ads:
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE ESTUDOS GERAIS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA
MESTRADO EM CIÊNCIA POLÍTICA
EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO PRIMEIRO
GOVERNO LULA (2003 -2006)
MIRELA COCCO FONTES
NITERÓI
2007
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
MIRELA COCCO FONTES
EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO PRIMEIRO
GOVERNO LULA (2003 -2006)
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em
Ciência Política da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial à obtenção
do título de Mestre em Ciência Política.
Orientador: Profª. Drª Maria Celina Soares D’Araujo
NITERÓI
2007
ads:
MIRELA COCCO FONTES
EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO PRIMEIRO
GOVERNO LULA (2003 -2006)
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em
Ciência Política da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial à obtenção
do título de Mestre em Ciência Política.
Data de aprovação: ____/ ____/ _____
Banca Examinadora:
________________________________________________
Maria Celina Soares D’Araujo
Profª. Drª da Universidade Federal Fluminense – Orientadora
________________________________________________
Maria Antonieta Parahyba Leopoldi
Profª. Drª da Universidade Federal Fluminense
________________________________________________
Argelina Cheibub Figueiredo
Profª. Drª do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro
Aos meus pais, Cid e Rosa,
por tudo que me ensinaram, pelo amor e constante incentivo,
desde o início.
À memória de minha tia, Ednyr,
com quem gostaria de poder compartilhar esse momento.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por Sua infinita generosidade para comigo;
À Profª. Drª. Maria Celina D’Araújo, pela orientação, paciência e dedicação
imprescindíveis a elaboração deste trabalho;
Às colegas Camila Lameirão e Cristina Santanna, pelo apoio (pessoal e acadêmico) que
me impulsionaram a seguir adiante;
À André Falcão, grande amigo, por ter me convencido e incentivado a realizar o exame de
admissão para o Mestrado;
À tia Elza, pelo incentivo e compreensão, até mesmo nos momentos em que não pude me
fazer presente;
À Renata Martins e Camila Fonseca, minhas queridas amigas, pelo carinho e cumplicidade
em mais esta fase da minha vida;
À minha prima Rita de Cássia, pela revisão e orientação no acabamento final deste texto;
À todos os professores e colegas do PPGCP pelos ensinamentos e experiências
compartilhadas nestes dois anos.
À banca examinadora, pela participação em mais essa etapa da pesquisa;
Por fim, aos colegas de trabalho, em especial Silva Filho, pela paciência e apoio nos
momentos de estresses e ausências no decorrer destes dois anos.
[...] é impossível construir uma democracia sólida e
verdadeira sem a participação do Poder Legislativo.
Aldo Rebelo.
RESUMO
FONTES, M. C. Executivo e Legislativo no Primeiro Governo Lula (2003 -2006). 2007. 97 f.
Dissertação (Mestrado em Ciência Política) - Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2007.
A presente dissertação tem como objetivo geral analisar o governo de Luiz Inácio Lula da
Silva, à luz das principais teorias existentes sobre o relacionamento dos poderes
Executivo e Legislativo no sistema político brasileiro, mais especificamente no que
diz respeito aos elementos utilizados pelo Executivo para garantir a governabilidade
e conseguir estabilidade política. Partindo-se da hipótese que muitos dos problemas
enfrentados pelo governo Lula (03-06) originaram-se da não observância do arranjo
institucional denominado “presidencialismo de coalizão”, surgiu o interesse em
analisar este governo, no que tange à distribuição de poder e recursos entre os
partidos políticos, analisando a composição de forças partidárias e a execução
orçamentária de emendas parlamentares. Neste trabalho sustentamos que o citado
arranjo institucional não é peça fundamental na composição de apoio parlamentar na
Câmara, pois este é assegurado pelas características do próprio processo legislativo.
No entanto, tal arranjo é importantíssimo para a estabilidade política do governo,
principalmente no que se refere ao relacionamento com os partidos aliados.
Palavras-Chave: Governabilidade; Presidencialismo; Comportamento Legislativo.
ABSTRACT
The present essay aims at analyzing Luis Inácio Lula da Silva’s government, in the light of the
main existing theories about the relations between Executive and Legislative Powers at the
Brazilian political system, regarding mainly the elements used by Executive Power in order to
grant governability and reach political stability. Assuming that most of the problems faced by
Lula’s government (03-06) had their origin on the non observance of the institutional
arrangement named "presidentialism of coalition", there was an interest in examining this
government in what refers to the distribution of power and resources among political parties,
studying the composition of partisan forces as well as the budgetary execution of the
parliamentary amendments. This work states that the above mentioned institutional
arrangement does not play an essential part in the composition of Parliamentary support, since
such support is granted by the characteristics of this same legislative process. However, this
arrangement is truly important for the political stability of the Government, mainly in what
refers to the relationship with the allies.
Key-words: Governability; Presidentialism; Legislative Behavior
LISTA DE TABELAS
QUADRO I - Bancada dos partidos na Câmara dos Deputados: Eleição 2002 X Posse 2003.........32
QUADRO II - Coalizões governativas no primeiro governo Lula (2003 a 2006)............................34
QUADRO III - “Sucesso do Executivo” na Câmara Federal............................................................35
QUADRO IV - Execução da programação decorrente de emendas ao orçamento (2004 / 2005)....36
QUADRO V - Representação das regiões na Câmara dos Deputados e na Comissão Mista de
Orçamento.........................................................................................................................................37
QUADRO VI - Bancadas da eleição 2002 para a Câmara dos Deputados: .....................................39
QUADRO VII - Bancadas da posse 2003 para a Câmara dos Deputados ........................................40
QUADRO VIII - Representação dos partidos na Comissão Mista do Orçamento (2003 a 2006)....41
QUADRO IX - Execução da programação decorrente de emendas individuais ao Orçamento (2004 /
2005) .................................................................................................................................................41
QUADRO X - Composição partidária na Comissão Mista do Orçamento (1999 a 2005)................46
QUADRO XI - Composição regional da Comissão Mista do Orçamento (1999 a 2005).................46
QUADRO XII - Execução da programação decorrente ao orçamento - Regiões.............................47
QUADRO XIII - Execução da programação decorrente ao orçamento - População ......................47
QUADRO XIV - Execução da programação decorrente ao orçamento - Estados...........................48
QUADRO XV - Execução da programação decorrente ao orçamento – Partidos............................49
QUADRO XVI - Execução da programação decorrente ao orçamento – Aliados x Oposição........50
QUADRO XVII - Primeira coalizão governo Lula (janeiro de 2003)..............................................55
QUADRO XVIII - Segunda coalizão governo Lula (janeiro de 2004).............................................56
QUADRO XIX - Sexta coalizão governo Lula (janeiro de 2006) ....................................................56
QUADRO XX - Comparativo do desempenho eleitoral de Lula nos Estados: 2002 x 2006............63
QUADRO XXI - Eleições 2006: Desempenho eleitoral de Lula nos Estados..................................64
QUADRO XXII - Comparativo FHC x LULA – Estados em que houve derrota do presidente Lula
na eleição 2006 .................................................................................................................................65
QUADRO XXII - Comparativo FHC x LULA – Estados em que houve aumento do número de
votos do presidente Lula em relação à eleição
2002..................................................................................................................................................66
QUADRO XXIV - Comparativo FHC x LULA: Execução da programação decorrente de emendas
ao orçamento - Nordeste x Sudeste...................................................................................................67
QUADRO XXV - Bancadas na Câmara dos Deputados: 2002 X 2006............................................68
QUADRO XXVI - Migração partidária na Câmara dos Deputados: Eleição 2006 x Posse 2007....71
QUADRO XXVII - Primeira coalizão ministerial do segundo governo Lula (março de 2007) ......73
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
PAN – Partido dos Aposentados da Nação
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PCO - Partido da Causa Operária
PDT - Partido Democrático Trabalhista
PFL - Partido da Frente Liberal
PGT - Partido Geral dos Trabalhadores
PHS - Partido Humanista da Solidariedade
PL – Partido Liberal
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMN - Partido da Mobilização Nacional
PP - Partido Progressista
PPA – Plano Plurianual
PPS - Partido Popular Socialista
PR - Partido Republicano
PRB – Partido Republicano Brasileiro
PRONA - Partido de Reedificação da Ordem Nacional
PRTB - Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSC - Partido Social Cristão
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC - Partido Social Democrata Cristão
PSL - Partido Social Liberal
PSOL –Partido Socialimo e Liberdade
PSTU - Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
PTC – Partido Trabalhista Cristão
PTdoB- Partido Trabalhista do Brasil
PV - Partido Verde
SUMÁRIO
Introdução.............................................................................................................................13
1 Executivo & Legislativo: Um balanço da literatura.............................................................17
2 Partidos, ministérios e orçamento no primeiro governo Lula (03-06) .................................31
3 Execução orçamentária de emendas parlamentares: FHC (99 a 02) x Lula (03 a 05) .........46
4 As eleições frente à crise institucional .................................................................................61
5.................ioo.1465711(i)-12.1715(s)-1.22875(e)3.74( )-0.147792(i)-2.16558(n)-0(.)-0.146571(.)-0.14657a2(c)3.74(r)2.80563.7411146571(.)-0...............
5.................61
5..........................61
5...........................61
5.... 7o......en5e436(o)-0.295585(ê1.22997(t)-0.2955c2(c)3.74(r)2.80561.2312(:)-201.)-0d[(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0.146571(.)-0......................................61
5....61
5...................61
5....61
13
INTRODUÇÃO
Grande parte da reflexão teórica sobre o sistema político brasileiro objetivou
explicar o desempenho governamental
1
a partir das características institucionais do
regime político.
Vários autores têm argumentado que o atual sistema político é dotado de um
dos desenhos institucionais mais ineficazes no que concerne à implementação de
políticas públicas (Ames, 2003; Mainwaring, 2001). Esta visão, contudo, não é
consensual.
Conforme explica Palermo, as visões que dominaram, e ainda dominam, o
debate interpretativo acerca do funcionamento do sistema político brasileiro têm, em
comum, a prevalência de um padrão conflituoso na interação dos poderes, existindo
duas vertentes divergentes.
Uma delas considera o Brasil ingovernável, face aos critérios institucionais do
regime político, o que fomentaria a necessidade de o presidente montar um gabinete
heterogêneo e extremamente difícil de controlar, dado o elevado número de veto
players. Uma saída para a relação conflitante, entre Executivo e Legislativo, seria a
utilização de instrumentos pró-ativos à disposição do presidente como, por exemplo,
a utilização de medidas provisórias. Desta forma, o presidente concentraria poder,
excluindo os outros atores do processo decisório, porém esta solução seria
temporária, pois resultaria em conflito e, por fim, em ingovernabilidade. Segundo
Mainwaring
2
, os extensos poderes presidenciais compensariam, somente de forma
parcial, a fragmentação criada pelos arranjos institucionais.
A outra vertente afirma ser a governabilidade possível, face à ação
14
1988 proporcionou ao presidente várias ferramentas para forçar a cooperação do
Parlamento, como, por exemplo, a prerrogativa legislativa em matérias
orçamentárias, a emissão de medidas provisórias e a faculdade de requerer urgência,
conforme demonstram Figueiredo e Limongi
3
e Santos
4
.
Esta interpretação do funcionamento institucional e das gestões de
governo resulta, claramente, em uma refutação bastante convincente
da visão consagrada. Tanto mais convincente quanto a crítica a essa
visão não "joga fora a criança com a água suja": aqueles que afirmam
que a fragmentação institucional brasileira gera ingovernabilidade
fazem-no porque não levam em conta todas as variáveis relevantes;
uma vez que estas são consideradas, pode-se entender por que os
governos - apesar de as variáveis identificadas por Mainwaring,
Kinzo, Stepan e outros autores funcionarem no sentido que eles
sustentam - podem estabilizar e reformar. Por outro lado, há uma
refutação também convincente do segundo enfoque que aqui
discutimos: não é fiel aos fatos que quando o presidente opta por
concentrar poder de decisão, faz-no através da exclusão de atores
que, alienados, encontrarão cedo ou tarde uma forma de responder,
gerando uma espiral de conflito e ingovernabilidade. Os instrumentos
à disposição da Presidência modificam, sobretudo (Limongi e
Figueiredo, 1998), os incentivos dos demais atores a cooperar com a
mesma - se vêem, em essência, forçados a fazê-lo. Mas não são
alienados.
5
Palermo ressalta que o recurso empregado pelo presidente para neutralizar os
riscos de paralisia decisória é a formação de um gabinete de coalizão que proporcione
respaldo parlamentar. A “autonomia do presidente encontra limites, portanto, em um
arco duplo: a Presidência como tal se depara com eles em Congresso; o presidente,
por sua vez, enfrenta-os dentro da própria Presidência”. Isto não significa que o
presidente perca sua capacidade de iniciativa, pois conta com recursos para conservar
sua autonomia. Segundo Palermo:
[...] Primeiro, o presidente, como construtor de seu gabinete por
atributo do regime presidencialista, goza de uma importante
capacidade de montar e remontar estruturas administrativas
vinculadas ao seu projeto político, bem como poder de nomeação
independentemente dos arranjos burocráticos mais perenes (spoil
system). Segundo, os fortes poderes legislativos com os quais conta,
3
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. Modelos de Legislativo: o Legislativo brasileiro em
perspectiva comparada. Plenarium, ano 1, n. 1, 2004.
4
SANTOS, F. Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira. Dados, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3,
1997
5
PALERMO, Vicente. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituições políticas e gestão de governo.
Dados, v.43, n.3, 2000.
15
aos quais se agrega o fato de a carreira da classe política estar
orientada prioritariamente para os postos do Executivo, sendo a meta
principal do parlamentar não a reeleição, mas ocupar cargos de todos
os níveis de governo, que potencializem sua carreira política.
6
Com base neste entendimento e no conceito de “presidencialismo de coalizão”
(Abranches, 1988), o presente trabalho tem como objetivo geral analisar o governo
do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, à luz das principais teorias sobre o
relacionamento dos Poderes Executivo e Legislativo no sistema político brasileiro,
mais especificamente no que diz respeito aos elementos utilizados pelo Executivo
para garantir a governabilidade e conseguir estabilidade política.
No ano de 2005, com as denúncias do denominado “mensalão”, realizadas pelo
então deputado federal Roberto Jefferson (PTB- RJ), grande parte do noticiário
político apregoou a chamada crise do “presidencialismo de coalizão”, pois segundo
diagnóstico de alguns analistas políticos, este seria o motivo impulsionador para a
prática do “mensalão”. Ou seja, argumentou-se que, a fim de compor maioria na
Câmara, o governo pagou pelo apoio de parlamentares nas votações de interesse do
Executivo. Como veremos, o “presidencialismo de coalizão” baseia-se em
negociações entre Executivo e Legislativo as quais se iniciam na formação do
governo e repercutem nas votações do Congresso Nacional. De acordo com este
arranjo, não seria necessário que o Executivo formasse coalizões pontuais para
aprovação de suas proposições, tal como teria ocorrido, segundo as denúncias, no
governo de Lula.
A hipótese corrente é a de que muitos dos problemas enfrentados pelo governo
originaram-se, justamente, da não observância deste arranjo institucional. A partir
desta observação, surgiu o interesse em analisar o governo de Lula, no que diz
respeito à distribuição de poder e recursos entre os partidos políticos, analisando a
composição de forças partidárias e a execução orçamentária de emendas
parlamentares.
Na primeira seção, apresentaremos a literatura recente aplicável ao
“presidencialismo de coalizão”. Na segunda, analisaremos a composição de forças
6
Ibid.
16
partidárias e a execução orçamentária das emendas parlamentares no governo Lula,
objetivando verificar a influência destes fatores sobre o desempenho legislativo do
Executivo.
Na terceira seção, realizaremos uma análise comparativa entre o governo de
Lula (03-06) e o último governo de Fernando Henrique (99-02), com o intuito de
verificar se a execução orçamentária das emendas parlamentares teve como função
recompensar o apoio legislativo da coalizão governista, além de identificar as
principais diferenças entre estes governos quanto à composição da coalizão
governista.
Por fim, na quarta seção, avaliaremos o desempenho eleitoral do presidente
Luiz Inácio, em 2006, objetivando identificar se houve correlação entre o resultado
das urnas e a execução de emendas orçamentárias. Nesta última seção, também
apontaremos algumas questões sobre a composição da coalizão governista neste novo
mandato.
Tendo em vista a dificuldade de se estudar um governo ainda em exercício, o
trabalho consistirá em assinalar algumas questões sobre esta literatura, sugerindo
explicações e apontamentos para o período investigado.
17
1 EXECUTIVO & LEGISLATIVO: UM BALANÇO DA LITERATURA
No Brasil o preenchimento dos cargos da alta burocracia funciona basicamente
através de nomeações políticas. Além dos ministros e seus assessores mais imediatos,
grande parte do alto escalão é preenchida por meio de diferentes critérios políticos.
Isto acontece devido às características do sistema presidencialista e à ausência de
carreiras ali estruturadas, conforme veremos na análise de vários autores aqui
descritas.
Os cargos de confiança
7
são reconhecidos por lei e a sua ocupação por
membros dos partidos governistas não contraria a Constituição de 1988. Seu uso,
como “moeda de troca política” pelo Executivo, é reconhecidamente o principal
mecanismo por meio do qual se forma a base de apoio parlamentar dos governos
democráticos em vários países.
Sérgio Abranches
8
, após analisar as dezessete democracias mais estáveis do
pós-guerra, afirma que as peculiaridades institucionais do sistema político brasileiro,
ou seja, a combinação de representação proporcional com multipartidarismo e
presidencialismo, remete ao presidente a necessidade de montar uma coalizão
majoritária cuja base tem que ser partidária, o que o autor chama de presidencialismo
de coalizão.
Esses elementos institucionais, ainda segundo Abranches, fruto de um
processo histórico que expressa as contradições e necessidades culturais e
econômicas da formação social brasileira, constituem-se em um dilema e definem-se
pela necessidade de rápida institucionalização de procedimentos de negociação e
resolução de conflitos que evitem que todas as crises desemboquem nas lideranças e,
sobretudo, na Presidência
9
.
7
Segundo Regina Silvia Pacheco (2004) existem aproximadamente 18.000 cargos em comissão na administração
pública federal
8
ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro. Dados, v.31, n.1,
1988.
9
Ibid., p. 09.
18
Barry Ames
10
explica que o sistema eleitoral brasileiro é uma das principais
causas, senão a principal, da “dificuldade” do Executivo governar, pois incentiva a
multiplicação do número de pequenos partidos. Para Ames o Legislativo brasileiro é
constituído por partidos pouco disciplinados e por um excesso de parlamentares
corporativistas, interessados em benefícios particularistas. Além do mais, como a
disciplina partidária é baixa e como a maioria dos líderes partidários tem, ainda
segundo o autor, pouco controle sobre sua bancada, os presidentes precisam
construir coalizões amplas e inclusivas que atendam interesses partidários e
regionais.
Para discutir e exemplificar estas questões, Ames examina cinco decisões
parlamentares realizadas entre 1988 e 1994 – Lei das Licitações (92-93), Lei de
Diretrizes e Bases (88-94), Lei da Reforma Agrária (92), Reforma Ministerial do
Governo Itamar (92-93) e Política de Estabilização Macroeconômica do Governo
Itamar (92-94) - concluindo que todos os casos analisados ressaltam a importância
da política fisiológica, que, segundo ele, é o “grande cimento” das coalizões no
Brasil, num meio onde vigoram partidos não-ideológicos e de fraca disciplina.
Para tentar superar esta dificuldade os presidentes utilizam a distribuição
política de cargos e de programas de obras públicas, objetivando conseguir apoio
parlamentar. Os cargos políticos mais importantes são os do gabinete, já que os
ministros controlam a distribuição de postos do escalão secundário e de programas
locais, como também, servem de canais de comunicação, uma “ponte”, para
interesses partidários e regionais. Ames afirma que as nomeações para os ministérios
são uma arma fundamental do presidente na busca de apoio parlamentar. Resumindo,
a sustentação do governo e a constituição do ministério devem envolver coalizões
amplas, pois devem combinar o apoio partidário, de modo a proporcionar maioria na
Câmara, Senado e Congresso como um todo, e apoio regional, pelos Estados e
Governadores
11
.
10
AMES, Barry. Os entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
11
TAVARES, José Antônio Giusti, Prefácio à edição brasileira, In MAINWARING, Scott P. Sistemas
Partidários em Novas Democracias: O caso do Brasil . Rio de Janeiro: FGV Editora, Mercado Aberto Ed.,
2001
19
O entendimento de Ames acerca das dificuldades do Executivo para governar,
corrobora a visão que concebe o Legislativo como um obstáculo ao Executivo, à
modernização e ao crescimento do Brasil, idéia defendida originalmente por Celso
Furtado
12
. Segundo este, o sistema federativo brasileiro oferece autonomia a “velha”
estrutura política de base patrimonial e tributária, beneficiando políticos populistas e
a “velha oligarquia” que dominam o Congresso. Ou seja, a visão de um Legislativo
como um mercador, cuja atividade se resume a transferir recursos públicos para
benefícios de suas clientelas políticas
13
.
As principais críticas ao sistema político brasileiro baseiam-se na noção que o
sistema eleitoral proporcional com lista aberta resultaria em votos personalizados, o
que, por sua vez, enfraqueceria os partidos políticos e geraria falta de disciplina
partidária e clientelismo na produção legislativa.
Com o intuito de testar a tese de que a produção legislativa é clientelista e sub-
nacional, Amorim Neto e Fabiano Santos
14
elaboraram um estudo sobre as
proposições legislativas de 1985 a 1999, onde concluem que o Legislativo brasileiro
é “reativo”, isto é, delega a iniciativa das proposições mais importantes para o
Executivo, organiza-se e toma decisões mediante uma combinação de elementos
partidários e distributivos. Os autores demonstram que as leis de autoria do
Congresso têm, sim, abrangência nacional, indo, em parte, contra a idéia de
“paroquialismo”, porém, não afetando o status quo econômico e social do país. Outro
dado relevante é que estas manifestações ocorrem no uso dos decretos legislativos da
Câmara, o que se daria por incentivos institucionais.
