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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
INSTITUTO DE CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
HENRIQUE SOLON BRANDÃO KNOEDT
BARREIRAS AO USO DA INFORMAÇÃO NAS ESTRATÉGIAS DAS
PREFEITURAS MUNICIPAIS DA BAHIA
Salvador
2005
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HENRIQUE SOLON BRANDÃO KNOEDT
BARREIRAS AO USO DA INFORMAÇÃO NAS ESTRATÉGIAS
DAS PREFEITURAS MUNICIPAIS DA BAHIA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação do Instituto de Ciência da Informação da
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
para obtenção do grau de Mestre.
Orientadora: Prof
a
. D
ra
. Kátia de Carvalho
Salvador
2005
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Knoedt, Henrique Solon Brandão
K72 Barreiras ao Uso da Informação nas Estratégias das Prefeituras
Municipais da Bahia / Henrique Solon Brandão Knoedt. – Salvador, 2005.
162f.:il.;col
Orientador: Professora Dra. Kátia de Carvalho.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal da Bahia. Instituto de
Ciência da Informação, 2005.
1. Informação e administração pública municipal. 2. Uso da
Informação pelas Prefeituras. 3. Informação Estratégica 4.
Informação e Tecnologia da Informação I. Universidade Federal da
Bahia. II. Carvalho, Kátia de. III. Título.
CDU : 35:007(813.8)
CDD : 350 981.42
TERMO DE APROVAÇÃO
HENRIQUE SOLON BRANDÃO KNOEDT
BARREIRAS AO USO DA INFORMAÇÃO NAS ESTRATÉGIAS DAS
PREFEITURAS MUNICIPAIS DA BAHIA
Tese aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de mestre em Ciência da
Informação, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:
Kátia de Carvalho
_________________________________________________
Doutorado em Comunicação/Ciência da Informação, UFRJ, Brasil
Helena Pereira da Silva
____________________________________________
Doutorado em Engenharia da Produção, UFSC, Brasil
Amilcar Baiardi
_____________________________________________________
Doutorado em Economia, UNICAMP, Brasil
Pós-Doutorado em Ciências Políticas, IMSS, Itália
Salvador, 30 de junho de 2005
Tanto Leopoldo, quanto Iracema,
adorariam me ver galgar mais este degrau.
Ao meu pai e à minha mãe (in memoriam)
pelo exemplo de vida,
OFEREÇO
À minha esposa Anacélia, que soube prescindir da
minha participação durante todo o tempo em que me
dediquei a este trabalho
DEDICO
RESUMO
No contexto das prefeituras de pequenas cidades do interior baiano, procura-se aqui
identificar condições que podem favorecer o uso da informação, em nível estratégico.
Essas prefeituras têm encontrado grandes dificuldades em usar a informação com fins
estratégicos, apesar dos incentivos financeiros e técnicos providos por outras esferas
do poder público e por agentes financiadores internacionais. O uso de sistemas de
informação em nível operacional, e até no nível tático, já é de certa forma corriqueiro
em organizações de todo tipo, seja da iniciativa privada ou do Poder Público.
Contrariamente, os sistemas estratégicos de informação, concebidos para subsidiarem
a tomada de decisão, dependem muito mais da adoção de um modelo gerencial de
administração pública, do grau de informatização, da atitude dos gestores e da cultura
organizacional. Defende-se aqui, que a cultura organizacional é o fator que pode
oferecer maior resistência ao uso estratégico da informação, embora ela seja moldável
a partir de um reposicionamento dos administradores e da adequação do estilo de
gerenciamento da informação. Dados colhidos nos municípios que compuseram o
conjunto estudado de prefeituras demonstram que, as metodologias de planejamento
estratégico e os preceitos da inteligência organizacional, mesmo aqueles concebidos
originalmente para o ambiente da iniciativa privada, são aplicáveis nas administrações
públicas municipais. A compreensão destes fatores permitirá à administração promover
as desejadas mudanças de forma mais racional e objetiva e, quiçá, tornarem-se úteis
no desenvolvimento de novas práticas gerenciais.
Palavras-chave: informação e administração pública municipal; uso da informação pelas
prefeituras; informação estratégica; informação e tecnologia da informação.
ABSTRACT
The study identifies conditions in the context of Bahia hinterland city halls that can favor
information use at a strategic level. City halls face great difficulties in using information
as a strategic resource, despite financial and technical incentives provided by the public
sector and international financial agents. Application of information systems at an
operational level, even a tactical one, is usual in all organizations, either private or
public. On the other hand, strategic information systems designed to support decision-
making depend on managerial models of public administration, the degree of
computerization, managers’ attitudes and organizational culture. It is suggested that
organizational culture requires the greatest change, but this is attainable by
repositioning on the part of administrators and also by adjusting the style of information
management. Data acquired in the city halls involved in this study demonstrate that the
methodologies of strategic planning and the rules of organizational intelligence, even
those conceived originally for the private sector, are useful in public administration.
Furthermore, understanding these factors will allow administrators to promote desired
change toward more rational and objective working patterns and may be useful for
guiding management practice.
Keywords: information and municipal public administration; use of information by city
halls; strategic information; information and information technology.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 A Cadeia de Valor Genérica 50
Figura 2 Análise da Intensidade da Informação 51
Figura 3 Elementos-chave da Reengenharia na Administração
Pública
58
Figura 4 Níveis Hierárquicos da Informação 64
Figura 5 Estágios de Crescimento da TI 72
Figura 6 Ambientes de TI segundo McFarlan, McKenney e Pyburn 74
Figura 7 Ecologia da Informação 81
Figura 8 Modelo Social do Ciclo da Informação 84
Figura 9 Modelo de Alinhamento de Walton 85
Figura 10 Modelo de Henderson e Venkatraman 87
Figura 11 Modelo de Alinhamento de McGee e Prusak 88
Figura 12 Modelo de Yelton, Johnston e Craig 89
Figura 13 Modelo de Alinhamento de Chan et alii 90
Figura 14 Modelo de Alinhamento de Rezende e Abreu 2000 91
Figura 15 Modelo de Alinhamento de Rezende e Abreu 2001 92
Figura 16 Mapa das Regiões Econômicas do Estado da Bahia 110
LISTA DE FIGURAS
Figura 17 População e Receita Anual dos Municípios 113
Figura 18 Quantidade de Órgãos com Autonomia 116
Figura 19 Compartilhamento de Recursos 124
Figura 20 Disponibilidade de Recursos e Índice de Informatização 125
Figura 21 Prefeitura e Meio-Ambiente 127
Figura 22 Posicionamento Estratégico dos Gestores 125
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Municípios Brasileiros com Entidades na Administração
Indireta
41
Tabela 2
Municípios Brasileiros por Tipo de Atividades
Terceirizadas
43
Tabela 3 Informatização em municípios brasileiros e no Nordeste
76
Tabela 4 Cidades por Região Econômica 111
Tabela 5 Aspectos Organizacionais 114
Tabela 6 Aspectos Tecnológicos 117
Tabela 7 Índice de Informatização dos Municípios 120
Tabela 8 Aspectos Ambientais 128
Tabela 9 Posicionamento do Alto Escalão 133
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Transformações na Administração Pública no Brasil 39
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD O Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Empresa
pública federal, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior.
CEO
Chief Executive Officer:
Principal executivo, presidente, superintendente, diretor-geral.
CIO Chief Information Officer:
Principal executivo da área da informação de uma empresa,
responsável pelo planejamento e pelo alinhamento estratégico da
tecnologia com a estratégia de negócios.
ERP
Enterprise Resource Planning
Sistema Integrado para apoiar os principais processos de uma
empresa, quais sejam: Planejamento, Compras e Suprimentos,
Inventário, Pedidos, Vendas e Faturamento, Recursos Humanos e
Controle Financeiro.
GRP
Government Resource Planning
Sistema Integrado para Administração Pública, normalmente
abrangendo as funções de orçamento e contabilidade, compras,
gestão de estoques, patrimônio, recursos humanos, tributação e
arrecadação, além do controle de processos.
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IRM Information Resource Management ou Gestão da Informação
NPM New Public Management (vide Glossário)
PDI Plano Diretor de Informática
PEE Plano Estratégico Empresarial
PETI Plano Estratégico da Tecnologia da Informação
PrND Programa Nacional de Desburocratização
TI Tecnologia da Informação
Tecnologias da Informação e de Comunicação de Dados,
abrangendo Sistemas de Informação, hardware, software e estrutura
organizacional para o seu gerenciamento.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO
1.1. APRESENTAÇÃO
1.2. O PROBLEMA
1.3. HIPÓTESES
1.4. OBJETIVOS
1.5. ASPECTOS METODOLÓGICOS
1.6. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
1.7. ESTRUTURA DO TRABALHO
16
16
18
18
19
20
21
23
2. A REFORMA DO ESTADO NOS MUNICÍPIOS
2.1. FORMAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
2.2. AS REFORMAS
2.3. AS REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
26
26
31
40
3. INFORMAÇÃO ESTRATÉGICA E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ESTRATÉGICA
3.1. CONCEITOS DE ESTRATÉGIA
3.2. A INFORMAÇÃO COMO INSUMO ESTRATÉGICO
3.3. CARACTERÍSTICAS ESTRATÉGICAS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA GERENCIAL
3.4. INTELIGÊNCIA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
46
46
49
54
59
4. A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE
GESTÃO DA INFORMAÇÃO
4.1. O CARÁTER ESTRATÉGICO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
4.2. AVALIAÇÃO DO GRAU DE INFORMATIZAÇÃO
68
68
71
5. AMBIENTE INFORMACIONAL
5.1. INFORMAÇÃO E AMBIENTE
5.2. ALINHAMENTO ESTRATÉGICO
79
79
83
6. CULTURA ORGANIZACIONAL
6.1. CONCEITOS
6.2. INFLUÊNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL
6.3. ATITUDE DOS GESTORES
6.4. ESTILO DE GERENCIAMENTO DA INFORMAÇÃO
95
95
98
103
104
7. PREFEITURAS MUNICIPAIS DA BAHIA: INFORMAÇÃO
ESTRATÉGICA
7.1. O AMBIENTE DA PESQUISA
7.2. DELIMITAÇÃO DO TEMA
7.3. CRITÉRIOS PARA ELABORAÇÃO DE TABELAS E GRÁFICOS
7.4. ASPECTOS ORGANIZACIONAIS
7.5. ASPECTOS TECNOLÓGICOS
7.6. ASPECTOS AMBIENTAIS
7.7. ASPECTOS CULTURAIS
107
107
109
111
112
117
126
129
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
138
9. REFERÊNCIAS
143
GLOSSÁRIO
152
APÊNDICES
I – FORMULÁRIO:
USO DA INFORMAÇÃO NAS ESTRATÉGIAS DAS PREFEITURAS
II – PLANILHA GLOBAL
155
156
160
1.
INTRODUÇÃO
“Acredito que os recursos públicos da informação que são criados em todas as
esferas de qualquer governo – federal, estadual ou municipal, são vistos pela
nação, cada vez mais, como recursos estratégicos, embora somente em poucos
países e muito raramente, consiga se descrever o que está acontecendo de fato.
Em resumo, há muita retórica e muito pouco de real. As duas perguntas chaves
são: porque isso ocorre e como podemos resolver a questão?” (HORTON JR.,
2002, p.2)
1.1. APRESENTAÇÃO
Há cerca de dez anos atrás, deparava-nos com o seguinte dilema: aceitar um tentador
convite para trabalhar numa grande empresa multinacional ou continuar servindo ao
estado da Bahia. Nessa época vínhamos desenvolvendo, na qualidade de consultor
autônomo, trabalhos de planejamento de informática para prefeituras do interior do
estado. E foi nesse período que pudemos sentir mais de perto, a dificuldade de se
introduzir recursos tecnológicos em ambientes refratários à modernização. E a
resistência ao uso de novas tecnologias nesses ambientes, longe de ter-nos
desanimado, estimulou-nos a estudar soluções, levando-nos a prosseguir no serviço
público e aprofundar os estudos sobre o acesso e uso da informação de cunho
estratégico, principalmente. Nesse mesmo período, atuamos como administrador em
organizações estaduais e municipais, ora como contratante de trabalhos de
planejamento, ora como participante na elaboração desses mesmos trabalhos, o que
nos deu uma profunda visão crítica tanto do lado do usuário da informação, quanto do
17
lado de quem coleta, produz e dissemina a informação. É de nossa autoria, inclusive, o
procedimento de Planejamento Estratégico de Informações e de Planos Diretores de
Informática, que deu
a uma empresa baiana, na qual atuávamos como consultor, o
certificado ISO 9001, versão 2000.
Se de um lado as organizações da iniciativa privada, de há muito se valem da
informação com propósitos estratégicos, até mesmo na redefinição do seu negócio, de
outro lado, as entidades da administração pública, particularmente no ambiente das
comunidades municipais, teimam em lidar com a informação de maneira primária,
limitando seu uso aos sistemas de informação que apóiam unicamente os processos
operacionais, quando muito subindo ao nível tático, com o objetivo explícito, ou de
agilizar procedimentos ou de reduzir os custos dos serviços. Na esfera federal e nos
estados brasileiros percebe-se que a informação já modificou a forma de administrar a
coisa pública: a Receita Federal e as Secretarias Estaduais da Fazenda passaram a
fiscalizar efetivamente o contribuinte; os ministérios da saúde e da educação seguem
uma nova estratégia detendo o controle centralizado e efetuando o repasse de recursos
na medida em que os municípios tenham, efetivamente, prestado serviços médicos e
onde os alunos, efetivamente, tenham freqüentado as aulas.
Na esfera municipal, no entanto, a proximidade das pessoas exige outras formas de
atuação, novas maneiras de se desenvolver o negócio “Gestão de Cidades”, que não se
limitem àquilo que está escrito nas constituições federal e estaduais. O papel de uma
prefeitura no desenvolvimento da sociedade não se restringe à prestação de serviços e
à construção de infra-estrutura. O gestor público deve, além disso, garantir a
perpetuação da cultura local e reforçar a consciência cidadã em sua comunidade.
Nesse sentido, as técnicas inerentes à Inteligência organizacional, que costumam se
valer de ferramentas tipo CRM e Data Mining, oferecem um futuro promissor para o
administrador público dos municípios.
Desde meados da década de 1990, entidades internacionais de financiamento, em
parceria com os governos estaduais e federal, vêm oferecendo recursos financeiros e
consultoria especializada às prefeituras das cidades brasileiras, o que têm permitido a
18
estas desenvolverem planos de gestão, capacitarem seus quadros, implantarem novos
métodos de trabalho e adquirirem ferramental importante para a modernização das
suas estruturas organizacionais.
1.2. O PROBLEMA
Os resultados alcançados até agora mostram uma evolução nos procedimentos
internos dessas organizações, no nível operacional, às vezes também em nível
gerencial, mas muito timidamente no nível estratégico. Com isso, o munícipe, na trilha
da evolução social, cultural e tecnológica mundial, se distancia cada vez mais das
tratativas dos interesses comunitários, sem que o gestor público consiga trazê-lo de
volta, demonstrando estar preocupado unicamente com a prestação despersonalizada
de serviços e com a sua máquina arrecadadora.
E já que existem recursos financeiros e apoio consultivo, por que processos baseados
na informação de cunho estratégico não são implementados, de forma a antecipar
tendências, permitir aos gestores públicos um melhor conhecimento do seu público e o
desenvolvimento de novas formas de atendimento ao cidadão?
E, apesar de diversos planos estratégicos para prefeituras do interior do estado da
Bahia sugerirem a criação de sistemas de informação que atuem em nível estratégico,
poucas delas os implementam. Que razões estariam provocando essa resistência?
1.3. HIPÓTESES
Fatores como a gestão central da informação num modelo organizacional
descentralizado, ou como a prática de compartilhamento de recursos, ou ainda, como o
estímulo dos gestores integrantes do primeiro escalão, poderiam facilitar sobremaneira
o uso da informação em nível estratégico. Assim, permitimo-nos estabelecer as
seguintes hipóteses para a questão formulada:
a) O modelo de administração pública adotado pelas prefeituras dos municípios de
interior do estado da Bahia, por não favorecer o compartilhamento de recursos e
19
não se apoiar em métodos de gerenciamento da informação, constitui uma barreira
ao uso estratégico da informação;
b) A Cultura Organizacional típica das prefeituras de municípios do interior da Bahia
resiste à perspectiva de alinhar o tratamento da informação às estratégias de
negócios da organização.
Tais considerações nos levam a fixar os objetivos deste trabalho.
1.4. OBJETIVOS
1.4.1. Objetivo Geral
No contexto das prefeituras de pequenas cidades do interior baiano, identificar
condições que possam favorecer o uso da informação, em nível estratégico.
1.4.2. Objetivos Específicos
a) Diagnosticar o estágio em que se encontram as prefeituras de pequenas cidades do
interior da Bahia no que tange ao uso efetivo da tecnologia da informação,
analisando a visão estratégica dos seus gestores, os recursos computacionais
utilizados, bem como o nível dos sistemas de informação em operação;
b) Estudar a aplicabilidade das estratégias organizacionais em prefeituras de pequenas
cidades, da forma como o são nas organizações da iniciativa privada;
c) Avaliar a possibilidade de evolução das prefeituras de pequenas cidades pelo uso
da informação em nível estratégico.
Justifica-se o projeto pelo conhecimento que aqui se procura sistematizar acerca das
prefeituras do interior do estado da Bahia e que será importante no esforço de
minimizar dificuldades na introdução de metodologias e ferramentas que explorem o
acesso e o uso estratégico da informação, bem como a seleção dos recursos
computacionais necessários. Mas, segundo Carvalho (2001, p.3),
“Convém salientar que a facilidade de acesso às redes e bancos de dados
coloca ao alcance de todos uma quantidade de informação cuja absorção total é
inviável. Nesse contexto é necessário pesquisar uma gama de informações
20
expressiva, saber como localizar e analisar fatos relevantes relacionados ao
contexto”.
Um melhor conhecimento do que representa a informação em nível estratégico para
uma administração de resultados deverá estimular a criação de novos caminhos para a
administração pública dos pequenos municípios, sem a cega obediência aos
paradigmas da sociedade global.
1.5. ASPECTOS METODOLÓGICOS
Em termos metodológicos, o trabalho se baseou em conhecimentos teóricos adquiridos
ao longo dos anos e no Curso de Mestrado do Instituto de Ciência da Informação da
Universidade Federal da Bahia, na experiência do autor como consultor em
planejamento estratégico e de tecnologia da informação e, ainda, em dados coletados
em planos diretores de informática de prefeituras do interior baiano, nas publicações
sobre o Perfil dos Municípios Brasileiros (IBGE, 2001) e em Estatística dos Municípios
Baianos, elaborada pela SEI (BAHIA, 2002). As etapas a seguir, compõem a
metodologia adotada, embora, nem sempre, tenham sido desenvolvidas em seqüência,
porquanto, freqüentemente, tínhamos que enriquecer passos já executados em função
de resultados inesperados:
a. Levantamento bibliográfico na Ciência da Informação e áreas afins, com foco nos
temas Gestão Estratégica e Cultura Organizacional;
b. Seleção e leitura de fontes de informação consideradas de apoio aos temas
focados;
c. Estudo dos fatores que podem oferecer entraves ao uso estratégico da informação
pelas organizações do poder público;
d. Delimitação do tema – Critérios de Seleção: Optamos por trabalhar com municípios
cuja faixa populacional vai de 10 a 50 mil habitantes, conforme o censo do IBGE
realizado no ano 2000. Nessa faixa encontram-se 74% de todos os municípios
baianos;
e. Seleção de prefeituras representativas do interior do estado da Bahia, segundo os
critérios pré-estabelecidos;
21
f. Preparação de formulários para coleta de dados sobre os fatores que podem
influenciar o nível de uso da informação;
g. Coleta de Dados para o preenchimento dos Formulários (Apêndice I), a partir dos
Planos Diretores de Informática desses municípios (período 2000-2004), de
informações do censo 2000 efetuado pelo IBGE e de informações estatísticas
disponibilizadas pela SEI sobre os municípios baianos;
h. Entrevistas complementares com gestores das prefeituras selecionadas ou com
assessores ligados à área da informação;
i. Interpretação e consolidação das informações coletadas e geração de uma Planilha
Global (Apêndice II);
j. Confrontação dos resultados apurados com as hipóteses levantadas acerca do
problema;
k. Considerações finais e recomendações.
1.6. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O primeiro passo da metodologia apresentada, fundamenta suas referências teóricas na
Ciência da Informação o que é justificado pela amplitude desta disciplina. Sua
característica de interdisciplinaridade e apoio na administração científica, na tecnologia
da informação, na psicologia, na sociologia e na antropologia, entre outras, nos dá
subsídios consistentes para o desenvolvimento deste trabalho, vez que, um dos temas
mais explorados aqui diz respeito à administração e ao uso dos recursos da informação.
Aliás, o conceito de Gestão de Recursos Informacionais – GRI surgiu na década de
1970, quando se procurava projetar e implementar modelos de gestão com base na
integração entre a administração, a ciência da computação e a ciência da informação. O
grande salto da GRI aconteceu com as iniciativas da Federal Paperwork Comission do
Governo Americano por intermédio do Paperwork Reduction Act, referendado em 1980,
que define “[...] O termo [GRI] abrange tanto a informação propriamente dita, quanto
recursos relacionados, tais como pessoal, recursos financeiros e tecnologia.” (HORTON
JR., 2002).
22
Foi esse caráter de multidisciplinaridade, que evidentemente extrapola o aspecto
tecnológico, que nos levaram a apoiar nossa pesquisa na Ciência da Informação que,
segundo Le Coadic (1996, p.26),
“[...] tem por objeto o estudo das propriedades gerais da informação (natureza,
gênese, efeitos), ou seja, mais precisamente: i) a análise dos processos de
construção, comunicação e uso da informação; e ii) a concepção dos produtos
que permitem sua construção, comunicação, armazenamento e uso.”
E, apesar de Saracevic ter defendido em 1997 (SARACEVIC, 1997) que a ciência da
informação é uma ramificação da ciência da computação, que esta fornece a infra-
estrutura e aquela o contexto, dois anos mais tarde ele ampliou e deu mais precisão às
suas idéias, caracterizando a Ciência da Informação da seguinte maneira:
“[...] é interdisciplinar, está relacionada com a tecnologia da informação e tem
uma forte dimensão social e humana. [...] a atual disciplina ‘ciência da
informação’ tem se desenvolvido a partir de três idéias principais: recuperação da
informação, relevância e interação”.(Saracevic, 1999, p.1051).
Com a autoridade de um dos principais pensadores da Ciência da Informação do Brasil,
Robredo (2003, p.114-115) afirma que,
“[...] existe uma forte tendência em reunir os sistemas de gestão da informação,
com as tecnologias da comunicação no âmbito da ciência da informação como
disciplina, que estuda e aplica a organização e difusão da informação e
conhecimento registrados, num contexto social”.
A informação como insumo mais importante da gestão estratégica das administrações
municipais é então estudada sob a ótica da Ciência da Informação, à luz dos autores
mencionados e também de Martins (1957), Moresi (2000), Carvalho (2001), Tarapanoff
(2001), Barreto (2003) e Aun (2003).
A bibliografia sobre o assunto gestão estratégica é bastante rica no que se refere às
organizações da iniciativa privada. Sua aplicação nos organismos do poder público,
entretanto, não é direta. Por isso, procuramos identificar as metodologias mais bem
sucedidas no mundo empresarial e estudar sua aplicabilidade nas administrações
públicas municipais, com base em nossa experiência no desenvolvimento de planos
estratégicos para organizações do poder público.
23
Boa parte dessa literatura emana do mundo anglo-saxônico, precursor da última
reforma do Estado em todo o mundo. Dos EUA, particularmente da Universidade de
Harvard que tem divulgado importantes trabalhos na área, fomos buscar os
diagnósticos de Nolan (1979) e de McFarlan (1983, 1984), a competitividade de Porter
(1996), as previsões de Drucker (2001), assim como as técnicas de Hammer (1994) e
de McGee e Prusak (1999). Embora essas técnicas tenham sido concebidas e
aplicadas com mais freqüência nas organizações da iniciativa privada, procuramos
estudar sua aplicabilidade no poder público a partir das obras de estudiosos americanos
como Henderson e Venkatraman (1993), Graham Jr. (1994), Osborne e Gaebler (1994),
Kraemer (1999); do pesquisador indiano Saxena (1995, 1996); dos professores
japoneses Nonaka e Takeuchi (1997), bem como dos brasileiros que procuraram ajustar
essas teorias à realidade nacional, Fernandes e Alves (1992), Fleury (1996), Abruccio
(1997), Bresser Pereira (1997), Marini (2003) e outros.
O assunto Cultura Organizacional, por outro lado, invade o campo da sociologia, da
antropologia e da psicologia, obrigando-nos, a todo instante, a lançar âncoras nas
questões administrativas do poder público municipal. Apesar de termos partido das
idéias que fundamentam os conceitos de cultura e de cultura organizacional a partir dos
sociólogos Machado Neto (1978), Trujillo Ferrari (1983), Chinoy (2000) e dos
antropólogos Ullmann (1991) e Shein (1989, 2004), foi nos estudiosos da cultura
organizacional Geertz (1973), Kilmann (1985), Dyer Jr. (1985), Sathe (1985), Deal e
Kennedy (1994), Pettigrew (1996) e Santos Filho (1999) que fomos buscar os
argumentos que irão incentivar mudanças positivas nas administrações municipais.
1.7. ESTRUTURA DO TRABALHO
Os capítulos iniciais expõem a evolução da mais recente reforma do Estado até chegar
aos pequenos municípios do interior brasileiro, avalia a aplicabilidade dos principais
métodos da administração estratégica nas prefeituras, identifica formas de diagnosticar
o estágio de uma organização no tocante ao uso da informação, percorre as várias
propostas de alinhamento estratégico até, finalmente, desaguar na questão da cultura
organizacional, onde se estuda a atitude dos gestores e os estilos de se gerenciar a
24
informação. Os capítulos finais apresentam um estudo onde se procura associar os
dados coletados e interpretados com as hipóteses levantadas, para em seguida,
elaborar recomendações que possam contribuir com um aumento da eficácia da gestão
pública. Dessa forma, o trabalho foi estruturado nos capítulos, conforme descrito a
seguir:
O capítulo 2 – A Reforma do Estado nos Municípios – mostra como têm evoluído as
várias formas de gestão do Poder Público no mundo ocidental, no Brasil e até chegar
nos municípios do interior baiano. Analisa a demanda da população por transparência e
informações no exercício da cidadania. Estuda o papel do Prefeito, enquanto tomador
de decisões e responsável pelas boas práticas administrativas, e sua influência na
estrutura organizacional da Prefeitura. Tece considerações sobre como a última
Reforma do Estado Brasileiro e a New Public Management – NPM encontram
dificuldades em serem adotadas pelas administrações municipais de cidades do interior.
O capítulo 3 – Informação Estratégica e Administração Pública Estratégica – A partir do
conceito de estratégia numa organização, discute o papel da informação como insumo
estratégico, procura esclarecer a questão da competitividade no ambiente público e
mostra formas de se diagnosticar o estágio em que se encontra uma organização em
função da importância que tem a informação em sua cadeia de valor. Em seguida,
avalia métodos que possam melhorar o posicionamento estratégico de uma
administração municipal a partir de conceitos originalmente concebidos para as
entidades da iniciativa privada e ligados à inteligência organizacional: Modelagem de
Negócios; Inovação; Competitividade; Inteligência Competitiva; Gestão do
Conhecimento; Inteligência Empresarial; Reengenharia.
O capítulo 4 – A Tecnologia da Informação como instrumento de Gestão da Informação
– discute o caráter estratégico da tecnologia da informação, considerando opiniões de
especialistas e o Paradoxo da Produtividade (SOLOW, 1987), além de mostrar
maneiras de se reconhecer e diagnosticar a profundidade com que a informação é
tratada numa organização.
25
O capítulo 5 – Informação e Ambiente – discute a influência dos vários meios em que a
informação é gerada, armazenada e aplicada, tanto interna quanto externamente às
organizações. Discute a complexidade desses ambientes e a complexidade das suas
inter-relações que devem ser controladas por ferramentas poderosas e comandadas
por regras como as da teoria do alinhamento estratégico com a tecnologia da
informação ao planejamento empresarial.
O capítulo 6 – Cultura Organizacional – apresenta os conceitos de cultura e cultura
organizacional e como são aplicáveis ao presente estudo. Como os diversos tipos de
cultura organizacional podem oferecer resistências ao uso estratégico da informação e
das tecnologias associadas. Apresenta formas de diagnosticar a atitude dos gestores,
segundo Kraemer (1999), e o estilo de gerência da informação praticado, de acordo
com McGee e Prusak.
O capítulo 7 – Prefeituras Municipais da Bahia: Informação Estratégica – analisa os
Planos Diretores de Informática, bem como os dados dos questionários aplicados,
elabora a tabulação dos mesmos e os consolida, para em seguida elaborar gráficos e
tabelas que permitam uma associação entre os resultados apresentados e a teoria
desenvolvida nos capítulos precedentes.
