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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
FACULDADE DE ECONOMIA
PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
LUCIANA GOMES NEVES
CONCESSÕES DE RODOVIA: O CASO DA RODOVIA DUTRA
Niterói
2006
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Luciana Gomes Neves
CONCESSÕES DE RODOVIA: O CASO DA RODOVIA DUTRA.
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
Graduação em Economia da Universidade
Federal Fluminense como requisito parcial
para a obtenção do Grau de Mestre em
Economia.
Orientador Profª. Drª. Ana Urraca Ruiz
Niterói
2006
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LUCIANA GOMES NEVES
CONCESSÕES DE RODOVIA: O CASO DA RODOVIA DUTRA.
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
Graduação em Economia da Universidade
Federal Fluminense como requisito parcial
para a obtenção do Grau de Mestre em
Economia.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________________
Profª. Drª. Ana Urraca Ruiz– Orientadora
Universidade Federal Fluminense
_______________________________________________________
Prof. Dr. Ruy Santacruz
Universidade Federal Fluminense
_______________________________________________________
Prof. Drª. Margarida Gutierrez
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Niterói
2006
A Deus, pela conquista;
aos meus pais, pela educação e valores ensinados;
ao André, por todo amor e compreensão de minha ausência;
a Profª. Ana Urraca, pela orientação, apoio, críticas e sugestões e;
a todos os amigos que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho.
FICHA CATALOGRÁFICA
Neves, Luciana Gomes
Concessões de Rodovia: o caso da Rodovia Dutra/Luciana Gomes Neves. Niterói, 2006. 97f.
Dissertação (Mestrado em Economia) Universidade federal Fluminense – Programa de Pós-Graduação em
Economia.
1. Concessão de rodovia – pedágio. 2. Regulação I. Ruiz, Ana Urraca, orientadora. II Programa de Pós-
Graduação em Economia
RESUMO
As concessões de rodovia foram a solução encontrada pelo setor público como forma de
prover os recursos necessários para a construção e manutenção da infra-estrutura rodoviária
nacional. As concessões federais, entretanto, iniciaram-se num ambiente de inexistente
marco regulatório sendo fiscalizada diretamente pelo próprio DNER. Adicionalmente à
inexistência de um marco regulatório, as rodovias brasileiras concedidas à iniciativa
privada possuem a característica de serem rodovias abertas possuindo diversas entradas e
saídas, o que significa um alto custo de se fechar todos os acessos. Esta configuração da
rodovia faz com que a cobrança de pedágio seja realizada apenas pela distância ofertada.
Neste sistema, o pagamento de pedágio é realizado caso o usuário passe pela praça de
pedágio, independente da distância percorrida na rodovia. Tal ineficiência de cobrança tem
suplantado esforços de tornar a cobrança de pedágio mais justa. O objetivo deste trabalho é
analisar os problemas decorrentes da possibilidade de alteração ou criação de praças de
pedágio como forma de aplicar o princípio da “justiça tarifária” e permitir tarifa mais
módica para os usuários. Para tanto, são apresentadas as abordagens relacionadas à
regulação de monopólios naturais e os problemas decorrentes da presença de informação
assimétrica. Em seguida, faz-se uma revisão do financiamento da infra-estrutura rodoviária
nacional, relatam-se as primeiras concessões, a função da agência reguladora e os aspectos
conceituais e jurídicos adotados no contrato de concessão. Por fim, é analisado o caso da
Rodovia Dutra, onde já foram permitidas alterações da configuração da via acordada em
contrato e existe a proposta de nova configuração. Conclui-se que a regulação das
concessões rodoviárias ainda é um processo em fase de construção e aprendizagem, sendo
carente de uma discussão sobre o uso que se faz da rodovia pela comunidade do entorno.
Palavras-chaves: concessões de rodovia, regulação, pedágio
Abstract
The road of concessions had been solution found for the public sector as form to provide
the necessary resources for construction and manutenance with national road infrastructure.
However, the concessions had been initiated directly in a regulatório landmark environment
inexistent being fiscalized for the power concessions, through the old DNER. Additionally
the inexistence of a regulation landmark the Brazilian road granted to the private initiative
possess the characteristic to be opened road, possessing diverse entrances and exist, what it
means one high cost of if closing all the accesses. This system, the toll payment is carried
through in case that the using pass for the square of toll, independent of the distance
covered in the road. Such inefficiency of collection has supplanted efforts to become the
toll collection more joust. The objective of this work is to analyze the decurrent problems
of the alteration possibility or creation of toll squares as form to apply the principle of
“tariff justice” and to allow more reasonable tariffs for the users. For in such a way, the
regulation of natural monopolies and the decurrent problems of the presence of anti-
symmetrical information are presented the related boardings. After that, a revision of the
financing of the national road infrastructure becomes, is told the first concessions, the
conceptual an legal function of the regulation agency and adopted aspects in the concession
contract. Finally, the case of the Dutra Road is analyzed where already alterations of the
configuration of the way waked up in contract had been granted and exist of the new
configuration. One concludes that the regulation of the road concessions still is a process in
construction phase and learn being devoid of a quarrel on the use that if makes of the
highway for the community of close.
Key-words: road of concession, regulation, toll.
SUMÁRIO
Introdução.......................................................................................................................10
1. Teoria da Regulação Econômica de Mercado........................................................ 12
1.1. Aspectos Básicos da Teoria da Regulação................................................................12
1.1.1. A Infra-estrutura como Monopólio Natural........................................................13
1.2. Riscos Regulatórios...................................................................................................15
1.3. Teoria dos Custos de Transação................................................................................17
1.4. Modelos de Regulação Tarifária................................................................................19
1.4.1. Taxa Interna de Retorno.....................................................................................19
1.4.2. Price Cap............................................................................................................20
2. Concessões de Rodovias Federais............................................................................22
2.1. Antecedentes..............................................................................................................22
2.2. Concessões Atuais.....................................................................................................24
2.3. Agências Reguladoras...............................................................................................27
2.4. Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT)..................................................30
2.5. Os Contratos de Concessão.......................................................................................31
2.5.1. Tarifa de Pedágio................................................................................................37
2.6. O Monitoramento das Informações...........................................................................39
2.7. O Segundo Lote de Concessões.................................................................................41
2.8. Considerações Sobre o Pedágio.................................................................................42
3. O Caso da Rodovia Presidente Dutra.....................................................................45
3.1. A Rodovia Dutra........................................................................................................45
3.2. Modificações Contratuais de Praças de Pedágio.......................................................46
3.2.1. A Primeira Alteração das Praças de Pedágio......................................................47
3.2.2. A Segunda Proposta de Alteração......................................................................54
Conclusão.......................................................................................................................59
Referências....................................................................................................................62
Introdução
O programa de concessões de rodovias federais surgiu como resposta às dificuldades
enfrentadas pelo setor público frente à necessidade de manter a infra-estrutura de
transportes rodoviários do país e reverter o processo de deterioração da malha rodoviária
sem onerar ainda mais os cofres públicos. Na medida em que as concessões rodoviárias
constituem-se em monopólios naturais, caracterizados pela existência de economias de
escala e externalidades, caberia ao intervencionismo estatal a tentativa de minimizar os
custos sociais incorridos pelo poder de monopólio, através da regulação. Neste novo
contexto, há uma redefinição do papel do Estado na economia, deixando de ser o provedor
para ser o regulador do desenvolvimento. As agências reguladoras buscam contemplar um
balanço satisfatório das demandas dos consumidores e dos interesses dos investidores e
cabe a elas a missão de regular, normatizar, controlar e fiscalizar as atividades
desenvolvidas pelas concessionárias tendo em vista o interesse público.
Um dos principais questionamentos quanto à performance da regulação para manter o bem
estar da sociedade através da eficiência econômica diz respeito à assimetria de informação
entre regulador e regulado. A assimetria de informação refere-se ao fato da agência
reguladora não possuir o mesmo grau de informação que as firmas, tanto no que diz
respeitos as variáveis exógenas que afetam a sua eficiência e das variáveis endógenas,
como os custos administrativos e despesas operacionais.
As concessões rodoviárias no Brasil, por sua vez, ressentiram-se da falta de uma
experiência adequada, não só porque foram outorgadas em uma realidade social e
econômica nova caracterizada por uma inusitada globalização da economia e acentuado
desenvolvimento tecnológico, mas também porque se estava implantando um novo
esquema jurídico-normativo. As cinco concessões federais realizadas na década de 90
foram feitas pelo próprio DNER e se deram num ambiente de inexistente marco regulatório,
sendo a agência reguladora criada apenas em 2001 e iniciado seus trabalhos em 2002.
Além do atraso do aparato regulatório, as concessões rodoviárias se deram em rodovias já
existentes de sistema aberto, dado que não foram construídas com a finalidade de serem
exploradas através de pedágio. Neste sistema, dadas às dificuldades de se fechar todas as
entradas e saídas da rodovia, a tarifa de pedágio é estabelecida proporcionalmente à
distância ofertada, quer o usuário percorra ou não em sua totalidade. A presente dissertação
tem como objetivo investigar os problemas decorrentes da possibilidade de alteração e
criação de praças de pedágio com a finalidade de promover maior justiça tarifária via
aumento de base pagadora e poder proporcionar maior modicidade tarifária.
Neste sentido pretende-se: i) estudar o processo de mudança no marco regulador das
concessões rodoviárias, especialmente no que afeta as relações contratuais entre agência
reguladora e concessionária; ii) identificar, à luz do comportamento da concessionária e das
características das rodovias, a possibilidade de estar existindo comportamento oportunista
na solicitação de alteração e/ou criação de praça de pedágio, sob o princípio de “justiça
tarifária”; e iii) analisar a consolidação do marco regulador.
O trabalho está estruturado em três capítulos. O primeiro capítulo refere-se aos
fundamentos teóricos da regulação e as críticas surgidas à teoria, além da contribuição da
nova economia institucional através da teoria dos custos de transação. No capítulo seguinte,
é realizada uma descrição das concessões realizadas no âmbito federal. Procura-se abordar
o entendimento dos aspectos conceituais e jurídicos inerentes ao processo de concessão,
descrevendo as principais alterações realizadas no edital do segundo lote de concessões e
algumas considerações sobre a cobrança de pedágio. Finalmente, no último capítulo, será
analisado o caso da Rodovia Dutra onde alterações em sua configuração original foram
permitidas (desmembramento e criação de praças), e onde existe proposta de nova
alteração.
1. Teoria da Regulação Econômica de Mercado
Este capítulo aborda os fundamentos econômicos da regulação, inicialmente com base na
Teoria Normativa da regulação. Segundo essa teoria, a regulação se faz necessária na
presença de falhas de mercado. Por sua vez, também serão expostas as críticas que surgiram
ao longo de tempo e os problemas gerados, principalmente no que diz respeito à assimetria
de informação entre empresa regulada e regulador. Assim, para avançar no entendimento
desses elementos, o capítulo introduz a contribuição de Oliver Williamson, com a Teoria
dos Custos de Transação. Essa abordagem teórica foi utilizada primeiramente para justificar
a integração vertical das empresas, já que tal configuração organizacional diminuiria custos
com informação, aumentando o lucro da firma. Além da questão sobre integração vertical,
Williamson adiciona problemas relacionados ao comportamento imprevisível dos agentes, a
existência de ativos específicos a uma relação e a impossibilidade de elaboração de
contratos completos. Além da análise na economia industrial sobre estruturas verticais, as
aplicações da Teoria dos Custos de Transação tem sido de grande relevância nas áreas de
defesa da concorrência e regulação de monopólios. Também serão examinados os modelos
de regulação tarifária e o papel das agências reguladoras de forma a tornar o processo
regulatório o mais eficiente possível na busca de conciliar os interesses público e privado.
1.1. Aspectos Básicos da Teoria da Regulação
Os princípios básicos que nortearam a teoria sobre a regulação econômica até os anos 70 se
fundamentaram na análise tradicional do bem estar
1
. E foi a partir daí que se tornou
possível para a teoria econômica tratar de uma maneira formalizada a intervenção do
Estado na economia (GIFONI NETO, 2002). A justificativa econômica neoclássica para a
regulação (lato sensu) é a existência de falhas de mercado, caracterizadas como: (i)
informação assimétrica; (ii) poder de mercado; (iii) externalidades; e (iv) monopólio natural
e outras violações das hipóteses neoclássicas para o equilíbrio geral competitivo.
De acordo com Viscusi et al. (1995), a economia da regulação refere-se às restrições sobre
as decisões das firmas em relação a preços, quantidades, entrada e saída no mercado.
Quando uma empresa é regulada, seu desempenho em termos de eficiência alocativa e
produtiva é determinado tanto pelas forças do mercado, quanto pelos processos
administrativos.
A regulação envolve dois padrões básicos: a regulação ativa e outra reativa (POSSAS et al.,
1998). A regulação ativa diz respeito à intervenção nos serviços públicos de infra-estrutura.
Já a regulação reativa é destinada à prevenção e repressão de condutas anticompetitivas nos
mercados. No caso dos setores de infra-estrutura onde, devido à presença de significativas
economias de escala e escopo, verifica-se a necessidade de um “trade-off” entre
concorrência e eficiência econômica. O objetivo central da regulação econômica é
aumentar o nível de eficiência econômica nos mercados, e não apenas promover a
concorrência.
1
Segundo o 1º Teorema do bem estar social, se existir um número suficiente de mercados, se todos os
consumidores e produtores se comportam competitivamente e se existir um equilíbrio, então a alocação de
recursos no equilíbrio é uma alocação eficiente.
Na análise econômica podem-se destacar três tipos de eficiência econômica: produtiva,
distributiva e alocativa. A eficiência produtiva consiste a utilização com máximo
rendimento e mínimo custo da estrutura produtiva instalada e sua tecnologia disponível. A
eficiência distributiva diz respeito à capacidade de eliminação, por meio de concorrência ou
de outro dispositivo, de rendas monopolísticas ou outros ganhos temporários por agentes
individuais. Já a eficiência alocativa, que se tornou sinônimo de eficiência econômica,
acontece quando o máximo de transações é alcançado, a maior renda é gerada e os agentes
estão num grau ótimo de satisfação (POSSAS et al., 1997).
