os
entes operadores estatais e o ente regulador do respectivo setor,
criando condições para que operadores estatais e privados compitam
entre si, sob as mesmas regras, de forma a oferecer um serviço
adequado a usuários e consumidores – qualidade e preços justos.
Dessa forma, o governo social-liberal conclui a fase de desenvolvimento
econômico dependente tendo por característica a estabilização econômica e a
consolidação das instituições democráticas. Todavia, não muda o caráter
64
centralizador da gestão pública, permanecendo na teoria o modelo de gestão
participativa popular e de desburocratização democrática, conforme descreve
PAULA (2005, p. 150):
Assim, o governo da aliança social-liberal completou a transição
anunciada para o desenvolvimento dependente e associado e se
caracterizou pela estabilização da economia e consolidação das
instituições democráticas. No entanto, não foi bem sucedido na
constituição de tecnocracia mais aberta à participação popular e
manteve o caráter centralizador da gestão pública. Em síntese, ao
optar pela reforma e administração pública gerencial, a vertente
gerencial não realizou a contribuição imaginada para a
democratização do Estado brasileiro. O controle democrático da
burocracia pública, o modelo de gestão pública participativo e os
mecanismos de participação popular permaneceram no nível do
discurso e da idealização.
Assim, a proposta de reforma do Estado iniciada no governo Collor no início
dos anos 90 e aprofundada no governo FHC não foi consolidada, provocando
estagnação econômica que afetou os índices de emprego e a capacidade produtiva
do país.
3.1 REFORMA DO ESTADO
O desejo por uma estrutura estatal baseada nos princípios da igualdade, da
legalidade e de legitimidade, provocou grandes mudanças sociais, principalmente no
que diz respeito aos direitos e garantias individuais.
No Brasil a reforma e organização do Estado é vista sob a ótica do direito
constitucional, o que torna essencial a regulamentação e limitação dos poderes
conferidos às autoridades, aos servidores públicos e à sociedade como um todo.
65
A crise fiscal
8
pela qual passa o Estado brasileiro é, além de outros fatores,
fruto de reformas administrativas adotadas no passado, conforme descreve
MARCELINO (1998, p.642-643.):
É importante rever, para compreensão do momento atual e das
disfunções do Estado brasileiro, os diversos processos de Reforma
Administrativa planejados no Brasil. Eles podem ser divididos em três
períodos: a) primeiro período: a partir de 1930 até meados de 1945
(com extensão de 1952 até meados de 1962 quando se realizam
estudos não implantados); b) segundo período: a partir de 1964; e c)
terceiro período: após 1985 até os nossos dias.
Essas reformas continuam sendo adotadas nos dias de hoje, o que nos leva
a reconhecer algumas tentativas de recuperação, cuja finalidade era de retirar da
sociedade o peso da interferência estatal em seu cotidiano.
Essa intenção de reformular o aparelho estatal, limitando sua atuação nas
atividades econômicas, já representa algum avanço para um Estado que sempre
agiu de forma protecionista e quase sempre ineficaz diante das necessidades
básicas da sociedade.
Em 1988, a Constituição Federal expôs esse descompasso de forma evidente
ao especificar uma série de direitos sociais e obrigações do Estado, que em seu
artigo 6º, do Capítulo II, Dos Direitos Sociais, dispõe o seguinte: “São direitos sociais
a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desempregados, na forma da
Constituição.”
9
O Estado brasileiro atravessa um período de sérias e profundas mudanças
estruturais intensificadas na última década com a implantação do PND, que o fez
abandonar progressivamente seu papel de Estado provedor de infra-estruturas e
8
O’CONNOR, James (1973) introduziu o conceito de crise fiscal do Estado ou crise financeira do Estado, explicando-a como a
crescente incapacidade do Estado de atender às demandas cada vez maiores dos vários setores da economia e grupos sociais
correspondentes.
9
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário da República Federativa do Brasil,
Poder Executivo, Brasília, DF, pág. 1, col. 1, anexo, 05/10/1988.
66
prestador de serviços públicos para assumir uma nova postura de regulador e
fiscalizador.
Esse processo teve início com a privatização de empresas estatais de
diversos setores e consolidou-se a partir da delegação da prestação de serviços
públicos para a iniciativa privada em setores como transporte, telecomunicações,
energia etc, com objetivos macroeconômicos claros de ajuste fiscal, retomada da
capacidade de investimento, reestruturação da máquina pública e abertura aos
mercados de capitais internacionais, conforme descreve COSTA e PECI (1999,
p.191-192):
É evidente que existem várias maneiras de reduzir despesas e
aumentar a eficiência gerencial, como o rearranjo estrutural,
extinguindo, fundindo ou incorporando órgãos; os cortes de pessoal
etc. Entretanto, por afirmação ideológica ou por pressão de
organismos internacionais, a maioria dos governos do Terceiro
Mundo têm optado por realizar reformas patrimoniais. O governo
brasileiro seguiu o mesmo caminho. Embora tenha ensaiado alguns
passos em direção à reforma tributária e a reforma gerencial, a
reforma do Estado brasileiro se concentrou no processo de
desestatização, principalmente através da privatização de empresas
estatais.
Dentro dessa nova reestruturação administrativa, surge num contexto
macroeconômico neoliberal, a figura da Agência Reguladora de Serviços Públicos,
ocupando um importante espaço na execução de políticas setoriais, que na
qualidade de figura central da regulação econômica e da fiscalização dos serviços
públicos concedidos, tornou-se objeto de grande discussão em relação a sua
função, estrutura organizacional e eficácia na consecução de seus objetivos tais
como: a melhoria da qualidade dos serviços prestados, universalização desses
serviços, aumento da produtividade e tarifas adequadas às políticas públicas
formuladas.
67
A reforma do Estado iniciada no governo Collor de Mello teve seu apogeu no
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) a partir de 1985, com a criação do
Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, comandada pelo Ministro
Luiz Carlos Bresser Pereira, que considerava a crise fiscal, o modo de intervenção
do Estado na economia e no social, além da crise do aparelho do Estado, formatada,
dentre outros elementos, pelo clientelismo, o corporativismo, o gigantismo e a
ineficiência, como as causas dessa crise do Estado brasileiro, conforme MARE
(1995):
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção
de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e
regulador desse desenvolvimento. [...] Busca-se o fortalecimento das
funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente
no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os
níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da
prestação de serviços sociais e infra-estrutura.
Então, as principais metas para a reforma do Estado, paralelas ao modelo
produtivo integrado e flexível implementado pelo capitalismo no país, foram o foco e
a centralização das atividades, bem como, a flexibilização e descentralização no
plano social. A tão sonhada modernização do aparelho do Estado, com aumento da
eficiência e da eficácia, iria organizar-se mediante a distinção e caracterização de
setores do Estado, com um núcleo estratégico e de atividades exclusivas de um
lado, e de outro, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços para o
mercado, visando criar um Estado barato e eficiente, conforme descreve KETTL
(2005, p.77):
Os reformadores da administração pública têm tentado criar um
Estado mais barato e mais eficiente. Na prática, porém, é difícil para
os reformadores contemplar, ao mesmo tempo, economias de curto
prazo e bons resultados futuros; dedicar-se a mudanças radicais e
imediatas e ao progresso contínuo de reforma; implementar decisões
extremamente duras e táticas que visem motivar os funcionários.
Para se ter uma reforma efetiva e duradoura é preciso encontrar
68
mecanismos que conciliem interesses políticos imperativos de curto
prazo e metas de longo prazo.
O setor estratégico e de atividades exclusivas, estava voltado para as funções
exclusivas de governo como legislar, tributar, administrar a justiça, garantir a
segurança pública e a ordem interna, defender o país de inimigos externos e definir
políticas de caráter econômico, social, cultural e ambiental. Já o setor de serviços
não exclusivos, faria parte do aparelho do Estado, mas não seria governo, sendo
suas funções cuidar da educação, da pesquisa, saúde pública, cultura e seguridade
social, através do setor privado e do setor público não-estatal das organizações sem
fins lucrativos.
O projeto de reforma do Estado brasileiro era caracterizado pela forte
centralização da administração pública direta ou nas prerrogativas de governo e
amplamente descentralizado na oferta de serviços com a implantação de agências
executivas e de organizações sociais, controladas através de contratos de gestão.
Para fundamentar a concepção que orientou a reforma do Estado brasileiro, o
governo, através do MARE, se desdobrou para criar uma definição sobre a nova
forma de propriedade, distinta da propriedade estatal (pública) ou privada, ou seja,
nascia a propriedade pública não-estatal, constituída por organizações sociais sem
fins lucrativos e não governamentais.
Aos olhos dos reformadores, esta arquitetura favorecia uma parceria e
aproximaria mais a sociedade e o Estado, para atender toda a demanda social, além
de obter um controle social mais efetivo, através da participação de todos os
segmentos envolvidos em conselhos de administração.
A reforma do Estado sempre foi um consenso nacional em vista da escassez
dos recursos financeiros e pela expansão do Estado em todos os setores produtivos
e os problemas do serviço público brasileiro estão relacionados a questões de
69
comportamento; de organização, divisão e funcionamento; e de formalismos e falta
de criatividade, que aliados ao grande número de leis geram multiplicidade de meios,
desperdício e paralelismo.
Os problemas da administração pública são significativos e vão além da
questão da eficiência e da eficácia (ABRUCIO, 1997 e DINIZ, 1997), são resultado
de políticas inadequadas e retrógradas, que pouco tem a ver com a forma de
organização burocrática ou com métodos de gestão, conforme MARCELINO (1998,
p. 653.) descreve:
Na realidade, os problemas do serviço público brasileiro, nos anos
1980, situam-se em três planos, todos eles profundamente
necessitados de decisão e vontade política. De um lado, as questões
de comportamento, com distorções longamente enraizadas no
próprio caráter nacional, de outro, os problemas de organização,
divisão e funcionamento, resultantes da profunda simetria e
padronização das soluções formais; finalmente, há muitas áreas de
mero formalismo e muitos equívocos resultantes da falta de
criatividade e inovações, facilitando a importação e transplante de
idéias que acabam disfuncionais.
Não basta apenas ser eficiente e eficaz, o mais importante, do ponto de vista
da melhoria do quadro social, é a definição clara dos objetivos. Muitos estudos,
apesar de inconsistentes entre si, apontam diversos fatores na determinação dos
resultados das políticas públicas. Para alguns, os gastos públicos serão mais
redistributivos quanto melhor for a distribuição de renda. Para outros, os gastos
sociais seriam maiores quanto maior a renda per capita da população, o nível de
industrialização e urbanização.
O grande objetivo da reforma é tentar rearticular o Estado e suas relações
com a sociedade de forma a adaptar-se ao novo cenário econômico e político
internacional, sendo o grande motivador interno e externo para essa reforma no
Brasil a necessidade de reduzir os gastos públicos ou conciliá-los às necessidades
70
sociais insatisfeitas, decorrentes de uma crise internacional profunda, conforme
descreve PINHEIRO (2000, p.13):
Thus, it was not an ideological about-turn on the developmental role
of the state, but rather a change in the emphasis of economic policy,
imposed by changes which were up to a certain extent outside
governmental control. The priority was no longer growth and import
substitution, but control of inflation and, principally, overcoming the
foreign exchange crisis. Since the SOEs were responsible for a
considerable portion of domestic investment and consumption, it
would be almost impossible to stabilize the economy without some
form of control over the speed of their expansion and without
eliminating or at least reducing their deficits. It was for this purpose
that a series of ceilings were established for the spending of SOEs on
current and capital expenses, and imports.
10
Diante da escassez de recursos e das demandas sociais crescentes, a única
saída para os países em desenvolvimento parece ser o aumento da eficiência do
Estado e sua saída de atividades que possam ser desenvolvidas pelo setor privado
ou por organizações não governamentais, reduzindo os investimentos públicos em
áreas que não sejam prioritárias como educação, saúde etc; e adotar medidas que
muitas empresas em crise adotam como venda de ativos, enxugamento de pessoal,
redução de despesas etc.
No Brasil a necessidade de redução de custo é enfrentada com processos de
privatização, reforma da previdência e criação de organizações sociais, buscando-se
fazer mais com cada vez menos recursos.
A baixa eficiência e eficácia das políticas sociais são oriundas do excesso de
controles de processo, da falta de controle dos resultados e da falta de participação
de representantes da sociedade civil na administração e no controle dos gastos
públicos.
10
Assim, não ocorreu uma mudança ideológica radical no papel desenvolvimentista do Estado, mas sim uma mudança na ênfase da política
econômica, imposta por mudanças que, até um determinado ponto, estavam fora do controle do governo. A prioridade não era mais o
crescimento e a substituição de importações, mas o controle da inflação e, principalmente, a superação da crise cambial. Como as estatais
eram responsáveis por uma parte considerável do investimento e do consumo internos, seria quase impossível estabilizar a economia sem
algum tipo de controle sobre seus gastos e sem eliminar ou pelo menos reduzir seus déficits. Tradução livre do autor.
71
O ponto central de uma reforma necessária seria a institucionalização de um
modelo de gestão democrática, retornando o aspecto republicano do Estado,
redefinindo as relações entre o público e o privado e destacando abertura de
espaços de controle para a sociedade civil.
Canais de participação da sociedade na gestão pública devem ser criados de
forma a viabilizar o controle social do Estado, através da participação de usuários,
servidores e da sociedade como um todo na gestão das políticas e serviços públicos,
viabilizando a transparência nas negociações das prioridades e ações centrais do
governo, buscando extinguir a separação burocrática entre Estado e sociedade, o
que só pode acontecer por mecanismos que surjam da sociedade civil e que sejam
capazes de fortalecer ainda mais sua autonomia através de formas diretas de
controle, o que segundo BRESSER PEREIRA (1996), passaria a ser o novo papel
do Estado, o de facilitador da economia nacional para que se torne
internacionalmente competitiva.
Essa reforma deve incidir sobre a forma de gestão do Estado, o que exige a
separação do sistema representativo, que se mostra insuficiente para realizar o
caráter funcional do Estado e sua legitimação, resgatando a base do poder estatal
que é a cidadania.
Assim, é necessário a democratização e a descentralização da ação estatal; a
transparência na administração da coisa pública e a criação de novas formas de
associação entre o poder público e a sociedade, através da participação efetiva do
cidadão na gestão estatal por meio de órgãos colegiados com poder normativo,
consultivo, deliberativo e fiscalizatório, constituindo um meio para que o processo
decisório vinculado à Administração Pública possa contribuir para recuperar a
72
legitimidade e a credibilidade do Estado frente ao cidadão, pois segundo COSTA e
CAVALCANTI (1991):
As organizações são criadas para servir a diferentes propósitos, e as
formas que assumem são definidas em função desses objetivos. As
estruturas são, portanto, formas de organizar atividades para o
alcance de um fim.
Reformas estruturais são, assim, mudanças nas formas de agregar
objetivos, definir missões e funções, adequar meios a fins e distribuir
autoridade sobre propósitos e responsabilidades sobre resultados.
Obedecem a uma estratégia consubstanciada em um projeto de
administração ou governo. Logo, não se estabelecem novos
desenhos organizacionais a serviço do nada.