O capítulo 8 – Considerações Finais – analisa os resultados alcançados no estudo das
Prefeituras e elabora sugestões sobre possíveis melhorias na gestão de cidades a partir
de mudanças na cultura organizacional, bem como, pela aplicação de métodos
administrativos mais modernos, que culminem com o uso estratégico da informação.
26
2.
A REFORMA DO ESTADO NOS MUNICÍPIOS
“Um dos fatores críticos de sucesso para uma democracia estável é ter
cidadãos capacitados e informados. Pode-se dizer que a informação
pública é um recurso estratégico em todos os níveis da sociedade, para
todas as pessoas e em todos os caminhos da vida”.(HORTON JR., 2002,
p.1) (tradução nossa)
Mostraremos aqui, que a evolução do município brasileiro, desde sua formação a partir
de um modelo trazido pelos portugueses colonizadores, até os dias atuais onde a
administração pública gerencial, concebida inicialmente no mundo anglo-saxão,
espalhou-se pelo resto do mundo ocidental. Nesse contexto, são enfatizadas diversas
características desta nova forma de administrar as cidades, quais sejam, o estilo
gerencial e concorrencial, a cidadania e a responsabilidade concentrada no chefe do
executivo municipal, todas elas dependentes da informação em nível estratégico, que é
o foco deste trabalho.
2.1. FORMAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
O artigo sobre a gênese do município no Brasil, publicado no web site do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (IBAM, 2005), explica que, como unidade político-
administrativa, o município brasileiro teve origem no modelo da República Romana,
levado às regiões conquistadas, entre elas a Península Ibérica. À medida que o poderio
romano foi sendo substituído pelos bárbaros, que passaram a dominar seus antigos
territórios, a lei municipal foi sofrendo, ao longo do tempo e de acordo com os novos
27
dominadores, características próprias. Árabes e Visigodos introduziram modificações
nas então chamadas comunas (Municípios): pagamento de tributos pelos munícipes, a
criação dos cargos de alcaide (oficial de justiça), de alvazil (vereador) e de almotacé
(encarregado de taxar mercadorias). E foi assim que, inspirada no modelo romano e
influenciada por visigodos e árabes, a comuna portuguesa, que exercia funções
políticas, legislativas e administrativas, chegou e se implantou em terras brasileiras.
No período imperial, os municípios passaram a ser tutelados, perdendo a função
judicante, que lhes dera prestígio e poder no período colonial. Pode-se dizer que o
Império congelou as instituições municipais, impedindo-lhes a dinâmica e a ação e
reduzindo-as ao imobilismo e à apatia. Da subestima forçada e do imobilismo imposto,
sob o Império, o município passou a ser objeto de manipulação ostensiva por parte das
oligarquias estaduais, visto que o poder político se concentrava nas mãos dos velhos
“caciques”, que dominavam, por gerações, a política estadual, a ponto de a União ser
débil diante deles, e assim eram débeis também os municípios. Para se manterem no
poder ou para continuarem a ter o poder em suas mãos, Governadores ou Presidentes
estaduais usavam os municípios como massa de manobra para as eleições,
evidentemente manipuladas, mas que garantiam a permanência dos oligarcas e do
status quo. (IBAM, 2005)
Sem diretrizes definidas, portanto, o município ficou sujeito aos interesses e às
manobras do estado, que organizava as instituições municipais, definia a competência
destas instituições, a composição do governo, os tipos de controle que exerceria sobre
o município e nomeava o Chefe do Poder Executivo (apenas em oito estados havia
eleições municipais) e, sem exceção, manipulava as finanças municipais. Isto propiciou
numerosas intervenções do estado em seus municípios e, apesar da Constituição de
1926 ter buscado dar um basta à arbitrariedade e ao abuso, a tão desejada autonomia
municipal não se concretizou. Ao contrário, foi subjugada a uma centralização absoluta,
com a dissolução de todos os órgãos legislativos do País, inclusive as Câmaras
Municipais. Foram nomeados Interventores para os governos Estaduais e o Chefe do
Executivo passou a ser chamado Prefeito, em todos os municípios. (IBAM, 2005)
28
Formula-se, na época, um interessante princípio de divisão do trabalho governamental:
A União normatiza, o estado adapta e o município executa. Utópica para a época, e
ainda de difícil realização no século XXI, a idéia permanece e contém a essência do
que poderia ser a colaboração mais efetiva do Município para com as outras esferas de
governo, na realização do bem comum. (IBAM, 2005)
Por mais perfeito que seja, entretanto, esse regime governamental, a participação dos
munícipes traduzida no exercício da cidadania é que legitimará a ação do Estado. O
conceito de cidadania envolve o direito da maior participação possível dos cidadãos no
processo decisório governamental, muito particularmente no campo dos chamados
serviços sociais: educação, saúde, saneamento básico, meio-ambiente, transportes
coletivos, recreação, desenvolvimento econômico, cultura, previdência social e várias
formas de assistência social.
Como os serviços prestados pelos municípios são considerados de primeira
necessidade até mesmo para a sobrevivência da comunidade em alguns casos, ou para
que se alcance um mínimo de bem-estar, é fundamental a participação cidadã nas
decisões que resultem na prestação daqueles serviços ou que se relacionem a ações
que venham prejudicar o bem-estar coletivo.
São múltiplas as formas de representação e participação popular no processo decisório
governamental e todas elas se apóiam em informações estratégicas. A mais comum é
sem dúvida a eleição dos governantes, geralmente em eleições partidárias, típicas dos
regimes de governo representativo. O candidato deve explicitar seu plano de governo.
Um instituto de particular importância no campo da participação popular é a audiência
pública, onde os cidadãos interessados são convidados a discutir decisões a serem
tomadas pelos órgãos governamentais e que podem afetar o seu dia-a-dia.
Os conselhos deliberativos e consultivos, formados por cidadãos para participar do
processo decisório de órgãos públicos, constituem também prática generalizada. Alguns
são obrigatórios, como os Conselhos da Saúde, Assistência Social, Educação e
Alimentação Escolar, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. (BRASIL, 2005)
29
A Constituição Federal de 1988 introduziu o mandado de injunção, importante medida
para assegurar ao cidadão a aplicação de direitos constitucionais que ainda não tenham
sido objeto de regulamentação por leis ou atos normativos.
A presença de associações comunitárias representando interesse de grupos
específicos, como bairros, unidades de vizinhança, distritos ou usuários de
determinados serviços, como as associações de pais e alunos, quando bem
organizadas e enquanto se mantiverem livres de manipulação política, representam um
dos mais eficazes instrumentos de exercício da cidadania e da participação comunitária.
No Brasil, nos últimos 20 anos, as associações comunitárias tomaram impulso
extraordinário e constituem um fenômeno que não será um modismo passageiro, mas
que veio para ficar.
Outra forma de participação popular nos Governos municipais que vem sendo praticada
em muitos Municípios é o orçamento participativo, cujo projeto é discutido com vários
setores da sociedade para definição das prioridades, muitas delas não constantes do
projeto.
O Estado sofre pressões tanto internas quanto externas, cabendo-lhe, mais do que
nunca, um papel de coordenador e implementador. Em conseqüência disso, segundo
Aun (2003), a eficácia da ação do Estado depende muito mais de adequar as suas
políticas a partir do debate e da negociação, do que da capacidade de tomar decisões,
simplesmente.
Em todos esses projetos, o concurso da informação de alto nível é fundamental. Os
Conselhos avaliam resultados e planejam novas formas de atuação dos órgãos
executivos; associações comunitárias planejam e implementam formas de compartilhar
recursos, além de captar recursos para os associados; a discussão participativa do
orçamento municipal, que vai culminar na priorização de investimentos, exige a
consolidação de dados dos planejamentos setoriais e análise fundamentada no
planejamento urbano; e assim por diante.
30
De acordo com as nossas tradições e com o sistema de organização municipal vigente
no país, a posição do Prefeito como Chefe do Executivo lhe dá um papel de grande
relevo na condução dos negócios do Município e na comunidade local. Suas atribuições
são amplas e, portanto, suas responsabilidades também, tanto do ponto de vista legal,
como pelo fato de que é o principal depositário da confiança popular para a solução dos
problemas do Município.
Como Chefe do Executivo, o Prefeito tem funções políticas, executivas e
administrativas. A importância dessas funções e, portanto, do papel do
Prefeito resulta do fato de que ele não é um funcionário, mas um agente
político responsável pelo ramo executivo de uma unidade de Governo
autônoma – o Município. Como tal, o Prefeito não é subordinado a outra
autoridade, apenas à lei. Acatará a lei e os mandados judiciais, como
qualquer autoridade e qualquer pessoa. (IBAM, 2005)
Por ser um agente político, conduzido ao cargo por eleição popular com o apoio de uma
parcela considerável do eleitorado local, o Prefeito se torna o porta-voz natural dos
interesses e das reivindicações municipais perante a Câmara, as outras esferas de
Governo e quaisquer forças que possam contribuir para o bem-estar da população e o
progresso do Município.
As funções executivas e administrativas do Prefeito constituem, porém, a sua principal
responsabilidade. Como Chefe do Executivo Municipal, cabem-lhe, sobretudo, as
funções que caracterizam universalmente as chefias de alto nível e que são planejar,
comandar, coordenar, controlar e manter contatos externos.
Muitas dessas atribuições são desempenhadas pessoalmente pelo Prefeito, outras são
praticadas pelos funcionários e órgãos da Prefeitura. A prestação de contas da
Administração, por exemplo, é princípio constitucional, conforme artigos 31 e 35 da
Constituição de 1988, cuja violação pode acarretar a intervenção estadual no Município.
(BRASIL, 1988)
Em qualquer caso, porém, o Prefeito é o responsável, cabendo-lhe promover as
medidas necessárias ao seu bom desempenho. Essa concentração de poder e
responsabilidade exige informações de alto nível. O Chefe do Executivo deve poder
31
tanto auscultar os clamores da população que o elegeu e de quem ele pedirá novos
votos em futuras eleições, quanto colher idéias dos funcionários públicos e avaliar
resultados das atividades da estrutura administrativa. As informações que medem o
nível de satisfação dos cidadãos e do funcionalismo; que efetuam e avaliam
simulações; que servem de base para planejar novos programas e novos projetos do
Governo são, todas elas, não estruturadas e de caráter estratégico.
2.2. AS REFORMAS
Desde que se constituiu o Estado moderno no conjunto das nações mais
desenvolvidas, observam-se duas grandes ondas reformistas, em duas épocas
distintas, e que provocaram grandes movimentos de modernização administrativa. Na
primeira onda, pela necessidade de abandonar a administração patrimonialista e,
guiadas por Max Weber, as administrações públicas, primeiramente dos países
europeus e logo depois dos Estados Unidos da América do Norte, no início do século
XX, implementaram uma profunda reforma, instalando uma administração burocrática,
com estrito controle sobre os procedimentos. A segunda onda, já em fins dos anos 70
do século passado, influenciada por aspectos contemporâneos da gestão empresarial –
Total Quality Management, reengenharia, orientação a clientes, foco em resultados,
remuneração variável por desempenho – surge, primeiramente na Inglaterra de
Margaret Thatcher, logo depois nos EUA de Ronald Reagan, expandindo-se em
seguida pelo mundo anglo-saxão. (MARINI, 2003)
No patrimonialismo a administração pública atende aos interesses da classe dominante,
tendo como efeitos a corrupção e o nepotismo, comprometendo a finalidade básica do
Estado de defender a coisa pública. A qualificação para o exercício do cargo não é a
competência técnica, mas sim a nobreza e a fidelidade.
“No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza
real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da
res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse
tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do
Estado.” (BRASIL, 1995)
32
A Administração Pública Burocrática veio designar um método de organização racional
e eficiente, sendo que o controle vem em primeiro plano não se preocupando com a
ineficiência promovida, mas sim com a maneira de se evitar a corrupção e o nepotismo.
A principal qualidade da administração pública burocrática é a efetividade no controle
dos abusos e o seu defeito, é a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de servir
aos cidadãos vistos como clientes.
“A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX,
na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo
patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos
visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma
desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos
processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas.” (BRASIL, 1995)
No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surgiu
no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado, assumiu papel
decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da
reforma empreendida no governo Vargas, a administração pública sofre um processo
de racionalização que fez surgir as primeiras carreiras burocráticas e a adoção do
concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração
pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo
moderno no país. (BRASIL, 1995)
É nesse contexto que, em 1938 foi criado o Departamento Administrativo do Serviço
Público – DASP, vinculado diretamente à Presidência da República, com o objetivo de
“selecionar os candidatos aos cargos públicos federais...” e “promover a readaptação e
o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União.” (Brasil, 2004). Em 1942, novo
decreto estabelece, entre as competências do DASP: “Colaborar, quando solicitado, no
estudo e no aperfeiçoamento dos serviços públicos estaduais e municipais, bem como
das entidades paraestatais.” (ibidem).
33
Nesses tempos, a administração pública brasileira sofre a influência da teoria da
administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação,
padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de
métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a
função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao
planejamento.
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, pelo menos até 1967, o
DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos,
baseada no princípio do mérito profissional. Embora tenham sido valorizados
instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do
treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos
humanos que respondesse às necessidades do Estado. Talvez seu mérito maior,
durante todo esse tempo, tenha sido o de criar, manter e incentivar o debate em torno
de um acervo de informações e busca de conhecimento que se tornou referência
internacional. (Marini, 2003, p.39-43) Enquanto isso, a reforma burocrática no Brasil, já
atrasada, havia de se obsoletizar muito rapidamente: as teorias de Mayo na década de
1930, de Maslow e de Schein na década de 1960 e de Peter Drucker nas últimas
décadas do século passado fizeram com que a administração pública revisse seus
conceitos sobre a impessoalidade e a rígida hierarquia defendidos por Fayol e Weber.
(University of Glamorgan, 2004).
O patrimonialismo, contra o qual a administração pública burocrática se instalara,
embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro
político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
No início dos anos de 1980, a Inglaterra já mostrara ao mundo sua experiência em
substituir o modelo burocrático, deficiente em sua efetividade, por um novo modelo
chamado agora de gerencial. Seguiram-se-lhe os países do mundo anglo-saxão e
outros do primeiro mundo. (MARINI, 2003)
Segundo Abruccio (1996), são três os modelos da New Public Management – NPM:
34
• O Gerencialismo Puro, com foco na economia e na eficiência, prioriza a satisfação
do contribuinte. Fazer mais com menos é sua máxima, olhando o cidadão que quer
ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. É também chamado de
managerialism.
• O Consumerismo prioriza a satisfação do cliente com foco na eficácia e na
qualidade. Fazer melhor é seu lema dando ênfase às demandas do cidadão
consumidor.
• E o Public Service Oriented, baseado na noção de equidade, de resgate do conceito
de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas
(accountability). Sua prioridade é o cidadão e seu lema é “fazer o que deve ser
feito”.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige flexibilidade nas formas de gestão, a
horizontalização dos arranjos organizacionais, a descentralização de funções e
incentivos à criatividade. Difere radicalmente da ideologia do formalismo e do rigor
técnico da burocracia tradicional. Além da avaliação sistemática, da recompensa pelo
desempenho e da capacitação permanente, que já eram características da boa
administração burocrática, a administração gerencial traz consigo os princípios da
orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados e da competição
administrada.
No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em
bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias
decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração
contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo
burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração
racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de
considerar os aspectos em que está superada e as características que ainda se
mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública.
35
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da
definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização,
da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de
comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o
aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.
A reforma do aparelho do Estado nas pequenas cidades do interior brasileiro significará,
fundamentalmente, a introdução na administração pública, da cultura e das técnicas
gerenciais modernas, todas elas dependentes do uso da informação para a tomada de
decisão. Contudo, não se pode governar como se administra uma empresa: os
empresários são motivados pelo lucro ao passo que as autoridades governamentais se
orientam pela política explícita de servirem à sociedade e pelo desejo implícito de
serem reeleitas; o governo é democrático e aberto, por isso seus movimentos são mais
lentos comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decisões
rapidamente, a portas fechadas (OSBORNE e GAEBLER, 1994).
Esses mesmos autores, na obra Reinventing the Government que inspirou o governo
Clinton (1993-2001) nos EUA, descrevem uma série de experiências bem sucedidas,
adotadas por administrações municipais do interior dos Estados Unidos, comunidades
estas que se equiparam, às vezes, em termos de tamanho, a muitas das nossas
pequenas cidades do interior, muito embora, não em termos orçamentários, nem em
termos sócio-culturais.
Apesar disso, Batley (2003, p.36) questionou se os formuladores de políticas públicas e
os cidadãos dos países em desenvolvimento têm tido papel instrumental na demanda
ou no desenho das reformas do setor público:
“[...] as reformas gerenciais, isto é, a descentralização da gestão interna,
terceirização de funções, criação de serviços de apoio ao setor privado e
sistemas regulatórios, tinham poucas chances de despertar interesse do público.
Dado que existe baixo grau de envolvimento dos cidadãos com políticas públicas
[...] as reformas permaneceram dentro da arena burocrática.”
36
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constituiu um marco na
tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Com o decreto, muitas
atividades foram transferidas para autarquias, fundações e empresas públicas, a fim de
obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o
orçamento, a descentralização, a tentativa de reunir competência e informação no
processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva
de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de
dar maior flexibilidade à administração e com o objetivo de atribuir maior
operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
No entanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam
mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de
núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime
militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível,
preferindo contratar os escalões superiores da administração através das empresas
estatais. Mas se foi essa a prática nos diversos escalões do Governo Federal, dos
Governos Estaduais e de vários municípios de maior porte, nas administrações das
pequenas cidades do interior, não se constatou a criação de entidades da
administração indireta e nem a alocação de especialistas externos através das
empresas estatais.
Por volta de 1970, tanto os Estados de economia de mercado, quanto aqueles do bloco
soviético, entravam em crise em virtude do seu crescimento distorcido e à crescente
globalização. Segundo Bresser Pereira (1997), ex-ministro da Administração e Reforma
do Estado no governo Cardoso, a última reforma empreendida pelo Estado brasileiro
buscava resolver quatro problemas, três deles econômicos e políticos e um quarto
37
econômico-administrativo, que era a recuperação da governança ou da capacidade
financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo.
É aí que surge a idéia da administração pública gerencial. A diferença maior entre esta
e a administração burocrática, baseada em Weber, está na forma do controle que deixa
de se fundamentar nos processos e concentra-se nos resultados. (BRASIL, 1995)
No início dos anos 80, o Brasil empreendeu uma nova tentativa de reformar a
burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PrND,
cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a
descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos
administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente
para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas
para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para
conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo
Decreto-Lei 200 de 1967, que em alguns municípios fez brotar empresas de
transportes, empresas de processamento de dados, empresas de turismo, empresas de
construção, de saneamento e muitas outras.
Em meados da década de 1990, o Governo brasileiro estava dando início a novas e
profundas transformações na administração pública federal, direcionadas para a
implantação de uma reforma gerencial. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, lançado em 1995 pelo recém-criado Ministério da Administração e Reforma do
Estado – MARE, visando construir um novo modelo de gestão na administração pública
brasileira, definiu as diretrizes e estratégias de longo prazo para o redesenho do Estado
e continha as orientações que presidiram a reforma administrativa compreendendo a
melhoria da gestão, a descentralização, a reorientação dos controles para resultados, o
estabelecimento de parcerias com a sociedade, a flexibilização de normas e
procedimentos, a disseminação do planejamento de objetivos e metas, a eficiência na
aplicação dos recursos públicos e a qualidade do atendimento ao cidadão. Segundo
Marini (2003, p.75), o modelo conceitual brasileiro destaca quatro segmentos principais
da ação do Estado:
38
• Núcleo estratégico: definição de leis e de políticas públicas e cobrança de seu
cumprimento;
• Atividades exclusivas: aquelas que são indelegáveis e que, para seu exercício, é
necessário o poder do Estado;
• Atividades não-exclusivas: aquelas de alta relevância, em que o Estado atua
simultaneamente com outras organizações privadas e do terceiro setor na
prestação de serviços sociais;
• Produção de bens e serviços ao mercado: que corresponde ao setor de infra-
estrutura, onde atuam as empresas, públicas ou privadas, reguladas pelo
Governo, com tendências à privatização.
O quadro 1, a seguir, mostra as transformações havidas na administração pública
brasileira nos últimos setenta anos – reforma administrativa, modernização
administrativa, reforma do Estado e revitalização do Estado, esta última como
proposição do Governo Lula. (BRASIL, 2003)
39
QUADRO 1 - TRANSFORMAÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
CONCEPÇÃO
EXEMPLO ORIENTAÇÃO
REFORMA
ADMINISTRATIVA
DASP
O problema está nos meios (a burocracia
é necessária)
Princípios: centralização e padronização
MODERNIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA
Administração Paralela
(Governo JK)
Administração para o
desenvolvimento
(Regime Militar)
O problema está na adequação entre
meios e fins. É necessária uma
burocracia flexibilizada para os fins de
desenvolvimento (Plano de Metas e
Planos Nacionais de Desenvolvimento)
Princípios: descentralização e
flexibilização.
REFORMA DO
ESTADO
Governo Fernando
Henrique Cardoso
O Estado como problema (a crise do
Estado e da administração burocrática
segundo a visão neoinstitucionalista
econômica)
Construção do Estado regulador
Descolamento entre Planejamento e
Gestão: um plano de adequação do
Estado (Plano Diretor) não atrelado a
metas de desenvolvimento; e um plano
de desenvolvimento (PPA 2000-2003)
sem um modelo de adequação do
Estado para sua implementação.
Orientação dominante do ajuste fiscal
obstruiu tanto o Plano Diretor quanto o
PPA
Princípios: desestatização, flexibilidade,
foco no cliente, orientação para
resultados, controle social.
REVITALIZAÇÃO DO
ESTADO
O Plano de Gestão
Política do Governo
Lula
O Estado como solução: papel ativo na
redução das desigualdades e promoção
do desenvolvimento
A Administração Pública pode e deve ser
otimizada para aumentar a capacidade
de governo
Princípios: redução do déficit
institucional; fortalecimento da
capacidade de formular e implementar
políticas; otimização de recursos;
participação; transparência e ética.
Fonte: BRASIL, 2003.
40
2.3. AS REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Nas administrações municipais, a definição de leis e de políticas públicas é um esforço
permanente em busca do progresso sócio-econômico e cultural do município, onde o
exercício político para obtenção de consenso com a população e seus representantes
na Câmara Municipal, exige a divulgação de idéias e de fatos, além da explicação
criteriosa e verdadeira dos seus objetivos.
Conhecendo as leis superiores que lhes precedem na hierarquia, os municípios têm
praticado com desenvoltura essas funções do Núcleo Estratégico. Entretanto, a
cobrança do seu cumprimento, nem sempre encontra a mesma efetividade. O poder de
polícia é limitado às questões administrativas e, no que depende do Poder Judiciário, os
pequenos municípios sofrem de uma crônica falta de assistência, além do preconceito
nos embates entre o cidadão e o poder público. Além disso, a convivência mais estreita
de gestores da prefeitura com devedores ou infratores dificulta o estabelecimento de
penalidades. No Governo Federal, o Núcleo Estratégico é composto pela presidência e
cúpula dos ministérios. Por analogia, nos municípios, esse Núcleo é formado pelo
Gabinete do Prefeito e pelas Secretarias. De acordo com Marini (2003), há três formas
para a execução das políticas duma administração pública:
A primeira, atuando nas atividades exclusivas do Estado, nas chamadas atividades
indelegáveis. No Governo Federal e na esfera estadual pode-se enumerar o direito de
arrecadar impostos, a segurança pública e a fiscalização na área de sua competência.
Nos municípios é o caso da arrecadação de impostos, do provimento da segurança, da
fiscalização da saúde pública e do saneamento, da educação fundamental, do controle
ambiental e da assistência social.
A segunda, atuando de forma concorrente com a iniciativa privada em atividades não
exclusivas do Estado, devido à necessidade de garantir direitos humanos fundamentais
básicos, como saúde, educação e cultura. Esse é o campo para a criação das
Organizações Sociais. Neste caso, os municípios não progrediram e, aliás, muito pouco
progresso também tem havido na esfera federal e estadual. A verdade é que tem
41
havido pífios avanços no estabelecimento de um marco regulatório, que através de leis,
decretos ou normas defina regras e parâmetros que norteiem o padrão de eficiência e
metas a serem alcançadas pelos agentes de um setor regulado.
Quanto à terceira forma, atuando na produção de bens e serviços para o mercado, em
setores que englobam atividades típicas da iniciativa privada, é nela que o Governo
Federal concentra seu programa de privatizações, por entender que não lhe compete a
condução desses negócios. A maioria dos municípios brasileiros, e talvez a totalidade
dos que ocupam a faixa populacional que aqui se estuda, não precisa se preocupar
com essa atribuição por não possuir atividades com essas características.
As reformas de 1967, que buscavam uma desconcentração do poder e a delegação de
atividades a entidades da administração indireta, não tiveram nos municípios o mesmo
êxito que as administrações estaduais e a federal. Segundo o IBGE, em 2001, apenas
10% dos municípios baianos possuía alguma entidade na administração indireta,
menos, portanto, do que a média nacional que é de 14%. Além do mais, é nas cidades
maiores que se encontra mais entidades desse tipo:
TABELA 1 – MUNICÍPIOS BRASILEIROS COM ENTIDADES NA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
COM ADM. INDIRETA
FAIXA POPULACIONAL
QUANT. %
BRASIL 5 560 779 14
Até 5 000 habitantes 1 371 48 3,5
De 5 001 a 20 000 hab. 2 688 252 9,4
De 20 001 a 100 000 hab. 1 275 322 25,3
De 100 001 a 500 000 hab. 194 125 6,4
Mais de 500 000 hab. 32 32 100
ESTADO DA BAHIA 417 41 9,8
Fonte: IBGE, 2001.
42
A tabela 2 da página seguinte mostra que a terceirização de serviços essenciais, mas
perfeitamente delegáveis, ainda se encontra em estado bastante primário, tanto nos
pequenos municípios, quanto em todo o Brasil, apesar das enormes pressões nesse
sentido provenientes das agências internacionais de financiamento, bem como das
esferas de governo estadual e federal.
Nas cidades com até cinco mil habitantes, serviços como o da coleta de lixo domiciliar,
varredura de ruas, limpeza e segurança de prédios da administração municipal
apresentam índices de terceirização muito baixos se comparados com a média
nacional. O mesmo se dá com as cidades entre cinco e vinte mil habitantes, apesar de
perceber-se um aumento discreto nos índices. Tomando-se a totalidade dos municípios
baianos, os índices se elevam mais ainda para esses serviços, aproximando-se mais da
média nacional.
Com relação às atividades que exigem maior especialização, no entanto, os municípios
menores são obrigados a contratarem os respectivos serviços, mui provavelmente,
devido à carência de mão-de-obra especializada na região. Assim, os serviços de
processamento de dados, de assessoria jurídica e de contabilidade têm todos um índice
de terceirização igual ou superior à média nacional.
43
TABELA 2 - MUNICÍPIOS BRASILEIROS POR TIPO DE ATIVIDADES TERCEIRIZADAS
Municípios, por tipo de atividades terceirizadas
Classes de tamanho
da população dos municípios
Total de
municípios
Coleta
de lixo
domiciliar
Varredura
de rua e
limpeza
urbana
Limpeza
prédios
administr
municipal
Segurança
prédios
administr
municipal
Process
de
Dados
Serviço
de
advoc
Transp
escolar
Contabili
dade
Total 1.242 879 302 284 1 610 2 129 2 800 2 082
%
5 560
22,3 15,8 5,4 5,1 29,0 38,3 50,4 37,4
195 89 34 37 414 607 640 511
Até 5 000 hab. 1.371
14,2 6,5 2,5 2,7 30,2 44,3 46,7 37,3
483 326 122 100 730 1.092 1.313 1.087
De 5 001 a 20 000 hab. 2.688
18,0 12,1 4,5 3,7 27,1 40,6 48,8 40,4
386 328 89 86 388 407 742 462
De 20 001 a 100 000 hab 1.275
30,3 25,7 7,0 6,7 30,4 31,9 58,2 36,2
147 110 41 46 66 22 93 21
De 100 001 a 500 000 hab 194
75,8 56,7 21,1 23,7 34,0 11,3 48,0 10,8
31 26 16 15 12 1 12 1
Mais de 500 000 hab. 32
96,9 81,3 50,0 46,9 37,5 3,1 37,5 3,1
83 67 29 19 73 174 209 248
Bahia 417
19,9 16,1 7,0 4,6 17,5 41,7 50,1 59,5
Fonte: IBGE, 2001.
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2001, Tabela 15.
