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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
MARCOS RODOLFO KESSLER
A REGULAÇÃO ECONÔMICA NO SETOR
ELÉTRICO BRASILEIRO: TEORIA E EVIDÊNCIAS
Porto Alegre
2006
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
MARCOS RODOLFO KESSLER
A REGULAÇÃO ECONÔMICA NO SETOR
ELÉTRICO BRASILEIRO: TEORIA E EVIDÊNCIAS
Dissertação submetida ao Programa de Pós-
Graduação em Economia da Faculdade de
Ciências Econômicas da UFRGS, como quesito
parcial para obtenção do título de Mestre em
Economia modalidade profissionalizante, com
ênfase em Economia da Empresa.
Orientador: Prof. Dr. Giacomo Balbinotto Neto
Porto Alegre
2006
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K42r Kessler, Marcos Rodolfo
A regulação econômica no setor elétrico brasileiro: teoria e
evidências / Marcos Rodolfo Kessler. – Porto Alegre, 2006.
169 f.: il.
Ênfase em Economia da Empresa.
Orientador: Giacomo Balbinotto Neto
Dissertação (Mestrado Profissional em Economia) – Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas,
Programa de Pós-Graduação em Economia, Porto Alegre, 2006.
1. Regulação econômica : Brasil. 2. Regulação econômica : Energia
elétrica. 3. Energia elétrica : Brasil. I. Balbinotto Neto, Giacomo. II.
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Faculdade de Ciências
Econômicas. Programa de Pós-Graduação em Economia. III. A regulação
econômica no setor elétrico brasileiro: teoria e evidências.
CDU 338.242.4
MARCOS RODOLFO KESSLER
A REGULAÇÃO ECONÔMICA NO SETOR
ELÉTRICO BRASILEIRO: TEORIA E EVIDÊNCIAS
Dissertação submetida ao Programa de Pós-
Graduação em Economia da Faculdade de
Ciências Econômicas da UFRGS, como quesito
parcial para obtenção do título de Mestre em
Economia modalidade profissionalizante, com
ênfase em Economia da Empresa.
Aprovada em: Porto Alegre, 12 de fevereiro de 2007.
Prof. Dr. Giacomo Balbinotto Neto – orientador
PPGE/UFRGS
Profa. Dra. Alketa Peci
EBAPE/FGV
Profa. Dra. Lucia Helena Salgado e Silva
IPEA e UFRJ
Prof. Dr. Stefano Florissi
PPGE/UFRGS
À Kátian,
por me instigar a nunca desistir.
AGRADECIMENTOS
Quero agradecer de forma muito especial ao Prof. Giacomo. Sua inspirada
orientação, sempre exigente e zelosa com os fundamentos da regulação econômica,
mostrou-me muitos caminhos e, principalmente, atalhos no campo teórico da economia. A
sua compreensão com minhas limitações de tempo, atrasos e constantes pedidos de
prorrogação de prazo, e a paciência e serenidade com que me encorajou seguir até o fim.
Por isso considero sua contribuição fundamental para a realização deste trabalho.
Outro agradecimento importante que devo fazer é à Rio Grande Energia S.A. – RGE,
empresa que abriu as portas do setor elétrico para mim, no qual pude descobrir e vivenciar
os desafios que a regulação econômica impõe na prática, e, além disso, foi minha parceira
nesse objetivo, através de uma moderna e eficaz política de desenvolvimento de seus
profissionais.
Devo agradecer, também, aos meus colegas e amigos da RGE que sempre me
apoiaram e incentivaram a prosseguir nesse objetivo, mesmo diante das dificuldades e
desafios do dia-a-dia da Empresa.
Agradecer a um seleto grupo de amigos e colegas, aqueles com quem posso contar
a qualquer hora e lugar, pelos momentos de descontração, companheirismo, apoio e
incentivo que marcam nossa amizade.
Um outro agradecimento que gostaria de fazer é aos meus pais, Ernani (
in
memorium
) e Vera, pelo apoio e a confiança que sempre demonstraram ter em mim.
Agradecer aos Professores Alketa Peci (EBAPE/FGV), Lucia Helena Salgado e Silva
(IPEA e UFRJ) e Stefano Florissi (PPGE/UFRGS), pois muito me honraram em compor a
banca avaliadora deste trabalho. Seus comentários, críticas e sugestões vieram a
engrandecer ainda mais os resultados aqui apresentados.
E, por fim, agradecer a minha família, Kátian e Rafael, que muito me apoiaram
nessa trajetória, especialmente nos últimos meses. O apoio e o carinho, traduzidos através
da compreensão com os dissabores desse período, foram fundamentais para que eu
chegasse ao final dessa trajetória.
A todos quero dedicar os meus sinceros agradecimentos, isentando-os de qualquer
responsabilidade pelo conteúdo deste trabalho, suas conclusões e, principalmente, por
eventuais erros cometidos.
RESUMO
Este trabalho apresenta uma leitura atual e abrangente do setor elétrico brasileiro e suas
transformações recentes na forma de organização, com a introdução da concorrência no
mercado de energia e o fim do modelo estatal. A regulação econômica por incentivos é uma
alternativa para resolver problemas de eficiência alocativa em monopólios naturais, em um
contexto de assimetrias de informação e custos de transação, e para propiciar as condições
para que o mercado de energia elétrica seja atrativo ao capital privado, possibilitando a
transição do modelo estatal para um regime de mercado. Essa abordagem permite que
possamos determinar os efeitos da regulação econômica por incentivos no setor elétrico, a
qualidade do marco regulatório e o papel das instituições nos resultados alcançados. Hoje
estamos diante de um quadro de incerteza preocupante, na medida em que o marco
regulatório vigente não garante a sustentabilidade de longo prazo do abastecimento
energético, devido à insegurança jurídica, à discricionariedade do regulador e à instabilidade
das regras e normas que o caracterizaram nesse período. Em outras palavras, o setor
elétrico brasileiro tornou-se hostil para os investidores e não proporcionou a modicidade
tarifária esperada para os consumidores. Rever as diretrizes políticas do modelo e recuperar
os princípios básicos da regulação econômica por incentivos é o meio para a estruturação de
um novo marco regulatório, possibilitando criar um ambiente pautado pela segurança
jurídica e respeito ao direito de propriedade no qual será possível, finalmente, materializar os
objetivos definidos no, já distante, Projeto RE-SEB – aumentar a eficiência, a qualidade e
propiciar a modicidade tarifária.
Palavra-chave: Regulação econômica: Brasil. Regulação econômica: Energia elétrica. Energia
elétrica: Brasil.
ABSTRACT
This dissertation presents a current and comprehensive analysis of the Brazilian electric
energy sector and its recent transformations in the form of organization, with the
introduction of competition in the electric energy market, ending the State-owned enterprise
model. Economic incentive regulation is an alternative to solve allocative efficiency problems
in natural monopolies, in the context of asymmetric information and transaction-costs, and
to provide the conditions for the electric energy market to be attractive to the private capital,
allowing the transition from the State-owned enterprise model to a market regime. This
approach allows us to determine the effects of economic incentive regulation in the electric
energy sector, the quality of the regulatory governance and the role of the institutions in the
reached results. Today, we face a worrisome scenario of uncertainty because the current
regulatory governance does not guarantee the long run sustainability of the energy supply
due to the legal insecurity, the weak governance regime and the instability of rules and
norms that characterize it in this period. In other words, the Brazilian electric energy sector
became hostile to investors and did not provide the price reduction expected by the
consumers. To rethink the political guidelines of this model and to recover the basic
principles of economic incentives regulation is the way to restructure a new regulatory
governance, allowing the creation of an environment guided by legal security and respect to
property rights in which it will, finally, be possible to materialize the objectives defined in
the, now distant, Project RE-SEB – to increase the efficiency and the quality and to provide
the price reduction.
Keywords: Regulation economic: Brazil. Regulation economic: Electric energy. Electric
energy: Brazil.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Curvas de Custo do Monopólio Natural.......................................................... 25
Figura 2 Organograma Institucional do Setor Elétrico Brasileiro.................................... 86
Figura 3 Cronologia da evolução do marco regulatório e das privatizações .................... 89
Figura 4 Dados ilustrativos dos impactos da falha da fórmula do IRT............................ 99
Figura 5 Variações acumuladas entre 1998 e 2005.................................................... 109
Figura 6 Investimentos e retorno médio (ROC) das empresas de distribuição
de energia elétrica..................................................................................... 116
Figura 7 Distribuição das Cooperativas por Região no Brasil....................................... 139
Figura 8 Composição das tarifas de energia elétrica .................................................. 142
Figura 9 Variações dos valores das componentes de custos das tarifas de
energia elétrica e dos índices de inflação entre 1998 e 2005 ......................... 144
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Estrutura da funcional do setor elétrico ......................................................... 14
Quadro 2 Características principais da estrutura institucional do Brasil............................ 74
Quadro 3 História regulatória e mecanismos de controle do setor elétrico brasileiro......... 81
Quadro 4 Estrutura institucional do setor elétrico brasileiro até 2004.............................. 85
Quadro 5 Novos órgãos da estrutura institucional do setor elétrico brasileiro
a partir de 2004 .......................................................................................... 86
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Privatizações no setor elétrico ...................................................................... 46
Tabela 2 Resultado da Privatização das Empresas de Distribuição de Energia Elétrica..... 95
Tabela 3 Valor das bases de remuneração regulatórias – BRR das principais
distribuidoras............................................................................................ 129
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................... 13
2. REGULAÇÃO ECONÔMICA POR INCENTIVOS ................................................... 20
2.1 Por que regulação econômica é importante? ............................................................ 21
2.2 A Teoria da Regulação Econômica por Incentivos...................................................... 30
2.3 A Regulação por Incentivos no Setor Elétrico Brasileiro.............................................. 42
3. O DESENVOLVIMENTO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO .............................. 45
3.1 O debate entre empresa pública versus empresa privada. ......................................... 46
3.2 O fim de uma era no setor elétrico brasileiro. ........................................................... 49
3.3 A Formação do Setor Elétrico Brasileiro .................................................................... 51
3.4 A Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro............................................................. 62
4. A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO ................ 68
4.1 A Importância da Estrutura Institucional................................................................... 69
4.2 A Formação da Estrutura Institucional do Setor Elétrico Brasileiro............................... 79
4.3 O Impacto das Restrições Institucionais no Desempenho Setorial ............................... 93
5. O RISCO REGULATÓRIO E A POLÍTICA TARIFÁRIA NO BRASIL..................... 107
5.1 Investimento e Risco ............................................................................................ 110
5.2 O Risco Regulatório no Brasil................................................................................. 115
5.3 O Impacto das Políticas Tarifárias .......................................................................... 130
5.4 A Evolução das Tarifas de Energia Elétrica no Novo Modelo do
Setor Elétrico Brasileiro........................................................................................ 142
5.5 Considerações Finais sobre o Risco Regulatório e a Política
Tarifária no Brasil................................................................................................ 145
6 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................ 149
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 160
13
1 INTRODUÇÃO
O objetivo desta dissertação é analisar o problema da regulação econômica por
incentivos em um contexto de assimetria de informações e custos de transação, tanto sob o
ponto de vista teórico como empírico, na reestruturação do setor elétrico brasileiro após a
reforma institucional da década de 1990, em especial no segmento de distribuição de
energia elétrica, pois suas características o fazem o principal objeto de regulação econômica.
A regulação econômica pode ser definida, em caráter geral, como a necessidade de
impor restrições às decisões dos agentes econômicos, em decorrência de características,
como assimetria de informação e custos de transação, encontradas em determinados
mercados que impedem que o equilíbrio entre oferta e demanda seja alcançado de forma
natural. Essa condição é encontrada em mercados onde se verificam condições de monopólio
natural, que se configura quando a alternativa de menor custo para a sociedade é a
existência de apenas um fornecedor para o bem ou serviço. Para evitar os problemas
associados ao monopólio, a regulação econômica é uma alternativa adequada e largamente
difundida, contudo implica uma relação bilateral do tipo agente-principal. Para Macho-Stadler
e Pérez-Castrillo (2001, p.4), essa relação bilateral implica que uma parte (principal) contrata
outra (agente) para executar determinada tarefa ou serviço. Contudo, a definição dos
termos desse contrato está sujeita ao comportamento oportunista desses agentes, que têm
objetivos e interesses conflitantes e possuem informação distinta entre si. É nesse ambiente
de racionalidade limitada em que os agentes têm a possibilidade do comportamento
oportunista é que a economia dos custos de transação trata do estudo das trocas
(WILLIAMSON, 1996). Assim sendo, o marco regulatório é o conjunto dos mecanismos de
controle, regras e normas jurídicas estabelecidas que procura minimizar os problemas
causados por essas falhas de mercado, fazendo com que os monopólios naturais funcionem
adequadamente e cumpram seu papel social.
A estrutura industrial do setor elétrico é praticamente a mesma na maioria dos
países, porém aspectos-chaves do seu funcionamento como a propriedade dos ativos, a
estrutura de regulação e a matriz energética podem ser substancialmente diferentes. Esta
estrutura é composta basicamente de três componentes – geração, transmissão e
distribuição – e suas características estão apresentadas na Quadro 1. Na geração a
eletricidade é produzida de diversas forma e escalas. No Brasil a geração é de fonte hídrica
14
em sua maioria, mas existem outras fontes alternativas como as que utilizam gás natural,
carvão, óleo diesel, vento, sol, biomassa e outras. A transmissão de energia é responsável
por levar a energia, normalmente em alta tensão, desde as unidades produtoras (geração)
até os centros de consumo. Por essas características, normalmente, são operadas de forma
integrada por um único centro de controle, é o caso do Brasil com o Operador Nacional do
Sistema Elétrico – ONS. O elo final da cadeia é segmento de distribuição de energia, que
proporciona a infra-estrutura que permite que a energia elétrica chegue a todos os
consumidores de forma segura e eficaz (MEGGINSON, 2005, p. 366-368).
Quadro 1
Estrutura da funcional do setor elétrico:
Função Características Econômicas Implicações
Geração
Economias de escala limitadas à capacidade
da planta;
Economias de coordenação no sistema;
Complementariedade com a transmissão.
Potencialmente competitivo;
Regulação parcial.
Transmissão
Externalidade de rede;
Em geral não é um monopólio natural;
Elevados custos irrecuperáveis.
Planejamento indicativo dos
investimentos;
Possibilidade de diversos operadores;
Forte regulação.
Distribuição
Monopólio natural;
Elevados custos irrecuperáveis.
Competição impossível;
Forte Regulação.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A reforma institucional da década de 1990 significou uma ruptura no modelo estatal
e centralizado que caracterizou o setor elétrico brasileiro por quase 40 anos, em que o
Estado foi o principal protagonista da consolidação de um setor elétrico com abrangência
nacional e capaz de atender as necessidades de crescimento econômico nesse período. Esse
modelo, porém, esgotou-se e restou ao Estado abrir mão da gestão administrativa e
operacional dos serviços, assumindo uma posição de regulador da atividade e das empresas,
que passam a prestar os serviços públicos à sociedade brasileira agora sob uma nova forma
de gestão. Para isso, a alternativa escolhida foi introduzir a competição em todos os elos da
cadeia de produção
1
, da geração à entrega no ponto de consumo. Em alguns elos da cadeia
1
Cadeia de produção e estrutura funcional têm o mesmo significado neste trabalho.
15
a competição era possível de forma natural, mas nos segmentos onde se verificavam
condições de monopólio a regulação econômica por incentivos foi a alternativa.
O principal argumento do trabalho é que a regulação econômica por incentivos é
uma forma adequada e suficiente para introduzir a competição em mercados que se
caracterizam pela elevada assimetria de informação e custos de transação, mas, em
contrapartida, exige uma estrutura institucional robusta que garanta a estabilidade do marco
regulatório, de forma a manter em equilíbrio a relação entre modicidade tarifária e
remuneração adequada dos investimentos, buscando continuamente a estabilidade e a
segurança contratual. Assim, o objetivo principal desta dissertação é investigar (i) os efeitos
da regulação econômica por incentivos no setor elétrico brasileiro, (ii) o desenvolvimento de
um marco regulatório no país, e (iii) o novo papel das instituições como fatores
determinantes para o sucesso dessa nova forma de organização e estruturação do setor.
A regulação econômica por incentivos é uma forma de tratar limitações que
impedem determinados mercados de funcionar normalmente em regime de concorrência,
exigindo um determinado nível de intervenção externa para que o equilíbrio entre oferta e
demanda seja alcançado sem a expropriação econômica de uma parte pela outra ou, em
outras palavras, que se produzam ineficiências econômicas. Monopólios naturais são
tipicamente casos em que se verificam importantes falhas de mercado, uma vez que os
ganhos de escala crescentes, os elevados custos fixos e a especificidade dos ativos criam
uma condição em que a melhor solução para minimização dos custos para a sociedade é a
existência de apenas um fornecedor para o serviço. Assim, em contrapartida, o Estado
assume o papel de garantir que essas firmas operem em condições adequadas para que
forneçam o serviço público em quantidade, qualidade e custo adequados à capacidade de
pagamento da sociedade.
Modernamente, porém, a ação regulatória tem sido utilizada, também, como um
instrumento indutor do aumento contínuo de eficiência e qualidade dos serviços prestados
pelas empresas que operam nesses mercados, pela possibilidade que a regulação abre aos
administradores públicos de criar um ambiente em que as empresas monopolistas operem
como se em um mercado concorrencial estivessem. Essa característica se configura no
principal potencial que esse modelo oferece, na medida em que o aumento da eficiência e
qualidade, ao se materializarem em redução de custos do serviço, poderá ser compartilhado
com os consumidores através da redução em termos reais das tarifas praticadas.
Além da questão central, procuraremos responder ao longo deste trabalho outras
importantes questões que estão intrinsecamente associadas ao tema básico proposto, tais
16
como: (i) Como se deu a transição do modelo estatal para o modelo de mercado no setor
elétrico brasileiro? (ii) Como foi a construção do marco regulatório brasileiro e seus efeitos
sobre o ambiente regulado? (iii) Quais foram os impactos provocados pela consolidação das
políticas regulatórias para o segmento regulado, quanto ao risco do setor e as expectativas
de retorno e remuneração dos investimentos? (iv) O modelo de regulação atual é adequado
e suficiente para garantir o crescimento sustentável do setor elétrico brasileiro a longo
prazo? (v) Por que as tarifas de energia elétrica aumentaram acima da inflação após a
reestruturação do setor? (vi) A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL tem exercido
de forma autônoma e independente o seu papel de regulador e fiscalizador dos serviços de
energia elétrica no Brasil, garantido a estabilidade do setor e o equilíbrio entre seus agentes?
Acreditamos que tais questões não esgotam o tema, mas permitem estabelecer um roteiro
inicial no sentido de orientar a elaboração do trabalho e ter claro quais são os pontos-chaves
relacionados à reestruturação do setor elétrico brasileiro.
A hipótese básica que procuramos analisar é que as reformas institucionais de
setores importantes para o desenvolvimento econômico de um país, como os serviços
públicos de infra-estrutura, são oportunidade de se aumentar a eficiência econômica e bem-
estar da sociedade. Contudo, é imprescindível que o processo de mudança ocorra de forma
que não provoque descontinuidades na prestação do serviço e, consequentemente, abale a
credibilidade do setor. Assim sendo, é nessa perspectiva que iremos analisar a reforma
institucional e o marco regulatório do setor elétrico brasileiro, seus impactos para a
sociedade e para as empresas, sua qualidade
vis-à-vis
à moderna teoria de regulação
econômica por incentivos e as possibilidades e riscos que se afiguram para o futuro.
As reformas institucionais têm-se constituído num processo que modificou de forma
radical a intervenção do Estado na economia em diversos países do mundo nas últimas
décadas, começando pelas economias desenvolvidas e, em anos mais recentes, na América
Latina. As privatizações das grandes empresas estatais configuraram-se como a etapa,
normalmente, mais marcante desse processo, na medida em que muda a inserção dessas
empresas no meio econômico e social do país (
MEGGINSON, 2005)
. Porém, a etapa mais
importante desse processo acontece quando da definição da estrutura regulatória e da forma
de organização setorial que se pretende desenvolver, em que é necessário conciliar
interesses sociais com o interesse econômico do capital privado, o qual passa a ser o
protagonista na consolidação desses setores. As razões que levaram a esse processo de
reorganização dos setores de serviço público têm sido a necessidade de austeridade fiscal
por parte dos governos, os elevados custos de operação e o esgotamento do modelo de
17
gestão estatal como alternativa administrativa, garantindo uma visão empresarial voltada
exclusivamente para a qualidade e eficiência do serviço prestado.
No Brasil esse movimento não foi diferente de outros países da América Latina,
como Chile (POLLITT, 2005) e Argentina (Guzowski, 2000), mas seu começo foi mais tardio.
Pois, como poucos, soubemos levar ao limite o conceito de empresa e estatal e regime
centralizado de comando nos mais diversos segmentos da economia nacional. No setor
elétrico, até meados da década de 1990 tivemos na Eletrobrás uma figura central no
comando das principais atividades de planejamento e operação do setor elétrico,
coordenando os mais diversos programas do setor, centralizando a gestão financeira dos
recursos disponíveis para os investimentos, decidindo quais as obras seriam ou não feitas,
administrando conflitos entre empresas, entre outras atividades. Mas esse modelo esgotou-
se com a crise financeira do Estado e, com ela, a incapacidade de manter os investimentos
necessários para que a infra-estrutura nacional continuasse a crescer na medida em que o
crescimento econômico assim exigia. Além disso, o gigantismo que caracterizou as empresas
estatais onerava o Estado com elevados custos operacionais e não garantia que os serviços
fossem prestados com qualidade e eficiência.
Tendo em vista esse novo contexto, era necessário escolher um caminho para a
organização desses setores fundamentais para a economia do país e essa escolha, diante da
incapacidade financeira do Estado, passava pela transferência das empresas estatais para a
iniciativa privada. Mas para isso era necessário, também, criar um novo ambiente
institucional em que o Estado passasse a ser o articulador do desenvolvimento dos setores
de serviços públicos, ocupando a iniciativa privada o lugar de agente financiador dos
investimentos necessários ao crescimento da infra-estrutura nacional. Isto foi feito através
da criação das agências reguladoras
2
.
A contribuição desta dissertação consiste em apresentar uma leitura atual e
abrangente do setor elétrico brasileiro, sob a ótica da regulação econômica por incentivo em
um contexto de assimetria de informação, em que a participação do capital privado tornou-
se preponderante e fundamental no desenvolvimento do setor. O modelo teórico de
regulação por incentivos será apresentado como pressuposto básico na definição de um
novo marco regulatório, possibilitando que possamos avaliar a qualidade das decisões
políticas, e suas conseqüências, na definição das regras e normas estabelecidas no país para
organização do setor elétrico ao longo desses últimos 10 anos. Contudo, a principal
2
Ver Saraiva, Peci e Brasílico (2002) e Alveal (1999) sobre o desenvolvimento das agências
reguladoras no Brasil.
18
contribuição do trabalho pretende ser mostrar que ainda existem importantes restrições no
modelo de regulação desenvolvido no país, os quais impedem que tenhamos um ambiente
regulatório que propicie o desenvolvimento sustentável, permitindo que todos os agentes
participantes desse mercado possam operar com equilíbrio e em um ambiente de
estabilidade institucional, que, em última instância, se reflete na incerteza de que seus
direitos serão garantidos. Para isso vamos revisitar a trajetória de desenvolvimento do setor
elétrico brasileiro, desde as pequenas empresas privadas de abrangência municipal no início
do século passado até o grande monopólio estatal capitaneado pela Eletrobrás, que nos
conduziu até o momento atual e ainda hoje é presença muito forte no novo modelo
regulatório estabelecido para essa nova fase do setor elétrico brasileiro.
Na medida em que compreendemos os impactos e os riscos de uma regulação
econômica limitada e a importância de um marco regulatório estável que propicie segurança
jurídica, estamos buscando mostrar que esse é um tema que precisa ser acolhido por nossos
administradores públicos como da maior importância para o desenvolvimento econômico do
país, uma vez que o setor elétrico é um dos pontos-chave da infra-estrutura nacional e sua
insuficiência pode paralisar a atividade produtiva e comprometer o crescimento econômico.
Existem muitos exemplos na experiência internacional de programas de reestruturação de
setores de infra-estrutura, que, por interferência política e manutenção de privilégios,
trouxeram enormes danos à sociedade. Especificamente no caso do setor elétrico, o dano
normalmente se materializa pelo fornecimento precário e sem continuidade da energia
elétrica para a sociedade e para as empresas nacionais, inviabilizando o crescimento da
economia.
Cabe destacar, como limitação dessa abordagem, que analisamos exclusivamente o
modelo de regulação por incentivo como forma de organização dos setores que apresentam
falhas de mercado que impedem a concorrência natural entre os participantes, uma vez que
a proposta do trabalho é analisar o modelo de regulação desenvolvido no país e não propor,
ou mesmo analisar, alternativas possíveis para a organização do setor elétrico brasileiro. Até
mesmo porque é nosso entendimento que a regulação econômica por incentivos é adequada
e suficiente para tratar o problema de organização do setor elétrico brasileiro no momento
atual. Porém, temos presente que existem propostas teóricas e exemplos empíricos
alternativos para o tratamento dessa questão, tanto pelo lado da regulação, através de
19
outros mecanismos e formas de remunerar as firmas operadoras, quanto pela intervenção
estatal como alternativa à regulação econômica
3
.
Além desta introdução, esta dissertação está dividida em mais quatro capítulos. No
Capítulo 2, apresentamos uma análise das principais e mais recentes abordagens teóricas
sobre a regulação econômica por incentivo, suas aplicações, limitações e justificativas como
uma solução para o problema da organização de mercados em que a concorrência não se
verifica por questões estruturais, como é o caso do setor elétrico. No Capítulo 3, mostramos
a evolução histórica do setor elétrico brasileiro, o contexto, as etapas e as características
desse processo desde o seu surgimento no início do século passado até a crise financeira do
Estado, ponto de partida para as reformas que dão inspiração para esta dissertação. No
Capítulo 4, apresentamos o cenário sobre o qual se deram as reformas e o desenvolvimento
do novo marco regulatório para o setor elétrico brasileiro, destacando a inversão de
prioridades quando se optou primeiro pela reforma administrativa e, somente depois, pela
reforma institucional, resultando em uma estrutura regulatória frágil e incompleta. E, por
fim, no Capítulo 5, apresentamos os resultados empíricos da regulação econômica por
incentivos desenvolvida no setor elétrico brasileiro, a partir da metade da década de 1990,
destacando principalmente os impactos que tiveram sobre a estabilidade e segurança desse
setor, vital para o desenvolvimento do país e para a qualidade de vida dos brasileiros.
Este trabalho pretende, assim, fornecer uma visão abrangente sobre a regulação
econômica por incentivos em um contexto teórico e mostrar de forma empírica a evolução e
a consolidação da regulação econômica desenvolvida para o setor elétrico brasileiro ao longo
dos últimos 10 anos. Com isso, pretendemos trazer algumas explicações para muitas das
questões que têm abalado a confiança dos agentes do setor, e da sociedade em geral, ao
longo desse período, mas, principalmente, responder, por que o setor elétrico brasileiro
ainda não oferece condições de conforto e estabilidade para seus agentes, sejam
investidores, reguladores ou consumidores.
3
Uma abordagem ampla sobre as diversas alternativas de regulação ou intervenção estatal nos
setores de infra-estrutura e seus resultados empíricos nas experiências internacionais pode ser vista
em Megginson (2005).
20
2 REGULAÇÃO ECONÔMICA POR INCENTIVOS
Neste capítulo apresentamos uma síntese das principais abordagens teóricas sobre
a definição de um modelo de regulação econômica por incentivos, contendo as definições,
abordagens, conceitos e justificativas que impõem ao Estado a necessidade de regular
determinadas atividades produtivas. A partir dessa construção teórica pretendemos analisar
detalhadamente o modelo regulatório do setor elétrico brasileiro.
A regulação é um tema recorrente na literatura econômica e encontramos diversas
definições que ilustram sua importância. Para Viscusi, Vernon e Harrigton (1996), a
regulação tem sido definida como uma limitação imposta pelo Estado sobre as ações que
podem ser exercidas pelos indivíduos ou organizações, as quais são sustentadas pela
ameaça de sansão. Para Sappington (1994), a regulação é definida como a aplicação de
regras que encorajem a firma regulada a atingir determinados objetivos estabelecidos pelo
regulador. Para Baron e Besanko (1984), na presença de externalidade e problemas de
informação, a regulação decorre geralmente do relacionamento entre a autoridade
regulatória e as firmas reguladas. Para Vogelsang (2002), a regulação significa a definição de
limites e parâmetros dentro dos quais as firmas podem obter lucro. Kahn (1998) observou
que a essência da regulação é uma troca explicita da competição por ordens governamentais
que são o principal mecanismo institucional para assegurar o bom desempenho de uma
economia. O autor, também, definiu a regulação referente às indústrias de utilidade pública
pelas ações dos reguladores, onde o governo prescreve os principais aspectos de sua
estrutura e desempenho econômico, do controle de entrada e saída, fixação de preços,
prescrição da qualidade, condição dos serviços e obrigação de servir a todos os
consumidores sob condições razoáveis. E Church e Ware (2000) destacam que a regulação
pode ser definida, de modo amplo, como sendo a intervenção governamental que busca
mudar os resultados de um mercado.
O problema regulatório, em uma análise inicial, é a busca por mecanismos que
possam corrigir as falhas de mercado existentes em alguns setores da economia, como
serviços de energia, telefonia, estradas, transporte e saneamento. Nesses setores específicos
encontramos algumas características peculiares que impedem que as regras gerais do
mercado concorrencial garantam uma relação equilibrada entre produtor e consumidor e
gerem a eficiência alocativa dos recursos disponíveis. Por essa razão justifica-se a
21
intervenção do Estado como forma de garantir que a sociedade tenha à disposição os
serviços adequados às suas necessidades, em quantidade, qualidade, segurança e,
principalmente, a um custo condizente com sua renda. As formas mais comuns de resolver
esse problema são basicamente duas: (i) o Estado assumindo para si a responsabilidade pela
prestação do serviço, ou (ii) transferindo para a iniciativa privada a gestão e operação dos
serviços, assumindo o papel de regulador.
Na presença de falhas de mercado, economias de escala, bens públicos, assimetria
de informações, etc. (
PINDYK; RUBINFELD, 1994, p. 447-456)
, os sinais econômicos não
são suficientes para garantir que as escolhas dos agentes levem ao equilíbrio entre a oferta
e a demanda, impossibilitando que se alcance a “eficiência de Pareto” (
PINDYK;
RUBINFELD, 1994, p. 765-766)
. Portanto, da necessidade social e do interesse do Estado
nesses mercados, surge a necessidade de intervenção e regulação. Da intervenção surge o
conflito entre regulador e regulado
1
, que a política regulatória procura dirimir ao garantir o
equilíbrio entre os agentes envolvidos – sociedade, Estado e prestadores do serviço. Esse
conflito e suas conseqüências será o objeto de análise sobre o qual este trabalho irá
discorrer.
2.1 Por que a regulação econômica é importante?
Em mercados tradicionalmente competitivos as empresas têm a liberdade de
escolher livremente a estratégia empresarial que proporcione a maximização de seu retorno.
As firmas decidem o que e quanto produzir, a que preço oferecer seus produtos, a
qualidade, a matéria-prima a ser utilizada, quanto investir, etc. Pelo lado da demanda, os
consumidores decidem onde e quando trabalhar, quantas horas trabalhar, como gastar seus
recursos, seu tempo e que riscos correr. Com base nessa condição as transações ocorrem no
mercado, as pessoas são contratadas e a cadeia produtiva funciona, combinando os
interesses de cada um desses agentes de modo a maximizar o bem-estar de todos (SMITH,
1776). O governo, por sua vez, também interfere nesse sistema econômico e social,
decidindo quanto a sociedade deve pagar de impostos, como esses recursos serão investidos
1
Ver teoria da relação agente-principal em Macho-Stadler e Pérez-Castrillo (2001).
22
no desenvolvimento econômico do país, qual o nível de assistência social será
disponibilizado, etc. O importante nesses arranjos competitivos é que em qualquer situação
as decisões são tomadas livremente, aceitas ou não pelos demais agentes no momento em
que as escolhas são feitas. Nosso dia-a-dia está repleto de exemplos corriqueiros que
representam essa realidade, vejamos alguns: (i) os consumidores optam por um ou outro
fabricante do produto, segundo suas preferências, (ii) as firmas escolhem os trabalhadores
que melhor se adaptam ao seu sistema de produção, e (iii) as ações e decisões do governo
são julgadas pela sociedade a cada episódio eleitoral.
Mas quando o ambiente concorrencial não se verifica, pela existência de falhas no
mercado, temos uma condição que não possibilita a maximização do bem-estar de todos os
envolvidos, surgindo, assim, a figura do regulador como mecanismo para corrigir tais falhas.
Em contraste com a liberdade verificada no modelo concorrencial de mercado, a regulação
se caracteriza por impor restrições às decisões dos agentes ou, de outra forma, impor
limitações, normas e padrões às ações e decisões das firmas no desempenho de sua função
social. A regulação econômica segundo Viscusi, Vernon e Harrington, pode ser definida
como:
Regulation is the use of this power for the purpose of restricting the decision
of economics agents. […] Economic regulation typically refers to
government-imposed restrictions on firms decisions over price, quantity, and
entry and exit (1996, p. 307).
As principais causas para as falhas de mercado, segundo a análise normativa, são o
poder de mercado, informação assimétrica, externalidades e bens púbicos. Por essas falhas
de mercado estarem normalmente associadas à prestação de serviços públicos essenciais à
sociedade, como, por exemplo, os serviços de eletricidade, que, caso não tratadas
adequadamente, poderão resultar na expropriação abusiva do bem-estar da sociedade por
parte das firmas, a regulação normalmente configura-se como uma atividade desempenhada
pelo Estado. De modo geral a regulação econômica traduz-se na imposição de restrições
quanto a preços, quantidade e restrições quanto a entrada e saída do mercado. No caso do
setor elétrico a regulação econômica normalmente se apresenta na forma de padrões de
23
qualidade de atendimento, preços máximos (
price-cap
2
), restrição no repasse de custos,
monopólio de uma determinada área, entre outros
3
.
O regulador, pela natureza de suas características, tem limitações em verificar se
todas as decisões tomadas pelo agente regulado estão de acordo com os padrões e normas
pré-determinados, caracterizando um típico caso de assimetria de informações, o que torna
fundamental que o processo regulatório esteja norteado por regras gerais que proporcionem
o equilíbrio na relação entre os agentes. Essa limitaão leva à possibilidade de existirem
vários níveis de regulação quanto à intervenção econômica, dependendo do conjunto de
normas e padrões e do esforço que o Estado pretende ou consegue empreender na
verificação e controle das firmas reguladas. Também influenciam, na penetração e na
profundidade da regulação econômica, as características do mercado, das regras e do
funcionamento dos agentes. No caso brasileiro, os setores elétrico e de telefonia são
exemplos de serviços públicos regulados pelo Estado, mas, devido às suas características, o
setor elétrico é objeto de uma regulação mais restritiva quanto à liberdade de ação e
invasiva no funcionamento operacional das firmas que prestam o serviço, enquanto que no
setor de telefonia, basicamente pela maior possibilidade de promoção da concorrência intra-
setorial, a regulação opera em um nível mais brando quanto à liberdade das firmas em
decidir a forma de atuação no mercado.
2.1.1 Monopólio Natural
As condições de monopólio são importantes, pois o setor elétrico organiza-se em
grande parte em monopólios regionais
4
, especialmente suas atividades de transmissão e
distribuição de energia são tipicamente monopólios naturais, assim como outros serviços
públicos como água, transporte coletivo, telefonia e saneamento. O setor elétrico apresenta
ainda em sua cadeia de produção mais dois segmentos, a geração (produção) e a
2
Price Cap
é o regime de preços em que o regulador define um preço máximo a ser praticado pela
firma regulada aos seus consumidores. Esse preço garante a cobertura dos custos inerentes à
atividade e a remuneração dos investimentos realizados, com base em parâmetros de eficiência e
qualidade definidos pelo regulador.
3
Uma introdução sobre a Regulação Econômica, seus instrumentos e evolução histórica pode ser visto
em Viscusi, Vernon e Harrington (1996, p. 307-350).
4
Ver Shleifer (1985), a regulação de monopólios regionais por
Yardstick Competition
.
24
comercialização de energia elétrica, nas quais, dependendo das regras de funcionamento, é
possível haver um elevado grau de competição, pois, diferentemente dos segmentos de
distribuição e transmissão, esses últimos tem características intrínsecas de mercados
concorrenciais.
Conceitualmente uma empresa monopolista é entendida como aquela formadora de
preços e única fornecedora de um determinado produto para o qual não há substitutos
próximos. Isso significa que essa empresa pode determinar o preço de mercado de seu
produto, uma vez que não possui concorrentes que forneçam produtos similares ou
substitutos. Essa é a situação oposta a um mercado concorrencial, em que várias empresas
fornecem o produto, e cada uma individualmente não tem capacidade para influenciar o
preço de mercado desse produto. Nessas condições, as empresas são tomadoras de preço
por não terem o poder de mercado, enquanto que, em monopólio, a empresa é formadora
de preços (
price maker
) devido ao poder de mercado
5
.
A causa fundamental para a existência de monopólios está nas barreiras à entrada
no mercado, que possibilitam ao monopolista manter o poder de mercado impedindo que
outras empresas ingressassem no mesmo, possibilitando a competição. As origens mais
comuns para o surgimento dessas barreiras são as seguintes: (i) o monopolista possui a
exclusividade de um recurso, que nenhum outro possui, e, assim, nenhuma outra empresa
pode entrar no mercado, (ii) o governo concede à empresa o direito exclusivo de produzir
determinado produto ou serviço, caso das patentes médicas, por exemplo, e (iii) quando os
custos de produção tornam um único produtor mais eficiente que vários produtores, caso
chamado de monopólio natural, devido à existência de uma barreira técnica associada à
tecnologia aplicada na indústria que impede a entrada de outras empresas. Esse é o caso do
setor elétrico.
Quando os custos de produção tornam um único produtor mais eficiente do que um
grande número de produtores, devido a barreiras técnicas ou à tecnologia em determinada
indústria, estamos diante de um tipo específico de monopólio, o monopólio natural.
Monopólios naturais ocorrem sempre que os custos de produção forem menores se
produzidos por uma única firma ao invés de duas ou mais
6
. Essa propriedade da função
5
Ver Pindyck e Rubinfeld (1994, p. 421-480), sobre as abordagens microeconômicas para as teorias
de estrutura de mercado e estratégia competitiva.
6
Algebricamente temos:
x* = x
1
+ x
2
, onde x*, x
1
e x
2
são quantidades do mesmo produto.
Teremos um monopólio natural se a hipótese da subaditividade da função custo for verdadeira:
25
custo é também conhecida por subaditividade, que decorre dos elevados custos fixos
necessários para a implantação do negócio e do baixo custo marginal para produzir uma
unidade adicional. Nos casos em que a produção for de apenas um produto, a condição
necessária e suficiente para que se tenha um monopólio natural é que existam economias de
escala
7
em todos os níveis de produção. Em outras palavras, sempre que o custo marginal
for declinante com o aumento da produção a firma estará na condição de monopólio natural.
A Figura 1 ilustra o caso típico de monopólio natural, em que o custo médio de
longo prazo (CMe) é declinante em qualquer nível de produção e o custo marginal de longo
prazo (CMg) é sempre inferior ao custo médio.
Figura 1: Curvas de Custo do Monopólio Natural
Fonte: Elaborado pelo autor.
O monopólio traz um problema fundamental inerente a sua natureza, o conflito de
interesses entre a eficiência alocativa e a eficiência produtiva. Analisando a questão sob a
ótica da eficiência produtiva, nessas condições ter apenas uma firma operando resulta em
menores custos de produção, pois somente o aumento contínuo da produção é capaz de
minimizar os pesados custos fixos decorrentes da atividade. Porém, sob a ótica da eficiência
alocativa, surge a questão de como garantir que o monopolista reduza custos e pratique o
preço adequado do ponto de vista do bem-estar social, ou seja, que opere ao nível do custo
C
a
(x*) < C
b
(x
1
) + C
c
(x
2
), onde C representa a função custo e
a
,
b
e
c
, três produtores independentes.
Assim, nessa condição, é mais barato produzir apenas na firma “A” do que dividir a produção entre as
firmas “B” e “C”.
7
Economias de escala existem sempre que a elasticidade do custo (C) em relação à quantidade
produzida (Q) for menor que um (1). Ou seja: (∆C/C)/(∆Q/Q) < 1.
26
marginal, o que lhe garantiria um lucro equivalente sobre o capital investido ao que teria se
estivesse em um mercado concorrencial.
A distribuição e a transmissão de energia elétrica são casos típicos de indústrias de
rede, que apresentam como característica a presença de economias de escala e escopo,
constituindo-se um caso específico de monopólio natural, que para Pinto e Fiani tem a
seguinte definição: “Indústrias de rede exploram a multiplicidade das relações transacionais
entre os agentes econômicos situados em diferentes nós da rede, envolvendo um princípio
de organização espacial e territorial.” (2002, p. 518).
Indústrias de rede apresentam como características principais a existência de
externalidade, economias de escala e a articulação em torno da infra-estrutura. As
externalidades de rede estão associadas ao fato de que o benefício de um usuário da infra-
estrutura depende diretamente do número de usuários ligados à rede. De modo geral, essas
redes produzem economias de escala, assim há que se evitar a duplicação dessa infra-
estrutura, pois resultariam em aumento no custo do produto ou serviço. Por último, por
estarem ligadas diretamente aos consumidores finais, acabam por gerar um grande poder de
mercado para as firmas que detêm essas redes.
Outra característica importante em indústrias de rede é que os investimentos na
expansão da capacidade do sistema são sempre realizados previamente ao surgimento da
demanda. Dessa forma, sempre que um novo usuário conecta-se à rede, estará contribuindo
para a diminuição marginal dos custos fixos dessas estruturas. Essa condição mostra a
importância do planejamento de longo prazo em sistemas de rede, como o setor elétrico,
pois, quanto mais próximo do surgimento da demanda forem realizados os investimentos,
menor será a capacidade ociosa da rede e maiores incentivos à modicidade tarifária estarão
presentes. Contudo, é preciso considerar as restrições impostas pelo longo tempo exigido
para a conclusão das obras.