11
Também é necessário recuperar a capacidade gerencial do Estado, dotando-
o de condições para prestar serviços públicos de qualidade e sem desperdícios,
superando a crônica incapacidade de satisfazer o interesse social através de um
corpo profissional qualificado tecnicamente e capaz de produzir condições para o
exercício da cidadania, tanto do servidor quanto do usuário; e de programas
contínuos de capacitação gerencial e operacional de forma a transformar a cultura
administrativa e elevar a produtividade do serviço público.
Mudanças também devem ser implementadas nos sistemas e rotinas,
alterando processos de trabalho e integrando inovações tecnológicas a partir de
conceitos de qualidade, responsabilidade e participação no trabalho.
Princípios e parâmetros duradouros devem ser definidos para a estrutura e
seu funcionamento perfeito, de forma a permitir a continuidade de estruturas e
normas da administração e flexibilidade do governo, o que poderia ser feito através
da instituição de uma lei orgânica que defina claramente estruturas básicas,
mecanismos e critérios para sua integração sistêmica, coordenação e adaptação à
dinâmica governamental.
11
COSTA, Frederico Lustosa da e CAVALCANTI, Bianor Scelza. Mudança organizacional no setor público. Disponível em
http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_professor.asp?cd_pro=7. Acesso em 16/08/2005.
73
Na implementação de políticas públicas é fundamental a descentralização nos
três níveis da federação (União, Estados e Municípios) e na forma de gestão da
coisa pública, de modo a permitir a tomada de decisões, a distribuição de recursos e
os encargos sejam descentralizados, pois quanto mais pertos do local de ocorrência,
maiores serão as condições de se encontrar soluções adequadas e o controle dos
cidadãos sobre as ações públicas.
Ressalta-se, entretanto, que essa descentralização não pode ser processada
de forma unilateral ou com riscos de descontinuidade na prestação do serviço
público, mas à medida que se redefina o pacto federativo
12
, com redistribuição de
competências, é fundamental que essa transição se realize mediante a garantia da
transferência de recursos materiais, financeiros e humanos, necessários à
manutenção dos serviços.
4 AS AGÊNCIAS REGULADORAS
O surgimento das agências reguladoras não decorre de um modismo ou de
uma mudança rotineira na estrutura da administração pública, mas de grandes
mudanças na relação do Estado com a sociedade, e em particular com a nova
ordem econômica, decorrentes das privatizações e concessões de serviços públicos,
conforme descreve SANTIAGO Jr e CAMPOS (2001, p.99):
Assim, a nova regulação vem responder a desafios decorrentes das
crescentes privatizações e concessões na provisão de bens e
prestação de serviços que antes pertenciam à esfera exclusiva do
setor público. Tais desafios decorrem da própria essência do setor
privado, sobretudo de suas motivações de maximização de lucros,
vis á vis a obrigação do Estado de resguardar os direitos dos
usuários, sejam estes consumidores individuais ou institucionais.
12
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democrático de Direito [...] (MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de Direito Constitucional. Brasília: Senado
Federal, 2004. 708 p.)
74
No âmbito nacional, temos que considerar a globalização econômica e sua
interferência na política. As grandes empresas transnacionais, os conglomerados e
os grandes grupos financeiros exercem grande poder de influência nos países,
entretanto, devemos ressaltar que não é de sua essência o comprometimento com a
realidade social dos países, uma vez que seu interesse maior é tão somente a
maximização dos lucros e a quebra de toda e qualquer barreira que impeça a
circulação livre do capital, bem como a procura por investimentos que proporcionem
ganhos cada vez maiores a um custo menor.
Essas grandes empresas vão influenciar no deslocamento do poder de
decisão dos países para o âmbito internacional, tentando minimizar a atuação
regulatória do Estado, seja por meio do enfraquecimento de suas instituições, seja
pelo afastamento da participação democrática, incrementadora das exigências de
atendimento às demandas da sociedade.
MULLER (2003, p.63), descreve com muita precisão essa tentativa de minar a
ação reguladora do Estado e da sociedade quando afirma:
O capital móvel em um mercado sem Estado(s) passa por cima de
parlamentos e governos eleitos e, mediante chantagem com a
ameaça da “transferência da localização”, a serviço do cálculo
inteiramente privado do lucro, desvia os governos de uma (eventual)
orientação voltada para promover o bem-estar da coletividade.
Subtrai-se o chão exatamente àqueles métodos democráticos pelos
quais conquistas como os direitos humanos e objetivos políticos com
a proteção ambiental devem ser tratados.
Com isso, o fluxo de capitais, que se tornou cada vez mais intenso, aumentou
a interdependência entre os países, ligando-os fortemente pelas trocas comerciais,
bem como a dependência dos países subdesenvolvidos em relação aos
empréstimos externos e às instabilidades do mercado internacional.
Assim, fatores internos e exigências de organismos internacionais, credores
da dívida externa, e das grandes empresas, investidoras de grande importância para
75
o crescimento econômico do país, interessados somente na segurança e na
lucratividade de seus investimentos, influenciaram a política interna e o processo de
mudanças institucionais, conhecido como Reforma do Estado, que tinha por
propósito redefinir a forma de organização e o papel do Estado, conforme descreve
BARONE (2003, p.51):
A reforma do aparelho estatal no Brasil ocorre em meados dos anos
90 e compreende uma mudança na forma de organização do Estado,
visando adequá-lo às mudanças do sistema político mundial. Tem
por propósito redefinir o papel do Estado para que este possa
abandonar as visões de um passado assistencialista e paternalista,
que se concentra em larga medida na ação direta para a produção
de bens e serviços, e aumente a sua capacidade de governar,
fornecendo melhores condições para implementação de leis e
políticas públicas, associadas ao respeito ao cidadão. [...] O novo
modelo assume uma postura voltada para resultados e não mais
simplesmente direcionada para o cumprimento de tarefas e normas.
A tônica é a eficiência através da participação efetiva de todos.
De todos os setores que seriam adaptados à nova realidade mundial, o que
recebeu maior atenção foi a Administração Pública, provavelmente por ser o setor
que indica qual tendência, social ou liberal, segue o governo que rege o Estado,
além de ser considerado como um grande organismo dispendioso, lento e
ineficiente, que não conseguia cumprir de forma eficiente suas atribuições, e
conseqüentemente, oferecendo serviços públicos de péssima qualidade.
Com objetivo de dar maior eficiência aos serviços públicos considerados
como atribuições do Estado, a reforma do Estado adotou um discurso no qual os
resultados deveriam ser privilegiados em relação aos procedimentos, sob a alegação
de que o modelo burocrático tradicional privilegiaria aspectos formais, o excesso de
normas e legislações e a rigidez dos procedimentos em detrimento dos resultados
Nesse processo de transferência de atribuições para a iniciativa privada, o
Estado valeu-se das privatizações, não deixando os serviços públicos de serem de
seu interesse ao serem transferidos para empresas privadas, pois a qualidade e
76
continuidade adequada da prestação dos serviços continua sendo de grande
importância para a coletividade.
Por isso, a fim de proteger o interesse coletivo foram criadas as agências
reguladoras com a função de mediar a relação que se estabeleceu entre a iniciativa
pública e privada, de forma a torná-la equilibrada e fiscalizar a execução dos
serviços pelo setor privado.
Assim, o processo regulatório justifica-se pelo reconhecimento da existência
de falhas no mercado, especialmente, na área dos serviços públicos, caracterizados,
na maioria dos casos, por monopólios naturais; e pela defesa da concorrência de
forma a prevenir a deslealdade neste processo, conforme descreve GESNER (2001,
p. 60):
A defesa da concorrência tem caráter mais geral do que a regulação.
Esta deveria existir, em princípio, quando houvesse uma falha de
mercado cujo custo fosse superior ao da intervenção governamental.
Assim, a atividade regulatória pressupõe uma determinada estrutura
de mercado. Em contraste, a defesa da concorrência atua, inclusive,
sobre a estrutura de mercado e pode, em determinadas
circunstâncias, prevenir configurações anticoncorrenciais, tornando
prescindível a própria regulação.
Dessa forma, a atividade regulatória não deveria enfocar apenas empresas
privadas. Alguns órgãos foram criados para desempenhar o papel de órgão
regulador, entretanto, nas condições que o Estado centraliza funções de poder,
esses órgãos não possuem qualquer autonomia para exercer suas atividades. Por
isso que se afirma que o Brasil não possui tradição na área de regulação (PAZZINI,
et al. 2000).
4.1 O PAPEL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Dentre os vários atores nos cenários político e econômico do país, cabe as
agências reguladoras de serviços públicos concedidos a fiscalização contábil,
77
financeira, patrimonial e operacional das empresas privadas responsáveis pela
prestação dos serviços após os programas de desestatização e concessão.
Entretanto, concomitante com essa função de garantir a segurança dos
investidores, estão outras funções tão ou mais importantes que esta como a
proteção do consumidor contra práticas abusivas e monopolistas e garantia da
prestação do serviço com qualidade. Dessa forma, fica claro o papel das agências
reguladoras como promotoras do equilíbrio das relações entre consumidores e
concessionárias, que são dotados de desiguais meios e recursos de acesso aos
instrumentos de promoção e garantia de seus interesses e direitos.
A evolução das leis em defesa dos direitos do cidadão e dos consumidores,
que garantem um serviço público adequado, ou seja, eficaz e eficiente, bem como a
obrigação das agências reguladoras de zelar pela boa qualidade dos serviços
prestados pelas concessionárias conforme disposto no art.29, inciso VII, da Lei
8.987/95 (Lei de Concessões), faz reconhecer a existência de diversos interesses
dos diferentes sujeitos envolvidos (concedente, concessionária e usuário final), que
possuem visões e interesses muitas das vezes conflitantes.
Um dos conflitos que tem gerado grande discussão e incertezas entre
concessionárias e agências reguladoras são as contingências dos serviços, não
contemplados nos contratos de uma forma geral. Além disso, as agências
reguladoras não são capazes de controlar tudo e as concessionárias podem,
eventualmente, ter um domínio muito maior sobre o negócio do que as agências
reguladoras. Dessa forma, um controle excessivo sem conhecimento amplo pode
inviabilizar o negócio.
É lógico que as concessionárias têm que trabalhar no gerenciamento do
contrato de concessão a um custo razoável, entretanto, é necessário algum tipo de
78
controle quanto a sua execução, que somente será efetivo se o poder regulador tiver
claro conhecimento do negócio e das sanções a aplicar. Ressalta-se, entretanto, que
tais sanções, de um modo geral, não podem ser tão pequenas de forma que a
concessionária as ignore ou considere irrelevante, tratando-as como custo
operacional. Similarmente, elas também não podem ser tão altas que inviabilize a
concessão ou torne o contrato impraticável. Assim, para garantir justiça e
transparência em todo processo de concessão, o contrato deve ser claro sobre
indicadores, penalidades, formas de fiscalização e sanções.
As agências reguladoras criadas no Brasil têm como papel no ambiente
regulatório, em regra, regular os serviços públicos que foram objeto de concessão à
iniciativa privada nos últimos anos, em decorrência do processo de reforma do
Estado Brasileiro.
A concepção das agências reguladoras brasileiras tem raízes no Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, proposto pelo Governo Fernando Henrique
Cardoso, em 1995, e idealizado pelo Ministério da Administração e Reforma do
Estado – MARE. Por esse plano, as atividades do Estado eram divididas em três
níveis: o núcleo estratégico, com a função de formular políticas públicas; as
atividades exclusivas do Estado, desempenhadas pelas agências autônomas; e os
serviços não exclusivos, desempenhados pelas organizações sociais.
A partir de 2003 a autonomia das agências passou a ser questionada e o
modelo adotado considerado de autonomia excessiva, pois permitia a formulação de
políticas para seu setor de atuação começa a provocar discórdia no alto escalão do
Poder Executivo federal.
Dessa forma, o governo FHC assume anunciando mudanças nesse modelo,
sob o discurso de “inadequação do modelo vigente”, de “terceirização do Estado” e
79
de que “nasceram com desenho equivocado”, assumindo função de Ministério, sem
fazer o que deveriam: regular, fiscalizar e prever. Entretanto, o Poder Legislativo
assume o papel de defensor das agências criando a Frente Parlamentar das
Agências Reguladoras, movimento formado por deputados da oposição e da base
governista, visando defender os órgãos reguladores contra a intenção do Poder
Executivo de alterar o modelo existente.
Assim, o governo Lula ao tomar posse defrontou-se com três alternativas em
relação ao modelo regulatório herdado: manter o modelo atual, reverter esse modelo
ou aperfeiçoá-lo. Entretanto, a formulação de políticas destinadas ao fortalecimento
do modelo de Estado Regulador não fazia parte dos planos políticos do Partido dos
Trabalhadores, pois o debate sobre esta matéria, de certa forma, representaria
concordância com os processos de privatização. Então, após alguns meses, o
governo posiciona-se pela manutenção do modelo existente, porém buscando seu
aperfeiçoamento.
Passado alguns anos, o surgimento de vagas em diversas diretorias deu ao
governo, outrora crítico ferrenho às agências reguladoras, a oportunidade de
aparelhá-las com seus correligionários; aproveitando também, o projeto de lei de
regulamentação das agências, em tramitação no Congresso Nacional, para tentar
comandá-las politicamente, transformando-as em extensão do governo.
Além disso, o contingenciamento de recursos também ajudou a debilitar ainda
mais a autonomia das agências reguladoras, reduzidas em alguns casos, à quase
inoperância.
80
Segundo COSTA (1999), as “agências autônomas”, representam dois tipos
diferentes de entes públicos: as agências executivas e as agências reguladoras. As
primeiras são referentes a uma estratégia de flexibilização da gestão de organismos
que realizam funções exclusivas de Estado, e as últimas, referentes a ação mais
efetiva do Estado na regulação dos serviços públicos concedidos e de áreas
econômicas importantes.
Para PEREIRA (1997), entretanto, as agências reguladoras devem ser mais
autônomas do que as agências executivas, pois não foram criadas para executar
políticas de governo, mas para exercer a função permanente de regular os serviços
públicos concedidos/permitidos, promovendo mercados competitivos.
Uma das principais características do modelo regulatório é a eqüidistância
das agências reguladoras em relação ao Poder Concedente (governo),
concessionárias e usuários dos serviços. Esses grupos de interesses influenciam o
processo regulatório, onde cada uma deles busca defender seus interesses. No
caso da regulação é importante visualizar uma estrutura de relações múltiplas entre
principais interessados e agentes, conforme afirma FACHIN (1998), e demonstrado
na figura 1:
Para lidar com essa questão, as agências reguladoras estão
instituídas com base num modelo que coloca a agência reguladora
no centro de um triângulo isósceles, tendo o Governo num dos
vértices e os operados (empresas reguladas) e os usuários nos
outros dois vértices, tentando obter uma eqüidistância do órgão
regulador destes agentes.
13
13
FACHIN, Roberto C. Reforma do Estado e Agências de regulação: O caso do Rio Grande do Sul. Disponível em
http://www.top.org.ar/Documentos/PECI,AlketayCAVALCANTI,BianorReflexionessobrelaautonomia.pdf. Acessado em
16.ago.2005.
