ads:
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E ECONOMIA
CRISTINA RIBAS VARGAS
Democracia Participativa e Desenvolvimento Humano nos Municípios Brasileiros:
uma Análise a partir de Amartya Sen
PORTO ALEGRE, 2007
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
2
CRISTINA RIBAS VARGAS
Democracia Participativa e Desenvolvimento Humano nos Municípios Brasileiros:
uma Análise a partir de Amartya Sen
Dissertação apresentada como requisito para a
obtenção do grau de Mestre, pelo programa de
Pós-Graduação da Faculdade de Administração.
Contabilidade e Economia da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul.
Orientador: Dr. Adalmir Marquetti
Porto Alegre
2007
ads:
3
CRISTINA RIBAS VARGAS
Democracia Participativa e Desenvolvimento Humano nos Municípios Brasileiros:
uma Análise a partir de Amartya Sen
Dissertação apresentada como requisito para a
obtenção do grau de Mestre, pelo programa de
Pós-Graduação da Faculdade de Administração.
Contabilidade e Economia da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul.
Aprovada em _____ de ______________________ de _______
BANCA EXAMINADORA:
____________________________________________
Prof. Dr. Adalmir Marquetti
____________________________________________
Prof.ª Dr.ª Izete Pengo Bagolin
____________________________________________
Prof.ª Dr.ª Márcia Ribeiro Dias
____________________________________________
Prof. Dr. Osmar Tomaz de Souza
4
AGRADECIMENTOS
Ao professor Adalmir Marquetti, pela paciência, gentileza e auxílio em todas as etapas da
dissertação;
Aos professores e colegas que deram contribuições generosas para qualificar o trabalho, o
meu mais sincero agradecimento;
À minha família, porque um mestrado não traz lições só para o mestrando, mas para todos
que o acompanham;
Ao tio Rubes, porque os pequenos gestos nas horas certas podem salvar um mestrado
inteiro e muito mais;
À Margarita, pelas caronas e pela amizade, pelos bares da vida e por me ensinar um
ângulo reto na sinuca;
À Andréia Rodrigues, a terceirizada mais corajosa do INCRA, que é marxista e não sabe
(esses são os melhores!), por juntar e digitar minhas anotações manuscritas espalhadas em papéis
e principalmente por me chamar de volta à Terra inúmeras vezes por dia;
À colega e professora da Cesuca, Eliane, pelo auxílio nas correções em curtíssimo prazo;
Aos colegas e amigos que compreenderam a inconstância do meu humor e me desejaram
somente coisas boas, que eles recebam o mesmo em dobro;
Enfim, à todos que desejaram que tudo desse certo no final, espero que em algum trecho
dessa dissertação eu faça juz à confiança e ao carinho em mim depositados.
5
“A liberdade é quase sempre, exclusivamente,
a liberdade de quem pensa diferente de nós.”
Rosa Luxemburg
6
RESUMO
A presente dissertação tem como objetivo central estudar os efeitos da democracia
participativa sobre o desenvolvimento econômico. Inicialmente são apresentados conceitos da
ciência política, tais como, democracia direta, democracia participativa e povo. A análise teórica
centra-se no trabalho de Amartya Sen. Conforme esse autor, o desenvolvimento humano decorre
do exercício simultâneo de liberdades instrumentais, dentre as quais se destaca a liberdade
política.
O Orçamento Participativo (OP) é definido como um instrumento de liberdade política,
cujo funcionamento é descrito no capítulo 2 a partir da experiência de Porto Alegre. O perfil dos
participantes do OP em Porto Alegre também é apresentada.
No terceiro capítulo foi elaborado um modelo econométrico para testar o efeito do OP
sobre o IDH no Brasil. Com base na equação de Barro, emprega-se uma análise de cross-section
para 223 municípios brasileiros com população acima de 100 mil habitantes em 2000, para testar
se o IDHm cresceu a taxas maiores nas cidades com experiências OP em relação às demais no
período de 1991 a 2000. O IDH inicial é utilizado como variável de controle. Os resultados
mostram que, nos municípios com OP, o IDH cresceu a taxas maiores do que nas demais cidades.
Portanto, o OP desempenhou um papel relevante no processo de desenvolvimento humano.
7
ABSTRACT
The main goal of this dissertation is to analyze the effects of the participatory democracy
on economic development. The theoretical analyzes is based on Amartya Sen’s work. For him,
the human development results from the simultaneous exercise of instrumental freedoms, in
particular, the political freedom.
The Participatory Budget (PB) is a practical instrument of political freedom. In the second
chapter it is described the main characteristics of PB based on the experience of Porto Alegre.
For this experience, it is presented the profile of PB’ participants.
Later an econometric model was elaborated on the basis of the Barro’s equation to test the
effects of PB on the HDI during the period 1991-2000 in the 223 largest Brazilian cities. The
results show that the growth rate of the HDI in municipalities with PB was higher than in other
cities. The initial HDI was employed as a control variable. Thus, the PB played a relevant role in
the process of human development.
8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 - Descrição dos agentes e principais atividades do OP em Porto Alegre.......................44
Quadro 2 - Ciclo de etapas do OP no município de Porto Alegre..................................................46
Quadro 3 - Pontuação dos critérios de hierarquização de prioridades ...........................................50
Figura 1 – Redução da variância da renda per capita em direção ao mesmo stead state .............83
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Distribuição de freqüência por regiões e temáticas, segundo gênero e renda ..............51
Tabela 2 - Distribuição de freqüência por regiões e temáticas, segundo escolaridade ..................53
Tabela 3 - Distribuição de freqüência por regiões e temáticas, segundo faixa etária ....................54
Tabela 4 - Número de municípios por regiões do Brasil segundo implementação do OP ............55
Tabela 5 – Indicadores sociais de municípios com e sem OP .......................................................56
Tabela 6 - Tabela de coeficientes β do modelo de desenvolvimento com OP ..............................72
10
SIGLAS
COP – Conselho do Orçamento Participativo
IDHm – Índice de Desenvovlimento Humano Municipal
ONG – Organização Não-Governamental
OP – Orçamento Participativo
PIS – Plano de Investimentos e Serviços
PMPA – Prefeitura Municipal de Porto Alegre
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
11
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .............................................................................................................................12
1. A DESIGUALDADE NA TEORIA DO DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE ....16
1.1 DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO E ECONOMIA .............................................................16
1.2 A DESIGUALDADE NA TEORIA DO DESENVOLVIMENTO DE AMARTYA SEM ...26
1.3 A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO PARA A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE ..31
1.4 RESULTADOS EMPÍRICOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA E DESENVOLVIMENTO .............................................................................33
2. A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO BRASIL: O OP COMO INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO.................................................................................................................38
2.1 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO.................................................................................................................38
2.2 A ESTRUTURA ORIGINAL DO OP: O CASO DE PORTO ALEGRE E SUA
INFLUÊNCIA NO BRASIL .........................................................................................................42
2.3 A IMPLEMENTAÇÃO DO OP NO BRASIL E O PERFIL DOS PARTICIPANTES EM
PORTO ALEGRE .........................................................................................................................50
2.4 A INTER-RELAÇÃO ENTRE DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADE ...................56
3. O OP COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO EM UMA ANÁLISE
ECONOMÉTRICA ........................................................................................................................63
3.1 DESCRIÇÃO DE ESTUDOS EMPÍRICOS SOBRE CONVERGÊNCIA DO
DESENVOLVIMENTO O OP.......................................................................................................64
3.2 ANÁLISE DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO ENGENDRADO PELO OP
........................................................................................................................................................69
3.3 A INFLUÊNCIA DO OP SOBRE A CONVERGÊNCIA DO IDHm
........................................................................................................................................................71
CONCLUSÃO .............................................................................................................................. 76
ANEXO A - OBSERVAÇÕES SOBRE A METODOLOGIA DE CÁLCULO DO IDHm .........80
ANEXO B – DERIVAÇÃO MATEMÁTICA DO TESTE DE β-CONVERGÊNCIA ................81
ANEXO C - TRAJETÓRIA E VARIÂNCIA DA RENDA PER CAPITA ...................................83
12
INTRODUÇÃO
Os estudos que relacionam a participação democrática aos efeitos práticos engendrados
sobre a economia residem, em grande parte, na fronteira entre a ciência política e a ciência
econômica, conferindo um forte caráter de interdisciplinariedade a este tipo de estudo. Este
caráter interdisciplinar impõe um desafio metodológico decorrente da seguinte dificuldade: a
existência de um elevado nível de especialização nos estudos científicos, com referenciais
teóricos específicos, torna a passagem de um marco disciplinar a outro freqüentemente
questionável. A principal crítica dos estudos que transitam nas fronteiras interdisciplinares dizem
respeito às montagens teóricas constituídas por tópicos de disciplinas, o que dificulta o processo
de comparação entre os diferentes resultados obtidos nas pesquisas
1
.
A temática da democracia participativa como eixo central de estudo, bem como seus
impactos sobre a economia, geram questionamentos não só do ponto de vista acerca do arcabouço
teórico econômico a ser utilizado, mas também produzem, com freqüência, um impacto inicial
de precaução.
Esta precaução estaria associada a idéia de que a exposição das deficiências da
democracia representativa poderiam incentivar uma busca por soluções dos problemas sociais à
parte dos procedimentos jurídicos que as qualificariam como legais. O receio em questão é que a
busca por tais soluções contribuiriam para a deslegitimação das instituições democráticas,
desencadeando uma situação diametralmente oposta ao desejado, qual seja, um retorno às
políticas autoritárias. O estudo, cada vez mais fre
13
Buscando minimizar o efeito da transitoriedade entre os referenciais teóricos específicos,
a escolha do referencial teórico econômico deu-se sobre um arcabouço constituído com base nos
conhecimentos produzidos por Amartya Sen, cujos estudos transitam precisamente na fronteira
da economia, sociologia e ciência política. Além da fundamentação teórica apoiada em Sen, foi
necessário resgatar alguns conceitos de clássicos da ciência política. Assim, o arcabouço teórico
utilizado para verificar os efeitos da participação política sobre o desenvolvimento econômico foi
constituído a partir de um misto entre os conceitos clássicos acerca da democracia participativa, e
da metodologia proposta por Sen para avaliar o processo de desenvolvimento econômico.
Dentre todas as variáveis apresentadas por Sen como indispensáveis ao desenvolvimento,
a variável participação política é (em mais de uma obra) considerada como uma variável
premente, ocupando posição de destaque para que as demais variáveis que representam melhora
na qualidade de vida dos cidadãos possam se desenvolver.
A hipótese central desta dissertação é de que os municípios em que os cidadãos
apresentam interesse em participar da vida política (através do orçamento participativo) tendem a
apresentar melhor desempenho dos indicadores de desenvolvimento. Para tanto, a partir da
construção teórica e do exame prévio de estudos empíricos sobre este tema, foi elaborado um
modelo econométrico que pudesse identificar se os municípios que adotaram o uso do orçamento
participativo apresentaram melhores condições do IDH do que os municípios que não o
adotaram.
Um modelo político baseado na participação dos cidadãos remonta a Grécia antiga e o
mérito do OP está justamente na tentativa de instrumentalizar esse processo. Sua relevância
decorre do fato de que a cidadania não é uma definição estanque, mas um conceito histórico, cujo
sentido varia no tempo e no espaço. Historicamente o conceito de cidadania ganhou força através
da luta dos trabalhadores, sendo compreensível que esse movimento fosse captado pelo PT. Os
limites da implementação do OP pelo PT na esfera federal e no longo prazo, estarão
inexoravelmente associados à capacidade do partido de enfrentar uma questão paradoxal que se
refere à sua própria sobrevivência política: passar de um sistema representativo para um
totalmente participativo implica na própria reformulação da estrutura partidária. Se a história
econômica não repete trajetórias, o mesmo não se pode dizer do processo político. Assim como a
Revolução Francesa encontrou os seus limites, a jovem democracia representativa brasileira já
aponta para esses limites.
14
Desta feita, o período de análise escolhido durante o qual vigorou o OP, de 1991 a 2001,
capta o momento em que o PT estava ascendendo ao poder, e portanto ainda não teria grande
parcela de poder político para negociar. Além disso, transcorre durante um período em que a
política macroeconômica não sofreu grandes alterações, o que confere maior comodidade como
contrapartida às especificidades culturais, geográficas, étnicas etc. de cada município.
A dissertação divide-se em três capítulos principais, seguidos de uma conclusão e anexos.
O capítulo 1 apresenta essencialmente a fundamentação teórica que inspirou a construção
de um modelo de desenvolvimento para municípios com participação política. Essa
fundamentação apóia-se no conhecimento produzido por Amartya Sen e demais autores clássicos,
como Aristóteles e Rousseau. Neste capítulo são definidos alguns conceitos essenciais para a
compreensão do desenvolvimento na visão de Sen, tais como: como democracia deliberativa,
democracia plebiscitaria, democracia participativa e povo. Além disso, trata-se de definir
desenvolvimento a partir dos cinco tipos de liberdades instrumentais definidos por Sen.
Apresenta-se um conceito de desenvolvimento baseado em um amplo conceito de igualdade, que
não se mede apenas pela igualdade de renda, mas pela liberdade que cada indivíduo adquire
quando tem a possibilidade de exercer todas as suas capacidades potenciais. Além da exposição
teórica este capítulo apresenta uma breve revisão bibliográfica acerca de estudos empíricos que
relacionam democracia participativa e desenvolvimento.
O capítulo 2 tem como objetivo descrever o principal processo pelo qual se efetiva a
democracia participativa no Brasil: o orçamento participativo. Inicialmente busca-se identificar as
características que fazem do OP um instrumento de liberdade política na concepção de Sen. A
seguir, são apresentadas as principais características da estrutura do OP de Porto Alegre, devido
sua significativa relevância como parâmetro para as experiências que se seguiram nos demais
municípios brasileiros. Além disso, são apresentadas características que buscam identificar o
perfil dos participantes, em termos de escolaridade, idade e renda. Apresenta-se ainda uma
subseção que busca apontar a relevância do OP como instrumento de redução de desigualdades.
O capítulo 3 apresenta inicialmente uma descrição de estudos econométricos que
relacionam convergência e desenvolvimento. Alguns modelos apresentados originam-se a partir
da Equação de Barro (que busca verificar a ocorrência de convergência da renda per capita)
visando verificar a ocorrência de convergência do desenvolvimento. Isto é, os modelos
apresentados buscam verificar se municípios menos desenvolvidos estão encaminhando-se para o
15
desenvolvimento e em qual velocidade. No modelo principal apresentado nesta dissertação o
desenvolvimento é medido pelo IDH e são testadas as seguintes variáveis independentes: IDHm
inicial, implementação do OP, índice de Theil e energia (representando as condições de infra-
estrutura dos municípios). O modelo apresenta como método de análise uma cross-section com
223 municípios. Os dados utilizados na elaboração do modelo foram obtidos no Atlas do
Desenvolvimento Humano, exceto os dados referentes aos municípios que implementaram o OP,
que são oriundos da pesquisa de Marquetti (2005). O modelo testa se ocorre convergência do
IDH nos municípios brasileiros e se as cidades com OP desenvolveram-se mais rapidamente do
que aquelas que não implementaram o OP.
Finalmente são apresentadas algumas conclusões sobre a relação entre a teoria
apresentada e os resultados empíricos obtidos. Salienta-se o fato de que os resultados finais
ratificaram além do esperado o posicionamento teórico de Sen acerca da possibilidade de
desenvolvimento a partir da participação política.
16
1. A DESIGUALDADE NA TEORIA DO DESENVOLVIMENTO COMO
LIBERDADE
1.1 DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO E ECONOMIA
O homem é um ser social por natureza, pois necessita da companhia de outros seres
humanos. Foi a capacidade de organização social dos homens e de seus ancestrais que lhes
permitiu sobreviver entre espécies fisicamente mais fortes. Historicamente observamos que existe
uma característica em comum entre os diferentes modos de produção, que é a capacidade de
coordenação que se dá entre muitos indivíduos distintos entre si. O sistema de coordenação da
vida econômica é apenas uma das diferentes esferas sobre as quais incidem as decisões políticas,
e sua operacionalização diferencia-se de acordo com a conformação dos regimes políticos.
A coordenação econômica em regimes democráticos pressupõe a participação do povo
(demos
2
) nas decisões que envolvem a elaboração da política econômica. O próprio conceito de
democracia consiste na implementação de um governo do povo, que estabeleça a soberania
popular e que tenha como princípio fundamental a distribuição eqüitativa do poder. Foi na Grécia
antiga que o conceito de democracia foi implementado na prática, através da participação política
direta, ainda que em pequena escala nas principais cidades (polis), e sem abranger a todos que
hoje são definidos como cidadãos de direito na maior parte do mundo.
O conceito de democracia tem sido objeto de estudo da filosofia política, que a classifica
como um regime de governo, isto é, como um modo de articulação institucional de poder. A
respeito das diferentes definições existentes sobre o que vem a ser democracia, Barzotto (2003)
salienta a necessidade de uma precisão conceitual, também expressa por Norberto Bobbio:
“Acredita-se que o conceito de democracia seja um conceito elástico, que se pode puxar
de um lado e do outro à vontade. Desde que o mundo é mundo, democracia significa o
governo de todos ou de muitos ou da maioria, contra o governo de um só ou de poucos
ou de uma minoria... Não, o conceito de democracia não é um conceito elástico. Na sua
contraposição à autocracia é um conceito de contornos precisos. Eu o defino desta
forma: ‘democrático’ é um sistema de poder no qual as decisões coletivas, isto é, as
decisões que interessam a toda a coletividade (grande ou pequena que seja) [grifo meu]
são tomadas por todos os membros que a compõe”. BOBBIO apud BARZOTTO
(2003:12).
2
Originalmente o termo grego demos não se referia à totalidade dos cidadãos, mas ao conjunto das pessoas pobres e
da classe trabalhadora, bem como, ao que posteriormente viria a se chamar de classe média: comerciantes, artesãos, e
camponeses. Barzzoto (2003).
17
Abraham Lincoln definia democracia como: “governo do povo, pelo povo e para o povo”.
Embora esta seja uma definição de cunho conceitual menos rigoroso, ela contém três
questionamentos importantes para a compreensão do processo democrático, pois visa responder
às seguintes questões: Quem governa? Como se governa? Para quem se governa?
Conforme Barzotto (2003) quando se fala que a democracia é o governo do povo,
aparentemente a questão quem governa está resolvida. Na verdade, povo é um conceito suscetível
à várias interpretações
3
. Isso ocorre porque o povo consiste em uma coletividade humana, o que
pressupõe algum tipo de concepção de ser humano. Assim, o conceito de povo pode ser encarado
a partir de três concepções: holista, individualista e comunitarista.
Pela concepção holista o homem é inteiramente um ser social. É produto da sociedade e
existe em função dela. Neste caso, o “bem estar” a ser realizado é o bem do povo considerado
como um todo, que não se confunde com a soma dos bens particulares dos seus membros, nem
com o bem da maioria.
Já a concepção individualista difundiu-se com o jusnaturalismo moderno, no qual o
homem é reduzido à sua condição natural pré-social e toda a sua ação é voltada à satisfação de
suas necessidades. Tal concepção ganha sua expressão máxima na idéia de “sociedades de
mercado”, nas quais os indivíduos buscam maximizar o seu bem estar.
Na concepção comunitarista cada indivíduo busca um certo tipo de bem, que pode ser o
afeto na vida familiar ou o êxito profissional, por exemplo. Estes bens não são escolhidos tão
somente pelo indivíduo, pois o fato de estar inserido em uma comunidade (família, escola,
religião etc.) influencia na escolha do bem a ser buscado.
Quanto à questão como se governa, na prática o governo se dá pelo povo, através de uma
série de arranjos constitucionais que determinam o modo de tornar efetiva a participação popular
no exercício do poder político. Assim, sempre haverá a necessidade de um ordenamento
jurídico
4
, mesmo nas democracias diretas, que organize e viabilize a existência das assembléias
18
Para quem se governa? A finalidade da democracia varia conforme as três concepções de
povo. Para cada concepção tem-se uma finalidade diferente. Para a concepção holista a finalidade
da democracia é o coletivismo. Nesse caso, o bem a ser realizado é o bem do povo como um todo
e não do indivíduo. O povo possui uma vontade própria e não pode desejar outra coisa que não o
bem do próprio povo, pois ninguém quer o mal para si mesmo. Nesse caso, tão importante quanto
a vontade do povo é saber qual o método adequado para identificar essa vontade. Para a
concepção individualista o povo é um agregado de indivíduos e o bem do povo é dado pela soma
dos bens individuais. O liberalismo é a finalidade da democracia quando o povo é definido pela
ótica individualista. O personalismo é a finalidade da democracia quando o povo é definido como
comunidade. Nessa concepção de sociedade o bem comum está no conjunto partilhado de bens
que permitem a cada um dos seus membros alcançar a plena realização humana. O termo
partilhado indica que o bem comum tem natureza distributiva, e indica o bem de “todos”, e não o
bem do “todo”.
Essa distribuição no mundo moderno, se dá mediante a atribuição aos membros da
comunidade de direitos que vinculam os bens da comunidade (igualdade, liberdade,
segurança, saúde, educação) a seres humanos concretos. O bem comum só pode ser
conhecido mediante a deliberação conjunta (grifo meu), e é a sua natureza que impõe o
método da sua busca. Sendo o bem comum o bem de todos, então todos devem participar
da sua determinação. (BARZOTTO 2003:35).
Ainda de acordo com Barzotto, há três concepções de democracia que compõem o próprio
conceito de democracia.
5
A primeira delas é a democracia deliberativa, um regime fundado na razão e vinculado à
busca da verdade, cujo principal expoente é Aristóteles. Para os defensores da democracia
deliberativa a verdade só pode ser apreendida através do diálogo. O caráter dialógico da razão
teria se fortalecido no momento em que se buscava a expansão dos direitos sociais (estado de bem estar). O período
atual consagraria maior relevância ao Poder Judiciário, devido ao processo de judicialização do conflito social. Para
Sorj, anteriormente a fragilidade de manter um regime democrático decorria da incapacidade do Estado em absorver
as diferentes demandas sociais. Atualmente o perigo decorre do abandono moral da esfera pública estatal, em razão
da perda de identificação do com o sistema político organizado em torno do Estado. “ A nova crise de legitimação na
América Latina se apresenta não como um trasbordamento do Estado, mas como um esvaziamento do sistema
político partidário, expresso na desprezível consideração reservada aos políticos, na descrença nas eleições como
mecanismo para mudar o destino da sociedade e na disposição de apoiar políticos aventureiros, sem raízes no sistema
partidário.” Sorj (2004, p. 63).
5
Conceito e concepção tem aqui sentidos diferentes. Barzoto apud Dworkin in O império do direito (2003:11): o
conceito é representado pelas “proposições mais genéricas e abstratas” sobre um fenômeno, ao passo que as
concepções consistem em “refinamentos mais concretos ou subinterpretações dessas proposições mais abstratas”.
19
encontra sua expressão máxima nas assembléias do povo, durante a comunicação e a troca de
argumentos.