[...] defendemos exatamente que a produção de leis não sofre o
impacto do individualismo dos parlamentares, porque os
procedimentos que regulam tal atividade transferem poder para o
presidente, cuja base política é nacional, ao passo que, no caso dos
decretos, o impacto do Executivo é muito reduzido porque a
12
FURTADO, C. Obstáculos Políticos ao Crescimento Econômico no Brasil, In Revista Civilização
Brasileira, Ano 1, março, 1965.
13
AMORIM NETO e SANTOS, Fabiano (2002). A produção legislativa do Congresso: Entre a paróquia e a
Nação. In VIANNA, Luiz Werneck. A democracia e os três poderes no Brasil. Editora UFMG, Rio de Janeiro:
IUPERJ/FAPERJ, 2003.
14
Ibid.
20
iniciativa e o veto presidencial não podem incidir sobre este tipo de
diploma legal.
15
Ainda segundo estes autores, isto ocorreria pelos extensos poderes legislativos
que foram conferidos ao Executivo pela Constituição de 1988, destacando-se o poder
de editar medidas provisórias, a capacidade de requerer urgência para a votação de
projetos leis e o monopólio na emissão de proposições legislativas de cunho
financeiro e administrativo. Ou seja, estes autores desmistificam a idéia de um
Legislativo obstaculizador e chamam atenção para a interferência e participação do
Executivo no processo legislativo.
Conforme explica Santos
16
, o padrão de relacionamento entre os poderes
Executivo e Legislativo sofreu importante alteração com a Constituição de 1988.
Esta, conforme relatado, retirou importantes prerrogativas decisórias do Legislativo.
Santos ressalta que o período de 1946 a 1964 foi o que mais se aproximou de um
“presidencialismo democrático”, pois, descontando a extrema centralização
administrativa, havia uma agenda compartilhada. Hoje, a agenda é imposta pelo
Executivo, o que se comprova, segundo o autor, ao observarmos a rotina da produção
legislativa no Congresso.
Quem também corrobora esta idéia é Hippólito que aponta para as perdas de
prerrogativas do Legislativo que ocorreu na Constituição de 1988, cujo instituto da
medida provisória seria a “face mais patológica”
17
.
O Executivo brasileiro aparece como um monstro particularmente
assustador e perverso, a manipular a vida legislativa [...] É
totalmente impossível pensar-se em reformar métodos e
procedimentos do Congresso Nacional sem se levar em conta à
presença acachapante do Executivo, sua interferência e participação
no processo legislativo
18
.
15
Ibid., p. 135.
16
SANTOS, F. Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira. Dados, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3,
1997
17
HIPPÓLITO, Lúcia. O Buraco é Mais Embaixo, divagações sobre as obscenas relações entre Executivo e
Legislativo. Revista Insight/Inteligência, vol. 3, nº 10, 2000.
18
Ibid.
21
Conforme explica Figueiredo e Limongi
19
a Constituição de 1988 garantiu ao
Poder Executivo - através de seu artigo 62 - a faculdade de editar, em caso de
relevância e urgência, medidas provisórias com força de lei no ato de sua edição. A
posterior regulamentação desse dispositivo atribuiu ao Congresso a capacidade de
deliberar sua admissibilidade
20
, porém, como ressaltam os autores, permitiu que as
medidas provisórias não apreciadas no prazo definido fossem reeditadas.
Em governos de coalizão, medidas provisórias “protegem” maiorias
dos custos políticos associados à aprovação de medidas impopulares
que afetem bases eleitorais específicas. São formas de preservação
dos acordos políticos entre o governo e a coalizão que o apóia no
Legislativo [...] a edição das medidas provisórias não pode ser
interpretada como uma forma de usurpação do poder legislativo por
parte do executivo. Antes o contrário. A relação que aí se constitui
pode ser melhor entendida como uma delegação.
21
Ainda sobre o Legislativo brasileiro, Fabiano Santos
22
ressalta que a
Constituição de 1988, trouxe um forte estímulo para a organização dos deputados
federais em partidos políticos, trazendo uma “racionalização” do processo legislativo,
“o que, por sua vez, aumenta a disciplina e a previsibilidade dos legisladores em
Senado”
23
. Uma das instituições fundamentais por esta racionalização, segundo
Santos, foi a criação em 1989 do colégio de líderes.
Para Santos o “mecanismo causal” de alteração do comportamento partidário
no Legislativo é a ampliação da “capacidade alocativa” dos poderes orçamentários do
Executivo, pois reduz o poder de barganha dos parlamentares individualmente,
obrigando-os a atuarem coletivamente.
Acredito, portanto, que uma transferência muito específica de
capacidades decisórias para o Poder Executivo, que no Brasil
começou com o golpe militar de 1964 e foi ratificada pela
Constituição de 1988, criou um forte incentivo à organização dos
19
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Congresso e as Medidas Provisórias: Abdicação ou
Delegação?, In Novos Estudos Cebrap, n.47, 1997.
20
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 dias da publicação, entrará em regime de urgência em cada
uma das casas do Congresso Nacional, ficando suspensas todas as demais deliberações legislativas, até que esta
seja votada. A MP pode ser reeditada uma única vez.
21
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
22
SANTOS, Fabiano. Partidos e Comissões no Presidencialismo de Coalizão. Dados Revista de Ciências
Sociais. Rio de Janeiro, vol. 45, nº. 2, 2002.
23
Ibid.
22
deputados federais em partidos parlamentares, resultando no aumento
da disciplina e da previsibilidade do plenário em relação ao que
ocorria antes de 1964. O controle do Executivo sobre a iniciativa em
assuntos distributivos retirou um instrumento fundamental para que
os congressistas mantivessem ou ampliassem sua influência política.
[...]
o que significa que o presidente ganha enorme poder de
barganha vis-à-vis os legisladores individuais. Nesse caso, a
cooperação com partidos parlamentares é a melhor estratégia para os
parlamentares fortalecerem seu poder de barganha diante do chefe do
Executivo.
24
Quanto às medidas provisórias, Lamounier
25
em
análise sobre as MP’s
emitidas de 1988 a 2002, aponta que o uso destas não é inversamente proporcional ao
apoio legislativo, ou seja, a maioria governativa não resulta em menor número de
MP’s.
Esse resultado confronta as teses mais comuns de que governos de
minoria tendem a utilizar decretos para produzir suas políticas. Os
testes indicam o contrário [...]
26
Ainda sobre disciplina partidária, Figueiredo e Limongi
27
demonstram que o
processo legislativo no Brasil é centralizado na Mesa da Câmara e no Colégio de
Líderes. São eles que elaboram a agenda das proposições a serem apreciadas e que
organizam os trabalhos do Legislativo, cabendo ao plenário referendar o que é
decidido pelos líderes, que contam com “armas poderosas para definir a agenda dos
trabalhos”.
Segundo Figueiredo e Limongi
28
a influência decisiva do Colégio de Líderes
na determinação da agenda decisória dá-se através do instituto da tramitação urgente
– artigo 151 do Regimento Interno da Câmara – que retira a matéria da pauta da
23
Na
prática, a urgência tende a ser deliberada nas reuniões do colégio
de líderes. Os líderes submetem ao plenário o requerimento e,
havendo acordo entre eles, conseguem aprová-lo mediante votação
simbólica
29
.
Figueiredo e Limongi, através da análise da produção legislativa de 1989 a
1994, demonstram a “preponderância do Executivo na produção legislativa”, que
decorre de sua capacidade de controlar a agenda do Legislativo, principalmente por
sua faculdade de definição de prazos de apreciação das matérias e de editar medidas
provisórias. Com base nos dados coletados, os autores apontam que o Executivo é
responsável pela iniciativa de 85% das leis sancionadas neste período e que seus
projetos “andam mais rápido e têm mais altos índices de aprovação”
30
. Esta realidade
seria explicada pelos próprios mecanismos institucionais que acabam por conceder
privilégios ao Executivo.
Das quinhentas e quatorze leis aprovadas neste período de 1989 e 1994,
analisadas pelos autores, 55% foram objetos de pedido de urgência, ou seja,
tramitaram sem que as comissões responsáveis por avaliá-las emitissem parecer
sobre seu mérito, e apenas 29% seguiram a “rota normal”, ou seja, tramitaram nas
Comissões Permanentes.
Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e determina
o conteúdo da produção legal. O Congresso mostra-se incapaz de
levar adiante sua própria agenda.
[...]
Isto posto, é forçoso concluir
que o Congresso Nacional está longe de constituir obstáculo à ação
governativa do Executivo
31
.
Figueiredo e Limongi ressaltam que apesar dos líderes e do Executivo
contarem com poderes que lhes permitem definir e controlar a agenda dos trabalhos
legislativos, esta faculdade não lhes permite ignorar a maioria, ou seja, os presidentes
necessitam formar maiorias, e o locus para esta ação são os partidos políticos. É
através da distribuição de pastas ministeriais que os presidentes formam seu governo,
pois, em tese, o partido passa a participar da definição da política do governo e,
desta forma, deve, em troca, apoiá-lo.
29
Ibid., p. 47.
30
Ibid., p. 55.
31
Ibid., p. 67 et seq.
24
Quem também ressalta a importância dos partidos é Rachel Meneguello
32
, que
tece uma crítica às teorias que apontam para o declínio dos partidos políticos, pois
estas negligenciam seu papel na esfera governamental. O objetivo da autora é
demonstrar, através do estudo da participação dos partidos de 1985 a 1997 na
composição dos governos federais, a importância desses, observando seu papel na
formação do governo e no processo de definição de políticas públicas.
Para Meneguello a participação de partidos no governo define-se através da
obtenção de cargos, mais especificamente, pastas ministeriais. É através destas que os
políticos e o próprio partido viabilizam a realização de suas políticas. A negociação
de cargos pelos partidos em troca de apoio ao governo é para a autora uma ação
legítima ligada à sua função de governar. Sendo assim, os partidos têm um
importante impacto na composição do governo e este também tem grande impacto no
desenvolvimento dos partidos.
Licínio Velasco Júnior
33
aponta que existe no presidencialismo brasileiro um
intenso processo de negociação entre os poderes Legislativo e Executivo. Essas
negociações se desenvolvem em duas arenas, uma partidária e outra distributiva -
onde prevalecem os interesses subnacionais e eleitorais particulares dos
parlamentares. Conforme explica o autor, ao Executivo interessa reduzir ao máximo
os custos distributivos, o que sugere que esta arena se desenvolve a partir da
percepção que a arena partidária é insuficiente.
[...] Na explicação das políticas públicas produzidas, o caráter
distributivo do sistema político - eleitoral brasileiro que levaria ao
bloqueio da produção de políticas nacionais, como em Ames (2001),
será aceito como parte integrante do processo decisório, ao lado da
visão de Figueiredo e Limongi (1999) sobre o papel de coordenação
exercido pelos partidos.[...]
34
O objetivo de Velasco Jr. é entender como se dá o processo de negociação
entre o Executivo e o Legislativo. Nos casos analisados, desestatização da
32
MENEGUELLO, Rachel. Partidos e Governos no Brasil Contemporâneo (1985-1997). São Paulo, Paz e
Terra, 1998.
33
VELASCO JR., Licínio. Políticas Reformistas no Presidencialismo de Coalizão Brasileiro. Texto para
Discussão nº 105, Rio de Janeiro: BNDES, 2005.
34
Ibid
25
Companhia Vale do Rio Doce e reforma do setor de telecomunicações durante o
governo Fernando Henrique, o Executivo, ainda que detendo a maioria no Câmara e
Senado, necessitou negociar internamente com sua base de coalizão parlamentar.
Velasco Jr. aponta como um dos processos principais a identificação do
parlamentar “pivô da coalizão”, aquele que mais provavelmente poderia votar contra
os projetos do governo. Esse parlamentar será objeto de maior atenção do governo na
área distributiva, sendo-lhe oferecido recursos de patronagem, ou seja, concessão de
postos em cargos no Executivo e/ou legislações que visam atender interesses
eleitorais deste parlamentar, dentre outros.
Segundo Figueiredo
35
este entendimento é errôneo, pois não existe uma
negociação individual entre parlamentares e o Executivo. Para a autora, a única
forma de atuação dos políticos é por meio dos partidos, visto a forte concentração de
poderes legislativos nas mãos do Executivo e a centralização do processo decisório
no interior do Legislativo.
[...] o apoio político ao governo é obtido de forma similar à
verificada em sistemas parlamentarista com governos
multipartidários. Da mesma forma que primeiros ministros, o
presidente brasileiro “forma um governo”, isto é distribui aos
partidos políticos posições no ministério em troca do apoio
legislativo desses partidos. Partidos que recebem postos ministeriais
passam a fazer parte do governo e por isto apóiam as suas propostas
[...] O que contam são os partidos e não os estados de origem dos
deputados. De fato, é possível mostrar que as bancadas partidárias
não são divididas por clivagens regionais mesmo quando as matérias
em votação afetam diretamente as relações entre o governo central e
os estados.
36
Jairo Nicolau
37
realizou um estudo sobre o comportamento dos partidos
políticos na Câmara dos Deputados durante o primeiro governo do presidente
Fernando Henrique (1995-1998). Ressalta Nicolau que para compreender o
funcionamento do presidencialismo brasileiro é fundamental investigar a disciplina
35
FIGUEIREDO, Argelina C. Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária. Dados, 2002, vol.45,
no.2.
36
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
37
NICOLAU, Jairo. Disciplina Partidária e Base Parlamentar na Câmara dos Deputados no Primeiro
Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, 2000, vol.43, no.4.
26
partidária, pois, segundo ele mesmo exemplifica, uma taxa de disciplina reduzida
pode transformar uma coalizão majoritária em minoritária.
Em seus estudos, sobre a taxa de disciplina dos partidos nas votações nominais
na Câmara de 1995 a 1998, Nicolau demonstra que existe uma variação na taxa de
disciplina dos partidos, que seria explicada, conforme sugere, pela estrutura
organizacional dos partidos - grau de conflito doutrinário, presença de facções pró e
anti-governo, punição prescrita para os parlamentares que votam contra a definição
dos líderes partidários.
38
De novo, vale enfatizar que mais que um atributo sistêmico (alta ou
baixa disciplina de todos os partidos), o que chama a atenção no caso
27
número de votos fiéis aproximou-se do patamar exigido para
alteração constitucional (308 votos).
39
Nicolau sugere que a explicação desta variação na taxa de disciplina ocorreria
pela conduta individualista dos parlamentares, que resultaria de nosso sistema
eleitoral - representação proporcional de lista aberta. Em sua hipótese, quanto mais
personalizado for o voto, mais individualista é a conduta dos políticos, havendo uma
predominância da conduta personalista em detrimento da partidária.
Segundo Santos
40
as características do nosso sistema eleitoral não gerariam
paroquialismo, pelo contrário, resultariam em uma conduta nacional por parte dos
parlamentares. Para Santos, o fenômeno da transferência de votos, que caracteriza o
nosso sistema proporcional de lista aberta, produz um problema de informação para
os parlamentares a respeito da preferência dos eleitores que o elegeram. Por isso,
estes não poderiam pautar-se por um comportamento paroquialista. O resultado desta
desinformação, segundo o autor, é que a “posição dos deputados em relação às
políticas propostas e realizadas pelo Executivo é fonte essencial de sinalização para
sua base eleitoral virtual”.
41
Resumindo, a transferência de prerrogativas legislativas para o Executivo não
decorre de uma atitude individualista e clientelística dos parlamentares, segundo
acusam muitos críticos, mas, ao contrário, da nacionalização do seu comportamento,
que é, segundo Santos, a melhor maneira de o parlamentar sinalizar seu
posicionamento para sua “base eleitoral virtual”. O Executivo transforma-se em
intermediário da accountability para os parlamentares junto a seus eleitores, melhor
desempenhando esta função, quanto mais possuir capacidade de aprovar suas
proposições.
[...] quanto mais liberdade o Executivo tem para governar, maior será
o valor informacional do posicionamento dos representantes vis a vis a
agenda governamental
.42
39
Ibid.
40
Santos, Fabiano. Instituições eleitorais e Desempenho no Presidencialismo no Brasil. Dados, Rio de
Janeiro, v. 42, n. 1, 1999.
41
Ibid.
42
Ibid.
28
Ainda sobre a análise das regras internas que afetam o processo legislativo, Moya
43
,
evidenciou, através do estudo dos vetos presidenciais de 1988 a 2000, que o processo de
tramitação influencia a aprovação de um projeto. Segundo o autor, os vetos presidenciais
podem ser interpretados como um indicador de eficiência do controle de agenda pelo
Executivo: quanto mais freqüentes são os vetos, menos eficiente é este controle. “Se o
controle de agenda do Executivo fosse total, não haveria vetos [...] Se os vetos acontecem, é
porque esse controle, apesar de eficiente, é incompleto”.
44
O autor sinaliza que há uma discrepância entre a ocorrência de vetos em
projetos do Executivo, onde quase 80% dos projetos são sancionados sem vetos, e do
Legislativo, onde praticamente metade dos projetos é vetada.
Revela-se assim mais uma face da predominância do Executivo no
processo legislativo brasileiro. Se antes se creditava esse fenômeno
exclusivamente aos poderes de agenda e de incentivo do presidente
sobre o comportamento parlamentar, sabe-se agora que ele é
conquistado por meio do poder de veto [...] ocorre que, com seus
vetos totais, o Executivo impede quase que metade dos projetos
aprovados com origem no legislativo transforme-se em lei.
45
O autor explica que a tramitação em regime de urgência reduz as chances de
vetos totais e aumenta a de vetos parciais. O pedido de urgência, assim como as
votações nominais, pode ser interpretado com um indicador para a importância dos
projetos, pois evidencia o assunto e aumenta a responsabilidade do legislador. Os
projetos mais importantes impõem custos para serem vetados totalmente, por isso
estão mais sujeitos a vetos parciais, pois sofrem um exame mais meticuloso e menos
tolerante por parte do presidente. Da mesma maneira, a tramitação mais longa
implicaria em maior probabilidade de veto e, com freqüência, este é total.
O processo decisório no atual período da democracia brasileira
caracteriza-se por um alto grau de delegação do Congresso para o
poder executivo e, no interior do Congresso, dos parlamentares para
os líderes partidários. [...] Paralelamente aos amplos poderes
legislativos do Executivo, a organização atual do Congresso
brasileiro é altamente centralizada. A distribuição de direitos e
43
MOYA, M. A. Executivo versus Legislativo: os vetos presidenciais no Brasil de 1988 a 2000. In: 5
Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
44
Ibid.
45
Ibid.
29
recursos parlamentares favorece extremamente os líderes dos
partidos. O presidente da Casa e os líderes de bancada exercem um
rígido controle sobre a agenda do Legislativo, cabendo-lhes a
definição do calendário de apreciação e votação de projetos. Os
líderes, além disso, podem controlar o plenário ao tomar as decisões
referentes às votações nominais, à apresentação de emendas, à pauta
e à ordem de votação das propostas legislativas. O regimento interno
beneficia especialmente os líderes dos maiores partidos. Essas regras
constitucionais e regulamentos legislativos conferem ao Executivo e
aos líderes dos partidos da coalizão governista os meios para
promover a cooperação do Legislativo e neutralizar o comportamento
individualista dos legisladores.
46
Kinzo
47
em estudo sobre o regime democrático brasileiro pós 1985, indaga se o
sistema político brasileiro tem propiciado a realização de dois importantes princípios
associados a um governo democrático: representatividade e responsavidade.
Segundo a autora, o princípio da representatividade tem sido plenamente
atendido, dado o crescimento dos números de eleitores e do eleitorado urbano,
associado com o sistema de representação proporcional. No entanto, no que se refere
à responsavidade, há problemas graves, pois as instituições brasileiras pouco têm
contribuído para elevar o grau de inteligibilidade do processo eleitoral, devido ao
grande número de partidos, a formação de coalizões partidárias, o tamanho e
magnitude dos distritos eleitorais e a utilização de métodos eleitorais distintos –
maioria simples e representação proporcional. Todos estes fatores tendem a distanciar
os eleitores de seus representados, não assegurando a accountability.
Em resumo, a literatura corrente sobre o Legislativo brasileiro divide-se
basicamente em duas vertentes principais quando se refere ao processo legislativo e à
lógica de comportamento partidário
48
. Uma afirma que os partidos no Brasil são
indisciplinados, visto isoima brasileiros se guiarem por interesse2T539.3248( )-141.229(l)-42.188(o)-40.3192(c)-46.292(a)-36.2812(l)-42.188(i)-42.188(s)-41.2548(t)-42.188(a)-46.2871(2T539.3248( )-141.229(e)-46.2871( )250]TJ-268.959 -20.76 Td[(p)-40.3186(e)-36.2836(s)-41.2536(s)-41.2536(o)-50.3245(a)-36.2836(i)-42.1892(s)-41.2536(,)-40.1714( )-25-4095(c)-46.2895(o)-40.3192(n)-40.3192(s)-41.2536(e)-46.2895(q)-40.3192(ü)-40.3192(ê)-46.2895(n)-40.3192(c)-36.2836(i)-52.1951(a)-36.2824( )-25-4095(d)-40.3192(i)-42.1892(r)-47.2239(e)-36.2836(t)-42.1892(a)-36.2836( )-260.30536t)-42.1892as características do nosso sistema eleitoral. Outra
afirma que o comportamento dos partidos é disciplinado e s decisões da Câmara
46
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
47
KINZO, M. D. G. Partidos, Eleições e Democracia no Brasil Pós-1985. Revista Brasileira de Ciências
Sociais, São Paulo, v. 19, n. 54, p. 23-40, 2004.
48
SANTOS, Fabiano. Partidos e Comissões no Presidencialismo de Coalizão. Dados Revista de Ciências
Sociais. Rio de Janeiro, vol. 45, nº. 2, 2002.
30
previsíveis, dada a concentração de poderes nas mãos do Executivo e a organização e
centralização do processo legislativo nos líderes partidários.