44
A clara separação entre as funções decisórias (indelegáveis) e funções executivas
(delegáveis), recomendaria a contratação destas no mercado de consultoria,
reservando-se para as agências, além do poder decisório, a formulação de diretrizes de
ação das empresas contratadas para esse apoio de natureza operacional. A
diversidade de empresas contratadas criaria uma competição saudável pelos
desempenhos comparados, ao mesmo tempo em que oxigenaria permanentemente a
própria agência, pela introdução freqüente de novos métodos de gestão e instrumentos
de monitoramento das concessões. No entanto, isso só é verdade nas grandes
concentrações urbanas onde as opções de fornecimento são profusas e diversas,
ensejando boas alternativas na execução das tarefas terceirizadas. Certamente, não é
essa a condição dos pequenos municípios, que sofrem de uma crônica falta de
recursos, possuem um mercado fornecedor escasso e suas atividades delegáveis, seja
devido ao baixo volume, seja devido à carência de infra-estrutura adequada, pelo
menos na maioria dos casos, se ressentem da falta de atratividade para fixar empresas
na região.
Para Kaufman (1998), a reforma do Estado na América Latina e Europa Oriental é
fortemente influenciada por temas desenvolvidos pelas agências financiadoras
internacionais – BID e BIRD, e entre esses temas está:
“A delegação de funções reguladoras a agências independentes, encarregadas
de supervisionar os prestadores de serviços e de lidar com externalidades
associadas à privatização, liberalização do mercado e outras reformas
especificamente voltadas para o mercado”. (KAUFMAN, 1998, p.43-44)
Em termos políticos e institucionais, pode-se dizer que os municípios brasileiros
evoluíram para uma posição avançada. É bem verdade que, vícios de sua formação,
oriundas da cultura do colonizador e depois do centralismo e autoritarismo exagerados
do Império, talvez não tenham permitido ainda o exercício consciente e amplo da
cidadania e das práticas que aliam o esforço do Governo à força da população, tão
presente em países mais maduros.
45
Mesmo assim, os princípios das Reformas mais recentes do Estado brasileiro,
principalmente a do final do século XX que introduz o modelo gerencial, é auspiciosa no
que tange às boas práticas de uma sociedade em ascensão.
O Prefeito, como chefe do Executivo, tem sua ação política facilitada pelo esvaziamento
das atividades administrativas que passam a ser executadas por Organizações Sociais,
pela iniciativa privada ou por terceiros. A autonomia política dada pela Constituição e a
crescente independência financeira (não fosse a baixa capacidade de arrecadação),
melhoram o processo de tomada de decisão. Métodos mais eficazes de ausculta à
população e de prestação de contas, aumentam a transparência e contribuem com a
ação participativa, o que coincide, segundo Kaufman (1998, p.44), com o quanto as
agências internacionais de financiamento recomendam:
”A descentralização e/ou privatização da burocracia encarregada da prestação
de serviços sociais - pressupondo que as autoridades locais fossem sensíveis às
demandas de seus eleitores, e que a competição entre os fornecedores
aumentasse a eficiência dos seus serviços”.
Dessa maneira, a cidadania teria melhores condições de ser exercida. Mas como dar
efetividade a esse quadro se os cidadãos dificilmente têm acesso a informações
íntegras, que lhes permitam participar na tomada de decisões, que lhes instiguem a
opinar e a reinvidicarem providências com a fundamentação necessária?
E como cobrar do Prefeito uma racionalidade maior na gestão dos seus processos, se a
informação lhe chega de forma anacrônica e incompleta?
46
3.
INFORMAÇÃO ESTRATÉGICA E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ESTRATÉGICA
“Um dos fatores críticos de sucesso para uma democracia estável é ter cidadãos
capacitados e informados. Pode-se dizer que a informação pública é um recurso
estratégico em todos os níveis da sociedade, para todas as pessoas e em todos
os caminhos da vida.” (HORTON JR., 2002, p.1)
1
Apresentaremos neste capítulo o conceito corrente de estratégia que se aplica às
organizações, quer sejam da iniciativa privada quer sejam do poder público, além de
discorrer sobre a importância da informação na formulação das estratégias
organizacionais. Em seguida, evidenciaremos o que é estratégico numa administração
municipal e por que o modelo gerencial é mais estratégico que o modelo burocrático e,
finalmente, avaliaremos métodos que podem melhorar o posicionamento estratégico de
uma administração municipal a partir de conceitos originalmente concebidos para as
entidades da iniciativa privada e ligados à inteligência organizacional: Modelagem de
Negócios; Inovação; Competitividade; Inteligência Competitiva; Gestão do
Conhecimento; Inteligência Empresarial; Reengenharia.
3.1. CONCEITOS DE ESTRATÉGIA
Não é de hoje que se usa a informação para fins estratégicos. A estratégia teve origem
militar, na antiga Grécia, e até bem pouco tempo era usada, primordialmente, com esse
fim. (BEAL, 2004) O estabelecimento de uma estratégia depende de informações
acerca da localização das hostes inimigas, das condições climáticas, da quantidade de
1
Tradução nossa.
47
soldados, do tipo do armamento, da disponibilidade de víveres, do apoio da população,
etc. Os generais precisavam de informação para se prepararem e estabelecerem as
normas gerais para se atingir o fim da guerra, diferentemente da tática, que é a parte da
arte da guerra que trata da disposição e da manobra das forças durante o combate ou
na iminência dele. (FERREIRA, 1999) O Tratado de Tordesilhas, por exemplo, assinado
em fins do século XV, foi fruto de uma avaliação estratégica de portugueses e
espanhóis. Cada uma das partes baseou-se em informações, (não muito precisas, é
verdade, mas era o que havia disponível na época), sobre a extensão e riqueza das
terras aquém e além do meridiano limite, sobre o caminho para as Índias e sobre a
previsão de crescimento de outras potências nacionais. (MARTINS, E., 1994)
No entanto, a maior parte das informações tratadas no mundo de então, eram de
natureza operacional: no comércio – os estoques, o abastecimento, as vendas; na
fabricação – as dimensões, quantidade de insumos, proporção dos componentes, os
prazos para entrega; na navegação – a direção, os fenômenos meteorológicos, a
distribuição de víveres para a tripulação.
A Revolução Industrial, principalmente a segunda (1860-1920) fez surgir uma forte
demanda por mais informações operacionais, que alimentavam e controlavam os novos
processos (Fordismo e Taylorismo). Mas, com o fenômeno das fusões de empresas e
com a expansão das sociedades capitalistas, informações sobre as condições do
mercado comprador, por exemplo, visando o planejamento da produção e o
estabelecimento de preços, assim como a prospecção de tendências mercadológicas,
passaram a ganhar contornos táticos e estratégicos.
As duas últimas décadas do século XX assistiram à transformação da sociedade
industrial em sociedade da informação e vem dando um status inimaginável à
informação em sua forma mais trabalhada, em seu destino mais estratégico possível.
(BRASIL, 2000).
Essa progressão vem se dando em todos as áreas funcionais, inclusive no poder
público. Nesta esfera, entretanto, a tradição monopolista e patrimonialista do Estado
tem sido uma importante barreira ao uso da informação, desde aquela com
48
características operacionais e táticas, que ameaçam o poder dos servidores públicos e
supervisores (GRAEML, 2003, p.45), até as informações estratégicas, que influenciam
no processo decisório. E se as grandes cidades, principalmente as capitais das
unidades federativas, coagidas pela oferta de financiamentos bastante atrativos,
(KAUFMAN, 1998) aderiram ao novo modus operandi do poder público, incorporando
sistemas estratégicos em seus processos gerais, o mesmo não aconteceu com as
pequenas cidades, apesar de dependerem do mesmo tipo de informação que as
cidades maiores. Será que as regras impostas pela globalização não estão exigindo
dessas regiões menos desenvolvidas e menos competitivas objetivos incoerentes com
a capacidade ou com a vocação de cada uma?
No meio corporativo, o significado de estratégia foi estudado por diversos autores e
nem todos têm a mesma visão, pelo menos quanto aos métodos usados na sua
formulação. Segundo Mintzberg (2003, p.24-25),
“A estratégia pode ser vista como uma força mediadora entre a organização e
seu ambiente. Por essa razão, a formulação da estratégia envolve a
interpretação do ambiente e o desenvolvimento de padrões consistentes em uma
série de decisões organizacionais (estratégias) para lidar com essa estratégia
principal”.
Já Beal (2004, p. 69-70) defende que a estratégia deve ser vista como o
“Conjunto de decisões tomadas para: a) a definição de objetivos globais
(estratégicos) associados a um determinado período de tempo; b) a identificação
dos meios considerados mais adequados para a organização superar seus
desafios e alcançar esses objetivos”.
Nesse sentido, as estratégias podem estar voltadas a novos mercados e a novos
serviços, ao crescimento de receitas e à redução de custos, assim como à realização
de parcerias que possibilitem o alcance mais efetivo dos resultados esperados. E mais
adiante, Beal sentencia:
“... ela [a estratégia] é fundamental não apenas para as empresas, mas também
para as entidades que compõem a Administração Pública e o Terceiro Setor:
essas organizações igualmente precisam decidir de forma organizada que
resposta pretendem ter para determinado período, definindo quais são as suas
metas e como é possível atingi-las”.
49
A visão de Beal coincide com a visão defendida por Porter (1996), considerado uma das
maiores autoridades mundiais em estratégia competitiva. Sua estratégia de crescimento
prevê o desenvolvimento de novos mercados e de novos produtos ou serviços e, na
linha do crescimento conglomerativo, prevê a associação com outras organizações
complementares. Sua estratégia competitiva prevê a liderança em custo e a
diferenciação. “A essência da estratégia é a decisão por executar atividades de forma
diferente do que as executam os seus concorrentes.” (PORTER, 1996, p.64)
E o que tem a ver competição com administração pública? Ora, um dos
posicionamentos estratégicos mais utilizados pelas agremiações que sustentam as
administrações eleitas pelo voto é justamente manter-se na preferência do eleitorado. A
atração de investimentos para o município é motivo para a guerra fiscal, lobby,
demonstração das suas condições de atratividade e combate pela imprensa. A sedução
de turistas é um dos exemplos mais notórios do exercício estratégico pelo poder
público. Indubitavelmente, o poder público, particularmente as administrações
municipais, enfrentam diariamente uma forte concorrência de seus pares no campo
sócio-econômico, da oposição partidária no campo político e, fazendo a analogia com
os compradores de Porter (1985), dos cidadãos que representam uma importante força
competitiva no campo mercadológico ou social.
3.2. A INFORMAÇÃO COMO INSUMO ESTRATÉGICO
Porter e Millar (1985) procuram identificar as fontes de vantagem competitiva, utilizando
o modelo da cadeia de valor como forma de análise sistemática de todas as atividades
executadas por uma empresa, assim como o modo como elas estão ligadas entre si ou
às atividades de outras empresas (fornecedores, canais de distribuição, consumidores
finais, etc). Ou seja, esses autores procuram descrever o modo como uma empresa
pode obter uma vantagem de custo sustentável ou diferenciar-se de seus concorrentes.
As atividades da cadeia de valor de uma organização, segundo Porter e Millar (1985),
caem em nove categorias genéricas (veja a figura 3). As atividades preliminares são
aquelas envolvidas na criação física do produto, o marketing, a venda e entrega aos
50
compradores, além da prestação de serviços pós-venda. As atividades da sustentação
fornecem as entradas e a infra-estrutura que viabilizarão as atividades preliminares.
Cada atividade emprega entradas adquiridas, recursos humanos, além de uma
combinação de diversas tecnologias. A cadeia de valor de uma organização é um
sistema de atividades interdependentes, conectadas entre si.
FIGURA 1 – A CADEIA DE VALOR GENÉRICA
Fonte: Adaptado de Porter e Millar (1985, p. 6)
No mesmo artigo, os autores Porter e Millar (1985) exploram, ainda, o potencial
competitivo da informação analisando a intensidade da informação tanto nos processos
que compõem a cadeia de valor quanto no produto ou serviço. Tal diagnóstico é
importante para que se possa avaliar o nível de investimento no tratamento da
informação e em tecnologias de apoio.
Logística
Interna
Operações
Logística
Ex
terna
Marketing
& Vendas
Serviços
Infra
-
estrutura da empresa
Gerência de recursos humanos
Desenvolvimento de tecnologia
Aquisição
ATIVIDADES PRIMÁRIAS
MARGE
M
MARGE
M
ATIVIDADES DE
APOIO
51
FIGURA 2 – ANÁLISE DA INTENSIDADE DA INFORMAÇÃO
O exemplo mostrado na Figura 2 – Análise da Intensidade da Informação apresenta a
indústria do cimento no quadrante A, onde a informação é pouco usada no processo e o
produto obtido possui uma quantidade inexpressiva de informações. No caso da
indústria de refino do petróleo, apesar do produto final conter pouca informação, o
processo depende de informações precisas e instantâneas, o que a remete para o
quadrante B. Já o setor bancário, os jornais e as companhias aéreas usam muita
informação em todos os processos que compõe a cadeia de valor, assim como carrega
uma grande quantidade de informação em seu produto final, posicionando-as no
quadrante superior, à direita. Mais tarde, Ward (1988) sugere para o quadrante D, as
empresas da área da educação e de advocacia. Portanto, o posicionamento de uma
organização na figura 4, determinará a importância estratégica da informação e o grau
de investimento no tratamento da informação que ela merecerá por parte dos seus
gestores.
INFORMAÇÃO CONTIDA NO PRODUTO
INDÚSTRIA DO CIMENTO
A
B
C
D
Fonte: Porter e Millar, 1985.
BANCOS
CIAS AÉREAS
JORNAIS
REFINO DE
PETRÓLEO
EDUCAÇÃO, ADVOCACIA
INTENSIDADE INFORMAÇÃO NA
CADEIA DE VALOR
52
As entidades da administração pública municipal caracterizam-se pela multiplicidade de
funções que são executadas e oferecidas ao cidadão: serviços médicos e educacionais,
ação social, limpeza, segurança, turismo, fiscalização e defesa civil. Quanto aos
serviços de infra-estrutura, como a construção e manutenção de logradouros e prédios
públicos, cada vez mais terceirizados, resta à prefeitura o papel de especificar, contratar
e fiscalizar sua execução.
Até mesmo uma análise superficial dos procedimentos necessários a essas atividades
sugere que, é bastante alta a intensidade da informação na cadeia de valor de cada um
desses processos e que, a informação também pode agregar valor aos produtos e
serviços prestados ao cidadão: o atendimento médico é melhorado quando o
acompanhamento é bem feito; o ensino fundamental de competência do município é
melhorado quando enriquecido por informações que vão permitir ao cidadão ajudar o
prefeito na tomada de decisão; a fiscalização é melhorada quando o seu resultado é
completado por informações úteis aos infratores e aos usuários; e assim por diante. Por
conseguinte, pode-se posicionar as administrações públicas municipais no quadrante
superior direito, junto à indústria representativa da sociedade da informação.
Beal (2004, p.9-10) observa que, para serem eficazes, as organizações “precisam ter
seus processos decisórios e operacionais alimentados com informações de qualidade,
obtidas dentro de uma boa relação de custo-benefício e adaptadas às necessidades do
negócio”. E, mais adiante, diz que,
“mesmo organizações públicas e do Terceiro Setor, na maioria das vezes, estão
sujeitas à ‘concorrência’ de outras entidades que desenvolvem atividades
similares, podendo ter sua sobrevivência ameaçada caso não demonstrem
capacidade de cumprir com eficiência e eficácia a missão para a qual foram
criadas. [...] A simples ação de tornar as informações prontamente disponíveis
para os integrantes de uma organização pode melhorar significativamente os
resultados por ela obtidos.”
Como recurso estratégico, a informação deve ser gerenciada com o mesmo rigor de
como são gerenciados os recursos financeiros, materiais e humanos e, com o avanço
das tecnologias da informação e da comunicação, a forma de gerenciar esse bem se
tornou mais complexa, ganhou mais consistência e novos contornos. Essa crescente
53
necessidade de administrar a informação, considerando os aspectos humanos e da
Tecnologia da Informação relacionados, resultou na proposta da formação de uma área
profissional, originalmente chamada pelos americanos de Information Resource
Management – IRM. Este termo foi traduzido no Brasil e em Portugal como Gestão da
Informação. Owen (1994) diz que, o termo significa o planejamento, a construção, a
organização, a direção, o treinamento e o controle associados com a informação de
qualquer natureza. O termo pode agregar, tanto a informação ela mesma, como os
recursos relacionados, tais como pessoas, equipamentos, recursos financeiros e
tecnologia.
Nos Estados Unidos e na Europa o IRM constitui-se numa área de estudos já
consolidada, cujos conteúdos teóricos e operacionais têm se transformado em
ferramenta imprescindível para qualquer organização que necessite produzir, localizar,
coletar, tratar, armazenar, distribuir e estimular o uso da informação. A relação
interdisciplinar da Gestão da Informação com a Ciência da Informação, com a
Administração e com a Informática, resulta num conjunto de habilidades e de
conhecimentos, tanto teóricos quanto práticos, que vão possibilitar a estruturação de
Sistemas de Informação, assim como o oferecimento de serviços, produtos e atividades
de comunicação social.
A informação, entretanto, não atingirá seu destino estratégico se não for convertida em
conhecimento. O conhecimento difere da informação na medida em que aquele tem
embutido um compromisso, além do significado. Partindo da definição tradicional do
conhecimento como “uma crença verdadeira justificada”, Nonaka & Takeuchi (1997,
p.63) argumentam que:
“... o conhecimento, ao contrário da informação, diz respeito a crenças e
compromissos. O conhecimento é função de uma atitude, perspectiva ou
intenção específica. [...] ao contrário da informação, está relacionado à ação. É
sempre o conhecimento com algum fim. E [...] como a informação, diz respeito ao
significado. É específico ao contexto e relacional”.
Os autores propõem um modelo de cinco fases para a criação do conhecimento
organizacional. Esse processo começa pelo compartilhamento do conhecimento tácito
54
(socialização) e continua pela conversão do conhecimento tácito em conhecimento
explícito, na forma de um novo conceito (externalização). Na fase seguinte, justifica-se
o conceito criado visando avaliar se vale realmente a pena tratar o novo conceito. Na
quarta fase, os conceitos justificados são convertidos num protótipo de novo produto ou
serviço, de um valor agregado ou de uma nova estrutura organizacional. E, na última
fase, dá-se a difusão interativa do conhecimento nos setores envolvidos dentro da
empresa e, até mesmo, com o ambiente externo – fornecedores, clientes, comunidade.
Drucker (1999) nos ensina que o conhecimento é a entidade chave e a educação, não
apenas a educação formal do colégio, tem que ser a atividade social central, o
aprendizado deve durar a vida toda, deve ser contínuo.
Mas que tipo de informações devem ser transformadas em conhecimento para que
possam contribuir com a definição de estratégias nas organizações do poder público
municipal? E como essas informações serão usadas? Porter (1996) explica que a
informação tratada e usada em nível operacional, quando muito, melhorará a eficiência
da organização, embora a eficiência, às vezes, abra caminhos para o atingimento da
eficácia.
3.3. CARACTERÍSTICAS ESTRATÉGICAS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA GERENCIAL
A diferença básica entre a administração pública gerencial e a administração
burocrática está na forma de controle que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados. Resultado é medida de eficácia e o controle de
processos mede a eficiência. Na administração pública gerencial a estratégia é definir
com precisão os objetivos do gestor de cada unidade; é disponibilizar os recursos
necessários para que o gestor tenha autonomia e possa atingir os resultados
esperados; e é, também, permitir, quando possível, uma concorrência entre unidades
internas.
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não
pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos
55
pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a
receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem
contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a
sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a administração pública. Enquanto a
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos
interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo
seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada
para o interesse público.
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como
cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não
porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros como quer a
administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente
estão sendo atendidas.
Para atingir esse estado, entretanto, impõe-se que a administração passe por todas as
reformas já mencionadas e qualquer uma dessas reformas leva, em curto ou em médio
prazo, a uma reengenharia na organização, senão em toda ela, pelo menos em grande
parte. No Brasil, a administração pública não favorece a reengenharia: é mais
resistente à mudança, não é avaliada pela produção de resultados e cobrança de
melhoria dos mesmos e não há promoção e reconhecimento baseado no mérito
profissional. Isso desestimula as iniciativas dos dirigentes que querem promover
mudanças, diferentemente do que ocorreu em vários países mais ou menos
industrializados, como a Austrália, Holanda, Inglaterra, EUA e Cingapura.
Segundo Saxena (1996), o programa de reengenharia aplicado à Administração Pública
implica em uma mudança radical na forma como ela pensa e trabalha. É um conceito
global que se preocupa com quatro elementos – o estratégico, o organizacional, o
tecnológico e o cultural:
a) Estratégia – qualquer discussão de reengenharia é inútil sem a estratégia. Estratégia
é a visão, são as metas e os objetivos, o que é possível e desejável de se alcançar.
A visão provê um alvo amplo para direcionar o planejamento da reengenharia;
56
refere-se a uma força de direção na qual a organização se baseia para agir no seu
ambiente e que deve ser publicamente expressa. A visão tem dois componentes -
uma filosofia guia e uma imagem tangível e partilhável do propósito fundamental da
organização, com o qual todos devem estar comprometidos.
b) Estrutura organizacional - qualquer esforço de reengenharia deve levar em conta o
usuário. O objetivo deve ser o de colocar o servidor – aquele que presta o serviço –
o mais próximo possível do usuário – aquele que usa o serviço – pois, somente
assim, haverá efetividade na mudança. A reengenharia ajuda a remover as
resistências à mudança ouvindo e acatando idéias dos servidores sobre as
melhorias dos processos, bem como delega aos servidores o controle da qualidade
do atendimento ao usuário. Quem tem a habilidade de melhorar os processos deve
ter autoridade para fazê-los.
c) Tecnologia de informação - a redução de gastos na administração pública realmente
ocorre com a implantação de tecnologia de informação, pois este tipo de
administração trabalha com grandes volumes de informação. Modernizar o sistema
de compras, por exemplo, propicia real eficácia nas operações governamentais.
Algumas das técnicas mais usadas na reengenharia são o redesenho do work-flow,
o estabelecimento de um novo processo de tomada de decisão, além de novos
sistemas de informações de forma paralela e integrada. Há alguns atributos a serem
considerados:
• Conectividade – a tecnologia de informação deve fazer fluir informação entre os
vários setores da organização pública através de uma rede de comunicação
segura e confiável;
• Acessibilidade – a tecnologia de informação deve prover acesso a uma mesma
base de dados que será compartilhada pelos vários setores da organização.
Criar e manter dados separadamente implica em altos custos. Uma base de
dados comum deve prover informação atual com alta integridade para múltiplos
órgãos.
57
• Inter-operatividade – a tecnologia de informação pode automatizar alguns
processos de informação em vários tipos de software e hardware, produzindo
transparência para os usuários.
d) Cultura organizacional - é o padrão de crenças e expectativas partilhadas pelos
membros da organização. Estas crenças e expectativas produzem regras de
comportamento – as chamadas normas – que moldam fortemente o comportamento
dos indivíduos e grupos na organização. Quanto mais velha a cultura mais
arraigadas as crenças e valores e mais difícil a mudança. A cultura pode ser o maior
obstáculo à reengenharia. O sistema de autoridade, ordenado hierarquicamente,
onde relações e interações são do tipo superior-subordinado, não dá, ao
subordinado, o direito de fazer comentários sobre as práticas de trabalho dos
superiores. A reengenharia tende a reverter esta prática e isso certamente gera
resistência daqueles que ocupam cargos superiores.
Mais adiante, Saxena (1996) sugere que, numa organização existe uma forte sinergia
entre esses quatro elementos – Estratégia, Estrutura, Tecnologia e Cultura, – cada um
com um significado específico no processo de reengenharia e, mesmo tendo sido a
tecnologia da informação colocada apenas como um dos elementos, percebe-se que
ela permeia ou influencia todos os outros elementos, senão vejamos:
Um planejamento elaborado num ambiente altamente complexo de metas – prazos,
responsáveis, custos e outros recursos – mais os respectivos planos de ação não
seria prudente elaborar e nem acompanhar sem ferramentas, adequadas, como
aquelas providas pela tecnologia da informação;
• Se a estrutura organizacional ideal deve aproximar quem executa o serviço de
quem o usa, como fazê-lo sem recorrer ao e-government ou aos terminais de auto-
atendimento? Como fazer com que a comunidade interaja com o poder público sem
conhecer os orçamentos e as informações necessárias ao planejamento urbano?
• A Cultura Organizacional, principalmente no que se refere à rígida hierarquia, tão
presente no serviço público tradicional, bem como no que tange o rigorismo dos
58
procedimentos e da documentação, é fortemente abalada pelo uso de ferramentas
Internet – browser, mensagens eletrônicas, chats, workflow .
Eis como se apresentam e interagem esses quatro elementos num processo de
reengenharia de uma organização pública:
FIGURA 3 - ELEMENTOS-CHAVE DA REENGENHARIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ESTRATÉGIA
TECNOLOGIA
CULTURA
ESTRUTURA
FUNDAMENTO FACILITADOR
HISTÓRIA
DESAFIO
REENGENHARIA
DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Fonte: Saxena, 1996
59
3.4. INTELIGÊNCIA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Um número cada vez maior de organizações de todos os portes, tanto do setor privado
quanto do setor público, todas elas mergulhando nas ondas das transformações
mundiais da Sociedade da Informação, vê-se obrigado a adotar programas de gestão
da informação. Estes programas visam otimizar o desempenho das atividades dessas
organizações através do acesso e do uso mais adequado da informação requerida para
a tomada de decisão. Para tanto, diversas técnicas e recursos são cada vez mais
utilizados por todo tipo de organização, visando capitalizar a experiência e potencializar
a informação adquirida e que circula em seu meio ambiente. A transformação do dado
em inteligência a serviço da organização e em cumprimento da sua missão é matéria da
ciência da informação. A gestão desses recursos consiste em planejar, estruturar,
organizar dados, buscando visualizar cenários presentes e futuros, olhando a
informação como recurso fundamental para a evolução das relações com a comunidade
à qual ela serve, assim como da própria comunidade quando se tratar de organização
do poder público.
Segundo Rezende (2002, p.22),
“planejar as estratégias da organização requer análise das implicações
emergentes da administração moderna, tais como modelagem de negócios,
inovação, competitividade, inteligência competitiva, inteligência empresarial,
modelos e metodologias de Planejamento Estratégico Empresarial. Esses cinco
fatores contribuem com a definição de estratégia empresarial ou de negócios e
com a definição de PEE.”
De forma idêntica, na administração pública gerencial, impõe-se lançar mão desses
mesmos fatores, conforme se examinará em seguida.
A Modelagem Estratégica do Negócio oferece uma visão dos cenários empresariais,
desde a missão organizacional até o plano de ação que concretizará as estratégias
estabelecidas. Segundo Furlan (1997),
“[...] é a compreensão do cenário empresarial desde o entendimento da razão de
ser da organização até os planos de ação que estarão realizando a
concretização das estratégias de negócios. É a abstração do completo
funcionamento de um negócio.”
60
Então, a modelagem contribui com a organização no sentido de ajudar na melhor
compreensão do seu funcionamento, na criação de idéias inovadoras, na reengenharia
dos seus processos e na identificação de oportunidades.
Uma nova administração pública municipal, ao iniciar seu mandato, já deve ter em
mãos uma modelagem do negócio, o que vai permitir aos novos gestores uma completa
compreensão da máquina administrativa com a qual eles interagirão. Assim, cada setor
componente da administração poderá estimular a criação e a inovação de processos
com mais segurança e propriedade.
Mas, de todas as características de um projeto, certamente é a Inovação que mais traz
riscos em sua implementação. A introdução de mudanças sempre traz consigo
incertezas, resistências culturais, embora esses novos caminhos sejam fundamentais
para a sobrevivência das organizações, principalmente, quando estas têm um forte
componente de informação em seu processo. Nada, entretanto, que se constitua em
barreira intransponível para as pequenas comunidades. Segundo Baiardi (1996, p. 24),
grande parte das inovações tecnológicas não se basearam no conhecimento científico,
mas sim na intuição e experiência. A inovação tecnológica “é o processo pelo qual uma
idéia ou invenção é transposta para a economia...” (VALERIANO, 1985 apud
REZENDE, 2002, p.22).
Na administração pública gerencial, as prefeituras municipais são estimuladas a
trabalharem, basicamente, com a informação. A coleta de impostos num regime de
justiça fiscal exigirá o conhecimento pleno do perfil populacional, bem como da infra-
estrutura dos espaços urbanos, quer seja da responsabilidade direta da administração
municipal, quer tenha sido contratada às concessionárias de serviços. Os serviços de
transporte, limpeza, saneamento e segurança, cada vez mais, passam a ser
executados pela iniciativa privada, cabendo ao Estado a definição de políticas, a
fiscalização e o controle (IBGE, 2001). Também as Organizações Sociais e o Terceiro
Setor vão absorvendo outras tarefas, antes só executadas pelo Poder Público, que
hoje, orientado pelos preceitos da New Public Management, se atem à definição de
estratégias, captação de recursos, fiscalização e controle. Esse é o modelo conceitual
61
brasileiro que destaca quatro segmentos principais da ação do Estado (MARINI, 2003,
p.75). Logo, dever-se-ia privilegiar o tempo do servidor público com sua capacitação e
com o desenvolvimento de idéias.