A segunda é a democracia plebiscitaria, também denominada de um tipo de democracia
voluntarista. Jean Jacques Rousseau é considerado o maior representante da democracia
plebiscitária por defender um regime político no qual impera a vontade do povo. Conforme
Rousseau(2003) o povo é um agente que representa uma totalidade homogênea e possui uma
vontade geral. Ao contrário do que pensava Aristóteles, para Rousseau não é a razão que
comanda a vontade dos homens, o que comanda essa vontade são dois instintos: o princípio da
conservação, que é aquele associado à perpetuação da espécie, e o princípio da piedade – o
homem não gosta de ver perecer ou sofrer o seu semelhante. Em Rousseau há a expressão
máxima da vontade que emana do povo (vox populi, vox dei
6
), sem menção à necessidade de
realização de debate. Para Aristóteles o bem comum é definido a posteriori, pois é antecedido
pelo debate ou diálogo. Para Rousseau o bem deriva da vontade do povo e essa vontade decorre a
priori, isto é, é anterior à realização de um debate. A ordem de pensamento é a seguinte: o povo
não quer algo porque é bom, justamente é bom porque o povo quer.
A terceira concepção é a democracia procedimental, associada a Hans Kelsen. Kelsen e
Rousseau são partidários da concepção voluntarista de democracia. Porém, o voluntarismo de
Kelsen não se baseia em uma concepção holista de povo, tal como para Rousseau, pois aquele
apoia-se no relativismo: se o bem carece de objetividade, sendo relativo aos indivíduos, ele não é
matéria do conhecimento, mas somente da vontade. Neste caso, quanto maior o número de
indivíduos expressando sua vontade, maior a proximidade de alcançar esse bem. Portanto, a regra
fundamental de Kelsen é a “regra da maioria” como base das decisões coletivas. O máximo de
liberdade em uma sociedade é alcançado quando a vontade individual da maioria dos cidadãos
coincide com a vontade do Estado. Para Kelsen, é o valor da liberdade, e não o da igualdade, que
determina o conceito de democracia. A questão proposta por ele é: deve-se esperar que os
indivíduos submetam sua vontade aos ditames de uma razão procedimental, que pede que eles se
6
Frase latina que significa: A voz do povo é a voz de Deus. É uma frase do inglês Alcuino (ou Albino), que adotou o
sobrenome latinizado de Flaco, numa carta ao imperador Carlos Magno, a quem prestou colaboração, como
professor e como religioso. Este adágio pretende estabelecer a verdade de um fato ou justiça de uma coisa pelo
acordo unânime ou opinião do povo. (Magalhães Junior, 1974).
20
submetam a procedimentos democráticos de paz e segurança em benefício do todo? Para Kelsen,
esses procedimentos podem ser mais fortes do que o auto-interesse.
Embora as três concepções sejam distintas, há entre elas um ponto unívoco: nas três
concepções a idéia de participação está presente. No primeiro caso a participação é necessária
para que ocorra o debate. No segundo caso para que “o povo” (no seu sentido rousseauniano)
manifeste sua vontade. No terceiro caso espera-se que o maior número possível de indivíduos
possa expressar sua vontade. Nas três concepções, em algum grau, é necessária a participação do
povo, qualquer que seja seu conceito.
Mesmo na Grécia antiga, a participação não abarcava todos os indivíduos, pois mulheres,
escravos, crianças e estrangeiros não tinham direito ao voto. Historicamente, o processo
democrático não se desenvolveu de modo contínuo e homogêneo dentre as diferentes regiões de
globo, e nunca deixou de apresentar problemas. Um exemplo clássico verificou-se na Suíça, país
economicamente desenvolvido onde as mulheres só tiveram direito ao voto em meados da década
de 1970.
A polis, denominação da língua grega para as cidades que praticavam a participação
direta, deu origem a palavra política. A intensificação da democracia só pode ocorrer à medida
que a participação política se aprimora. Conforme Dallari (1983, p. 10), “política é a conjugação
das ações de indivíduos e grupos humanos, dirigindo-as a um fim comum”. A participação dos
indivíduos nas decisões de amplo caráter coletivo abre a possibilidade de distribuição do poder,
isto é, torna a democracia efetiva. Em nome da democracia, no limiar do século XXI, países
declararam guerra e ignoraram os protestos da opinião mundial, fazendo emergir democracias sob
direitos civis cerceados e que são tão questionáveis quanto os regimes autoritários. Torna-se tão
difícil o fortalecimento de uma democracia que nasce sob a “proteção” das armas de uma nação
poderosa, como é o caso do Iraque atualmente, quanto a implementação de sistemas econômicos
de cunho socialista em regimes autoritários. Tal fenômeno tem incentivado a descrença no
processo democrático em nível global, principalmente em regiões mais pobres.
A pergunta que vem sendo colocada atualmente no âmbito econômico é se a democracia
contribui para o desenvolvimento econômico e social. A “Hipótese de Lee” afirma que os
governos autoritários propiciam mais adequadamente o crescimento e o desenvolvimento
econômico, enquanto a ampliação das liberdades políticas tem efeito negativo sobre estas
21
variáveis. A esse respeito cabe lembrar que, para Sen (2000), esta é uma visão equivocada do
processo de desenvolvimento:
Nas visões mais estreitas de desenvolvimento (baseadas, por exemplo, no
crescimento do PNB ou da industrialização), é incomum indagar se a liberdade de
participação e dissensão política é ou não “conducente ao desenvolvimento”. À luz da
visão fundamental do desenvolvimento como liberdade, essa questão pareceria mal
formulada, pois não considera a compreensão crucial de que a participação e a dissensão
política são partes constitutivas do próprio desenvolvimento... A relevância da privação
de liberdades políticas ou direitos civis básicos para uma compreensão adequada do
desenvolvimento não tem de ser estabelecida por meio de sua contribuição indireta a
outras características do desenvolvimento (como o crescimento do PNB ou a promoção
da industrialização). Essas liberdades são parte integrante do desenvolvimento do
processo de enriquecimento. (Sen, 2000, p. 52-53).
O exercício prático da democracia tem sofrido críticas constantes, não obstante tenha
logrado algum êxito, se avaliado num prazo mais longo. A história mostra uma luta persistente
para que o maior número possível de pessoas participe das decisões políticas. No final da idade
média com o crescimento da burguesia, apenas os nobres e o clero tinham o direito de participar
das decisões políticas. Já nos séculos XVII e XVIII a burguesia ampliou esse direito a todos
aqueles que tivessem propriedades ou bons rendimentos. No século XIX, com a ampliação do
proletariado urbano, durante a Revolução Industrial, após muitas lutas, a classe assalariada
conseguiu conquistar o direito de participação política (Dallari, 1983).
Foi justamente quando a burguesia angariou o poder de participação política que emergiu
a idéia de representatividade. Por considerarem as reuniões um tempo muito dispendioso, os
burgueses designavam um representante que advogasse em prol dos seus interesses. Esse sistema
foi chamado de “mandato imperativo”. Com a ampliação de direitos aos assalariados, o processo
decisório tornou-se mais complexo, já que todos não caberiam em uma mesma assembléia. Em
Dallari (1983), a idéia de partidos políticos representando idéias diferentes e promovendo debates
serviria para clarear os antagonismos sociais e auxiliar nos posicionamentos políticos da
população, além de viabilizar as assembléias. Mais de dez anos depois, Dallari
7
afirma ser um
crítico do sistema político representativo partidário. “ ...ainda não acredito em partido político
como verdadeira expressão da vontade do povo. Sabia que o partido [PT] iria significar a
necessidade de fazer concessões ...” (Dallari, 2003, p.26, referindo-se ao primeiro mandato do
governo do PT).
7
A respeito da manifestação de Dallari de desapontamento com a estrutura político partidária ver matéria da revista
Caros Amigos n.º 83 de 2003.
22
A relevância das decisões políticas sobre a economia está intrinsecamente relacionada
com a ética na economia, influenciando inclusive no aspecto científico-preditivo da economia.
Conforme Sen (1999, p. 94), “ ... o fato de a economia ter se distanciado da ética empobreceu a
economia do bem-estar e também enfraqueceu boa parte da economia descritiva e preditiva.”
Conforme Przeworsky (1995), Estados autônomos são caracterizados pelo inter-
relacionamento entre diversos agentes: eleitores, partidos, políticos eleitos e burocratas, que agem
estrategicamente entre si. Mesmo Estados autônomos são constrangidos pelos direitos de
propriedade. Em Przeworsky (1994) são apontadas duas opções de estratégias políticas para
governos democráticos: adotar uma posição de isolamento e impor políticas “do alto” ou tentar
reunir apoio através de negociações (“concertações”) com partidos, sindicatos e demais
organizações.
Para Noam Chomsky (1999), o processo democrático mundial está intimamente relacionado
ao projeto global que os EUA assumiram, por interesse próprio, que implica em assumir a
responsabilidade pelo “bem-estar” do sistema capitalista mundial. Tal bem-estar tem sido
caracterizado com freqüência nas ciências econômicas e sociais por uma série de valores
universais, tais como, liberdade, democracia, igualdade, propriedade privada e mercados, que
segundo a visão dos estudiosos das ciências de governo de Harvard, estariam expressos na
identidade nacional dos EUA de uma forma única entre todas as nações. Tais atributos
concederiam aos EUA uma primazia internacional que atuaria em benefício mundial. O discurso
do governo norte-americano é de que essa primazia seria utilizada na garantia de manutenção de
uma sociedade mundialmente tolerante, na qual líderes e governos não existam para usar ou
abusar das pessoas, mas para prover-lhes liberdade e oportunidade. Manifestam ainda ser uma
sorte para o resto do mundo que a única superpotência esteja expandindo o alcance de suas
instituições por meio da persuasão, compaixão e de forma pacífica.
A partir da observação histórica sobre as relações internacionais entre EUA e resto do mundo
Chomsky (1999) afirma que na prática os EUA nunca apoiaram mercados livres, estabelecendo
sistematicamente novos padrões de protecionismo e intervenção estatal na economia. O fato de
não implementarem na prática o discurso que pregam, seria a principal fonte de desigualdade
entre as nações, fortalecendo o maior mito da ciência econômica, que é o de que o livre mercado
conduz ao desenvolvimento.
23
Conforme Dieterich (1999), existem duas vertentes principais que definem os aspectos da
democracia na modernidade política ocidental: a primeira é a democracia direta e popular, que
permeia as obras de autores como Marx, Rousseau e Lênin, a segunda é a democracia liberal ou
formal, cuja maior expressão encontra-se nas obras de Aléxis de Tocqueville, W. Lippman, e E.
Bernays. A diferença principal entre essas duas vertentes democráticas está na forma que
adquirem a relação entre o poder operativo do Estado e a interação do povo sobre ele. Enquanto
que na democracia direta há uma tendência de que as maiorias sejam o verdadeiro soberano do
processo democrático, na democracia liberal o poder operativo do Estado está nas mãos de uma
classe dominante. A própria divisão da estrutura política em três poderes não assegura plena
liberdade de direitos, visto que os três poderes são controlados pelo mesmo grupo social. Assim
sendo, a principal falha da democracia liberal está justamente no processo de operacionalização
do Estado:
“O fato de que, na prática, por um lado, os partidos políticos não se confrontam com
opiniões objetivas em debate, mas como representantes de interesses políticos-
econômicos particulares, e a visão das maiorias, por outro lado, como uma clientela de
mercado que requer ser manipulada mediante a devida “fabricação do consenso”
(Bernays), convertem o parlamento da democracia liberal, de uma instituição da verdade
emergente, num meio técnico prático de loteamento do poder e da mais-valia social entre
as diversas facções da classe dominante.” (DIETERICH, 1999: 230).
Segundo relatório do PNUD (2004), a partir de uma amostra de 19.508 pessoas
entrevistadas na América Latina em 2002, constatou-se que 57 por cento dos entrevistados
preferiam a democracia a qualquer outro regime. Por outro lado, essa preferência ainda não
significa um apoio consistente da população ao regime, pois dentre aqueles que afirmavam
preferir a democracia a qualquer outro regime, 48,1 por cento preferiam o desenvolvi.56299(e)1.3.71693(c)4.71693(.71693(v)6.56048(o)-33.2827550]TJ-251.01631(r)4.0257(i)0.44d[(d)-3.73758(g)16.8ô62(o)-3.2(362(o)-3.71568(m)7.00568( )-243.437(c)1.9 568(a)1.96à96( )-212.594(a)1.96513( )-78.9579(d)-3.71568(e)-8.31605(m)7.00596(o)-3.71568(c)12.2438(r)-6.23798(a)1.96388(c)1.96388( )-222.8774(a)1.96.354(d)6.56294(a)1.964605(m)7.004605(m)7.00568(s)-1.6968(i)0.4417153(a)1.963237(a)1.96388(p)6.56299(o)-3.7163(e)1.96432( )-253.715(c)1.96262(e)1.96262(n)-3.71693(t)0.441715(s)-1.63635( )-222262(l)0.441715(i)-9.871693(r)4.0432(i)-9.89969(e)1.96262(o)-3.71767(m)-3.27522(e)3856299(s)-1.636365(a)12.2425(s)]TJ299(o)-3.7165(a)1.96262( )-89.71693(r)4.0443(o)-3.7717( )-233.155(p)-3.71761(i)0.441715(s)-1.63.715(d)6.56299(o)-3.71693(s)-1.63262(i)0.441715(a)1.96262(i)0.44p15(o)-3.7155(p)-3.71693(o)-3.713993(M)4.92663(a)1.1715(a)1.96513( )-377.074(u)-3.1715(a)1.96299( )-222.876(r)4.042( )-89.71693(r)4.0261.148 0 Td[(m)7.1715(a)1.96262(i)0.44u62(i)-9.262(n)-3.71443(t)0.441r435(a)1.962693(r)4.0262(s)-1.63635(t)0.44r435(a)1.96262(f)4.04(.71693(v)6.56048(o)-3343( )250]TJ-257.361 -20.04 Td[(d)-3.729 -20.28 T1631(a)1.96325(d)3.7162(o)-3.721 -20.16 Td21(q)6.56424(u)0.44178(s)-1.6424(u)0.44195(e)-8.31605(i)0.441e96( )-212.591(e)12.2195(e)-8.31.437(c)1.91693(u)6.56u605(m)7.00596(o)6.5424(o)-3.71568(i)0.441715(i)0.4417124(r)4.041981(a)1.96299(e)1.96262(s)-13.9956(e)12.26388( )-58.398(o)6.56424((e)12.2388(x)-13.9956(p)6.5568(i)0.441715(i)0.4411693(e)1.96262(l)0.449969(e)1.96432(i)-9.83821(a)12.24252(e)1.962.876(r)4.c32(i)-9.83968(c)1.96513(o)-3.71ô42( )-89.9969(e)1.96262(t)0.441715(i)-9.83968(c)3.7144756(p)6.4074(a)]TJ 99(8)-3.7d17( )-233.155(p)-3.71 99(8)-3.76299(e)1.96262(s)-1.6u99(t)-9.83822(e)1.96d[( )-222262(i)0.44í1693(r)4.04499(e)1.96262(l)0.44179(e)9.96262(s)1739(i)4250]TJ-257.3438( )-37.262(s)-13.995(o)-3771568(e)-8.31605(m)7.002343(a)1.963237(c)1.9 56(o)-3771g68(o)-3.71568(d)6.56424(e)1.96443(u)-3.71568(a)1.96568(s)-1.63768(a)1.96715(i)0.441715(n)-3.71568(a)1.96438( )-253.71-1(r)4.04é88(t)0.441715(e)-8.31605(r2971568( )-243262(i)0.44171(o)-3.71275( )-68.262(r)-6.23672(a)1.96262(t)0.441n[( )-22226693(r)4.0435(a)1.96262(i)0.441715(a)1.96h55(p)-3.71693(o)-3.71693(i)0.4413672(a)1.96ó388(p)6.56299(o)-3.6262(c)1.96262(i)0.44171(o)-3.71876(p)-3.71693(r)4.432(o)-3.71693(c)-8.6262(e)1.96262(n)1.963756(p)e)1324(b)]TJ171(o)-3.71425(n)-3.71693(t)0.44074(u)-3.1715(a)1.96715(i)-9.8396(o)-3.71074(u)-3.299( )-78.9566(p)-3.7162(e)1.96299(e)1.96635(t)0.441715(a)1.96262(d)-3.71693(m)7.00721( )-89.2366(o)-3.71464(o)-3.71693(u)-3.71262(d)-3.7169(o)-3.71d62(n)-3.71693(v)6.561693(m)7.00262( )-171.175(t)-9.83821(n)6.5048(b)-3.71443(e)1.97165(a)1.962671693(v)6 Td[(m)7.1743(a)1.9627..44250]TJ-257.3378(u)-3.71568(m)2.0432(i)0.4.1181(m)-3.27396(e)12.21631(c)1.96325(d)3.71668(a)1.96.437(a)1.96388(p)6.56d21(q)6.56596(o)-3.7568(i)0.4417158(a)1.963888( )-58.397(d)-3.71568(e)-8.31605(m)7.00596(o)6.56424(c)1.961605(r)4.04195(á)1.96382(t)0.441715(i)-596388(t)-9.83821(a)1.96388(i)0.441715(p)-3.76424(e)1.96443(u)-3.73821(a)1.96262(i)0.441715(a)1.9671693(r)4.0261.148 0p15(i)0.4411693(e)1.966262(r)4.04069(a)1.96262(n)6.56299(l)-9.8383(t)0.442425(ç)1.96262(ã)1.96262(o)-3.71443( )-78.9566(d)-3.71693(m)7.00262( )-171.175(i)0.44116756(p)9)1369(a)]TJd[(l)0.4417195(á)1.96382(t)0.441715(i)-2966262(r)4.03821(a)12.2425(s)-1.6371693(r)4.437( )-243.435(c)1.962669(a)1.9ô96(o)-3.71074(u)-3.715(t)-9.83821(i)0.441715(c)1.93821(a)12.2425(s)-1.63432(i)0.441715(i)-9.83968(c)1.96262( )-78.9566(l)0.441715(i)-9.83893(M)4.92663(a)1.1715(c08.71872(a)1.96262(i)0.4417522(e)1.96262(s)-1.63262(n)-3.71443(t)0.441635( )-781715(c)1.93821(a)12.2425(s)-1.63437( )-243.431(p)6.56299(p)-13.169(o)-3.71aTd[(m)7.1743(a)1.96)9)136950]TJ-263.189 -20.16 3758(g)16.8d[(q)-3.7ê9 -20.16 3758(g)16.8257(i)0.441667(r)4.04253(u)-3.7382150)0.441715(a)1.96388(d)6.5382150)0.44O38( )-37.6424(e)1.96g715(a)1.9637(d)-3.71438(r)-6.2372(l)0.441715(i)-3417124(r)4.043821(a)1.96324(r)4.04568(i)0.441715140(a)142343(a)1.96325(d)-3.71.398(o)6.56424150 Estade50 lon6250]TJ-264.06362( )-6.437(u)-3.7156397.1.961[(q)-3.79758(g)16.8968(i)0.4414715(a)1.9,821(e)12.24381(o)6.56678(d)-3.71568(e)1.94381(o)6.5634.4595 0 T715(p)-3.76424(e)1.96443(u)-3.7568( )-243262(i)-48.9566(E)6.56,821(e)12.24381(o)6.87.356(d)6.56424((o)6.56325( )-78.9579(p)-3.7956( )-48.9566(E)6.566299(c)1.96262(i)0.441715(d)-3.71693(e)1.96293(e)1.96262(l)0.44156397.1.4634.4595 0 T715(p)-3.71693(e)1.96443( )-78.95665(c)1.9715(u)-3.71693(r)4.043397.1.46d[( )-222262(i))4.04195(e)1.96262(s)-1.63635(s)-222.878(o)-3.7043397.1.467675(c)1.9622( )-377.074(a)]TJ4571(e)-8.635(s)-.4416299(e)1.96 Td[(m)7.715(o)-3.262( )-68.6767(n)-3.72663(a)1.171397.1.46715(i)-9.8396(o)-3.71074(u)-3.4381(o)6.87432(i)0.441715(a)-8p15(i)0.4411693(e)1.96.715(d)6.56299(o)-3.7169344(8)6.5652( )-171.175(t)-9.83821(n)6.5048(b)-3.71443(e)1.9566(d)-3.70432(e)-8.3173(r)-6.2367821(n)6.5048(b)-3.7443(o)-3.71377.07450]TJ-261.16325(d)3.76325(r)4.04257.(b)6.56324(e)1353698(i)-9.8ê9 -20.16 375(i)0.4.13798(a)1.96388(c)1.96388(i)0.44568(s)-1.6376(h)-3.71v25( )-78.9424(o)-3.71568(i)0.4411693(e)1.966262(r0.441715(e)1.961715(a)1.96938(ã)1.96388(h)-3.71325(d)-3.71.398(o)6.56424(s)-1.63761(l)0.441715(v)-3.71568(i)0.441715(r)4.04195(e)1.96388(i)0.441715(t)0.441715(o)-3.71388(h)-3.71388(l)0.441513( )-377.0769(e)1.96432(i)-9.8262( )-78.95615(d)6.56299(o)-3.716934(,)3.282793(u)6.56299(e)-8.36262(r)4.04069(a)1.96262(g)6.562999(ê)1.96262(n)-13.9969(c)1.96262(i))4.0n3756(p)eb podimec lsta na o sum556262(n)-13.9969(c)1.96443(t)0.441(e)1.3.7169074(p)-3.7169(t)0.996262(m)-3.27522( )-3.7144321as
24
os decretos de necessidade e urgências 360 vezes em quatro anos de poder, fazendo da exceção
uma regra. No Brasil, o “Plano Real” foi implantado através de medida provisória, e permaneceu
por um ano sem ratificação do Congresso Nacional. No Peru, Fujimori dissolveu o parlamento e o
supremo tribunal mediante um golpe de Estado, reformando a constituição e adquirindo
“legitimidade” por meio de eleições fraudulentas. Dessa forma é impossível afirmar que as
reformas na América Latina tenham sido plenamente democráticas. O Brasil é um caso peculiar,
que pode apresentar alguma diferenciação por ter mostrado maior resistência às reformas do que
os demais países da América Latina, e por ter manifestado nas eleições de 2003 um desejo de
mudança no tocante às principais diretrizes político-econômicas.
Dieterich (1999) deixa claro sua visão acerca da impossibilidade de haver paz social na
América Latina, enquanto as sociedades realmente não puderem decidir os seus destinos, e para
tanto já não é suficiente eleger presidentes e parlamentares. Somente superando a crise sócio-
econômica, a América Latina poderá superar o deplorável estado de condições democráticas em
que se encontra. Após as reformas, os quatro principais indicadores do progresso econômico e
social não mostraram significativa melhoria, quais sejam: PIB per capita, taxa de desemprego,
distribuição de renda e redução da pobreza.
Para Dieterich (1999), não existe uma proposta econômica realista para os setores
populares dentro do capitalismo contemporâneo. A única política viável será um novo projeto de
democratização regional, isto é, um novo projeto histórico.
A esse respeito Sader (1999) tece a seguinte observação: falar de Estado sem falar de poder
é falsear as relações sociais constitutivas das nossas sociedade, pois o Estado interessa menos
como aparelho institucional do que como agente articulador das relações de poder. Compreender
porque a expansão da democracia não se concretizou de fato com os trabalhadores no poder,
conforme previa Engels, perpassa pela noção do conceito de hegemonia, estritamente associado a
dominação pelo poder. Assim sendo, as formas de participação direta visam responder a seguinte
questão: “Diga-me que estado você me propõe e eu te direi que tipo de sociedade você me
promete”.
