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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
Sílvia Félix Brião
Federalismo Fiscal e as disparidades regionais no Brasil
– Niterói, 31 de agosto de 2006 –
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2
SÍLVIA FÉLIX BRIÃO
Federalismo Fiscal e as disparidades regionais no Brasil
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Ciências
Econômicas da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial
para a obtenção do Grau de Mestre
em Economia.
Orientadora Prof.: Ruth Helena Dweck
– Niterói, 31 de agosto de 2006 –
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3
SÍLVIA FÉLIX BRIÃO
Federalismo Fiscal e as disparidades regionais no Brasil
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Ciências Econômicas
da Universidade Federal Fluminense como
requisito parcial para a obtenção do Grau
de Mestre em Economia.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Prof.: Ruth Helena Dweck - Orientadora
Universidade Federal Fluminense
________________________________________
Prof.: Rosane Silva Pinto de Mendonça
Universidade Federal Fluminense
_____________________________________
Prof.: Gervásio Castro de Rezende
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
– Niterói, 31 de agosto de 2006 –
4
Para
Deus, por ter me dado força e esperança,
Adriano, pela compreensão e apoio.
5
Federalismo Fiscal e as disparidades regionais no Brasil
Resumo
O Brasil não consegue exercer um federalismo verdadeiro, ou seja, uma divisão de
poder mais eqüitativa entre os entes da Federação, devido à quatro fatores: a forma
como foi instituído, a presença de acentuadas disparidades regionais, a pouca atribuição
de responsabilidades pelas unidades subnacionais, e, mais recentemente, a
recentralização de receitas pela União. O objetivo deste trabalho é analisar o
federalismo fiscal brasileiro e as desigualdades regionais no país, com base nos dados
fiscais e sócio-econômicos das regiões, unidades federativas e esferas de governo. O
sistema de transferências é um bom meio de reduzir os desequilíbrios quando são
considerados, entre outros, a capacidade de arrecadação própria dos entes federativos,
os diferentes custos das localidades e as diferenças de produção e renda entre as regiões.
No entanto, o sistema de transferências brasileiro não mensura essas variáveis, de modo
que reproduz as desigualdades existentes. Os fundos de participação, apesar de
diminuírem as desigualdades inter-regionais, aumentam as desigualdades intra-
regionais. As transferências voluntárias, por outro lado, são fruto da barganha política
e, por isso, tendem a beneficiar as regiões mais desenvolvidas. Logo, defende-se, no
cálculo das transferências, a adoção de critérios que considerem as disparidades
presentes na federação. Do lado do gasto será apontado o papel exercido pelo Fundef
na diminuição das desigualdades regionais na Educação que, mediante a adoção de um
valor mínimo nacional por aluno, permitiram a universalização e a constituição de uma
fonte regular de recursos para esse setor. Dessa forma é proposto a implementação,
pelo governo federal, cooperativamente com os governos subancionais, de mecanismos
equalizadores semelhantes aos do Fundef nos gastos dos bens e serviços públicos
meritórios (saúde, saneamento, habitação, entre outros).
Palavras Chaves: Federalismo verdadeiro; disparidades regionais; mecanismos
equalizadores
Abstract
Key words:
JEL classification:
6
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..............................................................................................................10
1 A DIMENSÃO ECONÔMICA DO FEDERALISMO...............................................13
1.1 Federalismo – Conceito.............................................................................................13
1.2 Federalismo Fiscal ou dimensão econômica do Federalismo.................................16
1.3 A divisão do exercício das funções fiscais..............................................................18
1.4 A composição do financiamento das funções fiscais..............................................21
1.4.1 A divisão dos tributos..........................................................................................22
1.4.2 As transferências intergovernamentais................................................................26
2 O FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL.................................................................30
2.1 Introdução..................................................................................................................30
2.2 O exercício das funções fiscais.................................................................................39
2.3 O financiamento das funções fiscais........................................................................49
3 AS DISPARIDADES REGIONAIS BRASILEIRAS E O FEDERALISMO.............63
3.1 O desequilíbrio horizontal........................................................................................63
3.2 A regionalização dos gastos.....................................................................................74
3.3 A redução das disparidades regionais na educação: o caso do Fundef.....................80
CONCLUSÃO.................................................................................................................86
ANEXOS.........................................................................................................................89
REFERÊNCIAS..............................................................................................................93
7
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Distribuição de gastos dos entes federativos em algumas funções – 2004....41
Tabela 2: Gastos dos níveis de governo segundo grupos de despesas – Em % da despesa
total – 1995-2004.............................................................................................................43
Tabela 3: Divisão federativa do gasto – balanço da administração direta (STN),
execução direta – 2004....................................................................................................44
Tabela 4: Transferências relativas ao SUS: Brasil – Em % do PIB – 1997-2001...........45
Tabela 5: Transferências voluntárias e do SUS para estados e municípios – R$ mil de
out/03...............................................................................................................................45
Tabela 6: Participação na Despesa com Saúde por nível de governo..............................46
Tabela 7: Despesas com Saúde financiadas por recursos próprios, por esfera de governo
– Em % do PIB................................................................................................................47
Tabela 8: Distribuição das despesas realizadas com Educação e Cultura, entre as esferas
de governo – Em % do total............................................................................................48
Tabela 9: Termômetros da Descentralização I e II – Em % do total – 1997-2003..........54
Tabela 10: Participação do FPE na receita total, segundo Regiões – 2004.....................69
Tabela 11: Receitas de arrecadação própria municipal – 2003.......................................70
Tabela 12: Receitas de transferências municipais – Em % da Receita Bruta – 2003.....70
Tabela 13: Ganhos percentuais em receita per capita relativa decorrentes dos fluxos
redistributivos interestaduais quando adicionados à receita própria – Em % – 2000.....71
Tabela 14: Transferências voluntárias por Regiões e Unidades da Federação – Em % do
total – 2000-2005.............................................................................................................73
Tabela 15: Execução orçamentária, segundo Regiões e Unidades da Federação – Em %
– 2003-2005.....................................................................................................................75
Tabela 16: Participação das Regiões brasileiras na execução da despesa estadual por
função – 2004..................................................................................................................77
Tabela 17: Distribuição dos gastos estaduais com despesas sociais, administrativas e de
infra-estrutura, segundo Regiões – Em % – 2004...........................................................78
8
Tabela 18: Participação das regiões brasileiras na execução da despesa municipal por
função – 2004..................................................................................................................79
Tabela 19: Distribuição dos gastos municipais com despesas sociais, administrativas e
de infra-estrutura, segundo Regiões – Em % – 2004......................................................79
Tabela 20: Complementação da União – Em R$ milhões – 1998-2002.........................81
Tabela 21: Evolução percentual das matrículas do Ensino Fundamental – 1997-2002..82
Tabela 22: Ganhos (+) e perdas (-) financeiros das esferas de governo gerados pelo
Fundef, por Unidade da Federação e Regiões - Previsão 2002.......................................83
Tabela 23: Receita adicional bruta dos municípios em decorrência do Fundef, por
Unidade da Federação e Regiões – Em R$ milhões – 1998-2002...................................84
Tabela 24: Efeitos financeiros do Fundef nos municípios com valor por aluno/ano
inferior a R$439,00 – Previsão 2002...............................................................................85
Tabela A1: Distribuição das Receitas tributárias por ente federativo – Em % do PIB –
1988-2003........................................................................................................................89
Tabela A2: Indicadores Sócio-Econômicos das Regiões e Unidades da Federação –
2003.................................................................................................................................90
Tabela A3: Receita Tributária (RT), Receita Disponível (RD) e Receita Disponível
Ampliada (RDA) estadual, segundo Regiões e Unidades da Federação – 2000.............91
Tabala A4: Receita Tributária (RT), Receita Disponível (RD) e Receita Disponível
Ampliada (RDA) municipal, segundo Regiões e Unidades da Federação – 2000..........92
9
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Evolução da composição da Arrecadação Tributária Própria, por esfera de
governo – 1990-2004.......................................................................................................53
Gráfico 2: Evolução da composição da Receita Tributária Disponível – 1990-2004.....55
Gráfico 3: Composição do Orçamento da União.............................................................57
Gráfico 4: Evolução de cada componente das Contribuições Sociais – Em % do PIB –
1988-2003........................................................................................................................58
Gráfico 5: Trajetória da arrecadação do IR, IPI versus Contribuições Sociais...............59
Gráfico 6: Carga Tributária Bruta por esfera de governo – 1990-2004..........................60
Gráfico 7: Distribuição da Receita Tributária por nível de governo, excluindo
Contribuições Sociais – 1988-2003.................................................................................61
Gráfico 8: Distribuição da Receita Tributária por nível de governo, incluindo
Contribuições Sociais – 1988-2003.................................................................................61
Gráfico 9: Receita Tributária e Receita Disponível Ampliada per capita estadual,
segundo Regiões – 2000..................................................................................................65
Gráfico 10: Receita Tributária Disponível subnacional, segundo Regiões – 2003.........67
Gráfico 11: Evolução da Receita Tributária Disponível subnacional, segundo Regiões –
Em % do total – 1999-2003.............................................................................................67
10
INTRODUÇÃO
O sistema federativo de governo (Federalismo) é uma forma de organização dos
11
finanças da União. Por conta disso, a descentralização foi desordenada e,
evidentemente, não planejada, cabendo aos municípios a maior parte dos gastos.
Já o processo de descentralização de receitas ocorreu através da eliminação dos
impostos únicos federais, o aumento da parcela de receitas transferidas para estados e
municípios através dos fundos de participação, como também pelo alargamento da base
tributária do antigo imposto sobre mercadorias (ICM), transformado então, em imposto
sobre mercadorias e serviços de transporte e comunicação (ICMS).
Dessa forma, a União teve que encontrar outras fontes de receita para financiar
seus gastos crescentes, devido a perda de dinamismo da arrecadação do imposto sobre
produtos industrializados (IPI) e do imposto de renda (IR), dado que formam a base de
incidência dos fundos de participação. Isto ocorreu através do aumento da participação
das contribuições sociais no orçamento da União, que não são compartilhadas com
estados e municípios. Assim, o governo federal contornou o processo de
descentralização de recursos promovido pela Nova Constituição.
No entanto, como as contribuição sociais são na sua maioria cumulativas,
prejudicam a economia. Além disso, o aumento das contribuições sociais é um dos
fatores responsáveis pelo aumento da carga tributária bruta no decorrer dos anos, que,
em 2004, atingiu o patamar de 36 % do PIB.
Com isso, a União privilegiou o orçamento da seguridade social em detrimento
do orçamento fiscal, de modo que o crescimento de receitas da União e o conseqüente
incremento da participação relativa deste nível de governo na divisão federativa da
receita tributária bruta e disponível pode ser caracterizado como um processo de
“recentralização” fiscal e também o retrocesso do equilíbrio federativo.
As grandes disparidades regionais existentes no Brasil também impedem um
federalismo verdadeiro, pois geram desequilíbrios tanto horizontais como verticais na
12
distribuição de recursos e, desse modo, um equilíbrio federativo. O desequilíbrio
horizontal é caracterizado pelas diferenças de capacidade tributária e dos custos dos
gastos públicos do mesmo nível de governo nas diferentes regiões de um país, refletindo
as desigualdades regionais. Já o desequilíbrio vertical consiste na relação desigual entre
capacidade tributária e nível de gastos das várias esferas de governo, refletindo as
desigualdades entre os níveis de governo.
A Nova Constituição privilegiou a distribuição vertical de recursos entre
governos subnacionais, mas relegou ao segundo plano a distribuição horizontal dos
recursos, dado a reduzida importância dos fundos regionais, constituídos de somente 3%
da arrecadação do IR e do IPI, e os poucos dispositivos constitucionais que mencionam
a redução das disparidades regionais como objetivo primordial da aplicação dos gastos
dos governos.
O trabalho é composto por três capítulos, além desta introdução e da conclusão.
O primeiro capítulo analisa a literatura sobre federalismo, enfatizando a dimensão
econômica do federalismo, ou federalismo fiscal. O segundo capítulo descreve o
modelo de federalismo fiscal adotado pela Constituição Federal de 1988. O terceiro
capítulo relata as grandes disparidades regionais brasileiras, o sistema de transferências
e retrata o caso da redução das disparidades regionais na educação, exercido pelo
Fundef. Por último, a conclusão faz recomendações para futuras mudanças no sistema
de transferências brasileiro e propõe mecanismos para redução das disparidades
regionais.
13
CAPÍTULO 1
A DIMENSÃO ECONÔMICA DO FEDERALISMO
1.1 – Federalismo - conceito
Há várias formas de organização dos Estados, as mais conhecidas são: sistemas
confederados, Estados unitários e sistemas federativos, ou federalismo. Os sistemas
confederados se caracterizam pela forte descentralização, ou seja, os estados membros
são politicamente mais fortes que o governo central, como é o caso da União Européia.
(MENDES, 2005)
Os Estados unitários, de outro lado, se contrapõem aos sistemas confederados
uma vez que sua estrutura de governo é centralizada, isto é, o governo central,
exclusivamente, detém o poder e o exerce de maneira unilateral, ou, da mesma forma,
apenas um nível soberano de governo toma as decisões. Adotam este tipo de sistema
países como Japão, Portugal, Espanha e Nova Zelândia.
Já o sistema federativo de governo é um meio termo dos outros dois sistemas,
nem centralizado, nem descentralizado. É uma forma de organização dos Estados
caracterizada pela divisão hierárquica de poderes políticos e econômicos entre os
diferentes níveis de governo que são completamente independentes entre si.
A perspectiva política do federalismo diz respeito à origem histórica das
federações, no qual se define o número de esferas de governo na federação
1
, a
representação destes no sistema legislativo central, e como as competências ou
responsabilidades políticas devem ser alocadas entre o governo central e as demais
1
Um exemplo é o caso sos Estados Unidos, que menciona Oates (1999), em que os rios foram usados
para delimitar a área e a quantidade de estados.
14
esferas de governo de acordo com os objetivos do próprio governo em relação à
eficiência econômica, participação política e proteção dos direitos. A Constituição do
país cumpre o papel de garantir a divisão política de poderes e autonomia entre os entes
federativos. (INMAN; RUBINFELD, 1997)
A dimensão política do federalismo considera três principais modelos ou
princípios de regimes federalistas: federalismo econômico, cooperativo e democrático.
Os três princípios de federalismo, quando consideram a eficiência econômica, adotam a
lógica do modelo de Tiebout
2
e a provisão, pelas camadas menores de governos, dos
bens públicos sujeitos a congestionamentos
3
. (INMAN; RUBINFELD, 1997)
No entanto, os três modelos de federalismo discordam na especificação da
representação do governo central: no modelo de federalismo econômico, as políticas do
governo central são decididas por um presidente eleito denominado “planejador
central”, enquanto no regime federalista cooperativo, as políticas do governo central são
aprovadas de forma unânime pelos representantes eleitos de cada membro da federação,
e, por último, no federalismo democrático, situado entre os outros dois, as políticas do
governo central são acordadas a partir da maioria simples dos representantes eleitos
pelos cidadãos da federação. (INMAN; RUBINFELD, 1997)
Os três princípios de federalismo também discordam quanto a atribuição do
governo central na provisão de bens públicos puros – aqueles que apresentam custo
marginal igual a zero quando adiciona-se um novo usuário, como a defesa nacional – e
em relação as externalidades (spillovers) entre as jurisdições
4
. Tanto o princípio de
2
No modelo de Tiebout (1956), a preferência por bens públicos é revelada pela concorrência entre
governos locais através de um mecanismo de vote-by-feet, ou seja, os cidadãos escolhem a jurisdição que
fixarão residência a que melhor provê os bens e serviços públicos segundo suas preferências.
3
Musgrave (1959: ) define os bens sujeitos a congestionamentos como aqueles bens em que “a adição de
um consumidor extra (pelo menos após ter sido alcançado um certo grau de utilização) irá diminuir a
qualidade dos serviços fornecidos ao antigo conjunto de consumidores”.
4
Segundo Musgrave (1959, as externalidades podem ocorrer tanto nos benefícios (externalidades
positivas) como nos custos (externalidades negativas) dos bens e serviços providos pelo setor público. As
externalidades nos benefícios são aquelas em que o bem ou serviço de uma jurisdição é usufruído pelos
15
federalismo econômico como de federalismo democrático recomendam que a provisão
destes bens seja realizada pelo governo central, enquanto que o federalismo cooperativo
atribui esta provisão aos governos locais. (INMAN; RUBINFELD, 1997)
Em relação a distribuição das responsabilidades pela provisão de bens públicos,
Barbosa & Barbosa (2005:292) advertem que esta depende do tipo de federalismo:
No econômico, a tendência é uma grande centralização. No cooperativo, cada
membro dispõe de um grande poder de decisão, que pode transferir para o
governo central, se for desejável para o aumento do bem-estar dos seus
cidadãos. No federalismo democrático, procura-se um equilíbrio entre os
ganhos de eficiência na provisão dos bens e serviços públicos pelo governo
central e as perdas de eficiência que podem resultar de uma descentralização
excessiva levada a cabo pelo órgão legislativo.
residentes de outras jurisdições, enquanto que as externalidades nos custos são aquelas em que os custos
incidem sobre as demais jurisdições, apesar de somente os residentes da jurisdição que provê os bens e
serviços usufruírem destes. Por esta razão, o autor defende que a questão das externalidades deve ser
mensurada e internalizada para que se determine eficientemente o nível de prestação dos serviços
públicos.
16
1.2 – Federalismo Fiscal ou dimensão econômica do Federalismo
A dimensão econômica do federalismo, ou federalismo fiscal, refere-se à divisão
dos encargos e responsabilidades entre os níveis de governo, de um lado e à divisão das
receitas que cada ente federado obtém, ou seja, a repartição dos tributos arrecadados no
país e a definição do sistema de transferências, de outro lado. Em suma, é a divisão do
exercício e do financiamento das funções fiscais entre as diferentes jurisdições. São três
as funções fiscais classificadas por Musgrave (1980): funções alocativa, distributiva e
estabilizadora.
A função alocativa estatal depende do bem ou serviço em questão e da dimensão
que estes atingem, justificando-se nos casos em que o sistema de mercado não os
fornece adequadamente. Logo, o Estado deve prover os bens ou serviços denominados
públicos, isto é, aqueles caracterizados pela não rivalidade – o consumo do bem por um
indivíduo não diminui a quantidade consumida pelos demais indivíduos – e pela não
exclusão – todos os indivíduos têm acesso ao bem ou serviço, não sendo possível
impedir o benefício do bem mesmo em caso de não pagamento.
Os investimentos em infra-estrutura, por demandarem grande capital inicial e
longo prazo de maturação e por sua importância para o desenvolvimento
regional/nacional, são exemplos de bens/serviços que devem ser providos pelo setor
público, já que não há estímulo para o setor privado produzi-los. Seguindo o mesmo
raciocínio, os bens semi-públicos ou meritórios
5
, cujo consumo é não-rival, mas são
excludentes, devem ser providos pelo Estado dado a sua natureza social. São exemplos
de bens/serviços meritórios: saúde, educação, habitação, saneamento, entre outros.
5
Os bens meritórios estão incluídos no grupo dos bens mistos, ou seja, aqueles bens com características
de bens privados mas que podem ser providos também pelo setor público devido sua relevância para a
sociedade. São exemplos de bens mistos: educação, saúde, saneamento, entre outros.
17
A função distributiva, por sua vez, é de responsabilidade do governo central e
exercida de forma compartilhada, principalmente com os governos estaduais. Isto
porque, a política redistributiva deve ser estabelecida pelo governo central, cabendo aos
governos locais a implementação de padrões mínimos de serviços públicos nas regiões,
pois as políticas voltadas para os mais pobres são limitadas pelas receitas dos níveis
inferiores de governo. Além disso, analogamente ao que prescreve o modelo de
Tibout
6
, a “redistribuição por uma localidade isolada, pode atrair os pobres para as
proximidades desta localidade”. (AHMAD; HEWITT; RUGGIERO, 1997, p.29)
O setor público, por meio da função distributiva, corrige as falhas de mercado na
distribuição de recursos e o faz através, principalmente, da implementação de tributos
progressivos, ou seja, aqueles em que a alíquota do tributo aumenta à medida que
aumenta a renda do contribuinte. Um outro exemplo da função distributiva é a
concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiados por impostos
incidentes sobre produtos adquiridos pelas classes mais ricas.
Já a função estabilizadora é exclusiva do governo federal. A atuação
governamental ocorre por intermédio da política fiscal, visando alterar a demanda
agregada de acordo com sua necessidade. Através desse mecanismo, mudam-se os
níveis de variáveis macroeconômicas, como preços e emprego, dado que o equilíbrio
destes não ocorre de modo automático.