Similar e decorrente destas visões, o debate a respeito da política orçamentária
no Brasil é marcado por duas posições contrastantes. Conforme explica Filgueiras
49
, a
primeira entende o orçamento como instrumento mediante o qual o presidente da
República assegura o apoio dos parlamentares e estes, através do uso de clientelismo
e da patronagem na proposição de emendas, aumentam a probabilidade de se
reelegerem. A segunda visão defende que o atual modelo de política orçamentária
não cultiva o personalismo, uma vez que existem mecanismos institucionais que
garantem o apoio dos parlamentares.
À luz das teorias expostas neste capítulo, a próxima seção analisará a
composição de forças partidárias e a execução orçamentária das emendas
parlamentares no governo Lula, objetivando verificar a influência destes fatores
sobre o desempenho legislativo do Executivo.
49
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil 1995-2000.
Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
31
2 PARTIDOS, MINISTÉRIOS E ORÇAMENTO NO PRIMEIRO GOVERNO
LULA (2003-2006)
Com as eleições legislativas de 2002 houve uma alteração significativa das
forças partidárias no interior da Câmara dos Deputados. Conforme aponta Santos
50
,
dos sete grandes partidos, apenas o PT obteve crescimento. Entre os chamados
pequenos partidos, o PL e PPS dobraram suas bancadas. Ou seja, o número efetivo de
partidos aumentou, invertendo a tendência de concentração de forças partidárias que
vinha ocorrendo desde 1990.
Melo e Miranda
51
demonstram que o governo Lula, na busca de uma coalizão
que o sustentasse, provocou a cisão da coalizão centro-direita que o governou o país
de 1994 a 2002.
No governo Fernando Henrique, como é sabido, PFL, PSDB, PMDB,
PTB e PPB encaminhavam juntos a grande maioria das votações,
contrapondo-se ao PT e PDT. No governo Lula [...] PTB, PMDB e PP
já não votam mais com PSDB e PFL[...]
52
Os autores explicam que até o governo Fernando Henrique a situação
correspondia a uma aliança de centro-direita e a oposição a um bloco de esquerda. No
governo Lula, “as cartas foram embaralhadas”
53
. A clivagem situação versus
oposição é bem mais robusta que a ideológica.
Santos explica que o governo Lula seguiu a rota habitual da política brasileira:
estimulou a troca de legenda e convidou o PMDB para fazer parte da base formal de
apoio ao governo. Com estes movimentos, o governo Lula que havia iniciado sua
administração controlando 48% das cadeiras na Câmara, termina seus seis primeiros
meses com o apoio de 62%.
50
SANTOS, Fabiano. Em defesa do Presidencialismo de Coalizão. In Reforma Política no Brasil – Realizações
e Perspectivas. Fortaleza: Konrad Adenauer, 2003.
51
MELO, C. R. F. ; MIRANDA, G. L. . Migrações, deputados e coesão partidária no legislativo brasileiro.
In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP
52
Ibid.
53
Ibid.
32
A análise do Quadro I demonstra a intensa movimentação partidária. PTB e
PPS aumentaram, respectivamente, 57,69% e 40% suas bancadas na Câmara. Ainda
entre os partidos da coalizão governista houve crescimento expressivo do PL, PSB e
PV, em mais de 20% cada um.
QUADRO I – BANCADA DOS PARTIDOS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PART.
ELEIÇÃO
2002
POSSE
2003
DIFERENÇA %
PT
91 90
-1 -1,10%
PFL
84 75
-9 -10,71%
PMDB
75 69
-6 -8,00%
PSDB
70 63
-7 -10,00%
PPB
49 43
-6 -12,24%
PTB
26 41
15 57,69%
PL
26 33
7 26,92%
PSB
22 28
6 27,27%
PDT
21 17
-4 -19,05%
PPS
15 21
6 40,00%
PC do B
12 12
0 0,00%
PRONA
6 6
0 0,00%
PV
5 6
1 20,00%
PSD
4
-4 -100,00%
PST
3
-3 -100,00%
PMN
1 2
1 100,00%
PSC
1 1
0 0,00%
PSDC
1 0
-1 -100,00%
PSL
1 1
0 0,00%
SEM PARTIDO
5
TOTAL 513 513
FONTE: Câmara dos Deputados
No ano de 2003, cento e sete deputados trocaram de partido, 77% destes no
curto período da eleição para a posse. Como alguns mudaram mais de uma vez, foram
registradas cento e trinta e uma movimentações partidárias no primeiro ano do
governo Lula
54
.
Um dado desse troca-troca, porém, é ilustrativo: 60 deputados
trocaram o PFL e o PSDB por legendas da base aliada ao longo dos
últimos quatro anos. A rigor: PL, PTB, PP, PSB e PMDB. Enquanto
isso, somente 15 fizeram o trajeto inverso.
55
54
SARDINHA, Edson e COSTA, Soraia. Os períodos da Migração Partidária. In: Congresso em Foco, 2006.
55
Ibid.
33
No entanto, segundo Santos e Vilarouca
56
, em estudo sobre o comportamento
dos principais partidos com representação na Câmara dos Deputados no primeiro ano
do governo Lula, o Executivo, mesmo contando com maioria na Câmara, encontrou
dificuldades na aprovação de suas proposições. Esta não se manifestou nas votações
dos membros dos partidos aliados, mas no mdo 5 mo o o os pp c ( )á42.1892(i)-42.1892(a)-41.2548(i)-40.3192(n)-110.212(c)-46.7192( )-40.3192( )-110.212(c)-46..2836()-40.318633ano L m ro eort(a)-36.2836u Ln45-40.3192( )-120.217(m)-42.7192(o)-41.2548( )p40.3192( )-110.212(c)s0 Td[919392.1939(o)-40.3192(r)-36.2836(o)-40.3192( )-80.1938(n)-50..28363s eoe(r)-37.218(o)-50..2836(s)-41.2548(e)-36.2836(n)-42.1892(p)-40.31928o rreosõ
34
Caracterizado como “presidencialismo de coalizão”, o sistema
político brasileiro vem sendo analisado como intrinsecamente
dependente de alianças político-partidárias para que o Executivo
obtenha maiorias no Congresso; neste jogo, o uso dos cargos de livre
nomeação, como moeda de troca com partidos da base aliada, ou
como acomodação de interesses partidários, tem sido visto como
expediente recorrente. Há, contudo, pelo menos três novos aspectos
do jogo, no caso do governo Lula: por um lado, a amplitude da
aliança firmada (a maior da história da República, segundo cientistas
políticos); por outro, a extensão do jogo das nomeações até níveis
muito baixos na estrutura de governo (os DAS 1, 2...); um terceiro
aspecto, diz respeito à concentração do poder em torno do Partido
dos Trabalhadores, numa coalizão de tão amplo espectro [...]
60
QUADRO II – COALIZÕES GOVERNATIVAS NO PRIMEIRO GOVERNO LULA
(2003 – 2006)
REPRESENTATIVIDADE DA COALIZÃO
NA CÂMARA
NO
MINISTÉRIO
GOVERNO
LULA
INÍCIO PARTIDOS
PT OUTROS PARTIDOS PT
COALIZÃO 1 01//01/2003
PT PL PCdoB PSB PTB
PPS PV PDT
17,74% 25,14% 55,60%
COALIZÃO 2 23/01/2004
PT PL PCdoB PSB PTB
PPS PV PMDB
17,54% 44,84% 52,80%
COALIZÃO 3 01/02/2005
PT PL PCdoB PSB PTB
PV PMDB
17,54%
40,16% 52,80%
COALIZÃO 4 20/05/2005
PT PL PCdoB PSB PTB
PMDB
17,74%
40,74% 52,80%
COALIZÃO 5 23/07/2005
PT PL PCdoB PSB PTB
PMDB
17,54%
52,05% 41,20%
COALIZÃO 6 31/01/2006
PT PL PCdoB PSB PTB
PMDB PP
15,79%
49,51% 41,20%
FONTES: FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões de Governo
no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte; O Globo; www.presidencia.gov.br; Congresso in
Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br.
A análise do quadro demonstra que, em média, 50% dos cargos ministeriais
foram ocupados por petistas. Entretanto, segundo levantamento de Figueiredo
61
o
“Sucesso do Executivo”, isto é, a porcentagem de projetos do Executivo apresentados
e sancionados durante a vigência da coalizão, não variou significativamente se
comparado aos dois últimos mandatos presidenciais. Ou seja, apesar das
singularidades trazidas pelo governo Lula, no que tange à distribuição de forças,
tanto no interior da Câmara dos Deputados quanto de poder entre os partidos
membros da coalizão, com o objetivo de obter maioria, não houve alteração
60
PACHECO, Regina Silvia. Governo Lula: ausência de uma política para a gestão pública. Texto
apresentado à Conferência do IPMN - International Public Management Network, realizada no Rio de Janeiro
entre 17 e 19 de novembro de 2004, em parceria com a EBAPE-FGV.
61
Fonte: FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões de Governo
no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
35
significativa do desempenho do Executivo no processo legislativo, conforme
demonstra o quadro a seguir:
QUADRO III – “SUCESSO DO EXECUTIVO” NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
MANDATOS
VOTAÇÕES
NOMINAIS
LEIS DE INICIATIVA
DO EXECUTIVO
“SUCESSO DO
EXECUTIVO”
DISCIPLINA DA
COALIZÃO
FHC (95 - 98) 338
281 83,25%
66,70% 86,20%
FHC (99 - 02) 224
93 41,50%
62,60% 89,55%
LULA
(01/01/03 a 31/01/06)
166
158 94,92%
68,50% 83,40%
FONTE: FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões
de Governo no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte.
Contrariando a teoria de que haveria um comportamento reativo
62
do
Legislativo, em resposta à não observância da regra da proporcionalidade
63
na divisão
dos cargos ministeriais entre os partidos membros da coalizão governativa, constata-
se que a taxa de disciplina da coalizão é de 83,40% e a taxa de “Sucesso do
Executivo” é de 68,50%.
Resumindo, no sentido literal do termo, não houve “presidencialismo de
coalizão” no governo Lula. No entanto, ao compararmos os dados do governo Lula
com os do governo anterior, considerado exemplo bem sucedido deste modelo
institucional, verificamos que não houve alteração no desempenho do Executivo no
processo legislativo. O que explicaria esta constatação?
Segundo Santos
64
, a correta compreensão do problema da governabilidade
65
em
nosso presidencialismo de coalizão depende da inclusão do elemento “políticas
públicas” como objetivo perseguido pelos partidos. Santos ressalta que qualquer
liberação de recursos orçamentários exige uma decisão do Executivo e, como fazer
políticas públicas é liberar recursos, então, toda e qualquer política pública no país só
62
Aqui entendido no sentido de exercer reação, se opor a uma ação outra que lhe é contrária.
63
Há concordância entre os estudiosos de que para o presidente governar no Brasil necessita firmar uma coalizão
majoritária, cuja base tem que ser partidária. Neste entendimento, a divisão de pastas ministeriais, recursos e
poder deve ser realizada de maneira proporcional ao “peso” dos partidos aliados.
64
SANTOS, Fabiano. Em defesa do Presidencialismo de Coalizão. In Reforma Política no Brasil – Realizações
e Perspectivas. Fortaleza: Konrad Adenauer, 2003.
65
Aqui entendido no sentido amplo de capacidade governativa, ou seja, como a habilidade do Executivo de
produzir e implementar políticas públicas.
36
pode ser realizada pelo governo. Neste entendimento, o “Sucesso do Executivo”
seria assegurado por meio da liberação de recursos.
A fim de verificar a hipótese de Santos analisaremos a execução orçamentária
de emendas parlamentares no governo Lula nos anos de 2004 e 2005. Esta escolha
deu-se em razão de serem as emendas parlamentares a principal forma de intervenção
do Legislativo no processo orçamentário.
QUADRO IV – EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO:
(Considerando as emendas individuais e coletivas)
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR REGIÃO
REGIÕES
LOA 2004 %
LOA 2005 %
SUDESTE 264.766.661,00 26,64% 84.300.000,00 14,97%
NORDESTE 214.937.703,00 21,63% 121.840.000,00 21,64%
NORTE 141.054.651,00 14,19% 132.810.000,00 23,59%
SUL 84.553.165,00 8,51% 28.670.000,00 5,09%
CENTRO OESTE 50.704.669,00 5,10% 33.850.000,00 6,01%
EXTERIOR 1.540.000,00 0,27%
NACIONAL 237.841.617,00 23,93% 160.030.000,00 28,42%
TOTAL 993.858.466,00 100% 563.040.000,00 100%
FONTE: www.camara.gov.br - Boletim de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira – LOA
2004 e LOA 2005 – Congresso Nacional – CMO.
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR POPULAÇÃO
66
REGIÕES
POPULAÇÃO
CENSO 2000
(a)
LOA 2004
(b1)
R$ por pessoa
(b1/a)
LOA 2005
(b2)
R$ por pessoa
(b2/a)
SUDESTE 72.412.411 264.766.661,00 3,66 84.300.000,00 1,16
NORDESTE 47.741.711 214.937.703,00 4,5 121.840.000,00 2,55
NORTE 12.900.704 141.054.651,00 10,93 132.810.000,00 10,29
SUL 25.107.616 84.553.165,00 3,37 28.670.000,00 1,14
CENTRO
OESTE 11.636.728 50.704.669,00 4,36 33.850.000,00 2,91
EXTERIOR 1.540.000,00
NACIONAL 237.841.617,00 160.030.000,00
TOTAL 169.799.170 993.858.466,00 5,85 563.040.000,00 3,31
FONTE: www.camara.gov.br - Boletim de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira – LOA
2004 e LOA 2005 – Congresso Nacional – CMO.
66
Censo Demográfico de 2000. Fonte: IBGE – www.ibge.gov.br
37
A análise do quadro aponta a alocação desproporcional de recursos
orçamentários. Segundo Melo
67
, similar à representação desproporcional existente na
Câmara dos Deputados, existiria uma sobre-representação dos estados menos
populosos e menos desenvolvidos na Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização - CMO, o que, segundo a autora, garantiria a
governabilidade, pois estes estados são mais dependentes de recursos federais.
A CMO é responsável pela análise das propostas orçamentárias concebidas
pelo Executivo e pelo acompanhamento do desenvolvimento anual da arrecadação e
da execução do Orçamento. A Comissão examina o Plano Plurianual (PPA), com
metas a serem atingidas nos próximos quatro anos; a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), que estabelece os parâmetros do Orçamento; e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), que organiza as receitas e despesas que o Governo terá no ano seguinte.
Atualmente, o papel do Congresso é autorizar o Orçamento, ou seja, analisar
os gastos propostos e aprovar sua realização, pois a Constituição estabelece que o
Executivo tem a prerrogativa exclusiva de iniciar toda e qualquer legislação
relacionada a matéria orçamentária, cabendo ao Legislativo o direito de emendar
68
os
projetos enviados. Porém, conforme ressaltam Figueiredo e Limongi
69
, a participação
do Congresso na elaboração do orçamento é fortemente regulada por normas
constitucionais e legais, que preservam, na maioria dos casos, a proposta original
enviada pelo Executivo.
A CMO é composta por oitenta e quatro membros titulares, sendo setenta e
três deputados e vinte e um senadores. Sua constituição é realizada pela Mesa do
Congresso Nacional, que fixa as representações dos partidos ou blocos parlamentares
na Comissão, observando o critério da proporcionalidade partidária.
70
67
MELO, Ana Lúcia Aguiar. Liberação de recursos: expertise, agenda do Executivo e o clientelismo. . In: 5
Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP
68
As emendas parlamentares se dividem em dois tipos: as emendas individuais e as emendas coletivas. As
emendas coletivas são emitidas pelas bancadas regionais e estaduais e pelas comissões permanentes do
Congresso Nacional
69
FIGUEIREDO, Argelina C. Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária. Dados, 2002, vol.45,
no.2.
70
Regimento interno da CMO, Cap. II, art. 2º e 3º.
38
As emendas parlamentares são definidas na CMO e a composição
desta comissão, por conseguinte, é muito importante, porque os
congressistas podem fazer valer suas preferências no conjunto da
peça orçamentária. Os membros da CMO que, a princípio, controlam
as emendas parlamentares, são escolhidos e indicados anualmente,
conforme a proporcionalidade partidária. Contudo, a composição
desta comissão é muito disputada no interior dos partidos políticos,
uma vez que existe clara percepção de que a participação nesta
comissão é uma forma importante de influenciar a destinação dos
recursos para os seus redutos eleitorais, além de criar poder de
controle sobre os membros do partido e sobre o fluxo de recursos e
emendas.
71
QUADRO V – REPRESENTAÇÃO DAS REGIÕES NA CÂMARA DOS DEPUTADOS E NA CMO:
REGIÕES
COMPOSIÇÃO
CÂMARA
72
COMPOSIÇÃO
CMO
73
IDHM- 2000
74
CONTRIBUIÇÃ
O PIB
75
PAÍS
SUDESTE 34,89% 32,14% 0,791 56,34%
NORDESTE 29,43% 31,75% 0,675 13,52%
CENTRO OESTE 7,99% 12,70% 0,792 7,44%
SUL 15,01% 11,90% 0,807 17,66%
NORTE 12,67% 11,51% 0,725 5,04%%
TOTAL 100% 100% 100%
FONTE: Câmara dos Deputados – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização –
CMO- www.camara.gov.br/comissoes/cmo/composicao
[...] similar à desigualdade política existente na Câmara dos
Deputados, resultante da proporcionalidade imperfeita que definiu a
representação dos estados de acordo com a população de cada estado
e, por força do viés contido no Art. 45, inciso 1º da Constituição de
1988, o qual assegurou a super-representação de estados menos
populosos e menos desenvolvidos, a distribuição per capita dos
recursos orçamentários originados da interferência legislativa das
bancadas seguiria a mesma lógica.
76
71
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil 1995-2000.
Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
72
Bancada eleita em 2002 para Deputado Federal.
73
Média calculada tendo como base os deputados componentes da CMO nos anos de 2004, 2005 e 2006.
74
IDHM: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, que considera os seguintes quesitos: renda per capita,
grau de escolaridade e expectativa de vida da população. A escala varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de 1,
melhor é a qualidade de vida da população. Fonte: PNUD
75
PIB: Produto Interno Bruto - indicador econômico que representa a soma dos valores de todos os bens
produzidos dentro de um país, em determinado período. Fonte: IBGE – www.ibge.gov.br
76
MELO, Ana Lúcia Aguiar. Liberação de recursos: expertise, agenda do Executivo e o clientelismo. . In: 5
Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP
39
Quando comparamos a alocação dos recursos, levando em consideração a
população dos estados, observamos o apontado por Gibson: as distribuições dos
recursos para os estados são realizadas de maneira não proporcional.
A sobre-representação territorial é um determinante poderoso da
distribuição regional da generosidade federal em relação aos
estados.
77
Conforme destaca Nicolau, não são somente os estados e seus habitantes
beneficiados ou desfavorecidos pelas regras de alocação de cadeiras utilizadas no
país, mas também os partidos que concentram suas votações em determinadas
circunscrições. Para dimensionar os efeitos da alocação desproporcional sobre a
representação partidária, iremos analisar as composições regionais dos partidos na
Câmara dos Deputados.
QUADRO VI – BANCADAS DA ELEIÇÃO 2002 PARA A CÂMARA DOS DEPUTADOS:
PART. BANC. N NE CO SE S TOTAL
PT 91
10,99% 18,68% 8,79% 40,66% 20,88% 100%
PFL 84
13,10% 52,38% 7,14% 21,43% 5,95% 100%
PMDB 75
12,00% 30,67% 13,33% 22,67% 21,33% 100%
PSDB 70
11,43% 31,43% 11,43% 37,14% 8,57% 100%
PPB 49
12,24% 20,41% 8,16% 30,61% 28,57% 100%
PTB 26
15,38% 23,08% 3,85% 34,62% 23,08% 100%
PL 26
19,23% 26,92% 3,85% 42,31% 7,69% 100%
PSB 22
4,55% 31,82% 0,00% 59,09% 4,55% 100%
PDT 21
23,81% 19,05% 0,00% 33,33% 23,81% 100%
PPS 15
13,33% 20,00% 6,67% 40,00% 20,00% 100%
PC do B 12
16,67% 41,67% 8,33% 33,33% 0,00% 100%
PRONA 6
0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00% 100%
PV 5
0,00% 20,00% 0,00% 80,00% 0,00% 100%
PSD 4
25,00% 25,00% 25,00% 25,00% 0,00% 100%
PST 3
33,33% 0,00% 0,00% 66,67% 0,00% 100%
PMN 1
0,00% 100,00% 0,00% 0,00% 0,00% 100%
PSC 1
0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00% 100%
PSDC 1
0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00% 100%
PSL 1
0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00% 100%
FONTE:
Câmara dos Deputados –
www.camara.gov.br.
77
GIBSON, Edward L., CALVO, Ernesto F e FALLETI, Tulia G. Federalismo Realocativo: sobre-
representação legislativa e gastos públicos no hemisfério ocidental. Opinião Pública, vol. 09, nº 01, 2003.
40
QUADRO VII – BANCADAS DA POSSE 2003 PARA A CÂMARA DOS DEPUTADOS:
PART. BANC. N NE CO SE S TOTAL
PT
90
11% 19% 9% 40% 21% 100%
PFL
75
9% 56% 7% 21% 7% 100%
PMDB
69
14% 29% 10% 22% 25% 100%
PSDB
63
11% 33% 10% 41% 5% 100%
PPB
43
9% 21% 9% 28% 33% 100%
PTB
41
17% 17% 12% 39% 15% 100%
PL
33
18% 24% 9% 39% 9% 100%
PSB
28
7% 25% 0% 61% 7% 100%
PPS
21
29% 19% 10% 29% 14% 100%
PDT
17
18% 24% 0% 29% 29% 100%
PCdoB
12
17% 42% 8% 33% 0% 100%
PRONA
6
0% 0% 0% 100% 0% 100%
PV
6
0% 33% 0% 67% 0% 100%
PMN
2
0% 100% 0% 0% 0% 100%
PSC
1
0% 0% 0% 100% 0% 100%
PSL
1
0% 100% 0% 0% 0% 100%
FONTE:
Câmara dos Deputados –
www.camara.gov.br.