“... fala-se cada vez menos em democracia. Em parte fala-se do Estado para não
se falar em crise da sociedade. Fala-se em Estado como aparelho institucional, para não
se falar das relações de poder na sociedade e no próprio Estado.” (SADER, 1999: 128).
25
A geração de riqueza, tal como sua distribuição, são pontos centrais de estudo da ciência
econômica, desde os economistas clássicos. A questão que surge, então, é: como verificar os
impactos da democracia participativa sobre o bem–estar? Partindo-se da definição de que
sociedades mais desenvolvidas desfrutam de maior bem-estar, tornam-se objeto de estudo dois
componentes centrais do conceito de desenvolvimento: crescimento e desigualdade econômico-
social. Dada a ampla abrangência de fenômenos que congregam a desigualdade em diferentes
sociedades, torna-se imprescindível definir a qual tipo de desigualdade está-se referindo.
Freqüentemente a igualdade é vista como uma ameaça à liberdade. Em “A Democracia na
América” Aléxis de Tocqueville manifesta sua preocupação com a construção de uma sociedade
mais igualitária. No entanto, deixa claro seu temor acerca de a possibilidade da expansão da
igualdade resultar na redução da liberdade. Seu temor era de que em uma sociedade plenamente
democrática, na qual prevalecesse a igualdade política, social e econômica - e na qual o exercício
do poder pela maioria fosse ilimitado – resultasse na constituição de um governo despótico feito
pela maioria. Tal linha de pensamento sugere que quanto mais democrático um povo, maior a
ameaça à sua liberdade (Dahl, 1990).
Será a igualdade uma condição necessária à liberdade tanto quanto à democracia?
Conforme Dahl (1990), é lícito pensar que mesmo em uma sociedade preocupada em promover a
liberdade por meio da participação direta, existe a probabilidade de domínio da opinião pública,
pois numa sociedade de iguais há uma tendência à conformidade, o que debilita o poder dos
posicionamentos divergentes da opinião majoritária. Ao longo do tempo, tal domínio pode
resultar na opressão da maioria sobre a minoria por meios legais. Contudo, Dahl aponta ser mais
comum os casos em que minorias privam maiorias de seus direitos.
Embora Dahl (1990) acredite ser compreensível o receio exposto por Tocqueville, deixa
claro que não há mais um conflito direto entre liberdade e igualdade. Isto porque se a democracia
(que busca ampliar a igualdade entre os homens) é um direito fundamental, a liberdade consiste
justamente no poder de exercer esse direito. A respeito da sobrevivência da democracia Dahl
(1990:32) afirma o seguinte:
“... é improvável que o processo democrático seja preservado, a menos que o povo de
um país acredite, preponderantemente, que ele é desejável, e a menos que essa convicção
venha a enraizar-se nos hábitos, práticas e cultura desse povo.”
Para Dahl, impedir o processo de conformidade da opinião pública advém fortemente da
26
capacidade de evitar que a liberdade econômica acarrete numa desigual distribuição dos recursos.
Essa desigualdade na distribuição engendra a desigualdade no poder político. Assim sendo,
parece haver um ponto comum na visão de Dahl (1990) e Sen (2000): existe a necessidade de
premência da liberdade política para a manutenção da igualdade econômica, como pré-requisito à
sobrevivência e aprimoramento da própria democracia. Daí decorre a necessidade de identificar
as características dos processos democráticos participativos que conduzem a melhores condições
distributivas da riqueza.
“... não apenas temos que identificar e criar as condições que reduzem os possíveis
efeitos prejudiciais da igualdade sobre a liberdade, mas também temos que nos esforçar
para diminuir os efeitos adversos sobre a democracia e a igualdade política que resultam
quando a liberdade econômica engendra grande desigualdade na distribuição de recursos
e assim, direta e indiretamente, de poder.” (Dahl, 1990: 47).
Dahl aponta os seguintes critérios que considera invioláveis para que um processo
decisório coletivo seja de fato democrático:
1º) Votos iguais: os votos devem ser alocados igualmente entre os cidadãos.
2º) Participação efetiva: todo cidadão deve ter oportunidade igual e adequada de manifestar a
preferência pelo resultado final do processo decisório.
3º) Entendimento esclarecido: iguais oportunidades para os cidadãos descobrirem e justificarem
suas preferências, dentro de um período permitido pela necessidade de uma decisão.
4º) Controle final da agenda pelo demos: o demos deve incluir todos os membros adultos, exceto
aqueles que estão em trânsito ou sofrem de alguma deficiência que os incapacite aos critérios
citados acima.
1.2 A DESIGUALDADE NA TEORIA DO DESENVOLVIMENTO DE AMARTYA SEN
Conforme Souza (2005), o crescimento econômico não pode ser confundido com o
desenvolvimento econômico, pois as riquezas geradas pelo crescimento nem sempre beneficiam a
economia como um todo e o conjunto da população. Tal definição aponta para a inclusão de
juízos de valores éticos na economia, pois considera como eixo central a melhoria de indicadores
econômicos, sociais e ambientais.
Sen (2000) aprofunda a análise do desenvolvimento com foco em melhorias econômico-
sociais ao identificar e instrumentalizar algumas variáveis que atuam conjuntamente para a
27
melhoria das condições de bem estar social. Dentre tais variáveis estão incluídas aquelas
denominadas de “liberdades instrumentais”, que atuam como “fim” e “meio” do
desenvolvimento. Tais indicadores garantiriam a expansão da liberdade geral. Conforme Sen
(2000, p.52): “... [o desenvolvimento] é um processo de expansão das liberdades reais que as
pessoas desfrutam.” O processo de expansão das liberdades é ao mesmo tempo o fim primordial e
o meio do desenvolvimento. O termo “desenvolvimento como liberdade” indica que existe um
fator essencial para que o desenvolvimento ocorra: a liberdade. Sen buscou mensurar o conceito
de liberdade a partir da instrumentalidade econômica que caberia no conceito mais genérico de
liberdade. Em Sen (2000) verifica-se o mérito de instrumentalizar e mensurar aquilo que
Rousseau(2003) afirmou “sentir antes de pensar”: o homem nasce livre e em toda a parte
encontra-se sob grilhões. Assim, Sen (2000) inova ao tentar mensurar a liberdade e seus efeitos.
Há uma semelhança na análise de Sen e no pensamento de Rousseau(2003) sobre o que vem a ser
o bem estar social. Ambos vêem esse bem estar como a expressão da liberdade de um povo.
Sen (2000) definiu as liberdades instrumentais que, atuando simultaneamente, poderiam
conduzir a um grau de liberdade social geral mais amplo, o que em outras palavras significaria
estágios de desenvolvimento mais avançados, nos quais a riqueza gerada pelos homens seria
revertida em maior igualdade de oportunidades e melhoria de indicadores sociais. As cinco
categorias de liberdades instrumentais fundamentais escolhidas por Sen são as seguintes:
Liberdades políticas: também podem ser denominadas de direitos civis. São as
oportunidades que as pessoas têm para determinar quem deve governar e sob quais princípios. As
liberdades políticas implicam em permitir o debate político, a escolha entre diferentes partidos e o
exercício da crítica e da fiscalização sobre as autoridades.
Facilidades econômicas: dizem respeito à riqueza que os indivíduos podem auferir e
transformar em consumo, produção ou troca. Essa riqueza individual provém da riqueza nacional,
o que significa que a forma como é distribuída essa riqueza é fator de extrema importância para
garantir a expansão dessa categoria específica de liberdade.
Oportunidades sociais: são aquelas que influenciam em grande medida a qualidade de
vida das pessoas, tais como acesso a educação, saúde, saneamento básico etc. A expansão das
oportunidades sociais permitem, além da melhora na qualidade de vida dos indivíduos, uma
participação mais efetiva nas atividades econômicas e políticas.
28
Garantias de transparência: são aquelas que asseguram proteção, clareza e uma maior
confiabilidade quando os indivíduos se inter-relacionam. Essas garantias têm o importante papel
de inibir a corrupção, a irresponsabilidade financeira e as transações ilícitas.
Segurança protetora: é aquela que deve impedir que os indivíduos sucumbam devido a
uma grande privação material ou condição de miserabilidade. Esse tipo de liberdade pode ser
viabilizada mediante a criação de uma rede de segurança social que assegure as condições
mínimas de existência humana. São exemplos de medidas de segurança protetora: auxílio aos
desempregados, suplementos de renda para indigentes, distribuição de alimentos em períodos de
crise, criação de empregos públicos de emergência como fonte de renda para os necessitados etc.
O conceito de bem estar social que emana da teoria de Sen (2000), está determinado, em
grande parte, pela necessidade de garantir igualdade para os indivíduos sob uma concepção de
povo que, acima de tudo, tem como característica fundamental de ser humano a sua capacidade
de não ser indiferente ao sofrimento dos seus pares. O aprofundamento da expansão das cinco
liberdades instrumentais, com ênfase no seu caráter de atuação simultânea, implica
necessariamente na redução das desigualdades em cinco aspectos essenciais da valorização da
condição humana. A real condição das necessidades de ampliação das liberdades enfrentadas
pelos diferentes indivíduos pode ser percebida, de melhor forma, mediante a ampliação de
processos democráticos, no qual a participação dos cidadãos permita um maior conhecimento
entre eles. É o conhecimento mútuo e o debate entre os diferentes indivíduos que permite que o
sentimento de igualdade aflore enquanto valor humano. Por isso a participação, fenômeno que
efetiva a democracia, é tão importante para promover a redução da desigualdade. Não pode haver
uma concepção de democracia sem que seja expresso o desejo de igualdade. Tal pensamento se
verifica em Beitz(1999):
Nenhuma teoria da democracia que omita dar à idéia igualitária um lugar central pode
oferecer uma representação fidedigna do peso extraordinário da democracia na
imaginação política moderna. [...] Devemos ter em mente que, historicamente, um dos
principais objetivos dos movimentos democráticos foi procurar compensação na esfera
política para os efeitos das desigualdades na economia e na sociedade.
Conforme Sen(1995), as diversas características que afetam os seres humanos, sejam
internas ou externas, físicas ou psíquicas, contam tanto para influenciar o bem estar das pessoas
29
quanto a renda. Sendo assim, há um empobrecimento na economia por utilizar somente a
desigualdade de renda para explicar a desigualdade de oportunidades, liberdade e bem estar.
Para Sen (1995), todos os homens nascem “livres” em igualdade de direitos, o que não
significa que nasçam iguais. A tendência a descartar as diversidades interpessoais pode originar-
se não somente da tentação pragmática de tornar simples e fácil o exercício de análise (como, em
geral, ocorre na literatura sobre medição da desigualdade), mas também, como se discutiu
anteriormente, da própria retórica da igualdade, que afirma que todos os homens são criados
iguais. Essa simplificação do bem estar dado pela desigualdade de renda pode, inclusive,
escamotear as desigualdades de liberdade (dadas as diferentes circunstâncias pessoais e sociais),
reforçadas pela igualdade de renda.
Conforme Dallari (1983), ainda que as características individuais contribuam para traçar
os diferentes destinos dos indivíduos, em toda a parte os homens nascem iguais, e é a sociedade
que estabelece as diferenças entre eles, o que significa que as diferenças entre os seres humanos
são artificiais.
Para Sen (2000), a desigualdade que precisa ser vencida é a desigualdade de capacitações.
“A capacidade [capability] de uma pessoa consiste nas combinações alternativas de
funcionamentos, cuja realização é factível para ela” (Sen, 2000, p. 95). Portanto, a capacidade é
um tipo de liberdade: a liberdade substantiva de realizar combinações alternativas de
funcionamentos (ou, menos formalmente expresso, a liberdade para ter estilos de vida diversos.”
Como exemplo, a pessoa abastada financeiramente pode escolher entre bem nutrir-se ou fazer
jejum. Já a pessoa sem recursos não tem essa capacidade de escolha, embora ambas possam ter a
mesma realização de funcionamentos por deixarem de se alimentar.
Sen (1995:152), não argumenta a favor de uma busca desqualificada da igualdade de
aproveitamento
8
, mas claramente argumenta contra incentivar o uso da igualdade de
insuficiência
9
como padrão social de equidade.
A desigualdade é apreciada mediante a comparação de aspectos particulares de uma
pessoa (tais como renda, riqueza, saúde, felicidade, oportunidades, etc.) com outra pessoa. Assim,
8
De acordo com Sen (1999), a “igualdade de aproveitamento” vem a ser a realização de fato das aspirações que
(podem ser classificadas como similares) que diferentes indivíduos podem alcançar a partir de condições desiguais
de oportunidades de escolhas.
9
A igualdade de insuficiência é como Sen (1999) denomina uma situação na qual é estimulada uma condição de
igualdade de oportunidade de escolhas, ainda que para isso seja necessário estabelecer possibilidades de escolhas em
um nível muito abaixo das realizações em potencial.
30
o que vai definir o exame da igualdade serão as variáveis escolhidas para que a comparação seja
feita. É preciso definir o “espaço” no qual as diferentes pessoas serão comparadas. Além disso,
pode haver igualdade entre duas pessoas em um aspecto, como renda por exemplo, e em outro
não, como felicidade, por exemplo.
É devido a grande diversidade dos seres humanos que se deve perguntar: igualdade de
quê? Somos influenciados por características internas (gênero, idade, habilidades particulares,
talentos, humor, etc.). Definir igualdade “de quê” revela a importância da questão da diversidade
humana nas investigações científicas.
A maior igualdade de oportunidades de realização, expressa em um rol de combinações
passíveis de serem realizadas, pode ser verificada quando as condições mínimas de
desenvolvimento (ampliação de liberdades instrumentais) estão presentes em uma sociedade.
Cabe aqui distinguir os conceitos de capital humano e capacidade humana. O enfoque
sobre o capital humano para o processo de desenvolvimento da qualidade produtiva dos seres
humanos (tais como os proporcionados pela educação, especialização, aprendizado, etc.)
contribuem para o processo de expansão econômica. É uma análise amplamente relacionada à
idéia de acumulação de capital em termos físicos. Já a idéia de capacidade humana implica em
aceitar que: se o aumento da produtividade humana implica na criação de mercadorias e
acumulação de capital, também poderá refletir-se em maior liberdade de realização em sua
própria vida. Busca-se no enfoque da capacidade humana responder por que se deve buscar o
crescimento econômico e não explicar os meios necessários para atingi-lo. O desenvolvimento
humano não pode ser encarado apenas do ponto de vista da expansão da riqueza material, mas
também do próprio desenvolvimento social, como melhoria nas condições de educação, saúde,
assistência médica, lazer etc. Esses desenvolvimentos sociais ajudam o povo a ter uma vida mais
longa, mais livre e mais proveitosa.
“... o papel do crescimento econômico na expansão dessas oportunidades tem
de ser integrado à concepção mais fundamental do processo de desenvolvimento como a
expansão da capacidade humana para levar uma vida mais livre e mais digna de ser
vivida.” (SEN, 2000 p. 334)
31
1.3 A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO PARA A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE
Toda a reflexão de Aristóteles sobre a justiça tem fundamento na preocupação com a
igualdade. O principal fator da ruína da comunidade política é a ausência da igualdade. Quanto
maior for a desigualdade nas riquezas e no poder em um regime, mais próximo estará ele da ruína
(Barzotto, 2003).
Para Adam Smith os indivíduos agindo egoisticamente e individualmente conduzem a
economia a maiores níveis de bem estar, conforme verifica-se no trecho extraído de A riqueza
das nações, no qual o padeiro e o cervejeiro não produzem por benevolência, mas visando o
próprio interesse. Para Sen (1999), Smith descreve como ocorrem as transações econômicas
comerciais, mas não significa que acreditasse que unicamente o amor-próprio conduzisse a uma
boa sociedade. Assim, para Sen, ao ler a obra de Smith sem um olhar “tendencioso”, o que
podemos encontrar é uma visão mais ampla sobre a motivação.
Sen (1999:32) questiona o valor da hipótese de maximização do auto-interesse enquanto
caracterização do comportamento humano real. Muitos são os economistas que defendem a
maximização do auto-interesse como o comportamento real e indefectível, mas muito pouco se
apresenta de testes empíricos que enfoquem essa questão. Vale lembrar que negar que as pessoas
sempre se comportam de modo exclusivamente auto-interessado não equivale a afirmar que elas
sempre agem com altruísmo.
Há ainda que se considerar o possível contraste entre o auto-interesse e algum tipo de
preocupação geral de um grande grupo. As ações que exigem manter a lealdade ao grupo podem
implicar em sacrifícios de interesses puramente pessoais.
Sen (1992) salienta a existência de diferenças naturais de cada indivíduo. Diferenças que
são psíquicas e físicas. Transpõe para a esfera econômica a idéia de capacidades individuais
diferenciadas desde o nascimento, mas, ao mesmo tempo, apresenta essas características
individuais em uma rede dinâmica de inter-relações que são capazes de conduzir a um resultado
diferente do esperado, um resultado no qual o mais “fraco” pode “vencer” socialmente, tanto
quanto o mais forte, e isso conduz ao desenvolvimento. Tal desenvolvimento ocorre quando
existe a possibilidade de participação nas decisões. Esta é a passagem de um ambiente
tipicamente microeconômico, baseado no comportamento individual, para o macroeconômico, no
qual a análise do resultado dessas relações individuais (desenvolvimento ou não) não pode ser
32
baseada tão somente na contraposição do somatório das características individuais: “fortes”
contra as “fracas”. A construção de uma rede de relações sociais transfere para o nível agregado a
possibilidade de cooperação, a partir do desenvolvimento potencial agregado que pode ser
alcançado e não somente do potencial individual.
A visão de Sen (2000) sobre povo tem uma forte concepção holista, dado que ele
considera plausível a possibilidade de alcançar maior desenvolvimento econômico e social
quando o objetivo do ser humano passa a ser influenciado pelo desejo de realização do bem do
povo e da sociedade como um todo. Assim sendo, as necessidades econômicas de um povo só
podem ser expressas em um contexto social. Associada a essa visão holista de povo, que imprime
um caráter Rosseaouniano de que não existe melhor escolha do que aquela feita pelo próprio
povo, há uma complementaridade com a idéia de democracia deliberativa, na qual destina-se
grande importância ao debate público para a conformação do que deve ser a vontade do povo.
Ao contrário da visão de Kelsen, que é a de que o voto da maioria vence, Sen(2000) não
acredita na regra da maioria como a ideal para resolver as disputas econômicas. Ele ilustra seu
ponto de vista a partir da seguinte situação: um bolo pode ser dividido em três partes iguais para
três pessoas. Porém, extraindo-se uma das partes de uma pessoa e dividindo-a entre as outras
duas tem-se uma situação que agrada a maioria, mas que desconsidera a possibilidade da
necessidade da primeira pessoa ser maior do que as outras duas. Isso significa que é impossível
formar juízos sociais a partir de tão poucas informações, como aquelas fornecidas pela regra da
maioria. Na citação abaixo vemos que Sen (2000 p. 284) compartilha da visão de Aristóteles de
que a o debate é a peça chave do desenvolvimento:
“ ... Aristóteles concordou com Ágaton em que nem mesmo Deus podia mudar
o passado. Mas também concluiu que o futuro pode ser moldado por nós. Isso poderia
ser feito baseando nossas escolhas na razão. Precisamos, então, de uma estrutura
avaliatória apropriada; precisamos também de instituições que atuem para promover
nossos objetivos e comprometimentos valorativos, e , ademais, de normas de
comportamento e de um raciocínio sobre o comportamento que nos permita realizar o
que tentamos realizar... a política do consenso social requer não apenas a ação com base
em preferências individuais dadas, mas também a sensibilidade das decisões sociais para
o desenvolvimento de preferencias e normas individuais. Nesse contexto, é preciso
atribuir particular importância ao papel da discussão e das interações públicas na
emergência de valores e comprometimentos comuns. Nossas idéias sobre o que é justo e
não é podem ser influenciadas pelos argumentos apresentados para discussão pública, e
tendemos à reagir às opiniões uns dos outros às vezes com um comprometimento ou até
mesmo um trato, e outras vezes com inflexibilidade e obstinação implacáveis” (Sen,
2000 p. 289)
33
1.4 RESULTADOS EMPÍRICOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA E DESENVOLVIMENTO
Segundo Amartya Sen (1999), não existe um suporte real que confirme a existência de um
conflito entre direitos políticos e performance econômica. Inclusive torna-se plausível afirmar
que juntos tais estudos não esclarecem a que direção conduz a relação entre democracia e
desenvolvimento econômico. Além disso, essa questão envolve um aspecto metodológico de
suma importância, pois não podemos olhar somente os resultados estatísticos, mas necessitamos
examinar também a relação causal entre desenvolvimento e democracia. Se por um lado os dados
estatísticos não revelam definitivamente a existência de uma relação negativa entre democracia e
desenvolvimento, por outro, é inegável que os maiores problemas de carestias e fome da
humanidade não ocorreram nos países democraticamente mais avançados.
Sen (1999) afirma que um povo pode ter melhorias na qualidade de vida se o seu governo
for democrático, com partidos de oposição exercendo críticas permanentes, e dispondo de uma
imprensa independente. A esse respeito Dreze e Sen (2002) citam a experiência participativa na
Índia, onde se verifica uma relação entre práticas democráticas e igualdade social desencadeada
pelas iniciativas de democracia local. Os primeiros passos dados pelas experiências de
democracia local são componentes cruciais no processo de transição para sociedades amplamente
democráticas. A esse respeito ver a citação de Dreze e Sen (2002, p.359):
“... local democracy represents one means of participation in the larger
democratic system, which is relatively accessible to the disadvantaged, and can be
potentially a stepping stone towards other forms of democratic participation. Local
democracy can also directly be an important force towards social change. In particular, it
has much to contribute to social equity, and can help to transform the relation, at the
local level, between employers and employees, between man and women, between high-
caste and low-caste people, and so on.”
10
10
“... democracia local representa apenas um dos sentidos da participação em um grande sistema democrático, o qual
é relativamente acessível aos desafortunados, e potencialmente pode ser a pedra de apoio para outras formas de
participação. Democracia local pode ser também uma força diretamente importante no fortalecimento da mudança
social. Em particular, ela tem muito à contribuir com a igualdade social, e pode ajudar a transformar a relação, no
nível local, entre empregados e empregadores, entre homens e mulheres, entre pessoas da classe alta e classe baixa, e
assim por diante.”
34
Além de engendrar um grau de democracia mais amplo a democracia local teria um papel
fundamental para influenciar no orçamento público e na administração dos serviços públicos.
Vale lembrar que o temo democracia local, por vezes, tem sido usado incorretamente como
“descentralização”. A descentralização apenas transfere maior parcela de responsabilidade
administrativa para as pequenas regiões, sem que ocorra, necessariamente, a maior participação
do povo nas decisões. Já a prática de democracia local é também uma forma de ampliar a
educação política, que transcende a participação da esfera local para a global.
Os resultados das experiências de participação local podem variar muito entre diferentes
regiões, pois as condições sociais afetam a prática política. Na Índia, as reformas promovidas
pelo “panchayati raj amendments
11
” seguiram diferentes cursos em estados distintos,
influenciados fortemente pelos diferentes estágios de educação, mobilização política e equidade
social.
