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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONOMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
BALANCED SCORECARD COMO FERRAMENTA NA AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO DA GESTÃO DO ORÇAMENTO PUBLICO.
CASO PRÁTICO: DMAE
SILVIO LUIS DA SILVA ZAGO
PORTO ALEGRE
2006
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2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONOMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
BALANCED SCORECARD COMO FERRAMENTA NA AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO DA GESTÃO DO ORÇAMENTO PUBLICO.
CASO PRÁTICO: DMAE
SILVIO LUIS DA SILVA ZAGO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Economia da Faculdade de Ciências
Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, como parte dos requisitos para obtenção do
título de Mestre em Economia, modalidade
profissionalizante, com ênfase em Controladoria.
ORIENTADOR: DR. EUGÊNIO LAGEMANN
PORTO ALEGRE
2006
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3
DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP)
Responsável: Biblioteca Gládis W. do Amaral, Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS
Z18b Zago, Silvio Luis da Silva
Balanced scorecard como ferramenta na avaliação de desempenho da
gestão do orçamento público : caso prático : DMAE. – Porto Alegre, 2006.
111, [18] f. : il.
Ênfase em Controladoria.
Orientador: Eugênio Lagemann.
Dissertação (Mestrado profissional em Economia) - Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas,
Programa de Pós-Graduação em Economia, Porto Alegre, 2006.
1. Setor público : Avaliação de desempenho. 2. Orçamento público :
Finanças públicas. 3.Administração pública : Finanças. 4. Controladoria :
Estudo de caso. I. Lagemann, Eugênio. II. Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Faculdade de Ciências Econômicas. Programa de Pós-
Graduação em Economia. III. Título.
CDU 336.14
657.54.05
4
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONOMICAS
BALANCED SCORECARD COMO FERRAMENTA NA AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO DA GESTÃO DO ORÇAMENTO PUBLICO:
CASO PRÁTICO: DMAE
SILVIO LUIS DA SILVA ZAGO
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Economia da
Faculdade de Ciências Econômicas da
Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, como parte dos requisitos para
obtenção do título de Mestre
em Economia, modalidade
profissionalizante, com ênfase em
Controladoria.
Aprovada em: Porto Alegre, 07 de Agosto de 2006.
Professor Dr. Eugênio Lagemann – Orientador
UFRGS
Professor Dr. Marcelo Portugal – Avaliador
UFRGS
Professor Dr. Eduardo Pontual – Avaliador
UFRGS
Professor Dr. Ernani Ott – Avaliador
UNISINOS
5
Dedico este trabalho à minha família:
Aos meus queridos pais Lorilei e Laurindo
pela educação e amor.
Aos meus irmãos Vitor e Letícia, amigos
antes de tudo.
A minha esposa Simone pelo carinho e afeto.
E em especial ao meu filho Diogo, parte de
mim.
6
RESUMO
O presente trabalho versa sobre a melhoria de desempenho no setor público. E que vem ao
encontro do princípio constitucional da eficiência, que traduz-se no controle de resultados,
atingimento de metas e na melhoria dos serviços públicos oferecidos à sociedade.
A ferramenta escolhida para promover essa melhoria é o Balanced Scorecard que
inicialmente foi desenvolvido pelos autores Kaplan e Norton para o setor privado, mas com
alguns ajustes e aconselhamentos dos próprios autores adapta-se perfeitamente ao setor público.
O trabalho mostra que a gestão do orçamento público aliado às ferramentas propostas do
Balanced Scorecard é capaz de medir e avaliar, através de indicadores/medidas de desempenho,
se a entidade pública esta cumprindo suas estratégias e para onde a instituição esta caminhando.
Ao longo do estudo é demonstrado que os governantes já possuem em seu domínio o
plano estratégico e o plano tático para construirem seu Balanced Scorecard. Sendo que o plano
plurianual é a real expressão estratégica do governo (plano estratégico) e o orçamento é a real
expressão das ações / inciativas do governo (plano tático).
Por fim, o trabalho apresenta a construção do Balanced Scorecard e o desenho do mapa
estratégico do Departamento Municipal de Água e Esgotos / DMAE - autarquia da Prefeitura
Municipal de Porto Alegre. Sendo criado indicadores/medidas de desempenho de tendência e
resultado no intuito de medir e avaliar as ações dessa autarquia em sua busca de melhoria de
desempenho e transparência na gestão do orçamento público.
Palavras-Chaves: Orçamento Público. Estratégia. Balanced Scorecard.
7
ABSTRACT
The present work speaks to the improvement of the performance in the public sector. It is
directly related to the constitutional principle of efficiency, that is realized in the control of
results, achievement of previously established goals and the improvement of the public service
offered to society.
The tool chosen to promote this embitterment is the Balanced Scorecard wich inicially
was developed by the autors Kaplan and Norton for the private sector, but with some adjustments
and consultation of the original autors this can be perfectly adapted for the public sector.
The work shows that the administration o the public budget combined with the to tools
proposed by Balanced Scorecard is capable of measuring and evaluating, by indicaters and
measures of improvement weather or not the public entity is accomplishing its strategies and
moving in the desired direction.
Throughout the study it is demonstrated that the governors already possess in their power
a strategic and a tactical plan to build their own Balanced Scorecard. Being that the plurianual
plan is a real strategic expression of the government (estrategic plan) and the budget is the real
expression of the action / inciatives of the government (tactical plan).
In conclusion this work presents the construction of the Balanced Scorecard and the
design of the strategic map of Departamento Municipal de Água e Esgotos / DMAE da
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Having Created indicators / measures of improvement of
tendency and results with the intent of avaluating and measuring the actions of this department in
search of the embitterment of the improvement and transparency in the administration of the
public budget.
Keywords: Public budget. Strategie. Balanced Scorecard
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Estratégias deliberadas e emergentes ............................................................................38
Figura 2 – Quatro processos gerenciais ........................................................................................48
Figura 3 – Mapa Estratégico .........................................................................................................50
Figura 4 - A Perspectiva do Cliente – Medidas Essenciais .........................................................57
Figura 5 - Balanced Scorecard do Setor Público ........................................................................61
Figura 6 – BSC traduz Missão, Valores, Visão e Estratégia ........................................................64
Figura 7 – Loop Duplo: Orçamento e BSC ..................................................................................72
Figura 8 – Modelos de Mapa Estratégico para o Setor Público ...................................................91
Figura 9 – Desenho do Mapa Estratégico ....................................................................................92
Figura 10 – Dicionário do DMAE .....................................................................................94 - 102
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Histórico do Orçamento Público no Brasil .................................................................15
Quadro 2 – Dez Escolas do Pensamento Estratégico ....................................................................36
Quadro 3 – Diferença entre Planejamento Estratégico e Planejamento Tático. ............................42
Quadro 4 – Diferença entre Planejamento Tático e Operacional .................................................42
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BSC : Balanced Scorecard
CEO: Chief Executive Officer
BBRT : Beyond Budgeting Round Table
EVA: Valor econômico adicionado
ROCE: Rendimento sobre o capital empregado
ROE: Rendimento patrimonial líquido
ROI: Retorno sobre o capital investido
SWOT: Modelo de análise de avaliação dos pontos fortes (strenghts) e dos pontos fracos
(weakness) da organização à luz das oportunidades (opportunities) e das ameaças (threats) em seu
ambiente.
10
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO ......................................................................................................................12
2 - ORÇAMENTO PÚBLICO ....................................................................................................14
2.1 ORIGEM DO ORÇAMENTO PÚBLICO E SUA EVOLUÇÃO NO BRASIL.............. 14
2.2 CONCEITOS E DEFINIÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO ......................................16
2.3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO ORÇAMENTO PÚBLICO....18
2.4 CICLO ORÇAMENTÁRIO ............................................................................................22
2.5 PLANO PLURIANUAL, LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E LEI DE
ORÇAMENTOS ANUAIS ...............................................................................................24
2.6 RECEITA E DESPESA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................30
3 – GESTÃO ESTRATÉGICA ...............................................................................................33
3.1 ORIGEM E DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA ............................................................... 33
3.2 ORIGEM E DEFINIÇÃO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO
E OPERACIONAL ..........................................................................................................40
4 - BALANCED SCORECARD .................................................................................................45
4.1 CONCEITUAÇÃO DO BALANCED SCORECARD .....................................................45
4.2 A EVOLUÇÃO DO BALANCED SCORECARD............................................................46
4.3 MAPA ESTRATÉGICO ..................................................................................................49
4.3.1 RELAÇÃO CAUSA E EITO....................................................................................51
4.4 AS PERSPECTIVAS DO BALANCED SCORECARD...................................................53
4.4.1 PERSPECTIVA DE APRENDIZADO E CRESCIMENTO ...................................53
4.4.2 PERSPECTIVA DE PROCESSOS INTERNOS .....................................................55
4.4.3 PERSPECTIVA DE CLIENTES ..............................................................................57
4.4.4 PERSPECTIVA FINANCEIRA ..............................................................................58
4.4.5 MODELO DE BSC DO SETOR PÚBLICO ...........................................................61
4.5 CONSTRUÇÃO DO BALANCED SCORECARD .........................................................62
11
4.6 INTERAÇÃO DO BALANCED SCORECARD COM O ORÇAMENTO
PÚBLICO .......................................................................................................................72
4.7 COMO INTEGRAR O BSC COM O ORÇAMENTO PÚBLICO ................................73
4.8 BENEFÍCIOS DA UTILIZAÇÃO DO BSC PARA ORIENTAR O PROCESSO
ORÇAMENTÁRIO .......................................................................................................74
4.9 IDÉIAS PARA SUPERAR OS PROBLEMAS NO DESENVOLVIMENTO DO
BSC NO SETOR PÚBLICO ............................................................................................76
4.10 DEZ ARMADILHAS A SEREM EVITADAS PARA O IMPLEMENTO DO BSC . 80
5 - CASO PRÁTICO: IMPLANTAÇÃO DE UM MODELO DE BALANCED
SCORECARD COMO FERRAMENTA NA AVALIAÇÃO E DESEMPENHO
DA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO DO DMAE ............................................84
6 - CONCLUSÃO ..................................................................................................................105
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................107
ANEXO A – PLANO PLURIANUAL DO DMAE 2006-2009 ............................................112
ANEXO B - PLANO PLURIANUAL PREFEFEITURA MUNICIPAL DE PORTO
ALEGRE 2006-2009 ...............................................................................................................114
12
1
INTRODUÇÃO
Em meio a escândalos políticos, desvios de verba pública e Comissão Parlamentar de
Inquérito que vem ocorrendo no País na atualidade, elaborar um trabalho sobre melhoria de
desempenho no setor público é um tanto constrangedor. Porém necessário. E que vem ao
encontro do mandamento constitucional da eficiência, o qual foi inserido pela Emenda
Constitucional nº 19 / 98 entre os princípios constitucionais da administração pública. Esse
princípio traduz-se no controle de resultados, atingimento de metas e na maior qualidade dos
serviços públicos oferecidos à sociedade.
A busca pela melhoria de desempenho no setor público, além de estar consonante com o
princípio da eficiência, atende também à Lei Complementar 101/2000, denominada de Lei de
Responsabilidade Fiscal, que visa contribuir para maior controle, organização e transparência da
gestão de recursos públicos do País.
Por fim, ao contrário da visão do escritor e editor H.L.Mencken, que, em seu obra
denominada Livro dos Insultos, afirmou acreditar que todo o governo é ruim, e que as tentativas
de melhorá-lo são um imenso desperdício de tempo, entende-se que a gestão pública pode ser
melhorada, sendo as ferramentas como o Balanced Scorecard armas essenciais no arsenal da
mudança. Porém, para obter-se êxito na sua implementação pelo setor público, o BSC precisa ser
alinhado e integrado à gestão orçamentária.
O objetivo geral desse trabalho; por isso, é propor o modelo de Balanced Scorecard
como ferramenta na avaliação de desempenho da Gestão do Orçamento Público.
O objetivo específico desse trabalho é criar indicadores de desempenho dentro das quatro
perspectivas do Balanced Scorecard (aprendizado-processo-financeiro e clientes) com base no
Orçamento Público a fim de buscar constante melhoria no desempenho nos serviços de
13
tratamento de água potável do Departamento Municipal de Água e Esgotos para a sociedade de
Porto Alegre / DMAE
Sabe-se que as empresas do setor público não buscam o retorno financeiro como resultado
final de suas operações. Ao invés disso, buscam cumprir missões elevadas que visam à
melhoria e ao bem-estar da sociedade. Como são organizações concentradas na missão, elas
devem alterar a arquitetura padrão do Balanced Scorecard, elevando a função da missão e dos
clientes, reduzindo assim a influência dos indicadores financeiros.
Logo, a implantação do Balanced Scorecard no setor público não é tarefa simples, pois o
mesmo foi originalmente criado tendo-se em mente a empresa que busca o lucro. Assim, sua
estrutura básica deve ser modificada para que as organizações do setor público o utilizem com
sucesso.
Todavia, os indicadores financeiros ainda ocupam um lugar de destaque na estrutura
global. Trabalhar com eficiência e gerar valor a custos mais baixos serão sempre de vital
importância em qualquer organização, independente da posição que ocupe.
Para melhor compreensão e conhecimento progressivo, o presente trabalho esta
organizado da seguinte forma: No capítulo 2 são apresentados os conceitos e os instrumentos do
Orçamento Público. O capítulo 3 são descritas as etapas da Gestão Estratégica. E no capítulo 4
são apresentados os conceitos, a evolução e a interação do Balanced Scorecard com a gestão do
orçamento público
Por fim, no capítulo 5 é apresentado o caso prático, onde é elaborado o Balanced
Scorecard e o desenho do mapa estratégico com base na gestão do orçamento público do DMAE.
14
2 ORÇAMENTO PÚBLICO
O presente trabalho apresenta primeiramente um estudo sobre o orçamento público,
desde sua origem, bem como sua evolução e definição.
2.1 ORIGEM DO ORÇAMENTO PÚBLICO E SUA EVOLUÇÃO NO BRASIL
Segundo a imensa maioria dos estudiosos da área, um dos marcos fundamentais para a
origem do orçamento público ocorreu no século XIII, mais precisamente em 1215, na Inglaterra.
Ele remonta ao momento em que a Carta Magna foi imposta ao rei João Sem-Terra (John
Lackland) pelos senhores feudais, objetivando limitar os poderes de arrecadação do rei. O
referido documento não era exatamente uma constituição democrática, até porque não foi produto
da pressão e vontade popular, mas a expressão dos nobres, interessados em escapar do até então
ilimitado poder discricionário do rei em matéria tributária.
Entretanto, constitui-se, o referido documento, numa das bases históricas do
parlamentarismo inglês e o início da evolução histórica do Orçamento Público, que , não muito
tempo depois, já se apresentava com limitações às despesas do governo e com o estabelecimento
de sua periodicidade anual, a qual formou a base de como apresenta-se, hoje, em todas as
democracias.
Nos Estados Unidos, a Declaração de Direitos do Congresso da Filadélfia, elaborada em
1787, implantou a exigência da prática orçamentária. Na França a instituição orçamentária
surgiu posteriormente à adoção do princípio do consentimento popular do imposto outorgado
pela Revolução de 1789. No período napoleônico, claramente autoritário, o controle
representativo sobre a criação de impostos não foi respeitado, sendo essa uma das poucas
oportunidades em que o princípio foi infrigido.
No sentido sintetizar os principais acontecimentos no Brasil desde o período Colonial,
Imperial até os dias de hoje (República) elaborou-se um quadro dos fatos mais relevantes:
15
Quadro 1 – Histórico do Orçamento Público no Brasil
Fonte: Adaptado de BEZERRA FILHO, 2004; GIACOMONI, 2005; CASTRO, 2004; FORTES, 2002 ;
CONSELHO REGIONAL DE GOIÁS - CRC/GO, 1996.
Fato / Ano Descrição
Inconfidência
Mineira
1789
Na época o que mais inquietava aquelas pessoas era a espoliação tributária praticada pela
“Coroa Portuguesa” às colônias de “Além-mar”. No Brasil, foi o movimento nacionalista de
maior importância na área de Finanças Públicas, ao suspender a cobrança dos impostos
atrasados. Segundo Giacomoni (2005 p.52) as autoridades fizeram abortar o movimento,
comprovando que havia mais disposição em fugir do fisco português e menos consciência
política em prol da independência da Colônia.
Transferência
Família Real para o
Brasil - 1808
Foi implantado o Erário Régio, nos moldes de Potugal, para administrar as Finanças e o
Patrimônio Público do “país” Brasil, através, segundo Fortes (2002 p.31) do Alvará de 28
de Junho de 1808 , baixado por D. João VI que organizava a elaboração dos orçamentos e
contábil.
Independência do
Brasil - 1822
Início do processo de abertura democrática, com a criação do Parlamento, que hoje
desempenha o controle das Finanças Públicas nos níveis Federal, Estadual e Municipal.
Poubel de Castro (2004 p.45) acrescenta além do fato da Independência do Brasil, a
promulgação da Constituição dois anos depois como outro marco inicial.
Levantamento da
Situação do Tesouro
Nacional 1914
Por exigência do Governo Inglês, para conceder um empréstimo ao Brasil, foram realizados
exaustivos trabalhos a fim de levantar a real situação econômico-financeira do Tesouro
Nacional, compreendendo todas as receitas e despesas da União.
1922 e 1939
Padronização
Aprovação do Código de Contabilidade da União (1922); Padronização dos Orçamentos e
Balanços Estaduais e Municipais (1939) – redução do número das classificações de receita
de 2.185 para 57.
Sanção da Lei 4.320
17/03/1964
Lei que institui as normas de Direito Financeiro para a União, Estados, Municípios e
Distrito Federal, inclusive a concepção do Orçamento-Programa.
Expedição do
Decreto-Lei 200/67
Esse Decreto regulamentou o Orçamento-Programa, delineando de forma clara os
princípios que norteiam a elaboração de planos e programas governamentais.
Expedição do
Decreto Federal
71.353/72
Institui o Sistema de Planejamento Federal, consolidando, assim, a adoção do Orçamento-
Programa no Brasil.
Constituição Federal
de 1988
Institui a Lei de Diretrizes Orçamentárias e determina, no art. 163, I, que, em Lei
Complementar, disponha-se sobre normas de finanças públicas, e, no art. 165, § 9º, que,
também em Lei Complementar, disponha-se sobre exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do PPA; LDO e LOA.
Lei Complementar
101/2005 e Lei
10.028/2000 (crime)
Lei de Responsabilidade Fiscal – Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, e de acordo c/ art. 163, I, da CF. Já a Lei nº 10.028 – Lei
de Crimes – Define crimes vinculados ao desrespeito à responsabilidade fiscal.
16
2.2 CONCEITOS E DEFINIÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Na visão de Fortes (2002, p. 70) o orçamento “ É uma prévia autorização do Legislativo
para que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a um determinado
período de tempo.” que permite verificar a real situação econômica do Estado, evidenciando o
nível e a distribuição dos seus gastos nas diversas áreas de atuação.
Esse autor complementa dizendo que orçamento é um processo de planejamento contínuo
e dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho, para
determinado período. Ele abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a
execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo.
Já Silva (2003, p. 26) considera que o estudo do orçamento:
Pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou subjetivo. Sendo assim, no aspecto
objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei de Orçamento e o
conjunto de normas que se refere a sua preparação, sanção legislativa, execução e
controle, ou seja considerada a fase jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva,
executiva e crítica). E no aspecto subjetivo, constitui a faculdade adquirida pelo povo de
aprovar, a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado
realizará durante o exercício.
O autor comenta que o orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos
princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao triunfo dos sistemas
representativos do Governo, em contraposição aos Estados antigos, quando o monarca
considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania do príncipe tinha fundamento
divino.
