( PDF ) O conceito de Estado fracassado nas relações internacionais: origens, definições e implicações teóricas

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais UNESP/UNICAM P/ PUC- SP

Leandro Nogueira Monteiro

O Conceito de Estado Fracassado

nas Relações Internacionais

Origens, Definições e Implicações Teóricas

São Paulo

2006

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Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais UNESP/UNICAM P/ PUC- SP

Leandro Nogueira Monteiro

O Conceito de Estados Fracassados

nas Relações Internacionais

Origens, Definições e Implicações Teóricas

Dissertação apresentada à Banca

Examinadora da Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo, como exigência

parcial para a obtenção do título de

MESTRE em Relações Internacionais,

sob a orientação da Prof.ª Dr.ª Flavia de

Campos Mello.

Projeto parcialmente financiado pela CAPES (abril de 2005 a março de 2006).

São Paulo

2006

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iii

Banca examinadora:

_______________________________________________

Prof. Dr. Rafael Duarte Villa - USP

_______________________________________________

Prof. Dr. Reginaldo Matar Nasser - PUC-SP

_______________________________________________

Prof.ª Dr.ª Flávia de Campos Mello (Orientadora) – PUC-SP

São Paulo, ______ de __________________ de _______.

Agradecimentos

A elaboração de uma lista de agradecimentos é sempre um esforço

ingrato, que resulta invariavelmente em uma conclusão injusta: muitos

a quem se deve enorme gratidão acabam não sendo sequer

mencionados; e, àqueles que são lembrados, nem todo nosso

“engenho e arte” podem fazer justiça, em palavras, dadas a riqueza e a

magnitude de suas contribuições. A ambos peço, desde já, minhas

desculpas.

Contudo, mais injusto ainda pareceria a tentativa de ignorar esse

esforço, e não prestar, no mínimo, uma humilde homenagem a algumas

pessoas e instituições sem as quais este trabalho não teria sido

realizado. Farei isso, contudo, sem a pretensão de exprimir todo meu

carinho por elas e meu apreço por sua colaboração, ou de esgotar meu

imenso débito para com elas.

Primeiramente, agradeço a Deus.

Ao Programa San Tiago Dantas e ao seu corpo de professores,

agradeço pelo acolhimento e por ter proporcionado um ambiente de

estudos e de debates adequado ao meu desenvolvimento acadêmico.

À CAPES, agradeço pelo financiamento durante parte da elaboração

desta obra.

À minha orientadora, Flavia de Campos Mello, um agradecimento

triplamente especial: primeiramente, por ter aceitado o desafio de me

acolher como orientando, no meio do mestrado, com um tema o qual

ainda nos era estranho; em segundo lugar, pelo trabalho, sempre sério,

correto e colaborativo, de orientação; e, em terceiro lugar, pela enorme

paciência frente às minhas insegurança e inabilidades. Muito obrigado!

Ao professor Reginaldo Nasser, mestre e amigo, a cujas aulas e,

principalmente, horas e horas de bate-papos devo muito do meu

interesse intelectual, agradeço o apoio constante na elaboração deste

trabalho.

Agradeço também, aos professores Shiguenoli Miyamoto e ao

professor Rafael Villa (este, antecipadamente), pelas contribuições

dadas em minhas bancas de qualificação e de defesa,

respectivamente.

Sou imensamente grato, também, ao professor Daniel Lambach pela

cordialidade e disponibilidade em oferecer contribuições importantes

para este trabalho.

No nível menos acadêmico e mais pessoal, agradeço primeiramente à

minha família, em especial ao meu núcleo familiar — meu pai, Antonio,

minha mãe, Nanete, meu irmão, Rafael, e minha avó, Arany —, pelo

apoio que me proporcionaram durante todo o processo de elaboração

desta dissertação e, principalmente, durante toda a vida. Ao meu

falecido avô, Lazinho, cujo exemplo e memória estão sempre presentes

em minha vida.

Ao Nico, pelo companheirismo, pelo apoio durante quase todo esse

processo e pela paciência nos seus momentos mais difíceis, pelo

carinho e cuidado, e também pelas discussões e contribuições

intelectuais.

Ao Flávio, meu amigo e “comparsa” intelectual, e à Sara, pela amizade

incondicional, pelo carinho que sempre tiveram para comigo e pelo

companheirismo constante.

Ao meu grande amigo Jaime, que mesmo temporariamente longe,

sempre me incentivou e contribuiu para este processo.

Aos meus grandes amigos de longa data, Alexandre, Carlos, Cláudia,

Edgar e Fabiane, pela amizade e por não reclamarem muito da minha

ausência nesse período.

À Dra. Marilda, que teve um papel determinante no início desse

processo, incentivando-me e me apoiando.

Àqueles outros amigos que, de alguma maneira, contribuíram no

caminho que levou à conclusão desta dissertação. Em especial, ao

Carlos, à Marta, à Cris, à Marina, à Ester, à Maria Helena, meu muito

obrigado. Ao Daniel, meu danke.

Agradeço também aos meus colegas de programa, em especial aos

meus companheiros de turma, que certamente contribuíram para minha

formação e para o desenvolvimento desta dissertação.

“O sonho é ver as formas invisíveis

Da distância imprecisa, e, com sensíveis

Movimentos da esperança e da vontade,

Buscar na linha fria do horizonte

A árvore, a praia, a flor, a ave, a fonte —

Os beijos merecidos da Verdade.”

(Fernando Pessoa)

vii

MONTEIRO, Leandro N. (2006). O Conceito de Estados Fracassados nas Relações

Internacionais: Origens, Definições e Implicações T eóricas. Dissertação de mestrado

(134 p.). Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais, Universidade

Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Universidade de Campinas e Pontifícia

Universidade Católica de São Paulo.

RESUMO

As concepções de fraqueza e de fracasso estatais, nos moldes das acepções

utilizadas atualmente no debate acadêmico e no discurso político, vêm-se

desenvolvendo desde a década de 1980, fundadas mais especificamente nas idéias

apresentadas por Robert H. Jackson em seu “Why Africa’s Weak States Persist: the

Empirical and the Juridical in Statehood”, de 1982 (em parceria com Carl Rosberg), e

seu Quasi States: Sovereignty, International Relations and the Third World”, de 1990.

Não obstante, foi no pós-Guerra Fria que importantes fatores conjunturais

contribuíram para a estruturação do conceito de “Estado fracassado” e para a

popularização de seu uso, em ambos ambientes acadêmico e político. Entre esses

fatores destacam-se, nomeadamente, a influência dos paradigmas liberais no

imediato pós-Guerra Fria e os conseqüentes debates sobre soberania, intervenção e

direitos humanos, que forneceram uma base intelectual consistente; e os eventos do

11 de setembro de 2001 e seus desdobramentos, que reforçaram a securitização do

termo. Este trabalho procura, em primeiro lugar, traçar um breve histórico da

utilização do conceito de Estado fracassado no pós-Guerra Fria. Em segundo lugar,

busca apresentar a conceituação do fracasso estatal tal como desenvolvido pela

literatura, iluminando aqueles eixos conceituais que provém unidade às diferentes

definições de fracasso estatal. Em terceiro lugar, pretende apresentar algumas das

implicações do desenvolvimento desse conceito sobre o corpo teórico da disciplina

de Relações Internacionais, com ênfase no Liberalismo, no Realismo e no Pós-

-Positivismo.

Palavras-chave: Relações Internacionais; Estados fracassados; fracasso estatal;

teorias das Relações Internacionais.

viii

MONTEIRO, Leandro N. (2006). The Failed States Concept in International

Relations: Origins, Definitions and Theoretical Implications. Master degree (134 p.).

Post-graduation Programme in International Relations “San Tiago Dantas”. State

University “Júlio de Mesquita Filho”, University of Campinas and Pontifical Catholic

School of São Paulo.

ABSTRACT

The concepts of state weakness and failure as used nowadays in academic debates

and in political discourse have been evolving since the 1980’s. These concepts were

based on the ideas proposed by Robert H. Jackson in his 1982 article with Carl

Rosberg “Why Africa’s Weak States Persist” and in his 1990 book Quasi- states.

Nevertheless, it was after the end of the Cold War that conjuncture contributed to

structure the concept of “failed state”, and to turn it into regular language in both

academic and political entourages. These factors were namely the influence of liberal

paradigms in the immediate post-Cold War times, and the consequent debates on

sovereignty, intervention and human rights, as well as the aftermaths of the events of

September 11

, 2001, with the securitisation of the failed state idea. This paper

seeks, firstly, to exhibit a brief history of the use of the failed state concept in the

post-Cold War era. Secondly, it seeks to present the conceptualisation of state failure

such as used by the literature, throwing some light over those conceptual cores that

provide unity to the diverse definitions of state failure. Thirdly, it seeks to present

some implications of the development of the “Failed state” concept to the broader

theoretical field of International Relations, especially regarding Liberalism, Realism

and Post-Positivism.

Key words: International Relations; Failed states; state failure; International

Relations theories.

Lista de Figuras

Figura 1 – Hierarquia das Funções do Estado.....................................................37

Figura 2 – Quadro Resumido da Literatura sobre o Estado Fracassado..............79

Lista de Tabelas

Tabela 1 – Failed States Index 2005 (parcial) .....................................................41

Tabela 2 – Failed States Index 2006 (parcial) .....................................................42

Lista de Abreviaturas

CIA............. Central Inteligenc e Agency (Agência Central de Inteligência)

EUA ........... Estados Unidos da América

FMI ............ Fundo Monetário Internacional

OCDE ........ Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos

OEA........... Organização dos Estados Americanos

OMC .......... Organização Mundial do Comércio

ONU........... Organização das Nações Unidas

PIB............. Produto Interno Bruto

PNUD......... Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

RU ............. Reino Unido [da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte]

UA.............. União Africana

UEO........... União da Europa Ocidental

UNICEF...... Unit ed Nations Ch ildren’s Fund (Fundo das Nações Unidas para a

Infância)

UNPKO...... United Nat ions Peace Keeping Operation (Operação de Manutenção

da Paz das Nações Unidas)

xii

Sumário

Introdução.............................................................................................................1

1. Histórico............................................................................................................7

1.1. Antecedentes..............................................................................................7

1.2. O imediato pós-Guerra Fria e a década de 1990 ......................................14

1.3. O início do Governo W. Bush e o pós-11 de Setembro.............................22

2. A Literatura sobre o Fracasso Estatal .............................................................31

2.1. Definição do fenômeno.............................................................................32

2.2. Percepção do fenômeno...........................................................................43

2.3. Explicação do fenômeno...........................................................................45

2.4. Soluções para o problema ........................................................................62

3. Implicações do Desenvolviment45

Em 1992, em seu artigo “Saving Failed States” — publicado pela

Foreign Policy e considerado por muitos como o marco inicial dos debates

sobre o fracasso estatal —, os ex-diplomatas Gerald B. Helman e Steven R.

Ratner afirmaram: “os Estados em vias de fracasso prometem se tornar uma

faceta familiar da vida internacional”

. O vaticínio não podia estar mais

correto. Desde então, a idéia de “Estados fracassados”

ganhou

proeminência entre acadêmicos, diplomatas e políticos, ao conseguir, como

coloca Alex Gourevitch, “resumir em uma substancial frase o lado negro da

nova ordem mundial, enquanto simultaneamente fornecia um novo senso de

propósito para aqueles procurando direção na cena global unipolar e

desnorteada”

. No artigo, apresenta-se uma das primeiras descrições deste

“novo fenômeno” que surgia na cena internacional:

“Failing states promise to become a familiar facet of international life”. HELMAN e

RATNER, 1992:18.

O termo vem do inglês “failed states”. A literatura em português o tem traduzido, no

Brasil, em geral por “Estados falidos”; em Portugal, é recorrente a versão “Estados

falhados”. Este trabalho utilizará a versão “Estados fracassados” utilizada por Nivaldo

Montingelli Jr. em sua tradução do livro “Construção de Estados”, de Francis Fukuyama

(2005), por entender que o termo “falido” é culturalmente dotado de uma conotação muito

viciada em aspectos econômicos, o que pode desviar o entendimento da terminologia

inglesa de seus demais aspectos (políticos, sociais, institucionais, etc…).

“The new concept of "failed state" seemed to sum up in one pithy phrase the dark side of

the new world order, while simultaneously providing a new sense of purpose to those

seeking direction in the rudderless, u nipolar globa l scene”. GOUREVITCH: 2004:255.

“Do Haiti no hemisfério ocidental aos resquícios da Iugoslávia na

Europa, da Somália, Sudão e Libéria na África ao Camboja no

sudeste asiático, um novo fenômeno perturbador está emergindo:

o Estado-nação fracassado, completamente incapaz de sustentar-

se como um membro da comunidade internacional. Conflito civil,

falência dos governos e privação econômica estão criando mais e

mais debelatios modernos, o termo usado para descrever a

Alemanha destruída após a Segunda Guerra Mundial. Conforme

esses Estados caem em violência e anarquia — colocando em

perigo seus próprios cidadãos e ameaçando seus vizinhos através

de ondas de refugiados, instabilidade política e combates

aleatórios —, fica claro que algo precisa ser feito. Os abusos

gigantescos aos direitos humanos — incluindo aquele direito mais

básico, o direito à vida — são aflitivos o bastante, mas a

necessidade de ajudar esses Estados é mais crítica ainda pela

evidência de que seus problemas tendem a se espalharem.

Apesar de aliviar o sofrimento do mundo em desenvolvimento ser

a tempos uma considerável tarefa, salvar os Estados fracassados

se mostrará ser um novo — e em muitas maneiras diferente —

desafio.”

Apesar de a sua conceituação vir já dos anos 1980, foi na década

de 1990 que os debates sobre o fracasso estatal passaram a ganhar

volume, e que o termo “Estado fracassado” passou a se tornar mais

corriqueiro, principalmente no meio acadêmico. No meio político, apesar de

se perceber amplamente a adoção de conceitos típicos ao debate dos

Estados fracassados — como sugerem diversas práticas de intervenção,

“From Haiti in the Western Hemisphere to the remnants of Yugoslavia in Europe, from

Somalia, Sudan, and Lib eria in Africa to Cambodia in Southeast Asia, a disturbing n ew

phenomenon is emerging: the failed nation-sta te, utterly incapable of sustaining itself as a

member of the international community. Civil strife, government breakdown, and econ omic

privation are creating more and more modern debellatios, the term used in describing the

destroyed German state after World War II. As those states descend into violence and

anarchy — imperiling their own citizens and threatening their neighbors through refugee

flows, political instability, and random warfare — it is becoming clear that something must

be done. The massive abuses of human rights — including that most basic of rights, the

right to life — are distressing enough, but the n eed to help those states is made more

critical by the evidence that their problems te nd to spread. Although alleviating the

developing world's suffering has long been a major task, saving failed states will prov e a

new — and in many ways different — challenge ”. HELMAN e RATNER, 1992:3.

como as missões de manutenção da paz da ONU, baseadas nos princípios

de construção de Estado ou de nações (state ou nation bu ilding) —, as

discussões acabaram sendo englobadas pelo debate sobre intervenção

humanitária

, e a própria terminologia não ganhou, até o 11 de Setembro de

2001, muita relevância. Ainda assim, o debate acadêmico teve alguns ecos

políticos mais óbvios: ainda no próprio ano de 1992, Madeleine Albright,

então embaixadora dos Estados Unidos junto à ONU, justificou a

intervenção na Somália com o argumento de “ajudar a mover o país e seu

povo da categoria de Estado fracassado para aquela de democracia

emergente”

. A CIA, em 1994, estabeleceu a “Força-

-tarefa do Fracasso Estatal” (“Stat e Failure Task Force”) — rebatizada, em

2003, para “Força-tarefa de Instabilidade Política” (“Political I nstability Task

Force”) —, destinada a estudar os casos de fracasso estatal baseando-se

em dados estatísticos sobre guerras revolucionárias ou étnicas, mudanças

adversas de regime e genocídios ou politicídios

Já no meio acadêmico, a discussão sobre o fracasso estatal foi

desde cedo abraçada por diversos autores, que se dedicaram a ela também

como parte das discussões de seus temas de estudo originais — e que

contribuíram, assim, para a consolidação do corpo conceitual do debate.

Não surpreende, dessa maneira, que entre os principais contribuintes aos

debates acerca dos Estados fracassados na década de 1990 estejam

africanistas como Jeffrey Herbst, especialista em desenvolvimento político

Cf. KEOHANE, 2004:9-10.

"The decision we must make is whether to pull up stakes and allow Somalia to fall bac k

into the abyss or to stay the course and help lift the country and its people from the

category of a failed state into that of an emerging democracy”. Albright, ”Yes, there’s a

reason to be in So malia”, 1992. Apud KRAUTHAMMER, 1999.

Cf. GOLDSTONE et al, 2000 (State Failure Task Force Report: Phase III Findings).

na África; ou Cristopher Clapham, especialista em Etiópia e Eritréia, membro

do Centro de Estudos Africanos da Universidade de Cambridge (RU) e editor

do Journal of Modern Afr ican Studies; ou mesmo Robert Jackson, que se

dedicou ao tema tanto como estudioso da África pós-colonial quanto do

direito internacional; além de especialistas em países em desenvolvimento

em geral, como o eram os próprios Gerald Helman e Stephen Ratner. Dentre

os autores que tratavam especificamente de temas internacionais,

destacam-se a esta época, além do próprio Robert Jackson, apenas

Stephen Krasner, que em 2000 já começava a fazer, com perspectivas

práticas, a ponte mais direta entre os temas da intervenção e dos Estados

fracassados

, e o prof. Michael Desch, que utilizou as questões da fraqueza

e do fracasso estatal em suas pesquisas que relacionavam esse fenômeno

com os ambientes de segurança internacional.

A partir dos eventos de 11 de Setembro de 2001, e o conseqüente

foco colocado sobre a discussão pelos formadores de política externa,

percebe-se um movimento de atração de pesquisadores de alguns outros

temas — como dos direitos humanos, segurança, soberania, etc. — os

quais, algumas vezes, já se dedicavam ao estudo do mesmo “fenômeno”,

porém dentro das discussões sobre intervenção, e que passaram a focar

diretamente no debate sobre os Estados fracassados e a utilizar seu

vocabulário. Assim se passou com Robert Rotberg, pesquisador da

Universidade de Harvard, que já pesquisava países em desenvolvimento;

com Francis Fukuyama, que buscou readequar a abrangência e o processo

da vitória da democracia liberal frente à percepção de ausência generalizada

Cf. KRASNER, 2000.

do próprio Estado; e com Rosa Brooks, jurista da Universidade da Virgínia,

que já se dedicava também ao tema da intervenção.

Durante seu desenvolvimento, e refletindo a multiplicidade de

origens, bases e utilizações da idéia de Estado fracassado dos diversos

autores, foram produzidas diversas taxonomias e conceituações para o

Estado fracassado, bem como propostas para a solução do problema.

Falou-se em Estados fracos (weak states), Estados em colapso (colapsing

states), Estados em vias de fracasso (f ailing states), Estados anárquicos

(anarchic states), além de versões mais curiosas como Estados fantasmas

(phant om states), Estados miragem (mirage states), Estados anêmicos

(anaemic states), Estados capturados (captured states ) ou Estados

abortados (aborted states)

. Definiu-se-os ora com base em critérios

normativos, ora em critérios positivos; ora com base em suas características

intrínsecas, ora em suas conseqüências e evidências demonstradas

. Não

menos variadas foram as explicações para as causas do fenômeno que fora

definido, nem tampouco as propostas que se construíram com base nessas

definições e explicações.

Contudo — e como é um dos objetivos desse trabalho sugerir —,

há uma série de pressupostos compartilhados por toda a literatura, que dá à

discussão uma unidade e que permite, inclusive, que ocorra o debate de

temas e propostas. Esses pressupostos se apresentam tanto em relação às

percepções e descrições dos fenômenos quanto a sua explicação, que

formam aquilo a que Alex Gourevitch e Jonathan Hill chamaram de “teoria

BILGIN e MORTON, 2002:64.

GOUREVITCH, 2005:1.

do Estado fracassado” (“failed state theory”)

, talvez numa alusão à própria

“teoria do Estado”: assim como nessa, depreende-se da literatura sobre o

Estado fracassado, a um, uma tentativa de definição de seu objeto; a dois,

um corpo conceitual comum que lhe fornece um esqueleto interpretativo,

que condiciona a observação dos diversos fenômenos vinculados a ele; e, a

três, uma hipótese comum, que é a explicação de tais fenômenos. Esse

trabalho buscará, assim, em primeiro lugar, contribuir para a sistematização

das discussões sobre o fracasso estatal, apresentando aquilo que lhe é

comum e que lhe dá unidade, em termos tanto de percepção, de explicação

e de ação.

Em segundo lugar, este trabalho buscará apresentar o impacto e

as implicações do desenvolvimento dessa literatura sobre o fracasso estatal

sobre o desenvolvimento dos debates específicos das Relações

Internacionais e de suas próprias correntes teóricas, com foco especial no

Liberalismo, no Realismo e no Pós-Positivismo. Procurar-se-á demonstrar

que, embora com impactos diferentes, o tema acabou ganhando espaço de

discussão em todas as abordagens, ainda que suas implicações sobre as

linhas de pesquisa realistas tenham sido significativamente menores do que

sobre as pós-positivistas e, especialmente, as liberais.

GOUREVITCH, 2005; HILL 2005. Hill usa, na verdade, o termo “tese do Estado

fracassado” (“failed state thesis”); utiliza-o, contudo, no mesmo sentido de Gourevitch.

1. HISTÓRICO

As noções de “fraqueza” e “fracasso” estatais têm sido amplamente

utilizadas nos últimos anos, quer seja no ambiente acadêmico, quer seja no

político, principalmente em relação aos Estados pós-coloniais. Tais noções

são, contudo, relativamente novas: apesar de sua origem conceitual remontar a

publicações da década de 1980 e de seu uso ter conhecido um boom

temporário no imediato pós-Guerra Fria, foi principalmente após o 11 de

setembro de 2001 que elas passaram a ser adotadas de forma mais

sistemática.

1.1. Antecedentes

A partir do fim da Segunda Guerra Mundial, assistiu-se ao desmonte

quase total da maioria dos impérios coloniais da Europa e ao conseqüente

surgimento de um grande número de novos Estados. Esse processo se

desenvolveu em meio a uma série de fatores combinados: primeiramente, a

idéia de autodeterminação vinha ganhando apelo desde o fim da Primeira

Guerra Mundial, aumentando o custo político da manutenção do projeto

colonial; em segundo lugar, a obrigação para com a proteção e o

desenvolvimento de diversas colônias, no novo contexto da Guerra Fria,

transformava essas colônias em um fardo a países fragilizados pela guerra que

terminava e envolvidos em processos de reconstrução — exceção feita às

colônias que ainda representavam um papel econômico ou mesmo simbólico

importante, como era o caso da Argélia para a França e das colônias

portuguesas

Somado a isso, havia ainda a crescente pressão política

internacional contra o colonialismo, resultado de uma instrumentalização bem

articulada, por parte da comunidade afro-asiática, da disputa entre a U.R.S.S. e

os E.U.A. dentro das Nações Unidas. A partir de 1960, quando é aprovada pela

sua Assembléia Geral a Resolução 1514 — Declaration on Granting

Independence to Colonial Countries and Peoples

—, e por cerca de 14 anos,

as Nações Unidas foram palco de uma disputa política pela descolonização

que envolvia, de um lado, a crescente comunidade de nações afro-asiáticas

recém independentes — que logo representaria cerca de metade dos Estados

votantes na Assembléia Geral das Nações Unidas —, e de outro, concorrendo

pela aproximação a essa comunidade, as duas potências da Guerra Fria —

nomeadamente os Estados Unidos e a União Soviética.

FERRO, 1994.

A Declaration on Grating Independence to Colonial Countries and People s (Resolução

1514) foi aprovada pela XV Assembléia Geral da ONU em 14 de Dezembro de 1960, com

89 votos a favor, nenhum voto contra, e nove abstenções: Austrália, Bélgica, Republica

Dominicana, França, Portugal, Espanha, África do Sul, Reino Unido e Estados Unidos.

Apresentada em contrapartida a um projeto de resolução anterior, proposto pela União

Soviética, ela abriu caminho legal para a discussão sobre a descolonização no âmbito das

Nações Unidas (LUARD, 1989:186). Dentre suas duas cláusulas operativas, a primeira

pode ser destacada por resumir a essência dos objetivos do movimento em prol da

autodeteminação no pós-Segunda Guerra; “[A Assembléia Geral] solenemente proclama a

necessidade de por um fim rápido e incondicional ao colonialismo em todas as suas formas

e manifestações”. (“[The General Assembly] Solemnly proclaims the necessity of bringing to

a speedy and unconditional end colonialism in all its forms and manifestations”. Declaration

on Granting Independence to Colonial Countries an d Peoples , 1.

A União Soviética, até então em minoria dentro da organização,

dada a ausência da China continental e a ascensão de governos

conservadores em grande parte dos países do terceiro mundo (especialmente

na América Latina), viu na vinculação à questão da descolonização uma

oportunidade para se aproximar da leva de novos Estados que, aos poucos, ia

compondo um contingente expressivo de votantes.

A situação dos Estados Unidos era, de fato, bastante mais delicada.

Se não podiam ignorar nem seu passado colonial — e, por conseguinte, uma

suposta tradição anticolonialista —, nem o desejo de igualmente se aproximar

dos novos Estados que protestavam pela descolonização, também lhes era um

problema apoiar muito ostensivamente a independência de territórios

pertencentes a seus principais aliados. Sua posição acabava se pautando por

uma aparente neutralidade

— como denota sua abstenção na votação da

Resolução 1514

— e um maior ativismo “de bastidores”, através de pressão

diplomática e financiamento e treinamento de grupos rebeldes.

A forma como os processos de descolonização foram feitos, dentro

da lógica da disputa soviético-americana, talvez ajude a explicar a percepção,

vigente até o fim da Guerra Fria, de que os conflitos internos nos países recém-

-independentes estariam fundamentalmente vinculados à disputa bipolar.