A esse respeito cabe citar o estudo de Feld e Savioz (1997), que afirmam que a
comparação entre diferentes países é muito difícil de ser feita, mas entre os estados membros de
um mesmo país torna-se mais fácil verificar a relação entre democracia direta e renda per capita,
pela compatibilidade dos dados para períodos longos. Este estudo apresenta uma cross-section de
diferentes cidades suecas no ano de 1989. Usando uma função similar a função Cobb-Douglas
apresentava-se o crescimento da renda per capita como função do trabalho, capital humano,
plantas e equipamentos, e uma variável dummy, que indica para quatro graus diferentes se a
cidade apresenta democracia direta. A hipótese de Feld e Savioz é de que a participação influi
positivamente sobre a constituição das leis (conforme o desejo do povo) além de inibir a prática
de comercialização dos votos de políticos. Tal participação tornaria mais eficientes as atividades
públicas. O estudo apresentou, como resultado, que as cidades com maior grau de democracia
direta apresentaram maior crescimento do produto per capita do que as outras. Porém os próprios
autores afirmam que o modelo não capta os efeitos das mudanças nas instituições políticas, isto é,
o real poder de influência da participação na transformação das instituições compostas por
representantes indiretos.
Chong (2004) procurou evidências empíricas que apontassem a existência de uma relação
entre democracia e desigualdade de renda utilizando uma regressão do tipo cross-contry no
11
Panchayati raj foram as emendas constitucionais introduzidas na Índia que visavam requerer de todos os estados
indianos a revitalização das instituições de representação local. Drèze e Sen (2002, p.358).
35
período entre 1960 e 1997 (tal regressão será examinada mais detalhadamente no capítulo 3).
Neste estudo foi usado o método dos mínimos quadrados ordinários, variáveis instrumentais e
aplicado o teste Goldfeld-Quandt. O resultado encontrado foi a existência de uma relação não-
monotônica entre democracia e desigualdade e a não comprovação absoluta, mas indícios de
existência de uma curva política de Kuznets (isto é, indicando que a desigualdade se reduz à
medida que os países tornam-se mais democráticos) Dados esses resultados Chong recomendou a
construção de um modelo com o uso de dados de painel, associado a um teste que avalie quebras
estruturais, tais como as que ocorrem na curva de Kuznets. Além disso, Chong reforça a idéia de
que a desigualdade corrente é influenciada pela desigualdade passada.
Na mesma linha de pensamento, porém estudando o impacto do aumento da produtividade
agrícola para o desenvolvimento industrial, Self e Grabowski (2005) encontraram a variável
produtividade agrícola como um pré-requisito necessário para o desenvolvimento industrial. Tal
como Chong, para testar a hipótese de convergência
12
, usam uma cross-section entre países. Os
resultados encontrados indicaram que uma modernização prévia da agricultura era pré-condição
para o posterior crescimento econômico e para o desenvolvimento humano
13
, o que reforça a
idéia de que o uso de variáveis defasadas no tempo é necessário.
Goodin e Headey (apud Gunn 2002) realizaram estudos empíricos, utilizando dados de
painel, buscando identificar a evolução de aspectos econômicos e regimes de bem-estar. Os
aspectos econômicos considerados relevantes para a análise foram: eficiência, condições de
pobreza, promoção da igualdade, integração social, estabilidade e autonomia. Já os regimes de
bem-estar considerados foram: liberal (representado pelos EUA), social democracia (países
baixos) e regimes coorporativos (Alemanha). O estudo abrangeu a avaliação das instituições de
cada região, levando em conta um julgamento moral e juízos de valor concomitante ao empirismo
sócio-econômico. Das conclusões extraídas a partir dos testes com dados de painel, foi possível
construir um ranking para os três regimes, conforme a maior capacidade de promover o bem-estar:
em primeiro lugar ficou o regime de social-democracia encontrado nos países baixos, em segundo
lugar os regimes coorporativos da Alemanha e em último lugar na promoção do bem-estar ficou o
12
De acordo com a hipótese de convergência, durante algum tempo os países agrícolas apresentariam taxas de
crescimento superiores as dos países desenvolvidos, até convergir para estágios de desenvolvimento similares aos
dos países desenvolvidos .
13
O crescimento neste caso é medido pela variável produto per capita, o desenvolvimento humano pelo índice de
desenvolvimento humano, enquanto a variável independente produtividade agrícola é dada pelo total de investimento
sobre a terra, ao contrario da tradicional medição dada pela tradicional fórmula: produto por unidade de trabalhador.
36
regime liberal norte-americano.
A literatura que relaciona democracia e seus efeitos sobre o crescimento econômico
apresenta dois grandes aspectos: o primeiro refere-se à análise histórico-comparativa entre nações
e o segundo que questiona os resultados das pesquisas empíricas por serem muito variados e
inconclusivos.
Kanavaugh e Mattson (2005), usando modelos econométricos, determinaram que existe
relação positiva entre democracia e crescimento econômico. A regressão constitui-se de uma
análise para uma série de países do GDP per capita versus evolução da taxa de risco e crédito
calculadas pelos bancos internacionais.
Estudos empíricos realizados por Helliwell (1992) mostraram que países que se
encontram em estágios de renda mais elevada parecem ser mais afeitos ao desenvolvimento de
regimes democráticos de governo. Já o contrário não se evidenciou como verdadeiro, isto é,
países de renda menos elevada demonstrarem tendência a desenvolverem regimes políticos mais
rígidos. Para Helliwell (1992), este efeito positivo não implica necessariamente em uma relação
de causalidade inversa, qual seja, os efeitos da democracia sobre o crescimento subseqüente
podem ser mais negativos do que positivos. A partir daí identificou-se a necessidade de trabalhar
com modelos de determinação simultânea entre democracia e crescimento.
Os estudos apontaram, além do mencionado acima, que países com baixos níveis de renda
per capita e produtividade apresentam taxas de crescimento elevadas, que tendem a cair à medida
que a renda converge para estágios similares aos dos países desenvolvidos. Isso ocorreria porque
em algum instante do estágio de convergência os países teriam adotado formas de democracia
similares as dos países ricos, fazendo cair as taxas de crescimento. O aumento de renda e
educação estimula a demanda por parte dos cidadãos, não só de bens e serviços, mas também da
ampliação dos direitos civis.
Conforme Helliwel (1992), alguns aspectos da democracia são mais favoráveis ao
crescimento do que outros. É crescente o número de estudos que tem enfocado a relação existente
entre democracia e distribuição de renda. Esses seriam os dois ramos da pesquisa sobre
democracia – distribuição e crescimento – que, sendo justapostos, poderiam ajudar a mostrar os
possíveis efeitos (negativos ou positivos) da democracia sobre o desenvolvimento.
Alesina e Rodrik (1991) argumentam que democracias com distribuição de renda
37
inicialmente desigual tendem a ter redução do crescimento se comparadas às sociedades
democráticas com melhor distribuição. Isso ocorre porque quando o número de pobres é muito
elevado existe uma tendência de grande parcela de votos a favor da taxação sobre o capital, o que
conduz a baixas taxas de investimento e, conseqüentemente, de reduzido crescimento do produto.
Persson e Tabellini (1991) testaram um modelo, no qual a distribuição de renda mais
igualitária favorece o crescimento do produto em uma democracia. Para eles, o crescimento
decorre de uma votação majoritária a favor de leis e proteções contratuais que encorajam a
formação de capital e poupança. Eles observaram esse efeito para países democráticos, mas não
para os não-democráticos.
De modo geral, os estudos têm apontado para resultados ambíguos sobre o crescimento,
mas têm indicado que à medida que surgem melhores resultados sobre a distribuição de renda,
verifica-se melhores resultados em termos de crescimento econômico. Além disso, um ponto em
comum dentre vários estudos são as recomendações a favor de rr43.71693(d)-3.71693(a)1.96262(l)0.441715(h)-13.9969( )-1.63635( )-181.756(a)-3.71693(u)-3.71693(e)12.2425( )-212.036(d)1.96262(o)-3.71693(n)6.56299(t)-9..11815emares ds
eláãucsirináos des dosãeçie d el d e gua daçal
38
2 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO BRASIL: O OP COMO INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO
Este capítulo foi introduzido com o objetivo de apresentar um instrumento de participação
política que permita ser objeto de verificação empírica acerca dos benefícios da participação
política sobre o índice de desenvolvimento humano municipal no Brasil. O OP (Orçamento
Participativo) foi o instrumento escolhido por ser um espaço para o debate, por ser aberto a todos
os cidadãos, e por possibilitar não só a demanda de obras de infra-estrutura, mas também por
fazer da participação sobre a programação econômica um exercício cotidiano de cidadania. São
apresentadas neste capítulo características gerais dos municípios que implementaram o OP no
Brasil, assim como, características específicas do OP de Porto Alegre, cuja estrutura serviu de
parâmetro à implantação do OP em diversos municípios brasileiros.
2.1 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO
A Constituição brasileira de 1988 é conhecida como a “constituição cidadã”. Após vinte e
quatro (24) anos sem a realização de eleições presidenciais, foi promulgada a constituição que é
considerada a mais participativa da história brasileira. Nesta constituição foram criados
mecanismos de democracia direta, como por exemplo, os conselhos gestores de políticas
públicas, destinados a criar políticas nas temáticas de saúde, infância e adolescência, assistência
social, proteção às mulheres etc. Em âmbito municipal originaram-se as experiências de
orçamento participativo (OP), não por constarem como obrigação constitucional, mas como uma
iniciativa original do executivo e oriunda das associações de bairro. Cabe ressaltar que as
experiências de orçamento participativo não podem ser meramente classificadas como
instrumentos institucionalizados, devido ao forte caráter de descentralização de poder que
caracteriza sua origem, o que pode significar um paradoxo à medida que o OP passa a fazer parte
da estrutura de governo.
O OP, enquanto um instrumento da democracia participativa, apresenta os seguintes
aspectos abrangentes, que podem influenciar o desenvolvimento humano: os temas de votação,
ainda que apresentados por bairros e regiões, dizem respeito à comunidade como um todo; a
sistemática das reuniões, por serem abertas a todos os cidadãos; e por fim, cada vez mais
39
mecanismos de participação inspirados no OP vêm sendo implementados no Brasil, pelas mais
diversas siglas partidárias.
Conforme as três concepções de povo apresentadas no capítulo 1, a primeira etapa de
participação que se verifica no OP é o que se poderia denominar de fase aristotélica, na qual
ocorrem os debates e exposições das necessidades de cada região. A segunda etapa é o momento
em que se conforma a opinião do povo, e é nesta segunda etapa que a vontade do povo ganha
forma. A idéia de sobrepor o interesse social (vontade do povo) ao interesse individual é a última
etapa do que pode ser observado no processo de participação. Assim, pode-se afirmar que no
processo de participação direta do OP
14
observam-se as características do que seria considerado
um real processo democrático tanto para Aristóteles quanto para Rousseau, viabilizando um
misto entre democracia plebiscitária e deliberativa. O OP aproximando da idéia de um modelo
misto e transitório de democracia de Mcpherson (1978)
15
, precedendo o estágio de
amadurecimento de um processo totalmente participativo. Além disso, vigora parcialmente a
visão de Kelsen (citado por Barzotto, 2003) no que diz respeito à votação majoritária, dado que
ao final dos debates as decisões são acatadas pelo voto da maioria.
14
Neste momento torna-se necessário diferenciar os conceitos aqui utilizados de Democracia Direta e Democracia
Participativa. A democracia direta diz respeito apenas à forma como ocorre o processo de votação, isto é, as decisões
sobre determinadas questões são tomadas diretamente em uma votação geral, dispensando os parlamentares enquanto
representantes do povo. Já o conceito de Democracia Participativa além de reportar ao povo o poder de decidir e
votar diretamente, sem representantes ou intermediários, contempla um processo de aprendizado que só pode ocorrer
coletivamente. Assim, democracia participativa é um conceito mais amplo, que busca verificar não só o
desenvolvimento do método que estabelece o regramento sobre como se dará a participação, mas também se
preocupa com a qualificação da participação em prol do desenvolvimento social.
15
Macpherson (1978) propõe dois modelos de democracia participativa. O primeiro é o modelo 4A. Este é um
modelo com aspecto piramidal, no qual a democracia direta se dá na base da pirâmide e por delegação nos níveis
superiores subsequentes. Inicialmente a participação ocorre em esfera de vizinhança ou bairro, por meio de
discussões que resultam em decisões majoritárias. Uma das decisões é justamente a escolha dos seus representantes
para o próximo estágio decisório. Assim prossegue-se até o vértice da pirâmide, onde são alocados um conselho
nacional e conselhos regionais e locais. Para esse modelo funcionar é preciso criar um forte sistema de
responsabilização e punição, com impossibilidade de reeleição de conselheiros e representantes. Além disso, esse
sistema é incompatível com a idéia de competição partidária. Tal sistema, segundo Macpherson (1978), deveria ser
desencadeado por uma frente popular ou coalizão de partidos políticos socialistas ou social-democratas. Estes
partidos tenderiam a desaparecer à medida que a estrutura da pirâmide se consolidasse. Este seria o modelo mais
recomendável de democracia participativa. O segundo modelo é o 4B. Este combina democracia representativa com
democracia direta. Ou seja, permite-se a concorrência partidária, que pode desencadear debates importantes (ainda
que a estrutura partidária desta forma não promova uma conciliação entre as classes, mas apenas disfarce o seu
antagonismo). Para Macpherson (1978), esse modelo é viável porque as demandas oriundas da discussão popular
podem influenciar no tipo de conciliação estabelecida entre os partidos, que são pressionados por toda base da
pirâmide e não apenas pelas classes que estes representam. De fato, Macpherson (1978) acredita que exista uma
tendência de transição do modelo 4B para o 4A ao longo do processo histórico.
40
As seguintes características definem o OP como um misto de concepção holista,
individualista e comunitarista, tornando-o uma experiência política muito próxima daquela
sugerida dentro do conceito de desenvolvimento como liberdade, no qual o progresso econômico
individual não sobrepuja o bem-estar social de um povo:
1) Uma vez que aos cidadãos é dado o direito de escolha, eles podem votar de acordo com
suas preferências e interesses pessoais nas diferentes possibilidades de investimentos e políticas
públicas, visando algum ganho que melhore sua qualidade de vida, respeitando assim a liberdade
individual e garantindo o exercício da concepção individualista de povo.
2) A votação é antecedida por uma discussão entre os cidadãos sobre qual a melhor
escolha a ser feita, ampliando a visão holista dos problemas, isto é, evidenciando aos cidadãos
que muitos problemas, antes considerados apenas do ponto de vista individual, somente são
solucionáveis com o apoio de toda sociedade.
3) O OP coloca em dúvida a premência do auto-interesse, pois é possível observar que
alguns cidadãos optam por abrir mão das suas escolhas prioritárias quando acreditam que a
necessidade de seus vizinhos é mais urgente do que a sua, conferindo um caráter comunitarista ao
41
relação ao projeto original. Resta investigar até que ponto o OP consegue manter sua proposta
original de instrumento de democratização e até que ponto coloca em risco a própria
sobrevivência da estrutura de poder que lhe concebeu.
Conforme Marquetti (2006) há pelo menos cinco classificações possíveis de experiências
de orçamentos participativos:
O primeiro tipo pode ser definido como uma espécie de “consulta pública”, (Public
Hearings). Neste caso, o OP consiste basicamente num instrumento de descrição das
preferências de um ambiente ou localidade. Essas características são expostas em encontros ou
reuniões abertas a todos os cidadãos e dizem respeito às necessidades e sugestões dos cidadãos
acerca de serviços públicos, em setores específicos ou melhorias para a cidade. Neste tipo de
reuniões os cidadãos são ouvidos, mas não há garantias de que suas preferências serão incluídas
no orçamento.
No segundo tipo, denominado de “OP Comunitário” (Comunitarian PB), as reuniões não
são abertas a todos os cidadãos. A participação ocorre por meio de grupos específicos tais como
ONG’s e associações, que apresentam suas demandas. Tais experiências são mais limitadas
quanto ao grau de representatividade das preferências de uma localidade, e, em geral, as decisões
são sobre um percentual reduzido do orçamento.
O terceiro tipo é o “OP de baixa Intensidade” (Low Intensity PB), no qual as decisões são
tomadas em encontros organizados por regiões e com base em menos de 20% do total de
investimentos definidos no orçamento.
O OP de Intensidade Moderada é o quarto tipo. As decisões se dão sobre uma faixa de
20% a 80% do total dos investimentos destinados no orçamento.Há formação de conselhos e
eleições de delegados, e o monitoramento dos serviços escolhidos é mais eficaz que o do terceiro
tipo.
O quinto tipo é o “OP de Alta Intensidade” (High Intensity PB), no qual os cidadãos
debatem mais de 80% do total de investimentos dotados no orçamento. Neste caso ocorre uma
abrangência ampla dos recursos sobre a totalidade do município, tornando-se imprescindível a
realização de assembléias regionais e temáticas. As eleições de delegados e conselheiros são mais
organizadas e pode-se dizer que há representação popular desde a elaboração do orçamento,
permitindo maior controle sobre a realização dos investimentos.
42
Os cinco tipos não representam necessariamente um processo evolutivo, mas servem para
tentar classificar os diferentes tipos de OP sob três aspectos: as preferências dos cidadãos de uma
localidade, o processo de tomadas de decisões e o controle dos investimentos realizados. À
medida que a participação passa a interferir no planejamento e nas diretrizes orçamentárias abre-
se espaço para a institucionalização do OP e sua continuidade.
A experiência do OP em Porto Alegre pode ser classificada entre moderada e alta. No
próximo item descreve-se esta experiência, pois foi a partir dela que se seguiram as demais.
2.2 A ESTRUTURA ORIGINAL DO OP: O CASO DE PORTO ALEGRE E SUA
INFLUÊNCIA NO BRASIL
Segue, neste tópico, uma descrição da estrutura de funcionamento do OP, implementada
pela primeira vez em Porto Alegre em 1989, que serviu de referência para as diversas
experiências no país. Conforme Teixeira(2002), o número de municípios que implementaram o
OP cresceu continuamente nos últimos anos: 12 municípios em 1992, 36 municípios em 1996, e
103 em 2000.
No Brasil, o processo orçamentário compreende quatro fases: elaboração da proposta
orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; execução do orçamento e
controle da execução do orçamento. A fase de execução orçamentária coincide com o período de
exercício financeiro: de 1º de janeiro a 31 de dezembro (Fedozzi, 2001). Assim, o OP está
pautado por um método objetivo de definição de recursos para investimentos, que acompanha o
calendário público de organização orçamentária municipal.
Conforme Fedozzi(2001), existe um profundo desconhecimento acerca do funcionamento
do processo orçamentário, inclusive dentro das esferas política e administrativa que compõem os
poderes legislativo e executivo. O OP pode significar um importante instrumento de inovação na
gestão pública ao possibilitar maior transparência na condução do processo orçamentário,
resultando na efetivação de uma importante categoria de liberdade instrumental, tal como
definida por Sen(2000). Fedozzi(2001) apresenta três instâncias do processo de mediação entre o
poder executivo municipal e os cidadãos cujas atividades se intensificaram a partir do orçamento
participativo:
43
- Órgãos internos do executivo municipal, voltados para o gerenciamento técnico-político
da discussão orçamentária com os moradores. Em Porto Alegre estes órgãos são: GAPLAN
(Gabinete de Planejamento), CRC (Coordenação de Relações com as Comunidades), FASCON
(Fórum das Assessorias Comunitárias), CROP’s (Coordenadores do Orçamento Participativo),
CT’s (Coordenadores Temáticos).
- Instâncias comunitárias autônomas da administração municipal, formadas por
organizações de base regional na cidade, que articulam a participação e as escolhas de
prioridades. A existência dessas instâncias depende da capacidade de organização dos moradores
de cada região. Em Porto Alegre, são exemplos os Conselhos Populares, União de Vilas ou
Articulações Regionais.
- Instâncias institucionais permanentes de participação comunitária, encarregadas de
viabilizar a co-gestão dos recursos públicos e a prestação de contas do executivo às comunidades
acerca da alocação das verbas orçamentárias. Em Porto Alegre, essas instâncias são o COP
(Conselho do Orçamento Participativo), Assembléias Regionais, Fórum Regional do Orçamento,
Plenárias Temáticas e Fórum Temático do Orçamento.
Marquetti(2003) salienta que o OP implementado em Porto Alegre serviu de modelo para
experiências realizadas posteriormente em diversos municípios. Em Porto Alegre, a cidade foi
dividida em 16 regiões nas quais se realizam as assembléias para discussão de temas relevantes e
eleições de delegados. Os primeiros encontros do ano ocorrem entre março e junho e são
44
Quadro 1 – Descrição dos Agentes e Principais Atividades do OP em Porto Alegre.
Agentes da
Participação
Descrição da Atividade
Conselheiros
São os representantes das Regiões ou das Temáticas, que compõem o
Conselho do Orçamento Participativo (COP). São eleitos em número de
dois titulares e dois suplentes para cada uma das 16 Regiões e 5
Temáticas. A eleição realiza-se durante as Assembléias Regionais e
Temáticas.
Conselho do
Orçamento
Participativo (COP)
Órgão máximo de deliberação do OP, é composto pelos conselheiros
eleitos nas Assembléias Regionais e Temáticas. Quatro – dois titulares e
dois suplentes – em cada Região e Temática; dois (um titular e um
suplente) são indicados pela União das Associações de Moradores de
Porto Alegre (Uampa); dois (um titular e um suplente) são indicados
pelo Sindicato dos Municipários (Simpa) e quatro (dois titulares e dois
suplentes) representam a Prefeitura no Conselho, embora estes últimos
não tenham direito a voto.
O COP planeja, propõe, fiscaliza e delibera sobre o conjunto de receitas
e despesas do orçamento municipal. Também revisa, anualmente, o
Regimento Interno do OP, seus critérios gerais e técnicos.
Delegados
São definidos pela população em reuniões que se realizam no período
de maio a julho nas dezesseis regiões e seis temáticas, na proporção de
um para cada dez participantes das assembléias regionais e temáticas.
Os delegados são os representantes diretos da população no processo de
participação popular.
Atividade do OP Descrição de Pauta
Assembléia Municipal
Grande encontro da população para empossar os novos conselheiros do
OP e entregar ao Governo a hierarquização das obras e serviços
demandados para toda a cidade. Na assembléia municipal é reservado
espaço à discussão de temas de caráter geral.
Critérios
São as regras aprovadas pelo COP, que subdividem-se em critérios
gerais (que determinam o procedimento da distribuição de recursos para
o conjunto da cidade) e técnicos (utilizados pelos órgãos da Prefeitura
para analisar demandas e verificar a viabilidade das mesmas).
Demanda
É a obra e/ou serviço definidos pela população, que será analisada
conforme os critérios técnicos pela Prefeitura.
45
Fórum de Delegados
É a instância do conjunto de delegados escolhidos pela população. Suas
reuniões são regionais ou temáticas. Eventualmente, pode ser
convocada uma plenária geral com todos os delegados para debater um
assunto de interesse geral.
Plano de
Investimentos e
Serviços
É a publicação anual que contém todas as demandas de obras e serviços
definidos pela população no OP, e que é aprovado nos Fóruns
Regionais e Temáticos.
Plano Plurianual
Estabelece metas e diretrizes gerais, que orientam as ações do governo
para cada quatro anos.