Kohama (2003, p. 56) afirma orçamento como “Um sistema de planejamento integrado
onde são utilizadas técnicas de planejamento e programação de ações condensadas visando ao
bem-estar da coletividade.”
17
Esse sistema, segundo o autor, busca principalmente analisar a situação atual para
identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas visando a atingir a situação desejada.
Para isso, num plano mais amplo e político-teórico, elaboram-se planos de longo prazo, ou seja,
planos que contenham situações desejadas para os próximos dez a quinze anos, no mínimo.
Obviamente, partindo do diagnóstico da situação atual, projeta-se para o futuro o que se pretende
alcançar em termos ideais.
Kohama (2003, p.62) acrescenta que, modernamente, com o entendimento de que o
orçamento integra o Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição. Portanto, pela
extensão, o autor define orçamento como o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e
avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período
orçamentário. Além do que é um instrumento de governo, de administração e de efetivação e
execução dos planos gerais de desenvolvimento sócio-econômico.
O renomado autor Baleeiro ( 2001, p. 411) define orçamento público como: “ Ato pelo
qual o Poder Legislativo autoriza, ao poder Executivo por certo período e em pormenor, as
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas por lei.”
Giacomoni (2005, p.64-69) aborda o entendimento do orçamento por períodos. O
orçamento, surgido na Inglaterra, por volta de 1822 tinha como função o controle político
sobre os executivos, enquanto o orçamento moderno surgido antes do final do século XIX, tem
como função intervir como corretor de distorções do sistema econômico e como propulsor de
programas de desenvolvimento.
Lima e Castro (2003, p.18) asseveram que "Orçamento Público é o planejamento feito
pela Administração Pública para atender, durante determinado período, aos planos e programas
de trabalho por ela desenvolvidos."
18
De acordo com esses autores, para que sejam atendidos os planos e programas de
trabalho desenvolvidos pela Administração Pública, são necessárias planificações das receitas a
serem obtidas e dos dispêndios a serem efetuados, objetivando, assim, a continuidade e a
melhoria quantitativa dos serviços prestados à sociedade.
Por último, Piscitelle (2004, p. 62) define orçamento como “ Um instrumento que
expressa a alocação dos recursos públicos sendo operacionalizado por meio de diversos
programas, que constituem a integração do Plano Plurianual com o orçamento.”
Ele entende que o programa deve ser constituído a partir de um problema, articulando-se
um conjunto de iniciativas com vistas a solucioná-lo. O problema é decorrente de um conjunto
de causas que devem ser combatidas. Dessa forma, a ação deve atuar sobre a causa do problema,
ou ainda, podem ser necessárias várias ações para atacar uma única causa.
2.3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 define que a Administração Pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Esse último inserido pela Emenda Constitucional nº 19 de 04/06/1998.
O princípio da legalidade estabelece que diferentemente da vida privada, onde tudo é
permitido, menos o proibido, na área pública nada é permitido, exceto o regulamentado
legalmente. Ao assumir um cargo público, a pergunta correta do administrador não pode ser onde
está escrito que não posso agir desta ou daquela forma, mas como ter segurança de que o ato que
vai praticar está definido em norma clara ou amparado por parecer de especialista em Direito.
Já o princípio da impessoalidade tem como característica principal o fato de que o ente em
nome do qual o administrador age é o Estado. Portanto, é esta a figura principal e não a pessoa
19
de seu administrador. Como conseqüência, este princípio veda a autopromoção, e a Constituição
incorporou, no parágrafo 1º do artigo 37, proibição de que não constem nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem a promoção pessoal em publicidade de atos, serviços ou campanhas
feitas com dinheiro público. O que está reconhecido neste princípio é que as realizações não são
da autoridade pública, mas da entidade pública.
O terceiro princípio, da moralidade, apresenta controvérsias quanto a sua natureza.
Alguns autores o consideram absorvido pelo da legalidade, já outros o consideram autônomo,
defendendo que, em matéria administrativa, sempre que se verificar que o comportamento da
administração, mesmo em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de
boa administração, os princípios de justiça e eqüidade, a idéia comum de honestidade, estará
havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa. O princípio refere-se, portanto, à
disciplina interna da administração, enquanto o da legalidade alcança a moral institucional, no
âmbito do Poder Judiciário
O princípio da Publicidade refere-se à divulgação oficial dos atos administrativos,
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. A publicidade sempre reconhecida
como um princípio administrativo, porque entende-se que o Poder Público, por ser público, deve
agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham a toda hora
conhecimento do que os administradores estão fazendo. O princípio da publicidade dos atos e
contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar conhecimento e
controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral.
Por fim, o princípio da eficiência traz ao setor público a otimização dos meios, ou seja,
buscar melhores resultados possíveis na administração do dinheiro público. Na primeira
dimensão do princípio da eficiência, insere-se a exigência de economicidade, sendo o desperdício
a idéia oposta imediata. Trata-se da eficiência como qualidade da ação administrativa que
maximiza recursos na obtenção de resultados previstos. O princípio da eficiência pode ser
equiparado ao princípio da boa administração. Na administração pública, esse princípio veio
20
reforçar a tese de que não basta o administrador atuar apenas de forma legal e neutra, é
fundamental que atue com alto rendimento, maximizando a relação benefícios/custos.
Além dos princípios vistos anteriormente, todos os gestores públicos, também, devem
seguir os princípios orçamentários, os quais foram se consolidando ao longo dos tempos num
total de sete, assim elencados:
O princípio da anualidade obriga que a estimativa de receita e a fixação de despesa
limitem-se a período definido de tempo chamado exercício financeiro. Conforme o artigo 34 da
Lei nº 4320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1º de Janeiro até 31
de Dezembro. E pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele
legalmente empenhadas, o que resulta em regime misto de contabilização. (Machado, 2002).
O princípio da exclusividade, conforme artigo 165 da Constituição Federal de 1988,
determina que a proposta de lei deva conter apenas matéria orçamentária, com exceção
unicamente à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
créditos, e não cuidar de assuntos estranhos a ela. Sua adoção pôs fim às chamadas “caudas
orçamentárias” que serviam para dar nomes a ruas, bem como fazer nomeações e dar promoções.
Essa regra foi importante, pois evitou que a lei orçamentária contivesse dispositivo estranho ao
orçamento, o que, certamente, acarretaria grande pressão e confusão para sua aprovação e
disciplinamento.
O princípio da especificação, também conhecido como princípio da discriminação ou
especialização, define que as receitas e as despesas devem aparecer no Orçamento de maneira
discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
aplicação. Isso significa que a lei orçamentária não consignará dotações globais destinadas a
atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências,
entre outras.
21
Segundo o princípio da unidade deve existir apenas um, e somente um, orçamento anual,
sendo proibido qualquer existência de orçamentos paralelos. A Constituição Federal de 1988
definiu a composição do Orçamento Anual em Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimento das
Empresas Estatais e Orçamento das Entidades de Seguridade Social.
De acordo com o princípio da universalidade, o orçamento deve conter todas as receitas e
todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e entidades da
administração direta e indireta, para o exercício financeiro.
O princípio do equilíbrio determina que, em cada exercício financeiro, o montante da
despesa não pode ultrapassar a receita prevista para o período, em obediência ao compromisso de
equilíbrio fiscal.
Segundo o princípio da não-afetação das receitas, nenhuma parcela de impostos poderá
ser reservada ou comprometida para atender a determinados gastos que não os definidos em lei
específica. Essa exigência objetiva conferir flexibilidade à execução orçamentária, a fim de que o
governo possa dispor de recursos para atender às despesas conforme necessidades detectadas.
22
2.4 CICLO ORÇAMENTÁRIO
Para o Governo operacionalizar o processo de alocação de recursos da gestão pública ele
deve cumprir o ciclo orçamentário. Salienta-se que o orçamento, embora seja anual, não pode ser
concebido ou executado isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois
sofre influências condicionantes daquele que o precede, assim como constitui uma base
informativa para futuros exercícios.
Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a sequência das etapas
desenvolvidas pelo processo orçamentário, assim, consubstanciadas:
a) Fase executiva ou de elaboração:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais,
restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis. Exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo, justificação da receita e despesa, particularmente no tocante
ao orçamento de capital;
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III - Tabelas Explicativas das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em
colunas distintas para fins de comparação, a receita arrecadada nos últimos exercícios anteriores
àquele em que se elabora a proposta; receita para o exercício em que se elabora a proposta;
receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; e a despesa realizada no exercício
imediatamente anterior; a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e a
despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta;
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em
termos de metas visadas, decompostas em estimativas de custos de obras a realizar e dos serviços
a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa
23
b) Fase legislativa ou de estudo e aprovação:
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na
necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias
aspirações, bem como na maneira de alcançá-las.
O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo dentro dos
prazos estabelecidos; entretanto, até o encerramento da sessão legislativa, o Poder Legislativo
deverá devolvê-lo para sanção.
Outrossim, se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento Vigente.
c) Execução:
Execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para
o setor público no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos
humanos, materiais e financeiros.
Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o
Poder Executivo aprovará um quadro de quotas trimestrais da despesa que cada unidade
orçamentária fica autorizada a utilizar , conforme o art. 47 da Lei 4320/64. (Machado, 2002)
A fixação dessas cotas atende aos seguintes objetivos: Assegurar às Unidades orçamentárias, em
tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa
anual de trabalho; e Manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre receita
arrecadada e a despesa realizada, para reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
24
d) Avaliação:
A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível
dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à
eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na
utilização dos recursos correspondentes.
A avaliação deverá ser feita à vista de dados relativos à execução orçamentária que são
apurados, considerando que há uma obrigatoriedade constitucional, conforme Constituição
Federal, art. 165 parágrafo 3º, do poder Executivo em publicar, até trinta dias após o
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
2.5 PLANO PLURIANUAL; LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS E LEI DE
ORÇAMENTOS ANUAIS
O sistema de Planejamento Integrado, no Brasil também conhecido como Processo de
Planejamento-Orçamento, atendendo a mandamento constitucional do artigo 165, consubstancia-
se nos seguintes instrumentos:
I - Plano Plurianual
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias
III – Lei de Orçamentos Anuais
Numa visão evolutiva, tem-se que o primeiro Plano Plurianual foi elaborado pelo
governo Fernando Collor, e vigorou de 1991 a 1995. Foi apresentado ao Congresso Nacional e
aprovado quase sem discussão e emendas, cumprindo exigências constitucionais. Publicado pelo
Poder Executivo, não se tornou um orientador governamental no período.
25
Já o segundo Plano Plurianual, sob responsabilidade do Governo Fernando Henrique
Cardoso, vigorou no quadriênio 1996/1999. Nessa gestão foi instituído o Ministério do
Planejamento e Orçamento, na mesma linha hierárquica dos demais, com a incumbência principal
de implementar uma execução orçamentária comprometida com as metas fiscais necessárias à
consolidação da estabilização econômica do País.
No segundo Governo Fernando Henrique Cardoso foi elaborado o terceiro Plano
Plurianual, o qual vigorou de 2000 até 2003. E trouxe uma nova metodologia para os sistemas
de planejamento e orçamento público. Salienta-se que a intenção dessa nova metodologia era
trazer componentes de gestão estratégica para o setor público, com definição de
responsabilidades e controle da execução a partir de variáveis gerenciais, consolidadas em
sistema de informações.
Além disso, visava criar mecanismos de incentivo à parceria com o setor privado e
valorizar a descentralização para Estados, Municípios e terceiro setor como estratégia para
melhorar os resultados dos programas governamentais.
Por fim, cabe referir o Plano Plurianual atual, que vigora desde 2004 e vai até 2007, sob
responsabilidade do Governo Lula. Ele mantém a metodologia instituída em 2000, e inova na
condução do processo de planejamento, incorporando participação e discussão com a sociedade
organizada.
No município de Porto Alegre, o Plano Plurianual tem vigência desde 2006 e vai até
2009, sob responsabilidade do Prefeito Fogaça. Ele propõe dois compromissos com a sociedade
porto-alegrense: preservar e aprofundar as conquistas da cidade e implementar um conjunto de
mudanças necessárias a Porto Alegre, cujo foco principal é diminuir a gravidade da crise social,
incompatível com o potencial de desenvolvimento econômico e humano da nossa cidade.
26
Para Kohama (2003, p.57) plano plurianual “ É um plano de médio prazo, através do
qual procura-se ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas
fixados para um período de quatro anos, ao nível do governo federal, e também de quatro anos ao
nível dos governos estaduais e municipais. “
A concepção do Plano Plurianual visou à criação de uma sistemática que tornasse possível
ao governo eleito, em seu primeiro mandato, elaborar um plano para vigorar por um período de
quatro anos, do segundo ano do seu próprio mandato ao primeiro ano do governo subseqüente.
Por último, vale salientar, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. O objetivo, nesse caso, é de garantir a
continuidade das ações de governo, consagrando o planejamento de médio e longo prazo.
Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme Kohama (2003, p.59), tem a finalidade de
nortear a elaboração dos orçamentos anuais, incluindo-se o orçamento fiscal, o orçamento de
investimento das empresas e orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes,
objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, que deve ser apresentada pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional, até 30 de abril, referente ao exercício subseqüente, faz a articulação entre o
Plano Plurianual e o Orçamento, de forma, também, definida constitucionalmente:
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro, subseqüente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, art. 165, § 2º apud KOHAMA, 2003, p.
59).
27
Esse mesmo prazo de 30 de abril é dado para os municípios em conjunto com suas
autarquias, no caso de Porto Alegre: DMAE, remeterem a Lei de Diretrizes Orçamentárias a
Câmara Legislativa.
Castro e Garcia (2004, p.54) ressaltam que a principal transformação advinda desse eixo -
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento - foi propiciar coerência, ao
longo do tempo, às ações de governo, com explicitação de intenções e com delimitação das
intervenções parlamentares aos orçamentos.
Cabe a Lei de Diretrizes Orçamentárias encaminhada pela Prefeitura de Porto Alegre
(incluído o DMAE), dispor sobre:
- Equilíbrio entre receitas e despesas;
- Critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas no
artigo 9º e no inciso II do § 1º do artigo 31 da LRF;
- Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
- Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas. (BRASIL. Lei Complementar nº 101, 2000, art. 4º)
Segundo o mesmo artigo também integrará o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
o Anexo de Metas fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativos a receitas e despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. O Anexo de Metas Fiscais
conterá ainda:
- Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
- Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política
econômica nacional;
28
- Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
- Avaliação da situação financeira atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos
servidores públicos e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
- Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão
das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O mesmo artigo determina que deverá constar também o Anexo de Riscos Fiscais o qual
propõe-se a avaliar os passivos contingentes como, por exemplo, os processos judiciais cujos
pagamentos possam necessitar de recursos financeiros do orçamento fiscal.
Por fim, até a data do envio do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder
Executivo deverá encaminhar ao Legislativo relatório com as informações necessárias sobre o
adequado atendimento dos projetos em andamento, contempladas as despesas de conservação do
patrimônio público, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Isso é
condição para que a Lei Orçamentária e as de Créditos Adicionais somente incluam novos
projetos após adequadamente atendidos os em andamento. (BRASIL. Lei Complementar 101,
2000, art. 45 , parágrafo único).
Para viabilizar a concretização das situações planejadas no Plano Plurianual e,
obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a Lei de Diretrizes Orçamentárias, elabora-
se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os
objetivos determinados.
O artigo 165 da Constituição Federal no parágrafo 5º estabelece:
A lei orçamentária anual compreenderá:
I – O orçamento fiscal referente aos poderes Executivos, Legislativo e Judiciário, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público;
II – O orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente,
detenha a maioridade do capital social com direito a voto; e
III – O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
29
instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil, 1988, art 165, parág. 5)
O artigo 5º da Lei de Complementar 101/2000 traz algumas disposições que devem ser
observadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual, como os seguintes:
Deve estar compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
- Conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO;
- Será acompanhado de demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes
de isenções, anistia, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia, bem como das medidas de compensação à renúncia de receitas e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;
- Deve conter reserva de contingência, que pode ser calculada utilizando-se percentual
sobre a receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais previstos;
- Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as
atenderão, constarão da lei orçamentária anual;
- O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas
de crédito adicional;
- É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação
ilimitada;
- Não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício
financeiro que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua
inclusão. (BRASIL. Lei Complementar nº 101, 2000, art. 5º)
30
2.6 RECEITA E DESPESA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Num sentido amplo, constitui Receita Pública qualquer entrada financeira que ocorrer
numa entidade pública.
Sendo mais específico, a receita na administração pública representa as operações de
ingressos de recursos financeiros nos cofres públicos que, de acordo com a sua natureza (origem),
pode ser receita orçamentária e receita extra-orçamentária.
A receita orçamentária caracteriza-se pelos recursos auferidos necessários à efetivação
dos programas de governo estabelecidos na Lei de Orçamentos Anuais (LOA). E é considerada
como o conjunto dos ingressos de recursos enquadráveis nos diversos itens da tabela da receita
codificada na legislação própria, previsíveis nos orçamentos públicos, como receitas correntes ou
de capital.
Já a receita extra-orçamentária caracteriza-se por não integrar o Orçamento Público. É
classificada em contas financeiras adequadas, existentes no plano de contas da entidade.
Exemplificando: cauções, fianças, consignações em folha de pagamento em favor de terceiros,
retenções na fonte, salários não reclamados, operações de crédito por antecipação da receita
orçamentária (curto prazo) e outras assemelhadas.
A arrecadação das receitas extra-orçamentárias não depende de autorização legislativa.
Sua realização não se vincula à execução do orçamento, nem constitui renda do Estado. Este é
apenas depositário desses valores. É verdade que o dinheiro recebido, a título de receita extra-
orçamentária, soma-se às disponibilidades financeiras, mas, em contrapartida, constitui um
passivo exigível (divida flutuante) e, como tal, será restituído quando de direito for reclamado.
O artigo 11 da Lei 4320/64 classifica as receitas nas seguintes categorias econômicas:
(Brasil. Lei nº 4320, 1964, art. 11)
31
a) Receitas Correntes: São receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, industrial,
agropecuária, de serviços e outras de natureza semelhante, e , ainda as provenientes de outras
despesas de Direito Público ou Privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
Salienta-se, que o DMAE, caso prático deste trabalho, tem sua receita proveniente dos
pagamentos das contas de água dos porto-alegrenses e que a mesma é qualificada em receita
corrente de serviços.
b) Receitas de Capital: São provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de
contituição de dívidas, de conversão em espécie de seus bens e direitos; os recursos recebidos de
outras pessoas de Direito Público ou Privado, destinados a atender despesas classificáveis em
Despesa de Capital. O superávit do orçamento corrente (diferença positiva entre Receita Corrente
e Despesa Corrente) destina-se exclusivamente ao financiamento da Despesa de Capital, não
constituindo item da Receita Orçamentária.
Num sentido amplo, entende-se por Despesa Pública a totalidade das saídas financeiras
que ocorrem em entidades públicas.
Sendo mais específico, a despesa na Administração Pública é Constituída pela obrigação
de desembolso financeiro por parte dos cofres do Estado, objetivando financiar as ações do
governo (despesa orçamentária), bem como cumprir outras determinações impostas por leis,
contratos (caução, fianças, entre outros) que são as despesas extra-orçamentárias.
A despesa orçamentária caracteriza-se pelo conjunto dos gastos públicos autorizados por
intermédio do orçamento ou de créditos adicionais, devendo evidenciar a política econômico-
financeira e o programa do Governo, destinado a satisfazer as necessidades da comunidade.
32
Já a despesa extra-orçamentária caracteriza-se por não constar na lei do orçamento,
compreendendo as diversas saídas de numerário decorrentes do levantamento de depósitos,
cauções, pagamento de restos a pagar, resgate de operações de créditos por antecipação de
receita, bem como quaisquer valores que se revistam de características de simples transitoriedade,
recebidos anteriormente e que, na oportunidade, constituíram receitas extra-orçamentárias.