Entendeu-se por muito tempo que tais conflitos eram uma manifestação da

própria Guerra Fria, ou seja, a instrumentalização, pelas superpotências, de

antagonismos políticos, através de financiamento e treinamento, deslocando as

disputas que não poderiam ser feitas diretamente entre as potências para

Devem-se excetuar os mil dias do governo Kennedy, quando os E.U.A. adotaram uma

nova abordagem, notadamente mais ativista, em relação à descolonização. ANTUNES,

1996.

LUARD, 1989:186.

níveis mais localizados. Essa percepção levaria, no princípio da década de

1990, ao espanto causado pela persistência dos conflitos internos antes

atribuídos à bipolaridade, apesar de terminada a disputa entre americanos e

soviéticos e, conseqüentemente, o patrocínio das rivalidades.

Se havia um certo senso-comum em se atribuir os conflitos internos

dos novos Estados à lógica da Guerra Fria, havia também uma segunda

tendência de se relativizar suas fragilidades institucionais e econômicas,

atribuindo-as à novidade dos próprios Estados. Esperava-se que, com o passar

do tempo, tais questões seriam solucionadas simplesmente pelos processos

naturais de desenvolvimento e maturação das instituições políticas, de

formação de burocracias nacionais mais bem preparadas e de diversificação

das atividades econômicas. “Ao final, se concluía, o problema desapareceria”

Ademais, até boa parte da década de 1970, tais questões de

capacidade de administração interna dos Estados eram bastante marginais nos

debates acadêmicos da área de R.I.. Em seu Política entre as Nações, de

1948, principal influência para o pensamento realista nos vinte anos

seguintes

, Morgenthau define as variáveis internas relevantes para o realismo

clássico: a capacidade industrial, a preparação militar e o tamanho da

população

. É verdade que a visão realista do Estado é ancorada largamente

na tradição weberiana e pressupõe, em alguma medida, o monopólio dos

meios de violência. No entanto, a carência desse controle interno parece se

mostrar não como um problema para as R.I., mas sim como mais uma variável

a ser computada como no cálculo do poder do Estado em questão, dada a

LAMBACH, 2005(1):3-4.

NOGUEIRA E MESSARI, 2006:35.

MORGENTHAU, 1993[1948]:128-33.

diminuição de sua capacidade de mobilização de recursos. O neo-realismo

estrutural de Waltz, expresso na Teoria da Política Internacional, de 1979, vem

reforçar essa posição, ao estabelecer, inclusive, que os recursos internos de

poder só têm relevância analítica se estes forem tomados relativamente à

distribuição de poder no sistema

. Ou seja, a ausência de controle interno total

por parte de um Estado não lhe seria um problema per se, mas apenas na

medida em que isso lhe deixasse em uma posição de inferioridade de poder

relativamente aos outros Estados do sistema.

Também o pensamento liberal/idealista clássico debruçou-se pouco

sobre a capacidade administrativa enquanto questão das R.I.. A corrente de

matriz wilsoniana, ainda que vinculasse mais os grandes temas internacionais

às condições internas das unidades do sistema internacional, não passava

além de questões como a autodeterminação, a democracia e a promoção dos

direitos naturais, e essas últimas acabaram sendo atropeladas pelas

necessidades e possibilidades das primeiras décadas da Guerra Fria

A partir da década de 1970, uma série de acontecimentos — e de

percepções sobre eles — passam a ganhar destaque e a serem adotados, por

alguns autores e atores políticos, em suas considerações sobre política

internacional: o arrefecimento dos conflitos no centro (a Détente),

simultaneamente à diminuição do uso da força em larga escala; as novas

ondas de (re-)democratização em grandes partes do mundo; a globalização e a

concepção de um aumento das interconexões entre as economias e as

sociedades de maneira geral, com o início dos processos de integração

WALTZ, 1979.

KISSINGER, 1996:194.

regional; e a conseqüente emergência, ainda que insipiente, de uma

“consciência moral cosmopolita”, ou da percepção da existência de problemas

planetários, que ultrapassavam as barreiras dos Estados, tais como o meio

ambiente e o respeito aos direitos humanos

Tais movimentos jogaram um novo foco sobre o papel dos atores

nas produções teóricas em R.I.: com o fortalecimento de instituições inter ou

supra-nacionais e a novidade das discussões sobre os atores não-estatais,

também o papel do Estado passou a ser posto sob análise. A tradição liberal

voltou a ocupar um lugar de proeminência, principalmente através dos modelos

de interdependência complexa que vinham sendo propostos por Keohane e

Nye a partir de 1971

. No campo do realismo, na tentativa de responder às

críticas que eram feitas à sua então modalidade dominante (o neo-realismo)

pelo neoliberalismo, alguns pesquisadores voltaram às idéias de Morgenthau e,

a partir delas, tentam construir algumas pontes entre a política doméstica e a

política internacional — tendência que ficou conhecida como realismo

neoclássico

Apesar desses paradigmas terem perdido proeminência, na década

de 1980, para o neo-realismo — em razão do recrudescimento do final da

Guerra Fria—, eles acabaram por fomentar alguns debates conceituais e a

abrir caminho à adição de novas variáveis internas no estudo das R.I., o que

viria a ecoar na formulação das idéias de “Estado fraco” e “Estado fracassado”.

O principal desses debates, que ganhou força nas décadas de 1970 e 1980, foi

aquele relacionado à questão da soberania, motivado em larga escala pela

HURREL, 1999:59-60.

KEOHANE e NYE, 1971 e 1989[1977].

DUNNE e SCHMIDT, 2005:170.

tese liberal de que as fronteiras entre o doméstico e o internacional vinham se

tornando cada vez mais difusas, dado o crescimento da importância dos atores

sub e supra-nacionais, que levava ao conseqüente diagnóstico de erosão do

princípio da soberania.

Foi exatamente de uma linha de estudos do pesquisador canadense

Robert H. Jackson sobre as práticas de soberania da comunidade internacional

ao longo do tempo que saíram os marcos conceituais que ainda guiam a

literatura dedicada aos “Estados fracos” e “fracassados”. Essas idéias foram

apresentadas em um artigo em 1982, e aprofundadas em um livro em 1990:

respectivamente, o artigo “Why Africa’s Weak States Persist: the Empirical and

the Juridical in Statehood”, escrito em co-autoria com Carl G. Rosberg e

publicado na revista World Politics — e onde, pela primeira vez, aparece o

termo “Estado fraco” no sentido usado nos debates modernos—; e o livro Quasi

States: Sovereignty, International Relations and the Third World, que se

tornaria referência indispensável nas publicações sobre a fraqueza e o fracasso

estatal.

Nessas obras, Jackson apresentou a distinção entre o que chamou

de soberania positiva (baseada numa condição de existência empírica do

Estado) e a soberania negativa

(baseada, ao contrário, numa condição de

existência apenas jurídica do Estado), e argumentou sobre a novidade da

prevalência do segundo sobre o primeiro

. Tal distinção conceitual foi

fundamental porque foi essa adaptação do caráter empírico — em

contrapartida ao jurídico — ao conceito de Estado nas Relações Internacionais

JACKSON e ROSBERG, 1982:3.

JACKSON, 1990:1.

que permitiu a formulação das concepções de fraqueza e fracasso estatais nos

termos atuais.

1.2. O imediato pós-Guerra Fria e a década de 1990

Foi após o fim da Guerra Fria, contudo, que as discussões sobre a

fraqueza e o fracasso estatais ganharam maior visibilidade, seja no meio

político ou na academia. Nos primeiros anos da década de 1990, a idéia de

“Estados fracassados” ganhou proeminência entre acadêmicos, diplomatas e

políticos.

O desenvolvimento e a popularização do conceito, no pós-Guerra

Fria, deveu-se a uma série de fatores de caráter diametralmente opostos: de

um lado, o houve a surpresa entre aqueles que acreditavam que as guerras-

civis da periferia eram conseqüência da disputa bipolar, e que, tendo essa

acabado, aquelas também findariam. Situações de conflito se mantiveram ou

foram deflagradas na Argélia, Congo, Quênia, Ruanda, Senegal, Serra Leoa,

Somália, Bósnia, Croácia, Geórgia, Tadjiquistão; assistia-se a genocídios no

Burundi, no Timor, no Sri Lanka, na Guatemala

. As imagens produzidas

sobre a periferia também enfocavam a anarquia e a desordem. Robert Kaplan,

em seu muito citado “The Coming Anarchy”, publicado na Atlantic Monthly em

1994, traça um panorama de crise institucional, pobreza, crime,

superpopulação, tribalismo e doença, observadas em suas viagens

Poli tical Ins tability Tas k Force.

principalmente pela África, e sugere que as novas causas de conflito não

seriam mais ideológicas, mas “culturais” ou sociais

Do outro lado, o início da década de 1990 foi também um período de

grande otimismo, devido ao fim pacífico da Guerra Fria e à percepção de vitória

de valores como a democracia, a liberdade (através do liberalismo) e os

direitos humanos. As concepções liberais, tanto na academia quanto na política

internacional, voltaram a entrar em ascensão, também em parte pela

inabilidade do neo-realismo em prever o fim da União Soviética.

O resgate das temáticas típicas da tradição liberal — democracia,

direitos humanos, interdependência, regionalismo —, somado à emergência de

novos temas, como a globalização, o meio ambiente, traduziu-se, mais

fortemente no início da década de 1990, em uma crítica ao exclusivismo do

Estado como ator nas relações internacionais e aos conceitos de segurança e

de sistema internacional daí derivados, baseados sobretudo no realismo.

Contudo, apesar de fazer tal crítica à exclusividade do Estado enquanto ator

internacional, os liberais não deixaram de reconhecer sua importância

enquanto ator internacional, o que se atesta, por exemplo, na formulação da

teoria da paz democrática

, desse instrumento como fator constringente da

atuação belicosa dos Estados.

Ainda assim, a percepção da limitação da autonomia do Estado e de

seu conseqüente enfraquecimento frente, por um lado, ao mercado, e, por

outro, às instituições internacionais, blocos comerciais, etc., somada ao

consenso em torno de um único modelo político, econômico e social possível

KAPLAN, 1994.

Cf. RUSSET, 1994.

— refletido no “fim da história” de Fukuyama

e no Consenso de Washington

—, foram manifestações importantes, principalmente durante a década de

1990, do impacto das proposições liberais no nível de política interna. Essas

proposições se teriam refletido, como sugere Gourevitch, no desenvolvimento

do conceito de “Estado fracassado”: “os ‘Estados fracassados’ manifestam de

uma forma externa a crise interna de autoridade política e o pessimismo sobre

a política no Ocidente”

Em contrapartida, no campo da política internacional, testemunha-

se, como apresenta Andrew Hurrell, uma “expansão das ambições normativas

da sociedade internacional”, através do desenvolvimento de

“concepções maximalistas ou solidaristas de maior alcance, que

envolvem esquemas mais extensivos de cooperação a fim de

salvaguardar a paz e a segurança, promover o desenvolvimento

econômico, solucionar problemas comuns e garantir valores

comuns.”

Tais concepções mais abrangentes levaram, assim, à inclusão de

novas temáticas nas Relações Internacionais, fundadas nessa nova

“moralidade internacional cosmopolita”, que se refletiu, por um lado, na adição,

às tradicionais concepções de segurança exclusivamente estatal, dos novos

conceitos de segurança humana — focada não em torno apenas do Estado,

mas "no domínio sem fronteiras da humanidade e seu frágil habitat"

—; por

outro lado, refletiu-se também nos próprios mecanismos dos quais a

comunidade internacional passou a se utilizar na garantia desses novos

Cf. FUKUYAMA, 1992.

“‘Failed States’ manifest in an external form the W est’s internal crisis of political authority

and pessimist about politics”.GOUREVITCH, 2005:15.

HURRELL, 1999:59.

DEL ROSSO JR., 1995:2.

objetivos, que passavam pelo entendimento do avanço da democracia e da

globalização como formas de manutenção da paz. Os países democráticos e

desenvolvidos seriam essencialmente mais pacíficos devido, por um lado, ao

aumento das redes de integrações econômicas, políticas e culturais entre os

países que levaria a uma maior resistência ao seu rompimento violento, devido

tanto aos próprios fatores estruturais da interdependência quanto à influência

proibitiva da opinião pública, que ganharia força com o aumento da

participação pública na política.

A adoção de concepções mais solidaristas nas relações

internacionais no imediato pós-Guerra Fria ecoou-se também na maneira com

que a comunidade internacional passou a buscar a criação das condições para

a manutenção da ordem internacional. A partir da década de 1990, começaram

a ganhar força algumas demandas por formas mais firmes de aplicação das

normas internacionais, ascendendo o que Hurrell chamou de “solidarismo

coercitivo”

. Essas concepções traduziram-se, em termos teóricos e práticos,

na procura de reforçar os papéis das organizações internacionais, bem como

de criar novas formas de governança multinacionais que pudessem responder,

de forma mais efetiva, as novas questões às quais a comunidade internacional

reivindicava responsabilidade. Assistiram-se, assim, a diversos movimentos

que pareciam ir nessa direção: o fortalecimento das áreas de livre-comércio de

uniões aduaneiras, que constringiam, de alguma maneira, a atuação dos

Estados-membros em matéria tarifária; as regras de condicionalidade que

passaram a serem impostas pelos organismos internacionais, quer para a

própria aceitação do Estado como seu membro — como ocorre, de certa

HURRELL, 1999:62.

maneira, com a O.M.C.—, quer para a concessão de benefícios específicos —

como utilizam o F.M.I., o Banco Mundial e a O.C.D.E.—; e, principalmente, o

fortalecimento, ainda que temporário, dos mecanismos de segurança coletiva,

principalmente através da revitalização do papel do Conselho de Segurança da

O.N.U.

(bem como da O.E.A., da U.E.O. e da U.A.), que acompanharam a

retração do critério de não-intervenção

. Essas ações todas, assim, trouxeram

junto consigo uma discussão importantíssima sobre os limites da intervenção

da comunidade internacional em relação a assuntos domésticos dos Estados,

e, conseqüentemente, da própria noção de soberania.

É no âmbito dessas novas tendências que se verifica a primeira

onda de desenvolvimento e utilização da idéia de fracasso estatal,

principalmente a partir dos Estados Unidos. Em 1992, foi publicado na revista

Foreign Policy o artigo “Saving Failed States”, dos ex-diplomatas americanos

Gerald B. Helman e Steven R. Ratner, que muitos tomam como o marco

histórico do início dos debates. Nele, o “Estado fracassado” é pela primeira vez

definido como

“completamente incapaz de sustentar-se como um membro da

comunidade internacional. Conflito civil, falência dos governos e

privação econômica estão criando mais e mais debelat ios

modernos, o termo usado para descrever a Alemanha destruída

após a Segunda Guerra Mundial. Conforme esses Estados caem

em violência e anarquia — colocando em perigo seus próprios

cidadãos e ameaçando seus vizinhos através de ondas de

refugiados, instabilidade política e combates aleatórios —, fica

claro que algo precisa ser feito. Os abusos gigantescos aos

direitos humanos — incluindo aquele direito mais básico, o direito

à vida — são aflitivos o bastante, mas a necessidade de ajudar

MESSARI, 2003:171.

HURRELL, 1999:63.

esses Estados é mais crítica ainda pela evidência de que seus

problemas tendem a se espalharem. Apesar de aliviar o

sofrimento do mundo em desenvolvimento ser a tempos uma

considerável tarefa, salvar os Estados fracassados se mostrará

ser um novo — e em muitas maneiras diferente — desafio”.

No mesmo ano, Madeleine Albright, então embaixadora dos Estados

Unidos junto à O.N.U., justificou a intervenção na Somália com o argumento de

“ajudar a mover o país e seu povo da categoria de Estado fracassado para

aquela de democracia emergente”

. A C.I.A., em 1994, estabeleceu a “Força-

tarefa do Fracasso Estatal” (“State Failure Task Force”) — rebatizada, em

2003, para “Força-tarefa de Instabilidade Política” (“Political Instability Task

Force”) —, destinada a estudar os casos de fracasso estatal baseando-se em

dados estatísticos sobre guerras revolucionárias ou étnicas, mudanças

adversas de regime e genocídios ou politicídios

. O novo conceito ganhou

“(…) the failed nation-state, utterly incapable of sustaining itself as a member of the

international community. Civil strife, government breakdown, and economic privation are

creating more and more modern debellatios, the term used in describing the destroyed

German state after World War II. As those states descend into violence and anarchy —

imperiling their own citizens and threatening their neighbors through refugee flows, politica l

instability, and random warfare — it is becoming clear that something must be done. The

massive abuses of human rights — including that most basic of rights, the right to life — are

distressing enough, but the need to h elp those states is made more critical by the evidence

that their problems tend to spread. Although alleviating the dev eloping world's suffering has

long been a major task, saving failed states will prove a new — and in many ways different

— challenge”. HELMAN e RATNER, 1992:3.

"The decision we must make is whether to pull up stakes and allow Somalia to fall back

into the abyss or to stay the course and help lift the country and its people from the

category of a failed state into that of an emerging democracy”. Albright, ”Yes, there’s a

reason to be in So malia”, 1992. Apud KRAUTHAMMER, 1999.

A então “Força-tarefa do Estado Fracassado” define esses eventos, em seu Relatório de

2000, da seguinte maneira:

“Guerras Revolucionárias: Episódios de conflito violento sustentado entre governos e

desafiantes politicamente organizados que procuram derrubar o governo central para

substituir seus líderes ou tomar poder em uma região.

“Guerras Étnicas: Episódios de conflito violento sustentado nos quais minorias civis

nacionais, étnicas ou religiosas desafiam os governos, buscando significativas mudanças

no status.

“Mudança adversa de regime: alterações significativas nos padrões de governança,

incluindo o colapso do Estado, períodos de severa instabilidade da elite ou do regime, e

alheamento da democracia em direção de um controle autoritário.

força por conseguir, como sugere Alex Gourevitch, “resumir em uma

substancial frase o lado negro da nova ordem mundial, enquanto

simultaneamente fornecia um novo senso de propósito para aqueles

procurando direção na cena global unipolar e desnorteada”.

Contudo, assim como o conceito entrou rapidamente em uso no pós-

-Guerra Fria, igualmente logo ele perdeu notoriedade. A partir da metade da

década de 1990, sua utilização só é encontrada marginalmente no ambiente

político, apesar de continuar a ser adotado em algumas discussões específicas

na academia, como nos debates acerca da soberania. Nos meios político-

militares americanos, há, além da manutenção da Força-tarefa da C.I.A., outros

registros da manutenção do interesse da Agência pelo tema

, bem como

produções dos Militares a esse respeito

. Mas cessam definitivamente nos

mais altos escalões do governo americano, seja no Departamento de Estado

ou de Defesa.

Uma das razões para essa minoração pode ser encontrada no

fracasso da intervenção na Somália, em 1993. Esse revés levou a

administração Clinton a rever sua postura em relação ao problema dos Estados

fracassados, tornando muito mais seletivas as ações de intervenção direta dos

Estados Unidos em casos de fracasso estatal: como apontam Rachel e Michael

Stohl, depois de 1993 os E.U.A.

“Genocídios e politicídios: políticas sustentadas por parte de Estados ou de seus agentes,

ou, em guerras civis, por quaisquer das autoridades disputantes, que resultem na morte de

parte substancial de grupo civil ou político.” GOLDSTONE et al, 2000:v.

“The new concept of "failed state" seemed to sum up in one p ithy phrase the dark side of

the new world order, while simultaneously providing a new sense of purpose to those

seeking direction in the rudderless, u nipolar globa l scene”. GOUREVITCH: 2004:255.

TENET, 2001.

Cf. SIMPSON, 1994; METZ, 1994.

“intervieram decisivamente apenas quando as crises humanitárias

ocorriam perto de território americano ou na Europa, apenas

quando extremamente poucas baixas americanas eram

esperadas, e apenas quando a própria retórica do presidente tinha

forçado essencialmente a administração a fazer algo”.

Esse fato contribuiu, também, para reforçar a tendência de projeção

de temas econômicos ao centro dos debates de política externa nos Estados

Unidos, indicada já no slogan de campanha de Bill Clinton em 1992, “É a

economia, estúpido”

. Esse novo foco contribuiu para a diminuição da

importância dos países subdesenvolvidos nas preocupações dos formuladores

de política externa nos E.U.A., dada a sua diminuta relevância no mercado

global

Outra razão que pode ser apontada foi a segmentação do tema

entre as diversas comunidades de interesse das R.I. (segurança, humanitária,

desenvolvimento), e a diversificação de utilizações que os conceitos ligados ao

fracasso estatal acabaram tomando, na segunda metade de 1990, dentro dos

debates específicos dessas comunidades. Em relação aos debates sobre

segurança, como se observou, o tema foi-se tornando cada vez mais marginal,

devido também a um certo retorno das preocupações de segurança do governo

americano aos padrões clássicos das disputas entre as novas potências que

despontavam (especialmente Europa e China) e ainda a Rússia, bem como

dos “Estados párias” ou os “rogue states”, tendências essas que atingiriam seu

auge na “primeira fase” do governo George W. Bush.

“Ever since the Somalia debacle of 1993, the United States has intervened decisively

only when humanitarian crises occurred near U.S. territor y or in Europe, on ly when

extremely few U. S. casualties were expected, and only when the president’s own rhetoric

had essentially forced the administration to do something”. STOHL e STOHL, 2001:7.

O slogan “It’s the economy, stupid” foi criado, segundo STRMECKI (2003:47), pelo

estrategista político da campanha Clinton, James Carville.

STOHL e STOHL, 2001:12.

No campo humanitário e de desenvolvimento, conceitos ligados às

idéias de fraqueza e fracasso estatal foram ainda mantidos, porém dentro de

novos arcabouços — ou, ao menos, novos títulos —: na comunidade

relacionada aos temas humanitários, a discussão passa a se dar em torno do

tema da “intervenção humanitária”

, enquanto a comunidade de

desenvolvimento passa a falar sobre “boa governança”

Na academia, a despeito do quase total desaparecimento do tema

das análises de política internacional da época, ele continuou sendo debatido,

principalmente por africanistas como Jeffrey Herbst

e Christopher Clapham

Também se manteve em alguns estudos sobre segurança e sobre as relações

norte-sul, como os workshops sobre Estados fracassados e em vias de

fracasso (failed and failing states) realizados anualmente pela U.S. Army War

College e pela Universidade Purdue. Manteve-se vivo, ainda, nas discussões

sobre o conceito de “soberania”, nas quais as idéias desenvolvidas por Robert

Jackson continuaram a ser debatidas em produções que se tornaram

referências, como o artigo de Andreas Osiander, “Sovereignty, International

Relations, and the Westphalian Myth”

, e nas análises de Stephen Krasner

1.3. O início do Governo W. Bush e o pós-11 de Setembro

“Parece-me que, na política, esse debate estava acontecendo ao mesmo tempo, mas

sob o arcabouço da ‘intervenção humanitária’”. (“It seems to me that in politics this debate

was taking place at the same time but under the framework of 'humanitarian intervention'”.)

LAMBACH, 2006(1):1.

Cf. UNESCAP.

Cf. HERBST, 1996.

Especialista em Etiópia e Eritréia, membro do Centro de Estudos Africanos da

Universidade de Cambridge (RU) e editor do Journal of Modern African Studies. Cf.

CLAPHAM, 1998.

Cf. OSIANDER, 2001.

Cf. KRASNER, 2000.

Alguns meses antes dos atentados de 11 de Setembro de 2001, os

pesquisadores Rachel e Michael Stohl escreveram o artigo “The Failed and

Failing State and the Bush Administration: Paradoxes and Perils”, no qual

faziam uma análise da postura, até aquele momento, da administração George

W. Bush acerca dos Estados fracassados. A nova política externa republicana

reforçava as tendências, que já se percebiam a partir da segunda metade da

década de 1990, de afastamento das intervenções puramente humanitárias, e

abraçava uma visão mais próxima ao realismo:

“a equipe de Bush (…) tem até agora sido bastante consistente a

respeito de suas visões publicadas e seus pronunciamentos de

campanha. Assim, a Defesa Nacional de Mísseis veio para o

primeiro plano, as ‘rogue nations’ voltaram ao vocabulário”

Tais prescrições para a política externa do governo Bush haviam

sido apresentadas pela então assessora de política externa da campanha de

George W. Bush, Condoleezza Rice, num artigo publicado na revista Foreign

Affairs de fevereiro de 2000. Nele, a futura Secretária de Estado destacava que

“a política externa americana em uma administração republicana deveria

refocar os Estados Unidos em seu interesse nacional e na perseguição de

prioridades-chave”, dentre as quais as mais importantes, em termos de

segurança, eram o foco nas “grandes potências, particularmente a Rússia e a

China”, e o empenho frente às “ameaças de regimes delinqüentes e potências

hostis”

. Também criticava as iniciativas de intervenção do governo Clinton na

Somália, no Haiti e, em certa medida, na Iugoslávia — nesse caso, mais em

“The Bush team (…) has thus far been quite consistent with respect to their published

views and campaign utterances. Thus, National Missile Defense (NMD) has come to the

forefront, “Rogue Nations” have reentered the vocabulary ”. STOHL e STOHL, 2001:2.

RICE, 2000:46-7.

relação à condução da Guerra de Kosovo do que à intervenção propriamente

dita

Contudo, após os ataques terroristas aos Estados Unidos em 11 de

Setembro de 2001, houve uma mudança significativa no foco das

preocupações de segurança do governo americano e, por essa influência, da

comunidade internacional como um todo. A ligação imediata — questionável ou

não — do Afeganistão aos ataques, bem como sua igualmente imediata

classificação como um “Estado fracassado”, seqüestrado pelas forças do

Talibã, trouxeram o tema do fracasso estatal de volta ao primeiro plano. Não

por acaso, poucos dias após os ataques, o “Relatório da Resenha Quadrienal

de Defesa”, do Departamento de Defesa dos E.U.A., já sugere um “ambiente

de segurança alterado”, em que os “crescentes desafios e ameaças emanantes

dos territórios de Estados fracos e em vias de fracasso” aparecem como uma

das mais importantes “tendências de segurança”

. A “Estratégia de Segurança

Nacional dos Estados Unidos da América” — a chamada “Doutrina Bush” —,

publicada um ano depois dos atentados, afirma, já em sua primeira página, que

“a América é agora ameaçada menos por Estados conquistadores do que

somos por aqueles em vias de fracasso”

Essa nova preocupação com o fracasso estatal apresenta, contudo,

diferenças frente àquelas tendências surgidas no imediato pós-Guerra Fria,

ainda que ambas tenham ganhado proeminência enquanto preocupações no

campo da segurança. Na década de 1990, o risco era causado diretamente

Ibid ., 51-3.