Reunião Regional
Encontro de moradores interessados na discussão e definição de obras e
serviços de uma determinada região.
Proposta
Orçamentária
Previsão de receitas e despesas, visando à execução das obras e serviços
de responsabilidade do Município.
Regimento Interno
Conjunto de regras que determina o funcionamento do OP.
Assembléias
Regionais e Temáticas
São nestes encontros periódicos que o Governo presta contas dos
investimentos do ano anterior. Nas Assembléias a população elege as
prioridades para o ano seguinte. Também elege seus conselheiros e
conselheiras e define o número de delegados(as), na proporção de um
para cada dez participantes, para cada uma das 16 Regiões e 06
temáticas do OP.
Reunião Temática
Reunião dos interessados(as) na discussão e definição de ações,
políticas e obras de um determinado tema e de diretrizes globais para a
cidade
Reuniões
Preparatórias
Prestação de contas, apresentação do Plano de Investimentos,
apresentação do Regimento Interno, critérios gerais e técnicos,
discussão de Prioridades Temáticas, critérios para chapa de
conselheiros, sugestão de prioridades e demandas pela Internet.
Fonte: quadro elaborado pelo autor com base nos dados da PMPA (2006).
46
No quadro 2 verifica-se um total de 10 etapas pelas quais passa o processo decisório de
caráter consultivo à população, antes do encaminhamento da proposta de matriz orçamentária ao
legislativo.
Quadro 2– Ciclo de Etapas do OP no município de Porto Alegre.
Etapas Meses Tipo de
Atividade
Descrição da Pauta de Atividades
1ª Março e
Abril
Reuniões
Preparatórias
Prestação de contas, apresentação do Plano de
Investimentos, apresentação do regimento
interno, critérios gerais e técnicos, discussão de
prioridades temáticas, critérios para formação da
chapa de conselheiros, sugestão de prioridades e
demandas pela internet.
1ª Rodada de
Assembléias
2ª Abril e
Maio
Grandes
plenárias
regionais e
temáticas
Eleição das prioridades temáticas, eleição dos
conselheiros, definição do número de delegados,
prestação de contas.
3ª Maio a
Julho
Regiões e
temáticas
Eleição dos delegados, hierarquização das obras
e serviços seguida da visita dos delegados às
demandas solicitadas para conhecimento,
deliberação sobre as demandas da Internet.
2ª Rodada de
Assembléias
4ª Julho Assembléia
Municipal
Posse dos novos conselheiros, entrega da
hierarquização das obras e serviços, discussão de
temas de caráter geral.
5ª Julho a
Setembro
Análise das
demandas e
montagem da
matriz
orçamentária
Agente: governo
Análise técnico-financeira das demandas e
montagem da matriz orçamentária.
Processo
Orçamentário
6ª Agosto a
Setembro
Votação da
matriz
orçamentária
Discussão e votação da matriz orçamentária e
início da distribuição de recursos para as regiões
e temáticas no COP
Elaboração do
PIS
7ª Outubro a
Dezembro
Detalhamento
do Plano de
Investimentos
e Serviços.
Detalhamento do plano de investimentos e
serviços, finalização da distribuição de recursos
para as regiões e temáticas, apresentação e
votação da proposta de PIS nos fóruns de
delegados regionais e temáticos com a presença
do GAPLAN, CRC e órgãos afins.
47
8ª Novembro e
Dezembro
Discussão nos
fóruns
regionais e
temáticos
Discussão nos fóruns regionais e temáticos das
alterações sobre o regimento interno, critérios
gerais e técnicos do OP.
Questões de
ordem interna
9ª Janeiro Discussão e
votação
Discussão e votação do regimento interno.
Recesso
10ª Fevereiro Recesso Recesso do COP
Fonte: quadro elaborado pelo autor com base nos dados da ONG cidade (2006).
Na primeira rodada de assembléias (que ocorre entre março e abril), é apresentada a
situação do andamento das obras definidas no OP e também uma estimativa do total de recursos
que poderá ser disponibilizado no ano corrente. São realizadas, ainda, as primeiras eleições para
compor o Fórum de Delegados, cuja missão é definir, por ordem de importância, as obras que
devem ser discutidas. Antes da segunda rodada, ocorrem rodadas intermediárias para discussões
de temas relevantes e eleições de delegados. Estas reuniões ocorrem nos meses de maio e junho e
contam com a participação das instâncias comunitárias e representantes do executivo. Nestas
reuniões ocorre um processo de discussão, negociação e votação que viabiliza a hierarquização
(de acordo com a prioridade) das demandas pelos participantes.
Na Segunda rodada, durante as plenárias regionais, cada região seleciona dois delegados
(e dois substitutos) para participarem do Conselho Municipal do Orçamento Participativo (COP).
Ainda integram o COP, um representante do Sindicato dos Municipários de Porto Alegre
(Simpa), um representante das Associações de Moradores de Porto Alegre (Uampa) e dois
representantes do governo. Na esfera o -9.83821-3.71631(t)0.441715(t)0.44297(e).(r)-6.232425()0.441715(m)-3.27522(a(c)-8.31040n)-3.71443(t)0.441795(P)0.883431()0.44173( )3.28275(d)-3.71693(-73(g66388(r)-6.23693(a)1.96262(,)3.2827693(r)4.0432(e)1.96262(s)-11.91668(.)3.2863(e)1.96262(s)b)-3.71693(é)-8.31743(t)0.441795(P)0.883431()0.44173.71631(t)03(o)6.56299(e)1.96262( )-109.796(i)-9.83821(m)-3.275e8(s)-1.63635(f)4.0435(s)-1.63635( )3.28275(e)-1.63635(e)1..96262(r)4.0432(m)-3.27271(á)12.24635(f)4.04362(l)0.441715((z)1.96262(a)12.2425(ç040n3173(ã)-8.31G(n)6.56424(o)-3.50]TJ-274.595l-279.398 -4(o)-3.50] -20.28 Td (o)6.567173(gg)16.8442G(n)6.56424(o)-3.881(p)-3.71568(d)6.56299(a)1.93761(s)-1.6376(a)1.96325( )-294.836(79(p)-3.7158(r)4.04195(u)-13.9956(m)-58.398(o)-3.71568l(e)1.96388(s)-1.63761(e)1.96388434(r)-6.2j(e)1.96325(s)-11.916( )-212.597(p)-3.71564(r)-6.23798(e)1.96388( )-253.71762(b)6.56299(r)4.0432(i)1.96513(s)-1.63635( 4297(e))693(a)1.965(c)1.96262(u)6.56299(s))-9.83821(o)4.57057( -9.83821-5(A)-7.87559(l)0.44175(e)12.2425( )-109.795(r)-6.23672(e)-8.3173(g)6.0432((c)-8. )-00n)-3.7149(e)1.96262(s)-9.8382(i)0.441715(a)1.96262(gt)0.441715(i)-9.838(i)0.441715(v)-3.71693(a)1.96262ae)1.96262(s)b)-3.7163(a)1.96262gt)0.441715(i)-9.8389( )-222.82(d)6.56299(a)1.962629(l)0.44175(e)12.24259(e)1.96262(s)-9.8382(i)0.441715(vu)6.56299(s)e a , vurier eo 3(g)6.043(i)0.4417152( )-17.2771(á)12.24,CO. aAi(S i5(n)6.56424(t)-9.83695(e)1.96388( )0.441788( )-99.5177(u)-13.99549(a)1.96388( )3.28149(p)-13.9956(r)4.04195(i)-9.83821(i)0.441719(d)-3.71568()-9.83695(e)1.96388( )0.4417888(r)4.04195(u)0.445169(g)16.844225( )4.57057(o)4.5.5177(d)6.564245(ç)12.2438(ã)1.96513(o)-3.71568( 0.4417885(e)-8.3173(c)1.962625(t)-9.83821(e)12.2425(c)1.962625(t)-9.83825(e)1.96388(p)-3.71697(a)1.96388(s)-1.63635s)-1.63635()2.40434(s)-1.63635(su)6.5655(s)-3.71693(n)-1.639.886nzávoe ecttiliras vue.62( )-192798(a)1.963icoaa,ro 3(g)68729(d)-3.71568(u)-3.7151(á)12.24635iar ecur39.886n3173(ã)-8.3121(s)-1.63635( )250]TJ-274.595 -20.16 Td[(r)4.04257(e)1.96325(p)-3.71631(r)4.04257(e)1.96325(s)-11.9169(e)12.83821(e)1.96388(v)-3.71568(a)12.2438(n)377.962612(a)1.96325(c)1.96325(o-387.3156( )-212.597(ç)12.243v(d)-3.71568(a)1.904.05(F)11.164(d)-3.7155(c)1.96325(o-377.96265(c)1.96325(o-377.96265(c)1.963255(F)11.1649(o)-3.71693)-3.71697(-3.71693(o)-3.71693(a)1.96262(s)-1.6363573(m)7.0047(e)17.9642(i)0.441715(a)1.96262(s)-1.63635e)1.96262(s)-7.9642(vu)6.56299(s))-7.961693)-3.71693672(r)4.0432(m)7.0047(e)87.31425(e)1.96388(p)-1.683.3(i)0.44178(a)12.2438( )-78.957nto riv rsuns cusiaa,onriaAsgueai83821(a)1.96TJ-274.595 -20.16 Td-279.398 -631(e)1.96325( )3.282-279.398 --20.16 Td[(A)2.40559ssan rumt o -6( )-263.996(r)4.04195(e)1.9638(s)-1.63635(o)-3.71568( )12.83821(e)1.96388u8(m)7.00596( )-263.95( )-27.5579(t)-64355(a)1.96388(á2(i)0.441715(a)1.962S)0.883431(i)0.441715(n).-3.71693(d)6.56299(t)-643432(e)1.96262(s)-11.9163(a)1.96262( )-89.2366(d)t iasusst iáal -3.71693(o)-3.71693(a)1.96262(s)-1.6363573(m)7.0043(s)-1.63635(st)-64343(t)0.441715(i)-9.838v( )-78.957n5(r)-67262oasgoadt ti idt lar
48
como um todo. Os recursos são distribuídos pelos critérios de carência de serviços e infra-
estrutura, total da população em áreas carentes e prioridade da região versus prioridade eleita para
a cidade (Marquetti, 2003).
Durante a Segunda Rodada ocorrem ainda as assembléias temáticas, que se concentram
em cinco pontos: Transporte e Circulação; Educação, Lazer e Cultura; Saúde e assistência social;
Desenvolvimento Econômico e Tributação; Organização da Cidade e Desenvolvimento Urbano.
Assim, em Porto Alegre ocorrem 21 assembléias no total, sendo 16 assembléias regionais e 5
assembléias temáticas.
Posteriormente, o orçamento é submetido à câmara de vereadores para avaliação e em
dezembro é publicado o Plano de Investimentos e Serviços (PIS), que lista as demandas a serem
executadas.
Além disso, desde 2005 são oferecidas 16 prioridades temáticas, dentre as quais são
eleitas as quatro mais votadas, por ordem de prioridades. Atualmente são as seguintes opções de
prioridades temáticas das regiões (PMPA, 2006): saneamento básico (drenagem e dragagem),
saneamento básico (água e esgoto cloacal), habitação, pavimentação, educação, assistência social,
saúde, circulação e transporte, áreas de esporte e lazer, iluminação pública, desenvolvimento
econômico, tributação e turismo, cultura, saneamento ambiental, juventude, acessibilidade e
mobilidade urbana.
Os critérios de distribuição dos recursos também permanecem inalterados, obedecendo,
em primeiro lugar a carência de infra-estrutura, em segundo o tamanho da população por região e
por último a prioridade temática da região
16
.
São atribuídas notas de 1,0 a 4,0 às prioridades de cada região em ordem decrescente de
pontos. A primeira prioridade recebe nota 4,0, a segunda nota 3,0, a terceira nota 2,0 e a quarta
nota 1,0. Quanto maior a nota, maior a pontuação.
Após a atribuição das notas, somando-se as notas de todas prioridades escolhidas pelas 16
regiões, chega-se as três prioridades, que serão aquelas que somarem maior pontuação (PMPA,
2006).
16
O Departamento Municipal de Água e Esgoto (DMAE) é o único órgão da administração municipal que obedece a
critérios próprios para alocação dos recursos.
49
Conforme Fedozzi (2001), no primeiro ano de governo do PT em Porto Alegre(1989), a
participação não foi muito expressiva, ganhando maior intensidade nos anos seguintes, quando da
melhora das finanças municipais.
Após 16 anos de governo do PT na prefeitura de Porto Alegre e a mudança de partido no
poder executivo municipal, o orçamento participativo continua mantendo sua estrutura inicial, o
que pode revelar futuramente ter logrado o alcance de um espaço institucionalizado. Atualmente
as rodadas não são mais definidas em 1ª e 2ª rodadas, mas denominadas de rodadas únicas.
Conforme o Regimento Interno do OP de Porto Alegre, o Conselho do Orçamento
Participativo é um órgão de participação direta da comunidade, que teria por finalidade planejar,
propor, fiscalizar e deliberar sobre a receita e a despesa do Orçamento do Município de Porto
Alegre, de acordo com o que preconiza o Artigo 116 da Lei orgânica do Município.
Um novo item a ser cumprido, definido no regimento interno, é que todos os candidatos
titulares e suplentes a serem eleitos a partir de 2006, terão que ter participação como
Delegados(as), nos fóruns de sua região ou temática, nos dois anos anteriores à sua eleição e com
no mínimo 60% de presença comprovada em lista de pr
50
Em relação à pontuação para hierarquização de prioridades, em Assembléia Regional
aplica-se o seguinte cálculo para verificar a hierarquização dos temas pela região: Como são
dezesseis (16) temas, atribui-se notas de 16,0 a 1,0. Para hierarquizar as obras em cada tema
considera-se primeiramente o critério prioridade e a pontuação é definida da seguinte forma: a
obra demandada no Orçamento Participativo que não for contemplada segundo os critérios que
vigoram atualmente, não contendo restrição técnica, será pontuada cumulativamente, ano a ano,
da seguinte forma: a obra escolhida em primeiro lugar recebe cinco pontos, em segundo lugar
recebe quatro pontos, em terceiro lugar recebe três pontos, em quarto lugar recebe dois pontos, e
em posições inferiores recebe um ponto.
Quando a demanda encaminhada no processo de discussão do Orçamento Participativo
abranger área geográfica da cidade que contiver equipamentos públicos será ela acrescida de mais
um ponto, na correspondente posição em que se encontra. Quando a soma acumulada, resultante
da adição ano a ano da pontuação, alcançar 15 pontos, a obra terá prioridade sobre as demais. No
quadro a seguir, descreve-se a distribuição de notas segundo os critérios de prioridades de
execução de obras e serviços.
Quadro 3 - Pontuação dos critérios de hierarquização de prioridades
Notas/Critérios de
hierarquização de
prioridades
População Total da
Região – Peso 2
Carência do Serviço
ou Infra-estrutura –
Peso 4
Prioridade
Temática da
Região – Peso 5
Nota 1,0 Até 25.000 habitantes De 0,01% a 14,99% Quarta prioridade
Nota 2,0 De 25.001 à 45.000
habitantes
De 15% a 50,99% Terceira
prioridade
Nota 3,0 De 45.001 à 90.000
habitantes
De 51% a 75,99% Segunda
prioridade
Nota 4,0 Acima de 90.001
habitantes
De 76% em diante Primeira
prioridade
Fonte: elaborado pelo autor com base no regimento interno do orçamento participativo de Porto Alegre de 7 de
fevereiro de 2006.
2.3 A IMPLEMENTAÇÃO DO OP NO BRASIL E O PERFIL DOS PARTICIPANTES
EM PORTO ALEGRE
Conforme Ribeiro e Grazia (2003), entre 1997 e 2000 a implementação do OP segue a
seguinte distribuição por regiões: 45,6% dos municípios que implementaram o OP são da região
51
sudeste, 37,8% são da região Sul, 13,6% do nordeste e 3,0% do norte. Quanto aos estados,
lideram o ranking de estados que implementaram experiências participativas em ordem
decrescente: São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Paraná e Rio de Janeiro.
Um dado relevante é o alto índice de participantes das assembléias do OP que tem algum
vínculo com outras formas de organização, principalmente organizações comunitárias e
associações de moradores.
Além disso, conforme Pires (2005) e Grazia e Ribeiro (2003), a principal dificuldade
apontada pelos participantes são os atrasos na conclusão de obras decididas no OP.
Conforme a pesquisa de Grazia e Ribeiro (2003), mais de 50% dos municípios que
implementaram o OP entre 1997 e 2000 eram governados pelo PT, sendo o restante distribuído
entre as demais siglas partidárias. Além disso, verificou-se para a totalidade dos municípios
pesquisados, uma forte dependência da vontade política dos governantes. Em todos os municípios
pesquisados o órgão responsável pela coordenação da participação encontra-se vinculado ao
gabinete do prefeito.
Dados da ONG cidade(2006) buscaram traçar o perfil dos participantes das assembléias
do OP em Porto Alegre, no ano de 2002. As tabelas a seguir apresentam o perfil dos participantes
distribuídos por região e por temática. Os perfis são definidos pelas seguintes categorias:
gênero, renda, escolaridade e idade.
De acordo com a tabela 1, a faixa de renda com maior concentração de observações é a
que varia de zero a dois salários mínimos, ou seja a de renda mais baixa. O destaque para
participação das pessoas nesta faixa de renda ocorre nas seguintes plenárias temáticas:
desenvolvimento econômico e tributação, organização da cidade e desenvolvimento urbano,
saúde e assistência, sendo grande a participação feminina neste último tema.
Tabela 1 – Distribuição de Freqüência por Regiões e Temáticas, segundo Gênero e Renda.
Sexo Renda
Região ou temática Feminino
Masculino 0-2 SM
2-4 SM 4-8 SM
8-12 SM
mais de 12 SM
Edu/Esp/Lazer 62,7 37,3 16 34,7 24 9,3 16
Des. Eco./Trib. 57,1 42,9 41,4 24,3 21,4 4,3 8,6
Org. da Cid./Des. Urbano 54,1 45,9 44,6 25,7 14,9 10,8 4,1
Circ. Transporte 45,8 54,2 15,3 26,4 25 12,5 20,8
Saúde/Assistência 66,7 33,3 49,3 17,3 14,7 8 10
Cultura 54,3 45,7 11,4 21,4 31,4 11,4 24,3
Total Temáticas 56,9 43,1 29,8 25,0 21,8 9,4 14,0
52
Humaitá/Navegantes/Ilhas
59,5 40,5 55,4 36,5 8,1 - -
Centro-Sul 46,5 53,5 31 38 23,9 2,8 4,2
Partenon 45,8 54,2 26,8 36,6 31 5,6 -
Leste 51,4 44,4 43,9 30,6 16,7 - 5,6
Nordeste 56,6 43,4 52,6 32,9 11,8 2,6 -
Lomba 55,3 44,7 35,5 36,8 17,1 7,9 2,6
Cristal 56,9 43,1 56,9 20 16,9 1,5 4,6
Cruzeiro 81,3 17,2 39 37,5 14,1 4,7 3,1
Noroeste 64,5 35,5 44,7 25 18,4 2,6 9,2
Extremo-Sul 51,4 48,6 50 24,3 21,6 2,7 1,4
Glória 55,4 44,6 39,7 34,2 16,4 2,7 6,8
Centro 55,7 44,3 44,3 28,6 11,4 11,4 4,3
Eixo Baltazar 54,1 43,2 41,9 43,2 10,8 - 4,1
Restinga 58,1 41,9 58,2 20,3 16,2 - 4,1
Norte 51,4 48,6 29,7 41,9 18,9 2,7 4,1
Sul 57,7 42,3 36,6 21,1 19,7 8,5 11,3
Total Regiões 56,2 43,3 43 31,8 17,1 3,5 4,1
Total Geral 56,4 43,3 39,5 29,9 18,4 5,1 6,8
Fonte: elaborado pelo autor com base nos dados da ONG Cidade(2006).
A participação por temáticas entre homens e mulheres não apresenta grandes diferenças
percentuais, entretanto os homens são maioria apenas na temática referente a circulação e
transportes. Curiosamente, nesta temática, a participação dos homens está proporcionalmente
bem distribuída entre duas faixas de renda diametralmente opostas: de 2 a 8 salários mínimos e
mais de 12 salários mínimos. As diferenças entre homens e mulheres se verificam mais
nitidamente por regiões. Os homens apresentam maior participação na região sul e no Partenon,
enquanto é altíssimo o percentual de participação feminino na vila Cruzeiro, região de lutas
históricas em favor das demandas por creches comunitárias.
Observa-se na tabela 1, quando a análise é feita por regiões, que predomina o público com
renda entre dois e quatro salários mínimos em todas as regiões, isto é, o público predominante do
OP é de renda média baixa e baixa. Quando a análise é feita por participação nas reuniões
temáticas, observa-se que níveis de renda mais elevados predominam justamente nas temáticas
que abordam temas de menor importância do ponto de vista de sobrevivência básica, isto é, os
temas preferidos são aqueles relacionados à cultura e lazer. Tal fato pode indicar um profundo
interesse das categorias de baixa renda de interferir mais amplamente nas questões políticas e
econômicas, consideradas prioritárias para redução de mudanças entre as diferentes faixas de
renda.
53
Conforme pesquisa da ONG cidade(2006) para o ano de 2002, a participação feminina no
OP manteve-se predominante, indicando certa estabilidade. As mulheres predominam não só
como participantes das plenárias, mas também como dirigentes de associações de moradores, e
em eleições de delegados e conselheiros. No entanto a participação feminina nunca constituiu
maioria no Conselho do Orçamento Participativo, representando apenas 40% do conselho em
2002. Quanto à escolaridade, predomina na pesquisa da ONG cidade(2006) entre 1995 e 2002 o
número de participantes com ensino fundamental incompleto. Em 2002, conforme se observa na
tabela 2., 44,4% dos participantes enquadravam-se na categoria de ensino fundamental
incompleto, seguidos por 16% com ensino médio completo, 13,3% com ensino fundamental
completo, 12% com curso superior, 7,8% com ensino médio incompleto, 3,8% sem instrução e
2,6% de alfabetizados.
Tabela 2 – Distribuição de Freqüência por Regiões e Temáticas, segundo Escolaridade.
Escolaridade
Região ou temática Não
Alfab.
Alfab. I Grau
incomp.
I Grau
comp.
II Grau
incomp.
II Grau
comp.
Superior
Incomp.
Superior
comp.