O artigo 12 da Lei 4320/64 classifica a despesa orçamentária nas seguintes categorias
econômicas: (BRASIL. Lei nº 4320, 1964,art. 12)
a) Despesa Corrente: Classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem,
diretamente, para formação ou aquisição de um bem de capital. Representam encargos que não
produzem acréscimo no patrimônio, respondendo, assim, pela manutenção das atividades de cada
órgão/entidade. (Despesa de Custeio e Transferência Correntes)
b) Despesa de Capital: Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem,
diretamente, para formação ou aquisição de um bem de capital, resultando no acréscimo do
patrimônio do órgão ou entidade que a realiza, aumentando, dessa forma, sua riqueza
patrimonial. (Investimentos, Inversão Financeira e Transferência de Capital)
Ressalta-se que a exceção das transferências de recursos financeiros repassados a outras
instituições, para realizarem Despesas de Capital, os gastos desta natureza constituem fatos
permutativos nos elementos patrimoniais (despesa por mutação)
Salienta-se que os projetos e atividades são instrumentos orçamentários de viabilização
dos programas. Sendo que a atividade é conjunto de operações que se realizam de modo contínuo
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação governamental.
E os projetos por sua vez, constitui um conjunto de operações limitada no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental.
33
3 GESTÃO ESTRATÉGICA
3.1 ORIGEM E DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA
Desde os tempos remotos, o homem primitivo já utilizava a estratégia para pescar, caçar
e lutar com a intenção de sobreviver na face da terra. Mas a expressão estratégia tem origem
militar, e vem do grego strátegos, que significa “chefe do exército”. Na época de Péricles (450
a.C), a estratégia designava as habilidades gerenciais de administração, liderança, oratória e
poder. Com Alexandre, o Grande (330 a.C), tinha o significado de emprego de forças para vencer
o inimigo. Nas guerras helênicas, a estratégia constitui a fonte inesgotável das vitórias militares
mesmo com insuficiência de recursos frente ao oponente.
Na época de Napoleão, a palavra estratégia estendeu-se aos movimentos políticos e
econômicos visando a melhores mudanças para a vitória militar (Steiner, 1969, p.237).
Lembra Motta (1991, p. 64) que estrátegos ou estrategista era o comandante militar que
formulava e projetava as mudanças necessárias à consecução de um fim específico. Conforme o
autor, na linguagem militar, a expressão aparece como o caminho, o meio, a forma pela busca.
Uma vez definidos os objetivos de guerra, ela propicia o alcance da vitória.
Com a evolução dos tempos, em especial à medida que a sociedade avançava para a
sociedade do conhecimento, a responsabilidade pela formulação da estratégia deixou de ser
responsabilidade de um comandante, chefe ou principal executivo para se tornar responsabilidade
de todos na organização.
Mas o significado da palavra estratégia apresenta divergências na literatura, isto ficou
evidenciado nas inúmeras conceituações encontradas ao longo do estudo. Os diversos autores ora
trazem aspectos em comum, ora destoantes sobre a definição da mesma.
34
Chiavenato e Sapiro (2004, p.38) salientam que é complicado conceituar estratégia
pelas seguintes razões:
(1) A estratégia tem muito a ver com o comportamento sistêmico e holístico da organização e
pouco com o comportamento de cada uma de suas partes;
(2) A estratégia tem muito a ver com o futuro da organização. Ela esta orientada para o longo
prazo;
(3) A estratégia tem a ver com o comportamento orientado para objetivos estratégicos, não
servindo assim somente para alguns dos públicos de interesse (stakeholders) da organização, e
sim a todos eles;
(4) A estratégia significa o comportamento global da organização em relação ao ambiente que a
circunda. A estratégia é quase sempre uma resposta organizacional às demandas ambientais;
(5) A estratégia precisa ser formulada e entendida por todos os membros da organização;
(6) A estratégia precisa ser planejada;
(7) A estratégia precisa ser implementada; e
(8) A estratégia precisa ser avaliada quanto a seu desempenho e resultados.
Diante disso, utiliza-se neste trabalho uma visão ampla sobre a definição de
estratégia.
Porter (1986, p.13) afirma que, “ Seja de forma implícita ou de forma explícita, todas as
organizações possuem uma estratégia.” O autor entende que esta estratégia tanto pode ter se
desenvolvido explicitamente por meio de um processo de planejamento como ter evoluído
implicitamente através das atividades dos vários departamentos funcionais da empresa.
E também acrescenta que cada departamento, dispondo apenas de seus próprios meios,
inevitavelmente buscará métodos ditados pela sua orientação profissional e pelos incentivos
daqueles encarregados. No entanto, a soma destes métodos departamentais raramente equivale à
melhor estratégia.
Ansoff (1990, p.93) entende estratégia como “ Regras e diretrizes para decisão que
orientem o processo de desenvolvimento de uma empresa. “
35
Oliveira (2005, p.191-194) define estratégia como “ Um caminho, ou maneira, ou ação
formulada e adequada para alcançar, preferencialmente, de maneira diferenciada, as metas os
desafios e objetivos estabelecidos, o melhor posicionamento da empresa perante seu ambiente. “
O autor complementa que estratégia deverá ser, sempre, uma opção inteligente,
econômica e viável. E, sempre que possível, original e até ardilosa; dessa forma, constitui-se na
melhor arma de que pode dispor uma empresa para otimizar o uso de seus recursos, tornar-se
altamente competitiva, superar a concorrência, reduzir sues problemas e otimizar a exploração
das possíveis oportunidades.
Mintzberg et al. (2000, p.16) comentam que faz parte da natureza humana buscar uma
definição para cada conceito. E que a maior parte dos livros-texto sobre estratégia oferece a
definição logo no capítulo introdutório e sucintamente. Os autores ressaltam que é um processo
altamente complexo a definição de estratégia. E apresentam uma pesquisa histórica sobre
literatura estratégica, desde seu início nos anos 60, onde fica caracterizado dez principais escolas
de pensamento estratégico.
Cada escola com uma perspectiva única que focaliza um importante aspecto do processo
de formulação de estratégia. Conforme sintetizou-se no quadro 02, exposto a seguir:
36
Quadro 2 - Dez Escolas de Pensamento Estratégico
Escolas de Pensamento Estratético Características
Escola de Criação
Natureza prescritiva, ou seja, mais preocupada em como as estratégias
devem ser formuladas do que como elas são formuladas. É a escola de
pensamento mais influente, e dela originou-se a noção de SWOT.
Escola do Planejamento
Também de natureza prescritiva. Escola que propõe a formulação da
estratégia como um produto final de um processo de planejamento formal,
separado e sistemático das partes do projeto.
Escola do Posicionamento
Última escola de natureza prescritiva. Afirma que poucas estratégias-chave
como posição no mercado são desejáveis. A maior parte do trabalho do
autor Michael Porter origina-se dessa escola.
Escola Empresarial
Ao contrários das anteriores, as escolas de pensamento estratégico de agora
em diante, preocupam-se com a descrição de como as estratégias são, de
fato, formuladas. Essa escola focaliza o processo de formação de estratégia
exclusivamente no líder único e enfatiza a intuição, julgamento, sabedoria,
experiência e impressões. O conceito central dessa escola é a visão.
Escola Cognitiva:
Tem como premissa que a formulação da estratégia é um processo
cognitivo que tem lugar na mente do estrategista. Destarte, as estratégias
surgem como perspectivas: mapas, esquemas e molduras que dão forma à
maneira pela qual as pessoas lidam com informações vindas do ambiente.
Escola da Aprendizagem
De acordo com essa escola, as estratégias emergem quando as pessoas,
algumas vezes, atuando individualmente mas na maioria dos casos
coletivamente, aprendem a respeito de uma situação tanto quanto a
capacidade da sua organização de lidar com ela.
Escola do Poder
Essa escola caracteriza-se pela formação da estratégia como um processo
aberto de influência, enfatizando o uso do poder e política para negociar
estratégias favoráveis a determinados interesses.
Escola Cultural
Tem que a formação da estratégia é um processo de interação social,
baseado nas crenças e nas interpretações comuns aos membros de uma
organização.
Escola Ambiental
Essa escola qualifica a organização com passiva, ou seja, ela somente
reage a um ambiente que estabelece a pauta. A organização deve responder
a essas forças, ou será “eliminada”.
Escola da Configuração
Essa escola, na realidade, combina as outras. Diante de uma forma de
estrutura, um período e um contexto, a organização adotada um
determinado comportamento que dá origem a um determinado conjunto de
estratégias.
Fonte: Adaptado de MINTZBERG et al. , 2000, p. 28-253.
37
Mintzberg et al. (2006, p. 24) apresentam cinco definições de estratégia. Eles consideram
estratégia como: plano, pretexto, padrão, posição e perspectiva.
Estratégia como Plano: A maioria das pessoas tem estratégia como um plano, ou seja, algum
tipo de curso de ação conscientemente pretendido, uma diretriz para lidar com uma situação. Por
essa definição, as estratégias têm duas características essenciais: são criadas antes das ações às
quais vão se aplicar e são desenvolvidas consciente e propositalmente.
Estratégia como Pretexto: Se estratégia é um plano, pode ser também um pretexto, ou seja,
apenas uma manobra específica para superar um oponente ou concorrente. Por exemplo, uma
empresa ameaça expandir a capacidade de fábrica para desencorajar um concorrente de construir
uma nova fábrica. Evidencia-se que a estratégia real é a ameaça, e não a expansão em si, e, como
tal, é um pretexto.
Estratégia como Padrão: Se as estratégias podem ser pretendidas (seja como planos gerais, seja
como pretexto específico), elas certamente também podem ser realizadas. Segundo o autor,
definir estratégia como um plano não é suficiente; também é necessária uma definição que
englobe o comportamento resultante. Assim, estratégia é um padrão, especificamente: um padrão
em uma corrente de ações. Cada vez que, por exemplo, um jornalista imputa uma estratégia a
uma corporação ou a um governo, e cada vez que um executivo faz a mesma coisa com um
concorrente ou mesmo com a administração superior de sua empresa, eles estão implicitamente
definindo estratégia como padrão de ação, ou seja, inferindo consistentemente um
comportamento e rotulando isso como estratégia.
Rotulando plano como estratégia pretendida, e padrão como estratégia realizada. Conforme
mostra a Figura 1, pode-se distinguir estratégias deliberadas, nas quais as intenções que existiam
previamente foram realizadas, das estratégias emergentes, nas quais os modelos se
desenvolveram sem intenções, ou apesar delas (que se tornaram não-realizadas).
38
Figura 1 – Estratégias deliberadas e emergentes
Fonte MINTZBERG , 2006, p. 25.
Estratégia como Posição: Estratégia como posição é como uma organização está localizada no
“ambiente”. Por essa definição, estratégia torna-se a força mediadora, ou a combinação, entre
organização e ambiente, ou seja, entre o contexto interno e externo. Em termos ecológicos,
estratégia torna-se um “nicho” (evidencia-se que, neste contexto, a palavra nicho tem significado
de posição ocupada para evitar competição); em termos econômicos, um local que gera “renda”;
em termos administrativos, um “domínio” de produto-mercado, o local no ambiente onde os
recursos estão concentrados. Essa definição de estratégia pode ser compatível com qualquer uma
das anteriores; pode-se pré-selecionar uma posição e aspirar a ela por meio de um plano (ou
pretexto), e/ou ela pode ser alcançada, talvez até encontrada, por meio de um padrão de
comportamento.
ESTRATÉGIA
PRETENDIDA
ESTRATÉGIA
REALIZADA
Estratégia Deliberada
Estratégia Não-
Realizada
Estratégia Emergente
39
Estratégia como Perspectiva: Enquanto a quarta definição de estratégia olha para fora, buscando
localizar a organização no ambiente externo, e para baixo, para posições concretas, a quinta olha
para dentro da organização, na verdade, para dentro da cabeça dos estrategistas coletivos, mas
com uma visão mais ampla. A estratégia como perspectiva possui seu conteúdo consistindo não
apenas de uma posição escolhida, mas também de uma maneira fixa de olhar o mundo. O
fundamental nesta quinta definição é que a estratégia é uma perspectiva compartilhada pelos
membros de uma organização, por suas intenções e por suas ações.
Na verdade, quando fala-se sobre estratégia neste contexto, entra-se na esfera da mente
coletiva, pessoas unidas por pensamentos e comportamento comum. Dessa forma, uma questão
importante no estudo da formação de estratégia é como ler essa mente coletiva, para entender
como as intenções se espalham pelo sistema chamado organização para se tornarem
compartilhadas e que ações devem ser praticadas em bases coletivas e consistentes.
Mintzberg et al. (2006, p. 28) concluem que embora existam várias relações entre as
diferentes definições de estratégia, nenhuma relação, tampouco qualquer definição para a
questão, tem precedência sobre as demais. De algumas maneiras, essas definições concorrem
entre si (pelo fato de algumas poderem ser substituídas por outras), mas talvez, de maneira mais
importante, elas se complementem.
O autor entende que nem todos os planos tornam-se padrão, e nem todos os padrões
desenvolvem-se como planejado; alguns pretextos são menos do que posições, enquanto que
outras estratégias são mais do que posições embora menos do que perspectivas. Cada definição
acrescenta elementos importantes ao nosso entendimento de estratégia; na verdade, as definições
nos encorajam a tratar de questões sobre as organizações como um todo.
40
3.2 ORIGEM E DEFINIÇÃO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E
OPERACIONAL
O planejamento estratégico surgiu no inicio da década de 70 com a proliferação de
conceitos, de escolas de administração, de empresas de consultoria estratégica e de staff de
planejamento.
Níven (2005, p.122) ressalta, e faz conexão com o próximo assunto desse trabalho, que o
planejamento ou plano estratégico da organização é a fonte mais rica para a construção das
informações de um Balanced Scorecard.
Destarte, se a empresa tem a sorte de possuir um plano estratégico coerente baseado em
sua missão, valores e visão, estará pronta para começar muito bem o processo de construção do
BSC. Contudo, conforme o autor, a maioria das empresas costuma retardar o projeto do BSC ou
até mesmo interrompê-lo, já que a organização está lutando para produzir uma estratégia válida
Chiavenato e Sapiro ( 2004, p. 39) definem planejamento estratégico como um processo
de formulação de estratégias organizacionais no qual se busca a inserção da organização e de sua
missão no ambiente em que ela está atuando. Para eles, o planejamento estratégico está
relacionado com os objetivos estratégicos de médio e longo prazo que afetam a direção ou a
viabilidade da empresa. Porém os autores salientam que aplicado isoladamente, é insuficiente,
pois não trabalha apenas com ações imediatas e operacionais, ou seja, é preciso que no processo
de planejamento estratégico sejam elaborados de maneira integra e articulada todos os planos
táticos e operacionais da empresa.
Lere (1991, p. 301) sustenta que o planejamento pode ser dividido em três tipos distintos:
planejamento estratégico, tático e operacional.
41
O planejamento estratégico é definido para um período longo de tempo, freqüentemente
de cinco ou mais anos, e normalmente traz poucas informações quantitativas; portanto, utiliza
pouca informação da contabilidade. Para o autor o planejamento estratégico no primeiro
momento decide para onde a empresa vai; no segundo, avalia o ambiente dentro do qual ela
operará; e no último desenvolve estratégias para alcançar o objetivo pretendido.
Já o planejamento tático, proporciona aos gestores objetivos quantitativos mensuráveis.
Normalmente, os planos intermediários são objetivos na forma de relações financeiras que serão
alcançadas algum dia durante os próximos três a cinco anos. Por fim, o autor, define o
planejamento operacional como um plano detalhado para as operações.
Oliveira (2005, p.45-49) aponta também a distinção de três tipos de planejamento dentro
dos grandes níveis hierárquicos. São eles: planejamento estratégico; planejamento tático e
planejamento operacional.
De acordo com o autor, o planejamento estratégico relaciona-se como objetivos de longo
prazo e com estratégias e ações para alcançá-los que afetam a empresa como um todo, enquanto o
planejamento tático relaciona-se a objetivos de mais curto prazo e com estratégias e ações que,
geralmente, afetam somente parte da empresa. Já o planejamento operacional corresponde a um
conjunto de partes homogêneas do planejamento tático e , normalmente, é elaborado pelos níveis
organizacionais inferiores, com foco básico nas atividades do dia-a-dia da empresa.
O autor comenta que o planejamento estratégico, de forma isolada, é insuficiente, uma vez
que o estabelecimento de objetivos a longo prazo, bem como seu alcance, resultam numa situação
nebulosa, pois não existem ações mais imediatas que operacionalizem o planejamento
estratégico. A falta desses aspectos é suprida através do desenvolvimento e implantação dos
planejamentos táticos e operacionais de forma integrada.
42
Oliveira (2005, p.49) apresenta também as diferenças básicas entre o planejamento
estratégico e o planejamento tático (quadro 3) e as diferenças básicas entre o planejamento tático
e planejamento operacional (quadro 4). O autor lembra que todas as considerações apresentadas
nesses quadros têm aspecto de relatividade entre os dois tipos de planejamento apresentados por
vez.
Quadro 3 - Diferença entre planejamento estratégico e planejamento tático
Discriminação Planejamento Estratégico Planejamento Tático
Prazo Mais longo Mais curto
Amplitude Mais ampla Mais restrita
Riscos Maiores Menores
Atividades Fins e Meios Meios
Flexibilidade Menor Maior
Fonte: Oliveira, 2005, p. 49 .
Quadro 4 - Diferença entre planejamento tático e planejamento operacional
Discriminação Planejamento Tático Planejamento Operacional
Prazo Mais Longo Mais Curto
Amplitude Mais Ampla Mais Restrita
Riscos Maiores Menores
Atividades Meios Meios
Flexibilidade Menor Maior
Fonte: Oliveira, 2005, p. 50 .
43
Oliveira (2005, p.68-80) propõe a seguinte metodologia para elaboração e implementação
do Planejamento Estratégico, dividida em quatro fases:
Fase I - Diagnóstico Estratégico: Nesta fase é verificado como está a empresa atualmente, em
cinco etapas: (a) Identificação da visão; (b) Identificação de valores; (c) Análise Externa; (d)
Análise Interna; (e) Análise dos concorrentes
Fase II - Missão da Empresa: Nesta fase deve ser estabelecida a razão de ser da empresa, em
cinco partes: (a) Estabelecimento da missão; (b) Estabelecimento de propósitos atuais e
potenciais; (c) Estruturação e debate de cenários; (d) Estabelecimento da postura estratégica; (e)
Estabelecimento das macroestratégias e macropolíticas
Fase III – Instrumentos Prescritivos e Quantitativos: Nessa fase, as questões básicas são o
estabelecimento de onde a empresa quer chegar, em dois instrumentos: (a) Instrumentos
prescritivos e (b) Instrumentos Quantitativos
Fase IV – Controle e Avaliação: Nessa fase, verifica-se como a empresa está caminhando para a
situação desejada. O controle pode ser definido, em termo simples, como a ação necessária para
assegurar a realização dos objetivos, desafios, metas, estratégias e projetos estabelecidos.
Tavares (2000, p. 330) entende que tornar uma estratégia clara é apenas um passo
necessário à gestão estratégica bem-sucedida. Sua implementação corresponde a um momento
decisivo no processo. Resulta da disposição do corpo deliberativo em tomar decisões críticas,
como síntese de todo o processo desenvolvido, e abrange três dimensões:
44
(a) Coordenação e integração dos esforços entre as áreas que precisam trabalhar juntas para
implementá-las, onde a vantagem competitiva sustentável só será conseguida por meio da
concentração e integração do esforço de todas as áreas envolvidas;
(b) Comprometimento de indivíduos e grupos para realizá-la, ou seja, todos os envolvidos
necessitam comprometer-se com o que foi estabelecido para realiza-la;
(c) Competência técnica e gerencial para equacionar e resolver problemas e coordenar a
implementação das soluções; a primeira diz respeito ao inventário e disponibilidade do capital
intelectual e dos recursos técnicos e financeiros que podem ser utilizados, enquanto a segunda, a
sua articulação.