A Gestão da Inovação melhora a capacidade da organização em lançar novos produtos
e serviços com maior velocidade, menor custo e com maior segurança no atendimento
às necessidades da população.
Dentre os fatores aqui especificados, no entanto, a resistência cultural mais presente no
ambiente do poder público, e mais ainda nas prefeituras dos pequenos municípios,
aliada à crônica incapacidade de investimentos, traz uma dificuldade acima daquela
encontrada em qualquer outro setor. Como veremos adiante, o treinamento sistemático
do servidor público e a sua ambientação com as ferramentas da tecnologia da
informação, por exemplo, pode fazê-lo transformar-se num vetor importante da
inovação.
A competitividade pode ser alcançada ao se obter uma produtividade maior que a dos
concorrentes e, simultaneamente, a satisfação dos clientes internos e externos.
Competitividade, produtividade e qualidade se confundem em seus resultados, pois a
primeira é decorrência de uma maior produtividade e esta decorre da qualidade, que dá
satisfação aos clientes. Apesar disso,
“os administradores do setor público lutam constantemente com a falta de uma
linha de base clara que lhes informe sobre a qualidade do trabalho de sua
organização. É difícil para eles até mesmo definir que desempenho medir.”
(GRAHAM JR. e HAYS, 1994, p.263)
A estratégia competitiva proposta por Porter (1989) procura posicionar a organização
numa condição que a proteja das ameaças trazidas pelas Forças Competitivas ou
mesmo, use essas Forças como oportunidades, buscando diferenciais com relação aos
seus concorrentes. E as principais forças competitivas de uma administração pública
municipal são: seus clientes – os cidadãos que vão decidir nas próximas eleições; seus
concorrentes – outros municípios que atraem investimentos empresariais e culturais; e,
também, seus fornecedores – que pecam na qualidade e nos preços de produtos e
62
serviços, cuja aquisição é disciplinada por uma legislação que em certos pontos dificulta
a contratação do melhor. A Lei 8.666/93 que disciplina as licitações e compras do setor
público é fortemente criticada em diversos aspectos.
Portanto não só o acesso à informação é relevante, mas o seu bom uso fará a
diferença. Em sua obra sobre o papel estratégico da TI e se apoiando em Porter (1989),
Fernandes e Alves (1992, p.41-54) propõem uma série de ações usando a Tecnologia
da Informação para neutralizar forças competitivas ou mesmo para potencializá-las a
seu favor: mudar o relacionamento com compradores e fornecedores, apoiar estratégias
de liderança em custo e de diferenciação, embutir informação no produto ou adicionar
valor continuamente aos produtos e serviços com a TI. No ambiente da administração
municipal, o relacionamento com fornecedores melhora a medida que se estimula a
competição entre eles e se especifica serviços e produtos de forma clara e realista. O
pregão eletrônico aumenta a base da concorrência, dá transparência às ações de
compras, além de economizar recursos e tempo da administração. O relacionamento
com os clientes, representados pelos cidadãos, contribuintes e servidores públicos,
avança na medida em que se estimula a interação com a sociedade, que se
disponibiliza ferramentas de produtividade e que a cobrança de impostos é justa.
Já a Inteligência Competitiva parte do planejamento do uso estratégico da informação,
cria maneiras e mecanismos de disseminar a cultura estratégica, transforma dados em
informações relevantes, além de distribuí-los aos gestores competentes. Segundo
definição de Coelho (1999),
“A Inteligência Competitiva é o processo sistemático de coleta, tratamento,
análise e disseminação da informação sobre atividades dos concorrentes,
tecnologias e tendências gerais dos negócios, visando subsidiar a tomada de
decisão e atingir as metas estratégicas da empresa”.
Estudando a aplicação da Inteligência Competitiva, Carvalho (2001) explica que
“Ela pode ser usada tática e estrategicamente. Como um captador de sinais,
identifica novas oportunidades, ajuda a evitar erros, monitora o meio ambiente,
reconhece sinais e os analisa em relação aos interesses e competências
organizacionais, permitindo a previsão e o planejamento tecnológico, tático e
estratégico.”
63
Ou, ainda, usando uma definição mais próxima do ambiente público municipal, pode-se
conceituá-la como “um processo sistematizado de obtenção de informações
estratégicas externas visando definir objetivos para que a organização se mantenha
competitiva”. (TYSON, 1998).
Numa outra visão, Moresi (2000, p.18) propõe graficamente um conceito de Inteligência
Competitiva apresentando os processos de transformação do dado até se converter em
inteligência.
FIGURA 4 - NÍVEIS HIERÁRQUICOS DA INFORMAÇÃO
DADOS
CONHECIMENTO
INFORMAÇÃO
PROCESSAMENTO
INTELIGÊNCIA
AVALIAÇÃO
SÍNTESE
EXPERIÊNCIA
APRENDIZADO
ELABORAÇÃO
Fonte: Moresi (2000,
64
No gráfico de Moresi, o processamento de dados lhes dá um significado e gera
informação, que após ser interpretada e avaliada quanto a sua confiabilidade e
relevância, integra-se com outras informações pertinentes e gera o Conhecimento, que
sintetizado e aplicado a determinada situação se transforma na inteligência, que
permitirá à organização atuar com mais vantagem no seu ambiente.
Na administração pública gerencial, e particularmente na administração municipal, as
informações externas que têm forte significado para a criação de estratégias e para a
tomada de decisão provêm de um sem número de fontes: demanda da população, fluxo
migratório, linhas de financiamento, intenção de investimentos produtivos pela iniciativa
privada, atividades econômicas no município, estado geral da infra-estrutura municipal,
controle de endemias, eventos culturais, movimentos educacionais e muitas outras que
vão determinar onde deve investir o município ou dar mais atenção num determinado
período.
Apesar de confundir-se, por vezes, com a Inteligência Competitiva, a Gestão do
Conhecimento, na visão de Coelho (1999) lhe é complementar. O conceito de
conhecimento, entretanto, não é unânime: sob a perspectiva de um processo de
comunicação, a Ciência da Informação define informação como uma mensagem que
incorpora conhecimento e que tem o potencial de produzir conhecimento no indivíduo
receptor da mensagem.
“A Essência do fenômeno da informação é a sua intencionalidade em gerar
conhecimento. Uma mensagem de informação deve ser intencional, arbitrária e
contingente ao atingir o seu destino: criar conhecimento no indivíduo e em sua
realidade.” (BARRETO, 2003).
Tarapanoff (2001) define Inteligência Competitiva como um conjunto de procedimentos
metodológicos para suportar o processo de tomada de decisão, transformando dados
em conhecimento estratégico, e em seu artigo sobre inteligência organizacional,
Carvalho (2001) diz que,
“Enquanto a Inteligência Competitiva compreende a informação segundo a sua
dimensão estratégica e utilizada para a redução de incerteza e instrumento de
apoio à decisão, a Gestão do Conhecimento tem uma visão mais abrangente,
65
voltada para a organização e capitalização do patrimônio intelectual inerente à
empresa.”
Nas organizações, o conhecimento é tratado como capital intelectual, competência,
habilidade e inteligência e já faz parte das avaliações de desempenho das pessoas nas
organizações mais avançadas. Então, Conhecimento é skill ou a capacidade de fazer
uso prático da informação e, de acordo com qualquer um desses significados, a Gestão
do Conhecimento é matéria fundamental para se atingir a inteligência organizacional.
No ambiente público, esse é um dos processos mais difíceis, pois uma das barreiras
culturais mais importantes é a retenção de informações e do conhecimento por parte de
servidores, que almejam se manter indispensáveis na organização. A administração
pública gerencial, no entanto, reduz bastante esse efeito negativo, pela
descentralização de atividades, pela terceirização e pelas parcerias e privatizações.
Quanto às atividades indelegáveis, elas constituem o núcleo da atuação política e são
reprogramadas a cada nova administração. Beal (2004) diz que a Gestão do
Conhecimento
“... busca converter as informações disponíveis em conhecimento produtivo,
favorecer o aprendizado individual e coletivo e incorporar conhecimento aos
processos, sistemas administrativos, modelos e rotinas organizacionais, a fim de
que a organização possa funcionar de maneira eficiente e eficaz”.
Segundo tal princípio, os sistemas integrados no poder público, os chamados GRP –
Government Resource Planning, representam uma importante ferramenta para o
aprendizado individual e coletivo, agilizam rotinas administrativas e servem para
incorporar conhecimento aos processos, melhorando a eficiência e a eficácia da
organização. E apesar de requerer altos investimentos para sua implementação,
Davenport (1998) questiona:
“quanto custa para uma organização esquecer o que os seus funcionários
conhecem, ser incapaz de responder com rapidez as questões apresentadas
pelos clientes, [...] ou tomar decisões incorretas por falta de conhecimento?”
E last but not least, a Business Inteligence – BI desempenha papel relevante nas
estratégias organizacionais, monitorando o ambiente interno e externo da organização,
através de “um processo sistêmico de coleta, análise e distribuição de dados para
66
melhorar a decisão dos negócios”. (REZENDE, 2002, p.25). Tais tarefas podem ser
bem desempenhadas entre outras pelas técnicas de data warehousing e data mining,
ambas a partir de bancos de dados multidimensionais. Enquanto que o saber fazer
surge como conseqüência dos dois processos anteriores – Inteligência Competitiva e
Gestão do Conhecimento – a BI é implementada por pessoas da própria organização
com um profundo conhecimento de suas potencialidades e limites.
No ambiente do poder público, o uso da business inteligence subsidia a Governança
Corporativa, processo no qual os recursos materiais, humanos e financeiros são
permanentemente revistos no intuito de dar-lhes mais efetividade.
Além do mais, a Administração Pública Gerencial é exercida de forma mais estratégica
do que a Administração Pública Burocrática, visto que o modelo gerencial procura
restringir suas atividades a um núcleo de tomada de decisão, na medida do possível,
enquanto que a administração weberiana foca a eficiência dos procedimentos.
De uma forma geral, todos os processos estratégicos aplicáveis numa empresa também
o são numa administração pública municipal, desde que, sejam adaptados
determinados conceitos onde o poder público mais se diferencia da iniciativa privada.
Apesar de pautada por objetivos distintos daqueles que norteiam o meio empresarial –
lucro, satisfação dos acionistas – a administração pública, assim como aquela, precisa
conhecer com antecedência os fatores internos e externos que afetarão seu
desempenho.
Tradicionalmente, o setor público não encara a Competitividade como uma necessidade
real, mas como simples melhoria de procedimentos, e os processos de Inteligência
Competitiva são negligenciados ou, na maior parte das vezes, não compreendidos. O
desenvolvimento e implementação das técnicas e recursos expostos neste capítulo vão
dar uma outra visão gerencial aos gestores públicos, bem mais próxima, decerto, da
administração gerencial buscada.
Nos níveis operacionais – cálculo do pagamento de pessoal, cobrança aos
contribuintes, gestão de estoques, compras e muitas outras atividades – a informação é
67
abundante, mas limitada em termos temáticos. A consolidação dos seus dados, na
maior parte das vezes, se restringe à totalizações de valores ou à apuração de
quantidades. A informação em nível estratégico, entretanto, depende de uma gama
muito maior de dados, da consolidação destes em vários graus, do relacionamento em
diversos níveis, o que torna sua disseminação e uso muito mais complexa. Até mesmo
empresas de pequeno porte já convivem hoje com um número tão grande de
informações, com uma quantidade tão grande de relacionamentos internos e externos,
que sem ferramentas adequadas torna-se impossível atender a todos os requisitos
funcionais da organização.
68
4.
A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE
GESTÃO DA INFORMAÇÃO
“Foi a abstração que permitiu o aparecimento da linguagem; ora, a linguagem é o
segredo e a explicação do homem. A linguagem, por absurdo que pareça, é que vai
permitir a invenção da mão: na mão e na linguagem está contida toda a história do
Homem.” (MARTINS, W. 1957)
Aqui será debatido o caráter estratégico da tecnologia da informação aplicada aos
negócios, bem como as formas de diagnosticar se esses recursos estão sendo
aplicados em nível estratégico na organização. A evolução tecnológica dos recursos
computacionais e das redes de comunicação tem propiciado o acesso generalizado de
organizações a esses insumos. Com isso, perde espaço o fator diferenciação, que
segundo Porter (1989) é o mais estratégico, embora se deva levar em conta que, não é
o ativo que é estratégico ou não, e sim o seu uso.
4.1. O CARÁTER ESTRATÉGICO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
No artigo já mencionado de Porter e Millar (1985), os autores defendem que, a
informação também deve ser avaliada sob o ponto de vista do posicionamento da
empresa frente às forças competitivas de Porter (1989). A ameaça exercida pelo
conjunto dessas forças competitivas varia de um setor para outro e cada uma dessas
forças pode ter sua potência alterada por meio da tecnologia da informação.
69
Se a informação pode ser altamente estratégica para uma organização, certamente, a
tecnologia ideal para lhe dar tratamento também o será.
Apesar disso, quando o prêmio Nobel de Economia Robert Solow (1987), pela primeira
vez, identificou o que ele chamou de “Paradoxo da Produtividade”, choveram propostas
de teóricos da área da TI para explicar o fenômeno: alguns desqualificavam os índices
que mediam a produtividade do setor e outros procuravam demonstrar o fiasco da
tecnologia da informação. De 1960 a 1973, o aumento da produtividade do trabalho
(índice que mede a quantidade de produto gerado por trabalhador) crescia a razão de
4,8% ao ano. A partir daí, essa produtividade começou a declinar, atingindo meros 1,4%
anuais no período de 1998 a 2000 (MANZANO, 2004).
Não há dúvidas que, o vertiginoso crescimento do passado não poderia continuar
eternamente. Além disso a globalização propiciou que os ganhos financeiros fossem
muito mais atrativos que o investimento na produção, fazendo com que o crescimento
econômico sucumbisse. Já Graeml (2003, p.32-35) explica o fenômeno a partir das
mudanças na característica dos sistemas de informação, que passaram a atuar mais na
esfera estratégica onde os benefícios são intangíveis e não mensuráveis em termos de
produtividade.
Em maio de 2003, a Harvard Business Review publicou artigo de Nicholas Carr onde o
autor afirma que a Tecnologia da Informação tornou-se uma commodity e, como tal, não
mais consegue fornecer vantagens estratégicas para as organizações. Em seu
polêmico artigo ele explica que, como as estradas de ferro e a eletricidade, a tecnologia
da informação não é mais estratégica. Assim sendo, ela não mais consegue ajudar a
empresa a ganhar vantagens estratégicas, mas se mal utilizada, pode facilmente, fazê-
la escorregar para o fosso dos altos custos.
Pensadores e empresários foram quase que unânimes em rebater o artigo de Carr.
Tom DeMarco rechaçou a idéia desqualificando os indicadores usados para medir a TI,
forjados a partir, apenas, da quantidade de computadores:
70
“O argumento é fraco. Ele apresenta três gráficos: ferrovias, distribuição de energia e TI.
E já que as curvas são similares ele deduz que a tecnologia da informação é uma
‘commodity’. Mas o que foi levado ao gráfico foi o número de computadores, que não é o
mesmo que tecnologia da informação. [...] ele tenta usar isso para provar que a TI como
um todo é comoditizada e isso está errado.”
E Robert Austin, também professor de Harvard, critica as idéias de Carr, argumentando
que é difícil imaginar uma commodity mais perfeita que um byte de dados. A medida
que avançamos para a economia do conhecimento, a TI deixa de ser um mecanismo de
transporte e passa a ser um mecanismo de transformação. Cada vez mais seus bytes
aumentam seu potencial de transformação.
Ora, toda essa discussão sobre produtividade interessa diretamente ao gestor público
que se vê obrigado a reduzir drasticamente seus custos no novo modelo de gestão. Há
inúmeros fatores que podem mostrar o rápido aumento de produtividade no setor
público, como o e-Government, que pode economizar milhares de posições de
atendimento com pessoal, instalações físicas e computadores, ou como o pregão
eletrônico, capaz de comprar por preços 20 a 30% menores. (SALVADOR, 2004, p.26)
Além disso, também o setor público pode ser um importante beneficiário dos sistemas
de informação para a tomada de decisão – planejamento urbano com os Sistemas de
Informações Geográficas ou os sistemas de informação que apóiam a Governança da
TI. Aplicações deste tipo tornarão mais difícil a tarefa de avaliar a utilidade da tecnologia
da informação no curto prazo.
Jan Carlzon, presidente e CEO da Scandinavian Airlines System - SAS, disse uma vez,
enquanto explicava a diferença entre regulamento e informação: “Os regulamentos lhe
dizem o que você não pode fazer, quais os seus limites, enquanto que a informação nos
diz sobre nossas possibilidades”. Carlzon quis dizer que sem informação as pessoas
não podem assumir responsabilidades e que “Uma pessoa que dispõe de informações
básicas não pode escapar das responsabilidades”. (GOLEMAN et al., 1998)
Embora Carlzon não estivesse falando especificamente sobre a gestão pública, é óbvio
que numa organização onde o foco é a função decisória – políticas, diretrizes e
fiscalização – a informação ganha uma importância inquestionável, assim como as
71
ferramentas que vão possibilitar o tratamento adequado, aqui representadas pela
tecnologia da informação.
Num ambiente de tal complexidade, não se pode esperar que todas as prefeituras
tenham as mesmas condições e potencial para usar e gerir a informação. Fatores
como, a experiência em se usar a TI na Organização, a forma de administrar os
recursos humanos e computacionais, o nível de terceirização e as funções que são
desempenhadas pelas pessoas da organização vão, certamente, influenciar na
facilidade de uso da informação como insumo estratégico. A análise desses fatores vai
indicar o estágio de informatização de uma organização deixando-nos visualizar a
profundidade com que a informação é usada para a tomada de decisão.
4.2. AVALIAÇÃO DO GRAU DE INFORMATIZAÇÃO
Há várias formas de se diagnosticar as características e o estágio de informatização de
uma organização. Nolan (1979) publicou artigo naquele ano onde mostra seis Estágios
de Crescimento da função Processamento de Dados nas empresas. Esses estágios são
bastante distintos entre si, mas numa mesma organização, é freqüente se identificar
estágios diferentes dependendo do setor considerado. A figura 5 mostra essa evolução.
No estágio da Iniciação, os usuários estão surpresos com a tecnologia, não existe
planejamento e os poucos sistemas de informação atuam nos níveis mais operacionais.
Apesar de mostrar eficiência, os usuários são pouco envolvidos no processo de
informatização e são reativos.
No estágio seguinte, chamado de Contágio, a organização encoraja a inovação e o uso
extensivo das ferramentas de TI, surgindo então sistemas de mais alto nível
hierárquico, beirando o tático. A demanda acelerada sem um planejamento nem uso de
metodologias faz com que o gasto com a programação de computadores seja muito
alto.
72
FIGURA 5 - ESTÁGIOS DE CRESCIMENTO DA TI
O terceiro estágio é o de Controle caracterizado pela profissionalização da atividade de
informática. Surgem as primeiras iniciativas de se ratear os custos com os recursos
computacionais, os quais passam por um processo de racionalização. Os sistemas são
desenvolvidos lentamente, mas serviços de melhor qualidade passam a ser oferecidos.
A informática começa a ser distribuída e os usuários envolvidos com a tomada de
decisão na área.
O estágio da Integração aparece depois de concluída a primeira etapa de consolidação
do órgão de informática e quando começa a ser oferecido um novo leque de
ferramentas de produtividade. O usuário já mais experimentado demanda suporte e se
dispõe a pagar por isso. A demanda por serviços causa engarrafamentos na porta do
órgão de informática, que não consegue dar conta de todos os pedidos.
O quinto estágio é o da Administração de Dados, cujo enfoque é o compartilhamento de
bases de dados e da integração plena de processos. Os usuários passam a ter uma
postura participativa e colaboram com o planejamento. O equilíbrio entre recursos
centralizados e distribuídos é atingido.
Fonte: Adaptado de Nolan, 1979, p.5.
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DE
INVESTIMENTO EM TI
73
Finalmente, no último estágio, o estágio da Maturidade, a carteira de aplicações foi
quase toda implementada utilizando as tecnologias mais avançadas, de acordo com as
políticas empresariais. A maioria dos sistemas de informação funciona on-line e muitos
em real-time, isto é, as atualizações nos bancos de dados acontecem ao mesmo tempo
em que ela é coletada pelo sistema de informação.
Nem mesmo as prefeituras das cidades mais avançadas no uso da Tecnologia da
Informação e com uma cultura de uso já arraigada, se encontram neste último estágio.
É bem verdade que, nos últimos anos, a TI evoluiu de tal forma que, funcionalidades
como a do Governo Eletrônico, dos quiosques de auto-atendimento e das redes de
comunicação de dados em banda larga estão acelerando a evolução das organizações
públicas mais remotas.
Em algumas organizações, os sistemas de informação são de grande importância
estratégica e em outras, o papel desses sistemas se restringe a dar mais eficiência aos
setores usuários. As organizações deste tipo não investiriam tanto na gestão
estratégica dos recursos de TI quanto as primeiras. Há também o caso de organizações
onde o papel estratégico da tecnologia da informação está em franco crescimento e
outras em que esse papel estratégico vem diminuindo. Esses quatro ambientes de TI
foram estudados por McFarlan, McKenney e Pyburn (1983), que definiram como é
possível localizar as organizações ou seus setores em cada um. A figura 6 – Ambientes
de TI, mostra esses ambientes conforme proposto pelos autores.
74
FIGURA 6 - AMBIENTES DE TI SEGUNDO MCFARLAN, MCKENNEY E PYBURN
No ambiente Estratégico, a empresa é dependente do funcionamento dos sistemas de
informação, além de ter aplicações em desenvolvimento que são fundamentais para o
seu sucesso competitivo. Empresas desse tipo precisam de muito planejamento e é
pequena a diferença hierárquica entre a gerência de TI e a alta gerência. É o caso de
bancos e seguradoras, onde o funcionamento perfeito dos sistemas de informação é
determinante para a continuidade do negócio, além de haver diversas aplicações em
desenvolvimento, que garantirão o posicionamento estratégico da organização.
Já no ambiente Fábrica, as empresas também dependem intensamente dos sistemas
de informação para as suas operações diárias, mas sua carteira de projetos de
sistemas se restringe à manutenção das atuais aplicações e ao desenvolvimento de
outras aplicações que, apesar de importantes, não influirão no posicionamento
estratégico da organização. Assim sendo, a gerência encarregada pela gestão da TI
não precisa estar num nível hierárquico tão alto quanto no ambiente estratégico.
Impacto Estratégico dos Sistemas de
Informação em atividade
Baixo
Alto
Impacto da carteira de aplicações em desenvolvimento
Baixo Alto
FÁBRICA ESTRATÉGICO
SUPORTE VIRADA
Fonte: McFarlan, McKenney, Pyburn, 1983
75
No ambiente Virada, os sistemas ora em atividade não são vitais para o funcionamento
do negócio, mas os sistemas em desenvolvimento serão muito importantes para
alcançar os objetivos estratégicos da organização.
Finalmente, no ambiente Suporte, embora o orçamento com TI pese bastante no
orçamento geral da empresa, os sistemas de informação em atividade não são muito
importantes para as operações diárias e não há aplicações estratégicas em
desenvolvimento.
Em que ambiente, então, estaria situada a administração pública municipal enquanto
usuária dos sistemas de informação? Embora seja pouco freqüente que a área que se
ocupa em gerir a informação e tecnologias relacionadas esteja vinculada à alta
administração, é evidente que deveria estar. Para avaliar o impacto estratégico dos
sistemas de informação, McFarlan et al. (1984) sugerem analisar as três estratégias
competitivas propostas por Porter (1989), que devem posicionar estrategicamente as
organizações para que:
Seja um produtor de baixo custo: a estratégia competitiva de Liderança em Custo
nas administrações municipais vem de encontro às exigências pela diminuição do
custo do Estado e diminuição da carga tributária.
Produza serviços únicos e diferenciados: a estratégia de diferenciação, quando
bem sucedida, pode projetar seus gestores num horizonte além do município,
estabelecendo uma imagem de competência, além de atender melhor o
contribuinte.
Tenham habilidade para identificar e preencher requisitos dos mercados
especializados: a estratégia competitiva do Enfoque deve procurar descobrir os
anseios das várias parcelas e camadas da população em todos os seus
aspectos.
Grande parte das prefeituras, cerca de 70%, encontra-se informatizada com relação aos
sistemas básicos de informação, todos eles voltados para as funções operacionais.
76
Entretanto, os sistemas de informação concebidos para o atendimento ao cidadão, ou
aqueles desenvolvidos para ampliar a tributação e o alcance da cobrança, para dar
mais integridade à folha de pagamento, aos processos de compra, da contabilidade
pública, apesar de atuarem em nível operacional e, raramente, em nível tático,
contribuem, ainda que indiretamente, com a estratégia da administração municipal, na
medida em que reduz os custos de funcionamento da máquina pública.
A Tabela 3 da página seguinte mostra a quantidade de municípios com funções
informatizadas, por faixa populacional. Cada coluna mostra a quantidade de municípios
que tem suas atividades de controle patrimonial, de orçamento e outras informatizadas.
A última coluna, mais a direita, foi por nós incluída, com o único intuito de facilitar a
compreensão. Ela expressa o percentual médio de informatização (aqui chamado de
índice de informatização – IND INF) das prefeituras daquela faixa populacional e foi
calculada pela fórmula:
IND INF = 100 * (Soma das quantidades por função) / (8 * 2727)
Essas funções têm características mais operacionais e táticas do que estratégicas,
entretanto nos permite posicionar essas organizações como um produtor de baixo
custo, segundo análise de McFarlan et al. (1984), já comentada.
TABELA 3 -
INFORMATIZAÇÃO EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS E NO NORDESTE
(mil hab)
total
munic
Patrim Orç Cont Imobil ISS Folha Saude Educ
ÍND
INF
0 a 10 2.727
1.215
2.103
2.366
1.344
985
2.348
1.465
1.039
59,0
10 a 50 2.300
960
1.823
2.081
1.388
1.190
2.122
1.603
1.186
67,1
50 a 100 279
170
253
271
239
221
272
206
170
80,7
100 a 500 174
123
165
168
166
157
172
118
107
84,5
> 500 26
20
23
25
25
25
26
20
20
88,5
Totais 5.506
2.488
4.367
4.911
3.162
2.578
4.940
3.412
2.522
64,4
Nordeste 1.787 405 1.145 1.404 564 439 1.462 1.176 732 51,3
FONTE: IBGE, 2001.
E apesar desses sistemas de informação terem algum impacto estratégico na
organização, ainda é muito pouco se comparado com as organizações usuárias de
77
sistemas de informação alinhados com as estratégias organizacionais de diferenciação
ou de enfoque. (PORTER, 1989)
Senão vejamos: Os sistemas de informação com forte conotação estratégica, a
exemplo dos sistemas de Planejamento Urbano, que vão ajudar na expansão ordenada
da cidade, ou dos sistemas de Governança Corporativa, que podem apontar para um
novo nível de relacionamento da organização com o mercado fornecedor, podem
projetar a administração de forma diferenciada, tanto no município, quanto na região
onde está localizado.
Já aqueles sistemas de informação que exploram o perfil dos contribuintes e dos
cidadãos, baseados em CRM – Customer Relationship Management ou Gerência de
Relações com Clientes, lançam mão da estratégia de enfoque proposta por Porter.
Os sistemas de informação com características estratégicas e que dão suporte às
estratégias de diferenciação e de enfoque, apesar de raros nas prefeituras do interior do
estado, deveriam fazer parte do seu elenco de ferramentas, o que empurraria a
administração municipal para o quadrante estratégico de McFarlan.
Embora a tendência de uso crescente da tecnologia da informação nas empresas e em
seus produtos seja evidente, o papel e a importância da tecnologia difere em cada setor
(PORTER e MILLAR, 1985). Estes autores destacam que, a indústria bancária e a de
seguros, por exemplo, sempre foram usuários entusiasmados da TI. Bancos, jornais e
companhias de aviação usam cada vez mais informação em seus processos produtivos,
além de embutirem cada vez mais informação em seus serviços. Por outro lado, apesar
da crescente presença da informação em processos industriais, as fábricas resistem ao
uso intensivo da TI.
Analogamente, as administrações municipais cuja cadeia de valor engloba funções
como, planejamento urbano, controle e ordenamento de uso do solo, controle
ambiental, tributação e arrecadação, educação fundamental, cultura, saúde, ação
social, saneamento, construção e manutenção de logradouros, turismo, recursos
humanos, suprimento e muitas outras, utilizam a informação nesses processos, de
78
forma intensiva. Além do mais, os produtos e serviços gerados por esses mesmos
processos, na maioria das vezes, têm seu valor incrementado pela presença
significativa da informação.