Retomando especificamente a questão do monopólio natural, temos que em
condições normais de concorrência as firmas operam simultaneamente e disputam o mesmo
mercado consumidor, que, nesse caso, tem o poder de decidir quais os produtos que
atendem a sua necessidade, considerando suas preferências e renda, resultando em um
ambiente onde os preços praticados pelas firmas tendem a ajustar-se ao custo marginal de
produção. Em situação de monopólio natural esse equilíbrio não pode ser garantido apenas
pelas condições de mercado, assim a regulação deve ser o vetor que cria as condições para
que os objetivos essenciais sejam atingidos, evitando a interferência indevida e o aumento
excessivo dos custos de transação.
27
Existem diversas alternativas teóricas e exemplo práticos para corrigir os problemas
associados ao monopólio natural, tendo cada uma delas suas próprias dificuldades e
limitações de implantação. Para Viscusi, Vernon e Harrington (1996, p. 358), as alternativas
mais comuns são: (i) “nada fazer”, em situações específicas tem-se a presença de
monopólios naturais em condições que o próprio mercado limita a capacidade da firma de
explorar integralmente o poder de mercado; (ii) competição pelo direito de explorar uma
concessão, normalmente são leilões pelo menor preço, e (iii) finalmente a regulação
econômica ou empresas públicas, que são as formas mais comuns que o governo tem para
intervir nesses mercados. Como o objetivo deste trabalho é tratar das questões relativas à
regulação econômica do setor elétrico brasileiro, a alternativa de solução do problema do
monopólio natural através da regulação será o objeto de análise
8
.
A regulação é normalmente analisada sob a ótica dos benefícios e custos gerados,
vis-à-vis
à condição em monopólios não regulados. O benefício da regulação está na redução
da ineficiência e das perdas provocadas pelo poder de mercado do regime monopolista,
resultando, evidentemente, na queda dos preços. Mas, por outro lado, deve-se considerar a
inclusão da estrutura regulatória e de seu custo correspondente, o que acaba por atenuar
em parte os benefícios da regulação econômica em monopólios naturais. Esse é um aspecto
importante quando se pretende estabelecer um marco regulatório para um setor, uma vez
que a partir de determinado grau de intervenção e normatização o custo da regulação
supera o benefício provocado, tornando-se desnecessário e oneroso a toda sociedade.
2.1.2 A Regulação de Serviços Públicos
O setor elétrico, assim como outros serviços públicos de grande penetração social,
desempenha importante papel no desenvolvimento econômico do país, pelo conjunto de
externalidades positivas produzidas pelos investimentos e serviços oferecidos. A busca pela
eficiência econômica setorial, a universalização do acesso e a redução dos custos ambientais
são tendências que vêm sendo introduzidas no setor elétrico em todo o mundo nas últimas
décadas. Por essas razões é importante entendermos esse processo de reformas, em que o
8
As demais alternativas para resolver o problema do monopólio natural podem ser vistas em detalhes
em Viscusi, Vernon e Harrigton (1996, p. 351-376).
28
Estado deixa de ser o provedor direto desses serviços e passa a ter um papel indireto e
regulador.
Basicamente a razão para que o Estado restrinja às ações dos agentes, criando
regras que interferem na atividade, está nas condições de mercado que não funcionam
adequadamente no sentido de alocar os recursos de forma eficiente minimizando os custos,
caso típico quando se verifica condições de monopólio natural em determinado mercado,
onde a demanda será atendida por uma única firma. Se esse monopólio possui penetração
social e significativo poder de mercado, não será possível alcançar a melhor alocação dos
recursos disponíveis, sob a ótica da eficiência produtiva, através das regras gerais de
funcionamento do mercado concorrencial. Em situações desse tipo cabe ao governo garantir
o funcionamento adequado desses mercados, seja através da regulação econômica, atuando
como regulador, ou provendo diretamente esses serviços através de empresas públicas.
Três características básicas definem o problema associado aos serviços públicos
9
e à
necessidade da regulação econômica: (i) a maioria dos serviços públicos apresentam
importantes economias de escala e escopo, (ii) os ativos empregados na prestação do
serviço são, normalmente, de finalidade específica, não possibilitando sua transferência para
outras atividades (
sunk costs
10
), e (iii) esses serviços normalmente estão capilarizados no
meio social, atingindo grande quantidade de usuários domésticos. Essas características
produzem um significativo poder de mercado e criam o problema de como oferecer o serviço
ao menor custo, mas garantindo a qualidade e a segurança na entrega.
Para Levy e Spiller (1999), na presença de economias de escala e especificidade de
ativos o número de prestadores de serviços públicos será relativamente baixo, basicamente
devido ao investimento em ativos empregados na prestação do serviço ser irreversível (
sunk
)
em grande parte.
Serviços públicos, como a produção e distribuição de energia elétrica, em geral
caracterizam-se pela presença simultânea de economia de escala e escopo e de
sunk costs
,
situação típica em que o sistema de mercado baseado na concorrência não é capaz de dar
respostas suficientes para atender as demandas da sociedade, garantindo que os custos
sejam adequados e a alocação dos recursos eficiente. Mas, por outro lado, sem um regime
9
Nesse caso o termo “serviços públicos” é utilizado para descrever o conjunto de monopólios naturais
associados a necessidades sociais, tais como: energia elétrica, telefonia, estradas, transporte público,
água, etc.
10
Sunk Costs
são os custos irrecuperáveis em uma determinada atividade. Esses custos irrecuperáveis
podem ser despesas pré-operacionais, como projetos e levantamentos topográficos, ou a
29
de incentivos e garantias de rentabilidade futura, esses serviços tornam-se muito pouco
atrativos aos empreendedores privados, dado suas características específicas. Assim, temos
a necessidade de um conjunto de regras e normas que estabeleçam um marco regulatório
eficiente que garanta o ambiente favorável onde os ganhos sejam compartilhados e os riscos
mitigados de forma eficiente.
Um dos maiores avanços em teoria da regulação ocorreu em 1971 com a publicação
do artigo
The Theory of Economics Regulation
pelo ganhador do Prêmio Nobel George
Stigler. A contribuição de Stigler (1971) não se resumiu a apenas aprimorar o que já havia
sobre o tema, mas a mostrar um outro caminho para a abordagem dessa questão. As
premissas de Stigler foram: (i) o Estado tem o controle desses serviços e, com isso, poderá
utilizá-lo para beneficiar um determinado grupo de interesse; e (ii) os agentes são racionais
e fazem escolhas que maximizam o seu bem-estar. Essa abordagem possibilitou grande
avanço no pensamento sobre as possibilidades de a regulação econômica ser aplicada como
solução para uma série de problemas econômicos. O mais importante desses avanços foi o
aperfeiçoamento que os pressupostos de Stigler (1971) possibilitaram aos desenhos
regulatórios, resultando na consolidação da idéia de que a regulação é a resposta adequada
para promover o equilíbrio entre os diversos interesses distintos e, muitas vezes, conflitantes
entre agentes e sociedade. Em outras palavras, a regulação tornou-se o caminho pelo qual o
interesse dos agentes e da sociedade, representada pelo regulador, podem ser conciliados.
Mas, por outro lado, existem muitas dificuldades para que se alcance um modelo
regulatório de sucesso. As evidências empíricas nos mostram que historicamente as reformas
de determinados setores da economia para um sistema regulatório nem sempre apresentam
o resultado previamente esperado ou, em outros casos, o tempo para o desenvolvimento e
amadurecimento das regras é demasiado longo, comprometendo a credibilidade e os
resultados do processo de mudança. Uma das críticas mais comuns trazidas pelos autores é
a de que a Teoria de Regulação é incompleta, porque existe limitação nos mecanismos de
formulação das regras setoriais, já que são elaboradas pela ação legislativa e afetadas pelo
comportamento da agência reguladora. Outro risco, em um sistema de mercado regulado, é
a chamada captura do regulador, que ocorre em determinadas situações quando o regulador
passa a operar na defesa dos interesses da indústria regulada, definida por Viscusi, Vernon e
Harrington como sendo:
In stark contrast to NPT (Normative analysis as a Positive Theory), the CT
(Capture Theory) states that either regulation is supplied in response to the
especificidade dos ativos decorrentes das características da atividade. Seja qual for o caso, não há a
possibilidade de recuperar os valores gastos caso o negócio não se concretize.
30
industry’s demand for regulation (in other words, legislators are captured by
the industry) or the regulatory agency comes to be controlled by the
industry over time (in other words, regulators are captured by the industry)
(1996, p. 327).
De qualquer forma, a regulação econômica é o meio mais usado para corrigir
determinadas falhas de mercado, especialmente em situações de monopólio natural, criando
as condições necessárias para que os segmentos de mercado que exigem regulação sejam
atrativos ao interesse de grupos econômicos e possibilitem a sociedade a disponibilização
dos serviços em quantidade, qualidade e a um custo adequado.
2.2 A Teoria da Regulação Econômica por Incentivos
A necessidade da regulação econômica surge das falhas de mercado que
determinados segmentos da economia apresentam como características intrínsecas, como
vimos nas seções anteriores. Contudo, as relações econômicas entre os agentes que
compõem um mercado desse tipo, o regulador e a firma regulada, apresentam, também,
certas características especiais que, por sua vez, implicam limitações e restrições à
maximização dos objetivos da regulação econômica. Essas características são as implicações
decorrentes da relação agente-principal e da assimetria de informações.
Nas próximas seções vamos apresentar os impactos e as restrições que a relação
agente-principal e a assimetria de informações impõem à eficácia da regulação econômica e,
principalmente, como tratá-los adequadamente para que os modelos de regulação sejam
suficientes para resolver os problemas associados aos monopólios naturais, como o setor
elétrico.
31
2.2.1 A Teoria Agente-Principal
Da regulação econômica dos setores da economia que apresentam falhas de
mercado que impedem o equilíbrio social, surge a relação entre regulador e firma regulada,
que é base do modelo regulatório. Dessa relação, porém, surge o conflito de interesses que
determinará todo o conjunto de ações, medidas e formas do desenho regulatório escolhido.
Isto é o que podemos chamar de relação de agência, que pode ser definida como:
We define an agency relationship as a contract under which one or more
persons (the principal(s)) engage another person (the agent) to perform
some service on their behalf which involves delegating some decision
making authority to the agent. If both parties to the relationship are utility
maximizers, there is good reason to believe that the agent will not always
act in the best interests of the principal (JENSEN; MECKLING, 1976, p. 310).
A relação estabelecida entre regulador e firma regulada está caracterizada na teoria
econômica como uma “relação entre agente e principal” (ARROW, 1986; ROSS, 1973;
JENSEN; MECKLING, 1976). A relação agente-principal ocorre sempre na presença de ao
menos dois indivíduos, o principal, que deseja contratar um outro indivíduo para realizar
determinada tarefa, e o agente, que realizará a tarefa para o principal. Ambos, agente e
principal, podem ser pessoas, instituições, organizações ou empresas. Um exemplo muito
usado é a relação entre acionistas de uma firma (principal) e os executivos contratos para
administrá-la (agentes). Podemos afirmar que estamos diante de uma relação agente-
principal
11
sempre que em uma determinada relação o bem-estar de alguém depender da
ação de outro. O agente representa a parte ativa ou atuante na relação, enquanto que o
principal será a parte afetada pela ação do agente.
O problema básico em uma relação agente-principal está no conflito de interesses
entre as partes. Tanto agente quanto principal procuraram sempre maximizar a sua função
objetivo no desenvolvimento da relação que foi ou será constituída entre eles através de um
contrato. Esse conflito está presente no exemplo da relação entre acionistas e executivos
contratados para administrar a firma. Os acionistas precisam de um profissional para
administrar e zelar por seus investimentos, proporcionando a rentabilidade esperada, porém
o executivo está primeiramente interessado em atender aos seus interesses individuais, o
11
O problema das relações agente-principal é abordado nos modernos livros de Microeconomia, como
Pindyck e Rubinfeld (1994) e Varian (1992).
32
que pode levá-lo a tomar decisões que representem custos ou despesas desnecessárias,
obtendo lucros menores para os acionistas.
Relações do tipo agente-principal são corriqueiras no meio social, por exemplo:
garçons que trabalham como agentes para um restaurante podem adotar critérios e padrões
de atendimento ou até mesmo escolher os clientes de acordo com suas preferências
individuais mas em desacordo com os objetivos do proprietário do restaurante; ou vigias
contratados para garantir a segurança durante a noite, agentes dos proprietários de lojas e
depósitos, podem muito bem aproveitar alguns momentos de sua jornada para descansar ou
dormir, deixando de cumprir o papel para o qual foram contratados.
O problema ou custo de agência se materializa porque na relação que se propõe
estamos na presença de assimetria de informação e custos de monitoramento. Por
assimetria de informação chamamos a condição em que uma das partes goza de
informações relevantes para a definição das condições do contrato que a outra parte
desconhece. Em condições normais, é o agente que tem melhores condições de avaliar
previamente se o contrato oferecido pelo principal atende ou não a sua condição mínima de
bem-estar e o esforço que será despendido na execução da tarefa. O custo de
monitoramento está associado ao esforço extra que o principal terá de fazer para garantir
que o agente cumpra precisamente o que foi contratado, porém essa ação terá um custo
adicional para o principal. Voltemos ao exemplo do vigia. O principal poderia minimizar as
chances de o vigia dormir durante o turno de trabalho contratando um fiscal para monitorá-
lo ou instalar algum tipo de sistema de controle. Mas, de qualquer forma, seja qual for a
alternativa, essa implicará custos adicionais para o principal, o chamando custo de
monitoramento.
Assim sendo, temos que uma relação agente-principal é caracterizada pelo conflito
de interesses e pela assimetria de informação, seja antes, durante ou após o contrato, e que
os resultados dessa associação é uma função desse conjunto de variáveis. Portanto, vemos
que esse modelo é perfeitamente aplicável à atual realidade do setor elétrico brasileiro,
especificamente nos segmentos de distribuição e transmissão de energia que apresentam as
características básicas desse modelo teórico, como o conflito de interesses entre principal
(regulador) e agente (firma regulada), bem como limitações de ação e verificação por parte
do regulador quanto aos esforços empregados pela firma regulada no cumprimento dos
termos do contrato de concessão estabelecido entre as partes.
33
A experiência regulatória para serviços públicos concedidos à iniciativa privada
caracteriza-se pela busca permanente do Estado
12
em minimizar os custos e as limitação
relacionados à ação regulatória junto às empresas concessionárias. Portanto, é lógico afirmar
que as empresas concessionárias têm muito mais informações do que o regulador quanto a
realidade dos custos inerentes à prestação do serviço, pois possuem controles e sistemas de
gestão que fornecem informações precisas e detalhadas do dia-a-dia da operação da
empresa. O regulador, por sua vez, tem a sua disposição um conjunto muito mais restrito de
informações, por estar o custo da regulação diretamente associado à profundidade em que
se dá a verificação do serviço na atividade da firma regulada.
2.2.2 O Problema da Assimetria de Informação
13
A informação é um problema central em economia, quando se trata do
estabelecimento de contratos entre agentes econômicos, independentemente da natureza,
espécie ou tipo de relação que venha a ser estabelecida. Essas relações entre indivíduos
estão baseadas na hipótese de que ambos, agente e principal, procuram maximizar suas
respectivas funções objetivo, mas que dispõem de um conjunto de informações diferentes
que irá afetar as condições em que será estabelecida a relação e os resultados que serão
alcançados.
O modelo geral parte do princípio de que o agente possui mais informações do que
o principal sobre o que será necessário para que os objetivos do segundo sejam atingidos,
basicamente porque o primeiro tem a possibilidade de observar diretamente a ação e
aperfeiçoar a sua execução de modo a maximizar o seu ganho ou reduzir o seu esforço.
Devido a essa característica é que podemos afirmar que o comportamento do agente não
pode ser diretamente observado pelo principal, seja pela própria impossibilidade prática ou
pelo alto custo do monitoramento. Em geral, o principal tem a possibilidade de observar o
produto ou o resultado da ação do agente, mas esse resultado não é unicamente afetado
12
O Estado é, normalmente, o detentor dos direitos de exploração e, por essa razão, o regulador da
atividade.
13
O estudo sobre Assimetria de Informação está baseado em Macho-Stadler e Pérez-Castrillo (2001).
34
pela ação do agente, pois existem outras variáveis que não estão sob seu controle, afetando
também o resultado final.
Há dois tipos diferentes de assimetria de informação presentes na literatura sobre o
tema
14
: (i) Risco Moral (
Moral Hazard
), e (ii) Seleção Adversa (
Adverse Selection
).
O Risco Moral, que ocorre quando as ações do agente não são verificáveis ou
quando o agente recebe informações privilegiadas após a relação já estar iniciada. No
problema de risco moral os participantes têm a mesma informação no momento da definição
das condições do contrato, contudo na seqüência o principal não tem possibilidade de
verificar o efetivo esforço empregado pelo agente na execução do contrato.
Quanto à Seleção Adversa o problema surge quando o agente goza previamente a
definição do contrato de informações privilegiadas que afetarão o resultado da ação
contratada. Mesmo assumindo uma hipótese de que o principal conheça ou possa verificar o
comportamento do agente, a escolha ótima do agente ainda assim dependerá das suas
características particulares. Isto é, o problema de seleção adversa surge das características
do agente, pois o principal sabe que o agente poderá optar entre muitas formas possíveis
para cumprir o contrato, porém o principal não tem como antecipar e distinguir essas
preferências previamente, o que impede que possa utilizar essa informação em favor de seu
interesse.
Em geral o problema associado à assimetria de informação concentra-se na
limitação que o principal tem em saber qual é a função objetivo do agente, tornando incerto
se o contrato oferecido maximiza sua função objetivo e garante o nível de esforço esperado
do agente. Podemos afirmar que o nível de esforço representa o custo para o agente, e o
valor esperado por esse aumenta na medida em que reduz o seu esforço. Dessa forma, o
valor da produção do agente para o principal será diretamente proporcional ao esforço
empregado, porém o principal não tem, muitas vezes, como medir o nível de esforço
empregado pelo agente.
Mesmo o monitoramento sendo difícil ou demasiado oneroso, o principal tem meios
pelos quais poderá minimizar essa limitação. Uma forma de contornar esse problema é criar
um sistema de incentivos que induza o agente a um comportamento que esteja em sintonia
com os seus objetivos, minimizando as perdas e aumentando o valor da produção. O
objetivo de um sistema de incentivos, então, é fazer com que o agente revele suas
14
Conforme Arrow (1986) e Macho-Stadler e Perez-Castrillo (2001).
35
preferências, reduzindo a assimetria de informações (
adverse selection
) e possibilitando uma
gestão mais adequada e eficiente dos contratos por parte do principal.
Um exemplo muito comum em que o principal não conhece o comportamento do
agente é o mercado de seguros. O indivíduo ao fazer um seguro de seu veículo torna-se o
agente da seguradora, que espera que ele tome todas as precauções de modo a minimizar
os riscos de roubo ou colisão do veículo. Porém, essas atitudes são desconhecidas para a
companhia de seguros, pois é impossível monitorar cada um dos segurados o tempo todo.
Para minimizar o seu risco e induzir os segurados a revelarem suas preferências, as
seguradoras criaram, por exemplo, o sistema de franquia, o qual implica um custo para o
segurado toda vez que o seguro for acionado. Assim, em geral, o segurado que optar por
uma franquia maior estará sinalizando maior aversão ao risco na condução de seu veículo,
ou seja, mais próximo do esperado pela seguradora, tendo, por essa razão, um prêmio de
seguro menor a pagar para a seguradora
15
.
Os problemas associados à assimetria de informação têm papel importante no
desempenho de empresas públicas ou privadas, devido ao conjunto de incentivos e
interesses associados a cada caso. Especificamente no caso do setor elétrico brasileiro, no
momento em que temos uma modificação relevante na estrutura de propriedade, quando o
governo assume uma posição de regulador deixando para a iniciativa privada a
administração e operação dos serviços, o conjunto de incentivos e interesses dos
administradores sofre uma alteração significativa que deverá ser considerada no desenho do
novo marco regulatório.
Essa mudança estrutural no controle das empresas impõe ao governo uma quebra
de paradigma no que se refere à gestão do setor elétrico, pois até a reforma, com o controle
e a administração direta, era possível avaliar deterministicamente os custos reais associados
ao serviço e definir o nível tarifário adequado aos interesses do próprio governo. Com o
papel de regulador do serviço, o governo precisa estabelecer o nível de preços adequados à
manutenção do serviço com qualidade, quantidade e segurança necessárias, garantindo os
termos estabelecidos no contrato de concessão e protegendo os consumidores do poder de
mercado das empresas prestadoras do serviço. O regulador, porém, tem acesso parcial e
limitado às informações e essa é uma situação que não é facilmente contornada. Caso o
regulador opte por uma postura mais conservadora quanto à assimetria de informações,
procurando minimizá-la ao máximo, o custo da regulação do serviço pode ser antieconômico
15
Sobre a abordagem da informação assimétrica no mercado de seguros, ver Rothschild e Stiglitz
(1976).
36
e, também, o excesso de auditorias e fiscalizações pode produzir interferências na gestão
das empresas, o que poderá deteriorar a relação entre as partes com o tempo.
2.2.3 O Modelo de Regulação por Incentivos de Sappington
Ao estudarmos a reforma do setor elétrico brasileiro com foco no novo modelo
institucional, baseado na transferência para a iniciativa privada dos ativos associados ao
serviço e tendo o governo no papel de regulador da atividade, garantindo os direitos dos
consumidores e o equilíbrio econômico-financeiro das empresas, temos o cenário onde se
encontram presentes os atributos necessários para a implantação de um modelo de
regulação por incentivos. Os pontos conceituais apresentados (monopólio natural, regulação
de serviços públicos, relação agente-principal e assimetria de informação) formam um
conjunto de características em que é possível enquadrar o setor elétrico em seu atual
momento no Brasil. Senão vejamos, estamos na presença de um serviço fundamental para a
sociedade e de grande penetração em seu meio, o setor elétrico é caracteristicamente um
monopólio natural, se não em toda a sua cadeia produtiva, ao menos nos segmentos de
distribuição e transmissão, configurando conflitos de interesse entre regulador e empresa
regulada, e a assimetria de informação é um fator importante de limitação da ação do
regulador a ser considerada no desenho regulatório.
Para Sappington, a regulação por incentivos pode ser definida como: “Incentive
regulation can be defined as the implementation of rules that encourage a regulated firm to
achieve desired goals by granting some, but not complete, discretion to the firm.” (1994, p.
246).
Existem três aspectos principais que definem a regulação por incentivos como
importante: (i) definição dos objetivos específicos a serem atingidos; (ii) o grau de liberdade
que a firma regulada gozará para tomar decisões quanto à prestação do serviço, e (iii) a
firma regulada estará sujeita às ações de fiscalização do regulador, seja através dos
resultados operacionais ou do estabelecimento de metas associadas à qualidade e à
eficiência do serviço.
37
Existem basicamente duas razões para que a firma regulada esteja sujeita às regras
de um modelo de regulação por incentivos: (i) a firma tem normalmente mais e melhores
informações sobre aspectos importantes do serviço, como custos, crescimento do mercado,
investimentos, tecnologias, características da demanda, hábitos dos consumidores, entre
outros, do que o regulador, e (ii) os objetivos da firma regulada na prestação do serviço são
diferentes das expectativas de seus consumidores e da sociedade em geral.
Quando a firma regulada possui melhores informações a respeito do
desenvolvimento do serviço regulado do que o regulador, é necessário que sejam
empregadas medidas que motivem e incentivem a firma regulada a utilizar essa informação
privilegiada no atingimento de determinados objetivos, que sejam, também, do interesse
comum da sociedade, fazendo com que ambas as partes obtenham ganhos com isso, ou
seja, criando uma compatibilidade de interesses. Essa situação ocorre, por exemplo, quando
a firma tem conhecimento de que uma mudança tecnológica, já disponível no mercado, que
reduzirá o custo de operação puder ser implantada. Porém, se não houver um mecanismo
regulatório que permita a firma apropriar-se de, pelo menos, uma parte desse ganho, não
haverá interesse em reduzir os custos, mesmo que possível.
A segunda razão para que a firma regulada esteja sujeita às regras de um modelo
de regulação por incentivos é a divergência entre os objetivos da firma e da sociedade. A
firma regulada, assim como qualquer outra, direciona suas ações no sentido de maximizar os
resultados para seus acionistas, enquanto que seus consumidores e a sociedade estão
interessados no seu próprio bem-estar. Esse conflito de interesse depende de um conjunto
de preferências que produzirão diferentes resultados, mas se a firma regulada, ao considerar
as preferências da sociedade, maximizar concomitantemente seu objetivo empresarial,
então, não serão necessárias severas restrições ou controles à ação da firma, pois
naturalmente ela estará atendendo os interesses da sociedade e os seus simultaneamente.
Assim, se considerarmos as situações em que a firma regulada goza de melhores
informações que o regulador no que diz respeito ao desenvolvimento de sua atividade e
quando os interesses da firma e da sociedade são conflitantes, temos o ambiente apropriado
para o desenvolvimento de um modelo de regulação por incentivos, no qual haverá razões
objetivas que motivarão a firma a um comportamento que proporcionará o aprimoramento
contínuo do serviço, possibilitando retornos para a sociedade como um todo e, também,
para a firma regulada. Em outras palavras, constrói-se um marco regulatório que propicia
um ambiente que compatibiliza esses interesses.
38
O desenho de uma política regulatória deve considerar os elementos teóricos até
aqui apresentados (conflito de interesses, monopólio natural e assimetria de informação)
como restrições básicas a serem acomodadas simultaneamente na busca da eficiência.
Uma formalização da política regulatória, sob a ótica da regulação por incentivos, é
apresentada por Sappington (1994), e parte do princípio de que os reguladores definem a
política regulatória buscando maximizar o valor de sua função objetivo (V), mas que essa
está sujeita a algumas restrições importantes.
A primeira restrição é quanto à participação das firmas no mercado regulado, uma
vez que elas têm que estar dispostas a operar conforme as regras e normas estipuladas pelo
regulador. A outra restrição é quanto ao conflito de interesses, pois a firma regulada estará
interessada em maximizar o valor para seus acionistas, dado uma política regulatória já
estabelecida.
O modelo para o desenho de uma política regulatória pode ser visto como a
resolução por parte do principal (agência reguladora) do seguinte problema:
max E
R
{ V( P, X, A)| I
R
} ( 1 )
Condicionando a:
E
F
{ π( P, X, A)| I
F
} ≥ Π, ( 2 )
A = max
a
E { π( P, X, a)| I
F
}. ( 3 )
Onde temos:
E as expectativas do regulador e da firma regulada;
I as informações disponíveis para o regulador e para a firma;
P os instrumentos da política regulatória;
X os resultados observáveis, e
A as ações da firma regulada não observável pelo regulador.
39
Assim temos que o regulador ao definir o formato da política regulatória (1), que
maximize o valor (V) da sua função objetivo deverá considerar em primeiro lugar a
informação (I
R
) disponível ao seu alcance. Os instrumentos da política regulatória (P), dada
às informações disponíveis (I
R
), especificam a forma como o regulador exercerá a sua função
na prática. Os instrumentos mais comuns são: preços máximos (
price cap
); controle do
retorno sobre o lucro; controles financeiros; e penalidades. Esses instrumentos são aplicados
considerando os resultados observáveis (X) da firma regulada, como por exemplo: custos;
qualidade do serviço; e rentabilidade. Porém, o regulador tem que considerar que uma
parcela das decisões tomadas pela firma regulada não pode ser observada (A) pela ação
regulatória, mas que essas decisões afetarão de forma equivalente o desempenho da firma
regulada.
Por outro lado a firma regulada irá escolher as ações que maximizem (3) o lucro
esperado (π), considerando a informação que está a sua disposição (I
F
) e os instrumentos da
política regulatória previamente definidos pelo regulador (P). Essa função representa a
restrição quanto ao conflito de interesses entre regulador e firma regulada.
Estando definidos pelo regulador o desenho da política regulatória e seus
instrumentos, o potencial investidor poderá antecipar se essas condições são suficientes para
que ele aceite participar desse mercado. A equação (2) define a restrição de participação
nesse modelo, em que o lucro esperado da firma regulada (π) seja pelo menos igual ao lucro
esperado no setor regulado (Π), que representa a taxa de atratividade da firma frente a
outras oportunidades de negócio.
Fica evidente, assim, que as informações disponíveis, tanto para o regulador quanto
para a firma regulada irão determinar o desenho da política regulatória e o desempenho do
ambiente regulado. Essa condição, segundo Sappington (1994), na prática, significa que a
firma regulada possui melhores informações sobre o ambiente regulatório do que o
regulador. Esta assimetria de informações ocorre devido a diferenças nas estruturas de
informação de cada participante, como por exemplo, o tamanho das equipes, treinamento
técnico, a proximidade com os consumidores e com os processos de produção.
Uma das principais conseqüências da assimetria de informações é a limitação do
regulador em observar diretamente as ações empreendidas pela firma. Por exemplo, o
regulador não consegue observar diretamente como a firma está buscando aproveitar as
oportunidades disponíveis para redução de custos. Da mesma forma, é limitada a capacidade
40
do regulador em determinar se a firma está cumprindo corretamente o que determina a
política regulatória quanto ao emprego das possibilidades tecnológicas disponíveis. Assim,
quando o regulador é incapaz de monitorar diretamente as atividades da firma regulada, por
ser muito dispendioso, ele é forçado a criar meios indiretos pelos quais as firmas são
incentivadas a agir de forma diligente. Esses incentivos indiretos são criados com base na
compensação da firma segundo medidas de desempenho observáveis, como indicadores de
desempenho operacional, financeiro e qualidade do serviço, por exemplo, mas que, por
guardarem associação com o comportamento não observável, revelam parte dessas
informações ao regulador.
A solução desse problema depende das medidas de desempenho (comportamento
observável) que serão utilizadas para motivar a firma regulada a mostrar suas ações não
observáveis, dependendo, basicamente, das propriedades que venham a ter as medidas de
desempenho disponíveis.
Dois importantes parâmetros na definição do desenho regulatório devem ser
considerados no momento em que são definidas as medidas de desempenho a serem
monitoradas, para incentivar a firma regulada a ter o comportamento desejado pelo
regulador, a sensibilidade e a variabilidade dos reflexos do comportamento não observável
sobre os resultados observáveis (
SAPPINGTON, 1994, p. 250-251)
.
A sensibilidade caracteriza o quanto tende a variar os resultados observáveis
quando modificado o comportamento não observável. Se os resultados observáveis forem
sensíveis às modificações no comportamento não observável da firma regulada, significa que
poderá existir um forte incentivo para que a firma regulada adote um comportamento
conforme desejado pelo regulador. Em contrapartida, se os efeitos produzidos pela mudança
no comportamento não observável não forem relevantes, a firma regulada não poderá
beneficiar-se das compensações, não tendo, assim, motivação para alterar seu
comportamento.
A variabilidade se refere à incerteza existente na relação estabelecida entre as
atividades operacionais empreendidas na prestação do serviço e às medidas de
desempenho, pois mesmo que uma medida de desempenho possa variar com a atividade
operacional da empresa na média, não há garantia de que a associação resultante das duas
variáveis possa ser sistemática. Usando o setor elétrico como exemplo, em determinada
situação os serviços de manutenção da rede podem diminuir, devido aos investimentos e a
41
novas tecnologias utilizadas, mas os serviços de restabelecimento de emergência
16
podem
aumentar independentemente das melhorias na rede elétrica. Caso a medida de
desempenho seja a qualidade do atendimento, medida pela média do número de
interrupções no fornecimento, a firma regulada poderia não apropriar-se das compensações
mesmo tendo tido um comportamento desejável quanto à manutenção da rede. Nesse caso,
o incentivo para a firma, talvez, fosse investir menos na manutenção preventiva e adequar-
se para garantir que o atendimento de emergência não prejudique o resultado da medida de
desempenho. Entretanto, com essa decisão a firma poderia estar alocando parte das
atividades de manutenção no atendimento de emergência, ou seja, em vez de prevenir os
problemas, a opção seria tratá-los quando se tornassem emergências, o que não é adequado
tecnicamente e aumenta os custos de operação.
Sappinton (1994) aponta duas alternativas para minimizar a variabilidade nas
medidas de desempenho. A primeira sugere que o regulador controle outros fatores além
dos indicadores da firma, como, por exemplo, considerar a probabilidade de os resultados da
firma serem afetados por eventos externos e não controlados, como as condições climáticas,
e que venham a interferir na gestão dos custos. Assim, o risco para a firma de que esses
eventos exógenos venham a interferir no seu desempenho é reduzido, devido à redução da
variabilidade e, por conseqüência, da incerteza sobre a relação entre as suas decisões de
gestão e o impacto sobre os resultados observáveis.
A segunda alternativa busca limitar o risco indesejado da variabilidade considerando
o histórico de desempenho da firma na definição das compensações, em vez de apenas
analisar os eventos de forma isolada. Com essa alternativa evita-se penalizar a firma por
eventos extraordinários ou não previsíveis. Por outro lado, é possível identificar e punir as
firmas que apresentem sistematicamente desempenhos abaixo do esperado e, também,
aquelas com desempenhos adequados e em conformidade com o comportamento esperado
pelo regulador. Ou seja, o risco imposto à firma pode ser reduzido sem que haja uma severa
limitação dos incentivos subjacentes às atividades desejadas.
Fica claro, assim, que a assimetria de informação entre regulador e firma regulada,
como já destacado anteriormente, é a peça fundamental no desenho regulatório proposto
por Sappington (1994), pois, na grande maioria das situações que surgem, o regulador não
consegue alcançar com precisão a dificuldade e o custo para que a empresa melhore seu
desempenho operacional. Conseqüentemente, o regulador encontra dificuldade em ajustar
16
Serviços de restabelecimento de emergência tratam-se dos serviços que uma empresa distribuidora
de energia executa sempre que ocorrem desligamentos não programados da rede por qualquer
42
com precisão como a firma deve ser recompensada, ou penalizada, quando são atingidos, ou
não, os objetivos propostos no modelo estruturado. Assim sendo, ajustar padrões de
desempenho para que sejam apropriados às estruturas de recompensa e de penalidade
definidos é o ponto central de uma política regulatória.
2.3 A Regulação por Incentivos no Setor Elétrico Brasileiro
A definição do modelo de regulação econômica de Sappington (1994)
17
nos permite
buscar no marco regulatório brasileiro os componentes que possuem características
semelhantes àqueles apresentados pelo modelo teórico.
O modelo teórico para o desenho de uma política regulatória apresenta quatro
parâmetros básicos e uma condição de equilíbrio a ser atendida. Entre os parâmetros temos:
os instrumentos de política regulatória (P); os resultados observáveis das firmas reguladas
(X); o comportamento não observável das firmas reguladas (A); e o lucro do setor regulado
(Π). A condição de equilíbrio a ser atendida é que o lucro esperado pela firma regulada (π)
seja maior ou igual ao do mercado regulado.
Analisando cada um desses fatores isoladamente, é possível encontrar parâmetros
presentes no modelo regulatório do setor elétrico brasileiro que podem ser traduzidos de
forma a estruturar os componentes do modelo teórico.
O agente regulador do setor elétrico brasileiro, a Agência Nacional de Energia
Elétrica – ANEEL –, regulamenta a atividade das empresas concessionárias através do
estabelecimento de normas e procedimentos, com força de lei, que definem a forma como o
serviço deve ser prestado e os direitos e deveres do consumidor e da concessionária. Essas
normas e procedimentos regulamentam as tarifas que serão cobradas pelo serviço, a forma
de repasse das variações de custo, as regras gerais para o fornecimento de energia elétrica
aos consumidores, as fiscalizações (conteúdo, periodicidade, forma, etc.) às quais a
natureza (clima, terceiros, problemas técnicos ou operacionais do sistema).
17
ER { V( P, X, A)| IR} ( 1 )
Condicionando a:
EF { π( P, X, A)| IF} ≥ Π, ( 2 )
A = max E { π( P, X, a)| IF}. ( 3 )
43
concessão deve ser submetida, os compromissos e garantias para a segurança na
continuidade do fornecimento de energia elétrica, entre outros. Temos, então, definidos nos
contratos de concessão e na regulamentação formal e expedita os instrumentos da política
regulatória (P) que definem a forma como será estabelecida a relação entre regulador e
firma regulada no setor elétrico brasileiro.
No conjunto de normas que regulamentam a atividade das concessionárias de
distribuição de energia elétrica (agentes) estão definidos uma série de indicadores pelos
quais o regulador controla a qualidade e a eficiência da firma na prestação do serviço
regulado. Dentre esses indicadores destacam-se a qualidade no fornecimento de energia
elétrica
18
, o desempenho econômico-financeiro e a satisfação do consumidor
19
. Esse
conjunto de informações traduz-se no que o modelo denominou de resultados observáveis
pelo regulador (X), pois representa o conjunto de dados a disposição do regulador a respeito
da forma como a concessionária está prestando o serviço.
Antes de abordar o comportamento não observável das firmas reguladas, temos a
margem de lucro do setor regulado que é, também, definida pelo regulador segundo
critérios de eficiência e modicidade tarifária. Esse é um parâmetro importante, pois é, na
verdade, a pré-condição para a participação do agente privado no negócio regulado, como
veremos logo a frente.
Por fim, temos o quarto parâmetro definido no modelo teórico que trata do
comportamento das firmas reguladas que não é observável (A) pelo regulador. Esse
comportamento decorre das decisões e estratégias empresariais que cada uma das firmas
que operam no setor toma como forma de atender aos seus objetivos individuais e aqueles
decorrentes do marco regulatório do país. Esse é o ponto mais importante nesse modelo,
pois é através da possibilidade do gerenciamento de determinadas alternativas não
observadas pelo regulador que as firmas procurarão maximizar o retorno esperado do
negócio regulado. E, através da possibilidade de que existam ganhos potenciais que podem
ser alcançados com o desenvolvimento do negócio regulado, é que o regulador precisa
desenvolver mecanismos eficientes de incentivo para que as firmas sintam-se encorajadas a
fazer escolhas que produzirão ganhos para todos os envolvidos no processo do serviço
regulado.
18
Entre esses os principais são o DEC – Duração da Interrução do Fornecimento de Energia Elétrica e
o FEC – Freqüência da Interrupção do Fornecimento de Energia Elétrica.
19
A ANEEL define no conjunto de regras uma série de padrões mínimos de atendimento para o
serviço, desde a continuidade no fornecimento de energia elétrica até o tempo máximo de espera
quando o consumidor liga para a central de atendimento da concessionária (
call center
), entre outros.
44
Podemos concluir, assim, que esse modelo teórico apresenta uma grande utilidade
na medida em que descreve a realidade colocada no setor de energia elétrica no Brasil, após
a reforma de 1995. Além disso, permite a identificação dos parâmetros teóricos básicos e
fundamentais do modelo no conjunto de dados e no formato do marco regulatório brasileiro,
como necessários para a construção de um desenho regulatório eficiente. Temos assim, que
o desafio que compete ao regulador nesse contexto é o de garantir as condições para que o
mercado regulado opere com eficiência e qualidade, proporcionando a modicidade tarifária
para seus consumidores como resultado material do processo regulatório. E isso somente
pode ser estabelecido através de um marco regulatório adequado ao ambiente social e
econômico do país, ao garantir o equilíbrio entre os interesses da sociedade e das firmas. E é
isso que veremos com mais detalhes para o caso brasileiro nos próximos capítulos.
45
3 O DESENVOLVIMENTO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO.
No Capítulo 2, apresentamos o arcabouço teórico referente a um modelo de
regulação econômica para serviços regulados baseado em princípios que conduzem os
agentes envolvidos no processo produtivo, nesse caso o setor elétrico, a terem um
comportamento análogo ao que teriam se estivessem em um mercado competitivo. Como
indicamos, o modelo de regulação econômica apresentado é adequado para o estudo do
caso do setor elétrico brasileiro, pois esse apresenta um conjunto de características que
muito se aproximam do modelo teórico básico utilizado.
O desenvolvimento de um marco regulatório, voltado para a introdução da
competição e do aumento da produtividade na prestação de serviços públicos, a partir de um
modelo com estrutura de poder centralizada, normalmente estatal, carece impreterivelmente
de um período de transição no qual um conjunto de reformas institucionais promovem a
adequação e adaptação das empresas e dos processos administrativos, de controle e
operacionais ao novo modelo de gestão proposto.
No Brasil, a reforma do setor elétrico foi um marco importante, a partir da
desregulamentação do setor e das reformas administrativas que prepararam as empresas
para o passo seguinte, a privatização.
Mas, antes de entrarmos diretamente no processo de reforma e desenvolvimento do
novo marco regulatório brasileiro, é importante compreender as razões e motivações que
levaram o Brasil e inúmeros outros países (Amérca Latina, Europa e nos EUA) a
reestruturarem segmentos tão importantes da economia, abandondo a estrutura de poder
centralizada e a propriedade estatal dos ativos pela gestão administrativa da iniciativa
privada. Existe uma quantidade significativa de estudos sobre processos de reformas e
privatizações de monopólios naturais nos mais diversos países (
MEGGINSON 2005; LEVY;
SPILLER, 1999; HOLBURN; SPILLER, 2002; PIRES, 1999; NEWBERY, 2001; BOEKER,
1995)
, que nos permite uma visão bastante ampla das conseqüências e características
dessas reformas.
46
3.1 O debate entre empresa pública versus empresa privada.
As privatizações traduziram-se, desde o início dos anos 1970, em um dos
instrumentos de política econômica que mais movimentaram e modificaram as estruturas de
governo em nível mundial, reduzindo drasticamente a participação do Estado em empresas
dos mais diversos segmentos, tanto em economias desenvolvidas como nas em
desenvolvimento. O resultado dessas privatizações no setor elétrico mundial pode ser visto
na Tabela 1.
Tabela 1
Privatizações no setor elétrico:
Quantidade
de Empresas
(unid.)