Edu/Esp/Lazer 2,7 2,7 18,7 13,3 9,3 22,7 10,7 20
Des. Eco./Trib. 5,7 5,7 40 12,9 10 8,6 4,3 12,9
Org. da Cid./Des. Urbano 1,4 1,4 40,5 12,2 6,8 27 2,7 8,1
Circ. Transporte - - 30,6 13,9 15,3 18,1 5,6 15,3
Saúde/Assistência 4 4 42,7 16 2,7 5,3 4 18,7
Cultura - - 8,6 10 7,1 31,4 18,6 24,3
Total Temáticas 2,3 2,3 30,3
13,1 8,5 18,8 7,6 16,5
Humaitá/Navegantes/Ilhas
4,1 4,1 44,6 18,9 5,4 16,2 1,4 -
Centro-Sul - - 42,3 14,1 9,9 23,9 7 1,4
Partenon 1,4 1,4 34,7 15,3 11,1 26,4 5,6 2,8
Leste 4,2 4,2 51,4 18,1 4,2 8,3 1,4 6,9
Nordeste 2,6 2,6 61,8 7,9 10,5 13,2 - 1,3
Lomba 6,6 6,6 47,4 15,8 6,6 17,1 1,3 1,3
Cristal 4,6 4,6 69,2 9,2 7,7 9,2 - -
Cruzeiro 3,1 3,1 65,6 3,1 3,1 10,9 3,1 6,3
Noroeste 2,6 2,6 44,7 14,5 9,2 10,5 3,9 10,5
Extremo-Sul 2,7 2,7 56,8 14,9 4,1 8,1 4,1 1,4
Glória 1,4 1,4 36,5 16,2 9,5 21,6 4,1 5,4
Centro 2,9 2,9 42,9 12,9 4,3 17,1 2,9 12,9
Eixo Baltazar - - 51,4 13,5 9,5 18,9 2,7 2,7
Restinga 1,4 1,4 62,2 14,9 6,8 5,4 2,7 2,7
Norte 2,7 2,7 51,4 8,1 12,2 16,2 1,4 5,4
Sul 4,2 4,2 36,6 15,5 5,6 15,5 5,6 11,3
Total Regiões 2,8 2,8 49,8 13,4 7,5 15 2,9 4,5
Total Geral 2,6 2,6 44,4 13,3 7,8 16 4,2 7,8
Fonte: elaborado pelo autor com base nos dados da ONG Cidade(2006).
54
Comparando-se as tabelas 1 e 2, observa-se que coincide a preferência pelas temáticas de
cultura, lazer, esportes e educação, dentre as categorias de renda mais elevada e escolaridade
mais elevada. Tal fato pode indicar que os indivíduos com escolaridade mais elevada, que já
atingiram um nível de renda satisfatório, têm maior interesse nas questões que envolvem cultura e
lazer. Em relação a idade dos participantes, pode-se dizer que existe uma distribuição
razoavelmente eqüitativa quando se comparam as diferentes regiões (vide tabela 3). A freqüência
acumulada das classes a partir de 33 anos de idade, permite concluir que a maioria do público do
OP em Porto Alegre é constituído por adultos. A análise, por temáticas, mais uma vez revela as
especificidades, pois o público mais jovem (16 a 25 anos) tem maior participação na temática
cultura, enquanto aqueles com 50 anos ou mais tem participação expressiva na temática de
circulação e transportes, possivelmente em função da participação nas políticas públicas voltadas
para idosos em transporte público.
Tabela 3 – Distribuição de Freqüência por Regiões e Temáticas, segundo Faixa Etária.
Idade
Região ou temática 16-25 26-33 34-41 42-49 50 ou +
Edu/Esp/Lazer 12 17,3 17,3 25,3 28
Des. Eco./Trib. 18,6 18,6 18,6 17,1 27,1
Org. da Cid./Des. Urbano 14,9 27 14,9 17,6 25,7
Circ. Transporte 19,4 6,9 18,1 18,1 37,5
Saúde/Assistência 6,7 25,3 18,7 18,7 16
Cultura 25,7 14,3 15,7 15,7 17,1
Total Temáticas 16,1 18,3 18,8 18,8 25,2
Humaitá/Navegantes/Ilhas 23 14,9 27 27 18,9
Centro-Sul 32,4 15,5 8,5 8,5 29,6
Partenon 15,3 16,7 20,8 20,8 20,8
Leste 22,2 11,1 29,2 29,2 26,4
Nordeste 28,9 21,1 14,5 14,5 15,8
Lomba 14,5 21,1 11,8 11,8 32,9
Cristal 23,1 18,5 15,4 15,4 23,1
Cruzeiro 12,5 14,1 23,4 23,4 21,9
Noroeste 17,1 19,7 21,1 21,1 17,1
Extremo-Sul 16,2 16,2 13,5 13,5 35,1
Glória 16,2 18,9 16,2 16,2 25,7
Centro 21,4 14,3 14,3 14,3 35,7
Eixo Baltazar 21,6 13,5 23 23 23
Restinga 31,1 24,3 18,9 18,9 9,5
Norte 18,9 23 16,2 16,2 21,6
Sul 18,3 8,5 22,5 22,5 32,4
Total Regiões 20,8 17 18,5 18,5 24,3
Total Geral 19,5 17,4 18,6 18,6 24,5
Fonte: elaborado pelo autor com base nos dados da ONG Cidade(2006).
55
No Brasil, verifica-se o resultado encontrado por Grazia e Ribeiro (2003), que aponta para
uma maior participação nos seguintes estados: São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais,
Paraná e Rio de Janeiro. Também essa distribuição por regiões verifica-se nos dados da pesquisa
de Mar quetti(2005) conforme mostra a tabela de distribuição de municípios por regiões.
Tabela 4– Número de municípios por regiões do Brasil segundo implementação do OP
REGIÃO Estados Municípios
com OP
Municípios
sem OP
Total Média de
anos com
OP
NORTE ACRE 0 1 1 -
56
A tabela abaixo descreve os indicadores sócio-econômicos para os municípios com e sem
orçamento participativo no primeiro e último ano de análise, isto é, 1991 e 2000. O indicador
escolaridade representa a média de anos de estudo de pessoas com mais de 25 anos de idade.
Além disso, a tabela apresenta para medição de desigualdade de renda per capita, o índice de
Theil.
17
Energia corresponde ao percentual de pessoas que vivem em domicílios com energia
elétrica e geladeira, assim como, água corresponde ao percentual de pessoas que vivem em
domicílios com água encanada. A variável médicos corresponde ao número de médicos para
cada mil habitantes, enquanto que a variável professores apresenta o percentual de professores do
ensino fundamental que possuem curso superior.
Tabela 5– Indicadores Sociais de municípios com e sem OP.
Indicadores socio-
econômicos/ Municípios
com e sem OP
Munic. c/
OP 1991
Munic. s/
OP1991
Munic. c/
OP 2000
Munic. s/ OP
2000
Escolaridade 5,5 5,1 6,5 6,1
Índice de Theil 0,513 0,505 0,564 0,542
Energia 81,5 77,6 92,3 90,6
Médicos por habitantes 1,3 0,8 1,5 0,9
Professores 30,6 25,1 35 29,9
Saneamento 85,7 81,8 91,3 88,9
Elaborado pelo autor com base nos dados do IPEADATA (2005).
Observa-se que em todos as categorias os indicadores sociais apresentam melhores
condições nos municípios com OP, exceto no item referente ao índice de Theil, cuja renda é mais
concentrada em 2000 do que a dos municípios sem OP. Tal observação aponta para a necessidade
de se aprofundar a análise sobre a relação entre participação e desigualdade.
2.4 A INTER-RELAÇÃO ENTRE DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADE
Conforme Genro et al. (2001), o OP vai além do processo redistributivo, pois o enfoque
exclusivo sobre a redistribuição pode ser nocivo à sociedade, ensejando paternalismos. O OP
teria o poder de desenhar um “novo espaço público”, que promoveria a distribuição de renda e o
17
O índice de Theil mede a desigualdade na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. É o
logaritmo da razão entre as médias aritmética e geométrica das rendas individuais, sendo nulo quando não existir
desigualdade de renda entre os indivíduos e tendente ao infinito quando a desigualdade tender ao máximo.
57
desenvolvimento da socialização política. Atualmente o Estado nacional continua regulando o
desenvolvimento econômico, porém essa regulação ocorre de maneira subordinada ao capital,
sobretudo, ao capital financeiro. As cidades, cada vez mais, são objeto de debates, não só porque
o processo de globalização descaracteriza os Estados nacionais, mas porque crescem os
problemas de urbanização. O elemento central da democracia é a soberania popular, que ocorre
mediante um processo dinâmico que implica em democratizar continuamente o poder. Assim, ao
estimular a democracia direta, o OP contribui para redemocratizar a própria democracia.
A democracia não pode ser definida simplesmente a partir da competição pelo poder que
ocorre entre os diferentes grupos sociais. Reconstruir o Estado a partir das decisões do povo
permite redefinir constantemente para quem e de que forma o Estado exercerá suas atividades,
conformando um Estado que contemple as próprias mudanças político-culturais da sociedade.
Segundo Genro et al. (2001), a democracia está diretamente relacionada à liberdade, que,
por sua vez, está relacionada à igualdade de oportunidades. Para os idealizadores do OP, seus
efeitos vão além das deliberações sobre prioridades de bens públicos ou efeitos redistributivos,
mas permitem a evolução da relação sociedade-Estado.
Embora não se verifique nos estudos sobre o OP a existência de um consenso sobre a sua
capacidade de influenciar significativamente a transformação do modo de produção, ou da
sociedade de um modo mais amplo, verifica-se em grande parte dos estudos um consenso de que
o OP pode engendrar uma sociedade mais igualitária e mais desenvolvida.
Dados da PNUD (2005) indicam que o OP foi exitoso em conseguir a participação do
cidadão alvo, bem como, obteve sucesso no processo redistributivo nas grandes cidades.
Wampler(2003) aponta a questão distributiva como sendo de importância vital: “Na
minha opinião, a forma mais frutífera de avaliar o OP é aquela que considera a análise de três
áreas amplas: democracia, racionalização da administração local e justiça redistributiva”
(Wampler,2003, p.63).
Os resultados sobre os efeitos originados pelo OP variam significativamente: “Embora a
maioria das análises sobre o OP seja positiva, existem poucos estudos comparativos que avaliam
as amplas variações nos seus resultados” (Wampler, 2003, p.61). Além disso, a maior parte dos
estudos são estudos de casos, principalmente sobre as cidades de Porto Alegre e Belo Horizonte.
Wampler (2003) define o OP em três aspectos: a) uma força de transformação social, por
meio da qual os cidadãos adquirem uma compreensão sobre o que os governos fazem, sobre o
58
que não podem fazer e de que maneira podem apresentar suas demandas aos seus representantes
públicos; b) uma instituição que amplia os limites da democracia representativa, porque incorpora
os cidadãos no processo de decisão e c) transformação na elaboração de políticas públicas,
principalmente alterando a política orçamentária, pois além de substituir os tecnocratas, o OP
possibilita um monitoramento da qualidade e do gasto em cada projeto.
Conforme Wampler (2003) as experiências mais bem sucedidas de OP devem apresentar
melhores resultados em três aspectos: elaboração de políticas públicas, democratização e
transformação social. Para verificar se o OP possui efeitos democratizantes, Wampler sugere
usar como indicadores: reeleição, mobilização, controle social etc. No que concerne aos efeitos
redistributivos, há uma insuficiência de estudos que demonstrem os efeitos redistribuídos
provocados pelo OP. Citando Marquetti (2003), Wampler salienta o maior acesso dos indivíduos
de baixa renda aos serviços de educação, saúde, habitação e transporte no longo prazo. Wampler
aponta a necessidade de observar os dados acerca de gastos dos recursos no longo prazo, bem
como, para a construção de um quadro comparativo entre os municípios que implementaram o
OP e os que não o implementaram. Para Wampler, o OP pode produzir efeitos redistribuídos,
embora não existam garantias de que isso ocorra. Além disso, é importante verificar se há
distribuição de recursos em favor das classes de renda mais baixa. Para isso, pode-se verificar se
algum indicador de qualidade de vida é considerado como fator de decisão de alocação de
recursos. Porto Alegre e Belo Horizonte têm sinais positivos de redistribuição. Já Recife, Mauá e
Vitória da Conquista apresentaram resultados mais variados em termos de redistribuição,
democratização e transformação social. Conforme Wampler(2003), os seguintes fatores podem
explicar as diferenças nos resultados encontrados em estudos comparativos entre diferentes
municípios:
- Desenho Institucional: o mecanismo pelo qual ocorrem as tomadas de decisões, a forma
como são selecionados os representantes (delegados e conselheiros) e o poder de
influenciar a administração.
- Compromisso político da administração: Aprimorar o processo de relação entre a
participação e a administração implica em custos (tempo e recursos financeiros) e pode
não gerar efeitos eleitoreiros no curto prazo.
59
- Sociedade Civil: Quanto maior o número de participantes, maior poder de fiscalização e
pressão sobre a administração municipal. A mobilização social é fator crucial para impor
uma diferença significativa nos resultados.
- Capacidade de Investimentos: municípios mais ricos podem alocar os recursos mais
rapidamente. Já nos municípios mais pobres, o OP deverá primeiro tornar-se um
instrumento de educação pública, através da qual, os cidadãos buscarão soluções para os
problemas financeiros, caracterizando um processo mais lento de desenvolvimento.
- Tempo: quanto maior o tempo de vida do OP maior a possibilidade de influenciar no
processo democrático, redistribuindo e racionalizando a administração.
O estudo de Pires (2005) buscou avaliar os efeitos redistributivos sobre a alocação de
investimentos na cidade de Belo Horizonte. Verificou-se em tal estudo que as localidades mais
carentes de investimentos em infra-estrutura e menor IQVU (Índice de Qualidade de Vida) foram
as mesmas que passaram a receber um maior volume de investimentos e empreendimentos após a
implementação do OP. Além disso, a maior parcela do volume de recursos é destinada às regiões
mais povoadas, possivelmente indicando um critério de maior abrangência na destinação dos
recursos. Outro aspecto que indica um importante efeito redistributivo é a aplicação de recursos
em vilas e favelas, que absorvem cerca de 26% do total de investimentos (principalmente em
infra-estrutura e regularização fundiária).
Embora atualmente já exista um número expressivo de estudos de casos sobre a as
experiências de orçamento participativo, cabe ressaltar, conforme aponta Marquetti(2003), que
existe uma carência de estudos empíricos acerca dos efeitos distributivos provocados pelos
programas de orçamento participativo, que vêm sendo implementados no Brasil, durante as
últimas décadas.
A pesquisa realizada por Ribeiro e Grazia (2003), encaminhada pelo Fórum Nacional de
Participação Popular (FNPP), buscou ampliar a compreensão das experiências de OP em suas
diversas formas de implementação. Essa pesquisa traçou um panorama, entre 1997 e 2000, sobre
os municípios brasileiros que executaram a experiência do OP. Tal levantamento constituiu base
para avaliar três questões:
1ª) Mapear as características político-institucionais dos municípios;
2ª) Identificar as formas de organização do ciclo participativo;
3ª)Identificar a forma de escolha de delegados e conselheiros (representantes
60
populares);
A pesquisa foi realizada mediante o envio de um questionário para cento e quarenta
municípios que declararam implementar o OP. Destes, cento e três questionários foram
respondidos. Com base nas informações coletadas foi possível verificar que a implementação do
OP não está restrita apenas aos municípios governados pelo PT, sendo implementado atualmente
por diversos partidos. A pesquisa demostrou que a maioria dos municípios que utilizam OP estão
dispostos a ampliar a participação, mas não a ter um órgão centralizado gerado pelo processo
participativo. Em 24,2% dos casos a coordenação do processo é feita pelo próprio governo e em
47% dos casos o local institucional do OP é o gabinete do prefeito. Nesse caso, ampliam-se as
possibilidades de surgimento de antagonismos: intensificar a participação popular ao mesmo
tempo em que há tensão com o governo pode dificultar a obtenção de apoio do mesmo. O estudo
indica que os casos mais bem sucedidos são aqueles em que esse problema é resolvido.
Quanto à forma de escolha dos delegados e conselheiros, esta é extremamente
diferenciada entre os diferentes municípios. Para quatorze municípios da amostra não há eleição
de delegados. A análise sobre o OP deve passar pelo estudo de dois aspectos: a análise conjunta
das experiências realizadas no país e a possibilidade de construção de um projeto de reforma do
Estado. Tal pesquisa visou desvendar a natureza dos processos de OP que ocorrem no Brasil,
assim como, reconhecer os critérios que garantem a qualificação de determinada experiência
como sendo de fato OP. Mais especificamente, buscou-se identificar os parâmetros adequados
para a avaliação das experiências de OP que sejam de fato caracterizadas pelo processo de
participação e controle dos gastos públicos. Constatou-se, ainda, que a desigualdade demográfica,
bem como, o poder de influencia sobre a estrutura das redes de comando governamental do
território brasileiro afetam de modo desigual os resultados esperados pelo OP.
Embora a pesquisa aponte a necessidade de estudos de caso, aponta também a necessidade
de que a influência da democracia participativa se estenda para além dos governos locais.
Contudo, Wampler aponta a necessidade de comparação entre diferentes experiências e Avritzer
recomenda e ampliação dos municípios analisados.
Marquetti (2005) utiliza um modelo econométrico lobit para tentar explicar os fatores que
influenciam os municípios a adotarem o OP. Partindo do modelo de OP constituído em Porto
Alegre, Marquetti avalia a influência das seguintes variáveis para a implementação do OP: renda
per capita, empregos no setor industrial, população, coeficiente de Gini, municípios governados
61
pelo PT, municípios governados por partidos de esquerda, grau de organização da sociedade civil
e variáveis dummy para municípios localizados em São Paulo e Rio Grande do Sul.
Os resultados encontrados indicaram que cidades com maior renda per capita têm maiores
chances de ter o OP implementado, bem como aquelas que têm maior populacão. Já a proporção
de trabalhadores empregados no setor industrial não afeta significativamente a probabilidade dos
municípios adotarem o OP. Municípios governados pelo PT e partidos de esquerda apresentam
maiores possibilidades de adoção do OP. Quanto à organização da sociedade civil, há indícios de
correlação com a adoção do OP, porém os indicadores do grau de organização da sociedade civil
não são plenamente confiáveis. Por fim, constatou-se que os municípios localizados em São
Paulo e Rio Grande do Sul apresentam a mesma probabilidade de implementarem o OP.
Moraes (2005) apresenta um estudo para avaliar os efeitos redistributivos do OP e do
Congresso da Cidade em Belém do Pará, entre 1997 e 2004. O Congresso da Cidade foi instituído
após a reeleição do PT com objetivo de discutir não apenas as questões emergenciais, mas
estratégias gerais de planejamento da cidade, assim como, promover a integração dos diferentes
grupos sociais. A organização do processo do OP em Belém assemelhou-se a de Porto Alegre,
sendo constituída por assembléias distritais, assembléias municipais e pela criação de um
conselho que apresenta as demandas da população. Uma vez aprovadas para constar no Plano de
Investimentos, as demandas tornavam-se objeto de execução pela prefeitura. As obras e serviços
públicos destinados a prover infra-estrutura de caráter essencial, como saneamento básico e
urbanização, atingiram um elevado patamar de conclusão, embora tenham ocorrido problemas
durante o processo de construção. Moraes critica o percentual de recursos orçamentários
destinados para execução das demandas oriundas do OP e Congresso da Cidade. Belém e os
demais municípios considerados mais urbanizados foram identificados como os mais ricos. Em
contrapartida os municípios mais afastados dos centros urbanos apresentaram maiores índices de
pobreza, sendo estes os que receberam o maior volume de investimentos per capita a partir da
implementação do OP. Entretanto os municípios onde vivem as pessoas com melhor qualidade de
vida também foram objeto de investimentos, revelando que o processo redistributivo foi apenas
parcial. Na prática, o volume de investimentos foi elevado proporcionalmente nos municípios
com situações extremas, isto é, os municípios mais ricos receberam os mesmos benefícios que os
mais pobres. Embora os efeitos redistributivos não tenham alcançado o grau desejado, Moraes
salienta a importância do avanço no processo educativo de cidadania e de democratização.
62
Marquetti (2003), ao analisar o processo de redistribuição em Porto Alegre, aponta para a
necessidade de se considerar as grandes diferenças entre as dezesseis regiões nas quais foi
subdividida a cidade. A região central da cidade é a que possui menor nível de pobreza e maior
contingente populacional. Já a região nordeste é mais pobre em todos os indicadores selecionados
e possui menor população. O que ocorre é que as regiões mais populosas tendem, a receber um
volume per capita de investimento menor do que as regiões com menor número de habitantes.
Em relação Plano de Investimentos, entre 1992 e 2000 verificou-se que 65% dos investimentos
listados nos PIS beneficiavam a cidade como um todo, enquanto apenas 35% diziam respeito às
demandas regionais. Abaixo verifica-se a conclusão de Marquetti (2003, p.142) sobre os efeitos
redistributivos do OP:
“... o OP teve um efeito redistributivo. Existe uma associação negativa entre a renda da
região e o volume de investimento per capita. Há uma associação positiva entre a
percentagem de mães com primeiro grau incompleto, a percentagem de domicílios e
núcleos irregulares e a percentagem de habitantes com menos de quinze anos com o
montante de investimento per capita em cada região... Pode-se concluir que o OP
funcionou como um poderoso instrumento de distribuição de renda, as regiões mais
pobres receberam maior volume de investimentos por habitante.”
Conforme Fedozzi (2001), o processo decisório do OP é mediado por regras universais e
critérios de justiça distributiva, discutidos e aprovados por instâncias institucionais e regulares de
participação com ampla maioria da representação dos setores populares.
Conforme Navarro (2003), é preciso levar em conta que o contexto financeiro que permite
aos municípios maior disponibilidade de recursos orçamentários foi afetado pelo retorno a uma
centralização de recursos no governo federal, o que implica em menor potencial redistributivo
dos municípios.
O capítulo a seguir apresenta um modelo econométrico que pretende captar os efeitos da
participação política, realizada através do OP, bem como, das condições de distribuição da renda
e demais variáveis sócio-econômicas sobre o desenvolvimento dos municípios brasileiros. Tal
modelo pretende associar os conceitos teóricos de Sen a dados empíricos sobre participação via
OP.
63
3. O OP COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO EM UMA ANÁLISE
ECONOMÉTRICA.
O objetivo principal deste capítulo é testar se os municípios que implementaram o OP
entre 1990 e 2000 apresentaram melhora significativa no seu indicador de desenvolvimento, se
comparados aos municípios que não implementaram o OP. Neste caso, o indicador escolhido para
medir o desempenho do desenvolvimento foi o IDHm, por contemplar aspectos econômicos e
sociais, tal como proposto por Sen(2000).
Para alcançar o objetivo acima foi elaborado um modelo econométrico para avaliar o
desempenho do IDHm de 223 municípios brasileiros, com população superior a 100 mil
habitantes no ano de 2000, bem como, a relevância da participação política sobre esse indicador.
A construção deste modelo utilizou como parâmetro a equação de Barro, desenvolvida
originalmente para verificar a ocorrência de convergência da renda per capita entre países
(Valdés,1999), e adaptada nesta dissertação para verificar a possível convergência do IDHm entre
os municípios.
O objetivo de testar se o desenvolvimento humano foi maior nos municípios com OP
64
ocorram sob a luz de uma verdade contratual.
19
Conforme Fedozzi(2001), a elaboração do
orçamento público e sua execução são ainda muito pouco transparentes para a população. O OP
possibilitou um avanço frente a essa necessidade de transparência, pois tornou claro à população
que existe um limite de recursos arrecadados, e que este deve ser empenhado de acordo com
necessidades prioritárias e executado para este fim. Assim sendo, o modelo que será apresentado
na seção 3.2, estabelece a presença do OP como principal variável explicativa da variação do
desenvolvimento humano.
Os dados sobre Orçamento Participativo, utilizados nestes modelos, são oriundos da
pesquisa realizada no Programa de Pós-Graduação da PUC-RS, coordenada pelo professor Dr.