6
De acordo com o modelo de Tibout (1956), as pessoas escolhem a localidade em que querem viver,
podendo se mudar de uma para outra a qualquer tempo, de acordo com o que cada localidade tem a lhes
oferecer.
18
1.3- A divisão do exercício das funções fiscais
Os bens e serviços públicos devem ser fornecidos de forma centralizada ou
descentralizada? Esta não é uma questão simples, havendo defensores de uma maior
participação do governo central tanto nas receitas como nas despesas enquanto outros
defendem uma maior alocação de receitas para as unidades subnacionais, de modo que
possam pagar suas despesas.
Segundo Musgrave (1959) há uma série de fatores que justificam a
descentralização, a saber: a maior integração social mediante o envolvimento dos
cidadãos na determinação dos rumos da comunidade, a diminuição dos perigos
potenciais que um poder centralizado representa para a liberdade individual, permite
maior diversidade e experiências e ganhos de eficiência com respeito às
responsabilidades de gastos, pois os governos locais, estando mais próximos de seus
cidadãos, captam mais facilmente suas demandas por serviços públicos.
Enquanto que os argumentos favoráveis a centralização apontados por Musgrave
(1959) são: a unidade em relação aos objetivos nacionais, a melhor coordenação do
setor público, a melhor coerência e eficiências das políticas macroeconômicas e
redistributivas, os ganhos de escala na produção de bens e serviços públicos, os custos
administrativos e políticos etc.
A literatura
7
aponta (MUSGRAVE, 1969; OATES, 1999) que os ganhos de bem
estar decorrentes da divisão descentralizada do exercício das funções fiscais são maiores
quanto mais heterogêneos se revelarem os consumidores e quanto menor a elasticidade
preço das demandas individuais destes
8
. Isto ocorre porque o governo central tem
7
Para uma discussão mais aprofundada a respeito das diferenças de teoria entre Tiebout, Oates e Gordon
veja Mendes (2005).
8
Como afirma Oates (1999:1123), “há amplas evidências econométricas de que a demanda por bens e
serviços públicos locais é tipicamente inelástica ao preço”.
19
dificuldade de identificar as demandas dos cidadãos, e os governos locais, por outro
lado, conhecem as demandas locais, e, com isso, provêm os bens e serviços públicos
locais de forma eficiente. Segundo Ahmad; Hewitt; Ruggiero (1997:30):
A provisão descentralizada de bens e serviços locais pode solucionar dois
problemas de formulação de políticas pelos governos, [quais sejam], o
problema da demanda revelada e da eficiência na produção governamental.
O problema da demanda revelada diz respeito a quanto ofertar de um dado
bem/serviço público. [...] [Já] assegurar a eficiência na produção
governamental refere-se aos gastos públicos de todos os níveis de governo
[...] [e] depende de formas de controles burocráticos para induzir a eficiência
[...], [como] modernos procedimentos e fiscalização pública da burocracia do
governo.
Ainda sob este ponto de vista, a provisão dos bens públicos de abrangência
nacional, e, portanto, sujeitos a economias de escala e externalidades, como defesa
nacional e relações exteriores, devem ser providos de forma centralizada. Sendo assim,
apesar da pouca orientação para a divisão das responsabilidades de gastos, a teoria
econômica orienta que os bens/serviços puramente locais devem ser descentralizados e
os nacionais, centralizados, para que haja uma melhor alocação de recursos.
Cabe colocar que, para os bens que não são considerados nem puramente locais,
nem puramente nacionais, a formulação de políticas e a divisão dos gastos pelos níveis
de governo é ambígua. (Quadro 1). Como adverte Musgrave (1997:67):
Profundas dificuldades surgem em determinar o que deve ser visto como bem
público local, estadual ou nacional. Em primeiro lugar, por exemplo, parece
que a educação e a educação elementar em particular são funções
eminentemente locais, embora sua qualidade seja de interesse nacional.
Similarmente, a saúde é provida localmente, mas a saúde da população
importa para o fortalecimento da economia e do espírito da nação.
20
Quadro 1: Distribuição dos gastos entre os níveis de governo - Conceitual
Funções Política, padrão e supervisão Provisão, administração
Defesa U U
Relações exteriores U U
Comércio internacional U U
Política monetária, moeda e bancos U U
Comércio interestadual U U, E
Previdência, pensões U U, E, M
Subsídios para negócios - indústria U, E U, E
Imigração U U
Seguro-Desemprego U U
Aeroportos e ferrovias U U, E
Política Fiscal U, E, M U, E, M
Direito Econômico U U, E
Recursos naturais U U, E
Meio ambiente U, E U, E
Indústria, comércio e agricultura U, E U, E
Educação U, E, M U, E, M
Saúde U, E U, E, M
Bem-estar e assistência social U, E U, E, M
Segurança pública U, E U, E, M
Água e saneamento básico U E, M
Proteção contra incêndio U, E E
Parques e recreações M M
Rodovias e vias: U, E, M U, E, M
Federais U U
Estaduais E E
Inter-regionais U U, E
Locais E M
Auxílios Financeiros U, E U, E
Fontes: Shah (1992) in Afonso (2006:7).
Nota: U = União. E = Estados, M = Municípios
21
1.4 – A composição do financiamento das funções fiscais
Para que possam exercer as funções fiscais, as diversas esferas de governo
necessitam de receitas. As receitas que provêm dos tributos podem ser repartidas entre
os níveis de governo segundo os critérios que a literatura do “tax-assignment problem”
prescreve como sendo os melhores para arrecadação a nível central, estadual ou local,
ou pode obedecer a nenhum critério pré-definido.
Existe outra forma de os governos subnacionais obterem receitas para o
financiamento das funções fiscais, é através das transferências intergovernamentais. As
transferências se dividem em várias categorias e têm o intuito de diminuir ou mesmo
extinguir os desequilíbrios vertical e horizontal existentes na federação.
O desequilíbrio vertical consiste na relação desigual entre capacidade tributária e
nível de gastos das várias esferas de governo, dado que as bases econômicas são
distintas, como também as preferências e os custos dos bens e serviços públicos. De
modo que, determinadas categorias de transferências são um meio de corrigir este
desequilíbrio e assegurar um mínimo dos bens e serviços públicos.
No tocante ao desequilíbrio horizontal, este é caracterizado pelas diferenças de
capacidade tributária e dos custos dos gastos públicos do mesmo nível de governo nas
diferentes regiões de um país, refletindo as desigualdades regionais. Para atenuar ou
resolver este desequilíbrio, dentre outras soluções, as regiões mais ricas devem
transferir recursos para as mais pobres, é claro que, para garantir esta tarefa, o governo
central deve ser o intermediador desses recursos.
22
1.4.1 - A divisão dos tributos
Vários arranjos podem ser feitos na divisão dos tributos entre as camadas
verticais de governo. Os governos subnacionais podem deter a totalidade ou a maior
parte das receitas provenientes dos tributos e transferi-las para o governo central. No
entanto, este tipo de arranjo impossibilita que o governo central exerça os seus objetivos
de política macroeconômica e de redistribuição de renda.
Outra opção, o oposto da anterior, consiste no governo central deter as receitas
dos tributos e repassa-las por meio das transferências para as demais esferas de governo.
O problema com esta opção é que ela desvincula a obtenção de receitas das decisões de
gastos dessas receitas. Os dois arranjos são casos extremos e, portanto, indesejáveis.
Um terceiro tipo de arranjo é o que determina fontes de receitas tributárias
específicas para cada esfera de governo, além de transferências para cobrir qualquer
desequilíbrio nos orçamentos dos entes federativos. Contudo, há várias possibilidades
de se definir a distribuição de receitas pelos níveis de governo.
Neste arranjo, os governos podem dividir os tributos especificando quais
pertencem a cada nível de governo, ou podem sobrepor as alíquotas das diferentes
esferas de governo num mesmo tributo, ou ainda, determinar a plena autonomia dos
entes federativos em escolher e alterar seus respectivos tributos. Estas formas de dividir
os tributos são denominadas de regimes de competências tributárias.
Há três formas de competências tributárias: concorrente, em que prevalece total
liberdade impositiva dos tributos pelas esferas de governo; partilhada ou complementar,
quando os tributos são repartidos entre dois ou mais níveis de governo; e exclusiva, na
qual cada esfera é responsável por um imposto específico. (REZENDE; LOBO
9
apud
9
REZENDE, F.; LOBO, T. Competências tributárias em regimes federativos. Revista de Finanças
Públicas, vol. 362, junho de 1985, p.33-9.
23
DWECK, 2003, p.27). A divisão de competências está prevista nas diferentes
constituições e representa a distribuição de poder, dependendo, por isso, da
configuração das forças políticas existentes na sociedade.
No regime de competência concorrente há uma completa autonomia fiscal, no
sentido de que as camadas verticais de governo podem determinar e alterar seus
tributos. No entanto, esta autonomia pode acarretar distorções na alocação de recursos
entre as localidades pois os governos podem reduzir subitamente os tributos, numa
tentativa de atrair investimentos, empresas ou mão-de-obra para suas regiões ou podem
também beneficiar determinados grupos em detrimento de outros. Sobre a competência
tributária concorrente, Dweck (2003, p.28) afirma:
Em princípio, esse sistema está associado a organizações federativas com
governos democráticos. Esse tipo de competência, entretanto, exige certo
grau de homogeneidade econômica e social para a sua funcionalidade. No
Brasil, as desigualdades regionais inviabilizam a autonomia financeira de
muitos governos locais, cuja base econômica é insuficiente para garantir
patamares mínimos de arrecadação tributária e, por conseguinte, a adoção
desse regime de competência.
Já a competência tributária partilhada ou complementar, chamada também de
piggy back, refere-se a aplicação, por parte dos governos subnacionais, de uma alíquota
extra ao tributo cobrado pelo governo central. No entanto, este regime de competência
pode reduzir a transparência do sistema tributário, já que tornasse mais difícil de se
identificar os tributos referentes a cada nível de governo.
A competência tributária exclusiva pode ser vista como o oposto dos outros
regimes de competências tributárias, posto que os tributos específicos de cada nível de
governo são estabelecidos na Constituição ou em leis, além do que, este regime propicia
maior transparência para o contribuinte. Este é o caso do Brasil. (Quadro 4, seção 2.3).
Resta saber quais tributos são os melhores para serem instituídos a nível local,
estadual e central. De acordo com a literatura do “tax-assignment problem”
(NORREGAARD, 1997; OATES, 1999), as esferas inferiores de governo devem evitar
24
os tributos sobre rendimentos de fatores móveis, como os impostos incidentes sobre o
capital e bens finais, pois eliminam a possibilidade de guerra fiscal, isto é, a competição
predatória por receitas, e também evita a migração dos fatores de produção, em busca de
localidades que imponham alíquotas menores de tributos. (Quadro 2)
Quadro 2: The Tax-Assignemt Problem
"Tributos dos governos locais" "Tributos dos governos centrais"
Tributos que garantam receitas suficientes Tributos que são fontes de recursos para os
p
ara financiar os gastos dos governos locais, objetivos de estabilidade econômica e redis-
a fim de evitar o desequilíbrio vertical; tribuição de renda;
Tributos de bases imóveis; Tributos de bases móveis;
Tributos não "exportáveis"; Tributos "exportáveis";
Tributos "transparentes" que incentivam a res- Tributos cobrados em bases desiguais nas
p
onsabilidade dos governos (accountability); diferentes regiões;
Tributos de fácil administração. Grandes economias de escala na adminis-
tração do tributo.
Fonte: Elaboração própria com base em Norregaard (1997, p.54).
Da mesma forma, os tributos denominados “exportáveis”, como o imposto sobre
o valor agregado (IVA) também devem ser evitados pelas unidades subnacionais. Os
tributos tidos como “exportáveis” são aqueles pagos pela localidade que consome o bem
“exportado”, ou seja, é cobrado na origem, na localidade que produziu o bem. Desta
forma, este tipo de tributo deve ser arrecadado no destino, pois taxa o consumo da
comunidade em que reside o consumidor, permitindo que as receitas deste consumo
sejam gastas na sua localidade. Evita-se, desta forma, a “exportação” dos tributos.
Logo, os tributos considerados bons para cobrança local são os que incidem
sobre rendimentos de fatores imóveis, como os impostos sobre propriedade, e as taxas
de serviços oferecidos na localidade, como as taxas de incêndio. Por outro lado, há
certas características para a atribuição de tributos ao governo central. Estas
características são enumeradas por Ter-Minassian (1997:9):
[Os tributos] arrecadados sob bases móveis, [como os tributos que incidem
sobre vendas]; [os tributos] mais sensíveis a mudanças na renda, isto é, com
elasticidade renda alta, de modo a fornecer instrumentos estabilizadores ao
governo central; [os tributos] cobrados em bases desiguais nas diferentes
regiões, [...] como os tributos incidentes sobre os recursos naturais.
25
Há ainda outros fatores que devem ser levados em consideração na divisão dos
tributos entre as esferas de governo. Os tributos locais devem ser fáceis de administrar,
como os tributos incidentes sobre a propriedade, ou seja, quanto maior a economia de
escala na administração do tributo, mais este deve ser deixado sob a responsabilidade do
governo central. Além disso, um sistema descentralizado de tributos só funciona se as
diversas esferas de governo forem capazes de obter receitas suficientes para financiar
seus gastos, a fim de evitar grandes desequilíbrios verticais. Norregaard (1997)
Em síntese, a adoção dos preceitos da literatura do “tax-assignment problem”
evita as distorções no sistema tributário, como a regressividade dos tributos ou a
complexidade do sistema, mas isto não quer dizer que todos os países seguem estes
mandamentos a risca. É mais comum encontrarmos variações destes critérios e até
mesmo o oposto do que reza esta literatura, como governos subnacionais arrecadando
IVA.
26
1.4.2 - As transferências intergovernamentais
Além das receitas provenientes dos tributos, as unidades subnacionais recebem
transferências da União para custear seus gastos, assim como os municípios recebem
dos Estados recursos para financiar suas despesas. As transferências constituem um
meio de nivelar os orçamentos dos entres federados, já que nem sempre o montante
arrecadado pelos tributos cobre os gastos dos governos.
Apesar da dificuldade da mensuração da quantia exata a ser transferida e
também de nem sempre resolverem os desequilíbrios, podendo até mesmo agravá-los,
as transferências são uma forma de assegurar um padrão mínimo dos bens e serviços
públicos oferecidos no país, e até mesmo, garantir receitas para aquelas unidades da
federação que apresentam baixíssima capacidade tributária, ou seja, “vivem” das
transferências.
Sobre o sistema de transferências, Bird
10
argumenta que este facilita o
comportamento irresponsável de alguns governos subnacionais, só fazendo sentido nos
casos de externalidades positivas e quando se deseja assegurar um padrão nacional
mínimo da oferta de determinado bem público. O autor propõe então, um sistema de
imposto sobre o valor adicionado dual (IVA dual), ou seja, uma alíquota federal e outra
estadual (o já comentado piggy back), como forma de os governos tornarem-se capazes
de pagar seus próprios dispêndios.
Sob outro ponto de vista, OATES (1999) adverte que a equalização fiscal é um
tema controverso da perspectiva da eficiência. Isto porque apesar das transferências
exercerem um importante papel ao permitir que jurisdições pobres possam competir em
igual condições com as jurisdições ricas, o favorecimentos dos governos pobres, às
10
Bird apud Ferreira, 2000, p.1-2.
28
desigualdades entre as regiões e os estados do país, isto é, coeficientes que dêem peso
maior às regiões e estados que apresentam menor capacidade tributária. Esta consiste
uma forma de realocar os recursos das regiões mais ricas para as regiões mais pobres.
O sistema de subvenções, por sua vez, pode ser agrupado em três categorias
principais: transferências condicionais ou condicionais, com ou sem contrapartida e
limitada ou ilimitada. Ao menos oito formas de subvenções podem ser estabelecidas a
partir da combinação dessas categorias.
As transferências incondicionais são aquelas em que o nível superior de governo
repassa uma quantia pré-determinada de recursos destinados ao governo inferior, que
decide como gastá-los, ou seja, não existe a exigência de aplicar estas receitas em
determinados gastos. Este tipo de transferência pode provocar o chamado flypaper
effect
11
, isto é, a indisciplina fiscal ou o comportamento irresponsável dos governos.
Já as transferências condicionais, como o próprio nome diz, são aquelas sujeitas
a determinadas condições, ou seja, o uso dos recursos destinados aos governos
inferiores é decidido pelo governo que realizou as transferências. Este tipo de
transferência é ideal para os casos em que o governo quer estabelecer um mínimo da
prestação do bem ou serviço público.
As transferências com contrapartida ocorrem quando o montante das receitas
transferidas pelos governos superiores é uma proporção percentual do gasto total
efetuado pelos governos inferiores na provisão dos bens e serviços públicos. Já as
transferências sem contrapartida são aquelas em que não é estabelecido nenhuma
proporção percentual do gasto total realizado pelos camadas inferiores de governo.
11
De acordo com Mendes (2005:451) o flypaper effect é uma “alusão à idéia de que o dinheiro `gruda´
onde esbarra primeiro. Se o dinheiro entra na comunidade via governo (como transferência) ele fica no
governo (é gasto em bens públicos), não passando para o setor privado através de uma redução de
tributos”.
29
Por último, as transferências limitadas se caracterizam pela determinação de um
montante máximo a ser transferido do governo superior ao governo inferior, enquanto
nas transferências ilimitadas não há esta determinação.
É importante notar que as diversas transferências podem se combinar gerando
várias formas possíveis de subvenções. Os governos devem escolher a combinação que
melhor responda aos seus objetivos de política.
No entanto, os governos não devem visar apenas seus objetivos de política, mas
sim, uma ampla gama de razões, como afirma Ter-Minassian (1997:13):
A escolha entre transferências condicionais e incondicionais dever ser
baseada em várias considerações. De um lado, a imposição de condições
prejudica a autonomia dos governos subnacionais, negando os argumentos de
bem-estar (eficiência) da descentralização. De outro lado, a imposição de
condições pode ser justificada por questões distributivas (por exemplo,
assegurando um padrão mínimo nacional de determinados bens e serviços
públicos de interesse nacional, como educação primária, saúde, ou controle
da poluição).
30
CAPÍTULO 2
O FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL
2.1- Introdução
A federação brasileira foi criada em 1891, por decreto, logo após a proclamação
da República (com grandes diferenças regionais, culturais e sociais) face à dimensão
continental do território, e do desejo dos estados por maior autonomia. O federalismo
brasileiro, devido à forma como foi instituído, não permitiu que o país conseguisse
implanta-lo em sua plenitude. Entretanto, antes da República, havia, no Brasil, um
federalismo em formação, como afirma Dulci (2002, p. 95):
As raízes [federativas do Brasil] constituíram-se ainda na fase colonial
12
,
quando a vida política brasileira já continha, de forma incipiente, uma ordem
federativa, distinguindo-se claramente o poder central (as autoridades da
Coroa) e o poder local (as câmaras municipais).
O regime federativo brasileiro nasceu de uma forma bem diferente da Federação
Norte-americana, ou seja,“de baixo para cima”, primeiro porque no momento de sua
constituição partiu de um Estado centralizado e unitário para um modelo
descentralizado de poder. Daí a afirmação de Rui Barbosa
13
: “Tivemos União antes de
ter estados, tivemos o todo antes das partes”. Ou, ainda, como descreve Dallari
14
Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu
o poder político entre várias unidades, sem eliminar o poder central. Cada
uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão administrativa chamada
Província, recebeu uma parcela de poder político e a afirmação formal de sua
individualidade, passando a denominar-se Estado. [Aqui portanto] o
movimento foi descentralizador.
O caráter descentralizador presente na fundação da federação brasileira é
12
Apesar disso, o Brasil nos tempos do Império era um estado unitário, ou seja, sua estrutura do governo era
centralizada, contrapondo-se ao regime federalista.
13
Barbosa apud Abrucio; Costa, 1998, p. 32.
14
Dallari apud Abrucio; Costa, 1998, p. 33.
31
ressaltado por Camargo
15
: “O Brasil é o único país de tradição federativa em que o
termo Federação, ainda hoje, se identifica com a descentralização, ao invés de significar
como ocorreu nos EUA e nos demais, a organização da União”. Na verdade, o
federalismo é uma forma de divisão de poder entre os entes da Federação, nem
centralização, nem descentralização.