Considerando que somente os mercados sob concorrência perfeita, ou em equilíbrio geral,
atigem o Ótimo de Pareto
2
, nas situações em que não se verifica a concorrência perfeita, tal
condição é buscada através das ações regulatórias.
Para um melhor desempenho da regulação Viscusi et al. (1995) definem três estágios
durante o processo regulatório:
i) um arcabouço legal que irá reger a indústria regulada;
ii) a implementação dessa legislação, através da agência reguladora; e
iii) a desregulação, ou seja, a retirada do Estado do setor regulado.
2
O Ótimo de Pareto ocorre quando não se pode melhorar a situação de um indivíduo sem piorar a de outro.
Esses estágios destacados por VISCUSI et al. (1995) se referem às etapas sucessivas e
seqüenciais que devam ser seguidas no processo de construção da atividade regulatória,
onde o segundo estágio depende do primeiro e o terceiro não deverá ocorrer sem que os
dois primeiros tenham ocorrido.
No caso da maioria das concessões setoriais federais isso não se estabeleceu, uma vez que o
processo ocorreu sem que houvesse um marco regulatório para o setor. Além disso, o
sucesso do sistema regulatório depende da forma e de quanto ele se adapta às instituições já
existentes num país.
1.1.1. A Infra-estrutura como Monopólio Natural
Uma indústria constitui-se um monopólio natural quando existe a presença de economia de
escala significativa em relação ao tamanho do mercado, a tal ponto que este mercado
comporta apenas um pequeno número de plantas de escala mínima eficiente (com custo
mínimo de longo prazo) e no limite apenas uma (POSSAS et al., 1997). O exemplo clássico
é o de uma firma com um único produto e uma curva de custo marginal decrescente ao
longo de toda demanda. Os investimentos nos setores de infra-estrutura, por sua vez,
possuem uma série de características que os tornam monopólios naturais, entre elas:
(i) há a presença de economia de escala e escopo, em que os custos de produção,
para um dado nível de produção, são menores do que se estivessem operando em uma
estrutura de mercado competitiva. Nesses casos, se a curva de custos médios é declinante a
qualquer quantidade, então o custo de produção de qualquer quantidade de produto
industrial é reduzido se houver apenas uma indústria envolvida na produção. Ou seja, a
eficiência produtiva exige que apenas uma empresa produza, a fim de que os custos possam
ser minimizados
3
;
(ii) os investimentos são intensivos em capital e a execução dos projetos envolve
longo prazo de maturação, o que exige condições financeiras adequadas capazes de
diminuir o risco provocado pelo descasamento entre o prazo de maturação do investimento
e o cronograma de pagamento do financiamento;
(iii) em terceiro lugar, esses investimentos têm elevadas especificidades e
significativos custos irrecuperáveis (sunk cost), o que significa que tais investimentos em
ativos não podem ser convertidos ou utilizados em outros empreendimentos que não
aqueles nos quais estão empregados;
(iv) em quarto lugar, são investimentos em redes, cujas características tecnológicas
geram complementaridades que favorecem a coordenação das atividades em detrimento da
competição;
(v) em quinto lugar, os serviços de infra-estrutura estão sujeitos à obrigação jurídica
de fornecimento, pelo fato de serem serviços públicos básicos para as atividades
econômicas e sociais;
3
Em alguns setores, como telecomunicações, o processo de inovação tecnológica tem reduzido a importância
das economias de escala, e em alguns casos as de escopo, na determinação de tamanhos mínimos eficientes de
planta (POSSAS et al., 1997).
(vi) e por último, ocorrem externalidades. As externalidades podem ser definidas
como todas as formas de interdependência direta entre membros de um sistema econômico
que não ocorrem por meio de mecanismo de mercado ou que não são totalmente medidas
por critérios de preços. As externalidades são negativas quando a ação de uma das partes
impõe custos sobre a outra e são positivas quando beneficia a outra.
Os monopólios naturais são regulados tendo em vista seu poder de mercado que, irrestrito,
conduz a preços acima dos prevalecentes em competição e lucros econômicos. Como a
maior parte dos consumidores não dispõe de formas alternativas de suprimento para os
serviços prestados, a necessidade de regulação torna-se ainda mais importante. Dessa
forma, no caso do monopólio natural, a regulação tem por finalidade disciplinar o preço e a
qualidade dos produtos, ou serviços, evitando que a empresa exerça seu poder de
monopólio e afete negativamente o bem-estar social.
A Concessão de rodovia, tema dessa dissertação, constitui um monopólio natural, uma vez
que as empresas estabelecidas atendem, por meio do direito da concessão, com
exclusividade todos os trechos rodoviários concedidos no contrato. Neste caso, a curva de
demanda do mercado será o único limitador do potencial de poder de monopólio das
empresas, uma vez que inexiste a concorrência. As tarifas praticadas, por sua vez, são
contratualmente regulamentadas.
A existência de rotas alternativas, contudo, não se configuram como substitutos perfeitos,
pois, quando estas existem, diferenciam-se dos trechos concedidos seja na extensão da
quilometragem a ser percorrida, na disponibilidade de serviços oferecidos na via pedagiada,
ou na velocidade média propiciada pelas características de cada rodovia (SOUZA, 2004).
O processo de licitação para concessões de rodovia é um mecanismo adotado para evitar
que a renda de monopólio seja apropriada pelo concessionário, tendo como objetivo
reproduzir as condições de concorrência por meio da competição pela entrada no mercado e
permitindo que, dessa forma, as rendas do monopólio sejam dissipadas. E os usuários
possam se beneficiar de tarifas mais baixas do serviço oferecido mesmo em regime de
monopólio natural. Todavia, a regulação e a concessão da exploração de setores de infra-
estrutura através de leilões não são alternativas excludentes, mas sim instrumentos
complementares de uma política de escopo amplo.
1.2. Riscos Regulatórios
Um dos principais questionamentos quanto à performance da regulação para manter o bem
estar da sociedade através da eficiência econômica diz respeito à assimetria de informação
entre regulador e regulado. Tais questionamentos têm levado ao surgimento de críticas e
contribuições teóricas que buscam amenizar essa ausência de informação, tornando a
relação entre regulado e regulador menos suscetível à assimetria de informação e ao risco
de captura pelo regulado.
Os fundamentos teóricos da abordagem tradicional da regulação foram questionados e
alvos de crítica no início dos anos 70. A partir de então, a teoria recebeu contribuições em
sua análise. Além das falhas de mercado, passou-se a se considerar também as falhas de
governo como motivadoras da regulação. Isto significou que novos conceitos foram
incorporados à discussão sobre os determinantes, restrições e efeitos da atuação do governo
na economia.
O conceito de grupo de interesse partiu do trabalho de Mancur Olson (1965, apud Fiani
1998)
4
. Em sua análise, Olson caracterizou esses grupos como associações que visam
promover o interesse comum de seus membros através da provisão de bens coletivos ou
públicos. De acordo com a teoria, grupos de tamanho diferente, mesmo possuindo
interesses comuns, têm probabilidades desiguais de se organizarem para uma ação coletiva
na ausência de incentivos seletivos ou de coação. Entretanto, quanto menor o número de
membros potenciais do grupo de interesse, maior a probabilidade de que alguma quantidade
de bem público venha a ser oferecida e de que o grupo de interesse se constitua
efetivamente.
Os bens públicos ou coletivos estão sujeitos à ação dos grupos organizados, os quais se
beneficiam diferencialmente destes bens e repartem os custos com a coletividade,
denominando “coalizões distributivas”, reduzindo a eficiência e a renda da sociedade. Esses
grupos de pressão objetivam a busca de renda não econômica – rent seeking
5
. As rendas
podem ser obtidas pela operação do sistema de preços, quando tendem a gerar aumento do
produto social, traduzindo-se em busca de lucro na produção, ou por fatores alheios ao
sistema de preços relativos (por exemplo, regulamentação governamental), sendo uma
busca “artificial”, uma vez que não estimula a produção. Foi a partir desses dois conceitos,
grupos de interesse e rent seeking, que o Estado deixou de ser visto como uma instituição
voltada apenas para o bem público, podendo tanto os governantes, legisladores e burocratas
responsáveis pela eficácia da regulação estarem sujeitos a cooptação por parte dos grupos
de interesse que visam auferir renda extraordinária, com prejuízos ao bem estar social.
4
OLSON, Mancur. The logic of collective action. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965.
5
Significa a obtenção de rendas ou vantagens econômicas que não derivam do livre jogo do mercado, e que
geralmente são fruto do uso indevido do Estado.
Como conseqüência, desenvolveu-se a Teoria da Captura, originada por Stigler
6
e
enriquecida posteriormente por Peltzam
7
, onde a regulação é praticada em resposta à
demanda da indústria. Sendo assim, a agência reguladora acaba sendo controlada pela firma
regulada e atua a seu favor, ou seja, ocorre uma captura do regulador pelo regulado. Neste
contexto, a regulamentação e o controle do monopólio por parte do Governo seriam os
responsáveis pela redução do bem-estar, pois os reguladores tenderiam a agir segundo os
interesses da empresa regulada, chegando a perpetuar o monopólio mesmo em condições
nas quais não deveria mais existir naturalmente.
Existem três elementos essenciais na formulação da teoria da captura: i) a legislação
regulatória redistribui riqueza; ii) o comportamento dos legisladores é guiado pelo seu
desejo de permanecer no ofício, ou seja, a legislação é destinada a maximizar o apoio
político do legislador e; iii) os grupos de interesses competem para oferecer apoio político
em troca de legislação favorável (Viscusi et al., 1995).
6
Stigler, George J. The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics and Management
Science, p. 3-21, 1971. Reimpresso em Stigler, George J. (ed.) Chicago Studies in Political Economy.
Chicago: The University of Chicago Press, 1988.
7
Peltzman, Sam. Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics, v.19, p.
211- 40, 1976.
Em sua forma original, a Teoria da Captura apresentava a deficiência de simetria em
relação ao regulador benevolente. Pois, se de acordo com a Teoria tradicional o regulador
passa a ser visto como essencialmente voltado para o bem estar social, agora ele era visto
como provedor dos interesses privados das empresas reguladas. Outra crítica era o fato da
teoria não conseguir explicar o caso dos subsídios cruzados
8
, ou seja, a situação em que um
ou mais mercados são atendidos pelo monopolista a um preço superior aos custos médios,
com o objetivo de subsidiar mercados onde vigoravam preços inferiores aos custos médios.
Além da assimetria de informação e o problema da captura existem outras fontes de custos
e distorções do processo regulatório. Duas causas mais importantes estão diretamente
ligadas às instituições e operação do sistema. A primeira diz respeito ao fato dos contratos
serem incompletos e os custos de transação serem elevados, já que, como qualquer outro
contrato, os contratos de concessão também não permitem prever todas as contingências
futuras (pois, quanto mais longo o contrato, mais incompleto ele é). A segunda se refere às
restrições político-institucionais que delimitam o escopo da ação do órgão regulador, de
modo que ele não interfira na esfera de outro órgão.
1.3. Teoria dos Custos de Transação
Os custos de transação são os custos que os agentes enfrentam sempre que recorrem ao
mercado. Tais custos dizem respeito ao custo de negociar, redigir e garantir o cumprimento
de um contrato. Foi a partir do artigo de Coase (1937)
9
que os custos de transação deixam
de ser insignificantes e tornam-se um elemento importante nas decisões dos agentes
econômicos, contribuindo para determinar a forma pela qual são alocados os recursos na
economia (FIANI, 2002).
8
No caso de uma concessão rodoviária, os subsídios cruzados estão presentes quando as rodovias concedidas
apresentam trechos com fluxos (demanda) diferentes.
A ruptura de Williamson em relação a Coase (1937) está no enfoque contratual da
organização da produção, destacando-se a função cumprida pelos mecanismos de adaptação
dos agentes a eventos não antecipáveis
10
. A abordagem contratual evidência a dimensão
intertemporal da transação, pois os agentes econômicos tomam decisões em meio de um
conjunto de relações recorrentes. Dessa forma, o conceito de custo de transação passa a ser
expresso em termos de custos de realizar contratos na economia, ou seja, as transações
econômicas podem ser analisadas como contratos (SANTOS, 2004).
Diferente da microeconomia neoclássica, onde a informação é simétrica e perfeita entre os
agentes (comprador e vendedor tem plena informação sobre o objeto de troca), a Teoria dos
Custos de Transação trabalha com dois pressupostos que tornam os custos de transação não
desprezíveis: (i) a racionalidade limitada dos agentes econômicos; e (ii) o oportunismo
presente em suas ações. A racionalidade limitada dos agentes está relacionada à
competência cognitiva dos agentes e fundamenta-se na suposição de que os atores
econômicos buscam ser racionais, entretanto possuem limitações. Tais limitações surgem
tanto pela competência cognitiva restrita frente a um ambiente econômico complexo, como
pela incerteza imposta pela impossibilidade de antecipar eventos futuros.
9
COASE, Ronald. H. The nature of the firm. Economica, London, v. 4, p. 386-405, nov.1937.
10 WILLIAMSON, Olivier E. The economic institutions of capitalism. New York: The Free Press, 1985.
O comportamento maximizador presente na teoria neoclássica é deslocado enquanto
elemento central, dado que o conhecimento de todas as possíveis alternativas de escolha e
dos resultados ex-ante das decisões é impossível. O aspecto racional surge na medida em
que os agentes procuram estabelecer alguns critérios para a sua conduta, de modo que se
possa trabalhar com a incerteza inerente ao ambiente econômico e recolher o máximo de
informações necessárias para a tomada de decisões.