1
Itália
1998-2001
23.330 5 4.666
2
Espanha
1986-1999
14.710 6 2.452
3
Portugal
1997-2000
5.796 3 1.932
4
Reino Unido
1990-1996
25.422 19 1.338
5
Austrália
1993-2000
23.477 19 1.236
6
Brasil
1996-1999
11.416 12 951
7
Colômbia
1996-1998
7.099 10 710
8
Guatemala
1998
520 1 520
9
Canada
1992-1993
1.030 2 515
10
China
1994
987 2 494
11
Alemanha
1986-1998
1.513 4 378
12
Argentina
1995-1998
784 3 261
13
El Salvador
1998
586 3 195
14
Peru
1994-1998
1.699 9 189
15
Austria
1988-1997
911 5 182
16
Tailândia
1995-2000
486 3 162
17
Panamá
1998
905 6 151
18
Bolívia
1995
50 1 50
TOTAL 120.721 113 16.382
Valor Médio p/
Empresa
(US$ MM/unid.)
Valor
(US$ MM)
País
Período
Fonte: Megginson, 2005.
47
Para Megginson (2005), existem diversas razões para que um Estado lance mão de
privatizações, mas a mais importante para que uma empresa estatal seja transferida para o
setor privado é, sem dúvida, a insatisfação da sociedade com o desempenho operacional
apresentado e a perspectiva de que os investidores privados possam promover o
desenvolvimento e ampliação dos serviços, introduzindo significativos ganhos na qualidade
do serviço prestado e, por conseqüência, desonerando o Estado dessa tarefa. O risco nesses
casos é que na presença de importantes falhas de mercado, as empresas privadas possam
agir segundo seus interesses privados, prejudicando ou apropriando-se de parte do bem-
estar social de modo a maximizar seus resultados. Essa limitação, já vista no Capítulo 2, é
um dos principais desafios a serem enfrentados quando se decide implementar um novo
marco regulatório.
Nesse contexto, o arcabouço teórico apresenta um conflito bem caracterizado entre
aqueles que entendem ser a solução para esses mercados um modelo baseado em empreses
públicas e aqueles que defendem o contrário, ou seja, a solução através da privatização com
a introdução da competição nesses mercados. Em ambos os casos, cada lado apresenta um
conjunto de argumentos pertinentes que sustentam cada uma das posições, como a melhor
alternativa para a solução dos problemas associados aos monopólios naturais
(
MEGGINSON,
2005, p. 31-67)
.
Entre aqueles que propõem o modelo centralizado e com propriedade do negócio
pelo Estado em determinados segmentos de mercado, justificam sua posição como a única
forma de garantir o equilíbrio entre os interesses da sociedade e os interesses privados
(econômicos) das empresas, que, em geral, têm foco na rentabilidade do negócio. O
controle e administração estatal é a única forma eficiente de enfrentar essas falhas de
mercado, caracterizadoras desses segmentos, minimizando os riscos associados à assimetria
de informações, que surgem nas relações do tipo agente (produtor) e principal (governo), e
a limitação em realizar contratos capazes de garantir por completo o interesse social na
prestação do serviço. Em resumo, na presença de importantes falhas de mercado somente
uma gestão pública tem a capacidade de conciliar os interesses da sociedade com os
interesses inerentes ao financiamento e custeio do negócio.
Para Vickers e Yarrow (1988), os administradores públicos poderão implementar
políticas que maximizarão o bem estar-social, pois sem a competição privada a firma poderá
ajustar melhor os preços do serviço ao verdadeiro custo social, proporcionando significativos
ganhos com as externalidades produzidas. Para Shapiro e Willig (1990), o modelo de gestão
pública proporciona uma função de utilidade que concilia o interesse social e o bem-estar
48
privado, esse último refletindo o interesse individual e as melhorias proporcionadas pelas
políticas públicas desenvolvidas ao longo do tempo. Quando a gestão política é eficiente, os
administradores das empresas públicas são forçados a maximizar o bem-estar social, bem
como o interesse do negócio sob a ótica do Estado. Portanto, a solução dos problemas
associados a determinados segmentos de mercado de maior complexidade passa
obrigatoriamente pela gestão estatal das empresas prestadoras de serviço, pois, nessas
condições, ela é a mais adequada para minimizar os riscos inerentes que esses mercados
oferecem à sociedade.
Do outro lado, temos os que defendem a posição contrária à administração estatal
em empresas que atuam em mercados comerciais, pois argumentam que as empresas
públicas são inerentemente menos eficientes do que as empresas privadas. Em geral, a
prática mostra que as empresas públicas estão fortemente expostas ao risco de desvio de
função provocado pelo interesse político, suportando, nesses casos, despesas e
investimentos que traduzem o interesse de grupos específicos e não os interesses da
sociedade em geral.
Essa é uma situação relativamente simples de ser compreendida, uma vez que os
administradores públicos têm menos incentivos que os administradores de empresas
privadas a prezarem pela maximização do retorno e a redução dos custos. Nas empresas
privadas aumentos de receita e redução de custos retornam maiores dividendos para os
acionistas, ou seja, existe um forte incentivo para que os administradores maximizem os
resultados e invistam em aumento de eficiência e produtividade no desenvolvimento de
novos e melhores produtos. Para Hayek (1944), um dos primeiros a notar a importância da
competição como incentivo a produtividade e eficiência, a competição leva à eficiência
operacional ao inovar produtos com redução de custos e aumento da qualidade, o que foi
chamado por Shleifer (1998) de
dynamic vitality
das empresas livres.
Por sua vez os administradores de empresas públicas possuem muito menos
incentivos para maximizar o retorno do negócio, pois empregados de empresas públicas, em
geral, não recebem nenhum beneficio ou retorno quando suas ações proporcionam ganhos
que aumentem a receita ou reduzam custos de produção, ou seja, não existe um mecanismo
estruturado de incentivo ao desenvolvimento de melhorias e inovações que motive os
empregados a inovar e desenvolver novos produtos. Em geral, o que se tem são os
mecanismos que promovem a isonomia entre o grupo de empregados e o avanço na carreira
de forma compulsória, em que o tempo de serviço e não o mérito profissional é o que de
fato importa. Nessas condições podemos entender a afirmativa inicial de que as empresas
49
públicas são inerentemente menos eficientes do que as empresas privadas, afinal de contas
os mecanismos de incentivo no regime estatal induzem as pessoas a tomarem decisões fora
do ponto ótimo de maximização de desempenho possível, pois os incentivos na relação de
trabalho resultam em um sinal econômico equivocado.
Existem ainda mais fontes de ineficiência, como, por exemplo, o controle acionário,
enquanto nas empresas privadas os administradores prestam contas a apenas um
mandatário
1
, administradores de empresas públicas, em geral, têm muitas vezes de
satisfazer a muitos interesses distintos, dificultando a gestão das empresas e mascarando
seus objetivos empresariais e estratégicos.
Sintetizando as diversas abordagens para a reestruturação setorial, notamos que
mesmo que existam, do ponto de vista teórico, argumentos suficientemente fortes que
justifiquem o controle centralizado e a propriedade estatal, como meio de garantir o bem-
estar social através de serviços de qualidade, as evidências empíricas mostram que em geral
o modelo estatal é inerentemente menos eficaz quando comparado com o modelo de gestão
privado controlado pelo governo através de um marco regulatório estruturado, voltado para
a introdução da competição em monopólios naturais
2
.
Por fim, as evidências empíricas mostram que não existem alternativas à
desregulamentação e privatizações setoriais, como forma de introduzir e melhorar o
desempenho das empresas que atuam em segmentos de mercado de interesse social.
3.2 O fim de uma era no setor elétrico brasileiro.
A partir desse panorama geral das teorias econômicas da regulação e as
alternativas que oferecem para a reforma de serviços públicos, podemos avaliar com mais
clareza em que contexto e sob qual inspiração o Brasil optou por lançar-se no processo de
reestruturação do setor elétrico, dando início a uma das maiores transformações na
estrutura de poder das empresas estatais do país em toda sua história.
1
O controle acionário pode ser de um único proprietário ou de um grupo de controle formado por
várias empresas, mas que se organizam através de um conselho de administração para decidir a
estratégia empresarial da empresa.
50
As reformas implementadas no setor elétrico brasileiro tiveram início em 1993 com
a aprovação da Lei n
o
8.631
3
, de 04/03/1993, que buscava modificar a condição técnico-
administrativa das empresas para um novo padrão de desenvolvimento, em que a
organização passasse a ser feita com base em um mercado competitivo e não mais em
condições de monopólio.
O movimento de abertura dos monopólios nacionais (energia, comunicações,
petróleo, água, transporte, etc.) foi recorrente durante a década de 1980 e 1990 em
diversos países da América Latina, onde, segundo Boeker (1995, p. 17-18), as mudanças
institucionais somente foram a cabo pela desilusão com o gigantismo estatal que proliferou
como modelo de desenvolvimento das economias da região, resultando na insatisfação da
sociedade com os serviços prestados ao longo dos anos. Nesse contexto, o que se pretende
é examinar as condições que levaram o governo brasileiro a enfrentar o enorme desafio de
uma reforma dessa natureza na forma de organização do setor elétrico. A reestruturação
desse setor e de diversos outros segmentos importantes de infra-estrutura nacional é, pela
sua natureza, de grande complexidade técnica e econômica, por envolver simultaneamente
parcelas distintas da sociedade, como os segmentos públicos e privados
4
, e todo o
arcabouço jurídico e institucional do país, além da criação de novas instituições, como, por
exemplo, a agência reguladora.
O setor elétrico brasileiro desde a década de 1960 organizou-se com base em um
modelo de empresas públicas federais e estaduais, englobando todos os segmentos da
cadeia produtiva, desde a produção da energia elétrica até a entrega no ponto de consumo
(geração, transmissão e distribuição). A partir da década de 1970, grandes obras de
geração, transmissão e distribuição foram realizadas, interligando grande parte do país, até
então composto por vários sistemas isolados.
A crise do petróleo no final da década de 1970 provocou o fim do modelo de
desenvolvimento baseado na poupança externa, porém, no setor elétrico brasileiro, a opção
do governo foi continuar investindo na expansão acelerada, mas ao custo do endividamento
externo das empresas. A necessidade de combate à pressão inflacionária, crescente durante
a década de 1980, levou a uma contenção das tarifas de energia, como instrumento de
política monetária que, em associação à elevação dos juros internacionais, formou um
2
Em Megginson (2005, p. 31-67), tem-se uma análise completa de um conjunto significativo de
processos de reestruturação setorial ao redor do mundo.
3
Que extinguiu a remuneração garantida e eliminou as tarifas unificadas no território nacional.
4
Sobre a organização industrial do setor elétrico e modelos de análise, ver Pontes (1999).
51
cenário que praticamente inviabilizou a continuidade da expansão do sistema nessas
condições. Isto teve conseqüências perversas no futuro, como veremos mais à frente.
Nessas condições, com tarifas defasadas e aumentos das despesas financeiras em
moeda estrangeira, as empresas passaram por um estrangulamento financeiro e a
paralisação da expansão do sistema foi a conseqüência mais visível e perversa destas
decisões políticas. Essa situação começou a ser modificada a partir do processo de
redemocratização do país, no final dos anos 1970 e começo dos anos 1980, com o
fortalecimento do debate sobre a função do Estado na atividade econômica, levando a
reforma do setor elétrico brasileiro no governo Collor de Mello, no início dos anos 1990.
3.3 A Formação do Setor Elétrico Brasileiro
A história do setor elétrico brasileiro pode ser divida em três momentos distintos: (i)
formação: composto de diversas empresas privadas que se caracterizavam pelo atendimento
em âmbito municipal, (ii) desenvolvimento integrado: eminentemente estatal, com
planejamento e operação centralizados (Eletrobrás), e (iii) reforma: retorno dos agentes
privados e regime de mercado, com a introdução da competição nos segmentos que
compõem a cadeia produtiva e regulado pelo Estado.
Até 1960 o setor elétrico brasileiro desenvolveu-se sem um modelo de organização
previamente definido, em que as empresas operavam livremente sob o comando de
empresários brasileiros, na época ligados a indústria do café, e de empresas estrangeiras,
como a Light no Rio de Janeiro. Essa organização caracterizava-se pelo atendimento em
nível municipal com direitos de exploração dos serviços que variavam de 30 a 90 anos.
Porém, sem um marco regulatório que orientasse essas empresas a garantir o abastecimento
de forma eficiente, o modelo resultou em grande descontentamento social na primeira
metade do século passado, devido às elevadas tarifas praticadas e pelos problemas de
fornecimento (racionamento), uma vez que a oferta não acompanhava o crescimento da
demanda, provocada pelo processo de urbanização e crescimento das cidades na época.
52
A primeira tentativa de regulamentação do setor pelo governo, foi o chamado
“Código de Águas”
5
, que teve a intenção de organizar e criar regras para o setor elétrico
brasileiro. Esse decreto foi inspirado no modelo de regulação americano da época e
incorporou alguns avanços que estavam sendo experimentados na Europa. Nessa fase as
empresas do setor eram privadas e ligadas a grupos estrangeiros e nacionais, atuando de
forma isolada e com planejamento próprio. Mas o rápido crescimento do país exigia a
interligação dos sistemas existentes, possibilitando ganhos de escala e maior confiabilidade
no atendimento.
Assim, podemos dizer que essa primeira fase de desenvolvimento do setor elétrico
brasileiro teve como principais características a presença do capital privado, como
fomentador do desenvolvimento desse período, e a inexistência de uma regulamentação que
conduzisse esse desenvolvimento no sentido da organizar a indústria elétrica estabelecida na
busca da eficiência econômica e social.
3.3.1 O Desenvolvimento Estatizante
Ao final da década de 1950 a visão que predominava no país era a de que existiam
determinados setores da economia que eram de natureza comum ou pública, sendo, por
conseqüência, responsabilidade do Estado produzi-los. Nessa condição encontrava-se o setor
elétrico, que passava a ter uma orientação para o desenvolvimento e expansão voltados
para um modelo centralizado e monopolista em toda a sua cadeia produtiva.
Essa era a visão do capitalismo de Estado que predominou nos países da América
Latina durante a década de 1960 e começo da década de 1970, resultando em uma doutrina
estatizante segundo a qual o Estado precisava controlar as chamadas indústrias de base (ou
estratégicas), culminando em uma onda de nacionalizações de empresas prestadoras de
serviços públicos – energia elétrica, comunicação, navegação e transporte, e em alguns
casos até empresas manufatureiras. Com o tempo os condutores da política econômica e os
administradores da máquina pública foram gradativamente ampliando o conceito de indústria
estratégica e do papel do Estado como agente econômico, a ponto de qualquer segmento de
5
Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934, tratava do uso das águas no Brasil e o seu
53
mercado poder ser exercido e explorado por uma empresa estatal. No Peru, a produção de
farinha de peixe e no México os transportes rodoviários eram exemplos do gigantismo estatal
que caracterizou esse período (BOEKER, 1995).
No Brasil, o Estado se ocupou do desenvolvimento de projetos de alto impacto
político, econômico e social. Aço, petróleo e eletricidade eram os grandes monopólios
constituídos, sendo o núcleo do investimento estatal da época. A justificativa para esse viés
monopolista se encontrava na teoria clássica dos monopólios naturais, em que é
economicamente preferível apenas um agente produzir o bem ou serviço, pois existem
rendimentos decrescentes à medida que se aumenta a escala de produção. Além disso, por
beneficiaram-se de economias de seqüência
6
, em que conjugavam atividades potencialmente
competitivas e outras monopolísticas, muitos desses setores foram verticalmente integrados.
Desse modo, através de uma legislação própria esses mercados foram protegidos contra a
competição e, para que fossem garantidos os interesses dos consumidores contra o abuso
do poder de mercado, a conduta e o desempenho das empresas passaram a ser
regulamentados. Essa foi uma escolha deliberada na visão de Pontes:
Contrariando as teses da livre economia, amplamente consensadas e
discutidas no bojo da revolução industrial, o País opta por um modelo
administrativo centralizado e monopolista nos segmentos mais importantes
da economia, tais como: a siderurgia, mineração, energia, ferrovias e mais
tarde as telecomunicações. Há, portanto, uma clara e nítida opção pela
intervenção do Estado na economia (1999, p. 44).
Outro fator de relevância na transição para o modelo centralizado foi a mudança no
cenário político a partir da metade da década 1960, em que a idéia de natureza comum e
pública desses serviços também passou a ter importância sob a ótica militar da segurança
nacional, levando, desse modo, à criação de empresas estatais que abrangiam grandes
extensões do território nacional. Nesse contexto, a organização da indústria de energia
elétrica no Brasil era composta por algumas empresas que atuam em segmentos específicos
e por outras verticalmente integradas
7
, basicamente empresas estaduais, federais e algumas
poucas privadas. Porém, toda a atividade de planejamento e organização da expansão e
operação do sistema estava sob a responsabilidade centralizada de grupos técnicos
subordinados ao governo.
aproveitamento para a geração de energia elétrica.
6
Economia de seqüência significa o ganho obtido pela integração vertical de alguns segmentos, como
no setor elétrico. Essa integração possibilita que as características complementares que as várias
etapas da cadeia de produção têm sejam aproveitadas ao máximo, reduzindo os custos de transação
intra-setorial.
54
Para que o governo fosse capaz de viabilizar esse movimento transformador era
necessário criar uma estrutura que teria a finalidade de construir as usinas geradoras, as
linhas de transmissão e as redes de distribuição em escala nacional. Assim, tendo como
prioridade o planejamento e a execução de grandes obras, foram constituídas as várias
empresas estatais que formaram o setor elétrico brasileiro, que fez com que houvesse a
contratação de pessoal técnico altamente especializado. Dessa forma, surge um novo e
atrativo mercado de trabalho, com tentadoras oportunidades de crescimento profissional
para profissionais especializados nas áreas de engenharia e planejamento para operar o
sistema elétrico brasileiro, que nesse período gozava da privilegiada condição em que havia
recursos abundantes e interesse do governo na realização das obras.
O formato final da organização da indústria da energia elétrica no Brasil ficou assim
estabelecido: a geração e a transmissão de energia eram feitos por quatro empresas
regionais – Furnas, Eletrosul, Eletronorte e Chesf, todas subsidiárias da Eletrobrás e que
atendiam a 38% da demanda de energia elétrica do país; quatro empresas estaduais –
CEMIG, COPEL, CEEE e CESP, verticalmente integradas, que atendiam 30% da demanda;
Itaipu Binacional respondia por 25% da produção de energia elétrica; e os autoprodutores e
sistemas isolados produziam o restante da energia demandada no país.
Essa organização centralizada foi a estratégia escolhida pelo governo federal para
garantir a infra-estrutura necessária para o atendimento da demanda crescente de energia,
em virtude do rápido crescimento econômico verificado no país durante a década de 1970,
exigindo pesados investimentos na geração de energia elétrica
8
e a interligação das
principais regiões do país.
Segundo Santana e Oliveira (1999a, p.66), o setor elétrico brasileiro nessa época se
caracterizava por ter uma “estrutura de produção hierarquizada”, em que a forma
verticalizada era conseqüência da organização político-social que definiu esse arcabouço
institucional. Pela ideologia econômica que dominava os condutores da política econômica,
essa integração verticalizada era determinada por uma forma de organização industrial
chamada de “indústria de base”, isto é, indústrias que tinham no desenvolvimento de outras
indústrias a sua justificativa mais importante. Nessa concepção, quanto mais integradas
fossem, mais eficientes seriam as organizações no cumprimento do papel de indutores do
desenvolvimento industrial do país.
7
Empresas verticalmente integradas são aquelas que atuam simultaneamente em toda a cadeia
produtiva do setor elétrico: geração, transmissão e distribuição de energia elétrica.
8
Destaca-se nesse caso a decisão de construir a usina hidrelétrica de Itaipu, na época a maior obra
de engenharia do mundo.
55
Esse modelo sustentou-se na presença marcante da Eletrobrás como principal
agente de coordenação e controle do setor, acumulando todas as funções de coordenação e
de planejamento importantes para o funcionamento do setor elétrico brasileiro, como a
operação de curto e longo prazo e a expansão da geração e da transmissão
9
.
Esse papel de autoridade exercida pela Eletrobrás merece destaque, pois os
mecanismos de controle e coordenação atuavam de forma a compensar a ausência de um
instrumento de incentivo interno, que acabou por criar um ambiente propício para a
predominância de contratos relacionais, fortemente marcados pela subordinação hierárquica.
Nessas circunstâncias era recorrente a não celebração de contratos formais entre geradores
e distribuidores e, o que mais chama a atenção, as partes renunciavam às instâncias judiciais
superiores para a resolução de eventuais divergências, pois essas situações eram mediadas
diretamente pela Eletrobrás.
Logo, esse arranjo dava à Eletrobrás o poder equivalente ao de um regulador, ainda
que informal, e a autonomia para resolver conflitos de natureza comercial e institucional,
muitos deles de responsabilidade típica do judiciário. Esse papel da autoridade é parte
fundamental do processo adaptativo das formas hierárquicas, em que, para operar de
maneira eficiente e ajustar-se às condições dinâmicas de suas atividades, o poder
discricionário é o meio pelo qual se podem aproveitar economias em custos de transação,
sobretudo quando o processo de negociação é custoso ou quando é necessário restringir o
oportunismo, induzindo as partes à mútua cooperação (DOW, 1987).
Mas, ainda que a presença da autoridade se justifique na coordenação central da
operação do sistema como fator de otimização do uso das instalações de geração e
transmissão, o exercício simultâneo de múltiplas funções estratégicas para o desempenho do
setor elétrico no Brasil acabou transformando a hierarquia de governança em um ponto de
ineficiência, levando as empresas a uma gestão pouco profissional que se materializou em
excessos de custos, incapacidade de autofinanciamento e inadimplência generalizada dos
contratos de suprimento (SANTANA; OLIVEIRA, 1999a).
9
A Eletrobrás era a coordenadora dos principais grupos de controle, subordinados ao MME: GCOI –
Grupo Coordenador para a Operação Interligada; e GCPS – Grupo Coordenador do Planejamento da
Expansão do Sistema Elétrico.
56
3.3.2 A Crise do Modelo Estatal
O modelo vigente até a década de 1970 era tecnicamente eficiente e especializado
e possibilitou a realização das obras necessárias à transformação ocorrida. Contudo, ele não
foi capaz de ajustar-se ao período de dificuldades que surgiu a partir do início da década de
1980. Com a deterioração das condições financeiras das empresas o que se viu foi um
despreparo técnico, ou mesmo, a falta de interesse do corpo profissional das empresas em
propor mudanças ousadas que pudessem garantir o equilíbrio econômico-financeiro dos
ativos das empresas estatais. A substituição da capacidade técnica como objetivo estratégico
pelo aumento da influência política no comando e na alocação dos recursos, agora escassos,
para os investimentos, foi a característica mais marcante desse processo de mudança. Como
conseqüência ganharam importância os sindicatos, a burocracia e a influência política no
comando das empresas estatais, que passaram a ser moeda de troca no jogo democrático
que se configurava no Brasil.
a) A Crise Financeira das Empresas Estatais
Ao final da década de 1970, após a segunda crise do petróleo, tivemos a elevação
dos juros internacionais, modificando drasticamente o cenário de oferta abundante de
crédito no mercado internacional para economias em desenvolvimento. Mas, nesse
momento, a infra-estrutura do setor elétrico brasileiro ainda estava incompleta e a
perspectiva de aumento da demanda para os próximos anos exigia que as obras de
expansão não fossem paralisadas. Diante de tal situação a decisão do governo foi continuar
investindo no sistema, mas agora à custa do endividamento das empresas em moeda
estrangeira, fato que elevou o risco das empresas tendo em vista o risco cambial. Essa
mudança no cenário internacional resultou na elevação dos custos dos projetos de infra-
estrutura, redução no fluxo de recursos financeiro, encarecimento dos bens e serviços
decorrente da inflação, e atraso na conclusão dos projetos.
57
Se a conjuntura externa não era favorável para o país, que necessitava de recursos
externos para viabilizar a construção de sua infra-estrutura, a conjuntura macroeconômica
interna também se transformava em uma ameaça para o setor elétrico brasileiro. Pois, a
partir da década de 1980, o país passa a ter severas dificuldades em conter o déficit publico
e a inflação, levando o governo a utilizar as empresas estatais para resolver problemas
temporários de balanço de pagamentos e como mecanismos de controle de preços. Diante
dessa condição macroeconômica restritiva
10
, as tarifas públicas passaram a ser utilizadas
como instrumento de política monetária. Esse mecanismo, utilizado de forma insistente e
discricionária pelo governo resultava em sinais contrários ao mercado, gerando, cada vez
mais, sintomas de falta de credibilidade das empresas estatais, pela incapacidade de honrar
compromissos.
A contenção das tarifas públicas em níveis abaixo dos custos do serviço, imposto
pelo governo nessa época, demonstra a orientação política que predominou e acabou
afetando o ambiente de atuação das empresas, resultando em um processo de regulação
que afeta de forma decisiva a gestão financeira e a capacidade de investimento das
empresas. O governo ao impor essas restrições às empresas, acabou por inibir a iniciativa
dessas organizações em produzir com mais eficiência, resultando em uma condição em que
o abuso de preços, as práticas anticompetitivas e o desrespeito aos consumidores se
materializaram ao longo dos anos em grandes perdas para as empresas estatais
(PONTES,
1999). Em relação ao desrespeito aos consumidores, é importante lembrar que na época
ainda não havia o Código de Defesa do Consumidor.
b) A Desarticulação Setorial e o Papel da Eletrobrás
O estrangulamento financeiro que passou a sufocar a capacidade das empresas
estatais em investir no mesmo ritmo de antes, provocado pela contenção das tarifas e o
aumento do serviço das dívidas externas, foi o lado mais visível da crise que se desenvolvia
no setor. Pois, parte importante do processo de desarticulação da estrutura tinha origem na
concepção do modelo de desenvolvimento centralizado, escolhido pelo país como meio para
10
Para saber a respeito da conjuntura econômica do Brasil e detalhes dos planos de estabilização
monetária colocados em prática na época, ver Portugal (1996).
58
a modernização industrial. Nesse contexto falharam a estrutura interna da organização, a
regulamentação setorial (ineficiente) e a gestão administrativa (interferência política) nas
empresas, pois se traduziram em barreriras que impediram que essas organizações fossem
capazes de ajustar-se às mudanças no ambiente econômico.
A organização e a estrutura do setor elétrico brasileiro, durante sua formação e
desenvolvimento, não tiveram as mudanças planejadas ao longo do tempo, essas foram
acontecendo gradualmente a partir das pressões externas, de acordo com a necessidade do
país em se industrializar. Um exemplo no caso brasileiro é que até a década de 1960 ainda
não havia um levantamento completo de todas as possibilidades de aproveitamentos
energéticos do país, o que poderia inviabilizar o processo de desenvolvimento planejado.
Esta consição trouxe limitações para um desenvolvimento mais dinâmico do setor, pois
quando as mudanças são planejadas, as organizações desenvolvem mecanismos internos
que acabam por facilitar o ambiente para as modificações na estrutura interna que devem
ser implementadas
(PONTES, 1999).
Muito embora, a partir do final da década de 1960 o setor elétrico brasileiro
apresentasse uma estrutura organizacional, com elementos, mecanismos e regras bem
definidas, esse modelo não foi capaz de interagir com a dinâmica das mudanças no cenário
econômico interno e externo nas décadas seguintes, não permitindo uma adaptação
contínua e gradual às novas às novas contingências estruturais. Um dos fatos mais
significativos nesse sentido foi a utilização das tarifas como instrumento de política
monetária, levando ao estrangulamento financeiro de empresas estatais e, por
conseqüência, à fragmentação do modelo institucional vigente. Contudo, o próprio modelo
de gestão administrativo-financeiro das estatais brasileiras possibilitou distorções
significativas em itens como a estrutura de custos operacionais e de capital que, se
gerenciados de forma prudente, poderiam ter propiciado um significativo ganho de
produtividade e eficiência. Mas, isso não ocorreu.
A regulamentação do setor elétrico brasileiro foi, durante todo o período estatal, um
ponto frágil na organização institucional, em que a regulamentação caracterizava-se por ser
antiprodutiva por parte dos órgãos de controle do governo, seja pela redução das tarifas, em
termos reais, seja pelo excessivo número de leis e regras burocráticas que impediam a
liberação de recursos financeiros para a conclusão de obras já iniciadas, aumentando o custo
final dos projetos e criando forte dependência das empresas com o centro de poder.
A opção pela organização do setor elétrico brasileiro em um mercado de
características monopolísticas, e não numa economia de mercado, acabou por inibir e
59
atrofiar, com o passar dos anos, a capacidade inovadora das empresas, limitando a
criatividade e afetando a eficiência no processo de alocação dos recursos.
A fragilidade regulatória é outro fator importante nesse período e se materializa pela
presença da Eletrobrás, e todo o seu poder e influência, nas diversas etapas do processo
decisório do setor elétrico brasileiro. O poder exercido pela Eletrobrás nessa época é um
exemplo clássico de ineficiência que surge em decorrência da “captura do regulador”. Para
Kay e Vickers (1988), a captura do regulador ocorre quando o órgão regulador passa a
confundir o bem comum com os interesses da indústria que é por ele regulamentada.
Santana e Oliveira destacam a influência e o poder da Eletrobrás sobre o regulador:
A Eletrobrás, com todo seu poder de influência nas mais diversas etapas do
setor elétrico, também espalha com maestria seu poder sobre o regulador.
Exemplo disso é que desde meados dos anos 80 que são raros os diretores
gerais do antigo DNAEE que não eram empregados de uma das controladas
do sistema Eletrobrás. A influência da holding dos concessionários federais é
tão grande que, ao procurar saber de assuntos tais como custo de energia,
esquemas de racionamento e políticas tarifárias a imprensa e até mesmo
investidores estrangeiros se dirigiam diretamente à Eletrobrás e não ao
DNAEE (1999a, p. 61).
A presença da Eletrobrás no topo da hierarquia institucional e regulatória, ainda que
informal
11
, originou-se na autoridade delegada pelo MME para que coordenasse os centros
de comando do sistema elétrico brasileiro, que controlavam a operação (Grupo Coordenador
da Operação Integrada – GCOI) e a expansão do sistema (Grupo Coordenador do
Planejamento da Expansão do Sistema Elétrico – GCPS). A especificidade dos ativos
empregados no setor elétrico exige intensa cooperação e coordenação, caso contrário, seria
impossível a otimização dos recursos energéticos, especialmente em um sistema em que
quase a totalidade da geração é de fonte hídrica. Essa característica, porém, acabou por
abrir espaços consideráveis para as ações irresponsáveis no âmbito da Eletrobrás, resultado
do poder quase onipotente que essa gozava na época. Nesse contexto a Eletrobrás e sua
estrutura organizacional, altamente departamentalizada, acabaram criando um ambiente
sujeito a conflitos de interesses internos, prejudicando a alocação eficiente dos recursos que
estavam sob sua responsabilidade.
Essa forma centralizada acabou tornando-se a expressão burocrática e
organizacional de uma estrutura de governança tipicamente hierárquica, que mostrou ser
mais uma fonte de ineficiência operacional e de elevado custo, pois mesmo contanto com
11
O órgão regulador da época era o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE,
ligado ao Ministério de Minas e Energia.
60
corpo técnico estruturado e gerindo os recursos disponíveis do setor, não teve capacidade
para superar ou mesmo atenuar o processo de deterioração das empresas estatais
subordinadas. De fato, o que se verificou na Eletrobrás foi que sua estrutura passou a
competir internamente, quando deveria concentrar esforços nas restrições de atendimento e
financiamento do setor.
c) A Interferência Política nas Empresas Estatais
Nesse cenário, a interferência política nas empresas estatais ganha importância,
juntamente com o estrangulamento financeiro e o modelo de desenvolvimento centralizado,
como um dos pilares da crise que levou à necessidade de promover a reforma no setor
elétrico brasileiro a partir dos anos 1990. Com a redemocratização do país a partir da
metade dos anos 1980 as grandes empresas estatais passam a sofrer com a politização
interna das organizações, pois seus dirigentes passaram a ser pessoas com vínculos políticos
ligados ao partido no poder. Esse comprometimento dos altos escalões leva, em muitos
casos, a uma gestão nem sempre responsável e profissional nas empresas estatais,
comprometendo a eficiência operacional e financeira e a adequada alocação dos recursos
públicos do ponto de vista econômico e social. Ou seja, a alocação política dos recursos
ganha importância considerável.
A gestão corporativa com viés político nas estatais brasileiras de serviços de infra-
estrutura (energia elétrica, telecomunicações, saneamento, etc.) foi danosa para o país, pois
levava ao comando dessas empresas pessoas que não tinham o conhecimento e a
preparação técnica necessária para tomar decisões que envolviam investimentos em ativos
de elevada especificidade, em que o erro significava desperdício de tempo e recursos
públicos e, também, ao não atendimento das necessidades da sociedade.
Outra importante característica desse período foi a subordinação política e a
freqüente interferência das autoridades econômicas do governo federal nos caminhos da
política tarifária do setor elétrico, condição garantida pelos dirigentes das empresas e do
órgão regulador (DNAEE) que eram indicações políticas do governo.
61
Borenstein e Cunha (1999, p. 15-32), analisaram a evolução da estrutura
organizacional e das mudanças no sistema de poder da Eletrosul, desde a criação da
empresa em 1968. Como resultado, puderam perceber as transformações na orientação
estratégica com o passar dos anos e as diferentes ideologias de gestão na história do setor
elétrico brasileiro. Até o início da década de 1980, período de maior desenvolvimento do
setor elétrico no Brasil, a organização preocupava-se em realizar seus objetivos através do
planejamento técnico e operacional na construção de usinas, linhas de transmissão e
subestações. Mas, com a crise econômica do Estado e a interferência política no comando
das empresas, as decisões técnicas perderam força na escolha e decisão sobre o plano de
obras. Nesse momento, destacam os autores, a ideologia voltada para a parte técnica do
negócio começou a perder espaço e influência para a articulação política, fortalecendo os
sindicatos, que alegando a defesa da empresa agruparam em torno de si os funcionários que
estavam insatisfeitos com a condução política e descontentes com as condições e as
perspectivas de trabalho. De fato, essa organização interna foi uma tentativa que os
profissionais de carreira da Eletrosul fizeram para manter a articulação interna e a influência
diante da interferência política externa que se impusera no comando da empresa. Como
resultado do conflito interno, a Eletrosul terminou sob intervenção do governo federal em
1990, período em que a autoridade foi a principal característica do sistema de poder, e a
ideologia voltada para a parte técnica, que traçou o caminho do ciclo virtuoso da empresa,
diminuiu sensivelmente junto ao corpo de funcionários de carreira.
Diante desse cenário a crise do setor elétrico brasileiro, que na década de 1990 leva
à reforma, foi resultado de um conjunto de condicionantes e não, como se pode pensar a
princípio, exclusivamente causa da conjuntura econômica que provocou a exaustão da
capacidade financeira do Estado. Mas, não há dúvidas que as dificuldades para controlar o
déficit público e a inflação durante a década de 1980, quando as empresas estatais eram
largamente utilizadas como instrumentos de política monetária, foram o principal motivo que
acabou por corromper a estrutura interna e comprometer a continuidade desse modelo.
Além disso, esse modelo burocrático dava sinais antieconômicos ao mercado,
comprometendo de forma crescente a capacidade de expansão das empresas e impedindo-
as de produzir com mais eficiência, resultando na deterioração dos serviços prestados à
sociedade e o desrespeito aos consumidores, como já mencionado.
62
3.4 A Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro
Formalmente as reformas nos setores de infra-estrutura do país começaram em
1990 com a implementação, logo no começo do governo Collor de Mello, do Plano Nacional
de Desestatização – PND – que definia um cronograma de privatizações e o desenvolvimento
do aparato regulatório, necessário para organizar os monopólios estatais sob uma ótica de
mercado. Porém, o programa teve um começo lento, provocado principalmente pelo
ambiente econômico instável e a propensão intervencionista do governo na época, com isso
o objetivo inicial de privatizar 42 empresas em dois anos mostrou-se excessivamente
ambicioso (
ORME, et al., 1995, p.34-37)
.
A opção pela reforma do setor público, face a crise do Estado, não foi privilégio da
economia brasileira. Na mesma época muitas economias latino-americanas tiveram sérios
problemas fiscais, com a redução da liquidez internacional, e nessas condições viram-se
forçadas a adotar medidas relativamente radicais de reforma do Estado, e a escolha pelas
privatizações de empresas estatais foi por isso largamente utilizada. Durante a década de
1980 as privatizações puseram em movimento uma busca por estratégias de Estado
alternativas para o desenvolvimento, quando surgiu uma variedade de opções que antes não
existiam. Os países em desenvolvimento descobriram novos métodos de utilização do setor
privado, fazendo-o cooperar na satisfação das necessidades nacionais e em novas
combinações entre os setores público e privado que pudessem promover o
desenvolvimento
12
.
Mas há que se considerar que as privatizações avançaram até onde foram na
América Latina, e posteriormente no Brasil, porque era, também, uma alternativa prudente
sob a ótica política. Como os serviços públicos oferecidos à população eram, de modo geral,
de péssima qualidade
13
produziam um ônus político considerável aos ocupantes do executivo
e suas forças aliadas.
Mas, por outro lado, destaca-se que o setor público vinha sofrendo mudanças
importantes nos setores produtivos e nas estruturas estatais na maioria dos países, em que
o Estado, caracteristicamente o empreendedor de grande parte dos investimentos, cede
12
As privatizações na América Latina e seus resultados, ver Orme, et al. (1995, p. 27-46).
13
Os telefones não funcionavam ou a espera por uma linha podia durar anos, os vôos não
respeitavam os horários marcados ou eram cancelados, tinha que se conviver com racionamentos de
energia e os preços eram exagerados.
63
espaço para uma participação crescente do setor privado. Nos países industrializados, a
partir da década de 80, a resposta à crise do Estado foram as reformas nas instituições
públicas e o desenvolvimento de sistemas de regulação e controle, dando oportunidade, a
partir das privatizações, para que o setor privado ocupasse espaços cada vez maiores no
setor produtivo.
Para Pontes (1999, p. 33-34), essa nova era de mudanças foi uma oportunidade
para a redefinição do papel do Estado na economia como um todo, buscando alternativas
que integram conceitos como globalização, competitividade, novos padrões de concorrência,
instrumentos de gestão e novas tecnologias, induzindo à busca permanente da melhoria da
qualidade e do aumento da eficiência econômica. Esse movimento já é uma realidade em
muitos países europeus onde a reestruturação do setor elétrico busca estruturas
organizacionais que sejam capazes de adaptar-se à nova realidade de competitividade e
globalização nas economias modernas, garantindo a eficiência na alocação dos recursos. Fica
evidente que o grande desafio que se impôs a partir da década de 1980 foi o de encontrar o
modo mais eficiente de produzir bens e serviços, que antes estavam nas mãos do governo e
agora estão dentro de uma dinâmica de mercado.
No caso especifico do setor elétrico brasileiro o governo encomendou, ainda na
primeira metade da década de 1990, à Coopers & Lybrand a proposta de um modelo
estrutural que redefinisse o papel do Estado e reorganizasse o conjunto de empresas que
formavam o setor elétrico brasileiro. Os relatórios do trabalho da consultoria foram
apresentados ao Ministério de Minas e Energia em junho de 1997 e sua proposta de
reestruturação começou a ser implementada gradativamente.
A proposta para o novo modelo econômico e institucional do setor elétrico brasileiro,
segundo as conclusões do trabalho da consultoria internacional, procurava redefinir as
condições de competição em monopólios naturais aos padrões internacionais de concorrência
vigentes na época, sugerindo que a organização industrial do setor fosse feita com base em
um mercado competitivo e não mais no modelo monopolista.
A idéia básica da reestruturação apresentada e implementada na época era
promover a competição nos segmentos da indústria elétrica – geração, transmissão e
distribuição, e criar a figura de um novo agente no mercado – o comercializador de energia
elétrica. Na geração, devido às características setoriais, existia grande espaço para o
desenvolvimento de uma concorrência efetiva, uma vez que as plantas de geração são
unidades independentes e o preço da energia oferecida seria resultado da combinação das
características do projeto, tais como localização, fonte energética e as condições de oferta e
64
demanda de energia. No caso dos segmentos de transmissão e distribuição, notadamente
casos de monopólios naturais, a alternativa era a de desenvolver um modelo de regulação
econômica que induzisse as empresas a uma gestão eficiente para garantir a qualidade na
prestação do serviço à sociedade.
Muitas mudanças introduzidas na época seguiram as tendências mundiais de
reestruturação do setor elétrico, como o livre acesso às linhas de transmissão e a
possibilidade de existirem os consumidores livres
14
e os produtores independentes de
energia elétrica
15
. A criação do Mercado Atacado de Energia (MAE) e do Operador Nacional
do Sistema Elétrico (ONS) foram grandes novidades trazidas na época pela proposta dos
consultores.
O Mercado Atacado de Energia, ou mercado
spot
16
, é o local onde seriam realizadas
todas as transações de compra e venda de energia do sistema interligado. A expectativa na
época era de que a maioria dos negócios fosse realizada através de contratos bilaterais
17
e
somente os fluxos de energia que não tivessem sido contratados previamente seriam
negociados diretamente no MAE e sujeitos à liquidação pelo preço
spot
. Essas condições
incentivariam a concorrência através de um mercado ativo de contratos de compra e venda
de energia a curto e longo prazo, garantido pela necessidade que as empresas distribuidoras
e consumidores livres teriam de contratar previamente a demanda futura para o
atendimento de seus mercados. No limite, os contratos de compra e venda de energia
poderiam ser livremente negociados, a exemplo do que ocorre na Bolsa Mercantil de Valores,
possibilitando a minimização de riscos relacionados à volatilidade dos preços de energia,
característica inerente em um sistema predominantemente hidrelétrico em que o custo
marginal de curto prazo é função da hidraulicidade do período, variável sobre a qual as
empresas geradoras não têm nenhum controle.