A história do federalismo brasileiro se caracteriza por fases alternativas de
descentralização e centralização. Entre 1891 e 1930, imediatamente após a
Proclamação da República e a “decretação” do federalismo, no auge da economia
cafeeira, o poder central era relativamente fraco. De 1930 a 1946, com a ditadura de
Getúlio Vargas (Estado Novo), houve forte centralização de poder na União. Ao final
da Segunda Guerra Mundial, a redemocratização do país e a nova Constituição
democrática de 1946 permitiram uma fase de descentralização. Com o advento da
ditadura militar em 1964, abriu-se uma fase de duas décadas de centralização, que só foi
invertida com a abertura política. A nova Constituição de 1988 fortaleceu o
Federalismo e assim, relativisando o poder central. (SERRA, 1999)
A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende três níveis governamentais: a União ou Governo Federal, vinte e seis
Estados e um Distrito Federal e cerca de 5.560 Municípios. A atual Constituição –
Constituição Federal promulgada em 1988 – define a independência e autonomia
política, administrativa e financeira dos três níveis de governo e o pacto federativo
brasileiro é considerado uma de suas cláusulas pétreas
16
.
A Constituição Federal de 1988 atribuiu e distribuiu, para as diversas entidades
federativas, certo conjunto de matérias, que formam o campo de atuação governamental
15
Camargo apud Abrucio; Costa, 1998, p. 33.
16
Cláusulas pétreas são institutos constitucionais perpétuos que não podem ser suprimidos nem sofrer
alterações mediante emenda constitucional, dado a importância para a estabilidade da nação.
32
ou legislativa de cada uma, isto é, sua área de competência. Por exemplo, a despeito da
autonomia concedida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a União tem
competências privativas, definidas no artigo 22 da Constituição, que lhe conferem a
responsabilidade pela soberania e integração nacional, tais como legislar sobre política
de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; comércio exterior e interestadual;
seguridade social; além de estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional.
O artigo 22 da Constituição estabelece ainda as competências comuns da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: cuidar da saúde e assistência pública;
promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico; combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência etc.
De acordo com o Artigo 24 da Constituição compete à União, aos estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: orçamento; produção e consumo;
educação, cultura, ensino e desporto; previdência social, proteção e defesa da saúde.
Sendo assim, os três níveis de governo podem atuar nestas áreas ao mesmo tempo, mas
cada qual é responsável pela prestação do serviço em sua localidade.
Já os municípios têm competências privativas associadas aos serviços públicos
de caráter local (artigo 30 da Constituição). Ou seja, compete a esta esfera de governo:
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
manter, com a cooperação técnica e financeira da União e dos estados, programas de
educação pré-escolar e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e
financeira da União e dos estados, serviços de atendimento à saúde da população. Já os
estados têm competência privativa residual, uma vez que no artigo 25, §1º, da
33
Constituição fica estabelecido que: “São reservadas aos estados as competências que
não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
Embora a Nova Constituição seja bastante precisa no capítulo sobre tributação e
orçamento
17
, o mesmo não se pode dizer quanto às atribuições dos níveis de governo.
De acordo com Afonso & Serra (1999, p.15): “Há superposição de ações em algumas
áreas e carência em outras, o governo central não tem conseguido exercer
satisfatoriamente sua função de coordenação e os governos subnacionais adotam
políticas exageradamente autônomas”. Da mesma forma Ter-Minassian (1997c, p. 442)
afirma: “Esta falta de clareza na atribuição de responsabilidades de gastos contribui para
a duplicação e desperdício dos recursos na provisão de bens e serviços”.
Segundo Barbosa & Barbosa (2005, p.300), “o Brasil [...] nunca funcionou na
prática como um regime federativo, pois a União sempre exerceu um grande poder
sobre os estados e municípios [...].” No entanto, estes autores afirmam que a
Constituição de 1988 fortaleceu o pacto federativo através de um sistema fiscal com
uma relação de poder menos assimétrica.
A Constituição de 1988, para Rigolon; Giambiagi (2001, p.123) redesenhou o
federalismo fiscal:
O governo central perdeu parcela substancial de sua receita tributária para
estados e municípios, sem transferir para estes os programas de dispêndio
correspondentes. Além disso, estados e municípios não só ajustaram
rapidamente seus gastos em resposta às receitas crescentes, mas também
passaram a gastar bem acima de seus meios.
Por outro lado, Rezende (1997, p.2) afirma que a crítica de que houve uma forte
descentralização de recursos mas não de atribuições, merece qualificação:
É verdade que o impacto inicial da Constituição de 1988 foi negativo para a
União, do ponto de vista da disponibilidade de recursos fiscais e positivo para
estados e municípios, principalmente para estes últimos. Todavia, essa
situação foi sendo modificada posteriormente em decorrência do aumento da
17
A parte de tributação deste capítulo é analisada na seção 2.3 e a de orçamento nesta seção.
34
receita das contribuições sociais
18
e da perda de dinamismo das arrecadações
do IR e do IPI que compõem a base dos fundos repassados a estados e
municípios.
Ainda nesta linha de argumentação, Ter-Minassian (1997c, p.442) aponta:
[...] há uma tendência para a descentralização dos gastos públicos, no entanto,
esta viria mais como uma resposta dada a pressão no orçamento federal –
resultado da descentralização das receitas e das condições macroeconômicas
adversas da década de 1990 – do que de um resultado planejado e ordenado
de devolução das responsabilidades de gastos.
Já Afonso e Serra (1999) destacam que, não obstante a tendência à
descentralização observada nas últimas décadas, houve movimentos claros de
redistribuição de recursos públicos. Em termos verticais, os municípios foram os que
mais se beneficiaram, pouco se alterando a posição do nível estadual.
Outro ponto que merece atenção é o do status de membro da Federação
conferido aos municípios pela Constituição de 1988. Isto garantiu aos municípios a
independência de suas decisões e ações dos seus respectivos Estados.
19
Em comparação
com outros países, isto representa uma grande autonomia, já que nestes, “[...] os
governos municipais são como criaturas dos seus respectivos Estados”. (World Bank,
Report nº 22523, 2002, p. 26)
Observa-se a partir da segunda metade do século XX um aumento do número de
municípios: em 1950, o Brasil contava aproximadamente 1890 municípios. Já em 1980
havia 4000 municípios, e em 1998 já tinha cerca de 5500 municípios. Este aumento
provavelmente foi estimulado pela fórmula usada para distribuir a receita
18
Contribuições sociais são impostos vinculados a órgãos, fundos ou despesas específicas. No Brasil
temos as contribuições: Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) que é
devida pelas pessoas jurídicas; Contribuição para a previdência social, paga tanto pelos empregados como
pelos empregadores; Contribuição provisória sobre movimentação financeira (CPMF); Contribuição
social sobre o lucro líquido das empresas (CSLL); Contribuição de intervenção no domínio econômico
(CIDE); PIS/PASEP etc.
19
No art. 35, caput e incisos I, II e III da Constituição Federal de 1988 está estabelecido que: O Estado
não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto
quando: I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II – não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III – não ter sido aplicado o mínimo exigido da
receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
35
compartilhada. O critério usado para alocar a principal transferência da União para os
municípios – o Fundo de participação dos Municípios (FPM) – determina uma
quantidade mínima a ser transferida para pequenos municípios, independente do
tamanho da população. Como resultado, o pequeno município pode dobrar suas receitas
(em termos per capita) dividindo em dois. (World Bank, Report nº 22523, 2002)
A Emenda Constitucional nº 15 de 1996 e a Lei Complementar nº 91 de 1997,
colocaram algumas restrições. Primeiro, fixaram a quantidade total do FPM a ser
transferida aos municípios de qualquer estado. Logo, a expansão não permitiu ao
município aumentar a sua participação na divisão dos recursos do FPM; meramente
distribui o total de recursos da União entre um número maior de municípios. Segundo,
elas tornaram mais difícil o processo de aprovação de novos municípios. Antes, só os
cidadãos do distrito que pretendia a emancipação votavam. A partir de então participam
da votação todos os eleitores do município não apenas os que desejam a separação.
Essas medidas visam frear o processo de criação de novos municípios. (World Bank,
Report nº 22523, 2002, p. 29).
A Constituição de 1988 criou dois importantes instrumentos para a gestão das
finanças públicas: o Plano Plurianual (PPA) e o Plano de Diretrizes Orçamentárias
(LDO)
20
. O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de
quatro anos e como afirma a lei “estabelece de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
21
20
“Apesar de, algumas vezes, referirem-se à União, as disposições constitucionais sobre matéria
orçamentária têm caráter de norma geral, devendo, no que for aplicável, serem observadas por todos os
entes da Federação”. (GIACOMONI, 2005, p.200).
21
Constituição Federal de 1988: Art. 165, § 1º.
36
Conforme previsto na Constituição o PPA deve se integrar aos demais Planos da
administração pública: “Os Planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional”.
22
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá compreender, conforme previsto na
Constituição, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da Lei
Orçamentária Anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
23
A Lei Orçamentária Anual (LOA), tem por objetivo conter a discriminação da
receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa
de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade
24
, universalidade e
anualidade.
25
A LOA deve ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO
e com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.
26
É importante colocar que em um de seus dispositivos relacionados à LOA, a
Constituição Federal de 1988 se preocupa com a questão da distribuição dos recursos
orçamentários entre as regiões, com o propósito de diminuir as desigualdades: “O
orçamento fiscal e o orçamento de investimento da Lei Orçamentária Anual,
As despesas obrigatórias de caráter continuado são as despesas correntes derivadas da lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por
um período superior a dois exercícios. (Lei Complementar nº 101 de 2000: Art. 17).
22
Constituição Federal de 1988: Art. 165, § 4º.
23
Constituição Federal de 1988: Art. 165, § 2º.
24
O princípio da unidade significa que, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento;
já o princípio da universalidade, a inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçamentário
comum; e, segundo o princípio da anualidade, o orçamento público deve ser elaborado e autorizado para
um período determinado, geralmente um ano. (GIACOMONI, 2005, p. 71-80).
25
Lei 4.320 de 1964: Art. 2º.
26
Lei Complementar nº 101 de 2000: Art. 5º, Caput.
37
compatibilizados com o Plano Plurianual, terão entre suas funções reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional”.
27
Além do que está previsto na Constituição, surgiu em 2000 a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei complementar 101/2000 – que estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, pressupõe a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de
receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
28
A LRF estendeu o campo da LDO, determinando que a mesma deverá dispor,
entre outros, sobre equilíbrio entre receitas e despesas; normas relativas ao controle de
custos e à avaliação dos resultados; critérios e forma de limitação de empenho, a ser
efetivada nos casos de não realização de receita etc. Além disso, também acrescentou
alguns anexos a serem apresentados junto à LOA, quais sejam: demonstrativo da
compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes
do Anexo de Metas Fiscais da LDO; demonstrativo das medidas de compensação a
renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado etc.
Este conjunto de leis, PPA, a LDO, a LOA e a LRF, pode ser interpretado com
uma quinta função fiscal: a função de planejamento. Como é estabelecido na própria
Constituição: “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
27
Constituição Federal de 1988: Art. 165, § 7º.
28
Lei Complementar nº 101 de 2000: Art. 1º, § 1º.
Ou seja, a LRF tem o objetivo de evitar o endividamento excessivo dos entes federativos, limitar a
despesa com pessoal, estabelecer metas fiscais, fazer cumprir o orçamento anual e limitar as despesas dos
Poderes no último ano de gestão de seu titular etc.
Operações de crédito por antecipação de receita são empréstimos destinados ao atendimento de
insuficiências momentâneas de caixa. (GIACOMONI, 2005: 212).
Restos a pagar são as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro.
38
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. A lei
estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento”.
29
29
Constituição Federal de 1988: Art. 174, caput e § 1º.
39
2.2- O exercício das funções fiscais
O objetivo desta seção é analisar o processo de descentralização de gastos, da
União em direção aos governos subnacionais, abordando, especificamente, a questão da
municipalização das despesas. É consenso que a Constituição de 1988 descentralizou
receitas, principalmente para os municípios, mas não os gastos. Autores como Araújo &
Garson (2001) defendem que a descentralização de gastos foi um processo não
planejado e desordenado, permitido pela descentralização de receitas, e se observa a
partir da segunda metade da década de 90, nas funções de educação (ensino
fundamental) e saúde (sistema único de saúde).
Dado que a maior parte dos estudos contempla a situação financeira dos três
níveis de governo, é de suma importância verificar de que modo tem ocorrido este
processo de descentralização das despesas. Isto se fará mediante a análise dos gastos
por função, segundo grupos e dos gastos com as funções saúde e educação
separadamente.
Conforme visto no primeiro capítulo, a distribuição dos gastos entre os níveis de
governo se dá de acordo com as diferentes formas de competências, que podem ser
compartilhadas, concorrentes e exclusivas. No Brasil, a União é responsável
exclusivamente pela provisão dos serviços de abrangência nacional como defesa,
relações exteriores, política monetária e financeira etc. Aos estados e municípios, por
sua vez, cabe a provisão exclusiva de serviços públicos de caráter local, como água e
saneamento. As demais funções são compartilhadas ou concorrentes entre os níveis de
governo, representando a indefinição das responsabilidades de gasto. (Quadro 3).
Sobre esta falta de definição das atribuições dos níveis de governo, Afonso
(2006:6) afirma:
40
Na prática há superposição de tarefas e desperdício de recursos, pela falta de
maior coordenação de ações na maioria das funções. [Alem disso], a
indefinição das fronteiras de atuação de cada esfera de governo é consoante
com as características do federalismo brasileiro [e, adicionalmente], a
extensão territorial e as disparidades entre as regiões dificultam uma divisão
federativa rígida de encargos e a adoção nacional de regras lineares.
Quadro 3: Brasil: Distribuição dos gastos entre os níveis de governo
Funções Política, padrão e supervisão Provisão, administração
Defesa U U
Relações exteriores U U
Comércio internacional U U
Política monetária, moeda e bancos U U
Comércio interestadual U U, E
Previdência, pensões U U, E, M
Subsídios para negócios - indústria U, E U, E
Imigração U U
Seguro-Desemprego U U
Aeroportos e ferrovias U U, E
Política Fiscal U, E, M U, E, M
Direito Econômico U U, E
Recursos naturais U U, E
Meio ambiente U, E U, E
Indústria, comércio e agricultura U, E U, E
Educação U, E, M U, E, M
Saúde U, E U, E, M
Bem-estar e assistência social U, E U, E, M
Segurança pública U, E U, E, M
Água e saneamento básico U E, M
Proteção contra incêndio U, E E
Parques e recreações M M
Urbanismo M M
Rodovias e vias: U, E, M U, E, M
Federais U U
Estaduais E E
Inter-regionais U U, E
Locais E M
Auxílios Financeiros U, E U, E
Fontes: Ter-Minassian (1997) e Afonso (2006:7)
Nota: U = União. E = Estados, M = Municípios
Como mostra a tabela 1, os gastos da União em 2004 com os encargos especiais
– refinanciamento e serviços das dívidas externa e interna, transferências e outros
encargos especiais – correspondem a maior parte das despesas da União, 69,11 %,
seguida dos gastos com seguridade social, 19%, saúde e saneamento, 3,34% e educação,
1,4%. As despesas dos estados, por sua vez, com os encargos sociais são as mais
importantes e representaram, em 2004, 27,3% do total, seguidos das funções educação,
41
16,2%, saúde e saneamento, 11,9%, seguridade social, 10,5% e segurança pública,
8,3%. No mesmo ano, as despesas dos municípios com saúde e saneamento
corresponderam 23,9 % do total, seguidas das despesas com saúde, 23,6% e com
encargos especiais, 19%.
Tabela 1 - Distribuição de gastos dos entes federativos em algumas funções –
2004
Função Em % da despesa total
União Estados Municípios
Encargos especiais (a) 69,1 27,3 19,0
Seguridade social 19,0 10,9 8,3
Saúde e saneamento 3,3 11,9 23,9
Educação 1,4 16,2 23,6
Segurança pública 0,3 8,3 0,7
Transporte 0,2 4,2 3,4
Trabalho 1,2 0,2 0,3
Habitação e urbanismo 0,1 1,1 12,7
Relações exteriores 0,1 0,0 0,0
Energia 0,03 0,2 0,4
Gestão ambiental 0,1 0,7 0,8
Políticas setoriais (b) 1,5 2,4 1,3
Legislativa 0,4 2,4 3,2
Judiciária (c) 1,1 6,9 0,4
Defesa Nacional 1,3 0,0 0,0
Outras 0,8 7,3 2,0
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional, COREM
(a)Para a União são considerados também os encargos especiais de refinanciamento da dívida
pública.
Nos encargos especiais dos municípios constam a função de administração.
(b)Inclui agricultura, organização agrária, indústria, comércio e serviços, ciência e tecnologia, e
comunicação.
(c)Inclui as função: Judiciária e Essencial à justiça.
Para efeito de comparação, a avaliação da evolução das despesas por funções
dos entes federativos, será feita agregando as diversas funções econômicas em 4
grupos
30
. No grupo denominado de despesas administrativas e encargos especiais
31
30
A divisão das despesas por funções segundo grupos está em Teixeira (2002), que analisou somente os
estados. Aqui amplia-se para União e municípios.
31
Em Teixeira (2002) este grupo conta somente com as despesas administrativas. A inclusão de encargos
especiais deve-se ao fato de, em muitos anos, e para todos os níveis de governo, as funções planejamento
e administração contabilizarem as despesas com administração e planejamento de refinanciamento da
dívida pública, que faz parte dos encargos especiais, desta forma, sendo impossível visualizar as despesas
em cada função separadamente.
42
incluem-se as funções legislativa, judiciária, administração, planejamento e encargos
especiais. O segundo grupo, chamado de despesas sociais, engloba as funções de
educação e cultura, de habitação e urbanismo, de saúde e saneamento, de trabalho e de
assistência e previdência. No penúltimo grupo, despesas de infra-estrutura, estão
incluídas as funções de comunicação, desenvolvimento regional, de energia e recursos
minerais, de indústria. Por último, o grupo outras despesas refere-se às funções
agricultura, defesa nacional e segurança pública, e relações exteriores.
As despesas administrativas e encargos especiais da União correspondem os
maiores gastos desta esfera de governo, no período em análise: 1995 a 2004. Em 1995,
estas despesas já eram bem significativas e representaram quase 50 % do total das
despesas. Em 2004 estas despesas absorviam 71,4% do total, este aumento deveu-se,
sobretudo, aos encargos especiais. Em ordem de importância seguem as despesas
sociais, que, apesar de diminuírem no período considerado, ainda permanecem em
segundo lugar em relação aos gastos totais realizados pelo governo federal. As despesas
em infra-estrutura diminuem entre 1995 e 2004 e são superadas pelo grupo outras
despesas em 2000, revelando uma nova estratégia de gastos da União. (Tabela 2)
Analisando-se a evolução das despesas dos estados, segundo grupos nota-se que
as despesas sociais e administrativas e encargos sociais são as despesas mais
importantes. Em 2000 as despesas administrativas e encargos sociais ultrapassam os
gastos sociais, tendência esta que continua até 2004. O grupo outras despesas supera as
despesas em infra-estrutura estaduais no ano de 2000, evidenciando também um novo
padrão de gastos deste ente federativo. (Tabela 2)
A evolução das despesas por função municipais, segundo grupos (Quadro A1,
em anexo) revela, como era esperado, um gasto maior deste ente federativo, em
despesas sociais, fruto do peso das funções educação, saúde e urbanismo no orçamento
43
público municipal. As despesas em infra-estrutura perdem importância no decorrer do
período de 1996 a 2004, representando um decréscimo da ordem de 148%, porém não
são ultrapassadas pelo grupo outras despesas, que também diminuiu no período. (Tabela
2)
Tabela 2: Gastos dos níveis de governo segundo grupos de despesas - % da despesa
total – 1995-2004
Despesas
Administrativas e ES
Despesas Sociais Despesas em infra-
estrutura
Outras despesas
U E M U E M U E M U E M
1995 49,7 36,8 n.h. 34,2 40,4 n.h 9,3 14,4 n.h 7,0 8,4 n.h
1996 52,5 37,7 25,5 33,1 40,0 60,8 8,9 14,4 11,2 5,5 7,9 2,0
1997 60,3 50,4 28,2 27,2 26,8 62,7 7,7 16,7 6,2 4,9 6,1 2,7
1998 65,5 39,7 25,3 24,2 38,0 65,0 6,7 14,7 7,4 3,5 7,6 1,5
1999 68,0 35,4 22,7 22,5 40,0 66,9 6,0 15,2 8,1 3,3 8,4 1,6
2000 73,0 43,3 21,1 22,3 41,2 69,2 1,0 6,4 6,9 3,0 9,1 1,4
2001 68,2 42,8 21,0 26,0 39,3 70,0 1,4 7,1 6,0 3,5 9,7 1,5
2002 67,4 40,9 22,4 26,4 39,6 66,5 2,3 6,1 4,5 3,2 11,0 1,6
2003 72,9 42,5 22,6 23,5 39,9 66,9 1,2 5,0 4,3 2,5 10,3 1,5
2004 71,5 43,0 22,5 24,9 40,3 67,2 0,6 5,2 4,5 2,4 9,4 1,4
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional,
SIAFI – STN/CCONT/GEINC, COREM e FINBRA.