Tachizawa e Rezende (2000, p. 61) asseveram que todas as definições do Planejamento
Estratégico sejam realizadas a partir de um enfoque sistêmico (de fora para dentro), uma vez
que, em geral, os problemas organizacionais são oriundos de uma visão restrita e segmentada por
parte das organizações. No entendimento dos autores, somente a partir de uma visão com esse
enfoque a organização tem condições de desenvolver análises, cenários e ações que minimizem
os riscos organizacionais.
Sendo assim, os autores indicam o desenvolvimento de várias etapas visando ao sucesso
organizacional, as quais devem iniciar com a etapa de definição de escopo organizacional, sendo
seguida pela realização da análise estratégica (ambiente interno e externo) e definição das
estratégias competitivas a serem adotadas pela organização. Por fim, a partir de todas as
informações e análises, deve-se definir o Plano Estratégico.
Para implementação do planejamento estratégico, ferramentas ou técnicas que têm
chamado muito a atenção são o balanced scorecard e o planejamento operacional do orçamento.
(Lunkes, 2003 p.21).
45
4 BALANCED SCORECARD
Para os seus idealizadores, Kaplan e Norton (1998, p.120), o Balanced Scorecard nasceu
como um novo sistema de medição de desempenho com base em indicadores financeiros e não
financeiros e acabou tornando-se um novo sistema gerencial.
Os autores afirmam que o BSC complementa as medições financeiras com avaliações
sobre o cliente, identifica os processos internos que devem ser aprimorados e analisa as
possibilidades de aprendizagem e o crescimento, assim como os investimentos em recursos
humanos, sistemas e capacitação que poderão mudar substancialmente todas as atividades.
4.1 CONCEITUAÇÃO DO BALANCED SCORECARD
Kaplan e Norton (1998, p.120) definem Balanced Scorecard como um sistema de
avaliação de desempenho empresarial, sendo que principal diferencial é reconhecer que os
indicadores financeiros, por si mesmos, não são suficientes para isso, uma vez que só mostram os
resultados dos investimentos e das atividades, não contemplando os impulsionadores de
rentabilidade a longo prazo.
Já Niven (2005, p.16) descreve Balanced Scorecard como um grupo de medidas
cuidadosamente selecionadas que se originam da estratégia de uma empresa. As medidas
selecionadas para o Scorecard são informações que os líderes usarão para comunicar aos
funcionários e interessados os resultados e motivadores de desempenho através dos quais a
organização atingirá sua missão e seus objetivos estratégicos.
Para Atkinson et al. (2000, p. 592) o Balanced Scorecard reflete a primeira tentativa
sistemática de desenvolver um projeto para o sistema de avaliação de desempenho que enfoca os
objetivos da empresa, coordenação da tomada de decisão individual e provisão de uma base para
o aprendizado organizacional.
46
Rezende (2003, p. 78) entende que o Balanced Scorecard estabelece um protocolo, uma
interface entre a estratégia formulada e a agenda estratégica da organização - de forma a ser
possível materializar a visão futura de sucesso - atuando, ao mesmo tempo, como um modelo de
avaliação, uma sistemática gerencial e uma filosofia de gestão, e criando um ambiente
balanceado entre medição e mediação.
4.2 A EVOLUÇÃO DO BALANCED SCORECARD
Compartilhando da mesma opinião de que as medidas contábeis e financeiras estavam se
tornando obsoletos e que este contexto existente dificultava uma empresa de criar valor
econômico para o futuro. David Norton, executivo do Instituto de Pesquisa Nolan Nortan,
unidade de pesquisa da KPMG, e Rorbert Kaplan, professor acadêmico, em 1990, desenvolveram
um projeto que abrangia várias empresas e que tinha o objetivo de elaborar um novo modelo de
medidas de desempenho.
No início do projeto eles examinaram e estudaram casos recentes sobre sistemas
inovadores de mensuração de desempenho. Um deles, o qual tornou-se fundamento do projeto,
foi o modelo usado pela Analog Devices que media o índice de progresso em atividades de
melhoria contínua e o seu scorecard corporativo que continha, além de várias medidas
financeiras, outras medidas de desempenho não financeiras, tais como: prazo de entrega ao
cliente, qualidade e ciclo de processos de produção, eficácia no desenvolvimento de novos
produtos, entre outros.
Logo, o estudo de Kaplan e Norton foi direcionado para chegar a um scorecard
multidimensional. Posteriormente é que ele passou a ser chamado de Balanced Scorecard, para
indicar a característica de equilíbrio (balanceamento) entre medidas de curto prazo e de longo
prazo, entre medidas financeiras e não financeiras, entre indicadores de resultado e tendência e
entre as perspectivas interna e externa de desempenho. Depois de testes de viabilidade e
47
protótipos em empresas, esse sistema de medição e avaliação de desempenho foi aprovado pelos
autores do BSC.
Na seqüência, Kaplan e Norton foram procurados por executivos da Rockwater e da FMC
Corporation para ajudar a implantar aquele sistema de indicadores. Porém, a intenção desses
executivos era utilizar o scorecard muito além da concepção dos seus criadores, ou seja, esses
executivos queriam através do scorecard comunicar novas estratégias e alinhar suas empresas a
elas; afastando-se do tradicional foco de curto prazo, na redução de custos e na concorrência de
preços baixos, e procurando gerar oportunidades de crescimento, oferecendo aos clientes
produtos e serviços personalizados com alto valor agregado. Assim o BSC evoluiu de um
sistema de medição e avaliação de desempenho para um instrumento de comunicação e
alinhamento à estratégia.
Por fim, da percepção de que o Balanced Scorecard podia ser usado como um sistema de
comunicação, informação e aprendizado sobre a estratégia, bastava um passo lógico para a
percepção de que ele podia ser utilizado como um novo sistema de gestão estratégica, realizando
assim seu verdadeiro potencial.
Salienta-se que os objetivos e as medidas utilizados no BSC não se limitam a um conjunto
aleatório de medidas de desempenho financeiro e não-financeiro, até por que inúmeras empresas
já trabalhavam desse modo, mas sim de medidas que derivam de um processo hierárquico “top-
down “ norteado pela missão e pela estratégia da unidade de negócios.
Uma metáfora comumente usada por Kaplan e Norton para distinguir os modelos
gerenciais existentes do BSC foi a diferença entre pilotar um navio isolado por um ambiente
estagnado até o seu destino e pilotar um barco em uma competição sob constantes mudanças de
tempo e mar.
Por último Kaplan e Norton (1997 , p.9) salientam que o BSC é mais do que um sistema
de medidas táticas ou operacionais, já que empresas inovadoras estão utilizando o scorecard
48
como um sistema de gestão estratégica para administrar a estratégia a longo prazo. Assim os
autores organizaram esses pontos em quatro processos gerenciais: a) Esclarecer e traduzir a visão
e a estratégia; b) Comunicar e associar objetivos e medidas estratégicas; c) Planejar, estabelecer
metas e alinhar iniciativas estratégicas e d) Melhorar o feedback e o aprendizado estratégico.
De forma sucinta tem-se: (a) Formular; (b) Comunicar; (c) Planejar e (d) Avaliar ;
conforme evidencia-se na Figura 2 a seguir:
Figura 2: Quatro processos gerenciais
Fonte: Adaptado de KAPLAN; NORTON , 1996, p. 77
Formular
. Clarificar a visão
. Obter consenso
Comunicar
. Comunicar e educar
. Estabelecer objetivos
. Vincular recompensas às
medidas de desempenho
Avaliar
. Compartilhar a visão
. Dar retorno sobre o
realizado
. Facilitar a avaliação da
validade da estratégia e o
aprendizado estratégico
Planejar
. Estabelecer metas
. Alinhar as iniciativas
. Alocar recursos
. Definir os marcos
BALANCED
SCORECARD
49
4.3 MAPA ESTRATÉGICO
O desenho do mapa estratégico é fundamental para o êxito do Balanced Scorecard. O
mapa estratégico tem como finalidade decodificar de maneira clara e concisa os complexos
processos de escolha com os quais os gerentes e chefes pertencentes a organização convivem
dia-a-dia.
Costa (2006, p.13) aduz que o mapa é composto pelos objetivos estratégicos, medidas,
metas e ações (desdobramento da estratégia em ações), dispostos em quatro perspectivas de
gestão, as quais expressam como o resultado da empresa é obtido, explicitando a ligação entre
as decisões que levarão ao cumprimento da estratégia.
A autora salienta também que objetivos, medidas, metas e ações não são uma invenção do
BSC, são sim elementos necessários de qualquer sistema de gestão e controle. E que qualquer
sistema de controle pressupõe a existência de um modelo de mensuração de desempenho.
Kaplan e Norton (2004, p.32) sustentam que o mapa estratégico do BSC fornece um
modelo que mostra como a estratégia liga os ativos intangíveis a processos que criam valor. A
Figura 3 abaixo ilustra o que afirmam os autores.
50
Novas Fontes de Receita Rentabilidade Dos Clientes Custo por Unidade Utilização do Ativo
Conquista de Clientes Relação de Clientes
Satisfação do Cliente
Figura 3 – Mapa estratégico do Balanced Scorecard
Fonte: KAPLAN E NORTON, 2001, p. 109
Melhorar o Valor para os Acionistas
Estratégia de Crescimento Da Receita Estratégia de Produtividade
Construir a Franquia
Aumentar o Valor
Para os Clientes
Melhorar a Estrutura
De Custos
Melhorar a Utilização
do
Ativo
Perspectiva
Financeira
Perspectiva
Do Cliente
Liderança do Produto
Intimidade com o cliente
Quali
dade
Tempo
Funciona
lidade
Preço Serviços
Relacio
namento
Marca
Perspectiva
Interna
Perspectiva
Aprendizado
e
Crescimento
“Construir
a Franquia”
(Processos
Inovação)
“Aumentar
o Valor p/
o Cliente”
(Proc. Ger.
Do Cliente)
“Atingir a
Excelência
Operacion.”
(Processos
Operacion.)
“Ser bom
Cidadão
Corpora-
tivo “ Proc.
Regulador
Ambientais
Força de Trabalho
Motivada e Preparada
Competências Estratégicas
Tecnologias Estratégicas
Clima para a Ação
Valor P/
acionista
ROCE
PROPOSIÇÃO DE VALOR PARA O CLIENTE Excelência Operacional
51
Por fim, Costa (2006, p.43) alerta que desenhar o mapa estratégico é apenas um primeiro
passo para usá-lo como ferramenta para acompanhar o cumprimento da estratégia pois, se esse
mapa não for absorvido pelos funcionários em seu dia-a-dia, ele não se tornará o paradigma para
suas ações e, assim, estas acabarão desvinculadas da estratégia.
A autora entende que para os funcionários usarem o mapa estratégico como referência, a
empresa precisa mostrar claramente que o usará para avaliar o desempenho de seus gestores, do
negócio e para tomar decisões. Se houver dúvidas quanto a isso, o mapa poderá cair em desuso.
Gerir com medidas, indicadores, metas exige um conhecimento maduro sobre o negócio e sobre
as características dos recursos dos quais a administração dispõe.
Sendo assim, o desenho do mapa estratégico em todas as perspectivas requer que os
gestores descrevam uma mensagem clara do que se quer (dos objetivos às ações), considerando
as defasagens de competência, seja referente à qualificação profissional das pessoas, seja quanto
aos sistemas de informação e procedimentos.
4.3.1 RELAÇÃO CAUSA E EFEITO
Segundo Costa (2006, p. 15) o mapa estratégico deve contar o caminho que será
percorrido para cumprir a estratégia da empresa. O mapa estratégico, para tanto, deve explicitar
as hipóteses que os gestores levantaram sobre os relacionamentos de causa e efeito entre as ações
e a estratégia.
Kaplan e Norton (1997, p. 155) afirmam que as relações de causa e efeito podem ser
expressas por uma seqüência de afirmativas do tipo “SE-ENTÃO”. Os autores indicam como
exemplo a relação entre um melhor treinamento dos funcionários em vendas e por conseqüência
maiores lucros, conforme segue:
52
“ Se aumentarmos o treinamento dos funcionários sobre os produtos, então eles estarão
mais bem informados sobre os produtos que vendem;
Se os funcionários estiverem mais bem informados sobre os produtos que vendem, então a
eficácia nas vendas melhorará;
Se a eficácia nas vendas melhorar, então a média das margens dos produtos que vendem
aumentará. “
Costa (2006, p. 15-16) observa que nos relacionamentos de causa e efeito, os objetivos
contidos no BSC devem refletir a previsão dos gestores quanto à magnitude e à velocidade de
resposta entre mudanças nos direcionadores de desempenho futuro e as mudanças a elas
associadas em uma ou mais medidas de resultado.
E comenta que para fazer parte do BSC, conforme exemplo acima de Kaplan e Norton, os
objetivos deveriam explicitar o tempo necessário para que o treinamento de pessoal se converta
em melhorias de desempenho das vendas e em quanto esse desempenho será melhorado.
Por fim, a autora alerta que, como as estratégias são definidas a partir de premissas, de
uma visão do mundo e de hipóteses sobre relacionamento causa e efeito entre os fatores de
sucesso, se houver erros nas premissas, a estratégia de longo prazo definida pode não ser a
lucrativa. Bem como, se houver erro nas hipóteses sobre o relacionamento causa e efeito entre as
variáveis, pode ser que tenham sidos estabelecidos indicadores não válidos ou apropriados para
orientar a estratégia estabelecida.
Salienta-se assim que tornando explícitas as hipóteses de causa e efeito entre os objetivos
e medidas, as organizações podem, a cada instante, testar suas estratégias e adaptá-las conforme
aprendem.
Por último, Níven (2005, p.200) destaca que as vinculações de causa e efeito definem a
trilha que o construtor do BSC percorrerá para conquistar sua estratégia. O autor alerta que sem
contar com esta série de conexões, a Organização nada terá além de uma coleção especial de
medidas financeiras e não-financeiras.
53
4.4 AS PERSPECTIVAS DO BALANCED SCORECARD
O Balanced Scorecard traduz a missão e a estratégia das empresas num conjunto
abrangente de medidas de desempenho que serve de base para um sistema de medição e gestão
estratégica. O BSC continua enfatizando a busca de objetivos financeiros, mas também inclui os
vetores de desempenho desses objetivos.
O Balanced Scorecard mede o desempenho organizacional sob quatro perspectivas
equilibradas: financeira, do cliente, dos processos internos da empresa, e do aprendizado e
crescimento. Assim permite que as empresas acompanhem o desempenho financeiro,
monitorando, ao mesmo tempo, o progresso na construção de capacidades e na aquisição dos
ativos intangíveis necessários para o crescimento futuro.
Kaplan e Norton (1997, p.38-44) comentam que um Balanced Scorecard bem construído é
a explicitação das teorias estratégicas operacionais da empresa, onde o scorecard deve estar
baseado numa série de relações de causa e efeito derivadas da estratégia, incluindo estimativas
dos tempos de resposta e graus de correlação entre as medidas do scorecard.
Segundo os autores a vinculação entre as medidas das quatro perspectivas mostra
claramente que o scorecard não é um agregado aleatório de duas dúzias de medidas que os
executivos misturam ao acaso. Ao contrário, no Balanced Scorecard, as medidas devem ser
interligadas para comunicar um pequeno número de temas estratégicos amplos.
4.4.1 - PERSPECTIVA DE APRENDIZAGEM E CRESCIMENTO
Kaplan e Norton (1997, p.131) aduzem que a quarta perspectiva do Balanced Scorecard
desenvolve objetivos e medidas para orientar o aprendizado e o crescimento organizacional. Os
objetivos estabelecidos nas perspectivas financeiras, do cliente e dos processos internos revelam
onde a empresa deve destacar-se para obter um desempenho excepcional. Os objetivos da
54
perspectiva de evolução organizacional oferecem infra-estrutura que possibilita a consecução de
objetivos ambiciosos nas outras três perspectivas.
O Balanced Scorecard enfatiza a importância de investir no futuro, e não apenas em áreas
tradicionais de investimentos, como novos equipamentos e pesquisa e desenvolvimento de novos
produtos. É sabido que os investimentos em equipamentos e P&D são importantes, mas
dificilmente serão suficientes por si sós. As empresas devem investir também em infra-estrutura-
pessoal, sistemas e procedimentos, se tiverem objetivos ambiciosos de crescimento financeiro a
longo prazo.
Salienta-se que ao decidir concentrar-se somente em medidas financeiras e operacionais e
não desenvolver medidas visando à aprendizagem dos seus funcionários, achando que estas
coisas acontecem ao acaso ou de qualquer jeito, uma organização nunca terá um Balanced
Scorecard completo, e em conseqüência nunca colherá dele os benefícios totais.
Níven (2005, p.165) assevera que a criação de valor na organização de hoje é
esmagadoramente dominada pela influência do capital humano. As pessoas, seu conhecimento e
meios de compartilhá-lo, são o que determina o valor na nova economia.
O autor entende que as medidas contidas na perspectiva de aprendizagem e crescimento
do funcionário são os verdadeiros “facilitadores” das outras perspectivas. Os funcionários
motivados com a mistura certa de técnicas e ferramentas operando em um ambiente
organizacional criado para apoiar melhorias são os ingredientes-chave para levar à melhoria dos
procedimentos, atender às expectativas da clientela, e por fim, levar ao retorno financeiro.
Para quem não tem o conhecimento em scorecards é comum achar que a perspectiva de
aprendizagem e crescimento, por encontrar-se na base da pirâmide, é menos importante que as
perspectivas que estão mais próximas ao topo. Porém, conforme os arquitetos do Balanced
Scorecard Kaplan e Norton, o lugar da perspectiva de aprendizagem e crescimento é na base
por que ela age como a fundação para que tudo seja construído sobre ela.
55
Metaforicamente, os autores descrevem a perspectiva de aprendizagem e crescimento
como sendo as raízes de uma poderosa árvore, que são as fontes de apoio e da nutrição,
conduzindo ao reflorescimento dos retornos financeiros.
Por último, Kaplan e Norton (1997, p.132) consideram três categorias principais para a
perspectiva de aprendizado e crescimento:
1- Capacidade dos funcionários;
2- Capacidade dos sistemas de informação e
3- Motivação, empowerment e alinhamento.
Níven (2005, p. 172) apresenta uma lista de indicadores de Aprendizado e Crescimento
normalmente utilizados, cita-se alguns deles: produtividade do funcionário, porcentagem de
funcionários com diploma Superior, número de funcionários treinados interfunções,
Absenteísmo, horas de treinamento, sugestões de funcionários, satisfação dos funcionários,
desenvolvimento da liderança, acidentes de trabalho, índice de empowerment e índice de
motivação.
4.4.2 - PERSPECTIVA DE PROCESSOS INTERNOS
O desenvolvimento do sistema tem que ser sustentado por uma análise e intervenção
constante do desempenho dos processos internos. Na identificação dos processos internos críticos
nos quais as organização deve alcançar a excelência, podem ser destacados os tradicionais, como
custos, qualidade, tempo e alguns mais recentes, como inovação por meio de pesquisa e
desenvolvimento e serviços pós-venda.
Segundo Kaplan e Norton (1997, p.97) para a perspectiva dos processos internos da
empresa, os executivos identificam os processos mais critícos para a realização dos objetivos dos
clientes e acionistas.
56
Para os autores, as empresas costumam desenvolver objetivos e medidas para essa
perspectiva depois de formular objetivos e medidas para a perspectiva financeira e do cliente.
Essa seqüência permite que as empresas focalizem métricas dos processos internos que
conduzirão aos objetivos dos clientes e acionistas.