Com essas características, imaginava-se que os contratos de compra e venda de
energia, por serem de interesse das geradoras e distribuidoras/comercializadoras, seriam
objeto de competição. Além disso, como a operação em tempo real da usina dependeria de
14
Consumidor livre é aquele que pode escolher seu fornecedor de energia elétrica independentemente
de onde esteja fisicamente localizado.
15
Produtor Independente é o agente que possui concessão ou autorização para a produção de
energia elétrica destinada ao comércio por sua conta e risco.
16
Mercado
Spot
ou o mercado de energia livre funciona como uma Bolsa de Mercadorias. Toda a
energia elétrica faltante ou excedente dos contratos bilaterais é, respectivamente, comprada e
vendida no MAE, a um preço único (preço do MAE ou preço
Spot
), que depende da oferta e da
procura por energia elétrica no momento do fechamento do balanço de energia elétrica.
65
uma estratégia de operação coordenada de forma centralizada, o que interessaria ao
comprador (distribuidora/comercailizadora) é que o sistema tivesse sempre capacidade
disponível para atender a sua demanda. Nesse caso, o preço da energia deveria ser tal que
cobrisse o custo de capacidade disponível (custo fixo) e os custos variáveis, que em última
análise corresponderia ao custo marginal da água, para as usinas hidrelétricas, e o custo do
combustível, para as usinas termelétricas.
O Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS – é o responsável pelo
planejamento operacional, programação, otimização e despacho de carga e outras
características do funcionamento do sistema interligado nacional (SIN). Com base nas
informações recebidas diariamente sobre a afluência hídrica, níveis dos reservatórios,
disponibilidades de usinas e custo do combustível, o ONS planeja a operação do sistema em
tempo real, garantindo a otimização hidrotérmica do parque gerador brasileiro.
Quando da definição do novo modelo institucional e econômico foi necessário
considerar o perfil peculiar do setor elétrico brasileiro, em que há predominância da geração
hidrelétrica, com reservatórios de grande porte localizados em diferentes bacias hidrográficas
e com forte interdependência entre elas. Além disso, na mesma bacia estão instaladas usinas
hidrelétricas de diferentes proprietários, e a operação de uma usina acaba por interferir na
outra. Na época o parque gerador brasileiro era constituído de 95% de geração hidrelétrica e
os demais 5% de usinas térmicas (óleo, carvão e nuclear), que operavam, basicamente, de
forma complementar à usinas hidrelétricas nos períodos de menor afluência nos rios.
A modelagem final de reorganização do setor elétrico brasileiro pretendia introduzir
a competição na geração e na comercialização de energia, mas era necessário considerar as
características peculiares do parque gerador brasileiro e, também, garantir que as mudanças
ocorressem de forma gradativa, evitando traumas para as empresas e para os consumidores,
e, principalmente, não prejudicando a operação do sistema interligado nacional. Os
Contratos Iniciais foram um desses instrumentos utilizados para garantir um período de
transição com mais segurança. A principal característica dos Contratos Iniciais era que os
preços e as quantidades de energia contratada seriam baseados no mesmo nível dos
contratos vigentes entre as empresas na época da reestruturação do setor. Esses contratos
tiveram a duração de oito anos, que coincidiria com o período de transição entre o modelo
monopolista e o concorrencial, como se imaginava na época. Durante esse período os preços
se mantiveram constantes e as quantidades passaram a ser diminuídas em 25% a cada ano
17
Contrato bilateral foi a modalidade de contratação criada na época e que consistia na livre
negociação, de preços e quantidades, entre os geradores de energia e os distribuidores e
66
a partir do quinto ano. Com isso, os incrementos de mercado, já nos anos iniciais, e as
reduções dos volumes, a partir do quinto ano, foram contratados já no novo regime definido
nas regras de comercialização e contratação de energia no âmbito do MAE.
Outro importante pilar na nova estrutura da indústria foi a regulamentação
econômica do setor, aplicada às atividades caracterizadas como monopólios naturais – a
transmissão, a distribuição e a comercialização aos consumidores cativos. A ANEEL, criada
em 1997, foi a responsável por definir qual a forma de regulamentação econômica seria
adotada no país. A escolha acabou sendo pelo sistema de
revenue-cap
, que consiste na
definição de uma fórmula que determina qual o nível da receita a ser auferida pela empresa
prestadora do serviço por um período de tempo (um ano) e ao seu término devem ser
revalidados os parâmetros de definição dos componentes da fórmula.
Quanto à regulamentação econômica, Santana e Gomes (1999, p. 83) já alertavam
ser necessária uma postura pró-ativa da ANEEL quanto ao desenvolvimento da concorrência
no setor elétrico brasileiro, sugerindo que o Conselho de Defesa da Economia – CADE –
atuasse juntamente com a agência reguladora na aplicação de medidas que evitassem
atitudes anticompetitivas dos agentes
18
. De fato, o que se viu quanto à definição do modelo
de regulamentação econômica foi o descompasso entre o ritmo das privatizações e a
definição das novas regras de funcionamento do setor elétrico brasileiro, sendo esse um
sinal evidente de que a reforma pretendida poderia não estar indo pelo caminho definido. A
pressa em tocar o cronograma das privatizações, devido à pressão do déficit fiscal e o atraso
do programa, ou mesmo a falta de preocupação do governo na época para definir as regras
necessárias para amparar e garantir os objetivos traçados, foi o primeiro passo para o
fracasso do modelo poucos anos à frente.
A experiência internacional mostra que as reformas do setor público são
potencialmente saudáveis à economia do país, mas para que tenhamos uma indústria mais
eficiente é necessário que o marco regulatório e a estrutura institucional propiciem regras de
funcionamento voltadas para esse objetivo, garantindo que as empresas tenham um
comportamento eficiente e competitivo sob a ótica econômica e remunerando de forma
adequada os investidores privados que assumem os serviços. É esse problema da
consumidores livres.
18
O papel do CADE e a prática antitruste no Brasil são encontrados em Salgado (1997).
67
estruturação do mercado regulatório a partir da definição de uma estrutura institucional que
será visto no próximo capítulo.
68
4 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO.
No primeiro capítulo apresentamos a regulação econômica como um problema de
falha de mercado em que a intervenção se faz necessário para que os agentes operem como
se em um mercado competitivo estivessem. Nos apoiamos, para tais informações nas
modernas teorias sobre regulação por incentivos e nas experiências internacionais em que
esses modelos foram aplicados. No Capítulo 3, buscamos uma leitura das motivações que
levaram inúmeros países a reestruturarem importantes setores da economia e as formas
como esse processo se deu, tendo como ponto central a discussão da reforma do setor
elétrico brasileiro, desde sua motivação inicial, quando da crise do setor público brasileiro
durante a década de 1980, até a transferência do controle das empresas para a iniciativa
privada, já na segunda metade dos anos 1990.
Assim sendo, temos até o presente momento (nesta dissertação) uma percepção do
setor elétrico brasileiro até a ruptura com o regime anterior, caracterizado pela centralização
de poder decisório nas grandes empresas estatais que o formavam, e, por outro lado,
apresentamos um marco teórico de regulação econômica por incentivo que nos permite uma
análise comparativa entre o modelo brasileiro e as inúmeras experiências internacionais, a
partir das quais poderemos identificar as diferenças estruturais que exigiram adaptações do
desenho regulatório nacional.
A constatação inicial indica que a reforma do setor elétrico brasileiro estava
fundamentada em sua origem por um modelo de regulação bem definido
1
, mas que foi se
perdendo no decorrer do processo devido às inúmeras adaptações e reformulações que
foram sendo feitas pela necessidade de compatibilizar o modelo de regulação proposto, com
base na experiência internacional, às características do setor elétrico brasileiro
2
.
1
A contratação da consultoria inglesa Coopers & Lybrand, na primeira metade dos anos 1990,
comprova que o Brasil foi buscar na experiência internacional uma alternativa regulatória que fosse
viável e adequada para a realidade do setor elétrico brasileiro.
2
O grande desafio na adaptação do modelo de regulação proposto estava no fato de que 90% da
geração de eletricidade no país era de fonte hidrelétrica, o que torna sistema elétrico brasileiro único
no mundo. As experiências internacionais se baseiam em sua maioria em modelos onde a geração é
predominantemente de origem térmica e localizada próximo aos centros de carga. No Brasil a fonte de
geração está distante dos centros de carga e sujeita a variáveis como regime de chuvas, capacidade
de armazenamento das barragens e restrições de transmissão, o que exige uma operação centralizada
que possa maximizar a utilização dos recursos disponíveis ao menor custo e risco.
69
A idéia por trás de todas as reformas regulatórias, vistas ao longo dos últimos 30
anos, é aperfeiçoar os serviços públicos introduzindo maior qualidade, facilidade,
universalização de acesso e redução de preços. Porém, é importante considerar o contexto e
as condições políticas e sociais do ambiente em que se pretende implantar uma reforma,
pois, eventualmente, as expectativas que motivaram as reformas podem encontrar
obstáculos que venham a comprometer o processo como um todo, impedindo a solução dos
problemas estruturais do país. Assim sendo, trata-se de ponto essencial às proposições da
nossa análise o entendimento do contexto econômico, político e social no qual a estrutura
institucional do país interage com o processo regulatório, determinando o desempenho
econômico do setor.
4.1 A Importância da Estrutura Institucional
Um modelo de regulação é um processo político pela sua própria natureza, pois
normalmente os serviços que necessitam ser regulados são caracteristicamente serviços
públicos, como é o caso da distribuição de energia elétrica. Devido a essa característica
política, a estrutura institucional e sua interação social com o processo de mudança é uma
variável importante na busca de um desenho regulatório eficiente, sendo formada a partir
das estruturas políticas e das instituições sociais de cada país, ou seja, é uma variável que
particulariza o modelo de reestruturação setorial em qualquer situação, independentemente
da inspiração teórica e por mais geral que a abordagem possa ser
3
.
Para Levy e Spiller (1999, p. 461-462), o contexto político e social, bem como a
estrutura institucional de um país produzem efeitos que irão definir o tipo de regime
regulatório que será implementado, de forma que os interesses das partes envolvidas sejam
acomodados no desenho regulatório definido.
A evidência empírica, no caso do setor de telecomunicações, mostrou que, em
geral, nos países em desenvolvimento, o desenho regulatório tende a ter mecanismos mais
flexíveis de controle da interferência administrativa, quando comparados aos modelos de
3
Em Levy e Spiller (1999) é apresentada uma análise comparativa do impacto do contexto social e
político sobre o processo regulatório do setor de telecomunicações e seu desempenho em cinco
países: Argentina, Chile, Jamaica, Filipinas e Reino Unido
70
regulação em países desenvolvidos que possuem instituições de controle do regime
regulatório mais consistentes e rígidas quanto à intervenção administrativa, o que propicia
maior segurança institucional para os agentes do mercado regulado. Ou seja, na presença
de regras claras e efetivas no processo regulatório, tem-se maior estabilidade e credibilidade,
o que é um forte incentivo para o ingresso do investimento privado, desenvolvendo e
aumentando a qualidade dos serviços. Os exemplos da Jamaica (LEVY; SPILLER, 1999, p.
473), Argentina e Filipinas (LEVY; SPILLER, 1999, p. 482) comprovam essa constatação.
Nosso argumento parte da importância que a credibilidade e efetividade da
estrutura institucional têm para o modelo regulatório que se propõe, pois é essa a condição
inicial para que o modelo seja ou não atrativo ao investimento privado. Investidores
procuram a combinação ideal entre risco e retorno, se as condições institucionais forem
desfavoráveis ou deixarem margem para a interferência administrativa no regime
regulatório, o retorno exigido pelo investidores aumenta, o que poderá inviabilizar a redução
das tarifas, um dos principais objetivos da reforma setorial. Assim, na ausência de interesse
da iniciativa privada, resta como alternativa o Estado assumir o papel de empreendedor
dessas atividades. Portanto, sendo esse o objetivo das reformas regulatórias impõe-se como
condição necessária para o seu sucesso que existam mecanismos eficientes de controle da
intervenção administrativa e garantias de manutenção das condições estabelecidas nos
contratos.
Para Levy e Spiller os fundamentos de uma política regulatória são a base para o
desenvolvimento de uma estrutura institucional adequada, com foco no desenvolvimento
setorial, mas ela não pode se restringir apenas ao campo da regulação dos serviços:
Our analysis suggests that the foundation of a successful regulatory policy
consist of the development of a regulatory governance structure that, given
the nature of the country’s institutions, is adequate to constrain arbitrary
administrative action and also encourages private investment. An exclusive
focus on regulatory governance, however, is inadequate as it offers only
limited guidance as to what should be the specific content of substantive
regulatory rules. Thus, a unified approach to regulatory policy must
incorporate regulatory incentives (that is, rules concerning pricing, entry and
interconnection) into the analysis, and also considerer the impact of the
specific content of such rules on the efficiency with which private utilities
perform. Exclusive emphasis on the latter, on the other hand, may result in
a totally inadequate regulatory structure. (1999, p. 485).
Essa proposição dos autores atesta nossa argumentação de que estrutura
regulatória é o ponto de partida fundamental para a formatação de um ambiente onde os
mercados regulados sejam atrativos à iniciativa privada e possam proporcionar benefícios
para a sociedade. Contudo é necessário ampliar os conceitos por trás das regras e normas
71
regulatórias, de modo que elas possam refletir a dinâmica econômica e social em que serão
inseridas.
4.1.1 Estabilidade Institucional
As características particulares do setor elétrico – economias de escala e escopo,
especificidade de ativos, retorno de longo prazo e penetração social dos serviços –
traduzem-se no ponto de partida para a nossa análise do problema regulatório e suas
alternativas. Em setores onde o investimento tem rápida maturação ou os mecanismos de
controle da estabilidade legal e institucional têm rápida evolução, não se espera que no
longo prazo existam conflitos relevantes provocados pela interferência administrativa em
setores regulados. Mas esse não é o cenário para o setor elétrico brasileiro e, portanto, o
impacto do contexto institucional é variável importante em nossa análise.
O entendimento acerca das particularidades do processo de reforma das instituições
para um novo modelo regulatório passa pela análise das condições ímpares que cada país
possui em seu contexto político e social e a interação com o processo regulatório. Assim
sendo, o desenho regulatório será uma resultante desse contexto ao definir as componentes
principais que compõem esse modelo: a estrutura regulatória e os incentivos regulatórios.
Segundo as definições de Levy e Spiller (1999, p. 463-466), estrutura regulatória são os
mecanismos que a sociedade tem para controlar a interferência administrativa e solucionar
os conflitos na relação regulatória entre os agentes e, por outro lado, incentivos regulatórios
são as regras que definem a forma como os agentes irão atuar no desempenho de suas
funções.
Ambos, estrutura regulatória e incentivos regulatórios, são escolhas que os
administradores públicos têm em suas mãos quando da definição e estruturação das bases
do novo modelo de gestão. Essas escolhas irão traduzir o grau de liberdade da intervenção
administrativa e política na estrutura regulatória, definindo a forma como se dará a solução
dos problemas regulatórios através da estrutura institucional para o controle do regime. Sob
a ótica dos incentivos, essas escolhas traduzem, também, a forma como se pretendem
desenvolver o modelo institucional escolhido. Ou seja, essas escolhas produzem reflexos
independentes que irão refletir o tipo de regime regulatório implementado.
72
Normalmente, quanto maior a credibilidade do regime regulatório, menos severos
são os problemas. Em países onde o sistema político restringe a intervenção administrativa,
a credibilidade é normalmente alcançada à custa da flexibilidade, o que impede, também,
mudanças arbitrárias nas regras do regime regulatório. Porém, a evidência empírica mostra
que, mesmo em países onde existe forte credibilidade no regime regulatório, as regras são
suficientemente sensíveis a ponto de introduzir melhorias e avanços necessários à adaptação
do modelo à realidade que se impõe ao longo do tempo (LEVY e SPILLER, 1999, p. 464-
465).
Diante desse contexto, podemos concluir que para termos uma reforma regulatória
de sucesso é pré-requisito que exista no país uma estrutura institucional estabelecida e
madura, com a capacidade de desenvolver os mecanismos necessários para o
funcionamento setorial em uma nova realidade.
Para North (1990), essa maturidade pode ser avaliada através da análise do
desenvolvimento institucional de um país a partir de cinco elementos: (i) instituições
legislativas e executivas, (ii) instituições jurídicas, (iii) normas e regras informais que
impedem a ação em interesse próprio de indivíduos ou de instituições, (iv) regras morais de
comportamento social que garantem o equilíbrio entre os interesses comuns da sociedade e
dos individuais, e (v) capacidade administrativa de cada país. O autor alerta que cada um
desses elementos está sujeito a mudanças e seu comportamento ao longo do tempo é
exógeno ao processo regulatório, ou seja, independentemente das regras do modelo o
contexto político e social não é estável, o que poderá exigir mudanças nas regras e normas
estabelecidas. É nesse sentido, dada à característica exógena do ambiente político e social,
que a credibilidade e estabilidade quanto à intervenção administrativa tornam-se importantes
para o entendimento da evolução do modelo regulatório brasileiro.
A forma como interagem os poderes legislativo e executivo influenciam o modo
como serão resolvidos os problemas regulatórios do país. Os resultados serão, pois,
impactados pela forma como as estruturas dessas instituições impõem restrições à ação da
agência reguladora, mesmo essa estando subordinada ao poder executivo. Ao executivo
cabe o papel de indicar o corpo técnico que irá comandar a agência reguladora e propor as
leis que sustentarão a política regulatória. No legislativo as propostas de leis são analisadas,
alteradas e aprovadas, cabendo à agência reguladora, então, regulamentar esses
dispositivos legais para que sejam cumpridos no ambiente regulado. Assim sendo, o
relacionamento político e o comportamento de cada um dos poderes irá influenciar nos
73
resultados do modelo regulatório, especialmente se existirem disputas entre os poderes e
interesses conflitantes em cada um dos lados.
O poder judiciário tem o papel de resolver de forma isenta as disputas entre os
agentes privados e a sociedade, entre agentes privados e entre agentes privados e agentes
públicos. Nesse caso, um poder judiciário independente e autônomo é um importante marco
para a mitigação dos riscos associados às incertezas que o contexto político e social pode
produzir quanto à estabilidade do modelo regulatório definido, pois a segurança jurídica
reflete o respeito às regras e ao direito de propriedade, sobre o qual foram desenhados os
contratos entre as partes. No Brasil, infelizmente a realidade não é essa:
No Brasil, o Judiciário não funciona bem. Seu problema mais notório é a
morosidade, mas esse não é seu único mal. A lentidão das decisões judiciais
já é praticamente parte do folclore nacional e reconhecida pelos próprios
magistrados. Suas causas também são relativamente bem diagnosticadas,
indo da possibilidade de impetrar um número absurdo de recursos em cada
julgamento e da possibilidade de apelação a três níveis de instâncias
superiores, depois que uma decisão é proferida pelo juiz de primeiro grau, a
problemas de gestão administrativa dos tribunais. Várias pesquisas mostram
que o Judiciário brasileiro é lento não apenas em termos absolutos, mas
também quando comparado a países de nível semelhante de renda. A
grande maioria das empresas brasileiras – de fato, 91% delas – considera o
Judiciário ruim ou muito ruim com relação à sua agilidade
(PINHEIRO;GIAMBIAGI, 2006, p. 213).
Os demais itens estão associados ao aspecto social, como os princípios de
moralidade e civismo que caracterizam um país e sua divisão social em classes que refletem
o nível de desenvolvimento, porém afetando o modelo regulatório de forma menos direta
que a estrutura de poder. Por último temos a qualificação administrativa e a forma como se
apresenta a burocracia institucional, sinalizando o modo como são tratadas as questões que
dependem de decisões ou autorização de entidades públicas. O Quadro 2 apresenta um
resumo das principais características da estrutura institucional brasileira no contexto
presente:
74
Quadro 2
Características principais da estrutura institucional do Brasil:
Instituição Características
Executivo e
Legislativo
Separação dos poderes com estrutura fragmentada. Multipartidarismo
fragiliza a ação legislativa à pressões externas. Interesses
políticos/partidários predominam em relação ao interesse econômico e
social.
Judiciário
Fraco e politicamente manipulável. A morosidade das decisões judiciais e
o elevado número de instâncias para recursos comprometem a
segurança jurídica e o respeito ao direito de propriedade.
Normas Sociais
Rent seeking e baixo respeito a ardem constitucional.
Capacidade
Administrativa
Burocracia ineficiente, politicamente manipulável e corrupta. Qualificação
profissional relativamente baixa.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Para Levy e Spiller (1999, p. 465), se o conjunto de incentivos regulatórios resulta
no aumento do bem-estar social, é esperado que eles também promovam o aumento do
investimento privado, a alocação eficiente dos custos (ou a redução dos preços) e o
desenvolvimento tecnológico, resultando no aumento da qualidade dos serviços e da
satisfação da sociedade. Mas, por outro lado, os incentivos regulatórios não podem ser
implementados na ausência dessa estrutura institucional, ou seja, a estrutura institucional é
o veículo pelo qual se dá a organização de um país e, por conseqüência, é a plataforma para
o desenvolvimento de um modelo regulatório. Assim sendo, compreender o contexto da
estrutura institucional é um importante ponto de atenção a ser considerado quando um país
decide lançar-se em uma reforma regulatória, pois ela é um fator determinante nos
resultados que serão obtidos, tanto para o sucesso quanto para o fracasso da reforma.
75
4.1.2 Eficiência Regulatória
As mudanças pelas quais vem passando o setor elétrico em todo o mundo trazem
consigo um conjunto de transformações que visam aumentar a eficiência econômica e
setorial, com base na regulação econômica por incentivos como forma de estimular o
comportamento competitivo dos agentes do mercado regulado, especialmente na
transmissão e distribuição de energia elétrica.
Essas alterações diferem em ritmo e intensidade de acordo com a realidade de cada
país, em especial quanto às características institucionais e o contexto político e social. Para
Pires (1999, p. 55), mesmo com realidades distintas entre as muitas experiências
internacionais conhecidas, é possível identificar alguns estilos de políticas mais comuns: (i) a
ênfase na redução do custo de produção por meio da introdução da competição, (ii) o papel
decisivo da regulação econômica por incentivos para estimular o funcionamento competitivo
do setor regulado, (iii) a definição de tarifas e regras de acesso às redes de distribuição e
transmissão em bases não discriminatórias, (iv) a regulação tarifária pelo regime de
price
cap
dos segmentos caracterizados por monopólios naturais, permitindo que os consumidores
se apropriem de parte dos ganhos advindos das reformas, e (v) a constituição das agências
reguladoras independentes que promovem a regulamentação do conjunto de políticas
definidas para o setor.
Essa nova forma de organização setorial está sustentada na existência de um
conjunto de leis e normas que definem a orientação das políticas a serem implementadas,
bem como no estabelecimento e criação dos instrumentos institucionais, especialmente a
figura das agências independentes. São as agências que regulamentam, fiscalizam e mediam
o funcionamento do setor, garantindo o cumprimento das políticas e diretrizes setoriais
estabelecidas na lei.
A estrutura regulatória de um país é normalmente formada por um conjunto de leis
e normas que desenham a forma como determinado setor irá funcionar. A primeira etapa é a
criação das leis que definem de forma geral em que contexto legal será organizada a
atividade setorial, especificando questões sobre propriedade, liberdade de exploração, papel
do Estado e importância social. Na seqüência temos as regulamentações específicas que
tratam detalhadamente cada um dos temas e aspectos do funcionamento setorial,
garantindo que a diretriz especificada na lei seja cumprida, que os serviços sejam prestados
76
na quantidade e qualidade esperados e que o equilíbrio econômico-financeiro das empresas
seja alcançado
4
.
Em muitos casos a eficiência institucional já começa a ser conquistada (ou não) nas
casas legislativas
5
onde são definidas e aprovadas as leis que orientam as políticas e
diretrizes do setor no contexto nacional. Desse ponto inicial até o final da cadeia regulatória,
a regulamentação específica de todas as atividades do setor regulado passa por diversos
níveis de hierarquia e de influência de poder, nos quais a eficiência institucional pode ser
comprometida em parte ou no todo pela ação irresponsável de pessoas ou de instituições, na
defesa do interesse de grupos e agentes específicos do mercado, resultando no prejuízo
social e econômico do processo de reforma regulatória planejado.
Nesse sentido é importante que tenhamos a vontade política comprometida com o
desenvolvimento sustentável do setor elétrico, garantindo um conjunto de leis e normas
adequadas e suficientes para a atração do capital privado e voltada para a modicidade
tarifária. Pela própria natureza, essa é uma relação difícil e conflitante, mas a análise
empírica de diversas experiências internacionais
(MEGGINSON, 2005, p. 102-202)
nos
mostram que existem alternativas suficientemente adequadas que garantem esse equilíbrio.
Da mesma forma que a vontade política é relevante na definição de um conjunto de leis e
normas adequadas, é, também, necessário que tenhamos dentro administração pública
direta
6
, responsável pela regulamentação, fiscalização e mediação setorial, o
comprometimento com a eficiência econômica do setor no momento em que são tomadas as
decisões que definirão o seu desenho e funcionamento, evitando com isso que a burocracia
institucional se torne um entrave ao desenvolvimento setorial proposto nas políticas e
diretrizes, definidas no âmbito legislativo. A conseqüência desse desvio são sinais
econômicos equivocados que acabam por comprometer o desempenho das empresas
concessionárias e o fluxo de investimentos necessários para o atendimento do crescimento
da demanda.
4
O equilíbrio econômico-financeiro pode ser garantido dentro da própria atividade comercial da
empresa ou através de subsídios e subvenções de outras atividades ou fundos do governo.
5
Esse é o caso do Brasil, em que as políticas e diretrizes de funcionamento do setor elétrico são
definidas pelo Congresso Nacional. Existe um conjunto de leis específicas promulgadas para
regulamentar o funcionamento do setor elétrico brasileiro. É esse arcabouço jurídico que permitiu a
reforma e a privatização das empresas estatais, a criação da agência reguladora e a definição do
papel do Ministério de Minas e Energia, por exemplo.
6
A administração pública nesse contexto se refere aos órgãos técnicos do Poder Executivo como, por
exemplo, os departamentos do Ministério de Minas e Energia, que têm papel fundamental na definição
do desenho institucional a ser desenvolvido para refletir as diretrizes das leis e normas aprovadas no
Congresso Nacional.
77
A eficiência dos modelos de regulação está sustentada em três mecanismos básicos,
segundo Levi e Spiller (1999, p. 461-462):
•
A estrutura regulatória tendo efetivos controles sobre a ação do regulador;
•
Rigidez e rigor quanto às propostas de modificações do sistema regulatório;
•
Existência de instituições autônomas e independentes que façam a fiscalização
das ações do regulador e das modificações no marco legal do sistema.
A análise empírica de experiências internacionais de regulação do setor de telefonia
7
mostrou que, mesmo em diferentes períodos e em diferentes condições econômicas e
sociais, o sistema regulatório somente foi eficiente na atração ao capital privado quando
estavam presentes simultaneamente todos os três mecanismos acima. Para o caso brasileiro
ainda não é possível uma análise completa dessa forma, devido a juventude da nossa
história regulatória, contudo é possível identificar que os movimentos dos agentes privados
reagem de forma muito próxima ao apontado no estudo dos autores para outros países.
Na Inglaterra, por exemplo, o regulador tem a liberdade de propor alterações no
sistema regulatório do país, desde que as propostas envolvam comprovadamente melhorias
e aperfeiçoamentos das normas vigentes não se contrapondo às condições estabelecidas nos
contratos, devendo as mesmas ser submetidas à análise das empresas do setor e aprovadas
na
Monopolies and Margers Commission
(MMC) e na
Secretary of Trade and Industry
, ambas
autoridades independentes do sistema regulatório britânico. Além disso, os contratos de
concessão estabelecidos na Inglaterra entre o regulador e as empresas oferecem elevado
nível de segurança jurídica quanto à expectativa de retorno sobre os investimentos
realizados, uma vez que esses contratos são de longo prazo e a dificuldade e restrição
quanto à mudança oferecem significativa estabilidade ao setor.
Mas, se por um lado a segurança jurídica e a restrição são importantes vetores da
estabilidade no desenho regulatório, a capacidade de evoluir e adaptar-se às novas
exigências que vão se configurando com o amadurecimento do contexto econômico e social
é, por outro lado, característica importante em um sistema que pretende perpetuar-se como
atrativo e eficiente. Nesse sentido novamente a Inglaterra é exemplo, pois construiu ao
longo da sua história uma forte tradição de avaliação do sistema regulatório através de suas
comissões de especialistas independentes, que permitiu uma flexibilidade recorrente que faz
7
Levi e Spiller (1999) analisaram os casos das experiências de regulação do setor de telefonia na
Argentina, Chile, Filipinas, Inglaterra e Jamaica.
78
com que o sistema esteja sempre em contínua evolução, mas sem rupturas e
descontinuidades que causem insegurança quanto à estabilidade.
Enquanto a Inglaterra e os demais países da Comunidade Européia partiram para
um modelo de integração regional, baseada no livre acesso às redes de distribuição e
transmissão, na competição na geração e comercialização e na remuneração dos
investimentos de rede através do regime
price cap
, os EUA, pioneiros na implementação de
políticas regulatórias, optaram por um caminho diferente. Pela diversidade de interesses
envolvidos e pela extensão regional o sistema americano foi desenvolvido por meio do
compartilhamento da atuação regulatória entre as agências em nível federal (
FERC – Federal
Energy Regulatory Commission
), em nível estadual (
PUC’s – Public Utilities Commission
) e da
ação complementar da instituição antitruste em nível federal (
DOJ - Department of Justice
) e
estadual (
AG – Attorney General
)
8
.
O modelo regulatório americano durante mais de 40 anos apresentou como
característica marcante a predominância do poder estadual em relação ao papel da
instituição federal. A partir de 1970, a fragmentação do modelo regulatório perdeu força, e
movimentos de integração vertical e horizontal das empresas resultaram em ganhos de
eficiência, fazendo com que a regulação em nível federal surgisse como um complemento
necessário à ação regulatória em nível estadual. O modelo americano, assim, se
caracterizava pela divisão do poder regulatório, resultado da diversidade de interesses entre
regiões. Mas esse conflito trouxe um conjunto de reformas que vieram organizar a atividade
setorial e modernizar as relações entre os agentes, criando um conjunto de princípios
9
que
garantiriam o atendimento da demanda por energia elétrica. Porém, há que se destacar que,
mesmo com uma importante evolução do sistema regulatório para um regime de mercado,
os EUA até hoje praticam o regime tarifário com base no custo do serviço
10
.
A análise dessas experiências regulatórias de longo prazo nos mostra que não existe
uma forma pré-definida para um modelo regulatório de sucesso, pois Inglaterra e EUA
optaram por trajetórias bastante distintas em termos de organização setorial e estrutura de
poder. Mas, em comum, ambos os modelos evoluíram no sentido de tornar mais eficiente e
produtivo o setor através de uma estrutura institucional robusta, mas comprometida com a
8
Uma leitura detalhada dos modelos regulatórios nos EUA e Comunidade Européia pode ser visto em
Pires (1999).
9
Entre os princípios da reforma norte-americana temos: (i) Operador Independente do Sistema, (ii)
Bolsa de Energia, (iii) Tarifação de Acesso ao Sistema de Transmissão, (iv)
Stranded Costs
, e (v)
Abertura do Mercado Cativo.
10
O regime de tarifação pelo custo do serviço resulta em que a receita requerida das concessionárias
é obtida pela aplicação da taxa de retorno sobre todos os custos incorridos na prestação do serviço.
79
qualidade dos serviços prestados, com a rentabilidade das empresas e com a modicidade
tarifária, adequada à cultura organizacional de cada país.
Por outro lado, outras experiências regulatórias nos permitem avaliar quanto frágeis
essas reformas podem ser, trazendo consigo a perda da qualidade do serviço e o risco da
descontinuidade de atendimento no longo prazo. Vimos, acima, que a manutenção da
vitalidade de um sistema regulatório é resultado de um conjunto de ações políticas
coordenadas no sentido de manter explicitamente a estabilidade e a segurança do sistema
para seus agentes. Um dos equívocos mais comuns, vistos em outras experiências
internacionais, é o uso político dos instrumentos regulatórios, pois normalmente a utilização
política leva a escolhas que preservam interesses de determinados grupos ou minorias, não
mais garantindo o equilíbrio econômico-financeiro estabelecido originalmente nos contratos.
A reestruturação do setor elétrico em El Salvador ilustra o risco e as conseqüências de uma
estrutura regulatória frágil e politicamente manipulada, em que o governo manipulou
ex post
os mecanismos de repasse dos custos para as tarifas das companhias de distribuição,
apropriou-se de parte do retorno esperados dos agentes privados, e transferiu para as tarifas
dos consumidores finais todo o efeito de uma nova política de subsídios para as empresas
estatais de geração, apropriando-se, também, desse lucro extraordinário (HOLBURN;
SPILLER, 2002, p. 493).
4.2 A Formação da Estrutura Institucional do Setor Elétrico Brasileiro
Nessa seção vamos discutir o contexto institucional do Brasil, desde a época em que
o país lançou-se na experiência da reforma do setor elétrico, sua evolução até o momento
atual e o modo como afetou o desenho regulatório do país. Essa é a base sobre a qual
vamos tentar identificar os riscos e as incertezas inerentes à escolha de um modelo
regulatório, que está sujeito às interferências do meio institucional do país, da ordem
política, social e judicial que moldaram uma estrutura organizacional com características
distintas daquelas que foram definidas no desenho inicial proposto pela consultoria
internacional, para o modelo regulatório implantado no país a partir de 1995.
O setor elétrico brasileiro tem em sua história períodos distintos de desenvolvimento
bem caracterizados, como apresentado no Capítulo 3. No começo tínhamos uma organização
80
setorial fragmentada e sem planejamento ou coordenação, as empresas eram em sua
maioria privadas e de abrangência municipal. Na metade do século passado a necessidade
de expansão da oferta e da infra-estrutura para atender ao crescimento da economia
resultou na estatização da maioria das empresas e na estruturação de um conjunto de
instituições ligadas ao governo para coordenar e planejar de forma centralizada o
crescimento e a expansão do setor. Por fim, em 1995 tem início a reforma regulatória do
setor, com a intenção de introduzir a competição e trazer o aumento da eficiência e da
qualidade dos serviços, sendo as grandes empresas estatais transferidas para a iniciativa
privada através de um amplo programa de privatizações que se estendeu até o final dos
anos 1990. O Quadro 3 apresenta um sumário da cronologia desta história regulatória e dos
mecanismos de controle que foram sendo desenvolvido com a evolução do setor durante o
período.
Na primeira etapa do desenvolvimento do setor elétrico brasileiro não se verificava a
presença de nenhum órgão ou departamento de Estado voltado para organização setorial
11
.
Essa situação levou a um crescimento desordenado e insuficiente frente à demanda,
principalmente pelo não investimento na geração e pela infra-estrutura de rede limitada
apenas às áreas mais próximas aos centros urbanos. Fica claro que os empresários da época
não vislumbraram o potencial que o setor elétrico representava para o país nas décadas que
se seguiriam, comprometendo, assim, o desenvolvimento do setor naquele momento. Era
necessário investir em aproveitamentos hidrelétricos mais distantes dos centros urbanos e
em infra-estrutura de rede capaz de transportar a energia por distâncias mais longas,
atendendo o crescimento da demanda dos centros urbanos e levando energia às áreas
rurais.
11
O primeiro instrumento jurídico que tratou das questões específicas do setor no país foi o Decreto
nº 24.643, de 10 de julho de 1934, que ficou conhecido como “Código das Águas”, que tratava do
aproveitamento hidrelétrico dos rios brasileiros.
81
Quadro 3
História regulatória e mecanismos de controle do setor elétrico brasileiro:
Fonte: Elaborado pelo autor.
82
Mas, de fato, o que se viu naquela época foi a deterioração continuada dos serviços
e o aumento das tarifas, gerando grande descontentamento junto à sociedade e, por
conseqüência, a percepção dos governantes de que algo precisava ser feito para prover a
infra-estrutura necessária ao desenvolvimento econômico e social do país (PONTES, 1999, p.
44). Na época o nacionalismo ganhava força entre os países da América Latina e em nome
da segurança e soberania nacional o Estado deveria ser o provedor de uma série de serviços
(a chamada indústria de base). A soma desses fatores internos e externos foi determinante
na decisão do governo brasileiro de mudar completamente a organização do setor elétrico no
país. Esse cenário resultou em uma nova orientação política para a organização setorial no
Brasil, em que o Estado passa a ser o protagonista do desenvolvimento da infra-estrutura
necessária para o crescimento da economia.
Como protagonista e propulsor do desenvolvimento econômico o governo estatiza
as principais empresas elétricas do país e cria uma sólida estrutura institucional para
comandar, planejar, financiar e coordenar a expansão do setor elétrico brasileiro. Essa
estrutura tinha a Eletrobrás como figura central de planejamento e coordenação e as
empresas regionais e estaduais
12
como consolidadoras dessa visão estratégica para o
desenvolvimento do setor.
A conjuntura política dessa época era muito peculiar, o comando dos militares e a
redução drástica dos direitos civis e políticos formavam um quadro em que o poder e as
decisões estavam fortemente centralizados na esfera federal. E com o setor elétrico não foi
diferente, a organização foi montada tendo como base a figura da Eletrobrás e suas
subsidiárias regionais, centralizando as decisões em todas as instâncias
13
e gerenciando os
recursos disponíveis para os investimentos. Foi nesse contexto de concentração de poder
que o setor elétrico se desenvolveu e cresceu no Brasil.
Mas, se por um lado essa estrutura institucional estava bem qualificada para o
desafio técnico de planejar e construir a expansão da infra-estrutura, quando o país
começou a ter restrições financeiras, pela retração da disponibilidade de créditos
internacionais e o conseqüente encarecimento dos juros, essa estrutura mostrou uma
importante resistência a adaptar-se à nova realidade do mercado, onde as obras precisavam
ser priorizadas e outras abandonadas ainda no projeto, pela indisponibilidade de recursos.
12
Furnas, CHESF, Eletrosul, Eletronorte, CEEE, COPEL, CEMIG e CESP.
13
Nessa época, por exemplo, até mesmo programas de eletrificação rural no interior do Rio Grande
do Sul eram submetidos à aprovação dos técnicas da Eletrobrás.
83
Com a diminuição do ritmo das obras e com uma estrutura institucional pesada e
complexa, a articulação política passou a ganhar força dentro das empresas. Os servidores
organizaram-se fortalecendo os sindicatos de classe, enquanto o governo, por sua vez,
passou a utilizar as empresas, devido ao tamanho do negócio e a capacidade de
alavancagem, como meios para atenuar a crise financeira a partir do começo da década de
1980.
Essa situação levou a um processo de gradativa desintegração da organização
institucional do setor, pois a estrutura existente tornou-se cada vez mais inadequada para as
necessidades que se colocavam, levando à ineficiência e ao desperdício de recursos públicos.
O fortalecimento da organização política dos servidores em sindicatos, a fragilidade
financeira e o uso político levou a inflexibilidade da estrutura das empresas, desconectando-
as por completo do volume das demandas existentes para a expansão da infra-estrutura.
Esse círculo vicioso agravou continuamente a situação fiscal das empresas e a qualidade dos
serviços prestados, uma vez que os recursos eram absorvidos pela despesa com a estrutura,
e pouco restava para o atendimento e melhoria do serviço.
O melhor exemplo da degradação dos serviços públicos no Brasil foi visto no setor
de telefonia, quando a população era obrigada a esperar, às vezes, alguns anos por uma
linha telefônica, devido à incapacidade de expansão do sistema para o atendimento de um
número maior de usuários. No setor elétrico essa deterioração foi percebida de forma mais
branda pela população, pois os serviços de eletricidade continuaram sendo prestados de
forma razoável, especialmente nas grandes cidades. Mas o estrangulamento financeiro e a
deterioração organizacional comprometiam sobremaneira a possibilidade de crescimento
econômico do país devido à falta de investimentos na expansão da infra-estrutura.
O contínuo agravamento da situação financeira das empresas e do Estado brasileiro
levou o setor elétrico praticamente à insolvência generalizada. As relações comerciais e
financeiras entre os diversos agentes dos segmentos que compõem a cadeia produtiva
caracterizavam-se pela inadimplência quanto às obrigações intra-setoriais.
Diante desse quadro o governo decidiu, no começo dos anos 1990, levar à frente
um estudo para a montagem de uma proposta alternativa para a organização do setor
elétrico brasileiro. Esse projeto foi realizado no âmbito do Ministério de Minas e Energia e
recebeu o nome de Projeto de Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro – RE-SEB.
Essa proposta alternativa para o funcionamento e a organização do setor elétrico
brasileiro deveria contemplar algumas condições pré-estabelecidas: (i) garantir a retomada
84
dos investimentos necessários à infra-estrutura do setor (geração, transmissão e
distribuição), permitindo o crescimento econômico do país; (ii) criar as condições para a
atração do capital privado; (iii) introduzir a competição e a busca pela eficiência operacional
e administrativa nas empresas; e (iv) criar a estrutura institucional que seria a responsável
pelo controle operacional do sistema e da gestão das empresas concessionárias (agência
reguladora).
Esse movimento, porém, só foi possível porque a nova Constituição Federal do país,
promulgada em outubro/1988, estabelece no artigo 175 a responsabilidade do Poder Público
na prestação dos serviços públicos, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão.
Esse foi o marco que permitiu a mobilização no sentido de trazer para o país uma nova
forma de organização setorial dos serviços de infra-estrutura, dando início aos movimentos
que resultaram nas reformas levadas a cabo durante a década de 1990.
No caso especifico do setor elétrico brasileiro, entre 1993 e 1995 três importantes
Leis
14
foram promulgadas modificando o seu regime de funcionamento. Essas Leis
extinguiram o monopólio estatal na exploração dos serviços de eletricidade e
regulamentaram a concessão desses serviços, criando o ambiente jurídico necessário para a
reforma setorial que começava a ser concebida.
Em 1996 foi promulgada a Lei nº 9.427 que criou a Agência Nacional de Energia
Elétrica – ANEEL. A agência reguladora surgiu com a finalidade de garantir o equilíbrio nas
relações entre os consumidores, agentes regulados e governo, preservando, acima de tudo,
o interesse público na prestação dos serviços de eletricidade. Contudo, a agência somente
foi implantada de fato em 1997.