Em suma, a especialidade da tecnologia da informação, desde os primórdios da
segunda metade do século XX, quando os computadores começaram a se revelar úteis
no apoio às tarefas administrativas, financeiras e comerciais, foi servir à base da
pirâmide, onde se concentram as atividades operacionais. Peter Drucker (2001, p.82-
84) nos mostra como a informática revolucionou as operações: o software de auxílio a
projetos (Computer Aided Design), realizando em minutos o projeto das entranhas de
um grande edifício, onde o arquiteto gastava dias ou semanas para fazê-lo; ou o
software de simulação de operações cirúrgicas que possibilitou a prática médica sem
expor pacientes à inexperiência dos recém-formados; ou o software de simulação de
vôos, todos eles apoiando fortemente o operacional. No entanto, muito pequeno tem
sido o impacto nas funções estratégicas: a decisão de construir o prédio ou de operar o
paciente ou ainda, a rota a ser seguida pela aeronave, não tem tido o mesmo apoio da
tecnologia da informação. Pena que o desenvolvimento da tecnologia da informação
ganhou velocidade justamente no ocaso do Estado burocrático, que tanto poderia ter
usufruído as suas potencialidades operacionais.
A administração pública, em geral, vive um momento ímpar com fortes incentivos para
aderir ao novo modelo da New Public Management onde o uso estratégico da
Informação e, conseqüentemente, da tecnologia da informação, com os mesmos
propósitos, se torna imperativo. O diagnóstico preciso da organização – Estágio de
Crescimento da TI e Ambiente de TI – vai então balizar as ações necessárias, que
partirão de um planejamento criterioso até a implementação dos projetos previstos.
Além disso, a multiplicidade de funções que se inter-relacionam, tanto internamente
quanto externamente às organizações, requerem o concurso de bancos de dados,
redes de comunicação e outros recursos computacionais poderosos.
79
5.
O AMBIENTE INFORMACIONAL
“Quanto mais complexo e dinâmico for o ambiente, maior será o nível
de incerteza ambiental. Sob a perspectiva da informação, as organizações
necessitam processar mais informações para apoiar o processo decisório quando
a incerteza é alta.” (Damanpour, 1996, p.701)
Neste capítulo discutiremos o complexo ambiente em que transita a informação
relacionada aos negócios desenvolvidos pelas organizações. Esse ambiente é
apresentado em camadas, cada uma delas com tantas funções que, o inter-
relacionamento entre essas mesmas funções exigirão ferramentas poderosas, regidas
por regras e premissas como as que são aqui apresentadas, através da teoria do
alinhamento da tecnologia da informação ao planejamento estratégico da organização.
5.1. INFORMAÇÃO E AMBIENTE
Toda empresa, para funcionar plenamente, precisa envolver-se com o meio ambiente
interno e externo, inclusive com seus recursos. Segundo Rezende e Abreu (2000), “o
meio ambiente externo condiciona o desenvolvimento da empresa, que é altamente
influenciada por esses fatores externos. Ela deve adaptar-se a eles e a cada nova
situação de mercado”.
Os mesmos autores citam, como componentes do meio ambiente externo, além da
globalização mercadológica, os concorrentes, fornecedores, clientes, contribuintes e
usuários, mercado, comunidade, conjuntura, governo, legislação, sindicatos,
fiscalização e tecnologias disponíveis, entre outros. E como componentes do meio
ambiente interno da empresa – os recursos humanos e seus valores, máquinas e
80
equipamentos, recursos logísticos, conhecimento e tecnologias apreendidas – os quais
devem ser administrados e geridos de forma que coexistam harmonicamente. “Uma
companhia pode criar vantagem competitiva otimizando ou coordenando
adequadamente suas ligações com o ambiente externo”. (PORTER e MILLAR, 1985).
A interação das organizações com o meio ambiente, com as entidades com as quais
ela se relaciona, compete, fiscaliza, cobra e assiste depende essencialmente da
informação. A competitividade dessas organizações, no entanto, não está no uso da
tecnologia da informação apenas, pois os recursos computacionais hoje estão
acessíveis a todos os concorrentes. Os benefícios auferidos pelas empresas, advindos
da introdução de inovações tecnológicas, rapidamente são copiados pelos concorrentes
do mesmo setor. Já a vantagem estratégica resulta do gerenciamento eficaz e do uso
efetivo da informação. McGee e Prusak (1994, p.10) comentam:
“Para os usuários da informação mais bem-sucedidos, aperfeiçoamentos
contínuos no gerenciamento da informação fazem com que se torne praticamente
impossível para os concorrentes acompanhá-los. A sofisticação no gerenciamento e uso
da informação cria um elo positivo de feedback. Informação dá origem a mais
informação e conhecimento a mais conhecimento”.
Um modelo ecológico para o gerenciamento da informação foi proposto por Davenport
(1998) onde são apresentados três ambientes:
a) O ambiente informacional que se caracteriza como sendo o núcleo da abordagem
ecológica e envolve os seguintes componentes:
Estratégia da Informação – visa definir o que se pretende com a informação na
empresa. Por isso, como qualquer outra estratégia de negócios, a alta
administração deve se envolver com o processo;
Política da Informação – define o poder proporcionado pela informação e as
responsabilidades da direção em seu gerenciamento e uso. A política da
informação deve estar coerente ou readaptar a cultura organizacional;
81
Cultura e comportamento em relação à informação – são dois fatores que se
interrelacionam fortemente e ao mesmo tempo são responsáveis pela maior
resistência às mudanças;
Equipe da Informação – são as pessoas que identificam, categorizam, filtram,
interpretam e integram a informação e, não são, normalmente, especialistas em
tecnologia da informação;
FIGURA 7 - ECOLOGIA DA INFORMAÇÃO
EQUIPE
ESTRATÉGIA
PROCESSO
ARQUITETURA
POLÍTICA
CULTURA
COMPORTAMENTO
AMBIENTE INFORMACIONAL
NEGÓCIOS, ESPAÇO FÍSICO, TECNOLOGIA
AMBIENTE ORGANIZACIONAL
AMBIENTE EXTERNO
NEGÓCIOS, INFORMAÇÃO, TECNOLOGIA
Fonte: Davenport, 2000.
82
Processos de Administração Informacional – são os procedimentos de geração e
de uso da informação na empresa que vão permitir visualizar as maneiras como
os gerentes, pessoal de finanças e administrativo identificam, adquirem,
compreendem e atuam sobre a informação;
Arquitetura da Informação – tem o objetivo maior de ser um guia para estruturar e
localizar a informação útil na empresa. É óbvio que aqui é onde estão as
principais definições técnicas da área da tecnologia da informação.
b) O ambiente organizacional onde se originam as iniciativas do próprio ambiente
informacional, o que inclui a posição global dos negócios, os investimentos em
tecnologia e a distribuição física dos recursos:
Situação dos Negócios – A forma como este componente vai influenciar o
ambiente informacional, varia de segmento para segmento e até mesmo, dentro
de cada setor de negócios. É fundamental, entretanto, que se leve em conta
cada um dos componentes do ambiente informacional. Logo, a estratégia de
negócios vai influenciar a estratégia da informação e vice-versa.
Investimentos em Tecnologia – A infra-estrutura tecnológica tem avançado a
passos largos e se tornado cada vez mais acessível a todas as empresas. Se por
um lado isso tem um efeito positivo, pois facilita o gerenciamento das
informações necessárias ao negócio, por outro, segundo o autor, pode limitar o
pensamento criativo sobre como a informação pode ser montada e estruturada.
Distribuição Física – Tudo indica que, a comunicação organizacional é mais
efetiva quando há proximidade física entre os atores. Cada vez mais, as
empresas vêm usando recursos tipo cartazes, lembretes e outras formas de
comunicação visual nos espaços ocupados por um mesmo grupo, ao invés de
usar, simplesmente, a comunicação de dados. Isso leva a estudar com cuidado a
distribuição física das pessoas numa organização.
c) O ambiente externo, apesar de incontrolável pelas empresas, deve ser estudado no
intuito de reduzir, ao máximo, as surpresas. É a imprevisibilidade nas atitudes da
83
concorrência, são as novas regulamentações governamentais, são as mudanças
nos hábitos dos clientes.
Ainda conforme Davenport (1998), o ambiente externo é formado por três componentes:
Mercados de Negócios – o perfil da informação necessária e a forma do seu
gerenciamento é afetado por mudanças em relação aos clientes, fornecedores,
sócios, concorrentes e agentes reguladores.
Mercados Tecnológicos – mostra onde estão disponíveis as tecnologias que
serão adquiridas e usadas e sobre a existência de fornecedores capazes.
Mercados da Informação – mesmo as empresas de segmentos industriais estão
avaliando maneiras de vender informações. Uns vendem informações para mala-
direta, outros vendem relatórios sobre tendências no negócio e outros
informações operacionais sobre o seu próprio segmento. O caso da American
Airlines, um dos mais famosos, faz com que a companhia aérea ganhe mais
dinheiro com informações para os agentes de viagem do que com o negócio de
voar.
Entretanto, a complexidade das relações entre todos os ambientes caracterizados por
Davenport (1998) em sua Ecologia da Informação, cada um desses ambientes coalhado
de funções próprias, tornam a coordenação das interfaces impossível de ser conduzida
sem ferramentas de automação poderosas. Além do mais, há de se estabelecer
premissas e regras para essas interações o que nos conduz à teoria do alinhamento
estratégico da tecnologia da informação.
5.2. ALINHAMENTO ESTRATÉGICO
Segundo Rezende e Abreu (2001),
“O alinhamento entre o PETI [Plano Estratégico da TI] e o PEE [Plano Estratégico
Empresarial] se constitui a partir da satisfatória relação das funções empresariais que
promove o ajuste ou a adequação estratégica das tecnologias disponíveis de toda a
organização, como uma ferramenta de gestão empresarial contemplada pelos conceitos
de qualidade, produtividade, efetividade, modernidade, perenidade, rentabilidade,
inteligência competitiva e inteligência empresarial”.
84
Em sua obra Ecologia da Informação, Davenport (1998) afirma que,
“Nosso fascínio pela tecnologia nos fez esquecer o objetivo principal da informação:
informar. Todos os computadores do mundo de nada servirão se seus usuários não
estiverem interessados na informação que esses computadores podem gerar”.
Le Coadic (1996, p.10-12) usa o esquema clássico da economia: produção
distribuição
consumo para propor o modelo social do ciclo da informação,
evidentemente com conceitos distintos: construção
comunicação
uso:
FIGURA 8 - MODELO SOCIAL DO CICLO DA INFORMAÇÃO
O gerenciamento da informação na Prefeitura Municipal do Salvador é apoiado pelo
Sistema de Gestão da Tecnologia da Informação, desenvolvido com software de última
geração, que utiliza tecnologia de business inteligence, rede de comunicação de dados
e estações de trabalho com alta disponibilidade e, no entanto, as informações geradas
são truncadas e incompletas. Apesar de ter havido treinamento adequado para os
gestores e pessoal encarregado de colher os dados necessários, a cultura
organizacional da Prefeitura, com forte estilo feudal de gerenciamento, resiste à
distribuição das informações requeridas.
Fonte: Le Coadic, adaptado pelo autor.
COMUNICAÇÃO
USO
CONSTRUÇÃO
85
Autores como Walton (1993), Henderson e Venkatraman (1993), McGee e Prusak
(1999) e Rezende e Abreu (2002)
estudaram modelos de alinhamento estratégico que
ligam o uso da tecnologia da informação aos negócios empresariais. Todos eles
consideram essencial a inovação e a postura competitiva e enfatizam a necessidade de
conhecimento mútuo e interação entre as áreas de negócio e da Tecnologia da
Informação. Um dos primeiros modelos, o triângulo estratégico de Walton (1993)
buscou a visão estratégica como forma de conceber os aspectos críticos para o futuro
da organização.
FIGURA 9 - MODELO DE ALINHAMENTO DE WALTON
Fonte: Walton, 1993
Dentre os três ângulos, um deles explora a estratégia competitiva baseada em Porter
(1989), enquanto que os outros dois ângulos expõem os modelos organizacionais que
poderão direcionar ou serem direcionados pelos sistemas de informação e pela
tecnologia da informação.
ESTRATÉGIA DE
ORGANIZAÇÃO
ESTRATÉGIA DE NEGÓCIOS
ESTRATÉGIA DE TI
86
Neste modelo, as estratégias de negócio enfatizam os produtos e serviços, a redução
de custos, a competitividade, a inovação e o crescimento empresarial; a estratégia de TI
tem seu foco na integridade da rede de dados, na monitoração de processos e na
automação das funcionalidades da empresa; e a estratégia organizacional se refere ao
envolvimento da alta administração, à estrutura organizacional, ao estilo de gestão e ao
relacionamento interpessoal.
Naquele mesmo ano, Henderson e Venkatraman (1983) procuraram estabelecer o
ajuste estratégico entre os fatores externos e internos, bem como a integração funcional
entre fatores de negócios e fatores da tecnologia da informação. Os autores
consideraram as seguintes relações:
Fatores internos:
Na área dos negócios – a infra-estrutura administrativa, os processos
organizacionais e as habilidades pessoais;
Na área tecnológica – a arquitetura da Tecnologia da Informação, os processos
de TI e as competências pessoais dos responsáveis pelos serviços.
Fatores externos
Na área de negócios – o escopo dos negócios, as competências essenciais e a
gestão de negócios;
Na área tecnológica – o escopo da tecnologia, as competências sistêmicas e a
gestão da TI.
O objetivo do modelo então, é promover um ajuste multidimensional entre os quatro
fatores, discriminando tanto os ambientes internos quanto os externos à organização.
87
FIGURA 10 - MODELO DE HENDERSON & VENKATRAMAN
AJUSTE
ESTRATÉGICO
ESCOPO DO NEGÓCIO
VANTAGENS COMPETITIVAS
ADMINISTRAÇÃO DO NEGÓCIO
ESTRATÉGIA DE NEGÓCIO
ESCOPO DA TECNOLOGIA
COMPETÊNCIAS SISTÊMICAS
ADMINISTRAÇÃO DA TI
ESTRATÉGIA DE TI
INFRA-ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
PROCESSOS
HABILIDADES
INFRA E PROC ORGANIZACIONAIS
ARQUITETURAS
PROCESSOS
HABILIDADES
INFRA E PROCESSOS DE TI
AJUSTE
ESTRATÉGICO
Fonte: Henderson e Venkatraman (1983).
Henderson e Venkatraman (1983) sugerem quatro perspectivas impulsionadoras do
alinhamento estratégico: duas delas se apóiam na visão clássica e hierárquica da
estratégia dos negócios, enquanto que as outras partem de uma estratégia de TI em
busca de um melhor posicionamento estratégico para a organização.
No ano seguinte, o modelo de alinhamento estratégico de McGee e Prusak (1994)
sugeria que as alternativas de negócio fossem definidas concomitantemente com as
alternativas da tecnologia da informação, mantendo um fluxo contínuo de interação e de
troca de informações. A ênfase na TI, assim como Henderson e Venkatraman o fizeram,
pressupunha a capacidade dessa tecnologia em delinear novas visões estratégicas
para as organizações. Segundo McGee e Prusak (1994, p.36),
“... as grandes organizações elevaram a informação ao mesmo nível
de outros recursos vitais, como o capital e o trabalho. Elas buscam um processo
de definição da estratégia que considera a informação e o potencial da
tecnologia da informação como uma variável crítica do projeto, desde o início”.
88
FIGURA 11 - MODELO DE MCGEE E PRUSAK
No modelo de McGee e Prusak apresentado, percebe-se a preocupação em usar os
mesmos fatores usados por Henderson e Venkatraman.
Tradicionalmente, ao se desenvolver uma estratégia de negócios, a empresa define
uma estrutura organizacional e seus respectivos processos de gestão, promove o
alinhamento da tecnologia da informação e trata de assegurar a capacitação das
pessoas mediante o acesso à informação e ao conhecimento.
Com base na análise do estudo de caso de uma empresa australiana, Yetton, Johnston
e Craig (1994) descreveram o sucesso de uma mudança nos negócios da organização,
numa seqüência quase que inversa, onde a TI era dinamicamente implementada. A
empresa de arquitetura, apesar de pequena, demonstrou como a estratégia de
negócios desenvolveu-se gradualmente, mas como resultado da estratégia
impulsionadora de TI.
Ligação da Estratégia com TI
Ambiente Competitivo Ambiente de TI
ESTRATÉGIA
PLANEJAMENTO/
DEFINIÇÃO
EXECUÇÃO
Estratégia
Competitiva
Operações do
Negócio
Processo
de
Negócio e Infra-
estrutura
Operações
de TI
Processo de TI e
Infra-estrutura
Estratégia de
TI
Fonte:
McGee e Prusak, 1994, p.36.
89
FIGURA 12 - MODELO DE YETTON, JOHNSTON E CRAIG
Fonte: Rezende, 2002, p. 73
No modelo de Yetton, Johnston e Craig, as habilidades individuais, o aprendizado
organizacional e o gerenciamento de riscos constituíram-se em fatores críticos nas
mudanças onde a tecnologia da informação passou a fazer parte dos processos vitais
da empresa.
Com base em modelos dos precursores – McKenney (1988), Henderson e
Venkatraman (1993), Chan (1993) – onde foram estudados diversas medidas de
alinhamento e de desempenho, Chan, Huff, Barclay e Copeland (1997) chegam a um
modelo que estimula a interação entre estratégias e medidas de desempenho:
ESTRATÉGIAS
ESTRUTURA
INDIVÍDUOS E
PAPÉIS
PROCESSOS
DE GESTÃO
TECNOLOGIAS
90
FIGURA 13 - MODELO DE CHAN ET ALI. (1997)
Fonte: Rezende, 2002, p.75
A partir de extensa pesquisa esses mesmos autores concluem que:
O primeiro passo do alinhamento é criar uma estratégia de TI e, logo em seguida,
realizar a estratégia;
As organizações que atingem melhor desempenho são aquelas que fazem o
alinhamento dos negócios com a tecnologia da informação;
As estratégias de negócio e da tecnologia da informação estão diretamente
relacionadas com o sucesso do negócio.
Um pouco mais tarde, Rezende e Abreu (2000) estabeleceram um modelo buscando
correlacionar o Plano Estratégico da Organização às estratégias das funções
empresariais – produção e serviços, comercial e marketing, materiais e logística,
financeira, recursos humanos e jurídico-legal. Por sua vez, essas funcionalidades
estavam integradas aos respectivos sistemas de informação, às tecnologias da
informação relacionadas e às pessoas que os mantinham. A sinergia representada pela
DESEMPENHO DOS
NEGÓCIOS
ALINHAMENTO
ESTRATÉGICO
ESTRATÉGIAS
DE SI
ESTRATÉGIAS
DE NEGÓCIO
EFETIVIDADE
DOS SI
91
cruz, na Figura 15 significa a coerência ou a integração vertical e horizontal entre todos
os níveis de planejamento.
FIGURA 14 - MODELO DE REZENDE E ABREU – 2000
Fonte: Rezende, 2002, p.76
Segundo Rezende e Abreu, o planejamento estratégico é a etapa inicial da gestão da
tecnologia da informação, onde serão definidos os objetivos que indicarão os sistemas
de informação e de apoio à decisão que irão ser desenvolvidos. Os autores defendiam
que, entre os objetivos do Planejamento Estratégico Empresarial devia-se investigar as
oportunidades de vantagens competitivas por meio do melhor uso de tecnologias,
determinar que informações podem ajudar a empresa a executar melhor seus objetivos,
além de criar um modelo funcional e de dados do negócio.
O modelo de alinhamento de Rezende e Abreu (2000) evoluiu a partir de uma pesquisa
realizada em dez empresas de grande porte na região metropolitana de Curitiba e que
aplicavam o alinhamento estratégico em seus planejamentos. Nesse novo modelo, os
autores reiteraram a importância do alinhamento do Plano Estratégico da TI ao Plano
Estratégico Empresarial, ao tempo em que desconsideraram não só as implicações
externas, tais como, ameaças e oportunidades, como também as técnicas de gestão
empresarial quanto a sua efetividade.
PEE
MAT
FIN
RH
JUR
PETI
TI
SERV
COM
SI
RH/P
92
Esse novo modelo de alinhamento, com seus construtos e variáveis é representado na
figura a seguir:
FIGURA 15 - MODELO DE ALINHAMENTO DE REZENDE E ABREU – 2001
Fonte: Rezende, 2002, p.89
Esse novo modelo considera quatro fatores que devem ser observados no processo de
alinhamento:
Tecnologia da Informação que envolve o hardware, o software, sistemas de
telecomunicação, gestão de dados e de informação;
Sistemas de Informação e do Conhecimento que abrangem os sistemas de
informação nos níveis estratégico, tático e operacional, além dos sistemas do
conhecimento;
PLANO ESTRATÉGICO
DA TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO (PETI)
ALINHAMENTO
ESTRATÉGICO
PLANO ESTRATÉGICO
EMPRESARIAL
(PEE)
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
-
PESSOAS OU RECURSOS
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO
-
SI
CONTEXTO OR
GANIZACIONAL
-
93
Recursos Humanos que considera valores e comportamento, perfil profissional,
capacitação e competências, plano de trabalho, comunicação e relação, trabalho
multiequipe e parcerias, clima, ambiente e motivação, vontade e comprometimento;
Contexto Organizacional onde se considera a imagem institucional, missão,
objetivos e estratégias, modelos decisórios, processos e procedimentos, cultura,
filosofia e políticas empresariais, estrutura organizacional e departamental,
investimento e custos, além da infra-estrutura organizacional.
Decorrente do problema da exclusão social e da infra-estrutura deficiente nos países
não industrializados, um fator que não pode deixar de ser considerado pelas
administrações municipais é a questão do analfabetismo tecnológico que inviabiliza
determinadas soluções de alinhamento estratégico baseadas na tecnologia da
informação. Os quiosques eletrônicos, os serviços internet, o auto-atendimento bancário
pressupõem habilidades específicas por parte dos cidadãos usuários, além da
disponibilidade de um computador em casa ou no local de trabalho. Ora, a maior parte
da população, principalmente a grande massa dos trabalhadores rurais dos municípios
interioranos, não dispõe de recursos computacionais, ligações à rede internet e, nem
mesmo, das habilidades requeridas para o uso das facilidades do e-government.
Segundo Rezende e Abreu (2001) há inúmeras dificuldades para a realização do
alinhamento estratégico, embora duas delas possam ser evidenciadas: as questões
comportamentais, que fazem parte dos valores pessoais dos profissionais envolvidos, e
a distância entre as teorias dos modelos acadêmicos e a realidade dos recursos das
organizações. De acordo com os autores,
“o alinhamento entre PETI e PEE é um processo contínuo e complexo, que considera
uma combinação de atividades e de diferentes fatores de sucesso, principalmente os
organizacionais, tecnológicos, sistêmicos, humanos, sociais, culturais e políticos”.
Se analisarmos todos os modelos apresentados anteriormente, perceberemos que os
primeiros desconsideram, ou dão pouca ênfase, às habilidades individuais e às
pessoas. É a partir de Henderson e Venkatraman, em 1983, que os modelos começam
a ficar mais complexos e aparecem, de forma destacada, os indivíduos e seus papéis
94
na organização. Mais adiante, já no início do século XXI, surge como variável o
contexto organizacional que, aliás, é fortemente influenciado pelas questões da cultura
organizacional. Na pesquisa realizada por Rezende e Abreu (2001) os autores
entrevistaram os CEO e os CIO das empresas pesquisadas que estimaram o percentual
de alinhamento em suas empresas em 70-75%, e calcularam a influência do Contexto
Organizacional no alinhamento estratégico de suas organizações em 25%, só perdendo
para o fator “recursos humanos”.
Nas administrações municipais o fator Recursos Humanos tem mais influência que nas
organizações da iniciativa privada, já que o gerente não é livre para admitir e demitir
pessoal, por força da Constituição Federal e, periodicamente, da Legislação Eleitoral.
Além disso, a progressiva retirada do Estado das atividades de produção e serviços,
restringindo-o às tarefas não-delegáveis, eleva-o à categoria de usuário da informação
e, predominantemente, da informação estratégica. Deve aumentar, assim, a influência
do contexto organizacional que, por definição dos modelos de alinhamento estratégico
mais recentes, é determinado pelas características dos Recursos Humanos presentes
na organização.
95
6.
CULTURA ORGANIZACIONAL
“Para codificar seus saberes, as sociedades sem escrita
desenvolveram técnicas de memória apoiadas no ritmo, no relato, na
identificação, na participação do corpo e na emoção coletiva. Com a ascenção da
escrita, ao contrário, o saber pode desvencilhar-se parcialmente das identidades
pessoais ou coletivas, tornar-se mais crítico, almejar uma certa objetividade e um
alcance teórico universal. [...]” (LEVY, 1998, p.7)
6.1. CONCEITOS
São muitos os conceitos de cultura e de cultura organizacional, a depender da
abordagem e do ponto de vista do autor. Alguns deles, entretanto, exibem a questão do
ângulo que mais interessa aos propósitos deste trabalho, qual seja, a consciência
estratégica e as habilidades em usar a informação:
“Cultura é a totalidade do que aprendem os indivíduos como membros da
sociedade.” (CHINOY, 2000, p.56).
“A Cultura é o todo complexo que inclui conhecimento, crença, arte, moral, lei,
costume e quaisquer aptidões adquiridas pelo Homem como membro da
sociedade.” (TYLOR, 1871: in CHINOY, 2000, p.56; e em TRUJILLO FERRARI,
1983, p.125).
“Tudo o que é criação humana, material e espiritual. Por influência da Cultura, o
homem molda o ambiente em que vive” (MACHADO NETO, 1978, p.36).
96
“Formas ou modelos de vida comuns em qualquer tempo a toda a humanidade
ou a uma sociedade específica. Ela é constituída de idéias, um comportamento
aprendido. É abstrata, enquanto abstraída de comportamentos e idéias, mas
nem os comportamentos nem seus resultados são palpáveis.” (TRUJILLO
FERRARI, 1983, p.125).
“Modus vivendi que os homens desenvolveram e desenvolvem, reunidos em
sociedade” (ULLMANN, 1991, p.306). Mais adiante o mesmo autor conceitua
antropologicamente Cultura Subjetiva como o aprimoramento das faculdades
superiores do homem: inteligência, vontade, memória e como Cultura Objetiva,
um way of life, que inclui os padrões de comportamento de um grupo humano,
as crenças, os valores e tudo o mais elaborado pelos homens e que lhes regula
o comportamento.
A partir desses conceitos, percebemos alguns pontos em comum entre os diversos
autores, o que nos leva a inferir que a Cultura, sobre o ponto de vista que nos interessa,
consiste no aprendizado em sociedade ou em grupo, bem como nas aptidões
adquiridas neste processo.
Por outro lado, também não há consenso sobre o caráter da Cultura Organizacional.
Alguns autores interpretam-na como algo que a organização “possui”, isto é, como uma
variável na vida da organização. Outros autores vêm-na como uma metáfora ou algo
que a empresa “é”.
Algumas definições explicitam um e outro conceito. Conforme a teoria do
Gerenciamento Comparativo ou Intercultural desenvolvida pelo antropólogo polonês
Bronislaw Malinowsky, um dos líderes da antropologia social inglesa, a Cultura é um
instrumento que serve às necessidades biológicas e psicológicas do Homem e
Organizações são instrumentos sociais para acompanhamento de tarefas. (Malinowski,
1975).
97
A Cultura funciona como um mecanismo adaptativo-regulatório. Ela une indivíduos e
estruturas sociais, ao passo que, “as Organizações são organismos adaptativos que
sobrevivem através da troca de elementos com o ambiente” (MACHADO NETO, 1978).
Essas duas primeiras definições consideram a Cultura Organizacional como uma
variável. Desta forma, novas ferramentas, treinamento e mudança no quadro de
colaboradores da empresa são fatores que podem alterar substancialmente a Cultura
Organizacional.
Pelo ponto de vista organizacional, Santos Filho (1999, p.51) diz que, de acordo com a
Teoria da Organização Cognitiva “a Cultura é um sistema de conhecimentos
compartilhados. A mente humana gera Cultura através de um número finito de regras,
enquanto as organizações são sistemas de conhecimento”.
Sob o mesmo ângulo de visão, o antropólogo americano Geertz (1973) defende, que a
Cultura é um sistema de símbolos e significados compartilhados, que as ações
simbólicas precisam ser interpretadas, lidas ou decifradas para serem compreendidas
e, que a organização é mantida através de formas simbólicas, tais como linguagens,
que possibilitam o compartilhamento de significados e realidades.
E sob o ponto de vista psicossocial, Santos Filho (1999, p.51-52) define Cultura como
“[...] a projeção da infra-estrutura inconsciente universal da mente; Organizações são
formas e práticas organizacionais, manifestações de processos inconscientes”.
Percebe-se nas três últimas definições que a Cultura é mais arraigada, indo além das
questões instrumentais, ao passo que a Organização é tida como a expressão da
consciência humana.