Para o Balanced Scorecard recomenda-se que os gestores definam uma cadeia de valor
completa dos processos internos que tenha início com o processo de inovação, identificação das
necessidades atuais e futuras dos clientes e desenvolvimento de novas soluções para essas
necessidades, e prossiga com os processos de operações, entrega dos produtos e prestação dos
serviços aos clientes existentes, e termine com o serviço pós-venda, oferta de serviços pós-venda
que complementem o valor proporcionado aos clientes pelos produtos ou serviços de uma
empresa.
De acordo com Kaplan e Norton (1997, p.99), as empresas tentam melhorar a qualidade,
reduzir os tempos de ciclo, aumentar a produção, maximizar a produtividade e reduzir os custos
de seus processos de negócio. Portanto, a concentração exclusiva em ganhos no tempo de ciclo,
produtividade, qualidade e custos dos processos existentes talvez não leva a competências
exclusivas. Conforme lembram os autores, é preciso investir em inovação, operações e serviço
pó-venda.
Níven (2005, p.165) apresenta uma lista de indicadores de Processos Internos
normalmente utilizados, cita-se alguns deles: custo médio por transação, momento do ponto de
equilíbrio, entrega pontual, melhoria do tempo de ciclo, giro de estoque, emissões ambientais,
envolvimento comunitário, taxa interna de retorno dos projetos novos, porcentagem de erros,
introdução dos novos produtos, retrabalho e disponibilidade de base de dados para o cliente
57
4.4.3 - PERSPECTIVA DE CLIENTES
O sucesso financeiro de uma empresa passa em primeiro lugar pela satisfação dos seus
clientes. A perspectiva do cliente permite direcionar todo o negócio e atividade da empresa as
necessidades e satisfação de seus clientes. O Balanced Scorecard procura identificar os
segmentos de clientes tanto internos como externos, e o mercado de atuação em que a empresa
irá agir, bem como as medidas de desempenho para acompanhamento destes segmentos e do
mercado.
Para Kaplan e Norton (1997, p. 68) a perspectiva do cliente inclui algumas medidas
básicas, que representam os resultados prósperos de uma estratégia bem formulada e bem
implementada, como a satisfação do cliente, sua retenção, obtenção de novos clientes,
rentabilidade e parte da conta de mercado em segmentos designados. Conforme ilustrado na
Figura 4 abaixo:
Figura 04
-
A perspectiva do Cliente – medidas essenciais
Fonte: KAPLAN E NORTON, 1997, p. 72
A perspectiva do cliente também pode incluir medidas específicas, como tempos de
atendimento curtos, entregas no prazo, ou a quantidade de novos produtos e serviços, que
conduzem a melhorias nas medidas básicas da clientela.
PARTICIPAÇÃO DE
MERCADO
CAPTAÇÃO DE
CLIENTES
SATISFAÇÃO DOS
CLIENTES
RETENÇÃO DOS
CLIENTES
LUCRATIVIDADE
DOS CLIENTES
58
Salienta-se que é essencial ter em mente que nem todos os clientes são iguais. Destarte, as
empresas devem gastar mais para servir e reter os clientes de maiores margem ou volumes do que
os demais.
Níven (2005, p.155) apresenta uma lista de indicadores de Clientes normalmente
utilizados, cita-se alguns deles: satisfação do cliente, fidelidade do cliente, visitas do cliente à
empresa, fatia do mercado, horas gastas com o cliente, reclamações do consumidor, quantidade
de anúncios publicados, custo total para o consumidor, volume de vendas, retenção da clientela,
quantidade de clientes por funcionário, número de consumidores, lucratividade do cliente e
vendas anual por consumidor .
4.4.4 - PERSPECTIVA FINANCEIRA
As medidas financeiras indicam se a empresa está obtendo sucesso com as estratégias
definidas, implementadas e executadas. Na maioria das vezes, esse sucesso é avaliado pela sua
lucratividade, pela expansão do negócio e pelo incremento do valor para o acionista “shareholder
value”.
Kaplan e Norton (2004, p.32) comentam que na perspectiva financeira são descritos os
resultados tangíveis da estratégia em termos financeiros tradicionais. Medidas como taxa de
retorno sobre o capital investido (ROI), valor para os acionistas, rentabilidade, crescimento da
receita e custo por unidade são indicadores que mostram se a estratégia da organização está
caminhando para o sucesso ou para o fracasso.
Costa ( 2006, p. 26) defende que se os indicadores financeiros não mostrarem o esperado,
pode haver problemas na execução, na implementação ou até mesmo na definição da estratégia. A
autora comenta que, normalmente, as empresas definem objetivos financeiros e medidas
financeiras genéricos, que expressam essencialmente o resultado final esperado, tais como ROI,
EBITDA em relação à receita ou dívida, EVA entre outros. Porém o mapa estratégico requer um
59
detalhamento maior para que possa efetivamente indicar como a empresa acredita poder
alcançar o desempenho esperado.
Kaplan e Norton (1997, p.50-51) revelam que os objetivos financeiros podem diferir
consideravelmente em cada fase do ciclo de vida de uma empresa. A teoria da estratégia
empresarial sugere várias estratégias diferentes que as unidades de negócios podem seguir, desde
o crescimento agressivo da participação de mercado à consolidação, saída e liquidação. Para
simplificar os autores apontam três fases (estágios):
a) Estágio de Crescimento “growth”: As empresas em crescimento encontram-se no estágio
inicial de seu ciclo de vida. Possuem produtos e serviços com significativo potencial de
crescimento. Para aproveitar esse potencial, talvez tenham que comprometer recursos
consideráveis, a fim de desenvolver e aperfeiçoar novos produtos e serviços; construir e ampliar
instalações de produção; gerar capacidades operacionais; investir em sistemas, infra-estrutura e
redes de distribuição que sustentem relações globais. É comum empresas neste estágio operarem
com fluxo negativo e baixas taxas de retorno. O objetivo financeiro global para as empresas
neste estágio são os percentuais de crescimento da receita e de aumento de vendas para
determinados mercados, grupos de clientes e regiões.
b) Estágio de Sustentação “sustain”: Nesse estágio encontra-se a maioria das empresas. Nesse
estágio as empresas conseguem ainda atrair investimentos, mas são compelidas a obter excelentes
retornos sobre o capital investido. Os objetivos financeiros nesse estágio enfatizarão as medidas
financeiras tradicionais, tais como ROI, lucro operacional e margem bruta. Os investimentos em
projetos, nesse estágio, serão avaliados por análise de padrões, fluxo de caixa descontado e
orçamento de capital. Alguns podem incorporar o valor econômico agregado (EVA) e o
incremento de valor para o acionista “shareholder value”. Essas medidas representam o objetivo
financeiro clássico: excelente retorno sobre o capital investido.
c) Estágio de Colheita “harvest”: É o estágio onde as empresas alcançam um nível de maturidade
frente aos seus negócios, ou seja, no seu ciclo de vida. A empresa nesse estágio deseja colher os
60
investimentos feitos nas duas fases (estágios) anteriores e não fazem mais investimentos
significativos, apenas o suficiente para manter equipamentos e capacidades. Qualquer projeto de
investimento deve ter períodos de retorno definidos e curtos. A meta principal é maximizar o
fluxo de caixa em benefício da empresa. Salienta-se que neste estágio, se não houver um
monitoramento eficiente, podem ocorrer muitas insatisfações dos clientes seja pela qualidade do
produto ou por contaminação de ambiente.
Níven (2005, p.146) apresenta uma lista de indicadores financeiros normalmente
utilizados, cita-se alguns deles: total dos Ativos, fluxo de Caixa, lucro em porcentagem de
vendas, custos totais, lucro por funcionário, rendimento patrimonial líquido (ROE), rendimento
sobre o capital empregado (ROCE), taxa de retorno sobre o capital investido (ROI), dias a pagar,
valor econômico adicionado (EVA), dias em estoques, valor de mercado adicionado (MVA).
61
4.4.5 MODELO DE BALANCED SCORECARD DO SETOR PÚBLICO
No modelo do Balanced Scorecard para o setor público, as medidas financeiras serão
basicamente vistas como facilitadoras do sucesso do cliente ou como restrições com as quais o
grupo deve operar. A meta fundamental do setor público é executar a missão e as exigências do
cliente (sociedade), não ficando centrada no retorno financeiro.
Figura 05 - Balanced Scorecard do Setor Público
Fonte: NIVEN, 2005, p. 358.
Para satisfazer os clientes
enquanto cumprimos as
restrições orçamentárias em
que processos financeiros
precisamos nos superar ?
PROCESSOS INTERNOS
VISÃO E ESTRATÉGIA
CLIENTE
Quem definimos c
omo nosso
cliente?
Como criaremos valor para
nossos clientes?
Como conseguiremos crescer
e mudar suprindo as
exigências contínuas da
legislação e do cidadão?
APRENDIZAGEM
FINANCEIRA
Como criaremos valor para
nosso
s clientes enquanto
controlamos os custos?
MISSÃO
62
4.5 CONSTRUÇÃO DO BALANCED SCORECARD
A arquitetura de um Balanced Scorecard assemelha-se à construção de uma casa, ou seja,
antes de edificar fundações, levantar paredes e muros, é necessário confeccionar o projeto do
empreendimento. A partir da posse do projeto feito por um arquiteto, o qual retrata as idéias dos
futuros moradores, é que começará a construção da casa. Desenvolver o Balanced Scorecard não
difere muita dessa experiência.
Conforme Kaplan e Norton (1997, p.307), para elaborar um Balanced Scorecard é
necessário um arquiteto capaz de estruturar e facilitar o processo, além de coletar informações
básicas relevantes para a construção do Scorecard.
E alertam que o Scorecard deve representar o pensamento e as energias da equipe
executiva da unidade de negócios, pois caso essa equipe não esteja totalmente engajada no
processo, é improvável um resultado bem-sucedido.
Mas o mais importante antes mesmo de confeccionar o projeto é saber a real razão de
estar montando um Balanced Scorecard para a empresa.
Niven ( 2005, p.52) esclarece que “Você precisará definir com precisão o motivo pelo
qual está embarcando na jornada do Scorecard para que possa assegurar que ele deixará de ser
uma ferramenta de medição para se tornar um sistema de gerenciamento. ”
Assim, é necessário saber, antes de tudo, que até mesmo o Balanced Scorecard mais bem
construído não transformará a sua organização instantaneamente. Para que a mudança positiva
ocorra, o BSC precisa estar inserido em seus sistemas de gerenciamento, tornando-se um marco
para a análise do gerenciamento, suporte e tomada de decisões.
O autor entende para total êxito na construção do BSC que o ideal é dividi-lo em três
fases, são elas: Projeto, Desenvolvimento e Implementação.
63
1ª Fase: Projeto do Balanced Scorecard: Na fase do projeto do Balanced Scorecard, o momento é
de planejar e fixar objetivos, obter apoio executivo, determinar o ponto de partida, formar sua
equipe e comunicar seu projeto.
Níven ( 2005, p.75) divide a fase do projeto do BSC em seis passos:
Passo 1: Desenvolva objetivos para seu BSC
Passo 2: Determine a unidade organizacional apropriada
Passo 3: Obtenha patrocínio executivo
Passo 4: Monte sua equipe de Balanced Scorecard
Passo 5: Formule seu planejamento de projeto
Passo 6: Desenvolva um plano de comunicação para seu projeto de Balanced Scorecard
2ª Fase: Desenvolvimento do Balanced Scorecard
Toda organização é diferente e desejará dar ênfase a diferentes aspectos no
desenvolvimento do Balanced Scorecard. Uma das vantagens do BSC é sua flexibilidade em
adaptar-se às restrições de todas as empresas. É através de workshops executivos durante o
desenvolvimento do projeto que a equipe obtém aval da direção da organização das ações
realizadas e que estão por realizar.
a) Missão, Valores, Visão e Estratégia
O Balanced Scorecard não foi criado para agir como uma ferramenta de gerenciamento
isolada, ele faz parte de uma abordagem integrada para examinar os próprios negócios da
empresa. O BSC oferece uma tradução do “DNA” da empresa através da decodificação da
missão, valores e estratégia em objetivos de desempenho e medidas em cada uma das suas quatro
perspectivas .
64
Conforme Niven (2005, p. 90), os componentes de um Balanced Scorecard eficaz são a
missão, valores, visão e estratégia da organização.
Figura 06 – Balanced Scorecard Traduz a Missão, Valores, Visão e Estratégia
Fonte: NIVEN, 2005, p. 90.
I) Missão:
Niven (2005, p.90) define missão como “ Propósito central da organização, o motivo de
sua existência. A missão examina a razão de ser da organização além de simplesmente gerar
riqueza para o acionista, e reflete a motivação dos funcionários para incorporarem-se ao trabalho
executado na empresa.”
Para o autor, ao contrário das estratégias e metas que podem ser alcançadas ao longo do
tempo, nunca atinge-se por completo a missão. Na verdade ela funciona como uma bússola pela
qual pode-se guiar a empresa.
O autor também acrescenta que existem várias escolas de pensamento sobre quem deve
definir a missão na empresa. Algumas alegam que a missão deve ser criada pelo CEO ou algum
outro diretor . Outras acreditam que a missão não pode ser esboçada sem contar com a
participação de todos os funcionários. Porém o ideal, ainda segundo o autor, é envolver os dois
lados da empresa, ou seja, algum executivo de pensamento amplo e de alto nível e o máximo de
pessoas possíveis na revisão do esboço da afirmação da missão.
B
S
C
Por que existimos
Panora
ma do mundo no futuro
Valores
Estratégia
Missão
Princípios Orientadores
Visão
Atividades Diferenciadoras
65
Niven (2005, p.94) exemplifica algumas afirmações de Missão de organizações
mundialmente conhecidas:
Merck: Preservar e melhorar a vida humana
3M: Buscar idéias inovadoras para resolver problemas
Walt Disney: Fazer as pessoas felizes
Sony: Experimentar a alegria de desenvolver e aplicar a tecnologia a serviço do Público
Hewlett-Packard: Dar contribuição técnica para o avanço e bem-estar da humanidade
Chiavenato e Sapiro (2005, p.41) entendem que missão é o elemento que traduz as
responsabilidades e pretensões da organização junto ao ambiente e define o negócio, delimitando
o seu ambiente de atuação.
II) Valores:
Segundo Niven (2005, p.96), valores “ São princípios eternos que orientam uma
organização. Eles representam as convicções mais profundas de uma organização e são
demonstradas através dos comportamentos diários de todos os seus funcionários.” De acordo com
o autor não existe um grupo de valores universais certos ou errados; pelo contrário, cada empresa
deve definir ou descobrir os valores fundamentais contidos em sua essência e considerar a
importância daqueles valores nela contidos.
O autor complementa que em muitas organizações os valores fundamentais representam
as fortes convicções pessoais do fundador ou presidente. E que são os líderes da organização que
estabelecem o tom dos valores dentro de uma organização. Conseqüentemente os líderes devem
lutar constantemente não apenas para desenvolver os valores adequados, mas, o que é mais
importante, devem refletir constantemente os valores em suas palavras e ações.
66
Níven (2005, p.102) exemplifica através de Organizações mundialmente conhecidas
algumas afirmações de valor:
General Eletric
-Ter paixão pela excelência e desprezar a burocracia.
-Ser aberto a idéias de todas as origens e comprometido com a realização do trabalho.
-Vivenciar a qualidade e orientar os custos e a velocidade da vantagem competitiva.
-Ter a autoconfiança de envolver todas as pessoas e apresentar comportamento aberto.
-Criar uma visão clara, simples e realista comunicando-a a todos os integrantes da empresa.
-Ter grande empolgação e capacidade de contagiar as demais pessoas.
-Esforçar-se , estabelecer metas ambiciosas e progresso compensador, mantendo a
responsabilidade e o comprometimento.
-Encarar as mudanças como oportunidades e não como ameaças.
-Ter pensamento global e construir equipes diversas e globais.
Walt Disney
-Renegar o cinismo.
-Nutrir e propagar os “valores americanos saudáveis”.
-Ter criatividade, sonhos e imaginação.
-Concentrar a atenção na coerência e no detalhe.
-Preservação e controle da magia da Disney.
III) Visão:
Baseado na missão e nos valores, necessita-se uma afirmação de onde a empresa quer
estar no futuro, ou seja, o que a empresa quer ser daqui a cinco, dez ou 20 anos.
Níven (2005, p.103) afirma que a visão significa a transição crítica entre a missão indiscutível e
os valores centrais e o mundo vigoroso e dinâmico da estratégia.
67
Para o autor, a visão oferece um panorama geral daquilo que a organização , no fim das
contas, pretende ser. Esta afirmação não deve ser abstrata, deve exprimir uma figura mais fiel
possível do estado desejado e também oferecer as bases para a formulação de estratégia e
objetivos.
O autor complementa dizendo que uma missão sem visão é simplesmente uma idéia que
se anseia, não estando ligada a nada que perdure. Entre os elementos típicos de uma afirmação de
visão encontram-se o embasamento desejado das atividades financeiras de como a corporação
será vista por seus clientes, funcionários, fornecedores, fiscais, entre outros. A afirmação da
visão pela empresa descreve como a organização criará valor no futuro.
IV) Estratégia:
Pesquisou-se amplamente nesse trabalho, mais precisamente no capítulo 3, a origem e o
significado da palavra estratégia, bem como as escolas de pensamento estratégico, a fim de
utilizar, agora, a concepção da palavra estratégia na elaboração do Balanced Scorecard no seu
sentido mais amplo.
Níven (2005, p.114) sustenta que “ O Balanced Scorecard oferece estrutura para que uma
organização deixe de decidir viver sua estratégia, passando a agir de acordo com ela.”
Para o autor, o BSC descreve a estratégia, pormenorizando seus componentes através dos
objetivos e medidas selecionadas em cada uma das quatro perspectivas. A estratégia será então
desmitificada já que todos os funcionários da empresa serão capazes de se concentrar nos
elementos estratégicos em que influenciam.
Kaplan e Norton (1997, p. 155) apontam três princípios que permitem a integração do
Balanced Scorecard de uma empresa com a sua estratégia:
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a) Relações de causa e efeito
b) Vetores de desempenho
c) Relações com os fatores financeiros
b) Objetivos e Indicadores (Medidas de Desempenho)
Entre a estratégia selecionada, que define as atividades e opções que foram feitas para que
a empresa se destaque como organização, e as medidas de desempenho escolhidas para avaliar a
eficiência geral, necessita-se de um grupo de objetivos que descreva o que é necessário realizar
com perfeição a fim de executar a estratégia.
Assim, os objetivos criados atuarão como uma ponte entre a estratégia e as medidas de
desempenho que serão usadas para determinar seu progresso no cumprimento das metas globais.
Niven (2005, p.131) ensina que a melhor maneira de se criar objetivos de desempenho é
examinar cada uma das perspectivas do BSC sob forma de perguntas. Abaixo o mesmo apresenta
algumas delas:
- Perspectiva financeira: Que passos financeiros são necessários para garantir a execução da
estratégia? Um exemplo lembrado pelo autor, é quando uma organização persegue uma redução
de custos ou uma estratégia eficaz. Sendo que objetivos como “ Reduzir seus custos indiretos” ou
“Aumentar a taxa de vendas por funcionário” serão afetados não apenas pela estratégia
escolhida, mas também pelo ciclo vital de seus negócios.
- Perspectiva do cliente: Quem é nosso público-alvo e qual é nossa proposta de valor em servi-lo?
O autor lembra que a proposta de valor escolhida orientará, no fim, os objetivos e medidas
selecionadas para essa perspectiva. E cita como exemplo: a inclusão por uma organização que
busca a proposta de valor referente à intimidade do cliente de objetivos como: “ aumento das
taxas de retenção” e “ aumento do conhecimento acerca dos padrões de compra do cliente”
69
- Perspectiva dos Processos Internos: Visando satisfazer nossos clientes e interessados, em que
processos nos destacar? O autor nos fala que muitas vezes o problema pode estar numa outra
perspectiva que não vislumbramos ainda. E cita o exemplo: a “redução de taxas de devolução” da
perspectiva de clientes de um comércio varejista pode levar ao “ trabalho com fornecedores de
primeira linha” na perspectiva dos processos internos.
- Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento dos funcionários: De que habilidades e
ferramentas nossos funcionários precisam para ajudá-los a executar a estratégia? O autor comenta
que é comum aparecerem os objetivos “Preencher as lacunas técnicas” e “Fazer mais
treinamento com os funcionários”. Mas, embora esses objetivos sejam importantes, também
ferramentas com que eles contam para executar seu trabalho são fundamentais para o bom
desempenho.
Quanto às medidas de desempenho (Indicadores) tem-se que por definição que elas são
padrões quantificáveis (em geral, nem sempre) usados para avaliar e comunicar o desempenho
em relação aos resultados esperados.
Níven (2005, p.140) afirma que as medidas desempenho comunicam a criação de valor
sob formas que até mesmo os discursos mais carismáticos feitos pelo presidente não são capazes
de transmitir.
Segundo o autor, elas agem como uma ferramenta para conduzir à ação desejada,
oferecem diretrizes a todos os funcionários, mostrando-lhes como podem ajudar a empresa a
atingir suas metas globais, além de fornecer à gerência uma ferramenta para determinar o avanço
geral em direção às metas estratégicas. Desta forma, as medidas são de vital importância para o
BSC.
70
Por fim, o autor distingue as medidas de desempenho em medidas de resultado e de
tendência “lag” e “ lead”. Os indicadores de resultado representam as conseqüências das ações
previamente praticadas (exemplos: fatia de mercado, vendas, satisfação do funcionário), enquanto
os indicadores de tendência são as medidas que levam ou orientam aos resultados atingidos pelos
indicadores de resultado (exemplos: horas passadas com clientes, proposta por escrito,
absenteísmo). E alerta que o BSC deve ter uma mistura de indicadores de resultado e tendência.
O presente trabalho já apresentou no Capítulo 4 alguns exemplos de indicadores (medidas
de desempenho) para cada perspectiva do Balanced Scorecard.
c) Metas e Iniciativas:
O Balanced Scorecard precisa de metas para contar integralmente a história da estratégia
da empresa. Na falta de uma meta correspondente, faltará um “feedback” necessário para a
análise e a tomada de decisões na organização.
As metas fazem com que os resultados obtidos a partir da medição sejam significativos ou
não. E também é através das metas que é mostrado se a empresa esta fazendo um bom trabalho.
Muitas empresas usam uma combinação de três tipos de metas diferentes mas
relacionadas. São elas: metas assustadoras ou audaciosas (metas de longo prazo), metas
ampliadas (médio prazo) e metas incrementais (anuais).
As metas podem fornecer muita motivação necessária, mas atingir seus objetivos exige a
ativação de iniciativas específicas.
Para Níven (2005, 230-232) iniciativas são os programas específicos, atividades, projetos
ou ações que a empresa deve adotar para ajudá-la a garantir que haverá o cumprimento ou
superação das suas metas de desempenho.
71
O autor aduz quatro passos que levam a empresa a atingir as iniciativas estratégicas:
1º Passo: Realizar um inventário de todas as iniciativas em curso na organização;
2º Passo: Mapear essas iniciativas em relação aos objetivos do Balanced Scorecard;
3º Passo: Considerar a eliminação das iniciativas não-estratégicas e desenvolver as iniciativas
faltantes;
4º Passo: Priorizar as iniciativas faltantes
O autor complementa que alinhar as iniciativas com a estratégia também facilita
enormemente o uso do BSC como um sistema de gerenciamento estratégico, pois oferece um
método de vinculação do processo orçamentário com a estratégia e com o planejamento
estratégico.
3ª Fase: Implementação e Disseminação do BSC
Após a elaboração do Balanced Scorecard, é necessário disseminá-lo na organização.
Mesmo que haja clareza das metas e objetivos na construção do BSC, é necessária a verificação
do alinhamento das metas, do topo até a base. Quando dissemina-se o BSC, levando-o aos níveis
mais básicos da empresa, traça-se uma linha de visão para todos os funcionários partindo de suas
ações diárias até as metas grandiosas contidas no plano estratégico. Com isso é oferecido a todos
os funcionários, independentemente de sua função ou nível, a oportunidade de demonstrar que
suas realizações são, na verdade, essenciais aos esforços globais da organização. O processo de
disseminar o BSC na empresa não apenas alinha as ações do funcionário com a estratégia, é
também fator-chave para o sucesso dos programas de BSC.
Níven (2005, p. 267) comenta que não importa de que maneira você empregará o sistema
do BSC, ele é capaz de produzir enormes benefícios como um sistema de medição, um sistema de
gerenciamento estratégico e uma ferramenta de comunicação.
72
O autor acrescenta que, se a disseminação do BSC for implementada com eficácia, poderá
render os maiores lucros, pois demonstra a todos os níveis da empresa e aos funcionários que os
principais motivadores do sucesso encontram-se em sua empresa. Além do que permite conduzir
a um vicejante espírito de envolvimento e parceria resultando, assim, em impressionantes
resultados para todos.
4.6 - INTERAÇÃO DO BALANCED SCORECARD COM O ORÇAMENTO PÚBLICO
Segundo Kaplan e Norton (2001, p. 289), na maioria das implementações, o BSC precisa
ser conectado ao Orçamento. Ao contrário do representante do consórcio internacional BBRT
Pflaeging (2003, p.106-107) que afirma que o orçamento deve ser abolido por ser muito caro e
não dar uma visão realista de futuro para as organizações. Os idealizadores do Balanced
Scorecard apostam no velho orçamento, afirmando que, enquanto o BSC destaca-se como um
novo sistema para a gestão estratégica, o orçamento serve para a gestão das táticas. Essa
conexão é feita por meio de um processo de “loop duplo” conforme Figura 7 abaixo:
Figura 7 - Loop Duplo
Fonte: Kaplan e Norton, p. 289, 2000.
Estratégia
Balanced
Scorecard
Orçamento
Operações
Loop de Aprendizado Estratégico
Input (Recursos)
Output (Resultados)
Loop de Gestão das Operações
Atualização da
Estratégia
Conexão entre
Estratégia e Orçamento
Experimentação das
Hipóteses
Elaboração de
Relatórios
Avaliação
73
Evidencia-se na Figura 7, apresentada anteriormente, que o primeiro “loop” integra o
BSC ao planejamento estratégico, por meio dos indicadores estratégicos e o segundo loop integra
o BSC com o orçamento, pelas medidas operacionais.
Karsten (2005) destaca que ao orçamento caberá um papel de apoio ao BSC. E servirá
também para projetar os cenários futuros do negócio definidos pelas metas e iniciativas do BSC.
Para o autor, a relação BSC-Orçamento é, assim, um caminho de duas vias. O orçamento
alimenta e é alimentado pelo BSC e que o uso integrado de ambos propiciará um planejamento e
uma gestão mais abrangente e eficaz.
Contudo, Lunkes (2003; p.29) lembra que alguns trabalhos científicos têm apresentado
críticas em relação ao BSC, ressaltando dificuldades encontradas na implementação, bem como
limitações e restrições que podem ser atribuídas ao modelo. Tais problemas podem ser
decorrentes da falta de integração entre o BSC e o Orçamento. Inúmeras empresas estão
planejando esse sistema de gestão de forma não integrada, deixando escapar a oportunidade de ter
uma visão mais sistêmica do processo de negócio.
4.7 COMO INTEGRAR O BSC COM O ORÇAMENTO PÚBLICO
Como já foi visto neste trabalho, as iniciativas são os programas específicos, atividades,
projetos e ações que a empresa adota para ajudá-la a garantir o cumprimento ou superação das
metas de desempenho do BSC.
Assim as iniciativas são a cola que prende o orçamento à estratégia, pois são criadas para
fechar lacunas entre o desempenho atual e aquele inserido nas metas ampliadas fixadas. No caso
prático será utilizado os projetos e atividades provenientes dos programas do Plano Plurianual
como iniciativas.
74
Níven (2005, p. 280) aponta cinco passos para o Balanced Scorecard orientar o processo
orçamentário conforme abaixo:
O primeiro passo é quando as organizações devem planejar seu ataque e comunicar
amplamente sua intenção de deixar que o Scorecard oriente o processo orçamentário;
No segundo passo deve ser desenvolvido e refinado um Scorecard de alto nível
organizacional para que o processo seja iniciado efetivamente, ou seja, deve ficar bem claros os
objetivos e as medidas que indicam o sucesso da empresa;
Já no terceiro passo, além da inclusão dos objetivos e medidas no Balanced Scorecard
ocorridas no segundo passo, devem ser incluídas as metas e as iniciativas necessárias para a
obtenção do sucesso nos indicadores do Scorecard.
O quarto passo se realiza quando os resultados são compilados a partir da organização
inteira. Os executivos podem usar ferramentas simples para garantir que os gastos sejam
corretamente equilibrados sobre os fatores críticos de sucesso imperativos para orientar a
estratégia.
O orçamento é finalizado no quinto passo, onde ocorre um processo interativo de análise,
diálogo e apresentação formal pelos líderes de cada unidade de negócios a fim de filtrar as
solicitações de orçamento mais importantes para a estratégia e como elas causarão impacto
positivo sobre as metas do Balanced Scorecard.
4.8 BENEFICIOS DA UTILIZAÇÃO DO BSC PARA ORIENTAR O PROCESSO
ORÇAMENTÁRIO
O processo fundamental de um orçamento é alocar os recursos escassos dentre uma
variedade de alternativas possíveis. O Balanced Scorecard aparece como ferramenta eficaz nesse
75
processo, pois é uma tradução direta e fiel da estratégia da empresa. Além do que, através das
iniciativas o BSC oferece uma contribuição significativa para o preenchimento dos objetivos
estratégicos praticados pela empresa.
Entre os benefícios daquelas empresas que escolhem deixar que o Scorecard oriente a
forma de desenvolver o orçamento, Níven (2005, p.287) comenta algumas:
a) Reforça as principais estratégias da empresa: Ao invés de acrescentar uma determinada
porcentagem ao orçamento usado no ano anterior, o BSC coloca a estratégia no centro do ciclo
orçamentário. Como conseqüência há uma maior visibilidade das pessoas da empresa e a
organização lucra em dobro. Para que sejam criados orçamentos eficazes, gerentes e
funcionários desenvolvem a compreensão da estratégia dentro da empresa e , desse modo, é
aumentado o conhecimento e a aprendizagem organizacional. Além disso, que os orçamentos
submetidos demonstram como os grupos individuais planejam causar um verdadeiro impacto
sobre a estratégia.
b) Reduz a manipulação: Quando é implantado um sistema de Balanced Scorecard, que exibe a
estratégia como seu princípio-chave, é reduzida a probabilidade da ocorrência de manipulações
de negócios normais às iniciativas orçamentárias. Ou seja, cada líder das unidades de negócio
terá que demonstrar a todos a vinculação direta entre seus planos de gastos e a estratégia. Se for
pedido recurso a mais prometendo um pouco menos, dentro desse ambiente proposto, não haverá
aprovação.
c) Conduz à colaboração: Através do incentivo do diálogo aberto entre todos envolvidos e a
busca por alcançar os objetivos da organização. Espera-se que os gestores abandonem a busca
de seus próprios números orçamentários e desenvolvam o compartilhamento do plano de gastos.
Com a implantação do Scorecard, os gerentes são incentivados a explorar sinergias entre os
grupos e a buscar maneiras para que todos possam atingir seus objetivos particulares, que quando
forem agregados também se traduzirão como vitórias em nível organizacional.
76
d) Facilita a aprendizagem: As organizações devem realizar uma cuidadosa revisão dos
resultados obtidos com as decisões orçamentárias. Deve ser conduzida uma “pós-auditoria” ou
revisão para determinar se o efeito previsto de uma determinada iniciativa sobre as metas do
Scorecard de fato produziu o benefício esperado. Da mesma forma que o próprio Scorecard se
baseia em hipóteses gerenciais das relações entre medidas de desempenho, as iniciativas também
representam uma hipótese. Elas podem sujeitar-se aos mesmos testes rigorosos aos quais os
objetivos e as medidas do Scorecard são submetidos para garantirem que a teoria contida nas
iniciativas é válida e produz resultados.
Kaplan e Norton ( 2000, p. 313) também acrescentam que, ao usar o Balanced Scorecard
para integrar o processo de orçamento, as empresas se tornam capazes de superar importantes
barreiras à implementação da estratégia.
Assim, conforme os autores, o orçamento deixa de ser um exercício mecânico e
enfadonho, concentrado em números financeiros a curto prazo, e se transforma em ferramenta
gerencial que converge a atenção e os recursos para os programas estratégicos críticos.
4.9 IDÉIAS PARA SUPERAR OS PROBLEMAS NO DESENVOLVIMENTO DO BSC NO
SETOR PÚBLICO
Um dos melhores atributos do BSC é a sua simplicidade. Mas simplicidade não é
sinônimo de simplismo, ou seja, aplicar esta ferramenta sofisticada exige rigor e disciplina em
qualquer estrutura organizacional, porém o setor público oferece alguns desafios inigualáveis.
De acordo com Níven (2005, p. 362) apresenta-se abaixo uma síntese de alguns
problemas no desenvolvimento do BSC no setor público, bem como idéias de como superá-los:
. O que executo não é mensurável: Essa talvez seja a maior reclamação dos gestores do setor
público e dos funcionários. As agências de saúde e serviço social são as mais clamorosas. De fato
77
ajudar dependentes de drogas a se recuperarem, tentar garantir que todas as crianças carentes
tenham acesso a postos de saúde, reduzir índices de doenças e incluir na sociedade família
excluídas socialmente são resultados sujeitos a amplas variações, tais como: inúmeros
colaboradores, demanda de vários anos entre outros.
Para vencer este desafio o autor recomenda que as agências do setor público façam a
distinção entre resultados e produtos. Considerando os produtos como substitutos a curto ou
médio prazo dos resultados de longo alcance. Por exemplo, medir a redução dos índices de HIV
em uma comunidade pode ser algo difícil. No entanto, conforme uma medida de produto,
localizar o número de indivíduos de alto risco que freqüentam palestras de conscientização
pode, ao longo do tempo, ajudar a conter o crescimento desses índices.
. Os resultados serão usados para punir: Estatísticas demonstram que a maioria das pessoas
insatisfeitas com seus atuais cargos no serviço público geralmente possuem a mesma queixa: não
são elogiadas quando perfazem bem uma tarefa, porém quando as coisas vão mal a cobrança é
rápida. O autor nos diz que esse condicionamento negativo tende a ocorrer com bastante
freqüência e é um entrave para as pretensões do Balanced Scorecard. E aponta duas coisas que
precisam acontecer para contornar o problema.
Primeiramente deve-se treinar, aconselhar, pedir, implorar e advertir aos executivos e
gestores acerca dos perigos inerentes a esta prática. O desempenho fraco não pode ser tratado
como falha, mas deve ser encarado como oportunidade para discussão e aprendizagem acerca do
negócio. Softwares oferecem uma excelente oportunidade para defender o desempenho ao
permitir a inserção de comentários em relação aos resultados e medidas.
Em segundo lugar, esta é uma questão cultural, e questões culturais não se resolvem do
dia para a noite. Somente através dos esforços persistentes e apoiados por um grupo de
executivos, gerentes e funcionários interessados poderão ocorrer as mudanças na cultura
organizacional.
78
. Qual é a missão? Muitas agências do Governo são simplesmente empurradas para inúmeras
direções diversas, tornando quase impossível a criação de um Scorecard conciso e claro. Diante
disso, o autor recomenda que quando faltar uma diretriz clara, os líderes que enfrentam estas
forças contraditórias devem fazer um esforço para definir qual é a missão que guia a organização
e então desenvolverem medidas de desempenho de acordo com esse entendimento.
. O público não entenderá o resultado negativo: Legislações existentes de liberdade de
informações e de registros públicos determinam que a maior parte dos dados relacionados aos
sistemas de gerenciamento do desempenho no setor público devem ser liberados a qualquer
cidadão que solicite a informação.
Porém, conforme o autor, existe uma preocupação dos adeptos do Scorecard no setor
público sobre a exposição dessas informações por que não só os resultados podem ser retirados
do contexto, bem como os resultados abaixo das metas podem rapidamente ganhar primeira
página em jornais como prova de incompetência do governo.
Com isso é comum muitas agências evitarem desenvolver metas alongadas, já que sabem
que a falha em atingi-la poderia chegar aos noticiários. Não há uma solução instantânea para esse
problema, porém acredita-se que esse desafio pode ser superado através do aumento de
desempenho do Scorecard.
. Por que investir em algo que durará somente até o final desta administração? Sabe-se que
práticas políticas comuns geralmente tendem a repudiar ou reprovar a administração anterior,
independente de ser bom ou ruim. Porém ao contrário de outros programas que podem oscilar, a
medição de desempenho veio para ficar em todas as administrações.
O autor sugere que a nova administração, tão logo assuma a direção, seja envolvida
através de treinamento, educação e criação de novas medidas de desempenho. Assim entende-se
que haverá maior simpatia, aceitação e patrocínio do BSC pela nova administração.
79
. Cultura de não confiar nas soluções de negócios: As organizações do setor público tendem a
estar bem informadas sobre as novidades em negócios que invadem as salas executivas do setor
privado do país inteiro. Elas debatem que a natureza secreta e socialmente relevante de seu
trabalho torna tais modelos inadequados às suas operações. Segundo o autor, além da
desconfiança, pode existir o fator medo, já que as soluções financeiras normalmente representam
um território muito novo para o funcionário do setor público. Porém, o mesmo entende que o
BSC, com seu crescente número de histórias de sucesso, no setor público, não deve ser alvo da
diversidade de críticas e ceticismo que as diversas técnicas de negócios enfrentam.
. Mudanças sem pressa: No mundo com fins lucrativos as empresas recorrem ao BSC durante
uma grande crise, quando a mudança não é apenas desejável, mas também necessária à própria
sobrevivência da empresa. As organizações governamentais não costumam enfrentar este tipo de
problema, já que sair do ramo dos negócios não é exatamente uma opção possível. Além do que é
sempre mais difícil para um programa BSC sobreviver em tais condições.
No entanto, o autor entende que terceirizar esta função a um provedor do setor privado é
uma opção nos dias de hoje, já que esse pesquisa constantemente como os contribuintes estão
investindo seu dinheiro e que resultados estão sendo obtidos com esses investimentos.
. Restrições técnicas: Embora a modernidade e a tecnologia avancem rapidamente no mundo,
ainda presencia-se uma defasagem de tecnologia nas empresas do setor público em relação as
empresas da iniciativa privada.
Segundo o autor, o problema agrava-se quando a organização governamental utiliza software
para seu BSC, sendo que muitos gerentes ou gestores não possuem computadores para alimentar
o Scorecard. Esse fato torna vagaroso a geração de dados e o debate de resultados.
. Técnicas de grupo: Mesmo o governo possuindo centenas de inúmeros funcionários
habilitados em cálculos , planilhas e ferramentas analíticas de negócios, muitos ainda não estão
capacitados para a devida prática.
80
O autor afirma que para receber as vantagens oferecidas pelo BSC, os funcionários devem estar
aptos a analisar e aprender a partir dos resultados gerados por suas medidas de desempenho, ou
seja, é necessário investir tempo e energia em treinamento detalhado acerca do BSC.
. Desenvolvendo medidas inovadoras: Na grande maioria das vezes as novas medidas ou a
medida faltante sempre oferecem os maiores valores ao BSC. O autor entende que definindo o
cliente, determinando que processos precisam ser melhorados para satisfazer o consumidor,
determinar que restrições financeiras estão presentes e que habilidades funcionais são
necessárias, o gestor do setor público pode descortinar um mundo novo para as medidas de
desempenho criativas que contam a história da estratégia.