A análise dos dados demonstra que houve alteração nas composições regionais
do PTB, PL e PPS no período da eleição para a posse. Estes partidos foram os
maiores beneficiados neste período, juntamente com o PSB, tendo suas bancadas
crescido significativamente.
Uma visão difundida supõe que a sobre-representação do Norte, do Nordeste e
do Centro-Oeste corresponderia à sobre-representação das forças políticas mais
conservadoras, clientelísticas e retrógradas do país, em prejuízo das forças políticas
mais avançadas situadas no Sudeste e no Sul.
Do ponto de vista político, as diferenças entre os estados pobres,
sobre-representados, e os mais ricos e sub-representados são bem
nítidas. Os estados pobres são mais permeáveis a estilos clientelistas
e patrimonialistas de políticas do que os mais ricos. A dominação
personalista ainda é a regra de muitos lugares do Nordeste e do
Norte. As organizações partidárias são fracas e as pessoas menos
informadas e ligadas aos partidos.
78
78
MAINWARING, Scott P. Sistemas Partidários em Novas Democracia: o caso do Brasil. Porto Alegre:
Mercado Aberto. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
41
Esta afirmativa não encontra respaldo, pois ainda que fosse demonstrada
(considerando a remota hipótese de os vinte estados das regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste atuarem de maneira unitária), a força política na Câmara estaria
praticamente equilibrada entre os dois "grupos": Norte, Nordeste e Centro-Oeste
detêm 50% dos deputados e Sudeste e Sul os outros 50%.
Ainda segundo hipótese de Melo, o peso da coalizão governista também se
evidencia na CMO: “A taxa de governismo na CMO indica que há nesta Comissão o
fortalecimento do presidencialismo de coalizão”.
QUADRO VIII - REPRESENTAÇÃO DOS PARTIDOS NA CMO:
COALIZÕES
2006 2005 2004 2003
ALIADOS
79
64,06% 68,25% 61,90% 46,88%
OPOSIÇÃO
80
35,94% 31,75% 38,10% 53,13%
TOTAL 100%
100%
100%
100%
FONTE: Câmara dos Deputados – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização –
CMO- www.camara.gov.br/comissoes/cmo/composicao
QUADRO IX – EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS
INDIVIDUAIS AO ORÇAMENTO:
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS
COALIZÕES LOA 2004 % LOA 2005 %
ALIADOS 111.106.537,00 73,94% 46.580.000,00 86,20%
OPOSIÇÃO 39.149.405,00 26,06% 7.460.000,00 13,80%
TOTAL 150.255.942,00 100,00% 54.040.000,00 100,00%
FONTE: www.camara.gov.br - Boletim de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira
– LOA 2004 e LOA 2005 – Congresso Nacional – CMO.
A análise dos dados demonstra que os recursos orçamentários são distribuídos
de acordo com a participação dos partidos no governo. Ou seja, a execução das
emendas individuais favorece os parlamentares filiados aos partidos que pertencem à
79
Partidos componentes da coalizão governativa, conforme Quadro I.
80
Partidos não componentes da coalizão governativa.
42
coalizão presidencial. Conforme explicam, Pereira e Mueller
81
, o número de emendas
individuais ao orçamento executadas de cada parlamentar cresce na mesma proporção
com que ele participa da coalizão do governo.
Ressaltam Figueiredo e Limongi
82
, que embora exista uma correlação entre a
execução de emendas individuais e o comportamento dos parlamentares nas votações
nominais, e estas sejam explicadas por uma lógica partidária, uma variável não
explica a outra. Segundo entendimento destes autores, o apoio médio dos partidos
não varia com a taxa de execução orçamentária, visto que os dados relativos ao apoio
partidário ao presidente mostram grande estabilidade.
A questão que se apresenta é: porque o apoio partidário iria variar, conforme
sustentam Figueiredo e Limongi, se o Executivo, quando da execução orçamentária,
assegura sua base de apoio?
O Executivo ao formar uma coalizão partidária que lhe garanta maioria
parlamentar no Congresso, a fim de ver aprovados seus projetos, automaticamente
garante maioria na CMO, já que esta é composta segundo critério da
proporcionalidade partidária. Assim, acreditamos que a CMO é uma “ferramenta”
através da qual é possível “recompensar” o apoio ao Executivo no Congresso, visto
que a execução orçamentária é realizada segundo iniciativa única do Executivo.
Entretanto, Figueiredo e Limongi discordam que a execução orçamentária de
emendas seja a engrenagem central de um “sistema de troca de apoio”. Para que isto
fosse verdade, segundo os autores, a disciplina partidária e o “sucesso do executivo”
deveriam variar conforme a execução orçamentária de emendas.
A participação do congresso na LOA, sobretudo por meio da
apresentação das emendas parlamentares, é um aspecto sempre
ressaltado pelos analistas. Em geral, atribui-se a estas emendas o
papel de moeda de troca: o Executivo obteria apoio para aprovação
da sua agenda legislativa liberando as emendas dos deputados. [...] a
81
PEREIRA, Carlos & MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em Presidencialismo de Coalizão.
As Relações Entre Executivo e Legislativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro. Dados, 2002, vol. 45,
número 2
82
FIGUEIREDO, Argelina C. & LIMONGI, Fernando. Processo orçamentário e comportamento legislativo:
emendas individuais, apoio ao Executivo e programas de governo. Dados, 2005, vol.48, no.4.
43
participação do Congresso via emendas está restrita, por força
constitucional e legal, aos gastos com investimento, uma parcela
diminuta do total dos gastos (no período 1996-2201 como um todo,
investimentos representaram 5,3% dos gastos definidos pelo
orçamento). Quando se consideram apenas as alocações
orçamentárias em investimentos, a participação do Congresso que
poderia ser de 100% ou quase isso, se limita a 37,9%, isto é, o
Congresso preserva a alocação original do Executivo e participa da
alocação de recursos sem mostrar a avidez que normalmente se lhe
atribui. [...] A se crer no folclore político nacional, a alocação de
recursos deveria privilegiar as emendas individuais. [...] Dos gastos
com investimento definidos pelo Congresso, emendas individuais
ficam com 18,1%, as coletivas com 61,9% e os relatores com o
restante. E vale sublinhar que estas são decisões tomadas no interior
do Poder Legislativo: por que parlamentares tão individualistas
privilegiariam as emendas coletivas e as institucionais? Em suma, a
importância e o peso da emendas individuais e o efeito da liberação
destes recursos para as relações entre o Executivo e o Legislativo
são vastamente exageradas pela crônica política nacional.
83
Respondendo a Figueiredo e Limongi, Filgueiras
84
explica, em análise sobre as
dotações orçamentárias de 1995 a 2000, que as emendas parlamentares totalizam
30%, aproximadamente, do total dos recursos destinados às regiões. Ou seja, ao
considerarmos que grande parte das dotações orçamentárias corresponde às
transferências constitucionais, pode-se afirmar que o percentual gasto com as
emendas é bastante elevado.
Filgueiras pondera também que:
[...] ao contrário do que pensam Figueiredo e Limongi (2002), o
aumento das emendas coletivas não implica, necessariamente,
redução do personalismo, uma vez que, como mostra Abrucio (1994),
as relações fisiológicas entre governadores e parlamentares -
considerados “vereadores federais” - são fundamentais para se
entender o presidencialismo brasileiro.
85
Segundo Pereira e Mueller
86
, dada a estrutura institucional atual, o Executivo
detém, não somente a prerrogativa exclusiva de legislar, como também possui vários
instrumentos para garantir o controle do processo orçamentário, podendo inclusive
83
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
84
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil 1995-2000.
Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
85
Ibid.
86
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em Presidencialismode Coalizão: As
Relações entre Executivo e Legislativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v.
45, n. 2, 2002
44
recorrer ao uso do veto. Assim, porque o Executivo permitiria a participação do
Legislativo neste processo?
Os autores apontam os motivos do Executivo para permitir que os
parlamentares proponham emendas ao orçamento:
Se as regras conferem ao Executivo todo esse controle sobre o
processo de aprovação do orçamento, é estranho que tantas emendas
sejam propostas pelos congressistas. Mesmo que elas só possam ter
como alvo uma faixa reduzida de despesas (investimentos), ainda
assim representam importantes recursos que se esperaria que o
governo quisesse usar segundo suas preferências. Estamos sugerindo
que o governo tem bons motivos para permitir que os parlamentares
emendem o orçamento, mesmo que isso no mais das vezes signifique
que os recursos sejam gastos de maneira diferente do que o
Executivo gostaria. A razão disso é que a aprovação de emendas não
é o passo final no processo orçamentário. Mesmo depois de
aprovado, inclusive com as emendas apresentadas, a efetiva
implementação dos programas e projetos não está garantida. Cabe ao
Executivo a incumbência de liberar os recursos para as despesas
especificadas no orçamento. E as regras concedem ao governo uma
grande parqueza na decisão de quando e quanto será executado. Em
conseqüência, o Executivo pode escolher estrategicamente quais
emendas de um político serão apropriadas ou engavetadas, apesar de
ter [sic] sido aprovadas. Isso põe nas mãos do governo um importante
instrumento para recompensar ou punir os congressistas de acordo
com o grau de apoio ou de oposição que lhe proporcionam durante o
ano.
87
Entendemos que o processo de aprovação de emendas parlamentares ao
orçamento é utilizado para recompensar e não garantir o apoio partidário, pois,
conforme explica Figueiredo e Limongi, a supremacia legislativa do Executivo tem
bases institucionais, ou seja, independe de quaisquer outros fatores.
A dominância e o sucesso do Executivo sobre a agenda legislativa é
uma conseqüência da estrutura institucional. Por isto não varia com o
tamanho da bancada do partido do presidente ou de suas qualidades
como negociador. Isto fica claro quando comparamos as taxas de
dominância e de sucesso dos presidentes sob a égide das duas
constituições democráticas sob a qual vivemos. Todos os presidentes
do período atual tiveram taxas de sucesso e dominância maiores que
os presidentes do período anterior. Juscelino, o mais bem sucedido
chefe do executivo do primeiro período, tem desempenho inferior a
Fernando Collor, o pior sucedido no período atual.
88
87
Ibid.
88
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
45
Face o exposto e com o objetivo de entender melhor o papel da execução
orçamentária das emendas parlamentares, no que se refere mais especificamente aos
partidos políticos, na próxima seção analisaremos comparativamente o governo Lula
(03-06) e o último governo Fernando Henrique (99-02), com o intuito de verificar se,
realmente, esta tem como função compensar o apoio legislativo da coalizão
governista.
46
3 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS EMENDAS PARLAMENTARES:
FHC (99-02) X LULA (03-05)
Neste capítulo, inicialmente, avaliaremos de forma comparativa quantos
recursos foram efetivamente repassados aos estados e regiões por meio de emendas
parlamentares ao orçamento nos dois últimos governos, Fernando Henrique (99-02) e
Lula (03-06), verificando quais localidades e partidos foram beneficiados.
QUADRO X - COMPOSIÇÃO PARTIDÁRIA NA CMO:
COALIZÕES
FHC 99- 02 LULA 03-05 DIFERENÇA
ALIADOS
72,78%
60,27%
-12,51%
OPOSIÇÃO 27,22% 39,73%
12,51%
TOTAL 100,00% 100,00%
FONTE: Câmara dos Deputados – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização – CMO- www.camara.gov.br/comissoes/cmo/composicao
QUADRO XI –COMPOSIÇÃO REGIONAL DA CMO:
REGIÕES
CADEIRAS
NACÂMARA
%
CADEIRAS
FHC 99- 02 LULA 03-05
DIFERENÇA
SUDESTE 179
34,89%
30,71% 32,14%
1,43%
NORDESTE 151
29,43%
33,86% 31,75%
-2,11%
CENTRO OESTE 41
7,99%
10,24% 12,70%
2,46%
SUL 77
15,01%
11,02% 11,90%
0,88%
NORTE 65
12,67%
14,17% 11,51%
-2,66%
TOTAL
513 100% 100,00%
100,00%
FONTE: Câmara dos Deputados – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
– CMO- www.camara.gov.br/comissoes/cmo/composicao
A análise dos quadros demonstra que em ambos os governos houve sobre-
representação dos partidos da coalizão governista e das regiões menos populosas na
CMO, sendo que no governo Fernando Henrique a sobre-representação foi mais
acentuada.
Quanto à execução de emendas, houve distorções de gastos federais por
regiões em ambos os governos, conforme abaixo demonstrado.
47
QUADRO XII –
EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO
POR REGIÕES:
(Considera as emendas individuais e de bancadas)
REGIÕES FHC 99- 02 LULA 03-05 DIFERENÇA
SUDESTE 20,92% 23,32%
2,40%
NORDESTE 35,44% 30,75%
-4,69%
NORTE 18,12% 24,50%
6,38%
SUL 11,21% 12,38%
1,17%
CENTRO OESTE 14,31% 9,04%
-5,27%
TOTAL
100,00%
100,00%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) -
Confederação Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
QUADRO XIII –
EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO
POR POPULAÇÃO – PER CAPITA A CADA R$ 100,00
(Considera as emendas individuais e coletivas)
REGIÕES FHC 99-02 (R$) LULA 03-05 (R$)
DIFERENÇ
A
SUDESTE
R$ 7,02 R$ 7,79
10,87%
NORDESTE
R$ 18,05 R$ 15,57
-13,75%
NORTE
R$ 34,15 R$ 45,92
34,46%
SUL
R$ 10,86 R$ 11,93
9,82%
CENTRO OESTE
R$ 29,91 R$ 18,79
-37,17%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) -
Confederação Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
O beneficiamento na liberação de emendas para determinadas unidades da
federação é expressivo. No governo Lula é notável, por exemplo, que as seguintes
unidades da federação sejam significativamente mais beneficiadas em comparação
com suas populações: Acre, Amapá, Roraima e Tocantins. Juntas, essas cinco
unidades da federação receberam 18,59% dos recursos e concentram apenas 1,48% da
população do país, conforme estudo
89
realizado pela Confederação Nacional dos
89
Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação Nacional dos Municípios
- http://www.cnm.org.br
48
Municípios – CNM. No governo Fernando Henrique os estados mais beneficiados
foram: Acre, Amapá, Mato Grosso do Sul, Rondônia, Roraima, Sergipe e Tocantins.
Estes estados concentraram 19,62% dos recursos, sendo que possuem 4,56% da
população. No quadro abaixo verificamos a alteração da distribuição de valores por
estados com a mudança do governo.
QUADRO XIV - EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO
– ESTADOS (Considera as emendas individuais e coletivas)
FHC (99-02) LULA (03-05)
UF’S POPULAÇÃO
%
REPASSADO
PER
CAPITA
%
REPASSADO
PER
CAPITA
DIFERENÇA
%
REPASSADO
AC
0,33% 3,40% 356,93 6,80% 340,24 3,40%
AL
1,66% 4,40% 91,24 2,99% 29,53 -1,41%
AM
1,66% 2,20% 45,78 1,27% 12,62 -0,93%
AP
0,28% 1,30% 159,50 2,23% 130,43 0,93%
BA
7,70% 4,00% 17,91 3,70% 7,89 -0,30%
CE
4,38% 4,50% 35,45 4,42% 16,60 -0,08%
DF
1,21% 3,00% 85,60 0,62% 8,39 -2,38%
ES
1,82% 1,90% 35,90 1,41% 12,67 -0,49%
GO
2,95% 4,50% 52,64 3,78% 21,08 -0,72%
MA
3,33% 3,10% 32,11 2,58% 12,72 -0,52%
MG
10,54% 6,70% 21,92 8,59% 13,39 1,89%
MS
1,22% 3,40% 95,76 2,57% 34,46 -0,83%
MT
1,47% 3,40% 79,46 2,08% 23,10 -1,32%
PA
3,65% 2,80% 26,47 2,50% 11,26 -0,30%
PB
2,03% 5,40% 91,78 2,19% 17,72 -3,21%
PE
4,66% 4,60% 34,00 4,77% 16,78 0,17%
PI
1,67% 3,10% 63,81 5,17% 50,71 2,07%
PR
5,63% 3,90% 23,87 5,65% 16,46 1,75%
RJ
8,48% 4,40% 17,89 4,12% 7,98 -0,28%
RN
1,64% 3,20% 67,45 3,39% 34,01 0,19%
RO
0,81% 2,30% 97,56 2,14% 43,17 -0,16%
RR
0,19% 2,40% 433,02 3,54% 303,90 1,14%
RS
6,00% 2,80% 16,09 4,09% 11,19 1,29%
SC
3,15% 4,50% 49,17 2,64% 13,77 -1,86%
SE
1,05% 3,10% 101,68 1,54% 24,02 -1,56%
SP
21,81% 7,90% 12,49 9,20% 6,92 1,30%
TO
0,68% 3,70% 187,16 6,02% 145,01 2,32%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação Nacional
dos Municípios - http://www.cnm.org.br
49
Quanto aos partidos políticos, o quadro abaixo mostra o favorecimento dos
parlamentares filiados a partidos que pertenciam à coalizão governista quando da
execução das emendas individuais, principalmente no momento de pagamento.
QUADRO XV - EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO
– PARTIDOS (Considera as emendas individuais)
FONTE: As distorções causadas pelas emendas parlamentares na execução orçamentária da União -
Confederação Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
DISTRIBUIÇÃO DO %
REPASSADO
% EMENDAS APROVADAS
PARTIDO
FHC (99-02) LULA (03-05) FHC (99-02) LULA (03-05)
PC DO B
0,90% 2,00% 28,93% 32,34%
PDT
2,50% 2,90% 29,72% 23,94%
PFL
23,40% 12,10% 48,96% 20,60%
PHS
0,10% 0,00% 62,60% 14,83%
PHS
0,10% 41,62%
PL
2,10% 7,80% 35,78% 28,56%
PMDB
22,50% 16,90% 50,34% 25,69%
PMN
0,10% 51,55%
PP (PPB)
10,80% 9,60% 47,86% 27,90%
PPS
1,60% 3,60% 32,87% 25,29%
PRONA
0,00% 1,00% 41,30% 53,52%
PSB
2,30% 4,10% 34,30% 31,28%
PSD
0,20% 60,40%
PSDB
20,70% 9,50% 48,48% 19,92%
PSDC
0,00% 6,30%
PSL
0,40% 0,40% 36,10% 28,40%
PST
0,90% 0,10% 52,61% 15,14%
PSTU
0,00% 23,33%
PT
6,10% 17,30% 26,80% 27,86%
PTB
4,90% 10,20% 42,75% 30,99%
PTN
0,00% 0,00% 14,70% 0,00%
PV
0,20% 0,90% 49,65% 27,00%
PSOL
0,10% 10,01%
PSC
1,00% 32,90%
s/partido
0,20% 0,20% 44,16% 41,10%
TOTAL 100% 100%
50
A análise do quadro demonstra que no governo Fernando Henrique, PMDB,
PFL, PP e PSDB, partidos componentes da base aliada, tiveram cerca de 50% de suas
emendas pagas. No governo Lula, de maneira similar, os partidos aliados são
beneficiados, PC do B, PTB, PPS, PMDB, PL e PT. Já os partidos de oposição,
conforme ressalta estudo
90
da Confederação Nacional dos Municípios, tem
percentuais duas vezes menores, em média, no que se refere à execução de emendas
de seus parlamentares.
É importante ressaltar que a coalizão realizada pelo governo Fernando
Henrique era composta por um número menor de partidos, porém partidos de maior
representatividade na Câmara dos Deputados. De maneira antagônica, a coalizão
desenhada pelo governo Lula foi composta por um número maior de partidos, sendo
estes de menor representatividade. Desta conjugação decorreu, possivelmente, a
necessidade de beneficiamento de um número maior de partidos quando da execução
das emendas orçamentárias no governo Lula.
No quadro abaixo sintetizamos a distribuição dos valores pagos por partidos,
tendo como base as emendas individuais dos anos 2000 e 2001, governo Fernando
Henrique, e 2004 e 2005, governo Lula.
QUADRO XVI –
- EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO DECORRENTE DE EMENDAS AO
ORÇAMENTO
: ALIADOS x OPOSIÇÃO
(Considera as emendas individuais)
COALIZÕES
FHC
LOA 00 e 01
LULA
LOA 04 e 05
DIFERENÇ
A
ALIADOS
83,80% 80,07% - 3,73%
OPOSIÇÃO
16,20% 19,93% + 3,73
TOTAL
100,00%
100,00%
FONTE: www.camara.gov.br - Boletim de Acompanhamento da Execução Orçamentária
e Financeira – LOA 2004 e LOA 2005 – Congresso Nacional – CMO.
90
As distorções causadas pelas emendas parlamentares na execução orçamentária da União - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
51
Quando comparamos os dados, observamos que no governo Fernando Henrique
o processo de beneficiamento da base aliada foi maior que no governo Lula, o que
seria um dos fatores possíveis para explicar as maiores taxas de disciplina partidária
observadas neste período, conforme demonstrado no
QUADRO III
. Ressaltamos,
porém, que outros importantes fatores influenciam o comportamento dos
parlamentares neste sentido, como, por exemplo, a divisão de pastas ministeriais e
estatais entre os partidos aliados.
Em resumo, a análise da execução orçamentária de emendas individuais, em
ambos os governos, mostra que ocorreu beneficiamento dos partidos componentes da
coalizão governista, mais de 80% dos recursos liberados nestes anos foram para as
emendas de parlamentares filiados a partidos aliados, bem como houve maior
liberação de recursos para os estados do Norte, Centro-Oeste e Nordeste, ao
considerarmos a população. Ou seja, nos dois governos a execução de emendas foi
empregada como um dos principais fatores para recompensar o apoio legislativo dos
partidos aliados. Contudo, vimos que no governo Lula não existiu, no sentido literal
do termo, “presidencialismo de coalizão”, o que, a nosso ver, ressaltaria a
importância, neste governo, da execução de emendas orçamentárias como
instrumento compensatório ao apoio dos partidos aliados.