Nos anos seguintes foram promulgadas as Leis e implantados os demais órgãos
necessário para o funcionamento do setor elétrico brasileiro em um contexto de mercado
competitivo de energia elétrica, o Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS – e o
Mercado Atacadista de Energia Elétrica – MAE.
Dessa forma, a nova estrutura institucional de controle e coordenação do setor
elétrico brasileiro era composta pelos seguintes órgãos:
14
Leis: nº 8.631/93: fixa os níveis das tarifas de energia elétrica e extingue o regime de remuneração
garantida das empresas; nº 8.987/95: regulamenta a concessão dos serviços públicos; nº 9.074/95:
regulamenta a concessão dos serviços de energia elétrica.
85
Quadro 4
Estrutura institucional do setor elétrico brasileiro até 2004:
Sigla Nome Função
CNPE Conselho Nacional de Política Energética
Define as políticas e diretrizes
energéticas.
MME Ministério de Minas e Energia
Poder concedente, planejamento,
estudos e garantia do equilíbrio entre
oferta e demanda.
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
Órgão regulador delegado do poder
concedente.
ONS Operador Nacional do Sistema Elétrico
Supervisão, controle e operação dos
sisemas de transmissão e despacho
das usinas geradoras.
MAE Mercado Atacadista de Energia Elétrica
Contabilização e liquidação das
transações comerciais de energia
elétrica. Extinto em 2004.
Concessionárias
Empresas públicas ou privadas
responsáveis pela execução e
prestação dos serviços de geração,
transmissão e distribuição.
Fonte: Brasil, Ministério de Minas e Energia; Brasil, Agência Nacional de Energia Elétrica.
Contudo, em 2004, com a reestruturação do novo modelo do setor elétrico
brasileiro, essa estrutura foi modificada com a entrada de três novos órgãos de apoio e a
extinção do MAE, como segue:
86
Quadro 5
Novos órgãos da estrutura institucional do setor elétrico brasileiro a partir de 2004:
Sigla Nome Função
CMSE Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico
Monitoramento das condições de
atendimento e recomendação de ações
preventivas para garantir a segurança
do suprimento.
EPE Empresa de Pesquisa Energética
Execução de estudos para a definição
da matriz energética e planejamento da
expansão do setor elétrico (geração e
transmissão).
CCEE Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
Administração de contratos, liquidação
do mercado de curto prazo e leilões de
energia. Sucedeu o MAE.
Fonte: Brasil, Ministério de Minas e Energia; Brasil, Agência Nacional de Energia Elétrica.
A Figura 2 apresenta o organograma hierárquico atual do setor elétrico brasileiro,
considerando as alterações que foram introduzidas com a reestruturação promovida pela Lei
10.848/04, que criou a CMSE, EPE e a CCEE, extinguiu o MAE e redefiniu o papel do MME,
ANEEL e ONS.
Figura 2: Organograma Institucional do Setor Elétrico Brasileiro
Fonte: Brasil, Agência Nacional de Energia Elétrica .
87
Assim, finalmente em 1998, após uma década se considerarmos a promulgação da
Constituição em 1988, estava pronta a nova estrutura institucional para o funcionamento do
setor elétrico brasileiro em um novo ambiente jurídico, quando o país passa a contar com
um novo marco regulatório. Essa nova estrutura institucional deveria possibilitar que o setor
elétrico brasileiro funcionasse segundo as condições pré-estabelecidas no Projeto RE-SEB.
4.2.1 O Desajuste entre as Privatizações e a Implantação da Nova Estrutura
Institucional
Como vimos acima, a nova configuração institucional levou quase 10 anos para ser
efetivada, contudo o processo de transferência das empresas concessionárias para a
iniciativa privada já havia começado no transcorrer desse mesmo período. Em uma condição
dessas tínhamos uma situação potencialmente grave, pois os novos agentes, para os quais
essa estrutura institucional havia sido desenhada, já estavam ocupando suas posições no
mercado, mas os agentes regulamentadores e fiscalizadores ainda não estavam escalados.
De fato, essa situação era ainda mais grave, porque o processo de constituição da nova
estrutura institucional somente estaria completo alguns anos depois. A própria agência
reguladora, responsável pela regulamentação específica para o funcionamento do setor,
somente foi implantada em 1997.
Em contrapartida o programa de reestruturação do Estado brasileiro era coordenado
pelo Conselho Nacional de Desestatização – CND, ligado diretamente ao Presidente da
República, que trabalhava com uma agenda própria e desconectada dos trabalhos de
reestruturação setorial conduzidos no âmbito do Ministério de Minas e Energia.
Pela ótica fiscal o país precisava aproveitar o momento interno favorável, com a
estabilização da economia e o controle da inflação conseguido após a implantação com
sucesso do Plano Real em 1994. No contexto externo o momento também era favorável,
devido aos bem sucedidos programas de privatização do México e do Chile. Era importante,
então, aproveitar a oportunidade para colocar em marcha o Programa Nacional de
88
Desestatização – PND, que vinha acumulando sucessivos atrasos desde a sua criação em
1990
15
.
A Figura 3 mostra a cronologia do ritmo em que foi sendo estabelecido o ambiente
legal para o surgimento das instituições necessárias ao funcionamento do setor e o
desenrolar das privatizações no país, que introduzia os novos agentes para os quais o novo
modelo estava sendo implantado. Portanto, é notório que a mudança no ambiente legal não
acompanhou o ritmo das privatizações e, portanto, que o modelo do setor elétrico brasileiro
ainda estava em construção quando começou a operar sob as novas condições de mercado.
A própria agência reguladora, peça fundamental na nova organização setorial, somente foi
implantada em 1997, quando parte significativa das empresas de distribuição e algumas das
maiores geradoras do país já estavam privatizadas.
O novo modelo do setor elétrico brasileiro estava sustentado fortemente na
participação da iniciativa privada como agente econômico e no papel do Estado como
regulador, através da agência reguladora, ou seja, uma condição completamente diferente
do modelo anterior centrado na participação do Estado como protagonista em todas as
esferas.
No modelo anterior, fiscalização e controle dos serviços de eletricidade estavam sob
a responsabilidade do DNAEE, que seguiu exercendo esse papel até sua extinção com a
criação da ANEEL. O fato importante nesse episódio é que tínhamos uma nova composição
do controle das empresas que formavam o setor, agora com a presença de investidores
privados, mas sob um regime jurídico e uma estrutura institucional defasada e incompatível
com a nova realidade. Esse desajuste entre a formação do ambiente legal e o ritmo das
privatizações foi o primeiro grande equívoco no processo de reforma e reorganização do
setor elétrico brasileiro, que traria importantes conseqüências nos próximos anos.
15
Lei nº 8.031, de 12 de abril de 1990, cria o Programa Nacional de Desestatização.
89
Figura 3: Cronologia da evolução do marco regulatório e das privatizações
Fonte: Brasil, Agência Nacional de Energia Elétrica.
90
A mudança em curso no setor elétrico tratava de uma ruptura completa com o
modelo que estava estabelecido há mais de 30 anos no país, exigindo um rigor na
elaboração dos instrumentos de controle e fiscalização dos serviços e introduzindo um novo
agente nesse mercado, com interesses e estratégias distintas das empresas públicas. Esse
conjunto de características já é suficiente para que percebamos o quanto era importante ter
preparado previamente o ambiente legal e a estrutura institucional necessários ao processo
de privatização das empresas, pois algumas condições mínimas e necessárias à continuidade
da prestação do serviço teriam sido tratadas de forma mais adequada, possibilitando que a
estrutura institucional fosse capaz de criar as soluções necessárias para o planejamento e a
coordenação setorial sob uma nova perspectiva.
4.2.2 O Ambiente Regulatório Pós-Privatização
Com já vimos, no modelo anterior o planejamento e a coordenação do sistema
elétrico nacional eram centralizados em órgãos ligados ao Ministério de Minas e Energia
através da Eletrobrás, mais especificamente, o GCOI – Grupo Coordenador da Operação
Interligada, responsável pela operação do sistema, e o GCPS – Grupo Coordenador do
Planejamento dos Sistemas Elétricos, responsável pelo planejamento integrado, que tinha
forte ascendência sobre as decisões tomadas pelas empresas concessionárias de distribuição,
transmissão e geração. Essa forma de organização foi suficiente e adequada para o contexto
predominantemente controlado pelo Estado, em que mesmo existindo uma quantidade
expressiva de empresas, o compartilhamento de informações e decisões era natural e
benéfico ao sistema.
No novo modelo proposto para o setor elétrico brasileiro o Estado transferiu para a
iniciativa privada a responsabilidade pelos investimentos na expansão do sistema, passando
o planejamento setorial a ser apenas indicativo. No planejamento indicativo são sinalizados
pelos órgãos centrais os pontos de possível estrangulamento da oferta e o conjunto de obras
para resolvê-los, cabendo às empresas ou a grupos de investidores a decisão de executá-las
e quando houver interesse. Ocorre que muitas empresas (as antigas estatais) não tinham em
seu quadro funcional técnicos qualificados tecnicamente para definir o planejamento de
longo prazo do sistema elétrico de toda uma região ou estado, como era o caso de algumas
91
concessionárias, pois, afinal de contas, isso sempre havia sido feito e definido de forma
centralizada no âmbito da Eletrobrás. Além disso, o novo ambiente empresarial não via com
naturalidade a influência exercida pelos técnicos de órgãos centrais do governo em áreas
que envolviam decisões estratégicas das empresas, bem como o compartilhamento de
informações entre grupos econômicos distinitos.
A conseqüência dessa nova realidade para o setor foi a rápida desmobilização dos
grupos de planejamento, devido à mudança para uma condição de planejamento indicativo e
o esvaziamento provocado pela empresas privadas. A organização e a preocupação com a
projeção do crescimento da demanda e a antecipação dos gargalos estruturais do sistema
elétrico brasileiro acabaram perdendo força.
O resultado foi a frustração, em parte, da expectativa de que o novo modelo
resolveria os problemas provocados pela falta de capacidade do Estado em investir na
expansão, substituindo-o pelos investimentos privados. No segmento de distribuição,
verificou-se uma rápida retomada dos investimentos das concessionárias, mas no segmento
de geração, onde estava o principal gargalo estrutural, os investimentos tardaram a ser
retomados, e o país acabou vivendo um racionamento alguns anos à frente.
Situação semelhante à do planejamento elétrico também se verificou no controle e
fiscalização das concessionárias. A reforma do setor já estava em curso, as empresas
concessionárias já operavam sob controle dos novos acionistas, mas as regras e instituições
necessárias para o seu funcionamento seguiam em discussão na esfera política. O novo
modelo exigia um robusto marco regulatório, capaz de garantir a continuidade e o
funcionamento em um ambiente muito mais complexo, tendo instrumentos adequados para
resolver os conflitos de interesse inerentes a esse novo formato de organização.
Conseqüência disso, o novo modelo de organização e os novos agentes (capital privado) do
setor elétrico foram introduzidos em um ambiente regulamentado pelas regras vigentes e
válidas para a realidade do modelo anterior, o órgão regulador e fiscalizador nesse período
era ainda o DNAEE, a mesma estrutura institucional do regime que se pretendia acabar.
Em resumo, o país partiu para a privatização das empresas de energia elétrica, pois
a lei assim permitia e a conjuntura econômica era favorável, na medida em que o momento
propiciava um ambiente de valorização dos ativos estatais aos olhos dos investidores
privados, com a estabilização da economia e controle da inflação. Mas, por outro lado, não
preparou o ambiente regulatório e institucional necessário para o funcionamento do setor
sob as novas condições de organização e controle. Ou seja, a prioridade do governo na
época foi aproveitar o momento favorável e vender as empresas; a burocracia institucional,
92
o arcabouço jurídico e os órgãos de controle setorial seriam resolvidos na seqüência do
processo de reorganização do setor elétrico.
Pelo lado dos investidores, é importante destacar que foram, até certo ponto,
ousados ou não perceberam com a clareza necessária que o ambiente legal do país era
marcado pela incerteza regulatória e fragilidade institucional, pois os contratos de concessão
traziam em seu conteúdo apenas as diretrizes gerais dos direitos e obrigações dos novos
concessionários, estando sujeitos às normas e regulamentos vigentes e futuros a serem
homologados por uma agência reguladora que ainda era um projeto de lei no Congresso
Nacional. Um bom exemplo dessa incerteza é a cláusula contratual que trata da Revisão
Tarifária Periódica das concessionárias de distribuição de energia, onde está apenas
expresso que a concessionária deverá ser submetida, em um intervalo de anos pré-
estabelecido, a uma Revisão Tarifária. A forma como será aplicada e seus conceitos de
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro não foram explicitados no contrato. Quando
chegamos ao primeiro ciclo de revisões tarifárias, a ANEEL definiu arbitrariamente
16
, porque
a Lei assim permitia, um conjunto de metodologias para a determinação dos novos níveis
tarifários, com base em parâmetros regulatórios para definição dos patamares eficientes de
custos a serem cobertos pelas tarifas, definindo um novo patamar para o equilíbrio
econômico-financeiro das concessionárias. Essa condição não encontrou nos agentes
privados boa receptividade e concordância
17
, resultando em um conjunto de ações judiciais
contra a agência até hoje não resolvidas integralmente.
Finalmente, os fatos mostram que a reforma do setor elétrico brasileiro teve em seu
momento inicial um importante equívoco estratégico, quando colocou a transferência do
controle das empresas como prioridade sobre a estruturação e definição do ambiente legal,
trazendo conseqüências significativas para todo o processo de consolidação das reformas,
que tinham por objetivo a construção de um novo modelo de organização e controle setorial.
A fragilidade da estrutura institucional foi decisiva em muitos dos principais acontecimentos
que se seguiram aos primeiros anos do novo modelo do setor elétrico brasileiro.
16
Diz-se que a ANEEL foi arbitrária na definição das regras para o primeiro ciclo de revisões tarifárias
porque os procedimentos utilizados não foram submetidos à discussão pública, não permitindo a
manifestação dos agentes e da sociedade.
17
A divergência entre agência reguladora e concessionárias se concentrou, principalmente, no
conceito utilizado pelo regulador para definir o capital remunerável da concessionária. A agência optou
pela verificação dos valores de mercado dos ativos operacionais (linhas e redes) das concessionárias,
enquanto as empresas entendiam que o capital remunerável era o valor pago no momento leilão de
compra. Algumas empresas defendiam que o ágio pago na compra também deveria ser remunerado.
93
4.3 O Impacto das Restrições Institucionais no Desempenho Setorial
O resultado do desajuste e falta de sinergia entre a reforma empresarial do setor
elétrico e a consolidação de uma nova estrutura institucional, formatada para esse novo
modelo, foi a crise energética vivida pelo país entre os anos 2001 e 2002, que afetou
sobremaneira as regiões Sudeste e Nordeste do país, colocando em dúvida toda a mudança
estrutural de funcionamento do setor e sua sustentabilidade no futuro. O racionamento de
energia, o mal necessário para evitar um colapso total do sistema elétrico do país, foi, de
fato, o mais notório dos problemas decorrentes das limitações e desvios ocorridos nesse
período, como conseqüência material da incompatibilidade entre o marco regulatório e a
nova realidade de mercado estabelecida com a entrada de novos agentes.
A crise provocada pelo racionamento em 2001 e 2002 levou a outra importante
ruptura da estrutura regulatória do país, a reestruturação do modelo regulatório levado a
cabo pelo Governo Lula em 2004
18
, que modificou completamente a forma de
comercialização da energia elétrica entre os agentes do setor e reduziu drasticamente a
liberdade comercial da empresas concessionárias.
Por mais importantes que tenham sido a criação da ANEEL, o relatório da Coopers &
Lybrand e a legislação promulgada para sua implantação, o fato inequívoco é que as
empresas já eram controladas pelos novos agentes antes da ocorrência desses eventos.
Nesse contexto de vácuo regulatório as privatizações somente puderam acontecer porque os
contratos de concessão incluíam cláusulas com dispositivos específicos para reajuste das
tarifas, eliminando, naquele momento, maiores incertezas para os investidores.
Mas, como vimos, essa condição regulatória não se confirmou nos anos que se
seguiram ao início do novo modelo do setor elétrico brasileiro, tendo se caracterizado uma
condição de fragilidade e limitação institucional que se espalhou por todos os segmentos da
cadeia produtiva.
18
Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica e o
Decreto nº 5.163, de 30 de julho de 2004, que regulamenta a comercialização de energia elétrica, o
processo de outorga de concessões e autorizações de geração de energia elétrica, além de outras
providências.
94
No segmento de geração a fragilidade e a incerteza no ambiente regulatório tiveram
como conseqüência o atraso de muitas obras licitadas e a falta de interesses por obras em
licitação, acarretando na insuficiência de oferta quando houve a redução da disponibilidade
de água nos reservatórios devido ao regime das chuvas abaixo da média histórica. Ainda em
1999 o governo, através do Ministério de Minas e Energia, lançou o Programa Prioritário de
Termelétricas - PPT
19
, cuja previsão inicial era implantar até 2009 um parque gerador
termelétrico capaz de levar o perfil hidro-térmico do país para uma relação de 82%/18%,
respectivamente.
O PPT, contudo, não se concretizou por completo, menos da metade dos 13.000MW
que integravam a relação das usinas selecionadas entraram em operação comercial. Para
Vieira (2005), a principal razão para o PPT não ter sido completamente realizado foi a falta
de compatibilidade entre as regras dos setores de gás natural e energia elétrica. As áreas
técnicas do Ministério de Minas e Energia procuraram antecipar-se à possibilidade de
restrições de oferta de energia elétrica ainda em 1999, montando o programa de térmicas de
modo a criar uma alternativa que contornasse uma eventual escassez de água, mas os
instrumentos regulatórios e legais, que garantiriam a estabilidade e a segurança do retorno
financeiro para os investimentos realizados nessa fonte alternativa não foram
suficientemente desenvolvidos para superar as incompatibilidades entre o setor de gás
20
e o
de energia elétrica, especialmente no que se refere à questão do repasse da variação
cambial resultante da valoração em dólares do gás importado pelo Brasil.
Porém, nesse contexto, é importante ressaltar que as privatizações acorreram em
sua grande maioria no segmento de distribuição de energia, conforme Tabela 2. Entre 1995
e 2000 vinte empresas foram alienadas e transferidas à iniciativa privada, além daquelas que
já eram de controle privado antes da reforma do setor. No segmento de geração apenas
algumas empresas foram alienadas pelo Estado, pois nesse segmento o foco era garantir
que os novos empreendimentos fossem licitados e entregues por concessão a investidores
privados, ficando a cargo desses expansão da oferta de energia.
Não causa estranheza, portanto, que os maiores problemas resultantes da
incompatibilidade da estrutura institucional e legal com a nova forma de funcionamento do
setor tenham ocorrido no segmento de distribuição de energia. Porém, o ambiente e as
19
O Decreto nº 3.371, de 24/02/2000, criou o Programa Prioritário de Termelétricas – PPT – e a
Portaria MME nº 43, de 25/02/2000, definiu as usinas integrantes do Programa, de acordo com os
critérios estabelecidos pelo Comitê de Acompanhamento da Expansão Termelétrica – CAET.
20
O PPT pretendia ampliar a capacidade de geração elétrica a partir de usinas termelétricas movidas
por turbinas a gás natural, aproveitando o potencial do gasoduto Bolívia-Brasil.
95
expectativas na época dos leilões de privatização eram muito positivos para o setor elétrico
brasileiro, e especialmente para o segmento de distribuição, pois parte significativa das
empresas foi vendida com ágio sobre o valor mínimo, conforme pode ser visto na Tabela 2.
Após a etapa inicial da privatização das empresas de distribuição, os novos
controladores puderam lançar seus programas de reestruturação empresarial, como forma
de materializar os ganhos potenciais que haviam sido mapeados no processo de análise
(
data room
) e definição das propostas de compra para os leilões. Esses ganhos estavam
concentrados basicamente na reestruturação administrativo operacional das empresas:
redução, qualificação e menor custo da mão-de-obra; maior eficiência na compra de
materiais e contratação de prestadores de serviço; modernização através da utilização em
larga escala dos recursos tecnológicos disponíveis – comunicação e informática; e
racionalidade econômica na gestão dos recursos da empresa.
Tabela 2
Resultado da Privatização das Empresas de Distribuição de Energia Elétrica:
Valor
Mínimo
Valor
Pago
(R$ MM) (R$ MM)
1
Escelsa
12/07/1995
50,0% ES 344 385 11,8%
2 Light
21/05/1996
51,0% RJ 2.230 2.230 0,0%
3
Ampla (CERJ)
20/11/1996
70,3% RJ 465 605 30,3%
4
Coelba
31/07/1997
65,6% BA 976 1.731 77,4%
5
AES Sul (CEEE-CO)
21/10/1997
90,9% RS 780 1.510 93,6%
6
RGE (CEEE-NNE)
21/10/1997
90,8% RS 895 1.635 82,7%
7 CPFL
05/11/1997
57,6% SP 1.772 3.015 70,1%
8
Enersul
19/11/1997
76,6% MS 340 626 83,8%
9
CEMAT
27/11/1997
85,1% MT 323 392 21,1%
10
Energipe
03/12/1997
85,7% SE 294 577 96,1%
11
Cosern
11/12/1997
77,9% RN 390 676 73,6%
12 Coelce
02/04/1998
82,7% CE 682 868 27,2%
13
Eletropulo Metrop.
15/04/1998
74,9% SP 2.026 2.026 0,0%
14
Celpa
09/07/1998
55,0% PA 450 450 0,0%
15
Elektro
16/07/1998
46,6% SP / MS 743 1.479 98,9%
16
Bandeirante
17/09/1998
74,9% SP 1.014 1.014 0,0%
17 Borborema
30/11/1999
0,0% PB 87 87 0,0%
18
CELPE
20/02/2000
79,6% PE 1.780 1.780 0,0%
19
CEMAR
15/06/2000
86,3% MA 553 553 0,0%
20
SAELPA
31/11/2000
0,0% PB 363 363 0,0%
TOTAL 16.509 24.666 49,4%
Empresa
Part.
Acionária
Ágio na
Venda
Área de
Concessão
Data de
Privatização
Fonte: Associação Brasileira de Distribuidoras de Energia Elétrica.
96
Essa frustração quanto ao desempenho econômico-financeiro das empresas estava,
na verdade, associado a uma imperfeição na construção da fórmula de reajuste das tarifas,
que não capturava parte das variações de custo ocorridas no período de um ano entre um
reajuste e outro. Essa falha na construção da fórmula produzia a cada ano novas perdas
financeiras para as empresas distribuidoras, devido ao repasse insuficiente para as tarifas
das variações dos custos realmente incorrido na chamada Parcela A
21
. Tal fato se deu porque
conceitualmente a Parcela A era tratada no reajuste tarifário como sendo um custo “
pass
through
”, que significava que os eventos acontecidos seriam repassados integralmente às
tarifas. Como o repasse da Parcela A era insuficiente, mas no momento do reajuste era
tratado como correto, a receita resultante era homologada para a concessionária suportar os
custos efetivos nos próximos 12 meses. Como, de fato, a receita homologada não era
suficiente, a diferença acabava sendo suportada pela Parcela B, a parte destinada aos custos
gerenciáveis. Em resumo, durante alguns anos se conviveu com uma contínua transferência
de Custos da Parcela A para a Parcela B, o que foi deteriorando os resultados econômicos
das empresas.
A má ou tardia formação da estrutura institucional e regulatória no Brasil foi
decisiva em importantes eventos verificados, passados poucos anos da reforma do setor
elétrico brasileiro, trazendo incertezas e questionamentos de diversas esferas políticas e
sociais quanto à validade da reforma e da forma como foi implantada, como foi o caso da
falha estrutural da fórmula de reajuste com que as concessionárias tiveram que conviver por
alguns anos.
4.3.1 O Equilíbrio Econômico-Financeiro das Empresas de Distribuição
Após a aprovação das leis de concessão
22
em 1995, os contratos de concessão
deveriam se basear no princípio de que as tarifas seriam reajustadas quando o equilíbrio
econômico-financeiro das concessionárias fosse afetado pelo aumento dos custos. Ou seja,
21
A receita da distribuidora é composta de duas partes: Parcela A são os custos não gerenciáveis
imputados à empresa para a prestação do serviço – aquisição de energia, encargos do setor,
impostos, etc., e Parcela B são os custos nos quais a gestão da empresa possibilita ganhos e aumento
da eficiência – custos com operação e manutenção, depreciação e a remuneração do investimento.
22
Leis nº 8.987/95 e nº 9.074/95.
97
variações naturais nos custos seriam repassadas às tarifas dos consumidores. Esse princípio
foi adotado na venda da Escelsa, primeira empresa do setor a ser privatizada em 1995. Mas,
o contrato de concessão da Escelsa não definiu claramente os parâmetros para os reajustes
de tarifas e, também, não determinou se os ganhos de produtividade seriam repassados aos
consumidores, fazendo com que surgissem intensas discussões e negociações entre a
empresa e o regulador, um processo desgastante e oneroso para ambas as partes.
Com a privatização da Light em 1996, segunda empresa de distribuição a ser
privatizada, procurou-se eliminar essas incertezas e imperfeições no contrato de concessão.
Nesse contrato foi introduzido de fato o conceito de
price cap
23
, com a definição de uma
fórmula paramétrica como mecanismo formal de reajuste das tarifas
24
. Outro princípio
importante definido a partir da privatização da Light foi que as tarifas iniciais eram fixadas de
forma a garantir o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, sendo reajustadas
anualmente pela fórmula paramétrica do contrato de concessão até a data da primeira
revisão tarifária
25
, quando a relação do reajuste com o índice de inflação está sujeita às
definições do regulador.
O compartilhamento dos ganhos de produtividade com os consumidores ficou
estabelecido, também a partir do contrato da Light, com a introdução do Fator X na fórmula
paramétrica de reajuste tarifário. O Fator X é um redutor do índice de inflação utilizado para
reajustar as tarifas das concessionárias, ou seja, ao diminuir o índice de inflação parte da
variação dos custos do serviço não são repassadas às tarifas, resultando no
compartilhamento dos ganhos de produtividade da concessionária com os consumidores
atendidos. Porém, ficou estabelecido que o Fator X seria igual a zero até a data da primeira
revisão tarifária, ficando implícito nesse procedimento que os ganhos de produtividade
verificados nesse período seriam apropriados pelas concessionárias.
Após a privatização da Light, esse modelo de contrato de concessão passou a ser a
referência para todas as demais empresas de distribuição que passaram pelo mesmo
processo. Entendia-se naquele momento que os princípios gerais estabelecidos no modelo de
contrato de concessão eram suficientes para garantir a estabilidade regulatória do novo
modelo de organização do setor elétrico.
23
No caso da Escelsa foi adotado apenas um limite superior para fixação das tarifas.
24
A formula paramétrica é conhecida por Índice de Reajuste Tarifário – IRT, em que as tarifas são
reajustas anualmente com base na inflação do período, medida pelo IGP-M da Fundação Getúlio
Vargas.
25
A revisão tarifária é outro evento tarifário previsto no contrato de concessão, que acontece em um
intervalo de anos definido, varia entre 3 e 8 anos, quando as tarifas da concessionária são
98
Contudo, as perdas econômicas que se sucediam a cada ano mostravam que algo
estava errado, precisando ser diagnosticado, pois as empresas de distribuição não podiam
suportar seguidos prejuízos operacionais provocados por fatores externos. Mas, naqueles
primeiros anos, o regulador restringiu-se a aplicar o estabelecido nos contratos de
concessão, pois seu entendimento era que o mecanismo do contrato de concessão era
suficiente para garantir o equilíbrio econômico-financeiro e que, se esse não estava se
verificando, era decorrente do risco do negócio. Episódios dessa natureza demonstram como
se formou o marco regulatório do setor elétrico no Brasil e de que maneira foram
construídas as relações entre regulador e empresas concessionárias.
A falha que se encontrava na fórmula paramétrica do reajuste tarifário era
conseqüência de um princípio básico do contrato de concessão que não foi observado no
momento da sua construção, em que o reajuste das tarifas ocorria a cada 12 meses e seu
resultado era obtido através da comparação dos custos na data do último reajuste (ano
anterior) com os custos na data do reajuste em processamento. Essa fórmula seria suficiente
se todos os custos incorridos tivessem, também, o regime de reajuste anual e na mesma
data do reajuste da concessionária, porém isso não se verificava sempre. Cada uma das
empresas distribuidoras do país tem sua data de reajuste tarifário, definida no seu contrato
de concessão. Contudo, pelo lado dos custos, existiam contratos de suprimento de energia
que tinham seus preços em dólares, caso da energia de Itaipu e algumas usinas
termelétricas que utilizam gás importado como combustível e, por isso, tinham preços
variáveis a cada mês. E existiam, também, os encargos setoriais que têm seus reajustes no
início do ano e são imputados a todas as empresas.
Podemos exemplificar essa situação criando um caso hipotético bastante simples,
demonstrando os danos que essa situação provocou até a sua solução efetiva. Vamos
considerar uma empresa hipotética tenha sua energia fornecida exclusivamente por Itaipu,
que tem sua tarifa estabelecida em Dólar (US$) e convertida para Reais (R$) no momento
do pagamento, e seu reajuste seja em outubro de cada ano. Nos últimos 12 meses o
comportamento do câmbio que impactou no custo da energia adquirida foi, por suposição, o
demonstrado no Gráfico A da Figura 4, resultando em um custo real para a empresa nesses
12 meses de R$ 2.713, Gráfico B da Figura 4. Porém, como a fórmula só percebe os eventos
que se materializam nas datas de reajuste, o câmbio utilizado para valorar o custo incorrido
pela empresa com a compra de energia é de R$ 2,15 (set
1
), resultando em um custo
reposicionadas em patamares representativos dos custos eficientes e pertinentes segundo critérios do
regulador.
99
considerado no momento do reajuste de R$ 2.580. Como esse é o mesmo custo considerado
no último reajuste (set
0
), a variação de custo verificada é igual a zero, resultando em
reajuste da Parcela A igual a zero. Mas, de fato o custo incorrido foi R$ 213 maior que o
considerado no último reajuste, ou em outras palavras, a empresa deveria receber um
reajuste de 5,2% para recuperar os custos incorridos, mas seu reajuste, nesse caso, é igual
a zero.
É importante ressaltar que em situações contrárias ao demonstrado, com uma bolha
negativa de valorização cambial entre um reajuste e outro, as empresas apropriar-se-iam do
repasse de um custo que não se materializou. Contudo, esse cenário não se verificou nos
anos iniciais do novo modelo do setor elétrico brasileiro. Por essas razões conjunturais, o
prejuízo se deu sobre as empresas, mas poderia ter sido imputado a toda a sociedade um
custo que nunca ocorreu, caso tivéssemos uma conjuntura diferente.
Gráfico A Gráfico B
Câmbio
2,16
2,1
8
2
,23
2,25
2,35
2,4
8
2,45
2
,30
2,22
2,20
2,1
6
2,1
5
2,1
5
set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set
R$/US$
Custos de Repasse no Reajuste
2.580 2.580
2.713
Custo Repasse Ano
Anterior
Custo Repasse Ano
Reajuste
Custo Real Últimos
12M
Figura 4: Dados ilustrativos dos impactos da falha da fórmula do IRT.
Fonte: Elaborado pelo autor.
O que importa, contudo, é que a essência por trás do mecanismo que se pretendia
era de que os custos da Parcela A fossem inteiramente neutros, de modo que seus ônus ou
bônus fossem repassados aos consumidores. Esse é um exemplo de fatos, que produziram
distorções e perdas econômicas, verificado na prática e decorrente de uma estrutura
institucional incompleta e limitada na sua capacidade de reagir diante dos desafios no
exercício de seu papel regulador.
O problema da imperfeição da fórmula paramétrica somente encontrou solução em
outubro de 2001, quando uma medida conjunta dos Ministérios de Minas e Energia e da
100
Fazenda
26
disciplinou um mecanismo de compensação dessas variações dos valores, ocorrida
entre um reajuste e outro, de itens da Parcela A previstos no contrato de concessão.
4.3.2 O Primeiro Ciclo de Revisões Tarifárias
A revisão tarifária é um importante evento previsto no contrato de concessão, pois é
o momento em que as tarifas da concessionária são reposicionadas ao nível compatível com
os padrões de qualidade e eficiência operacional definidos pelo regulador, materializando o
compartilhamento com os consumidores dos ganhos verificados no período tarifário que se
encerra. Esse modelo segue os princípios da regulação econômica por incentivos e define
mecanismos regulatórios que incentivam as empresas a um comportamento próximo ao que
teriam se estivessem em um mercado competitivo, permitindo que esses ganhos sejam
utilizados como redutores das tarifas finais aplicadas aos consumidores.
A primeira revisão tarifária da maioria das empresas distribuidoras do país
concentrou-se no período entre os anos de 2003 e 2004, ou seja, quase seis anos após o
início do funcionamento da ANEEL. Havia tempo e condições, portanto, para antecipar-se ao
desafio que estava agendado desde o começo do novo modelo. Mas, os problemas
decorrentes da fragilidade do marco regulatório brasileiro acabaram por ocupar a agenda de
trabalho do regulador, restando que as diretrizes para a revisão tarifária começaram a ser
definidas às vésperas da data prevista das primeiras empresas.
Esse fato comprometeu sobremaneira o ambiente no qual o processo se desenrolou,
devida à falta de transparência nas ações do regulador e à incerteza por parte dos agentes
que não encontravam mecanismos que possibilitassem o entendimento e as razões para as
decisões que eram tomadas, quase sempre de forma unilateral. Esse contexto produziu na
verdade uma inversão, muito peculiar, da assimetria de informações na regulação de
serviços concedidos, pois era o regulador que possuía toda a informação sobre a forma,
parâmetros e conceitos daquilo que seria ou não considerado para a formação da receita
permitida de cada uma das empresas no momento da revisão tarifária. Às empresas eram
disponibilizados apenas os resultados finais definidos pelo regulador.
26
Portaria Interministerial n
o
296, de 25 de outubro de 2001.
101
Adicionalmente a falta de transparência e discricionariedade demonstradas pelo
regulador no processo, há que se considerar, também, que as regras não eram conclusivas e
definitivas, muitas empresas tiveram suas revisões tarifárias homologadas na data prevista
de forma provisória, ou seja, o processo duraria pelo menos mais um ano. Em alguns casos
esse processo se estendeu por até quatro anos além da data prevista no contrato de
concessão, período marcado por discussões, interpelações judiciais, cálculos e re-cálculos de
valores. Como produto desse ambiente tivemos o desgaste significativo das relações entre
regulador e concessionários e a cristalização definitiva da incerteza regulatória como fator
característico do setor elétrico brasileiro.
Criou-se um clima de descontentamento geral no setor: a sociedade insatisfeita
porque as tarifas aumentavam muito acima dos índices de inflação, o governo porque havia
se comprometido com a redução das tarifas e as empresas porque o nível tarifário
estabelecido não era suficiente para manter o serviço nos padrões de qualidade exigidos e
atender ao crescimento do mercado.
Esse episódio descortinou por completo a fragilidade da organização institucional no
país, que resultou em um expressivo aumento da Parcela A (energia, encargos e tributos),
por motivações políticas, má gestão de recursos públicos, políticas tarifárias equivocadas e
instabilidade regulatória. Esse aumento da Parcela A resultou em uma bolha de custos que
pressionou os índices de reajuste das tarifas para cima. Como forma de amortecer esse
efeito o regulador aproveitou a oportunidade da revisão tarifária, em que o reajuste da
Parcela B estaria desconectado dos índices de inflação e sujeito às regras definidas para esse
evento, para forçar para baixo os custos formadores da parcela gerenciável da receita das
distribuidoras de energia elétrica, abrindo espaço para acomodar os aumentos da Parcela A.
O resultado prático dessas ações deliberadas foi a transferência de parte da receita
da Parcela B para cobrir os aumentos da Parcela A, materializada a partir das revisões
tarifárias através de uma nova estrutura de alocação dos custos formadores da receita. Em
outras palavras, recursos que na época da privatização eram parte da componente
gerenciável dos custos foram transferidos para as empresas dos setores de transmissão e
geração e para o governo, através dos encargos setoriais. A revisão seria o momento de
reequilibrar essa relação, mas isso não foi feito.
Recentemente a ANEEL disponibilizou aos agentes a revisão das metodologias para
o cálculo da revisão tarifária a serem aplicadas no segundo ciclo a partir de 2007. Esse
conjunto de metodologias foi submetido à audiência pública na qual os agentes e a
sociedade em geral puderam propor melhorias e alterações nos textos preparados pela
102
agência. Em 31/10/2006 foi homologada a Resolução Normativa ANEEL 234/2006
27
que
estabelece os conceitos gerais aplicáveis e os procedimentos para a realização do segundo
ciclo de revisões tarifárias das empresas distribuidoras de energia elétrica. Houve avanços
importantes quanto à transparência das regras e definição prévia, porém tecnicamente as
melhorias foram apenas marginais, sendo mantida a base metodológica utilizada nas
primeiras revisões.
4.3.3 A Reestruturação do Novo Modelo do Setor Elétrico em 2004
A crise energética de 2001 foi enfrentada com o racionamento do consumo, que
trouxe prejuízos para todos os segmentos da sociedade brasileira. Para o setor elétrico
significou o acúmulo de perdas financeiras que quase levaram à paralisia dos serviços. As
medidas preventivas para evitar o colapso do abastecimento não foram eficazes ou
acabaram não se materializando devido aos problemas e incertezas do ambiente regulatório
do setor nos anos anteriores a 2001.
O racionamento se deu pela falta de investimentos na geração de energia nos anos
anteriores, ou seja, foi um problema localizado em um segmento específico da cadeia de
produção (na geração). Pelas regras comerciais da época, as usinas existentes podiam
comercializar a energia associada a sua capacidade de produção, que é definida em função
da potência instalada e do regime hidrológico do rio em que se localizam. Pelo lado da
demanda, as empresas distribuidoras eram obrigadas a garantir no mínimo 85% da sua
demanda com contratos de longo prazo, podendo expor-se ao mercado de curto prazo no
restante. O balanço entre oferta e demanda se dava pelo cruzamento das quantidades
estabelecidas nos contratos de longo prazo entre geradores e distribuidoras e as diferenças
entre consumo e produção que excediam esses contratos eram liquidadas ao preço de curto
prazo da energia. O preço de liquidação de curto prazo era calculado em função da
proximidade ou não dos reservatórios da curva de aversão ao risco de racionamento por
insuficiência de água.
27
Essa resolução contém o conjunto de normas para a definição dos parâmetros que formarão a
Parcela B das empresas de distribuição no momento da revisão tarifária: Custos operacionais
103
Em linhas gerais a crise de energia teve três motivos principais associados ao
ambiente regulatório: (i) falhas no planejamento da transição do modelo estatal para o
modelo privado, (ii) problemas contratuais e regulatórios, e (iii) falta de coordenação entre
os órgãos governamentais. Com o cenário de escassez se materializando a cada dia, em
maio de 2001 o governo decidiu criar a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica
(GCE)
28
, que tinha por objetivo propor e implantar medidas emergenciais para solucionar a
crise do setor elétrico no curto prazo e, também, rever os mecanismos de organização
setorial de modo que oferecessem soluções sustentáveis que garantissem o abastecimento
no futuro.
Nesse ambiente o primeiro desafio da GCE foi acomodar as diversas controvérsias
surgidas entre os agentes de geração e distribuição quanto à interpretação e forma de
aplicação de determinadas cláusulas contratuais, bem como solucionar os problemas quanto
à forma de aplicação do princípio de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão.
A situação das empresas de distribuição era crítica em 2001, pois o racionamento
29
estabeleceu de forma compulsória a obrigatoriedade da redução do consumo de energia por
parte dos consumidores. Com isso, as receitas das empresas foram drasticamente reduzidas
de um dia para outro. Mas, sem a possibilidade de aumentar as tarifas e flexibilizar os custos
fixos, instalou-se uma grave crise de liquidez e de prejuízos operacionais nesse segmento.
Como parte do conjunto de soluções estabelecido na época foi firmado o Acordo
Geral do Setor Elétrico
30
, que estabelecia a forma de recuperação das perdas decorrentes do
racionamento de forma a restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão. Foram reconhecidos os passivos de cada uma da empresas e aplicado às tarifas
um reajuste extraordinário (RTE) para recuperar essas perdas de forma diluída nos próximos
anos. Para restaurar a saúde financeira o BNDES concedeu financiamentos às empresas no
montante a ser recuperado.
As propostas de revitalização do setor elétrico apresentadas pela CGE até o
encerramento de suas atividades se resumiam a um conjunto de medidas que aperfeiçoavam
eficientes; Estrutura ótima de capital; Taxa de remuneração do capital; Base de remuneração
regulatória; Outras receitas; Fator X; Relação entre qualidade e investimento; e Perdas de energia.
28
Criada pela Medida Provisória nº 2.198-3, de 29/05/2001, e substituída em 6 de julho de 2002 pela
Câmara de Gestão do Setor Elétrico (CGSE) conforme Decreto nº 4.261, de 06/06/2002.
29
O racionamento foi instituído por ato normativo do poder executivo.
30
O Acordo Geral do Setor Elétrico foi um instrumento de compensação de perdas decorrentes do
racionamento. As empresas que aderissem comprometiam-se em abrir mão de determinados pleitos
104
o regime regulatório vigente no país de modo a aumentar a segurança dos mecanismos de
comercialização e a garantir o equilíbrio entre oferta e demanda de energia nos próximos
anos
31
. É importante ressaltar que essas propostas procuravam aperfeiçoar o marco
regulatório e a forma de organização estabelecida para o setor elétrico, não se traduzindo
em uma ruptura estrutural do modelo vigente.