Como os agentes econômicos têm racionalidade limitada, estes se tornam incapazes de
prever e estabelecer antecipadamente medidas necessárias e corretivas para eventos futuros,
de modo que as partes envolvidas devem levar em conta as dificuldades derivadas da
compatibilização das suas condutas futuras e de garantir que os compromissos sejam
honrados dentro da continuidade da sua interação (POSSAS et al., 1997). Caso a
racionalidade humana fosse ilimitada, os contratos poderiam incorporar cláusulas
antecipando qualquer circunstância futura.
O oportunismo presente nas ações dos agentes é definido como a busca do próprio
interesse, associado às intenções dolosas de manipular ou distorcer informações com a
intenção de confundir a outra parte da transação. A possibilidade de comportamentos
oportunistas adiciona um componente a mais de incerteza à transação, a chamada incerteza
comportamental. As iniciativas oportunistas adotadas pelos agentes são criadas pela
presença de racionalidade limitada, ambiente complexo e incerteza. A literatura econômica
reconhece duas formas de oportunismo: o oportunismo ex-ante, isto é, antes da transação
ocorrer, e o oportunismo ex-post, depois de realizada a transação.
No nível pré-contratual, o comportamento oportunista derivado da assimetria de
informação é denominado de seleção adversa. Tal problema surge do fato de alguns agentes
econômicos deterem informação privada antes de se decidirem pela realização de um
contrato com outro agente, sendo que tal informação é do interesse desse agente.
Segundo Williansom (1985 apud Possas et al., 1997)
11
, existem dois mecanismos básicos
de diminuição de assimetrias derivadas do oportunismo pré-contratual: (i) signaling, é a
emissão de sinais e fornecimento de informações por parte do agente que a detém; (ii)
screening, ocorre quando a informação assimétrica é revelada por iniciativa da outra parte,
ou seja, diz respeito à busca de informações.
No nível contratual, o oportunismo gerado pelos agentes surge quando não existem
incentivos suficientes para que a parte detentora da informação privilegiada se comporte de
modo eficiente, dando origem ao chamado moral hazard (risco moral). Existem três
mecanismos compensatórios frente ao moral hazard (ibidem): (i) monitoramento das
condições de execução do contrato, (ii) contratos de incentivos, que buscam incentivar os
comportamentos positivos; (iii) criação de joint-ventures, o que gera algum grau de
integração entre as partes e reduz o risco de free-riding
12
.
A presença de oportunismo e de racionalidade limitada pode gerar custos de transação. A
ausência do primeiro determinaria que se as condutas dos agentes fossem consideradas
confiáveis a partir da simples promessa por parte dos agentes envolvidos, a distribuição de
ganhos previstas nos contratos seria mantida no futuro diante do eventual surgimento de
eventos inesperados. A existência do segundo implica a incapacidade de coletar e processar
informações necessárias para a elaboração de contratos completos. Se os agentes possuem
perfeita capacidade de antevisão dos eventos futuros, seria sempre possível o
desenvolvimento de contratos perfeitos. Em outras palavras, esses pressupostos são
condições necessárias para o surgimento de custos de transação (ibidem).
11
WILLIAMSON, Olivier E. The economic institutions of capitalism. New York: The Free Press, 1985.
12
Comportamento oportunista.
Além da racionalidade limitada, incerteza e oportunismo, Williamson (1985) destaca o
papel dos ativos específicos. A especificidade dos ativos transacionados reduz tanto o
número de produtores capazes de ofertá-lo como o número de demandantes disposto a
adquirir. Desta forma, com a presença de ativos específicos, os agentes envolvidos na
transação passam a ter um relacionamento semelhante à de um monopólio bilateral, que
pode dar origem ao “problema do refém” (hold-up). Tal problema surge “quando uma das
partes que realizou um investimento em um ativo específico torna-se vulnerável a ameaça
da outra parte em encerrar a relação. Essa ameaça pode permitir a essa parte obter
condições mais vantajosas do que as do início da transação” (FIANI, 2002, p. 272).
As principais implicações das hipóteses apresentadas por Williamson são: (i) os contratos
complexos são necessariamente incompletos; (ii) a confiança entre as partes envolvidas não
pode ser estabelecida simplesmente a partir de um contrato, ou seja, todo contrato envolve
risco; e (iii) “é possível criar-se valor adicionado com a elaboração de outras formas
organizacionais que objetivem economizar a racionalidade limitada e salvaguardar as
transações contra o oportunismo por parte dos agentes envolvidos” (POSSAS et al., 1998,
p. 12).
Desta forma, o bom desenho de um contrato de concessão é determinante para a eficácia
da regulação, pois ao mesmo tempo em que contribui para a redução de seus custos, torna
a renegociação de contratos menos freqüente, o que também reduz custos. Crampes e
Estache (1997, apud GIFONI NETO, 2002)
13
destacam as dificuldades de um contrato de
concessão em ser completo, dado que são muitas as contingências associadas (tecnologia,
preço dos insumos, ambiente regulatório, entre outras) e muitas dessas dificuldades são
imprevisíveis. Além disso, o custo de aquisição e monitoração da informação é elevado e o
prazo para exploração da concessão é longo.
Neste contexto, os contratos devem procurar abranger todas as contingências possíveis de
forma a eliminar brechas para o seu descumprimento. Tais contratos, por sua vez, envolvem
muito estudo, principalmente quando se trata de contratos de longo prazo, onde o ambiente
de incerteza se torna maior.
1.4. Modelos de Regulação Tarifária
O processo de regulação de um serviço público concedido à iniciativa privada tem como
uma de suas principais funções a definição das tarifas a serem praticadas. Neste sentido, o
órgão
regulador deverá buscar, num contexto de presença de informação assimétrica, um modelo
tarifário que consiga preservar os interesses dos consumidores, garanta a rentabilidade dos
investidores e estimule a eficiência setorial.
13
CRAMPES C., ESTACHE A. Regulatory Tradeoffs in Designing Concession Contracts for Infrastructure
Networks, Policy Research Working Papers n. 1864, The World Bank, Washington, 1997.
1.4.1. Taxa Interna de Retorno
A tarifação pelo método da taxa interna era o regime tradicionalmente utilizado para a
regulação tarifária. Por esse regime, os preços devem remunerar os custos totais e conter
uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao investidor (taxa base).
Qualquer aumento nos custo de serviço contratado deverá refletir em uma revisão da tarifa
com o propósito de manter a taxa interna de retorno inicial.
A dificuldade deste método está em achar uma taxa interna de retorno base (RB) que
proporcione à empresa um nível apropriado de ganho sobre seu investimento,
estabelecendo uma situação de equilíbrio. Depois de estipulada a taxa base, a
concessionária deverá submeter suas informações financeiras ao órgão regulador com o
propósito de equilibrá-la periodicamente (VISCUSI et al., 1995).
Neste método, a maior dificuldade apontada para uma regulação eficiente reside no fato de
que o regulador deverá ter pleno conhecimento das funções custo e demanda do mercado,
exigindo uma grande quantidade de informação. Como a concessionária possui uma taxa de
retorno fixa sobre o investimento, percebe-se uma inexistência de incentivos para a firma se
tornar mais eficiente reduzindo custos, já que isso implicará uma redução de preços e
manutenção da taxa de retorno. Essa falta de incentivo em reduzir custos pode gerar
situações em que a empresa seja estimulada a aumentar seus custos, realizando
sobreinvestimentos
14
o que termina promovendo uma má alocação de recursos, conhecido
como efeito Averch-Johnson.
1.4.2. Price Cap
A percepção de que o modelo pela taxa interna de retorno gerava problemas derivados de
assimetria de informação entre a firma regulada e o órgão regulador possibilitou que outros
métodos de regulação fossem criados ficando conhecidos como regulação por incentivos. O
Price cap constitui-se na definição de um preço-teto para valores cobrados pela firma,
corrigidos de acordo com um índice de preços ao consumidor menos um termo referente ao
ganho de produtividade (X), para um período pré-fixado de anos, e um termo aleatório, no
caso de contingências não esperadas, formando a seguinte equação:
∆P = IPC (índice de preços) - X (fator de produtividade) + Y (contingências)
A idéia do modelo é que, dado o preço contratado e as metas de produtividade fixadas para
os próximos anos até a próxima revisão, qualquer redução real de custo maior que a meta
poderá ser apropriada pela firma, incentivando a redução de custos. No caso em que o
preço contratado resulta de um processo de licitação, onde há a realização de estudos
prévios e concorrência entre vários candidatos, os ganhos extraordinários, a princípio,
poderiam ser reduzidos (ARAÚJO, 1997).
14
Ocorre quando a taxa de retorno é maior que o custo de oportunidade do capital.
Embora o Price cap requeira um menor nível de informação e incentive a redução de custos
através do fator X, o método não assegura ao consumidor a qualidade do serviço. A
subordinação a um preço teto médio faz com que a firma apresente uma tendência ao
subinvestimento para a melhoria da qualidade dos serviços, já que tal esforço representaria
uma elevação do seu nível de custo. Desta forma, o modelo exige que os níveis de
qualidade sejam bem definidos e monitorados pelo órgão regulador.
2. Concessões de Rodovias Federais
Nos últimos anos, a capacidade de investimento do governo levou a redução dos
investimentos destinados à manutenção e à expansão da infra-estrutura rodoviária no país.
Para tentar reverter esse quadro, à forma encontrada pelo Estado foi a concessão de rodovia
a iniciativa privada. Nas primeiras partes deste capítulo descreve-se o modelo de
financiamento adotado anteriormente, como foram realizadas as concessões rodoviárias
federais e apresenta-se o órgão regulador herdeiro dessas concessões. Na parte seguinte,
procura-se abordar o entendimento dos aspectos conceituais e jurídicos inerentes ao
processo. E por fim, são descritas as principais alterações realizadas no edital do segundo
lote de concessão e algumas considerações sobre a cobrança de pedágio.
2.1. Antecedentes
O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possível, basicamente, através de recursos
públicos oriundos de fundos criados essencialmente para esse fim. A criação do Fundo
Rodoviário Nacional (FRN) em 27/12/1945, a partir do Decreto-Lei nº 8463, conhecido
como “Lei Joppert”, marcou a fase de maior ascensão de investimentos na infra-estrutura
rodoviária. Inicialmente o FRN era formado pelo Imposto Único sobre Combustíveis e
Lubrificantes Líquidos e Gasosos (IUCLLG) e, posteriormente, com parte da arrecadação
de um imposto sobre os serviços rodoviários de transporte de cargas e de passageiros e de
uma taxa incidente para a implantação da infra-estrutura rodoviária, e parte era destinado
aos estados na execução dos seus investimentos rodoviários.
Em 1974, com a Lei nº 6093, de 29/08/74, que criou o Fundo Nacional de
Desenvolvimento (FND), os recursos da arrecadação do imposto sobre combustíveis foram
progressivamente transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculação ao setor rodoviário
foi extinta. Posteriormente, o imposto sobre combustíveis e lubrificantes e o imposto sobre
serviços de transporte, de competência federal, foram substituídos pelo ICMS (Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), cuja arrecadação pertence integralmente aos
estados e municípios. Além disso, o imposto sobre propriedade de veículos, que era
repartido entre União, estados e municípios, foi substituído, em 1985, pelo IPVA, de
competência estadual, compartilhado com os municípios (LACERDA, 2005).
Assim, com os seus recursos vinculados ao FRN gradualmente reduzidos, o governo federal
passou a administrar as necessidades da infra-estrutura rodoviária apenas com recursos
oriundos das dotações destinadas nos orçamentos anuais, pois não houve a proporcional
transferência para estados e municípios do ônus da conservação da malha rodoviária, apesar
da transferência de receitas de impostos. A tentativa de complementar parte dos recursos
através de financiamento junto a bancos de desenvolvimento nacionais e internacionais
também não se mostrou satisfatória, dado o gradativo comprometimento da capacidade de
endividamento dos órgãos rodoviários.
A interrupção da vinculação de recursos para infra-estrutura rodoviária foi mantida e
reforçada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que vedou a “vinculação de
imposto a órgão, fundo ou despesa”. Tal medida seguia uma campanha mundial incentivada
pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), pregava o fim do imposto vinculado e a criação
de sistema de caixa única do Estado e que acabou sendo adotado em quase todos os países
do mundo (LEE, 1996).
Em conseqüência, e considerando que os recursos do Tesouro nunca foram suficientes para
o desenvolvimento do setor, a infra-estrutura rodoviária do país passou a sofrer um
gradativo e sistemático processo de deterioração por falta de adequada e necessária
manutenção
15
. Em 1988, numa tentativa de arrecadar fundos direcionados às despesas das
rodovias instituiu-se o selo-pedágio e a Taxa de Conservação Rodoviária. O selo-pedágio
implicava na aquisição de um selo pelos usuários que trafegavam em rodovias federais,
tinha validade de um mês e daria o direito de ir e vir quantas vezes fosse necessário. A
Taxa de Conservação, criada pela Lei nº 8155 de 28/12/1990, consistia num valor anual
parcelado em quotas, conforme o combustível utilizado e o rendimento médio do veículo.
Porém, em função de resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedágio,
este foi extinto através da Lei nº 8075 de 16/08/1990 e a Taxa de Conservação Rodoviária
foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em 1993.
Em 1991, a Emenda Constitucional nº 33 instituiu a Contribuição de Intervenção no
Domínio Econômico (Cide-Combustível), incidente sobre a importação e comercialização
de petróleo e seus derivados e álcool combustível. A Cide-Combustível é destinada a três
finalidades, o financiamento da infra-estrutura de transporte, o pagamento de subsídios a
preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados
de petróleo e o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do
petróleo e do gás, obedecendo aos seguintes critérios: 40% proporcionalmente à extensão
da malha viária federal e estadual pavimentada do estado, 30% proporcionalmente ao
consumo de combustível, 20% proporcionalmente à população do estado e 10%
distribuídos entre estados e Distrito Federal. Mas, mesmo a Cide-Combustível possuindo
fins específicos, suas receitas foram utilizadas para outros fins bem distintos do original. De
acordo com dados disponibilizados pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmera dos Deputados, entre 2002 e 2004, apenas 14% da arrecadação foram
utilizados em investimento em rodovias pelo Ministério dos Transportes (LACERDA,
2005).