81
Figura 1
TRIÂNGULO DA REGULAÇÃO
Entretanto, é importante reconhecer que esses atores sociais possuem pesos
diferentes e, conseqüentemente, capacidade de pressão e articulação diferenciadas.
Assim, é difícil evitar influência política do governo, uma vez que as agências
reguladoras são criadas por esse mesmo governo. Segundo GOMES (1998),
nenhuma agência reguladora pode ser totalmente independente. O que se pretende
é que as agências possuam autonomia para gerir seus regulados com base em
conhecimento técnico, eliminando a ingerência política nos órgãos reguladores de
forma a criar um ambiente seguro e estável, onde os investidores possam ter
confiança em aplicar seu capital, conforme afirma VILLELA e MACIEL (1999, p.8):
Os investidores privados, por sua vez, tornam-se vulneráveis à ação
arbitrária dos governos, uma vez que os investimentos em infra-
estrutura são irrecuperáveis. Desse modo, a regulação também é um
meio de proteger os investidores, ao induzi-los a fazer investimentos
a um custo razoável.
Corroborando esta idéia, GIRDS (2001, p.2) conclui que a boa regulação deve
proteger os consumidores do abuso de poder de mercado e prover um ambiente
previsível para os investidores.
USUÁRIOS
AGÊNCIA
REGULADORA
GOVERNO EMPRESAS
82
Ressalta-se ainda que a função desempenhada por essas agências, pode ter
outra atividade econômica como objeto, como é o caso de algumas agências que
não se restringem aos serviços públicos (ANP – Agência Nacional do Petróleo,
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária e ANS – Agência Nacional de
Saúde), que não regulam, controlam ou fiscalizam um serviço público, mas uma
atividade econômica de interesse público relevante, conforme afirma CUÉLLAR
(2001, p.78), “O âmbito de ação das agências reguladoras não está adstrito aos
serviços públicos privatizados, mas abrange atividades econômicas em sentido
amplo”.
As agências reguladoras têm, além de outros papeis, o de fiscalizar o
cumprimento das obrigações assumidas pelos prestadores privados dos serviços
públicos concedidos, e também o de proteger os direitos dos usuários, uma vez que
existe uma natural assimetria de informações entre os atores envolvidos, pois
enquanto esses prestadores privados dispõem de informações, recursos técnicos e
organização para as tomadas de decisão, os usuários fazem parte de um universo
heterogêneo e disperso com menor grau de informação, além de não ter
possibilidade de escolha.
As agências reguladoras têm ainda, entre outras, as seguintes atribuições:
a) Normatização da atividade sob sua tutela;
b) Realização de licitação para a escolha do concessionário ou
permissionário e celebração de contratos de concessão e permissão,
ou ainda, de ato unilateral de outorga de autorização;
c) Fiscalização de contratos e da execução dos serviços, mediante a
adoção de medidas para controle de tarifas;
d) Universalização do serviço;
83
e) Fomento ao aumento da competitividade;
f) Fiscalização da atividade econômica em questão e adoção de medidas
para controle da qualidade dos serviços e bens ofertados, e
monitoração dos preços praticados;
g) Aplicação de sanções;
h) Ser agente ouvidor das reclamações e denúncias dos usuários e
proteção dos seus diretos.
Além disso, dentre as principais funções do ente regulador, destacam-se as
seguintes:
1) Proteção dos direitos dos usuários;
2) Promover a concorrência no mercado dos serviços públicos, visando
coibir práticas anticompetitivas e monopolistas, estimulando o
investimento para assegurar o fornecimento em longo prazo;
3) Proporcionar uma melhor operação, confiabilidade, igualdade, livre
acesso e uso comum dos serviços públicos concedidos;
4) Normatizar as atividades de transporte e distribuição dos serviços
públicos que apresentem características de monopólio natural,
garantindo o estabelecimento de tarifas justas;
5) Incentivar a eficiência, o uso racional dos serviços públicos concedidos,
a proteção do meio ambiente e a inovação, além de estimular a
repartição dos ganhos de produtividade registrados na indústria com os
consumidores;
6) Determinar as bases para os cálculos das tarifas e aprovar as
estruturas de tarifas aplicadas às diferentes classes de usuários
através de subsídios;
84
7) Garantir a cobrança de um preço equivalente aos vigentes no mercado
internacional nos países com dotação similar de recursos e condições;
8) Zelar pela implementação de um modo de organização industrial
moderno;
9) Defender e interpretar as regras, arbitrando os eventuais conflitos entre
os atores envolvidos no processo regulatório.
Para que seu papel mediador seja cumprido de forma eficiente e eficaz, as
agências fazem uso de instrumentos ou procedimentos tais como: tarifas, punições,
restrições à entrada e à saída, quantidades e padrões de desempenho, de forma a
permitir acompanhar os processos.
Além disso, o ente regulador deve desenvolver capacidade de resposta rápida
para os problemas econômicos complexos e elaborar um conjunto de propostas e
instrumentos legais que complementem a regulação setorial. Ressalta-se que as
decisões a serem tomadas por eles tendem a afetar as estruturas de oferta e
demanda, pois influenciam o comportamento tanto das
concessionárias/permissionárias, quanto dos usuários.
Por isso, as agências reguladoras devem ser bem alicerçadas sobre questões
setoriais com o objetivo de minimizar a assimetria de informação com relação às
questões técnicas, econômicas e financeiras das concessionárias/permissionárias.
Entretanto, considerando que o problema da assimetria nunca será completamente
eliminado, as agências devem ser capazes de resolver os problemas sem ter acesso
ao conjunto completo de informações valendo-se de metodologias apropriadas.
85
4.2 AS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS
Nos Estados e no Distrito Federal, da mesma forma que as nacionais, visam
regular serviços públicos concedidos ou delegados.
No caso das Agências Reguladoras Estaduais optou-se por um modelo
multissetorial
14
que, segundo CONFORTO (1998), seria o mais adequado
considerando a deficiência de funcionários qualificados para essa nova atividade.
Paralelamente, esse modelo também satisfaz as exigências de uma maior
aproximação com as concessionárias, uma maior participação da sociedade, e
possuem vantagens como: economia de recursos; facilidade de transferência de
conhecimentos e redução de risco de influência da concessionária sobre a agência
reguladora (FACHIN, 1998).
A primeira agência reguladora criada no âmbito estadual foi a Agência
Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul –
AGERGS, autarquia com autonomia financeira, funcional e administrativa, criada em
09 de janeiro de 1997, pela Lei n.º 10.931/97.
No Rio de Janeiro, a Lei Estadual n.º 2.686, de 13 de fevereiro de 1997,
posteriormente alterada pela Lei n.º 2.752, de 02 de julho de 1997, criou a ASEP/RJ,
que iniciou suas atividades efetivamente no segundo semestre deste mesmo ano,
quando foram indicados seus cinco conselheiros.
Além das funções de regulação, mediação e fiscalização dos serviços
públicos que estão sobre o poder de concessão dos Estados através da
normatização, controle e fiscalização, as agências reguladoras estaduais podem
firmar convênios com as agências reguladoras nacionais e municipais, com objetivo
de realizar os serviços de regulação nacional dentro de seu território.
14
Agências que regulam as atividades de dois ou mais serviços públicos concedidos/permitidos não relacionados.
86
A competência para criação de agências reguladoras deriva da titularidade
detida pelo Estado concedente/permissionário dos serviços públicos que serão
objeto de atuação da agência. Ainda que esses serviços sejam de competência da
União ou de Municípios, poderão ser regulados, mediados e fiscalizados pelo ente
regulador estadual desde que as prerrogativas de regulação lhe sejam delegadas
através de convênio, por exemplo, segundo afirma CUÉLLAR (2001, p.84):
O convênio de delegação deverá decidir acerca da forma como será
exercitada a competência delegada. Entretanto, se houver legislação
local definindo atribuições das agências, os governos estaduais não
tem outra alternativa senão aquela de outorgar às agências (que
deverão fazer parte do convênio) as competências por si recebidas
dos entes federais.
As agências reguladoras estaduais, respeitados no caput, do Art. 37, da
Constituição Federal, devem nortear suas ações pelas seguintes diretrizes gerais:
1) Exercício do poder de regulação, respeitando as normas legais;
2) Assegurar a prestação, pelas entidades reguladas, de serviço
adequado ao pleno atendimento dos usuários, segundo estabelecido
na legislação e normas pertinentes;
3) Transparência das regras de cobrança dos serviços, asseguradas a
modicidade tarifária, a qualidade dos serviços e a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos;
4) Observância dos conceitos econômicos de eficiência nos custos e
equidade no acesso aos serviços;
5) Estabilidade nas relações entre o poder concedente, entidades
reguladas e usuários dos serviços;
6) Ampla proteção aos usuários e promoção de soluções rápidas e
consensuais de conflitos de interesse entre o poder concedente, os
prestadores de serviços e os usuários;
87
7) Estímulo à eficiência, produtividade e competitividade dos serviços
públicos regulados, distribuindo, quanto a agência tiver outorga para
tal, benefícios entre a entidade regulada e os usuários, respeitadas a
saúde pública e o meio ambiente.
Além disso, compete ainda as agências reguladoras estaduais, respeitados os
planos e políticas instituídos pelo poder concedente:
a) Zelar pelo fiel cumprimento da legislação e dos instrumentos de
delegação cujo objeto envolva a prestação dos serviços públicos sob
sua competência regulatória;
b) Implementar as diretrizes estabelecidas pelo poder concedente em
relação a delegações de serviços sujeitos a competência da agência;
c) Efetuar a regulação econômica dos serviços públicos sob sua
competência, de modo, concomitantemente, a incentivar os
investimentos e propiciar a razoabilidade e modicidade das tarifas aos
usuários;
d) Proceder a fiscalização e a regulação técnica, fazendo cumprir os
instrumentos de delegação, as normas e os regulamentos de
exploração do serviço público, visando assegurar a quantidade,
qualidade, segurança, adequação, finalidade e continuidade da
prestação do serviço público;
e) Oferecer sistemáticas e indicar metodologias para o estabelecimento
de parâmetros regulatórios relativos à prestação dos serviços, cálculos
de custos, certificações e planos de investimentos atuais e futuros;
88
f) Dirimir, em âmbito administrativo e em decisão final, respeitadas sua
competência, os conflitos entre poder concedente, entidades
reguladas e usuários;
g) Classificar, avaliar e definir, quando necessário, com base nos
instrumentos de delegação e em informações prestadas pelo poder
concedente e pelas entidades reguladas, diretamente ou com auxílio
de peritos, a titularidade do patrimônio reversível;
h) Instruir tecnicamente e recomendar, ao poder concedente, os pedidos
de revisão de tarifas dos serviços públicos regulados, na forma da lei,
dos instrumentos de delegação e das normas e instruções que a
agência expedir;
i) Decidir e homologar os pedidos de reajuste de tarifas dos serviços
públicos regulados, na forma da lei, dos instrumentos de delegação e
de acordo com o procedimento estabelecido pela agência;
j) Subsidiar tecnicamente o Estado, na delegação dos serviços sob
titularidade estadual, realizando os procedimentos licitatórios
necessários;
k) Promover a delegação dos serviços de titularidade de outras esferas
de governo, quando o respectivo poder concedente lhe delegar tal
atribuição por meio de instrumento específico;
l) Aferir a qualidade da prestação dos serviços regulados, respeitados os
parâmetros definidos nos instrumentos de delegação;
m) Assegurar o cumprimento de suas decisões administrativas, aplicando
as sanções e compensações cabíveis, respeitado o princípio do devido
processo legal e em conformidade com a regulamentação existente;
89
n) Expedir resoluções e instruções, no âmbito de sua competência,
sendo-lhe permitida a fixação de prazos para cumprimento de
obrigações por parte dos prestadores dos serviços públicos regulados,
voluntariamente ou quando instada por conflito de interesse;
o) Determinar ou efetuar diligências junto ao poder concedente,
entidades reguladas e usuários, sendo-lhe garantido amplo acesso
aos dados e informações relativos aos serviços sob sua competência
regulatória e fiscalizatória;
p) Contratar, com entes públicos ou privados, serviços técnicos, vistorias,
estudos, auditorias ou exames necessários ao exercício das atividades
de sua competência;
q) Criar sistemas de informações, com vistas ao controle dos aspectos
pertinentes aos serviços da agência, em articulação com os demais
sistemas federais, estaduais e municipais correlatos aos serviços
públicos delegados;
r) Definir o regimento interno da agência, estabelecendo procedimentos
para a realização de audiências públicas, encaminhamento de
reclamações, respostas a consultas, emissão de decisões
administrativas e dos respectivos procedimentos recursais;
s) Disciplinar a forma de atuação e conduta ética dos seus agentes,
independentemente do regime de contratação;
t) Atender ao usuário, mediante o recebimento, processamento e
provimento de reclamações e sugestões relacionadas com a prestação
de serviços públicos delegados conforme a regulamentação existente.
90
No cumprimento de seus objetivos e no âmbito de sua competência, cabe
ainda às agências reguladoras estaduais:
a) Regular os serviços delegados e proceder a sua permanente
fiscalização e controle;
b) Fazer cumprir as disposições regulamentares e contratuais do serviço;
c) Realizar audiências públicas periódicas precedidas de ampla
divulgação, com objetivo de imprimir publicidade à avaliação da
atuação da agência e da qualidade dos serviços prestados pelas
entidades reguladas;
d) Aprovar planos de investimentos em obras e serviços que repercutam
sobre as delegações reguladas pela agência;
e) Receber relatórios sobre a execução de obras e serviços que tenham
repercussão sobre a prestação dos serviços regulados;
f) Zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar
reclamações dos usuários;
g) Exigir, diante de condições anômalas do serviço ou do seu prestador,
capazes de causar dano à saúde, meio ambiente, segurança e ordem
pública, um plano de ação imediata, definindo prazo para sua
elaboração e implantação;
h) Aplicar penalidades regulamentares e contratuais às prestadoras de
serviço, nos termos da regulamentação e demais dispositivos legais
aplicáveis;
i) Proceder a intervenção, por determinação do Poder Executivo, sobre
as prestadoras dos serviços de titularidade estadual, nos termos da
91
regulamentação existente, com objetivo de garantir a continuidade do
serviço adequado e eficiente;
j) Requerer ao poder concedente a intervenção na prestação do serviço
de titularidade federal ou municipal, nos termos dos respectivos
instrumentos de convênio, com objetivo de garantir a continuidade do
serviço adequado e eficiente;
k) Assegurar aos usuários ampla informação sobre os serviços públicos
regulados, além de prévia divulgação sobre reajustes e revisões de
tarifas;
l) Elaborar relatório anual de suas atividades, nele destacando o
cumprimento das diretrizes estabelecidas pelo poder concedente e dos
planos e políticas setoriais, para envio ao Governador do Estado e à
Assembléia Legislativa, nos prazos requeridos;
m) Realizar estudos, para propor maior eficiência na prestação dos
serviços públicos regulados.
Apesar de tantas competência e prerrogativas, a regulação de serviços
públicos através de agências reguladoras tanto no Brasil, como nos demais países,
é um processo ainda em construção e amadurecimento, tanto no que se refere aos
aspectos institucionais quanto aos regulatórios.