Em janeiro de 2002 o novo governo eleito é empossado, juntamente com os novos
ministros. No Ministério de Minas e Energia a nova equipe técnica tem uma visão de
desenvolvimento do setor elétrico diferente e, principalmente, crítica em relação à postura
do governo anterior e ao modelo de regulação em que os agentes gozam de liberdade de
mercado. Para os novos titulares do Ministério o modelo vigente não é auto-sustentável e
não garante o desenvolvimento do setor no futuro, o racionamento era a prova material de
que a iniciativa privada não fora competente para conduzir a expansão do sistema elétrico
brasileiro. Era necessário reduzir a liberdade dos agentes regulados, retomar o planejamento
centralizado e garantir o abastecimento através da obrigatoriedade da celebração de
contratos de longo prazo.
Em 15 de março de 2004 foi promulgada a Lei nº 10.848 que definia a nova forma
de comercialização de energia elétrica, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº 5.163, de
30 de julho de 2004. Esses eventos marcaram a reestruturação do novo modelo do setor
elétrico, introduzindo novos conceitos, procedimentos, direitos e deveres para os agentes do
setor elétrico. O resultado foi o estabelecimento de um novo ambiente legal e regulatório e a
descontinuidade do modelo que vinha sendo desenvolvido até então.
Daquele momento em diante as empresas distribuidoras somente poderiam adquirir
energia nos leilões promovidos pelo governo e teriam de garantir a compra para o
atendimento de no mínimo 100% da sua carga e com cinco anos de antecedência. Essa
condição transformou os agentes de distribuição em meros tomadores de preço no mercado
de energia, independentemente do poder de mercado que pudessem ter. A competição por
preço passa a acontecer apenas entre os geradores que se habilitam a vender nos leilões
promovidos pelo governo.
A sustentação desse modelo está balizada na idéia de que a contratação futura,
com 5 anos de antecedência, garante a viabilização econômica dos empreendimentos
previamente, com tempo necessário para a construção e a competição entre os agentes de
judiciais que se configuraram na época e adquiriam o direito a recuperar de forma compulsória as
perdas verificadas devido ao racionamento.
105
geração pela demanda futura estabelecida pelos agentes de distribuição, o que garantirá que
os preços ofertados sejam próximos do custo marginal de expansão do sistema. Porém, um
sistema nesse formato para ser eficiente exige que exista um mercado de oferta de energia
estruturado e suficientemente competitivo para que os preços ofertados estejam próximos
do custo marginal.
Nos dois primeiros anos os preços praticados nos leilões foram significativamente
baixos, se comparados aos preços negociados de forma bilateral entre os agentes antes da
lei 10.848. A razão para esse fenômeno é que o governo controla aproximadamente 80% da
geração hidrelétrica e praticamente só as estatais apresentaram-se como ofertantes nesses
leilões, devido aos excedentes de energia que essas empresas possuíam em decorrência da
descontratação dos Contratos Iniciais e da redução do consumo após o racionamento.
Essa condição de preço criou uma situação peculiar e danosa para o setor, onde as
empresas que foram previdentes e contrataram seu suprimento no longo prazo antes da
proibição da contratação bilateral, mas garantiram previamente o suprimento futuro de seus
consumidores, passaram a ter tarifas muito mais altas que as empresas que estavam
suprindo sua carga com contratos de curto prazo, expondo seus consumidores a uma
eventual falta de energia. Como essas últimas estavam com a demanda futura sem
cobertura contratual, foram obrigadas a contratar toda a sua carga nos leilões do governo e
aproveitaram-se dos preços mais baixos, repassando menos custos para seus consumidores.
Isso provocou diferenças de até 30% no valor final das tarifas entre empresas vizinhas.
32
.
Esse evento acabou se transformando na mais drástica ruptura que o novo modelo
de regulação do setor elétrico passou desde o fim do modelo estatal. Juntamente com os
demais eventos apresentados formam parte do conjunto de incertezas e inseguranças que
tem caracterizado a evolução do marco regulatório brasileiro e sua estrutura institucional,
marcada pelo desapego às normas e regras propostas no desenho original do setor elétrico
brasileiro. Essa situação é explicitada por Pinheiro e Giambiagi:
[...] uma pesquisa do Banco Mundial sobre o clima de investimentos em 48
países mostra que o Brasil é onde a incerteza regulatória na política
econômica é vista por uma maior proporção de empresários como uma
barreira importante ou muito severa ao investimento.
31
Ver Pires, Giambiagi e Sales (2002), para uma visão do conjunto de propostas da CGE para a
revitalização do setor elétrico brasileiro.
32
Em dezembro de 2003 o VN (valor normativo), que limita o valor de repasse dos custos de energia
elétrica dos contratos bilateriais de suprimento (anteriores a Lei nº 10.848) às tarifas dos
consumidores, era de R$ 108,10 p/MWh para a energia de fonte hídrica. O primeiro leilão promovido
pelo governo na nova modalidade de contratação, em dezembro/2004, teve preço médio de R$ 57,51
p/MWh.
106
Que o risco regulatório seja tão alto no Brasil é sinal de que essas
instituições precisam ser reformadas. [...] O que torna o Estado tão especial,
nos levando a focar nossa análise, é o monopólio de coerção legal a ele
atribuído pela sociedade, o que aumenta a sua liberdade para
unilateralmente mudar, invalidar ou não honrar os termos da relação, não
sendo por isso punido (2006, p. 190).
Procuramos aqui mostrar através dos eventos selecionados, considerando a
significância de cada um deles no desenrolar do novo modelo regulatório ao qual o país se
propôs, o impacto provocado pela escolhas feitas no começo da reforma, especialmente a
escolha política de alienar as empresas sem um ambiente legal adequado a essa nova
realidade. Soma-se nesse contexto a fragilidade do regulador em estabelecer regras claras e
consistentes com a realidade do país e do modelo de regulação econômica por incentivos, a
interferência política na gestão da agência, o contingenciamento de verbas e a falta de uma
política setorial voltada para o desenvolvimento do setor.
Como resultado da fragilidade institucional vista ao longo dessa primeira década, a
insegurança jurídica é a característica mais marcante da reforma institucional e regulatória
do setor elétrico brasileiro, tendo provocado a frustração das expectativas geradas no
período pré-privatização, refletidas nos valores significativos pelos quais algumas empresas
foram vendidas na época. São os resultados do marco regulatório do setor elétrico no
desempenho das empresas e às conseqüências para a sociedade que apresentaremos no
próximo capítulo.
107
5 O RISCO REGULATÓRIO E A POLÍTICA TARIFÁRIA NO BRASIL
No capítulo anterior apresentamos as fragilidades e inconsistências institucionais
que resultaram em uma reforma incompleta e instável sob a ótica da regulação econômica,
que acabou sendo a marca do novo modelo institucional implantado no setor elétrico
brasileiro na década de 1990. Neste quarto e último capítulo serão abordadas com maior
profundidade as conseqüências desse processo de desenvolvimento regulatório no
desempenho atual das empresas de distribuição de energia, considerando como parâmetros
para comparação o modelo teórico apresentado no Capítulo 2 e a história do
desenvolvimento do setor elétrico brasileiro, descrito no Capítulo 3.
A verdade é que o modelo regulatório vigente no país é resultado de um conjunto
de fatores que foram se sobrepondo até formarem a estrutura atual, tendo como alicerce o
desenho teórico proposto na época da reforma pela consultoria internacional e aprovado no
âmbito do Ministério de Minas e Energia. Porém, tal modelo foi sendo modificado pela
necessidade de acomodar decisões e interesses exógenos a ele, com destaque especial para
interferência política e judicial nas decisões técnicas. Essas interferências influenciaram
decisivamente na formatação atual de normas e procedimentos que hoje organizam o setor
elétrico brasileiro, afastando-o em muitos aspectos do modelo de regulação que se propôs
no Projeto RE-SEB.
Esse modelo regulatório resultante traduz-se, então, em última instância, em uma
condição particular de organização setorial que está sustentada em um modelo teórico, mas
que foi sendo adaptado e modificado às necessidades da conjuntura setorial brasileira com o
passar dos anos. Um processo contínuo de fragmentação e perda de foco nos objetivos
principais que deram razão à reforma, ou seja, a retomada dos investimentos através da
iniciativa privada e o aumento da eficiência das empresas.
Cabe ressaltar que não estamos aqui defendendo que um modelo de regulação
econômica não deva ser customizado à realidade social e política de um país e, também,
continuamente aperfeiçoado de modo que se mantenha sempre atualizado às necessidades
dos consumidores e agentes do mercado, porém pretendemos mostrar que no caso
brasileiro, essas modificações foram motivadas por interesses outros que não a melhoria e a
eficiência técnica na prestação do serviço de distribuição de energia.
108
Esse afastamento contínuo do modelo teórico trouxe consigo o maior dos riscos que
podem ameaçar um modelo de regulação por incentivos, a insegurança jurídica quanto à
preservação dos direitos e deveres estabelecidos nos contratos de concessão. O contexto e
as perspectivas regulatórias na época da venda das empresas de distribuição de energia
elétrica eram consideravelmente diferentes se comparados com a realidade atual. De modo
geral, houve um significativo aumento de obrigações regulatórias quanto à qualidade e
necessidades de investimentos, enquanto que pelo lado da receita as margens de retorno
foram sendo diminuídas pelas distorções na regra de reajuste e pela metodologia de
remuneração do capital utilizada no momento das revisões tarifárias.
A estrutura regulatória, na medida em que se desenvolvia, para a organização do
segmento de distribuição, foi sendo transformada em um ambiente hostil para a iniciativa
privada, nas quais as regras setoriais foram sendo estabelecidas de modo a acomodar na
parcela gerenciável da receita das empresas (Parcela B) a pressão tarifária provocada pelo
aumento dos custos de energia e encargos do setor (Parcela A), que, pelas regras do
contrato de concessão, deveriam ser neutros para a concessionária. Isso somente se
verificou na medida em que essas regras e o próprio contrato de concessão mostraram-se
instrumentos jurídicos frágeis, possibilitando a ação discricionária do regulador e de seus
órgãos superiores na hierarquia de poder do setor. Essa lacuna institucional permitiu ao
regulador o poder de definir regras, normas e conceitos que afetaram diretamente o
equilíbrio econômico-financeiro das empresas. Em algumas situações a via judicial acabou
sendo a única alternativa que restou para as empresas diante do cenário regulatório que se
configurou.
É importante lembrar que o segmento de distribuição de energia é um exemplo
típico de monopólio natural
1
e, por essa razão, um serviço regulado quando prestado pela
iniciativa privada. Nessa condição a empresa tem a obrigação, pois assim está no contrato
de concessão, da prestação do serviço em um determinado nível de qualidade e de garantir
a expansão da rede para aqueles consumidores que desejarem, mas a receita que suporta
essas obrigações é definida exogenamente pelo regulador. Assim, é da maior importância o
papel do regulador, que deve buscar a eficiência e a modicidade tarifária e, ao mesmo
tempo, garantir a receita necessária para que as empresas possam cumprir suas obrigações
e auferir a rentabilidade permitida no negócio.
1
O segmento de distribuição é notadamente um caso clássico de monopólio natural, em que a
existência de apenas uma firma é a alternativa de menor custo para a sociedade, devido às
características do serviço prestado, tais como: economias de escala e escopo, custos irrecuperáveis
(
sunk costs
) e penetração social.
109
Nesse contexto de aumento contínuo das obrigações regulatórias na prestação do
serviço e de perdas reais de rentabilidade pelo repasse de custos inferior ao devido, tem-se
um cenário onde esses passivos se transformaram em perdas irrecuperáveis para as
empresas e isso significou aumento do risco para o negócio de distribuição de energia.
Porém, nada disso se transformou em benefícios para o consumidor, pois as tarifas de
energia elétrica aumentaram nesse período muito mais que os índices de inflação, como
podemos ver na Figura 5.
Então, se as empresas perderam rentabilidade no negócio e os consumidores viram
as tarifas aumentarem muito mais que a inflação, o que de fato aconteceu? Na verdade, o
governo aumentou sobremaneira a sua fatia na composição das tarifas de energia, através
do aumento expressivo dos encargos do setor
2
e do aumento dos impostos diretos sobre a
tarifa (PIS/Cofins e ICMS). Em 1998 os impostos diretos sobre a tarifa e os encargos
setoriais correspondiam a valores da ordem de 23% e 3,7%, respectivamente, da tarifa total
paga pelo consumidor. Mas, em 2005 esses itens passaram para 29% e 8,5% segundo
dados da CVM e da ABRADEE. Resultado desse movimento foi uma gradual e constante
transferência de parcela da renda do setor para o governo. Esses recursos nas empresas
seriam aplicados na prestação do serviço, garantindo os padrões de qualidade exigidos ou,
se isso não fosse necessário, seriam utilizados para a modicidade tarifária, beneficiando os
consumidores.
125,9%
73,9%
173,4%
IGPM IPCA Tarifa Média
Figura 5: Variações acumuladas entre 1998 e 2005
Fontes: Brasil: Agência Nacional de Energia Elétrica e
Brasil: Banco Central do Brasil.
2
Encargos setoriais são despesas incorridas por todas as empresas distribuidoras, seu custo é parte
formadora da Parcela A da receita das empresas. Os principais encargos do setor são: CCC – Conta de
Consumo de Combustíveis Fósseis; CDE – Conta de Desenvolvimento Energético; ESS – Encargo de
Serviço de Sistema; PROINFA - Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica;
TFSEE – Taxa de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica.
110
Esse conjunto de acontecimentos que resultaram no atual modelo de regulação
econômica do setor elétrico brasileiro, traduz-se em um significativo aumento do risco do
negócio regulado de distribuição de energia, se comparado à situação quando a iniciativa
privada foi convidada a participar desse mercado. Assim o objetivo deste capítulo é mostrar
que o risco regulatório no setor elétrico brasileiro é atualmente o principal fator determinante
das incertezas que ameaçam a estabilidade e a segurança futura no abastecimento de
energia do país e que esse risco está intrinsecamente ligado às políticas tarifárias praticadas
nesse contexto de fragilidades e ineficiência regulatória do setor.
5.1 Investimento e Risco
Um dos pontos iniciais a serem analisados na reforma do setor elétrico é a questão
dos investimentos na expansão da capacidade de suprimento, pois se trata de um ponto-
chave na infra-estrutura do país. A necessidade de retomada da capacidade de investimento
do setor, após a falência do setor público como agente financeiro, constituiu-se em um dos
principais motivadores para a reforma. Contudo, a opção pelo capital privado, como veículo
para a expansão do setor, exigia um novo ambiente jurídico e um marco regulatório que
viabilizasse as condições financeiras adequadas para a remuneração dos investimentos.
Mas, no que se refere aos investimentos, independentemente das características ou
limitações do modelo vigente, a questão fundamental diz respeito à viabilidade econômica do
negócio em seu ambiente. Assim, o retorno sobre o capital investido é uma questão
determinante para a sustentabilidade de longo prazo do setor. Adicionalmente, no caso do
setor elétrico, temos que considerar as questões quanto à intensividade em capital do setor
e a parcela significativa de investidos irrecuperáveis devido à especificidade técnica (LEVY;
SPILLER, 1999, p. 463).
A remuneração do capital para uma empresa regulada consiste em determinar a
taxa de retorno adequada ao risco do setor em que se insere a empresa e seu serviço, de
111
forma a garantir a atratividade mínima dos investidores, possibilitando a qualidade e
expansão do serviço público
3
.
Não obstante a importância da taxa de remuneração como mecanismo de atrair o
capital privado, é necessário que o ambiente regulatório seja capaz de garantir a estabilidade
necessária e a segurança jurídica das condições estabelecidas nos contratos de concessão.
Fator esse capaz de produzir fortes incentivos para a queda da taxa de retorno exigida para
o ingresso no mercado regulado. Nesse caso, as condições de entrada no mercado regulado
funcionam da mesma forma que em mercados concorrenciais, quanto maior forem as
incertezas do ambiente maior será a taxa de retorno exigido pelos investidores.
Mas, no segmento de distribuição existem características específicas que
particularizam de forma muito especial a decisão de investimento. Pois, o investimento na
expansão da rede é uma obrigação compulsória da concessionária, devido à impossibilidade
que as empresas têm de negar o atendimento a novos consumidores que desejam o acesso
à eletricidade (crescimento vegetativo da população), independentemente do esforço ou
custo que isso signifique. Ou seja, o investimento na expansão não é uma variável
gerenciável pela empresa prestadora do serviço e sim, uma obrigação, que afeta o risco do
negócio e, por conseqüência, a taxa de retorno exigida.
5.1.1 Risco Regulatório
O risco regulatório é hoje uma preocupação maior que o risco país, risco de
mercado, risco de crédito, risco operacional, terrorismo ou desastre natural, segundo
pesquisa realizada pelo
Economist Inteligence Unit
em 2005 com 230 diretores de risco de
grandes empresas.
Se pela própria natureza o risco regulatório já ocupa destaque entre os especialistas
como uma das maiores ameaças aos negócios, mais preocupante se torna o ambiente
regulatório que vem se desenvolvendo no país desde a reforma do setor elétrico. Pois o
contexto atual não guarda mais proximidade com o cenário para o qual os grandes
3
Uma análise detalhada sobre a remuneração recente das distribuidoras de energia no Brasil pode ser
vista em Rocha, Bragança e Camacho (2006).
112
investidores nacionais e internacionais foram convidados a participar do negócio de energia,
quando da falência do Estado.
O risco regulatório, em sua concepção teórica, corresponde ao risco sistemático não
contemplado nos métodos tradicionais utilizados para calcular o custo de capital. O risco
regulatório possui características específicas do setor, tem origem e é gerenciável pelo órgão
regulador
4
. O risco regulatório é para Ergas et al.:
Regulatory risk arises when the interaction of uncertainty and regulation
changes the cost of financing the operations of a firm. This definition is
broad enough to include all of the important sources of uncertainty, but
restricted to those for which the effect on the firm arises from, or is
magnified by, the existence of regulation (2001, p. 6).
Existem dois tipos de riscos regulatórios bem distintos: o primeiro é chamado de
risco do sistema regulatório e está relacionado à forma de regulação estabelecida (
price cap,
rate of retorn
, etc.); e a segunda forma é chamada de risco de intervenção regulatória e diz
respeito aos riscos associados a eventos particulares ou à ação do regulador (transparência,
estabilidade, justiça, previsibilidade, etc.). Essa classificação é fundamental para a discussão
que estamos propondo sobre o aumento do risco regulatório no setor elétrico brasileiro
durante o processo de desenvolvimento da regulação econômica, pois permite caracterizar
com precisão onde está o problema.
O risco inerente à forma de regulação, no caso brasileiro o
price cap
, já está
devidamente precificado e contemplado na taxa de retorno estabelecida pelos investidores
quando tomaram a decisão de entrar no negócio de distribuição de energia, pois é
mensurável e previsível quanto a sua evolução futura. Porém, o problema do caso brasileiro
está concentrado na parcela do risco associado às ações do regulador, que pela sua natureza
é subjetivo e sujeito às influências externas. Para Pinheiro e Giambiagi “[...] o risco
regulatório resulta da capacidade de o Estado mudar as regras ‘no meio do jogo’.” (2006, p.
190). Uma forma de mitigá-lo seria através de um arcabouço jurídico e regulatório rígido que
garantisse a estabilidade das regras que regulamentam o setor, característica que não
encontra abrigo no modelo de regulação do setor elétrico brasileiro, até o momento.
4
Eventualmente se faz confusão entre o risco país e o risco regulatório, mas eles estão em contextos
bem diferentes: Risco Regulatório refere-se, em essência, ao risco gerado por regimes regulatórios
assimétricos, fortes do ponto de vista de incentivo e à incerteza sobre decisões futuras do regulador;
e Risco País é aquele que se refere ao risco de que a entidade política incorra em algum tipo de
conduta que tenha impacto nos investimentos em sua área de jurisdição. Quando a área de jurisdição
da entidade política é o país como um todo, este risco é chamado de risco país. O risco país é distinto
de risco regulatório, haja vista que o regulador não tem qualquer controle sobre ele.
113
5.1.2 Custo de Capital
É quase um consenso que o negócio regulado está exposto a um risco de negócio
inferior ao das firmas que operam em mercados competitivos, inclusive a ANEEL utiliza esse
conceito quando define o valor da taxa de remuneração regulatória do capital investido nas
empresas de distribuição de energia
5
. O argumento básico está sustentado no fato de que as
empresas que operam em mercado regulados se vêem diante de fluxos de caixa mais
estáveis, que ocorrem pela condição de monopólio da firma, baixa elasticidade da demanda
e crescimento vegetativo do mercado consumidor em condições normais. Esse efeito
buffering
6
, como chamou Peltzman (1976), da regulação sobre o lucro das firmas se
materializa em uma redução do custo de capital frente ao negócio em ambiente de
concorrência.
Porém, estudos realizados nos EUA e Inglaterra
7
têm mostrado que as mudanças no
regime de remuneração e as reformas pró-competitivas nos setores elétricos desses países
têm resultado no aumento do risco e da volatilidade dos fluxos de caixa das empresas.
Diante desse contexto, argumentam os autores, a nova forma de organização dos setores
regulados não estaria mais consistente com o efeito
buffering
, assim, o suposto menor custo
do capital não estaria mais se verificando.
No entanto, diversas outras razões que fazem parte do ambiente da regulação
econômica dos serviços de distribuição de energia podem fazer aumentar ainda mais o custo
de capital das empresas, relativamente ao que seria observado no ambiente competitivo. Em
primeiro lugar, o período estabelecido entre as revisões tarifárias é importante ao levar em
conta o efeito da regulação sobre o risco sistemático de uma firma. Como os ganhos de
eficiência acontecem de forma gradual, as distribuidoras podem aumentar a rentabilidade se
esses ganhos forem superiores aos antecipados pelo regulador no momento da revisão. Da
mesma forma, os custos podem ser maiores ou as possibilidades de aumento da eficiência
projetados podem não se materializar, nesse caso o retorno seria inferior ao custo de capital
5
Ver Anexo III da Resolução ANEEL 234/2006.
6
O efeito
buffering
parte do princípio de que a regulação produz um efeito de suavização (
buffering
)
dos lucros a partir da limitação tanto superior quanto inferior da variabilidade dos ganhos.
114
até a nova revisão tarifária. Em segundo lugar, mecanismos inadequados de correção
monetária de preços no processo de revisão podem aumentar o grau de risco ao qual está
exposta a firma. Firmas com preços regulados estão mais expostas do que as que operam
em mercados competitivos, dado que essas últimas podem ajustar os preços de seus
produtos em resposta a uma variação dos preços dos insumos. Em terceiro lugar, a
assimetria de informação, que caracteriza a relação regulador-regulado, impõe ao regulador
a necessidade de estimar parâmetros relevantes para o estabelecimento dos preços como
custos operacionais, bases de remuneração e custo de capital. Esse conjunto de
imperfeições pode levar a retornos mais voláteis do que aqueles obtidos por firmas operando
em mercados concorrenciais, nos quais os preços seriam continuamente ajustados às
mudanças nos custos. E, em quarto lugar, temos a questão da transparência e
previsibilidade do processo de revisão tarifária em si. Para Morin (1994), o risco regulatório
geralmente se refere a qualidade e consistência da regulação aplicada a uma dada firma
regulada, e a regulação pode aumentar o prêmio de risco do negócio se ela for imprevisível
na reação às necessidades de aumento de taxas, tanto em relação ao tempo de demora da
resposta quanto em relação à magnitude.
Em resumo, apesar de ser recorrente o discurso de que a regulação econômica de
preços reduz o risco de mercado ao qual a firma regulada está exposta. Existem importantes
aspectos intrínsecos à regulação que podem levar a custos de capital superiores aos que
seriam observados em condições competitivas.
A literatura sobre o tema é vasta e apresenta vários métodos para quantificar o
custo de capital, o CAPM
8
tem sido largamente utilizado e foi o escolhido pela ANEEL para
estimar o custo de capital regulatório, que é utilizado nas revisões tarifárias para determinar
o nível de remuneração que as empresas do setor poderão ter.
Cabe ressaltar, porém, que a taxa de remuneração calculada pela ANEEL considera
o risco de mercado do negócio regulado de energia elétrica no país e o risco regulatório. O
risco de mercado é obtido pela adequação aos padrões do mercado financeiro brasileiro dos
indicadores do mercado de ações norte-americano pelo risco soberano do país, tendo como
regra geral o argumento inicial de que o negócio regulado apresenta um risco de mercado
menor do que em condições concorrenciais, como já havíamos adiantado. Quanto ao risco
regulatório, é considerado apenas o risco intrínseco ao sistema de regulação, no nosso caso,
o risco associado ao modelo de regulação por
price cap
. Em outras palavras, a taxa de
7
O estudo do caso americano foi feito por Nwaeze (2000) e do caso britânico, por Williamson (2000).
8
CAPM –
Capital Asset Pricing Model.
115
retorno regulatória do país não leva em conta aqueles fatores que têm de fato aumentado
sobremaneira o risco e a incerteza do negócio de distribuição de energia elétrica nos últimos
anos.
É razoável afirmar, nesse contexto, que a taxa de remuneração do capital investido
no segmento de distribuição de energia não corresponde ao risco de mercado ao qual o
negócio está exposto. Essa constatação é fundamental, pois mostra que os investimentos
realizados no setor elétrico brasileiro na atualidade não estão adequadamente remunerados,
se considerarmos as condições iniciais em que as empresas foram vendidas pelo Estado. E,
como demonstramos anteriormente, um ambiente com essas características está fortemente
ameaçado por uma eventual descontinuidade ou carência que venha a provocar importantes
gargalos de infra-estrutura para o crescimento econômico e o desenvolvimento do país.
5.2 O Risco Regulatório no Brasil
Como vimos nos itens acima, a caracterização do risco regulatório nos coloca diante
de uma situação preocupante quando nos voltamos para a realidade brasileira, pois as taxas
de remuneração dos investimentos no setor de distribuição de energia, definidas no
momento das revisões tarifárias das empresas, contemplam apenas o risco inerente ao
modelo de regulação em uso (
price cap
), quando está suficientemente claro que a fonte de
aumento do risco do negócio está diretamente associada à ação do regulador e seus órgãos
superiores.
Nosso objetivo é mostrar a relação que existe entre o comportamento regulatório e
a volatilidade do fluxo de caixa das firmas reguladas e do custo de capital. A literatura
9
que
trata do tema risco regulatório aponta dois principais pontos de atenção nessa questão: (i) o
impacto da discricionariedade e ações imprevisíveis do regulador na volatilidade do custo de
capital, e (ii) os efeitos do processo de revisão tarifária na remuneração das empresas. Esses
9
Existem vários artigos que examinam se o uso do poder discricionário do regulador, na forma de
intervenções regulatórias imprevisíveis, aumenta a volatilidade dos retornos da firma regulada e,
conseqüentemente, o custo de capital. Entre esses se destacam os artigos de Robinson e Taylor
(1998a e 1998b).
116
pontos no modelo regulatório brasileiro são as principais fontes geradoras de instabilidade e
incerteza para o segmento de distribuição de energia.
Essa dicotomia entre o contexto do ambiente regulatório no país e as regras que
definem a remuneração a ser auferida pelas empresas é um processo que se iniciou já há
alguns anos e, até o momento, não se verificou um movimento concreto que busque a
harmonização entre o interesse econômico do negócio, entendido aqui como a taxa de
retorno esperada
10
, e a modicidade tarifária.
Essa busca é fundamental para que tenhamos a segurança de que os investimentos
necessários ao atendimento da demanda futura possam ser realizados em tempo hábil. Essa
é uma das variáveis mais delicadas no setor elétrico brasileiro na atualidade, pois o prazo de
maturação das obras normalmente é longo, exigindo antecipação e programação desses
investimentos. Assim, é necessário que o ambiente regulatório seja favorável para que não
comprometa a construção dos projetos apontados como necessários pelo planejamento de
médio/longo prazo.
4.549
3.939
3.844
4.071
3.843
3.702
4.322
5.796
4,8%
3,5%
4,7%
7,0%
9,4%
11,3% 12,2%
8,8%
11,3%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Investimento (R$ MM) ROC * Taxa Regulatória **
Figura 6: Investimentos e retorno médio (ROC) das empresas
de distribuição de energia elétrica
Fontes: Brasil: Agência Nacional de Energia Elétrica,
Associação Brasileira das Distribuidoras de Energia Elétrica e
Rocha, Bragança e Camacho (2006).
Observações: (*) ROC: Retorno sobre o capital (
return on capital
).
(**) Taxa definida pela ANEEL para o primeiro ciclo de
revisões tarifárias.
Esse conjunto de características mostra que o ambiente regulatório brasileiro
apresenta um contexto em que o risco crescente do negócio representa uma ameaça à
estabilidade do abastecimento. O racionamento de 2001 ocorreu, entre outras razões, em
117
virtude da falta das obras que deveriam ter sido construídas alguns anos antes, mas que
acabaram não se verificando devido às incertezas regulatórias que se apresentaram.
No segmento de distribuição, que afeta mais especificamente o abastecimento no
varejo, o investimento é uma variável pouco gerenciável e nos anos pós-privatização foi
retomado em relação ao final do período das estatais. Mas, em contrapartida, a rentabilidade
das empresas caiu drasticamente em relação ao que viria a ser definido em 2003, pela
ANEEL, como a taxa de retorno regulatória, quadro que somente começou a ser revertido a
partir de 2004, quando a remuneração média das empresas de distribuição de energia
elétrica atingiu patamares mais próximos da taxa regulatória, Figura 6.
5.2.1 A Ação Discricionária do Regulador
Retomando a discussão quanto às origens e à formação do marco regulatório
brasileiro nos deparamos com os fatos apontados no Capítulo 4 deste trabalho, no qual
diagnosticamos que esse processo resultou em uma estrutura institucional incompleta, frágil
e em descompasso com as necessidades da nova organização setorial, no que se refere à
definição dos pressupostos que assegurassem regras claras e adequadas, de modo a
garantir a remuneração dos agentes e a modicidade das tarifas para os consumidores.
Essa condição regulatória foi fortemente marcada pela ação discricionária e
imprevisível praticada pelo regulador, que diante de situações de conflito entre agentes ou
de supostos interesses sociais, normalmente politicamente articulados, acabou por implantar
normas e regulamentos que modificaram a matriz de custos das empresas de distribuição,
sem que houvesse necessariamente um ajuste das tarifas para contemplar esses novos
dispêndios
11
.
É necessário destacar que, em muitos casos, a origem do comando para que
fossem modificadas ou criadas normas e regulamentos, que imputaram novas obrigações ou
elevação dos custos sem a correspondente cobertura tarifária, estava em esferas superiores
da hierarquia de poder. Esses comandos eram diretrizes políticas do executivo, dispositivos
10
A taxa de retorno esperada do negócio é uma função direta da percepção do risco real do setor
pelos investidores.
118
legais aprovados pelo legislativo ou ordens mandatárias emanadas pelo judiciário. Nessas
situações coube ao regulador criar os dispositivos específicos que possibilitaram o
cumprimento desses comandos externos ao ambiente regulado. Para Holburn e Spiller, as
conseqüências da fragilidade regulatória são bastante previsíveis:
Unless such a regulatory frameworks is credible, though, investments will
not be undertaken or, if undertaken, will not be efficient. Investments
inefficiencies may arise on several fronts. A first-order effect is under-
investment. […] Second, maintenance expenditures may be kept to the
minimum, thus degrading quality. Third, investments may be undertaken
with technologies that have a lower degree of specificity, even at the cost
of, again, degrading quality. Fourth, up-fronts rents may be achieved by
very high prices which, although they may provide incentives for some
investment, may be politically unsustainable (2002, p. 467).
Fica evidente que um ambiente com essas características afeta diretamente a
rentabilidade das empresas, na medida em que a matriz de custos é recorrentemente
modificada pela criação de obrigações não previstas e sem a adequada e, muitas vezes,
correspondente cobertura tarifária para suportá-la, recaindo sobre a parcela da receita que
cabe à remuneração dos investimentos (retorno sobre o capital investido no negócio), o
ônus de suportar essas novas obrigações. Essa é tipicamente uma situação insustentável em
um sistema de regulação que pretende operar em um ambiente que induza os agentes ao
aumento contínuo da eficiência econômica, através de uma taxa de retorno regulatória que
reflitisse (em teses) uma condição de mercado de menor risco que em condições de
concorrência.
É importante, porém, destacar que a metodologia utilizada pela ANEEL para
definição da taxa de remuneração dos serviços regulados de distribuição de energia elétrica
é robusta e aplicada em diversos países. Eventualmente, podemos divergir quanto à escolha
dos parâmetros técnicos e indicadores econômicos utilizados pela agência como base de
dados para o cálculo da taxa de remuneração no Brasil. Mas está
correto,metodologicamente, que a taxa de remuneração dos investimentos do negócio
regulado considere apenas o risco inerente ao modelo de regulação em uso no país (
price
cap
).
O reflexo no risco regulatório provocado pela instabilidade e incerteza produzidas
pela ação discricionária e imprevisível do regulador não pode ser acomodado no cálculo da
taxa de remuneração do negócio regulado. Em primeiro lugar, seria muito difícil encontrar
um mecanismo adequado que fosse capaz de capturar de forma efetiva os reflexos no risco
11
Ver Pinheiro e Giambiagi (2006, p. 189-222) sobre risco e insegurança jurídica no Brasil.
119
das ações do regulador. Em segundo lugar, qualquer que fosse o mecanismo de medição,
esse estaria sujeito a uma severa condição de subjetividade das partes envolvidas. E, em
terceiro e último lugar, a ação discricionária e imprevisível do regulador é incompatível com
os princípios que sustentam um modelo de regulação por incentivo.
Assim sendo, a solução para o custo imputado pela ação discricionária e imprevisível
do regulador passa exclusivamente pela mudança da postura de toda a estrutura
institucional do setor, de modo que o comportamento dos agentes componentes da
estrutura de poder seja neutro no que se refere ao risco regulatório, garantindo, assim, que
a taxa de remuneração definida seja suficiente para atrair os investidores para o negócio.
5.2.2 A Revisão Tarifária como Instrumento de Imposição Regulatória
O primeiro ciclo de revisões tarifárias no Brasil começou no ano de 2003 e
representou o maior impacto econômico-financeiro já visto pelas empresas de distribuição de
energia elétrica, sendo superado apenas pelos impactos provocados pelo racionamento de
2001, mas que teve um caráter mais estrutural do que institucional. Esse impacto se
materializou na medida em que a revisão tarifária apresentou uma nova realidade quanto ao
tratamento regulatório da remuneração dos investimentos e reconhecimento de custos
inerentes ao serviço para as empresas concessionárias. Esse processo significou uma nova
percepção de risco para os investidores, na medida em que introduziu um extenso conjunto
de regras para a definição do custo eficiente, do investimento prudente e necessário e da
remuneração adequada ao risco do negócio.
Na época da privatização das empresas havia apenas uma cláusula no contrato de
concessão que previa que, em um determinado intervalo de anos, a empresa seria
submetida a uma revisão e reposicionamento tarifário. Porém, a forma e os critérios para
revisão e reposicionamento não estavam estabelecidos naquele momento e não eram parte
do conjunto de regras, normas e procedimentos que estavam sendo estabelecidos para o
funcionamento do setor elétrico brasileiro sob o novo regime de organização.
Podemos até supor que os desafios que a revisão tarifária significava não foram
tratados com a importância que exigiam, dada sua relevância para o setor, até o momento
120
em que se apresentaram. Esse suposto descaso foi na verdade conseqüência dos inúmeros
eventos importantes que acabaram por ocupar a agenda dos agentes do setor elétrico até
meados de 2002, quando as primeiras revisões já estavam em processo. Nos primeiros anos
a movimentação dos agentes do setor estava voltada para a reestruturação, que
compreendia a privatização das empresas e a reorganização setorial com a criação das leis e
instrumentos jurídicos que possibilitassem a implantação das instituições de controle (ANEEL,
ONS e MAE
12
), devido ao atraso e ao descompasso entre as reestruturações empresarial e
institucional. Quando esse momento já começava a se acomodar, tivemos a crise energética
em 2001 que mobilizou todo o setor elétrico brasileiro por quase dois anos, na tentativa de
encontrar uma solução de abastecimento para o curto e para o longo prazo
simultaneamente. Ou seja, perdeu-se a oportunidade que o período de transição até o
primeiro ciclo de revisões tarifárias oferecia para um efetivo aprimoramento das questões
que estavam em seu contexto e do desafio que representavam, através da busca de
consenso entre regulador, regulado e sociedade, por meio do debate público dos
mecanismos técnicos e metodológicos a serem usados e, principalmente, seus reflexos sobre
a nova organização do setor.
O que de fato aconteceu foi que a própria ANEEL, entre 2001 e 2002, percebeu o
desafio que se afigurava e constatou que o tempo disponível até a primeira revisão
13
não era
suficiente para que todas as medidas necessárias para o processo fossem tomadas, muito
menos para que fossem discutidas de forma pública buscando uma solução de consenso.
Diante dessa restrição a ANEEL contratou um conjunto de empresas de consultoria,
nacionais e internacionais, para que desenvolvessem as metodologias de cada uma das
componentes tarifárias que formariam a Parcela B das receitas das empresas.
O desfecho desse contexto sobre os processos de revisão tarifária que se seguiram
a partir de 2003 não poderia ser outro senão a insatisfação completa das empresas com a
forma que a ANEEL conduziu esse importante episódio da regulação econômica do setor e,
principalmente, com os resultados do reposicionamento tarifário. Esse episódio é mais um
exemplo do prejuízo que a estrutura organizacional frágil e incompleta impôs ao setor
elétrico brasileiro, quando o regulador não percebeu a proximidade do evento relevante no
12
O MAE foi extinto em 2004 e em seu lugar foi criada a CCEE – Câmara de Comercialização de
Energia Elétrica.
13
A primeira empresa de distribuição a passar por um processo de revisão tarifária foi a Escelsa em
1999, mas em uma condição muito particular, devido ao seu contrato de concessão ser diferente das
demais, em virtude de ter sido a primeira empresa a ser privatizada no setor elétrico brasileiro. Assim,
quando nos referimos no texto “às primeiras revisões tarifárias” não estamos considerando nesse
121
calendário da regulação no Brasil, tendo que utilizar uma proposta metodológica frágil,
discricionária e não sustentável sob o aspecto econômico-financeiro.
Esse episódio resultou em uma ruptura no desenvolvimento do segmento de
distribuição de energia elétrica, uma vez que modificou de uma vez todo o ambiente
regulatório brasileiro. Incertezas e lacunas regulatórias transformaram-se em obrigações da
concessão, alternativas de negócios extraconcessão foram usados integralmente para a
modicidade tarifária, o regime de remuneração definido não guardava correspondência com
a forma como foram precificadas as empresas nos leilões de privatização, ou seja, houve um
expressivo aumento da percepção do risco do negócio regulado.
Cabe ressaltar que esse aumento na percepção de risco do negócio regulado estava
intrinsecamente associado ao aumento do risco regulatório e esse ao risco da forma de
regulação que se estabelecera no país. Em outras palavras até o primeiro ciclo de revisões
tarifárias a forma de regulação no Brasil tinha um determinado peso no risco do negócio
regulado, que estava vinculado principalmente aos tropeços e atrasos no processo de
organização setorial. Mas, a partir da revisão tarifária, o ambiente para as empresas
participantes do mercado é modificado na medida em que aumenta fortemente a pressão
regulatória sobre os itens gerenciáveis (Parcela B) que compõem as tarifas finais, impondo
uma severa restrição às expectativas de retorno dos investidores e aumento das obrigações
da concessão.
O primeiro ciclo de revisões tarifárias foi marcado pela imposição, por parte do
regulador, de uma abordagem metodológica não testada e em alguns casos conduzida
exclusivamente pelos consultores contratados, pois o corpo técnico da agência não estava
preparado na época para essas inovações. Três dessas metodologias se destacaram como as
que mais conflitos e controvérsias provocaram, são elas: (i) base de ativos remunerável ou
base de remuneração regulatória, (ii) empresa de referência, e (iii) perdas de energia.
Muitos dos conflitos entre regulador e regulado iniciados a partir das primeiras
revisões tarifárias ainda hoje não encontraram solução, pois foram levadas aos tribunais e
aguardam julgamento definitivo. Em virtude disso, paira ainda hoje a possibilidade de que os
resultados do primeiro ciclo tenham que ser totalmente revistos pela ANEEL, caso a justiça
dê parecer favorável ao pleito das empresas.
contexto a Escelsa e sim as empresas que passaram por esse processo a partir de abril/2003. Pois,
essas foram as primeiras revisões tarifárias nos moldes da revisão tarifária que estamos analisando.
122
a) Base de Remuneração Regulatória
As regras da Resolução ANEEL 493/2002, que definiu a forma de apuração e
validação dos ativos remuneráveis das distribuidoras, foi, sem dúvida, o ponto de maior
conflito entre o regulador e as empresas concessionárias. Objeto inclusive de ação judicial
patrocinada por um grupo significativo das empresas de distribuição do país contra essa
metodologia.
A base de remuneração regulatória, como o próprio nome já diz, trata-se da base
sobre a qual será calculada a remuneração dos investimentos realizados no serviço de
distribuição, ou de outra forma, o lucro que as distribuidoras poderão auferir na prestação
do serviço.
A base de remuneração é obtida pela soma do valor de cada bem ou equipamento
em uso na rede de distribuição de energia, ou seja, o valor final é uma função da quantidade
de bens e equipamentos e do valor associado a cada um. Partindo desse conceito a ANEEL
definiu uma metodologia para quantificar esses bens e valorá-los em uma determinada data.
Acontece que essa abordagem não guardou nenhuma correspondência com os
critérios que definiram os valores pelos quais as empresas haviam sido adquiridas nos leilões
de privatização. Na ocasião da venda das empresas, era estabelecido um preço mínimo com
base no cálculo do fluxo de caixa descontado, e as empresas habilitadas a participar dos
leilões partiam desse valor para estabelecer o seu lance de compra. Independentemente do
valor efetivamente pago pelo vencedor, com ou sem ágio, era razoável acreditar que a base
de remuneração na revisão tarifária seria fixada a partir do valor econômico mínimo definido
no leilão de venda da empresa. Esse valor econômico mínimo no momento do leilão
representava o valor que o vendedor (União e estados) entendia valer a empresa naquele
momento e nas condições em que ela se encontrava, em outras palavras, era o valor de
mercado da empresa. E foi nessas condições que os investidores fizeram a avaliação
econômico-financeira e decidiram por entrar no negócio de distribuição de energia no Brasil.