15
A postergação dos investimentos necessários nesse setor gera um verdadeiro processo de anti-economia
onde, para cada dólar “poupado” em serviços de conservação em momento oportuno, resulta um acréscimo de
até 3 dólares em gastos futuros com obras de reabilitação e reconstrução, e custos de operação adicionais de
até 3 dólares para usuários das vias (LEE, 1996, p.12).
Frente às dificuldades orçamentárias, como alternativa para viabilizar a manutenção e
conservação da malha rodoviária nacional, o governo nacional deu início na década de 90
ao processo de transferência de rodovias para a iniciativa privada, através das concessões.
Dessa forma, o setor privado passou a assumir a responsabilidade pelos investimentos
necessários em troca do direito de exploração dos serviços concedidos através da cobrança
de pedágio.
2.2. Concessões Atuais
A legislação nacional que rege os procedimentos para outorga de concessões de rodovias é
constituída, basicamente, pela Lei nº 8666 de 21/06/93 (Lei das Licitações), pela Lei nº
8987 de 13/02/95 (Lei das Concessões) e pela Lei nº 9277 de 10/05/96 (Concessões de
Obras Delegadas) e respectivas modificações posteriores (LEE, 1996).
A Lei de Concessões regulamentou o regime de concessão e permissão da prestação de
serviços públicos, previsto no artigo 175 da Constituição Federal de 1988 - “Incumbe ao
poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. No caso de interesse
específico para o setor rodoviário, essa legislação substitui as desatualizadas normas legais
anteriormente vigentes, em especial a constituída pelo Decreto-Lei nº 791, de 27/08/69, que
dispunha sobre o pedágio em rodovias federais. Outras disposições normativas da lei de
concessões foram posteriormente complementadas pela Lei federal nº 79047, de 07/07/95,
que estabeleceu normas para outorga e prorrogação das concessões e permissões de
serviços públicos.
O processo de concessão de rodovia foi iniciado através do Programa de Concessão de
Rodovias Federais
16
, de responsabilidade do Departamento Nacional de estradas de
Rodagem (DNER). Tal programa começou a ser implantado em 1993, com a licitação dos
cinco trechos que já haviam sido pedagiados diretamente pelo Ministério de Transportes,
somando uma extensão de 850,6 km, enquanto estudos eram realizados para identificar
outros segmentos considerados técnica e economicamente viáveis para exploração.
Tabela 1 – Concessões executadas diretamente pelo DNER
Trecho Rodoviário Extensão (km) Prazo
Rio Juiz de Fora 180,6 25
Ponte Rio-Niterói 13,2 20
Presidente Dutra 402 25
Rio-Teresopolis-Além Paraíba 142,5 25
Osório-Porto Alegre-Acesso Guaíba 112,3 20
Total 850,6
Fonte: Ministério dos Transportes (1999)
Em 1996, a Lei nº 9277/96 autorizou a União a delegar aos estados a administração e a
exploração de trechos de rodovias ou obras rodoviárias. Neste caso, o DNER era o órgão
responsável pela coordenação e fiscalização dos convênios de delegação.
Entre 96 e 98 foram assinados convênios de delegação com os estados do Paraná, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. No estado de São
Paulo, foram transferidos para a administração privada 3897 km e foram construídos novos
trechos, num total de 110 km. No Rio Grande do Sul, o programa de concessões
rodoviárias começou em 1995 e envolveu 2403 km de rodovias e o prazo adotado foi de 15
anos. No Paraná foram concedidos 2495 km e o prazo adotado foi de 24 anos, sendo que o
critério de concessão foi a maior extensão de trechos não-pedagiados a serem mantidos
pelas concessionárias. Existem também concessões de rodovias estaduais no Rio de Janeiro
(Via Lagos e a via municipal urbana Linha Amarela), no Espírito Santo (Rodosol) e na
Bahia (Linha Verde) (LACERDA, 2005).
16
Esse programa, inicialmente conhecido como Procrofe, foi criado pela portaria ministerial nº10/93, dando
origem a um grupo de trabalho com o objetivo de estudar as rodovias viáveis para exploração privada.
No caso das rodovias federais, o vencedor da licitação tem sido escolhido pelo critério de
menor tarifa (modicidade tarifária) a partir de um programa de investimentos a ser
realizado ao longo do período de concessão, além da operação e manutenção e da prestação
de um pacote de serviços ao usuário da rodovia. Os prazos de exploração tem sido pré-
fixados entre 20 e 25 anos.
Quanto às rodovias estaduais, existe uma diversidade de métodos aplicados, embora em
todos eles a tarifa inicial tenha sido preestabelecida pelo poder concedente. Enquanto em
São Paulo as concessionárias vencedoras foram aquelas que propuseram a maior oferta pela
concessão, no Paraná e no Rio Grande do Sul as vencedoras foram aquelas que propuseram
o maior programa de conservação. Desta forma, os programas de concessões (federais e
estaduais) diferem entre si, refletindo a diversidade geográfica e econômica e a estrutura da
malha rodoviária, além dos objetivos.
Face às dificuldades para implantação dos programas estaduais, o Conselho Nacional de
Desestatização - CND - recomendou a revisão do Programa de Delegação de Rodovias
Federais e autorizou o Ministério dos Transportes a adotar medidas necessárias à unificação
da política de concessões rodoviárias, o que levou alguns trechos delegados de volta à
administração federal
17
(FIPE; LASTRAN, 2003).
Hoje, no Brasil, existem 36 concessões num total de 9.644 km
18
(Tabela 2). A partir de 2002
a regulação das concessões federais passou a ser de competência da Agência Nacional de
Transportes Terrestre (ANTT) e corresponde a 1.480,4 km de estrada.
17
Caso do estado de Minas Gerais.
18
Essas praças de pedágio, administradas por concessionárias privadas, controlam cerca de 90% das estradas
com pista dupla e respondem por cerca de 40% do tráfego de veículos nas rodovias brasileiras, embora,
signifiquem apenas 6% da malha rodoviária nacional.
Tabela 2 – Rodovias concedidas no Brasil (Federais e Estaduais)
Programa de Concessão
Rodoviária
Concessionária
Pista Simples
(km)
Pista Dupla
(km)
Total (km)
Federal Concepa 0 112,3 112,3
Federal Concer 37 143 180
Federal CRT 102 40,5 142,5
Federal Ecosul 623,4 0 623,4
Federal Nova Dutra 0 402,2 402,2
Federal Ponte S.A 0 20 20
São Paulo Autoban 0 316,75 316,75
São Paulo Autovias 153,6 163,1 316,7
São Paulo Centrovias 86,61 131,55 218,16
São Paulo Colinas 154,15 144,85 299
São Paulo
Ecovia dos
Imigrantes
0 176,79 176,79
São Paulo Intervias 250,88 120,14 371,02
São Paulo Renovias 129,37 161,8 291,17
São Paulo SP Vias 287,95 227,73 515,68
São Paulo Tebe 110,25 45,73 155,98
São Paulo Triângulo do Sol 180,93 261 441,93
São Paulo Vianorte 96,88 139,78 236,66
São Paulo Viaoeste 51 104,18 155,18
Paraná Econorte 305,41 35,63 341,04
Paraná Ecovia 0 175,1 175,1
Paraná Caminhos do Paraná 405,9 0 405,9
Paraná
Rodovia das
Cataratas
416,39 42,55 458,94
Paraná Rodonorte 322,26 245,72 567,98
Paraná Viapar 419,49 127,05 546,54
Rio de Janeiro Via Lagos 0 57 57
Rio de Janeiro Linha Amarela 0 25 25
Rio de Janeiro Rota 116 139,46 0 139,46
Rio Grande do Sul Brita 112,9 9,1 122
Rio Grande do Sul Convias 173,75 0 173,75
Rio Grande do Sul Coviplan 250,4 0 250,4
Rio Grande do Sul Metrovias 536 0 536
Rio Grande do Sul Rodosul 132,66 0 132,66
Rio Grande do Sul Santa Cruz 197 0 197
Rio Grande do Sul Sulvias 256,9 0 256,9
Espírito Santo Rodosol 17,5 50 67,5
Bahia CLN 170,87 43,6 214,47
Total
6.120,91 3.522,15
9.643,06
Fonte: ABCR
Além das rodovias concedidas às empresas privadas, existem rodovias administradas por
entidades Estatais que também cobram pedágios a seus usuários, tais como as rodovias do
Estado de São Paulo administradas pela Dersa (Rodovias Ayrton Senna, Dom Pedro e
Carvalho Pinto) e pelo DER-SP (Rodovias Raposo Tavares, Marechal Rondon e Miguel
Melhado Campos), além das Rodovias Campo Bom, Coxilha e Rincão do Cascalho,
administradas pelo DER-RS, a Ponte de Guaíra, administrada pelo DER-PR, e as pontes
sobre os Rios Ceará (Fortaleza–Caucaia) e Paraguai (Corumbá-MS) (LACERDA, 2005).
De um modo geral, a política de concessão tem melhorado as condições das rodovias
pedagiadas. Porém, chama a atenção o grande número de praças de pedágio que surgiram
nos últimos anos, principalmente nas Regiões Sudeste e Sul, o que já tem provocado
contestações por parte dos usuários. Existem atualmente no Brasil mais de 320 pontos de
cobrança de pedágio, dos quais o governo federal constituiu 39, nas Regiões Sul e Sudeste.
As restantes 282 são concessões estaduais concentradas também nessas regiões, das quais
153 estão em São Paulo; 57, no Rio Grande do Sul; 52, no Paraná; e 12, no Rio de Janeiro.
2.3. Agências Reguladoras
A privatização dos serviços públicos no Brasil veio acompanhada da constituição de órgãos
reguladores, que foram dotados de uma série de requisitos para exercer, de forma adequada,
sua missão regulatória. Os objetivos centrais das agências reguladoras estão diretamente
relacionados com a própria criação desses órgãos e decorrem da instituição de um novo
modelo de Estado. Cabem as agências a missão de regular, que significa normatizar,
controlar e fiscalizar as atividades desenvolvidas pelas concessionárias tendo em vista o
interesse público.
Quanto à sua natureza jurídica as agências podem ser consideradas como:
i) entes reguladores, ou seja, possuem competências que tornam as agências aptas a definir
o regime legal específico de determinado feixe de atividades;
ii) entes que realizam as contratações administrativas pertinentes à sua atividade,
outorgando (mediante licitações e contratos) o exercício da atividade (ou serviços públicos)
a terceiros.
iii) entes fiscalizadores, ou seja, controlam o cumprimento dos contratos e a execução dos
serviços concedidos.
iv) entes com competência para aplicar sanções punitivas àqueles que descumprirem as
normas vinculadas aos serviços ou atividades econômicas;
v) entes que mantêm contato direto com o usuário dos serviços, com o objetivo de exercer
papel de ouvidor de reclamações e denúncias, proporcionando a arbitragem de conflitos, e
possibilitando a participação dos usuários em audiências públicas (CUÉLLAR 2001, apud
GIFONI NETO, 2002)
19
.
A origem desses entes é atribuída ao direito norte-americano, onde aparecem como pessoas
administrativas com competência especial e personalidade jurídica própria a onde são
chamadas de Comissões Estaduais de Regulamentação. As agências reguladoras norte-
americanas possuem independência em relação ao Poder Executivo, não estando
submetidos a controle hierárquico. São autorizadas a elaborar regras jurídicas e aplicá-las a
casos concretos e detêm poderes para fiscalizar, investigar, punir e decidir controvérsias.
As agências reguladoras instituídas no Brasil são caracterizadas como pessoas jurídicas de
Direito Público, com estrutura formal de autarquia especial e competência para
regulamentar, contratar, fiscalizar, aplicar sanções e atender aos reclamos dos
usuários/consumidores de determinado serviço público ou atividade econômica.
19
CUÉLLAR, L. As Agências Reguladoras e seu Poder Normativo, Dialética, São Paulo, 2001.
Segundo Moraes (1997, apud KARAM, 2005)
20
, a determinação de um modelo de
regulação para o caso brasileiro não é tarefa fácil. Visto que não há na Lei de Concessões
os princípios, diretrizes e regras gerais a que se deve obedecer no ordenamento de tais
agências reguladoras, dificultando a uniformidade em relação a questões essenciais, como:
i) seus objetivos, funções e principais atribuições; ii) sua estrutura organizacional e de
custeio; iii) a formatação jurídica do órgão e o grau de independência em relação ao poder
público.
No âmbito federal, a opção regulatória adotada foi a de agências setoriais, atuando em
determinadas atividades e segmentos específicos. Já em alguns Estados optou-se pela
criação de agências multissetoriais. No nível federal, entre 1996 e 1997, foram criadas a
Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, a Agência Nacional de Energia
Elétrica -ANEEL e a Agência Nacional de Petróleo - ANP, cobrindo, respectivamente, os
setores de telecomunicações, energia elétrica, e petróleo e gás. Em 2000, foram criadas a
Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, e a Agência Nacional de Águas – ANA,
para regulação dos serviços hídricos. A Agência Nacional de Transporte Terrestre – ANTT
e a Agência Nacional de Transporte Aquaviários – ANTAQ foram criadas em 2001.