Quadrennial Defense Review Report, 2001:3-5.

“America is now threatened less by conquering states tha n we are by failing ones”.

National Security Strategy of the United States of America, 2002:1.

pelo fracasso estatal, pela possibilidade de se alastrarem tanto os conflitos que

o geravam quanto as suas conseqüências diretas (refugiados, instabilidade) —

o chamado “spill-over” —; eram, conseqüentemente, problemas de caráter

basicamente regional. Dez anos depois, o risco passa a ser essencialmente

indireto, pela associação do fracasso estatal ao terrorismo, ao tráfico de drogas

e ao crime organizado, vistos como problemas globais — o que passa a

qualificar, portanto, o fracasso estatal um perigo mundial, e não apenas

regional.

As percepções dessas novas ameaças alteraram rapidamente o

padrão de atuação externa da administração Bush que, de crítica dos

processos de construção de Estados da administração Clinton, passou a ser a

executora de iguais projetos

International Studies Association (I.S.A.), o prof. Daniel Lambach apresenta

evidências acerca também do Reino Unido e da Alemanha em relação ao

desenvolvimento de tais preocupações. Na Alemanha, apesar do ministro das

relações exteriores, Joschka Fischer, ter afirmado ainda em 2000 que os

Estados fracassados eram um crescente problema, foi apenas a partir do 11 de

setembro de 2001 que o ministério das relações exteriores alemão

(Auswärtiges Amt) passou a apontar o fracasso estatal como um problema para

a segurança internacional, e a ligá-lo diretamente com o fenômeno do

terrorismo

No Reino Unido, Lambach aponta que o desenvolvimento se deu de

forma semelhante. Apesar de haver sinais, anteriores ao 11 de setembro de

2001, de preocupação do ministério das relações exteriores britânico (Foreign

and Commonwealth Office) com o tema do fracasso estatal — como aponta a

intervenção na Serra Leoa, em 2000 —, foi também apenas após os eventos

ocorridos nos E.U.A. que se iniciaram as declarações e ações mais veementes

nesse sentido

. Igualmente, o Reino Unido prontamente aludiu à ligação do

fracasso estatal com o terrorismo: “os terroristas são mais fortes onde os

Estados são mais fracos”, afirmou o secretário Jack Straw, apenas algumas

semanas após os atentados nos E.U.A.

A análise de Lambach também aponta para o que ele considera uma

certa instrumentalização da idéia de “Estado fracassado” pelo Reino Unido,

principalmente no discurso do Primeiro-ministro Tony Blair. Segundo Lambach,

entre 2003 e 2004, Blair freqüentemente aponta o Iraque de Sadam Husseim

LAMBACH, 2005:7.

Ibid ., 5-6.

“Terrorists are strongest where states are weakest”. STRAW, 2001:1

como um “Estado fracassado”, o que, de acordo com a definição de fracasso

estatal utilizada pelo pesquisador, baseada nas idéias de Robert Jackson, seria

incabível — o Iraque tinha um poder central, uma administração organizada e

controle territorial. No entanto, para outros conceitos disputantes de “Estado

fracassado” (como se verá mais adiante), a falta de democracia ou de

legitimidade do governo pode também ser considerada um definidor do

fracasso estatal.

Uma outra possível instrumentalização da idéia de “Estado

fracassado” pode ser apontada na recente tentativa, por parte do governo dos

Estados Unidos, em se desobrigar de cumprir acordos internacionais

(nomeadamente, a Convenção de Genebra de 1949) com outro Estado (o

Afeganistão), através de seu virtual “des-reconhecimento” enquanto Estado,

baseado na sua consideração como um Estado fracassado.

Entre janeiro e fevereiro de 2002, no começo da guerra contra o

Afeganistão, a Casa Branca solicitou pareceres jurídicos sobre a decisão

presidencial de 18 de janeiro de 2002 de retirar as proteções das Convenções

de Genebra aos membros da rede terrorista Al Caida e, principalmente, do

Talibã — então representante do Estado afegão — que fossem capturados

pelas forças americanas. O então conselheiro jurídico da Casa Branca — e

futuro Advogado-geral — Alberto Gonzales, em um memorando ao Presidente

datado de 25 de janeiro de 2002, confirmou os pareceres anteriores que davam

base legal à decisão presidencial, e apresentou duas possibilidades de

legitimação legal dessa decisão: determinar que o Afeganistão era um “Estado

fracassado” e, portanto, não era parte do tratado; ou reconhecer o Afeganistão

como parte do tratado, mas não reconhecer o Talibã como tropas regulares e

legítimas.

“Inicialmente, percebo que você tem a autoridade constitucional

de fazer a determinação que fez em 18 de Janeiro, de que o

Protocolo de Genebra sobre prisioneiros de Guerra (GPW ) não se

aplica à Al Caida e ao Talibã. (...) O Escritório do Conselheiro

Legal (OLC) do Departamento de Justiça opinou que, em termos

de lei doméstica e internacional, o GPW não se aplica ao conflito

com a Al Caida. O OLC ainda opinou que você tem a autoridade

de determinar que o GPW não se aplica ao Talibã. Como discuti

com você, as bases dessa determinação podem incluir:

• Uma determinação de que o Afeganistão era um Estado

fracassado, porque o Talibã não exercia controle total sobre o

território e a população, não era reconhecido pela comunidade

internacional e não era capaz de cumprir suas obrigações

internacionais.

• Uma determinação de que o Talibã e suas forças eram, na

verdade, não um governo, mas um grupo de tipo terrorista”

Em um memorando seguinte, datado de 1.º de fevereiro, o

Advogado-geral dos Estados Unidos, John Ashcroft, concordou com os

pareceres de Gonzales, mas emitiu sua preferência pela primeira

determinação, por razões tanto de direito doméstico quanto internacional.

Domesticamente, Ashcroft ressaltou a opinião da Suprema Corte de que uma

determinação presidencial relativa à aplicabilidade de tratados internacionais

“As an initial matter, I notice that you have the constitu tional authority to make th e

determination you made on January 18 that the GPW does not apply to al Qaeda and

Taliban. (…) The Office of Legal Coun sel of the Department of Justice has opined that, as a

matter of international and domestic law, GPW does not apply to the conflict with al Qaeda.

OLC has further opined that you have the authority to determine that GPW does not apply

to the Taliba n. As I discus sed with you, the groun ds for such d eter mination may include :

• A determination that Afghanistan was a failed state because the Taliban did not

exercise full control over the territory and people, was not recognized by the

international community, and was not capable of fulfi lling its international obli gations

(…).

• A determination that the T aliban and its forces were, in fact, not a govern ment, but a

militant, terrorist lik e group”. GONZALES, 2002:1.

não pode ser revista por cortes americanas, enquanto que, se se reconhecesse

a aplicabilidade do tratado ao Afeganistão, a determinação de que o Talibã era

uma milícia ilegal seria tomada, na verdade, como uma interpretação do

tratado, e poderia eventualmente ser questionada em cortes nacionais.

Internacionalmente, Ashcroft argumentou que, caso outros Estados quisessem

vir a usar a mesma justificativa contra os Estados Unidos, ser-lhes-ia

“muito mais difícil (...) argumentar falsamente que os Estados

Unidos eram um “Estado fracassado” do que argumentar

falsamente que as forças americanas, de algum modo, perderam

seu direito à proteção por se tornarem combatentes ilegítimos”.

O presidente George W. Bush, contudo, em memorando de 7 de

fevereiro de 2002, optou pela segunda opção. Todavia, aceitou a conclusão de

que, apesar de não fazer uso dele naquele momento, ele teria realmente o

direito a proceder à suspensão do Protocolo de Genebra entre os Estados

Unidos e o Afeganistão, com base nas justificativas apresentadas pelos

memorandos dos membros do seu gabinete.

Outra novidade nesse novo movimento de atenção com a idéia de

fracasso estatal é que, diferentemente do que aconteceu no imediato pós-

Guerra Fria, começam a despontar na academia algumas críticas à própria

idéia de fracasso estatal, por parte especialmente de pesquisadores dos

movimentos pós-positivistas, que vinham ganhando força já desde a década de

1990, focando suas análises nos discursos e nas identidades, ou seja, nas

construções subjetivas do mundo. Dentre os movimentos pós-positivistas, as

principais críticas tem vindo do pós-colonialismo, que Nogueira e Messari

“(...) [I]t would be far more difficult for a nation to argue falsely that America was a ‘failed

state’ than to argue falsely that Ame rican forces had, in some way, forfeited their righ t to

protection by becoming u nlawful combatents ”. ASHCROFT, 2002:2.

apontam como a “principal contribuição de acadêmicos que não são norte-

americanos ou da Europa ocidental” para as Relações Internacionais, desde a

Teoria da Dependência

NOGUEIRA e MESSARI, 2006:222.

2. A LITERATURA SOBRE O FRACASSO ESTATAL

A literatura dedicada ao estudo dos Estados fracassados tem

apresentado uma enorme variedade de terminologias, definições, explicações e

soluções. Robert Jackson, por exemplo, definiu os Estados fracassados como

aqueles que “não podem ou não irão salvaguardar domesticamente condições

civis mínimas, como paz, ordem, segurança, etc.”

. Robert Rotberg, por outro

lado, propôs uma lista muito mais abrangente de funções cujo não

cumprimento caracterizaria um Estado fracassado: manter a ordem e o controle

territorial, vigiar fronteiras, manter uma infra-estrutura apropriada e prover

amplos direitos sociais

. A.J. Christopher enxerga a raiz do problema no

estabelecimento de fronteiras desconsiderando as linhas étnicas

. Christopher

Clapham culpa a imposição de um modelo de organização social ocidental em

culturas políticas não-ocidentais

. Gerald Helman e Steven Ratner propuseram

como solução ao problema um retorno ao sistema de tutela internacional para

JACKSON, 1998:2.

ROTBERG 2003:1-7; 2004:1-10.

CHRISTOPHER, 1997:92.

CLAPHAM, 2004:82.

os Estados fracassados

, enquanto Jeffrey Herbst propôs uma “reforma das

fronteiras”

, Rosa Brooks sugeriu uma nova forma de ordenamento

internacional que não se baseasse exclusivamente no Estado

, e Sebastian

Mallaby propôs o retorno a um sistema imperial nos moldes do pré-Segunda

Guerra

A despeito dessa enorme variedade, não obstante, pode-se afirmar

que a literatura compartilha uma série de pressupostos comuns. Há uma linha

básica de pensamento compartilhada, que perpassa tanto a definição, a

percepção e a descrição do fenômeno, quanto a sua explicação, e que

determina, conseqüentemente, as opções de solução apontadas.

2.1. Definição do fenômeno

O primeiro pressuposto compartilhado da literatura do Estado

fracassado é sua definição — ainda que indireta — do fenômeno: é corrente a

visão de que certos países, apesar de possuírem reconhecimento internacional

como Estados, não possuem as condições empíricas que os caracterizariam

como um Estado de facto. Pode-se chegar, assim, à definição amplamente

aceita de que o Estado fracassado é aquele a cuja existência normativa não

corresponde uma existência empírica (ao menos não plena). O marco

conceitual dessa noção foi estabelecido por Robert Jackson, que, em seu

“Quasi-states, Dual Regimes, and Neoclassical Theory: International

Jurisprudence and the Third World”, publicado na International Organization

HELMAN e RATNER, 1992:11.

HERBST, 2004:312-6.

BROOKS, 2005:24.

MALLABY, 2002:6-7.

em 1987, e no livro “Quasi States: Sovereignty, International Relations and the

Third World”, de 1990, retoma a idéia central do artigo “Why Africa’s Weak

States Persist: the Empirical and the Juridical in Statehood”, escrito em co-

autoria com Carl G. Rosberg em 1982, ainda no contexto da Guerra Fria, no

qual faz pela primeira vez a distinção entre o que chama de “estatidade

empírica” e a “estatidade jurídica”

, e argumenta sobre a novidade da

prevalência do segundo sobre o primeiro

Pode-se afirmar que a argumentação de Jackson se baseia numa

tentativa de integrar duas definições do próprio conceito de “Estado”, uma

interna e outra externa, que vêm da Ciência Política, por um lado, e do Direito

Internacional e das Relações Internacionais, por outro. À primeira, Jackson

chamou de estatidade empírica (ou “soberania positiva”), a qual

“pressupõe capacidades que permitam aos governos serem seus

próprios mestres: é uma condição substantiva ao invés de formal.

Um governo positivamente soberano é aquele que não apenas

goza do direito de não-intervenção e de outras imunidades

internacionais, mas também possui os recursos para prover bens

políticos para seus cidadãos”.

À segunda, Jackson chamou de estatidade jurídica, (ou “soberania

negativa”), e a caracterizou como

“liberdade frente à interferência externa: uma condição formal-

legal. A não-intervenção e a soberania, nesse sentido, são

basicamente dois lados da mesma moeda. Esse é o princípio

JACKSON e ROSBERG, 1982:3.

JACKSON, 1990:1.

“Positive sovereignty likewise presupposes capabilities which enable governments to b e

their own masters: it is a substantive rather than a formal condition. A positively sovereign

government is one which not only enjoys rights of nonintervention and other internatio nal

immunities but also possesses the wherewithal to provide political goods for its citizens”.

Ibid., 29.

central do direito das nações clássico: a esfera da jurisdição legal

exclusiva dos Estados ou o laissez faire internacional”.

Tal distinção conceitual é fundamental porque é essa adaptação do

caráter empírico — em contrapartida ao jurídico — ao conceito de Estado nas

Relações Internacionais que permite a formulação do conceito de Estados

fracassados. Se se entende o Estado apenas em relação ao reconhecimento

mútuo entre os pares, seria um contra-senso falar em Estado fracassado, já

que, neste caso, a única maneira dele fracassar é não obtendo o

reconhecimento de seus pares, situação em que não seria sequer um Estado

para poder fracassar. Ao contrário, a concepção de Estado fracassado se

baseia exatamente nessa dualidade jurídico-empírica: a existência legal do

Estado para a comunidade internacional (que faz dele um Estado); a

“inexistência” ou fragilidade empírica do Estado internamente (que faz dele um

fracasso). Como afirmou Georg Sørensen, “falar sobre o fracasso estatal

pressupõe a existência de um Estado”

. Só assim é possível dar sentido à

frase de Jackson e Rosberg: “se adotássemos um critério empírico estreito de

estatidade — como o monopólio da força de Weber — teríamos que concluir

que alguns países (...) não são Estados”

— ou, apropriando-se da confusão

que os autores tentaram evitar a ao usar o termo “países”, concluir que alguns

Estados não são Estados.

“Negative sovereignty can also be defined as freedom from outside interference: a

formal-legal condition. N on-intervention and sovereignty in this meaning are basically two

sides of the same coin. This is the central principle of the classical law of nations: the

sphere of exclusive legal jurisdiction of states or international la issez faire”. Ibid., 27.

“To talk abo ut state failure pres upposes the existe nce of a state ”. SØRENSEN, 2000:1.

“If we adopted a narrow empirical criterion of statehood-such as Weber's monopoly of

force-we would have to conclude that some African countries were not states”. JACKSON e

ROSBERG, 1982:12. Apesar de Jackson e Rosberg dedicarem-se ao estudo específico do

caso africano, seus estudos posteriores validam a generalidade da referência, razão pela

qual se omitiu o termo “africano” na citação.

Esse esteio do corpo teórico sobre o fracasso estatal na condição

empírica de perfazer funções entendidas como tipicamente estatais é algo

comum a todas as definições de fracasso estatal, por mais distintas que sejam,

e seja a quais fins se proponham. O problema surge, no entanto, na definição

de quais seriam tais “funções tipicamente estatais”, que delimitam os critérios

de contraste para distinguir o que seria um Estado fracassado e um bem-

sucedido. Como apresenta Susan Woodward, “as quatro comunidades

internacionais envolvidas — humanitária, direitos do Homem, desenvolvimento

e segurança — utilizam a mesma expressão para designar realidades muito

variadas”

, ou seja, apresentam critérios bastante diferentes para caracterizar

aquilo que consideram como fracasso estatal, baseados nas suas

considerações específicas de quais características estatais deveriam ser mais

valorizadas.

Dada a ênfase, tanto no imediato pós-Guerra Fria quanto

atualmente, nos temas de segurança, em geral as concepções de fracasso

estatal mais proeminentes são aquelas que utilizam como critério de

comparação a capacidade dos governos de controlarem seus territórios e

manterem a ordem interna — mais ainda quando se estabeleceu a conexão

entre terrorismo e fracasso estatal. O próprio Robert Jackson sempre

comungou dessa concepção, exposta de forma ainda mais clara num trabalho

de 1998, no qual afirma que, por Estados fracassados, entenderia

“exclusivamente a Estados que não podem ou não irão salvaguardar

WOODWARD, 2005.

domesticamente condições civis mínimas, como paz, ordem, segurança,

etc.”

Além de Jackson, outro pensador de destaque que partilha dessa mesma

definição é Francis Fukuyama. Na obra “Construção de Estados”, de 2005,

apesar de destacar as “diferentes funções e metas assumidas pelos

governos”

—que ele chama de “escopo” do Estado —, Fukuyana defende a

existência de uma hierarquia entre as funções (Figura 1): “os Estados

precisam prover a ordem pública e a defesa de invasões externas antes de

prover seguro-saúde universal ou ensino superior gratuito”

. A força do

Estado, definida como a capacidade institucional de “planejar e executar

políticas e fazer respeitar as leis de forma limpa e transparente”, reside então

na sua capacidade de cumprir as funções mais básicas na hierarquia — atente-

se que ele não descarta que um Estado forte possa também cumprir com

grande força ou capacidade as funções consideradas “intermediárias” ou

“ativistas”; entretanto, o cumprimento dessas funções é apenas uma

complementação às funções básicas, cujo bom cumprimento é o que

caracteriza, em primeira instância, um Estado forte.

Outros autores referenciais, como Stephen Krasner ou Robert

Rotberg, utilizam noções muito mais abrangentes do que entendem serem

condições de fraqueza estatal, nas quais se pode vislumbrar uma preocupação

particular com outras questões além da segurança, como a democracia e a

“By ‘failed states’, I shall be referring exclusively to states which cannot or will not

safeguard minimal civil conditions, i.e., peace, order, security, etc . domestically”.

JACKSON, 1998:2.

FUKUYAMA, 2005:22.

Idem, p. 22.

Funções mínimas

Prover bens públicos puros

Defesa, lei e ordem

Direitos de propriedade

Gerenciamento macroeconômico

Saúde Pública

Melhorar equidade

Proteger os pobres

Funções intermediárias

Cuidar de fatores externos

Educação, meio ambiente

Regulamentar monopólios

Superar educação imperfeita

Seguros, regulamentação financeira

Seguro social

Funções ativistas

Política industrial

Redistribuição de riqueza

Eixo X – Escopo das funções do estado

FIGURA 1

–

Hierarquia das Funções do Estado

(Fonte: FUKUYAMA, 2005:25)

legitimidade do governo, o desenvolvimento econômico ou a provisão de

serviços públicos básicos. Krasner, por exemplo, ilustra da seguinte forma sua

visão de um “Estado fracassado”:

“Os indivíduos vivem num ambiente que, se não é exatamente um

Estado de natureza hobbesiano, é algo próximo a uma operação

de extorsão na qual aqueles que detém cargos formais de Estado,

ou ao menos aqueles com armas, criam inseguranças e

incertezas que os permitem recolher o sangue e os tesouros de

seu próprio povo. Em alguns países, as estruturas de autoridade

entraram totalmente em colapso, ou, se elas existem formalmente,

são conchas ocas. Os serviços, como de saúde e educação, são

dolorosamente inadequados. Os direitos humanos são ignorados.

A infra-estrutura se deteriorou. A corrupção é desenfreada. As

fronteiras são desreguladas. A moeda nacional foi substituída por

dólares ou outro meio de troca internacionalmente reconhecido. O

PIB decai. A expectativa de vida diminui. Direitos humanos

básicos são pisoteados. O crime se alastra. Grupos armados

operam dentro das fronteiras do Estado, mas fora do controle do

governo. A pobreza é endêmica.”

Rotberg, que ganhou influência através de suas pesquisas e

publicações pelo “Projeto Estados Fracassados”, promovido pelo Programa

sobre Conflitos Intra-estatais da Universidade de Harvard e pela World Peace

Foundation (ambos os quais ele dirige), caracteriza os Estados fracassados por

uma inabilidade de:

“Individuals live in an environment which, if it is not quite an H obbesian states of nature,

is something akin to a racketeering operation in which those holding formal offices of state,

or at least those with guns, create ins ecurities and uncertainties that allow them to collect

blood and treasure from their own people. In so me countries authority structures have

collapsed entirely or, if they formally exist, are empty shells. Services, such as health and

education, are woefully inadequate. Human rights are ignored. Infrastructure has

deteriorated. Corruption is rampant. Borders are unregulated. The national currency has

been displaced by dollars or some other internationally recognized means of exchange.

GNP is declining. Life expectancy is falling. Basic human rights are trampled. Crime is

widespread. Armed groups operate within the state ’s boundaries, but outside the control of

the government. Poverty is endemic”. KRASNER, 2000:1.

• manter a ordem política interna, acabando, principalmente,

com a violência direcionada ao regime ou causada por

movimentos separatistas;

• manter a ordem pública e oferecer segurança;

• controlar suas fronteiras e todo seu território, sem perder

controle sobre pedaços dele, ou mantê-lo apenas sob

condições limitadas;

• manter funcionando sistemas legislativos e judiciários

independentes, que gerem uma armação legal legítima e

confiável;

• prover educação, serviços de saúde, infra-estrutura, vigilância

ambiental, oportunidade econômica, etc

Outros projetos de pesquisa de destaque, levados a cabo por outras

comunidades da área de R.I. — usando a perspectiva de Woodward —,

tendem a dar menos ênfase às questões de ordem e paz interna, que perdem

lugar para preocupações de Direitos Humanos ou de desenvolvimento

econômico. O Fund for Peace, uma mistura de O.N.G. e think-tank americano

destinado à “prevenção da guerra e ao alívio das condições que causam a

guerra”

, parece ter abraçado amplamente as concepções de “segurança

humana”

na sua definição de fracasso estatal, utilizada na elaboração anual

ROTBERG, 2003:1-7; 2004:1-10.

Fund for Peace .

Conceito que visa colocar as pessoas no centro das preocupações de segurança, em vez

dos Estados. Foi introduzido pelo relatório de 1994 sobre o Desenvolvimento Humano do

do “Índice de Estados Fracassados” (Failed States Index) (Tabelas 1 e 2), um

catálogo amplamente utilizado como referência sobre o fracasso estatal tanto

na academia quanto nos órgãos governamentais. Para chegar ao índice de

cada país, são considerados doze indicadores, entre os quais “pressões

aogratfiracos,is deslegitim pa47 sãzade Ee

Failed States Index 2005

LEGENDA

I Mounting Demographic

Pressures

V Uneven Economic

Development along Group

Lines

IX Widespread Violation of

Human Rights

II Massive Movement of

Refugees and IDPs

VI Sharp and/or Severe

Economic Decline

X Security Apparatus as "State

within a State"

III Legacy of Vengeance -

Seeking Group Grievance

VII Criminalization or

Delegitimization of the State

XI Rise of Factionalized Elites

IV Chronic and Sustained

Human Flight

VIII Progressive Deterioration of

Public Services

XII Intervention of Other States or

External Actors

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Cote d'Ivoire

8 8 7.7 8.8 9 7.7 9.8 9.5 9.4 9 9.1 10 106

Dem. Rep. of

the Congo

9 9.4 9 7 9 8 8 9 9.1 8.7 9.1 10 105.3

Sudan

8.6 9.4 7.8 9.1 9 8.5 9.2 8.7 8 9.8 8.7 7.3 104.1

Iraq

8 9.4 8.3 6.3 8.7 8.2 8.8 8.9 8.2 8.4 10 10 103.2

Somalia

9 8 7.4 6.3 9 8.3 9.8 10 7.8 10 8.7 8 102.3

Sierra Leone

9 8 7.5 8.9 8.7 10 7.5 9.1 8.7 6.3 8.6 9.8 102.1

Chad

8 9.1 7.1 8.3 9 8 8.9 9 9.1 7 9.4 8 100.9

Yemen

7.8 8 6.4 8.2 9 8.8 9.8 9.3 6.4 9 9.4 7.6 99.7

Liberia

9 7.8 7.3 8.1 9 10 7.5 8.2 8.2 6.5 7.9 10 99.5

Haiti

8.8 8 7.7 3.4 9 8.1 9.4 9.8 8.7 7.8 8.5 10 99.2

Afghanistan

9 8 8 7.4 8.8 7.5 8.1 8.1 7.9 8.2 8 10 99

Rwanda

9 7.8 8 8.6 9 9.2 9.5 5 8.3 5 8.9 8.2 96.5

North Korea

8 6 7.2 8.1 9 9.6 9.8 9.7 9 8.3 8 3 95.7

Colombia

9 8 6.9 9.2 9 7.1 9.8 4.2 8.2 5.4 9.2 9 95

Zimbabwe

9 8 6.4 7.7 9 7.3 7.9 8.5 7.5 9 7.9 6.7 94.9

Guinea

9 6 6.1 10 9 4.5 9.7 7.5 8.1 8.1 9.2 7.5 94.7

Bangladesh

8.4 7 7.6 6 9 7.4 9.5 8.2 8.5 8 8.7 6 94.3

Burundi

9 7.2 7.1 3.8 8.8 7.8 7.2 9 8.3 7.5 8.6 10 94.3

Dominican

Republic

9 8 7.1 8.5 9 6.8 6.8 9.6 9.2 7 9.2 4 94.2

Central African

Republic

9 5 8.8 3 7 9 9.7 8 8.2 9 10 7 93.7

Venezuela

8 8 6.8 7.6 9 4.5 9.8 8.2 9.1 7.8 7.2 7.5 93.5

Bosnia and

Herzegovina

7 8 8.6 5.7 9 5.7 8.5 6 7.3 9 8.7 10 93.5

Burma/Myanmar

8.9 8 6.3 8 9 6.9 9.2 8 9.6 9 7.5 3 93.4

Uzbekistan

6.5 8 6.8 6.8 9 6 9.1 5 9.6 9 9.4 8 93.2

Kenya

9 8 6.7 8.3 8.8 6.3 8.9 7.4 8.5 8.4 8.4 4 92.7

Primeiras 25 entradas. Para a lista completa, vide Anexo A.