Os próprios conceitos envolvidos no processo estavam, até recentemente,
desconhecidos pela maioria dos técnicos e dos políticos, que atualmente se
envolvem com a questão.
92
4.3 AS PRINCIPAIS DIFICULDADES ENFRENTADAS
A dificuldade inicial enfrentada pela atividade de regulação dos serviços
públicos na esfera estadual relaciona-se à autonomia, que embora prevista nas leis
que criam as agências, depende, em boa medida, de uma mudança na cultura que
ainda predomina na política e na administração pública brasileiras, principalmente
nos âmbitos estaduais e municipais.
O simples fato de o próprio administrador público se manifestar contrário a
criação de determinada agência reguladora sob a alegação de não poder se impor
como autoridade máxima de seu Estado sobre ela, pode ser considerada como
“emblemática” para ilustrar as dificuldades existentes no processo de construção de
uma cultura regulatória no Brasil. É dentro desse conjunto de crenças, valores e
práticas políticas e administrativas ultrapassadas que algumas agências reguladoras
estaduais emergiram.
Dessa forma, tudo indica, até que o papel das agências reguladoras seja mais
disseminado, melhor entendido e fiscalizado pela sociedade, ou seja, até que exista
uma cultura regulatória suficientemente desenvolvida no país, deverá prevalecer a
mentalidade dos governantes de “entenderem” os entes reguladores como simples
órgão atrelado aos objetivos e prioridades de “sua política governamental”, conforme
descreve PACHECO (2003, p.9):
1. Um dos traços marcantes dos desafios que enfrenta a regulação
no Brasil refere-se à natureza das relações entre Executivo e
Legislativo. [...]
2. Apesar dos esforços empreendidos a partir de 1995, no âmbito da
reforma do aparelho do Estado, para introduzir novas formas de
controle – em especial o controle por resultados e o controle social, a
tradição brasileira ainda é fortemente marcada pelo controle
hierárquico – a possibilidade de demissão ad nutum dos dirigentes
de entidades públicas pelo ministro correspondente, ou pelo chefe do
Executivo. Esta tradição impacta fortemente a atuação das agências
reguladoras, criadas como entidades dotadas de autonomia, com
mandatos fixos de seus dirigentes e não coincidentes com os do
Executivo. Isto explicaria, em boa medida, os problemas enfrentados
93
pelos novos entes reguladores quando da mudança de governo –
como demonstram os debates atuais em torno da autonomia das
agências reguladoras federais, ou ainda no caso de algumas
agências estaduais quando da mudança de governo ocorrida em
1999 (casos do Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro).
Por outro lado, situação ainda mais complexa ocorre quando governantes
entendem o ente regulador como um dos instrumentos de que dispõem para a
prática de política partidária, e neste caso, a tendência de indicação política dos
dirigentes e dos componentes de instâncias decisórias desses entes é grande e
tende a se agravar em finais de mandato, quando estas instituições podem ser vistas
como um “refúgio” para abrigar correligionários em tempos de turbulências política,
como geralmente acontece.
Assim, a independência pretendida para os entes reguladores, em relação às
administrações estaduais é complexa, mas fundamental para a flexibilidade e
agilidade de sua missão reguladora, conforme afirma PIRES e GOLDSTEIN (2001,
p.4):
Um elemento essencial nesse processo foi a criação de uma
inovação institucional para a atuação do Estado – agências
reguladoras com autonomia operacional e financeira. Essas
características são necessárias para introduzir flexibilidade e
agilidade à missão regulatória, permitindo a implementação de
políticas ad hoc através de resoluções, portarias e atos
administrativos. Seu status de autarquia especial também atende às
necessidades de atuar eficientemente em um ambiente de crescente
complexidade técnica, aumento do número de participantes, conflitos
de interesses e necessidade de arbitragem e coordenação com
outros órgãos governamentais.
Por fim, a característica de independência das agências vai permitir
separar as atividades de governo das atividades de Estado,
contribuindo para constituir um ambiente institucional estável e
transparente, necessário para reduzir riscos regulatórios e atrair
investimentos.
A princípio, a autonomia financeira, a existência de mandato fixo, estabilidade
dos quadros dirigentes e maior independência administrativa visam ampliar o grau
de autonomia destes entes, todavia, o que se verifica na experiência recente das
agências reguladoras estaduais brasileiras é que o problema da dependência em
94
relação ao Poder Executivo não consegue ainda ser suficientemente superado,
principalmente por não haver interesse político.
O que se busca em relação a autonomia dessas agências reguladoras é que
esteja fora da estrutura da Administração Direta. Dessa forma, se caracterizadas
como “autarquias especiais”, figura existente na legislação brasileira que melhor se
ajusta a essas especificações requeridas e com prerrogativas especiais
estabelecidas nas leis de criação, dá a estes entes uma autonomia um pouco maior
do que possuem as autarquias em geral que estariam sujeitas às normas
constitucionais que disciplinam este tipo de entidade, em especial, à subordinação a
uma Secretaria ou Ministério, o que não é recomendável, dado que esta forma de
vínculo institucional tende a comprometer sua autonomia.
A independência do ente regulador tem início pela constituição de uma
instância decisória dotada de tal característica. Os critérios recomendados para a
escolha dos membros da agência devem passar por indicação criteriosa, em que
seja considerada, além dos imprescindíveis atributos morais, a aptidão e capacidade
profissional para as tarefas que serão exercidas. Outro critério a ser observado é a
garantia de representatividade aos atores envolvidos, no caso Governo, empresas e
usuários.
A diretoria, escolhida e dotada de um mandato fixo, baseada em lei que
garanta sua estabilidade, não podendo ser demitida por vontade política do Chefe do
Poder Executivo, evita com que o ente regulador seja alvo de influência política.
Esses mesmos membros da diretoria devem estar imbuídos da responsabilidade de
ser titular de uma representação comum a todas as três partes envolvidas e de ser,
antes de qualquer interesse específico, defensor dos interesses da sociedade como
um todo.
95
Outro aspecto que se deve atentar são as decisões do ente regulador. Essas
decisões devem ser de forma colegiada, objetivando a imparcialidade e evitando que
a opinião de uma única pessoa prevaleça, devendo ser respaldadas pelas estruturas
de representação da sociedade na agência reguladora.
A tendência de indicação político-partidária de dirigentes compromete
profundamente a missão regulatória da agência, dado que a credibilidade e
legitimidade dela diante do ambiente interno e externo ao Estado é imprescindível
para a atividade. Neste sentido, é fundamental que se assegure que os diretores
tenham o reconhecimento geral da sociedade pelos seus vastos conhecimentos
técnico e gerencial sobre o processo regulatório, bem como pelos seus
antecedentes de ordem moral e comprometimento com o interesse público, acima de
outros interesses. A previsão na lei de criação da agência, de sabatina dos
indicados pelo Chefe do Poder Executivo na Assembléia Legislativa, já seria uma
medida importante para minimizar este problema.
A estrutura de suporte técnico e administrativo à instância decisória deve ser
composta obrigatoriamente por grupos técnicos especializados nos serviços objeto
de regulação e por áreas técnicas de suporte à atividade regulatória como a jurídica,
de ouvidoria, informática, recursos humanos e administrativos. Esta estrutura deve
possuir elevada qualificação e competência profissional e estar formada,
preferencialmente, por funcionários submetidos a concurso público especificamente
destinado a composição dos quadros técnicos da agência.
A conquista da credibilidade junto à sociedade é imprescindível para o
sucesso da atividade de regulação. Dessa forma, uma ampla difusão das funções e
papel das agências reguladoras concorreria para uma maior participação e aceitação
do processo pela sociedade. Esse envolvimento da sociedade que amplia a
96
fiscalização sobre o processo regulatório é fundamental para se assegurar
imparcialidade nas decisões e a não interferência de interesses políticos e
econômicos no processo.
A experiência recente de regulação de serviços públicos concedidos no Brasil
permite inferir que a elaboração dos contratos de concessão adquire extrema
importância no processo de regulação por constituírem-se no verdadeiro “marco
regulatório” sob o qual toda a atividade de regulação estará pautada, daí a
importância de dedicar aos mesmos uma maior atenção.
Outra dificuldade observada é o fato de não haver plena homogeneidade
entre as agências reguladoras estaduais no que se refere às legislações,
regulamentos, missão, regimento interno etc, o que pode influir desfavoravelmente
no desempenho do conjunto das entidades, pois tende a provocar um
desnivelamento de atuação entre esses entes, comprometendo a credibilidade da
atividade regulatória com um todo diante da sociedade.
Neste sentido, uma determinada agência não pode ser vista como circunscrita
exclusivamente aos limites territoriais em que atua, mas na realidade deve ser vista
inserida no “ambiente regulatório”, ou seja, uma rede ampla de inter-relações que
ultrapassa os limites geográficos da sua atuação e envolve o conjunto dos entes
reguladores existentes no país.
No que tange à natureza da atuação, parece que a agência unissetorial, ou
seja, com um ou mais serviços correlacionados, consegue, focar com maior precisão
suas atividades, obtendo assim uma eficácia maior do que as estruturadas
multissetorialmente (com dois ou mais serviços não relacionados).
Outras vantagens do desenho unissetorial seriam:
97
1. Maior facilidade de coordenação das diferentes equipes envolvidas nas
atividades da agência; e
2. Obtenção de maior conhecimento técnico do setor regulado,
possibilitando alcançar mais rapidamente uma melhor regulação de
determinado serviço e/ou setor.
As agências multissetoriais por sua vez, tendem a encontrar dificuldades para
atuar em atividades distintas, como são, por exemplo, os serviços de transporte de
massa e de saneamento e distribuição de água. Para contornar tais dificuldades, a
solução encontrada pelas agências desse tipo é a de se estruturarem em
departamentos que englobam assuntos comuns aos diversos serviços regulados.
Assim, as áreas de ouvidoria, jurídica e de tarifas, por exemplo, constituem-se
departamentos dentro dessas agências e tratam de todo a gama de setores e
serviços regulados pela entidade multissetorial.
Uma aparente vantagem das agências multissetoriais muito difundida seria a
de minimização de custos, pois um órgão que congregue todos os setores e serviços
regulados tenderia a ser menos custoso aos cofres públicos do que a soma dos
custos das várias entidades necessárias para regular os mesmos setores e serviços
num mesmo território.
Esse desenho multissetorial possibilita ainda, condições para que ocorra a
troca de experiências específicas, obtidas nos diversos setores regulados pela
agência, contribuindo para o desenvolvimento de uma “inteligência regulatória” no
ente regulador. Essa inteligência organizacional disseminada pelas experiências
diversificadas dos diferentes setores e serviços regulados é passível de ser
apropriada por todas as equipes da agência.
98
A tabela abaixo mostra as principais vantagens e desvantagens da atuação
unissetorial e multissetorial das agências reguladoras.
Tabela 1
Vantagens e Desvantagens da Atuação Unissetorial e Multissetorial
TÓPICO UNISSETORIAL MULTISSETORIAL
1. Foco na atuação Mais preciso Menos preciso
2. Desenvolvimento de inteligência regulatória
através de aprendizagem organizacional
Menor Maior
3 – Desenvolvimento de conhecimento específico
do setor regulado
Maior Menor
4 - Autonomia em relação às empresas reguladas Menor Maior
5 – Autonomia político-partidária Menor Maior
6 – Custo operacional da regulação Maior Menor
7 – Melhor qualidade regulatória Maior possibilidade Menor possibilidade
8 – Facilidade de operação Maior Menor
9 - Participação da sociedade Menor Maior
Fonte: Word Bank Institute.
15
Assim sendo, o processo de regulação de serviços públicos através de
agências reguladoras, que parece essencial para o desenvolvimento das nações no
atual contexto econômico-social do mundo, não consegue consolidar-se em moldes
tecnicamente desejáveis nos Estados Brasileiros e as principais razões disto são:
a) A regulação no Brasil não foi tratada de forma plenamente adequada
na Lei de Concessões, pois não deveriam ser feitas concessões antes
que o sistema regulador estivesse plenamente implantado;
b) O risco regulatório continua sendo muito elevado no Brasil, o que eleva
o custo dos investimentos;
c) De um modo geral, as agências reguladoras ao serem implantadas,
defrontaram-se com contratos quase padronizados que tinham como
distinção básica o objeto a ser regulado e foram pautados nos
preceitos do direito administrativo brasileiro, da lei de licitações e da lei
de concessões, já que não havia uma cultura regulatória
suficientemente desenvolvida;
15
WORD BANK INSTITUTE. El contexto de la reforma. In: IIº Curso sobre Regulação Econômica dos Serviços de
Saneamento. ESAF – SEDU/PR. Tema 1, paper, 25p. Brasília, setembro 1999.
99
d) Todas as agências reguladoras exercem a função fiscalizadora tendo
por referencial um conjunto de indicadores econômicos e de qualidade,
entretanto, algumas carecem do necessário poder de polícia para a
aplicação efetiva de sanções por falta de regulamentação
complementar; e
e) Ao contrário do que se verifica em outros países, principalmente
Europa e EUA, a legislação brasileira não favorece a atividade
reguladora, pois as atividades regulatórias não possuem competência
para ir além do que é disposto na base econômica e legal do direito
administrativo, dado que o sistema jurídico brasileiro não admite o
regulamento autônomo.
As mudanças bruscas na regulamentação dos mercados, provocadas
principalmente por conjunturas político-eleitorais, aumentam a incerteza e resulta em
maior custo do capital por aumentar a taxa de risco dos projetos. A instabilidade das
regras aumenta o custo dos investimentos produtivos e este aumento de risco
regulatório afasta os investidores.
Neste contexto, a preocupação que tem predominado na formatação das
agências reguladoras são as falhas de mercado envolvidas, entretanto, a questão da
criação de um ambiente regulatório favorável no país não tem conseguido avançar
suficientemente.
Ao criar uma agência, o Governo determina que esta estabeleça para
as empresas privatizadas ou concessionárias, vários critérios de
melhoria no atendimento e prestação de serviços ao público, além do
aumento da oferta desses serviços e de padrões de eficiência e
transparência na condução de suas atividades. Estruturadas como
autarquias, com independência financeira, administrativa e mandato
de seus dirigentes, as agências reguladoras estão vinculadas aos
ministérios e organizadas por modalidade de serviços (BRASIL,
2000, p.95).
100
Dessa forma, os governos estaduais na estruturação e implementação das
agências deveriam atentar para a transparência destas entidades e para a
participação da sociedade no processo regulatório, bem como para a autonomia
financeira que também é fundamental para a independência da agência, pois muitas
dificuldades são oriundas pelo simples fato das mesmas estarem subordinadas às
regras burocráticas vigentes na administração pública.
Ressaltamos ainda, que é fundamental a necessidade de quadros, diretivos e
técnicos das agências bem remunerados e qualificados para que não ocorra o risco
de perda de capital intelectual para as empresas reguladas e também para que
exista suficiente credibilidade das agências diante da sociedade em geral.
A tabela a seguir sintetiza algumas das principais dificuldades enfrentadas
pelas agências reguladoras estaduais:
Tabela 2
Principais Dificuldades Enfrentadas pelas Agências Reguladoras Estaduais
QUESITO DIFICULDADE
1. Autonomia Insuficiente em relação aos Governos Estaduais.
2. Políticos e Administradores Públicos Desconhecem o ambiente macroeconômico no qual as
agências reguladoras estão inseridas.