Entre as principais funções dos órgãos reguladores, destacam-se:
i) garantir os direitos dos usuários e consumidores;
ii) promover a concorrência no mercado dos serviços públicos, visando coibir práticas
anticompetitivas e monopolistas, e estimular investimentos para assegurar o fornecimento
em longo prazo;
iii) propiciar uma melhor operação, confiabilidade, igualdade, livre acesso e uso
generalizado do serviço;
20
MORAES, L.R., A Reestruturação dos Setores de Infraestrutura e a Definição dos Marcos Regulatórios. In:
Resende, F. e DE PAULA, T.B. (eds.), Infraestrutura: perpectivas e reorganização. IPEA, Brasília, 1997.
iv) regular as atividades de transporte e distribuição dos serviços públicos que apresentam
características de monopólio natural, garantindo o estabelecimento de tarifas justas;
v) incentivar a eficiência, o uso racional dos serviços, a proteção do meio ambiente e a
inovação, além de estimular a repartição dos ganhos de produtividade registrados na
indústria com os consumidores;
vi) estabelecer as bases para os cálculos das tarifas e aprovar as estruturas de tarifas
aplicadas as diferentes classes de consumidores através de subsídios direto ou cruzado;
vii) garantir que seja cobrado, pelos serviços, um preço equivalente ao que vigora
internacionalmente nos países com dotação similar de recursos e condições;
viii) zelar pela implantação de um modelo organizacional industrial moderno; e,
ix) defender e interpretar as regras, arbitrando os eventuais conflitos entre os
stakeholders
21
.
Uma das principais características das agências que poderá garantir o adequado
desempenho de sua missão regulatória deve ser a independência tanto em relação ao
governo quanto aos demais agentes do setor. Para que as agências enfrentem os desafios
regulatórios de forma eficiente, Pires e Piccinini (1999) sugerem como principais atributos,
a estabilidade dos dirigentes, o corpo técnico especializado, a transparência das ações, uma
clara atribuição de funções, e o estabelecimento de mecanismos de cooperação com outros
órgãos que tenham interface com as atividades reguladas.
A independência das agências é necessária para possibilitar que suas ações estejam
pautadas com base nas especificidades setoriais, resistam às influências de grupos de
pressão e permaneçam desligadas das implicações macroeconômicas. Além disso, a
independência possibilita que os investidores se sintam menos suscetíveis a riscos.
21
No caso da regulação de serviços públicos, stakeholders é qualquer pessoa, grupos de pessoas,
organização ou instituição que influi e/ou sofre influência da política praticada pela agência reguladora.
A configuração das agências passa a ter um papel decisivo para o sucesso das políticas de
reestruturação dos setores de infra-estrutura. Neste sentido, a independência das agências é
essencial para que o regulador busque exercer a defesa do bem-estar dos consumidores e
possua poder para arbitrar os conflitos entre acionistas, consumidores, empresas e governo,
sem correr o risco de ser questionado por alguma instância do Poder Executivo. Tal
independência, em parte, é possível através da autonomia financeira das agências, já que
parte de seus recursos orçamentários é próprio, proveniente, em geral, de outorgas de
concessões e de taxas cobradas pela fiscalização das atividades das firmas reguladas. A
independência decisória também é fruto da estabilidade de seus diretores, de forma que o
risco de seus dirigentes serem alvos de ameaça de demissão por questões relacionadas a
discordância com governo seja eliminado.
A agência deve ser suficientemente especializada para reduzir, ao máximo, as assimetrias
de informação pró-produtores e os riscos de captura, e garantir legitimidade à ação
regulatória. Neste sentido, as agências devem ter capacitação técnica e poderes suficientes
para regular uma série de questões complexas que exigem, muitas vezes, o exercício do
poder de arbitragem (PIRES; PICCININI, 1999).
Como forma de garantir a legitimidade social da atuação da agência é essencial a
transparência de seus atos e decisões. Neste aspecto, é fundamental a criação e manutenção
de canais de comunicação com os usuários e seus órgãos de representação, como por
exemplo, a prática de elaboração de consultas públicas, em audiências prévias às tomadas
de decisões.
As atribuições das agências devem parecer estáveis e estarem definidas em mecanismos
estatutários e por regras estabelecidas pelo Congresso, possibilitando uma redução do risco
atribuído pelo investidor a possíveis atos discricionários do poder concedente, ao mesmo
tempo em que permiti um maior poder de fiscalização por parte dos usuários. O caráter
irrecuperável dos custos dos setores caracterizados como monopólios naturais deixa os
agentes vulneráveis à mudança ex-post da conduta regulatória. Depois de instalada a infra-
estrutura, o custo de oportunidade do empreendimento é significantemente inferior do que
antes da construção. Esta possível discrepância entre o acordado ex-ante e o realizado ex-
post afeta significativamente as decisões de investimentos, representando um importante
empecilho para expansão da infra-estrutura. Dessa forma, os contratos de concessão –
instrumento mais importante da relação entre o regulador, a firma e os consumidores –
devem impor, com clareza, os direitos e obrigações de cada uma das partes envolvidas.
Diante dessas questões, a regulação deve contemplar um balanço satisfatório das demandas
dos consumidores e dos interesses dos investidores. Por outro lado, este balanço precisa
contemplar compromissos que limitem o poder discricionário dos reguladores, a
intervenção de outras esferas do próprio governo, quanto à expropriação do capital
investido, e assegurem mecanismos de promoção da eficiência produtiva quecoíbam o
exercício do poder de mercado e a manutenção de lucros acima dos níveis normais.
2.4. Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT)
A Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) foi criada pela Lei nº 10.233 de
05/06/2001, vinculada ao Ministério de Transporte e cuja natureza jurídica é de autarquia
especial, caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira e funcional
e mandato fixo de seus dirigentes. Os membros da diretoria são nomeados pelo Presidente
da República, após aprovação pelo Senado Federal, para cumprir mandatos de quatro anos,
não coincidentes, nos termos da alínea "f" do inciso III do art. 52 da Constituição Federal,
admitida uma recondução.
Segundo a art. 22. da Lei nº 10.233, constituem a esfera de atuação da ANTT:
I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de
Viação;
II – a exploração da infra-estrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais
correspondentes;
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
IV – o transporte rodoviário de cargas;
V – a exploração da infra-estrutura rodoviária federal;
VI – o transporte multimodal;
VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
No âmbito da regulação do transporte terrestre, compete à ANTT a responsabilidade pelo
controle e fiscalização normativa dos contratos relativos ao transporte rodoviário
internacional e interestadual de passageiros, licitando e outorgando novas linhas dessa
natureza, bem como contratos de concessão da infra-estrutura rodoviária e ferroviária.
Tendo, no particular, sucedido o DNER – Departamento Nacional de Estradas e Rodagens -
que no período de 1995 a 2001 exerceu o papel fiscalizatório das concessões rodoviárias
que projetou, licitou contratou e fiscalizou.
Na elaboração dos editais de licitação e celebração dos contratos de concessão de rodovias
federais a serem exploradas e administradas por terceiros a ANTT deverá cuidar de
compatibilizar a tarifa do pedágio com as vantagens econômicas e o conforto de viagem,
transferidos aos usuários em decorrência da aplicação dos recursos de sua arrecadação no
aperfeiçoamento da via em que é cobrado.
Já a responsabilidade pela infra-estrutura nacional que antes era de DNER ficou a cargo do
DNIT – Departamento Nacional de Infra-Estrutura, criado pela Lei nº19.233/2001.
Compete ao DNIT implementar as políticas voltadas à administração da infra-estrutura do
Plano Nacional de Viação – PNV, compreendendo sua operação, manutenção, restauração
adequação e ampliação de capacidade mediante a construção de novas vias. As
competências do DNIT e da agência reguladora não sofrem reposição, pois somente parte
da infra-estrutura não concedida ou arrendada está sob tutela do DNIT.
Entre as principais metas iniciais do órgão, destaca-se a implementação do plano
estratégico de ação
concentrado em três linhas básicas:
i) a prestação adequada dos serviços públicos regulares de passageiros, visando conforto
das viagens ao longo das rodovias e ferrovias federais;
ii) a logística de movimentação de cargas ao longo das vias e terminais, visando a redução
dos custos de exportação e do suprimento do mercado interno; e
iii) a exploração da infra-estrutura pelo setor privado com vistas à redução dos
investimentos públicos e à recuperação da malha viária.
A criação defasada da agência, depois de mais de 5 anos de assinado os contratos de
concessão, não foi precedida por um debate político sobre a natureza e características
institucionais, sendo o setor regulado apenas pelos contratos de concessão (Cavalcanti,
2002).
Nos últimos anos, entretanto, observa-se que o ambiente de regulação tem caminhado
através de resoluções regulamentadas pela própria agência (Resolução 675/04 – revisões
ordinárias de tarifas de pedágio; Resolução 483/04 – recursos para desenvolvimento
tecnológico; e Resolução 1187/05 – dispõe sobre os procedimentos de execução de obras e
serviços pelas concessionárias).
2.5. Os Contratos de Concessão
Segundo a doutrina jurídica, a concessão de serviço público é a delegação por parte do
Estado a “alguém que aceite prestá-lo em nome do próprio, por sua conta e risco, nas
condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia
contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pala própria exploração
do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do
serviço” (MELLO, 1990 apud KARAM, 2005)
22
. A Concessão é, portanto, uma forma de
delegação de serviços públicos à iniciativa privada, sem que se transfira a titularidade do
serviço, que continua a ser do Estado.
A Lei de Concessões (nº 8.987/95), entre outras determinações, instituiu a política tarifária
dos concessionários de serviços públicos. Esta lei determina que os contratos de concessão
estabeleçam os critérios e os procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas, visando à
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das empresas concessionárias e garantiu o
direito dos usuários à modicidade das tarifas. De acordo com a Lei de concessões:
Poder concedente - são as pessoas jurídicas de direito público detentoras da
titularidade do serviço: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. São encargos do
poder concedente a regulamentação do serviço concedido e a fiscalização de sua prestação;
a intervenção na prestação do serviço; a extinção da concessão, nos casos previstos na lei e
no contrato; a homologação de reajustes e revisões de tarifas; o zelo pela qualidade do
serviço, entre outros.
22
MELLO, C.A.B., Concessão de obra pública: Parecer. Revista de Direito Público, São Paulo, Ano
24, nº 96, 1990.
Concessão de serviço público - é a delegação de sua prestação, feita pelo poder
concedente, através de licitação na modalidade concorrência pública à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo estipulado.
Direitos dos usuários - deverão ser assegurados no contrato de concessão. Entre seus
direitos está o de receber serviço adequado, receber informações para a defesa de seus
direitos, obter e utilizar o serviço com liberdade de opção e dispor de datas alternativas para
vencimento dos seus débitos.
Serviço adequado – A lei vigente expressa que a concessão pressupõe a prestação de
serviço adequado aos usuários, satisfazendo as condições de regularidade, continuidade,
eficiência, segurança, atualidade, generalidade e cortesia na prestação do serviço e
modicidade tarifária.
Política Tarifária – O valor inicial da tarifa deve ser fixado pelo preço da proposta
vencedora da licitação, preservada as regras de revisão e reajuste.
Contrato – O contrato de concessão é o documento escrito que encerra a delegação
do poder concedente, define o objeto da concessão, delimita a área, forma e tempo da
exploração, estabelece os direitos e deveres das partes e dos usuários do serviço.
Arbitragem nos contratos de concessão – A lei de Concessões introduziu o recurso à
arbitragem tornando sua inclusão obrigatória, dentre as cláusulas essenciais dos contratos
sob forma de cláusula relativa ao foro e ao modo amigável de solução das divergências
contratuais.
23
Extinção da concessão – A concessão poderá ser extinta nas seguintes hipóteses:
a) Advento do termo contratual ou reversão: que é o término do prazo de concessão,
com o retorno do serviço ao poder concedente;
b) Encampação: é a retomada do serviço pelo poder concedente por motivo de
interesse público e mediante o pagamento de indenização;
c) Caducidade: é a rescisão decorrente da não execução total ou parcial do contrato,
que se verifica nas seguintes hipóteses: (i) quando o serviço estiver sendo prestado de
forma inadequada ou deficiente; (ii) quando a concessionária descumprir cláusulas
contratuais ou disposições regulamentares; (iii) paralisação do serviço; (iv) quando a
concessionária perder as condições econômicas, técnicas e operacionais; (v)
descumprimento de penalidades; (vi) deixar a concessionária de atender intimação para
regularizar serviço; (vii) condenação por sonegação de tributos.
d) Rescisão: trata-se de desfazer o contrato, durante o prazo de execução.
e) Anulação: invalidação do contrato por ilegalidade na concessão ou na
formalização do ajuste.
O processo de concessão inicia-se com a publicação do edital de licitação, que
estabelece, de maneira detalhada, todas as questões referentes à licitação e ao contrato. O
edital destaca o objeto da licitação, o critério de escolha do licitante vencedor, o prazo da
concessão, o programa de investimentos com o respectivo cronograma de obras, o número
e a localização das praças de pedágio, as garantias exigidas das empresas participantes, o
tipo de atendimento pré-hospitalar, o sistema de telefonia de emergência, a fiscalização da
concessão, os relatórios, etc. Tal processo tem continuidade com a licitação, quando os
licitantes, após detalhados estudos técnicos e econômico-financeiros, oferecem seus lances
por meio da proposta comercial, visando obter a concessão do negócio. O processo é
concluído com a empresa vencedora assinando o contrato com o poder concedente, no qual
todas as regras estão claramente estabelecidas, até mesmo a que garante que o valor da
tarifa inicial de pedágio é suficiente para assegurar o seu equilíbrio econômico-financeiro
(SOARES; CAMPOS NETO, 2006)
24
.
23
Arbitragem como forma amigável de resolução de conflitos consiste na escolha, pelas partes
conflitantes, de um árbitro (singular ou colegiado), a quem as partes encarregam de solucionar a pendência,
comprometendo-se, antecipadamente, a acatar a decisão do árbitro (Karam, 2005).
A condição básica para a escolha da rodovia é a existência de um volume de tráfego
suficiente para possibilitar que as melhorias e ampliações possam ser viabilizadas mediante
a cobrança de uma tarifa de pedágio compatível com os benefícios recebidos pelos
usuários. Deste modo, a viabilidade da exploração comercial de cada trecho da rodovia é
determinada a partir da identificação das obras necessárias e de seus respectivos custos,
levando em conta os seguintes parâmetros: receitas, investimentos, custos operacionais,
custos administrativos e fiscais, custo de outorga (inexistente na 1º rodada de licitações
federais), simulação de fluxo de caixa e prazo de concessão (DAMHA, 2001).