TABELA

–

Failed States Index

2005

(Fonte: Fund for Peace, 2005)

Failed States Index 2006

LEGENDA

I Mounting Demographic

Pressures

V Uneven Economic

Development along Group

Lines

IX Widespread Violation of

Human Rights

II Massive Movement of

Refugees and IDPs

VI Sharp and/or Severe

Economic Decline

X Security Apparatus as "State

within a State"

III Legacy of Vengeance -

Seeking Group Grievance

VII Criminalization or

Delegitimization of the State

XI Rise of Factionalized Elites

IV Chronic and Sustained

Human Flight

VIII Progressive Deterioration of

Public Services

XII Intervention of Other States or

External Actors

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Sudan

9.6 9.7 9.7 9.1 9.2 7.5 9.5 9.5 9.8 9.8 9.1 9.8 112.3

DRC

9.5 9.5 9.1 8 9 8.1 9 9 9.5 9.8 9.6 10 110.1

Cote d'Ivoire

8.8 7.6 9.8 8.5 8 9 10 8.5 9.4 9.8 9.8 10 109.2

Iraq

8.9 8.3 9.8 9.1 8.7 8.2 8.5 8.3 9.7 9.8 9.7 10 109

Zimbabwe

9.7 8.9 8.5 9 9.2 9.8 8.9 9.5 9.5 9.4 8.5 8 108.9

Chad

9 9 8.5 8 9 7.9 9.5 9 9.1 9.4 9.5 8 105.9

Somalia

9 8.1 8 7 7.5 8.5 10 10 9.5 10 9.8 8.5 105.9

Haiti

8.8 5 8.8 8 8.3 8.4 9.4 9.3 9.6 9.4 9.6 10 104.6

Pakistan

9.3 9.3 8.6 8.1 8.9 7 8.5 7.5 8.5 9.1 9.1 9.2 103.1

Afghanistan

7.9 9.6 9.1 7 8 7.5 8.3 8 8.2 8.2 8 10 99.8

Guinea

7.5 7.2 8.1 8.4 8 8 9.1 9 8.1 8.1 9 8.5 99

Liberia

8 9.3 7 7.1 8.6 8.9 7.8 9 7.2 7.3 8.8 10 99

Central African

Republic

9 7.7 8.8 5.5 8.5 8.1 9 8 7.5 8.9 8 8.5 97.5

North Korea

8 6 7.2 5 9 9.5 9.8 9.5 9.5 8.3 8 7.5 97.3

Burundi

9 9.1 7 6.7 8.8 7.8 7.2 8.5 7.5 7.3 7.8 10 96.7

Yemen

7.8 6.7 7 8.2 9 7.8 8.8 8.2 7.2 9 9.4 7.5 96.6

Sierra Leone

8.5 7.9 7.1 8.9 8.7 9 8 8 7 7 7.7 8.8 96.6

Burma/Myanmar

8.9 8.8 9 6 9 7.1 9.2 8.2 9.8 9 8 3.5 96.5

Bangladesh

9 5.8 9.5 8.5 9 7 9 7.5 7.8 8.3 8.9 6 96.3

Nepal

8.5 4.8 9.2 6 9.2 8.5 9.2 6.2 9.1 9 9 6.7 95.4

Uganda

8 9.2 7.8 5.7 8.4 7.5 8 8 8 8.5 7.9 7.5 94.5

Nigeria

8 5.9 9.1 8.5 9 5.4 9 8.3 7.1 9.2 9 5.9 94.4

Uzbekistan

7.7 5.8 7.5 7.5 8.1 7 9.3 7 9.3 9.1 9.1 7 94.4

Rwanda

9.5 7 9 8.2 7.2 8 8.7 6.9 7.7 5 8.9 6.8 92.9

Sri Lanka

8 8.2 9.1 6.7 8 5.7 8.6 7 7.2 8.5 8.9 6.5 92.4

Primeiras 25 entradas. Para a lista completa, vide Anexo B.

TABELA

–

Failed States Index

2006

(Fonte: Fund for Peace, 2006)

visão de que certos países, apesar de possuírem reconhecimento de jure como

Estados, não possuem as condições materiais que os caracterizariam como um

Estado de facto, vivendo em condição de anarquia ou caos — seja político,

social ou econômico.

2.2. Percepção do fenômeno

Essa idéia de anarquia ou caos prevalecente é, aliás, bastante

importante na literatura sobre o fracasso estatal, tanto historicamente quanto

conceitualmente. Historicamente ela é importante porque essa literatura nasce

num período em que as tendências de redução do tamanho do Estado estavam

em alta — frutos do chamado “Consenso de Washington” —, e muitos viram

como um choque a idéia de que, enquanto se clamava pela redução do

tamanho do Estado, muitos países mergulhavam-se numa situação de caos

devido à fraqueza dessa própria instituição — algumas vezes causada pela sua

própria redução; a percepção era de que o novo inimigo agora não era mais o

“despotismo” ou a interferência exagerada por parte das instituições estatais,

mas a anarquia e o desgoverno causados pela sua ausência

. Um retrato

muito claro dessa percepção é a afirmação de Michael Ignatieff: “o problema da

intervenção também precisa ser repensado no contexto de caos ao invés de

tirania”

A idéia de anarquia perpassa praticamente todas as visões de

fracasso estatal, tanto explícita quanto implicitamente. Como apontou

FUKUYAMA, 2005:9-11.

“The problem of intervention also needs to be rethought in the context of chaos rather

than tyranny”. IGNATIEFF, 2004:305.

Gourevitch, “pode-se encontrar a imagem de anarquia ou de representações

similares — caos, desordem, decadência, desintegração — em praticamente

todos os ensaios e livros sobre o assunto”

. Por exemplo, Sebastian Mallaby

qualifica os Estados fracassados como “caóticos vácuos de poder”

; Rotberg,

igualmente, afirma que o Estado fracassado “exibe um vácuo de autoridade” e

é uma “mera expressão geográfica, um buraco negro no qual caiu uma

sociedade política”

; Jackson, ironicamente, sugere que, nas fronteiras dos

Estados fracassados, deveriam ser colocadas grandes placas informando:

“Atenção: esse país pode ser perigoso para a sua saúde”

. Mesmo fora do

debate mais restrito, pode-se perceber a associação entre caos e o fracasso

estatal nos autores que acabam se utilizando dessa terminologia: Samuel

Huntington, por exemplo, afirma em Clash of Civilizations , de 1996, que “o

enfraquecimento de Estados e o aparecimento de ‘Estados fracassados’

contribuem para uma quarta imagem de um mundo em anarquia”

. Além

disso, a corrente utilização, principalmente no discurso político, de uma noção

“auto-explicativa” de Estado fracassado reflete claramente a idéia de anarquia,

tomada geralmente como evidência da existência do fracasso estatal.

A visão de anarquia é significante porque ela espelha a percepção

de que o fenômeno do fracasso estatal é particularmente diferente de outros

fenômenos políticos, como revoluções ou guerras civis. Ele é entendido, na

verdade, como praticamente “apolítico”, porque entende que o “próprio

“

processo político, associado com a idéia do Estado, entrou em colapso”

mesmo nunca existiu; não há disputa pela substituição de instituições através

de embate político, há apenas caos permanente. Nisso, a visão de anarquia se

torna conceitualmente importante, pois vem revelar um outro pressuposto

comum à literatura sobre o fracasso estatal, que é sua explicação para o

fenômeno: a artificialidade do Estado fracassado enquanto Estado.

2.3. Explicação do fenômeno

O conceito dual de estatidade empírica e jurídica proposto por

Jackson e Rosberg em 1982 que, como já visto, reflete-se amplamente —

conscientemente ou não — na percepção do fracasso estatal, serve também

de base à explicação do fenômeno pela literatura voltada a este assunto. Se a

percepção do fenômeno se dava, contudo, pela sensação de anarquia como a

característica empírica do Estado fracassado, é na relação entre a estatidade

empírica, marcada por essa anarquia, e a estatidade jurídica que se define a

explicação da causa do fenômeno. Como se viu anteriormente, é corrente a

visão de que certos países, apesar de possuírem reconhecimento internacional

como Estados, não possuem as condições empíricas que caracterizam o

Estado moderno; eles são Estados de jure, mas não de facto. Contudo, a idéia

de anarquia é um lado da moeda da falta de estatidade empírica, aquela que

marca sua percepção; do outro lado, definindo a sua causa está a idéia de

artificialidade do Estado. Os Estados fracassados são percebidos como

artificiais, sustentados não por uma pré-condição empírica (como o seriam os

“[T]he political process itself, associated with the idea of the state, has collapsed”.

GOUREVITCH, 2005:4.

Estados bem sucedidos), mas pela própria sociedade internacional, que lhes

garante a existência através do reconhecimento. Os próprios Jackson e

Rosberg, falando especificamente sobre a África, afirmaram que “o Estado

jurídico na África negra é uma unidade política nova e arbitrária”

. Jeniffer

Milliken e Keith Krause refletem bem essa percepção ao colocarem que “a

charada não está em como ou por que [os Estados fracassados] fracassam,

mas como e por que eles existem por fim”

. Curiosamente, essa artificialidade

é, ao mesmo tempo, definidora do Estado fracassado e a causadora do seu

fracasso: o Estado fracassado pode ser assim definido porque ele carrega o

estigma da artificialidade, por não ter alcançado, em algum momento, replicar o

modelo ocidental de Estado; é por causa dessa artificialidade que o Estado vive

em anarquia — e, antecipando algumas das críticas ao conceito, é a

classificação desses Estados como artificiais que leva a própria caracterização

dos conflitos como anarquia, e vice-versa, num círculo vicioso

100

Essa artificialidade, é importante salientar, é historicamente

localizada pela literatura do Estado fracassado como um fenômeno típico da

descolonização, em especial dos desmantelamentos dos impérios europeus

após as Primeira e Segunda Guerras; a percepção é de que foi a

descolonização e a concessão de independência aos antigos povos coloniais,

conduzidas de maneira “errada” no contexto da Guerra Fria, que geriram

Estados artificiais e, conseqüentemente, fadados ao fracasso

101

. Jackson inicia

seu afamado “Quasi States“ (1990) exatamente descrevendo uma conversa

“The juridical state in Black Africa is a novel and arbitrary political unit”. JACKSON e

ROSBERG, 1982:14.

“[T]he puzzle is not how and why they may fail, but how and why they exist at all ”.

MILLIKEN e KRAUSE, 2003:763.

100

GOUREVITCH, 2005:10.

101

RECORD, 2002:6.

imaginária, em 1936, com um servidor do Colonial Office britânico, que,

desacreditado das notícias que seu interlocutor traz do futuro, não consegue

entender como algumas possessões coloniais tão pouco preparadas para se

tornarem Estados conseguiram obter sua independência tão prontamente, e

pensa se tratar de uma piada de mau gosto

102

. Os Estados fracassados, afirma

Jackson posteriormente,

“são uma conseqüência do fim do império. Eles são um preço da

autodeterminação irrestrita de antigas dependências —

geralmente coloniais. (...) Essa garantia pós-colonial [de

independência] levou à existência um número significativo de

Estados insubstanciais, ou marginais, ou mesmo nominais: o que,

por falta de termo melhor, podem ser chamados ‘quase-Estados’,

dos quais alguns claramente fracassaram, ou entraram em

colapso, e deixaram de ser ‘Estados’ em qualquer sentido

empírico significante do termo.”

103

Apesar de, na percepção do corpo teórico do fracasso estatal, a

artificialidade que marca intrinsecamente os Estado fracassados ser percebida

como tendo raízes nos processos de descolonização, sua manifestação, por

um lado, e sua percepção, por outro, são entendidas como fenômenos típicos

do pós-Guerra Fria. Sua manifestação é assim percebida porque, embora o

Estado já fosse essencialmente fracassado, devido à sua artificialidade

104

, a

lógica da Guerra Fria garantiu-lhes a viabilidade e lhes permitiu disfarçar essa

fraqueza, já que, durante o período do conflito soviético-americano, eles foram

amplamente mantidos por um dos lados disputantes, através de infusões de

102

JACKSON, 1990:13-6.

103

“‘Failed states’ are a consequence of the end of empire. They are a price of unrestric ted

self-determination of for mer - usually colonial - dependencies. (…) That post-colonial

international guarantee has brought into existe nce a significant number of insubstantial or

marginal or even nominal states: what for lack of a better term might b e called “quasi-

states” of which some have clearly failed, or collapsed, and cease to be “states” in any

significant empirical meaning of the term”. JACKSON, 1998:3.

104

“Os ‘Estados fracassados’ são simplesmente mais claramente evidentes hoje”. (“’Failed

states’ are simply more clearly evident today”.) JACKSON, 1998:3.

dinheiro, ajuda militar, ou até pela própria inibição que a ordem internacional

impunha aos conflitos territoriais na periferia

105

. O fim da Guerra Fria tirou

esses Estados das preocupações de segurança direta das potências — e da

superpotência, em especial —, e, acabando conseqüentemente com a custosa

necessidade de manutenção de regimes do apoio ao desenvolvimento, a fim de

que esses Estados não caíssem na área de influência contrária, deixou tais

Estados a suas próprias contas. Esse raciocínio, em geral, na literatura sobre o

Estado fracassado, vale não apenas para as ex-colônias africanas e asiáticas

da Europa ocidental, mas também para os novos Estados europeus e asiáticos

resultantes do desmantelamento do império soviético, também artificiais —

frutos de uma descolonização feita praticamente nos mesmos moldes das

descolonizações européias — e largados à sua própria sorte

106

. Essa visão do

fim da sobrevida ganha pelos Estados fracassados durante a Guerra Fria pode

ser já percebida no artigo de Helman e Ratner, reconhecido pela literatura

como um dos primeiros escritos mais relevantes sobre o tema no pós-Guerra

Fria:

“Enquanto durou, a Guerra Fria prolongou a viabilidade de alguns

dos novos Estados independentes e outros do Terceiro Mundo.

Países com economias e governos seriamente subdesenvolvidos

receberam robustas infusões de ajuda de seus antigos senhores

coloniais, assim como das superpotências.”

107

105

Entre outros, ver HELMAN e RATNER, 1992; HERBST, 1996; JACKSON, 1998;

CARMENT, 2003.

106

GRZYMALA-BUSSE e LUONG, 2002:532.

107

“While it lasted, the Cold War prolonged the viability of some of the newly independent

and other Third World states. Countries with seriously underdeveloped economies and

governments received hefty infusions of aid fro m their former colonial masters as well as

from the two superpowers”. HELMAN e RATNER, 1992:5.

Jeffrey Herbst, na mesma linha, começa a dar indícios também do

porquê de não apenas a manifestação do fenômeno, mas também sua

percepção, terem se desenvolvido apenas com o fim da Guerra Fria:

“Foi relativamente fácil manter as aparências nos anos 60 e 70. A

maioria das economias africanas crescia, animada pelo

crescimento econômico global e pelos relativamente altos das

commodities básicas, cuja exportação era a base da maior parte

das economias formais. A competição estratégica global entre os

Estados Unidos e a União Soviética também desencorajava

ameaças aos traçados dos Estados na África ou em qualquer

parte. (...) Finalmente, nenhum desafio intelectual foi feito à

suposição imediata da soberania pelos Estados africanos.”

108

Essa falta de desafio intelectual reflete a explicação da literatura

sobre a ausência de percepção de que os novos Estados, a despeito de não

demonstrarem sua característica de fracassados devido aos fatores históricos

mencionados, eram já intrinsecamente fracassados. Como sugere Daniel

Lambach, a fraqueza dos Estados recém-independentes era genericamente

entendida como uma situação natural dos processos de descolonização, e

seria corrigida com o tempo, devido à formação de burocracias mais

preparadas, o enraizamento e a profissionalização das instituições estatais, a

tomada de controle do território e o desenvolvimento econômico

109

. Com a

descolonização, “assumiu-se prontamente que os novos Estados tomariam

características que caracterizaram anteriormente a soberania”, nas palavras de

Herbst, como o controle físico sobre os seus territórios, presença administrativa

108

“[I]t was relatively easy to maintain appearances in the 1960s and 1970s. Most African

economies were growing, buoyed by global economic growth and relatively high prices for

basic commodities, export of which fo rmed the basis of most of the formal economies. The

global strategic competition between the United States and Soviet Union also discouraged

threats to the design of states in Afr ica or elsewhere. (...) Finally, no intellectual challenge

was made to the immediate assumption of sovereignty by African states”. HERBST,

1996:122.

109

LAMBACH, 2005:3.

e a formação de lealdade da população ao novo Estado

110

. A década de 1990

assistiu à derrocada desse entendimento: “a história desmentiu essa teoria [de

que a fraqueza passaria com o desenvolvimento], em muitos casos

tragicamente”

111

; com a continuidade de algumas disputas e, principalmente, o

surgimento de outras sufocadas pelas imposições da Guerra Fria, ganha vigor

a idéia de que essa condição de fraqueza é, na verdade, crônica nesses

países, e que seus problemas não são, enfim, de desenvolvimento e

progresso, mas têm uma causa mais essencial, que é a artificialidade desses

Estados.

As idéias de Herbst apontadas acima começam a dar indícios de

umas das características da artificialidade do Estado apontadas pela literatura;

de uma delas apenas, porque, apesar do diagnóstico da artificialidade do

Estado estar no cerne do conceito do Estado fracassado, suas caracterizações

variam muito. Assim como, quando se discutiu a percepção do fenômeno,

percebeu-se que havia uma base única na visão de que os Estados não

perfazem as funções percebidas como tipicamente estatais, e uma

multiplicidade de definições específicas que variam de acordo com a definição

de maior ou menor abrangência das funções percebidas como tipicamente

estatais, também com relação à causa do fenômeno isso se passa. A toda a

literatura sobre o Estado fracasso é comum a caracterização da causa do

fracasso devido à artificialidade do Estado; as distinções específicas, porém,

existem, e se darão em relação às características dessa própria artificialidade.

110

“[I]t was immediately assumed that the new sta tes would take on features that had

previously characterized sovereignty, most notably unquestioned physical control over the

defined territory, but also an administrative presence throughout the country and the

allegiance of the population to the idea of the state . Implicitly, the granting of sovereignty to

the new nations also suggested that every country that gained freedom from colonization

would be politically and economically viable ”. HERBST, 1996:121-2.

111

“History disconfirmed tha t theory, in so me cases tragically”. LAMBACH, 2005:4.

Estas distinções são importantes porque, em geral, as diversas proposições de

solução do problema do fracasso estatal refletem em si as visões que se têm

das causas específicas desse fracasso.

A primeira concepção específica de artificialidade do Estado,

apontada por grande parte da literatura está vinculada à idéia de que as

fronteiras dos Estados pós-coloniais estão traçadas em desacordo com sua

realidade étnica, respeitando não as divisões de identidade primitivas, mas sim

as demarcações feitas durante o domínio imperial, cujo objetivo era outro que

não o da formação de Estados nacionais. Essa visão de artificialidade das

fronteiras aplica-se mais amplamente, em geral, ao caso da África, mas não

exclusivamente: também se vê essa noção aplicada a alguns Estados

fracassados da Europa (frutos da descolonização dos impérios Austro-Húngaro

e, posteriormente, do soviético) e da Ásia (impérios europeus e também do

soviético). A concepção de que as fronteiras foram estabelecidas de forma

artificial, pois desrespeitando as realidades étnicas, é, na verdade, bastante

usual, e reflete-se correntemente nas descrições de alguns dos grandes

momentos de definição de fronteiras, como as Conferências de Berlim (1884-

112

ou de Paris (1919)

113

. Na literatura do fracasso estatal, essa explicação

aparece já no artigo de Jackson e Rosberg: “[a]penas raramente um território

colonial refletiu o formato e a identidade de uma fronteira sócio-política africana

preexistente”

114

112

FERRO, 1996:101.

113

KISSINGER, 1996:207.

114

“Only rarely did a colonial territory reflect the shape and identity of a preexisting African

sociopolitical boundary”. JACKSON e ROSBERG, 1982:14.

Essa explicação está arraigada em uma concepção específica das

teorias de formação do Estado que propõe que o senso de nacionalidade ou,

no mínimo, de identidade étnica, é um componente necessário para a formação

de um Estado, ao qual antecede e de que, em geral, funciona como motor.

Como coloca John Hutchinson, na linha de renomados teóricos da

nacionalidade como John Smith, “as nações não são a conseqüência dos

Estados; ao contrário, elas são construídas sobre identidades étnicas mais

antigas, as quais geralmente conduzem ao desenvolvimento político”

115

. Logo,

um Estado fundado em um território estabelecido por terceiros, em desrespeito

às tais identidades étnicas, são conseqüentemente artificiais e fadados ao

fracasso. Como coloca Stephen Del Rosso Jr,

“com suas fronteiras artificialmentTjio entTja(o)b(c)-e(o)lecisdicasq s1jiignorarntTja(o)ma,reivindplica sa

às linhas étnicas ou sócio-políticas “originais” ou anteriores à colonização, mas

sim porque não conseguiram fomentar um sentimento nacional que se

traduzisse na lealdade de grande parte dos súditos ao Estado-nacional que os

representasse.

Ambas as vertentes da literatura, não obstante, dividem alguns

entendimentos acerca da relação entre o Estado e a identidade nacional —

quer seja esta anterior ou posterior àquele — que marcam a explicação do

fracasso estatal. Alguns autores entendem a identidade nacional como sendo

um componente natural do Estado, e intrinsecamente ligado a ele; o Estado é,

em sua configuração moderna, a expressão política de uma nação que o

sustenta, legitima e orienta. Logo, se Estado e nação estabelecem entre si,

segundo a visão desse segmento, tal relação de necessidade mútua —

principalmente do primeiro em relação ao segundo —, um Estado cuja

existência não é legitimada naturalmente, isso é, pela lealdade de uma nação

é, conseqüentemente um Estado artificial

119

Uma segunda concepção específica da artificialidade do Estado

guarda alguns pontos em comum com a idéia previamente apresentada da

incapacidade dos novos Estados de terem desenvolvido nações que

substituíssem as anteriores filiações étnicas ou familiares. Alguns autores

sustentam sua visão da artificialidade do Estado na não replicação por parte

destes, durante sua formação, das “regras históricas” que definiram a formação

institucional do Estado moderno no ocidente, especialmente na Europa.

Cameron Thies, por exemplo, sugere que são quatro as atividades levadas a

cabo durante a formação dos Estados ocidentais: a atividade bélica e o

119

CHRISTOPHER, 1997:92; THIES, 2004:58.

envolvimento em guerras, com fim de neutralizar os oponentes externos; a

pacificação dos oponentes internos, através de sua eliminação ou de sua

inserção; a proteção daqueles que apóiam sua existência frente a inimigos

externos; e a extração de recursos para seu custeio

120

. Desses todos, a guerra

é, em geral, entendida como o principal motivador da formação do Estado

ocidental: como afirmou Charles Tilly, “a guerra fez o Estado, e o Estado fez a

guerra”

121

. Foi a guerra que fomentou as outras atividades, oferecendo um

inimigo comum às forças internas — estimulando, assim, sua unificação e

deslegitimando os grupos de oposição —, levando ao desenvolvimento de um

aparato militar que garanta a proteção do grupo nacional e, finalmente,

oferecendo uma justificativa legítima para a penetração do Estado na

sociedade visando à apropriação de parte de seus recursos

122

Assim, os Estados pós-coloniais são, para esse segmento da

literatura, vistos como artificiais por não terem desenvolvido tais atividades que

são percebidas como tendo caracterizado a construção dos Estados “típicos”

no ocidente: a extração, a proteção e, sobretudo, a guerra. A explicação

apontada pela literatura para esse não desenvolvimento das atividades naturais

passa, algumas vezes, pela incapacidade das elites locais de replicarem o

modelo institucional ocidental; no entanto, prevalece a visão — a qual, em

geral, justifica a anterior — de que os novos Estados foram de certa forma

“impedidos” de replicarem esse modelo por terem surgido numa ordem

internacional extremamente peculiar, como é a ordem do pós-Segunda Guerra,

120

THIES, 2004:54-5.

121

“War made the state, and the state made war”. Tilly, “Reflections on the History of

European State-making”, 1975. Apud HERBST, 1990:117.

122

Tilly, “Reflections on th e History of European State-making”, 1975. Apud FUKUYAMA,

2005:54.

na qual vigora um virtual congelamento de fronteiras que gera, assim, um

ambiente externo razoavelmente seguro para os novos Estados, que perdem

os incentivos que a ameaça externa geraria à sua construção.

O papel que a maioria dos autores dessa perspectiva dá à ameaça

exterior e, conseqüentemente, à guerra como componentes fundamentais à

formação natural dos Estados é, na verdade, de enorme importância — não

para menos, essas teorias de construção de Estados são conhecidas como

“predatórias”. Herbst, por exemplo, sugere que a própria falta do

desenvolvimento da identidade nacional, levantada anteriormente, é fruto da

ausência de ameaças externas significativas ou de guerras, que proviessem o

estímulo para a união das facções internas e a ultrapassagem das lealdades

indígenas

123

, e se questiona se existe, afinal, vias pacíficas para a

consolidação estatal

124

. Michael Desch, em seu artigo intitulado justamente

“Guerra e Estados Fortes, Paz e Estados Fracos?” (War and Strong States,

Peace and Weak States?), traça claramente um resumo de como a ausência

de ameaça “desvirtuou” os Estados pós-coloniais do modelo tradicional

ocidental:

“Os Estados do Terceiro Mundo não experimentaram,

historicamente, o mesmo desafiador ambiente de ameaças

externas (apesar de que eles freqüentemente enfrentaram

ameaças internas significativas), e suas estruturas estatais

acabaram sendo bastante diferentes. (...) Em geral, os Estados do

Terceiro Mundo tem governos fracos, pouco controle efetivo da

economia (a despeito dos seus freqüentes esforços para controlar

grandes partes dela), um nível baixo de institucionalização política

e uma instabilidade política crônica. A ausência de guerra e de

123

HERBST, 1990:130-1.