Adalmir Marquetti (2005). A seleção dos municípios para a pesquisa seguiu os seguintes
critérios: o tamanho da população e a similaridade dos padrões de organização com o OP em
Porto Alegre. Quanto ao tamanho da população, no processo de seleção dos municípios foi
utilizada uma amostragem por conglomerado
20
, isto é, foi selecionada a parcela de municípios
com mais de cem mil habitantes. Além disso, são utilizados na composição do modelo, dados
complementares de Ribeiro e Grazia (2003).
3.1 DESCRIÇÃO DE ESTUDOS EMPÍRICOS SOBRE CONVERGÊNCIA DO
DESENVOLVIMENTO
O objetivo dos estudos apresentados a seguir é identificar se há convergência do
desenvolvimento, tal como se verifica, em alguns casos, para a renda per capita. Desde que a
equação de Barro foi desenvolvida para testar a hipótese de convergência entre países, isto é,
testar se ocorre uma redução do gap entre países ricos e países pobres, esta equação tem sido
aplicada e adaptada para diversos estudos, visando explicar não só a convergência da renda, mas
também do desenvolvimento.
19
Neste aspecto Sen(2000) apresenta um forte viés Rousseauniano, que propunha a execução prática de um contrato
social que garantisse a liberdade conjunta aos homens.
20
A amostragem por conglomerado consiste na seleção de uma amostra a partir de subdivisões feitas sobre a
população. Assim, dividiu-se a população (total de municípios que já utilizaram OP entre 1991 e 2000) em faixas por
tamanho da população. Embora amostras aleatórias simples produzam estimativas mais confiáveis, a amostragem por
conglomerado da população é ideal por reduzir os custos de pesquisa quando se estudam grandes regiões.
65
A hipótese de convergência foi desenvolvida com base no modelo neoclássico de Solow-
Swan. Neste modelo as economias com o mesmo steady-state, convergem para um mesmo nível
de renda per capita. Neste processo, a dispersão da renda per capita, (que corresponde à distância
que separa uma renda per capita da outra), diminui com o passar do tempo (ver fig.1no anexo C).
Um modo de testar a ocorrência da convergência é medir a redução da dispersão da renda
per capita em sucessivos períodos, isto é, verificar se ocorre uma redução da variância amostral
ao longo do tempo. Tem-se,
σ
t
2
como a variância da renda per capita, que é usualmente
apresentada em termos logarítmicos e dentre o período inicial t período final T. A condição para
ocorrência de convergência é:
σ
0
2
>
σ
1
2
>
σ
2
2
> ... >
σ
T
2
.
Este teste exige que se apresente a
variância da renda per capita
para um número períodos de sucessivos. Se fossem considerados
poucos períodos na análise, os choques que ocorrem em períodos mais curtos de tempo poderiam
produzir resultados espúrios.
Quando se dispõe de poucos pontos de observação no tempo, o teste de β-convergência
torna-se mais adequado. Barro e Sala-i-Martin(1992) desenvolveram um teste alternativo para
testar a hipótese de convergência. Este teste é simples de ser usado na prática, embora exija uma
derivação de sua estrutura matemática com algum grau de complexidade
21
. O resultado é que,
para uma cross-section de N países, com mesmo steady-state, tem-se a seguinte regressão
(Valdés,1999):
(1/T)log(Y
i
,T / Y
i
,0) = α + βlog(Y
i
,0) + ξ
i
,[0,T] onde, ξ
i
,[0,T] ~ N(0,
σ
ξ
2
)
Os testes
σ
-convergência e β-convergência apresentam vantagens e desvantagens. O teste
de
σ
-convergência responde para um conjunto de países se a hipótese de convergência é válida,
já o teste de β-convergência responde também qual é a velocidade em que ocorre a convergência.
Por outro lado, o teste
σ
-convergência é considerado mais robusto, pois conforme suas
propriedades estatísticas a distribuição da renda per capita pode não resultar em convergência
mesmo apresentando um coeficiente estimado menor do que zero. Em outras palavras,
σ
-
convergência implica em β-convergência, mas β-convergência não implica necessariamente em
σ
-convergência, podendo ocorrer β-convergência e
σ
-divergência para um mesmo conjunto de
21
Ver derivação matemática no Anexo B.
66
países. A solução é realizar o teste de
σ
-convergência toda vez que se encontrar coeficiente
estimado menor do que zero no teste de β-convergência.
Como na equação de Barro tem-se β = (e
λT
– 1)/T , então a velocidade da convergência é
obtida a partir do coeficiente β estimado na regressão. Quanto à velocidade temos que quanto
maior o λ mais rapidamente a economia se aproxima do steady-state.
Para verificar se ocorreu convergência na distribuição de renda, Chong(2005), seguindo a
equação de Barro, construiu um modelo no qual a variável dependente é representada pelo
coeficiente de Gini. As variáveis independentes são: produto per capita inicial, gastos do
governo, taxa de crescimento populacional, taxa de crescimento do número de matrículas na
escola, número de médicos por habitantes, participação da agricultura e da indústria como
percentual do total do valor adicionado na economia, taxa de inflação e um índice de democracia.
Além de incluir um índice de democracia, Chong (2005) trabalha com a hipótese de que a
variável (dependente) corrente é influenciada pela sua condição passada. Os resultados
encontrados por Chong(2005) indicaram que quanto mais democrático se torna o país, mais
igualitária a distribuição de renda. Além disso, quanto mais desigual for a renda no passado, pior
tende a ser o seu indicador de desigualdade no futuro.
O estudo de Noorbakhsh (2006), aponta a necessidade de se avaliar a convergência do
desenvolvimento entre países, partindo diretamente da equação de Barro. Noorbakhsh (2006)
aponta a relevância de usar o IDH para medir a convergência do desenvolvimento, pois o IDH
reflete três dimensões essenciais: longevidade, conhecimento (educação) e o acesso à recursos
financeiros (renda). O IDH varia entre 0 e 1, e quanto mais próximo de 1, maior o nível de
desenvolvimento. Esses itens englobam necessidades básicas para o desenvolvimento das
capacitações apresentadas por Amartya Sen.
Em geral, os modelos tradicionais comparam países ou regiões a partir de estágios iniciais
de renda, que podem ser mais elevados para alguns países do que para outros. Assim sendo, o
conceito de retornos decrescentes pode ser aplicado aos componentes do IDH. Para a análise da
convergência do desenvolvimento a partir do uso do IDH, além da renda, torna-se necessário
comparar os estágios iniciais de longevidade e educação. Países que apresentam previamente um
número reduzido de matrículas no ensino fundamental e no nível médio, podem melhorar
significativamente o componente de educação do IDH ao realizar investimentos nestas categorias
67
de ensino. De igual forma, os investimentos em saúde afetam o IDH de forma diferenciada, isto
é, se o país parte de uma condição de expectativa de vida inicial menos elevada, tende a ter
melhor desempenho do IDH quando são realizados investimentos nesta área do que aqueles que
partem de uma condição mais privilegiada em termos de expectativa de vida. Conforme
Valdés(1999), é plausível aplicar a idéia de convergência também à saúde e educação, pois o
acesso à tecnologia para o desenvolvimento de educação e saúde é comparativamente tão
pertinente de estudo quanto o acesso à tecnologia requerida para obter altos estágios de produção,
conforme se verifica na função de produção do modelo neoclássico.
Noorbakhsh(2006) elaborou o modelo abaixo, nos moldes da equação de Barro, para testar a
ocorrência de convergência da educação ou da longevidade:
(1/T)log(X
(it+T )
/ X
it
) = α + βlog(X
it
) + µ
it
Onde, X
it =
X
it
/X
t
Nesse modelo X
it
representa a razão entre o percentual de X (adultos alfabetizados ou
expectativa de vida) no país “i” e a média da amostra dos países em consideração. O crescimento
geométrico anual da variável X no pais “i”, entre os períodos t e T, é calculado por
(1/T)log(X
it
+
T
/ X
it
).
Para esta equação, um coeficiente estimado negativo indica que existe β-convergência. De
fato, foi encontrado nos estudos de Noorbakhsh um β negativo e significativo, tanto para
educação de adultos quanto para expectativa de vida, o que significa que países com baixo
estágio inicial de desenvolvimento em educação e saúde crescem mais rápido em termos desses
indicadores. Esses resultados podem indicar a existência de retornos decrescentes dos
investimentos sobre os fatores que compõe o IDH, demonstrando que países com baixo estágio
de desenvolvimento num período inicial apresentam altas taxas de crescimento do IDH num
prazo mais longo, ao contrário dos países mais desenvolvidos.
Objetivando testar a presença de β-convergência no IDH, Noorbakhsh(2006) substituiu
essa variável diretamente sobre o percentual de adultos alfabetizados e expectativa de vida,
estabelecendo a seguinte equação:
(1/T)log (idh
it
+
T
/idh
it
) = α + βlog(idh
it
) + ∑ λüSü + µ
it
Onde
,
idh
it
= IDH
it
/IDH
t
68
A variável dependente é (1/T)log(idh
it
+
T
/idh
it
) e corresponde ao crescimento anual do
IDH no país “i”,
delimitado pelo ano inicial “t” e final “T”. Ainda, idh
it
= IDH
it
/IDH
t,
e
corresponde à razão entre o IDH do país “i” e a média do IDH dos países em consideração.
Quando se verifica a seguinte condição: –1<β<0, isto é, o
coeficiente estimado é maior do
que zero e menor do que um, ocorre β-convergência. Quanto mais próximo de –1 maior a
velocidade de convergência. Quanto mais próximo de zero menor essa velocidade. No ponto zero
não há convergência. Um valor positivo de β significa divergência. No modelo acima,
Sü
é a
variável de condição estrutural e λü é o respectivo parâmetro a ser estimado.
Em um trabalho similar, Ghosh (2006) apresenta um modelo para testar a convergência do
desenvolvimento e avaliar a relação entre o crescimento econômico e o desenvolvimento humano
nos quinze maiores estados da Índia entre 1981 e 2001. Os resultados encontrados para uma
cross-section foram de forte convergência regional em termos de desenvolvimento humano. No
entanto, em termos de renda per capita o resultado encontrado foi de divergência, indicando que
os estados mais pobres tem falhado na tentativa de igualar os mais ricos em termos de renda per
capita. Assim como o crescimento econômico pode possibilitar melhoria na qualidade de vida,
uma elevação no nível de desenvolvimento humano pode desencadear maior crescimento. Além
disso, ainda é inexpressivo o número de estudos que salientam a relação entre crescimento
econômico e desenvolvimento humano.
O modelo testado por Ghosh(2006) é o seguinte:
[ln(X
i,t
) – ln(X
i,t
–
τ
)]/T = α+ βln(X
i,t
–
τ
) + µ
it ,
A esse modelo, [ln(X
i,t
) – ln (X
i,t
– τ)]/T corresponde a taxa média de crescimento de uma
variável X entre o período inicial “t” e o período final “τ”. Além disso, ln(X
i,t
) e ln(X
i,t
– τ) são os
logaritmos naturais da variável escolhida, nos períodos inicial e final de análise. Assim como na
equação de Barro, um coeficiente estimado menor do que zero implica em convergência absoluta.
Adaptando a equação para avaliar a ocorrência de convergência do IDH tem-se:
[ln (IDH)
t
– ln(IDH)
t
- τ ] / T= α+ βln(IDH )
t
-τ + β1 ln (LR)
t
-τ +β2 ln (ELB)
t
-τ + µ
it ,
69
Onde, LR é a taxa de alfabetização e ELB é a expectativa de vida ao nascer. Do mesmo
modo que Noorbakhsh(2006), para o modelo acima o resultado encontrado foi convergência do
IDH, mas divergência da renda.
3.2 ANÁLISE DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO ENGENDRADO PELO OP
O modelo desenvolvido a seguir assemelha-se aos modelos de Ghosh(2006) e
Noorbakhsh(2006), fundamentados na equação de Barro. Assim como nos modelos expostos
anteriormente, o principal objetivo do modelo a seguir é testar se há convergência do IDHm entre
os municípios brasileiros. Objetivamente, deseja-se testar se os municípios que contam com a
participação efetiva da população apresentam melhor desempenho do IDHm do que aqueles que
não demonstram uma participação política mais intensa. A principal variável a ser testada,
enquanto determinante desse desenvolvimento, é a implementação do OP. Assim, a hipótese
principal é a de que os municípios com OP se desenvolvem mais rapidamente do que aqueles que
não o implementam, para o mesmo nível inicial de IDH.
Além disso, é necessário considerar as condições prévias das variáveis independentes, tal
como recomendado por Chong(2005) e Sen(2000). Isto é, para explicar o nível atual de
desenvolvimento é necessário considerar o nível de desenvolvimento passado.
A partir desses três aspectos fundamentais – participação política, condições passadas da
variável dependente e equação de Barro construiu-se o seguinte modelo, que apresenta o IDHm
(índice de desenvolvimento humano municipal) como principal variável dependente:
(logIDHm2000 – logIDHm1991)/9 = c + β
0
logIDHm1991 + β
1
(OP91-00) + β
2
(Thei1991)
+ β
3
(Energia 1991) + µ
O modelo acima enfoca três relações principais, visando captar um contraste com as
teorias de Sen: a primeira é a relação entre os índices prévios de desenvolvimento como condição
para o desenvolvimento futuro, a segunda é a relação entre desenvolvimento e a forma como se
distribui a renda, e a terceira é a relação entre participação política e desenvolvimento.
70
O termo (LogIDHm2000 – LogIDHm1991)/9 corresponde a taxa média de crescimento
do IDHm entre os períodos de 1991 e 2000. Deseja-se verificar se esta taxa difere
significativamente entre os municípios que implementaram e os que não implementaram o OP.
O logaritmo do IDHm para o ano de 1991 visa captar, tal como indicado por Chong
(2005), a importância dos estágios anteriores de desenvolvimento, e permite verificar a
ocorrência de convergência. Tal como indicado na equação de Barro, espera-se que o coeficiente
estimado do IDHm de 1991 apresente sinal negativo, indicando a ocorrência de convergência.
A variável (OP91-00) corresponde a uma variável binária (variável dummy), para a qual
foram atribuídos os valores de 0 e 1. Os municípios que não implementaram o OP receberam o
atributo 0, já os municípios que tiveram o OP implementado entre 1991 e 2000 receberam o
atributo 1. Esta variável visa indicar se os municípios que implementaram o OP entre 1991 e
2000 apresentaram melhores índices de desenvolvimento humano do que aqueles que não
implementaram. Tal variável é de fundamental importância para fins de verificação dos efeitos da
participação política sobre o desenvolvimento. Além disso, esta variável reflete não só os efeitos
da participação política, mas também da fiscalização dos recursos públicos, assegurando a
ocorrência da liberdade denominada de “garantias de transparência”
22
. Quanto ao coeficiente
estimado β
1,
espera-se que este apresente um sinal positivo, ou seja, espera-se que para o mesmo
IDHm inicial os municípios com OP apresentem maior velocidade na convergência da taxa de
crescimento do IDHm.
Tal como exposto por Sen (2000), a renda é uma variável importante para representar a
segurança econômica, embora não seja a única e nem tampouco a mais importante para o
desenvolvimento. Foi incluído no modelo o índice de Theil
23
de 1991 para municípios, porque
não somente a renda, mas a forma como ela foi distribuída no passado torna-se determinante do
desenvolvimento. Neste caso, o sinal esperado do parâmetro estimado β
2
é negativo, pois uma
variação positiva no índice de Theil significa um aumento da desigualdade de renda entre os
indivíduos e, portanto, influiria negativamente no desenvolvimento dos municípios.
Para completar o modelo com base na avaliação das liberdades instrumentais de
Sen(2000), e adaptar o modelo aos moldes de Noorbakhsh(2006), foi incluída uma variável que
22
A liberdade instrumental definida por Sen como “garantias de transparência” é descrita no capítulo 1 desta
dissertação.
23
A vantagem de se trabalhar com o índice de Theil é a possibilidade de se verificar a influência da distribuição
salarial sobre o IDHm, e não apenas da renda média.
71
representa um bem essencial para o bom funcionamento de uma economia e para a possível
melhora nas condições de bem estar social. Neste caso, incluiu-se no modelo a seguinte variável
defasada no tempo: Energia1991, que corresponde ao percentual de pessoas que vivem em
domicílios com acesso à energia elétrica. Tal variável foi incluída por representar uma pré-
condição ao que Sen(2000) denominou de garantias sociais. O acesso à rede elétrica é condição
necessária e essencial ao bom funcionamento de escolas e hospitais, bem como, à manutenção
mínima de qualidade de vida nos lares, tal como o acesso ao uso de eletrodomésticos, meios de
informação, conservação de alimentos, iluminação adequada à atividades de trabalho, estudo e
lazer, etc. Os municípios com fácil acesso à rede elétrica são municípios com infra-estrutura mais
desenvolvida e pode-se dizer que apresentam maior riqueza inicial do que aqueles que não dispõe
dessa estrutura. Espera-se, portanto, que o sinal do coeficiente dessa variável seja negativo, isto é,
que municípios mais ricos em infra-estrutura, por já terem alcançado um patamar elevado de
desenvolvimento, apresentem menor taxa de crescimento do IDHm do que aqueles que não
dispõe de infra-estrutura.
3.3 A INFLUÊNCIA DO OP SOBRE A CONVERGÊNCIA DO IDHm
Todos os dados utilizados para testar o modelo foram obtidos no Atlas do
Desenvolvimento Humano, exceto os dados sobre o OP, que são oriundos da pesquisa de
Marquetti (2005).
Abaixo seguem os resultados
24
encontrados para o modelo descrito acima. Foram
considerados os 223 municípios com população superior a 100.000 habitantes, que compõe a
amostra.
24
Os resultados foram obtidos com o uso do software e-views versão 3.1.
72
Tabela 6 - Tabela de coeficientes β
ββ
β do modelo de desenvolvimento com OP.
Variáveis / Modelos
Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Termo constante “C” -0,0013* -0,0140*
(-3,2036)
-0,0027*
(-4,2741)
0,0004***
(0,2538)
Log (IDHm 1991) -0,0329* -0,0328*
(-2,6363)
-0,0324*
(-2,6234)
-0,0296*
(-1,5404)
OP91-00 - 0,0016**
(1,9009)
0,0015***
(1,7541)
0,0015***
(1,7227)
Theil 91 - - 0,0029*
(2,8242)
0,0022**
(1,9624)
Energia91 - - - -2,45E***
(-1,8513)
R
2
75,60 76,10 76,63 76,88
Estatística F 689,0161 350,3891 243,6589 185,6268
Teste de White 19,9203 18,4636 19,2054 32,7234
Estatística F **** 10,7900 6,5897 4,0899 5,2821
Fonte: elaborado pelo autor com base nos dados da pesquisa de Marquetti (2005).
Notas: N= 223 para todos os municípios.
* o coeficiente estimado é significativo a 0,1%.
** o coeficiente estimado é significativo a 5%.
*** o coeficiente estimado é significativo a 10%.
**** estatística da F da regressão auxiliar.
Entre parêntesis consta o resultado da estatística t.
Conforme se observa na tabela 6, foram estimados quatro modelos que visam testar a
relação entre desenvolvime, fora Hm 1eis
73
O modelo II, além do termo constante e do IDHm de 1991, inclui também a variável
dummy de Orçamento Participativo.
Modelo II: (log IDHm2000–log IDHm1991)/9 = c + βlogIDHm1991 + β
1
(OP2004-
OP1991) + µ
Espera-se neste modelo um beta estimado menor do que 1, indicando a existência de β-
convergência. Isto é, espera-se que os municípios com estágios de desenvolvimento menos
adiantados
25
tenham maior velocidade de convergência em direção à estágios mais adiantados de
desenvolvimento à medida que os cidadãos aumentam sua participação na vida política da cidade.
Além disso, espera-se um sinal positivo para o coeficiente estimado β
1,
promovendo
o
crescimento do IDHm corrente de municípios que adotam o OP.
Para o modelo II encontra-se o resultado esperado a 5% de nível de significância. Neste
modelo, os municípios que implementaram o OP apresentam em média aumento da taxa de
crescimento do IDHm em 0,16%. O logarítmo do IDHm de 1991 em –0,32870 indica que está
ocorrendo β-convergência.
O ingresso da variável índice de Theil de 1991 no modelo III, não afeta
significativamente os coeficientes estimados das demais variáveis do modelo, no entanto é ela
própria fortemente significativa a 0,1%:
Modelo III: (log IDHm2000 – log IDHm1991)/9 = c + βlogIDHm1991 + β
1
(OP2004-
OP1991) + β
2
(Theil1991) + µ
O ingresso dessa variável melhora a especificação do modelo, porém o β estimado não
corresponde ao esperado: é significativo e positivo, indicando que a melhora na distribuição da
renda influi negativamente no desenvolvimento. Tal fato pode indicar que Sen(2000) estaria
correto ao afirmar que a renda não é o principal determinante do desenvolvimento, e sim a
ocorrência simultânea dos cinco tipos de liberdades instrumentais, com destaque para a liberdade
política. Cabe ressaltar ainda que neste modelo a variável dummy do OP é significativa a 10%.
O modelo IV é o modelo completo:
(log IDHm2000 – log IDHm1991)/9 = c + βlogIDHm1991 + β
1
(OP2004-OP1991) + β
2
(Theil1991) + β3(Energia 1991) + µ.
25
Neste caso o indicador deve estar mais próximo de zero (0) do que de um (1).
74
Nele foi incluída a variável Energia1991. Mais uma vez ocorre melhoria na especificação
do modelo, contudo, tal como no modelo III, a variável dummy do OP passa a ser significativa a
10%. Já a variável correspondente ao IDHm passado (1991) mantém-se fortemente significativa.
Além disso, a condição de infra-estrutura representada pela proxi de municípios com acesso à
rede elétrica se apresenta com sinal negativo, conforme o esperado. Municípios com infra-
estrutura já desenvolvida remetem à participação política maior responsabilidade sobre a taxa de
crescimento do IDHm.
Além disso, conforme os dados da tabela 6, foi utilizado o procedimento de White para
tratar a heterocedasticidade. De acordo com o teste de White, tem-se os seguintes resultados: no
modelo III, com nove graus de liberdade na regressão auxiliar, o valor 19,20 é significativamente
menor do que o da estatística Qui-quadrado de 32,70, indicando nesse modelo ausência de
heterocedasticidade. Neste caso não há heterocedasticidade a 0,01 e 0,005 de nível de
significância. O mesmo resultado não se verifica para os modelos II e IV.
De modo geral pode-se afirmar que os resultados encontrados para os municípios
brasileiros coincidem com os resultados encontrados por Noorbakhsh (2006) para comparação
entre países e Ghosh (2006) para comparação entre estados da Índia. Ambos verificam
convergência do IDH. Verificou-se convergência absoluta, isto é, municípios com OP tendem a
atingir mais rapidamente melhor classificação dos índices de desenvolvimento humano do que os
que não implementaram OP. Além disso o modelo III apresenta β-convergência sem indicação de
heterocedasticidade
.
O modelo de desenvolvimento acima permite apontar algumas considerações acerca dos
efeitos da participação realizada através do Orçamento Participativo. A primeira delas é que,
conforme os idealizadores do OP, este processo participativo desenha um ”novo espaço público”
à medida em que os cidadãos reivindicam redistribuição da renda, direcionando-a para os
investimentos escolhidos, e simultaneamente constata-se a evolução do IDHm.