* Notação: ES = Encargos especiais; U = União; E = estados; M = municípios; n. h. = não há todos os
dados disponíveis.
Apesar da disposição do governo federal em descentralizar gastos, como uma
forma de compensar a descentralização de receitas resultante da reforma tributária de
1988, a descentralização dos gastos não pôde ser plena, em algumas funções sociais,
devido a existência de receitas que se vinculam a esses gastos, as denominadas
contribuições sociais, cuja instituição e arrecadação é exclusiva do governo federal, de
acordo com a Constituição, Artigos 149, 195 e 204. É o caso da assistência social e
previdência social. (Tabela 3). Sobre este ponto, Afonso & Rezende (2002, p.17)
afirmam:
Apesar da orientação constitucional para a descentralização da
responsabilidade de fornecimento de serviços sociais
32
, um forte movimento
32
Como exemplo disto temos o Art. 212, Caput da CF/88 onde se estabelece que a União aplicará,
anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados e municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino. Em relação à saúde, o Art. 198, Caput e I, da CF/88 estabelece que as ações
e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema
único, organizado de acordo com a descentralização, com direção única em cada esfera de governo.
44
nessa direção foi constrangido pela falta de meios financeiros. Na verdade, a
provisão constitucional para descentralizar os gastos públicos com programas
sociais foi afetada pela centralização das receitas reservadas para esse
propósito. As contribuições sociais continuaram sendo de competência
exclusiva do governo federal (com exceção das contribuições para o sistema
de aposentadorias), que controla as decisões sobre a arrecadação e a
utilização desses recursos.
Tabela 3: Divisão federativa do gasto - balanço da administração direta (STN), execução
direta* - 2004
Gastos
União
Estados Municípios Total
% total % Pib % total % Pib % total % Pib % total % Pib
Despesa total 59,0 25,5 26,0 11,3 15,0 6,5 100,0 43,3
Seguridade Social 69,0 69,0 18,0 18,0 13,0 13,0 100,0 15,5
Outros sociais (1) 22,0 1,5 39,0 2,5 39,0 2,5 100,0 6,6
Previdência social 85,0 9,4 12,0 1,3 3,0 0,4 100,0 11,1
Assistência social 72,0 0,7 9,0 0,1 19,0 0,2 100,0 1,0
Ordem social (2) 54,0 12,2 25,0 5,5 21,0 4,7 100,0 22,4
Infra-estrutura (3) 53,0 0,7 16,0 0,2 31,0 0,4 100,0 1,4
Urbanismo 4,0 0,0 10,0 0,1 86,0 0,8 100,0 0,9
Habitação 14,0 0,0 40,0 0,0 46,0 0,1 100,0 0,1
Saneamento 0,0 0,0 45,0 0,1 55,0 0,2 100,0 0,3
Gestão Ambiental 26,0 0,1 46,0 0,1 28,0 0,1 100,0 0,1
Fonte: Afonso (2006)
*Exclui transferências para outros governos
Nota: (1)Educação+Trabalho+Habitação+Urbanismo+Previdência+Outros
(2)Previdência+Educação+Saúde+Assistência+Urbanismo+Outros
(3)Energia+Comunicação+Transportes+Outros
Os recursos provenientes das contribuições sociais que são transferidos para os
governos subnacionais através das demais transferências (transferências voluntárias e do
Sistema Único de Saúde - SUS), mesmo significativos, não permitem que estados e
municípios gastem em outros programas que não sejam os estipulados nos convênios,
comprometendo desse modo a autonomia dos entes federativos. Além disso, os
recursos não são regulares (Tabelas 4 e 5), posto que são revisados anualmente e
dependem de fatores políticos, desta forma não permitindo uma descentralização
sustentável dos gastos em políticas sociais. (AFONSO; REZENDE, 2002)
45
No entanto, a irregularidade dos recursos das demais transferências está sendo
contornada: no caso da Saúde
33
, na segunda metade da década de 90, criou-se uma fonte
vinculada de financiamento, a CPMF, que, apesar do aumento marginal no orçamento
dos entes federativos, regularizou os fluxos mensais de pagamento aos serviços de
saúde. A aprovação da Emenda Constitucional nº 29/2000 também atuou neste sentido.
Essa emenda estabeleceu, obrigatoriamente, o aumento crescente de recursos dirigidos
ao setor, e, estipulou que até 2004, os estados e os municípios deveriam aplicar na saúde
12% e 15%, respectivamente, das receitas próprias e transferências constitucionais
34
.
(ARAÚJO; GARSON, 2001).
Tabela 4: Transferências relativas ao SUS: Brasil - % do PIB – 1997-
2001
Governos 1997 1998 1999 2000 2001
Subnacionais 0,28 0,51 0,62 0,76 0,84
Estaduais 0,03 0,05 0,05 0,13 0,18
Municipais 0,25 0,46 0,57 0,63 0,67
Fonte Primária: STN e IBGE
Elaboração: AFE/BNDES.
Tabela 5: Transferências voluntárias e SUS para estados e municípios - R$ mil de out/03
Período Transferências voluntárias SUS
Estados Municípios Estados Municípios
nov/01-out/02 3.780.492 3.093.586 3.465.320 11.249.683
nov/00-out/03 1.074.874 3.639.039 3.001.768 34.497.072
Fonte: BNDES. Termômetros fiscais da tributação e da descentralização posição : outubro de 2003
33
De acordo com o Art.198 da CF/88, o SUS será financiado com recursos do orçamento da seguridade
social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes. Apesar disso,
somente a participação da União foi estabelecida, em 1988, no Ato das disposições constitucionais
transitórias, no Art. 55 foi estabelecido que “Até que seja aprovada a lei de diretrizes orçamentárias, trinta
por cento, no mínimo, do orçamento da seguridade social, excluído o seguro-desemprego, serão
destinados ao setor da saúde”. Segundo o relatório A implantação da EC 29: apresentação dos dados do
SIOPS, 2000 a
2003, elaborado pelo Ministério da Saúde e outros, apesar desta provisão legal, este
volume de recursos não chegou a se efetivar. Em 1993, instalou-se uma crise no financiamento com a
interrupção do repasse dos recursos arrecadados diretamente pelo Ministério da Previdência Social, a
Contribuição sobre a Folha de Salários, e demais participantes do orçamento da seguridade. Com isso as
dificuldades de financiamento da previdência transferiram-se para o Ministério da Saúde. Como solução
emergencial foram contraídos empréstimos pelo Ministério da Saúde junto ao Fundo de Amparo do
Trabalhador – FAT, pagos em grande parte nos anos de 1997 e 1998. Uma solução provisória foi criada,
a CPMF, em 1994 e, a EC 29/00, representou uma solução mais concreta do financiamento da Saúde.
34
A EC 29/00 também estipulou a parcela que a União deveria despender na Saúde: Em 2000, do
montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício anterior, 1999, acrescido de, no
mínimo 5%. Nos quatro anos seguintes, o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal
do PIB. (OLIVEIRA:2003).
46
A participação da despesa com saúde por nível de governo permite inferir que a
descentralização dos gastos com saúde direcionou-se aos municípios. Enquanto em
1980, a União era responsável por 75% dos gastos no setor, a participação dos estados e
municípios nas despesas com saúde corresponderam a 17,8 e 7,2%, respectivamente.
Até 2003 a União transferiu grande parte da responsabilidade relativa a esta função para
os estados e principalmente para os municípios e, conseqüentemente, as despesas foram
redistribuídas. A União ficou responsável por 50,7% das despesas com saúde, enquanto
aos estados e municípios coube 22,8% e 26,5% respectivamente (Tabelas 6 e 7).
Tabela 6: Participação na Despesa com Saúde por nível de governo
Ano União Estados Municípios Total
1980 75,0 17,8 7,2 100,0
1985 71,7 18,9 9,5 100,0
1990 72,7 15,4 11,8 100,0
1995 63,8 18,8 17,4 100,0
2000 59,7 18,5 21,7 100,0
2001 56,2 20,7 23,2 100,0
2002 52,9 22,0 25,1 100,0
2003 50,7 22,8 26,5 100,0
Fonte: Elaboração de SIOPS/SCTIE/MS/SGIS/DPI a partir do Ministério da Saúde,
SIAFI, SIAFEM, Balanço dos estados e municípios.
Em relação à educação, em 1998 foi criado o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef)
35
,
com o objetivo de constituir uma fonte estável de recursos para os gastos com educação
e assegurar a universalização de seu atendimento. O Fundef é constituído por, pelo
menos, 15% das transferências estaduais e municipais e 15% da arrecadação do ICMS
36
,
35
Emenda Constitucional nº 14/96: Art. 5º, § 1º. Até o término da dissertação, a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) que cria o Fundo de Manutenção do ensino básico e de Valorização dos
profissionais da Educação Básica (FUNDEB), compreendendo não apenas o ensino fundamental, mas
também a educação infantil e o ensino médio, em substituição do Fundef, foi aprovada pelo Senado
Federal, mas encontra-se em tramitação na Câmara dos deputados, para avaliação das modificações no
texto feitas pelo Senado.
36
O Fundef é formado, no âmbito de cada estado, por 15% das seguintes fontes de arrecadação: FPM;
FPE; ICMS; IPI-exp; desoneração de exportações, de que trata a Lei Complementar nº 87 de 1996 (Lei
Kandir). Disponível em < www.mec.gov.br/sef/fundef/rec.shtm>.
47
e é distribuído ente cada estado e seus municípios, proporcionalmente ao número de
alunos nas respectivas redes de ensino fundamental
37
. Até 2006 os estados e municípios
destinarão não menos de 60% dos recursos provenientes da manutenção e
desenvolvimento do ensino, como um todo, na manutenção do ensino fundamental.
38
Tabela 7 - Despesas com Saúde financiadas por recursos próprios, por
esfera de governo - Em % do PIB
Ano União Estados Municípios Total
1995 2,3 0,5 1,0 3,9
1996 1,8 0,6 0,8 3,3
1997 2,2 0,5 1,0 3,7
1998 2,1 0,6 1,0 3,7
1999 2,1 0,6 1,0 3,7
2000 1,9 0,6 0,7 3,1
2001 1,9 0,7 0,8 3,3
2002 1,8 0,8 0,9 3,5
2003 1,8 0,8 0,9 3,5
Fonte: SIOPS/SCTIE/SGIS/DPI
A participação nas despesas com educação e cultura, por nível de governo
permite concluir que também houve um movimento de descentralização de gastos em
direção aos municípios. A União era responsável por 25,8% das despesas deste setor
em 1996, em 2004 cabia a esta esfera de governo apenas 13,7% do total. Já os
municípios aumentaram sua participação nas despesas com educação e cultura em 10
pontos percentuais, entre 1996 e 2004 e os estados em 2 pontos percentuais no mesmo
período (Tabela 8).
Estes dados mostram que houve um movimento de descentralização das
despesas com saúde e educação e cultura, principalmente para os municípios. As
37
Emenda Constitucional nº 14/96: Art. 5º, § 2º.
38
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias: Art. 60, caput.
A União complementará os recursos de manutenção e desenvolvimento do ensino sempre que, em cada
estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. (Emenda Constitucional nº
14/96: Art. 5º, § 3º). Em 1998 e 1999, o valor mínimo nacional por aluno correspondeu a R$315,00; a
partir de 2000 dividiu-se este valor entre primeira a quarta séries, R$333,00; e quinta a oitava séries e
educação especial, R$349,65. Em 2001, o valor mínimo nacional por aluno da 1ª a 4ª séries correspondeu
R$ 363,00 e da 5ª a 8ª séries e educação especial, R$381,15. No ano de 2002 houve um reajuste de 36%
em relação ao ano de 1998, o valor mínimo nacional por aluno da 1ª a 4ª séries correspondeu a r$418,00 e
da 5ª a 8ª séries e educação especial, R$438,90. Disponível em < www.mec.gov.br/sef/fundef/rec.shtm>.
48
crescentes transferências vinculadas para estes setores, da União para os governos
subnacionais, como também o crescente aporte de recursos próprios dos entes
federativos, permitiram o aumento dos gastos sociais, no entanto, ainda há pouca
atribuição de responsabilidades pelas unidades inferiores de governo, impedindo, dessa
forma, o exercício de um federalismo de fato.
Tabela 8 - Distribuição das despesas realizadas com Educação e Cultura
entre as esferas de governo – Em % do total
Ano União Estados Municípios Total
1996 25,8 46,6 27,7 100,0
1997 28,1 43,1 28,8 100,0
1998 28,1 43,2 28,7 100,0
1999 27,7 42,7 29,6 100,0
2000 17,8 45,9 36,3 100,0
2001 17,1 46,7 36,2 100,0
2002 17,6 47,1 35,3 100,0
2003 17,1 47,0 35,8 100,0
2004 13,7 48,6 37,7 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir dos balanços contábeis consolidados dos entes
federativos disponíveis no Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional.
49
2.3- O financiamento das funções fiscais
Ao contrário da divisão das responsabilidades dos gastos públicos entre os níveis
de governo, que carece de definição legal, o financiamento das funções fiscais está bem
definido no Título VI, Capítulo I da Constituição Federal de 1988, que trata do Sistema
Tributário Nacional. De acordo com este capítulo, os entes federativos podem instituir
os seguintes tributos: impostos; taxas, para serviços públicos específicos e divisíveis; e
contribuições de melhoria, decorrentes de obras públicas. Isto se dá mediante uma
especialização, onde cada nível de governo tem competência sobre uma base tributária –
veja Quadro 4.
Quadro 4– Sistema Tributário Nacional
Federais Estaduais Municipais
Imposto de importação (II)
Imposto sobre produtos
industrializados (IPI)
Imposto de Renda (IR)
39
Impostos extraordinários (Iex)
Imposto sobre exportação (IE)
Imposto sobre operações
financeiras (IOF)
Imposto territorial rural (ITR)
Imposto sobre grandes fortunas
(IGF)
40
Imposto sobre mercadorias e
serviços de transporte e
comunicação (ICMS)
Imposto sobre propriedade de
veículos automotores (IPVA)
Imposto de Transmissão causa-
mortis e doação de quaisquer
bens ou direitos (ITCMD)
Imposto sobre serviços (ISS)
Imposto predial e terrritorial
urbano (IPTU)
Imposto de Transmissão de bens
intervivos de bens imóveis
(ITVBI)
39
Apesar de ser um imposto federal, há uma exceção quanto ao produto da arrecadação do IR retido na
fonte dos funcionários públicos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, já que, esta receita
tributária, pertence a cada um desses entes da federação. (Constituição Federal de 1988, Art.157, I e Art.
158, I).
40
Este imposto ainda não foi implementado, pois precisa de lei complementar para sua regulamentação,
que até hoje não foi aprovada.
50
Os governos subnacionais não dispõem apenas de seus próprios tributos, mas
contam também com fundos constitucionais, que são transferências tributárias.
41
Esses
fundos especiais compreendem as parcelas do IR e do IPI arrecadados pelo governo
federal, que são transferidas aos estados através do Fundo de participação dos estados
(FPE)– 21,5% do IR e do IPI
42
– e aos municípios através do Fundo de Participação dos
municípios (FPM) – 22,5% do IR e do IPI.
43
Há também o Fundo Constitucional de
compensação pela exportação de produtos industrializados (FPEx) – 10% do IPI e
rateado proporcionalmente entre os estados exportadores – e, os Fundos Regionais
44
–
3% da Arrecadação do IR e do IPI. Além disso, pertencem 30% e 70% da arrecadação
do IOF-Ouro, respectivamente, ao estado e ao município de origem da operação
financeira. E aos municípios cabem 50% do ITR referentes aos imóveis neles situados.
Os municípios recebem, ainda, transferências dos estados: 25% do ICMS
45
; 50%
do IPVA; 25% dos recursos recebidos pelo IPI proporcional às exportações; e 25% dos
41
O art. 157, II da Carta Magna de 1988 determina que pertencem aos estados 20% do produto da
arrecadação de impostos novos que a União instituir, desde que não cumulativos.
42
É rateado conforme índices fixos, que consideram a população e o inverso da renda per capita estadual.
De acordo com a LC 62/89, cabe às regiões Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste, 25,4%, 52,5%,
8,5%, 6,5% e 7,2%, respectivamente, dos recursos do FPE. O valor do FPE distribuído a cada estado é
calculado multiplicando-se o coeficiente atribuído pela lei àquele estado pelo valor total do FPE. Os
coeficientes do FPE, já representaram 14%, antes de 1988 e 18% e 19% em 1988 e 1989, aumentando
0,25% em cada ano seguinte até atingir o patamar de 21,5% em 1993.
43
O rateio do FPM é o seguinte: 10% do FPM vão para as capitais dos estados; 86,4% são distribuídos
para todos os outros municípios; e 3,6% compõem uma cota adicional para municípios com mais de
156.216 habitantes. A cota individual das capitais dos estados está em relação direta com sua população e
inversa com a renda per capita dos estados; a cota individual das outras cidades é estabelecida por índices
derivados de uma fórmula que favorece os municípios menos populosos. O índice varia de 0.6 para
aqueles com menos de 10.188 habitantes a 4.0 para municípios com mais de 156.216 habitantes. Entre
esses extremos, 16 faixas de população formam uma distribuição de índices individuais que crescem a
taxas decrescentes, permitindo assim transferências per capita menores à medida que a população
aumenta. Dessa forma, os estados mais desenvolvidos e os municípios maiores perderam algumas
posições no processo. (AFONSO; REZENDE, 2002, p.28). Os coeficientes do FPM já representaram
17% antes de 1988, 20% em 1988, e desde então aumentaram 0,25% em cada ano seguinte (exceto de
1992 a 1993, quando aumentou 0,5%) até atingir o patamar de 22,5% em 1993.
44
Os fundos regionais são destinados para aplicação em programas de financiamento do setor produtivo
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional,
de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a
metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer. (Constituição Federal de 1988:
Art. 159, I, c). O Fundo da Região Norte (FNO) e o Fundo da Região Centro-Oeste, recebem, cada um,
0,6% dessa receita tributária, enquanto que o Fundo da Região Nordeste fica com 1,8% da mesma.
45
75% da participação dos municípios na receita do ICMS (ou 18,75% da arrecadação estadual) tem sua
distribuição definida pela contribuição de cada município à formação do valor adicionado fiscal. Os 25%
restantes da cota-parte do ICMS, (ou 6,25% da arrecadação estadual), a Constituição prevê que seja
51
recursos recebidos pelos fundos regionais, que são repartidos da seguinte forma: 35,3%
para os municípios da região Nordeste, 33,5% para os municípios das regiões Norte,
Centro-Oeste e Sul e, 31,2% para os municípios da região Sudeste
46
.
A Reforma Tributária realizada pela Constituição de 1988 promoveu, em
princípio, a descentralização das receitas, tanto pelo acréscimo dos coeficientes dos FPE
e FPM, como pelo alargamento da base tributária do principal imposto estadual, antigo
ICM
47
, transformado em ICMS, através da ampliação da base de incidência: passaram a
constar os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis, minerais e serviços de
transporte e de telecomunicações, antes de âmbito federal. Conseqüentemente, os
municípios se beneficiaram do aumento do FPM e do alargamento da base tributária do
ICMS que permitiu maior transferência de recursos repassado à esfera municipal.
Esta descentralização pode ser constatada quando se compara a arrecadação
própria de cada ente federativo com sua respectiva receita disponível (Receita
disponível = receita tributária própria + transferências recebidas – transferências
concedidas). A partir dos gráficos 1 e 2, em anexo, nota-se que, em termos verticais, os
municípios são os entes mais contemplados pelas transferências constitucionais bem
como os mais dependentes das transferências intergovernamentais, cabe destacar porém,
que este nível de governo só recebe transferências, ao contrário dos estados, que
também as concedem.
Em 1990, a arrecadação dos municípios representou 3,11% do total, enquanto a
receita disponível atingiu 14,87% do total, um aumento das receitas de 11,76%. Nesse
mesmo ano as receitas própria e disponível dos estados representaram 29,57% e 28,16%
distribuído de acordo com o que dispuser lei estadual (Perfil e evolução das finanças municipais – 1998 –
2003, p.4 e PRADO, 2003, p.57)
46
As demais transferências tributárias são: Fundef, salário-educação e Lei Complementar nº 87/96. Ver
Rezende; Cunha (2001, p. 129 -130) para maiores detalhes.