A discussão a respeito da localização das praças de pedágio é um dos fatores mais
importantes, pois os locais estabelecidos para tais praças é que definirá a parcela de
usuários que pagará pela melhoria, ampliação e conservação da infra-estrutura rodoviária,
uma vez que o fluxo de veículos varia muito de um trecho para outro.
24
Assim, o projeto básico para explorar uma rodovia concedida deve seguir as seguintes etapas de acordo
com a Lei de licitações:
1. Preparação de edital de licitação;
2. Aprovação formal pela Diretoria competente do ANTT;
3. Realização da audiência pública: para definição da localização das praças de pedágio e as obrigações das
concessionárias em relação aos investimentos e aos serviços prestados aos usuários;
4. Realização e julgamento da concorrência pública: julgamento de pré-qualificação dos interessados para
verificar se as concessionárias atendem os requisitos técnico, econômicos e jurídicos; julgamento da proposta
técnica e julgamento da proposta financeira;
5. Formalização dos contratos;
6. Transferência da rodovia ao concessionário.
No início da concessão as concessionárias têm como obrigação, sempre que necessário,
realizar investimentos em obras emergenciais e de recuperação e, após o primeiro semestre,
executam o direito de cobrar tarifas de pedágio. O conjunto de ações a serem desenvolvidas
pela concessionária, envolvendo a recuperação física da malha, a operação da rodovia, a
prestação de serviços inerentes às necessidades do usuário e a realização de investimentos,
com vistas à ampliação física, com padrões de qualidade, do complexo rodoviário objeto da
concessão deverá constar no contrato, denominado como Programa de Exploração
Rodoviária (PER). Desta forma, o volume de recursos investidos pelas concessionárias é
bem maior nos primeiros anos de concessão dada a necessidade urgente de recuperação que
as rodovias demandam e os prazos exigidos pelo poder concedente para alcançar os níveis
de qualidade dos serviços.
Conforme a Lei de Concessões, no julgamento da licitação para concessão do serviço
público deverá ser considerado um dos seguintes critérios: o menor valor da tarifa do
serviço público a ser prestado, ou a maior oferta, nos casos do pagamento ao poder
concedente pela outorga da concessão, ou a combinação de ambos os critérios. O vencedor
da licitação tem sido escolhido pelo critério de menor tarifa de pedágio, com prazos
prefixados de 20 a 25 anos, com base em um plano de investimentos que contempla
também exigências de critérios de segurança das rodovias, o qual deve ser parcialmente
cumprido em tempo prévio ao início da cobrança de pedágio.
O prazo de concessão constitui um dos aspectos mais importantes na determinação da
tarifa. Prazos mais extensos poderiam favorecer a fixação de preços inferiores, pois os
custos fixos derivados de obras especiais seriam diluídos no tempo. No programa brasileiro,
o prazo de concessão é um fator preestabelecido nos editais
25
, não existindo uma explicação
técnica ou econômica para a escolha do prazo
26
.
Entretanto, como coloca Dahma (2001), para cada situação, dever-se-ia estipular um prazo
específico, que considerasse o programa de exploração rodoviária no qual a rodovia está
inserida; se há disponibilidade de instrumentos de financiamento; se o volume de tráfego é
adequado; se a capacidade econômica na região, onde será instalado o pedágio, condiz com
a disponibilidade de pagamento e outros. Quanto maior a quantidade de obras e complexas
(duplicações, pontes, viadutos, túneis, reformas de pavimento, prolongamento e outros)
maior será a tarifa cobrada do usuário. Além disso, quanto mais acidentado o terreno maior
será o investimento necessário.
Além da cobrança de pedágio, a concessionária pode gerar receita através de outras
atividades, como, a cobrança de espaço de publicidade nas rodovias e o direito de uso das
faixas de domínio, entre outros. Todavia, estudos do Banco Mundial revelam que em média
95% da receita das concessionárias são oriundas da cobrança de pedágio.
A legislação que rege os contratos de concessão apresenta um duplo caráter: de interesse
público (por ser um serviço público) e de interesse privado (exploração comercial que visa
ao resultado econômico). E por isso, o regime jurídico desses contratos administrativos
diferencia-se das regras aplicáveis aos contratos privados em vários aspectos, e
principalmente quanto à reserva de “poderes especiais” (privilégios) da administração
pública. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administração pública
participe de um acordo de vontades com um particular, ela sempre mantém alguns
privilégios – as chamadas “cláusulas exorbitantes”, que lhe dão poderes unilaterais. As
disposições legais que reconhecem poderes unilaterais à administração pública, garantindo-
lhe direção e controle sobre a execução do contrato, buscam contemplar o interesse público
(SOARES; CAMPOS NETO, 2006).
25
Existe em outros países a hipótese de considerá-lo com critério para julgamento da licitação, chamado de
prazo de concessão endógeno (Ver PIRES, José C. L.; GIAMBIAGI, Fábio, 2000).
26
Na segunda etapa do programa de concessões federais serão licitados oito lotes com trechos de rodovias,
com o prazo pré-estabelecido em 25 anos para cada lote.
Esse poder unilateral da Administração Pública fundamenta-se no princípio do direito
administrativo denominado supremacia do interesse público e, sendo a alteração contratual
de interesse público, a concessionária não pode negar-se a aceitá-la. Entretanto, convém
observar que tais poderes concedidos à Administração não são ilimitados ou incondicionais,
já que devem atender o interesse público e sempre explicar os motivos de fato e de direito
que condicionam a decisão (SCHUMAHER; ALENCAR, 2004, p.6).
Para garantir que o poder unilateral da Administração Pública não prejudique e nem
desestimule os investimentos a legislação garante às concessionárias de serviço público,
incluindo-se nelas as concessionárias de rodovias, proteção contra riscos de abuso do Poder
Público. Trata-se da garantia do direito à manutenção do equilíbrio econômico financeiro
(EEF) do contrato de concessão. Sempre que esse equilíbrio for rompido pela ação do
poder concedente, as concessionárias terão o direito de solicitar sua recomposição por meio
de revisão de tarifa.
Os riscos atribuídos ao poder concedente podem ser classificados como de econômico, de
força maior, de caso fortuito, financeiro de variações da taxa de juros e de câmbio. São
riscos exógenos ao contrato, que causam um desequilíbrio econômico-financeiro e tornam a
sua execução onerosa para o contratado. Há também dois tipos de riscos endógenos
explicitamente atribuídos ao poder concedente: o político e o regulatório. São eventos que
podem comprometer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e dão direito à sua
recomposição.
O “risco político
27
” diz respeito a possíveis ações da administração em geral (menos do
poder concedente) que não têm relação direta com o contrato, mas que nele se refletem, na
medida em que modificam obrigações legais após a sua assinatura e, com isso, repercutem
nos custos da concessionária. São exemplos dessas ações as modificações na legislação
tributária, nos encargos trabalhistas, nas exigências de proteção ambiental, etc. (SOARES;
CAMPOS NETO, 2006).
O risco regulatório (denominado fato da administração), por sua vez, relaciona-se
diretamente com o contrato e compreende “qualquer conduta da Administração que, como
parte contratual, torne impossível a execução do contrato ou provoque seu desequilíbrio
econômico” (Di Pietro, 1996 apud SCHUMAHER; ALENCAR, 2004)
28
. Abrange, assim, a
“hipótese de alteração unilateral das condições contratuais pelo poder concedente e causa o
dever legal, para este, de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro” (Lei no 8.987/95,
art. 9o, § 4o).
Além de atos do Executivo, o risco regulatório pode englobar também atos do Legislativo,
de caráter específico, que tenham impactos diretos sobre as receitas da concessionária,
como, por exemplo, a concessão de isenção de tarifas a categorias de usuários. Nesses
casos, a concessionária pode solicitar a revisão de tarifa ao poder concedente, no sentido de
rever as cláusulas financeiras do contrato visando a recompor o equilíbrio econômico
financeiro (SOARES; CAMPOS NETO, 2006).
27
Conhecido na literatura jurídica como “fato do príncipe”.
28
Di Pietro, M. S. Z.Parcerias na Administração Pública. São Paulo: Malheiros, 1993.
O direito da concessionária ao equilíbrio econômico-financeiro torna que os riscos -
político e/ou regulatório - decorrentes de alterações unilaterais das obrigações contratuais
da concessionária sejam atribuídos ao poder concedente, por legislação legal
(SCHUMAHER; ALENCAR, 2004). Desta forma, qualquer alteração, seja nos encargos da
concessionária ou nas receitas, pode favorecer uma revisão da tarifa básica de pedágio,
sendo a taxa interna de retorno utilizada como indicador do equilíbrio econômico-
financeiro. Os riscos do negócio, entretanto, que constituem riscos econômicos (exógenos)
e os riscos de construção, de financiabilidade e insolvência (endógenos) são por conta e
risco da concessionária.
O contrato de concessão pode ser alterado nos seguintes casos:
i) unilateralmente, pelo poder concedente, para modificar o Programa de Exploração
de Rodovia;
ii) por acordo:
a) quando conveniente a substituição de garantias contratuais;
b) quando necessário a modificação do valor da tarifa básica de pedágio, para
restabelecer a relação que as partes pactuaram, inicialmente, entre os encargos da
concessionária e as receitas da concessão, objetivando a manutenção de inicial equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
No caso de supressão unilateral pelo poder concedente, de obra e serviços, se a
concessionária já houver adquirido os materiais ou contratado e recebido os serviços, os
mesmos deverão ser indenizados pelo poder concedente, pelos custos de aquisição,
devidamente compensados. E, caso a alteração unilateral do contrato aumente os encargos
da concessionária, o poder concedente deverá restabelecer, em caráter imediato, o inicial
equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Percebe-se que o contrato de concessão é um instrumento complexo que busca
proporcionar um serviço adequado ao usuário ao mesmo tempo em que deverá garantir um
retorno atrativo ao investidor. São questões centrais presentes nos contratos: i) o objeto do
contrato; ii) a perspectiva de lucratividade; iii) a alocação dos riscos; iv) os incentivos ao
desempenho; v) a alocação de responsabilidades e atribuições; vi) o programa de
investimento e respectivas fontes de financiamento e; vii) a propriedade dos ativos . Assim,
os contratos devem prever mecanismos que assegurem a preservação do valor da tarifa de
pedágio e a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro ao longo do prazo de
concessão, que devem, necessariamente, estar limitado e fixado no contrato.
2.5.1. Tarifa de Pedágio
A tarifa básica do pedágio é definida pela concessionária durante o processo de licitação,
em função do montante de recursos a serem investidos e do volume de veículos pagantes
previsto durante a operação da concessão (volume de proposta). O valor da tarifa básica de
pedágio é preservado pelas regras de reajuste e ou revisão previstas nos contratos com a
finalidade de assegurar permanentemente a manutenção do inicial equilíbrio econômico-
financeiro (DAMHA, 2001). No caso das concessões rodoviárias as tarifas são
diferenciadas por categoria de veículos. O multiplicador adotado pelo DNER foi baseado
em critérios técnicos que refletem o impacto do tamanho e do peso de cada tipo de veículo
no uso e desgaste da rodovia (Quadro - 1).
A tarifa efetivamente cobrada aos usuários da rodovia corresponderá ao valor da tarifa
básica de pedágio em cada uma das categorias fixada para cada um dos postos do pedágio
nos respectivos sentidos. A tarifa será cobrada dos usuários da rodovia em duas casas
decimais. Quando a terceira casa decimal for menor que cinco, elimina-se esta casa, se for
maior que cinco arredonda-se a segunda casa decimal para o valor imediatamente superior.
Para veículos com mais de seis eixos e os denominados veículos especiais que transportam
cargas super pesadas e indivisíveis, a concessionária cobrará uma tarifa de pedágio
equivalente à categoria oito, acrescida do valor da tarifa dos veículos da categoria um,
multiplicada pelo número de eixos que excedera a categoria seis.
Quadro – 1. Tarifas cobradas por categorias de veículo
Categorias Descrição
Nº de
Eixos
Rodagem
Fator
Multiplicação
1 automóvel, caminhonete e furgão 2 simples 1
2 caminhão leve, ônibus, caminhão-trator e furgão 2 dupla 2
3 automóvel e caminhonete com semi-reboque 3 simples 1,5
4
caminhão, caminhão-trator, caminhão trator com
semi-reboque e ônibus e furgão
3 dupla 3
5 automóvel e caminhonete com reboque 4 simples 2
6
caminhão com reboque e camunhão trator com
semi-reboque
4 dupla 4
7
caminhão com reboque e camunhão trator com
semi-reboque
5 dupla 5
8 Veículos de Rodas duplas 6 dupla 6
9 Motocicletas, motonetas, bicicleta - motor 2 simples 0,5
10 Veículos oficiais e corpo diplomático - - Não pagam
Fonte: Contrato de Concessão da Rodovia Presidente Dutra
No programa federal, os reajustes de tarifa são automáticos, têm incidência anual e
baseiam-se na evolução de uma cesta de índices dos principais componentes de custos de
obras rodoviárias. No contrato de concessão, os índices dos principais componentes de
custos de obras rodoviárias estão especificados e distribuídos em quatro grupos:
terraplenagem, pavimentação, obras de arte especiais e serviços de consultoria
29
. Para cada
trecho rodoviário concedido são definidos os pesos de cada índice em virtude das
características físicas e do tráfego. Pela fórmula se chega a um índice ponderado de reajuste
que se aplica anualmente sobre a tarifa praticada (SOARES; CAMPOS NETO, 2006).