De todas essas definições e teorias, entretanto, o que nos parece ser um consenso
entre os muitos autores que escreveram sobre o tema, é o conceito defendido por
Schein (2004). Ele diz que a Cultura é um produto aprendido da experiência grupal e
que tal conceito pode ser aplicado a unidades sociais de qualquer dimensão que
tenham estabelecido uma visão de si mesmas e do ambiente que as cerca. E mais
98
adiante, ele define a Cultura Organizacional como sendo um modelo de pressupostos
básicos – inventados, descobertos ou desenvolvidos por um grupo qualquer ao
aprender como se confrontar com seus problemas de adaptação externa e integração
interna – que tenham exercido suficiente influência para serem considerados válidos e,
em conseqüência, ensinados aos novos membros como modo correto de perceber,
pensar e sentir estes problemas.
Não há como negar, pois, o caráter não instintivo da Cultura, nem que a Cultura advém
do aprendizado em sociedade, das aptidões adquiridas nesse processo. Segundo
Santos Filho (1999), pode-se relacionar as seguintes idéias, expostas por diversos
autores a respeito do conceito de Cultura Organizacional:
A Cultura Organizacional – CO é um conjunto de elementos que estabiliza e
perpetua o sistema;
A CO refere-se ao relacionamento entre o grupo e seus conteúdos (artefatos,
comportamentos compartilhados, etc.);
A CO pressupõe de que há convergência de objetivos entre a organização e seus
membros;
A CO pressupõe comportamentos regulares nas relações dos indivíduos;
A CO estabelece normas dos grupos de trabalho;
Toda CO implica em valores dominantes aceitos;
A CO é uma filosofia que orienta a política da empresa;
A CO impõe regras do jogo para o novo membro aceitar e ter sucesso no grupo;
A CO mantém um ambiente ou clima na empresa.
6.2. INFLUÊNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL
Há aspectos da cultura organizacional que se apresentam em vários níveis de
profundidade. Quanto mais profundo, mais difícil se torna a mudança nos seus valores.
99
Apesar de O’Toole (1994) argumentar que a Cultura está imbricada nas estruturas
organizacionais, assim como um sistema de recompensas ou o sistema de hierarquia
vigente,
“Na década de 1980, os benefícios do conceito de cultura corporativa foram quase que
totalmente perdidos quando os gurus da administração a definiram em termos de símbolos,
slogans, heróis, ritos e rituais. [...] Cultura é um sistema de credos e ações que caracterizam um
grupo particular. Cultura é um todo único de idéias compartilhadas, costumes, suposições,
expectativas, filosofia, tradições, hábitos e valores – que determina como um grupo de pessoas se
comportará”. (O’TOOLE, 1994, p.58)
Dyer Jr. (1985), referenciando-se a Pettigrew, sugere que, desde que os líderes de uma
organização são os criadores da sua cultura, as mudanças culturais devem ser
precedidas por mudanças dos seus líderes. Condições favoráveis para apoiarem a tese
de Pettigrew existem: mandatos em ciclos de quatro anos propiciam uma oportunidade
ímpar de renovação na administração municipal.
Mais tarde, Pettigrew (1996) defendeu que, no nível mais profundo, a Cultura é pensada
como um conjunto complexo de valores, crenças e pressupostos e que, o núcleo
dessas crenças e pressupostos está nas estruturas, sistemas, símbolos, mitos e
padrões de recompensa dentro da organização. Assim, mudanças nesse nível são
muito mais difíceis de modificar do que simples manifestações de cultura, como, por
exemplo, a estrutura e os sistemas administrativos. O uso da informação em nível
estratégico, entretanto, implica em mudanças, não só deste último tipo, mas também
em se alterar o funcionamento interno da organização e de se reposicionar em relação
ao ambiente externo, o que nos remete ao nível mais profundo de cultura
organizacional.
Anteriormente, Sathe (1985), baseado no modelo proposto por Schein em 1983,
também classificou os níveis da Cultura Organizacional em três: o primeiro deles,
menos profundo, é composto de tecnologia, arte, comportamentos falados e visuais,
além de outros aspectos da cultura que são fáceis de serem visualizados, mas difíceis
de interpretar sem anteriormente compreender os outros níveis. O segundo nível da
Cultura revela como pessoas explicam, racionalizam e justificam o que elas dizem e
fazem enquanto comunidade. O terceiro nível, o mais profundo deles, consiste nas
100
idéias e pressupostos que governam as justificativas das pessoas e seus
comportamentos. E, finalmente, definiu Cultura como um conjunto de importantes
pressupostos que membros da comunidade têm em comum e que estão internalizados
.
Pode-se dizer que, no primeiro nível se situa o uso da informação e o apoio dos
recursos da tecnologia da informação como ferramenta de aumento de eficiência ou
para atender a demanda dos órgãos financiadores. E somente as organizações que
alcançaram o terceiro nível conseguem gerar informação útil, de forma consensual,
para que seja utilizada no seu posicionamento estratégico.
Para Shein (2004), contudo, a Cultura Organizacional se resume aos pressupostos
básicos, sendo os demais níveis apenas demonstrações derivadas da essência cultural,
representando assim, os diferentes níveis culturais. Eis, pois, como o autor apresenta
os diversos níveis:
Primeiro Nível – Produções, artefatos e criações físicas e sociais, espaço físico,
capacidade tecnológica, linguagem escrita e falada, produções artísticas e conduta
explícita dos membros da organização;
Segundo Nível – Valores decorrentes do enfrentamento do grupo com situações novas.
Terceiro Nível – Pressupostos básicos, os quais encontram-se firmemente arraigados
no subconsciente do grupo e que representa o nível de maior profundidade.
E, novamente, como entende Pettigrew (1996), no terceiro nível da cultura
organizacional, o mais difícil de ser mudado, encontram-se os pressupostos básicos
que convencerão os dirigentes da organização a usarem a informação para a tomada
de decisão e para o planejamento estratégico.
Segundo Albertin (1999, p.34),
“o relacionamento entre a alta gerência e a função Informática tem recebido bastante atenção
dos pesquisadores e profissionais, uma vez que, este relacionamento, por um lado é influenciado
pela cultura organizacional e estilo gerencial de seus participantes, e, por outro lado, influencia
significativamente a utilização da Informática.”
101
Schein (1989, p.17-20) identifica quatro cenários típicos de atitudes de um gestor
principal com relação ao uso da tecnologia da informação:
a. aqueles que por suas atitudes e comportamento não estão certos sobre as
vantagens da tecnologia da informação, não acreditam que o alto escalão deva
envolver-se nas decisões relacionadas com esta tecnologia, são reativos em relação
à TI e consideram o custo como elemento essencial na decisão de se implantar
sistemas de informação são classificados por Schein como Delegating Skeptics ou
Céticos;
b. os gestores que demonstram acreditar na informação como insumo estratégico e na
tecnologia da informação como viabilizadora do seu uso, e são positivos em relação
ao seu impacto social, supõem não ser necessário envolver-se diretamente com as
decisões funcionais já que os profissionais da área tem capacidade suficiente para
tanto, considerando-se apenas apoiadores da TI são chamados de Information
Dependent Service Manager ou, simplesmente, Dependentes;
c. aqueles que acreditam que devam estar profundamente envolvidos nas questões
ligadas ao uso e disseminação da informação, apoiando-se ou não na tecnologia da
informação, e que eles mesmos devam dar início aos projetos da área são
denominados Hands On Adopters ou Envolvidos;
d. e, finalmente, os gestores que têm uma postura positiva e idealística com relação à
TI e vêm todos os problemas por sua proximidade são chamados de The Positevely
Focusing ou Positivos.
Não haveria sentido em se estudar a Cultura Organizacional se não se acreditasse que
ela pode ser moldada, orientada. Grande parte dos autores sobre o assunto acredita
que os criadores da empresa e seus líderes são responsáveis pelo processo de
formação cultural.
Pettigrew (1996) defende que a moldagem da cultura é papel da alta administração. O
líder maior da organização é responsável pela criação, não apenas da estrutura e
tecnologia da empresa, mas também dos símbolos, ideologias, linguagens, crenças e
mitos.
102
Em seu artigo O Desvendar da Cultura de uma Organização – uma Discussão
Metodológica, Fleury (1996) cita estudos onde são enfatizados os papéis críticos que
os pressupostos e crenças da alta administração desempenham como facilitadores ou
inibidores das características culturais.
De uma forma geral, há um consenso que a Cultura pode ser recriada e sempre a partir
de decisões de cúpula. Até mesmo devido à falta de consenso, Schein (1989, p.170-
179) mapeia diversas teorias que explicariam o processo de formação cultural, quais
sejam:
• A Teoria Sociodinâmica – A Cultura é formada com base no conflito entre a
necessidade do indivíduo de ter autonomia e liberdade e a necessidade desse
mesmo indivíduo fazer parte do grupo.
• A Teoria da Liderança – O líder maior da organização deverá influenciar fortemente
o grupo. A única função da liderança, sem confundi-la com gerência ou direção, é a
de criar e manusear a Cultura.
• A Teoria da Aprendizagem – o grupo forma uma Cultura através de mecanismos de
aprendizagem que podem ser de reforço do sucesso ou redução da ansiedade, mas
o processo de aprendizagem do grupo é mais complexo que o dos indivíduos.
Segundo os autores da corrente de Cultura da Empresa
– Deal & Kennedy (1994),
Pettigrew (1996) e Schein (1989), esta se constitui no item fundamental para definir o
fracasso ou sucesso da organização. É a cultura organizacional que disciplina as
relações diárias dos membros da organização. É ela que resolve a integração de
processos internos, além de resolver o problema da sobrevivência e adaptação da
organização ao ambiente externo. Por analogia, nas administrações públicas
municipais é a cultura organizacional que dará as condições para um trabalho
consensuado e harmônico em suas prioridades, permitindo assim, o fluxo de
informações de alto nível, bem como seu uso corrente na tomada de decisão e no
planejamento estratégico da organização. Tal aspecto da cultura organizacional, no
entanto, só evoluirá com o patrocínio de quem usa e valoriza a informação estratégica –
os gestores da organização.
103
6.3. ATITUDE DOS GESTORES
Ao pesquisarem as condições que mais contribuem com os projetos de gestão do
conhecimento nas organizações, Davenport e Prusak (1998, p.184) referem-se a dois
fatores presentes em todos os projetos bem-sucedidos: a infra-estrutura técnica e
organizacional e o apoio da alta gerência.
Por outro lado, ao estudar a administração pública, Kraemer (1989) argumenta que
existem dois fatores que chamam a atenção da alta gerência para os sistemas de
informação: o retorno dos investimentos e a realização do potencial da TI como recurso
estratégico. As tendências que se têm verificado nos últimos anos que apontam para o
uso crescente da TI e da melhoria do seu custo/benefício; para a convergência de
tecnologias; para o crescimento dos bancos de dados e para o uso cada vez mais
intenso dos sistemas nacionais, demonstram que:
• Não é mais suficiente administrar isoladamente os recursos computacionais que vão
apoiar os sistemas de informação; é necessária que haja uma gerência única que
administre todas as tecnologias convergentes;
• Não é mais suficiente que se busque apenas a eficácia técnica na gestão da TI, mas
o acesso e uso da informação devem buscar sempre o equilíbrio entre questões
técnicas e políticas, entre eficácia e privacidade, entre distribuição de poder e
reforço do poder.
Ainda segundo Kraemer (1989, p.527-544), a Teoria dos Estados de Administração da
Computação está voltada para mudanças e se desenvolve como resultado da ação de
três tipos de administração: a da alta administração, a da administração departamental
e da administração da tecnologia da informação. Esses três tipos são denominados de
Estado de Controle, Estado de Serviço e Estado de Competência.
No Estado de Controle a gerência superior controla os recursos computacionais e seu
planejamento. O relacionamento entre a área da Informática e os demais setores da
empresa é orientado por diretrizes e orientações da alta gerência. A prioridade sempre
104
é marcada pelo interesse organizacional sob a ótica da alta gerência. Este Estado é
encontrado principalmente nas organizações onde prevalece a centralização.
No Estado de Serviço os departamentos da organização controlam os recursos
computacionais, os quais são voltados principalmente para atender às necessidades
setoriais de uso e acesso à informação em nível operacional, preponderantemente. O
relacionamento entre a gerência de informática e as áreas usuárias é relativamente
estreito, os pedidos são analisados em conjunto, assim como sua priorização. Esse
sistema prevalece nas organizações descentralizadas onde os departamentos gozam
de relativa autonomia, como costuma acontecer nas administrações públicas municipais
onde as áreas sociais – saúde, educação, ação social e desenvolvimento econômico,
normalmente, são administradas por especialistas da área e têm recursos garantidos,
conforme determina a própria Constituição Federal (BRASIL, 1989, p.115-130).
No Estado de Competência, a gerência da TI controla todos os recursos
computacionais e os aplica, primordialmente, nos interesses tecnológicos. A área da
informática usa seu conhecimento e influência para garantir os investimentos em
tecnologia, muitas vezes em detrimento dos interesses departamentais. Este Estado
pode estar presente em organizações centralizadas ou não, e é característico de
organizações que estão implantando novas tecnologias.
A maneira de se administrar os recursos da tecnologia da informação, entretanto, vai
depender de como a própria informação é gerida no ambiente organizacional, seja pelo
grau de informatização da organização e dos seus setores (NOLAN, 1979), seja pelo
impacto dos sistemas de informação nas estratégias atuais e futuras da organização
(MCFARLAN et ali., 1983) ou pela importância que a informação tem perante os
processos e os serviços prestados pela organização (PORTER e MILLAR, 1985).
6.4. GERENCIAMENTO DA INFORMAÇÃO
À medida que a informação ganha mais importância nas organizações, o seu
tratamento e distribuição vão se tornando mais importantes, e é de se esperar que
105
esses processos se constituam em foco de maior atenção no gerenciamento geral da
empresa. McGee e Prusak (1994, p.154) afirmam que,
“Quanto mais voltadas para a informação forem as empresas, menos provável será partilharem
livremente a informação. À medida que os cargos e papéis dos indivíduos nas empresas passam a
se basear na informação exclusiva que possuem é possível que as probabilidades de que esses
indivíduos partilhem essa informação se tornem ainda mais reduzidas , pois passarão a encará-la
como uma fonte de poder e como algo que os diferencia dos demais”.
A verdade é que a informação não pode ser administrada de forma mecânica ou
esquemática. Um gerenciamento eficaz exigirá uma cultura organizacional adaptada e
esforço constante por parte dos gestores da empresa no sentido de fazê-la fluir de
forma adequada. Se a informação é tão valiosa, então será uma forma de poder para
quem a detém.
É, pois, fundamental o correto diagnóstico do estilo de gerenciamento da informação,
de forma a orientar uma adequação correta na forma de administrar a organização.
Os estilos de gerência da informação foram estudados por McGee e Prusak (1994) e
por Davenport (1998), e podem ser assim classificados:
Utopia Tecnocrática – é o gerenciamento da informação efetuado com ênfase
excepcional em novas tecnologias. Neste estilo, a qualidade da informação é muito
pobre, mas o acesso a ela pelos empregados e a homogeneidade de conceito é
razoável. O estilo exige uma certa folga de recursos financeiros ou, então, que a
tecnologia faça parte da área-fim da empresa;
Anarquia – não há nenhuma coordenação no tratamento da informação, ficando a cargo
de cada pessoa, obter e gerenciar a informação necessária. A única vantagem deste
estilo é a acessibilidade à informação, gerada e mantida conforme as conveniências
individuais. Este estilo está presente em organizações que não têm qualquer tradição
no uso racional da informação;
Feudalismo – a gerência da informação acontece por departamento ou por unidade de
negócio e a informação é repassada para o resto da empresa de forma limitada. O
106
estilo feudal é particularmente pobre na qualidade, na acessibilidade e na uniformidade
conceitual da informação. Essa é a característica das organizações, cuja alta gerência,
não tem um controle completo dos planos e ações desenvolvidos pelos departamentos;
Monarquia – Os dirigentes da organização classificam a informação e definem seu fluxo
na empresa. A eficiência da informação e a uniformidade de conceitos são os pontos
fortes deste estilo, que só é viável em pequenas organizações, ou naquelas onde são
poucos os processos e de baixa complexidade;
Federalismo – a gerência da informação se baseia na negociação intersetorial, na
definição das classes de informação e do seu fluxo. Este estilo diferencia-se da
monarquia pela ótima acessibilidade, apesar de ser fraco em termos de eficiência, dada
a redundância resultante do processo consensual. Presente na maioria das médias e
grandes empresas com tradição em planejamento empresarial e controles.
Dentre as 25 empresas que foram objeto da investigação de McGee e Prusak todas da
iniciativa privada, nenhuma tinha as características de uma entidade do serviço público.
Entretanto, é nosso propósito estabelecer esses paralelos no próximo capítulo.
As características de cada um dos estilos propostos por McGee e Prusak (1999) vão
determinar uma maior ou menor dificuldade no relacionamento e consolidação de dados
necessários ao uso estratégico da informação, mas os fatores que mais influenciam o
estilo de gerência da informação são, por certo, os paradigmas, os limites, as
motivações geradas pela cultura organizacional.
107
7.
PREFEITURAS MUNICIPAIS DA BAHIA:
INFORMAÇÃO ESTRATÉGICA
7.1. O AMBIENTE DA PESQUISA
Como já mencionado na Introdução deste trabalho, a pesquisa de campo para subsidiar
este trabalho se baseou em três fontes principais de informações:
no Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2001, elaborado pelo IBGE
a partir do censo 2000;
Na Estatística dos Municípios Baianos elaborada pela Superintendência de
Estudos Econômicos e Sociais da Bahia, órgão vinculado à Secretaria do
Planejamento do Estado da Bahia, a partir dos dados da Amostra do Censo
Demográfico 2000, divulgados em outubro de 2003; e
Em Planos Diretores de Informática elaborados no período de 2000 a 2004 por
empresas atuantes no estado da Bahia, contratadas através de processos
licitatórios. A metodologia utilizada para o desenvolvimento desses PDI
obedeceu aos parâmetros ditados pelo BIRD, que financiou esses trabalhos de
planejamento executados sob a supervisão da Secretaria de Planejamento do
Governo do Estado da Bahia.
O formulário do Apêndice I, a que se refere o item 1.5. – Aspectos Metodológicos no
capítulo introdutório, foi elaborado para disciplinar a coleta dos dados e foi dividido em
quatro blocos de dados coincidentes com os temas abordados neste trabalho –
108
aspectos organizacionais (capítulos 2 e 3), aspectos tecnológicos (capítulo 4), aspectos
ambientais (capítulo 5), aspectos culturais (capítulo 6):
O primeiro bloco – Aspectos Organizacionais – identifica e caracteriza a
organização, sua dimensão e seu modelo de gestão, inclusive quanto à existência
de órgão ou assessoria de informática que apóie seus sistemas de informação, e
ainda, quanto à quantidade de órgãos com autonomia no uso da tecnologia da
informação (VICO MAÑAS, 1994).
O segundo bloco – Aspectos Tecnológicos – avalia o grau de compartilhamento de
recursos tecnológicos, as maneiras de administrar a informação e a tecnologia da
informação, posiciona a organização quanto ao seu Estágio de Crescimento
(NOLAN, 1979) e apura o grau de informatização, calculado da seguinte maneira:
Para cada uma das funções do universo de atribuições procedimentais
de uma Prefeitura, avaliamos o percentual de informatização com base no PDI
elaborado para a administração e na nossa experiência como consultor e
participante na elaboração de cada um dos Planos. Em seguida, calculamos o
índice de informatização pela média aritmética dos percentuais estimados
anteriormente.
O terceiro bloco – Aspectos Ambientais – estuda o modelo adotado pela Prefeitura
para o alinhamento estratégico da TI às estratégias organizacionais de acordo com
a teoria de Henderson e Venkatraman (1993).
O quarto bloco – Aspectos Culturais – avalia a atitude do alto escalão com relação
ao uso da TI na criação e uso da Informação (SCHEIN, 1989, pp.17-20); posiciona a
administração quanto ao ambiente da TI; segundo o grid estratégico de McFarlan et
al. (1984); quantifica os planos em nível tático e em nível estratégico em vigor;
estima o grau de descentralização da organização posicionando-a quanto ao Estado
da Administração da Computação (KRAEMER, 1989), e identifica o modelo de
gestão da informação adotado, segundo proposição de McGee e Prusak (1994).
Os dados que poderiam consubstanciar ou negar as hipóteses lançadas no início do
nosso trabalho foram tabulados em uma Planilha Global, apresentada no Apêndice II e
109
a partir dessa planilha foram gerados diversos gráficos, os quais buscam explicar os
fatores que mais contribuem para a existência de sistemas estratégicos. Alguns dados
foram convertidos para uma base numérica no intuito de facilitar a comparação com
outros dados (vide Legenda do Apêndice II).
7.2. DELIMITAÇÃO DO TEMA
O Estado da Bahia é dividido em quinze regiões econômicas, conforme mostrado no
mapa. Selecionamos então, quinze municípios cada um deles de uma região
econômica, respeitando-se a faixa populacional considerada, de 10 a 50 mil habitantes.
Além desses, inserimos na Planilha Global (Apêndice II), os dados da Prefeitura de
Vitória da Conquista, mas somente para efeito de comparação e referências ao longo
do presente estudo. Uma vez que o município se apresenta fora do critério aqui adotado
(faixa populacional) e, considerando que seu status sócio-cultural e econômico difere
substancialmente dos outros municípios, não incluímos seus dados, nem nas tabelas,
nem nos gráficos apresentados neste capítulo, para que não viessem a mascarar os
resultados.
Na próxima página, o mapa do estado é mostrado com as divisões relativas às regiões
econômicas:
110
FIGURA 16 - REGIÕES ECONÔMICAS DO ESTADO DA BAHIA
FONTE: BAHIA, 2002
111
A tabela mostrada a seguir exibe as cidades selecionadas por região econômica, sua
população, receita anual e ano em que foi elaborado o Plano Diretor de Informática que
serviu de fonte para as informações apuradas neste capítulo:
TABELA 4 - CIDADES POR REGIÃO ECONÔMICA
POPULAÇÃO
RECEITA ANO
CIDADE
REGIÃO ECONÔMICA
(mil hab)
(R$
milhões)
PDI
Araci Nordeste 48,3 16,0 2002
Belmonte Chapada Diamantina 19,8 7,1 2003
Brumado Serra Geral 63,1 19,4 2001
Casa Nova Baixo Médio São Francisco 58,5 16,5 2003
Conceição da Feira Paraguaçu 18,0 4,3 2003
Conde Litoral Norte 21,7 5,5 2000
Gandu Litoral Sul 27,4 7,8 2004
Ibotirama Médio São Francisco 24,4 7,5 2003
Itambé Sudoeste
32,9 10,8
1993
Madre de Deus RMS 12,9 26,3 2000
Ponto Novo Piemonte da Diamantina 17,2 5,8 2004
Santa Rita de Cássia Oeste 24,1 8,1 2001
São Félix Recôncavo Sul 14,2 4,0 2004
Seabra Extremo Sul 38,5 10,7 2003
Xique-Xique Irecê 46,1 12,1 2003
Fonte: BAHIA, 2002 e IBGE, 2001
7.3. CRITÉRIOS PARA ELABORAÇÃO DE TABELAS E GRÁFICOS
McGee e Prusak (1994, p.53-58) elevam a informação ao mesmo nível de outros
elementos considerados, tradicionalmente, como recursos do processo de
planejamento estratégico, o que significa incluir a informação e as tecnologias a ela
associadas no processo de definição da estratégia de uma organização. Assim sendo, o
que caracterizará o uso estratégico da informação pela Prefeitura é o fato de se
encontrarem em operação sistemas de informação que possam dar suporte aos
elementos da definição da estratégia.
112
Levando isso em conta, as Prefeituras foram classificadas em três patamares que
denotam o grau com que a informação é usada estrategicamente:
a) Usuária Intensiva – Prefeitura com um alto índice de uso da informação em nível
estratégico, assim caracterizada por possuir cinco ou mais sistemas táticos ou
estratégicos em uso;
b) Usuária Iniciante – Prefeitura com uma baixa utilização da informação em nível
estratégico, assim caracterizada por manter em operação mais de um e menos
de cinco sistemas tático-estratégicos;
c) Não Usuária – Prefeitura sem cultura estratégica, assim caracterizada por usar
um ou nenhum sistema tático-estratégico.
Dessa forma, para facilitar a interpretação das tabelas e dos gráficos, os municípios são
apresentados na ordem ascendente, de acordo com a quantidade de sistemas tático-
estratégicos em uso. As linhas hachuradas com uma retícula mais forte representam as
prefeituras usuárias intensivas e com uma retícula mais fraca as usuárias iniciantes.
A primeira de nossas hipóteses supõe que, “O modelo de administração pública
adotado pelas prefeituras dos municípios de interior do estado da Bahia, por não
favorecer o compartilhamento de recursos e não se apoiar em métodos de
gerenciamento da informação, constitui uma barreira ao uso estratégico da informação”.
Assim, iniciaremos nosso estudo pelos aspectos organizacionais e tecnológicos.
7.4. ASPECTOS ORGANIZACIONAIS
O modelo de administração pública gerencial recomenda, como vimos no capítulo
segundo, a descentralização, seja na forma de co-gestão ou da terceirização das
atividades não-exclusivas ou delegáveis. Nesse sentido, os aspectos que aqui
consideramos para caracterizar a prefeitura, foram: a autonomia dos órgãos
componentes da organização, a estratificação da função gerenciadora da informação
num órgão específico e o controle centralizado da gerência da informação.
113
Em primeiro lugar, analisaremos se a receita da prefeitura apresenta alguma influência
no uso da informação a nível estratégico. Observando-se o gráfico da figura 17, que
mostra a população dos municípios e a receita per capita, percebe-se que nenhuma
influência tem qualquer um desses dados sobre o avanço no uso estratégico da
informação. A receita per capita é praticamente constante, em torno de R$300 por
habitante, se expurgarmos Madre de Deus que está em situação peculiar, porquanto
detentora de royalties provenientes da extração de petróleo no município. Aliás, parece
que esse fator não tem influência sobre nenhum índice com que se costuma avaliar as
cidades. Em sua edição de 15 de março de 2001, baseada em estudo da Secretaria de
Assuntos Fiscais do BNDES, o jornal A Folha de São Paulo escreve sobre duas cidades
onde os índices de desenvolvimento são muito baixos em relação à média nacional: “O
ranking do BNDES é liderado pelos municípios de Paulínia (SP) e Madre de Deus (BA),
respectivamente, com receitas por habitante de R$ 2.813 e R$ 2.611.”.
FIGURA 17 - POPULAÇÃO E RECEITA ANUAL DOS MUNICÍPIOS
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
Cas
a
Nova
C
o
nceição Feira
Ibotirama
S Ri
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ássia
S
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B
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o
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e
G
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Xique-Xique
Bru
m
ado
P
onto
Novo
São Félix
Araci
Mad
r
e De
u
s
Co
nde
Itambé
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
População (mil hab)
Receita per capita
NÃO USUÁRIA
DE SISTEMAS ESTRATÉGICOS
USUÁRIA
INICIANTE
USUÁRIA
INTENSIVA
Fonte: IBGE, 2001 e Planilha Global Apêndice).
114
Ainda sob o aspecto organizacional, o grau de descentralização avaliado pelo critério
proposto por Kraemer (1999), mostra alguma relação com o uso estratégico da
informação. A tabela 5, conforme definido no item 7.3, apresenta nas últimas linhas as
prefeituras que usam mais sistemas de informação com características táticas e
estratégicas e aí se pode observar que, o Estado de Controle, só está presente
naquelas Prefeituras onde existe um órgão de informática, mesmo que em formação, e
onde já se usa a informação em nível estratégico.
TABELA 5 – ASPECTOS ORGANIZACIONAIS
CIDADES
ESTADO ADM
DA
COMPUTAÇÃO
EXISTÊNCIA
ORGÃO TI
ORGÃOS COM
AUTONOMIA
Casa Nova - I 1
Conceição da Feira - I 0
Ibotirama Serviço I 0
Santa Rita de Cássia Serviço I 1
Seabra Serviço I 1
Belmonte Controle E 3
Gandu Serviço I 2
Xique-Xique Serviço I 3
Brumado Serviço I 3
Ponto Novo Controle F 7
São Félix Controle F 3
Araci Controle E 6
Madre de Deus Controle E 5
Conde Controle E 5
Itambé Controle E 3
Fonte: Planilha Global (Apêndice)
O Estado de Controle, entretanto, por si só, não dá efetividade às ações da Prefeitura.
A importância do modelo gerencial numa administração municipal decorre da ênfase
que se dá ao cidadão, não como objeto, mas como partícipe no processo deliberativo, a
exemplo de como Abruccio (1996) o classifica no New Public Management. Na busca
de promover a inclusão digital em São Felix, pequena cidade a pouco mais de cem
quilômetros da capital do estado da Bahia, a Prefeitura montou em 2003, com recursos
115
do governo estadual, um espaço com computadores conectados à Internet para uso
gratuito pela população. A rede, instalada em local central na cidade, com
acomodações confortáveis, ligada à rede mundial de computadores, através de circuito
de banda larga, depois de pouco tempo, apresentava uma baixíssima procura. Os
responsáveis não previram que o cidadão, que era objeto da estrutura implantada, não
se sentia à vontade nem capaz de usar recurso tão avançado. É um caso típico de
administração burocrática, onde o objetivo é o processo e não o resultado almejado.