47
Representa o primeiro imposto sobre o valor adicionado de competência estadual adotado no mundo.
Somente a França, na mesma época, utilizava este tipo de tributo, mas apenas parcialmente.
52
do total, respectivamente, um aumento de apenas 1,58%. Há uma tendência, de 1990
em diante, de aumento das receitas disponíveis dos municípios e de diminuição das
receitas disponíveis dos estados. Em 2004, a diferença entre arrecadação própria e
receita disponível dos municípios é positiva em 12,4%, enquanto para os estados esta
diferença é negativa em 2,44%, mostrando o que foi dito anteriormente.
É importante ressaltar que a descentralização das receitas disponíveis, ao
contrário da descentralização de capacidade tributária
48
, gera uma maior dependência
das transferências federais pelos estados e municípios. Nesse sentido, Cossío (1997: 40
e 101) adverte:
A ampliação das transferências intergovernamentais levou à redução da
participação das receitas tributárias próprias na estrutura de financiamento, o
que debilitou a vinculação entre carga tributária e gasto público local. A
baixa capacidade de obtenção de recursos tributários da maior parte das
unidades inferiores de governo determina que o sistema de transferências
constitua-se na principal fonte de financiamento da maior parte dos estados e
municípios que conformam o sistema federativo brasileiro.
O peso da arrecadação tributária própria e do FPM na receita disponível varia de
acordo com o tamanho dos municípios. Para os municípios mais populosos, a
arrecadação tributária própria é mais importante, dado que o IPTU e o ISS são impostos
com características urbanas, além disso, o rateio do FPM privilegia os municípios
menores. Desta forma, o FPM é mais relevante na formação da receita tributária
disponível dos municípios menos populosos. Pode-se concluir que os municípios
menores são mais dependentes das transferências governamentais do que os municípios
maiores. (ARAUJO; OLIVEIRA, 2001)
No período de 1990 a 2004, a arrecadação tributária própria dos municípios
cresceu 36% em relação ao total, enquanto a arrecadação tributária própria da União
48
A descentralização de capacidade tributária é um indicador da capacidade dos entes federativos de
extração de recursos de suas respectivas comunidades, logo de sua capacidade de custeio e financiamento
de gastos.
53
aumentou 3,6% e a estadual diminuiu 12%, evidenciando a maior participação dos
municípios no bolo tributário e, conseqüentemente, uma maior descentralização fiscal.
Porém, os municípios maiores são os mais beneficiados por esse aumento na
arrecadação tributária própria, dado o que foi mencionado anteriormente
49
. (Gráfico 1)
54
Considerando-se os Termômetros da Descentralização II, que contemplam, além
das transferências tributárias, as demais transferências
51
, percebe-se que a
descentralização de receitas a favor dos municípios é ainda maior do que quando se
consideram os Termômetros da Descentralização I, que contemplam apenas as
transferências tributárias. Considerando os municípios, a média da Receita tributária
disponível I, no período de out/96 à out/03, representou, 12,7 % do total, enquanto a
média da Receita tributária disponível ampliada, representou 15,3 % do total, ou seja,
uma diferença de 2,6 %. (Tabela 9 e Gráfico 2)
Segundo estudo de Araújo; Oliveira (2001, p.4), “[há uma] relação diretamente
proporcional entre a razão SUS/FPM e o tamanho da população”. Sendo assim, nos
municípios grandes, os repasses do SUS são mais importantes do que as transferências
do FPM. Logo, a descentralização fiscal, quando medida pela participação dos entes
federativos nas demais transferências, será mais significativa nestes municípios.
Tabela 9: Termômetros da Descentralização I e II – Em % do total – 1997- 2003
Período Disponível (2) Disponível (3)
União Estados Municípios União Estados Municípios
out/97 62,6 25,3 12,1 60,1 26,6 13,3
out/98 62,9 24,6 12,6 59 26,2 14,8
out/99 63,2 24 12,7 59,5 25,2 15,3
out/00 62,8 24,5 12,7 59,3 25,6 15,1
out/01 62,5 24,6 12,9 58,3 26 15,7
out/02 63,2 23,8 13 59,3 25,1 15,6
out/03 63,6 23,6 12,7 58 24,8 17,2
Fontes: Receita Federal, STN, MPAS, CEF, CONFAZ, Secretarias Estaduais de Fazenda e BACEN.
Elaboração: DEPEC/BNDES
(1)Não são computados os recursos próprios municipais.
(2)Receita Tributária Disponível = Arrecadação Direta +/- Transferências Tributárias (apenas as principais
transferências)
(3)Receita Tributária Disponível Ampliada = Receita Tributária Disponível +/- Demais Transferências
(apenas as federais)
51
As demais transferências se desdobram em dois blocos principais: os repasses do SUS (Sistema Único
de Saúde) e as transferências voluntárias segundo o conceito da STN/LRF.
55
Gráfico 2 - Evolução da composição da Receita
tributária disponível - 1990 - 2004
0
10
20
30
40
50
60
70
1
99
0
1
992
1994
1996
19
9
8
2
00
0
2
00
2
2004
%
UNIÃO
ESTADOS
MUNICÍPIOS
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Receita Federal disponíveis no site:
<www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/Carga_Fiscal/default.htm>
(1)São consideradas apenas as transferências constitucionais.
A despeito de todo arcabouço legal que a Reforma Tributária de 1988 instituiu
através da definição da divisão de competências tributárias, a estrutura do sistema
tributário não foi modificada, permanecendo complexa, regressiva, e fortemente
relacionada ao desempenho do produto. Prova disso é o número de tributos incidentes
sobre a produção e o consumo, quase metade dos tributos coletados no país, e a
crescente quantidade de contribuições sociais, em sua maioria cumulativas
52
.
O Orçamento da União é composto pelo orçamento fiscal, que engloba os
impostos federais, e pelo orçamento da seguridade social, que reúne as principais
contribuições sociais (Cofins
53
, PIS/Pasep, CSLL e CPMF) e as contribuições sociais
para a previdência e FGTS. As contribuições sociais são receitas vinculadas, cuja
finalidade é financiar a seguridade social. Compete exclusivamente à União instituí-las,
52
Os tributos e contribuições sociais cumulativos ou em cascata são prejudiciais para a economia, dado
que são cobrados várias vezes ao longo da cadeia produtiva, distorcem preços relativos, incentivam a
verticalização do processo produtivo, afetam a competitividade dos produtos nacionais etc.
Comparativamente, os tributos sobre o valor adicionado são cobrados uma única vez na cadeia produtiva
e, do ponto de vista do controle da arrecadação, permite que cada etapa de produção fiscalize a outra, no
entanto, sua apuração é complexa, vis-à-vis os tributos em cascata.
53
Ex-Finsocial cujas receitas eram vinculadas ao financiamento de investimentos públicos nas áreas
sociais.
56
como instrumento de sua atuação em áreas específicas, como previdência, assistência
social e saúde
54
.
As contribuições sociais incidem sobre o faturamento (PIS/Pasep e Cofins
55
),
folha de pagamentos (previdência social), lucro líquido (CSLL), e movimentação
financeira
56
(CPMF).
57
Os recursos do Programa de Integração Social (PIS) e do
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep) são destinados ao
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ao financiamento de programas de
desenvolvimento econômico do BNDES (no mínimo 40%).
58
A contribuição provisória
sobre movimentação financeira (CPMF), destina-se, integralmente, ao Fundo Nacional
de Saúde
59
.
A partir da análise da Composição do Orçamento da União podemos notar que o
orçamento da seguridade social apresenta uma trajetória crescente e que esta determina
a evolução do orçamento da União, já que o orçamento fiscal sofreu poucas alterações
em todo o período considerado e até mesmo foi ultrapassado pelo orçamento da
54
Embora de competência da União, o Art. 149, parágrafo único da CF/88 estabelece que: “Os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio,
em benefícios destes, de sistemas de previdência e assistência social”. Como já foi visto antes, o mesmo
ocorre com o imposto de renda dos funcionários públicos.
55
Com a Lei nº 10.833/03, converteu-se a Contribuição Social para o financiamento da seguridade social
(Cofins) em tributo não cumulativo, sobre o valor adicionado, com alíquota de 7,6%. Para Afonso (s.d),
“a Cofins é emblemática desse processo de deterioração da qualidade do sistema tributário brasileiro [...]
por ser a contribuição que mais cresceu e que, hoje, mais arrecada. Paradoxalmente, o recente e forte
incremento de sua carga tributária resultou justamente de uma reforma legislativa de sua incidência [a Lei
10.833/03], que tinha por objetivo combater esse mal e adotar um regime não-cumulativo”.
56
A CPMF (ex-IPMF de 1993) representou, quando foi introduzida em 1994, uma nova forma de
arrecadação. Segundo Afonso & Araújo (2005), a Cofins e a CPMF são as contribuições sociais
cumulativas que mais danos provocam na economia nacional, mesmo quando são considerados os
tributos cumulativos. Afonso (s.d.:3) completa afirmando que a Cofins é a principal fonte de danos para a
competitividade do produtor nacional, antes pelo efeito cumulativo, agora mais pelo seu crescimento e
aumento da arrecadação.
57
Antes da Reforma Tributária de 1988, a maioria das contribuições sociais incida sobre a folha de
pagamentos, excetuando-se o PIS e o Finsocial que foram os primeiros a incidir sobre o faturamento, mas
com alíquotas reduzidas. Conforme previsto na CF/88 no Art.195, I, a seguridade social será financiada
pelas contribuições sociais incidentes sobre: a folha de salários; a receita ou faturamento; e o lucro.
58
O PIS/Pasep, antes da CF/88, formava uma poupança individual dos trabalhadores que financiava o
processo de industrialização.
59
O produto da arrecadação da CPMF para os exercícios de 2002, 2003 e 2004, de acordo com a Emenda
Constitucional nº 37/01 foi repartido da seguinte forma: 0,20%, Fundo Nacional de Saúde; 0,10%, custeio
da Previdência Social; 0,08%, Fundo de combate e erradicação da pobreza. (Secretaria da Receita
Federal, in BARBOSA; BARBOSA, 2005, p.304).
57
seguridade social em 1989. Entre 1988 e 2003, enquanto o orçamento da seguridade
social aumentou 123%, o orçamento fiscal sofreu uma redução de 0,03%. (Gráfico 3)
O orçamento da seguridade social foi influenciado mais pelas principais
contribuições sociais do que pela previdência e FGTS, que pouco se alteraram desde
1988. Como mostra o Gráfico 4, o crescimento da arrecadação da Cofins
60
é
responsável pela trajetória do total das principais contribuições sociais. Entre 1993 e
1994 e de 1998 a 2003, enquanto a arrecadação da Cofins aumentou 86% e 100%, o
total das principais contribuições sociais aumentou 66% e 76%. Movimento inverso
ocorreu quando a arrecadação da Cofins teve uma pequena queda, entre 1994 e 1998.
Considerando todo o período de 1988 a 2003, a arrecadação da Cofins cresceu 375%,
enquanto que o total das principais contribuições sociais cresceu 573%. (Tabela A1, em
anexo)
Gráfico 3 - Composição do Orçamento da União
0
5
10
15
20
25
1
9
8
8
1990
1992
1
9
9
4
1
9
9
6
1998
2000
2
0
0
2
% do PIB
União
Orçamento fiscal
Orçamento
seguridade
Fonte: Tabela A1, em anexo.
60
De acordo com o boletim Principais fatos que influenciaram a arrecadação dos impostos e
contribuições federais administrados pela secretaria da receita federal, disponível no site
<www.receita.fazenda.br>, em 1993, houve o reconhecimento da constitucionalidade da Cofins, com a
retomada do fluxo de pagamentos em 1994. Em 1999, a alíquota da Cofins elevou-se de 2% para 3%;
tornou-se obrigatório o seu pagamento pelas entidades financeiras (Lei 9.718/98); e obteve-se recursos de
arrecadações extras.
58
Gráfico 4 - Evolução de cada componente das
contribuições sociais - 1988-2003 (% do PIB)
0
2
4
6
8
1
98
8
1
99
0
1
99
2
1
9
94
1996
1998
2
000
2
00
2
Em % do PIB
Contribuições Sociais
Cofins (ex FINSOCIAL)
Pis/Pasep
CSLL
IPMF/CPMF
Fonte: Tabela A1, em anexo.
A performance do orçamento fiscal é explicada principalmente pelo desempenho
do IPI que apresentou uma trajetória declinante entre 1988 e 2003. O IR teve uma
trajetória sinuosa, mas no período analisado sua média representou 4,6% do PIB. Em
1990 a arrecadação das contribuições sociais ultrapassa definitivamente a arrecadação
do IPI, o mesmo só ocorre em 1999, quando se considera o IR. Dado que a União
compartilha estes dois tributos como os estados e municípios, não há um estímulo para
aumentar a arrecadação dos mesmos vis-à-vis às contribuições sociais. (Gráfico 5)
O fenômeno de aumento das contribuições sociais também é explicado pela
Constituição Federal de 1988, que facilitou a criação e majoração de novas
contribuições (Art. 195, § 6º), um exemplo disso foi a recente criação da Contribuição
de intervenção no domínio econômico (CIDE-Combustíveis), de 2001; e elevou as
despesas públicas a serem atendidas pelas mesmas, vide o caso da CPMF. Em 1994,
houve a desvinculação de parcela das contribuições sociais para serem aplicadas no
orçamento federal, no chamado Fundo Social de Emergência (mais tarde denominado
de Fundo de Estabilização Fiscal e Desvinculação da Receita da União), resultando num
incentivo ao aumento da arrecadação das contribuições sociais.
59
Gráfico 5 - Trajetória da arrecadação do IR, IPI versus
Contribuições sociais - 1988 - 2003 (% do PIB)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Em % do PIB
IR
IPI
Contribuições Sociais
Fonte: Tabela A1, em anexo.
As contribuições sociais, por serem na sua maioria cumulativas, prejudicam a
economia, como afirma Cossío (1997, p. 37):
As contribuições sociais representam um retrocesso em termos de
modernização tributária, dada a sua incidência indireta e caráter cumulativo;
também oneram o setor produtivo formal e, da perspectiva da eqüidade
distributiva, só beneficiam uma parcela da população, apesar de financiadas
por todo conjunto da sociedade.
É importante colocar que o aumento das contribuições foi uma forma de
compensar as mudanças realizadas pela Reforma Tributária de 1988, como a eliminação
dos impostos únicos federais e o aumento da parcela de receitas compartilhadas com
estados e municípios através dos FPE e FPM. Para Afonso; Araújo (2005), o ajuste
mais óbvio seria a descentralização de encargos, no entanto, a Constituição de 1988 não
proveu os meios legais e financeiros para este fim. Infere-se daí que o aumento das
contribuições sociais visou atenuar a diminuição da arrecadação federal, com grande
perda de competitividade da economia.
O aumento das contribuições sociais também é responsável pelo aumento da
60
carga tributária bruta
61
no decorrer dos anos. A carga tributária da União, que em 1990
era de 20,53 % do PIB, em 2004, atingiu 25,04 % do PIB. Só entre 1990 e 2004 a
carga tributária bruta total aumentou em 18%, representando um acentuado acréscimo
na carga tributária que os contribuintes têm que suportar
62
. (Gráfico 6)
Gráfico 6 - Carga Tributária Bruta por esfera de governo -
1990 - 2004
0
10
20
30
40
1990
1
992
199
4
1996
1
9
9
8
2000
2
0
0
2
200
4
Em % do PIB
UNIÃO
ESTADOS
MUNICÍPIOS
TOTAL
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Receita Federal, disponíveis no site:
<www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/Carga_Fiscal/default.htm>
A crescente carga de contribuições sociais centralizou novamente nas mãos da
União os recursos tributários, como pode ser visto nos gráficos 7 e 8, em anexo.
Quando se considera a distribuição da receita tributária, excluindo as contribuições
sociais, nota-se que, entre 1998 e 2003, a receita da União responde por menos de 60 %
do total, mas em 2003 atinge quase 40 % do total. Já quando se trata da distribuição da
61
A carga tributária bruta corresponde ao somatório da arrecadação de todos os tributos coletados no país
dividido pelo valor nominal do Produto interno bruto (PIB). Concentra-se em poucos tributos e
contribuições: ICMS, Previdência, IR, Cofins e FGTS) cuja receita corresponde por mais de 72% do total
arrecadado. A incidência sobre bens e serviços é maior do que sobre a renda e patrimônio, caracterizando
a estrutura tributária brasileira como fortemente regressiva e complexa, conforme já visto.
62
De acordo com Rezende; Cunha (2002:116), “(...) boa parte do aumento da carga tributária federal
ocorrido nos últimos anos, concentrado em contribuições sociais que não integram a base de cálculo das
transferências constitucionais, tem sido repassada a estados e municípios, principalmente para o
financiamento de programas sociais”. No entanto, segundo os mesmos autores, estas são repassadas
através das transferências voluntárias, que não são regulares, dado que dependem de fatores políticos e
são revisadas anualmente.
61
receita tributária, incluindo as contribuições sociais, entre 1998 e 2003, a receita atinge
quase 70 % do total, em todo o período. (Gráficos 7 e 8)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1988 1991 1994 1997 2000 2003
Gráfico 7 - Distribuição da receita tributária por nível de
governo, excluindo contribuições sociais - 1988-2003
Municípios
Estados
União
Fonte: Tabela A1, em anexo.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1988 1991 1994 1997 2000 2003
Gráfico 8 - Distribuição da receita tributária por nível de
governo, incluindo contribuições sociais - 1988 - 2003
Municípios
Estados
União
Fonte: Tabela A1, em anexo.
Logo, podemos concluir que a Constituição de 1988, em princípio,
descentralizou as receitas públicas das mãos da União para os estados e municípios,
especialmente para estes últimos. Porém, a União contornou o processo de perda de
receitas através do aumento da participação das contribuições sociais no seu orçamento,
62
mesmo quando é considerado o movimento de municipalização de receitas através do
aumento das demais transferências direcionadas aos municípios e da arrecadação
própria municipal, que beneficiam os municípios maiores.
A União privilegiou desta forma, o orçamento da seguridade social vis-à-vis o
orçamento fiscal, deteriorado pela perda de dinamismo das arrecadações do IPI e IR,
que formam a base de incidência do Fundo de participação dos estados e do Fundo de
participação dos municípios. E, mais do que isso, o crescimento das receitas da União e
o conseqüente incremento da participação relativa deste nível de governo na divisão
federativa da receita tributária bruta e disponível pode ser caracterizado como um
processo de “recentralização” fiscal e também o retrocesso do equilíbrio federativo.
63
3º Capítulo
AS DISPARIDADES REGIONAIS BRASILEIRAS E O FEDERALISMO
3.1- O desequilíbrio horizontal
A Constituição Federal de 1988 privilegiou a distribuição vertical de recursos
entre governos subnacionais ao aumentar a parcela do IR e IPI partilhados nos FPE e
FPM, como também a base do principal imposto do país, o ICMS. Dessa forma,
relegou-se ao segundo plano a distribuição horizontal dos recursos, e, portanto, a
questão relativa a esse nível de equilíbrio.
Isto também é evidenciado pela reduzida importância dos fundos regionais
63
na
Nova Constituição, que contam com somente 3% da arrecadação do IR e do IPI, como
também pelos poucos dispositivos constitucionais que mencionam a redução das
disparidades regionais como objetivo primordial da aplicação dos gastos dos
governos
64
.
O desequilíbrio horizontal consiste na apropriação desigual dos recursos pelos
governos da mesma esfera entre os entes da federação, devido a existência de
disparidades sócio-econômicas inter-regionais, ou seja, a arrecadação própria e os
gastos dos entes federativos nas diversas regiões estão diretamente ligados ao
desenvolvimento econômico destas localidades, logo, regiões mais ricas, como o
Sudeste e o Sul do país, arrecadam maiores recursos e efetuam maiores gastos vis-à-vis
63
Apesar de não existirem os fundos regionais no modelo de federalismo fiscal de 1967, este modelo
concebeu um mecanismo de fundos de investimentos, uma espécie de parceria público-privada, que,
através de incentivos fiscais, incentivou o desenvolvimento da região Nordeste e do Estado do Amazonas.
No entanto, o modelo de federalismo fiscal da Constituição de 1988 atrofiou este mecanismo. Rezende
(2003).