Os efeitos do OP vão além das deliberações sobre bens e recursos públicos. A evolução da
taxa de crescimento do IDHm dos municípios que implementaram o OP revela que a participação
influi na relação sociedade-Estado, pois além da renda, saúde e educação – enquanto
componentes do IDHm – tornaram-se serviços públicos essenciais constantemente demandados.
O
OP é um instrumento de efetivação da democracia direta que tem permitido
ampliar o conceito de democracia. Somente a democracia pode ser um sistema livre o suficiente
75
para recriar a si mesma, e o conceito de democracia participativa ganhou vigor a partir do
surgimento do Orçamento Participativo.
A seguir são apresentadas as principais conclusões obtidas a partir dos resultados
empíricos. Tais conclusões buscam relacionar os resultados com a teoria exposta no capítulo um
(1) e com as principais características desse instrumento de democracia que é o OP.
76
Conclusão
O Orçamento Participativo é um instrumento que viabiliza um processo de participação
que aproxima-se fidedignamente da definição de democracia que afirma que democracia é o
sistema que abre toda e qualquer decisão, grande ou pequena que seja, à toda população.
A concepção de OP que se verificou em Porto Alegre, e em muitas cidades que lhe
seguiram, lançou uma luz sobre uma nova maneira de definir o que vem a ser “o povo” enquanto
coletividade. As assembléias do OP registram um momento no qual as três concepções de povo
podem ser verificadas manifestando-se simultaneamente. O caráter holista se manifesta na
medida em que, ao buscar a construção de um bem ou serviço público, o cidadão reconstrói a si
mesmo a partir do acesso a uma rede de novas informações e valores morais dos demais
cidadãos. Assim, não se trata de um simples processo de votação, cujas decisões decorrem da
vontade da maioria, mas de um ente denominado povo, que representa a fusão de diferentes
idéias, necessidades e juízos de valores. Essa fusão só é possível a partir das manifestações de
caráter individual, dado que a maximização do bem estar de um indivíduo só pode ocorrer
simultaneamente a maximização do bem estar de outro, deixando uma brecha para uma
construção de uma função de bem-estar social com base em uma rede de interesses individuais
conflitantes, cujo equilíbrio se dá através da cooperação. Na prática, ceder em relação às
necessidades urgentes dos vizinhos pode significar ganhos futuros para um cidadão. Assim um
cidadão abre mão de uma maximização de bem estar individual imediatista por uma maximização
coletiva. Adam Smith já ressaltava a importância que o homem confere à opinião dos demais e ao
seu desejo de ser bem visto pelos seus semelhantes. A inserção em uma comunidade local e o
convívio com os demais altera o próprio significado do que é moralmente bom e quais objetivos a
serem buscados.
A experiência do OP permite confrontar duas concepções de alta relevância no mundo da
ciência política: a democracia deliberativa de Aristóteles versus a democracia plebiscitaria de
Rousseau. O debate aristotélico permite que as concepções holista e comunitarista de povo sejam
colocadas em prática, à medida em que os indivíduos dialogam visando encontrar a melhor forma
de resolver os problemas de comunidades e bairros. Simultaneamente ocorre uma expressão
máxima da concepção individualista de povo, que só poderia ocorrer sob tais condições de
deliberação coletiva: o debate força os indivíduos a enfrentar o seu trade-off pessoal, que consiste
77
em acumular benefícios individuais para beneficiar a si próprio e a sua família contra o
sentimento de ser solidário com as famílias menos afortunadas. Já a democracia procedimental de
Kelsen trás uma contribuição importante para a economia: de que o bem-estar social, sendo
relativo à indivíduos não é matéria de conhecimento, mas de vontade e sugere que a vontade seja
definida como a da maioria. Nesse momento fica claro que os três autores tem em comum a
necessidade da participação como instrumento de afirmação da vontade do povo. A dissonância
entre os três autores está exatamente no método pelo qual a vontade do povo deve ser
manifestada. O OP possibilitou uma primeira sinalização de como um ordenamento jurídico pode
acontecer dentro dos poderes executivo e legislativo: a re-elaboração do regimento interno do OP
é feita anualmente. É um ordenamento jurídico de alta flexibilidade, construído com a
participação do poder executivo e avaliado pelo poder legislativo. Conforme os dados da
pesquisa aqui utilizada, o grau de delegação de poder que é transferido ao OP varia de município
para município, assim como os percentuais do orçamento municipal que são destinados à votação
pelo OP. O fato é que a participação no OP amplia os conhecimentos acerca da vontade dos
cidadãos e lhes garante maiores possibilidades de exercer de maneira mais eficiente sua liberdade
política, tanto do ponto de vista individual quanto coletivo.
Liberdade e democracia estão intrinsecamente relacionadas. Liberdade é o poder de
exercer as diferenças e com isso ampliar a igualdade. É devido à existência da vontade de um
povo e das diferenças individuais - dadas pelas diferentes capacidades individuais - que a
igualdade só pode ser avaliada de maneira conjunta. Após a manifestação de todas as vontades
individuais e consenso formado acerca da vontade do povo, é possível medir se houve avanços
nas condições de igualdade quando se verifica melhora nas condições gerais de desenvolvimento
humano. Isto é, quando ocorre melhora nas condições de vida de um povo em seu conjunto. Tal
como definido por Amartya Sen, para que ocorra desenvolvimento humano em uma sociedade é
necessário a ocorrência simultânea de cinco liberdades instrumentais: sociais, econômicas,
políticas, segurança-social e transparência. A partir da definição destes cinco conceitos foi
elaborado um modelo econométrico que buscasse verificar de que maneira essas liberdades
instrumentais atuariam conjuntamente na promoção do desenvolvimento. O modelo concebido
com base na equação de Barro busca verificar se de fato a ocorrência da liberdade premente –
liberdade política – induziria a uma melhora nos outros tipos de liberdade consideradas
essenciais: econômica e social. De fato, o que se verificou foi que os municípios brasileiros que
78
implementaram o OP desfrutaram de melhores possibilidades de participação e fiscalização
política, que resultaram em consideráveis avanços na taxa de crescimento do IDHm. Ou seja, a
participação política exercida através do OP implicou em melhores condições de renda, saúde e
educação.
Contudo o OP é uma experiência que depende em grande medida dos rumos que a
democracia representativa tomará no país. Pensar um novo sistema político, mais participativo e
de re-arranjo das formas de domínio do poder econômico é tarefa urgente e prolongada. Depende
fortemente da capacidade do OP de não perder as suas origem comunitárias ao mesmo tempo em
que se institucionaliza e torna-se ele próprio dono do poder.
Os resultados obtidos a partir do modelo econométrico desmistificaram um receio que
acompanhou esta dissertação desde o seu projeto: se por um lado Sen(2000) não confere primazia
ao crescimento da renda e sua distribuição, mas `a participação política dos cidadãos, por outro
ele comprova que é possível avançar no desenvolvimento a partir da interação política e melhores
condições sociais. Assim, mesmo que um município tenha um histórico de péssima distribuição
de renda, este país pode desenvolver-se através da participação política e melhores condições de
saúde, educação, saneamento etc.
Além disso, a participação política realizada através do OP, reduz a desigualdade na
concepção de Sen, isto é, reduz as diferenças referentes às oportunidades de desenvolvimento de
capacidades individuais. Este fato decorre da preferência dos cidadãos por determinadas políticas
de investimentos conforme se verifica nas votações em assembléias temáticas. Jovens demandam
investimentos em cultura, enquanto as mulheres refletem a intensa participação na vida política,
participando como maioria e ativamente das assembléias, predominando inclusive em temas
tradicionalmente definidos como masculinos, como por exemplo, desenvolvimento econômico e
tributação.
Por todos os aspectos citados acima e pelo crescente interesse dos demais partidos na
implementação do OP (ainda que a origem de tais interesses possa ser questionada), pode-se dizer
que o OP foi amplamente aceito pela população dos municípios onde foi implementado. Tal fato
deriva-se da constatação da execução das demandas propostas no OP. Considerando-se ainda que
é a população de mais baixa renda que participa do OP e determina quais são as demandas que
originam os investimentos, pode-se dizer que os investimentos refletem exatamente a vontade da
população de mais baixa renda.
79
O OP não só nos permitiu revelar que é possível conhecer a vontade do povo, mas mais
do que isso, sinalizou que coletivamente essa vontade aponta para o desenvolvimento humano. O
OP instigou uma centelha na política econômica: de que a riqueza econômica poderia ser gerida
de uma forma mais eficiente na tarefa de alcançar o tão indefinido bem estar social. A ironia está
no fato de que somente coletivamente o homem pode mostrar o que há de melhor em si enquanto
indivíduo, e essa pode ser a resposta para todos aqueles que se interpelam acerca da dicotomia
entre o bem e mal, e acerca do próprio destino da humanidade.
80
ANEXO A - OBSERVAÇÕES SOBRE A METODOLOGIA DE CÁLCULO DO IDHm
O IDH resulta da combinação de três dimensões: longevidade (medida pela esperança de
vida ao nascer), educação (medida pela combinação da taxa de alfabetização de adultos com a
taxa de matrícula nos três níveis de ensino) e renda (medida pelo PIB per capita, expresso pela
paridade do poder de compra). Uma utilização adequada do IDH em nível municipal exige que
certas adaptações sejam realizadas. O IDH foi inicialmente idealizado para ser calculado para
uma sociedade fechada tanto do ponto de vista econômico quanto do ponto de vista demográfico
(pois não há migração temporária expressiva da população). Já os municípios são espaços
relativamente abertos e por este motivo foram realizadas algumas adaptações nos indicadores.
Para os municípios o PIB per capta pode não ser um bom indicador da renda, dado que
pode apenas estar remunerando fatores de produção de indivíduos de outros municípios. Assim,
o indicador mais adequado para a construção do IDHm é a renda familiar per capita média do
município.
Com respeito à educação, dado que entre os municípios existe grande mobilidade dos
cidadãos, não é adequado utilizar o número de matrículas como indicador de desenvolvimento
em educação. Para o cálculo do IDHM utiliza-se a freqüência à escola como proxy de número de
matrículas. Essa adaptação apresenta as seguintes vantagens: evita-se a dupla contagem devido ao
fato de que um único aluno pode matricular-se em mais de uma escola, e elimina-se a contagem
dos desistentes após a realização da matrícula.
81
ANEXO B – DERIVAÇÃO MATEMÁTICA DO TESTE DE β
ββ
β-CONVERGÊNCIA
Conforme a equação de Barro, Y corresponde a renda per capita.
Y
0
= (dyt/dt)/yt , ou ainda, pode-se escrever: d[log(yt/dt)].
Então,
d[log(yt /dt)] = (g - λ log yt*) + λ log yt
ou
log(yt + 1) - log yt = (g - λ log yt*) + λ log yt
o que significa que: log (yt + 1) = (g - λ log yt*) + (1 + λ) log yt
Esta é uma equação diferencial de primeira ordem e tem como complicador o termo
independente (g - λ log yt*) que não é constante para y*t crescer a uma taxa g, então a equação
deve ser escrita de outra forma:
Dado yt = AtY
~
t para todos os t.
Log (At + 1 Y
~
t+1) = g - λ log (AtY
~
t) + (1 + λ)log(AtY
~
t)
Isto quer dizer:
Logy~t+1 = g - λlog Y
~
t* + (1 + λ)log Y
~
t + log At – log[At(1 + g)]
= - λ log Y
~
t* + (1 + λ)log Y
~
t
Agora, Y
~
t* é o estágio de steady state de Y
~
t,
u , o qual é constante.
Logy~t+1 = (1 + λ)log Y
~
t) - λlog Y
~*
Logy~t = e
λt
log y
~
0
+ (1 - e
λt
)log y*
0
/A
0
Isto quer dizer, log yT = gT+ (1 - e
λt
) log y*
0
+
e
λt
logy
0
Log yt / y
0
= Tg + (1 - e
λt
)log y*
0 +
(e
λt
- 1) log y
0
1 / T log (yt / y0) = g + [(1 - e
λt
) / T ] . log y*
0
+ [(e
λt
- 1) / T].log y
0
Se g + [(1 - e
λt
) / T ] . log y*
0
= a
e
(e
λt
- 1) / T = β < 0
Então temos que,
1/Tlog (yT / y
0
) = a + βlogy
0
para β < 0
Então para uma cross-section de N países i ( i = 1,2,..., N), com mesmo steady state,
temos:
82
1/Tlog (yi,T / yi,
0
) = a + βlogy
i
,
0
+ ξ
i,
[0,T],
onde,
ξ
i,
[0,T]
~N(0,
σ
ξ
2
) pode produzir um estimador β^ < 0
83
logY1t
logY2t
logY3t
ANEXO C - TRAJETÓRIA E VARIÂNCIA DA RENDA PER CAPITA
Figura 1 – Redução da variância da renda per capita em direção ao mesmo stead state.
0 1 2
Tempo
LogYit
84
REFERÊNCIAS
ACEMOGLU, Daron, ROBINSON, James A. The Political Economy of the Kuznets Curve.
Review of Development Economics, 2002. Disponível em http://www.people.faz.harvard.e.pdf.
em julho de 2005.
ALESINA, A., RODRIK, D. Distributive Politics and Economic Growth. CEPR, Discussion
Paper nº 565, Londres, 1991.
ANDERSON, David R., SWEENEY, Dennis J., WILLIAMS, Thomas A. Estatística Aplicada à
Administração e Economia. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2002.
AVRITZER, Leonardo. O Orçamento Participativo e a Teoria Democrática: Um Balanço Crítico.
In. AVRITZER, Leonardo, NAVARRO, Zander. A Inovação Democrática no Brasil. São
Paulo: Editora Cortez, 2003.
BARRO, Robert J. Inequality and Growth in a Panel of Countries. Harvard University: 1999.
Disponível em http://www.economics.harvard.edu/faculty/barro/papers/p_inequalitygru.pdf
BARRO, R.., SALA-i-MARTIN, X. Convergence. Journal of Political Economy, v. 100, n.º
21, 1992.
BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituição. São Leopoldo: Editora Unisinos,
2003.
BEITZ, C. R. Political Equality. An Essay in Democratic Theory. Princeton University Press,
1989.
BERMAN, Marshall. Aventuras no Marxismo. São Paulo: Ed. Companhia das Letras, 2001.
BERNI, Duílio de Ávila. Técnicas de Pesquisa em Economia. Porto Alegre: Ed. Saraiva,
2002.
CAROS AMIGOS. Debate Necessário: que governo é esse? Ano VII, nº 81, dezembro, 2003.
CHOMSKY, Noam. Democracia e Mercados na nova Ordem Mundial. In: CHOMSKY, Noam,
85
DIETERICH, Heinz. A Sociedade Global: Educação, Mercado e Democracia. Coleção
Sociedade e Ambiente. Blumenau: Ed. da FURB, 1999.
CHONG, Alberto. Inequality, Democracy, and Percistence: Is There a Political Kuznets Curve?
Economics & Politics, volume 16, Oxford: julho, 2004. Disponível em http://www.blackwell-
synergy.co.PDF em julho de 2005.
DALLARI, Dalmo. O que é participação política? Rio de Janeiro: Coleção Primeiros Passos,
1983.
DAHL, Robert A. Um Prefácio à Democracia Econômica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor,
1990.
DASGUPTA, Susmita, LAPLANTE, Benoit, WANG, Hua, WHEELER, David. Confronting
86
GUNN, Christopher. The Real Worlds of Welfare Capitalism. Review of Radical Political
Economics, v. 34, I2, 2002.
Disponível em http://www.sciencedirect.com/science/journal/04866134 em janeiro de 2005.
GUJARATI, Damodar N. Econometria Básica. São Paulo: Makron Books, 2000.
HELLIWELL, John F. Empirical Linkages Between Democracy and Economic Growth. Working
Paper nº 4066, National Bureau Economic Research, Cambridge, 1992.
HOBSBAWM, Eric. Era dos Extremos. O Breve século XX: 1914-1991. São Paulo: Ed.
Companhia das Letras, 1996.
KEMP-BENEDICT, Eric. Traveling Along the Environmental Kuznets Curve. IPAT, A
Scripiting Language for Sustainability Scenarios, 2003.
Disponível em http://www.kb-creative.net/IPAT_S em dezembro de 2004.
KENNEDY, Peter E. Sinning in the Basement: What Are the Rules? The Ten
Commandments of Applied Econometrics. Journal of Economic Surveys. Vol. 16, nº 4,
Blackwell Plubishers, 2002.
KAVANAUGH, Heather, MATTSON, Heather. Democracy as a Determinant of Economic
Growth.
Disponível em http://www.snc.edu/econ/sceb/sceb2000/proc/page05.html em fevereiro de 2005.
MacIVER, Robert M. A Democracia e os Problemas Econômicos: Rio de Janeiro, São Paulo,
Bahia: Ed. Civilização Brasileira, 1955.
MACPHERSON, C. B. A Democracia Liberal. Origens e Evolução. Rio de Janeiro: Zahar
editores, 1978.
MARQUETTI, Adalmir. The Characteristics of the Brazilian Cities with Participatory
Budgeting. Porto Alegre: Texto para discussão – PUC/RS, 2005.
MARQUETTI, Adalmir. A Primer on Participatory Budgeting in Brazil. Porto Alegre: Texto
para discussão – PUC/RS, 2006.
87
MARQUETTI, Adalmir. Participação e Redistribuição: o Orçamento Participativo em Porto
Alegre. In. AVRITZER, Leonardo, NAVARRO, Zander. A Inovação Democrática no Brasil.
São Paulo: Editora Cortez, 2003.
MAGALHÃES JUNIOR, R. Dicionário Brasileiro de Provérbios Locuções e Ditos Curiosos,
bem como de curiosidades verbais, frases feitas, ditos históricos e citações literárias, de curso
corrente na língua falada e escrita. Rio de Janeiro: Documentário, 1974.
MORAN, Timothy Patrick. Kuznets’s Inverted U-Curve Hypothesis: The Rise, Demise, and
Continued Relevance of a Socioeconomic Law. Sociological Forum, vol. 20, n.º 2, 2005.
Disponível em http://www.sunysb.edu/sociology.pdf em setembro de 2005.
NEUMAYER, Eric. Beyond Income: Convergence in Living Standards Big Time. Elsevier,
vol. 14 (3), set.
Disponível em http://www.elsevier.com/locate/econbase em 09/16/2005.
NOORBAKHSH, Farhad. International Convergence or Higher Inequality in Human
Development? Evidence for 1975 to 2002. World Institute for Development Economics
Research – UNU-WIDER. Texto para Discussão n.º 2006/15.
NISSAN, Edward. Trends in Human Economic Development Across Countries. Journal of
Economic Development, volume 27, nº 1, junho, 2002.
OLIVEIRA, Cristiano Aguiar de, JACINTO,Paulo de Andrade, GROLLI, Priscila Albina.
CRESCIMENTO ECONÔMICO E CONVERGÊNCIA COM A UTILIZAÇÃO DE
REGRESSÕES QUANTÍLICAS: UM ESTUDO PARA OS MUNICÍPIOS DO RIO
GRANDE DO SUL (1970-2001).
Disponível em www.anpec.org.br/encontro2006/artigos/ao6a014/pdf
PERSSON, T., TABELLINI, D. Is Inequality Harmful for Growth? Theory and Evidence.
CEPR: Discussion Paper nº 581, Londres, 1991.
Disponível em http://ideas.repec.org/e/pta37.html
PISANI, Michael J. Repression, Resistance and Democratic Transition in Central America.
Review of Radical Political Economics, v. 34, I.4, 2002.
Disponível em http://www.sciencedirect.com/science/journal/04866134 em janeiro de 2005.
88
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Painel: Democracia e
Participação Social, 2005.
Disponível em http://www.pnud.org.br/democracia/documentos/cpp2.esp.pdf em fevereiro de
2005.
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. A Democracia na América
Latina: rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos. São Paulo: LM&X, 2004.
Disponível em http://www.pnud.org.br em janeiro de 2006.
POULANTZAS, Nicos. O Estado, O Poder, O Socialismo. Lisboa - Portugal: Moraes editores,
1978.
PRZEWORSKY, Adam. Democracia e Mercado no Leste Europeu e na América Latina. Rio
de Janeiro: Relume Dumará, 1994.
PRZEWORSKY, Adam. Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro: Relume Dumará,
1995.
PRZEWORSKY, Adam, STOKES, Susan C., MANIN, Bernard. Democracy, Accountability,
and Representation. Cambridge University Press, 1999.
RAMIREZ, Alejandro, RANIS, Gustav, STEWART, Frances. Economic Growth and Human
Development. Texto para Discussão nº 787, Yale University, Dezembro, 1997.
RIBEIRO, Ana Clara Torres, GRAZIA, Grazia de. Experiências de Orçamento Participativo
no Brasil – 1997 a 2000. Rio de Janeiro: Editora Vozes, 2003.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. Ed. Cd, 2003.
SADER, Emir. Estado e Política em Marx. São Paulo: Ed. Cortez, 1993.
SADER, Emir, GENTILI, Pablo. Pós-Neoliberalismo: As Políticas Sociais e o Estado
Democrático. São Paulo: Ed. Paz e Terra, 1998.
SADER, Emir, GENTILI, Pablo. Pós-Neoliberalismo II: Que Estado para que Democracia? Rio
de Janeiro: Ed. Vozes, 1999.
89
SEN, Amartya. Inequality Reexamined. United States, New York: Russel Sage Foundation,
Cambridge, Massachussets: Harvard University Press, 1995.
SEN, Amartya. Democracy as a Universal Value. Journal of Democracy, 1999.
Disponível em http://muse.jhu.edu/demo/jod/10.3.sem.html em janeiro de 2005.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
SEN, Amartya. Mérit and Justice. In ARROW, Kenneth. Meritocracy and Economic
Inequality, Princeton University Press, 2000.
SEN, Amartya. Sobre Ética e Economia. São Paulo: Companhia das Letras,1999.
SEN, Amartya. What Is Development About.The future in perspective, ed. GM. Méier and J. E.
Stiglitz, Oxford, University Press, New York: 2001.
SORJ, Bernardo. A Democracia Inesperada, Cidadania, Direitos Humanos e Desigualdade
Social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2004.
SOUZA, Nali de Jesus de Souza. Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Atlas, 2005.
THORBECKE, Erik. Conceptual and Measurement Issues in Poverty Analysis. World
Institute for Development Economics Research. Texto para Discussão n.º 2004/04.
Disponível em http://www.wider.unu.edu/conference/conference-2003-2/conference%202003-2-
papers/papers-pdf/Thorbecke%20010503.pdf
VALDÉS, Benigno. Economic Growth. Theory, Empirics and Policy. Edward Elgar
Publishing, Cheltenham, UK, Northtampton, MA, USA, 1999.
WAMPLER, Brian. Orçamento Participativo: uma explicação para as amplas variações nos
resultados. In. AVRITZER, Leonardo, NAVARRO, Zander. A Inovação Democrática no
Brasil. São Paulo: Editora Cortez, 2003.
90
http://www.ongcidade.org/site/biblioteca/biblioteca_publicacoes.php
Site acessado em 12/07/06
http://www.pnud.org.br/atlas
Site acessado em 12/06/2005
http://www.portoalegre.rs.gov.br
site acessado em 10/11/2006
http://www.ipeadata.gov.br
site acessado em 6/10/2006
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