O reajuste da tarifa é realizado através da fórmula chamada “fórmula paramétrica”. Esta
fórmula procura espelhar o comportamento dos componentes que mais influenciam na
formação dos custos da exploração da concessão. Neste sentido, a questão está em escolher
de forma correta quais componentes farão parte da fórmula e que peso se atribuirá a cada
um deles. O valor da tarifa básica de pedágio das concessões federais é reajustado
anualmente, através da seguinte fórmula:
TRB = V{[0,14(ITi-ITo/ITo) + 0,34(IPi-IPo/IPo) + 0,32(IQAEi-IQAEo/IQAEo) +
0,20(ICi-ICo/ICo)] + 1}, onde:
TRB = Valor da tarifa básica de pedágio reajustada
V = Valor da tarifa básica de pedágio
Ito = Índice de terraplanagem relativo ao mês da data base, calculado pela FGV
ITi = Índice de terraplanagem relativo ao mês de reajuste, calculado pela FGV
IPo = Índice de pavimentação relativo ao mês da data base, calculado pela FGV
Ipi = Índice de pavimentação relativo ao mês de reajuste, calculado pela FGV
IQAEo = Índice de obras de arte especiais relativo ao mês da data base, calculado pela
FGV
IQAEi = Índice de obras de arte especiais relativo ao mês de reajuste, calculado pela FGV
ICo = Índice de serviços de consultoria relativo ao mês da data base, calculado pela FGV
29
A Fundação Getúlio Vargas (FGV) publica, mensalmente, desde 1968, índices vinculados aos custos de
obras rodoviárias com os respectivos desdobramentos conforme a ênfase do serviço.
ICi = Índice de serviços de consultoria relativo ao mês de reajuste, calculado pela FGV
Os parâmetros contemplados na fórmula de reajuste vigorarão até a conclusão e
recebimento definitivo das obras de recuperação da rodovia, executadas as obras especiais.
Este prazo esta previsto para encerrar-se no quinto ano do contrato. Executadas e recebidas
em caráter definitivo as obras de recuperação e reforço das estruturas da rodovia, os
parâmetros 0,14, 0,34, 0,32, e 0,20 da fórmula de reajuste passam a vigorar com os
seguintes pesos 0,20, 0,16, 0,13 e 0,51 respectivamente.
A concessionária poderá conceder isenções e descontos tarifários a seu único e exclusivo
critério e responsabilidade, bem assim realizar promoções tarifárias, inclusive promovendo
reduções sazonais em dias e horas de baixa demanda, sem que isto, possa gerar qualquer
direito da mesma solicitar compensação nos valores das tarifas.
A revisão de tarifa é a alteração da tarifa (aumento ou redução) prevista em contrato, que
pode ocorrer por solicitação da concessionária ou da ANTT. Seu objetivo principal é
manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A revisão é utilizada sempre que
exista alteração estrutural da formação dos custos e receitas e deve ser aplicada nos
seguintes casos:
a) sempre que houver modificação unilateral, imposta pelo contratante ou pelo
poder concedente nas condições do contrato, que represente para a concessionária uma
significativa alteração dos custos ou das receitas, para mais ou para menos, conforme o
caso;
b) sempre que forem criados, alterados ou extintos tributos ou encargos legais ou
sobrevierem disposições legais, ocorridas após a data de apresentação das propostas de
tarifas de pedágio objeto desta concorrência, de comprovada repercussão nos custos da
concessionária, para mais ou para menos, conforme o caso;
c) sempre que houver acréscimo ou supressão de obras ou serviços, para mais ou
para menos, conforme o caso;
d) sempre que ocorrências supervenientes, decorrentes de força maior, caso fortuito,
fato do príncipe, fato da administração ou de interferências imprevistas resultem,
comprovadamente, em acréscimo dos custos da concessionária;
e) sempre que forem constatadas modificações estruturais nos preços relativos aos
fatores de produção ou modificações substanciais nos preços dos insumos relativos aos
principais componentes de custos considerados na formação do valor da tarifa básica de
pedágio, não atendidas ou cobertas pelos reajustamentos tarifários previstos na seção
anterior, para mais ou para menos, conforme o caso;
f) sempre que houver alteração legislativa de caráter específico, que tenha impacto
direto sobre as receitas da concessionária, como, por exemplo, a que concede isenção,
redução, desconto ou qualquer outro privilégio tributário ou tarifário;
g) sempre que a concessionária promover a desapropriação ou imposição de
servidão administrativa de áreas e benfeitorias contíguas aos acessos da rodovia, declaradas
de utilidade pública pelo DNIT, em quantidade diferente da estipulada no programa de
exploração da rodovia, para mais ou para menos, conforme o caso.
A revisão da tarifa é um instrumento necessário num contrato de longo prazo, assim como
as concessões rodoviárias, onde condições excepcionais podem surgir de modo a
influenciar nos custos e receitas das concessionárias. Com a revisão, a tarifa deve adequar-
se a nova realidade e restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Vale
ressaltar que a revisão da tarifa não pode ser aplicada na primeira etapa de intervenção nas
estruturas físicas da rodovia (etapa de recuperação), que, via de regra, são caracterizada
pelo alto volume de recursos em obras civis, mas apenas na etapa posterior (etapa de
operação da rodovia). A restrição visa evitar reivindicações na fase de recuperação, que,
por ter sido objeto de estudo dos proponentes, já se encontra equacionada no valor proposto
para a tarifa, quanto ao equilíbrio econômico-financeiro (SCHUMAHER; ALENCAR,
2004).
Sempre que haja possibilidade para revisão do valor da tarifa a ANTT e a concessionária
poderão acordar pela substituição da revisão tarifária por: i) antecipação ou prorrogação do
prazo do contrato de concessão; ii) atribuição de compensação direta à concessionária; iii)
combinação das alternativas anteriores e; iv) qualquer outra alternativa que venha ser
acordada entre as partes.
2.6. O Monitoramento das Informações
No caso do setor rodoviário, a assimetria de informação entre regulador e regulado pode ser
destacada como uma das principais dificuldades com que se depara o órgão regulador. Os
contratos estabelecidos no processo de concessão, bem como as revisões contratuais
posteriores, tendem a apresentar caráter oportunista visto as diferenças de nível
informacional. Além disso, a dificuldade de mensuração de desempenho é dada pela
complexidade e difícil monitoração do comportamento das empresas.
Segundo a escola dos custos de transação, o ambiente econômico se caracteriza por ser
complexo e incerto, impossibilitando a previsão de eventos futuros à realização de uma
transação. Por essa razão, os contratos realizados podem dar origem a ações oportunistas,
com as partes podendo ocultar ou manipular informações para obter vantagens, gerando
elevados custos ex ante (negociação de salvaguardas e contrapartidas) e ex post
(monitoramento, renegociação e adaptação às novas circunstâncias) (WILLIAMSON, 1985
apud FIANI, 2002).
A manutenção do equilíbrio econômico financeiro do contrato depende da capacidade que o
governo tem de controlar custos e receitas dos concessionários e essa é uma missão difícil.
Se não houver um controle por parte do governo sobre receitas e despesas das
concessionárias ao longo da execução do contrato, elas tenderão a obter lucros excessivos.
Para concessões oferecidas sob forma de monopólios “regulados”, a lucratividade máxima
que as empresas podem obter é observável de fato, apenas durante as fases iniciais do
processo de licitação, como resultado da competição entre elas. Existe, entretanto, a
necessidade de se estender essas preocupações para os anos subseqüentes. As cobranças
não podem, no longo prazo, exceder o custo total de providenciar o fornecimento de
serviços públicos, e devem ser direcionadas de forma a se obter um lucro considerado
normal (SCHMITZ, 2001).
A regulação deve fiscalizar os custos incorridos na atividade para ter o devido cuidado de
atribuir aos usuários apenas os custos pertinentes ao serviço objeto da exploração. Além
disso, é de se esperar que a regulação imponha a obtenção de padrões de eficiência ao
concessionário de modo a evitar o ajuste automático, via tarifas, de todo e qualquer
aumento de custos incorridos por este. De outra forma, a regulação estaria estimulando a
ineficiência e o repasse automático de custos a tarifas em prejuízo dos usuários.
Neste sentido, a cláusula contratual de manutenção do equilíbrio econômico financeiro
implicaria na necessidade de o governo manter um acompanhamento de receitas e despesas
das concessionárias para que fosse assegurada a estabilidade da sua taxa interna de retorno.
Todavia, o órgão regulador não tem informações próprias sobre a receita das
concessionárias porque não acompanha o fluxo de veículos das praças de pedágio
30
. Seja
sobre receita, custo ou fluxo de tráfego, as informações disponíveis pelo órgão regulador
são informações repassadas pelas próprias firmas reguladas, cabendo às agências um
trabalho de constante monitoramento dessas informações. Todavia, por conhecerem melhor
o ambiente do negócio as firmas reguladas se apresentam, muitas vezes, em vantagem
frente ao órgão regulador.
2.7. O Segundo Lote de Concessões
O segundo processo de concessão das rodovias federais prevê a exploração de sete Lotes
31
Rodoviários, discriminados na tabela 4, abrangendo a execução dos serviços de
recuperação, manutenção, monitoração, conservação, operação, ampliação, melhorias e
exploração dos referidos trechos, conforme apresentados no Programa de Exploração da
Rodovia – PER. O prazo da concessão será de vinte e cinco anos e o processo de licitação
será pelo menor valor de tarifa básica de pedágio combinado com o maior valor de outorga.
Tabela - 3. Segundo lote de concessões
Lote Rodovia Trecho Extensão (km)
1 BR-153/SP Divisa MG/SP - Divisa SP/PR 321,6
2 BR-116/PR/SC Curitiba - Divisa SC/RS 412,7
3 BR-393/RJ Divisa MG/RJ - Entr. BR-116 (Via Dutra) 200,35
4 BR-101/RJ Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva 320,1
5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte - São Paulo 562,1
6 BR-116/SP/PR São Paulo - Curitiba 401,6
7 BR-116/376/PR e BR-101/SC Curitiba - Florianópolis 382,33
Fonte: ANTT
O cronograma das obras incluídas no PER poderá ser alterado em função da evolução do
tráfego no trecho rodoviário e das reais necessidades da rodovia, sempre com prévia
autorização da ANTT. Toda e qualquer alteração no PER decorrente de modificação no
cronograma de obras, inclusão ou exclusão de encargos, será submetida, em forma de
revisão, à deliberação da Diretoria da ANTT e terá eficácia a partir da publicação da
Resolução específica no Diário Oficial da União (DOU).
30
O fluxo de veículos é uma informação estratégica e poderia ser levantada a baixo custo, com tecnologia
disponível no mercado. A medição do fluxo de veículos, por exemplo, pode ser feita por sensores que fazem a
contagem automática dos veículos que passam pelas praças de pedágio (SOARES E CAMPOS NETO, 2006).
31
Trechos de rodovias que compõem o objeto da concessão.
Diferente das concessões anteriores, a tarifa básica de pedágio será reajustada
anualmente, de acordo com a variação do IPCA, calculado pelo IBGE, ou outro que
venha a ser definido em sua substituição, em caso de sua extinção. O risco de tráfego
continua sendo, integralmente, assumido pela concessionária e inerente à exploração da
Rodovia, incluindo-se neste o risco de redução do volume de tráfego em decorrência da
transferência de tráfego para outras rodovias.
Quanto à alteração de praça de pedágio a Concessionária poderá propor à ANTT, em até
sessenta dias após a publicação do Extrato do Contrato de Concessão no DOU, a alteração
da localização das praças de pedágio em três quilômetros da localização definida para cada
praça de pedágio no PER. Entretanto, a eventual alteração da localização de praças de
pedágio não ensejará reequilíbrio econômico-financeiro.
A Concessionária poderá propor, em sua proposta comercial, a implantação de Praças
Auxiliares. A implantação de Praças Auxiliares será limitada ao número máximo da
quantidade de Praças de Pedágio prevista no PER do Lote Rodoviário, objeto da
Concessão. Sendo que, as Praças Auxiliares só poderão ser implantadas após a metade da
distância entre duas praças de pedágios principais subseqüentes e após a metade da
distância do início do trecho até a primeira praça de pedágio.
De acordo com o edital, não será permitida a implantação de Praças Auxiliares: i) entre a
última praça de pedágio e o final do trecho concedido; e ii) em pontos de entroncamento
com outras rodovias federais e estaduais. Os custos de implantação e operação da Praça
Auxiliar serão de exclusiva responsabilidade da Concessionária e a totalidade da receita da
Praça Auxiliar deverá ser revertida para a modicidade tarifária. Anualmente, na data base
para reajuste de tarifas, a ANTT aferirá a receita total da praça auxiliar e promoverá o
ajuste do fluxo de caixa da concessionária.
2.8. Considerações Sobre o Pedágio
Os motivos para instituição de pedágio em rodovias diferem entre os países, dependendo
muito do grau de desenvolvimento da nação. De uma maneira geral, são dois os motivos
mais importantes que levam a instituição de rodovias pedagiadas: reduzir as conseqüências
ambientais, externalidades negativas provocadas pelo uso da rodovia e propiciar fundos
para a ampliação e manutenção do sistema viário sem onerar os cofres públicos. A
possibilidade de internalização das externalidades por meio de cobrança de pedágio é
justificada com o argumento de que, com o pedágio, é possível internalizar determinados
efeitos negativos do uso de rodovias, tais como o risco de congestionamento e poluição.
A experiência internacional consagrou dois sistemas básicos de pedágios: o sistema aberto,
caracterizado pela cobrança de uma taxa fixa por categoria de veículo no momento da
passagem pelas praças de arrecadação; e o sistema fechado, composto pela cobrança de um
taxa em função da distância percorrida entre os pontos de entrada e saída da rodovia.