64
De acordo com o Art. 165, § 7º da CF/88, os orçamentos previstos pela Lei orçamentária anual,
compatibilizados com o Plano Plurianual do governo federal, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Os autores Rezende & Cunha (2002:142),
através da comparação entre a regionalização do gasto federal realizada e a que resultaria caso se
efetivassem gastos pelo critério per capita, concluíram que, “se aplicado como o previsto, tal preceito
constitucional acabaria prejudicando as regiões que, em princípio, dele deveriam se beneficiar”.
64
as regiões mais pobres, Norte, Nordeste e Centro-Oeste do país. Para amenizar as
disparidades desta natureza, é essencial um sistema de transferências que privilegie a
redução do desequilíbrio horizontal.
As desigualdades entre as cinco regiões brasileiras são amplas, como pode ser
verificado pelos indicadores sócio-econômicos do país. Por exemplo, a partir da
participação no PIB do Brasil das cinco regiões brasileiras de 2003 pode-se perceber as
acentuadas disparidades de produção e renda: enquanto a Região mais desenvolvida do
país, Sudeste, é responsável por mais de 50% do PIB do país, grande parte por causa de
São Paulo, o Estado mais industrializado do Brasil, a participação no PIB das demais
regiões Sul, Norte, Nordeste e Centro-Oeste respondeu por aproximadamente19%, 5%,
14% e 8%, respectivamente, do total do PIB. (Tabela A2, em anexo)
A análise do Índice de desenvolvimento humano (IDH), que considera, no seu
cálculo, o PIB per capita, a taxa de escolaridade e a expectativa de vida da população
cuja escala varia de 0 e 1, também mostra as grandes disparidades regionais no Brasil,
posto que os cinco menores índices do país são de estados do Nordeste enquanto que o
Distrito Federal apresenta o maior IDH, seguido dos estados de Santa Catarina, São
Paulo, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. (Tabela A2, em anexo)
Do ponto de vista fiscal, as disparidades inter-regionais também são grandes.
Em 2000, a receita tributária per capita estadual das regiões menos desenvolvidas, R$
375, é aproximadamente duas vezes menor do que a das regiões mais desenvolvidas, em
razão das diferenças sócio-econômicas inter-regionais. Depois das transferências,
inclusive as voluntárias, a diferença das receitas entre essas regiões diminui pela
metade. (Gráfico 9).
Quando são considerados os estados, nota-se, por exemplo, que a receita
tributária per capita de Roraima representava menos da metade da de São Paulo em
65
2000, mas após as transferências, a receita disponível per capita de Roraima se torna
duas vezes maior do que a receita tributária disponível per capita de São Paulo. Isto se
deve ao critério de partilha do FPE, que considera o inverso da renda per capita e o
tamanho populacional, como será visto mais adiante (Tabela A3, em anexo)
Gráfico 9 - Receita Tributária e Receita disponível
ampliada per capita estadual, segundo regiões -
2000
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1.000,0
NNESESCO
Receita Tributária
Receita disponível
ampliada
Fonte: Quadro A2 (em anexo).
É interessante notar que, mesmo após as transferências, as desigualdades intra-
regionais nas receitas estaduais, isto é, aquelas entre as receitas dos estados da mesma
região, aumentaram, este é o caso dos estados do Nordeste e, principalmente dos estados
do Norte do país. Em 2000, enquanto o estado do Pará apresenta uma receita disponível
per capita de cerca de R$442, Amapá e Roraima, apresentam uma receita disponível
per capita de aproximadamente R$1752 e R$2022. Entretanto, nas demais regiões
ocorre o inverso, ou seja, as desigualdades entre os estados diminuem, no mesmo ano
considerado.
Em relação aos municípios, a receita tributária per capita da região Norte, em
2000, representou cerca de R$40 por habitante, no entanto, é na região Nordeste que se
encontra o estado com menor receita tributária per capita do país, o Maranhão, com
somente cerca de R$18 por habitante, apesar da receita tributária municipal por
habitante da Região Nordeste apresentar-se um pouco maior do que no Norte do país,
revelando a existência de desigualdades de receitas entre os municípios de uma mesma
região. Por outro lado, as regiões Sudeste e Sul apresentam as maiores receitas
66
tributárias per capita do Brasil, no mesmo ano considerado, aproximadamente R$209 e
R$118 respectivamente. (Tabela A4, em anexo)
Após as transferências, as distâncias entre as receitas municipais das regiões
diminuem substancialmente. A receita disponível per capita, em 2000 equivale, nas
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, cerca de R$300, R$296 e R$361 por habitante,
respectivamente, bem maior do que a modesta cifra apresentada pela receita tributária
per capita. Já nas regiões desenvolvidas, Sudeste e Sul, a receita disponível per capita
no mesmo ano representa cerca de R$397 e R$390 por habitante respectivamente, nível
um pouco acima das regiões atrasadas. (Tabela A4, em anexo)
Enquanto as regiões Sudeste e Sul detêm, em 2003, aproximadamente 31% da
participação da receita tributária disponível subnacional em percentual do PIB,
porcentagem inferior a sua participação no PIB, 74%, as regiões menos desenvolvidas
apresentam, no mesmo ano, 69% de participação da receita tributária disponível
subnacional em percentual do PIB, superior a sua participação no PIB no ano de 2003,
de apenas 26%. Este resultado demonstra que há, realmente, uma redistribuição de
recursos das macro-regiões desenvolvidas para as macro-regiões menos favorecidas.
(Gráfico 10 abaixo e Tabela A2, em anexo).
Em relação à receita disponível subnacional em percentual do total, o Sudeste
apresenta a maior participação, 47% do total, seguido do Nordeste, 21% do total, Sul,
16% do total e Nordeste e Centro-Oeste, apresentando ambos 8% do total. (Gráfico 10).
No tocante a evolução da receita disponível subnacional em % do total, as
regiões Norte e Nordeste apresentaram crescimento neste indicado de 78% e 13%,
respectivamente, entre 1888 e 2003 e, nas regiões Centro-Oeste e Sul, o mesmo
indicador permaneceu estável no período, no entanto, a região Sudeste perdeu
participação na receita disponível subnacional, o que demonstra que as regiões menos
67
desenvolvidas têm aumentado a parcela dos recursos provenientes das transferências, ao
longo dos anos, vis-à-vis as regiões mais desenvolvidas. (Gráfico 11)
Gráfico 10 - Receita tributária disponível
subnacional*, segundo regiões - 2003
0
10
20
30
40
50
NNECOSES
% PIB
% Total
Fonte: Elaboração própria a partir dos termômetros de descentralização
mensal – Governos subnacionais calculados por DEPEC/BNDES (RD) e
IBGE (PIB).
*Inclui a arrecadação própria dos estados e municípios de cada região
mais as respectivas transferências de impostos federais.
Gráfico 11 - Evolução da Receita tributária
disponível subnacional*, segundo regiões,
em % do total - 1999/2003
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
N
NE
CO
SE
S
Fonte: Termômetros da descentralização mensal - Governos
subnacionais - DEPEC/BNDES.
*Inclui a arrecadação própria dos estados e municípios de cada região
mais as respectivas transferências de impostos federais.
Pode-se afirmar então que as regiões atrasadas são bastante beneficiadas pelas
transferências, comparativamente com as regiões mais desenvolvidas. Como
mencionam Afonso & Serra (1999:7):
[...] Em termos horizontais, os recursos adicionais foram destinados em maior
proporção aos governos estaduais e municipais das regiões menos
desenvolvidas, revertendo, na divisão da receita tributária disponível e do
gasto, a elevada concentração da arrecadação e do produto interno nas
regiões mais desenvolvidas.
68
A redução do desequilíbrio horizontal é fundamental para o pacto federativo e
representa um desafio para os governos. Sendo assim, uma forma de diminuir as
desigualdades inter-regional e intra-regional (entre estados de uma mesma região e entre
municípios de um mesmo estado) é através das transferências governamentais, para que
haja uma distribuição mais eqüitativa dos recursos.
Apesar do sistema de transferências ser um bom meio de reduzir os
desequilíbrios, a mensuração do quantum a ser transferido é um procedimento complexo
e, por isso, vários fatores devem ser considerados, tais como: a capacidade de
arrecadação própria dos entes federativos, os diferentes custos das localidades, as
diferenças de produção e renda entre as regiões, entre outros.
Quando não são considerados esses fatores, o sistema de transferências pode
gerar distorções maiores do que aquelas que existiam antes das transferências. Por
exemplo, as transferências podem diminuir o desequilíbrio entre regiões, mas aumentar
o desequilíbrio intra-regional, ou seja, o desequilíbrio entre estados da mesma região
e/ou municípios de um mesmo estado.
Um outro exemplo é o sistema de transferências que reduz o desequilíbrio
vertical, mas aumenta o desequilíbrio horizontal, já que o aumento das receitas próprias
pode implicar que os gastos se realizem nas respectivas localidades dos entes federados.
Ou, de outra maneira, as transferências podem reduzir do desequilíbrio horizontal e
aumentar, ao mesmo tempo, o desequilíbrio vertical, na medida em que, o maior aporte
de recursos provenientes de transferências pode levar a uma menor arrecadação própria
dos entes federativos, já que, é muito melhor para os governos financiarem seus gastos
com recursos provenientes de toda federação, do que usar seus próprios recursos.
No Brasil as transferências constitucionais para os Fundos de participação dos
estados e para os municípios cumprem um importante papel na redistribuição dos
69
recursos
65
, devido aos seus critérios de rateio. No caso do FPE, a Lei Complementar nº
62/89 (os coeficientes subsistem até hoje, veja nota de rodapé nº 42), definiu a
repartição entre as regiões de acordo com o tamanho da população e o inverso da renda
per capita, de form
70
ganhos em receita per capita relativa dos FPM e de outros fluxos redistributivos quando
adicionados à receita própria das regiões Sudeste e Sul são pequenos e até mesmo
negativos. Isto ocorre porque nas regiões mais desenvolvidas e, portanto, com mais
centros-urbanos, o IPTU, ISS e a parcela do ICMS transferida aos municípios (18,75%
do sistema cota-parte cujo critério de rateio é a contribuição de cada município à
formação do valor adicionado estadual) são as principais receitas (Tabelas 11,12 e 13
abaixo e Tabela A4, em anexo).
Tabela 11: Receitas de arrecadação própria municipal - 2003
R$milhões de 2003 % Receita bruta* % da amostra**
Total 32.426 35,4 100,0
Pop>1.000.000 15.027 51,9 46,3
1.000.000>Pop>300.000 5.641 40,1 17,4
300.000>Pop>50.000 8.071 31,9 24,9
Pop<50.000 3.687 15,9 11,4
Fonte: Elaboração própria a partir do Perfil e evolução das finanças municipais - 1998/2003.
*Corresponde à receita não financeira disponível para custeio e financiamento de despesas
primárias e financeiras, visto que os municípios não realizam transferências a outros entes da
Federação, como é o caso da União e dos estados, para os quais a receita líquida de
transferências intergovernamentais constitucionais e legais é a melhor expressão da receita
disponível.
**Amostra de 3.215 municípios.
Tabela 12: Receitas de transferências municipais* - Em % Receita Bruta - 2003
Total Cota-parte ICMS** IPVA***
SUS, FUNDEF
e salário-
educação
Total 64,6 21,6 3,7 17,8
Pop>1.000.000 48,1 18,4 5,1 14,0
1.000.000>Pop>300.000 59,9 23,3 4,5 19,0
300.000>Pop>50.000 68,1 24,2 3,3 19,5
Pop<50.000 84,1 21,8 1,8 20,0
Fonte: Elaboração própria a partir do Perfil e evolução das finanças municipais - 1998/2003.
* Amostra de 3.215 municípios.
**As transferências dos estados para os municípios no sistema cota-parte representam 25% do ICMS
estadual.
***50% do IPVA de cada estado é transferido para os seus respectivos municípios.
Por outro lado, a principal fonte de financiamento dos municípios menores
constitui-se de transferências. Em 2003, as receitas provenientes de transferências em
percentual da receita bruta dos municípios de menor porte, com população entre 50 mil
71
e 300 mil habitantes e com população menor que 50 mil habitantes, são maiores do que
as dos municípios de médio e grande porte, com população entre 300 mil e 1 milhão de
habitantes e população maior que 1 milhão de habitantes, respectivamente. (Tabela 12)
Conclui-se então, que outras fontes de recursos redistributivos (Sistema cota-
parte, Fundef e SUS) são mais importantes para as regiões mais ricas em contra-posição
às regiões mais pobres. Isto é ratificado pelos ganhos percentuais em receita per capita
relativa que estados e municípios obtém com os Fundos de Participação vis-à-vis outras
receitas redistributivas interestaduais quando adicionados à receita própria.(Tabela 13).
Enquanto nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, os FPE representam
grande parcela dos ganhos percentuais em receita per capita relativa em comparação
com as outras receitas redistributivas quando adicionados à receita própria, na região
Sudeste tanto os FPE como as outras receitas redistributivas configuraram perda de
receita per capita relativa e na região Sul houve perda em receita per capita relativa
somente em relação aos FPE, porém o ganho que se obteve com as outras receitas
redistributivas é pequeno.
Tabela 13: Ganhos percentuais em receita per capita relativa decorrentes dos fluxos
redistributivos interestaduais quando adicionados à receita própria (%) – 2000
Governos Municípios Região
Outras Receitas FPE Outras Receitas FPM
Norte 9,28 55,21 40,41 18,17
Nordeste 4,43 41,30 48,45 18,33
Sudeste -2,28 -12,38 -9,79 -8,42
Sul 1,27 -8,62 -5,31 3,23
Centro-Oeste 1,27 48,83 3,43 8,41
Fonte: Elaboração de Prado (2003: 98) a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional,
Confaz e Bndes- Área de Estudos Fiscais.
Nota: As outras receitas referem-se às seguintes transferências redistributivas: SUS, Fundef e
Sistema Cota-Parte (6,25% do ICMS)
Como afirma Prado (2003), o FPE é mais redistributivo do que o FPM, do ponto
de vista regional, pois embora o parâmetro da partilha do FPM seja basicamente
populacional, de forma que os municípios menores são mais beneficiados, em
72
detrimento dos maiores e das capitais, este não leva em consideração a renda per capita,
como acontece com o FPE
66
.
Ainda segundo Prado(2003), os fundos de participação são favoráveis à
desconcentração regional da receita, mas são ineficazes no que tange às desigualdades
horizontais entre regiões atrasadas e entre os estados dessas mesmas regiões. Para este
autor, a combinação dos efeitos dos fundos de participação, SUS e sistema cota-parte,
redistribui recursos das regiões mais desenvolvidas para as mais atrasadas, no entanto,
de forma essencialmente aleatória, criando e reproduzindo desigualdades entre as
unidades da Federação tão grandes ou maiores do que aquelas que são observadas antes
das transferências.
Com respeito às transferências voluntárias, a série histórica de 2000 a 2005
revela uma relação direta entre essas e as receitas tributárias próprias e participação no
PIB dos estados e regiões do país. Portanto, as transferências voluntárias não reduzem
as desigualdades inter e intra-regionais existentes, mesmo porque não um critério
definido na sua distribuição sendo mais resultado de negociações políticas. (Tabela 14)
Em suma, o sistema de transferências redistribui recursos das regiões ricas para
as regiões pobres do país, mas aumenta as disparidades intra-regionais de recursos.
Logo, o governo deve implementar um novo sistema de transferências que mensure não
apenas os desequilíbrios entre as regiões, mas também, e, principalmente, os
desequilíbrios intra-regiões, para que assim se reduzam as disparidades de recursos no
país.
66
Veja notas de rodapé 42 e 43 a respeito dos critérios de rateio dos fundos de participação.
73
Tabela 14: Transferências voluntárias* por regiões e unidades da federação –
Em % do total – 2000-2005
Regiões e Ufs
2000 2001 2002 2003 2004 2005
AC 1,1 2,1 2,2 2,1 2,0 2,5
AM 1,8 1,7 1,9 2,2 1,5 2,2
AP 0,4 0,8 0,3 0,8 1,6 0,7
PA 3,7 4,4 5,9 4,0 4,3 4,2
RO 1,3 2,0 1,0 1,7 1,0 1,1
RR 1,4 1,3 0,8 0,7 1,8 1,1
TO 2,1 4,0 3,4 4,0 3,5 2,9
Norte 11,9 16,3 15,6 15,4 15,8 14,7
AL 3,4 3,0 3,8 2,5 2,8 3,9
BA 8,1 7,6 7,6 6,8 7,2 8,0
CE 6,1 5,5 5,6 5,1 6,0 5,6
MA 3,5 3,9 3,7 4,4 5,1 4,3
PB 4,0 3,7 2,8 3,0 3,6 3,8
PE 6,6 6,0 7,4 6,5 5,8 6,2
PI 1,9 2,6 3,0 3,4 4,2 4,2
RN 3,6 3,2 2,6 2,4 3,2 3,5
SE 1,8 2,0 2,0 1,8 2,2 1,9
Nordeste 38,9 37,4 38,6 36,1 40,0 41,5
DF 1,8 0,9 0,5 0,9 0,7 0,9
GO 3,5 2,9 2,5 3,4 3,1 2,8
MS 1,9 2,2 2,2 3,6 1,5 1,7
MT 2,5 2,9 1,8 1,8 1,5 2,2
Centro-Oeste 9,7 8,9 7,0 9,8 6,8 7,6
ES 1,9 1,3 1,1 1,2 1,3 1,3
MG 7,9 7,7 8,9 9,2 7,9 8,3
RJ 4,0 4,0 3,7 4,4 3,6 4,5
SP 14,1 14,7 15,5 13,3 14,7 11,6
Sudeste 28,0 27,7 29,1 28,1 27,4 25,7
PR 4,3 3,8 4,0 4,1 4,3 4,3
RS 3,5 2,8 2,6 3,4 2,9 3,3
SC 3,7 3,2 3,0 3,1 2,8 2,8
Sul 11,5 9,8 9,7 10,6 10,0 10,4
Brasil
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte:Elaboração própria a partir de STN - CONED.
*Definição de transferências voluntárias da Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101/00,
veja a esse respeito nota de rodapé nº 50.
74
3.2 – A regionalização dos gastos
As disparidades inter-regionais também estão presentes na divisão dos gastos
dos governos. Nas regiões mais atrasadas a participação na execução orçamentária de
2005 representou 10% no Norte, cerca de 25% no Nordeste e 17% no Centro-Oeste,
nesta última região, o gasto significativo deve-se, sobretudo aos gastos da máquina
federal no Distrito Federal. Já nas regiões mais desenvolvidas, Sudeste e Sul, a
participação na execução orçamentária em conjunto representou aproximadamente 48%.
(Tabela 15)
A divisão intra-regional da execução orçamentária também mostra as
disparidades dos gastos entre os estados das mesmas regiões. Com exceção da região
Centro-Oeste, cuja diferença significativa na participação da execução orçamentária
entre os estados deve-se à presença do Distrito Federal, nas demais regiões as diferenças
devem-se, provavelmente, a fatores de desenvolvimento dos estados destas regiões, veja
o caso do Sudeste, enquanto São Paulo, Rio de janeiro e Minas Gerais têm elevada
participação nos gastos, da ordem de 10%, o estado do Espírito Santo apresenta uma
participação na execução orçamentária menor do que boa parte dos estados da região
Nordeste, nos três anos considerados.
Comparando-se a participação orçamentária entre as Regiões e Unidades da
Federação, em 2003, com a participação no Produto Interno Bruto e o PIB per capita do
mesmo ano verifica-se que nas regiões mais desenvolvidas, apesar da elevada
participação no PIB, 74%, como também a elevada renda per capita dos seus estados,
apresentam a participação nos gastos de cerca de 50%, enquanto nas regiões atrasadas,
ocorre o inverso, a participação no PIB é da ordem de 26% e a participação na execução
orçamentária representa 50%. Caso fosse retirado do cômputo o Distrito Federal, a
75
participação no PIB cairia para 24% e a participação nos gastos para 38%. (Tabelas 15,
abaixo e A2, em anexo)
Tabela 15: Execução orçamentária*, segundo Regiões e
Unidades da Federação - %
ParticipaçãoParticipaçãoParticipação
2003 2004 2005
Total Regiões 100 100 100
CENTRO-OESTE 17,1 17,3 17,1
DISTRITO FEDERAL 12,4 12,3 11,6
GOIÁS 2,3 2,4 2,7
MATO GROSSO 1,3 1,4 1,6
MATO GROSSO DO SUL 1,1 1,3 1,3
NORTE 8,9 9,5 10,0
ACRE 0,7 0,7 0,9
AMAPÁ 1,3 1,4 1,2
AMAZONAS 1,2 1,4 1,4
PARÁ 2,7 2,8 2,8
RONDÔNIA 1,3 1,3 1,3
RORAIMA 1,0 0,9 0,9
TOCANTINS 0,7 0,9 1,6
NORDESTE 24,4 24,3 24,6
ALOGOAS 1,5 1,5 1,6
BAHIA 5,5 5,2 5,1
CEARÁ 3,7 3,7 4,0
MARANHÃO 2,7 2,6 2,7
PARAÍBA 2,4 2,4 2,4
PERNAMBUCO 4,2 4,0 4,0
PIAUÍ 1,5 1,6 1,7
RIO GRANDE DO NORTE 1,9 2,2 2,0
SERGIPE 0,9 1,0 1,0
SUDESTE 35,5 34,9 34,1
ESPIRITO SANTO 1,5 1,5 1,6
MINAS GERAIS 9,4 9,5 10,0
RIO DE JANEIRO 11,6 11,2 10,8
SÃO PAULO 13,0 12,7 11,7
SUL 14,2 14,0 14,3
PARANÁ 4,3 4,2 4,2
RIO GRANDE DO SUL 7,3 7,1 6,9
SANTA CATARINA 2,6 2,7 3,2
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SIAFI-STN/CCONT/
GEINC.