3. Ambiente regulatório Inexistência na sociedade de uma cultura regulatória.
4. Condições salariais Não são atraentes para contratar e/ou manter técnicos
de elevada capacitação.
5. Sistema Jurídico Desfavorável para as atividades regulatórias.
6. Marcos Regulatórios São bastante frágeis.
7. Conhecimento e Credibilidade Inexiste por parte da sociedade.
8. Simetria entre as agências Não existe, tanto em relação ao ambiente institucional
como em relação ao nível de competência técnica.
Fonte: Elaborado pelo autor.
101
5 O CASO DA ASEP/RJ
5.1 A INSTITUIÇÃO
A Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de
Janeiro – ASEP/RJ, foi criada pelo Decreto Estadual n.º 2.686, de 13 de fevereiro de
1997, com personalidade jurídica de direito público e autonomia técnica e financeira,
com a missão de exercer o Poder Regulador, acompanhando, controlando e
fiscalizando as concessões e permissões de serviços públicos nos quais o Estado do
Rio de Janeiro se apresente, por dispositivo legal ou contratual, como Poder
Concedente ou Permitente, nos termos das normas legais regulamentares e
consensuais pertinentes, tendo por compromisso zelar pela eficiência e qualidade
desses serviços, contribuindo com a melhoria da qualidade de vida da população.
A ASEP/RJ foi projetada para fiscalizar as concessões feitas durante o
Governo Marcello Alencar, como uma autarquia vinculada à Secretaria de Estado de
Finanças, atuando nas áreas de gás, transporte e abastecimento de água.
Desde que foi criada, a agência passou por períodos difíceis quanto ao risco
da captura do órgão regulador. Assim, com o término do governo Marcello Alencar,
quatro conselheiros, dos cinco existentes, foram exonerados pelo novo Governador
Anthony Garotinho, que nomeou, em seguida, novos conselheiros.
Em meados de 2000, denúncias de corrupção abalaram a credibilidade a
atuação da agência, a partir de reportagens da revista “Veja”
16
, onde o Presidente da
ASEP/RJ era acusado de participar de um esquema de propinas, o que o obrigou a
se licenciar enquanto o Ministério Público apurava as denúncias.
16
VEJA. A turma do chuvisco no Rio. São Paulo, Editora Abril, n.14, abr/2000, p.52-53.
102
Com a crise na coalizão PT/PDT, que governava o Estado do Rio de Janeiro,
outro Conselheiro da agência, filiado ao Partido dos Trabalhadores, renunciou ao
cargo, após a crise que levou os petistas a abandonarem o governo de coalizão.
Como conseqüência, a ASEP/RJ ficou praticamente paralisada, pois
conforme determina o regimento interno da agência, as reuniões e sessões não
poderiam funcionar com menos de três conselheiros.
Dependendo exclusivamente da taxa de fiscalização cobrada das
concessionárias e que corresponde a 0,5% de suas receitas, a ASEP/RJ continua a
ser custeada financeiramente pelo Governo do Estado.
A partir de 2005, a ASEP/RJ foi extinta e os serviços público concedidos sob
sua fiscalização, foram transferidos para duas novas agências criadas pelas leis n.º
4.555 e 4.556, de 6 de junho de 2005, a AGENERSA – Agência Reguladora de
Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro e a AGETRANSP –
Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes Aquaviários,
Ferroviários, Metroviários e Rodovias do Estado do Rio de Janeiro, que ocupam o
mesmo espaço e utilizam os mesmo funcionários da ASEP/RJ.
5.2 O PAPEL DA ASEP/RJ
Nos últimos anos, a prestação de serviços públicos no país passa por uma
série de transformações, que tem início no processo de privatização e
desestatização até as parcerias público-privadas (PPPs). Nesse processo, a
ASEP/RJ figurou como responsável pela regulação/fiscalização de várias
concessões no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, no sentido de alcançar vários
objetivos, dentre os quais podemos destacar:
103
Garantir da eficiência, qualidade e segurança dos serviços públicos
concedidos/permitidos;
Estimular o desenvolvimento, universalização e modernização dos
serviços públicos;
Fiscalizar o cumprimento das normas, prazos, direitos e obrigações
constantes dos contratos de concessão/permissão;
Zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão/permissão;
Correção de falhas e irregularidades na prestação dos serviços;
Mediar divergências entre usuários e concessionárias/permissionárias
buscando o equilíbrio do sistema;
Defender os direitos dos usuários em relação às
concessionárias/permissionárias;
Preservar a modicidade das tarifas.
Na busca pelo equilíbrio das relações entre concessionárias/permissionárias e
usuários a ASEP/RJ, através de seu Conselho Diretor, em sessões regulatórias
públicas, analisou e julgou Processos Regulatórios na presença de representantes
do Poder Concedente, da população, da sociedade civil organizada e das
concessionárias/permissionárias, assegurando assim, amplo direito de defesa
durante o processo.
Nessas sessões, o Conselho Diretor recomendou ou determinou mudanças
totais ou parciais nos procedimentos, advertiu e multou, para aperfeiçoar ou adequar
a prestação dos serviços de forma a atender às necessidades da população.
Enquanto sob sua responsabilidade, a ASEP/RJ possuía sob sua regulação
seis contratos de concessão na área de transporte: METRÔ; FERROVIA; BARCAS
104
S/A; TRANSTUR; VIALAGOS e ROTA, sendo uma de suas atribuições, fiscalizar os
serviços prestados por estas concessionárias tanto no âmbito operacional, quanto
comercial e patrimonial. No âmbito operacional o principal objetivo era acompanhar e
intervir quando necessário, para que a concessionária cumpra os indicadores
operacionais e de qualidade definidos no contrato de concessão. No âmbito
comercial era feito acompanhamento dos índices que dão suporte às revisões
tarifárias anuais, no caso dos contratos firmados a taxa de retorno do investimento, e
para suporte às revisões tarifárias qüinqüenais, no caso de todos os contratos.
No âmbito patrimonial, as fiscalizações tratavam especificamente de
acompanhar o registro dos bens reversíveis e as baixas dos bens ao longo da
concessão, o que era um outro grande problema ainda não resolvido pela ASEP/RJ,
pois nos contratos de concessão de serviços não havia venda de patrimônio, ou
seja, todo o patrimônio da empresa pública que teve seu serviço concedido
continuava sendo propriedade do Estado. Entretanto, nenhuma fiscalização era feita
nesse sentido. Nem mesmo antes de assinar o contrato de concessão o Estado
sabia realmente o total do patrimônio que estava envolvido, e hoje, continua sem
saber o que foi alienado ou dado baixa.
As atividades de fiscalização eram realizadas por meio de convênios de
cooperação técnica entre a ASEP/RJ e as empresas remanescentes como:
CENTRAL, RIOTRILHOS, METRÔ etc, e funcionavam da seguinte forma:
1. Fiscalização Técnica e Operacional: nessa atividade era verificada a
execução de projetos, obras e instalações para a melhoria operacional;
a exploração correta dos serviços objeto da concessão, inclusive, dos
índices de qualidade e segurança dos serviços; a existência de bens e
o estado de conservação dos bens vinculados; análise de pesquisas de
105
opinião; avaliação e elaboração de laudos sobre acidentes e
implementação de programas de investimentos.
2. Fiscalização Contábil: Análise de dados estatísticos relacionados com
a prestação dos serviços e análise dos demonstrativos contábeis.
3. Fiscalização Patrimonial: Verificava a existência, integridade e estado
de conservação de todos os bens de posse da concessionária; a
continuidade dos registros no sistema de controle de bens patrimoniais;
benfeitorias feitas em imóveis objeto da concessão; descaracterização
dos bens imóveis tombados pelo Patrimônio Histórico; e devolução de
bens por parte da concessionária.
A fiscalização Técnica e Operacional era realizada através dos convênios de
cooperação técnica firmados, e gerenciada por Câmara Técnica específica da área
de concessão. Esta forma de fiscalização, através de funcionários das empresas
remanescentes, tinha embasamento legal no § único, do artigo 30, da Lei n.º
8.987/95, que dispõe o seguinte: “ a fiscalização deve ser efetuada por meio de
técnico do poder concedente ou por entidade por ele conveniada”, e os quesitos que
eram avaliados e variavam de acordo com o contrato, são os descritos na tabela a
seguir:
Tabela 3
Indicação da Sistemática de Fiscalização dos Contratos
CONCESSIONÁRIA CONVÊNIO
INDICADOR CONTRATUAL
DE DESEMPENHO
FREQUENCIA DAS
VISTORIAS
Opportrans Riotrilhos Sim Diariamente
Supervia Central Sim Diariamente
Barcas S/A Riotrilhos Não 01 dia/semana
Transtur Riotrilhos Não 01 dia/semana
Vialagos Não Há Não (*) Nenhuma
Rota 116 Não Há Não (*) Nenhuma
(*) A ASEP/RJ estava firmando convênio com a Fundação Departamento de Estradas e Rodagens do Estado do
Rio de Janeiro – DER/RJ para realizar essas fiscalizações.
106
5.3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
A estrutura da ASEP/RJ era formada por um Conselho Diretor, composto por
05 (cinco) membros com mandato de 04 (quatro) anos e autoridade para decidir
sobre a regulação das atividades das concessionárias/permissionárias.
No apoio às ações do Conselho Diretor, existiam a Secretaria Executiva, que
coordena as atividades administrativas e financeiras; e as Câmaras Técnicas
responsáveis pela análise técnica dos contratos de concessão/permissão.
As Câmaras Técnicas eram departamentos que contavam com profissionais
com formação em diversos ramos de atividades como Direito, Engenharia,
Administração, Economia etc, que passavam por constantes cursos de
aperfeiçoamento e reciclagem em áreas como transporte, saneamento e energia; e
forneciam o embasamento técnico para as decisões do Conselho Diretor, analisando
e fiscalizando os serviços públicos prestados, bem como, avaliando constantemente
o desempenho das concessionárias/permissionárias.
A ASEP/RJ possuía ainda 92 (noventa e dois) funcionários distribuídos
internamente em suas áreas técnicas e administrativas, que trabalhavam em
ambiente informatizado, permitindo assim maior agilidade de suas atividades.
107
Figura 2
Organograma da ASEP/RJ
A ASEP/RJ possuía também uma Ouvidoria, departamento que era um canal
direto de atendimento aos usuários dos serviços público concedidos que desejavam
informações ou registrar reclamações sobre os serviços concedidos, quando não
conseguiam, junto à concessionária, obter informações ou ter suas reclamações
atendidas satisfatoriamente.
CONSELHO DIRETO
R
CONSELHEIRO-PRESIDENTE
GABINETE DA PRESIDÊNCIA
ASSESSORIA JURÍDICA
ASSES. REL. INSTITUCIONAIS AUDITORIA INTERNA
SECRETARIA EXECUTIVA
SUPERINT. ADMINISTRATIVA SUPERINT. FINANCEIRA
ASSESSORIA TÉCNICA OUVIDORIA
CÂMARA CÂMARA CÂMARA CÂMARA
TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA POLÍTICA
DE DE DE ECON.
TARIFÁRIA
ENERGIA TRANSPORTES SANEAMENTO
108
As informações ou reclamações eram repassadas às Câmaras Técnicas e ao
Conselho Diretor, para serem analisadas, com objetivo de buscar soluções para a
melhoria da qualidade dos serviços prestados pelas concessionárias.
5.4 O PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO
A análise dos serviços prestados pelas concessionárias de serviços públicos
no Estado do Rio de Janeiro passa, necessariamente, por uma ferramenta de
regulação que é a fiscalização, quer seja operacional e patrimonial, para se
conhecer a qualidade dos serviços prestados, ou contábil e financeira, para se
conhecer a saúde financeira da concessionária e o equilíbrio econômico do contrato
de concessão.
Para realizar ações fiscalizadoras eficazes e eficientes, a agência reguladora
deve possuir uma estrutura de fiscalização forte, com recursos humanos e logísticos
suficientes para esse fim, entretanto, as agências não possuem tais recursos em
quantidades necessárias, frente à demanda existente.
Fiscalizar é, portanto, uma atividade ampla e complexa que deve estar
baseada necessariamente em informações concretas da realidade operacional da
concessionária de forma a permitir análises e conclusões consistentes e que possam
verdadeiramente contribuir para o permanente aperfeiçoamento do processo de
concessão. Dessa forma, enquanto as fiscalizações patrimoniais e operacionais dão
suporte às atividades de regulação de curto e médios prazos; a fiscalização contábil
e financeira dão suporte às atividades de regulação de médio e longo prazos,
principalmente quando da revisão qüinqüenal dos contratos.
À medida em que o equilíbrio das relações entre concessionárias e usuários
se apresentam comprometidas ou não se chega ao equilíbrio de forma automática, a
109
neutralidade da agência reguladora é demonstrada pela busca do equilíbrio entre as
partes e não pela imparcialidade e distância. Para alcançar esse objetivo é
necessário a democratização das agências através do um marco legal e regulatório,
bem como, da efetivação de condições que permitam aos usuários e à sociedade
como um todo, a busca por seus direitos, a participação e o controle social dos
serviços concedidos.
5.5 OS SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS
A ASEP/RJ como órgão regulador, à época, dos serviços públicos concedidos
no Estado do Rio de Janeiro, regulava as atividades das seguintes concessionárias
relacionadas na tabela a seguir:
Tabela 4
Concessionárias e atividades reguladas pela ASEP/RJ
CONCESSIONÁRIA SERVIÇOS ÁREA DE ATUAÇÃO
ÁGUAS DE
JUTURNAÍBA
Serviços de obras de
implantação, ampliação,
manutenção e operação de
sistemas de abastecimento de
água e coleta e tratamento de
esgoto.
Araruama (inclusive Iguaba Pequena e São
Vicente de Paula);
Saquarema (inclusive Bacaxá);
e Silva Jardim.
PROLAGOS
Obras de implantação,
ampliação, manutenção e
operação de sistemas de
abastecimento de água e coleta
e tratamento de esgoto.
Iguaba Grande, São Pedro da Aldeia, Cabo
Frio, Arraial do Cabo e Búzios.
BARCAS S/A
Serviços de transporte
aquaviário de passageiros e
cargas
Praça XV - Praça Araribóia (Niterói), Praça
XV – Ribeira (Ilha do Governador), Praça
XV - Ilha de Paquetá, Angra dos Reis - Ilha
Grande (Abraão), Mangaratiba - Ilha Grande
(Abraão).
SUPERVIA
Serviços de transporte
ferroviário de passageiros.
Ramal de Deodoro - Estações Central do
Brasil a Deodoro, Ramal de Santa Cruz -
Estações Deodoro a Santa Cruz, Ramal de
Japeri - Estações Deodoro a Japeri, Ramal
de Belford Roxo - Estações Central do
Brasil a Belford Roxo, Ramal de
Saracuruna - Estações Central do Brasil a
Saracuruna, Ramal de Vila Inhomirim -
Estações de Saracuruna a Vila Inhomirim.
OPPORTRANS
Serviços de transporte
metroviário de passageiros.