A questão que ora se apresenta é: Quais seriam as implicações deste processo
distinto de composição de apoio partidário realizado pelo governo Lula? Bastaria
recompensar os partidos aliados através da execução de emendas?
Muitos analistas creditam a crise vivida pelo governo Lula, desde a denúncia
do mensalão em 2005, à necessidade de composição, devido às características do
nosso sistema eleitoral, deste arranjo institucional, chamado “presidencialismo de
coalizão”. No entanto, conforme observamos, está afirmação é equivocada.
Todavia, não houve comportamento reativo do Legislativo em resposta ao
descumprimento deste arranjo, o que poderia ser explicado através de duas hipóteses:
a) as características do próprio processo legislativo, segundo Figueiredo e Limongi
91
;
91
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos.
Revista do Movimento do Ministério Público Democrático, n. 6, p.21-23, ago. 2005.
52
b) liberação de verbas através da execução de emendas, conforme Pereira e Muller
92
,
Filgueiras
93
, entre outros. Em nosso entendimento estas hipóteses não são
antagônicas.
No entanto, o governo Lula viveu uma crise política, com denúncias de
pagamentos de propinas a deputados e senadores governistas, que seriam realizadas
para garantir êxito na aprovação das proposições do Governo no Congresso, o que
nos leva a supor que nenhuma das duas hipóteses teria sido suficiente para garantir o
apoio dos partidos.
Recapitulando, respondendo a nossa indagação original, a crise pode sim ter
sido ocasionada pelo descumprimento deste arranjo, porém ele não gerou
comportamento reativo do Legislativo nas votações da Câmara, pois as alternativas
citadas, somadas inclusive ao “mensalão”
94
, foram utilizadas para recompensar o
apoio da base governista. Porém, estas não foram suficientes, redundando em uma
crise política, demonstrada através da insatisfação dos partidos aliados, conforme
ilustrado pelas denúncias do presidente do PTB, deputado Roberto Jefferson.
Logo, a estratégia distinta de composição de apoio partidário realizado pelo
governo Lula, apesar de ter obtido sucesso no que se refere aos resultados do governo
no processo legislativo, conforme comprovam os dados de Figueiredo
95
, não foi bem
sucedida no que tange ao relacionamento com os partidos aliados, que desde o início
do governo reclamavam por maior representatividade, visto a concentração de cargos
em torno do PT.
92
PEREIRA, Carlos & MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em Presidencialismo de
Coalizão. As Relações Entre Executivo e Legislativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro. Dados, 2002,
vol. 45, número 2
93
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil 1995-2000.
Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
94
Que teve sua existência confirmada pelo relatório final da CPI dos Correios, responsável pela investigação do
caso.
95
FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões de Governo
no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte.
53
Ainda sobre a composição do gabinete ministerial, é importante ressaltar que,
conforme explica Amorim Neto
96
, todos os ministérios formados desde a posse de
José Sarney, em 1985, até o final do primeiro mandato de Lula, “são sempre
arranjos multipartidários com maior ou menor grau de fragmentação e
heterogeneidade ideológica”
97
. Sendo que, o aspecto mais importante na composição
destes é o que diz respeito ao apoio parlamentar que conseguem angariar para o
Executivo, o chamado “tamanho legislativo do governo”.
No entanto, a constituição de uma coalizão majoritária, que proporcione
maioria parlamentar ao Executivo no Congresso, não significa o término dos
conflitos e da negociação no processo legislativo.
Conforme ressalta Diniz
98
, o governo Fernando Henrique Cardoso, apesar da
ampla coalizão formada, necessitava de um amplo processo de negociação,
envolvendo, com freqüência, a troca de postos no Executivo pelo apoio parlamentar.
Não faltaram denúncias de irregularidades, inclusive a de compra de
votos para aprovar a emenda constitucional que introduziu no país a
possibilidade da reeleição do Presidente da República. Nenhuma
dessas denúncias foi adiante, dada à esmagadora superioridade das
forças situacionistas. À frente de uma ampla e sólida coalizão de
apoio parlamentar, Fernando Henrique chefiou o mais estável
governo democrático em toda a história do país.
99
No caso do governo Lula, explica a autora, esta tarefa foi bastante complexa,
pois, além do apoio de sua heterogênea coalizão parlamentar constituída na eleição,
precisou do apoio de outros partidos desde o primeiro ano de seu governo.
A aliança com partidos como o PP, o PL e o PTB logo se revelou
uma estratégia de alto custo político, já que se trata de partidos com
uma forte tradição de práticas clientelistas, sem qualquer
compromisso com metas programáticas.
100
96
AMORIM NETO, Octávio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2006.
97
Ibid.
98
DINIZ, Eli. Instituições, Crise Política e Governabilidade: considerações sobre a conjuntura brasileira.
Disponível em: http://www.ie.ufrj.br/aparte/usuarios/colunista.php?apelido=ELIDINIZ. Acesso em: 15/01/2007.
99
Ibid.
100
Ibid.
54
Outro complicador, segundo Diniz, enfrentado por Lula, foram os conflitos
dentro do seu próprio partido, o PT. Como exemplo, a autora cita a disputa pela
presidência da Câmara dos Deputados, em fevereiro de 2005, quando o governo teve
seu candidato derrotado por uma parte do próprio PT, que lançou um outro candidato.
O resultado desta falta de entendimento foi à vitória de um terceiro candidato, o
deputado Severino Cavalcanti - PP, graças ao apoio dos principais partidos de
oposição, como o PFL, o PSDB e parte do PMDB.
A baixa capacidade de coordenação política do governo e a
perspectiva imediatista da oposição reforçam-se mutuamente,
acarretando graves prejuízos, não só para o governo, mas também
para a credibilidade dos partidos e do Congresso, bem como, vale
lembrar, para o futuro do país.
101
Amorim Neto
102
em estudo comparativo sobre a composição de gabinetes, em
monarquias parlamentaristas, repúblicas parlamentaristas, repúblicas semi-
presidenciais e repúblicas presidencialistas, demonstra que os presidentes têm mais
opções do que os primeiros-ministros para a formação ministerial.
Enquanto estes se vêem premidos, na grande maioria das vezes, a
compor governos eminentemente partidários, aqueles podem montar
as mais diversas formas de gabinete, baseados em distintos critérios
de recrutamento ministerial e de recompensa política aos partidos que
apóiam o Executivo.
103
No entanto, alerta Amorim Neto, o que poderia ser um ponto positivo do
presidencialismo, torna-se muitas vezes o seu maior pecado.
[...] na medida em que o presidencialismo oferece ao chefe do
Executivo amplas alternativas para contornar o Poder Legislativo e
os atores coletivos que o operam, este sistema de governo pode ser
justamente criticado por conta dos riscos que traz para a estabilidade
democrática e a efetividade governamental. [...] A flexibilidade de
nomeação ministerial pode ter um custo ainda maior para os sistemas
presidencialistas: o bypassing ou amesquinhamento da legislatura e
dos partidos. [...]
no longo prazo, contudo, esse padrão de seleção
ministerial pode alienar perigosamente os partidos e o Legislativo, o
que sempre constitui um risco para a estabilidade política.
104
101
Ibid.
102
AMORIM NETO, Octávio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2006.
103
Ibid.
104
Ibid.
55
Os estudos do autor mostram que quando os presidentes detêm a alternativa
constitucional de editar decretos-lei e dispõem de amplo poder de veto, como é o
caso do Brasil, “sentem-se tentados a formar seus gabinetes principalmente com
tecnocratas e políticos com os quais tenham laço de lealdade pessoal e a distribuir,
aos partidos, pastas ministeriais de forma não equânime”.
105
As composições ministeriais do governo Lula se caracterizaram por: ampliação
do número de partidos envolvidos, heterogeneidade ideológica dos partidos
membros e desequilíbrio na proporcionalidade partidária do ministério, isto é, entre o
“peso” legislativo dos partidos e sua participação ministerial.
Tendo como base os dados coletados por Amorim Neto
106
, podemos afirmar
que Lula foi o presidente que mais partidos trouxe para o primeiro escalão do
governo federal. Conforme demonstramos no
QUADRO II
,
média de sete e recorde de
oito. Ou seja, foi provavelmente o gabinete mais fragmentado formado na história do
presidencialismo no Brasil.
Se analisarmos mais especificamente a concentração de cargos em torno do
partido do presidente, veremos que o PT concentrou excessivamente poder
ministerial, em detrimento dos partidos membros da coalizão, pois ficou em média
com 50% das pastas ministeriais.
QUADRO XVII – PRIMEIRA COALIZÃO GOVERNO LULA (JANEIRO DE 2003)
Partidos Cadeiras na Câmara Pastas ministeriais
PT
90 20
PTB
41 1
PL
33 1
PSB
28 1
PDT
17 2
PPS
21 1
PCdoB
12 1
PV
6 1
Sem partido
0 8
Total 248 36
Fonte: Schmitt, Rogério. Viés petista nos ministérios foi a marca do governo Lula. In: Congresso
in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br
105
Ibid.
106
Ibid
56
A base aliada, na primeira coalizão formada pelo governo Lula, foi composta
por oito partidos, os quais contavam com 48% das cadeiras na Câmara.
QUADRO XVIII – SEGUNDA COALIZÃO GOVERNO LULA (JANEIRO DE 2004)
Partidos Cadeiras na Câmara Pastas ministeriais
PT
90 19
PMDB
78 2
PTB
52 1
PL
43 1
PSB
20 1
PPS
20 1
PCdoB
10 2
PV
6 1
Sem partido
0 8
Total 319 36
Fonte: Schmitt, Rogério. Viés petista nos ministérios foi a marca do governo Lula. In: Congresso
in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br
A segunda coalizão teve a saída da PDT e a inclusão do PMDB. Esse segundo
ministério contou com o apoio de 62% dos deputados federais. Conforme explica
Shmitt
107
, o PMDB teve direito a indicar somente dois ministros, apesar de ter uma
bancada parlamentar quase do mesmo tamanho que a petista.
QUADRO XIX – SEXTA COALIZÃO GOVERNO LULA (JANEIRO DE 2006)
Partidos Cadeiras na Câmara Pastas ministeriais
PT
81 14
PMDB
79 2
PTB
44 1
PSB
27 2
PP
50 1
PCdoB
12 1
PV
7 1
Sem partido
0 12
Total 300 34
Fonte: Schmitt, Rogério. Viés petista nos ministérios foi a marca do governo Lula. In: Congresso
in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br
107
Schmitt, Rogério. Viés petista nos ministérios foi a marca do governo Lula. In: Congresso in Foco -
http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2006.
57
A análise da última coalizão formada no governo Lula, mostra o aumento do
número de ministros sem filiação partidária, característica típica de término de
mandato. Nesta, a base aliada reduziu-se para 58% dos deputados.
Em todas as seis coalizões formadas, o PTB, que representava mais de 10% da
base aliada, obteve apenas um ministério. Esta mesma desproporcionalidade na
divisão das pastas ministeriais ocorreu com PP, PL e PSB. Ou seja, não houve
partilha efetiva de poder, nem tratamento adequado aos partidos aliados por parte do
PT, gerando uma insatisfação crescente.
Recapitulando, ao compararmos o governo Fernando Henrique e o governo
Lula, no que tange ao relacionamento com os partidos aliados, as diferenças
principais são: o quantitativo de partidos representados nos ministérios, a
heterogeneidade ideológica destes, a desproporcionalidade na divisão das pastas
ministeriais entre os partidos aliados e o número de gabinetes ministeriais montados.
Explica Fernandes
108
que nos dois mandatos de Fernando Henrique, o número
de legendas participantes dos ministérios variou de três a seis, enquanto que, no
governo Lula ficou entre sete e oito o número de partidos com pastas ministeriais.
Outra singularidade diz respeito ao número de gabinetes. No primeiro governo
Fernando Henrique, foram montados dois gabinetes em comparação com os seis
constituídos por Lula.
[...] Fernando Henrique valeu-se preponderantemente de projetos leis
e emendas constitucionais para tocar a sua agenda legislativa e, ao
longo de quase todos os anos de suas duas presidências, governou
com um sólido gabinete majoritário, que produziu uma grau de
estabilidade política e macroeconômica sem precedentes nos seus 15
anos anteriores a 1995.
109
Estes fatores influenciaram, segundo Fernandes, no bom relacionamento de
Fernando Henrique com sua base parlamentar, retratado, por exemplo, pelo regime de
tramitação dos projetos de lei aprovados durante seu governo.
108
FERNANDES, Maria Cristina. Para além da aritmética. Valor Econômico, São Paulo, 12, novembro, 2006.
Política. Disponível em: http://polimidia.wordpress.com/2006/11/13/para-alem-da-aritmetica/
. Acesso em
18/01/2007.
109
AMORIM NETO, Octávio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2006.
58
Nos seus oito anos, 38 projetos aprovados tiveram encaminhamento
de urgência urgentíssima, rito cuja adoção depende do apoio da
maioria da Casa. Com Lula, o alinhamento ideológico evaporou-se.
Nos quatro anos do governo Lula, nenhum dos projetos aprovados se
utilizou desse recurso regimental. Em contrapartida, o levantamento
indica, nos dois primeiros anos do governo Lula, a inflação no
número de medidas provisórias que, pelo regime de tramitação,
provocam freqüentemente o trancamento da pauta.
110
Analisando as alternativas “governar por projetos de lei” versus “governar
por decretos”, Amorim Neto
111
mostra que a primeira estratégia requer gabinetes
políticos vinculados a partidos, com as pastas distribuídas proporcionalmente, que
como já vimos não foi à estratégia adotada pelo governo Lula.
Segundo relata Merval Pereira
112
, em estudo sobre o desempenho do
Legislativo a partir do ano 2000, Sérgio Abranches, em artigo intitulado “O Processo
Legislativo: tendência ao impasse”, mostra o crescimento do número de matérias que
tramitam sem que sejam aprovadas ou rejeitadas. Segundo Abranches, este resultado
é causado pelas novas regras de aprovação de medidas provisórias, que passaram a
trancar a pauta a partir de quarenta e cinco dias de sua tramitação.
Para Abranches a edição de medidas provisórias passou a ser um instrumento
de atuação política do Executivo para paralisar o Legislativo nos momentos de maior
crise política
113
. Segundo dados do autor, a média de sessões trancadas de 2002 a
2006 foi de 64%, atingindo seu auge, 71%, entre 2004 e 2006, período entre o
surgimento do caso Waldomiro Diniz e o mensalão.
Abranches ressalta que esta hegemonia do Executivo sobre o Legislativo,
apesar de ser útil para contornar crises políticas, termina por enfraquecer também o
presidente da República. Essa hegemonia no processo legislativo termina assim,
conclui Abranches, “enfraquecendo politicamente o presidente e comprometendo a
110
Ibid.
111
Ibid.
112
PEREIRA, M. Democracia Prejudicada. O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
113
Os dois últimos anos de mandato do presidente Fernando Henrique, 2001 e 2002, também é apontado pelo
autor como um período de crise da coalizão parlamentar.
59
racionalidade das políticas públicas, levando as perdas sucessivas adicionais de
qualidade da democracia”.
114
Figueiredo
115
explica que os mecanismos institucionais à disposição do
presidente aumentam sua capacidade de impor coesão à coalizão governista,
superando os desacordos políticos entre os partidos componentes da aliança. Porém,
esta concentração de poder enfraquece o Congresso.
[...] a concentração de poder institucional aumenta o sucesso do
presidente em aprovar suas propostas legislativas e seu predomínio
na formulação de políticas públicas, ao mesmo tempo em que
enfraquece o papel do Congresso como Poder que contrabalança a
Presidência.
116
É importante ressaltar que a Constituição de 1988, segundo explica
Figueiredo
117
, deu ao Legislativo poder de fiscalização maior do que as Constituições
anteriores, no entanto, o Legislativo não dispõe de meios para exercer este controle
efetivamente, face às prerrogativas institucionais do presidente e dos líderes de
partidos.
[...] o presidencialismo de coalizão tem gerado estabilidade política,
exatamente por concentrar poderes de agenda e de veto nas mãos dos
agentes situacionistas é, também, possível argumentar que esta
mesma concentração de poderes é um fator que limita a operação dos
mecanismos de accountability horizontal e que diminui a densidade
democrática da representação. A questão que se coloca, então, da
perspectiva do aperfeiçoamento e o aprofundamento da ordem
democrática, refere-se à produção do equilíbrio desejável entre
estabilidade política e accountability.
118
Em síntese, a constituição de uma coalizão majoritária não significa o
término dos conflitos e do processo de negociação no processo legislativo,
exemplificado pela ocorrência de problemas em ambos os governos, no que tange o
114
ABRANCHES, S. O Processo Legislativo: tendência ao impasse. In: PEREIRA, M. Democracia Prejudicada.
O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
115
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Instituições e Política no Controle do Executivo. Dados. Rio de Janeiro,
v. 44, n. 4, 2001.
116
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Instituições e Política no Controle do Executivo. Dados. Rio de Janeiro,
v. 44, n. 4, 2001.
117
Ibid.
118
ANASTACIA, F. Poder Legislativo, Accountability e Democracia. In: 3 Encontro da ABCP, 2002, Niterói.
3 Encontro ABCP.
60
relacionamento do Executivo com os partidos aliados. Porém, estes problemas não
refletiram nos resultados do governo no processo legislativo, dada as características
deste próprio processo, que favorecem o Executivo, visto suas prerrogativas de
requerer urgência, de editar decretos-lei e de vetar total ou parcialmente os projetos,
e a centralização do processo nas mãos dos líderes partidários. Estes recursos,
segundo Abranches, muitas vezes são utilizados para paralisar o Legislativo.
Os poderes de agenda e a capacidade de controlar o processo
legislativo fazem com que a ação coordenada do Executivo e dos
líderes da coalizão que o apóia seja, não só possível, como eficaz. O
governo funciona como se houvesse uma fusão de poderes.
119
Ainda segundo o autor, este procedimento do Executivo, estimularia nos
parlamentares uma postura clientelista, o que a nosso ver acentuaria a relevância do
processo de execução orçamentária de emendas, e causaria problemas no sistema de
freios e contrapesos, comprometendo a qualidade da democracia.
Com o presidente com o papel principal no processo legislativo, o
Congresso sente-se cada vez menos responsável pelas políticas
públicas. Esse alheamento parlamentar incentiva à troca clientelista,
com duas conseqüências: aumenta a fragmentação da coalizão, e
torna o presidente refém de demandas por verbas e cargos.
120
Assim, a execução orçamentária das emendas parlamentares cumpriria a
função de recompensar o apoio legislativo à coalizão governista, porém, ao contrário
do que pensávamos, seria a própria atitude do Executivo quem estimularia esta
postura nos parlamentares, já que estes são praticamente alienados de suas funções.
Ou seja, esta postura seria provocada pelas próprias características do processo
legislativo.
Na próxima seção, verificaremos se a execução orçamentária das emendas
parlamentares teve algum impacto sobre o desempenho eleitoral do presidente Lula
nas eleições presidências de 2006.
119
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Instituições e Política no Controle do Executivo. Dados. Rio de Janeiro,
v. 44, n. 4, 2001.
120
ABRANCHES, S. O Processo Legislativo: tendência ao impasse. In: PEREIRA, M. Democracia Prejudicada.
O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
61
4 AS ELEIÇÕES FRENTE À CRISE INSTITUCIONAL
Nesta seção, avaliaremos inicialmente o desempenho eleitoral em 2006 do
presidente Luiz Inácio, objetivando identificar se houve correlação entre o resultado
das urnas e a execução de emendas orçamentárias, tendo por base que estas
representam aproximadamente 30% do total dos recursos destinados às regiões,
segundo estudo de Filgueiras
121
.
As eleições gerais de 2006 constituíram na escolha dos titulares dos seguintes
cargos: presidente e vice-presidente da República, governadores, deputados federais,
deputados estaduais e um terço do Senado Federal. Mais de cem milhões de
brasileiros foram às urnas em 1º de outubro e 29 de outubro.
A eleição presidencial não foi decidida no primeiro turno, pois o presidente
Luiz Inácio teve 48,61% dos votos válidos. Entretanto, no segundo turno Lula venceu
com facilidade, conquistando 60,83%.
Diversos analistas políticos
122
têm buscado explicação para a vitória de Lula a
par da crise política vivida no término do mandato presidencial. Entre os motivos
apontados pelos analistas para explicar a escolha dos eleitores, podemos destacar seis
razões principais:
A primeira diz respeito ao fenômeno denominado “lulismo”, que seria uma
identidade política construída ao longo de cinco eleições presidenciais, conforme
explica Coimbra:
A primeira razão da vitória de Lula é que ele tem uma base eleitoral
muito grande, maior e mais sólida que qualquer político já teve em
nossa historia recente e talvez em qualquer tempo. Ela foi construída
ao longo de uma sucessão de candidaturas nacionais, que fizeram
121
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil 1995-2000.
Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
122
Em fórum na Internet, o Instituto Nacional de Altos Estudos -INAE, perguntou: “Quem elegeu Lula? As
forças e fatores políticos que levaram aos 60 milhões de votos”. Tendo por base os estudos e pesquisas de
Marcos Coimbra e Jairo Nicolau e Vitor Peixoto, o fórum contou com a participação de vários convidados, entre
eles, Lucia Hippólito, Maria Celina D’Araújo, Marcus Figueiredo. Disponível em: http://www.inae.org.br/
.
Acesso em: 20/01/2007.
62
dele um personagem cuja trajetória (pensando apenas nas disputas
presidenciais de que participou) já dura quase o mesmo que durou
toda a chamada “República de 46”, a única fase democrática que o
Brasil tinha conhecido no século XX, até o fim do ciclo militar.