124

“Are there peaceful rou tes to state consolidation? ” Ibid ., 132..

sérias ameaças externas no momento de seu surgimento como

novos Estados pode explicar muito disso.”

125

Uma outra parte da literatura do Estado fracassado apresenta uma

concepção de artificialidade que reflete alguns traços dessas idéias. Para

alguns autores, os Estados pós-coloniais realmente não reproduziram o modelo

de desenvolvimento do Estado ocidental; mas, ao contrário, entende-se que

eles não precisavam tê-lo reproduzido às próprias custas, após suas

independências. Sua visão do colonialismo identifica-se, muitas vezes, com a

mission civilizatrice a que se auto-atribuíam os impérios coloniais

126

, que

deveria ter desenvolvido o modelo estatal sobre aquelas estruturas nativas,

criando e solidificando suas instituições, ensinando suas práticas, enfim,

preparando essas colônias para sua independência e sua inserção na

comunidade internacional — esse era o “fardo do homem branco”

127

. Contudo,

o desenvolvimento civilizatório é visto como tendo sido interrompido pela

mobilização internacional pela descolonização no pós-Segunda Guerra,

sustentada pelo crescimento das idéias de auto-determinação e pela pressão

pela descolonização feita por parte tanto das superpotências quanto da

periferia, no âmbito da ONU

128

O que desvirtuou o Estado pós-colonial de atingir a condição de um

Estado pleno foi, assim, a forma abrupta com que se derrubou a

responsabilidade pelo desenvolvimento de um Estado moderno sobre aquelas

125

Grifo nosso. “Third World states historically have not experienced the same challenging

external threat environment (although they have often faced significant internal threats), and

their state structures have turned out to be quite different. (…) Generally, Th ird World states

have weak governments, little effective control of the economy (despite fre quent efforts to

control large parts of it), a low level of political institutionalization, and chronic political

instability. The absence of war and serious external threa ts at the time of their emergence

as new states may explain much of this”. DESCH, 1996:242.

126

Ver, por exemplo, CAETANO, 1976:18-22.

127

FERRO, 1996:39-42.

128

HERBST, 1996:121.

sociedades, as quais ainda não estavam preparadas para recebê-lo — a

“descolonização atropelada”, como chamou Marc Ferro

129

. As indagações

feitas pelo servidor imaginário do Colonial Office britânico em 1936, na

conversa fantasiada por Jackson em seu “Quasi States” (1990), retratam bem

esse pensamento:

"Ele pergunta como foi possível descolonizar tão rapidamente ao

redor do mundo? (...) Ele insiste em querer saber como a

independência pôde ser concedida a tantos povos coloniais em

estágios variados de desenvolvimento. Como eles se tornaram tão

rapidamente familiares com a linguagem, as instituições e as

técnicas da auto-governança moderna? Eles estavam preparados

para a transferência de poder? (...) Todas as colônias estavam

desenvolvidas ao ponto de serem capazes de se auto-

governarem?"

130

Uma outra sessão bastante abrangente da literatura oferece,

contudo, uma visão diferenciada, tanto do papel da colonização, quanto da

natureza das sociedades colonizadas, que culmina numa justificativa diferente

para a artificialidade dos Estados atuais em grande parte da periferia: o

problema não foi largar esses Estados, despreparados, à própria sorte após

sua independência; ao contrário, é a imposição de um modelo específico de

organização social — o Estado ocidental —, desde a colonização, a

sociedades historicamente dotadas de culturas políticas diferentes; o problema

foi a insistência da comunidade internacional em “construir a ‘parafernália

externa da estatidade [ocidental]’ (sic!) em uma base social, política e

129

FERRO, 1996:389.

130

"He asks how it was possible to decolonize so soon throughout the world? (...) He

persists in wanting to know how independence could be granted to so many different

colonial peoples at various stages of development. How did they so quickly become

conversant with the language, institutions and thechniques of modern self-government?

Were they prepared for the trasger of power? (...) Were all the colonies developed to the

point of being capable of self-government? " JACKSON, 1990:13-4.

econômica decididamente não-ocidental.”

131

. O Estado é, assim, artificial

porque é imposto, a partir do exterior, sobre outras formas “naturais” de

organização política que o antecedem, as quais ainda se mantém por sob ele e

cujas manifestações lhe minam a existência. A manutenção do Estado

enquanto modelo, em constante confronto com as formas nativas de

organização política, é, portanto, a real responsável pelo grande sofrimento das

populações da periferia

132

. Essa visão de artificialidade é bastante corrente nas

análises do fracasso estatal principalmente na África, onde se entende que o

modelo de Estado ocidental veio a substituir, ainda durante a colonização, as

estruturas políticas tradicionais do continente, as quais, no entanto,

permanecem latentes. Clapham sintetiza bem essa concepção ao afirmar que

“[o]s problemas domésticos centrais da formação de Estados em

muito da África tropical foram, assim, de cultura política e,

notavelmente, da dificuldade de adaptar culturas profundamente

sintonizadas com seus próprios ambientes aos desafios muito

diferentes envolvidos na gerência de Estados do tipo que foram

impostos através do colonialismo.”

133

Esses padrões de organização política pré-coloniais são entendidos

como similares aos modelos políticos vigentes na Europa durante a Idade

Média, nos quais os sistemas de autoridade e de lealdade eram organizados

em diversos níveis, e exercidos principalmente sobre pessoas, ainda que, de

certa forma, territorialmente organizadas

134

. Igualmente, em muitas partes da

131

“…to construct ‘the outward paraphernalia of [Western] statehood ’ on a decidedly non-

Western social, political, and economic base”. DEL ROSSO JR, 1995:197.

132

Longman, “Remarks at the Conference on State, Market and Democracy in Africa”,

1998. Apud JOSEPH, 2003:14.

133

“The central domestic problems of state formation in much of tropical Africa have thus

been ones of political culture and notably the difficulty of adapting cultures deeply attuned

to their own environments to the very different challenges involved in managing states of

the kind that were imposed on the continent through colonialism”. CLAPHAM, 2004:85.

134

OSIANDER, 2001:271-4.

periferia — especialmente na África —, vigoravam sistemas nos quais a

autoridade política era bastante difusa. Herbst apresenta, por exemplo, o caso

dos sistemas nativos da África:

“[a] soberania pré-colonial tinha duas características radicalmente

diferentes da soberania exercida na África moderna. Primeiro, em

grandes partes da África pré-colonial, o controle tendia a ser

exercido sobre pessoas e não sobre terra. A terra era abundante e

as populações eram escassas sobre o solo. (...) O segundo

aspecto notável das práticas políticas pré-coloniais era de que a

soberania tendia a ser compartilhada. Não era inusual para uma

comunidade ter obrigações nominais e lealdade a mais de um

centro político.”

135

Como se pode perceber, a visão de artificialidade do Estado pós-

colonial é, de qualquer maneira, corrente na percepção da literatura sobre o

Estado fracassado: seja ela caracterizada pelo desligamento entre etnia ou

nacionalidade e o Estado, ou pelo descumprimento de regras históricas, ou

pela imposição do modelo estatal sobre sociedades despreparadas ou

culturalmente distintas, a percepção da literatura é de que os novos Estados

são artificiais por não corresponderem a uma — ou, como acontece não

raramente, mais de uma — dessas concepções do que deveria ser o caminho

natural de um Estado. Ao contrário, os Estados fracassados foram criados e

mantidos de fora para dentro, num “fiat administrativo”

136

internacional que

respondeu às vontades da comunidade internacional — os novos Estados

incluídos —, e não às realidades internas dos referidos Estados.

135

“Precolonial sovereignty had two features radically different from sovereignty exercised

in modern Africa. First, in large parts of precolonial Africa, control tended to be exercised

over people rather than land. Land was plentifu l and populations thin on the ground. (...)

The second notable aspect of precolonial political practices was that sovereignty tended to

be shared. It was not unusual for a community to have nominal obligations and allegiances

to more than one political center”. HERBST, 1996:127-8.

136

HERBST, 1996:121.

O nascimento desses novos Estados teve, assim, uma série de

motivações externas, todas elas ligadas muito fortemente à lógica da política

internacional do pós-Segunda Guerra e, particularmente, da Guerra Fria: o

fortalecimento das tendências defensoras da autodeterminação dos povos,

aliado à instrumentalização da disputa entre os Estados Unidos e a União

Soviética, levada a cabo, no âmbito das

atuaram largamente no sentido de garantir a ordem e sua influência na

periferia. Essa atuação se desenvolveu através de mecanismos legais, políticos

ou econômicos, como infusões de dinheiro, ajuda militar e inibição aos conflitos

territoriais na periferia

139

, chegando ao congelamento legal de grande parte das

fronteiras internacionais

140

. Assis Malaquias defende que as próprias missões

de manutenção de paz das Nações Unidas (UNPKO) na África não fazem outra

coisa senão permitir a sobrevivência de “Estados quebradiços e inviáveis”

naquela região, servindo apenas para “promover e sustentar o sistema

Westfaliano em uma região periférica”

141

. Desse modo, enquanto a

desconexão entre nação e Estado, o não seguimento das "regras históricas" de

formação dos Estados, ou a discrepância entre o modelo estatal e o nível de

desenvolvimento ou a cultura política das sociedades pós-coloniais perpassam

a compreensão de artificialidade em seu âmbito interno, em seu âmbito externo

essa compreensão é marcada pelo entendimento da responsabilidade da

comunidade internacional pelo fenômeno, ao promover e garantir a existência

de Estados apenas de forma legal, desconsiderando as características

empíricas que deveriam marcar a existência de um Estado natural.

Desse modo, assim como a manifestação e a percepção do

fenômeno do fracasso estatal são entendidos pela literatura sobre o Estado

fracassado como típicos da Guerra Fria, também a parte externa de sua causa

o é: o Estado artificial, cujo reconhecimento é definido simplesmente por uma

decisão jurídica externa, é percebido com sendo uma aberração da Guerra

139

Entre outros, ver HELMAN e RATNER, 1992; HERBST, 1996; JACKSON, 1998;

CARMENT, 2003.

140

ZACHER, 2001:230.

141

“UN peace operations allow brittle and nonviable African states to survive in the short

term. (...) UN peace operations in Africa succeed mainly in promoting and sustaining the

Westphalian system in a peripheral region”. MALAQUIAS, 2002:416.

Fria

142

, quando questões conjunturais impediram que os fatores empíricos

determinassem os critérios de estatidade, ao contrário da prática internacional

clássica, na qual o reconhecimento externo é conquistado por comunidades

políticas que alcançaram o modelo esperado de Estado para ser considerado

por seus pares, então com uma ação jurídica, como um membro de facto da

comunidade internacional — o que Jackson chama de "soberania positiva"

143

—; “o direito internacional clássico é, assim", como coloca o referido autor, "o

filho e não o pai dos Estados”

144

. Desde o fim da Segunda Guerra e o início da

Guerra Fria, ao contrário, a comunidade internacional vêm repudiando esse

antigo modelo em benefício de outro, a "soberania negativa"

145

, no qual os

Estados são reconhecidos ou ignorados "arbitrariamente" pela comunidade

internacional — no sentido do reconhecimento se dar a total despeito de sua

realidade empírica —: em 1982, Jackson e Rosberg já levantavam os casos

das bantustões sul-africanos como Bophuthatswana, Transkei, Ciskei e Venda,

os quais, apesar de reunirem as mesmas características empíricas de outros

territórios africanos internacionalmente reconhecidos, como o próprio enclave

do Lesoto, não eram reconhecidos como Estados a não ser pela África do

Sul

146

2.4. Soluções para o problema

A visão corrente da literatura sobre o fracasso estatal, de que a

ordem internacional da Guerra Fria propiciou o surgimento de Estados

142

MALLABY, 2002:2.

143

JACKSON, 1990:50-3.

144

"Classical international law is therefor e the child a nd not the pa rent of states ". Ib id., 53.

145

Ibid ., 42-9.

146

JACKSON e ROSBERG, 1982:13-4.

artificiais, através do reconhecimento internacional de Estados que não

perfaziam as condições ideais do modelo de Estado ocidental, restabelece, por

conseguinte, na raiz da causa do problema o desligamento entre a realidade

jurídica do sistema de Estados e a sua realidade empírica; ao mesmo tempo,

contudo, ao apontar suas causas como próprias da ordem internacional da

Guerra Fria, ela estabelece a temporalidade do fenômeno, permitindo que, com

término do conflito americano-soviético no início da década de 1990, uma nova

ordem se estabeleça, na qual novas correlações entre a estatidade empírica e

a jurídica, bem como novas abordagens dessas, possam ser propostas a fim

de se solucionar o problema.

Nesse sentido, a literatura sobre o Estado fracassado está unificada

ao perceber uma discrepância entre a realidade empírica e a realidade jurídica;

não obstante, a literatura se divide novamente, nesse ponto, sobre como

responder a esse problema: se adequando a realidade empírica à realidade

jurídica, ou, ao contrário, adequando a realidade jurídica à realidade empírica.

As variações de resposta sobre um problema correspondem

logicamente às percepções que se manifestam sobre suas causas. Na

literatura do Estado fracassado repete-se esse mesmo padrão lógico. O tipo de

resposta para o problema dos Estados fracassados corresponde, em geral, às

visões que se têm das causas desse fracasso: aqueles que entendem que a

artificialidade do Estado é marcada pela sua incapacidade de fomentar, após a

independência, a criação de uma unidade nacional ou o desenvolvimento de

burocracias e estruturas estatais tendem, geralmente, a propor soluções que

passam pela adequação da realidade empírica à jurídica, respeitando o atual

ordenamento legal do sistema internacional, o traçado e a existência dos atuais

Estados, mas agindo no sentido de levá-los a desenvolverem as qualidades

estatais empíricas de que eles carecem. De modo diferente, a outra parte da

literatura, que entende que o ordenamento político (estatal ou não) de uma

sociedade deve corresponder àquelas suas realidades que entender serem

colocadas a priori — como o delineamento étnico ou nacional, ou a cultura

política — sustentam, em geral, que a resposta deva passar por uma

adequação da realidade jurídica à empírica.

É importante salientar, contudo, que mesmo entre aqueles que

defendem o reforço da estatidade empírica a fim de que ela se adapte à atual

realidade jurídica, há muitos que sustentam também alguma alteração do atual

ordenamento legal internacional. Esses autores reforçam a idéia de distinção,

dentro do conceito amplo de soberania internacional, entre o conceito

específico de “soberania legal internacional”, que dispõe sobre a existência

jurídica do Estado lés a lés a seus pares e sua conseqüente capacidade de

firmar acordos, e o conceito específico de “soberania westfaliana” ou

“soberania vateliana”, que dispõe sobre o direito estabelecido, a partir da Paz

de Westfália de 1648, de autonomia e de não-intervenção

147

. Essa distinção é

importante porque ela relativiza, nas soluções propostas por essa linha de

autores, o impacto da violação da soberania internacional do Estado frente à

resposta proposta: apenas a soberania westfaliana seria violada — de forma

temporária —, já que se respeitaria a existência jurídica do Estado. Essa noção

se reflete, por exemplo, nas idéias de Keohane, ao afirmar que “a soberania

deve ser ‘desempacotada’ (...). Alguns aspectos da soberania deveriam ser

mantidos, mas outros são obstáculos a eventuais sucessos e deveriam ser

147

KRASNER, 2000:2.

descarregados”

148

. A relativização temporária da soberania internacional é, por

seu lado, condizente com a própria explicação que a literatura sobre o Estado

fracassado dá ao fenômeno do fracasso estatal, o qual é, como se viu,

parcialmente imputado ao reconhecimento internacional desses Estados,

acompanhado pela sua conseqüente dotação dos direitos à autonomia e à não-

intervenção. Assim, seria difícil conceber soluções para esse problema que não

passassem por alguma revisão, ainda que temporária e limitada, dessa ordem

legal internacional que é vista como uma das causas principais do fenômeno

do fracasso estatal.

Desta maneira, as propostas de reforço da empiricidade do Estado

fracassado visam sua adequação à realidade jurídica internacional, mas

permitem, para tanto, sua relativização. Tais propostas estão fortemente

ancoradas, em geral, naquelas explicações que percebem as causas da

artificialidade do Estado fracassado em sua incapacidade histórica de replicar

ou de desenvolver as qualidades que marcam o Estado moderno, seja em

termos institucionais ou da relação entre nação e Estado, os quais se

traduzem, em termo de resposta, naquilo que se entende modernamente pelos

conceitos de “construção de Estados” (state building) e de “construção de

nações” (nation building), respectivamente. Francis Fukuyama sugere que a

distinção entre os termos “construção de nações” e “construção de Estados”

não é tanto conceitual, mas principalmente histórica e geográfica:

“Nos Estados Unidos, este esforço ficou conhecido como

construção de nações. Esta terminologia talvez reflita a

experiência nacional, na qual a identidade cultural e histórica foi

148

“[S]overeignty needs to be ‘unbundled’ (…). Some aspects of sovereignty should be

retained, but others are obstacles to eventual success and should be jettisone d”.

KEOHANE, 2004:276.

fortemente influenciada por instituições políticas como o

constitucionalismo e a democracia. Os europeus tendem a ser

mais conscientes da distinção entre Estado e nação e destacam

que a construção de nações, no sentido da criação de uma

comunidade unida por uma história e uma cultura comuns, está

muito além da capacidade de uma potência externa.”

149

Realmente, esse tipo de uso do conceito de construção de nações

enquanto formação de estruturas de governança democráticas e

constitucionais é recorrente na literatura americana, algumas vezes

indiscriminadamente

150

, e outras como propostas propriamente ditas, como faz

Richard Joseph ao sugerir um projeto de “nacionalidade civil” para os países

africanos que se baseie não nas identidades étnicas, históricas ou culturais,

mas no republicanismo, no constitucionalismo e nos direitos civis, nos moldes

das idéias de Habermas

151

. No entanto, o termo “construção de nações”, em

oposição ao de “construção de Estados”, é usado também amiúde na tentativa

de se responder àquela artificialidade marcada pela não criação de uma

identidade nacional pelos Estados pós-coloniais: Yaakov Kop, por exemplo,

utiliza o termo para referir-se à necessidade de se criar uma identidade

nacional em Israel entre pessoas originárias de tão variados lugares

152

; Ian

Bremmer traça uma distinção bastante clara entre os conceitos de construção

de Estados e construção de nações, debruçando-se sobre as relações entre os

dois processos e concluindo que, dificilmente, um pode ser muito bem sucedido

sem o outro — reforçando, assim, a idéia da inviabilidade de um Estado que

não seja sustentado por uma base nacional

153

149

FUKUYAMA, 2004:131.

150

Cf. IGNATIEFF, 2002:123.

151

JOSEPH, 2003:17.

152

KOP, 2003:22.

153

BREMMER, 2003:29-30,37.

As concepções de construção de Estados, por outro lado, são mais

abundantes na literatura talvez porque a própria percepção de “capacidade

administrativa limitada”

154

como causa da artificialidade do Estado seja mais

freqüente. Fukuyama definiu a construção de Estados como a “criação de

novas instituições governamentais e o fortalecimento daquelas já

existentes”

155

; em termos práticos, ela tem-se traduzido no desenvolvimento de

receituários de políticas públicas e de desenho institucional a serem aplicados

pelos governos dos Estados fracassados ou por interventores internacionais, a

fim de alçá-los à condição de Estados de facto. Robert Rotberg, por exemplo,

de forma condizente à abrangência de sua percepção das manifestações do

fracasso estatal, prescreve um receituário igualmente amplo de atividades que

devem ser levadas a cabo a fim de restaurar a condição de Estado de facto ao

Estado fracassado. O autor apresenta, de forma bastante detalhada, o caminho

a ser seguido para se alcançar a restauração da ordem, o fortalecimento da

sociedade civil, a criação de um corpo legal democrático e a estabilização

econômica. Jens Meierhenrich contribui ao livro organizado por Rotberg com

um capítulo dedicado exclusivamente ao “passo-a-passo” da construção de

Estados a partir de intervenções externas

156

Fukuyama, entretanto, se posiciona de forma bastante cética em

relação a tais modelos prontos de construção de Estados. Em seu artigo “Why

There Is No Science of Public Administration” ele defende que o conhecimento

da administração pública, fundamental para a construção de Estados, é muito

mais uma arte que uma ciência, uma vez que ela terá que incorporar uma

154

“...limited administrative c apacity...”. KRASNER, 2004:86.

155

FUKUYAMA, 2005:9.

156

MEIERHENRICH, 2004:159-65.

grande quantidade de informações e práticas contextuais e responder a

motivações que não são baseadas simplesmente no auto-interesse

econômico

157

. Nesse sentido, o artigo antevê algumas conclusões do livro

“Construção de Estados”, em que Fukuyama afirma que, apesar do seu relativo

sucesso em prover estabilidade a curto prazo nos casos de colapso

institucional, a comunidade internacional tem em geral falhado ao tentar criar

nos Estados fracassados instituições estatais auto-sustentadas

158

; ao contrário,

Fukuyama entende que as tentativas de imposição de modelos de gerência

pública pela comunidade internacional têm na verdade sufocado o

desenvolvimento de instituições auto-sustentáveis, formadas com base na a

capacidade local, gerando uma virtual dependência do país, para manutenção

da ordem e da governança, da burocracia e das estruturas institucionais

“temporárias” providas pela comunidade internacional

159

A preocupação de Fukuyama responde a uma ampla corrente de

propostas de intervenção para a construção de Estados, para a qual a

comunidade internacional deve tomar para si a responsabilidade de intervir —

direta ou indiretamente — a fim de fomentar o desenvolvimento de

características empíricas nos Estados fracassados e sua conseqüente

transformação em um Estado de facto. Essa linha pode ser percebida já no

artigo inaugural de Helman e Ratner, de 1992. Nele, os autores sugeriram uma

abordagem de construção de Estados cujos níveis de intervenção variariam de

acordo com a magnitude da manifestação do fracasso estatal:

157

FUKUYAMA, 2004:189, 200.

158

FUKUYAMA, 2005: 132-5.

159

Ibid. , 136-7.

“Onde o Estado alvo ainda mantém algum tipo de estrutura

governamental mínima — onde o Estado está fracassando, mas

ainda não fracassou —, a ONU deveria prover ajuda através do

que melhor descrito como ‘assistência de governança’. (...) Para

aqueles Estados que já fracassaram, uma segunda forma mais

intrusiva de protetorado (conservatorship) seria apropriada. Aqui,

o Estado poderia realmente delegar certas funções

governamentais à ONU. (...) Finalmente, há a opção mais radical:

a tutela direta da ONU. Tal plano ressuscitaria o antigo sistema de

tutela e o aplicaria aos Estados fracassados.”

160

A idéia de protetorado ou de tutela é parcialmente retomada por

Krasner, que propõe um sistema de “soberania compartilhada”, que seria uma

espécie de parceria estabelecida entre um Estado fraco e um parceiro externo,

na qual a autoridade sobre áreas específicas, como recursos naturais, justiça

ou política monetária, seria divida entre o governo nacional e o parceiro, que

poderia ser um outro Estado, uma organização internacional ou organizações

não-governamentais

161

Como se afirmou anteriormente, essa linha de autores que

defendem a manutenção da atual realidade jurídica internacional e o reforço da

estatidade empírica — a fim de que os Estados condigam com ela — sustenta

também, em alguma medida, uma parcial alteração do atual ordenamento legal

internacional. Tanto Helman e Ratner quanto Krasner fazem um adendo

importante aos seus modelos de intervenção para construção de Estados, no

sentido de proteger a ordem jurídica internacional vigente: ambos sugerem que

160

“Where the target state still maintains some type of minimal governmental structure ―

where the state is failing, but not yet failed ― the U.N. should provide aid through what is

best described as ‘governance assistance.’ (...) For those states that have already failed, a

second, more intrusive form of conservatorship would be appropriate. Here, the state could

actually delegate certain governmental func tions to the U.N. (...) Finally, the re is the mo st

radical option: direct U.N. trusteeship. Such a plan would resurrect the old trusteeship

system and apply it to failed states”. HELMAN e RATNER, 1992:13-4.

161

KRASNER, 2000:3-4.

suas propostas não deveriam ser levadas a cabo sem o consentimento dos

próprios Estados alvos

162

. Krasner sugere, contudo, que seria aceitável que

parte da soberania externa do Estado fosse violada a fim de restabelecer a

estatidade empírica do Estado fracassado; sua própria sugestão de uma

soberania compartilhada é concebida de forma que “um elemento central da

soberania — o acordo voluntário — seria preservado, enquanto outro elemento

central — o princípio da autonomia — seria violado”

163

, uma vez que a

“soberania internacional seria usada para comprometer a soberania

westfaliana/vateliana”

164

. Na verdade, poder-se-ia até mesmo discutir se a

permissão de uma intervenção externa violaria a soberania westfaliana, já que

esta confere ao Estado o direito à não intervenção de outro Estado em seus

negócios internos, e não necessariamente o dever de nunca autorizar a outro

Estado que intervenha neles. Nesse sentido, as ações de construção de

Estados de cunho mais impositivo, como as propostas pela literatura da

intervenção humanitária ou de segurança, ou como aquelas levadas a cabo no

Afeganistão e no Iraque, podem sim ser consideradas dentro do arcabouço da

idéia de proteção da soberania legal internacional em detrimento da soberania

westfaliana, já que pretendem, como objetivo final, gerar um Estado habilitado

a ser um membro completo da comunidade internacional. Fukuyama, no

entanto, dada a sua parcial descrença nos processos de construção de

Estados atuais e na dependência gerada no país da burocracia internacional,

desconfia dessas opções, e afirma que “não está claro se há ou não qualquer

162

“Nenhum Estado deveria ser um objeto de uma tutela da ONU sem vontade” (“No state

should be the unwilling object o f a U .N. trusteeship”.) HELMAN e RATNER, 1992:15.