Linha 1 – Pça. Cardeal Arcoverde a Saens
Peña, Linha 2 - Estácio a Pavuna
110
CONCESSIONÁRIA SERVIÇOS ÁREA DE ATUAÇÃO
CEG e CEG-Rio
Serviços de distribuição de
gás canalizado residencial,
comercial e industrial no
Estado do Rio de Janeiro.
Estado do Rio de Janeiro
VIALAGOS
Serviços de monitoração,
recuperação, manutenção,
conservação, operação,
implantação e ampliação
da ligação viária Rio Bonito
– Araruama – São Pedro
da Aldeia.
Rodovias RJ-124, Rio Bonito – Araruama, a
Paralela à RJ-106, Trecho Araruama – São
Pedro da Aldeia e os 4 km da RJ-106, Trecho
km 105 até o trevo de São Pedro da Aldeia –
km 109
ROTA 116
Serviços de operação do
Sistema Viário Itaboraí –
Nova Friburgo (extensão
total: cerca de 163,8 km)
Municípios: Itaboraí, Cachoeiras de Macacu,
Nova Friburgo, Bom Jardim, Duas Barras,
Cordeiro, Cantagalo e Macuco; RJ-104 do trevo
de interseção com a BR-101 até o
entroncamento com a RJ-116; RJ-116 do
entroncamento com a RJ-104 no km o, até o
entroncamento com a RJ-172 no km 138,6; RJ-
160 acesso “A” do entroncamento com a RJ-
116 até Cordeiro - extensão de 3,3 km e
acesso “B” do entroncamento com a RJ-116
até Cordeiro; RJ-164, do entroncamento com a
RJ-116 até Cantagalo; RJ-166, do
entroncamento com a RJ-116 até o km 7,9
fábrica de cimento Mauá, trecho pavimentado e
daí até a fábrica de cimento Votorantim, trecho
de 5 km em terra.
TRANSTUR
Serviços de transporte
hidroviário seletivo de
passageiros por catamarãs
e aerobarcos na Baía de
Guanabara, até que seja
realizada licitação para
escolha da concessionária
que irá prestar o serviço.
Praça XV (Rio) - Praça Araribóia (Niterói).
5.6 A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS
A ASEP/RJ não possuía um quadro técnico de funcionários para fiscalizar os
serviços prestados pelas concessionárias. Para isso, através de convênio, ela
utilizava 115 (cento e quinze) técnicos das empresas estaduais que tiveram seus
serviços concedidos como a Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro –
METRÔ e a FLUMITRENS, que fiscalizavam as operações e manutenções dos
serviços das concessionárias OPPORTRANS, que administra o METRÔ, da
SUPERVIA, que opera os trens urbanos, e da empresa BARCAS S/A e TRANSTUR,
que operam o transporte aquaviário de passageiros.
111
Apesar de não possuir fiscais, as concessionárias que exploram as rodovias
estaduais ROTA 116 e VIA LAGOS, eram fiscalizadas diretamente pela ASEP/RJ,
através de um convênio firmado com o Departamento de Estradas e Rodagens do
Estado do Rio de Janeiro – DER/RJ.
Os serviços prestados pelas empresas de energia (gás natural) CEG, CEG –
Rio, e de saneamento PROLAGOS e ÁGUAS DE JUTURNAÍBA por sua vez, eram
fiscalizados diretamente por funcionários da ASEP/RJ.
O intercâmbio com universidades e centros de excelência eram de grande
importância no aperfeiçoamento e atualização dos trabalhos de regulação dos
serviços públicos concedidos no Estado do Rio de Janeiro, e também, fundamentais
na reciclagem e capacitação dos profissionais técnicos da ASEP/RJ.
Além disso, em 2001 a ASEP/RJ realizou o 1º Seminário sobre Regulação de
Serviços Públicos e organizou, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas – FGV
um curso de MBA em Regulação, Defesa da Concorrência e Concessões, com
duração de 10 (dez) meses, que reuniu 40 (quarenta) profissionais de agências
reguladoras, técnicos das concessionárias e representantes do Poder Público.
Firmou também convênios de cooperação técnica com o Instituto Militar de
Engenharia – IME, para intercâmbio científico e tecnológico e consultoria em
engenharia; com a Universidade Federal Fluminense - UFF, para elaboração
conjunta de estudos, elaboração e análise de projetos nas diversas áreas de
atividade da ASEP/RJ; com o Instituto Nacional de Tecnologia, para a elaboração de
pesquisas, estudos e serviços na área de energia; e com a Agência Nacional do
Petróleo - ANP, para o desenvolvimento de estudos referentes à regulamentação do
transporte, distribuição e comercialização de gás natural canalizado.
112
6 ASPECTOS METODOLÓGICOS
6.1 TIPO DE PESQUISA
6.1.1 Tipologia da Pesquisa Quanto aos Fins
Segundo VERGARA (2000), esta será uma pesquisa descritiva e explicativa, já
que objetiva investigar e registrar o papel das agências reguladoras de serviços
públicos, em especial a ASEP/RJ, bem como descrever a percepção de seus
funcionários e dos usuários dos serviços públicos concedidos/permitidos em relação
à agência e aos serviços públicos concedidos/permitidos sob sua fiscalização,
durante seu período de existência.
6.1.2 Tipologia da Pesquisa Quanto aos Meios
Quanto aos meios, esta pesquisa será bibliográfica, documental e de campo.
Bibliográfica, porque para a fundamentação teórica e metodológica será realizada
investigação sobre os seguintes assuntos: reforma administrativa, globalização,
neoliberalismo, regulação de serviços públicos e agências reguladoras; Documental,
porque haverá necessidade de recorrer a livros, revistas, dissertações, internet e
apostilas, bem como a documentos conservados no interior de órgãos públicos como
regulamentos, circulares, ofícios, diários etc., que visam registrar o papel das
Agências Reguladoras dos Serviços Públicos, em especial da ASEP/RJ no processo
regulatório desses serviços; e a pesquisa será também de Campo, porque coletará
dados relativos à percepção dos usuários e dos funcionários da ASEP/RJ em
relação à agência e aos serviços públicos concedidos/permitidos sob sua
fiscalização, durante seu período de existência.
113
6.2 UNIVERSO E AMOSTRA
O Universo desta pesquisa será os usuários dos serviços públicos
concedidos, cuja amostra será os usuários dos serviços públicos concedidos
fiscalizados, à época, pela ASEP/RJ, bem como seus funcionários, que foram
definidos pelo critério de acessibilidade VERGARA (2000), e foram selecionados
pela facilidade de acesso.
6.3 SELEÇÃO DE SUJEITOS
Os sujeitos desta pesquisa serão os administradores, diretores, funcionários de
carreira e funcionários contratados pela ASEP/RJ, bem como os usuários dos
serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro que estiveram sob a
fiscalização da ASEP/RJ escolhidos de forma aleatória nas ruas da cidade do Rio de
Janeiro, próximo aos serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro
(Estação Ferroviária Central do Brasil, Metrô, Barcas, Terminais Rodoviários etc.),
donde extrairemos reflexões, argumentações, interpretações, análise e conclusões
sobre o cumprimento, pela agência, de seu papel regulador.
6.4 COLETA DE DADOS
Os dados, objeto desta pesquisa, serão coletados por meio de:
a) Pesquisa bibliográfica em livros, dicionários, revistas especializadas,
jornais, internet, teses e dissertações com dados pertinentes ao assunto,
onde, buscar-se-á, referencial teórico para maior compreensão e
embasamento da pesquisa;
114
b) Consultas a bibliotecas, arquivos públicos e na própria ASEP/RJ, onde
serão levantadas diretrizes e programas de governo, leis, decretos,
portarias, diários oficiais e outros documentos oficiais que se fizerem
necessários, a fim de que seja analisado e avaliado o papel da ASEP/RJ,
à época, no equacionamento dos interesses públicos e privados na
concessão dos serviços públicos concedidos.
c) Pesquisa de campo, com questionários aplicados aos indivíduos,
selecionados de acordo com o especificado na seção Universo e Amostra
de forma que, de cada um deles, possa obter as percepções relativas à
melhoria dos serviços públicos concedidos e ao cumprimento pela
ASEP/RJ do seu papel de ente regulador na busca pela melhoria desses
serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro, quando de sua
existência.
6.5 TRATAMENTO DOS DADOS
No tratamento de dados será usado o método quantitativo, onde buscar-se-á
identificar o grau de conhecimento, as opiniões, impressões, hábitos e
comportamentos dos entrevistados.
6.6 LIMITAÇÃO DO MÉTODO
A metodologia escolhida para esta pesquisa apresenta as seguintes
dificuldades e limitações quanto à coleta e ao tratamento dos dados:
115
1) Seleção dos atores entrevistados, tendo em vista a impossibilidade de
se entrevistar todos os usuários dos serviços públicos concedidos sob
a fiscalização da ASEP/RJ, à época;
2) Quantidade de serviços públicos concedidos sob a fiscalização da
ASEP/RJ, à época, e sua distribuição em várias unidades do território
do Estado do Rio de Janeiro;
3) Dificuldade em conseguir autorização para pesquisa documental em
órgãos componentes da Administração Pública e nas empresas
concessionárias/permissionárias;
4) Possibilidade de que os usuários e funcionários selecionados para a
entrevista não tenham sido representativos do universo estudado,
apesar de ser um risco de qualquer processo de investigação;
5) Quando da coleta dos dados, os entrevistados podem fornecer
respostas falsas que não traduzem suas opiniões reais por razões
diversas, conscientes ou não, por medo ou vergonha de responder
errado, por exemplo;
6) Falhas na habilidade do entrevistador que podem influenciar as
respostas dos entrevistados ou não lhes transmitir a confiança
necessária para que eles exponham verdadeiramente suas opiniões;
7) Esta pesquisa limitou-se a descrever a percepção dos entrevistados
em relação à agência e aos serviços, dessa forma fatores políticos,
sociais e culturais podem ter influenciado as respostas dos
entrevistados.
116
8) Não buscou-se nesta pesquisa apurar um determinado grau de
qualidade, eficiência e eficácia da agência ou dos serviços, muito
menos identificar erros e apontar culpados, mas apenas identificar o
grau de conhecimento, as opiniões, impressões, hábitos e
comportamentos dos entrevistados.
9) Limitação do tempo que entrevistas requerem, fazendo com que uma
quantidade menor de pessoas seja ouvida. Buscar-se-á, contudo, que
esses aspectos sejam neutralizados.
117
7 RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO
Este capítulo visa apresentar o resultado dos dados obtidos em entrevistas
realizadas junto aos usuários dos serviços públicos concedidos do Estado do Rio de
Janeiro, bem como aos funcionários da ASEP/RJ. Ao longo deste capítulo são feitas
análises específicas e, ao final, são apresentados os resultados e sua interpretação.
7.1 AS ENTREVISTAS
Nesta pesquisa optou-se pela aplicação de questionários junto a usuários dos
serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro, bem como junto a
funcionários da ASEP/RJ, conforme explicado no capítulo sobre a metodologia desta
dissertação.
Foram elaborados dois questionários de pesquisa, para serem aplicados a
esses atores. O conteúdo dos questionários foi originado a partir dos roteiros
preparados para as entrevistas, caso o método adotado fosse aquele. A partir dessa
primeira versão dos dois questionários, foi solicitado a uma terceira pessoa que não
tinha qualquer relação com a pesquisa, que aplicasse os questionários a algumas
pessoas conhecidas.
Do resultado desse teste inicial, verificou-se que havia perguntas redundantes
e em grande quantidade, e que somente algumas delas já forneciam os elementos
de que se precisava para a comprovação deste trabalho.
Além disso, pelo resultado obtido das respostas deste teste e como estratégia
de simplificação, optou-se pela não participação direta e presente do pesquisador
diante dos entrevistados, pois o próprio questionário já atendia ao que se propunha
a pesquisa.
118
Dessa forma, foram entrevistadas 1.822 pessoas, de maneira aleatória, nas
ruas da cidade do Rio de Janeiro, próximo aos serviços públicos concedidos do
Estado do Rio de Janeiro (Estação Ferroviária Central do Brasil, Metrô, Barcas,
Terminais Rodoviários etc.), além de 36 funcionários da ASEP/RJ (40% dos
funcionários), de segunda à sexta-feira, no período de 08:00h às 19:00h, durante
quatro semanas
O Questionário 1, respondido por 1.822 pessoas, constou de 10 perguntas
fechadas; e o Questionário 2, respondido por 36 funcionários da ASEP/RJ, constou
de 7 perguntas fechadas.
7.2 ANÁLISE DOS DADOS
7.2.1 Questionários Aplicados aos Usuários
Nesta primeira pergunta, buscou-se levantar o nível de escolaridade dos
participantes, de forma a deixar claro que não se entrevistou apenas usuários com
um determinado nível de escolaridade, o que poderia prejudicar o resultado final da
pesquisa.
Pergunta 1: Qual o seu nível de escolaridade?
NÍVEL DE ESCOLARIDADE DOS USUÁRIOS
SECUNDÁRIO
COMPLETO
54,88%
SUPERIOR
COMPLETO
4,34%
ALFABETIZADO
0,05%
PRIMÁRIO
COMPLETO
12,02%
SUPERIOR
INCOMPLETO
28,70%
119
Com os dados obtidos nesta primeira pergunta, verifica-se que a maioria dos
entrevistados (54,88%) é constituída por pessoas que concluíram o Ensino
Secundário, ou seja, possuem o segundo grau completo. Observa-se também que
boa parte dos entrevistados foram pessoas que ingressaram num curso superior,
mas ainda não o concluíram (28,70%).
Um outro dado interessante é que como as entrevistas foram feitas de forma
aleatória com pessoas nas ruas, apenas 4,34% das pessoas entrevistadas
afirmaram ter concluído um curso universitário; e 1 única pessoa declarou que era
apenas alfabetizada (0,05%).
Pergunta 2: Você sabe o que é uma agência reguladora?
7,14%
92,86%
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
SIM NÃO
SABE O QUE É UMA AGÊNCIA REGULADORA?
Na pergunta 2 buscou-se descobrir se os entrevistados sabiam o que é uma
agência reguladora, de forma a levantar a percepção deles sobre o assunto.
Com os dados obtidos, verificou-se que a maioria dos entrevistados
desconhece completamente o que vem a ser uma agência reguladora (92,86%), e
apenas 7,14% deles afirmaram que sabiam.
120
Nessa pergunta identificamos que dos 7,14% que afirmaram saber o que é
uma agência reguladora, todos eram pessoas que, ou tinham concluído um curso
universitário ou estavam por concluir.
Esses dados podem sugerir que a regulação ainda é um assunto de
conhecimento de uma pequena parcela mais intelectualizada da população.
Pergunta 3: Você conhece alguma agência reguladora dos serviços
públicos concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro?
5,54%
94,46%
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
SIM NÃO
CONHECE ALGUMA AGÊNCIA REGULADORA
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO?
Nesta terceira pergunta, buscou-se descobrir se o entrevistado conhecia
alguma agência reguladora dos serviços públicos concedidos/permitidos do Estado
do Rio de Janeiro, e verificou-se que 94,46 % deles não conheciam e apenas 5,54%
conheciam.