123
Os eleitores “lulistas” teriam uma identidade com Lula, segundo explicam os
analistas, um reconhecimento de Lula como um igual, como um homem do povo, o
que Coimbra chama de “auto-imagem”. Neste sentido, sua derrota significaria uma
alternância no poder de “nós”, povo, por “eles”, elite, por isso, segundo o autor,
muitos terem optado por dar a Lula mais uma chance.
A segunda razão apontada por Coimbra é a “sensação de eleitores de renda
baixa e média de que seu poder de consumo aumentara”
124
. “Sensação” esta
impulsionada pela estabilidade, bons números da economia e por programas sociais
de distribuição de renda como o Bolsa Família.
Outros motivos apontados foram o “instituto da reeleição”, que torna a disputa
eleitoral um plebiscito, beneficiando o presidente-candidato, a campanha eficiente
implementada por Lula e a “incompetência” da oposição na condução da sua
campanha, conforme explica Hippólito:
Ganha eleição quem erra menos. Lula errou muito pouco. Em
campanha desde o primeiro dia do mandato, o presidente levou a
extremos suas habilidades de palanqueiro. Esquivou-se de entrevistas
coletivas, sempre constrangedoras, despejou recursos em campanhas
publicitárias, negou-se ao combate com os adversários
125
.
Por fim, o principal motivo apontado pelos analistas para vitória de Lula é o
Bolsa Família. Este programa, conforme apontam os dados de Nicolau e Peixoto,
teria beneficiado principalmente diversos municípios pequenos e pobres,
majoritariamente concentrados nas regiões Norte e Nordeste. Segundo pesquisa
desenvolvida por estes autores, há uma correlação direta entre o resultados das
eleições e as verbas do Bolsa Família.
123
COIMBRA, M. Quatro razões para a vitória de Lula. In: Quem elegeu Lula? As forças e fatores
políticos que levaram aos 60 milhões de votos. Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em:
20/01/2007.
124
Ibid.
125
HIPPOLITO, L. In: Quem elegeu Lula? As forças e fatores políticos que levaram aos 60 milhões
de votos. Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
63
A associação entre o percentual de votos obtidos por Lula e os gastos
do Bolsa Família é expressiva: r = 0,72 no primeiro turno e r = 0,69
no segundo turno. Esses números indicam que Lula obteve
percentualmente mais votos nos municípios que receberam mais
recursos per capita do Bolsa Família. Para os que ainda duvidavam
dos efeitos do programa no sucesso eleitoral de Lula os números são
contundentes.
126
[...] o apoio a Lula foi proporcionalmente maior no Nordeste e em
municípios menores, mais pobres, com pior qualidade de vida e mais
beneficiados pelas verbas do Bolsa-Família . Por último, mas não
menos interessante, o desempenho eleitoral de Lula em tais
municípios foi claramente superior em 2006 que em 2002. Em vista
destes e de outros elementos apresentados por Nicolau e Peixoto, a
conclusão inescapável é que a campanha de Lula - cuja qualidade foi
destacada por Marcos Coimbra - não começou em 2006. Foi
amplamente precedida por um direcionamento de verbas do Bolsa-
Família e de outros programas para municípios do tipo acima descrito
- antes pejorativamente designados como “grotões” . Estes podem ou
não ser os mais “rentáveis” do ponto de vista de uma estratégia de
política social, mas sem dúvida o foram do ponto de vista eleitoral.
127
QUADRO XX - COMPARATIVO DO DESEMPENHO ELEITORAL DE LULA NOS
ESTADOS: 2002 X 2006
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Acre
Alagoas
Amazonas
Amapá
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
2006 2002
Fonte: Congresso in Foco
126
NICOLAU, J e PEIXOTO, V. As bases municipais da votação de Lula em 2006. In: Quem elegeu Lula?
As forças e fatores políticos que levaram aos 60 milhões de votos. Disponível em:
http://www.inae.org.br/
. Acesso em: 20/01/2007.
127
LAMOUNIER, B. In: Quem elegeu Lula? As forças e fatores políticos que levaram aos 60
milhões de votos. Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
64
Ainda em relação ao desempenho eleitoral do presidente Lula, podemos
destacar que o presidente aumentou sua votação em relação a 2002 nos seguintes
estados: Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Maranhão, Pará, Paraíba,
Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe e Tocantins.
QUADRO XXI – ELEIÇÕES 2006: DESEMPENHO ELEITORAL DE LULA NOS ESTADOS
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Acre
Alagoas
Amazonas
Amapá
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
Lula Alckmin
Fonte: Congresso in Foco
65
Outro dado importante a destacar é que Lula perdeu somente em sete estados:
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul,
Roraima e São Paulo. De maneira geral, o presidente venceu em todas as regiões do
país, excetuando-se a região Sul.
Para além das diferenças estaduais, o pleito de 2006 foi marcado por
expressivas diferenças regionais, desconhecidos em eleições presidenciais
anteriores. Pela primeira vez, um candidato vitorioso perdeu em todos os
66
Igualmente, não houve correlação entre a execução de emendas individuais e o
desempenho eleitoral do presidente, se analisarmos os estados em que houve aumento
no número de votos do presidente Lula em relação a 2002.
QUADRO XXIII - COMPARATIVO FHC X LULA –
ESTADOS EM QUE HOUVE AUMENTO DO NÚMERO DE VOTOS DO PRESIDENTE LULA
EM RELAÇÃO À ELEIÇÃO 2002
PARTICIPAÇÃO DA UF NOS REPASSES
(Execução da programação decorrente de emendas individuais e de bancada)
UF’S FHC (99-02) LULA (03-05) DIFERENÇA
AL
4,40% 2,99% -1,41%
AM
2,20% 1,27% -0,93%
BA
4,00% 3,70% -0,30%
CE
4,50% 4,42% -0,08%
ES
1,90% 1,41% -0,49%
MA
3,10% 2,58% -0,52%
PA
2,80% 2,50% -0,30%
PB
5,40% 2,19% -3,21%
PE
4,60% 4,77% 0,17%
PI
3,10% 5,17% 2,07%
RN
3,20% 3,39% 0,19%
SE
3,10% 1,54% -1,56%
TO
3,70% 6,02% 2,32%
TOTAL 100% 100%
100%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação Nacional
dos Municípios - http://www.cnm.org.br
Por exemplo, em estados em que houve maior liberação de recursos, se
comparado os valores pagos por população, como Acre, Amapá e Roraima, não
ocorreram um melhor desempenho eleitoral em relação à última eleição, pelo
contrário.
Da mesma forma, ao observarmos o
quadro abaixo
notamos que,
comparativamente, houve por parte do presidente Luiz Inácio um “favorecimento”
maior, por exemplo, da Região Sul em relação ao governo anterior, visto que a
execução de emendas orçamentárias foi maior neste último governo, de modo
contrário, acontecendo com a Região Nordeste. No entanto, o desempenho eleitoral
do presidente Lula foi melhor na Região Nordeste. Assim, não podemos afirmar que
existe uma correlação direta entre a execução de emendas orçamentárias e o
desempenho eleitoral do presidente Luiz Inácio.
67
QUADRO XXIV - COMPARATIVO FHC X LULA: EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO
DECORRENTE DE EMENDAS AO ORÇAMENTO - NORDESTE x SUDESTE
EXECUÇÃO DE EMENDAS
:
(Considera as emendas individuais e de bancadas)
REGIÕES FHC 99- 02 LULA 03-05 DIFERENÇA
NORDESTE 35,44% 30,75% -4,69%
SUL 11,21% 12,38% 1,17%
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR POPULAÇÃO –
PER CAPITA A CADA R$ 100,00
(Considera as emendas individuais e de bancadas)
NORDESTE R$ 18,05 R$ 15,57 -13,74%
SUL R$ 10,86 R$ 11,93 9,85%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
Conforme relatado, o deslocamento da base eleitoral do presidente para os
estados mais pobres, deu-se em razão dos pesados investimentos governamentais no
programa Bolsa Família entre 2003 e 2006.
O Bolsa Família teve um começo tímido em 2003, despendendo
apenas 570 milhões de reais. No fim do mandato do Governo Lula, os
recursos cresceram 13 vezes e o programa transformou-se no
principal projeto na área social, despendendo 7,524 bilhões em 2006.
[...] É interessante observar a alta concentração dos recursos do
Bolsa Família na Região Nordeste (53,7% do total), sabidamente a
área de maior concentração de famílias vivendo abaixo da linha da
pobreza no Brasil.
129
Quanto à questão partidária, é importante ressaltar que esta eleição, segundo
dados do IBEP, renovou em 48% a Câmara dos Deputados, porém,
comparativamente com a eleição de 2002, não houve alteração da correlação de
forças no interior da Câmara dos Deputados.
A análise do quadro abaixo demonstra que PFL, PTB, PP, PL PT, PSDB e
Prona foram os partidos que perderam mais cadeiras na Câmara. Já os partidos que
129
NICOLAU, J e PEIXOTO, V. As bases municipais da votação de Lula em 2006. In: Quem elegeu Lula?
As forças e fatores políticos que levaram aos 60 milhões de votos. Disponível em:
http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
68
mais ganharam em relação à eleição anterior foram o PMDB, PV, PSC, PPS, PSB, PC
do B e PDT.
No espectro ideológico, tendo como parâmetro o resultado das
eleições de 2002, houve um pequeno crescimento da esquerda e
centro-esquerda (PT, PSB, PDT, PPS, PCdoB, PV e Psol), apesar da
redução em oito nomes da bancada do PT. No saldo geral, à esquerda
e centro-esquerda cresceram 19 cadeiras, passando de 166 para 185,
graças ao ganho de cadeiras do PPS, PV, PSB e PDT. O centro
(PMDB, PSDB e PMN) caiu de 160 para 157. A centro-direita (PFL,
PL, PTB, PSC, PTC, PHS, PAN e PRB) ficou menor, caindo de 137
para 126. A direita (PP, Prona, e PTdoB) também sofreu redução,
caindo de 59 para 44 deputados. [...] Na oposição de centro-esquerda
(PPS, PV, PDT e Psol), houve crescimento, passando de 41 para 62,
mas na de centro e centro-direita (PSDB, PMDB e PFL se
destacando), houve redução de 161 para 133.
130
QUADRO XV - BANCADAS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS: 2002 X 2006
Partido Eleições 2002 Eleições 2006 Diferença %
PMDB
75 89 18,67%
PT
91 83 -8,79%
PSDB
70 66 -5,71%
PFL
84 65 -22,62%
PP
49 42 -14,29%
PSB
22 27 22,73%
PDT
21 24 14,29%
PL
26 23 -11,54%
PTB
26 22 -15,38%
PPS
15 22 46,67%
PCdoB
12 13 8,33%
PV
5 13 160,00%
PSC
1 9 800,00%
PTC
- 3
PMN
1 2 100,00%
Psol
- 3
Prona
6 2 -66,67%
PHS
- 2
PAN
- 1
PRB
- 1
PTdoB
- 1
OUTROS
9 -
TOTAL 513 513
Fonte: IBEP. Disponível em: – http://www.politicabrasileira.com.br. Acesso em 01/02/2007. Fonte: DIAP –
Disponível em: http://www.diap.org.br/ Acesso em:02/02/07
130
QUEIROZ, Antônio Augusto. A correlação de forças na nova Câmara. Disponível em: Congresso in Foco -
http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2007.
69
Esta questão é de extrema importância, pois a correlação de forças no interior
da Câmara dos Deputados é um dos elementos principais na composição dos
gabinetes ministeriais, visto que um dos aspectos centrais na composição ministerial
diz respeito ao apoio parlamentar que esta escolha consegue angariar para o
Executivo.
No primeiro mandato, como vimos, o PT concentrou excessivamente poder
ministerial, em detriment poxe po(r)-37.2192dxen po 1681.28892(,)-50.1773( )-250.503(e)-36.2836(r)-37.218(i)-522895(s)-41.2[(d)-40.31548(i)-42.188(ç)-36.2892(v)-4037206(1/R7 54(S4(o)-50.3251(n)-40.3192(a)-36.2845(e)-36( )51(m)-42.4840.3192( )-250.2942( )06(1681.28827(a)-36.28n5(r)-37.2192( )-450.418(i)-522895(s)-41.236( )-450.412(e)-46.2895(r)-3.31.4(d)-50.3227(o)-40.3150.503(0.3227( )250951(o)-48.188(ç)-368.218(i)-52.19í8(i)-52.1936(c)-36.2836(u)-40.3192(,)-50.1773( )-250.251(a)-36.2836(a)-36.2836(t)-1832(à5(e)-36.2836(t)-42.1892(t)-1832(v8(r)-37.21é5(e)-36.2836(t)-42.1886(e)-36.2836(s)-41.2536(m)-52.4895(a)-36.2836(t)-42.1892(t)-1832(]TJ-275.895(s)-41.2548(t)-1832(36(o)-40.3192(m)-42.4836(p)-40.2836(t)-42.18e5(s)-41.2548(t)-182213(é)-36.2836( )-100.207(7)-1879(L16()-2777845(e)-36( )251(e)]TJ278 )-100.236(o)-40.3192(t)-1822250.2942( )06(t)-182268(n)-40.3192(c)-36.2836(e)-36.28548(i)-42.188(ç)-36.2812(t)-182213(o)-40.3192(s)-467.398(e)-36.236(o)-40.31u2(c)-36.2836(e)-36.28251(u)-40.318(t)-42.1892(a)-36.2812(t)-1822f)(o)-50.32511(u)-40.318(e)-36.2836(s)-41.2536(m)-526.2836(r)-37.218(i)-522812(t)-1822J6( )-450.4o2(a)-36.28.4(d)-50.32é5(s)-41.2548(t)-1822D4 Td( 2895(s)-41.2192d)-50.32836(x)]TJ313.(n)-4.3245(e)-367.2836(i)-42.188(t)-1822q8(ç)-36.28u8(ç)-36.28836(n)-40.3216t)-182268(n)-4071836(n)-40.3192(n)-40718812(l)-42.167.398(7.2251( )25088(ç)-368.2 6(t)-42.18951(o)-48.192(z)-46.2886(a)-36.2836(b)-40.3192(i)-52.1939(n)-40921951(o)-40.318( )-450.4192(a)-36.2 6(t)-42.1892(a)-36.28p3(o)-40.31925(r)-37.2192(i)-4.2895(r)-37.218(t)-42.1892(a)-36.28192(i)-4.248(t)-1832(36(o)-40.3192(m)-428218(i)-52.19í8(i)-52.1936(c)-36.2836(u)-40.3192(,)-50.1773( )-250.2 6(t)-42.1840.3192( )-250.2942( )06(1)-4261294(5)-550.451( )-250.2836(i)-42.188(1)-4261288(1)-4261295(r)-37.2192( )-450.412(q)-40.3148(t)-52.1939(e)-36.2812(r)-3736288(1)-42612[(e)-36.2836(n)-40.3192(t)-521Td[(d)-40.31925(r)-37.219(s)-464.827(e)-36.288(1)-42612250.2942( )06(1)-4261294(o)-50.32M4(d)-0.3292(s)-41.28B)(a)-36.2806(1)-42612951(o)-40.318((r)-37.2192n)-40.3192(t)-52.19216t)-1822836( )]TJ308.702 0 Td836(r)-37.218(i)-522895(s)-41.2[(d)-40.31548(i)-42.188(ç)-36.2806(1)-4261218(t)-42.1892(a)-36.2812(t)-1869192(s)-4136.2812( )-260v)(p)-40.3168(s)-41.2548(t)-52.19n2(s)-4136.281p)-40.31.36(i)-42.1882(l)-42.164.827(0.3227( )250M4(d)-0..3192(t)-52.1936(d)-40.3192(o)-36.2813.745 0 Td[(c)-363Tm[(E)-39.3836(s)-41.2536(o)-36.2895(m)-42.48548(i)-42.188(ç)-36.2806(1)-42.18f92(i)-4.202( )-100.206(p)-40.2806(1)-42.1836(s)-41.2536(o)-36.2892(a)-36.28p3(m)-42.48ç[(d)-40.31548(i)-424188(ç)-36.2806(o)-36.2813.745 0 Td[(c)-363Tm12(e)-36.2836(s)-51.2607(c)-39042836a)-36.2836(p)-4039836(a)-36.2836(n)-50.32.36(i)-42.188(v)-40.3192(o)-40.3192(.)-40.1712( )]TJ-20.86(a)-36.28o8(t)-42.1892(a)-36.28951(o)-40.3[(E)-39.3836(s)-41.2536(m)-52.4895(a)-36.28]TJ-349.1(-92(i)-4.236( )-45.3192(a)-36.2836(a)-36.2836(7)-1891168(n)-40.3192(c)-36.2836(e)-4692836(s)-41.2536(t)-42.1836(a)-36.2836(80)-368p3(o)-40.31925s)-41.2595(r)-37.2192( )-450.412(q)-40.31[(m)-42..2836(c)-36.2834(t)-42.188(7)-1879(951(o)-40.318((r)-37.2192n)-40.3112(e)-46.295(s)-41.240.3192( )-250.2942( )-260.3(p)-40.37)-1879(13(é)-36.2836( )-100.207(7)-1879(48(T)-39.3888(e)-46.2895(m)-42.4811(e)-36.236(n)-40.31250b)-40.7(-92(i)-4.4840.3192( )-i9(s)-480)004(e)-36.236(o)-50.3251(t)-52.1939(r)-37.286(e)-46.2895(n)-40.3836(i)-42.188(7)-1879(48(,)-50.1773( )-250.295(c)-36.2836(o)-40.3192(7)-1879(36(o)-40.3192(80)-338294(o)-50.3251( )-250.2B)(3)-3633192(7)-1879(836(n)-40.32167)-1879(36(o)-406-40.37)-1879(94(5)-55822L16()-27778.36(i)-42.1882(l)-42.310.31-47.2251( )25041 0 0 1 120.48 746 Tm[(E)-39.3845(e)-36.2836(t)-42.1892(t)-42.18951b)-40.3118( )-450.413(p)-40.336(c)-36.2836(u)-40.3140.3192( )-250é)-36.2836(t)-42.1892(t)-42.1836(c)-36.2836(u)-40.3186(t)-42.18925(r)-37.2192(i)-4.2895,)-40.1714( )-510.449(t)-1832(51(t)-42.1836( )-100.292(o)-40.3192( )-250.45(e)-36.2836(t)-42.1836(e)-46.2895(s)-41.2548(o)-40.3192(l)-42.188(1)-4261236(s)-41.2536(p)-4039892(a)-36.2836(m)-526.2836(r)-37.2ç[(d)-40.31548(i)-4.2836(o)-40.3192(t)-182268(n)-40.3192(c)-36.2836(e)-46.2836(n)-40.31e92(l)-42.188(1)-4261236(o)-40.3192(s)-413)-40(e)-36.236(o)-40.31925(r)-37.2192(i)-4.19í8(i)-52.2836(c)-36.240.3192( )-250.2942( )06(1)-42612d48(o)-40.3192(l)-42.188(1)-4261292(s)-41.2548((i)-42.188(s)-41.1939(r)-37.2ç[(d)-40.31548(i)-4.2836(o)-40.31836(i)-42.188(1)-42612192(t)-42.188(m)-42.4811(e)-36.292( )-450.4[(g)-42.4836(n)-40.31250.29426-40.31)-4261288(1)-42612281p)-40.31050.29426-4050.29426-4250.29426-4,.31)-42612882(l)-42.183)-40(0.3227( )25013(q)-40.3192(u7)-24.2836(c)-383192(u7)-24.2]TJ-313.505 -20.64 Td[(180)46.(36(o)-40.3192(m)-42.4836(p)-40.2836( )-45.3192(a)-36.2836(a)-36.2836(u7)-24.2j[(E)-39.3836(s)-41.25n3(é)-36.2836( )-100.292(m)-52.4895(e)-36.2836(i)-42.1892(180)46.(]TJ-275.813(q)-40.3192(u7)-24.226(i)-42.1806(i)-42.1806(i)-42.1833(é)-36.28836(i)-42.188(a7)-247836(i)-42.1892(17)-247895(r)-37.2192( )-450.412(q)-40.3192(17)-247836(o)-50.3251(n)-40.3192(s)-41.2548(e)-46.2895(m)-42.4836(a)-36.2848( )-110.212(n7)-247836(s)-41.25n3(é)-36.28836(r)-37.218(i)-522895(s)-41.2s9(s)-486-559(e)-36.286(e)-46.2895s)-41.2548( )-120.292(180)463192(e)-36.2836( )-110.295(s)-41.212(n7)-247892(e)-36.2836(C)-43.4192(â)-36.2812(n7)-247851(e)-36.2836( )-450.412(e)-4682192n)-40.3192(t)-52.19[(e)-36.28é)(n)-40.3192(a)-36.28i6(e)-46.2895s)-41.2512(n7)-2528u8(ç)-36.2812(e)-46.295(s)-41.218(i)-522895(s)-41.2[(d)-4071192(n)-40718d8(ç)-36.2827(a)-36.28122(l)-42.186-559(7.2251( )250951(o)-48.192(s)-41.2548( )-44.2836( )-1182536(o)-36.28]TJ-308.702 -20.7651168(n)-40.3136(x)-50.3245(e)-36.1936(c)-36.2836(u)-40.3186(t)-42.1892(i)-42.1836(o)-36.2836(o)-36.28192(c)-36.2835(r)-37.2192(i)-4.2895,)-40.1706(1)-42.1836((r)-37.251(e)-36.236(s)-41.2518(i)-52.1951(m)-42.4823(e)-36.28895(r)-37.2192(i)-42.188(ai)-42.136( )-450.4u48(o)-40.3192(l)-42.188(ai)-42.1b48(o)-40.3192(l)-424836(o)-50.3251(n)-40.3188(ai)-42.195(o)-40.3192( )-100.206(1)-4261236(o)-40.3192(o)-40.3192(m)-42.4895(s)-41.292(i)-42.1836(o)-3602188(s)-41.2548( )-120.217(s)-4162273(e)-36.286(5)-30.3136( )-430.402(o)-40.3192((r)-37.2192n)-40.3192(t)-52.19..31)-4261288(v)-40.3192(o)--2o
70
no gabinete preenchidas por menor número de políticos partidários,
e, as pastas, distribuídas em uma base menos proporcional.