*Exceto nacional.
A participação das regiões brasileiras na execução da despesa estadual por
função, em 2004, revela como são distribuídos os gastos nas regiões. Os gastos sociais,
que englobam as despesas com educação, cultura, saúde, saneamento, assistência social,
76
previdência social, habitação, urbanismo e trabalho, estão concentrados nas regiões
mais desenvolvidas, a maior parte no Sudeste. Os gastos sociais representam cerca de
47% do total no Sudeste, 15% no Sul, e, nas regiões atrasadas, aproximadamente 38%
do total, sendo que a maior participação nestes gastos deve-se a região Nordeste, cerca
de 21% do total, seguida do Centro-Oeste e Norte, aproximadamente 10% e 7% do total
dos gastos sociais. (Tabelas 16 e 17)
É importante registrar, que apenas as despesas estaduais com assistência social,
urbanismo e trabalho, em 2004, são maiores nas regiões pobres, em contraposição com
as regiões ricas. No entanto, as despesas com assistência social das três regiões mais
atrasadas não ultrapassam os gastos com esta função, do Sudeste. Em relação ao
urbanismo, quase a totalidade dos gastos com esta função é efetuada por uma única
região do país, o Centro-Oeste, 74%. Por último, os gastos com o trabalho representam,
na região Nordeste, cerca de 32% dos gastos com esta função, mas não são superiores
aos gastos com trabalho da região Sudeste, cerca de 34%. (Tabelas 16 e 17)
Já a distribuição dos gastos administrativos estaduais, relativos às despesas
legislativas, judiciárias e administrativas, em 2004, representa aproximadamente 58%
desses gastos nas regiões mais desenvolvidas, com destaque para a região Sudeste, que
efetua cerca de 43% dos gastos administrativos. Nas regiões menos desenvolvidas, é a
região Nordeste que realiza maiores gastos administrativos, cerca de 21%. (Tabelas 16 e
17).
As despesas com infra-estrutura (são constituídas pelas funções comunicações,
energia e indústria) estaduais estão distribuídas, entre as regiões, em 2004, da seguinte
forma: cabe às regiões Sudeste e Nordeste, a maior parte destes gastos, cerca de 43% e
21%, respectivamente. Os gastos com energia são bastante concentrados no Sudeste,
aproximadamente 76%, os gastos com a função indústria são grandes no Nordeste, cerca
77
de 47% e os com a função comunicações são significativos na região Norte 40%, valor
superior ao do Sudeste, cerca de 34%. (Tabelas 16 e 17)
Tabela 16: Participação das Regiões brasileiras na execução da despesa
estadual por função - 2004
Despesa por
Função
Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Brasil
Total 7,2
18,8 9,1 50,3 14,6 100,0
Legislativa 12,9
22,2 13,8 37,6 13,5 100,0
Judiciária 7,0
15,8 4,9 60,9 11,4 100,0
Essencial à Justiça 8,8
11,4 7,3 46,1 26,3 100,0
Administração 10,7
25,9 18,8 28,8 15,7 100,0
Defesa Nacional 0,0
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Segurança Pública 7,2
16,4 7,3 58,3 10,8 100,0
Relações Exteriores 4,8
0,0 95,1 0,0 0,2 100,0
Assistência Social 10,5
29,5 20,4 29,8 9,8 100,0
Previdência Social 4,0
26,2 10,0 39,6 20,2 100,0
Saúde 9,6
21,0 9,4 47,4 12,6 100,0
Trabalho 10,5
32,4 9,9 34,3 13,0 100,0
Educação 7,4
17,2 7,6 53,3 14,4 100,0
Cultura 18,3
22,8 11,7 39,5 7,7 100,0
Cidadania 5,1
21,0 4,8 61,8 7,4 100,0
Urbanismo 7,9
19,9 46,5 13,4 12,2 100,0
Habitação 9,0
13,9 14,6 56,2 6,2 100,0
Saneamento 7,8
17,0 4,7 69,8 0,6 100,0
Gestão Ambiental 3,6
27,6 4,5 59,0 5,3 100,0
C & T * 2,8
10,7 2,6 69,3 14,6 100,0
Agricultura 12,1
33,9 7,2 19,6 27,1 100,0
Organização Agrária 13,5
20,6 12,9 32,7 20,2 100,0
Indústria 2,4
46,8 8,1 40,2 2,5 100,0
Comércio e Serviços 4,1
21,1 4,8 66,2 3,8 100,0
Comunicações 40,3
19,5 6,0 34,3 0,0 100,0
Energia 9,7
9,4 3,2 76,4 1,2 100,0
Transporte 12,7
9,6 12,8 54,3 10,5 100,0
Desporto e Lazer 15,3
13,6 18,0 45,4 7,7 100,0
Encargos Especiais 4,6
16,2 7,1 55,7 16,4 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir do Balanço dos estados realizado pelo Ministério da Fazenda,
STN, COREM.
Nota: C & T = Ciência e Tecnologia.
A participação das regiões brasileiras na execução das despesas municipais por
função, em 2004, se revela mais concentrada nas regiões mais desenvolvidas do país do
que a participação das regiões brasileiras na execução das despesas estaduais por
função, no mesmo ano considerado. Os gastos sociais municipais das regiões Sudeste e
Sul, em conjunto, equivalem a 71% do total destes gastos, enquanto os gastos dos
78
estados responderam por cerca de 62% do total dos gastos deste nível de governo com a
parte social. (Tabelas 18 e 19)
Tabela 17: Distribuição dos gastos estaduais com despesas sociais,
administrativas e de infra-estrutura, segundo regiões – Em % – 2004
Gastos Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Total
Sociais 7,4 20,8 9,6 47,5 14,7 100,0
Infra-estrutura 12,8 29,8 6,1 49,7 1,6 100,0
Administrativos 9,6 20,5 12,2 42,8 14,9 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir do Balanço dos estados realizado pelo
Ministério da Fazenda, STN, COREM.
Os gastos de infra-estrutura municipais das regiões desenvolvidas representaram
cerca de 75% do total, só na região Sul, equivaleram aproximadamente 61%. Já os
mesmos gastos, em relação aos estados, são menos concentrados: no conjunto das
regiões atrasadas, os gastos de infra-estrutura equivaleram 49% do total dos gastos
estaduais com esta função e cerca de 51% nas regiões mais desenvolvidas. A maior
concentração de gastos municipais, vis-à-vis os gastos estaduais nas regiões Sudeste e
Sul também se mostra nos gastos administrativos. (Tabelas 18 e 19)
79
Tabela 18: Participação das Regiões brasileiras na execução da despesa
municipal por função - 2004
Despesa por Função Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Total
Total 5,0
17,9 6,1 53,6 17,5 100,0
Legislativa 5,6 17,8 7,7 52,0 16,9 100,0
Judiciária 1,4
16,9 7,0 60,7 14,0
100,0
Essencial à Justiça 12,8
23,6 9,1 42,6 11,9
100,0
Administração 5,6
22,3 6,9 45,2 20,0
100,0
Defesa Nacional 0,8
3,7 1,3 76,6 17,6
100,0
Segurança Pública 3,5
6,4 1,2 75,6 13,3
100,0
Relações Exteriores 0,0
0,2 0,2 99,6 0,0
100,0
Assistência Social 5,9
20,0 8,5 47,5 18,1
100,0
Previdência Social 1,5
9,2 3,7 69,6 16,0
100,0
Saúde 5,1
19,6 6,6 52,2 16,5
100,0
Trabalho 5,3
12,8 2,8 63,8 15,3
100,0
Educação 5,5
20,2 6,1 51,1 17,1
100,0
Cultura 4,5
20,7 3,6 55,4 15,8
100,0
Cidadania 5,1
25,1 1,6 55,7 12,5
100,0
Urbanismo 5,7
17,6 5,1 54,8 16,8
100,0
Habitação 4,7
16,8 8,9 58,6 11,0
100,0
Saneamento 3,5
9,4 7,6 64,6 14,9
100,0
Gestão Ambiental 3,7
19,0 2,5 56,8 18,0
100,0
Ciência e Tecnologia 2,9
1,2 1,4 90,2 4,3
100,0
Agricultura 6,7
16,1 5,1 34,9 37,2
100,0
Organização Agrária 18,5
29,1 17,5 28,6 6,3
100,0
Indústria 0,3
3,9 6,4 28,9 60,5
100,0
Comércio e Serviços 5,7
16,1 3,3 54,1 20,8
100,0
Comunicações 8,1
19,6 1,1 62,8 8,4
100,0
Energia 6,4
14,5 7,7 55,0 16,4
100,0
Transporte 3,3
8,4 9,1 54,6 24,6
100,0
Desporto e Lazer 3,8
9,8 4,7 61,2 20,5
100,0
Encargos Especiais 3,2
11,2 2,8 69,0 13,8
100,0
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de FINBRA - 2004.
Tabela 19: Distribuição dos gastos municipais com despesas sociais,
administrativas e de infra-estrutura, segundo regiões – Em % – 2004
Gastos Norte Nordeste
Centro-
Oeste
Sudeste Sul Total
Sociais 5,0 18,3 6,0 54,1 16,6 100,0
Infra-estrutura 5,4 13,2 6,2 50,9 24,3 100,0
Administrativos 5,6 21,4 7,1 46,7 19,2 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de FINBRA - 2004.
Nota: Amostra de 4285 municípios.
80
3.3 – A redução das disparidades regionais na educação: o caso do Fundef
Antes da implementação do Fundef, o quadro da educação fundamental que se
registrava no país era de déficits e desigualdades na oferta deste serviço, em especial
nas regiões mais pobres, devido a falta de políticas voltadas para a universalização do
ensino. Apesar da Nova Constituição ter estabelecido a vinculação de 25% da receita
pública de estados e municípios e de 18% da receita pública da União para educação,
não havia regras bem definidas de destinação e aplicação desses recursos, de forma que
os gastos eram feitos de forma aleatória, o que provocava o aumento da desigualdade
entre as regiões. (FUNDEF - Relatório Sintético 1998-2002)
Além disso, não havia correspondência entre o número de matrículas e os gastos
com o ensino fundamental, de tal forma que, cada escola obtinha recursos de acordo
com o padrão de gastos do nível de governo a que estava subordinada. Por esses
motivos, tornou-se imprescindível a equalização dos recursos deste nível de ensino,
logo, a criação do Fundef atuou nesse sentido, por meio da cooperação inter-
governamental, e da definição de objetivos claros com o intuito de diminuir as
desigualdades entre as regiões, seus estados e respectivos municípios através da
atribuição de um valor mínimo nacional e de uma fonte estável de recursos
67
.
No sentido de universalizar o ensino foi determinada a complementação dos
recursos do Fundef pela União, para aquelas regiões e estados que não atingiram o valor
nacional mínimo estabelecido, a partir de 2002: R$ 418,00 para os alunos de 1ª a 4ª
séries e R$ 438,90, para os alunos de 5ª a 8ª séries e educação especial. Visivelmente as
regiões mais pobres do Brasil, Norte e Nordeste, são as únicas regiões do país a receber
a complementação, e, portanto, a igualar os seus recursos com aqueles das regiões mais
desenvolvidas (desde que o Fundef foi implementado). (veja tabela 20)
67
Veja nota de rodapé 38 a respeito dos valores nacionais mínimos do Fundef.
81
Tabela 20: Complementação da União – Em R$ milhões
1998 1999 2000 2001 2002
Norte 112,6 116,5 94,2 61,6 71,7
Pará 112,6 116,5 94,2 61,6 71,7
Nordeste 374,1 463,5 391,2 330 350,1
Alagoas - 3,2 - - -
Bahia 143,9 215,2 191,2 163,5 173,9
Ceará 46,4 33,5 2,9
Maranhão 153,5 174,5 168,8 146,8 148,4
Paraíba - 4,7 - - -
Pernambuco 6,3 8,1 - -
Piauí 24,0 24,3 28,3 19,7 27,8
Brasil
486,7 580,0 485,4 391,6 421,8
Fonte: STN/MF. Fundef - Relatório Sintético 1998 - 2002
Nota: 1998 a 2001 - valor por competência (depois de procedido o ajuste anual no ano seguinte)
2002 - 85% do valor previsto (sem o ajuste anual)
Também a evolução percentual do número de matrículas
68
permite constatar que,
é nas regiões mais atrasadas que ocorre maior crescimento do número de matrículas, em
contra-posição com o Sudeste e Sul. Entre 1997 e 2002, o crescimento do número de
matrículas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi de 12,4%, 15,2% e 4,7%,
respectivamente, devido ao déficit na oferta de ensino fundamental nestas áreas,
enquanto nas regiões mais ricas houve crescimento negativo no número de matrículas,
indicando que a demanda pelo ensino foi atendida. (Tabela 21)
Como foi analisado na seção 2.2, houve um claro movimento na direção da
municipalização do ensino como um todo. Também no ensino fundamental, esta
tendência se configura. A previsão do impacto financeiro do Fundef para 2002 registra
redução da participação estadual em todas as regiões do país e seus respectivos estados.
Nas áreas onde a oferta do ensino era predominantemente estadual, obviamente a
redução desta participação foi maior, veja o caso do Rio de Janeiro, no Sudeste do país.
De outro lado, esta redução foi menor nas localidades onde o governo municipal já tinha
uma grande participação, como no estado de Roraima, no Norte do Brasil. (Veja tabela
68
No Censo 2000 do IBGE contabilizou-se que, na média do país, 95% das crianças na faixa dos 7 aos 14
anos de idade estavam matriculadas. No Censo anterior esta média representou 81%.
82
22)
Tabela 21: Evolução percentual das matrículas* do Ensino Fundamental – 1997-
2002
Regiões Número de alunos
1998/1997 1999/1998 2000/1999 2001/2000 2002/2001 2002/1997
Norte 7,7 3,6 -0,9 -0,3 2 12,4
Nordeste 12,1 3,8 0,2 -0,5 -0,6 15,2
Sudeste 2,3 -0,3 -1,7 -2,3 -1,0 -3,1
Sul 1,5 -1,7 -0,7 -0,9 0,1 -1,8
Centro-Oeste 4,5 2,9 -1,4 -2,6 1,3 4,7
Brasil 6 1,5 -0,8 -1,3 -0,3 5,0
Fonte:MEC (Censo Escolar). Fundef - Relatório Sintético 1998 - 2002.
*Matrículas estaduais + matrículas municipais.
Nota: (1)Para 2002 dados preliminares do censo escolar 2002.
O aumento da receita pública bruta nos municípios que tinham, antes da
implementação do Fundef menor participação na oferta do ensino fundamental também
corrobora a proposição de que há uma tendência a municipalização deste nível de
educação. Desta forma, equipara-se o valor gasto no ensino fundamental em todos os
municípios do Brasil, num claro movimento em direção a universalização. Para
Oliveira (2003), o processo de universalização está praticamente concluído ou próximo
de ser concluído, e os efeitos do Fundef têm sido mais expressivos nas regiões
atrasadas, encurtando, desse modo, as distâncias existentes no Brasil. (Tabelas 23 e 24).
Além dos objetivos de equalização horizontal da capacidade de gasto dos
estados e municípios com educação fundamental e a constituição de recursos estáveis
estipulado pelo Fundef, como forma de universalizar este nível de ensino, há ainda as
medidas de valorização do magistério
69
, que também têm caminhado na direção da
diminuição de desigualdades entre as regiões. Dentre estas destaca-se o artigo 60, § 5º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que estabelece “uma proporção não
inferior a 60% dos recursos de cada Fundo referido no § 1º [Fundos que compõem o
Fundef] será destinada ao pagamento dos professores da rede de ensino fundamental
69
Veja a respeito da valorização do magistério e da melhoria na qualidade de ensino decorrentes do
Fundef, Oliveira (2003, p. 239-243) e FUNDEF - Relatório Sintético 1998-2002, p. 23-26.
83
em efetivo exercício no magistério”.
Tabela 22: Ganhos (+) e perdas (-) financeiros das
esferas de governo gerados pelo Fundef, por Unidade da
Federação e Regiões - Previsão 2002
UF/Região
Governo estadual Governo municipal
Acréscimo/Redução Acréscimo/Redução
AC -26,5 26,5
AM -76,2 76,2
AP -11,5 11,5
PA -206,3 290,6
RO -38,6 38,6
RR 8,2 -8,2
TO -33,9 33,9
NORTE -384,9 469,2
AL -118,3 118,3
BA -313,4 518,0
CE -325,9 325,9
MA -144,5 319,1
PB -93,2 93,2
PE -215,9 215,9
PI -78,2 111,0
RN -79,8 79,8
SE -74,1 74,1
NORDESTE -1443,3 1855,3
ES -73,3 73,3
MG -133,0 133,0
RJ -698,0 698,0
SP -183,9 183,9
SUDESTE -1088,2 1088,2
PR -149,3 149,3
RS -132,2 132,2
SC -48,6 48,6
SUL -330,1 330,1
GO -39,1 39,1
MS -39,3 39,3
MT -65,6 65,6
Centro-Oeste*
-144,0 144,0
Fonte: Fundação Seade/SP e STN/MF in Fundef - Relatório
Sintético 1998 – 2000
*Excluído o Distrito Federal.
Em suma, o saldo do Fundef é positivo em relação aos seus objetivos, quais
sejam, a universalização do ensino fundamental, a constituição de uma fonte regular de
recursos e a valorização do magistério. Todas as metas do Fundo contribuíram para
reduzir as desigualdades entre as regiões e, portanto, constitui-se em um caso vitorioso
de cooperação intergovernamental para diminuir as disparidades inter-regionais e intra-
84
regionais.
Tabela 23: Receita adicional bruta dos municípios em decorrência do Fundef, por Unidade da
Federação e Regiões – Em R$ milhões – 1998-2002
Rede municipal*
UF/Região
1998 1999 2000 2001 Previsão 2002
AC 12,8 14,2 16,8 20,8 27,1
AM 26,6 37,8 46,9 61,7 76,9
AP 3,8 6,5 8,8 7,3 11,7
PA 88,5 208,6 223,5 273,4 310,1
RO 15,5 17,1 20,3 31,0 39,2
RR 0,1 0,6 1,2 2,4
TO 13,7 24,2 27,9 37,7 39,6
NO 160,9 308,5 344,8 433,1 507,0
AL 73,9 81,6 95,4 102,6 121,2
BA 226,2 380,1 441,8 480,6 552,75
CE 163,7 215,8 233,3 262,7 325,9
MA 197,9 242,6 271,5 293,3 328,0
PB 42,5 65,4 76,5 92,3 108,2
PE 106,1 113,9 127,9 195,7 227,4
PI 56,2 74,5 87,9 69,7 111,4
RN 32,0 40,3 45,0 75,2 86,3
SE 32,6 38,0 44,6 59,6 77,8
NE 931,1 1252,2 1423,9 1631,7 1938,95
ES 21,8 29,1 45,4 56,3 76,5
MG 42,1 101,3 112,5 177,1 214,5
RJ 396,0 430,8 463,9 615,0 717,6
SP 168,9 210,6 305,5 424,0 659,1
SE 628,8 771,8 927,3 1272,4 1667,7
PR 90,9 111,9 109,8 164,8 182,1
RS 111,6 133,9 141,9 285,9 206,0
SC 34,1 40,9 46,1 69,5 90,0
S 236,6 286,7 297,8 520,2 478,1
GO 26,6 54,4 38,4 57,7 84,5
MS 21,9 31,3 29,9 42,7 52,5
MT 18,0 36,7 38,5 62,2 77,5
CO** 66,5 122,4 106,8 162,6 214,5
Total 2023,9 2741,6 3100,6 4019,9 4806,1
Fonte: MEC. Fundef - Relatório Sintético 1998 - 2002.