Aos que respondiam que conheciam era feito um complemento na pergunta
questionando qual era a agência reguladora dos serviços públicos
concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro que ele conhecia, e as respostas
obtidas foram as seguintes:
121
Tabela 5
Agências Reguladoras de Serviços Públicos Concedidos/Permitidos do Estado
do Rio de Janeiro mencionadas pelos Entrevistados
CITAÇÕES QTDADE %
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações 41 40,59
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica 15 14,85
EMBRATEL – Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A 12 11,88
INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social 8 7,92
ANP – Agência Nacional do Petróleo 4 3,96
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil 2 1,98
PROCON – Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor 2 1,98
ANS – Agência Nacional de Saúde 2 1,98
CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgoto 2 1,98
ASEP – Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do RJ 2 1,98
CAT – Central de Atendimento ao Trabalhador 1 0,99
INMETRO – Inst. de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial 1 0,99
METRÔ – Companhia do Metropolitano do Estado do Rio de Janeiro 1 0,99
ANA – Agência Nacional de Águas 1 0,99
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres 1 0,99
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária 1 0,99
DEL.TRAB. – Delegacia do Trabalho 1 0,99
NÃO LEMBRA 4 3,96
TOTAL 101 100%
Como pode ser observado apenas 2 pessoas mencionaram corretamente a
Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro
– ASEP/RJ. Todas as demais agências mencionadas (ANATEL, ANEEL, ANP,
ANAC, ANS, ANA, ANTT e ANVISA) são de âmbito federal e não estadual; e as
demais citações não representam agências reguladoras, mas Empresas Públicas
Estaduais (CEDAE e METRÔ); Órgão Federal (INSS e INMETRO); Órgão de Defesa
do Consumidor (PROCON); Órgão Público de Atendimento ao Trabalhador (CAT);
Órgão do Poder Judiciário (DEL. TRABALHO) e até Empresa Privada (EMBRATEL).
Esses dados podem sugerir que, apesar de ter existido por quase 10 anos, a
ASEP/RJ não conseguiu se fazer conhecida, muito menos se tornar uma referência
para o usuário dos serviços públicos concedidos/permitidos do Estado do Rio de
Janeiro.
122
Pergunta 4: Você é usuário de algum tipo de serviço público
concedido/permitido no Estado do Rio de Janeiro (Metrô, Barcas,
Trens, Água e Esgotos, Gás etc.)?
99,07%
0,93%
0
500
1000
1500
2000
SIM NÃO
É USUÁRIO DE ALGUM TIPO DE SERVIÇO PÚBLICO
CONCEDIDO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO?
Nesta pergunta, buscou-se descobrir se o entrevistado utilizava algum tipo de
serviço público concedido/permitido no Estado do Rio de Janeiro e observamos que
a maioria absoluta utiliza (99,07%) e apenas 0,93% afirmaram que não utilizavam.
Entretanto, para as pessoas entrevistadas que afirmaram que não utilizavam
qualquer tipo de serviço público concedido/permitido no Estado do Rio de Janeiro
perguntamos se elas utilizavam o transporte urbano através de ônibus e obtivemos
de todas, respostas positivas, o que demonstra que todos os entrevistados (100%)
são usuários de algum tipo de serviço público concedido/permitido no Estado do Rio
de Janeiro.
Esses dados apurados, juntamente com os apurados na pergunta anterior,
podem sugerir que, apesar de serem usuários de serviços públicos
concedidos/permitidos no Estado do Rio de Janeiro, essas pessoas não tiveram
123
acesso a qualquer tipo de informação sobre a agência reguladora que fiscaliza o
serviço público concedido/permitido utilizado por ela no seu dia-a-dia.
Pergunta 5: Na sua percepção os serviços prestados pelas
concessionárias/permissionárias de serviços públicos concedidos
do Estado do Rio de Janeiro são satisfatórios?
NA SUA PERCEPÇÃO OS SERVIÇOS PRESTADOS PELAS
CONCESSIONÁRIAS/PERMISSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICO
CONCEDIDOS NO ESTADO DO RJ SÃO SATISFATÓRIOS?
POUCO
SATISFATÓRIOS
22,34%
NÃO
4,12%
SIM
73,55%
Nesta pergunta, buscou-se descobrir a percepção dos entrevistados em
relação a satisfação pelos serviços públicos concedidos/permitidos. Dessa forma,
podemos perceber que a maioria (73,55%) afirma que os serviços prestados pelas
empresas concessionárias/permissionárias são satisfatórios. Por outro lado, sob o
ponto de vista de 26,45% dos entrevistados, os serviços públicos
concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro, não são prestados de forma
plenamente satisfatória.
Esses dados podem sugerir que, apesar de uma grande parte da população
perceber que os serviços públicos concedidos/permitidos são satisfatórios, existe a
necessidade de uma melhor fiscalização no que diz respeito à qualidade desses
serviços e até mesmo em que aspectos deveriam melhorar, buscando conhecer a
124
necessidade do usuário e confrontá-las com as obrigações das
concessionárias/permissionárias.
Pergunta 6: Você já teve algum problema com alguma dessas
empresas concessionárias/permissionárias de serviços públicos
concedidos do Estado do Rio de Janeiro?
0
500
1000
1500
2000
83,59%
16,41%
SIM NÃO
JÁ TEVE PROBLEMA COM ALGUM SERVIÇO PÚBLICO
CONCEDIDO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO?
Nesta pergunta, buscou-se descobrir se o entrevistado já teve algum tipo de
problema quando da utilização dos serviços públicos concedidos do Estado do Rio
de Janeiro e apurou-se que 83,59% dos entrevistados nunca tiveram qualquer
problema com os serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro, por
outro lado, 16,41% afirmaram que já tiveram algum tipo de problemas na utilização
desses mesmos serviços.
Esses dados juntamente com apurados na pergunta anterior podem sugerir
certo grau de satisfação quanto aos serviços públicos concedidos/permitidos sob a
ótica dos usuários uma vez que 83,59% nunca tiveram qualquer problema com
esses serviços e 73,55% considerarem esses serviços de qualidade. Entretanto, é
fundamental ampliar a fiscalização e buscar descobrir a origem dos problemas
125
mencionados, tendo em vista que 16,41% dos usuários afirmaram ter tido algum tipo
de problema na utilização desses serviços.
Este índice apurado pode ser considerado baixo em relação à quantidade de
usuários entrevistados nesta pesquisa, entretanto, se considerarmos este índice em
relação ao total de usuários dos serviços públicos concedidos no Estado do Rio de
Janeiro (mais de 10.000.000), percebe-se que é um numero significativo.
Pergunta 7: Na solução desse problema com alguma dessas empresas
concessionárias/permissionárias de serviços públicos concedidos do Estado
do Rio de Janeiro você recorreu a alguém ou algum órgão?
RECORREU A ALGUÉM OU ALGUM ORGÃO DE
DEFESA PARA RESOLVER O PROBLEMA?
NEM TENTOU
22%
NÃO CONHECIA
ALGUM
6%
NÃO
23%
SIM
49%
Nesta pergunta, buscou-se descobrir do entrevistado que teve algum
problema com a empresa concessionária/permissionária de serviços públicos
concedidos do Estado do Rio de Janeiro se ele recorreu a alguém ou algum órgão
para solucionar o problema e apurou-se que mais da metade (52,17%) dos
entrevistados não recorreu a ninguém, nem tentou recorrer ou nem sabia a quem
recorrer. Por outro lado, 48,73% recorreram a alguém ou algum órgão.
126
O restante dos entrevistados 84,41% não foram relacionados na tabela por
afirmarem que como não tiveram qualquer problema com essas empresas não
recorreram a alguém ou algum órgão.
Esses dados podem sugerir que, a maioria dos usuários que têm algum
problema com empresas concessionárias/permissionárias de serviços públicos
concedidos do Estado do Rio de Janeiro não recorrem nem tentam recorrer, e
muitas das vezes, nem sabem a quem recorrer, o que pode caracterizar a
necessidade de a agência reguladora se fazer conhecer como ente criado para
buscar a convergência entre os interesses públicos, privados e dos usuários, bem
como de canal de ligação entre os usuários e o poder público na busca por serviços
públicos de melhor qualidade.
Pergunta 8: A quem ou a qual órgão recorreu?
USUÁRIOS QUE TIVERAM PROBLEMAS
RECLAMARAM A QUEM?
CONC/PERM
62,94%
ÓRGÃO DE
DEFESA
25,87%
AGÊNCIA
REGULADORA
3,50%
JUSTIÇA
7,69%
127
Nesta pergunta, buscou-se descobrir dos entrevistados que recorreram a
alguém ou a algum órgão, a quem eles recorreram para solucionar o problema com
a empresa concessionária/permissionária de serviços públicos concedidos do
Estado do Rio de Janeiro e apurou-se que a maioria (62,94%) buscou a solução na
própria empresa concessionária/permissionária; 25,87% buscou solução junto a
órgãos de defesa do consumidor; 7,69% foram à justiça buscar solução; e apenas
3,50% buscaram o órgão competente para a solução de problemas relacionados a
serviços públicos concedidos.
Esses dados podem sugerir que, a maioria dos usuários não tem buscado
ajuda ou amparo para a solução de problemas relativos a serviços públicos
concedidos/permitidos junto ao órgão que compete à fiscalização desse tipo de
serviço. Sugere também a necessidade de uma maior fiscalização e a criação de
um canal de comunicação mais rápido e eficiente por parte da agência reguladora,
de forma a torná-la uma referência para os usuários dos serviços públicos
concedidos/permitidos na busca por seus direitos.
Além disso, dos entrevistados que afirmaram que nunca tiveram qualquer
problema quando da utilização dos serviços públicos concedidos/permitidos do
Estado do Rio de Janeiro, buscou-se saber se, na hipótese de eles terem algum tipo
de problema com esses serviços a quem eles recorreriam, chegamos aos seguintes
resultados:
128
USUÁRIOS QUE SE TIVESSEM PROBLEMAS A QUEM
RECLAMARIAM?
JUSTIÇA
44,61%
NINGUÉM
9,65%
OUTROS
0,42%
CONC/PERM
22,33%
ÓRGÃO DE
DEFESA
22,22%
AG ÊN C IA
REGULADORA
0,77%
Esses dados sugerem que, a maioria absoluta (89,16%) dos usuários não
buscariam solução junto à agência reguladora, mas junto à justiça (44,61%), a
órgãos de defesa do consumidor (22,22%) e à concessionária/permissionária
(22,33%); e 9,65% não saberiam a quem recorrer na hipótese de terem algum
problema com esses serviços.
Demonstra uma vez mais a necessidade, por parte da agência reguladora, de
se tornar uma referência para os usuários dos serviços públicos
concedidos/permitidos na busca por seus direitos, uma vez que apenas 0,77% dos
entrevistados afirmaram que se tivessem algum problema recorreriam à agência.
129
Pergunta 9: Você teve sua reclamação/sugestão atendida?
0
20
40
60
80
100
120
75,52%
24,48%
SIM NÃO
TIVERAM SUA RECLAMAÇÃO/SUGESTÃO ATENDIDA?
Nesta pergunta, buscou-se descobrir dos usuários que recorreram a alguém
ou algum órgão para solucionar seu problema, se tiveram seu pleito atendido de
forma satisfatória e apurou-se que a maioria (75,52%) teve sua reclamação
atendida. Entretanto, 24,48% dos entrevistados declararam que não tiveram sua
reclamação atendida.
Esses dados sugerem que, apesar da maioria absoluta dos usuários terem
suas reclamações atendidas, há a necessidade de se aprimorar a fiscalização e de
se estreitar o elo de ligação entre a agência reguladora e os usuários dos serviços
públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro, de forma a reduzir o índice de
usuários não atendidos.
130
Pergunta 10: Como você se sentiu em relação ao atendimento de
sua reclamação/sugestão?
48,95%
28,67%
17,48%
4,90%
0
10
20
30
40
50
60
70
SATISFEITO POUCO SATISFEITO INSATISFEITO DESRESPEITADO
COMO SE SENTIRAM EM RELAÇÃO AO ATENDIMENTO DE SUA
RECLAMAÇÃO/SUGESTÃO?
Por fim buscou-se nesta pergunta descobrir o grau de satisfação dos usuários
que recorreram a alguém ou algum órgão para solucionar seu problema e apurou-se
que 48,95% sentiram-se satisfeitos, entretanto, 51,05% não se sentiram plenamente
satisfeitos com o resultado do atendimento após suas reclamações.
Esses dados sugerem uma vez mais a necessidade de maior fiscalização da
agência reguladora junto às empresas concessionárias/permissionárias no sentido
de buscar um atendimento de melhor qualidade aos usuários, minimizando os
problemas na prestação dos serviços e sendo um canal eficiente e eficaz para o
usuário na busca de seus direitos de consumidor.
131
7.2.2 Questionários Aplicados aos Funcionários
Pergunta 1: Qual o seu nível de escolaridade?
ESCOLARIDADE DOS FUNCIONÁRIOS ENTREVISTADOS
SUPERIOR
INCOMPLETO
19,44%
SECUNDÁRIO
COMPLETO
11,11%
SUPERIOR
COMPLETO
69,44%
Com os dados obtidos nesta primeira pergunta, verifica-se que a maioria dos
entrevistados (69,44%) é constituída por pessoas que possuem Curso Superior
completo; 19,45% que ainda não concluíram um Curso Universitário; e 11,11% que
possuem apenas o Segundo Grau completo. Observa-se também que não foram
entrevistados funcionários com apenas o Curso Primário ou apenas alfabetizado.
Esses dados podem sugerir que o quadro funcional da Agência, em sua maior
parte, é formado por funcionários que possuem curso superior ou estão concluindo
algum tipo de curso superior, o que pode ser considerado um ponto positivo, tendo
em vista a complexidade das atividades exercidas no processo regulatório.
132
Pergunta 2: A quanto tempo você trabalha com regulação de
serviços públicos concedidos?
88,89%
11,11%
0
5
10
15
20
25
30
35
ATÉ 5 ANOS DE 6 A 10 ANOS
A QUANTO TEMPO TRABALHA COM REGULAÇÃO DE
SERVIÇOS PÚBLICOS?
Na pergunta 2 buscou-se descobrir dos funcionários entrevistados o tempo de
experiência deles na regulação de serviços públicos concedidos.
Com os dados obtidos, verificou-se que a maioria dos entrevistados (88,89%)
possuem até 5 anos de experiência nessa área de regulação; 11,11% possuem
entre 6 e 10 anos de experiência; e nenhum dos entrevistados possuíam mais de 10
anos de experiência na regulação de serviços públicos concedidos.
Esses dados podem sugerir que, como a maioria dos funcionários da Agência
não possui grande experiência em regulação de serviços públicos, faz-se necessário
a busca no mercado por profissionais que atendam a esse requisito.
133
Pergunta 3: Na sua opinião a Agência atende às expectativas da
população?
A
AGÊNCIA ATENDE ÀS EXPECTATIVAS DA
POPULAÇÃO?