133
71
manterá uma interlocução constante em estados e municípios visando
ao fortalecimento da federação.
136
Outro aspecto relevante a contar na composição da coalizão governista é a
distribuição de cargos na Mesa Diretora da Câmara dos Deputados e nas Comissões
Parlamentares. Durante o processo de escolha da presidência da Câmara, em janeiro
de 2007, os partidos intensificaram as articulações para aumentar suas bancadas e/ou
para formar blocos, pois a distribuição de cargos é feita conforme o tamanho de cada
um, e o bloco parlamentar, de dois ou mais partidos, conta como se fosse uma
bancada única para efeito dessa divisão.
137
QUADRO XVI – MIGRAÇÃO PARTIDÁRIA NA CÂMARA DOS DEPUTADOS:
ELEIÇÃO 2006 x POSSE 2007
Partido Bancada Eleição Bancada Posse Diferença %
PMDB
89 90 1,12%
PT
83 83
PSDB
66 64 -3,03%
PFL
65 62 -4,62%
PP
42 41 -2,38%
PSB
27 28 3,70%
PDT
24 23 -4,17%
PR
138
23 34 36,00%
PTB
22 21 -4,55%
PPS
22 17 -22,73%
PCdoB
13 13
PV
13 13
PSC
9 6 -33,33%
PTC
3 3
PMN
2 3 50,00%
Psol
3 3
Prona
2
PHS
2 2
PAN
1 5 400,00%
PRB
1 1
PTdoB
1 1
TOTAL 513 513
Fonte: DIAP –Disponível em: http://www.diap.org.br/ Acesso em:02/02/07
136
Disponível em: www.pt.org.br. - Resolução política: Diretório apóia proposta de governo de coalizão. Acesso
em: 19/01/2007.
137
Neste período da eleição para a posse ocorreram 16 movimentações. Na última legislatura, 193 deputados
trocaram de partido.
138
PR - Partido Republicano, resultado da fusão do PRONA e PL. Quando da eleição em 2006, estes partidos
ainda não estavam unidos.
72
Nesta disputa, a Câmara dividiu-se em três blocos partidários na briga por
cargos.
139
O maior bloco foi o formado pelo PT, PMDB, PR, PTB, PSC, PTC, PP e
PT do B, que na divisão ficou com cinco vagas titulares e uma suplência, um
segundo bloco formado com PFL, PSDB e PPS, que teve direito a dois cargos de
titular e mais um de suplente e um bloco menor unindo PSB, PC do B, PDT, PAN,
PMN e PHS, que teve direito a duas suplências.
O regimento da Câmara e a Constituição dizem que a eleição dos cargos na
mesa diretora, inclusive o de presidente da Câmara, deve respeitar a
proporcionalidade das bancadas. No caso da eleição para presidente da Câmara em
2007, como o PMDB, partido de maior bancada, abriu mão do cargo, o PT, possuindo
a segunda maior, reivindicou o posto. Entretanto, o regimento permite que outras
candidaturas sejam lançadas em plenário, que foi o que aconteceu.
Por ocasião da disputa para presidência da Câmara, o presidente Luiz Inácio,
similar ao que aconteceu no seu primeiro mandato, enfrentou uma crise dentro da sua
base aliada, que se dividiu em dois blocos. Um bloco apoiava Aldo Rebelo do PC do
B, e o outro Arlindo Chinaglia do PT. Ambos candidatos concorreram com Gustavo
Fruet (PSDB). A eleição foi decidida no segundo turno, com a vitória de Chinaglia.
A disputa pela presidência da Câmara é importantíssima para os partidos
políticos e para o Executivo, visto a total ascendência deste cargo sobre a pauta de
votações da Câmara, determinando o que será ou não apreciado.
O presidente da Câmara indica os relatores das medidas provisórias em
tramitação, determina a criação de Comissões Especiais para analisar as propostas de
Emendas à Constituição e é o intermediário e principal articulador na discussão de
projetos e impasses entre o Governo e a oposição. Além disso, o presidente da
Câmara é o segundo na linha sucessória do presidente da República e decide se aceita
ou arquiva representações que pedem o "impeachment" do presidente.
139
73
Ainda sobre a composição da coalizão governista, destaca-se, assim como no
primeiro mandato, a quantidade e a heterogeneidade ideológica dos partidos com que
o Governo construiu sua primeira coalizão ministerial no segundo mandato: PCdoB
(esquerda), PT e PSB (centro-esquerda), PMDB (centro), PTB, PR e PDT (centro-
direita) e PP (direita).
QUADRO XVII – PRIMEIRA COALIZÃO MINISTERIAL DO SEGUNDO GOVERNO LULA
(março de 2007)
PARTIDOS
BANCADA
POSSE
2007
%
CADEIRAS
NA CÂMARA
% IDEAL DE
DIVISÃO DE
PASTAS NO
MINISTÉRIO
PASTAS NO
MINISTÉRIO
% REAL DE
DIVISÃO DE
PASTAS NO
MINISTÉRIO
PMDB
90 17,54% 26,16% 5 13,89%
PT
83 16,18% 24,13% 16 44,44%
PP
41 7,99% 11,92% 1 2,78%
PSB
28 5,46% 8,14% 2 5,56%
PDT
23 4,48% 6,69% 1 2,78%
PR
34 6,63% 9,88% 1 2,78%
PTB
21 4,09% 6,10% 1 2,78%
PCdoB
13 2,53% 3,78% 1 2,78%
PV
13 2,53% 3,76% 1 2,78%
S/ PARTIDO
7 19,44%
TOTAL 346 67,45% 100,00% 36 100%
Fontes: DIAP –Disponível em: http://www.diap.org.br/ Acesso em:30/03/07
Da equipe ministerial que terminou o primeiro mandato, onze ministros foram
trocados. O número de pastas ministeriais aumentou para trinta e seis, sendo criados
as secretarias de Comunicação Social e dos Portos.
Em comparação com o primeiro mandato, a reforma teve três aspectos
diferenciais: o presidente incluiu antigos adversários na equipe, manteve a "fatia"
ministerial do PT do mesmo tamanho, mas com menor peso político, e nomeou ou
manteve técnicos para áreas estratégicas.
Além da dificuldade em conciliar os conflitos ideológicos de cada legenda em
torno de um mesmo programa de governo, o maior desafio será realizar a distribuição
de cargos de maneira a satisfazer todos os partidos.
74
Os partidos e os atores políticos buscam cargos tanto quanto
políticas. Política sem cargo não adianta e cargo sem política os
partidos não vão querer [...]
140
Aparentemente, Lula vai ter que abrir espaço no partido [para agregar
aliados ao governo]. Ou faz isso ou terá de aumentar o número de
ministérios. Mas isso não deve acontecer [...]
141
Outro problema a ser vencido são as divisões existentes dentro do PMDB. O
PMDB tem a maior bancada da Câmara dos Deputados, somando 17,74% das
cadeiras. Também foi o partido que elegeu o maior número de deputados estaduais e
distritais do país, tendo conseguido também a maior bancada em onze dos vinte e seis
estados brasileiros.
142
O PMDB opera com uma lógica de dispersão, de certa fragmentação,
caracterizando-se como um partido dividido. Por isso, é difícil ter um
consenso dentro do PMDB e estabelecer uma candidatura
presidencial que tenha uma perspectiva.
143
O PMDB é um partido muito gelatinoso, que não tem doutrina. Com
o fim do regime militar, ele perdeu a bandeira da democracia e não a
substituiu. Depois da morte de Ulisses Guimarães, ficou sem uma
liderança nacional, com a possibilidade de disputar a presidência,
mas preservou a máquina nacional, como uma federação de grupos
nacionais.
144
Grande parte dos analistas políticos tem alertado para a repetição dos erros do
primeiro mandato, numa coalizão tão ampla as dificuldades serão muitas para saciar a
“fome de cargos”, inclusive dentro do próprio PT.
Assim, de um lado, encontra-se o presidente, procurando o apoio
legislativo ou competência técnica ou confiança política ou laços
com grupos sociais para implementar seu programa de governo. Do
outro, estão partidos e outros atores políticos em busca de recursos
clientelísticos e voz na formulação das políticas governamentais.
Esta é matéria prima da qual se fazem os gabinetes presidenciais.
145
140
FIGUEIREDO. A.C. In: ARRAIS, Amauri. Apetite por cargos deve esvaziar coalizão, advertem analistas.
Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
141
FLEISCHER. David In: ARRAIS, Amauri. Apetite por cargos deve esvaziar coalizão, advertem analistas.
Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
142
NERY, André Luís. PMDB domina assembléias legislativas pelo país. Disponível em: G1 –
http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
143
REIS, Fábio Wanderley. In: NERY, André Luís. PMDB domina assembléias legislativas pelo país.
Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
144
M
75
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme relatado, grande parte da literatura sobre o sistema político
brasileiro enfatiza a prevalência de um padrão conflituoso na interação dos poderes
Executivo e Legislativo. Tal conflito seria provocado, principalmente, pelas próprias
características do nosso sistema eleitoral, que combinado a multipartidarismo e a
presidencialismo, resultaria em dificuldade para o presidente formar uma coalizão
majoritária que lhe desse respaldo parlamentar, bem como em enfraquecimento dos
partidos políticos, visto a falta de disciplina partidária e o clientelismo na produção
legislativa.
Para superar essas dificuldades, os presidentes, ao se elegerem, deveriam,
obrigatoriamente, montar uma coalizão partidária majoritária, a fim de garantir
maioria parlamentar no Congresso e, assim, assegurar a aprovação de seus projetos.
Este arranjo institucional, denominado “presidencialismo de coalizão”, consiste na
distribuição de poder e recursos de maneira proporcional entre os partidos aliados.
Nesta composição, a distribuição de pastas ministeriais é essencial. Conseguir cargos
no gabinete é fundamental para os partidos, pois os ministros controlam a
distribuição de postos do escalão secundário e nos programas locais, e servem de
canais de comunicação para interesses partidários.
Para a ciência política contemporânea, três são os principais
objetivos dos partidos políticos nas modernas democracias: a busca
de votos, de cargos e a consecução de fins programáticos ou
ideológicos.
146
Conforme demonstramos, as acusações feitas contra o Legislativo não são
pertinentes, visto que vários estudos sobre a produção legislativa relatam a
dominância do Executivo neste processo. No governo Lula, por exemplo, 94,92% das
proposições apresentadas foram de autoria do Executivo, das quais 68,50% foram
146
AMORIM NETO, Octávio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2006.
76
aprovadas e a disciplina partidária observada foi de 83,4%, desmistificando, assim, a
idéia do Legislativo como obstáculo ao Executivo.
147
Em 2006, por exemplo, segundo dados de Sardinha e Costa
148
, similarmente ao
que aconteceu nos três primeiros anos do governo Lula, o maior legislador foi o
Poder Executivo. De cada dez leis sancionadas, sete foram de sua autoria.
É importante ressaltar que proposições privativas do Executivo, como as que
tratam de liberação de verbas do orçamento, contribuem para seu predomínio.
Nossa análise demonstrou que, apesar das singularidades trazidas pelo governo
Lula, no que tange à distribuição de poder entre os partidos membros da coalizão, ou
seja, apesar de não ter ocorrido, no sentido literal do termo, “presidencialismo de
coalizão” neste governo, o Executivo obteve sucesso no processo legislativo. Tal fato
poderia ser explicado pelas características deste processo, que favorecem o
Executivo, em virtude de sua capacidade de definir a agenda legislativa, e da
centralização de poder nos líderes partidários, recursos estes, segundo Abranches,
muitas vezes utilizados para paralisar o Legislativo.
Este procedimento do Executivo estimularia nos parlamentares, conforme
sugere Abranches
149
, uma postura clientelista, o que a nosso ver acentuaria a
relevância do processo de execução orçamentária de emendas, cumprindo a função de
recompensar o apoio legislativo à coalizão governista, e causaria problemas no
sistema de freios e contrapesos, comprometendo a qualidade da democracia.
Defendemos que a crise vivida pelo governo Lula, desde a denúncia do
“mensalão” em 2005, foi ocasionada pelo descumprimento do arranjo institucional
denominado “presidencialismo de coalizão”. Porém, este não gerou comportamento
reativo do Legislativo nas votações da Câmara, pois outras alternativas, inclusive o
147
FONTE: FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões de
Governo no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
148
SARDINHA, E. COSTA, Soraia. Executivo é quem mais legisla. Disponível em: Congresso in Foco -
http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2007.
149
ABRANCHES, S. O Processo Legislativo: tendência ao impasse. In: PEREIRA, M. Democracia Prejudicada.
O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
77
“mensalão”
150
, foram utilizadas para recompensar a base governista. Estas
alternativas, por sua vez, não impediram a ocorrência de uma crise política,
demonstrada na insatisfação dos partidos aliados.
Logo, a estratégia distinta de composição de apoio partidário realizado pelo
governo Lula, apesar de ter obtido sucesso no que se refere aos resultados do governo
no processo legislativo, não foi bem sucedida no que tange ao relacionamento com os
partidos aliados.
O poder de nomeação para postos ministeriais é um recurso
fundamental a disposição dos presidentes para que possam realizar os
objetivos já mencionados, isto é, a consecução do seu programa
legislativo e o controle do aparato burocrático.. [...] Mas, para
controlar eficientemente a burocracia de cima para baixo, o chefe do
Executivo deverá encontrar indivíduos que lhe s[
78
acreditamos que a liberação de verbas, através de emendas ao orçamento, é uma das
engrenagens principais para recompensar os partidos aliados.
Assim sustentamos que o arranjo institucional denominado “presidencialismo
de coalizão” não é peça fundamental na composição de apoio parlamentar na Câmara,
79
presidência da Câmara, ocorrida em 01/02/2007, onde partidos aliados importantes,
como o PCdoB, PDT e PSB, compuseram-se num bloco distinto, juntamente com
outros partidos, para disputar o cargo com o bloco do governo, conforme já
comentado.
As declarações do então candidato Aldo Rebelo (PCdoB), aliado do presidente
Lula em seu primeiro mandato, demonstram este descontentamento:
[...] Não creio que se deva dar mais força a um único partido. Não
julgo prudente para o próprio PT a concentração de poder [...] A
Câmara é de todos os parlamentares, dos que apóiam o governo e
daqueles que fazem oposição, mas, sobretudo, a Câmara é do povo
brasileiro [...] é impossível construir uma democracia sólida e
verdadeira sem a participação do Poder Legislativo[...]
153
Por fim, é importante ressaltar que, apesar de não ter seguido as “regras”, o
presidente Lula não foi penalizado, nem pelos partidos aliados, nem pelos eleitores,
como demonstraram os resultados legislativos de seu governo, sua vitória eleitoral e
a formação da nova coalizão governamental, em que o governo está se compondo,
basicamente, com os mesmos partidos aliados.
Esta atitude dos partidos aliados nos leva a crer que, ou estes estão satisfeitos
com o governo, ou acreditam ser mais vantajoso participar do governo mesmo que só
formalmente, aceitando assim o ônus de fazer parte de um governo que lhes nega
participação.
Acreditamos que as teses tradicionais são ineficientes para analisar o governo
Lula, cabendo-nos um reexame mais detalhado sobre as singularidades trazidas por
este governo.
153
Discurso de Aldo Rebelo no debate para presidência da Câmara. Disponível em: G1 –
http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 02/02/2007.
80
REFERÊNCIAS
A. Livros e artigos:
ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro.
Dados, v.31, n.1, 1988.
ABRANCHES, S. O Processo Legislativo: tendência ao impasse. In: PEREIRA, M.
Democracia Prejudicada. O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
AMES, Barry. Os entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
TAVARES, José Antônio Giusti, Prefácio à edição brasileira, In MAINWARING, Scott P.
Sistemas Partidários em Novas Democracias: O caso do Brasil. Rio de Janeiro: FGV
Editora, Mercado Aberto Ed., 2001.
AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina
legislativa no Brasil. Dados, 2000, vol.43, no.3.
________. Formação de Gabinetes Presidenciais no Brasil: Coalizão versus Cooptação.
Nova Economia, vol. 4, nº 1, UFMG, 1994.
AMORIM NETO, Octavio e SANTOS, Fabiano. A Conexão Presidencial: Facções Pró e
Antigoverno e Disciplina Partidária no Brasil. Dados, 2001, vol.44, no.2.
________. A produção legislativa do Congresso: Entre a paróquia e a Nação. In
VIANNA, Luiz Werneck. A democracia e os três poderes no Brasil. Editora UFMG, Rio de
Janeiro: IUPERJ/FAPERJ, 2003.
________. O segredo ineficiente revisto: o que propõem e o que aprovam os deputados
brasileiros. Dados. Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, 2003.
________. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2006.
AMORIM NETO, Octavio e TAFNER, Paulo. Governos de Coalizão e Mecanismos de
Alarme de Incêndio no Controle Legislativo das Medidas Provisórias. Dados, 2002,
vol.45, no.1, p.5-38.
ANASTACIA, F. Poder Legislativo, Accountability e Democracia. In: 3 Encontro da
ABCP, 2002, Niterói. 3 Encontro ABCP.
COSTA, Soraia. Paralisia legislativa. Disponível em: Congresso in Foco -
http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 31/01/2007.
COIMBRA, M. Quatro razões para a vitória de Lula. In: Quem elegeu Lula? As forças e
fatores políticos que levaram aos 60 milhões de votos. Disponível em:
http://www.inae.org.br/
. Acesso em: 20/01/2007.
81
DINIZ, Eli. Instituições, Crise Política e Governabilidade: considerações sobre a
conjuntura brasileira. Disponível em: http://www.ie.ufrj.br/aparte/usuarios/colunista.php?
apelido=ELIDINIZ. Acesso em: 15/01/2007.
FIGUEIREDO, Argelina C. Formação, Funcionamento e Desempenho das Coalizões de
Governo no Brasil. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
________. Instituições e Política no Controle do Executivo. Dados. Rio de Janeiro, v. 44,
n. 4, 2001.
FIGUEIREDO. A.C. In: ARRAIS, Amauri. Apetite por cargos deve esvaziar coalizão,
advertem analistas. Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em
29/01/2007.
FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. Modelos de Legislativo: o Legislativo
brasileiro em perspectiva comparada. Plenarium, ano 1, n. 1, 2004.
________. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro:
Fundação Getulio Vargas Editora, 1999.
________. Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária. Dados, 2002, vol.45,
no.2.
________. O Congresso e as Medidas Provisórias: Abdicação ou Delegação? In Novos
Estudos Cebrap, n.47, 1997.
________. Processo orçamentário e comportamento legislativo: emendas individuais,
apoio ao Executivo e programas de governo. Dados, 2005, vol.48, no.4.
________. O Sistema Político Brasileiro: entre mitos e fatos. Publicações Instituto Futuro
Brasil, São Paulo. Disponível em: www.ifb.com.br
FILGUEIRAS, F. Política Orçamentária, Formação de Interesses e Corrupção no Brasil
1995-2000. Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” – UFJF, 2002.
FERNANDES, Maria Cristina. Para além da aritmética. Valor Econômico, São Paulo, 12,
novembro, 2006. Política. Disponível em: http://polimidia.wordpress.com/2006/11/13/para-
alem-da-aritmetica/. Acesso em 18/01/2007.
FLEISCHER. David In: ARRAIS, Amauri. Apetite por cargos deve esvaziar coalizão,
advertem analistas. Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em
29/01/2007.
FURTADO, C. Obstáculos Políticos ao Crescimento Econômico no Brasil, In Revista
Civilização Brasileira, Ano 1, março, 1965.
GIBSON, Edward L., CALVO, Ernesto F e FALLETI, Tulia G. Federalismo Realocativo:
sobre-representação legislativa e gastos públicos no hemisfério ocidental. Opinião
Pública, vol. 09, nº 01, 2003.
82
HIPPÓLITO, Lúcia. O Buraco é Mais Embaixo, divagações sobre as obscenas relações
entre Executivo e Legislativo. Revista Insight/Inteligência, vol. 3, nº 10, 2000.
HIPPOLITO, L. In: Quem elegeu Lula? As forças e fatores políticos que levaram
aos 60 milhões de votos. Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
KINZO, M. D. G. Partidos, Eleições e Democracia no Brasil Pós-1985. Revista Brasileira
de Ciências Sociais, São Paulo, v. 19, n. 54, p. 23-40, 2004.
LAMOUNIER, L.A. Maiorias Presidenciais, iniciativa legislativa do Executivo e seus
impactos sobre o veto. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
LAMOUNIER, B. In: Quem elegeu Lula? As forças e fatores políticos que levaram
aos 60 milhões de votos. Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
LOUREIRO, Maria Rita e ABRUCIO, Fernando Luiz. Política e burocracia no
presidencialismo brasileiro: o papel do Ministério da Fazenda no primeiro governo
Fernando Henrique Cardoso. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 14, n. 41, 1999.
________. Administração e política no governo Fernando Henrique Cardoso: o papel dos
secretários executivos. São Paulo, relatório de pesquisa, NPP/EAESP/FGV, 1998
________. Burocracia e política na nova ordem democrática brasileira: o provimento de
cargos no alto escalão do governo federal (governos Sarney, Collor, Itamar Franco e
FHC). São Paulo, relatório de pesquisa, NPP/EAESP/FGV, 1998
LOUREIRO, Maria Rita, ABRUCIO, Fernando Luiz e ROSA, Carlos Alberto. Radiografia
da alta burocracia federal brasileira: o caso do Ministério da Fazenda. Revista do Serviço
Público, Brasília, ano 49, 4, 1998.
MELO, C. R. F. ; MIRANDA, G. L. . Migrações, deputados e coesão partidária no
legislativo brasileiro. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
MAINWARING, Scott P. Sistemas Partidários em novas democracias. O caso do Brasil.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001.
MELO, Ana Lúcia Aguiar. Liberação de recursos: expertise, agenda do Executivo e o
clientelismo. . In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP
MENEGUELLO, Rachel. Partidos e Governos no Brasil Contemporâneo (1985-1997). São
Paulo, Paz e Terra, 1998.