(Elaboração: Fundação Seade/SP; modificações realizadas pela autora)
*Municípios com acréscimo de receita.
**Excluído o Distrito Federal
***Calculado sobre o total geral do Brasil.
85
Tabela 24: Efeitos financeiros do Fundef nos municípios com valor por aluno/ano
inferior a R$439,00 - Previsão 2002
Valor por aluno/ano nº de % nº de % Valor por aluno Receita Adiconal
R$ 1,00 municípios alunos Sem Fundef (a) Com Fundef (b) Bruta (R$ milhões)
Até R$100,00 115 2,1 1.178.772 6,9 81,03 427,26 408,1
De R$100,00 a R$200,00 1.025 18,4 5.259.055 30,6 146,01 465,01 1.677,6
De R$200,00 a R$300,00 605 10,9 2.794.132 16,3 246,19 645,93 1.116,9
De R$300,00 a R$439,00 570 10,3 2.504.495 14,6 367,48 644,38 693,5
Total 2.315 41,6 11.736.454 68,3 210,60 542,57 3.896,1
Fonte: Recursos: Elaboração MEC/SEADE; Municípios : IBGE; Alunos: Censo Escolar. In MEC. Fundef
- Relatório Sintético 1998 - 2002.
86
CONCLUSÃO
O Brasil não consegue exercer um federalismo verdadeiro, ou seja, uma divisão
de poderes políticos e econômicos mais eqüitativa entre os entes da Federação, devido à
quatro fatores principais: a forma como foi instituído, a presença de acentuadas
disparidades regionais, a pouca atribuição de responsabilidades pelas unidades
subnacionais, e, mais recentemente, a recentralização de receitas pela União.
O federalismo brasileiro, por causa da maneira como foi criado, por decreto e de
“cima para baixo”, ou seja, partiu-se de um modelo centralizado para um modelo
descentralizado de poder, ao invés de partir-se de “baixo para cima”, isto é, da
organização do governo central, não permitiu que o Brasil conseguisse implantar o
federalismo em sua plenitude.
Em relação ao exercício das funções fiscais, apesar de ocorrido um processo de
descentralização de gastos, não planejado e desordenado, a partir da segunda metade da
década de 90, notadamente na educação e na saúde, no Brasil ainda há pouca atribuição
de encargos pelos níveis inferiores de governo, restringindo-se a estes dois setores.
Logo, esta pouca atribuição de responsabilidades pelas unidades subnacionais
também impede a constituição de um federalismo de fato, já que a dimensão econômica
do federalismo, ou federalismo fiscal, refere-se, em parte, a divisão de encargos e
responsabilidades entre os níveis de governo, não a centralização dos gastos pelo
governo federal.
Da mesma forma, o movimento de recentralização de receitas nas mãos da
União no Brasil, do lado do financiamento das funções fiscais, também impediu um
federalismo verdadeiro posto que o federalismo não representa a centralização nem a
87
descentralização dos poderes políticos e econômicos e sim, a divisão desses poderes
entre as diferentes esferas de governo.
Assim, tanto pelo lado do gasto, como pelo lado da receita, infere-se que o Brasil
não exerce um federalismo de fato. Desta forma, o exercício de um federalismo
verdadeiro no país depende da divisão mais eqüitativa dos encargos e responsabilidades
de um lado e dos recursos, de outro lado.
As grandes disparidades regionais presentes na federação brasileira também
impedem um federalismo verdadeiro, pois geram desequilíbrios tanto horizontais como
verticais na distribuição de recursos e dos gastos, deste modo, dificultam o equilíbrio
federativo.
O sistema de transferências é um bom meio de reduzir os desequilíbrios,
entretanto, a mensuração do quantum a ser transferido é um procedimento complexo e,
por isso, vários fatores devem ser considerados, tais como: a capacidade de arrecadação
própria dos entes federativos, os diferentes custos das localidades, as diferenças de
produção e renda entre as regiões, entre outros.
Os fundos de participação cumprem um importante papel na redistribuição de
recursos inter regional, devido aos seus critérios de rateio. Entretanto, o FPM é menos
redistributivo que o FPE, além de representar a principal fonte de receitas dos
municípios menores. Este fato se reflete nos gastos efetuados nas regiões: a
participação das regiões brasileiras na execução das despesas estaduais por função é
concentrada nas regiões mais desenvolvidas do país, do que a mesma participação com
relação aos municípios, pois a arrecadação própria do ICMS é a principal fonte de
receita do núcleo desenvolvido do país, e a arrecadação desse imposto espelha os
diferenciais de produção e renda.
88
Logo, o sistema de transferências brasileiro, como se encontra atualmente, não
mensura as desigualdades existentes, e, portanto, apesar de redistribuir recursos das
regiões ricas para as regiões pobres do país, amplia as disparidades intra-regionais, ou
seja, entre as regiões menos desenvolvidas e entre os estados dessas mesmas regiões.
Sendo assim, é preciso adotar critérios no cálculo das transferências que considerem as
disparidades presentes na federação, inclusive nas transferências voluntárias, que, por
serem fruto da barganha política, tendem a beneficiar as regiões mais ricas.
Como as disparidades regionais são grandes apesar das transferências, dado que
estas não consideram as desigualdades em seu cálculo, é importante adotar mecanismos
na provisão de bens/serviços públicos que produzam externalidades positivas altas,
como os bens meritórios (educação, saúde, saneamento), de modo a diminuir estas
desigualdades. Vincular as receitas aos gastos, apesar da perda de autonomia que isso
implica aos governos subnacionais, proporciona o equilíbrio entre receitas e despesas.
Outro meio de reduzir as desigualdades é estipular patamares mínimos de gastos,
que permitem a universalização do bem ou serviço público, como também assegura os
recursos para os mesmos. Esses mecanismos são adotados na Educação pelo Fundef,
constituindo assim num caso vitorioso de cooperação intergovernamental na direção de
diminuir as disparidades inter e intra-regionais no ensino fundamental.
Dessa forma, o governo federal deve implementar, em conjunto com os
governos subnacionais, critérios mais equalizadores de gastos dos bens e serviços
públicos meritórios (saúde, saneamento, habitação, entre outros), semelhantes aos
mecanismos adotados pelo Fundef, para que coloque no mesmo nível a prestação dos
serviços públicos no país e, conseqüentemente, se reduzam as disparidades não apenas
inter-regionais, mas também as disparidades intra-regionais.
89
ANEXOS
Tabela A1: Distribuição das Receitas tributárias por ente federativo - 1988-2003 (%PIB)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total 22,4 24,1 28,8 25,2 25,0 25,8 29,7 29,4 29,1 29,6 29,6 31,6 32,58 34,09 35,6 35,45
União 14,1 15,7 18,9 15,6 16,0 17,4 19,6 18,8 17,4 17,9 18,6 20,2 21,6 22,9 22 21,7
Orçamento fiscal 7,7 7,7 9,2 7,0 7,5 7,5 7,2 8,2 6,8 6,7 7,5 7,4 7,9 8,4 7,9 7,4
IR 4,7 4,9 5,1 3,9 4,2 3,9 3,8 4,8 4,0 3,8 4,7 4,4 5,2 5,4 5,6 5,4
IPI 2,2 2,2 2,4 2,1 2,3 2,4 2,2 2,1 1,9 1,9 1,7 1,7 1,6 1,6 1,4 1,2
IOF 0,4 0,2 1,3 0,6 0,6 0,8 0,7 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,3 0,6 0,3 0,3
II 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,8 0,5 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,6 0,5
ITR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Orçamento seguridade 6,4 8 9,7 8,6 8,5 9,9 12,4 10,6 10,6 11,2 11,1 12,8 13,7 14,5 14,1 14,3
Previdência social 4,4 4,6 5,1 4,4 4,4 5,2 4,8 4,9 5,2 5,1 5,1 5,1 5,3 5,5 5,3 5,3
FGTS 0,9 1,4 1,5 1,3 1,3 1,2 1,8 1,5 1,5 1,5 1,8 1,8 1,7 1,9 1,7 1,6
Contribuições Sociais 1,1 2,0 3,1 2,9 2,8 3,5 5,8 4,2 3,9 4,6 4,2 5,9 6,7 7,1 7,1 7,4
Cofins (ex-Finsocial) 0,8 1,1 1,5 1,6 1,0 1,4 2,6 2,4 2,2 2,1 1,9 3,2 3,6 3,9 3,8 3,8
Pis/Pasep 0,3 0,7 1,1 1,0 1,1 1,2 1,1 0,9 0,9 0,9 0,8 1,0 0,9 1,0 0,9 1,1
CSLL 0,2 0,5 0,3 0,7 0,8 1,0 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7 0,9 0,8 0,9 1,0
IPMF/CPMF 0,1 1,1 0,8 0,8 1,0 1,3 1,4 1,5 1,5
Estados 5,4 6,4 7,3 7,0 6,5 6,1 7,5 7,7 7,7 7,4 7,2 7,6 8,1 8,2 8,3 8,3
ICMS 5,3 6,4 7,2 6,8 6,4 6,0 7,3 7,3 7,3 6,9 6,7 7,1 7,6 7,7 7,8 7,8
IPVA 0,1 0,0 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
Municípios 0,4 0,4 0,6 0,8 0,6 0,4 0,6 0,9 0,9 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2
IPTU 0,1 0,1 0,2 0,4 0,2 0,1 0,2 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
ISS 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6
Demais tributos (1) 2,5 1,6 2,0 1,8 1,9 1,9 2,0 2,0 3,1 3,3 2,7 2,7 1,8 1,9 4,2 4,3
Fonte:Elaboração própria. SF/BNDES. Informe-se BNDES, 2001, nº29; 2002, nº40; Afonso & Araujo
(2004) e (2005).
(1) Inclui, além dos tributos não classificáveis em nenhum dos grupamentos considerados, aqueles que, embora claramente classificáveis,
são de pequena importância na arrecadação, como, por exempo, o imposto de exportação.
90
Tabela A.2- Indicadores Sócio-Econômicos das Regiões e Unidades da Federação do
Brasil - 2003
Grandes Regiões e
Unidades da
Federação
População
2003
PercentualPopulação
2003
PIB - R$
milhão
2003
Participação
no PIB
2003
PIB per
capita
(R$)
2003
IDH
2000
Crescimento
do IDH (%)
1991-2000
NORTE
14.049.222 7,85 77.436 4,98 5.512
Rondônia 1.478.664 0,83 8.492 0,55 5.743 0,735 11,3
Acre 626.167 0,35 2.716 0,17 4.338 0,697 11,6
Amazonas 3.083.701 1,72 28.063 1,80 9.100 0,713 7,3
Roraima 367.140 0,21 1.677 0,11 4.569 0,746 5,5
Pará 6.689.404 3,74 29.215 1,88 4.367 0,723 8,6
Amapá 552.116 0,31 3.083 0,20 5.584 0,753 8,7
Tocantins 1.252.030 0,70 4.190 0,27 3.346 0,710 13,5
NORDESTE
49.833.207 27,84 214.598 13,79 4.306
Maranhão 5.940.079 3,32 13.984 0,90 2.354 0,636 17,4
Piauí 2.947.776 1,65 7.325 0,47 2.485 0,656 14,7
Ceará 7.856.436 4,39 28.425 1,83 3.618 0,700 17,1
Rio Grande do Norte 2.921.326 1,63 13.696 0,88 4.688 0,705 13,6
Paraíba 3.540.948 1,98 13.711 0,88 3.872 0,661 16,1
Pernambuco 8.234.666 4,60 42.261 2,72 5.132 0,705 12,7
Alagoas 2.946.079 1,65 10.326 0,66 3.505 0,649 18,3
Sergipe 1.901.561 1,06 11.704 0,75 6.155 0,682 13,2
Bahia 13.544.336 7,57 73.166 4,70 5.402 0,688 15,3
SUDESTE
76.282.758 42,62 858.723 55,18 11.257
Minas Gerais 18.751.174 10,48 144.545 9,29 7.709 0,773 9,7
Espírito Santo 3.295.957 1,84 28.980 1,86 8.792 0,765 9,9
Rio de Janeiro 15.024.965 8,39 190.384 12,23 12.671 0,807 6,9
São Paulo 39.210.662 21,91 494.814 31,80 12.619 0,820 5,3
SUL
26.299.387 14,69 289.253 18,59 10.998
Paraná 10.009.534 5,59 99.000 6,36 9.891 0,787 9,3
Santa Catarina 5.682.236 3,17 62.214 4,00 10.949 0,822 8,9
Rio Grande do Sul 10.607.617 5,93 128.040 8,23 12.071 0,814 6,9
CENTRO-OESTE
12.520.732 7,00 116.172 7,47 9.278
Mato Grosso do Sul 2.197.100 1,23 18.970 1,22 8.634 0,778 10,2
Mato Grosso 2.695.278 1,51 22.615 1,45 8.391 0,773 8,0
Goiás 5.397.115 3,02 36.835 2,37 6.825 0,776 8,9
Distrito Federal 2.231.239 1,25 37.753 2,43 16.920 0,844 5,8
BRASIL
178.985.306 100 1.556.182 100,00 8.694 7,8
Fonte: Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Ipeadata (IDH) e
Afonso (2003) (Crescimento do IDH).
91
Tabela A3 – Receita Tributária (RT)*, Receita Disponível (RD)** e Receita Disponível
Ampliada***(RDA) estadual, segundo regiões e Unidades da Federação – 2000
Em R$ mil constantes Em R$ constantes per-capita
RT RD RDA RT per capita RD per capita RDA per capita
Brasil 105.003.828 81.118.509 124.329.711 618,4 697,43 732,22
N+NE+CO 27.131.811 28.118.361 44.119.511 375,4 568,05 610,40
S+SE 77.872.017 53.000.147 80.210.199 798,5 793,32 822,50
AC 144.927 560.418 891.206 259,9 1468,89 1.599
AM 1.724.765 1.463.395 2.224.044 613,2 759,13 791
PA 1.483.317 1.876.010 2.877.432 239,5 442,27 465
RO 651.425 781.996 1.182.196 472,1 826,76 857
RR 136.998 448.905 706.769 422,3 2022,20 2.179
AP 125.413 572.007 858.286 262,9 1751,69 1.799
TO 369.712 819.054 1.319.771 319,5 1034,13 1.141
NORTE 4.636.559 6.521.785 10.059.704 359,4 738,07 779,78
MA 806.536 1.502.947 2.314.482 142,7 388,43 410
PI 546.281 908.007 1.405.448 192,1 466,47 494
CE 2.359.768 2.346.217 3.738.039 317,6 460,95 503
RN 1.022.724 1.168.689 1.873.809 368,3 614,52 675
PB 902.414 1.197.574 1.925.413 262,0 507,79 559
PE 2.717.760 2.567.608 4.106.054 343,2 473,80 519
AL 657.140 949.101 1.585.997 232,8 491,07 562
SE 610.212 931.965 1.443.429 342,0 763,04 809
BA 4.686.430 4.188.389 6.441.137 358,6 467,98 493
NORDESTE 14.309.265 15.760.497 24.833.806 299,7 482,13 520,17
MG 9.926.753 7.099.554 10.742.765 554,8 579,22 600
ES 2.560.113 1.896.358 2.861.766 826,6 894,32 924
RJ 10.609.810 6.348.019 9.483.648 737,2 644,21 659
SP 39.846.564 25.612.394 38.484.070 1.076,0 1009,36 1.039
SUDESTE 62.943.239 40.956.325 61.572.250 869,2 825,59 850,30
PR 4.019.261 4.325.251 6.866.686 420,3 659,77 718
SC 3.541.957 2.543.857 4.063.510 661,3 693,52 759
RS 7.367.561 5.174.715 7.707.754 723,2 741,81 757
SUL 14.928.778 12.043.823 18.637.950 594,6 700,26 742,32
DF 2.389.180 1.239.575 2.126.401 1.164,8 881,87 1.037
GO 2.704.630 2.142.855 3.334.384 540,6 624,92 666
MT 1.782.061 1.447.796 2.214.149 711,6 843,92 884
MS 1.310.117 1.005.853 1.551.068 630,5 707,33 746
CENTRO-OESTE 8.185.988 5.836.079 9.226.001 703,5 732,06 792,83
Fonte: STN, AFE/BNDES.
Nota: Para RT considera-se o IGP-DI de jul/2002 e para a RDA o IGP-DI de jan/2003.
*Inclui arrecadação direta estadual (ICMS + outros).
**Inclui arrecadação direta estadual (ICMS + IPVA) descontada das transferências destinadas aos
municípios (cota-parte ICMS, cota-parte IPVA, cota FPEx e Fundef-estadual) e transferências federais
tributárias (FPE, FPEx, FPM, Fundef e Seguro- ICMS)
***Inclui arrecadação direta estadual (ICMS + IPVA), transferências tributárias (FPE, FPEx, FPM, Fundef
e Seguro- ICMS) e transferências voluntárias (LC101 e SUS).
92
Tabela A4 - Receita Tributária (RT)*, Receita disponível (RD)** e Receita disponível
ampliada*** (RDA) municipal, segundo regiões e unidades da federação, 2000
Em R$ mil constantes Em R$ constantes per-capita
RT RD RDA RT per capita RD per capita RDA per capita
Brasil 14.785.440 41.973.192 50.746.696 126,0 357,64 432,70
N+NE+CO 2.297.408 15.430.585 19.250.129 45,7 307,22 383,80
S+SE 12.488.029 26.542.607 31.496.567 185,9 395,02 468,94
AC 10.837 131.546 156.275 27,8 337,82 401,73
AM 148.443 633.945 723.987 76,3 325,90 372,00
PA 115.258 1.121.883 1.504.477 26,7 260,14 350,03
RO 33.751 297.587 385.418 35,2 310,48 402,08
RR 16.369 90.344 128.923 72,3 399,18 567,57
AP 8.173 95.431 112.692 24,5 286,62 338,89
TO 24.055 321.128 383.936 29,8 397,47 476,18
NORTE 356.886 2.691.863
3.395.708
39,8 300,01 378,99
MA 72.308 1.063.582 1.445.230 18,3 268,99 367,32
PI 40.765 574.161 758.754 20,5 289,24 383,35
CE 219.363 1.515.356 1.939.092 42,5 293,49 376,15
RN 79.416 640.469 816.430 41,1 331,53 423,39
PB 59.996 754.427 954.906 25,0 314,27 398,26
PE 308.392 1.492.576 1.899.004 56,1 271,63 346,30
AL 68.744 604.589 818.725 34,9 307,28 417,16
SE 69.500 392.881 471.862 56,0 316,44 380,33
BA 509.086 2.797.938 3.255.010 56,1 308,12 358,66
NORDESTE 1.427.570 9.835.979
12.359.013
43,0 296,10 372,72
MG 1.241.889 4.412.749 5.490.747 100,3 356,48 444,14
ES 246.927 909.097 1.027.996 115,4 425,04 480,64
RJ 2.412.100 3.349.886 4.409.190 244,0 338,90 446,05
SP 6.535.269 11.110.992 12.391.829 256,8 436,57 486,99
SUDESTE 10.436.185 19.782.724
23.319.762
209,4 396,88 468,00
PR 857.351 2.390.714 2.946.923 129,8 361,92 446,33
SC 446.779 1.467.468 1.758.451 120,6 396,06 474,84
RS 747.714 2.901.700 3.471.431 106,2 412,33 493,76
SUL 2.051.844 6.759.882
8.176.806
118,3 389,66 471,66
DF 0 436.649 437.039 0,0 310,60 310,87
GO 254.861 1.180.338 1.483.159 73,5 340,40 428,12
MT 107.878 735.690 880.064 62,2 424,42 507,80
MS 150.213 550.066 695.146 104,5 382,79 484,13
CENTRO-OESTE 512.952 2.902.743
3.495.408
63,8 360,80 434,60
Fonte: STN, AFE/BNDES.
Nota: Para RT considera-se o IGP-DI de jul/2002 e para a RDA o IGP-DI de jan/2003.
*Inclui arrecadação direta municipal (IPTU + outros).
**Inclui as transferências federais tributárias (FPE, FPEx, FPM, Fundef e Seguro- ICMS) e as
transferências estaduais (cota-parte ICMS, cota-parte IPVA, cota FPEx e Fundef-estadual).
***Inclui as transferências tributárias (FPM, Fundef-Federal e Seguro- ICMS) e transferências voluntárias
(LC101 e SUS) destinadas aos municípios, e as transferências estaduais (cota-parte ICMS, cota-parte
IPVA, cota FPEx e Fundef-estadual).
93
REFERÊNCIAS
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