Com relação à autonomia na gestão da tecnologia da informação, isto é, a
independência que têm os órgãos em termos de disponibilidade e gerenciamento dos
recursos humanos e computacionais necessários à gestão da informação, o gráfico da
figura 18 procura exibir uma eventual correlação entre a quantidade de órgãos
autônomos e a intensidade com que a informação é usada em nível estratégico. Aqui,
deve-se levar em conta que, em geral, é maior a estrutura organizacional das
prefeituras de cidades mais populosas, entretanto, no gráfico mencionado, não se
percebe influência alguma decorrente do tamanho do município estudado.
Assim sendo, não se observa qualquer correlação entre a quantidade de órgãos
autônomos e o uso estratégico da informação. Adicionalmente, se observarmos na
Planilha Global (Apêndice II), os dados da Prefeitura de Vitória da Conquista, veremos
que nela, a quantidade de órgãos autônomos não difere da quantidade de diversas
outras administrações municipais, que podem ou não ser usuárias da informação em
nível estratégico.
Na verdade, tal autonomia é desejável, desde que se obedeça a um estilo positivo de
gerência da informação, como veremos mais adiante, e que se obedeça a padrões que
permitam uma maior facilidade na consolidação de dados.
116
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Casa Nova
Conceição da Feira
Ibotirama
Santa Rita de Cássia
Seabra
Belmonte
Gandu
Xique-Xique
Brumado
Ponto Novo
São Félix
Araci
Madre de Deus
Conde
Itambé
USUÁRIA INTENSIVA
USUÁRIA INICIANTE
NÃO USUÁRIA DE
SISTEMAS ESTRATÉGICOS
Fonte: Planilha Global (Apêndice II)
FIGURA 18 – QUANTIDADE DE ÓRGÃOS COM AUTONOMIA
117
7.5. ASPECTOS TECNOLÓGICOS
A diversidade de objetivos numa organização tão complexa quanto uma
Prefeitura e na ausência de uma coordenação forte e onipresente faz com que cada
setor desenvolva e utilize unilateralmente os recursos necessários às suas atividades.
Os dados sobre recursos compartilhados e dos ativos interligados em rede
mostrados na Tabela 6 e analisados na figura 19 subsidiarão as conclusões sobre a
influência desses fatores no uso estratégico da informação nas administrações
municipais em foco.
TABELA 6 – ASPECTOS TECNOLÓGICOS
CIDADE
Recursos
Computacionai
Bancos
de Dados
Servidores
Impressoras
Micros em
Rede
Micros/
100 pessoas
Estágio de
Crescimento
Índice de
Informatização
(%)
SI Tático-
Estratégicos
Casa Nova
0 0 0 0 20
1,2 Iniciação 13 0
Conceição da Feira 0 0 0 0 30
2,1 Iniciação 11 0
Ibotirama 2 1 1 0 20
6,2 Iniciação 14 0
Santa Rita de Cássia 2 1 1 0 30
2,4 Iniciação 15 0
Seabra 2 1 1 0 20
2,1 Iniciação 14 0
Belmonte 3 1 1 1 30
1,9 Contágio 15 1
Gandu 4 1 2 1 35
3,5 Contágio 17 1
Xique-Xique 3 1 1 1 25
1,4 Iniciação 15 1
Brumado 4 2 2 0 40
1,9 Contágio 20 2
Ponto Novo 4 1 2 1 50
4,0 Contágio 20 3
São Félix 5 3 2 0 45
11,5 Contágio 24 4
Araci 6 2 2 2 55
2,0 Contágio 26 5
Madre de Deus 8 3 3 2 60
4,3 Controle 34 7
Conde 6 2 2 2 65
4,3 Controle 35 8
Itambé
3 2 4 9 65 4,5 Controle 40 6
Fonte: Planilha Global (Apêndice)
O índice de informatização das prefeituras, que consta da tabela 6, foi calculado a partir
dos percentuais de informatização das funções desempenhadas pela organização. Mais
adiante, a tabela 7 exibe esses percentuais, os quais foram avaliados a partir do
118
levantamento efetuado para a elaboração dos PDI. Considerou-se como funções
características de uma administração municipal, as seguintes:
• Finanças
orçamento, contabilidade, tesouraria, dívida ativa, controle da dívida
Tributação
lançamento, arrecadação e cobrança
Planejamento urbano
Comunicação Social
Guarda Municipal
Administração
licitações, compras, materiais, patrimônio, protocolo, arquivo, frota de veículos
Recursos Humanos
Jurídico
procuradoria, processos, legislação municipal
Educação, Cultura e Lazer
Saúde e Saneamento
Meio ambiente
Ação Social
Transporte Público, Tráfego e Trânsito
Serviços Públicos
Iluminação, Mercados, Cemitérios, Abatedouros, Coleta de Lixo e Varrição
Infra-Estrutura
Desenvolvimento Econômico
Comunicação Interna e externa – Serviços Internet e outros.
119
Sistemas Tático-Estratégicos
Sistemas de Informações Gerenciais, Data Mining e Data Mart, Business
Inteligence.
Para cada função, atribuiu-se uma nota que vai de zero a cem, de acordo com o grau
de informatização dos procedimentos inerentes àquele processo. Sendo assim, a média
aritmética das notas expressa o grau de informatização da prefeitura.
120
TABELA 7 - ÍNDICE DE INFORMATIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
CIDADES
Araci
Belmonte
Brumado
Casa Nova
Conceição da
Feira
Conde
Gandu
Ibotirama
Itambé
Madre de
Deus
Ponto Novo
São Félix
Santa Rita de
Cássia
Seabra
Xique-Xique
Tributação
40
0
50
60
40
80
70
60
75
80
0
70
50
70
40
Arrecadação
40
0
50
20
30
60
60
20
60
60
0
60
30
30
30
Dívida Ativa
10
0
30
25
10
50
20
0
50
60
0
30
10
10
10
Procuradoria/Assess Jurídica
70
0
20
0
0
70
0
0
50
40
50
10
20
0
20
Legislação Municipal
0
0
20
0
0
20
0
0
30
10
20
10
0
0
0
Comunicação Social
50
0
20
30
5
10
0
0
25
20
10
20
10
0
0
Contabilidade
60
70
80
80
75
80
80
70
80
90
80
80
75
75
80
Tesouraria
80
30
80
40
20
60
25
20
60
50
80
0
35
40
20
Recursos Humanos
50
40
50
30
40
60
20
30
50
40
60
50
40
40
40
Patrimônio
0
0
30
10
10
25
10
10
30
30
10
20
10
0
10
Veículos
0
50
0
0
0
0
0
0
20
10
0
0
0
0
0
Protocolo
0
0
0
0
0
70
0
0
20
20
0
0
0
0
0
Arquivo
0
0
0
0
0
0
0
0
40
0
0
0
0
0
0
Licitações e Compras
70
30
0
10
10
40
30
20
60
50
30
30
30
40
30
Materiais
20
50
0
0
0
30
0
0
0
20
0
0
0
0
0
Educação
70
50
20
0
20
40
25
25
30
30
30
50
20
5
30
Cultura e Lazer
0
0
10
0
10
20
10
0
0
20
0
20
0
0
0
121
CIDADES
Araci
Belmonte
Brumado
Casa Nova
Conceição da
Feira
Conde
Gandu
Ibotirama
Itambé
Madre de
Deus
Ponto Novo
São Félix
Santa Rita de
Cássia
Seabra
Xique-Xique
Saúde e Saneamento
60
30
20
30
20
70
30
30
60
50
30
40
30
25
25
Meio Ambiente
5
0
0
0
0
0
0
0
30
30
0
20
0
0
0
Ação Social
10
30
5
0
0
0
30
30
60
50
0
25
10
5
5
Transportes Públicos
0
0
0
0
0
0
0
0
25
20
0
0
0
0
0
Tráfego e Trânsito
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Guarda Municipal
0
0
0
0
0
20
0
0
20
0
0
0
0
0
0
Infra-Estrutura
10
0
20
0
0
25
0
0
40
30
20
30
0
0
10
Serviços Públicos
0
0
10
0
0
20
0
0
35
30
0
0
0
0
0
Desenv Econômico/Agric
10
0
10
15
0
20
10
20
40
40
30
30
10
0
10
Acesso à Internet
50
30
20
5
5
70
30
30
40
30
80
50
30
30
40
Índice de Informatização
26
15
20
13
11
35
17
14
40
34
20
24
15
14
15
Sistemas Táticos e Estratégicos
5
1
2
0
0
8
1
0
6
7
3
4
0
0
1
Fonte: PDI elaborados pelo autor e associados no período de 2000 a 2004.
Todos os valores constantes da tabela são percentuais, com excessão dos valores da última
linha que expressam a quantidade de sistemas tático-estratégicos.
122
O gráfico da figura 19 mostra que, quanto maior o índice de computadores interligados
em rede e quanto maior a quantidade de recursos computacionais compartilhados entre
vários processos, principalmente os bancos de dados, cresce o uso de sistemas tático-
estratégicos pela prefeitura, uma vez que, a informação necessária a estes sistemas
advém, na maior parte das vezes, da consolidação dos dados tratados por sistemas
operacionais bem estruturados.
As cidades onde o percentual de microcomputadores ligados em rede é maior e
também, onde há um maior compartilhamento de recursos computacionais, tendem a
usar de forma mais intensiva os sistemas voltados à tomada de decisão.
A partir desse índice, dos dados levantados sobre a administração da tecnologia e da
quantidade de computadores por funcionário chega-se ao estágio de crescimento,
conforme proposto por Nolan (1979).
A análise do Estágio de Crescimento revela que apenas as cidades da amostra onde a
informação é usada em nível estratégico conseguiram ultrapassar a barreira do Estágio
de Contágio. Os Estágios de Controle e de Integração são caracterizados pela
existência de um órgão de informática atuante, normatizador, administrador de recursos
comuns e incentivador da inovação. Com exceção da cidade Brumado, que iniciou sua
informatização em 1988, todos os municípios estudados deram seus primeiros passos
no tratamento sistemático da informação a partir de meados da década de 90. E uma
década pode ser muito pouco tempo para que ambientes dessa natureza absorvam
técnicas tão inovadoras e se adaptem à nova cultura decorrente, e consigam assim
evoluir no Estágio de Crescimento.
A disponibilidade de recursos apresentada no gráfico da figura 20 foi calculada a partir
do parque computacional instalado e do quadro de colaboradores da Prefeitura. O
índice “Computadores por 100 funcionários” é largamente utilizado pela literatura
especializada, assim como pelas empresas na realização de benchmarkings com suas
congêneres.
A partir do gráfico da figura 20 pode-se verificar que a disponibilidade de recursos
computacionais per capita não é um fator determinante para o uso da informação em
nível estratégico, talvez porque há prefeituras onde o quadro é superdimensionado e
123
outras onde a terceirização mascara a relação aqui estudada. É lógico, entretanto, que
um índice maior de informatização melhora a chance de se usar a informação
estrategicamente, mormente quando se considera a necessidade de dados suficientes
e íntegros para a consolidação que precede o tratamento de informações em níveis
tático e estratégico.
124
FIGURA 19 - COMPARTILHAMENTO DE RECURSOS
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
C
asa
Nova
C
onc
ei
ção
da
Fei
r
a
I
botir
am
a
Sant
a
Ri
t
a
de
Cássi
a
Seabr
a
Belmonte
G
an
du
Xi
q
ue-Xi
que
Brumado
Pon
t
o
N
ov
o
São
Fé
lix
Araci
Madre
d
e Deus
C
onde
Itam
b
é
0
10
20
30
40
50
60
70
Rec Compart
Micros em Rede
USUÁRIA
INTENSIVA
USUÁRIA
INICIANTE
NÃO USUÁRIAS DE SISTEMAS ESTRATÉGICOS
Fonte: IBGE, 2001 e Planilha Global (veja
Apêndice II)
125
FIGURA 20 - DISPONIBILIDADE DE RECURSOS E ÍNDICE DE INFORMATIZAÇÃO
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
C
as
a N
o
va
Conceição da Feira
Ib
otiram
a
Sa
n
ta
R
i
ta
d
e
C
ás
s
i
a
S
eabra
Belmo
n
te
G
a
ndu
Xiq
ue
-
Xiqu
e
Brum
a
d
o
Ponto Nov
o
São Félix
Ar
a
ci
M
a
dr
e
de D
e
us
C
on
de
I
ta
mbé
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
micros por 100 funcionários % de informatização
NÃO USUÁRIAS DE
SISTEMAS ESTRATÉGICOS
USUÁRIAS
INICIANTES
USUÁRIAS
INTENSIVAS
Fonte: Planilha Global
126
7.6. ASPECTOS AMBIENTAIS
A segunda de nossas hipóteses supõe que a “Cultura Organizacional típica das
prefeituras de municípios do interior da Bahia resiste à perspectiva de alinhar o
tratamento da informação às estratégias de negócios da organização”.
Neste tópico, após identificarmos a perspectiva de alinhamento estratégico com que
cada prefeitura atua, procuramos estudar a existência de correlações entre a
perspectiva adotada e os uso estratégico da informação.
A conclusão sobre a perspectiva de alinhamento derivou da análise de cada PDI e da
sintonia deles com outros planos estratégicos existentes na Prefeitura, assim como,
com os objetivos estratégicos de curto e de longo prazos.
Por menor que seja o município, existe uma grande multiplicidade de funções em uma
administração municipal. A maioria dessas funções se relaciona com entidades
externas à organização, ora para prestar serviços, ora para captar recursos, ora para
atender aos requisitos legais de uma auditoria e de muitas outras maneiras.
A representação esquemática, a seguir, mostra algumas das relações do ambiente
interno de uma prefeitura qualquer com o ambiente externo, se aproximando bastante
do quanto Davenport (1998) descreveu na sua Ecologia da Informação. A maior parte
desses relacionamentos é de cunho estratégico, o que determinará a necessidade de
se alinhar a tecnologia da informação, enquanto geradora de informações para a
organização, com o planejamento organizacional. Na figura 21, a prefeitura está
representada pelas funções envolvidas pela linha tracejada.
127
FIGURA 21 - PREFEITURA E MEIO AMBIENTE
ADMINISTRAÇÃO
DAS RECEITAS
INTEGRADO
SAÚDE
INTEGRADO
EDUCAÇÃO
RECURSOS
HUMANOS
CONTROLE
DE
OBRAS
ADMINISTRATIVO
. COMPRAS
. MATERIAIS
. PATRIMÔNIO
NEGÓCIOS
SERVIÇOS
PÚBLICOS
CONTRATOS E CONVÊNIOS
GESTÃO
FINANCEIRA
AMBIENTE DA PREFEITURA
128
Para identificar a perspectiva de alinhamento da tecnologia da informação ao negócio
da Prefeitura escolhemos usar o método de Henderson e Venkatraman (1983) por se
tratar de metodologia mais difundida e por melhor se adaptar às administrações
públicas.
Algumas Prefeituras não apresentavam uma estratégia definida por ocasião
da pesquisa, por isso não há enquadramento para elas. A Tabela 8 mostra ainda que,
as organizações não-usuárias de sistemas estratégicos, quando dispõem de
planejamento estratégico, têm a tecnologia da informação alinhada ao negócio na
perspectiva Execução de Estratégia. Somente a partir de quando a administração
municipal passa a adotar sistemas tático-estratégicos é que o alinhamento estratégico
evolui para a perspectiva de Transformação Tecnológica ou de Potencial Competitivo.
TABELA 8 - ASPECTOS AMBIENTAIS
CIDADE
Alinhamento
TI e Negócios
Quant de
Planos
em Vigor
Estilo de
Gerência da
Informação
Casa Nova - 5 Anarquia
Conceição da Feira - 3 Anarquia
Ibotirama Execução de Estratégia 3
Anarquia
Santa Rita de Cássia - 3
Anarquia
Seabra
Execução de Estratégia
5
Anarquia
Belmonte
Execução de Estratégia
4
Feudalismo
Gandu
Execução de Estratégia
4
Feudalismo
Xique-Xique Transformação Tecnológica 4
Feudalismo
Brumado Execução de Estratégia 5
Feudalismo
Ponto Novo Transformação Tecnológica 5
Feudalismo
São Félix
Transformação Tecnológica
9
Monarquia
Araci
Transformação Tecnológica
5
Monarquia
Madre de Deus
Transformação Tecnológica
6
Federalismo
Conde Potencial Competitivo 8
Monarquia
Itambé Potencial Competitivo 7 Monarquia
Fonte: Planilha Global (Apêndice II)
129
Essa situação é previsível quando consideramos que, no caso da Transformação
Tecnológica, apesar da Estratégia de Negócio ser a impulsionadora, será a Estratégia
de TI que viabilizará a implantação das estratégias da organização.
As Prefeituras com cultura organizacional mais rebuscada, entretanto, e que já utilizam
os sistemas tático-estratégicos de forma intensiva, apresentam-se alinhadas na
perspectiva de Potencial Competitivo, pois que permitem que a Estratégia de TI seja a
impulsionadora da estratégia global da organização. Veja, também, dados de Vitória da
Conquista na Planilha Global (Apêndice II).
É de supor, por conseguinte, que as Prefeituras, cujas perspectivas de alinhamento
estratégico consideram a Estratégia de TI como passo essencial no seu planejamento,
usam de forma mais intensa a informação em nível estratégico.
Assim, se utilizarmos o modelo de Henderson e Venkatraman (1993), técnica mais
madura, mais difundida no ambiente empresarial e mais estudada, despontam como
perspectivas mais adequadas a do Potencial Competitivo – onde a estratégia
impulsionadora é a Tecnologia da Informação – ou, em ambientes mais tradicionais, a
perspectiva de Transformação Tecnológica, onde os negócios impulsionam as
estratégias, mas a estratégia da TI é fundamental para o bom posicionamento da
organização. Pena que algumas Prefeituras insistam em patinar em degraus sem
nenhuma espécie de alinhamento ou, quando muito, na perspectiva de Execução de
Estratégia.
7.7. ASPECTOS CULTURAIS
A questão da cultura organizacional está fortemente ligada tanto aos aspectos
organizacionais, quanto aos aspectos tecnológicos e ambientais. Nesta seção
investigaremos a existência de alguma correlação entre as formas de cultura
organizacional de cada prefeitura, dos comportamentos decorrentes dessa mesma
cultura organizacional e da influência de cada um desses fatores no uso da informação
em nível estratégico.
130
A Cultura Organizacional, entretanto, é moldada ao longo do tempo e deriva do
ambiente e da natureza dos homens que formam a comunidade. Segundo Machado
Neto (1978, p.38)
“...são óbvias as relações entre sociedade e cultura, cada tipo de sociedade global
desenvolvendo sua peculiar cultura ou civilização, que, certamente, estará situada numa
determinada área cultural, ou seja, uma região que mantém certa uniformidade de traços
culturais.”
Certamente que, a cultura organizacional de uma Prefeitura é diferente daquela
cultivada por uma empresa de propaganda, por um banco ou por uma fábrica de
ladrilhos. A análise dos elementos que constituem a cultura organizacional pode
apontar para os elementos que vão constituir uma cultura que vai melhorar as chances
de sucesso da organização, além de determinar como essa cultura funcionará no seu
dia-a-dia. Deal e Kennedy (1982, pp.13-87) classificaram os elementos culturais como
se segue:
a. Ambiente do Negócio é a realidade do mercado específica para cada tipo de
organização, que se defronta com uma realidade diferente, a depender dos seus
serviços ou produtos, competidores, clientes, tecnologias, influências
governamentais e outras;
b. Valores são os conceitos básicos e crenças de uma organização e representam
a essência da Cultura Corporativa, constituindo a fórmula de sucesso para a
empresa e para seus empregados;
c. Heróis são as pessoas que personificam os valores corporativos, os padrões a
serem seguidos, motivadores. São essas pessoas de quem os empregados se
lembram quando as coisas estão complicadas;
d. Ritos e Rituais são procedimentos sistemáticos e programados, existindo sob a
forma de jogos, atividades sem propósito ou regras definidas, mas que mantém
as pessoas unidas e reduzem as tensões como as sessões de brainstorming,
brincadeiras, reuniões para discussão de estratégias.
131
e. Rede Cultural é a estrutura hierárquica invisível, paralela à estrutura formal da
organização e que transmite os valores, divulga os ritos, cultua os heróis e
esclarece o ambiente do negócio.
No caso de uma instituição pública como a das administrações municipais, o mercado é
representado pelos cidadãos e contribuintes e seu ambiente de negócio deve moldar
uma cultura que privilegie o cidadão e seja justa nas questões fiscais.
Os valores de uma instituição são os princípios orientadores e que se constitui na
crença geral dos integrantes da organização. Esses valores devem ser percebidos
pelos clientes, no caso das Prefeituras, pelos cidadãos: menos impostos, melhores
serviços, melhoria das condições sócio-ambientais.
É importante que o Prefeito e seus auxiliares diretos –Secretários e Assessores – sejam
reconhecidos pela população e pelo quadro de colaboradores. Alguns deles se
transformarão nos “heróis” que servirão de referência ao cidadão, ao contribuinte ou ao
funcionalismo, ajudando assim a moldar e divulgar a cultura organizacional.
Os ritos e rituais retratam a cultura da organização mas, numa administração municipal,
não há particularidades quando comparada com entidades da iniciativa privada.
Analogamente às rede de dados e de telecomunicações, a rede cultural é a portadora
dos valores corporativos. Dentro da empresa, em paralelo com a hierarquia formal, essa
rede é constituída pelos contadores de histórias, pelos serviçais, mas também pelos
líderes. A costumeira rigidez da hierarquia pública vê-se agora, mais do que nunca,
ameaçada pelas facilidades de comunicação do correio eletrônico, dos fóruns e das
conversas online.
A dificuldade maior de se formar uma cultura organizacional coesa numa administração
municipal é o caráter multifuncional de suas atividades. Os objetivos de uma Prefeitura
são tão distintos quanto promover a saúde da população, zelar pelas condições
sanitárias e ambientais do município, garantir a educação básica dos munícipes, cuidar
da infra-estrutura urbana e muitos outros. Essa diversidade de objetivos leva cada
132
órgão encarregado a desenvolver seu próprio planejamento e, muito freqüentemente, a
priorizar suas necessidades de informação independentemente dos demais órgãos
constituintes da organização.
E não teríamos nos aventurado nesse estudo se não houvesse a perspectiva de
mudanças. À pergunta se a cultura organizacional é gerenciável, Pettigrew (1996)
responde diretamente – “sim, com a maior dificuldade!” Na mesma obra, o autor cita
como importantes, entre outros, os seguintes fatores num processo de mudança da
cultura organizacional:
um contexto externo receptivo, juntamente com habilidade gerencial em mobilizar
esse contexto, de modo a criar um clima geral para que ocorra a mudança;
O comportamento de liderança tanto dos indivíduos que por algum tempo vêm
fazendo pressão por mudança e que ocupam posições de poder internamente. A
maior parte dos casos de mudança revela uma clara e consistente pressão da
alta administração;
A alteração do processo administrativo na alta administração, saindo de um
processo fortemente divisionista para uma posição coerente e coesa.
O Capítulo 2 mostrou como é difícil a Reforma Administrativa do Estado alcançar as
pequenas cidades do interior baiano, onde se instalou uma cultura secular egressa dos
nossos colonizadores e de seus ancestrais. Neste capítulo se discute, inclusive, a
dificuldade em se modificar aspectos da cultura organizacional. Não se pode perder de
vista, no entanto, o conceito de que a Cultura é “não-instintiva, não-biológica, não-
natural e, sim, desenvolvida, construída.” (SANTOS FILHO, 1999, p.48). O antropólogo
brasileiro Ullmann (1991) defende que, “Cultura” traz a idéia subjacente de algo que é
cultivado, se opondo, por conseguinte, ao que é natural.
A classificação da atitude dos gestores foi feita a partir das entrevistas e constatações
dos analistas que trabalharam no levantamento da situação atual de cada Prefeitura.
Essa classificação é apoiada na teoria de Schein (1989), discutida no Capítulo 6, e que
133
identifica quatro cenários com relação à atitude dos gestores principais. A importância
dessas atitudes é aqui corroborada como variável importante na informatização de uma
Prefeitura, percebendo-se que, naquelas cidades onde a informação não é usada em
nível estratégico, os gestores são classificados como Céticos ou Dependentes e, ao
contrário, como Envolvidos ou Positivos nas cidades que mais avançaram no uso
estratégico da informação.
A Tabela a seguir apresenta a quantidade percentual de gestores que consideram o
tratamento automático da informação como vital, estratégico, não–determinante e não–
importante:
TABELA 9 - POSICIONAMENTO DO ALTO ESCALÃO
CIDADES
Atitude dos
Gestores
Ambiente
de TI (%)
vital (%)
estratégica
(%)
não
determinante
(%)
não
importante
(%)
Casa Nova Céticos 48 0 20 50 30
Conceição da Feira Céticos 42 0 20 30 50
Ibotirama Céticos 50 0 20 60 20
Santa Rita de Cássia Céticos 52 0 30 50 20
Seabra Céticos 52 0 30 50 20
Belmonte Céticos 47 0 10 70 20
Gandu Céticos 50 0 20 60 20
Xique-Xique Depend 55 0 40 40 20
Brumado Céticos 50 0 20 60 20
Ponto Novo Depend 70 10 60 30 0
São Félix Depend 68 10 60 20 10
Araci Envolvidos 72 20 60 10 10
Madre de Deus Envolvidos 72 10 70 20 0
Conde Envolvidos 70 20 50 20 10
Itambé Envolvidos 76 25 55 20 0
Fonte: Planilha Global (Apêndice II).
134
A informação usada nos sistemas de tomada de decisão e de planejamento estratégico
é formada, em grande parte, pela consolidação de dados multifuncionais, normalmente
criados e mantidos em setores distintos, com cultura e métodos de trabalho distintos.
Assim, é fundamental que haja um consenso entre os geradores e mantenedores de
dados, status não facilmente atingível. De todos os aspectos estudados até aqui, talvez
seja a Cultura Organizacional o que mais influencia uma organização para que ela
passe a criar, manter e usar informações em nível estratégico.
As técnicas e as metodologias que buscam implementar a Inteligência Organizacional,
a compreensão dos reflexos do Estágio de Crescimento, do Estado de Administração
da Computação e dos Ambientes da Tecnologia da Informação, assim como o esforço
em se alinhar a tecnologia ao negócio são, muitas vezes, impostas por esferas
superiores do poder público e entidades financiadoras, o que, de alguma forma,
favorece a homogeneidade de objetivos entre as administrações municipais.
Os Ambientes de TI, por sua vez, revelam o posicionamento dos gestores com relação
à utilidade da tecnologia da informação para a organização. Aqui são aplicados os
conceitos e estabelecimentos discutidos no Capítulo 3, principalmente os ambientes de
TI propostos por McFarlan, McKenney e Pyburn, que avaliam o impacto dos sistemas
de informação em atividade e aqueles ainda em desenvolvimento.
É claro que esse posicionamento não é homogêneo. Em vista disso, por ocasião das
entrevistas para a elaboração dos PDI, identificou-se os gestores do primeiro escalão
com seus respectivos posicionamentos, desde aqueles que consideram as aplicações
existentes como sem nenhuma importância para a boa operacionalidade do seu setor,
até aqueles que consideram a tecnologia da informação vital para o funcionamento do
órgão. (Veja Tabela 9 – Posicionamento do Alto Escalão). A cada grupo, dimensionado
em termos percentuais, atribuiu-se um peso de 1 a 4, chegando-se assim, a uma
média percentual da Prefeitura, que foi denominada de índice de posicionamento
estratégico - IPE, o qual é representado no gráfico a seguir:
135
FIGURA 22 - POSICIONAMENTO ESTRATÉGICO DOS GESTORES
0
10
20
30
40
50
60
70
80
C
as
a
N
o
v
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n
d
e
Itambé
NÃO USUÁRIAS DE SISTEMAS ESTRATÉGICOS
USUÁRIA INICIANTE USUÁRIA INTENSIVA
Observa-se uma tendência marcante de um melhor posicionamento estratégico dos
gestores daquelas Prefeituras que já vem utilizando os sistemas tático-estratégicos,
discretamente ou de forma intensiva, revelado por um IPE em torno de 70, contra
índices inferiores a 50 nas organizações não-usuárias.
Mas é na Teoria da Aprendizagem mapeada por Schein (1989) que se encontra, sob o
aspecto da cultura organizacional, uma sustentabilidade maior para o papel estratégico
da informação.
Em primeiro lugar estão os Sistemas de Informação e do Conhecimento, que
uniformizam o modus operandi da organização, incentivam o compartilhamento de
procedimentos enfatizando a troca de experiências e disseminam o conhecimento
embutido nas bases de dados.