No momento em que a ANEEL estabeleceu a metodologia de base de remuneração
a partir do valor dos bens e equipamentos para a definição da remuneração permitida do
negócio de distribuição, foi rompido o princípio do equilíbrio econômico-financeiro dessas
concessões. A análise dessa questão pela ótica da racionalidade financeira e segurança
institucional nos mostra que o problema todo está centrado na mensuração e definição do
risco do negócio no momento da decisão de investir ou não, com base no retorno potencial
esperado. A proposta de venda das empresas e o valor inicial definido pelo governo foi o
123
ponto de partida para que os agentes de mercado, investidores privados convidados a
participar desse mercado, definissem as estratégias empresariais e o interesse em investir na
distribuição de energia no Brasil. Quando a ANEEL definiu uma metodologia para determinar
a remuneração dos serviços de distribuição diferente do critério utilizado para definir o valor
econômico mínimo das empresas, criou uma situação, muito conhecida através de um
provérbio popular, em que tínhamos “dois pesos e duas medidas” para uma situação em que
só poderia haver “um peso e uma medida”. Em outras palavras, os investidores adquiriram
nos leilões o direito de explorar uma concessão por um determinado valor, estabelecido pelo
governo, mas, no momento seguinte quando se dá o reposicionamento tarifário, o valor
dessa concessão para fins de remuneração do investimento realizado é determinado por um
mecanismo completamente diferente.
Independentemente do critério para definição da remuneração do serviço regulado,
é necessário que o mercado regulado opere em um ambiente de segurança jurídica e
estabilidade institucional. A proposição da ANEEL, em definir a remuneração a partir do custo
de reposição do ativo em serviço das concessionárias, acabou por violar o princípio do
equilíbrio econômico-financeiro ao introduzir um mecanismo de remuneração dos
investimentos realizados diferente daquele usado para estabelecer o valor inicial que balizou
a entrada da iniciativa privada no negócio.
Além disso, outra característica importante na definição da base dos ativos
remuneráveis foi a forma confusa, subjetiva e pouco clara com a qual o regulador conduziu e
definiu os critérios que balizaram esse processo. Foram vistos problemas de todas as ordens,
mas o principal é que se partiu para uma abordagem que exigia um determinado padrão de
controle e gestão dos ativos que nunca havia sido exigido das empresas em nenhum
momento pretérito. Ou seja, as concessionárias tiveram grandes dificuldades internas em
atender a essa demanda do regulador, que, por sua vez, não deu a necessária transparência
que o processo exigia. Além disso, os custos para a adequação dos sistemas de controle
patrimonial para essa finalidade foram significativos se considerarmos o resultado obtido.
Não se está aqui criticando a metodologia de remuneração dos investimentos com
base no valor atual dos ativos em serviço da concessão ou o fluxo de caixa descontado,
como mais ou menos adequado para esse fim, mas apontando que, independentemente do
método, é preciso que se tenha coerência e transparência no trato das questões que
envolvem o mercado regulado. Se o regulador entende que o método de remuneração pelo
valor atual dos ativos é o mais adequado, esse deveria ter sido utilizado para precificar as
124
empresas no momento da venda nos leilões, o que não teria provocado nenhum tipo de
ruptura na percepção de risco do negócio de distribuição de energia elétrica.
b) Empresa de Referência (
Yardstick Competition
)
O conceito de empresa de referência é uma metodologia utilizada em vários
sistemas de regulação por incentivo e tem por finalidade estabelecer o valor eficiente dos
custos de operação e manutenção
14
dos serviços regulados sob concessão e em regime de
price cap
. Essa abordagem, também conhecida por Regulação por Gabarito ou
Yardstick
Competition
, é apresentada por Shleifer como uma alternativa para que firmas que operem
em monopólio sejam incentivadas a reduzir seus custos de operação:
The efficacy of using costs of comparable firms as indicators of a firm’s
potential is best illustrated for “identical” firms, which the regulator can
expect to be able to reduce costs at same rate. By relating the utility’s price
to the costs of firms identical to it, the regulator can force firms serving
different markets effectively to compete. If a firm reduces costs when its
twins firms do not, it profits; if it fails to reduce costs when other firms do, it
incurs a loss. To use the scheme, the regulator does not need to know the
cost reduction technology; the accounting data suffice to achieve efficiency.
Even in the case of heterogeneous firms, yardstick competition is likely to
compare favorably with cost-of-service regulation, and it actually attains the
social optimum if heterogeneity is accounted for correctly (1985, p. 320).
Yardstick competition describes the simultaneous regulation of identical or
similar firms. Under this scheme the rewards of a given firm depend on its
standing vis-à-vis a shadow firm, constructed from suitably averaging the
choices of others firms in the group. Each firm is thus forced to compete
with its shadow firm. If firms are identical, or if heterogeneity is accounted
for correctly and completely, the equilibrium outcome is efficient (1985, p.
326).
Devido a essas características um dos pressupostos principais que se exige para sua
aplicação é que o sistema de regulação esteja maduro e em equilíbrio, de modo que as
empresas estejam adaptadas à sistemática de precificação de suas despesas correntes por
um critério exógeno à realidade da firma. É precisamente a característica de ser
independente da realidade de custos praticada pela firma que exige um ambiente maduro e
estável, para que os parâmetros exógenos sejam estabelecidos de forma transparente e
permitam que as empresas mais eficientes em sua gestão interna sejam premiadas e as
14
Os custos de operação e manutenção no setor elétrico correspondem às despesas que a prestação
do serviço imputa à concessionária, englobando os gastos com pessoal (P), materiais (M), serviços de
terceiros (S) e outras despesas (O).
125
menos eficientes penalizadas de forma isonômica, guardadas as particularidades que
individualizam cada concessão
15
.
A regulação por gabarito implica introduzir a concorrência em uma situação de
mercado de uma só firma, induzindo-a a um comportamento eficiente como se estivesse em
concorrência perfeita. A idéia da empresa de referência é introduzir a disciplina de mercado
por meio de uma comparação do desempenho entre firmas semelhantes em diferentes
mercados ou modelos eficientes. Essa alternativa é especialmente atrativa quando as
agências reguladoras lidam com monopolistas distribuidores locais, tais como empresas de
água, saneamento, distribuição de energia elétrica, ou quando a indústria é composta de
muitos monopólios regionais e as condições de custos não são conhecidas pelo regulador. O
conceito de empresa de referência é um mecanismo regulatório que visa introduzir
mecanismos de incentivos às empresas monopolistas e de mimetizar a competição,
disponibilizando à agência reguladora um padrão de avaliação relativo de desempenho das
firmas, permitindo, assim, comparar monopólios regionais em condições semelhantes.
Porém, no primeiro ciclo de revisões tarifárias a ANEEL ignorou o pré-requisito da
maturidade e estabilidade e decidiu por utilizar essa metodologia na definição dos custos de
operação e manutenção das empresas de distribuição de energia elétrica do Brasil. Segundo
a agência, esse método apresentava como vantagem a possibilidade de independência do
regulador em definir quais eram os custos inerentes ao serviço e o nível aceitável sob o
ponto de vista de eficiência regulatória, comparativamente a outros métodos que levavam
em conta a realidade particular de cada concessão. Nas palavras da própria ANEEL, esse
método é “não invasivo” às empresas.
A metodologia de empresa de referência é utilizada em várias outras experiências
de regulação pelo mundo, caracterizando-se pela complexidade na construção do modelo de
referência devido à necessidade de reproduzir de forma completa todas as atividades, os
recursos (pessoal, materiais e equipamentos) e os tempos de execução, ou seja, reproduzir
a empresa de forma coerente, completa e adequada com parâmetros de custo e infra-
estrutura regulatórios.
Em um ambiente ainda de transição para uma nova forma de organização das
empresas, em que muitas ainda são estatais, essa escolha trouxe grande incerteza e
preocupação para as concessionárias e teve como resultado todos os tipos de situações,
empresas muito prejudicadas com níveis de custo regulatório abaixo da sua necessidade e
15
Ver abordagem completa da teoria sobre
Yardstick Competition
em Shlefer (1985).
12
6
empresas favorecidas com níveis tarifários acima da necessidade. Essa situação acabou por
se configurar devido a uma série de fatores que foram se sucedendo no período de
preparação para o primeiro ciclo de revisões tarifárias. Em primeiro lugar a ANEEL teve
problemas com o atraso na preparação dos requisitos necessários às revisões tarifárias que
se iniciavam em 2003, o que limitou a capacidade dos consultores em desenvolver modelos
que fossem representativos da diversidade regional do Brasil
16
. Em segundo lugar, o
mercado fornecedor para o setor elétrico no Brasil ainda carece de maior desenvolvimento
para que atinja o nível adequado de competitividade e flexibilidade, permitindo que se possa
medir com um grau mínimo de precisão o que são custos eficientes e o que não são. O
mercado fornecedor ainda é, em muitos casos, regionalizado. Em terceiro lugar, o serviço de
distribuição de energia elétrica exige estruturas robustas de pessoal e equipamentos para os
processos operacionais de atendimento ao consumidor em toda a área de concessão.
Contudo, há que se considerar a relativa resistência desses processos a mudanças muito
rápidas, devido ao risco de colapso do serviço que podem representar. De fato as mudanças
mais importantes foram principalmente nos processos de gestão corporativa e tecnológica,
que afetam em menor medida a estrutura de custos nos processos e atividades junto a rede
elétrica e aos consumidores. E, por fim, a agência também não tinha experiência e preparo
suficientes para atender aos desafios que essa escolha representava, tanto que outra
reclamação quase unânime das empresas durante o processo de discussão da revisão
tarifária foi a falta de transparência do regulador e a impossibilidade de reprodução pelas
empresas dos valores que eram definidos pela ANEEL.
A constatação que resta da análise desse processo é que ele contribuiu pouco para
o amadurecimento da regulação econômica no país, resultando em valores distorcidos que
beneficiaram sobremaneira os consumidores de algumas concessionárias e penalizaram
outros, situação totalmente incoerente com os princípios e pressupostos do modelo de
regulação que se pretendia introduzir nos segmentos de distribuição de energia.
c) Perdas de Energia
O cálculo das perdas de energia é outra das variáveis determinantes do equilíbrio
econômico-financeiro das distribuidoras de energia elétrica, pois se trata do parâmetro que
define a parcela de custos que cobre as despesas incorridas devido às perdas de energia. As
16
Um exemplo claro dessa limitação foi a abordagem utilizado para o tratamento dos custos de
pessoal nos modelos de empresa de referência, que utilizou uma média dos salários com base em
127
perdas de energia correspondem à diferença entre a quantidade de energia que entra no
sistema de distribuição (suprimento) e a quantidade de energia medida nos pontos de
consumo (fornecimento). Em um sistema de distribuição as perdas têm duas origens básicas,
as perdas técnicas e as perdas comerciais
17
. A primeira é resultado da resistência que o
condutor (cabo elétrico) oferece à passagem da corrente elétrica, transformando parte da
energia de suprimento em calor pelo aquecimento dos cabos. A segunda decorre das
imperfeições na medição do consumo, seja por falha de equipamento, fraude de medidores
ou ligação clandestina de consumidores.
Assim sendo, as perdas impõem custos às empresas de distribuição, pois a energia
dissipada na forma de calor nos condutores ou consumida de forma irregular não é faturada,
não produz receita, mas deve ser paga ao supridor (gerador), uma vez que foi consumida.
Ou seja, quanto maiores as perdas da distribuidora, maior o custo com compra de energia
que seus consumidores terão de suportar, independentemente do consumo.
É nesse contexto que as perdas de energia tornam-se variáveis importantes no
processo de revisão tarifária, pois parcela relevante dos custos de energia da distribuidora
está a elas associado. E de forma semelhante aos itens discutidos acima, as perdas são
também um ponto de complexa definição, tanto as técnicas como as comerciais, suscitando
margem para diversas interpretações com resultados dos mais variados. Cabe ressaltar que
os especialistas no tema perdas técnicas têm mecanismos e métodos bastante eficazes na
mensuração desses valores, enquanto que as perdas comerciais são estimativas, afinal de
contas, se as empresas as conhecessem não seriam mais perdas.
Nesse item, porém, assim como nos anteriores, o regulador utilizou novamente o
poder discricionário no momento de definir o patamar de perdas de cada uma das empresas.
Mas, diferente dos itens discutidos acima, para as perdas o regulador não ofereceu nenhuma
plataforma metodológica que subsidiasse a sua decisão, arbitrando o valor que seria
adequado para as características de rede de cada concessionária. Situações dessa natureza
mostram de que forma foi-se construindo a insegurança jurídica que acabou por caracterizar
esse período pós-reformas regulatórias para o setor elétrico brasileiro, na medida em que
parâmetros reais que afetam o equilíbrio econômico-financeiro das concessões passam a ser
definidos sem uma fundamentação técnica adequada que suporte tais decisões.
uma pesquisa salarial reralizada em algumas capitais, quando é notório que o Brasil apresenta
significativas diferenças salariais para cargos e funções similares conforme a região do país.
17
A ANEEL prefere chamar as perdas comercias de perdas não-técnicas.
128
d) Os Reflexos da Revisão Tarifária para o Ambiente Regulatório
De modo geral o episódio do primeiro ciclo de revisões tarifárias significou um
rompimento com as condições iniciais da época em que se desenhou o novo modelo do setor
elétrico e nas quais as empresas foram privatizadas. Esse rompimento se deu pela forte
sinalização dada pelo regulador de que o ambiente regulatório brasileiro seria hostil no que
se refere ao retorno econômico para as empresas e rigoroso em relação às obrigações e à
qualidade do serviço. Essa insegurança jurídica e arbitariedade praticados pelo Estado estão
evidenciados em Pinheiro e Giambiagi:
[...] em um momento inicial se estabelece um conjunto de regras; com base
nele, um agente privado decide se um investimento é ou não rentável; se o
investimento é feito, o agente privado fica em certo grau preso a ele e não
pode voltar atrás sem sofrer alguma perda; sabedor disso, o Estado pode
mudar as regras,
ex-post
, a seu favor, abocanhando um pedaço maior do
excedente gerado pelo investimento realizado [...] (2006, pág. 190).
Pelo lado do regulador encontramos como argumentos que sustentam a
configuração desse cenário mais severo para as empresas a necessidade de criar as
condições para a implantação de um modelo de regulação econômico efetivo e que
propiciasse o aumento da eficiência e a modicidade tarifária. De fato, esse compromisso e
comportamento é o principal objetivo de um regulador, porém é, também, seu dever
garantir a estabilidade do mercado regulado de modo que o abastecimento futuro não seja
comprometido por mudanças de regras não sustentáveis ou que ameacem a confiança dos
agentes quanto à adequada remuneração dos investimentos. Em outras palavras, é
necessário que as condições prévias em que foram estabelecidos os contratos de concessão
sejam mantidas de modo a garantir o equilíbrio econômico-financeiro.
É notório na análise dos processos de revisões tarifárias, se observarmos com
atenção as manifestações das empresas, às respostas do regulador e os resultados finais,
que algumas características se repetiram, em maior ou menor grau de empresa para
empresa, permitindo que se tenha um perfil do comportamento do regulador
vis-à-vis
ao
modelo de regulação econômica que deveria sustentar suas decisões. Em primeiro lugar se
destaca a falta de transparência com que foi conduzido o processo da revisão tarifária. As
metodologias disponibilizadas na época não eram suficientemente completas e não
permitiam às empresas reproduzir internamente os valores apresentados pelo regulador
durante o processo da revisão tarifária. Em segundo lugar, a utilização de mecanismos de
avaliação e valoração dos ativos e processos operacionais não suficientemente testados e
adaptados à realidade das empresas brasileira, caso das metodologias de empresa de
129
referência e validação dos ativos remuneráveis. Em terceiro lugar, a exigência de sistemas
de controle e gestão patrimonial com padrão de exigência que as empresas não estavam em
condições de atender na íntegra, pois, avançavam no nível de detalhes que estavam
disponíveis nos sistemas existentes na maioria das distribuidoras e, que até aquela data,
nunca haviam sido necessários para a operação e controle eficiente das empresas. Em
quarto lugar, a definição de parâmetros sem correspondência com a realidade de custos da
área de concessão das empresas, baseando-se em dados comparativos com outras
empresas sem o devido aprofundamento técnico que tais questões mereciam.
Tabela 3
Valor das bases de remuneração regulatórias – BRR das principais distribuidoras:
(R$ mil) % (R$ mil) (R$ mil) % (R$ mil)
CEMIG
4.837.778 20% 6.047.223 4.395.430 72,7% 1.651.792
Light **
4.982.060 0% 4.982.060 4.320.594 86,7% 661.466
Coelba
2.098.484 20% 2.623.105 2.033.576 77,5% 589.530
AES Sul (CEEE-CO)
764.579 20% 955.724 670.834 70,2% 284.889
RGE (CEEE-NNE)
889.678 20% 1.112.097 833.012 74,9% 279.085
CPFL
2.605.204 20% 3.256.505 2.217.543 68,1% 1.038.962
Enersul
751.658 35% 1.156.396 781.534 67,6% 374.862
CEMAT
725.658 30% 1.036.654 690.591 66,6% 346.063
Cosern
457.804 20% 572.256 418.249 73,1% 154.007
Coelce
998.118 20% 1.247.648 925.823 74,2% 321.825
Eletropaulo Metrop.
5.242.509 10% 5.825.010 4.770.568 81,9% 1.054.443
Elektro
1.709.110 0% 1.709.110 1.601.659 93,7% 107.451
Bandeirante
1.676.201 0% 1.676.201 1.265.715 75,5% 410.486
TOTAL 27.738.841 14% 32.199.989 24.925.127 77,4% 7.274.862
Diferença entre o custo
corrente e a BRR
homologada
Deságio aplicado
para definição
do valor
provisório **
Empresa
Valor Provisório
definido p/
ANEEL *
Custo Corrente
calculado p/
ANEEL ***
Valor final
homologado
p/ANEEL ****
Fonte: Brasil: Agência Nacional de Energia Elétrica.
Observações: (*) Valor provisório com base na atualização das ativos por IGPM.
(**) Índice plicado sobre o valor dos ativos atualizados por IGPM para definir a BRR
provisória
(***) Valor do ativo imobilizado atualizado pelo IGP-M até a data da revisão tarifária.
(****) Valor definitivo com base nos critérios da Resolução ANEEL 493/2002.
Em resumo, o processo como um todo foi conduzido com elevado grau de
discricionariedade por parte do regulador em um conjunto significativo de parâmetros
importantes na definição dos valores a serem reconhecidos como necessários e pertinentes
para a prestação do serviço, caracterizando, em muitas situações, o viés para que os valores
fossem definidos em patamares abaixo do que se fazia necessário para manter o equilíbrio
econômico-financeiro nas condições verificadas anteriormente ao processo da revisão
tarifária. O resultado das BRR’s das principais distribuidoras do país demonstra, em parte,
130
esse comportamento, quando, em média, os valores finais ficaram 22,6% abaixo do valor
dos ativos atualizados pelo IGPM, conforme Tabela 3.
Tal condição de fechamento dos processos de revisão tarifária teve profundo
impacto no ambiente regulatório do país, uma vez que modificou sobremaneira a condição
de remuneração do segmento de distribuição de energia elétrica, significando uma nova
condição de risco do negócio regulado que até aquela data não estava precificado pelos
investidores que passaram a operar as empresas. Esse aumento da incerteza está
sustentado na percepção de que não havia estabilidade das regras do negócio e que o
regulador tinha em suas mãos poderes para modificar o contexto de inserção dos agentes no
mercado, as condições de remuneração e as obrigações na prestação do serviço.
O interesse de investidores no setor elétrico brasileiro foi fortemente afetado a
partir desses eventos, empresas foram reestruturadas, outras vendidas, investidores
abandonaram o setor elétrico, entre outros fatores relevantes. O setor elétrico brasileiro
passou a se organizar de uma outra forma a partir da percepção de que o risco do negócio
e, principalmente, a capacidade de remunerar o investimento realizado estavam claramente
colocados em patamares inferiores ao que se pensava na época das privatizações das
empresas.
5.3 O Impacto das Políticas Tarifárias
Há que se considerar concomitantemente ao impacto dos resultados da revisão
tarifária sobre o ambiente regulatório do setor elétrico brasileiro o peso e as conseqüências
que um conjunto de políticas tarifárias que foram levadas a cabo pelo governo e seus
agentes após a reestruturação do setor. Esse conjunto de políticas veio no sentido de
atender interesses sociais ou de grupos específicos de agentes, fruto de decisões políticas
geridas no Congresso Nacional sem necessariamente uma justificativa técnica sustentável.
Em linhas gerais essas decisões trouxeram inúmeros desequilíbrios e desajustes na estrutura
de tarifas e, em algumas situações, comprometendo a condição de equilíbrio econômico-
financeiro das distribuidoras.
131
É importante destacar nesse sentido que essas iniciativas exógenas ao contexto
técnico e econômico do negócio de distribuição de energia elétrica acabam por aumentar o
risco do negócio, na medida em que provocam distorções tarifárias, onerando determinados
consumidores em benefício de outros, e imputam obrigações adicionais às empresas.
No que se refere aos subsídios tarifários, essa é uma prática no setor bem mais
antiga que a reforma regulatória, contudo algumas situações foram modificadas em anos
mais recentes que trouxeram impactos importantes na repartição dos custos entre as
categorias de consumidores, aumentando progressivamente o benefício de alguns em
detrimento de outros.
Quanto ao aumento das obrigações, trata-se de uma situação mais grave uma vez
que ampliou o conjunto de obrigações da concessão
vis-à-vis
a condição de partida
estabelecida no momento da assinatura dos contratos de concessão. É importante, nesse
sentido, entender que essas obrigações normalmente estão associadas à qualidade do
atendimento e à expansão do sistema, e que a revisão ou aumento do escopo das metas
imputou às empresas um aumento da necessidade de investimentos anuais. Essa condição
exige uma reprogramação da gestão financeira no curto prazo de modo a acomodar essas
necessidades adicionais, o que nem sempre é possível com baixo custo.
Recentemente a ANEEL tem sinalizado, através de algumas medidas, a intenção de
reconhecer o impacto dessas novas diretrizes sobre o equilíbrio econômico-financeiro das
concessionárias, na medida em que tem proposto mudanças em algumas regras que
atenuem os efeitos financeiros dessas novas obrigações sobre o fluxo de caixa das
empresas. Mas essas diretrizes não corrigem as distorções provocadas, apenas reconhecem
o impacto financeiro para as empresas, repassando às tarifas dos consumidores o custo
correspondente.
5.3.1 Encargos e Obrigações Regulatórias
A tarifa de energia tem sido um instrumento amplamente utilizado pelos sucessivos
governos no Brasil para financiar diversas políticas e programas de cunho político-social. As
formas são as mais variadas possíveis, desde a mais simples como o estabelecimento de um
132
novo encargo para financiar um determinado programa até os subsídios intratarifários, em
que algumas categorias suportam um custo adicional para que outras possam ter acesso à
rede elétrica a um valor inferior ao custo do serviço.
Essa prática é corriqueira entre as políticas tarifárias, e a reestruturação do setor
com a reforma regulatória não conseguiu amenizar esse problema. Convivemos a décadas
com encargos como CCC e RGR e subsídios diretos à eletrificação rural e a consumidores de
baixa-renda. Porém, nos últimos anos houve um expressivo aumento nesses encargos e
obrigações regulatórias, especialmente incentivos à geração através de fundos de
financiamento, garantia de contratação e subsídios tarifários.
Essa tendência é uma das razões para a Parcela A das tarifas de energia ter
aumentado significativamente mais do que a inflação medida no período, como veremos
mais à frente. Além disso, temos que questionar a pertinência desses programas frente ao
custo que impõe, pois uma análise mais cuidadosa mostra que nem sempre os benefícios
produzidos compensam os custos que imputam aos consumidores e às empresas de
distribuição de energia elétrica.
Assim sendo, escolhemos alguns desses encargos e obrigações regulatórias para
demonstrar o quão grave é essa questão no custo final da energia elétrica e a necessidade
de uma ampla discussão sobre esses custos para que possamos avaliar se seus resultados
trazem benefícios para toda a sociedade ou apenas garantem ou mantém benefícios a
grupos específicos politicamente articulados.
a) Tarifa Social para Consumidores de Baixa-Renda
Também conhecido por “tarifa social”, tem por finalidade oferecer a consumidores
com pequeno poder aquisitivo o acesso aos serviços de eletricidade, propiciando uma melhor
condição de vida e inclusão social a essa parcela da população, através de uma tarifa de
energia elétrica inferior ao seu custo real. Independentemente do papel social que essa
política tenha, duas questões são importantes nesse contexto: (i) o mecanismo pelo qual é
definido se um consumidor tem ou não direito à “tarifa social”; e (ii) a forma de
compensação do subsídio, quem ou como ressarcir a empresa por essa prática social.
Quanto ao primeiro ponto, o benefício inicialmente era dado em função do consumo
da unidade consumidora. Ou seja, se a média do consumo em um determinado período
fosse inferior a um patamar estabelecido, esse consumidor estaria apto a usufruir do
benefício tarifário. Ou seja, esse critério não guarda nenhuma correspondência formal com a
133
real condição sócio-econômica da família moradora da unidade consumidora. Atualmente
existem propostas de mudança nessa situação, em que para parte desses consumidores será
necessário comprovar que a família é participante de um dos programas de apoio social do
governo, como forma de comprovar sua condição sócio-econômica. Para os demais,
continuará sendo utilizado o critério da média de consumo como parâmetro. Porém, como
essa regulamentação tem sofrido recorrentes postergações, pois análises do impacto indicam
que uma parcela significativa dos beneficiados perderiam o desconto, hoje se mantém válido
apenas o critério do consumo médio para que se estabeleça o direito ao benefício da “tarifa
social”.
No que se refere ao segundo ponto, existem hoje duas situações distintas a esse
respeito, uma vez que a legislação que regulamenta esse benefício foi modificada em 2002
(Brasil.
Decreto nº 4.538, 2002; Brasil. ANEEL. Resolução nº 116, 2003)
, mantendo os
critérios de compensação anteriores e criando uma nova condição para o conjunto de
consumidores que passou a receber o benefício. Na situação antiga encontram-se aqueles
consumidores que já possuíam o benefício anteriormente à mudança da legislação, quando o
subsídio que auferiam era suportado pelos demais consumidores da classe residencial da
concessionária. Para os consumidores que passaram a ter o benefício com a mudança da
legislação, o ressarcimento passou a ser feito através de repasses mensais do governo às
empresas, no valor correspondente ao valor do desconto dado a esse segundo conjunto de
consumidores.
A fonte de recursos para suportar essa transferência mensal para as empresas tem
origem em um encargo setorial
18
, criado para essa e outras finalidades, imputado a todas as
distribuidoras de energia elétrica do país e repassado a todos os consumidores através das
tarifas. Ou seja, de fato o subsídio é suportado pelo conjunto de consumidores da
distribuidora, apenas não de forma direta e explícita como na situação inicial. Esse
incremento da política social através das tarifas de energia elétrica resultou em um aumento
das tarifas de energia elétrica em todo o país, pois os custos desse encargo são rateados a
todas as empresas do Brasil, independentemente da quantidade de consumidores habilitados
ao benefício da “tarifa social” que cada concessionária possua.
18
CDE – Conta de Desenvolvimento Energético.
134
b) Programas de Pesquisa e Desenvolvimento – P&D e Eficiência Energética – PEE
Foi introduzida nos contratos de concessão, a partir da reestruturação do setor, a
obrigatoriedade das concessionárias de investirem anualmente o valor correspondente a uma
centésima parte (1%) da receita líquida anual das empresas em programas de pesquisa,
desenvolvimento e eficiência energética no setor elétrico brasileiro.
Esses valores são integralmente repassados às tarifas dos consumidores finais da
concessionária, pois a concepção por trás dessa obrigação é que esse custo traria benefícios
para as empresas em eficiência e racionalidade na operação superior ao valor invertido nos
projetos. É, então, fundamental que o regulador tenha a preocupação de medir a real
eficácia desses projetos, considerando a soma de recursos envolvidos anualmente nesse
propósito. Pois uma vez que, eventualmente, esses projetos não estejam retornando em
aumento de eficiência e redução de custos para as empresas, de modo que possam ser
capturados na próxima revisão tarifária e compartilhados pelos consumidores através da
modicidade tarifária, esses recursos transformam-se única e exclusivamente em custos que
oneram as tarifas.
Assim sendo, é fundamental que o regulador tenha a capacidade de avaliar com
profundidade o conjunto das propostas dos projetos, sua relevância, ineditismo e o benefício
material proporcionado, considerando o custo que imputam às tarifas dos consumidores,
evitando que se tornem apenas um encargo oneroso.
c) Universalização
O Programa de Universalização do acesso a energia elétrica trata-se de uma política
social que tem como objetivo levar os serviços de eletricidade a toda a população brasileira
até 2008, por isso o nome de universalização ou “luz para todos”, como é difundido o
programa na propaganda institucional do governo brasileiro.
A universalização surgiu de uma mudança na legislação que regulamentava a
obrigatoriedade da concessionária em realizar obras de expansão de rede para o
atendimento de consumidores que solicitam o acesso onde ainda não existe a rede elétrica.
Pela regra anterior essa responsabilidade era compartilhada entre a concessionária e o
solicitante, ou seja, cada um arcava com uma parte do custo da obra, definido segundo o
critério estabelecido nessa regulamentação específica. Esse mecanismo de compartilhamento
tinha uma finalidade muito importante, na medida em que o regime de remuneração anterior
era pelo custo do serviço, pois evitava o investimento em áreas onde não houvesse
135
demanda. Ou seja, em tese contribuía para uma tarifa menor. Em outras palavras, a
obrigatoriedade no atendimento das solicitações de ligação sempre existiu no segmento de
distribuição, porém com o mecanismo anterior a iniciativa não era da concessionária e sim
do consumidor, que deveria estar disposto a arcar com parte do custo do investimento.
Com a nova regra a obrigação pelo investimento associado às solicitações de novas
ligações passou a ser integralmente da concessionária, o que trouxe uma importante
mudança no contexto dessa relação, na medida em que a decisão do consumidor não lhe
imputa mais nenhuma responsabilidade. Mas a mudança na legislação trouxe uma obrigação
adicional às empresas, na medida em que foram definidas metas de universalização para
cada uma das distribuidoras do país, com base nos dados do Censo 2000 que apontavam a
quantidade de pessoas sem acesso à energia elétrica em cada município. Ou seja, as
empresas deveriam fazer os investimentos independentemente da solicitação ou interesse
dessas pessoas.
Reconhecemos o papel de inclusão social e acesso à cidadania que programas desse
tipo possibilitam, mas o nosso ponto de análise é o custo que significam para as empresas,
em primeira instância, e para seus consumidores na seqüência, na medida em que esses
custos serão repassados às tarifas. O Brasil apresenta situações muito distintas quanto à
eletrificação regional, em que os Estado do Sul e Sudeste apresentam índices próximos a
100% e os estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste têm importantes passivos de
atendimento. Nesses casos das regiões com passivos de atendimento relevantes, as
estimativas do impacto tarifário apontam que será muito difícil acomodar nas atuais tarifas
praticadas nessas regiões os custos resultantes desses programas de expansão da rede
elétrica.
É importante salientar que esses pontos ainda não atendidos em uma área de
concessão são exatamente aqueles em que o custo da rede elétrica é significativamente
mais elevado que o custo médio, tanto para construção quanto para manutenção, em
virtude da capacidade de retorno desses consumidores, baixo consumo e dificuldade de
acesso. Assim sendo, inexoravelmente programas dessa natureza resultarão em significativos
aumentos tarifários em um futuro próximo, pois implicam na operação com um custo muito
superior ao custo médio das operações atuais das empresas.
Essa nova obrigação que se colocou teve profundo impacto na gestão financeira de
muitas empresas, especialmente daquelas com passivos de atendimento mais relevantes, na
medida em que levou a um patamar mais elevado o nível de investimento programado das
136
concessionárias a partir de 2003, sem que houvesse uma contrapartida na receita para
suportar essa nova demanda financeira.
5.3.2 O Realinhamento Tarifário e os Subsídios
Quando nos debruçamos sobre a matriz tarifária aplicada aos consumidores
brasileiros atualmente, nos deparamos com um universo extremamente variado e complexo,
resultado de um conjunto de decisões que foram criando, de forma cumulativa,
diferenciações tarifárias dos mais variados tipos e motivações. De modo geral, cada uma
dessas diferenciações, ou subsídios, tem como origem uma decisão política que procurou
criar condições mais favoráveis para uma determinada atividade.
Os subsídios mais comuns e presentes em todo o território nacional são aqueles que
beneficiam a produção rural, seja diretamente ao produtor, através de cooperativas de
eletrificação rural ou ao consumo associado à irrigação das lavouras, e os serviços públicos
de água e esgoto. Porém, existem outros subsídios que não encontram nenhuma justificativa
técnica ou econômica para a sua existência, como as tarifas praticadas a um conjunto
específico de distribuidoras de energia, classificadas como “pequenas”, por terem mercado
inferior a um determinado patamar.
A questão dos subsídios é importante porque essa política implica no acúmulo de
distorções tarifárias entre tipos e classes de consumidores, o que resulta em sinais
econômicos equivocados e distorcidos quanto à alocação eficiente dos recursos.
Desde a década de 1970 até recentemente as tarifas de energia elétrica foram
utilizadas como instrumentos de desenvolvimento da indústria nacional, na medida em que
se institucionalizou um subsídio cruzado entre os consumidores de energia elétrica de baixa
tensão, predominantemente de consumo doméstico, em benefício dos consumidores de alta
tensão, cujo o consumo é basicamente para a produção industrial. Mas em 2002 essa
condição foi modificada, com o Decreto nº 4.562 de 31 de dezembro
19
foi estabelecido o
19
Ver também Decreto nº 4.667, de 04/04/2003, Resolução do CNPE nº 12, de 17/09/2002, e
Resolução ANEEL nº 666, de 29/09/2002.
137
realinhamento
20
tarifário em todo o território nacional. A nova política tarifária pretendia que
a energia elétrica custasse para os consumidores o seu real custo, independentemente da
finalidade para o qual a usassem. A diferenciação no preço existiria apenas no custo de rede
necessária até o ponto de entrega desejado pelo consumidor. Na prática, o realinhamento
significou um aumento das tarifas muito acima dos índices médios de reajuste a partir de
2003 para o segmento produtivo da economia e uma redução, que passou despercebida,
para a grande massa dos consumidores residenciais.
O principal efeito percebível do realinhamento das tarifas de energia elétrica foi o
custo adicional que impôs ao setor produtivo nacional. No mercado interno houve o repasse
desse aumento para os preços finais dos produtos, ou seja, o custo para a sociedade em
geral apenas mudou de forma, ao invés de pagar na conta de energia passamos a pagar na
gôndola do supermercado. Porém, o efeito mais perverso, sem dúvida, foi no segmento
exportador da indústria nacional, que sem condições de repassar esse aumento do custo
para os preços, perdeu competitividade no mercado internacional.
Os fatos são esses e suas conseqüências também, há que se salientar que tivemos
alguns atenuantes nesse processo, como a forma escalonada ao longo de cinco anos em que
se deu o realinhamento tarifário, o fato de a energia elétrica ser um insumo relevante para
um grupo pequeno de segmentos industriais e, por último, a saudável idéia de que se o
produto é o mesmo que custe igual para todos, sem transferências econômicas.
Diante do contexto acima, o ponto que pretendemos discutir nesse tópico é a forma
como a regulação do setor elétrico brasileiro tem sido conduzida, sem uma preocupação com
a imparcialidade e isonomia no trato de questões importantes como a forma eficiente de
alocação dos custos para os diversos segmentos da sociedade, pois como vimos houve uma
deliberada decisão de acabar com os subsídios tarifários entre classes consumidoras. Mas,
como veremos na seqüência, essa decisão não foi irrestrita, pois dispositivos legais mais
recentes criaram novas condições de subsídios. Porém, essas novas muito mais perversas,
pois permitem que convivamos com distorções tarifárias entre empresas de mesmo
segmento industrial ou comercial.
Novamente nos deparamos com a fragilidade do marco regulatório brasileiro à
interferência externa de grupos de interesse ou de uma percepção mais apurada da
importância que decisões sobre política tarifária têm sobre a economia do país. Em primeiro
20
O termo realinhamento tarifário surgiu da idéia de que esse processo acabaria com o subsídio
cruzado existentes entre as tarifas de alta e baixa tensão, colocando todos os consumidores no
mesmo patamar de custo ou, em outras palavras, alinhados.
138
lugar há que se colocar que o “realinhamento tarifário”, que pretendia restabelecer a
isonomia entre todos os consumidores, materializou apenas o aumento do custo para o
segmento produtivo como resultado, na medida em que a parcela de consumidores
beneficiada por essa ação não percebeu esse movimento. Esse fato se deu pelo substancial
aumento que as tarifas tiveram nesse período, que acabou tornando quase irrelevante a
redução ocorrida por conta do realinhamento.
O subsídio tarifário que o realinhamento se propôs a acabar tinha por característica
principal ser universal e irrestrito, ou seja, todo e qualquer consumidor da alta tensão tinha
acesso a esse benefício na mesma medida em que os demais já conectados ao sistema
elétrico. Havia o incentivo à produção industrial, e o custo da energia elétrica não era um
diferencial competitivo entre as indústrias.
Mas essa, assim como outras, foi uma decisão incompleta porque não eliminou
integralmente os subsídios existentes na matriz tarifária vigente e permitiu que novas
situações desse tipo fossem criadas. Entre essas destacamos as seguintes: (i) cooperativas
de eletrificação rural; (ii) “pequenas” concessionária de distribuição; e (iii) fontes
incentivadas de produção de energia elétrica.
a) Cooperativas de Eletrificação Rural
A situação das cooperativas de eletrificação rural remonta do inicio do
desenvolvimento do setor elétrico brasileiro, quando as empresas estaduais não tinham
interesse ou recursos para eletrificar as áreas rurais. Assim, os interessados podiam
organizar-se em cooperativas e fazer os investimentos necessários, recebendo como
contrapartida do Estado a energia a um custo inferior ao dos demais consumidores, como
forma de compensar os investimentos realizados. Mas essa era uma realidade de quarenta
anos atrás, hoje muitas dessas cooperativas têm porte e mercado de pequenas
distribuidoras, atendendo tanto a áreas rurais como urbanas, mas continuam a receber o
mesmo tratamento e a usufruir do mesmo desconto tarifário. Desconto esse que segundo a
legislação vigente deve ser de 50% sobre o valor da tarifa praticada aos consumidores do
mesmo nível de tensão, mas que em alguns casos já passa de 80% em virtude da
articulação política que esse segmento tem junto ao Congresso Nacional.
O fato é que o motivo original que justificava o benefício tarifário às cooperativas de
eletrificação rural ficou no passado, pois essas ganharam porte e organização idênticas às
empresas concessionárias de distribuição. Porém, como mantêm o regime jurídico que as
139
criou são tratadas como consumidores e não como agentes prestadores de serviço público,
estando completamente à margem da legislação do setor, sem metas ou obrigações quanto
a qualidade e eficiência do serviço e, mais grave, não existindo nenhum tipo de garantia que
o benefício tarifário que essas instituições recebem seja transferido para os seus
cooperativados (ou consumidores).
1,5%
36,5%
11,3%
23,2%
27,6%
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Figura 7: Distribuição das cooperativas por região no Brasil
Fonte: Brasil: Agência Nacional de Energia Elétrica.
A presença de cooperativas como agentes de distribuição de energia é mais forte
nos estados do Sul, Sudeste e Nordeste do país, Figura 7. Se considerarmos a participação
que essas empresas têm, por exemplo, no mercado do Rio Grande do Sul e o respectivo
desconto que é praticado, chegaremos à conclusão que o peso do desconto tarifário dado às
cooperativas já representa mais de 10% do valor da tarifa dos demais consumidores do
mesmo nível tarifário. Essa situação vem se agravando continuamente através da articulação
política. Dois eventos recentes mostram com clareza essa situação: (i) Quando a legislação
estabeleceu o realinhamento tarifário, o Decreto nº 4.855, de 09 de outubro de 2003
21
,
excluiu as cooperativas de eletrificação rural desse processo de ajustamento tarifário,
transferindo o seu custo para os demais consumidores e mantendo a situação que se
pretendia acabar para esse segmento específico. (ii) Em dezembro de 2005 a ANEEL
homologou a resolução nº
205, de 22/12/2005, com o objetivo de regularizar a situação das
cooperativas de eletrificação rural, caracterizando-as como permissionárias do serviço
público de energia elétrica. Essa regularização significaria que essas empresas estariam
sujeitas às ações do processo de regulação do serviço de distribuição de energia (regulação
tarifária, fiscalizações, metas de qualidade, revisão tarifária, etc.). A reação junto ao
140
regulador foi intensa no sentido de revogar tal resolução. A ANEEL manteve a resolução,
mas o prazo pré-estabelecido para a regularização foi modificado, de forma que o processo
encontra-se atualmente sem perspectivas de avanço.
Fatos dessa natureza comprovam o que já dissemos anteriormente quanto à
fragilidade do setor elétrico brasileiro relativo à preocupação em se ter um mínimo de
isonomia e equilíbrio entre os agentes na forma alocação dos custos inerentes ao serviço.
Além disso, esse fato comprova o quanto danosa tem sido a articulação política em
determinados setores para os consumidores de energia dessas regiões em que existe maior
concentração de cooperativas de eletrificação rural.
b) “Pequenas” Concessionárias de Distribuição
O segundo caso de distorção tarifária que se mantém presente na atual estrutura de
tarifas é o benefício concedido às “pequenas” distribuidoras de energia elétrica. Diferente
das cooperativas, nesse caso não se encontra nenhuma justificativa econômica para a
existência desse benefício, a não ser uma situação pré-existente que vem sendo mantida.
O fato é que essas empresas são concessionárias do serviço público da mesma
forma que as demais, chamadas “grandes”, com as mesmas obrigações e direitos
estabelecidos pelo regramento do setor. Na verdade, a única razão que pode ser levantada é
que por serem “pequenas” e o serviço de distribuição de energia elétrica ter como
característica inerente os ganhos crescentes de escala, acabam operando em uma faixa de
custo superior.