163

“One core element of sovereignty — voluntary agreement — would be pres erved, while

another core element — the principle of autonomy — would be violated”. KRASNER,

2004:108.

164

“International legal sovereignty wo uld be used to compromise Westphalian/Va tellian

sovereignty”. KRASNER, 2000:3.

alternativa real para um relacionamento quase permanente e quase colonial

entre o país ‘beneficiário’ e a comunidade internacional”

165

Uma outra corrente de pesquisadores sugere que, ao contrário de

intervir nos Estados fracassados a fim de adaptá-los ao status quo legal

atualmente vigente, a comunidade internacional deve proceder a uma

readequação jurídica, já que, ao seu ver, foi exatamente a interferência jurídica

“arbitrária” da comunidade internacional que gerou tais Estados artificiais. Ao

se falar aqui em reordenamento jurídico do sistema internacional, referir-se-á

principalmente à redefinição dos atores participantes do sistema internacional

— ou seja, do que se chamou sua “soberania jurídica internacional”—, quer

seja quanto ao seu reconhecimento enquanto participante do sistema, ou

quanto à “blindagem” que o sistema dá à sua existência, através do seu

reconhecimento. Os tipos de readequação jurídica, assim como seu objetivo,

variam novamente de acordo com as causas da artificialidade dos Estados pós-

coloniais percebidas pelos autores, e vão em sentidos diversos como

reestruturar a configuração do sistema de Estados estabelecido durante a

Guerra Fria, ou mesmo abdicar da própria concepção de um sistema exclusivo

de Estados, reconhecendo atores não-estatais como participantes do sistema

internacional.

As primeiras dessas propostas de adequação estão ligadas àquelas

compreensões da artificialidade estatal que sugerem que ela seja causada pelo

desligamento entre o traçado dos Estados pós-coloniais e as realidades étnico-

-nacionais dos terrenos que se encontram. Essas propostas se qualificam pela

crítica à insistência da comunidade internacional em virtualmente manter o

165

FUKUYAMA, 2004:137.

status quo em relação às fronteiras nacionais

166

, postura essa que é, nesse

entendimento, o principal empecilho ao surgimento de novas unidades estatais

que reflitam de fato as realidades étnicas e nacionais. Jeffrey Herbst, por

exemplo, sugere que as propostas de formação de novos Estados (na África,

no seu caso) deveriam necessariamente passar pelo aumento do “dinamismo

da formação de Estados, para que unidades nacionais mais fortes possam

emergir, e as disfuncionais [ou artificiais] não precisem necessariamente

continuar indefinidamente”

167

. Herbst sugere que a ausência dessas

alternativas no pós-Guerra Fria deve-se também, em parte, ao próprio

ceticismo da comunidade internacional a respeito da possibilidade de

reconfiguração das fronteiras internacionais

168

, mas que muitas alternativas

poderiam despontar uma vez que se “[declarasse] publicamente que a

comunidade internacional não está cegamente acoplada ao atual sistema de

Estados”

169

As propostas de Herbst refletem não apenas a preocupação com a

coerência entre os Estados e suas bases ético-nacionais, mas também trazem

traços daquela compreensão de que a artificialidade do Estado pós-colonial é

causada também pela não replicação das experiências de desenvolvimento

histórico dos Estados ocidentais, principalmente no que diz respeito à

experiência de guerra — ou, no mínimo, de ameaça externa —, que teriam

fomentado a formação tanto das nações, quanto dos mecanismos de

166

Cf. ZACHER, 2001.

167

“[T]he aim of any alternative should be to increase the dynamism of state formation, so

that stronger national units can emerge and dysfun ctional ones do not necessarily have to

continue indefinitely”. HERBST, 1996:132.

168

Ibid. ,136.

169

“This [the presentation o f alternatives] could be accomplished by publicly declaring that

the international community is not blindly wedded to the current state system”. Ibid., 133.

governança efetiva. Pode-se dizer que o que essa parte da literatura sugere, de

certa forma, é que a insegurança faz mais bem do que mal ao nascimento de

Estados de facto

170

e que, portanto, a comunidade internacional deveria alterar

sua ordenação legal, que estabelece, principalmente na periferia, o virtual

congelamento do status quo — congelamento esse mantido pelas potências —,

para que se restabeleçam as condições de insegurança que levaram à criação

dos Estados ocidentais em seu tempo. Como coloca Herbst,

“permirtir um maior dinamismo na criação de Estados africanos

ajudaria a recapturar o elemento da perspectiva pré-colonial da

soberania que insistia que o controle político tinha que ser

conquistado, e não instituído por um fiat administrativo.”

171

Michael Desch, no entanto, sugere que, a partir do fim da Guerra

Fria, o aumento do volume e da intensidade dos conflitos étnicos, do

separatismo e das demandas por autonomia, somado ao crescente

desinteresse, por parte das potências, em manter o status quo na periferia

através de meios físicos — militares ou financeiros —, deverá levar

naturalmente ao crescimento dos níveis de insegurança na periferia, o que

levará, por fim, à emergência de novos Estados fortes — ou “naturais” —, cuja

existência como membros do sistema internacional não poderá deixar de ser

reconhecida pela comunidade internacional

172

A última linha de propostas de readequação da realidade jurídica

internacional à sua realidade empírica baseia-se principalmente nas

percepções de artificialidade do Estado causadas pelo desajuste entre as

170

DESCH, 1996:239-41.

171

“[A]llowing for more dynamism in the creation of African states would help recapture the

element of the precolonial perspective on sovereignty that insisted that political control had

to be won, not instituted by administrative fia t”. HERBST, 1996:136.

172

DESCH, 1996: 259-261.

culturas políticas locais tradicionais da periferia e o modelo de organização

estatal, imposto a partir do exterior durante a colonização e à época das

independências. Essa linha acaba sendo uma das mais controversas, uma vez

que propõe um reordenamento significativo do sistema internacional, a fim de

que ele passe a reconhecer e incluir como membros, também, modelos

alternativos de organização política que não o Estado nacional ocidental, bem

como atores não-estatais.

Uma das bases do argumento dessa linha de propostas é que o

modelo estatal ocidental tem sido mantido no mundo muito menos por sua

eficiência do que por uma incapacidade da comunidade internacional de pensar

fora dele, a qual é causada por uma série de fatores. Ronald Deibert, por

exemplo, sugere que o próprio corpo de vocabulário que as — diversas —

teorias de Relações Internacionais têm usado para ver e descrever o mundo

tem-se tornado uma espécie de “cortina ontológica”, repetindo e reforçando o

modelo estatal e dificultando em muito que se pense fora dele

173

, e propõe uma

“redescrição conceitual do presente” — como o neomedievalismo —, a fim de

se livrar dessas cortinas e se permitir pensar em formas alternativas

174

. Rosa

Brooks afirma que, realmente, “ambos o direito internacional e as

compreensões populares sobre as relações internacionais tomam como dado

que os Estados-nação são (e deviam ser, e devem ser) os tijolos construtores

da ordem mundial”

175

. Brooks sugere que essa visão vem, muitas vezes, de um

certo “darwinismo social teleológico”, ao se pressupor que o Estado seja

173

“There is a sense, to put it succinctly, that the entrenched vocabulary shared by many

has become a kind of ontological blind er”. DEIBERT, 1997:169.

174

Ibid. , 184-5.

175

“… both international law and popular understandings of international affairs take it for

granted that nation-states are (and ought to be, and must be) the building blocks of world

order…”. BROOKS, 2005:11.

inevitável, melhor e mais avançado apenas porque ele emergiu como o modelo

dominante de organização social

176

. Contra essa tendência, diversos autores

se propõem a remover do modelo de Estado seu caráter praticamente divino,

lembrando, como o fazem Lisa Anderson e Ana Paula Tostes, que o Estado

moderno não se desenvolveu sem modelos competidores ou alternativos, como

clãs, tribos, sectos, cidades-Estado, reinos feudais, etc., que proviam também

alguma ordem social, mas sobre os quais ele prevaleceu muito mais por

vantagens circunstanciais do que absolutas

177

, vantagens essas que podem

não se estar repetindo, nos dias atuais, nas sociedades da periferia — o que

explica seu fracasso empírico. Além disso, como sugere Brooks, a história do

Estado no próprio ocidente não é particularmente feliz: nem sempre ele foi um

meio de portar paz, prosperidade, segurança, dignidade — para não mencionar

representação política — aos seus súditos

178

, os quais foram, aliás, muitas

vezes canibalizados nos processos de unificação nacional e estatal e de

suplantação de seus modelos competidores, em processos que encontraram

suas apoteoses nos Estados totalitários

179

Desmistificando, assim, o próprio modelo de Estado-nação, essa

linha da literatura tenta relativizar também a sua universalidade enquanto

componente sine qua non para a existência de uma sociedade internacional

“saudável”, abrindo espaço para uma reforma nas bases do sistema

internacional que venha a reconhecer uma participação mais contundente tanto

de atores subnacionais quanto supranacionais

180

. Tal abordagem é

176

Ibid ., 16.

177

ANDERSON, 2004:1; TOSTES, 2004:56.

178

BROOKS, 2005:24-5.

179

Ibid ., 15.

180

Cf. MALAQUIAS, 2002:423.

amplamente reconhecida na literatura do Estado fracassado pelo titulo de “neo-

medieval”, o qual remonta, por sua vez, a algumas idéias levantadas por

Hedley Bull em seu A Sociedade Anárquica, publicado originalmente em 1977.

Ali, Bull conceitualiza o neo-medievalismo como sendo “um sistema de

lealdades múltiplas e autoridades sobrepostas”

181

, e o apresenta como sendo

tanto uma suposta evidência, levantada por alguns, de que o sistema de

Estados estaria em declínio

182

, e como uma alternativa para uma virtual queda

do sistema de Estados contemporâneo

183

. O segmento neo-medieval da

literatura do Estado fracassado toma o fracasso estatal exatamente dessas

duas maneiras — excetuando, contudo, os qualificativos “suposto” e “virtual” —

: ele é um sinal da inviabilidade da manutenção do sistema de Estados, e é, ao

mesmo tempo, um modo de organização internacional possível. “Se o próprio

Estado é um fracasso”, sugere Brooks,

“talvez devêssemos estar nos perguntando, ao contrário, se não

há outra forma de ordenamento internacional que nem se arrime

sobre ficções de igualdade soberana estatal, nem busque

totalmente superar as estruturas de poder sub-internacionais

existentes. (...) Nos também podemos precisar nos desfazer das

ficções legas associadas com a crença de que toda sociedade

deve ser parte de algum Estado soberano às vistas do direito

internacional, e, ao contrário, criar novas maneiras para que

ambos indivíduos e grupos interajam com as entidades

internacionais dentro de um arcabouço de direito internacional.”

184

Essa interação de entidades sub-estatais com as entidades

internacionais faz parte também de outra sugestão apresentada por Jeffrey

181

BULL, 2002:286.

182

Ibid ., 296-310.

183

Ibid ., 286-7.

184

“If the state itself is a failure, (…) maybe we should instead be asking questions about

whether there is some other form of international ordering that neither relies on fictions of

state sovereign equality nor seeks to wholly trump existing sub-international power

structures”. BROOKS, 2005:24.

Herbst ao problema do fracasso estatal na África, que explicita também

bastante claramente as propostas da corrente neo-medieval:

“Uma proposição ainda mais revolucionária seria que pelo menos

partes da África serem reordenadas em torno de alguma

organização além do Estado soberano. (...) Seria particularmente

útil encorajar a participação de unidades subnacionais — sejam

elas regiões potencialmente separatistas ou simplesmente

unidades como cidades ou regiões que tem sido largamente

abandonadas por seu próprio governo central — em organizações

como a Organização Mundial da Saúde, a UNICEF e o PNUD, que

provenham recursos diretamente para o desenvolvimento. A

participação, em organizações técnicas e de serviços, de líderes

ou ‘senhores-da-guerra’ tradicionais é atraente porque a aceitação

internacional poderia ser calibrada ao tipo e às condições de

poder realmente sendo exercido.”

185

Assim, como se vê com essa passagem, apesar da divisão entre a

literatura sobre como responder ao problema da artificialidade do Estado — se

adequando a realidade empírica à realidade jurídica, ou, ao contrário,

adequando a realidade jurídica à realidade empírica —, todas elas parecem

retomar invariavelmente a intenção inicial das propostas de solução do

fenômeno desenvolvidas no escopo da literatura sobre o Estado fracassado,

que é exatamente a de recuperar o casamento entre as práticas jurídicas

internacionais e as suas realidades empíricas. Tanto em termos da percepção

do fenômeno em si quanto de suas causas, e também nas propostas de

185

Grifo nosso. “A far more revolutionary approach would be for at least parts of Africa to be

reordered around some organization other than the sovereign state. ( …) It would be

particularly useful to encourage the participati on by subnational units, be they potential

breakaway regions or simply units such as towns or regions that have been largely

abandoned by their own central government, in technical meetings, and later directly, in

organizations such as the World Health Organization , UN International Children's

Emergency Fund, and UN Development Program that provide resources directly for

development. Participation in technical and service delivery organizations by traditional

leaders or ‘warlords’, who currently exercise authority and may deliver services but are not

sovereign, is appealing because international acceptance could be calibrated to the kind

and conditions of power actually being exercised ”. HERBST, 1996:139-40.

solução para ele, apesar de todas as discrepâncias entre os autores, pode-se

perceber uma unidade de pensamento, que é a base do conceito do Estado

fracassado.

QUADRO RESUMIDO DA LITERATURA SOBRE O ESTADO FRACASSADO

PERCEPÇÃO EXPLICAÇÕES SOLUÇÕES

GERAL PARTICULARES GERAL PARTICULARES

TIPO DE

ADEQUAÇÃO

arbitrariedade do

traçado das fronteiras

na colonização

reforma das

fronteiras

realidade jurídica

à empírica

desligamento

entre Estado e

nação

não-desenvolvimento

de identidade nacional

durante a colonização

ou após a

independência

construção de

nações (nation

building)

realidade

empírica à

jurídica

não seguimento da

experiência ocidental

de formação do Estado

(principalmente guerra)

flexibilização que

permita desenvol-

vimento “natural” de

Estados

realidade jurídica

à empírica

não

desenvolvimento

de estruturas de

governança

não desenvolvimento de

estruturas de

governança durante a

colonização ou após a

independência

construção de

Estados (state

building)

realidade

empírica à

jurídica

anarquia

interna

artificialidade

do Estado

imposição de modelo de organização

social à culturas políticas distintas

readequação

entre realidade

empírica e

jurídica

reconhecimento e

inserção no sistema

internacional de

modelos e atores

alternativos

realidade jurídica

à empírica

3. IMPLICAÇÕES DO DESENVOLVIMENTO DA

LITERATURA SOBRE O FRACASSO ESTATAL PARA A

DISCIPLINA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

As idéias de “Estado fraco” e de “Estado fracassado”, nos moldes

em que vem sendo utilizadas por parte da literatura interessada em avaliar

esse tipo de fenômeno, tiveram seu desenvolvimento, como já se observou,

fortemente influenciado pelo próprio desenvolvimento do corpo teórico da

disciplina de Relações Internacionais, principalmente a partir do final da década

de 1970 e início da década de 1980. Os próprios textos que introduziram os

marcos teóricos daquela literatura, o artigo “Why Weak States Persist: the

Empirical and the Juridical in Statehood”, de Robert H. Jackson e Carl Rosberg,

e o posterior livro “Quasi States: Sovereignty, International Relations and the

Third World”, de Jackson, foram estudos marcadamente vinculados à área de

Relações Internacionais, preocupados em avaliar o funcionamento dos regimes

de soberania no sistema internacional.

A despeito dessa grande influência do desenvolvimento do corpo

teórico das Relações Internacionais sobre o processo de concepção do

conceito de fracasso estatal, pode-se argumentar que este processo se deu

através de uma literatura específica, a qual, como apresentado anteriormente,

dedicou-se a apresentar, a debater e, enfim, a estabelecer as definições,

percepções, explicações e soluções do fenômeno compreendido pela idéia de

“fracasso estatal”.

Pode-se perceber, contudo, que noções e conceitos do debate

específico sobre os “Estados fracassados” passaram também a ganhar espaço

nas discussões da literatura mais ampla das Relações Internacionais. Tal

processo, apesar de ser já percebido desde o surgimento do debate na década

de 1990 — como denota, por exemplo, a menção do problema dos Estados

fracassados por Huntington em seu “Clash of Civilizations”, de 1996 —, tornou-

se mais comum principalmente após o ressurgimento do termo, no pós-11 de

Setembro de 2001.

A entrada do tema dos “Estados fracassados” na literatura de

Relações Internacionais não se deu, no entanto, de forma homogênea em

todas as perspectivas teóricas. A apropriação do conceito se deu de maneira

bastante mais contundente por parte de liberais ou pós-positivistas do que

entre os realistas, ainda que se encontrem, nesse paradigma, menções

pontuais nas análises de autores importantes.

3.1. Perspectivas liberais

Devido à grande influência, no desenvolvimento dos conceitos de

“Estado fraco” e de “Estado fracassado” no início da década de 1990, das

concepções e das temáticas típicas do Liberalismo internacional, acabou-se

por observar o desenvolvimento de uma interface natural entre essa

abordagem teórica e as concepções geradas pelo desenvolvimento da

literatura sobre o fracasso estatal. Com poucas exceções, os pioneiros dessa

literatura se ancoravam em bases liberais, e, nas publicações mais modernas,

percebe-se igualmente uma preponderância de autores vinculados a essa

teoria.

Na verdade, pode-se perceber que o Liberalismo não apenas

influenciou no desenvolvimento da literatura, como também passou a se

utilizar, direta ou indiretamente, de muitas de suas concepções e conceitos.

Entre os autores liberais se pode averiguar a apropriação mais contundente

dos conceitos e idéias geradas pelo debate sobre os Estados fracassados. O

tema ganhou capítulos em publicações recentes, como Humanitarian

Intervention, organizado por Robert Keohane e J.L. Holzgrefe

186

, além de

figurar, de forma espontânea, no rol de questões avaliadas por pesquisadores

renomados como David Held

187

ou Fred Halliday

188

. Ademais, como já se

observou, após a grande vaga de utilização do próprio termo “Estado

fracassado” no princípio da década de 1990, as idéias levantadas nesse debate

continuaram a ser utilizadas e desenvolvidas dentro do enfoque de outras

discussões, como acerca da boa governança, da intervenção humanitária ou

da soberania, todas vinculadas majoritariamente às linhas de pesquisa da

tradição liberal.

A entrada das discussões sobre o fracasso estatal dentro do rol de

temas do paradigma liberal lhe trouxe algumas implicações importantes, que de

certa forma alteraram a postura típica desse paradigma frente a alguns temas

centrais em sua concepção.

186

HOLZGREFE & KEOHANE, 2003.

187

HELD, 2001, 2004 e 2005.

188

HALLIDAY, 1994 e 2002.

O primeiro desses impactos se deu em relação ao princípio da

autodeterminação dos povos, o qual, desde que o presidente americano

Woodrow Wilson o incluiu entre seus 14 pontos em 1918, despontou como um

dos pilares fundadores do Liberalismo nas Relações Internacionais. Sua

importância chegou a ser tão marcadamente forte que até mesmo Henry

Kissinger atribui a esse princípio, em detrimento à balança de poder, o fator

determinante que levou ao início das hostilidades entre a Grã-Bretanha e a

Alemanha hitlerista, quando da ocupação de Praga em 1939

189

. Em 1941, ele

seria reforçado como princípio para a construção da ordem internacional do

pós-Guerra, pela Carta Atlântica anglo-americana

190

, e consagrado finalmente

nessa posição pela Carta da Organização das Nações Unidas, em 1945

191

, e,

finalmente, pela resolução 1514 (Declaration on Granting Independence to

Colonial Countries and Peoples) da sua Assembléia Geral, em 1960.

O início do desenvolvimento da literatura sobre o fenômeno dos

Estados fracos e fracassados, no começo da década de 1990, foi

acompanhado por um certo questionamento acerca das implicações da

aplicação irrestrita desse princípio como causa do fracasso estatal nos países

pós-coloniais. Tal questionamento, como já se apontou, está presente desde o

texto inaugural de Robert Jackson e Carl Rosberg, de 1982

192

, e é a base do

diálogo imaginário que Jackson estabelece com o burocrata do Colonial Office

britânico, na introdução de seu ”Quasi States”

193

. Posteriormente, Jackson

retorna ao tema, afirmando então categoricamente que “os ‘Estados

189

KISSINGER, 1996:273.

190

Ibid, 340.

191

Carta da ONU.

192

JACKSON & ROSBERG, 1982:15.

193

JACKSON, 1990:13-6.

fracassados’ são uma conseqüência do fim do império. Eles são um preço da

autodeterminação irrestrita de antigas dependências — geralmente

coloniais”

194

. Diversos outros textos seguem a mesma conclusão: o artigo

referencial “

concebível de despotismo”, pois trata humanos adultos e sãos como crianças

imaturas e os obriga a “se comportarem puramente passivamente”

198

Em relação especificamente à questão da intervenção humanitária,

que despontou como um tema significativo no pensamento liberal desde sua

conceituação no fim da década de 1980, o impacto do desenvolvimento do

conceito de fracasso estatal teve conseqüências importantes, apesar de não ter

gerado implicações significativas sobre a noção de intervenção humanitária per

se. Isso porque esse novo debate teve como efeito uma revisão do objeto e

dos procedimentos da intervenção humanitária, que, nas palavras de Michael

Ignatieff, precisava “ser repensad[a] no contexto de caos ao invés de tirania”

199

É verdade, também, que a aceitação internacional do conceito de “Estado

fracassado” passou a servir como facilitador da legitimação de missões de

intervenção humanitária, uma vez que, em alguma medida, passou-se a

entender que, em casos de colapso estatal, a intervenção não feriria os

princípios da soberania e da não intervenção. Como afirmam Nicholar Wheller

e Alex Bellamy,

“a razão pela qual o Conselho de Segurança legitimou a

intervenção militar norte-americana na Somália (...) foi porque ela

não tomou a forma do modelo clássico de intervenção contra a

vontade de um governo. O Estado somali tinha efetivamente

entrado em colapso e a intervenção humanitária foi legitimada por

198

“A paternal government is the greatest conceivable despotism”. KANT, Immanuel, “On

the Relationship of Theory to Practice in Political Right” Apud JACKSON, 1998:1. “Kant

believed that a paternal government was ‘the greatest conceivable despotism’ because it

treated adult and sane human beings ‘as immature children ’ who cannot be entrusted with

responsibility for their own lives. It thereby ‘suspends’ their freedom and obliges them ‘to

behave purely passively’”. Ibid., 12.

199

“The problem of intervention also needs to be rethought in the context of chaos rather

than tyranny”. IGNATIEFF, 2004:305.

ter-se entendido que ela não enfraquecia os princípios da

soberania e da não-intervenção”.

200

No entanto, é possível afirmar que essa expansão do foco da

intervenção humanitária também aos Estados fracassados não significou uma

alteração nos princípios que norteavam essa prática desde a década de 1980,

fundados fortemente na primazia da promoção e proteção dos direitos

humanos fundamentais frente aos princípios da soberania e da não-

intervenção

201

O desenvolvimento da concepção de fracasso estatal teve, ainda,

um impacto fundamental sobre a relação do pensamento liberal com a idéia do

papel do Estado. O começo da década de 1990 foi marcado por um forte

questionamento do Estado, provocado, por um lado, pela percepção de seu

crescente enfraquecimento frente ao mercado, percepção essa influenciada e

incentivada pelo fortalecimento das proposições e visões liberais do fim da

Guerra Fria.

Por outro lado, assistiu-se também no início da década de 1990 a

um movimento político e intelectual de incentivo da diminuição do tamanho e

âmbito de atuação do Estado, também fortemente ancorado nas teorias

liberais, e manifesto através do chamado “Consenso de Washington” e, de

forma prática, pelo redirecionamento nesse sentido das políticas de instituições

financeiras internacionais como o Fundo Monetário Internacional.

200

“The reason why the Security Council legitimated the US military intervention in Somalia

(…) was because it did not conform to the classical model of intervention agains t a

government’s will. The Somali state had effectivel y collapsed and humanitarian intervention

was legitimated because it was perceived as not undermining the principles of sovereignty

and non-intervention”. WHEELER & BELLAMY, 2004:567.

201

Ibid ., 560.

Ambas essas posições passaram a contrastar com o diagnóstico

apresentado pela literatura que começava a estudar o fracasso estatal,

segundo a qual haveria, ao contrário, exatamente uma crise governamental em

grande parte da periferia, e que, na verdade, não seria o excesso de Estado a

causar as mazelas que passaram a se observar com mais freqüência no pós-

Guerra Fria, mas sim a ausência de estruturas estatais adequadas. Francis

Fukuyama, um dos liberais mais proeminentes do pós-Guerra Fria — quando

ganhou fama com seu O Fim da História e o Último Homem

202

— faz, na sua

obra de 2005, uma revisão crítica desse processo da década de 1990,

reconhecendo nele problemas dessa ordem:

“(...) [N]aquele período, a ênfase relativa estava fortemente na

redução da atividade estatal, a qual muitas vezes podia ser,

deliberadamente ou não, entendida como uma tentativa de corte

generalizado na capacidade do Estado. (...) O resultado foi que,

em muitos países, a reforma econômica liberalizante deixou de

cumprir sua promessa. De fato, em alguns países, a ausência de

uma estrutura institucional adequada os deixou em situação pior

depois da liberalização do que se esta não tivesse ocorrido”

203

De certa forma, assim, essa literatura ajudou a compor um novo

campo de pesquisa e de atuação dentro do arcabouço mais amplo do

Liberalismo, marcado pela preocupação com os mecanismos de boa

governança e com as suas formas de implementação internacional. A idéia de

“boa governança” passou a se referir, então, às formas de tornar mais

transparente, participativo, responsável e eficiente “os processos de tomada de

202

Cf. FUKUYAMA, 1992.