. Não mostre o dinheiro: Desde os arquitetos do Scorecard Kaplan e Norton até os praticantes
das empresas sem fins lucrativos no mundo inteiro, todos concordam que para que a mudança
cultural esteja garantida em uma organização, o Scorecard deve estar, até certo ponto, vinculado
de alguma forma à remuneração. Porém as agências governamentais não possuem essa tática
fundamental para a aceitação do Scorecard.
O autor sugere que na falta de recompensa financeira, os gerentes do setor público
poderiam recorrer a recompensas intrínsecas que emanam do Scorecard. Por exemplo: aumento
de conhecimento, aprendizagem, satisfação e possíveis aumentos de alocação de recursos são
apenas algumas delas.
4.10 DEZ ARMADILHAS A SEREM EVITADAS PARA O IMPLEMENTO DO BSC
Níven (2005, p. 382) apresenta em ordem decrescente de relevância, dez armadilhas a
serem evitadas pelas organizações no implemento de um Balanced Scorecard.
10ª Armadilha - Vinculações prematuras aos processos de gerenciamento: A transição de um
sistema de medição para um sistema de gerenciamento estratégico é uma evolução natural para o
81
sucesso do Balanced Scorecard. Inserir o Scorecard nos processos de gerenciamento como o
orçamento e a remuneração permite que as organizações aproveitem todo o potencial do BSC.
Entretanto, as tentativas prematuras de criar esses vínculos podem causar um rápido
declínio no impulso do Scorecard. Ressalta-se aqui, sobretudo, o vínculo do Scorecard com a
remuneração, mesmo sendo um ótimo catalisador de foco e motivação para os funcionários,
exercitá-lo cedo demais, por exemplo em cima de medidas incertas, pode produzir muitos efeitos
colaterais não desejados ou trazer uma culpabilidade ao sistema Scorecard que não é dele.
9ª Armadilha – Falta de Disseminação: Alguma empresas ou unidades de trabalho pequenas,
integrantes de uma entidade maior, podem desenvolver um BSC suficiente para orientar as ações
da força de trabalho inteira. Todavia, as organizações de um porte maior devem disseminar o
Scorecard de alto a baixo caso espere obter as vantagens oferecidas por esse sistema. Ressalta-se
a importância da inclusão dos funcionários da linha de frente muitas vezes esquecidos pelas
Organizações. Apenas disseminando o Scorecard em todos os níveis da Organização e permitindo
que todos os funcionários descrevam como contribuem com o sucesso global da organização,
será possível ocorrer o verdadeiro alinhamento.
8ª Armadilha – Terminologia: É necessário que todos os funcionários falem a mesma língua
para que a medição seja usada para orientar mudanças dentro da Organização. Como já foi
apresentado nesse trabalho, a elaboração de um dicionário para os Indicadores do Scorecard é
tarefa primordial para que a empresa tenha agilidade e eficiência na comunicação do Scorecard.
7ª Armadilha – Falta de medidas novas: Um BSC não é construído adotando-se um grupo
existente de medidas e inserindo-as em perspectivas convenientemente predefinidas. Ao agir
dessa maneira, as conseqüências são devastadoras para a Organização. Evidencia-se que muitos
Organizações no intuito de construir seu BSC reúnem rapidamente as mesmas medidas que
sempre usaram e trabalhosamente as inserem dentro das quatro perspectivas do BSC. Porém
alguns meses após nota-se que os resultados são os mesmos de sempre.
82
Em geral são as medidas novas e “faltantes” e suas interações (causa e efeito) com outros
indicadores que conduzem ao valor que emana de um BSC. É óbvio que muitas medidas
necessárias para contar a história da estratégia já podem existir na Organização, mas, na grande
maioria dos casos, devem ser complementadas com métricas novas e inovadoras a fim de garantir
a execução da estratégia.
6ª Armadilha – Prática de gerenciamento sólida: Um método certeiro de decretar a morte
prematura do Scorecard é promover a criação de medidas equilibradas enquanto premia
comportamentos que refletem ideais decididamente não-equilibrados, ou seja, a Organização
tenta gerenciar através do BSC, porém continua premiando os executivos unicamente com base
no desempenho financeiro a curto prazo.
5ª Armadilha – Momento: O Scorecard deve ser lançado quando um volume essencial de
medidas de desempenho estiver disponível. O diálogo que resulta da revisão dos resultados do
Scorecard compensa, e muito, a falta de se possuir um cartão completo. É comum as
Organizações comprimirem prazos tendo em vista a contratação de Consultores.
Contudo, desenvolver um BSC completo com as necessárias vinculações de causa e efeito
organizando medidas desencontradas para contar a história da sua estratégia é um processo que
não pode ser concluído do dia para a noite. Quase sempre os melhores resultados são obtidos
quando as Organizações demoram o tempo necessário a fim de permitir que as idéias e discussões
germinem, transformando o conceito em realidade e, assim, produzir medidas e soluções novas e
inovadoras.
4ª Armadilha - Falta de Objetivos para o Projeto de Balanced Scorecard: Mais que um
modismo, a Organização tem que responder à seguinte pergunta: “Que problema o Scorecard
solucionará na Organização?” Caso não exista resposta para esta pergunta fundamental, ou, pior
ainda, se nem ao menos pensaram nela, é certo que o Scorecard sofrerá o destino da inércia
organizacional.
83
3ª Armadilha – Falta de uma Estratégia: Sem possuir um estratégia é extremamente difícil
implementar um sistema estratégico. No verdadeiro cerne dos conceitos do BSC está a estratégia
da organização, orientando todas as suas ações e decisões, garantindo alinhamento de alto a
baixo. É possível desenvolver um Scorecard sem a ajuda da estratégia, mas então ele se tornará o
principal indicador do desempenho dos interessados, carente de diversos atributos que somente o
verdadeiro Scorecard pode realmente oferecer.
2ª Armadilha – Falta de Educação e Treinamento Acerca do BSC: Em sua pressa para construir
Scorecard, a grande maioria das Organizações sacrifica o esforço inicial de oferecer treinamento
significativo e detalhado acerca do Scorecard àquelas pessoas que utilizarão o sistema. É comum
serem oferecidas sessões de conhecimento durante as quais o Scorecard é proclamado como um
sistema de medição onde figuram medidas financeiras e não-financeiras, mas pouco é oferecido
no que se refere às diversas sutilezas e complexidades do modelo.
A Organização que não investe o tempo que for preciso para apresentar o currículo do
Scorecard (conceito, objetivos em implementá-lo, problemas típicos, histórias de sucesso e
detalhes do projeto) a todos os funcionários está sentenciada a elaborar um Scorecard ruim, com
falta de uso e fragilidade de alinhamento dentro da organização.
1ª Armadilha – Falta de Patrocínio Executivo: Mais que treinamento e educação no começo da
jornada de um BSC, se o projeto de construção de um BSC dentro de uma organização não
contar com o patrocínio executivo é provável que o todo esforço realizado esteja condenado, já
que somente com liderança forte e apoio um projeto de Scorecard pode ter êxito no final. Logo, a
falta de patrocínio executivo é a armadilha mais perigosa e que deve ser evitada na construção de
um BSC. Muitos elementos do Scorecard ocorrerão em estágios: primeiramente a estratégia é
decifrada e traduzida em objetivos, medidas, metas e iniciativas que então serão desenvolvidas,
depois o Scorecard será disseminado por toda a Organização; e, finalmente torna-se inserido nos
processos gerenciais da Organização. O apoio e o patrocínio executivo são os fios comuns que
vinculam o processo todo do início ao fim. Sem a presença de um líder forte e eloqüente em todas
as articulações, o BSC pode rapidamente estagnar.
84
5 CASO PRÁTICO
5.1 ENTIDADE ALVO
Departamento Municipal de Água e Esgotos – DMAE, que a partir de agora, será
identificado somente como DMAE.
5.2 MISSÃO DO DMAE
“Ser excelência na prestação de serviços públicos de saneamento ambiental, com ênfase
em água e esgotos, contribuindo para a gestão sustentável de recursos naturais e para garantir a
qualidade de vida da comunidade porto-alegrense, com universalização do atendimento e
controle social.”
5.3 LOCALIZAÇÃO
Dentre os muitos locais onde o DMAE possui estabelecimentos, a Direção Geral (DG) e a
Superintendência Administrativa / Financeira, onde estão inseridos a Divisão Financeira e a
Divisão de Recursos Humanos, estão localizadas na Avenida 24 de Outubro nº 200, bairro
Moinhos de Vento, em Porto Alegre.
5.4 RAMO DE ATIVIDADE
O DMAE, autarquia municipal ligada à Prefeitura de Porto Alegre (RS) foi criado em 15
de Dezembro de 1961, a partir da promulgação da Lei nº 2.312. O órgão é responsável pela
85
captação, tratamento e distribuição de água aos porto-alegrenses. Também são funções da
autarquia a coleta e o tratamento de esgoto cloacal da capital gaúcha.
Em 2005, a estrutura organizacional básica do Departamento era composta pela Direção-
Geral e quatro Superintendências – Administrativa/Financeira, Comercial, De Desenvolvimento e
de Operações. As ações do Dmae são acompanhadas pelo Conselho Deliberativo, formado por
representantes da sociedade civil.
5.5 ESTRUTURA E COLABORADORES
O Departamento conta com cerca de 2.500 colaboradores e uma estrutura que inclui oito
estações de bombeamento de água bruta, oito estações de tratamento de água, 95 estações de
bombeamento de água tratada, nove estações de tratamento de esgotos, cerca de 3,5 mil
quilômetros de rede de água e mais de 1,6 mil quilômetros de rede de esgotos, 98 reservatórios,
além de serviços de atendimento ao usuário. Atualmente 99,5% dos porto-alegrenses são
abastecidos com água tratada. A capacidade de tratamento de esgoto da cidade é de
aproximadamente 27% dos dejetos que voltam ao lago Guaíba.
5.6 BREVE HISTÓRICO
A história do abastecimento de água e do saneamento em Porto Alegre teve início no
século XVII. Desde a fundação da capital gaúcha, em 1772, os porto-alegrenses têm o lago
Guaíba como seu principal manancial. Naquela época, o lago já era também o destino dos dejetos
da cidade, que não recebiam qualquer tratamento.
Aos poucos, com o aumento da população e a ocupação de áreas mais distantes do
Guaíba, cresceu a necessidade de abastecimento de água na cidade. Assim, em 1779 foram
construídas as duas primeiras fontes públicas de Porto Alegre, de onde os “pipeiros” retiravam a
86
água para vender de porta em porta. Outras fontes foram espalhadas pela capital até a segunda
metade do século seguinte.
Em 1861, a partir de um contrato de concessão firmado entre o poder público e o
engenheiro José Estácio de Lima Brandão, foi criada a Companhia Hydraulica Guahybense. A
empresa era responsável pela coleta e distribuição de água à população. No século seguinte, em
1904, o poder público adquiriu a Guahybense e seus reservatórios. Criou-se a Secção de
Abastecimento de Água, depois rebatizada como Secção da Hydraulica Municipal.
Até essa época, na área de saneamento, praticamente não havia avanços. O primeiro
sistema de esgotos da cidade foi inaugurado somente em 1912. Os resíduos eram recolhidos nas
moradias e estabelecimentos e despejados no Guaíba.
Em 1928, com a criação da Diretoria Geral de Saneamento (DGS), a água passou a ser
tratada. Em 1956, a DGS transformou-se em Secretaria Municipal de Água e Saneamento. No
início dos anos 60, o município fez um empréstimo de US$ 3,15 milhões com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) para investimento em saneamento básico. Por
exigência da instituição internacional, em 15 de dezembro de 1961, a Secretaria Municipal de
Água e Saneamento foi transformada em Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE),
órgão autônomo e auto-sustentável, com autonomia financeira.
5.7 DEFINIÇÃO DE AUTARQUIA E CARACTERISTICAS
Dentro da organização da administração pública, o DMAE está alocado dentro da
Administração Indireta ou Descentralizada do Governo, mais especificamente, do Governo
Municipal.
Kohama (2003, p.35) assevera que a administração indireta ou descentralizada é
caracterizada por serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado,
87
para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada. Estas entidades que
desempenham a atividade pública são pessoas jurídicas de direito público ou privado, que, no
caso, proporcionarão ao Estado a satisfação de seus fins administrativos.
O DMAE é uma entidade qualificada como autarquia municipal de direito público.
Kohama (2003, p.36) define autarquia como “ Serviço autônomo, criado por Lei, com
personalidade de direito público (interno), com patrimônio e receita própria para executar
atividades típicas da administração pública, ou seja, atribuições estatais específicas.”
O autor complementa que, por ser entidade com personalidade de direito público, a
autarquia recebe a execução de serviço público por transferência, não agindo por delegação, e
sim por direito próprio e com autoridade pública, da competência que foi outorgada pela Lei que
a cria.
Além disso, as autarquias podem ser classificadas em fundacional ou de regime especial.
Ao primeiro tipo pertencem as com finalidade qualificadas pelo Estado como próprias, como por
exemplo: as universidades federais. Já as de regime especial são aquelas a quem a lei confere
privilégios específicos com maior autonomia que as fundacionais, sem infringir os preceitos
constitucionais, como por exemplo: Banco Central do Brasil .
Na seqüência, o autor apresenta as características da autarquia:
a) Sua criação é feita por Lei, mas organização e regulamentação por Decreto;
b) O patrimônio inicial da autarquia é oriundo da entidade estatal a que se vincula;
c) Seus bens e rendas constituem patrimônio próprio (público);
d) Orçamento é idêntico ao das entidades estatais;
e) Os atos dos seus dirigentes comparam-se aos atos administrativos e, portanto, sujeitos a
mandado de segurança e ação popular;
f) Segue a Lei de licitações 8666/93 para compras/serviços e obras;
88
g) O pessoal sujeita-se a regime estatutário, próprio ou pode adotar o regime de funcionários ou
servidores públicos, ou ainda a Consolidação das Leis Trabalhistas.
h) Está sujeita ao controle e vigilância, orientação e correção que a entidade estatal a que está
vinculada exerce sobre atos e condutas dos dirigentes, bem como ao controle financeiro, que se
opera nos mesmos moldes da administração direta, inclusive Tribunal de Contas.
Arruda e Araújo (2004, p. 7) complementam que, além das características já
apresentadas acima, a autarquia também possui:
i) Imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços e
j) Impenhorabilidade de bens e renda.
5.8 DESENVOLVIMENTO DO CASO PRÁTICO
Após estudo teórico e apresentação conceitual sobre orçamento público e Balanced
Scorecard, o caso prático será desenvolvido no intuito de obter-se ao final o Balanced Scorecard
do DMAE pautado pelo Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento
Anual.
Entende-se que o plano plurianual é o plano estratégico de qualquer ente governamental
sendo que qualquer consideração ou movimentação fora deste contexto não evidencia a estratégia
real do governo. Bem como o orçamento é o plano tático do ente governamental.
O Plano Plurianual 2006-2009 da Prefeitura de Porto Alegre, com ações específicas de
projetos e atividades peculiares ao DMAE, contém três tipos de Programas, subdivididos em
subprogramas (conforme Anexos) que serão as estratégias que norteiam a construção do
Balanced Scorecard neste trabalho. São eles:
89
. PROGRAMA FINALÍSTICO Programa que resulta em bens ou serviços ofertados
diretamente à sociedade. E divide-se em:
1- Cidade Integrada, onde estão inseridos os seguintes projetos e atividades: Ampliação da Rede
de água; Melhoria do tratamento de água; Esgoto certo; Ampliação da rede de esgoto; Melhoria
do tratamento de esgoto; Melhoria do Espaço Físico; Manutenção da rede de água e Manutenção
na rede de esgotos.
2- Mais Recursos, Mais Serviços, onde estão inseridos os seguintes projetos e atividades:
Melhoria nos Processos de Arrecadação, Setorização do Planejamento de Água e Esgoto e
Programa de Redução de Perdas de Água.
3- Porto da Inclusão, onde está o projeto/atividade: Água certa, que trata da inclusão social de
famílias abaixo da linha de pobreza, bem como o atendimento das suas necessidades básicas.
4- Porto do Futuro, onde está inserido o projeto/atividade: Atualização do Planos diretores das
Secretarias envolvidas
5- Porto Verde, onde está inserido o projeto/atividade: Educação ambiental
6- Sócio-ambiental, onde está inserido o projeto/atividade: A melhoria da qualidade das águas –
Sistema de esgoto sanitário.
90
. PROGRAMA DE GESTÃO: Programa que abrange ações relacionadas à formulação,
coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. E divide-se em:
1- Gestão Total: onde estão inseridos os seguintes projetos e atividades: Qualidade e
Produtividade; Universidade Corporativa e Capacitação dos colaboradores; Motivação dos
colaboradores; Automação de Processos; e Modernização dos Sistemas Informatizados.
2- Governança Solidária Local: onde está inserido o projeto/atividade: Melhoria do atendimento
ao usuário
. PROGRAMA DE APOIO: Programa que engloba ações de natureza tipicamente
administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos demais programas,
não tem suas despesas passíveis de apropriação àqueles programas. Os recursos desse programa,
conforme informação recebida da Direção Geral do DMAE, serão alocados nos 2 programas
âncoras ( Finalístico e Gestão Total), por isso não será feito indicador para ele.
Por fim, relata-se que os projetos e atividades, conforme teoria vista anteriormente, serão
as iniciativas/ ações do Balanced Scorecard desse trabalho.
Na seqüência e de acordo com a matéria estuda e os modelos de BSC para o setor público,
conforme Figura 8 abaixo, apresenta-se o desenho do mapa estratégico do DMAE - Figura 9.
91
Figura 8 – Modelos de Mapa Estratégico para o Setor Público
Fonte: Níven, 2005, p. 371
Sociedade
Processos
Financeira Aprendizado
MISSÃO MISSÃO
Financeira Sociedade
Processos
Aprendizado
92
Figura 9 – Desenho do mapa estratégico do DMAE
Fonte: ZAGO, 2006 , p. 92
MISSÃO DMAE
“Ser excelência na prestação de serviços públicos de saneamento ambiental, com ênfase em água e esgotos”
Perspectiva
Sociedade
Perspectiva
Financeira
Perspectiva
Aprendizagem
E Crescimento
Perspectiva
De
Processos
Responsabilidade
Fiscal
Crescimento
Sustentável
Excelência no
atendimento
ao usuário
Recuperar lago Guaíba
(Sócio-ambiental)
Inclusão Social
Modernização do
Plano Diretor
Conscientização
ambiental
AGUA E ESGOTOS
Expansão
Rede
Qualidade
Manutenção
Otimização dos
Espaços Fisicos
Regionalização
Água e esgotos
Esgoto certo
Aumentar a
Capacitação dos
colaboradores
Desenvolver
Motivação e
Empowerment
Dos Colaboradores
Competências, Clima Organizacional e Tecnologias Estratégicas
Modernizar
Sistemas
De
Informação
Automatizar
Processos
93
Ressalta-se que o mapa estratégico do DMAE seguiu a metodologia da relação causa e
efeito (item 4.3.1) para as conexões entre os objetivos da entidade.
Conforme exemplifica-se abaixo:
“ Se aumentarmos o treinamento dos colaboradores no tratamento da água, então eles estarão
mais bem capacitados sobre a água que tratam;
Se os colaboradores estiverem mais bem capacitados sobre a água que tratam, então a sociedade
terá água com mais qualidade.
Se a sociedade tiver água com mais qualidade, então haverá excelência nos serviços prestados
pelo DMAE “
5.9 DICIONÁRIO DO BSC
Níven (2005, p. 184-185) nos fala que é preciso catalogar as medidas sob forma de um
“dicionário de dados” a fim de oferecer a todos os usuários informações detalhadas acerca das
medidas / indicador de desempenho contidas em seu Balanced Scorecard. Esse dicionário,
segundo o autor, deve conter: tipo de perspectiva e indicador, estratégia, objetivo, fórmula,
descrição da composição da fórmula, meta, ações e iniciativas.