MENEGUELLO, Rachel. PT: A formação de um partido, 1979 - 1982. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1989.
MOYA, M. A. Executivo versus Legislativo: os vetos presidenciais no Brasil de 1988 a
2000. In: 5 Encontro da ABCP, 2006, Belo Horizonte. 5 Encontro ABCP.
83
MOURA, Paulo. In: NERY, André Luís. PMDB domina assembléias legislativas pelo país.
Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
NERY, André Luís. PMDB domina assembléias legislativas pelo país. Disponível em: G1 –
http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
NICOLAU, Jairo. Disciplina Partidária e Base Parlamentar na Câmara dos Deputados
no Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, 2000, vol.43,
no.4.
________. As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados
Brasileira. Dados,1997, vol. 40, nº 03. Rio de Janeiro: Iuperj.
________. Como Controlar o Representante? Considerações sobre as Eleições para a
Câmara dos Deputados no Brasil. Dados, 2002, vol.45, no.2, p.219-236.
NICOLAU, J e PEIXOTO, V. As bases municipais da votação de Lula em 2006. In: Quem
elegeu Lula? As forças e fatores políticos que levaram aos 60 milhões de votos.
Disponível em: http://www.inae.org.br/. Acesso em: 20/01/2007.
PACHECO, Regina Silvia. Governo Lula: ausência de uma política para a gestão pública.
Texto apresentado à Conferência do IPMN - International Public Management Network,
realizada no Rio de Janeiro entre 17 e 19 de novembro de 2004, em parceria com a EBAPE-
FGV.
PALERMO, Vicente. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituições políticas e
gestão de governo. Dados, v.43, n.3, 2000.
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em
Presidencialismo de Coalizão: As Relações entre Executivo e Legislativo na Elaboração
do Orçamento Brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, 2002.
PEREIRA, M. Democracia Prejudicada. O Globo, Rio de Janeiro, 14 jan 2007. O PAÍS, p. 4.
QUEIROZ, Antônio Augusto. A correlação de forças na nova Câmara. Disponível em:
Congresso in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2007.
REIS, Fábio Wanderley. In: NERY, André Luís. PMDB domina assembléias legislativas
pelo país. Disponível em: G1 – http://g1.globo.com/Noticias. Acesso em 29/01/2007.
RICCI, P. O conteúdo da produção legislativa brasileira: leis nacionais ou políticas
paroquiais?. Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, p. 699-734,
2003.
SANTOS, Fabiano. Em defesa do Presidencialismo de Coalizão. In Reforma Política no
Brasil – Realizações e Perspectivas. Fortaleza: Konrad Adenauer, 2003.
________. Partidos e Comissões no Presidencialismo de Coalizão. Dados Revista de
Ciências Sociais. Rio de Janeiro, vol. 45, nº. 2, 2002.
84
________. Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira. Dados, Rio de Janeiro,
v. 40, n. 3, 1997
________. Instituições eleitorais e Desempenho no Presidencialismo no Brasil. Dados,
Rio de Janeiro, v. 42, n. 1, 1999.
SANTOS, Fabiano e VILAROUCA, Márcio. Relatório primeiro ano do governo Lula:
Alinhamento partidário, trocas de legenda e (in)disciplina partidárias. NECON –
IUPERJ, 2004.
SARDINHA, Edson e COSTA, Soraia. Os períodos da Migração Partidária. Disponível
em: Congresso in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2007.
SARDINHA, E. COSTA, Soraia. Executivo é quem mais legisla. Disponível em: Congresso
in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em: 19/01/2007.
SCHMITT, Rogério. Viés petista nos ministérios foi a marca do governo Lula. In:
Congresso in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br. Acesso em 22/01/2007.
SOARES, Márcio M. & LOURENÇO, Luiz Cláudio. A representação política dos estados
na federação brasileira. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 19, nº 56, 2004.
TAVARES, José Antônio Giusti, Prefácio à edição brasileira, In MAINWARING, Scott P.
Sistemas Partidários em Novas Democracias: O caso do Brasil. Rio de Janeiro: FGV
Editora, Mercado Aberto Ed., 2001.
VELASCO JR., Licínio. Políticas Reformistas no Presidencialismo de Coalizão Brasileiro.
Texto para Discussão nº 105, Rio de Janeiro: BNDES, 2005.
B. Páginas da Internet:
ABCP. Associação Brasileira de Ciência Política – www.cienciapolitica.org.br
Câmara dos Deputados - http://www.camara.gov.br
CMO - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização -
www.camara.gov.br/comissoes/cmo/composicao
CNM - Confederação Nacional dos Municípios –http://www.cnm.org.br
Congresso in Foco - http://congressoemfoco.ig.com.br
DIAP –Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar - http://www.diap.org.br/
G1 – http://g1.globo.com/Noticias
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - http://www.ibge.gov.br
85
IBEP – Instituto Brasileiro de Ciência Política - http://www.politicabrasileira.com.br
IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - http://www.ipea.gov.br
Partido dos Trabalhadores - http://www.pt.org.br
PNUD. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - http://www.pnud.org.br
Presidência da República Federativa do Brasil - http://www.presidencia.gov.br.
SCIELO. Scientific Electronic Library Online - http://www.scielo.br/
Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal – http://
www.siorg.redegoverno.gov.br/index.htm
86
ANEXOS
ANEXO A – Governo Lula (03-06): Composição partidária na Câmara dos Deputados
ANEXO B – Governo FHC (99-02): Execução de emendas orçamentárias: por partido
ANEXO C - Governo Lula (03-05): Execução de emendas orçamentárias: por partido
ANEXO D – Governo FHC (Loa 2000 e 2001): Execução de emendas orçamentárias: por
partido
ANEXO E – Governo Lula (Loa 2004 e 2005): Execução de emendas orçamentárias: por
partido
ANEXO F – Governo FHC (99-02): Participação dos Estados nos repasses de verbas
orçamentárias
ANEXO G – Governo Lula (03-05): Participação dos Estados nos repasses de verbas
orçamentárias
ANEXO H – Comparativo LULA x FHC – Execução de emendas orçamentárias por Estados
ANEXO I – Comparativo LULA x FHC – Execução de emendas orçamentárias por Regiões
ANEXO J – Comparativo LULA x FHC – Execução de emendas orçamentárias por Partidos
87
ANEXO A
GOVERNO LULA (2003) : COMPOSIÇÃO PARTIDÁRIA NA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
PARTIDOS
Bancada na
Eleição
Bancada na Posse
Peso dos Partidos
na Câmara (*)
PARTIDOS ALIADOS AO GOVERNO (**)
PT 91 91 17,74%
PTB 26 41 7,99%
PL 26 34 6,63%
PSB 22 28 5,46%
PDT 21 18 3,51%
PPS 15 21 4,09%
PCdoB 12 12 2,34%
subtotal 213 245 47,76%
OUTROS PARTIDOS
PMBB 75 70 13,65%
PPB/PP 49 43 8,38%
PSDB 70 63 12,28%
PFL 84 76 14,81%
PRONA 6 6 1,17%
PV 5 6 1,17%
PSD 4 0,00%
PST 3 0,00%
PMN 1 2 0,39%
PSC 1 1 0,19%
PSDC 1 0,00%
PSL 1 1 0,19%
PRB
PTC
PSOL
subtotal 300 268 52,24%
SEM PARTIDOS
TOTAL: 513 100,00%
FONTE: Câmara dos Deputados - http://www.camara.gov.br
Observações:
(*) O “peso dos partidos na Câmara” foi calculado dividindo-se o número de deputados de
cada partido pelo total de deputados da Câmara quando da posse do governo Lula.
(**) Os partidos políticos que compunham a coalizão logo no início do governo Lula eram
além do PT, o PPS, o PSB, o PCdoB, o PDT, o PL e o PTB. Posteriormente, o PPB/PP e o
PMDB acabaram sendo incorporados ao governo.
88
ANEXO B
GOVERNO FHC (1999 A 2002): EXECUÇÃO DE EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS:
POR PARTIDO
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR PARTIDO
Execução da programação decorrente de emendas individuais
PARTIDO TOTAL EMENDAS PAGO EFETIVO DISTRIBUIÇÃO
PFL
855.424.000,00 418.820.704,20 23,40%
PMDB
799.419.000,00 402.431.242,52 22,50%
PSDB
765.684.912,00 371.199.112,10 20,70%
PT
407.078.000,00 109.082.742,09 6,10%
PPB
402.329.850,00 192.542.075,75 10,80%
PTB
203.809.996,00 87.120.962,05 4,90%
PDT
151.901.292,27 45.152.427,99 2,50%
PSB
122.160.000,00 41.899.516,65 2,30%
PL
105.690.000,00 37.815.975,93 2,10%
PPS
86.690.000,00 28.494.035,47 1,60%
PC DO B
57.780.000,00 16.713.859,74 0,90%
PST
31.600.000,00 16.624.064,31 0,90%
PSL
19.200.000,00 6.931.717,51 0,40%
PV
7.000.000,00 3.475.793,16 0,20%
sem partido
6.400.000,00 2.826.112,43 0,20%
PSD
6.000.000,00 3.623.973,52 0,20%
PHS
4.000.000,00 1.664.609,42 0,10%
PTN
4.000.000,00 588.000,00 0,00%
PMN
3.000.000,00 1.546.392,50 0,10%
PSDC
2.000.000,00 126.000,00 0,00%
PHDBS
1.500.000,00 939.000,00 0,10%
PSTU
1.500.000,00 350.000,00 0,00%
PRONA
1.380.000,00 569.982,49 0,00%
TOTAL 4.045.547.050,27 1.790.538.299,83 100%
89
ANEXO C
GOVERNO LULA (2003 A 2005): EXECUÇÃO DE EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS:
POR PARTIDO
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR PARTIDO
Execução da programação decorrente de emendas individuais
PARTIDO TOTAL EMENDAS PAGO EFETIVO DISTRIBUIÇÃO
PFL
90
ANEXO D
GOVERNO FHC (LOA 2000 E 2001): EXECUÇÃO DE EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS:
POR PARTIDO
FONTE: PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratégico em Presidencialismo
de Coalizão: As Relações entre Executivo e Legislativo na Elaboração do Orçamento Brasileiro.
Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, 2002
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR PARTIDO
Execução da programação decorrente de emendas individuais
PARTIDOS LOA 2000 % LOA 2001 %
PFL
107.447.515,00 23,27% 173.339.208,43 23,40%
PMDB
106.825.693,00 23,13% 166.672.315,80 22,50%
PSDB
102.652.276,00 22,23% 153.338.530,54 20,70%
PPB
47.685.657,00 10,33% 80.002.711,58 10,80%
PT
28.178.236,00 6,10% 45.186.716,73 6,10%
PTB
22.373.311,00 4,84% 36.297.526,55 4,90%
PDT
12.177.180,00 2,64% 18.519.146,20 2,50%
PPS
7.008.076,00 1,52% 11.852.253,57 1,60%
PSB
6.736.077,00 1,46% 17.037.614,50 2,30%
PL
5.750.997,00 1,25% 15.556.082,81 2,10%
PST
4.930.221,00 1,07% 6.666.892,63 0,90%
PC do B
4.225.901,00 0,92% 6.666.892,63 0,90%
PV
1.499.027,00 0,32% 1.481.531,70 0,20%
Sem partido
1.170.000,00 0,25% 1.481.531,70 0,20%
PSD
959.999,00 0,21% 1.481.531,70 0,20%
PHDBS
939.000,00 0,20% 740.765,85 0,10%
PSL
690.000,00 0,15% 2.963.063,39 0,40%
PMN
570.000,00 0,12% 740.765,85 0,10%
PHS
740.765,85 0,10%
PRONA
0,00 0,00%
PSDC
0,00 0,00%
PSTU
0,00 0,00%
PTN
0,00 0,00%
Total 461.819.166,00 100,00% 740.765.848,00 100,00%
91
ANEXO E
GOVERNO LULA (LOA 2004 E 2005): EXECUÇÃO DE EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS:
POR PARTIDO
FONTE: www.camara.gov.br - Boletim de Acompanhamento da Execução Orçamentária e
Financeira – LOA 2004 e LOA 2005 – Congresso Nacional – CMO.
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR PARTIDO
Execução da programação decorrente de emendas individuais
PARTIDOS
LOA 2004 % LOA 2005 %
PT 36.536.807,00 24,32% 17.290.000,00 31,99%
PMDB 23.838.004,00 15,86% 9.100.000,00 16,84%
PTB 19.050.609,00 12,68% 3.460.000,00 6,40%
PV 1.961.308,00 1,31% 0,00%
PL 12.770.278,00 8,50% 2.210.000,00 4,09%
PC DO B 1.208.460,00 0,80% 3.670.000,00 6,79%
PSB 7.903.621,00 5,26% 6.540.000,00 12,10%
PPS 7.837.450,00 5,22% 1.500.000,00 2,78%
PP 14.575.987,00 9,70% 4.310.000,00 7,98%
PFL 8.607.340,00 5,73% 2.040.000,00 3,77%
PSDB 7.343.660,00 4,89% 2.600.000,00 4,81%
PDT 2.893.904,00 1,93% 980.000,00 1,81%
PC 2.128.376,00 1,42% 0,00%
PSC 1.820.442,00 1,21% 0,00%
PRONA 897.696,00 0,60% 0,00%
PPB 472.000,00 0,31% 0,00%
SEM PARTIDO 410.000,00 0,27% 220.000,00 0,41%
PSL 0 0,00% 0,00%
PSOL 120.000,00 0,22%
TOTAL 150.255.942,00 100% 54.040.000 100%
92
ANEXO F
GOVERNO FHC (1999 -2002)
PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS NO REPASSE DE VERBAS ORÇAMENTÁRIAS
Execução da programação decorrente de emendas individuais e de bancada
UF'S ESTADOS MUNIÍCIPIOS ONG'S TOTAL
RENDA PER
CAPITA
AC
6,00% 2,20% 0,00% 3,40%
0,3%
AL
7,40% 3,00% 0,00% 4,40%
1,7%
AM
3,10% 1,90% 0,10% 2,20%
1,7%
AP
0,80% 1,70% 0,40% 1,30%
0,3%
BA
1,40% 5,50% 3,30% 4,00%
7,7%
CE
2,30% 5,80% 2,60% 4,50%
4,4%
DF
8,50% 0,00% 2,30% 3,00%
1,2%
ES
1,40% 2,30% 0,50% 1,90%
1,8%
GO
4,70% 4,60% 1,10% 4,50%
3,0%
MA
3,50% 3,20% 0,10% 3,10%
3,3%
MG
4,40% 7,40% 14,40% 6,70%
10,5%
MS
1,90% 4,40% 0,50% 3,40%
1,2%
MT
0,40% 5,30% 0,50% 3,40%
1,5%
PA
3,20% 2,70% 0,70% 2,80%
3,7%
PB
8,00% 4,30% 0,40% 5,40%
2,0%
PE
6,80% 3,40% 2,60% 4,60%
4,6%
PI
3,60% 3,10% 0,10% 3,10%
1,7%
PR
0,40% 5,60% 7,70% 3,90%
5,6%
RJ
0,30% 6,50% 8,70% 4,40%
8,4%
RN
2,90% 3,30% 4,50% 3,20%
1,6%
RO
1,10% 3,20% 0,00% 2,30%
0,8%
RR
1,40% 3,10% 0,00% 2,40%
0,2%
RS
0,50% 3,90% 5,60% 2,80%
6,0%
SC
5,40% 3,90% 4,70% 4,50%
3,2%
SE
6,50% 1,30% 1,80% 3,10%
1,1%
SP
5,90% 7,00% 37,10% 7,90%
21,8%
TO
8,30% 1,40% 0,00% 3,70%
0,7%
TOTAL 100% 100%
100%
100%
100%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação Nacional dos
Municípios - http://www.cnm.org.br
93
ANEXO G
GOVERNO LULA (2003-2005)
PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS NO REPASSE DE VERBAS ORÇAMENTÁRIAS
Execução da programação decorrente de emendas individuais e de bancada
UF'S ESTADOS MUNIÍCIPIOS ONG'S TOTAL
RENDA PER
CAPITA
AC
18,27% 1,64% 0,60% 6,80%
0,4%
AL
4,82% 2,52% 0,19% 2,99%
1,6%
AM
2,17% 0,89% 0,72% 1,27%
1,8%
AP
4,68% 1,27% 0,22% 2,23%
0,3%
BA
0,34% 5,53% 3,85% 3,70%
7,5%
CE
1,13% 6,73% 1,98% 4,42%
4,4%
DF
1,04% 2,59% 0,62%
1,3%
ES
0,89% 1,83% 0,73% 1,41%
1,9%
GO
4,54% 3,73% 1,89% 3,78%
3,1%
MA
2,83% 2,91% 0,15% 2,58%
3,3%
MG
7,49% 7,00% 19,94% 8,59%
10,4%
MS
1,62% 3,51% 0,46% 2,57%
1,2%
MT
1,27% 2,74% 0,96% 2,08%
1,5%
PA
1,02% 3,76% 0,26% 2,50%
3,8%
PB
1,71% 2,73% 0,77% 2,19%
2,0%
PE
3,71% 4,75% 7,90% 4,77%
4,6%
PI
12,19% 1,90% 1,97% 5,17%
1,6%
PR
1,61% 7,61% 7,07% 5,65%
5,6%
RJ
0,35% 5,06% 10,04% 4,12%
8,4%
RN
3,94% 3,12% 3,18% 3,39%
1,6%
RO
0,66% 3,12% 1,27% 2,14%
0,8%
RR
3,13% 4,44% 0,06% 3,54%
0,2%
RS
0,97% 5,20% 7,27% 4,09%
5,9%
SC
0,42% 3,70% 3,57% 2,64%
3,2%
SE
0,75% 2,04% 1,20% 1,54%
1,1%
SP
3,45% 10,14% 20,78% 9,20%
22,0%
TO
15,00% 2,13% 0,37% 6,02%
0,7%
TOTAL 100% 100%
100%
100%
100%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação Nacional dos
Municípios - http://www.cnm.org.br
94
ANEXO H
COMPARATIVO FHC X LULA - ESTADOS
Execução da programação decorrente de emendas individuais e de bancada
UF’S FHC (99-02) LULA (03-05) DIFERENÇA
AC
3,40% 6,80% 3,40%
AL
4,40% 2,99% -1,41%
AM
2,20% 1,27% -0,93%
AP
1,30% 2,23% 0,93%
BA
4,00% 3,70% -0,30%
CE
4,50% 4,42% -0,08%
DF
3,00% 0,62% -2,38%
ES
1,90% 1,41% -0,49%
GO
4,50% 3,78% -0,72%
MA
3,10% 2,58% -0,52%
MG
6,70% 8,59% 1,89%
MS
3,40% 2,57% -0,83%
MT
3,40% 2,08% -1,32%
PA
2,80% 2,50% -0,30%
PB
5,40% 2,19% -3,21%
PE
4,60% 4,77% 0,17%
PI
3,10% 5,17% 2,07%
PR
3,90% 5,65% 1,75%
RJ
4,40% 4,12% -0,28%
RN
3,20% 3,39% 0,19%
RO
2,30% 2,14% -0,16%
RR
2,40% 3,54% 1,14%
RS
2,80% 4,09% 1,29%
SC
4,50% 2,64% -1,86%
SE
3,10% 1,54% -1,56%
SP
7,90% 9,20% 1,30%
TO
3,70% 6,02% 2,32%
TOTAL 100% 100%
100%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
95
ANEXO I
COMPARATIVO FHC X LULA - REGIÕES
Execução da programação decorrente de emendas individuais e de bancada
FHC 1999-2002
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR REGIÃO
REGIÕES TOTAL EMENDAS % POPULAÇÃO PER CAPITA
SUDESTE 1.223.261.899,96 20,92% 72.412.411,00 16,89
NORDESTE 2.071.936.423,85 35,44% 47.741.711,00 43,40
NORTE 1.059.379.922,93 18,12% 12.900.704,00 82,12
SUL 655.527.908,11 11,21% 25.107.616,00 26,11
CENTRO
OESTE
836.968.668,39 14,31% 11.636.728,00 71,92
TOTAL 5.847.074.823,25
100,00%
169.799.170,00
34,44
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
LULA 2003 – 2005
DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR REGIÃO
REGIÕES
TOTAL
EMENDAS
% POPULAÇÃO PER CAPITA
SUDESTE 650.145.147,00 23,32% 72.412.411,00 8,98
NORDESTE 857.112.583,00 30,75% 47.741.711,00 17,95
NORTE 683.064.716,00 24,50% 12.900.704,00 52,95
SUL 345.193.609,00 12,38% 25.107.616,00 13,75
CENTRO OESTE 252.141.295,00 9,04% 11.636.728,00 21,67
TOTAL 2.787.657.350,00 100% 169.799.170,00
16,42
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-2005) - Confederação
Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
96
ANEXO J
COMPARATIVO FHC X LULA – DISTRIBUIÇÃO DOS VALORES PAGOS POR PARTIDOS
Execução da programação decorrente de emendas individuais
PARTIDO FHC LULA
PC DO B
0,90% 2,00%
PDT
2,50% 2,90%
PFL
23,40% 12,10%
PHDBS
0,10% 0,00%
PHS
0,10% 0,00%
PL
2,10% 7,80%
PMDB
22,50% 16,90%
PMN
0,10% 0,00%
PP
10,80% 9,60%
PPS
1,60% 3,60%
PRONA
0,00% 1,00%
PSB
2,30% 4,10%
PSD
0,20% 1,00%
PSDB
20,70% 9,50%
PSL
0,40% 0,40%
PST
0,90% 0,10%
PT
6,10% 17,30%
PTB
4,90% 10,20%
PV
0,20% 0,90%
Sem partido
0,20% 0,20%
PSOL
0,00% 0,10%
TOTAL 100,00% 100,00%
FONTE: Radiografia das Emendas: FHC (1999-2003) X LULA (2003-
2005) - Confederação Nacional dos Municípios - http://www.cnm.org.br
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