203

FUKUYAMA, 2005:20.

decisão e os processos pelos quais as decisões são implementadas”

204

, a fim,

inclusive, de atrair investimentos

205

Em casos mais extremos de desintegração estatal, a literatura liberal

passou a elaborar sobre a idéia da “construção de Estados”, ou seja, a criação

propriamente dita — em geral por parte da comunidade internacional — de

novas instituições estatais e governamentais em Estados onde essas deixaram

de funcionar. Esse princípio baseia-se, em geral, nas experiências levadas a

cabo na Alemanha e no Japão, após a conclusão da Segunda Guerra

Mundial

206

Tanto a idéia de boa governança quanto a de construção de Estados

passaram, principalmente no final da década de 1990, a influenciar fortemente

a atuação de diversas instituições internacionais, principalmente da ONU e do

Banco Mundial, que levaram a cabo projetos nos dois sentidos; em alguma

medida, gerou também mudanças na atuação do próprio Fundo Monetário

Internacional. A partir dos eventos de 11 de Setembro de 2001, o interesse

nesses temas tem crescido, e incentivos à boa governança e empreitadas de

construção de Estados têm sido levados a cabo por países isoladamente ou

em consórcio — como foi o caso do Reino Unido em Serra Leoa

207

e, mais

recentemente, do grupo de países liderados pelos EUA no Afeganistão e no

204

“(…) ‘Governance’ means: the process of decision-making and the process by which

decisions are implemented (or not implemented)”. UNESCAP, 2006.

205

GOLDSMITH, 2001:32.

206

FUKUYAMA, 2005:59; ETZIONI, 2004:13-4.

207

Em Serra Leoa, o Reino Unido desenvolveu o que chamou de um projeto “holístico” de

reconstrução. Incluem-se nesse empreendimento a re-estruturação das forças armadas,

policiais e do sistema judiciário, projetos de descentralização política e de combate à

corrupção (incluindo o financiamento das eleições presidenciais) e de desenvolvimento de

infra-estrutura, a um investimento público britânico anual médio de £ 25 milhões. (Sierra

Leone – Making a Difference – Foreign and Co mmonwealth Office ).

Iraque

208

— ou por meio de instituições internacionais — como a ONU no

Camboja

209

ou no Timor Leste

210

O descompasso liberal entre aqueles que pregavam uma redução

mais drástica no tamanho do Estado e aqueles que enfocavam, opostamente, o

reforço das instituições estatais começou a se ajustar na literatura liberal no

começo do novo milênio. Recentemente, trabalhos como os de Hernando de

Soto e de Francis Fukuyama têm-se destacado por sua tentativa de

reaproximar as duas tendências, dividindo as idéias de “escopo” e de “força” do

Estado, propondo uma concomitante redução da primeira e reforço da segunda

e limitando, assim, o alcance da atuação do Estado sem prejuízo de sua

efetividade

211

. De qualquer maneira, é possível se afirmar que o

desenvolvimento da literatura sobre o Estado fracassado contribuiu para essa

reaproximação das correntes liberais à idéia de Estado, fortemente atacada no

princípio da década de 1990.

208

Após as ocupações do Afeganistão e do Iraque em 2001 e 2003, respectivamente, as

forças militares dos Estados Unidos e seus aliados passaram, ao mesmo tempo que

levavam a cabo processos de formação de novas estruturas estatais, a desenvolverem,

elas mesmas, uma série de atividades governamentais e burocráticas, desde nomear e

demitir ministros e funcionários até fazer entregas em hospitais e reformar escolas

(ETZIONI, 2004:16).

209

Em 1991, como resultado dos acordos de Paris, que puseram fim a 20 anos de guerra

civil em Camboja, o Conselho de Segurança da ONU estabeleceu a Autoridade de

Transição das Nações Unidas no Camboja (UNTAC), com um amplo mandato para a

reconstrução do país, que previa a manutenção da missão de manutenção da paz

(UNAMIC), a realização de eleições e a administração civil temporária do país (HELMAN &

RATNER, 1992:4). A UNTAC permaneceu, porém, apenas até a realização das eleições

em 1993, e, apesar do reconhecimento do propósito de construção de Estado da missão,

muitos questionaram sua efetividade (PARIS, 2003:456).

210

Igualmente, no Timor Leste, questiona-se a efetividade da atuação da ONU devido à

sua pressa em transmitir o governo (PARIS, 2003:456). Naquele país, em 1999, para por

fim à violência que sucedeu ao fim dos 24 anos de ocupação indonésia, o Conselho de

Segurança estabeleceu a Força Internacional para o Timor Leste (INTERFET) e a

Administração de Transição das Nações Unidas no Timor Leste (UNTAET), que vigorou

entre 1999 e 2002. Contudo, diferentemente do que se passou no Camboja, o CS

determinou a manutenção da ajuda administrativa ao Timor Leste com o fim da UNTAET,

através da Missão de Apoio das Nações Unidas no Timor Leste (UNMISET) (MARTIN &

MAYER-RIECKH, 2005).

211

DE SOTO, 2000:33-9; FUKUYAMA, 2005:17-31.

3.2. Perspectivas realistas

O desenvolvimento da literatura sobre o fracasso estatal parece ter

tido um impacto muito mais discreto sobre o campo do Realismo do que aquele

percebido sobre o campo do Liberalismo.

Ainda assim, é significativa a ligação de alguns realistas como

Stephen Krasner e o próprio Robert Jackson com essa literatura. Ademais,

principalmente após os ataques terroristas aos Estados Unidos em 2001,

quando esse tema começa a entrar muito mais fortemente nas preocupações

de segurança da comunidade internacional, aumenta o interesse dos realistas

pelo fracasso estatal, inclusive com o reconhecimento da importância dessa

questão por nomes tradicionais no realismo, como Henry Kissinger

212

Stephen Walt

213

O que se percebe no Realismo, em relação à questão do fracasso

estatal, é o surgimento de uma disputa acerca de sua pertinência ou não

enquanto problema real de segurança internacional, a ser tratado pela teoria

realista. Essa disputa reflete e interage, de certa maneira, nas próprias

discussões no campo do Realismo, surgidas principalmente a partir da década

de 1990 como reação à multiplicidade de críticas de que essa corrente vinha

sendo vítima após a queda do regime soviético e o fim da Guerra Fria. Algumas

das novas tendências vinham propor alargamento dos temas de segurança

abordados dentro da esfera realista, conseqüência, por exemplo, de uma certa

212

KISSINGER, 2002.

213

WALT, 2002:62.

relativização dos conceitos de ameaça e de medo

214

, ou simplesmente da

simples mudança do enfoque das análises realistas, do poder para a ameaça.

A contribuição de Stephen Walt foi significativa nesse sentido, ao sugerir que a

balança internacional tende a responder aos Estados ameaçadores, e não aos

Estados poderosos — seria, portanto, uma “balança de ameaças”, e não uma

“balança de poder”

215

. Não seria absurdo, deste modo, que Estados poderosos,

como os Estados Unidos, o Reino Unido, a Espanha ou a Itália, incluíssem

diversos Estados fracassados em suas preocupações de segurança, já que

estes, apesar de disporem de muito pouco poder absoluto, podem ser vistos

como uma ameaça real.

Essa preocupação com os Estados fracassados passou, dessa

maneira, a entrar nas análises de diversos pesquisadores identificados com a

corrente realista, inclusive no sentido de corroborar suas definições mais

amplas de ameaça. O próprio Walt chegou a afirmar que uma das lições a

serem aprendidas com os ataques de 11 de Setembro de 2001 é a

consideração dos Estados fracassados como um problema de segurança

nacional para os EUA, que deve gerar naquele país um esforço em prol de

missões de construção de Estados em áreas estratégicas

216

. Também Stephen

Krasner sempre manifestou de forma muito contundente sua visão de que o

fracasso estatal constitui-se em um sério problema para a segurança regional e

internacional

217

214

BUZAN, 1991.

215

NOGUEIRA & MESSARI, 2006:50.

216

WALT, 2002:62.

217

KRASNER, 2000:1-2; KRASNER, 2004:86.

Há-de se salientar, contudo, que mesmo nessas correntes do

realismo em que a preocupação com o fracasso estatal ganhou algum espaço

analítico, essa abordagem foi muito diferente daquela desenvolvida pelas

linhas de pesquisa liberais. Como seria de esperar, dadas suas matrizes

teóricas, a preocupação dos realistas nesse caso é com os interesses —

especialmente aqueles definidos em termos de segurança e de poder — de

Estados particulares, e não com alguma noção de comunidade internacional ou

com questões de ordem moral. Mesmo entre aqueles realistas que, na linha

das formulações de John Ikenberry, reconhecem o papel da institucionalização

e das organizações internacionais, a preocupação passa pelo risco de ameaça

à ordem internacional estabelecida, a cuja legitimação essa institucionalização

serve

218

. Um exemplo marcante dessa posição é a defesa feita por Robert

Jackson da atuação das grandes potências em alguns casos de fracasso

estatal. Apesar de Jackson fundamentar fortemente sua posição na própria

Carta das Nações Unidas, ele foca naqueles preceitos da Carta que dispõe

sobre a responsabilidade das potências para com a manutenção da ordem

internacional, sendo cuidadoso em ressaltar que aquelas só devam se envolver

caso haja risco de facto para a estabilidade e para a ordem internacional

219

, e

afastando-se assim de uma interpretação mais liberal da Carta.

Entre outras tendências do realismo, principalmente aquelas ligadas

ao neo-realismo mais tradicional, a preocupação com o fracasso Estatal

ganhou espaço principalmente como alvo de críticas. Essas tendências tendem

a minimizar o fracasso estatal como um problema sério à segurança externa

dos Estados e à ordem internacional. Na verdade, reconhece-se a existência

218

IKENBERRY, 2001.

219

JACKSON, 1998:4.

de riscos específicos à segurança advindos de algumas incapacidades em

alguns Estados-chave, mas se nega geralmente a idéia de que o “fracasso

estatal” em absoluto seja um problema com o qual os Estados devam

despender preocupação e recursos. Ao contrário, critica-se a tendência de se

tratar a idéia geral de “fracasso estatal” como um problema em si, preferindo se

focar em problemas pontuais de segurança gerados por deficiências

específicas dos Estados, ao invés de englobá-los sob aquele rótulo. Logan e

Preble sintetizam bem essa posição, em sua crítica ao comentarista

conservador americano Jonah Goldberg, que havia se posicionado a favor de

missões americanas de construção de Estados:

“O primeiro problema com o argumento de Goldberg é sua

afirmação de que os Estados fracassados são uma ameaça à

segurança americana. Eles quase sempre não são. Ademais,

quando Estados fracassados apresentam uma ameaça, é outra

coisa que não o ‘fracasso’ que é ameaçador. Empreender projetos

de construção de nações de larga escala não faria nada para

eliminar as ameaças, e poderia atolar os Estados Unidos em

conflitos civis longe de seus interesses nacionais”.

220

É possível perceber traços dessa lógica nos principais autores da

corrente realista. Kenneth Waltz, por exemplo, não faz qualquer menção direta

à questão do fracasso estatal em seus trabalhos mais recentes. Apesar disso,

podem-se inferir algumas considerações a esse respeito de uma resposta dada

por ele durante uma entrevista realizada no âmbito do projeto Conversations

With History, promovido pela Universidade da Califórnia em Berkeley. Ao ser

220

“The first problem with Goldberg’s argument is his claim that failed states are a

threatening to American security. They almost always aren’t. Moreover, when failed states

do present threats, it is something other than the ‘failure’ that is threatening. Attempting

large-scale nation-building projects would do nothing to eliminate threats, and could bog the

United States down in civil conflicts far removed from its national interests”. LOGAN &

PREBLE, 2006.

perguntado sobre como impedir o acesso de grupos terroristas a armamentos

nucleares, químicos ou biológicos, Waltz respondeu:

“O que realmente podemos fazer a respeito disso? Todo o

possível para impedir que materiais nucleares, incluindo mísseis

nucleares, caiam em suas mãos. Nós fazemos isso em alguma

escala. Nós subsidiamos a Rússia para capacitá-la a desmontar

seus armamentos nucleares e a guardar os armamentos

nucleares que ela tem. Isso faz muito sentido, e nós deveríamos

fazer mais disso”

221

Pode-se inferir dessa afirmação algumas considerações.

Primeiramente, a óbvia posição típica realista, em que os assuntos

internacionais devem ser tratados diretamente de Estado para Estado. Em

segundo lugar, pode-se perceber o reconhecimento, por parte de Waltz, de

uma fraqueza interna de um Estado — a incapacidade de controlar seu arsenal

nuclear, no caso — que pode, especificamente, levar a um problema de

segurança para outros Estados; nesse caso, Waltz reconhece a atribuição (até

mesmo lógica) de atuação desses Estados que se sentirem ameaçados por

uma fraqueza específica de um terceiro.

Em suma, pode-se afirmar que, ainda que o tema se mostre

marginal para pensadores importantes como Waltz ou John Mearsheimer,

várias tendências do Realismo do pós-Guerra Fria não se mostraram

indiferentes ao desenvolvimento da literatura sobre o fracasso estatal nesse

contribuindo para o debate mais específico entre as correntes realistas,

principalmente após os eventos de 11 de Setembro de 2001.

3.3. Perspectivas pós-positivistas

Uma das correntes teóricas entre as quais as noções de fracasso

estatal tiveram maior impacto foi o pós-positivismo, principalmente em sua

vertente conhecida como pós-colonialismo. Tal movimento, que se originou nas

áreas de crítica literária e da antropologia mais ampla, começa a alcançar a

disciplina de Relações Internacionais a partir do final da década de 1970, com

a publicação de Orientalismo , de Edward Said

222

. Contudo, é apenas a partir

da década de 1990 que se percebe um desenvolvimento mais sistemático

dessa abordagem, e conseqüentemente seu maior reconhecimento enquanto

corpo analítico das Relações Internacionais. Segundo Steve Smith e Patrícia

Owens, o pós-colonialismo tem contribuído significativamente para a derrubada

de barreiras no campo das Relações Internacionais, devido a sua origem

interdisciplinar

223

A preocupação dessa corrente com a “própria condição criada no

momento pós-colonial”

224

, em especial aquelas relativas às relações entre os

novos Estados e as antigas metrópoles e às questões de identidade que

marcam tais relações, levou ao seu grande interesse pela classificação de

muitos de tais Estados pós-coloniais como “fracassados”, principalmente no

sentido de criticar tal colocação. No entanto, há-de se considerar que, se é

222

SAID, 2001 [1978]

223

SMITH & OWENS, 2004:288.

224

NOGUEIRA & MESSARI, 2006:228.

claro que o pós-colonialismo contribui criticamente para a literatura específica

sobre os Estados fracassados, ele também se utiliza muito dela na sua própria

construção: a classificação de muitos Estados “periféricos” como fracassados

expõe e reforça a existência de diferenças de identidade e de tratamento no

sistema internacional, e, conseqüentemente, a ausência de uma moralidade

internacional universal e uniforme, que são as bases do argumento pós-

colonialista.

Esse tipo de argumento está presente nas análises de autores

referenciais dessa corrente. Como afirmam Nogueira e Messari,

“autores como Siba N’Zatioula Grovogui e Kate Manzo identificam

falhas no pensamento humanista que se quer universal, mas

preferem reformá-lo a rejeitá-lo (...) Manzo refere-se a sua

estratégia como um humanismo crítico, enquanto Grovogui usa o

que chama de etnografia invertida para fazer o mesmo”

225

Nesse sentido, o tema dos “Estados fracassados” tem aparecido na

construção de argumentos que demonstram tais falhas. Em seu artigo

“Regimes of Sovereignty: International Morality and the African Condition”, por

exemplo, Siba Grovogui aborda a idéia de “Estados fracassados” e a atribuição

desse epíteto a alguns Estados em detrimento de outros a fim de expor a

ausência de critérios uniformes de conduta internacional. Utilizando-se de sua

técnica de “etnografia invertida”, Grovogui avalia a formação do regime de

soberania na própria Europa, em comparação com aquele de suas ex-colônias,

para concluir que eles se basearam em moralidades diferentes, em que

entraram em consideração critérios de identidade e de interesse dos países

tidos como “centrais”.

225

Ibid ., 118.

Dessa forma, Grovogui observa que, diferentemente do que se

observa em relação à África (ou à “periferia” em geral), o regime de soberania

na Europa ocidental não se baseou, historicamente, exclusivamente em

critérios de legitimidade ou de capacidade doméstica dos Estados, permitindo a

existência de diversos “quase-Estados” — na linguagem de Jackson, ou

Estados fracassados propriamente —, como Bélgica (que ela compara à sua

própria ex-colônia, o Congo), Suíça, Vaticano, Andorra, Liechtenstein, etc. As

considerações desse regime passaram, ao contrário, por questões relativas à

identidade, bem como pelo interesse dos países centrais pela manutenção da

balança de poder naquela região

226

Dessa maneira, Grovogui sugere que a definição dos regimes de

soberania reflete, na verdade, a inexistência de uma moralidade internacional

uniforme

227

, e a estipulação de forma diferenciada de tais condições de

soberania, influenciados de forma fundamental pelas iniqüidades estruturais do

sistema internacional. Quando Robert Jackson, em seu “Quasi States”,

desenvolve sobre a prevalência de critérios empíricos de estatidade no

surgimento dos Estados na Europa da Idade Moderna — sugerindo a

impossibilidade do não-reconhecimento da França pela Inglaterra e vice-versa

—, ele os apresenta em relação a dois Estados igualmente poderosos, mas

não em relação aos Estados menos poderosos do mesmo sistema — sua

“periferia”

228

. Ali, como Grovogui sugere a partir do seu estudo dos casos da

Bélgica, Suíça, Andorra, etc., os critérios empíricos de estatidade não foram tão

vitais ao seu reconhecimento internacional quanto os interesses dos países

226

Ibid ., 325-30.

227

GROVOGUI, 2002:316.

228

JACKSON, 1992:51.

mais poderosos — no caso da Bélgica, particularmente, das próprias Inglaterra

e França. As conferências de Berlim e de Paris foram momentos em que se

mostraram de maneira mais óbvia e organizada a diferenciação de tratamento

entre territórios cujas condições de legitimidade e capacidade eram

semelhantes, porém cujas condições geográficas e culturais e,

conseqüentemente, cujas relações com o “centro” do sistema eram muito

diferentes — como, por exemplo, a Bélgica e o Congo.

Grovogui sustenta que as relações internacionais resultam no

estabelecimento de uma ordem hegemônica, baseada num ethos de hierarquia

e privilégio entre fortes e fracos, bem como em mecanismos de subordinação e

discriminação desses sob aqueles. Essas relações de hierarquia acabam por

ter grande impacto nas definições das condições específicas de soberania para

cada reivindicante, condições essas que dependem, assim, das decisões

coletivas das potências hegemônicas, e, por conseguinte, refletem

historicamente distribuições de poder particulares, que definem o papel e o

lugar de cada região geográfica e de cada “grupo de identidades”, juntamente

com o alcance dos critérios de soberania disponíveis a eles

229

. Isso significa

dizer que, historicamente, o reconhecimento dos Estados menos fortes está

baseado em critérios diversificados, se dando não exclusivamente com base

nas condições internas empíricas dos reclamantes, mas também de acordo

com os interesses dos Estados centrais quanto aquelas regiões específicas,

naquele tempo específico. Desse modo, o recente desenvolvimento da noção

de “Estados fracassados”, além de jogar luz sobre esse tipo de relação, ajuda a

perceber também a renovação constante dos critérios impostos pelos Estados

229

Ibid., 322-5.

centrais para o reconhecimento das reivindicações de soberania e da “condição

de Estado” por parte dos diversos Estados, bem como as relações de

hierarquia que existem na comunidade e determinam quem estipula as

condições e quem as precisa responder — quem é, assim, a audiência

privilegiada a quem a reivindicação externa deve ser feita.

Igualmente, propondo uma leitura pós-positivista das questões de

governança global, Himadeep Muppidi se utiliza do tema dos “Estados

fracassados” para exemplificar a aplicação do conceito de “object -

responsibility” à estruturação dos mecanismos de governança nas Relações

Internacionais. Tal conceito, desenvolvido por Elaine Scarry em seu “The Body

in Pain: The Making and Unmaking of the World”, refere-se ao processo através

do qual os seres humanos estipulam significado e, conseqüentemente,

responsabilidades, a objetos do mundo material. Para Scarry, essa atribuição

de responsabilidade torna-se mais visível quando o objeto deixa de cumpri-las:

“Nosso comportamento em relação a objetos no momento

excepcional em que eles nos ferem deve ser visto dentro do

contexto de nossas relações normais com eles. A norma cotidiana

é de que o objeto é adaptado à consciência sensitiva: a cadeira

rotineiramente alivia o problema do peso. Quando o objeto se

prova incapaz de adaptar-se à consciência, insuficientemente

capaz de acomodar o problema do peso, (...) o objeto será

descartado ou posto de lado”.

230

Muppidi sustenta que esse mesmo princípio é utilizado na

elaboração da relação entre o que se entende por “ordem internacional” e as

230

“Our behavior towards objects at the exceptional moment when they hurt us must be

seen within the context of our normal relations with them. The ongoing, day-to-day norm is

that an object is mimetic of sentient awareness: the chair routinely relieves the problem of

weight. Should the object prove insufficiently mimetic of awareness, insufficiently capable of

accommodating the problem of weight (…), the object will be discarded or set aside ”.

SCARRY, 1985: 295-6 apud MUPPIDI, 2005:282.

100

formas de materialização dessa ordem, através dos mecanismos de

governança global. Essa relação se dá, contudo, seguindo um padrão colonial,

no qual um grupo de Estados é visto como tendo naturalmente condições

especiais, enquanto outro deve acomodar-se às normas estabelecidas.

Nesse cenário, a idéia do fracasso estatal soma-se à noção de

“rogue states”, ou a qualquer outro tipo de enfrentamento frente à ordem

estabelecida, como um desvio por parte desses Estados de sua “object-

responsability” para com a “ordem internacional”; a “dissidência é lida não

como uma asserção da soberania ou da diferença democrática em assuntos

legitimamente contestados, mas como um sinal de irresponsabilidade”

231

Assim como a solução para a cadeira que não agüenta o peso é descartá-la ou

consertá-la, as soluções para os “Estados fracassados”, por não cumprirem o

papel esperado deles, passam pelo seu abandono — o abandono do modelo

de Estado tradicional, pelo menos —, ou por sua alteração.

231

MUPPIDI, 2005:283.

101

CONCLUSÃO

As discussões sobre o fracasso estatal têm ganhado, principalmente

após os eventos de 11 de setembro de 2001, grande visibilidade tanto no meio

acadêmico quanto político internacional, chegando, inclusive, a encontrar certa

popularização entre audiências não vinculadas diretamente ao campo das

Relações Internacionais.

Este trabalho buscou traçar um grande panorama dos debates que

deram origem às concepções contemporâneas dos conceitos de “Estado fraco”

e “Estado fracassado”. Nesse sentido, procurou-se avaliar, por um lado, a inter-

-relação entre a literatura sobre o fracasso estatal e o desenvolvimento da

disciplina de Relações Internacionais, principalmente a partir da década de

1980, a fim de responder a duas perguntas principais: quais os fatores

conceituais e circunstanciais das Relações Internacionais que têm influenciado

no desenvolvimento da literatura e do conceito de “Estado fracassado”; e quais

as implicações dessa literatura para o desenvolvimento da própria disciplina de

Relações Internacionais.

Uma segunda preocupação fundamental se deu em relação à

organização e à sistematização da literatura voltada especificamente ao debate

acerca do fracasso estatal, com o objetivo de buscar aqueles aspectos que lhe

102

proviessem uma unidade, ao mesmo tempo que apresentando sua enorme

variedade. Como se observou, o estabelecimento de seu conceito-chave,

definido pela fórmula de Robert Jackson de que os Estados fracassados têm os

atributos jurídicos do Estado, sem demonstrarem seus atributos empíricos,

abre espaço para uma gama muito ampla de interpretações: se há algum

consenso sobre a máxima citada, há, por outro lado, pouca concordância na

literatura sobre quais as “funções típicas de Estado” que permitiriam a

avaliação de sua empiricidade em cada caso.

Não obstante, buscou-se ressaltar a existência de alguma unidade

na literatura no que se refere à conceituação do fracasso estatal.

Primeiramente, a definição jacksoniana, ainda que abra espaço para

interpretações as mais variadas, é amplamente utilizada — até mesmo já

vulgarmente — para definir um Estado como fracassado. Igualmente, a

percepção particular do fenômeno do fracasso estatal é bastante ressonante

em toda a literatura: multiplicam-se descrições de imagens de caos e de

anarquia, as quais parecem se incluir no contexto mais amplo da perda do

sentido político dos conflitos na periferia, especialmente para as audiências dos

países centrais do sistema.

Em terceiro lugar, a literatura encontra também uma certa unidade

em sua explicação para o fenômeno do fracasso estatal, que passa

necessariamente por sua artificialidade histórica, quer seja esta entendida

como o desligamento entre uma unidade nacional necessária e o Estado, como

o não desenvolvimento histórico de estruturas de governança típicas, ou como

a própria artificialidade do modelo estatal nessas regiões.

103

Finalmente, também a solução para o problema do fracasso estatal

reflete a unidade conceitual estabelecida na literatura pela aceitação do

conceito de Robert Jackson. Se há um descompasso entre a realidade jurídica

e a realidade empírica desses Estados perante a comunidade internacional, a

solução passa, conseqüentemente, pela readequação entre ambas. Para esse

fim, a literatura alterna entre a adequação da realidade empírica à jurídica e a

adequação da realidade jurídica à empírica, que refletem, logicamente, sua

explicação inicial para o problema.