O mesmo autor também sustenta que o uso de 20 a 25 indicadores/medidas de
desempenho é o ideal para a construção de um Balanced Scorecard de alto nível.
Na seqüência é apresentado o dicionário dos indicadores/medidas de desempenho do
DMAE que foi elaborado com 25 medidas (indicadores).
Salienta-se que o controle do Balanced Scorecard para medição e avaliação do
desempenho da Autarquia será efetuado inicialmente no MICROSOFT EXCEL, posteriormente
e com o aval da direção geral do DMAE poderá migrar para um SOFTWARE.
94
ontinuação
PERSPECTIVA SOCIEDADE
INDICADOR DE TENDÊNCIA
(Código S01)
ESTRATÉGIA: GOVERNANÇA SOLIDÁRIA LOCAL OBJETIVO: Excelência no atendimento
a usuário
FÓRMULA = Nº de clientes atendidos postos e telefones satisfeitos X 100
Nº total de clientes atendidos postos e telefones
DESCRIÇÃO: É o número total dos usuários que são atendidos nos postos do dmae e pelo telefone 115
satisfeitos com os serviços dividido pelo total de usuários atendidos nos postos e pelo telefone 115
META: > OU = 80 %
AÇÃO/INICIATIVAS:
projeto / atividade: ação 22 (Melhoria do atendimento ao usuário)
PERSPECTIVA SOCIEDADE
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código S02)
ESTRATÉGIA: Sócio-ambiental OBJETIVO: Recuperar lago Guaíba -
Sócio-Ambiental
FÓRMULA = Percentual executado no ano X 100
25 % sobre 77 por cento
DESCRIÇÃO: Total percentual executado no ano dividido pelo total máximo percentual do ano
META: NOS 4 ANOS 77%. Ou seja 100% de 19,25 % no ano. Acompanhamento anual
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 15. (Aumento do esgoto tratado de 27% para 77% proveniente
dos domicílios de Porto Alegre. Hoje o esgoto de 1,1 milhão de pessoas não recebe tratamento)
PERSPECTIVA SOCIEDADE
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código S03)
ESTRATÉGIA:PORTO DA INCLUSÃO OBJETIVO:Inclusão Social não usuários
FÓRMULA = Número de famílias incluídas na sociedade X 100
Total de famílias abaixo da linha da pobreza não usuários DMAE
DESCRIÇÃO: É a comparação entre nº de famílias incluídas dividida pelo total de famílias abaixo da linha de
pobreza e não usuário dos serviços do DMAE.
META: > Ou = 70. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 12 ( Água certa, inclusão social de famílias abaixo da linha da
pobreza não usuários dos serviços do DMAE).
Figura 10 – Dicionário do DMAE
Fonte: Zago, 2006, p. 94 - 102
95
/ Continuação
PERSPECTIVA FINANCEIRA
INDICADOR DE RESULTADO (Código F01)
ESTRATÉGIA: MAIS RECURSOS, MAIS CIDADE OBJETIVO: Responsabilidade Fiscal
FÓRMULA = Receita Corrente Líquida art. 2º Inciso IV e alínea “c” - LRF 101/2000
Despesa com Pessoal art. 54 e alinea “b” Inc. I do art. 55 - LRF 101/2000
DESCRIÇÃO:
a)
No caso do DMAE, receita corrente líquida é o somatório das receitas de serviços e outras receitas
correntes (deduzidos) da contribuição dos servidores para o custeio do sistema de previdência
b) Despesa com pessoal = Despesa corrente empenhada da conta “Pessoal e encargos sociais” (3.1.9.0)
META: Quociente menor que 48,60 % (Limite para emissão de alerta – LRF art. 59º é 48,60 %)
AÇÃO/INICIATIVAS: projeto/atividade: ação 9 ( Melhoria nos processos de arrecadação)
PERSPECTIVA SOCIEDADE
INDICADOR DE RESULTADO
(Código S04)
ESTRATÉGIA: PORTO DO FUTURO OBJETIVO: Modernização do plano Diretor
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 13 (Atualização do plano diretor de água e esgotos de Porto
Alegre)
PERSPECTIVA SOCIEDADE
INDICADOR DE RESULTADO
(Código S05)
ESTRATÉGIA: PORTO VERDE OBJETIVO: Conscientização ambiental
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 14 ( Educação ambiental )
96
/ Continuação
/ Continuação
PERSPECTIVA FINANCEIRA
INDICADOR DE RESULTADO
(Código F03)
ESTRATÉGIA: MAIS RECURSOS, MAIS CIDADE OBJETIVO: Crescimento Sustentável
FÓRMULA: Resultado Financeiro = Receita Executada + Transferência Financeira Recebida
Despesa Empenhada + Transferência Financeira Concedida
DESCRIÇÃO: a) Receita executada é a receita corrente (Tarifas +Outras Rec. Cor) que realmente efetivou-se.
b)Transferência Recebida
é o reembolso que a Prefeitura devolve ao DMAE, já que o mesmo paga despesas para o
DEP. c) Despesa empenhada é a despesa legalmente criada de acordo com a Lei 4320/64 artigo. d) Transferência
Financeira concedida é o déficit da folha de pensionista e par
te patronal do DMAE repassados para o
PREVIMPA.
META: Quociente > 1,5
AÇÃO/INICIATIVAS: projeto/atividade: Ação 9 ( Melhoria nos processos de arrecadação )
PERSPECTIVA FINANCEIRA
INDICADOR DE TENDÊNCIA
(Código F04)
ESTRATEGIA: MAIS RECURSOS, MAIS CIDADE OBJETIVO: Crescimento Sustentável
FÓRMULA = Volume (metro cúbico) de água tratada
Volume (metro cúbico) de água paga
DESCRIÇÃO: Divisão da água tratada com produtos químicos dividido p/ total de água paga em metro cubicos
META: > ou = 90 por cento
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto / atividade: ação 11 ( Redução de perdas de água )
PERSPECTIVA FINANCEIRA
INDICADOR DE RESULTADO (Código F02)
ESTRATÉGIA: MAIS RECURSOS, MAIS CIDADE OBJETIVO: Crescimento Sustentável
FÓRMULA: Limite de endividamento = Dívida Fundada
Receita Corrente Líquida
DESCRIÇÃO: a)Divida Fundada é a soma das obrigações de longo prazo da autarquia (DMAE)
b)Receita Líquida Real é a soma dos recebimentos de origem orçamentária líquidos, realizados no exercício.
META: Quociente < 1,2
AÇÃO/INICIATIVAS: projeto/atividade: ação 9 ( Melhoria nos processos de arrecadação)
97
/ Continuação
/ Continuação
PERSPECTIVA DE PROCESSOS
INDICADOR DE RESULTADO
(Código P01)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Expansão da Rede de agua e esgotos
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 1 ( Ampliação da rede de água)
Projeto/Atividade ação 4 ( Ampliação da rede de esgotos)
PERSPECTIVA DE PROCESOSS
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código P02)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Melhorar a qualidade de Agua e
Esgotos
ANALISE LABORATORIAL : Cloro + PH Turbidez + Coliformes
DESCRIÇÃO: Dentro da normalidade a) Cloro (de 0,2 a2,0 mg CI2/L) / b) PH (de 6,0 a 9,5)
c) Turbidez (máximo de 5,0 UT.) d) Coliformes (ausência em 100ml)
META: 100 por cento dentro dos limites previstos pela legislação vigente.
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 2 ( Melhoria do tratamento de água)
Projeto/Atividade ação 5 ( Melhoria do tratamento de esgoto)
PERSPECTIVA DE PROCESSOS
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código P03)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Melhorar a qualidade de água e
Esgotos
FÓRMULA = Nº de pessoas com Respostas “Não” X 100
Total de pessoas pesquisadas
DESCRIÇÃO: Total de pessoas responderam que não tem gosto, nem cor a água do DMAE divididos pelo
universo de pessoas pesquisadas.
META: = ou > 80 por cento
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 2 ( Melhoria do tratamento de água)
Projeto/Atividade ação 5 ( Melhoria do tratamento de esgoto)
98
/ Continuação
PERSPECTIVA DE PROCESSO
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código P04)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Melhorar a qualidade de água e
esgotos
FÓRMULA = N º de pessoas que bebem agua
Total de pessoas pesquisadas
DESCRIÇÃO: Nº de pessoas que bebem água do Dmae dividido pelo total de pessoas pesquisadas
META: = ou > 95 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 2 ( Melhoria do tratamento de água)
Projeto/Atividade ação 5 ( Melhoria do tratamento de esgoto)
PERSPECTIVA DE PROCESSO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código P05)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Otimização de espaços fisicos
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 6 (Melhoria do espaço físico para os colaboradores para melhor
atendimento a população).
PERSPECTIVA DE PROCESSO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código P06)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Manutenção da rede de água e
esgotos
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 7 (Manutenção da rede de água)
Projeto/Atividade ação 8 (Manutenção na rede de esgotos)
99
/ Continuação
/ Continuação
PERSPECTIVA DE PROCESSO
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código P 07)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Melhorar a Qualidade de Água e
esgotos
FÓRMULA = Nº de residências que possui esgoto canalizado
Total de residências pesquisadas
DESCRIÇÃO: Pesquisa relativa ao número de residências que possui esgoto canalizado dividido pelo total de
residências pesquisadas (visitadas)
META: 100 por cento
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 2 ( Melhoria do tratamento de água)
Projeto/Atividade ação 5 ( Melhoria do tratamento de esgoto)
PERSPECTIVA DE PROCESSO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código P 08)
ESTRATÉGIA: CIDADE INTEGRADA OBJETIVO: Esgoto Certo
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 3 (Promover a correta ligação do esgoto em domicílios e
empreendimentos de Porto Alegre.)
PERSPECTIVA PROCESSO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código P 09)
ESTRATÉGIA: MAIS RECURSOS MAIS CIDADE OBJETIVO: Regionalização água e esgotos.
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/Atividade ação 10 (Setorização por região do Planejamento de água e de esgotos)
100
/ Continuação
/ Continuação
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código AP 01)
ESTRATÉGIA: GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Aumentar a capacitação dos
colaboradores
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 16 (Introduzir medidores de desempenho e implementar
melhoria operacional do sistema.)
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE TENDENCIA
(Código AP 02)
ESTRATÉGIA: GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Aumentar a capacitação dos
colaboradores
FÓRMULA= Total dos Funcionários graduados, com pós-graduação ou com curso de extensão de uma área
Total funcionários da área
DESCRIÇÃO: É a comparação entre os funcionários graduados ou pós-graduados ou com curso de extensão e
sua área de trabalho no departamento.
META: = ou > 80 por cento
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 17 (Universidade Corporativa: segmentar ou direcionar a área de
formação de seu pessoal. Seja na graduação, pós-graduação ou mesmo em curso de extensão.)
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código AP 03)
ESTRATÉGIA: GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Aumentar a capacitação dos
colaboradores
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 18 (Criar programa de treinamento de funcionários baseado nas
competências necessárias)
101
/ Continuação
/ Continuação
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código AP 04)
ESTRATÉGIA:GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Desenvolver motivação e
empowerment dos colaboradores
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 19 (Motivar colaboradores através d
e melhoria das condições de
trabalho e transparência na comunicação interna em conjunto com uma política de incentivo à produtividade.
Estruturar plano de carreira e organograma DMAE)
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código AP 05)
ESTRATÉGIA:GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Automatizar processos
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 20 ( Aumentar o nível de automação das unidades de produção e
dos sistemas operacionais do DMAE)
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE RESULTADO
(Código AP 06)
ESTRATÉGIA:GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Modernizar Sistemas de
Informação
FÓRMULA = Valor executado mês X 100
Valor orçado mês
DESCRIÇÃO: É a comparação entre valor executado com o valor orçado
META: 100 por cento. Acompanhamento mensal
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 21 (Integrar a base de dados e linguagem dos diversos sistemas
existentes no DMAE. Unificar os sistemas de atendimento ao cliente no 115
102
/ Continuação
5.9 ARMADILHAS A SEREM EVITADAS PELO DMAE NA IMPLANTAÇÃO DO BSC
No capítulo 4 foi apresentado dez armadilhas a serem evitadas pelas
organizações no implemento do Balanced Scorecard.
Utilizando-se desta teoria e trazendo para realidade, hoje, no DMAE, comenta-
se conforme segue abaixo:
Quanto a 10ª armadilha : (Vinculações prematuras aos processos de
gerenciamento). Evidencia-se que no DMAE as vinculações do Scorecard aos
processos de gerenciamento terão seu tempo certo de acontecer. Eis que a Instituição
passa por um momento estável de arrecadação de Receita e equilíbrio de despesa.
Já em relação a uma remuneração extra aos funcionários provenientes da
performance do desempenho do Scorecard na Instituição. O Dmae por ser uma
PERSPECTIVA APRENDIZADO E CRESCIMENTO
INDICADOR DE TENDÊNCIA
(Código AP 07)
ESTRATÉGIA:GESTÃO TOTAL OBJETIVO: Desenvolver motivação e
Empowerment dos colaboradores
FÓRMULA = Total dos funcionários satisfeitos com a administração do DMAE
Total dos funcionários ativos DMAE
DESCRIÇÃO: Pesquisa para apurar o grau de satisfação dos funcionários com a política da administração atual
do DMAE.
META: = ou > 80 por cento ( pesquisa semestral )
AÇÃO/INICIATIVAS: Projeto/atividade ação 19 (Motivar colaboradores através de melhoria das condições de
trabalho e transparência na comunicação interna em conjunto com uma política de incentivo à produtividade.
Estruturar plano de carreira e organograma DMAE)
103
entidade de direito público e ter seus funcionários sob o regime estatutário não possui
hoje flexibilidade para esta ação. Mas poderia ser fomentado outros tipos de
premiações para os funcionários, tais como: bolsa de estudo integrais em
especialização, MBA, Mestrado, Doutorado ou cursos de aperfeiçoamento.
Quanto a 9ª armadilha: (Falta de Disseminação) É necessário que os 2.415
funcionários, hoje, existentes no DMAE recebam informações sobre as vantagens
oferecidas pelo sistema Scorecard. Principalmente os de linha de frente, ou seja, os
lotados nas estações de tratamento e bombeamento de água. Bem como os
pertencentes a estações de Tratamento de Esgotos e detritos.
Assim cada funcionário estará envolvido e comprometido com o Scorecard da
Instituição. Além do que dessa forma é que a organização executa seu verdadeiro
alinhamento.
Quanto a 8ª armadilha: ( Terminologia) Por ser uma entidade do Setor Público, o
dicionário do DMAE foi elaborado com uma terminologia mais técnica, voltada ao
orçamento público. Porém acredita-se que através de cursos e reuniões elucidativas,
espera-se criar uma terminologia única e sem sofismas para a Instituição.
Quanto a 7ª armadilha: (Falta de medidas novas) São as novas medidas de
desempenho elaboradas no Scorecard que catalisam ou agregam qualidade a um BSC.
Claro que o que já existe não deve ser jogado fora, e pode ser aproveitado e melhorado
nesta nova construção. O presente trabalho dentro dos 25 indicadores elaborados no
dicionário do DMAE: renovou 15 e inovou 10.
Quanto a 6ª armadilha: (Prática de gerenciamento sólida) Se a alta direção o
DMAE optar por implementar e consolidar a prática do Scorecard na Instituição. Deve a
partir desse momento, seguir uniformemente sua política de gerenciamento e
incentivos. Devendo assim, abandonar ações com base no desempenho financeiro de
curto prazo.
104
Quanto a 5ª armadilha: (Momento) O melhor momento de divulgação e
aplicação do Scorecard no DMAE é dado no instante que houver um volume essencial
de indicadores de desempenho elaborados. A própria revisão natural dos resultados,
compensa, a falta de se possuir um cartão completo e com todos Scorecard definitivos.
Quanto a 4ª armadilha: (Falta de Objetivo) Se a atual administração do DMAE
vier a utilizar o BSC por modismo. Com certeza, o Scorecard com o passar do tempo,
sofrerá o destino da inércia organizacional. Ainda mais por tratar-se de um ente público
que daqui há dois anos e meio poderá trocar de comandante político. É muito
importante responder neste momento a seguinte pergunta: “Que problema o Scorecard
solucionará na Organização?”
Quanto a 3ª armadilha: (Falta de uma Estratégia) No trabalho evidenciou-se que
o Plano Plurianual é o verdadeiro plano estratégico do ente público. Assim as
estratégias do DMAE devem nascer ou derivarem do Plano Plurianual. É com o
conjunto de estratégias que o DMAE conseguirá alcançar a visão de futuro que possui
a Instituição.
Quanto a 2ª armadilha: (Falta de educação e treinamento acerca do BSC) É
comum muitas organizações na pressa de concluírem o Scorecard oferecerem o
mínimo de treinamento e esclarecimentos sobre o BSC. Por estar num instante de
equilíbrio, e ser o único prestador do serviço na cidade, acredita-se que o DMAE poderá
promover excelentes treinamentos e esclarecimentos das sutilezas do modelo.
Quanto a 1ª armadilha: (Falta de patrocínio executivo) Mais que investir em
treinamento e capacitação dos funcionários do DMAE. Se não houver apoio e patrocínio
da alta administração do DMAE para o implemento do BSC no DMAE, o projeto logo
fracassará. Logo, a falta de apoio e patrocínio executivo é a armadilha mais perigosa
num projeto de construção e implantação de um BSC.
105
6 - CONCLUSÃO
Entende-se que o presente trabalho obteve êxito quanto a sua proposta de pesquisa, ao
apresentar os conceitos e definições de todos elementos que serviram para a construção do
Balanced Scorecard do DMAE tendo como base o orçamento público. O trabalho realizado teve o
intuito de capacitar a gestão pública de uma poderosa e moderna ferramenta de avaliação de
desempenho.
O trabalho identificou que os governantes já possuem o plano estratégico que é o plano
plurianual de sua legislatura. E também possuem o plano tático que é o orçamento anual. Esses
planos em conjunto são a base da construção do Balanced Scorecard no setor público.
Ressalta-se também que o trabalho utilizou os projetos e atividades provenientes dos
programas de governo como as iniciativas do Balanced Scorecard por entender que estas
realmente são as ações que a gestão pública deve preocupar-se em medir e avaliar para obtenção
da eficiência nos serviços públicos e melhoria de vida para a população.
No desenho do mapa estratégico utilizou da metodologia relação causa e efeito: “Se-
então” para atrelar através de conexões todos os objetivos com as estratégias do DMAE. Além do
que na elaboração dos indicadores/medidas de desempenho observou a utilização mesclada de
indicadores de resultado e tendência (lag e lead).
Na seqüência, registra-se que o maior desafio encontrado e previamente previsto no
começo deste trabalho foi o desenho do mapa estratégico do DMAE já que os arquitetos do
Scorecard, Kaplan e Norton, desenvolveram o tema para o setor privado e não para o setor
público. Mas com algumas sugestões e recomendações dos próprios autores, principalmente
quanto a posição da perspectiva financeira, o problema foi contornado com sucesso.
Salienta-se que o presente trabalho é o início e não o fim de um processo, ou seja, o
Balanced Scorecard deve ser constantemente nutrido e melhorado. E nunca estará totalmente
106
pronto pois, o ambiente externo que envolve uma organização, neste caso, o DMAE estará
sempre sofrendo mudanças, seja de novas tecnologias, seja de exigência do usuário. Além do que
sem uma pessoa ou equipe para liderar o refinamento e o desenvolvimento contínuo do sistema
Scorecard, ele poderá ser facilmente desmontado, levando os gerentes a retornarem
confortavelmente às suas antigas práticas.
107
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