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
55,56%
25,00%
19,44%
SIM NÃO PARCIALMENTE
Nesta terceira pergunta, buscou-se descobrir, na opinião dos entrevistados,
se a Agência atende às expectativas da população, e verificou-se que 55,56 %
afirmaram que atende apenas parcialmente; 25% afirmaram que não atende e
apenas 19,44% afirmaram que atende aos anseios da sociedade.
Esses dados sugerem que, segundo opinião de seus funcionários, a Agência
não atende às expectativas da população ou atende apenas de forma parcial.
134
Pergunta 4: A Agência cumpre o seu papel regulador de forma
eficiente e eficaz?
16,67%
19,44%
63,89%
0
5
10
15
20
25
SIM NÃO PARCIALMENTE
A AGÊNCIA CUMPRE O SEU PAPEL REGULADOR DE
FORMA EFICIENTE E EFICAZ?
Nesta pergunta, buscou-se descobrir do funcionário entrevistado se a Agência
cumpria seu papel regulador de forma eficiente e eficaz e observamos que a maioria
absoluta utiliza (63,89%) afirmaram que apenas parcialmente; 19,44% afirmaram
que não cumpria; e apenas 16,67% afirmaram que cumpria.
Esses dados apurados, juntamente com os apurados na pergunta anterior,
demonstram, na visão de seus funcionários, que a Agência como não cumpre o seu
papel regulador de forma plenamente eficiente e eficaz, não supre às necessidades
da população, deixando-a insatisfeita ou apenas parcialmente satisfeita.
135
Pergunta 5: Na sua opinião qual seria o maior problema enfrentado
pela Agência no cumprimento de seu papel regulador?
QUAL SERIA O MAIOR PROBLEMA ENFRENTADO PELA
AGÊNCIA NO CUMPRIMENTO DE SEU PAPEL REGULADOR?
DESCONHECIMENTO E
FALTA DE
CREDIBILIDADADE PELA
SOCIEDADE
22%
MARCO REGULATÓRIO
FRÁGIL
19%
INEXISTÊNCIA DE
CULTURA REGULATÓRIA
14%
POLÍTICO E ADM.
PÚBLICOS
11%
FALTA DE AUTONOMIA
34%
Nesta pergunta, buscou-se descobrir, na percepção dos entrevistados, qual
seria o maior problema enfrentado pela Agência no cumprimento de seu papel
regulador, e observou-se que a maioria (33,33%) afirmou ser a falta de autonomia o
maior problema; 22,22% afirmaram ser o desconhecimento, por parte da população,
da existência da agência e, em conseqüência, a falta de credibilidade; 19,45%
afirmaram ser o marco regulatório frágil; 13,89% afirmaram ser a inexistência de
uma cultura regulatória; e 11,11% afirmaram que a culpa é dos políticos e
administradores públicos.
Esses dados podem sugerir que, autonomia é fator primordial no processo
regulatório, de forma a tornar a agência reguladora “blindada” dos agentes externos.
Demonstram também a necessidade da Agência de ser fazer conhecer para a
população e ter suas decisões reconhecidas publicamente. Além disso, também é
136
fundamental a reformulação do marco regulatório de forma a proteger não só os
interesses dos investidores, mas principalmente dos usuários e do Estado.
Pergunta 6: Quem você considera culpado por esses problemas?
55,17%
44,83%
20,69%
3,45%
0
2
4
6
8
10
12
14
16
ADM. PÚBLICOS POLÍTICOS SOCIEDADE CONC./PERM.
QUEM VOCÊ CONSIDERA CULPADO POR ESSES
PROBLEMAS?
Nesta pergunta, buscou-se descobrir dos entrevistados quem eles
consideravam culpado por esses problemas e apurou-se que a maioria 80,56%
consideram políticos e administradores públicos os maiores responsáveis; 20,69%
consideram culpa da população; e apenas 3,45% culpa as empresas
concessionárias/permissionárias.
Esses dados confirmam o respondido na questão anterior, uma vez que os
problemas mencionados estão diretamente ligados aos poderes Legislativo e
Executivo, poderes responsáveis pela criação e execução de políticas públicas.
137
Pergunta 7: Como se sente em relação aos serviços públicos
concedidos prestados pelas concessionárias/permissionárias?
COMO SE SENTE EM RELAÇÃO AOS SERVIÇOS PÚBLICOS
CONCEDIDOS PRESTADOS PELAS
CONCESSIONÁRIAS/PERMISSIONÁRIAS?
INSATISFEITO
17%
DESRESPEITADO
3%
POUCO
SATISFEITO
36%
SATISFEITO
44%
Nesta pergunta, buscou-se descobrir o grau de satisfação dos funcionários da
Agência em relação aos serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro
prestados pelas empresas concessionárias/permissionárias e apurou-se que mais da
metade (55,56%) dos entrevistados não estão plenamente satisfeitos com os
serviços prestados por essas empresas. Por outro lado, 44,44% consideraram-se
satisfeitos.
Esses dados podem sugerir que, ao contrário dos usuários, a maioria dos
funcionários não considera os serviços públicos concedidos/permitidos satisfatórios.
138
8 CONCLUSÃO
O objetivo principal deste trabalho é descrever a percepção dos usuários dos
serviços públicos concedidos/permitidos do Estado do Rio de Janeiro e dos
funcionários da ASEP/RJ em relação à agência e aos serviços públicos
concedidos/permitidos sob sua fiscalização, durante seu período de existência.
Dessa forma, refletindo sobre a percepção desses atores, uma das principais
conclusões que chegamos é que a agência não era conhecida nem reconhecida
como ente responsável pela convergência dos interesses entre Estado, usuários e
concessionárias/permissionárias.
Observamos também que os contratos de concessão embora não
estabelecessem qualquer indicador de qualidade, esses foram criados tendo em
vista a experiência da equipe de fiscalização com o sistema metroviário, de forma
que se pudesse ao menos conhecer as condições reais dos serviços e com isso
possibilitar ao regulador a tomada de decisão acertada quando necessário. Essas
informações são imprescindíveis, pois segundo a Teoria das Relações Agente-
Principal, fornecem fundamentos tanto para o ente regulador como para a entidade
regulada e os usuários sobre as complexas relações existentes entre esses atores,
tendo em vista que seus objetivos são geralmente divergentes e o ente regulado,
detêm muito mais informações sobre os serviços do que o ente regulador.
Um outro fator importante era a falta de investimentos por parte do Governo
do Estado em capacitação e atualização tecnológica dos funcionários da ASEP/RJ,
uma vez que a maioria tem até 5 anos de experiência, o que certamente poderia
gerar problemas a médio e longo prazo, principalmente nos critérios de avaliação
técnica.
139
Somado a tudo isso, era necessário realizar a revisão contratual de maneira a
se encontrar discrepâncias e impropriedades, que comprometam o pleno exercício
do poder de regulação ou que impeçam a criação de índices que possam mensurar
de forma criteriosa a qualidade dos serviços prestados pelas
concessionárias/permissionárias, o que implicava, necessariamente, em conhecer
para cada sistema e cultura, aquilo que o usuário dos serviços públicos concedidos
entende como fundamental. Neste caso, baseado na Teoria dos Custos de
Transação, é fundamental a participação da entidade reguladora na coordenação
das transações entre os atores envolvidos no processo regulatório de forma a
estabelecer formas de controle que fiscalizem essas relações e puna casos de
comportamento oportunista.
É importante também, ressaltar que o fortalecimento da autonomia modifica
as relações históricas de poder, e implica, necessariamente, numa redistribuição
deste poder em favor das agências reguladoras de serviços públicos
concedidos/permitidos.
Dessa forma, quando a análise se concentra no nível estadual, observamos
certa hesitação em adotar medidas mais concretas em prol da autonomia das
agências reguladoras (maior problema mencionado pelos funcionários), que
certamente não serão tomadas justamente por não haver interesse político e por
representar, tipicamente, um processo de redistribuição de poder.
Além disso, no novo modelo regulatório o papel que os governos estaduais
devem desempenhar ainda não está bem definido. Assim, se considerarmos que
anteriormente, esses mesmos governos, tinham em mãos um instrumento poderoso
de pressão sobre as empresas concessionárias/permissionárias, que interesse
poderia ter o Governo do Estado do Rio de Janeiro em dar autonomia à ASEP/RJ e
140
redistribuir seu poder, se no processo eleitoral essas empresas fazem contribuições
generosas e são um canal de acesso direto a milhares de eleitores diariamente? É
nessa situação que a Teoria da Captura aborda a situação do ente regulador se
transformando ao proteger e conceder benefícios aos entes regulados e perdendo a
condição de autoridade comprometida com o bem-estar social, passando a
reproduzir atos destinados a legitimar a consecução dos interesses dos entes e
setores regulados.
O risco de perda de autonomia da agência reguladora torna-se mais evidente
quando há mudança na chefia do Poder Executivo ou quando há mudança de
governos de tendência política diferentes, como o caso do Rio de Janeiro na
transição do Governo Marcello Alencar para o Governo Anthony Garotinho, e os
dirigentes das agências não são os “preferidos” ou “escolhidos” pelo novo
Governador. É lógico que num sistema democrático esta situação pode ser mais
comum ou natural do que muitos imaginam, mas para a adequada atividade da
agência reguladora, a continuidade da existência organizacional é o mínimo
requerido. Essas decisões governamentais estão relacionadas com os conceitos
abordados na Teoria das Falhas do Governo, fundamentais para a atividade de
regulação, e relacionadas com os conflitos existentes entre objetivos de curto, médio
e longo prazo de governo e governados, cujas decisões, adotadas com objetivo de
permanência no poder, geram conflitos de longo prazo na sociedade.
Torna-se então necessário uma maior articulação de ações na área de
regulação nos três níveis (federal, estadual e municipal), assim como, a divulgação
dos casos bem-sucedidos e análise crítica dos erros observados quando da
implementação dos órgãos reguladores de serviços públicos concedidos. Para isso,
Estado e Municípios precisam urgentemente encontrar e incorporar o importante
141
papel que devem desempenhar nessa área, atuando como principal agente do novo
modelo regulatório, ao lado do Governo Federal, das concessionárias e dos
usuários, com direito de participar direta e ativamente do processo democrático,
pressionando, negociando e articulando para alcançar o seu maior objetivo que é o
bem-comum.
Para isso, é necessário o fortalecimento do modelo regulatório através de
atores sociais equilibrados, ao lado do governo, das concessionárias e de uma
sociedade civil organizada que articule seus interesses. Este deve ser o maior
compromisso que os governos, em todos os níveis, devem ter com o novo papel do
Estado.
Assim, conforme observado no contato com dirigentes e funcionários dos
órgãos reguladores, esse processo encontra-se ainda em construção e vem se
alcançando dia-a-dia, com base nos erros e acerto da prática regulatória, pois
construir uma agência reguladora transparente, autônoma e independente é um dos
principais desafios na longa jornada de fortalecimento do marco regulatório no Brasil.
Dessa forma, a suposição de que a ASEP/RJ, entidade criada com objetivo
de equacionar os interesses da administração pública, das empresas
concessionárias/permissionárias e dos usuários vinha cumprindo seu papel
institucional, atendendo às expectativas da população e sendo reconhecida como
órgão responsável pela correção de falhas e irregularidades na prestação dos
serviços, não se comprovou na pesquisa realizada uma vez que não é reconhecida
pelos usuários nem por seus funcionários como órgão que garantia a eficiência e
qualidade dos serviços; que corrigia falhas e irregularidades na prestação dos
serviços; que defendia os direitos dos usuários e que atuava mediando divergências
142
entre as partes buscando o equilíbrio do sistema; cumprindo dessa forma, seu papel
regulador de forma eficiente e eficaz.
143
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153
APÊNDICES
APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO 1 – USUÁRIOS
UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
MESTRADO EM ADM. E DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL – MADE
PESQUISA DE CAMPO - USUÁRIOS
1. Qual o seu nível de escolaridade?
( ) Superior Completo
( ) Superior Incompleto
( ) Secundário Completo
( ) Primário Completo
( ) Alfabetizado
2. Você sabe o que é uma Agência Reguladora?
( ) SIM ( ) NÃO
3. Você conhece alguma Agência Reguladora dos Serviços Público
Concedidos/Permitidos do Estado do Rio de Janeiro?
( ) SIM ( ) NÃO
4. Você é usuário de algum tipo de serviço público concedido/permitido no Estado do Rio
de Janeiro (Metrô, Barcas, Trens, Água e Esgoto, Gás etc)?
( ) SIM ( ) NÃO
5. Na sua percepção os serviços prestados pelas concessionárias/permissionárias de
serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro são satisfatórios?
( ) SIM ( ) NÃO ( ) POUCO SATISFATÓRIOS
6. Você já teve algum problema com alguma dessas concessionárias/permissionárias de
serviços públicos concedidos do Estado do Rio de Janeiro?
( ) SIM ( ) NÃO
7. Na solução desse problema com alguma dessas empresas
concessionárias/permissionárias de serviços públicos concedidos do Estado do Rio de
Janeiro você recorreu a alguém ou algum órgão de defesa?
( ) SIM ( ) NÃO ( ) NEM TENTOU ( ) NÃO CONHECIA ALGUM
8. A quem ou a qual órgão recorreu?
( ) Agência Reguladora
( ) Justiça
( ) Órgão de Defesa
( ) Concessionária/Permissionária
( ) Outros
9. Você teve sua reclamação/sugestão atendida?
( ) SIM ( ) NÃO
10. Como você se sentiu em relação ao atendimento de sua reclamação/sugestão?
( ) Satisfeito ( ) Pouco Satisfeito ( ) Insatisfeito ( ) Desrespeitado
154
APÊNDICE B - QUESTIONÁRIO 2 – FUNCIONÁRIOS
UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL
PESQUISA DE CAMPO – FUNCIONÁRIOS ASEP/RJ
1. Qual seu nível de escolaridade?
( ) Superior Completo
( ) Superior Incompleto
( ) Secundário Completo
( ) Primário Completo
( ) Alfabetizado
2. A quanto tempo trabalha com regulação de serviços públicos?
( ) até 5 anos ( ) de 6 a 10 anos ( ) mais de 10 anos
3. Na sua opinião a Agência atende às expectativas da população?
( ) SIM ( ) NÃO ( ) PARCIALMENTE
4. A Agência cumpre o seu papel regulador de forma eficiente e eficaz?
( ) SIM ( ) NÃO ( ) PARCIALMENTE
5. Na sua opinião qual seria o maior problema enfrentado pela Agência no
cumprimento de seu papel regulador?
( ) Falta de autonomia
( ) Políticos e Administradores Públicos
( ) Inexistência de cultura regulatória
( ) Marco Regulatório Frágil
( ) Desconhecimento e Falta de Credibilidade pela Sociedade
( ) Assimetria entre as Agências
( ) Condições Salariais
( ) Outros:_____________________________________________________________
6. Quem você considera culpado por esses problemas?
( ) Administradores Públicos
( ) Políticos
( ) Funcionários da Agência
( ) Sociedade
( ) Concessionárias e Permissionárias
( ) Ninguém
7. Você como usuário dos serviços públicos concedidos como se sente em
relação aos serviços prestados pelas concessionárias/permissionárias?
( ) Satisfeito ( ) Pouco Satisfeito ( ) Insatisfeito ( ) Desrespeitado
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