Mas, se essa é a única razão existente, concluímos que o subsídio tarifário em
prática atualmente tem como única finalidade transferir para os consumidores das demais
empresas do setor a ineficiência inerente à existência dessas concessionárias. Pelas
características do serviço e em um contexto de universalização do atendimento, não existe
nenhuma razão econômica que justifique a manutenção de empresas com escala inferior a
um mínimo que possibilite a operação ao custo marginal do serviço.
c) Fontes Alternativas de Geração de Energia Elétrica
E, por último, o recente caso dos descontos tarifários praticados como forma de
incentivo à produção de energia através de fontes alternativas e de pequena escala. Esse
21
Ver também Resolução ANEEL 080, de 01/09/2004.
141
mecanismo possibilita que produtores de energia com determinadas características possam
comercializar sua energia com descontos de 50% ou 100% nas tarifas de uso do sistema de
distribuição e que os consumidores que adquirirem essas energias também possam
beneficiar-se dos mesmos descontos.
Essa talvez tenha sido uma das decisões mais inadequadas tomadas recentemente,
pois afronta diretamente o princípio da igualdade e neutralidade que a tarifa de energia
elétrica deve ter como mecanismo de incentivo econômico que, inclusive, motivou a
implantação do realinhamento tarifário.
Nessa nova condição temos situações em que plantas industriais similares operam
com custos de energia diferenciados na medida em que uma teve a oportunidade de adquirir
energia elétrica dessas fontes incentivadas e a outra não. Gera-se com isso uma distorção
competitiva exógena à capacidade de produção e gerenciamento de custos inerente ao
processo de transformação industrial. Além disso, é importante saber que essas energias são
comercializadas em contrato de cinco anos e que a sua oferta é limitada, o que pode vir a
trazer dificuldades para as empresas que eventualmente não conseguirem renegociar seu
suprimento nas mesmas condições após o término dos contratos atuais.
Por fim, como é de se esperar, todo o custo evitado a esses segmentos de geração
específicos e seus consumidores é repassado para os demais consumidores da área de
concessão. Ou seja, chegamos a uma situação quase impensável, em que um consumidor
industrial pode perder competitividade por estar sujeito a uma tarifa de energia mais alta e,
além disso, tem de suportar parte do custo de um eventual concorrente, o que
provavelmente comprometerá sua participação no mercado por estar operando com um
custo de energia superior.
Existem outras formas de incentivar a produção de energia sem que se produzam
distorções que implicam uma sinalização econômica equivocada e que não se traduz
efetivamente em um crescimento econômico sustentável. Se a intenção era manter
mecanismos de subsídio entre classes de consumidores, que não se tivesse mexido no
subsídio cruzado já institucionalizado na matriz tarifária brasileira há muito tempo, ao menos
esse era universal e justo entre os segmentos de consumo.
142
5.4 A Evolução das Tarifas de Energia Elétrica no Novo Modelo do Setor Elétrico
Brasileiro
A análise retrospectiva da evolução das tarifas de energia elétrica no Brasil, desde a
reforma setorial no começo da década de 1990, mostra que essas aumentaram
significativamente mais em relação aos índices de inflação. Segundo dados da ANEEL entre
1998 e 2005, as tarifas de energia elétrica aumentaram 173,4% quando o índice de inflação,
por exemplo, medido pelo IGPM da Fundação Getúlio Vargas foi de 125,9%.
Brasil (2005)
Geração; 29,5%
Transmissão; 6,5%
Tributos; 29,0%
Encargos Setoriais;
8,5%
Distribuição; 25,4%
Encargos Sociais;
1,1%
Portugal (2004)
Geração; 58,0%
Distribuição;
31,0%
Encargos
Sociais; 4,0%
Transmissão;
6,0%
Tributos; 1,0%
Reino Unido (2005)
Geração; 61,0%
Tributos; 6,0%
Transmissão;
9,0%
Distribuição;
24,0%
Figura 8: Composição das tarifas de energia elétrica
Fonte: Associação Brasileira das Distribuidoras de Energia Elétrica.
Basta examinar, porém, com um pouco mais de atenção que o principal vilão por
esse resultado já aparece: a participação relevante e crescente da carga tributária sobre as
tarifas de energia elétrica não deixa dúvidas sobre o seu peso e responsabilidade nesse
processo de aumento real de preços. Atualmente a carga tributária sobre as tarifas já está
143
próximo de 40%. Em outros países, com regimes regulatórios semelhantes ao adotado no
Brasil, o custo de geração representa mais de 50% do valor da tarifa, enquanto aqui está
próximo de 30%, evidenciando que entre a produção e o consumo final existe uma grande
apropriação de renda.
Nos gráficos da Figura 8 podemos verificar o peso da carga tributária, formada por
tributos e encargos, no Brasil em relação ao Reino Unido e a Portugal. No Brasil a soma
desses itens já alcança 38,6%, enquanto em Portugal é de 5% e no Reino Unido 6%.
Porém, mais importante que o próprio peso da carga tributária sobre as tarifas, é o
vertiginoso crescimento que essa parcela de custos teve no período pós-reestruturação
setorial, quando itens como o custo da energia e os custos das redes (infra-estrutura)
acabaram perdendo espaço nas tarifas pelo aumento da participação dos tributos e encargos
setoriais. A Figura 9 mostra a evolução dos custos de cada um dos principais componentes
da tarifa de energia elétrica entre 1998 e 2005, evidenciando a disparidade entre a evolução
dos custos da parcela de impostos (encargos setoriais e tributos) frente às demais
componentes e à taxa de inflação do período.
Os tributos incidentes sobre as tarifas de energia elétrica podem ser divididos em
três categorias distintas: (i) impostos diretos, (ii) encargos sociais, e (iii) encargos setoriais.
Os primeiro tem peso relevante na estrutura tarifária, da ordem de 30% em média, por
razões bastante conhecidas e não específicas do setor elétrico, a não ser pelo fato de muitos
governos estaduais equipararem o consumo de energia elétrica, em termos de alíquota de
ICMS, a categorias como fumo e bebidas alcoólicas. Os encargos têm a menor
representatividade e decorrem da legislação trabalhista vigente no país, não impondo
nenhuma diferenciação para as empresas do setor elétrico em relação aos demais
segmentos da economia. O grande diferencial do setor elétrico está nos encargos setoriais,
que em 1998 representavam 3,7% das tarifas e em 2005 essa participação passou para
aproximadamente 8,5%. Em termos de valores absolutos esses encargos eram em 1998 da
ordem de R$ 1,3 bilhão passando em 2005 para R$ 8,4 bilhões, significando um aumento de
500% em sete anos.
Os encargos setoriais são formados por uma série de taxas e contribuições com
finalidades específicas das mais diversas naturezas, desde subsidiar a geração térmica a óleo
diesel dos sistemas isolados da Região Norte do país até a formação de fundos para o
desenvolvimento do setor, passando pelo financiamento de todos os agentes de controle do
setor.
144
125,9%
73,9%
173,4%
105,6%
204,4%
222,6%
551,5%
IGPM IPCA Tarifa Média Distribuição Geração +
Transmissão
Tributos Encargos
Setoriais
Figura 9: Variações dos valores das componentes de custos das tarifas de
energia elétrica e dos índices de inflação entre 1998 e 2005.
Fonte: Brasil: Agência Nacional de Energia Elétrica,
Associação Nacional das Distribuidoras de Energia Elétrica e
Brasil: Banco Central do Brasil.
A partir das informações contidas na Figura 9, acima, podemos traçar um panorama
geral de como evoluíram os custos inerentes ao serviço de distribuição de energia elétrica
após a reestruturação da década de 1990, evidenciando-se o peso e o forte crescimento de
tributos e encargos setoriais, mas também possibilitando verificar que as parcelas de
geração e transmissão tiveram aumentos reais relevantes em relação às taxas de inflações e,
em contrapartida, a parcela referente ao custo gerenciável das distribuidoras evoluiu com
redução real de valor no período.
Esse cenário mostra algumas das razões pelas quais os consumidores residenciais
não conseguiram perceber a redução tarifária que foi proporcionada pelo realinhamento
tarifário, uma vez que esse benefício acabou tornando-se imperceptível frente a essa
avalanche de aumentos exógenos ao serviço. Muito pior ainda para o segmento industrial,
que teve de suportar todos esses aumentos com o adicional do realinhamento. Essa situação
também nos traz muitas explicações para a enorme pressão que se verificou por parte do
regulador sobre a parcela gerenciável das receitas das distribuidoras (Parcela B) nas revisões
tarifárias, na medida em que essa era a única forma de acomodar todas essas necessidades
com o menor aumento tarifário possível.
A conclusão que se obtém desse contexto é que fatores externos ao negócio de
energia elétrica impactaram decisivamente para o aumento das tarifas que se verificou nesse
145
período, comprometendo a premissa inicial da reforma do setor elétrico que sustentava a
redução gradativa das tarifas, através do aumento da eficiência e da qualidade dos serviços.
Na verdade pode-se fazer uma leitura alternativa desses fatos, na qual percebe-se que o
governo se retirou da administração das empresas com as privatizações, mas de forma
contínua foi aumentando sua participação na formação da receitas, através do aumento e
criação de encargos setoriais.
Outra importante conclusão é que os ganhos de eficiência que foram alcançados
pelas empresas, após a reestruturação administrativa e o investimento em tecnologia no
período pós-privatização acabaram sendo integralmente absorvidos pelo aumento desses
fatores externos ao negócio de distribuição de energia elétrica. Ou seja, os consumidores
não puderam usufruir desse esforço e as empresas ficaram com o ônus da responsabilidade
pelos aumentos tarifários recorrentes e, também, tiveram que suportar parte desses custos,
na medida em que se verificou a transferência de parte da receita da Parcela B para a
Parcela A, como vimos anteriormente, resultando no aumento dos custos gerenciáveis
abaixo do índice de inflação do período, conforme pode ser visto na Figura 9.
Essa é uma questão delicada e fundamental quando tratamos na primeira parte
desse capítulo de risco e segurança institucional em um ambiente regulatório, como forma
de garantir o desenvolvimento sustentável do setor elétrico no longo prazo. Está claro que
essa não é a sinalização atual que emana dos centros de poder que comandam a
organização e o funcionamento do setor elétrico brasileiro, sendo materializado pelos
investidores com a redução dos investimentos e a exigência cada vez maior de garantias
para a entrada no negócio, mesmo em segmentos com risco intrínseco menor que a
distribuição, como a geração e a transmissão.
5.5 Considerações Finais sobre o Risco Regulatório e a Política Tarifária no Brasil
Até o momento, a reforma do setor elétrico brasileiro provou ser bem sucedida em
alguns aspectos, especialmente em termos de geração de receita para o Estado através da
venda dos ativos na época das privatizações e na atração do capital estrangeiro para o
financiamento de um novo modelo competitivo, capaz de retomar os investimentos
necessários para que o país possa crescer sem gargalos de infra-estrutura.
146
Contudo, já na etapa seguinte da organização do novo modelo o acerto inicial
começou a ser abandonado e questões recorrentes do ambiente político brasileiro passaram
a produzir efeitos sobre as políticas tarifárias e diretrizes do novo modelo do setor elétrico.
Por mais que a experiência regulatória fosse inédita no país e que as soluções bem-
sucedidas em outros países precisassem ser ajustadas ao quadro institucional brasileiro,
alguns episódios nessa curta história, de menos de uma década, mostram a influência de
grupos de interesses menores no sentido de manter e criar condições diferenciadas em um
modelo que se pretendia de mercado e concorrencial.
Esse afastamento do regime de mercado foi consolidando um novo ambiente
regulatório para o país, na medida em que o cenário apresentado aos investidores privados
foi sendo modificado por um ambiente hostil, sujeito a mudanças freqüentes, e frágil quanto
a interferências de outras esferas do poder. Esse ambiente é traduzido na alteração da
percepção de risco do negócio regulado na medida em que as expectativas vão sendo
substituídas por perdas irrecuperáveis, motivadas por equívocos regulatórios, decisões sem
sustentação ou fundamentação técnica suficiente, e pelo comportamento discricionário do
regulador. Esse cenário está bem caracterizado em Pinheiro e Giambiagi, quando tratam da
importância da segurança jurídica para a economia e destacam as razões para o baixo grau
de segurança jurídica no Brasil:
A freqüência com que a Administração Pública age para modificar ou
invalidar seus atos pretéritos. Isso inclui da quebra recorrente de
contratos às alterações nas regras tributárias. São exemplos os vários
confiscos promovidos no âmbito dos planos de estabilização, do
confisco explícito do Plano Collor aos embutidos no expurgo dos
índices de correção monetária dos contratos.
A má qualidade da produção legislativa, resultando em leis muitas
vezes ambíguas e conflitantes. Em certa medida, esse problema é
conseqüência da fragmentação político-partidária, que induz a que
apenas leis muito gerais tenham condições de serem aprovadas no
Congresso Nacional, jogando o conflito político para ser
posteriormente resolvido pelo Judiciário, no que se convencionou
chamar de “judicialização da política”.
Decisões judiciais freqüentemente motivadas pela visão política dos
magistrados, muitas vezes sem demonstrar grande preocupação em
seguir a jurisprudência estabelecida nos Tribunais Superiores, dando
margem à chamada “politização do Judiciário”.
Elevado grau de desrespeito às normas legais, aos contratos e aos
direitos de propriedade, refletindo uma crescente tolerância com o
descumprimento da lei, mesmo quando esta é visível e flagrante
(2006, p. 196).
147
Ao analisar a reforma do setor elétrico, ainda em seus momentos iniciais, Ferreira
alertava para os desafios que nos esperavam diante da reforma e das peculiaridades do país:
[...] as características especiais do setor elétrico do Brasil
demandaram soluções especiais não utilizadas em outros países, que
até hoje foram bem-sucedidas. Portanto, o setor elétrico privatizado
do Brasil continuará a se desenvolver sob o enfoque que só se
aprende fazendo. Por exemplo, o novo ambiente regulatório, ainda
deve comprovar sua eficiência, principalmente nos casos em que
órgãos federais e estaduais dividem a responsabilidade (2000, p.
218).
A última barreira a ser superada é a criação de um ambiente no qual
os investidores privados possam confiar no comprometimento de seu
capital em grandes e novos projetos de geração, seja termoelétrico
ou hidrelétrico (2000, p. 219).
Essa passagem reforça nossa argumentação inicial de que o começo das reformas
indicava a possibilidade de uma trajetória de sucesso, caso essas peculiaridades do setor
elétrico brasileiro fossem acomodadas sem prejuízos ao seu próprio funcionamento, mas
garantindo a estabilidade e segurança da nova forma de organização.
Os fatos apontados nesse capítulo mostram, então, que perdemos mais essa
oportunidade até o momento, pois o ambiente que se construiu não garante a segurança
necessária para os novos investimentos. A regulação econômica que se desenvolveu no setor
elétrico brasileiro caracteriza-se pela falta de transparência, achatamento das margens de
remuneração das empresas e manutenção de privilégios. Precisamos romper com esse
círculo vicioso e retomar os princípios básicos que devem nortear um processo dessa
natureza. É necessário uma estrutura institucional forte e tecnicamente bem equipada para
que as decisões estejam suportadas por princípios e objetivos claros e definidos, segundo
uma diretriz voltada para o equilíbrio, segurança e desenvolvimento sustentado do setor
elétrico brasileiro.
Nesse sentido, se pretendemos ter um modelo de regulação econômica com base
em uma economia de mercado e com a participação efetiva do capital privado em um
contexto de assimetrias de informação e problemas de agência, precisamos recuperar a
expectativa de retorno das empresas no negócio regulado através da possibilidade de que os
riscos associados ao setor elétrico brasileiro voltem aos patamares da época da privatização.
Outra frente que precisa ser aberta é a conscientização das esferas superiores do
poder (executivo, legislativo e judiciário), que devem ter presente em seus atos as
peculiaridades inerentes do setor elétrico, para que suas decisões não prejudiquem ou criem
148
distorções na estrutura técnica de regulação. A interferência das esferas superiores do poder
tem sido recorrentes na história regulatória recente no Brasil, produzindo situações de
conflito de difícil solução. O judiciário, tanto nas esferas federal, estadual e municipal, tem
freqüentemente proferido decisões que revogam ou modificam decisões técnicas do
regulador, trazendo grande confusão sobre a legalidade e legitimidade do ambiente e,
normalmente, prejuízos para as empresas, criando um quadro perverso de aumento de
insegurança jurídica e desrespeito ao direito de propriedade.
Contudo, quando olhamos para trás e vemos que até recentemente o regulador tem
dado fortes sinais de que suas decisões são ainda muitas vezes discricionárias e não
consideram o impacto que tem sobre o ambiente do setor como um todo, fica a pergunta:
vamos conseguir reverter essa condição?
Os fatos mostram que o cenário ainda precisa evoluir muito para que tenhamos
segurança jurídica e estabilidade regulatória. Nesse período pós-privatização as tarifas
aumentaram acima da inflação, as empresas tiveram sua parcela gerenciável da receita
diminuída nas revisões tarifárias, o governo aumentou sua participação na composição da
tarifa, as desigualdades e distorções tarifárias foram agravadas em algumas situações e
novas obrigações foram colocadas sob responsabilidade das empresas. O resultado prático
dessa situação é que todos os envolvidos estão descontentes com o quadro institucional
discricionário e marcado pela insegurança jurídica: os consumidores com o aumento real das
tarifas, as empresas porque a remuneração é inferior ao esperado, e o governo não cumpriu
sua promessa de redução das tarifas com desenvolvimento sustentado e garantia de
abastecimento.
149
6 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo desta dissertação foi analisar o problema da regulação econômica por
incentivos em um contexto de assimetria de informações e custos de transação, tanto sobre
o ponto de vista teórico como empírico na estruturação do setor elétrico brasileiro, após a
reforma institucional da década de 1990.
No Capítulo 2, apresentamos uma análise das principais teorias sobre a regulação
econômica por incentivo, suas aplicações, limitações e justificativas como uma solução para
o problema da organização de mercados em que a concorrência não se verifica por questões
estruturais e técnicas, como é o caso do setor elétrico.
No Capítulo 3, mostramos a evolução histórica do setor elétrico brasileiro, o
contexto, as etapas e as características desse processo desde o seu surgimento no início do
século passado até a crise financeira do Estado, ponto de partida para as reformas que dão
inspiração para esta dissertação.
No Capítulo 4, apresentamos o cenário sobre o qual ocorreram as reformas e o
desenvolvimento do novo marco regulatório para o setor elétrico brasileiro, destacando a
inversão de prioridades quando se optou primeiro pela reforma administrativa e, somente,
depois pela reforma institucional, resultando em uma estrutura regulatória frágil e
incompleta.
E, finalmente, no Capítulo 5, apresentamos os resultados empíricos da regulação
econômica por incentivos que foi desenvolvida no setor elétrico brasileiro, a partir da metade
da década de 1990, destacando principalmente os impactos que tiveram sobre a estabilidade
e a segurança jurídica desse setor, vital para o desenvolvimento do país e para a qualidade
de vida dos brasileiros.
Nosso principal argumento é que a regulação econômica por incentivos é uma
forma adequada de introduzir a competição em mercados que se caracterizam pela
assimetria de informação e custos de transação, mas, em contrapartida, exige uma estrutura
institucional que garanta a estabilidade do regramento regulatório, de forma a manter em
equilíbrio a relação entre os agentes e possibilitar a modicidade tarifária e a remuneração
adequada dos investimentos, buscando continuamente o equilíbrio e a segurança do modelo.
A principal conclusão do trabalho foi que as aplicações do modelo de regulação
econômica no setor elétrico brasileiro, especificamente no segmento de distribuição de
energia, foram de tal forma adaptados e modificados que transformaram o ambiente
150
regulatório em um lugar hostil e de elevado risco para os investidores privados. A principal
razão para esse afastamento gradativo do modelo de regulação econômica foi a necessidade
de conviver simultaneamente com duas realidades antagônicas e incompatíveis, ou seja,
criar um novo ambiente regulatório indutor da eficiência e do comportamento concorrencial
de agentes monopolistas em um contexto, ainda, permeado por restrições institucionais
remanescentes do antigo modelo estatal. Essa condição inevitavelmente acabou por criar um
modelo híbrido quanto aos princípios que devem nortear suas diretrizes, afastando-se
gradativamente das soluções propostas no contexto teórico da regulação econômica por
incentivos.
Retomando a abordagem apresentada por Levy e Spiller (1999), em que a
regulação implica inexoravelmente uma relação contratual entre o governo (poder
concedente) e o agente operador (investidores) caracterizada pela assimetria de informação,
em que o primeiro pode ter fortes incentivos ao comportamento oportunista (
moral hazard
)
e o segundo goza de informação privilegiada (
adverse
selection) sobre o real custo do
serviço. Portanto, nessas condições, resta como alternativa o desenvolvimento do setor
regulado a partir de uma rígida e consistente governança regulatória, como chamaram os
autores.
A governança regulatória pode ser entendida como a estrutura institucional que
define as regras de funcionamento dos agentes, criando as condições para que as empresas
tenham um comportamento eficiente e competitivo e o regulador esteja sujeito a restrições
que inibam o comportamento oportunista. É através da compreensão dessa relação que
podemos entender o efeito da estrutura regulatória sobre a desempenho do setor regulado,
considerando, nesse contexto, as peculiaridades que definem o mercado de energia elétrica
em relação a outras industrias, como importantes economias de escala e escopo,
investimentos irrecuperáveis e com grande penetração social dos serviços.
O trabalho trouxe evidências quanto à formação do marco regulatório brasileiro,
que apontam para uma série de falhas importantes quanto à definição dos princípios
regulatórios na definição de responsabilidades, obrigações, preços, remuneração, custos,
regras e normas, bem como a interferência de instâncias superiores do poder no regramento
técnico da agência reguladora, modificando princípios regulatórios ou criando situações
conflitantes e contraditórias com o modelo de regulação por incentivo. Destaca-se que tais
falhas têm origem já nos primeiros momentos da reforma, quando motivado pela
necessidade e oportunidade de ganhos econômicos o Estado decidiu lançar o programa de
privatização das empresas estatais sem que o marco regulatório estivesse definido e a
151
estrutura institucional montada de forma a possibilitar o desenvolvimento do setor em um
novo contexto de organização, principalmente pela mudança que a presença do capital
privado trouxe no que se refere aos interesses empresariais na gestão das empresas e no
relacionamento com os consumidores.
Mesmo depois de superado esse descompasso inicial entre a definição da estrutura
institucional regulatória e a reestruturação das empresas, o ambiente evoluiu de forma
conflituosa, na medida em que o regulador foi mostrando sua disposição em introduzir, a
qualquer custo, um modelo de regulação alheio às peculiaridades do setor elétrico brasileiro
e às condições nas quais foram firmados os contratos de concessão entre o governo e as
empresas. Essa postura comprometeu sobremaneira a confiança dos investidores no
ambiente regulatório brasileiro, especialmente após o primeiro ciclo de revisões tarifárias,
quando foram introduzidos novos parâmetros regulatórios para medir o grau de eficiência e
qualidade dos serviços. Mas, diferentemente do que poderia se esperar dessa condição, esse
comportamento não trouxe nenhum benefício para os consumidores de energia elétrica,
pois, como vimos, todos os ganhos resultantes do aumento de eficiência e produtividades
foram transferidos para os elos superiores da cadeia de produção e, principalmente, para o
próprio governo.
O episódio do primeiro ciclo de revisões tarifárias foi especialmente marcante na
recente história regulatória do setor elétrico brasileiro, na medida em que apresentou aos
investidores um ambiente regulatório que comprometia as perspectivas de rentabilidade dos
investimentos desenhadas no momento das privatizações. O fato de ter as expectativas de
retorno comprometidas em si não causaria nenhum problema, uma vez que todo o
investimento tem um risco de sucesso intrínseco. Porém, temos que considerar o fato de que
esses ativos foram precificados pelo governo no momento da venda e que, no momento
seguinte, quando seria reconhecida essa remuneração nas tarifas o regulador partiu para
uma abordagem inovadora e que não guardava relação com a utilizada no momento da
venda das empresas (leilões de privatização). Situações desse tipo estão bem caracterizadas
na literatura atual sobre regulação econômica por incentivo, como em Holburn e Spiller
(2002) e Levy e Spiller (1999), quando caracterizam a governança regulatória como fator
determinante para garantir o adequado equilíbrio entre o interesse econômico dos
investidores e o acesso dos consumidores a um serviço com qualidade e custo adequado.
Além disso, cabe igual destaque, o alerta que fazem os autores quanto ao risco que significa
para um modelo de regulação por incentivos a ação discricionária e autoritária por parte do
regulador, pois comportamentos desse tipo, como o uso político do marco regulatório,
152
podem levar ao comprometimento da capacidade do setor em prestar os serviços públicos na
quantidade, qualidade e ao custo adequados às necessidades da sociedade.
Quando o governo brasileiro optou por uma reforma institucional do setor elétrico
no começo da década de 1990, e a solução passava pela participação do capital privado
como meio para a retomada dos investimentos, a escolha foi pela regulação econômica por
incentivo devido as suas características que induzem os agentes monopolistas a um
comportamento competitivo, aliviando a presença do Estado como agente de mercado e
restringindo sua participação a agente regulador, responsável pelo controle e fiscalização da
eficiência das empresas. Além disso, esse sistema de regulação tem a vantagem adicional de
possibilitar o compartilhamento dos ganhos de eficiência com os consumidores através da
redução das tarifas. Essa escolha implicava uma reformulação completa da forma de
organização e, principalmente, de uma nova distribuição do poder decisório no setor elétrico
brasileiro, com a criação da agência reguladora independente e outros órgãos de controle do
sistema, que garantiriam o equilíbrio e a segurança institucional exigidos para que o
abastecimento de energia elétrica no país fosse mantido e que determinadas metas fossem
alcançadas. Muitas dessas especificações estavam no relatório entregue pela consultoria
internacional Coopers & Lybrand, que procurava adaptar o modelo de regulação do setor
elétrico inglês ao quadro institucional e às características do setor elétrico brasileiro, mais
especialmente em virtude da nossa matriz energética ser eminentemente hídrica, o que
exigia alguns cuidados especiais. Mas, em relação ao regime regulatório para os segmentos
monopolistas, distribuição e transmissão, as propostas não exigiam significativas adaptações,
uma vez que a forma e os objetivos eram próximos. Seria tarefa dos novos reguladores
brasileiros implantar as medidas que definiriam as diretrizes para o desenvolvimento do
marco regulatório, de modo a organizar a atividade do setor nos segmentos monopolistas
após a transição do modelo estatal para o modelo de mercado, com a participação efetiva do
capital privado.
As evidências trazidas pelo trabalho nos mostraram que a primeira etapa das
reformas estruturais do setor elétrico brasileiro foi bem sucedida, cumprindo seu objetivo de
modificar a estrutura acionária das empresas com a inserção do capital privado e com isso
estimular a adoção de práticas mais modernas de administração e o aumento da
produtividade, a partir da busca pela maximização dos lucros, na melhor alocação dos
recursos disponíveis e na sinalização econômica do mercado. Mas, para o desafio seguinte,
que passava pela necessidade de reformar as instituições e a forma de comando do setor
elétrico, especialmente no que se refere à construção de um marco regulatório que
153
garantisse o desenvolvimento sustentável, não tivemos as condições necessárias que
permitissem que essa construção fosse feita de forma isenta e blindada dos estigmas da
burocracia estatal do regime anterior. Essa tentativa de conviver simultaneamente com duas
realidades incompatíveis acabou por resultar em um ambiente regulatório híbrido para o
segmento de distribuição de energia, que em alguns aspectos segue as proposições do
modelo de regulação econômica por incentivos, mas é obrigado a conviver com o
comportamento discricionário e autoritário do regulador, com diferenciações motivadas por
interesses de ordem política e com a manutenção de benefícios a grupos menores.
O segmento de distribuição de energia é o elo final da cadeia de produção do setor
elétrico, fazendo a conexão entre essa e o seu consumidor final. Por essa razão, tem de
suportar simultaneamente a pressão de preços e encargos que se acumulam nas etapas
superiores da cadeia e a pressão que emana da base de consumidores, que abarca a
sociedade brasileira em geral, devido ao descontentamento motivado pelo aumento das
tarifas. Se voltarmos à Figura 9, apresentada no Capítulo 5, podemos constatar que todas as
etapas superiores da cadeia de produção (geração e transmissão) tiveram aumentos reais
em relação à inflação do período, enquanto a parcela gerenciável das distribuidoras (Parcela
B) teve redução de valor nesse mesmo período. Esse fato demonstra que o segmento de
distribuição tem sido o amortecedor para que os consumidores finais percebam da forma
mais branda possível o acúmulo de aumentos concedidos nos elos superiores da cadeia de
produção do setor elétrico brasileiro. Como demonstramos no Capítulo 5, essa pressão
recorrente sobre a parcela gerenciável da receita das distribuidoras é resultado de um
movimento articulado do regulador em apropriar-se das fragilidades do marco regulatório
brasileiro para acomodar interesses de ordem política, judicial ou de segmentos específicos
da sociedade, nas tarifas de energia elétrica praticadas. Esse movimento somente foi
possível devido ao conjunto de regras e normas definidas pelo regulador e suas instâncias de
poder superiores, que definiram esse desenho regulatório a partir das fragilidades legais da
construção inicial dos programas de reformas institucionais e de desestatização brasileiro,
quando foram estabelecidas as condições de partida nos contratos de concessão.
Assim sendo, temos fundamentado a principal conclusão dessa dissertação, como
bem caracterizado na moderna literatura sobre regulação econômica por incentivos: o
ambiente regulatório do setor elétrico brasileiro caracteriza-se por um comportamento de
expropriação política e comportamento oportunista por parte do regulador, em que suas
ações têm sido no sentido de criar as condições necessárias para que sejam acomodadas na
regulamentação setorial as pressões externas, sejam de ordem política, jurídica ou de grupo
154
menores, mesmo que essas diretrizes não sejam compatíveis com um modelo de regulação
econômica por incentivos sustentável no longo prazo, não preservando o equilíbrio
econômico-financeiro das empresas e não propiciando a modicidade tarifária para os
consumidores.
A pergunta que temos que responder diante desse contexto é a seguinte: se
invertêssemos a ordem dos acontecimentos da reforma do setor elétrico brasileiro
obteríamos os mesmo resultados? Ou seja, se ao invés da reestruturação acionária das
empresas fizéssemos primeiro a estruturação do marco regulatório como o conhecemos
hoje, os investidores teriam demonstrado o mesmo nível de interesse que demonstraram
naquela ocasião (Tabela 2 – Capítulo3)? Provavelmente não aceitariam participar de um
leilão que estabelecia regras de valoração das empresas para a venda que não guardassem
contrapartida com a regra de remuneração regulatória estabelecida para o restante do prazo
da concessão e, além disso, as restrições e riscos regulatórios imputados pela regulação
proposta colocariam fortes ameaças à viabilidade desses leilões, bem como o atingimento
das metas financeiras que os justificavam em grande parte. Provavelmente o governo se
veria obrigado a mudar as regras de valoração das empresas para os leilões e aprimorar a
regulação para o período de concessão. Essa hipótese nos leva a pelo menos uma
conclusão: a geração de receita verificada no ciclo de privatizações do setor elétrico
brasileiro seria significativamente menor se comparado aos valores verificados de fato na
época das privatizações.
Não podemos negar que existem fatores exógenos à gestão regulatória que foram
determinantes para que chegássemos hoje nessa condição regulatória frágil e instável, que
atenuam em parte a responsabilidade direta dos reguladores do setor elétrico brasileiro.
Entre esses aspectos, cabe destaque o atraso no estabelecimento legal e jurídico para que a
agência reguladora pudesse existir e começasse a funcionar de forma efetiva, esse fato
provocou atraso no estabelecimento das novas regras e, principalmente, tirou a
oportunidade de uma discussão ampla e pública das novas diretrizes. Em segundo lugar, o
despreparo técnico do corpo funcional da agência, formada até recentemente por
funcionários contratados temporariamente e com origem nos antigos órgãos de controle e
gestão do setor elétrico brasileiro, ou seja, não havia preparo por parte desse corpo técnico
para conduzir um processo de modernização institucional e respeito aos direitos de
propriedade que o novo marco regulatório exigia. E, por último, a independência funcional e
financeira da agência que foi estabelecida na Lei que a criou, mas efetivamente pouco
praticada. A independência funcional foi marcada pela interferência externa das esferas de
155
poder superiores (executivo, legislativo e judiciário), que criaram situações em que o
regulador se viu obrigado a introduzir regras e normas contraditórias aos princípios do
modelo de regulação econômica por incentivos, para que fosse possível acomodar tais
decisões. A independência financeira não se verificou na medida em que os recursos
financeiros arrecadados das empresas do setor elétrico brasileiro para financiar a
manutenção e a operação da agência foram retidos e contigenciados pelo governo,
restringindo ainda mais a independência administrativa da agência.
A principal implicação política desse estudo e suas conclusões é a necessidade de
um redirecionamento das diretrizes que hoje norteiam o marco regulatório do setor elétrico
brasileiro, no sentido de recuperarmos a confiança e a credibilidade através de uma
governança regulatória voltada para o desenvolvimento sustentável do setor. Esse ambiente
deverá oferecer aos investidores as condições adequadas para que tenham seus interesses
garantidos em patamares razoáveis e em equilíbrio com as condições de partida em que
foram convidados a participar desse negócio, possibilitando que os efetivos ganhos de
eficiência e qualidade resultantes da utilização de práticas mais modernas de gestão nas
empresas sejam continuamente compartilhadas com os consumidores através da modicidade
tarifária. Em outras palavras, precisamos recuperar os princípios básicos da regulação
econômica por incentivo e garantir, assim, um ambiente juridicamente estável e isonômico
para todos os elos da cadeia produtiva do setor elétrico, onde os direitos de propriedade
sejam efetivamente respeitados dentro dos parâmetros pré-estabelecidos nos contratos de
concessão.
Essa nova postura regulatória terá também como desafio enfrentar a pesada
participação do Estado na composição dos custos setoriais (tributos e encargos), que oneram
sobremaneira a estrutura tarifária atual impedindo que as tarifas alcancem níveis mais
baixos, refletindo de fato o esforço feito na reestruturação das empresas após as
privatizações, e que tem pressionado a parcela gerenciável das receitas das distribuidoras.
Esse tem sido o lado mais perverso do modelo de regulamentação que se desenvolveu no
país, em que a sociedade está suportando uma tarifa cada vez maior e as empresas, mesmo
com investimentos em tecnologia e aumento da eficiência, tem tido suas margens de retorno
diminuídas e convivendo a cada dia com o aumento do risco do negócio.
Outro importante desafio a ser enfrentado por essa nova postura regulatória é a
convivência simultânea de empresas privadas com públicas em um mesmo ambiente de
mercado, tornando necessário que o marco regulatório brasileiro alcance um estágio de
maturidade em que as soluções sejam suficientes para que não existam diferenciação ou
156
prejuízos para um ou outro tipo de administração no funcionamento corrente do regime de
regulação.
É preciso que a rigidez e severidade regulatória impostas atualmente ao segmento
de distribuição de energia seja compartilhada com os níveis superiores da cadeia produtiva,
de forma que esses também sejam incentivados a ter um comportamento mais eficiente,
reduzindo os custos nos elos superiores da cadeia de produção e desonerando as tarifas no
ponto de entrega de consumo. Mas, principalmente, acabar com o condição de amortecedor
tarifário ao qual tem sido submetido o segmento de distribuição de energia elétrica
A política tarifária precisa ser revista no que se refere à utilização da tarifa de
energia para criar (duvidosos) mecanismos de incentivo a setores específicos da economia,
que tem propiciado uma significativa transferência de custos entre consumidores livres e
cativos
1
. Essa prática é danosa para o desenvolvimento econômico do país, na medida em
que transforma a tarifa de energia em uma variável competitiva como insumo de produção,
e não competitiva no mercado de energia como seria o correto e desejável. É preciso,
também, rever determinados subsídios ainda em prática hoje, mas que não encontram uma
justificativa econômica ou social para a sua permanência. São os casos das “pequenas”
concessionárias e cooperativas de eletrificação rural. Ou seja, é preciso mudar a política
tarifária para que a tarifa seja justa e isonômica entre os usuários de energia elétrica, para
que ela seja o veículo para uma eficiente alocação dos recursos sócio-econômicos, sem que
para isso o benefício de um signifique o prejuízo de outro.
É importante recuperar a independência técnico-financeira e promover a
profissionalização do corpo funcional da agência reguladora. A independência, muito pouco
praticada até agora, é fator determinante para que o marco regulatório possa ser
desenvolvido dentro de princípios técnicos, impedindo que influências das esferas superiores
de poder venham a distorcer as regras e normas, comprometendo a segurança jurídica e a
estabilidade do setor. O profissionalismo e a capacitação técnica dos profissionais da agência
é outro fator determinante para a qualidade da regulação, espera-se que os concursos que
tem havido nos últimos dois anos venham a modificar esse quadro a partir de agora. Mas
acima de tudo, é imprescindível que a agência esteja imbuída do espírito inovador que a
reforma do setor elétrico propôs para o país, para que possa difundir entre as esferas
superiores do poder a importância e o cuidado que precisamos ter com a organização desse
setor vital para a economia do país, mostrando os riscos e, principalmente, os custos que
157
muitas vezes imputam aos agentes e aos consumidores as decisões exógenas e desprovidas
de amparo técnico tomadas nessas esferas. Essa conscientização trará maior segurança no
ambiente regulatório para os agentes, empresas e consumidores, na medida em que
possibilitará à agência maior independência de ação, voltando-se exclusivamente para as
questões técnicas, econômicas e financeiras do setor elétrico brasileiro.
O redirecionamento das diretrizes que hoje norteiam o marco regulatório do setor
elétrico brasileiro deve ser encarado como uma possibilidade de corrigir os equívocos e
desmandos do passado, partindo do pressuposto que se pretende manter o setor elétrico
brasileiro operando sob o regime de regulação econômica por incentivo, como forma de
garantir e promover seu desenvolvimento sem riscos de abastecimento ou gargalos de infra-
estrutura ao crescimento econômico do país nos próximos anos.
Para que se possa colocar em prática uma revisão de curso do marco regulatório
brasileiro, é fundamental que alguns parâmetros básicos estejam claramente definidos e
uma agenda mínima de compromissos seja estabelecida, possibilitando que os gargalos
institucionais verificados no passado possam ser superados em um novo ambiente
regulatório. Como sugestão para essa agenda mínima, adaptamos à nossa realidade e
necessidade parte das recomendações feitas por Sappington e Weisman (1996) em sua obra
sobre o desenho das políticas regulatórias:
•
A regulação dos serviços deve estar calibrada por metas que reflitam
concretamente o desempenho das firmas.
•
Os incentivos regulatórios devem estar conectados com as metas de
desempenho das firmas, de modo que possam refletir de forma precisa o
comportamento diligente no cumprimento de suas obrigações e no
atingimento das metas regulatórias.
•
Os parâmetros de desempenho estabelecidos com base na comparação entre
empresas (
benchmarks
) devem ser construídos com base em critérios que
permitam às firmas desafios alcançáveis no exercício de suas obrigações.
Essas escolhas também precisam ser imunes à manipulação estratégica por
parte das firmas.
•
Quando o regulador tiver muitas limitações de conhecimento quanto às
oportunidades disponíveis para a firma regulada aperfeiçoar seu desempenho
1
Em dezembro/2006 a ANEEL homologou Resolução 247, na qual amplia ainda mais as categorias de
consumidores com direito a adquirir energia elétrica de fontes alternativas com desconto de até 100%
158
operacional, recomenda-se que o nível de desempenho meta estabelecido
pelo regulador seja mais conservador.
•
Prêmios e retornos extras podem ser concedidos às firmas reguladas quando
essas superarem as metas de desempenho além dos limites estabelecidos.
Essa condição, geralmente, propicia uma melhora geral no desempenho das
firmas reguladas, aumentando o índice de atingimento de metas e
proporcionando um maior comprometimento com a viabilidade dos projetos
de investimentos e ações para redução de custos.
•
Que as metas de desempenho estejam intrinsecamente relacionadas com a
efetividade de geração de retorno regulatório das firmas reguladas, tanto a
estrutura de prêmios quanto à de penalidade, para que seja medido de fato a
qualidade da gestão dessas firmas, evitando que fatos exógenos e
conjunturais venham a beneficiar ou prejudicar as firmas e seus
consumidores.
Desafios internos não nos faltam, mas ainda temos que considerar às restrições que
eventualmente podem ser impostas pelo contexto externo ao sucesso da regulação no país.
Nesse sentido, cabe destacar como alerta os recentes acontecimentos em economias
vizinhas da América Latina, com o recrudecimento da idéia primitiva de que energia elétrica
é um bem estratégico e que seu controle pelo Estado é uma forma de promover a igualdade
e a justiça social, que lançam sombras e incertezas sobre a viabilidade e prosperidade dos
investimentos na região. Ao Brasil esses movimentos em nada interessam, contudo é preciso
que nos mantenhamos imunes a essas influências próximas para que a comunidade
internacional perceba que não somos iguais e que os investimentos aqui são bem-vindos e
respeitados.
O momento presente coloca a nossa frente o desafio de encontrar um caminho que
viabilize a implantação completa de um modelo de regulação econômica por incentivos para
o setor elétrico brasileiro, comprovadamente a melhor alternativa para viabilizar a
continuidade do desenvolvimento do setor em uma dinâmica de mercado sempre à margem
das fronteiras de eficiência e qualidade. Usando Holburn e Spiller (2002, p. 494) mais uma
vez, “[…] strong regulatory governance structures protected regulatory policy, and investors’
interests […]”, e esse caminho passa pela definição de uma diretriz regulatória que tenha
como objetivo principal garantir o desenvolvimento setorial sustentável, possibilitando que
nas tarifas de uso de rede (TUSD).
159
todos os agentes possam operar no mercado regulado com segurança jurídica e certeza de
que seus direitos serão garantidos em um regime de estabilidade institucional, sejam esses
agentes investidores, reguladores ou consumidores.
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