Outro ponto importante que se procurou ressaltar foi o diálogo do

conceito de “Estado fracassado” com a grande disciplina de Relações

Internacionais. Como se buscou demonstrar, apesar de uma relativa

independência do desenvolvimento desse conceito, dada a particularidade de

sua literatura específica, esse desenvolvimento refletiu amplamente a marcha

conceitual da disciplina de Relações Internacionais, primeiramente entre as

décadas de 1980 e 1990, quando o acaloramento dos debates entre realistas e

liberais, somadas ao fortalecimento do construtivismo e das correntes pós-

positivistas, passaram a oferecer uma multiplicidade de concepções teóricas

que trouxeram foco a novas questões e a novas abordagens para as Relações

Internacionais.

Esse movimento intelectual na disciplina não apenas fomentou o

desenvolvimento da literatura sobre o fracasso estatal, como também passou a

se alimentar, em alguma medida, dos conceitos e debates gerados por ela.

Como se procurou apresentar, a preocupação com o fracasso estatal teve

implicações importantes nos debates de Relações Internacionais nesse

período, seja na (re)formulação de conceitos próprios a cada corpo teórico,

104

seja na construção de argumentos de crítica entre concepções teóricas

diferentes.

Os eventos de 11 de Setembro de 2001 e a conseguinte vinculação

entre o fracasso estatal e o terrorismo — reconhecido como uma das principais

questões de segurança internacional a partir de então — vieram reforçar a

importância que ambas as comunidades política e acadêmica passaram a dar

ao tema, e, conseqüentemente, assistiu-se a um aumento da produção acerca

da questão do fracasso estatal. Novamente, percebe-se que esse novo

desenvolvimento se deu fortemente vinculado à produção mais ampla de

Relações Internacionais, que passou a abordar cada vez mais esse tema e a

se sustentar sobre considerações produzidas pela literatura específica do

fracasso estatal.

Uma última consideração a ser feita diz respeito ao futuro da

preocupação acadêmica e política com o fenômeno do fracasso estatal.

Apesar da dificuldade em se traçar algum panorama nesse sentido, podem-se

vislumbrar algumas tendências importantes, principalmente ao se considerar as

lições históricas aprendidas pela observação do próprio desenvolvimento da

literatura e do termo. Como se sugeriu, a formação da literatura sobre o Estado

fracassado respondeu a fatores históricos específicos, vinculados às questões

de política internacional — e, em especial, a fatores de segurança

internacional. Mesmo as concepções teóricas que embasaram esse

desenvolvimento estiveram, também, largamente relacionadas a mudanças na

cena política internacional: a Détente e a crise do petróleo provieram um

ambiente propício para o desenvolvimento da interdependência de Nye e

Keohane; o reaquecimento da Guerra Fria, no governo Ronald Reagan, trouxe

105

ao centro das atenções o neo-realismo estrutural de Watlz; o fim “imprevisto”

da União Soviética e a chamada “nova ordem mundial” abriram espaço para as

tendências liberais de ênfase cosmopolita e para a crítica construtivista.

Como já se admitiu, muito das ondas de repercussão da idéia do

fracasso estatal advieram das percepções geradas em conseqüência,

primeiramente, do fim da Guerra Fria e, posteriormente, dos eventos de 11 de

setembro de 2001. No início da década de 1990, a idéia ganhou força num

momento de transformações, em que se propunha um fortalecimento da

comunidade internacional e de sua responsabilidade pela promoção dos

direitos humanos. O fracasso da missão norte-americana na Somália, em 1993,

e o novo enfoque da política externa norte-americana nos chamados rogue

states limitaram em larga escala o foco político na idéia de fracasso estatal

durante o restante da década de 1990, limitando também, a reboque, o

ambiente acadêmico dessa discussão a apenas alguns segmentos da

disciplina de Relações Internacionais.

Os eventos de 11 de setembro de 2001, quando os Estados Unidos

foram atacados por terroristas do grupo Al Caida, trouxeram o tema de volta ao

centro das atenções de pesquisadores acadêmicos e de formuladores de

política externa, principalmente devido à associação imediata desses terroristas

ao Afeganistão — e desse como um Estado fracassado. Novamente, as

dificuldades enfrentadas pelos Estados Unidos no projeto de construção de

Estado no Afeganistão têm gerado um ambiente político desfavorável a novas

intervenções em Estados fracassados. Ademais, a própria intervenção

americana no Iraque e o atual foco de sua política externa em países como a

Coréia do Norte, a Síria e o Irã parecem demonstrar um afastamento dos

106

Estados fracassados de suas preocupações de segurança, e um retorno

dessas preocupações à questão dos chamados rogue states.

Contudo, diferentemente do que se passou na década de 1990,

parece que atualmente o ambiente acadêmico continua se mostrando

interessado no tema do fracasso estatal, ainda que esse tenha saído, de facto,

das preocupações mais centrais de segurança das principais potências — em

especial dos Estados Unidos. Uma das explicações para tal fato talvez esteja

na manutenção da idéia de Estado fracassado no discurso político dessas

potências, dada sua capacidade legitimadora de atuação internacional. A

aplicação do conceito ao Iraque, antes da guerra de 2002 com os Estados

Unidos, por exemplo, é bastante questionável em termos conceituais, uma vez

que o país contava com estruturas de governança bem definidas e, ainda que

num sistema tirânico e perverso em termos de direitos humanos e civis, estava

longe de poder ser considerado um “buraco negro no qual caiu uma sociedade

política”, como propõe a definição de Estado fracassado de Robert Rotberg

232

A idéia de que o Iraque era um Estado fracassado foi utilizada, como se

observou, entre os fatores que justificaram a intervenção da coalizão liderada

pelos Estados Unidos. No entanto, até que ponto haverá espaço político para

tal utilização talvez demagógica da idéia de Estado fracassado é difícil precisar.

Em segundo lugar, pode-se explicar a manutenção do interesse da

academia pelo tema dos Estados fracassados por causa de sua popularidade e

da diversidade de abordagens que o tema tem ganhado. Enquanto no princípio

da década de 1990 havia um certo padrão nos textos sobre o fracasso estatal

232

“A collapsed state exhibits a vacuum of authority. It is a mere geographical expression, a

black hole into which a failed polity has fallen ”. ROTBERG 2004:9.

107

— expondo o fenômeno e clamando por ações da comunidade internacional —,

atualmente se assiste a uma multiplicidade muito maior de enfoques, que

passam pelo questionamento de algumas respostas ao problema, sugestões

alternativas ao modelo westfaliano, e outras que chegaram mesmo à crítica da

própria idéia de que exista algo como o “fracasso estatal”.

Além disso, tanto os debates sobre o Estado fracassado como o

próprio termo ganharam uma popularidade nesses primeiros anos do século

XXI que não conheceram na década de 1990, nem mesmo em sua explosão

inicial no imediato pós-Guerra Fria. A apropriação, que na segunda metade da

década de 1990, se deu de forma muito indireta por debates como o de

governança ou intervenção humanitária — que usavam alguns conceitos da

literatura sobre o fracasso estatal, mas raramente usavam o termo em si —,

hoje é feita de forma mais direta, com uma interface explícita do tema fracasso

estatal em literaturas como sobre desenvolvimento sustentável ou sobre as

guerras de quarta geração. Também, o número de artigos jornalísticos — e

mesmo de entradas de blogs — que fazem uso dessa terminologia também

fornece um forte indício de que o termo, diferentemente da década de 1990,

entrou no conhecimento popular, o que contribui para o prolongamento de sua

manutenção.

Desta forma, ainda que seja difícil prever o futuro do tema dos

Estados fracassados, as circunstâncias atuais levam a acreditar que ele ainda

persistirá por algum tempo, muito provavelmente no ambiente acadêmico e,

quiçá também, no ambiente político internacional.

108

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123

ANEXO A

Fund for Peace. Failed States I ndex 2005

[http://www.fundforpeace.org/ programs/fsi/fsindex2005.php].

Acessado em 12/9/2005.

Failed States Index 2005

LEGENDA

I Mounting Demographic

Pressures

V Uneven Economic

Development along Group

Lines

IX Widespread Violation of

Human Rights

II Massive Movement of

Refugees and IDPs

VI Sharp and/or Severe

Economic Decline

X Security Apparatus as "State

within a State"

III Legacy of Vengeance -

Seeking Group Grievance

VII Criminalization or

Delegitimization of the State

XI Rise of Factionalized Elites

IV Chronic and Sustained

Human Flight

VIII Progressive Deterioration of

Public Services

XII Intervention of Other States or

External Actors

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Cote d'Ivoire

8 8 7.7 8.8 9 7.7 9.8 9.5 9.4 9 9.1 10 106

Dem. Rep. of

the Congo

9 9.4 9 7 9 8 8 9 9.1 8.7 9.1 10 105.3

Sudan

8.6 9.4 7.8 9.1 9 8.5 9.2 8.7 8 9.8 8.7 7.3 104.1

Iraq

8 9.4 8.3 6.3 8.7 8.2 8.8 8.9 8.2 8.4 10 10 103.2

Somalia

9 8 7.4 6.3 9 8.3 9.8 10 7.8 10 8.7 8 102.3

Sierra Leone

9 8 7.5 8.9 8.7 10 7.5 9.1 8.7 6.3 8.6 9.8 102.1

Chad

8 9.1 7.1 8.3 9 8 8.9 9 9.1 7 9.4 8 100.9

124

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Laos

9 6.7 6.3 8.8 9 6.5 7.9 2.5 9.4 9 9.7 6.7 91.5

125

ANEXO B

Fund for Peace. Failed States I ndex 2006

[http://www.fundforpeace.org/ programs/fsi/fsindex2006.php].

Acessado em 20/6/2006.

Failed States Index 2006

LEGENDA

I Mounting Demographic

Pressures

V Uneven Economic

Development along Group

Lines

IX Widespread Violation of

Human Rights

II Massive Movement of

Refugees and IDPs

VI Sharp and/or Severe

Economic Decline

X Security Apparatus as "State

within a State"

III Legacy of Vengeance -

Seeking Group Grievance

VII Criminalization or

Delegitimization of the State

XI Rise of Factionalized Elites

IV Chronic and Sustained

Human Flight

VIII Progressive Deterioration of

Public Services

XII Intervention of Other States or

External Actors

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Sudan

9.6 9.7 9.7 9.1 9.2 7.5 9.5 9.5 9.8 9.8 9.1 9.8 112.3

DRC

9.5 9.5 9.1 8 9 8.1 9 9 9.5 9.8 9.6 10 110.1

Cote d'Ivoire

8.8 7.6 9.8 8.5 8 9 10 8.5 9.4 9.8 9.8 10 109.2

Iraq

8.9 8.3 9.8 9.1 8.7 8.2 8.5 8.3 9.7 9.8 9.7 10 109

Zimbabwe

9.7 8.9 8.5 9 9.2 9.8 8.9 9.5 9.5 9.4 8.5 8 108.9

Chad

9 9 8.5 8 9 7.9 9.5 9 9.1 9.4 9.5 8 105.9

Somalia

9 8.1 8 7 7.5 8.5 10 10 9.5 10 9.8 8.5 105.9

Haiti

8.8 5 8.8 8 8.3 8.4 9.4 9.3 9.6 9.4 9.6 10 104.6

Pakistan

9.3 9.3 8.6 8.1 8.9 7 8.5 7.5 8.5 9.1 9.1 9.2 103.1

Afghanistan

7.9 9.6 9.1 7 8 7.5 8.3 8 8.2 8.2 8 10 99.8

Guinea

7.5 7.2 8.1 8.4 8 8 9.1 9 8.1 8.1 9 8.5 99

Liberia

8 9.3 7 7.1 8.6 8.9 7.8 9 7.2 7.3 8.8 10 99

Central African

Republic

9 7.7 8.8 5.5 8.5 8.1 9 8 7.5 8.9 8 8.5 97.5

North Korea

8 6 7.2 5 9 9.5 9.8 9.5 9.5 8.3 8 7.5 97.3

Burundi

9 9.1 7 6.7 8.8 7.8 7.2 8.5 7.5 7.3 7.8 10 96.7

Yemen

7.8 6.7 7 8.2 9 7.8 8.8 8.2 7.2 9 9.4 7.5 96.6

Sierra Leone

8.5 7.9 7.1 8.9 8.7 9 8 8 7 7 7.7 8.8 96.6

Burma/Myanmar

8.9 8.8 9 6 9 7.1 9.2 8.2 9.8 9 8 3.5 96.5

Bangladesh

9 5.8 9.5 8.5 9 7 9 7.5 7.8 8.3 8.9 6 96.3

Nepal

8.5 4.8 9.2 6 9.2 8.5 9.2 6.2 9.1 9 9 6.7 95.4

Uganda

8 9.2 7.8 5.7 8.4 7.5 8 8 8 8.5 7.9 7.5 94.5

Nigeria

8 5.9 9.1 8.5 9 5.4 9 8.3 7.1 9.2 9 5.9 94.4

Uzbekistan

7.7 5.8 7.5 7.5 8.1 7 9.3 7 9.3 9.1 9.1 7 94.4

Rwanda

9.5 7 9 8.2 7.2 8 8.7 6.9 7.7 5 8.9 6.8 92.9

Sri Lanka

8 8.2 9.1 6.7 8 5.7 8.6 7 7.2 8.5 8.9 6.5 92.4

Ethiopia

9 7.6 7 7.5 8.5 8 7.6 6.2 8 7.5 8.7 6.3 91.9

Colombia

7 9.1 7.4 8.5 8.5 3.2 8.7 6.5 7.6 9 9.2 7.1 91.8

Kyrgyzstan

8 6.6 7 7.5 8 7.5 8.3 7.3 7.9 8.3 7.9 6 90.3

Malawi

9 6 6 7 8.8 8.8 8 9 8 5.5 6.7 7 89.8

Burkina Faso

9 5.9 6.5 6.6 8.8 8.2 7.8 8.4 6.5 7.6 7.7 6.7 89.7

126

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Egypt

8 6 8.5 6 8 7 9 7.3 8 6.5 7.7 7.5 89.5

Indonesia

7.5 8.2 6.3 8.3 8 6.8 6.7 7.2 7.5 7.5 7.9 7.3 89.2

Syria

7 7.1 8 6.8 8.9 6.5 9 5.5 9 7.5 7.1 6.2 88.6

Kenya

9 7.1 6.7 8 8 6.8 7.3 7.2 6.9 7 7.6 7 88.6

Bosnia and

Herzegovina

6.5 8.5 8.6 6 7.3 6.2 8.1 5.8 5.3 7.5 8.7 10 88.5

Cameroon

6.5 6.8 6.5 8 8.7 6 8.5 8 7.2 7.6 7.9 6.7 88.4

Angola

8 8.5 6.3 5 9 4.9 8.8 7.6 7.8 6.8 8 7.6 88.3

Togo

7 5.8 6 6.5 7.5 8 8.7 8.1 8.1 8.1 7.8 6.7 88.3

Bhutan

6 8.1 7 6.7 9 8 8.4 6 8.6 5 8.4 6.7 87.9

Laos

8 5.9 6.3 6.6 5.9 6.5 7.9 8 8.2 9 8.9 6.7 87.9

Mauritania

9 5.9 8.5 5 7 7.8 7.1 8.2 7.1 7.6 7.9 6.7 87.8

Tajikistan

7 6.6 6.2 6.5 7.4 6.8 8.9 7.5 8.6 7.5 8.7 6 87.7

Russia

8 7.2 8 7 8 3.7 8.2 6.9 9.1 7.5 9 4.5 87.1

Niger

9.4 4.3 8.5 6 7.2 9 7.9 8.5 6.5 6.7 6 7 87

Turkmenistan

7 4.2 5.2 6 7.2 8 9.1 7.2 9.7 8.5 8 6 86.1

Guinea-

Bissau

7 4.9 5.5 7 9.3 7.4 7.8 8 7.9 7.5 6.5 6.6 85.4

Cambodia

7.5 6.5 7 8 7.2 6 7.8 7.5 6.9 6.7 7.5 6.4 85

Dominican

Republic

7.8 7 6.5 8.5 8 6 6.2 8 7.1 7 7.4 5.5 85

Papua New

Guinea

8 2.5 8 8 9 7 7.8 8 6.1 7 6.7 6.5 84.6

Belarus

9 5.1 5.5 3.5 8.5 6.3 9 7.5 7.3 6.8 8 8 84.5

Guatemala

8.7 6 7.1 6.7 8 7.1 7.5 7.1 7.1 7.5 6 5.5 84.3

Equatorial

Guinea

7 2 6.7 7.5 9 4 9 8 8.5 8.3 8 6 84

Iran

6.5 8.7 6.9 5 7.5 3 8.1 6.1 9.1 8 8.8 6.3 84

Eritrea

8 7.2 5.4 6 6 8 8 7.3 6.8 7.2 7.5 6.5 83.9

Serbia and

Montenegro

5.7 8.5 8.6 5.5 8 6.5 7.8 5 5.6 6.5 8.6 7.5 83.8

Bolivia

7.5 4 7 7 8.8 6.2 7 7.8 6.7 6.5 8.4 6 82.9

China

8.5 5.1 8 6.6 9.2 4.5 8.5 7.3 9 5.5 8 2.3 82.5

Moldova

7 4.7 7.3 8 7.5 7.5 7.4 7 6.8 5.5 6.8 7 82.5

Nicaragua

6.5 5.5 6.4 7.1 9 8.5 7.3 7.2 5.7 6.5 7 5.7 82.4

Georgia

6 6.8 7.4 6.1 7 5.5 7.7 6.3 5.6 8.1 7.1 8.6 82.2

Azerbaijan

6 8.1 7.3 5 7.5 5.9 8.1 6.5 6 7 7.5 7 81.9

Cuba

7.5 4.7 5.5 6 7.9 6.5 7.8 4 8.3 8 8 7.7 81.9

Ecuador

6 5.6 6.8 7.1 8 5.2 8.3 7.4 6.7 6.8 7.8 5.5 81.2

Venezuela

7.5 4.8 6.8 7 8 4 7.5 7 7.8 7.5 7.3 6 81.2

Lebanon

6.8 4.3 7.8 7 6.8 5.3 6.4 5 6.8 7.5 8.3 8.5 80.5

Zambia

9.2 5.2 5.2 6.7 7.3 7.6 7.5 7.8 5.8 6 5.2 6.1 79.6

Israel

7 8.5 9 3.5 7 3.8 7.3 7 7 4.8 7.5 7 79.4

Philippines

7 5.5 7.2 5.7 7.5 5.3 7.8 6 6.1 7 7.2 6.9 79.2

Peru

6.5 4.6 7 7.6 8 5.4 6.8 6.4 6.8 8 7.1 5 79.2

Vietnam

7 6.5 5.3 7 6.2 5.6 7 6.6 7 7.5 7 5.9 78.6

Tanzania

7 6.8 6 6 7 7 6.5 7.8 6 6 5.2 7 78.3

Algeria

6 6.6 7.1 5.6 7.4 3.5 7.5 7.6 7.5 6.8 6.4 5.8 77.8

Saudi Arabia

6 6.9 7.9 3.5 7 2 8.5 4.1 8.5 7.8 7.5 7.5 77.2

Jordan

6 6.8 6 5 7.6 6.5 6.8 5.8 6.1 6.8 6.6 7 77

Honduras

8.8 2.1 5.3 6 9 7.6 7.5 6.9 5.6 6 6.4 5.5 76.7

127

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

Morocco

6.5 8 6.9 6.2 7 6.5 8 5.7 6.6 5.6 5.5 4 76.5

El Salvador

8.5 6.1 6 7 7 5 7 7.4 6.7 6 3.9 5.5 76.1

Macedonia

5.7 5.1 7.1 7 7.5 6 7.2 5.6 5.3 6.1 6.2 6.3 75.1

Thailand

7.5 5.7 8.1 4.3 7.5 2 6.8 6 6.5 6.8 7.2 6.5 74.9

Mozambique

7 2 4.5 8.1 7.1 7 7.4 8 6.7 5.5 5.5 6 74.8

Mali

8.5 4.2 6 8 6.8 8.5 4.6 8.6 4.7 4.5 3.5 6.7 74.6

128

RANK

COUNTRY

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII TOTAL

121

Greece

5 1.4 3.5 5.5 5 3.5 4 3 3 2 1.5 3.7 41.1

122

Argentina

3 1.4 4 4 5.2 4.2 3.5 4 3.7 2 2.8 3 40.8

123

South Korea

(Republic of

Korea)

4 4.2 3.5 5.5 2.5 1 3.9 1.5 2.8 1 3 7 39.9

124

Germany

4 5 4.9 3 6.2 3.2 2.3 1.8 2.9 2.5 1.8 2.1 39.7

125

Spain

3.2 1.8 5.8 1.5 5 3.3 1.5 1.5 2.9 3.2 5.7 2 37.4

126

Slovenia

4 1.5 3.5 3.5 5.5 3.2 3.2 3.5 3.7 3 1.2 1 36.8

127

Italy

3.5 2.8 3.5 3 4.5 4 3.2 1.5 1.8 2.5 2.8 2 35.1

128

USA

5 6 3 1 6 1.5 2.5 1 5 1 1.5 1 34.5

129

France

4 3.8 6 2 5 3 1.5 1 3.2 1 1.8 2 34.3

130

3.5 3.9 5 2 5 1 2.5 1.8 2 2.5 3 2 34.2

131

Portugal

5 1 2.5 2 4 3.7 1.5 3.8 3.3 1 1.4 3.5 32.7

132

Chile

3 1 3.5 2 4 3.4 1.5 3.5 3.6 2 1.5 3 32

133

Singapore

2 1 3 3 2.5 3.3 3.5 1 3.5 1 4 3 30.8

134

Netherlands

3 4.1 4.8 2.5 4 2 1.2 1 1.5 1 1 2 28.1

135

Japan

4 1 3.8 2 2.5 2.6 1.8 1 3 1 1.3 4 28

136

Austria

2.5 2.1 3.5 1 5 1.9 1.3 1 1.5 1 2 3.3 26.1

137

Denmark

3 2.5 4.5 2 2 2 1 1 1.5 1 1 3.3 24.8

138

Belgium

3 1.5 3.5 1 4 2 1.5 1 1.5 1 1.5 2.5 24

Aus4

129

ANEXO C

LAMBACH, Daniel. AW: Dissertation on Failed States [mensagem

pessoal]. Mensagem recebida por <[email protected]om>

em 2 de março de 2006.

Dear Leandro,

thank you for your kind email. In my opinion, your assessment of the

situation absolutely correct: in academic discourse, the 'failed state' as a

concept was already present by the early to mid-90s, while in politics, it

did not feature much at all. I was unable to find any major references to

this in any of the countries I studied, too. I also agree with you that, in

academia, the 'failed state' neatly fitted into the highly visible debates

about sovereignty et al. It seems to me that in politics this debate was

taking place at the same time but under the framework of 'humanitarian

intervention'. Since 9/11, the debate about this has largely subsided,

while the same substantive arguments are exchanged back and forth

over failed states now. I haven't been able to investigate this hypothesis,

however, so take it with caution.

I've just found two articles that look at the political discourse in a similar

way. Maybe they are of use to you:

Neil Cooper (2005): Picking out the Pieces of the Liberal Peaces. In:

Security Dialogue, 36: 463-478.

Greener-Barcham, Beth K.; Barcham, Manuhuia (2006): Terrorism in the

South Pacific? In: Australian Journal of International Affairs, 60:1, 67-82.

If you have any further questions, please do not hesitate to contact me.

I'd be interested to know where you are taking your research and what

conclusions you reach.

Best wishes from Germany,

Daniel Lambach

130

ANEXO D

LAMBACH, Daniel. AW: Dissertation on Failed States [mensagem

pessoal]. Mensagem recebida por <[email protected]om>

em 17 de março de 2006.

Dear Leandro,

I think your idea of linking the debate about state failure to the general

development of knowledge is interesting, if ambitious. Your other idea

that the concept developed as part of the overall debate about the state

in IR and Political Science is quite challenging, too, but my own thinking

goes along different lines than your hypothesis. In my opinion, the state

debate (with writers like Ohmae, Strange et al.) was quite divorced from

early research into failed states. My biggest objection would be that

those who wrote about failed states in the early days (Zartman, Clapham

et al.) were specialists in developing countries. The only one who

attempted to combine both discourse was Sorensen, but he seemed to

be a lone voice for a long time.

In my opinion, the concept emerged out of the confluence of two

separate phenomena. The first was the re-assertion of the relevance of

the state in the periphery, e.g., in development discourse (at the World

Bank or UNDP) as well as in academic writing (Bringing the State Back

In and other books). The second one was the veritable explosion of

internal conflict in peripheral countries in Africa and Eastern Europe from

1990 onwards. These conflicts were usually thought of as ethnic ones,

but the debate quickly shifted to include the state (the failed state

argument) and political economy (the greed hypothesis). So I think the

debate about failed states started not so much because of fears about a

general decline of sovereignty (even though it still needs to be studied

how the 'transformation of statehood' argument that has been developed

for OECD countries applies to the periphery) but rather from a conflict-

centred point of view. Another point that (I think) supports my argument

is that the writing has been very policy-oriented from the start - Helman

& Ratner were both retired diplomats and most of the subsequent

literature devoted a lot of space to the question 'What do we do with

these states?'

Still, I don't want to limit your creativity - this is just my own two cents. I'd

be interested to hear what you think about the issue.

Best wishes,

Daniel

131

ANEXO E

GONZALES, Alberto. Memorando para o Presidente, 25 de

Janeiro de 2002.

[http://msnbc.msn.com/id/4999148/site/newsweek/]. Acessado

em 2 de abril de 2006.

132

133

134

135

ANEXO F

ASHCROFT, John. Memorando para o Presidente, 1.º de

Fevereiro de 2002.

[http://news.findlaw.com/wp/docs/torture/jash20102ltr2.html].

Acessado em 2 de abril de 2006.

136

137

ANEXO G

BUSH, George W. Memorando, 7 de Fevereiro de 2002.

[http://lawofwar.org/Bush_memo_Genevas.htm]. Acessado em

2 de abril de 2006.

138

Autorizo, exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, a

reprodução total ou parcial dessa dissertação por processos de

fotocopiadoras ou eletrônicos.

Assinatura: ___________________________________

Local e data: __________________________________

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