Fonte: Planilha Global (Apêndice II)
136
Em segundo lugar, as tecnologias de acesso à diversas fontes de conhecimento
externas à organização – redes de comunicação e Internet – que permitem aos
integrantes de uma organização como aquelas da administração pública, que os
mesmos se apropriem de conhecimentos estratégicos em toda a sua esfera de atuação,
limitados apenas aos aspectos inibidores decorrentes da exclusão social e digital.
Ao longo de todo esse trabalho, procurou-se mostrar como as técnicas de avaliação
usadas na administração de empresas podem ser usadas nas administrações
municipais de pequeno porte do interior da Bahia. E procurou-se mostrar,
principalmente, que onde a informação é usada em nível estratégico, apoiando o gestor
público na tomada de decisão, é justamente onde houve maiores investimentos em
tecnologia e nas pessoas que dirigem a organização.
A maneira de se gerenciar a informação poderá dar melhores condições de se
consolidar dados e assim usá-los na tomada de decisões. O bloco IV do questionário
procura, ainda, classificar o estilo de gerência da informação segundo estudo de McGee
e Prusak (1994).
O conceito de McGee e Prusak (1994) foi utilizado, no caso das prefeituras, da seguinte
forma: Nas prefeituras onde não há qualquer gerência da informação, onde cada um
cria e mantém sua própria informação, até mesmo dentro de cada setor, caracteriza-se
a Anarquia como modelo de gestão. Algumas cidades onde a função informática vem
de mais tempo, apesar de não disporem de um órgão específico para a área da TI,
conseguem organizar-se dentro de cada órgão, caracterizando a administração
municipal como Feudal por não contribuir com o fluxo de informações dentro da
organização.
Já nas cidades onde já existe uma assessoria ou órgão de informática, controlando e
incentivando a interação e o compartilhamento de recursos, ocorrem os modelos de
gestão chamados de Monarquia e Federalismo. O primeiro está mais presente onde o
poder centralizador do Prefeito é exercido plenamente no ordenamento do fluxo de
informação dentro da organização e o segundo onde a maturidade dos gestores dos
137
diversos órgãos permite a distribuição de responsabilidades sobre o fluxo a partir do
consenso.
E fica claro que, os sistemas de informação, quer táticos, quer estratégicos, tão
dependentes de uma ágil consolidação de dados confiáveis são beneficiados nas
prefeituras que adotam estes últimos modelos.
Há de se levar em conta, entretanto, os seguintes condicionantes para adoção de um
ou outro estilo de gerência da informação por parte das prefeituras municipais de
pequenos municípios do interior da Bahia:
• Geralmente, as administrações municipais não dispõem de recursos financeiros
suficientes para se manterem no estilo denominado de utopia tecnocrática;
• A dimensão de uma administração municipal nunca é tão pequena que possibilite a
instauração de um regime monárquico, onde somente o dirigente maior tem o
domínio e determina o fluxo e a classe das informações a serem tratadas dentro da
organização;
• O federalismo exige muito tempo para negociações que encaminhem a um
consenso geral e a homogeneidade necessária na cultura organizacional é muito
difícil;
• O estilo feudal, aparentemente, é o que se aproxima mais da cultura organizacional
típica do serviço público: as Secretarias, Coordenadorias e Departamentos se
acastelam em seus espaços, com raros lampejos de mudanças a cada nova
administração.
• O estilo anárquico é fácil de ser encontrado nas administrações municipais. As
considerações de um regime feudal, às vezes se restringem a alguns poucos
indivíduos responsáveis por determinadas tarefas em Secretarias diferentes. Essas
pessoas recebem recursos limitados e responsabilidades que os isola numa espécie
de autogerenciamento.
138
8.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As principais vantagens da centralização – a uniformidade de critérios e o
compartilhamento de recursos, não vêm sendo exploradas em grande parte das
administrações públicas municipais do interior baiano. É bem verdade que, a
multiplicidade de funções de uma Prefeitura impossibilita que haja uma centralização
absoluta de poder e decisão, mas nem deveria haver. O dilema é distribuir bem o
trabalho versus alcançar uma coordenação efetiva.
Embora a centralização seja o meio mais seguro para se controlar o desempenho da
organização e para que se aumente a chance de se tomar decisões acertadas numa
organização, a natureza tão diversa das atividades de uma administração pública
municipal clama pela descentralização de poder e de decidir. Como é possível que o
executivo tome a melhor decisão sobre um processo educacional, opte pelo melhor
procedimento médico, escolha a melhor solução de um tratamento sanitário e, ao
mesmo tempo, negocie a melhor distribuição orçamentária? E apesar de toda essa
diversidade, impõe-se que se busque a integração de atividades: a criança sem saúde
não aprenderá bem, sem transporte adequado não alcançará a escola e sem ruas e
estradas que lhe dêem facilidade de acesso não poderá recorrer ao posto de saúde e
nem freqüentar aulas.
139
Em apoio a essa necessidade de se distribuir recursos para a boa consecução dos
serviços, a tecnologia da informação, cada vez mais, permite que se compartilhe os
ativos da organização, entre os quais se incluem, tanto a informação quanto os
sistemas de informação e do conhecimento, e em todos os níveis.
O questionamento, por vezes levantado sobre a segurança num ambiente
descentralizado, é rebatido, simplesmente, apresentando-se as mesmas facilidades
tecnológicas, que hoje já conseguem, com razoável eficácia, preservar a
confidencialidade, prover integridade e garantir a disponibilidade da informação, de
acordo com os princípios básicos da gestão da segurança da informação.
Apesar disso, o modelo organizacional das prefeituras, subordinado freqüentemente a
condicionamentos políticos, distribui o comando de órgãos da estrutura entre seus
apaniguados, favorecendo a formação de ilhas de poder, ilhas estas que nem sempre
procuram compartilhar informações e recursos. Esta constatação coincide com o quanto
posto na primeira hipótese desta dissertação, que supõe o modelo gerencial usual
como forte empecilho ao compartilhamento de recursos informacionais e,
conseqüentemente, à disponibilidade da informação de aplicação estratégica. Há de se
quebrar esse circulo vicioso privilegiando-se os sistemas de informação que funcionem
de forma compartilhada.
Às práticas usuais de indivíduos e departamentos das administrações públicas reterem
a informação, McGee e Prusak (1994, p.161) recomendam que, “a solução mais prática
para os problemas inerentes ao modelo feudal é impor uma monarquia da informação.”
As maiores vantagens desse estilo de gerenciamento residem na unidade de
vocabulário e significado da informação, além da eficiência no seu armazenamento que,
por eliminar redundâncias, contribuirá decisivamente com o esforço de consolidar a
informação para usá-la em nível de tomada de decisão.
A diversidade de objetivos da administração pública municipal provoca a dispersão de
prioridades, favorecendo o estilo anárquico e feudal de gestão da informação e
conspirando contra a homogeneidade de ações, conforme verificado na amostra
estudada dos municípios.
140
Aqueles gestores que entenderam a importância da informação como um diferencial e
investiram na estratificação da função de administrar a informação, logo conseguiram
implementar um estilo de gestão da informação, que privilegia o compartilhamento de
recursos e o consenso na formação de bases de dados uniformes. Esse estilo, que
tanto pode ser o monárquico quanto o federalista, cria facilidades para a disseminação
e consolidação de informações e permite a geração da informação estratégica, o que
também contribui para referendar a hipótese segunda deste trabalho.
O papel de conduzir o processo de monarquização do estilo de gestão da informação é
da competência exclusiva do chefe do executivo municipal, a quem caberá também
designar os responsáveis pela criação, pela manutenção e pela distribuição da
informação.
Dentre os Estados de Administração da Computação estudados por Kraemer no
ambiente das administrações públicas, o Estado de Serviço é o mais usual nas
prefeituras de pequenas cidades e é encontrado naquelas organizações onde o poder
central não exerce influência bastante na consolidação de dados, deixando que cada
área funcional evolua autonomamente. Sua característica é a de uma organização
descentralizada, onde o nível de relacionamento mais presente é o interdepartamental,
claramente mais preocupada com o bom desempenho operacional. Apesar de haver
alguma sinergia entre o setor de informática e os departamentos usuários, não há
quase nenhuma preocupação em se usar a informação nos processos de tomada de
decisão.
O Estado de Controle, por seu turno, impõe normas e diretrizes de relacionamento entre
o setor de informática e os órgãos usuários. A criação de um órgão bem estruturado
para gerir a tecnologia da informação, por si só, revela a intenção da prefeitura em
migrar para o Estado de Controle e investir no uso estratégico da informação, o que
está retratado nos resultados da pesquisa de campo efetuada. Percebe-se, neste caso,
como é importante o apoio do primeiro escalão na disseminação efetiva da informação
e em suas aplicações em nível estratégico, sublinhando a segunda hipótese do
presente estudo. O treinamento continuado de gestores em novas práticas gerenciais e
141
em novas tecnologias, particularmente nas disciplinas ligadas à ciência da informação,
pode garantir o atingimento desse Estado de Administração.
A pesquisa também revela uma associação entre o grau de informatização da
prefeitura, seu Estágio de Crescimento (segundo Nolan) e a hierarquia de uso da
informação, mostrando que, as organizações que se encontram em estágios de
crescimento mais avançados – Controle e Integração – já são usuárias de sistemas
estratégicos de informação. O estímulo à elaboração de relatórios da administração de
cunho estratégico, sempre a partir de informações que serão forçosamente fornecidas
pelos órgãos que compõem a estrutura organizacional, poderá contribuir com o
crescimento mais rápido da organização.
Os aspectos culturais, no entanto, são os que mais influenciam o ambiente
informacional das Prefeituras. Aquelas que já têm um histórico de uso da informação
em nível estratégico são as mesmas cuja atitude dos gestores, conforme estudos de
Schein, é caracterizada como de envolvimento ou hands on adopters com os projetos
de sistemas de informação onde a tecnologia da informação traz alto impacto para as
funcionalidades da organização. Verifica-se que, nas administrações públicas
municipais onde se faz uso da informação em nível estratégico, tanto para o
planejamento geral quanto para a tomada de decisão, o alinhamento estratégico se faz
numa perspectiva, ou de Transformação Tecnológica ou de Potencial Competitivo, mas
que sempre conta com a Estratégia de TI na elaboração e composição dos seus planos
estratégicos.
O estudo das prefeituras baianas mostra forte resistência nesse sentido, o que
confirma, mais uma vez, as previsões da segunda hipótese. Aplicando-se a
metodologia de alinhamento de Henderson e Venkatraman, os fatores que deveriam
estar mais presentes nas estratégias da organização seriam: o escopo da tecnologia –
novas tecnologias são essenciais para as facilidades de disseminação e uso da
informação; as competências sistêmicas – o aprimoramento na qualidade dos sistemas
de informação, no que tange à confiabilidade, ao acesso e à integridade das
informações, vai dar maior confiança aos gestores; e, finalmente, a governança da
142
tecnologia da informação – o desenvolvimento de know-how interno versus
terceirização indiscriminada dos serviços irá contribuir, enormemente, para a criação de
uma cultura moderna e permanente na organização.
Este Capítulo, o último deste trabalho, malgrado seu título, não pretende ser conclusivo
sobre o assunto, mas antes abrir a discussão sobre um tema tão mal compreendido e
assim contribuir com a melhoria da aplicação dos recursos públicos, que andam tão
escassos por estas bandas.
Futuramente, os estudos aqui iniciados poderão ser enriquecidos com outras cidades e
até mesmo com outros tipos de dados de forma a propiciar conclusões mais
consistentes. Mais do que todas as fases no processo de administrar uma organização,
a fase de planejamento poderá ser a principal beneficiária de previsões bem
embasadas e mais precisas, e assim podermos contribuir mais profundamente com as
práticas gerenciais no setor público.
143
9.
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an assessment of matrix based analyses. Journal of Information Technology, v.3,
n.3, 1988.
ZCR INFORMATICA. Plano Diretor de Informática do Município de Araci. Salvador,
março 2002. CD-ROM.
151
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Brumado. Salvador,
novembro 2000. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Casa Nova. Salvador, julho
2003. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Campo Formoso. Salvador,
maio 2003. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Conceição da Feira.
Salvador, Dezembro 2003. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de São Félix. Salvador, agosto
2004. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Gandu. Salvador, fevereiro
2004. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Ibotirama. Salvador, junho
2003. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Itambé. Salvador,
novembro 2003. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Madre de Deus. Salvador,
março 2001. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Ponto Novo. Salvador,
fevereiro 2004. CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Santa Rita. Salvador, 2002.
CD-ROM.
_________. Plano Diretor de Informática do Município de Xique-Xique. Salvador,
julho 2003. CD-ROM.
152
GLOSSÁRIO
Administração Direta É o conjunto de órgãos prestadores de serviços
integrados da administração pública e subordinados
diretamente ao Chefe do Executivo.
Administração Indireta É uma entidade com personalidade jurídica, que
vinculada a um órgão da Administração Direta, presta
serviço público ou de interesse público.
Pode ser uma autarquia, uma fundação, uma empresa
pública ou ainda uma sociedade de economia mista.
Benchmarking O processo de comparação do desempenho entre dois
ou mais sistemas.
Browser Programa usado para busca de páginas na rede mundial
Internet.
Chat Programa para conversação on-line
Commodity Mercadoria
Data Mining É o processo de extrair informação válida, previamente
desconhecida e de máxima abrangência a partir de
grandes bases de dados, usando-as para efetuar
decisões cruciais.
Data Warehouse Banco de Dados corporativo com informações históricas
organizado para facilitar a consulta e consolidação.
e-Government Governo Eletrônico
Informacional Na literatura especializada, adjetivo de informação.
Integridade Incolumidade de dados ou informações na origem, no
trânsito ou no destino. (Beal, 2004)
153
Managerialism É a adoção de práticas puramente gerenciais pelo setor
público, buscando continuamente a qualidade, a
descentralização e a avaliação dos serviços públicos.
New Public Management Nova Administração Pública
É o âmbito de debates sobre novas formas de estrutura,
gestão e controle da administração pública.
Real Time Processo computacional realizado no mesmo tempo em
que se verifica o processo físico que ele registra ou
controla.
Reengenharia É a revisão dos processos de uma organização,
examinando as regras, tarefas e os procedimentos,
visando eliminar o trabalho desnecessário, levando a
satisfação ao cliente, reduzindo o tempo do ciclo de
trabalho, obtendo assim a qualidade total. Segundo
Hammer (1994) “é o ato de repensar e reprojetar de
forma radical a estrutura de uma empresa.”
Resource-Based View Estudos que contestam ou complementam a análise
estratégica de Porter (1980, 1985), realizados por
diversos autores – Schmalensee, 1985; Cubbin e Geroski
(apud Hill e Deeds, 1996); Hansen e Wernerfelt, 1989;
Rumelt, 1991 – que mostram que a influência das
características das empresas sobre suas rentabilidades
relativas é muito mais significativa do que a influência da
indústria à qual as empresas pertencem.
Sociedade da Informação Conglomerado humano que, por força das mudanças
tecnológicas, passou a ter suas ações de sobrevivência e
desenvolvimento baseadas na criação, armazenamento,
distribuição e uso intenso de recursos de informação.
154
Tecnologia da Informação
“Solução ou conjunto de soluções sistematizadas
baseadas no uso de métodos, recursos de informática, de
comunicação e de multimídia que visam: (1) resolver
problemas relativos à geração, armazenamento,
veiculação, processamento e reprodução de dados; e (2)
subsidiar processos que convertem dados em informação
(interpretação, avaliação, seleção de alternativas).”
Beal 2004
Terceiro Setor Espaço institucional que abriga um conjunto de ações de
caráter privado, associativo e voluntarista, em geral
estruturado informalmente, voltado para a geração de
bens e serviços públicos de consumo coletivo.
Total Quality Management Gerencia de Qualidade Total
Conceito de que a Qualidade pode ser gerenciada através
de um processo.
Way of Life Modo de viver, Modus vivendi.
Web Site Um local ou endereço da Rede Mundial Internet. Cada
web site contém uma home page como primeiro
documento visível. Cada site é de propriedade de um
indivíduo, de uma empresa ou de uma organização, que o
mantém.
Workflow Sistema de Informação que funciona em uma rede de
computadores e que objetiva gerenciar tarefas
administrativas baseadas em documentos.
155
APÊNDICES
156
USO DA INFORMAÇÃO NAS ESTRATÉGIAS DAS PREFEITURAS
BLOCO I
ASPECTOS ORGANIZACIONAIS
Cidade
Região econômica
População (mil hab)
Receita Anual (R$ milhões)
Quant Órgãos com autonomia Início da informatização
Há órgão ou assessoria de informática
GRAU DE DESCENTRALIZAÇÃO
A administração é descentralizada e cada órgão adquire e controla seus próprios
recursos computacionais (Estado de Serviço)
A administração é centralizada e cada órgão depende da gerência central de TI ou
do Prefeito para aprovar novos investimentos na área. (Estado de Controle)
A área de TI usa seu conhecimento e influência para garantir que os interesses
técnicos sejam garantidos, muitas vezes de encontro a interesses departamentais.
(Estado de Competência)
ESTADO DA
ADMINISTRAÇÃO DA
COMPUTAÇÃO
BLOCO II
ASPECTOS TECNOLÓGICOS
RECURSOS COMPUTACIONAIS COMPARTILHADOS
Bancos de Dados Servidores
Impressoras
Micros em rede (%)
ADMINISTRAÇÃO DA TECNOLOGIA
QUAL A PREDISPOSIÇÃO EM AUMENTAR O NÍVEL DE INFORMATIZAÇÃO
%
QUE TIPO DE CONTROLE A ORGANIZAÇÃO EXERCE SOBRE OS GASTOS COM TI
QUE TIPO DE CONTROLE É EXERCIDO SOBRE OS PADRÕES TECNOLÓGICOS
CONTROLE EXERCIDO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO DOS SISTEMAS
ÓRGÃOS ENVOLVIDOS DIRETAMENTE COM A ENTRADA E O USO DE DADOS
%
157
CONTINUAÇÃO
BLOCO II
ASPECTOS TECNOLÓGICOS
ESTÁGIO DE CRESCIMENTO
QUADRO DE PESSOAL PARQUE DE
COMPUTADORES:
MICROS/
100 FUNCIONÁRIOS
QUANT PROVEDORES
INTERNET NA CIDADE
QUANT SISTEMAS TÁTICO-
ESTRATÉGICOS
GRAU DE INFORMATIZAÇÃO
Tributação
Materiais
Arrecadação
Educação
Dívida Ativa
Cultura e Lazer
Procuradoria/Assess Jurídica
Saúde e Saneamento
Legislação Municipal
Meio Ambiente
Comunicação Social
Ação Social
Contabilidade
Transportes Públicos
Tesouraria
Tráfego e Trânsito
Recursos Humanos
Guarda Municipal
Patrimônio
Infra-Estrutura
Veículos
Serviços Públicos
Protocolo
Desenv Econômico/Agricultura
Arquivo
Acesso à Internet
Licitações e Compras
ÍNDICE DE
INFORMATIZAÇÃO
BLOCO III
ASPECTOS AMBIENTAIS
ALINHAMENTO DA TI
Execução de Estratégia:
Estratégia de Negócios Infra Organizacional Infra de TI
Transformação Tecnológica:
Estratégia de Negócios Estratégia de TI Infra de TI
Potencial Competitivo:
Estratégia de TI Estratégia de Negócios Infra Organizacional
Nível de Serviço:
Estratégia de TI Infra de TI Infra Organizacional
158
BLOCO IV
ASPECTOS DA CULTURA ORGANIZACIONAL
ATITUDE DOS GESTORES
O Prefeito e Secretários são reativos com relação a TI e consideram o custo
elemento fundamental na implantação de aplicações de TI.
Céticos
O Prefeito e Secretários demonstram acreditar na TI, acham que não precisam
participar das decisões de TI e se consideram como apoio à implantação da TI
Dependentes
O Prefeito e Secretários estão fortemente envolvidos com as decisões de TI e
acreditam que eles mesmos devem iniciar os projetos de TI
Envolvidos
O Prefeito e Secretários têm uma postura positiva e idealística de TI, participam
das decisões e acompanham de perto o desenvolvimento de novos projetos.
Positivos
AMBIENTE DE TI
Que % dos dirigentes de órgãos consideram a TI estratégica, i.é, que a TI é
vital para o funcionamento da Prefeitura?
Estratégico
%
Que % dos dirigentes de órgãos consideram a TI estratégica, mas que uma
interrupção nos serviços de TI não provocariam a interrupção dos serviços da
Prefeitura?
Virada
%
Que % dos dirigentes acham que as aplicações existentes são importantes,
mas as novas aplicações não são determinantes para a organização?
Fábrica
%
Que % dos dirigentes acham que as aplicações existentes não são importantes
para a boa operacionalidade do seu órgão?
Suporte
%
PLANOS TÁTICO-ESTRATÉGICOS EM VIGOR
Lei Orgânica Municipal
Código de Vigilância Sanitária
Plano de Governo
Lei do Solo Criado
Plano de Desenvolvimento Urbano
IPTU Progressivo
Lei de Perímetro Urbano
Plano Estratégico Organizacional
Lei de Parcelamento do Solo
Plano Modernização Administrativa
Lei de Zoneamento
Plano Estratégico de TI
Código de Obras e de Posturas
Outro
QUANT PLANOS
159
CONTINUAÇÃO
BLOCO IV
ASPECTOS DA CULTURA ORGANIZACIONAL
MODELO DE GESTÃO DA INFORMAÇÃO
Anarquia: ausência completa de uma gerência da informação ficando a cargo de
cada um criar e usar a informação necessária.
Utopia: a gerência da informação enfatiza a classificação e a modelagem da
informação apoiando-se fortemente em novas tecnologias.
Feudalismo: Cada unidade funcional define suas próprias necessidades de
informação, repassando-as de forma limitada para a organização, segundo critérios
que podem ser padronizados.
Federalismo: a gerência da informação é baseada no consenso e na negociação do
fluxo de informação na organização.
Monarquia: o fluxo da informação em toda a organização é definida pelo seu líder.
APÊNDICE II
160
PLANILHA GLOBAL
BLOCO I BLOCO II
ASPECTOS ORGANIZACIONAIS ASPECTOS TECNOLÓGICOS
RECURSOS COMPUTAC
COMPARTILHADOS
CIDADES
Região Econômica
População (mil hab)
Receita Anual (R$ milhões)
Orgãos com Autonomia
Início da Informatização
Existência Orgão TI
Bancos de Dados
Servidores
Impressoras
Quantidade Geral
Micros em
Rede/Parque (%)
Micros/100 pessoas
Estágio de Crescimento
Índice de
Informatização (%)
SI Tático-Estratégicos
Provedores de Internet
Araci 7 48,3 16,0 4 1996 E 2 2 2 6 55 2,0 Contágio 26 5 0
Belmonte 3 19,8 7,1 3 1993 E 1 1 1 3 30 1,9 Contágio 15 1 0
Brumado 12 63,1 19,4 4 1988 I 2 2 0 4 40 1,9 Contágio 20 2 2
Casa Nova 1 58,5 16,5 1 1992 I 0 0 0 0 20 1,2 Iniciação 13 0 0
Conceição da Feira 8 18,0 4,3 1 1993 I 0 0 0 0 30 2,1 Iniciação 11 0 0
Conde 14 21,7 5,5 4 1996 E 2 2 2 6 65 4,3 Controle 35 8 1
Gandu 5 27,4 7,8 4 1995 I 1 2 1 4 35 3,5 Contágio 17 1 1
Ibotirama 6 24,4 7,5 2 1993 I 1 1 0 2 20 6,2 Iniciação 14 0 2
Itambé 13 32,9 10,8 3 1990 E 3 2 4 9 65 4,5 Controle 40 6 2
Madre de Deus 11 12,9 26,3 2 1993 E 3 3 2 8 60 4,3 Controle 34 7 0
Ponto Novo 9 17,2 5,8 7 1997 F 1 2 1 4 50 4,0 Contágio 20 3 0
Santa Rita de Cássia 15 24,1 8,1 1 1995 I 1 1 0 2 30 2,4 Iniciação 15 0 0
São Félix 10 14,2 4,0 3 1993 F 3 2 0 5 45 11,5 Contágio 24 4 0
Seabra 2 38,5 10,7 3 1993 I 1 1 0 2 20 2,1 Iniciação 14 0 2
Vitória da Conquista 13 274,0
81,0 3 1980 E 4 5 6 15 85 6,6 Integração 55 12 5
Xique-Xique 4 46,1 12,1 3 1998 I 1 1 1 3 25 1,4 Iniciação 15 1 1
FONTE
:
IBGE, 2001, SEI, 2002 e PDI elaborados pelo autor e outros para os municípios pesquisados
APÊNDICE II
161
PLANILHA GLOBAL
BLOCO III BLOCO IV
ASPECTOS
AMBIENTAIS
ASPECTOS CULTURAIS
AMBIENTE DE TI
CIDADE
ALINHAMENTO TI
E NEGÓCIOS
QUANT DE
PLANOS
EM VIGOR
ATITUDE DOS
GESTORES
Ambiente
de TI (%)
vital (%)
estratégica
(%)
não
determinante
(%)
não
importante
(%)
Estado de
Administração da
Computação
Estilo de
Gerência da
Informação
Araci TT 5 Envolvidos 72 20 60 10 10 Controle Monarquia
Belmonte EE 4 Céticos 47 0 10 70 20 Controle Monarquia
Brumado EE 5 Céticos 50 0 20 60 20 Serviço Feudalismo
Casa Nova - 5 Céticos 48 0 20 50 30 - Anarquia
Conceição da Feira - 3 Céticos 42 0 20 30 50 - Anarquia
Conde PC 8 Envolvidos 70 20 50 20 10 Controle Monarquia
Gandu EE 4 Céticos 50 0 20 60 20 Serviço Feudalismo
Ibotirama EE 3 Céticos 50 0 20 60 20 Serviço Anarquia
Itambé PC 7 Envolvidos 76 25 55 20 0 Controle Monarquia
Madre de Deus TT 6 Envolvidos 72 10 70 20 0 Controle Feudalismo
Ponto Novo TT 5 Dependente 70 10 60 30 0 Controle Feudalismo
Santa Rita de Cássia - 3 Céticos 52 0 30 50 20 Serviço Anarquia
São Félix TT 9 Dependente 68 10 60 20 10 Controle Feudalismo
Seabra EE 5 Céticos 52 0 30 50 20 Serviço Feudalismo
Vitória da Conquista PC 10 Positivos 76 25 55 20 0 Controle Federalismo
Xique-Xique TT 4 Dependente 55 0 40 40 20 Serviço Feudalismo
FONTE
:
IBGE, 2001, SEI, 2002 e PDI elaborados pelo autor e outros para os municípios pesquisados
APÊNDICE II
162
LEGENDA
1. A coluna Existência de Órgão de TI
está codificada como se sege:
E – Órgão de TI existente na estrutura organizacional da Prefeitura;
I – Órgão inexistente;
F – Órgão em formação.
2. A coluna Estágio de Crescimento
expressa o patamar em que se encontra a prefeitura, segundo critérios de Nolan (1979)
(vide item 4.2 do trabalho) e foi identificado a partir do levantamento para elaboração do PDI.
3. A coluna Índice de Informatização
teve seu valor calculado a partir da média aritmética dos percentuais de informatização
de cada função procedimental desempenhada pela prefeitura.
4. A coluna SI Tático-Estratégicos exibe a quantidade de sistemas de informação usados em nível tático, como apoio ao
controle e gerenciamento, e em nível estratégico para redirecionar as ações estratégicas da prefeitura.
5. Na coluna Alinhamento TI e Negócios
:
EE – Execução de Estratégia,
TT – Transformação Tecnológica,
PC – Potencial Competitivo.
A perspectiva de alinhamento foi identificada a partir das estratégias organizacionais de cada prefeitura, de acordo com a
teoria de Henderson e Venkatraman (1993). Vide item 5.2.
6. A coluna Atitude dos Gestores
se refere à avaliação que fizemos dos gestores durante a elaboração dos PDI e está de
acordo com a nomenclatura de Schein (1989). Vide capítulo 6, item 6.2.
7. As colunas sob Ambiente de TI
exibem um índice geral e o percentual de gestores que consideram a TI vital, estratégica,
não determinante e não importante, segundo a teoria de McFarlan et al. (1984). Vide item 4.2. O índice geral foi calculado
para se dar uma dimensão à avaliação média dos gestores antes de posicionar a prefeitura no quadrante apropriado:
Índice geral = (4 * vital + 3 * estratégica + 2 * não determinante + não importante) / 4
8. A coluna Estado de Administração da Computação
se refere à teoria de Kraemer (1999) e concluímos pelos “estados”
durante a avaliação da estrutura organizacional de cada prefeitura. Vide item 6.3.
163
KNOEDT, Henrique Solon Brandão. Barreiras ao uso da informação nas Prefeituras
Municipais da Bahia. 2005. 162f. il. Dissertação de Mestrado – Instituto de Ciência da
Informação, Universidade Federal da Bahia, Salvador, Brasil.
Autorizo a reprodução [parcial ou total] deste trabalho
para fins de comutação bibliográfica.
Salvador, 30 de junho de 2005
Henrique Solon Brandão Knoedt
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