O sistema fechado, bastante comum nos EUA e na Europa, só é viável em rodovias com
grandes volumes de tráfego e acesso controlado e limitado a um número de pontos
selecionados, tornando possível a identificação do veículo na entrada da rodovia para
efetuar o pagamento na saída. O sistema aberto, aplicável no Brasil, aparece como
alternativa nos casos onde a rodovia possui diversos pontos de acesso, inviabilizando o
sistema fechado. Neste caso, a única possibilidade de se cobrar do usuário o verdadeiro
valor percorrido seria pela implantação de inúmeras praças de pedágio. Entretanto, os
elevados custos de implementação e operação de tais praças, aliados aos inconvenientes e
problemas de congestionamento provocados por paradas freqüentes, torna a alternativa
inviável. Dessa forma, neste sistema aberto, o usuário paga pelo número de praças que
cruza e não pela distância que realmente percorreu (PIRES; GIAMBIAGI, 2000).
A cobrança de pedágio além de possibilitar a recuperação dos custos de operação e
manutenção da rodovia objetiva uma maior eficiência no uso das rodovias. Pois, ao fazer
com que o usuário de uma rodovia arque com o custo de sua manutenção e operação, esse
mesmo usuário passa a comparar de uma maneira mais realista as demais opções de
transporte disponíveis. No mais, a cobrança de pedágio torna-se mais justa no sentido de
possibilitar que o próprio usuário do serviço pague por ele ao invés de ser subsidiado pelo
restante da sociedade.
Entretanto, uma imperfeição ligada à cobrança de pedágio está relacionada ao elevado
custo técnico de fazê-la exatamente segundo a distância e o trecho percorrido pelo veículo.
Como as rodovias concedidas no Brasil são abertas, com diversos trechos de entrada e
saída, e dado o custo relativamente elevado de se fechar
32
todas essas entradas e saídas, a
cobrança de pedágio costuma ser feita em praças localizadas ao longo da rodovia
concedida. Quando isso é feito, há uma redução no número de veículos pagantes visto que
alguns veículos trafegam por trechos da rodovia nos quais não há praça de pedágio. Além
disso, o usuário paga pela distância ofertada e não pelo realmente percorrido.
32
Fisicamente, por meio de praças de pedágio tradicionais, ou virtualmente, através de antenas de cobrança
eletrônica de pedágio.
Neste desenho de rodovia existem duas razões pelas quais nem todos os usuários pagam
pedágio. A primeira delas é pelo fato de seu trajeto não passar por nenhuma praça de
pedágio existente na rodovia, a outra razão é que alguns usuários saem da rodovia
pedagiada antes de passar pela praça de pedágio retornando a rodovia após a praça. Esse
segundo caso é conhecido como rota de fuga
33
, pois o usuário utiliza a rodovia e foge da
cobrança de pedágio. Embora o segundo caso seja motivado por um comportamento
irregular do usuário, ambos os casos são frutos da forma de como a estrutura de cobrança
de pedágio foi desenhada, em rodovias abertas com inúmeros acessos.
Além desse problema, típico de grande parte das rodovias concedidas à iniciativa privada
no Brasil, a legalidade da cobrança de pedágio
34
foi tema de discussão entre diversos
juristas do país, onde foram levantadas duas questões: a bitributação e o direito de ir e vir.
Segundo Souza (2004), o argumento da bitributação reside no fato de que os usuários da
rodovia já pagam outros impostos, como IPVA. Entretanto, partindo-se do ponto de que a
cobrança de pedágio é uma tarifa
35
- e não tributo – especialmente quando cobrada por uma
concessionária privada, esta não estaria sujeita aos requisitos constitucionais que
disciplinam os tributos. Entretanto, como visto anteriormente, a Constituição Federal de 88
acabou com a vinculação de receita a imposto, o que significa que o IPVA não
necessariamente está sendo usado para a manutenção e construção de rodovias.
33
O uso intensivo de rotas de fuga não apenas traz prejuízos para a concessionária e para os usuários que
pagam pedágio normalmente como também pode causar sérios problemas para os responsáveis pelas vias
empregadas nessa rota que, em grande parte das vezes, são vias municipais ou vias vicinais (FIPE;
LASTRAN, 2003).
34
Vale enfatizar que a cobrança original de pedágio surgiu pela necessidade de regular o tráfego nos casos de
congestionamento. Nesses casos, típicos de países desenvolvidos, a via pedagiada é a própria via alternativa
ao congestionamento. Sendo assim, o usuário tem a possibilidade de pagar pedágio para evitar as vias
saturadas. Aspecto bem diferente das rodovias concedidas no Brasil.
35
Segundo o Tribunal de Justiça de São Paulo, “... o pedágio não confunde com imposto, cujo fato gerador
surge em razão de uma atuação do Estado. Não é também contribuição de melhoria, na medida em que não
tem por objeto melhoria decorrente de obra pública. E nem é taxa de polícia ou tarifa e rege-se pelas normas
de direito administrativo. É cobrado pela mera utilização da rodovia colocada à disposição”.
Quanto ao direito de ir e vir, segundo a Jurisprudência, a inexistência de vias alternativas ao
trecho concedido
36
não é uma infração a esse direito, pois o preceito constitucional consiste
em que todo cidadão tem o direito de ir e vir e não o de locomover-se gratuitamente
37
. E
dada a necessidade de concessão pela incapacidade do Estado em promover os
investimentos necessários a infra-estrutura rodoviária, como esse mesmo Estado poderá
construir e manter tais vias alternativas, tornando-a um substituto da concedida.
36
A Lei de Concessõs brasileira não obriga a existência de tais vias.
37
Segundo despacho da juíza Dias Cassale em resposta a suspensão da cobrança de pedágio na Rodovia BR-
277, “... não vejo como a cobrança de pedágio possa impedir o direito de livre locomoção no território
nacional. E isso porque, nas rodovias só transitam (pelo menos com a obrigação de pagar pedágio) veículos
automotores, que, como é curial, tiveram que ser adquiridos por seus proprietários mediante o pagamento do
preço estipulado. Esses veículos só se locomovem se abastecidos com combustível, que também é adquirido
com o desembolso do preço. Apesar disso, não se diz que, pelo fato de o candidato trafegar em rodovias ter
que adquirir um veículo automotor e ter que, periodicamente, abastecê-lo, está ele tendo limitado seu direito
de ir e vir. (...) Em meu modo de entender, o que o inciso XV do artigo 5º da CF/88 garante é que o indivíduo
(não seu automóvel ou caminhão) possa livremente locomover-se no território nacional sem nenhuma
limitação de ordem pessoal. Certamente que se resolver locomover-se pelo território nacional de ônibus, de
trem ou avião terá que pagar passagem ou bilhete, se for em seu veículo terá que pagar o seu preço, o preço de
sua conservação, do combustível e do pedágio
”.
3. O Caso da Rodovia Presidente Dutra
3.1. A Rodovia Dutra
A Rodovia Dutra (BR-116/RJ/SP) foi inaugurada em 1951, possui 402 km de extensão e é
uma das mais importantes rodovias do país, sendo responsável pela principal ligação
rodoviária entre o estado de São Paulo e Rio de Janeiro. A partir de 1972, o próprio DNER
iniciou a cobrança de pedágio, através de quatro praças de pedágio. Com o Programa de
Concessões de Rodovias Federais a rodovia foi licitada e passou a ser explorada pela
iniciativa privada (concessionária Nova Dutra) em 1996. O processo de licitação foi pelo
menor valor de tarifa – modicidade tarifária. O prazo de concessão é de 25 anos e a
concessionária se comprometeu com um Programa de exploração a ser executado ao longo
dos anos. O contrato tem por objetivo a recuperação, a conservação, a operação e a
exploração da rodovia no trecho RJ-SP e respectivos anexos.
O edital de licitação previa a cobrança de pedágio em quatro praças, cuja localização foi
previamente definida, constituindo-se em risco da concessionária o tráfego total assumido
por ela em sua proposta comercial, confirmando-se ou não ao longo da execução da
concessão. O volume máximo de tráfego a ser estimado para todo o prazo da concessão não
pode ultrapassar o limite de 2.388.700.00 (dois bilhões, trezentos e oitenta e oito milhões e
setecentos mil) veículos equivalentes aos veículos da Categoria 1 e que caso estas
estimativas não ocorram – seja para mais ou para menos – não decorrerá qualquer revisão
da tarifa básica de pedágio, visto que à concessionária caberá, integralmente, o risco geral
de trânsito. Por outro lado, constatado em qualquer época ao longo da concessão, a
ocorrência de um volume total máximo de tráfego (somatório total do número de veículos
equivalentes pedagiados) superior a 2.388.700.000 veículos equivalentes, tal fato implicará
na compulsória realização pela concessionária da implantação de melhoramentos na
rodovia, adicionais aos previstos no Programa de Exploração de Rodovia, nas condições
previstas no edital.
A rodovia Presidente Dutra é caracterizada como uma rodovia aberta possuindo
aproximadamente 3000 pontos de acesso cortando diversas localidades. A região de sua
localização é caracterizada pelo dinamismo econômico, o que provoca contínuas mutações
no seu espaço urbano/rural e na dotação de sua malha viária, bem como no uso atribuído a
rodovia pelas comunidades do entorno. Nestes quase 10 anos de concessão algumas
revisões de tarifa foram realizadas de modo a compensar os encargos de antecipação e
implantação de novas obras de serviços não previstos no Programa de Exploração
Rodoviária (PER), mas considerados necessários para melhorar a segurança, tanto dos
usuários da rodovia, quanto das comunidades lindeiras. Outras revisões ocorridas em 1999
foram de caráter político e tributário, entre eles:
i) em agosto, o Ministério dos Transportes suspendeu os reajustes das tarifas de
pedágio para as concessionárias como parte do acordo para encerramento da greve dos
caminhoneiros. Esse tipo de ato do poder concedente é unilateral. E como mencionado
anteriormente, trata-se de medida política sem nenhum amparo técnico ou legal, cujo
objetivo imediato é de conceder benefícios a terceiros ou trazer benefícios ao próprio poder
concedente, em prejuízo da concessionária.
ii) ainda em agosto foi retirada a incidência do Imposto sobre Serviços de Qualquer
natureza – ISSQN (5%) da composição das tarifas, por determinação do Tribunal de Contas
da União;
iii) em dezembro, o Ministério dos Transportes autorizou a atualização das tarifas de
pedágio pelos índices de reajustamento aplicáveis contratualmente, sendo a defasagem
correspondente ao período sem reajustamento compensado pela (a) redução de verba de
fiscalização repassada ao DNER e/ou (b) revisão do Plano de Investimentos constantes do
PER (c) incorporação de receitas alternativas.
iv) no final de dezembro, a Lei complementar nº 100, que instituía a cobrança de ISSQN
sobre serviços de exploração de rodovia, foi sancionada pelo Presidente da República. Esta
lei estabelecia uma alíquota máxima de 5% para o ISSQN e definia o critério de
distribuição do imposto incidente sobre arrecadação das praças de pedágio entre os
municípios atravessados pela rodovia.
Os investimentos realizados na rodovia até dezembro de 2004 foram da ordem de R$2,634
bilhões, sendo R$ 904 milhões investidos em obras e equipamentos e R4 1,730 milhões em
operações.
3.2. Modificações Contratuais de Praças de Pedágio
Atualmente, a rodovia Presidente Dutra apresenta um maior número de praças de pedágio
do que no início do contrato, ou seja, inicialmente eram quatro (sendo uma de cobrança
bidirecional) e hoje são cinco praças em cada sentido. Em três delas, Moreira César (km
88), Itatiaia (km 318) e Viúva Graça (km 207) é cobrada a tarifa básica em ambos os
sentidos. Na ponta paulista, as tarifas são menores em razão de um regime de tarifa
partilhada. No sentido São Paulo-Rio de Janeiro, o usuário paga em Arujá (Parateí Norte
km 204,5) e em Jacareí (km 165). No sentido Rio de Janeiro-São Paulo, o usuário paga em
Jacareí (km 165) e em Guararema (Paratéi Sul km 180). O mapa abaixo apresenta um
esquema de localização das praças de pedágio atualmente em operação no trecho de
rodovia concedido, além dos municípios mais próximos (Figura 1).
Figura 1: Mapa atual de localização das praças de pedágio na rodovia Presidente
Dutra
Fonte: ABCR
3.2.1. A Primeira Alteração das Praças de Pedágio
A praça de pedágio de Parateí, localizada no município de Arujá (km 108,8 da rodovia),
apresentava na época da licitação cobrança bidirecional. Em agosto de 1998, a
concessionária apresentou proposta de modificação da configuração. A justificativa era a
necessidade de ampliação da capacidade, visto que a praça de pedágio de Parateí mostrava-
se subdimensionada, com onze cabines de pedágio
38
, gerando congestionamentos nos
horários de pico e feriados prolongados. Essa necessidade decorreu também da superação
de expectativas de tráfego para os dois anos iniciais da exploração. No primeiro ano
completo de operação (1997), o tráfego realizado foi de 19.770 mil veículos equivalentes,
superando em 26,1% o tráfego projetado na proposta comercial (15680 mil veículos
equivalentes).
38
Os estudos apresentados pela concessionária mostravam uma necessidade imediata de 13 cabines, a qual se
ampliava gradativamente para 14 cabines no período de 1999 a 2001, 15 cabines de 2002 a 2004, 16 cabines
de 2005 a 2007 e 17 cabines a partir dessa data (REVISTA DO TCU, 2002).
Na época da discusão sobre as alterações na Praça de Parateí, a concessionária alegou a
impossibilidade de alargamento da praça original pela presença do rio Paraíba próximo à
pista sul (sentido São Paulo) e a existência de talude
39
junto à pista Norte (sentido Rio de
janeiro), além de loteamento urbano em seu topo, dificultando a execução de novo corte. O
DNER autorizou o desmembramento em duas praças de cobrança unidirecional: Parateí
Sul, na localização original, para cobrança no sentido São Paulo (sentido sul) e Parateí
Norte, que foi construída no km 204,7 da rodovia, para cobrança no sentido Rio de Janeiro
(denominado sentido norte). Na época da auditoria, todavia, a equipe do TCU com apoio de
especialista em obras rodoviárias constatou a possibilidade de corte no perfil existente, o
que possibilitaria a ampliação da capacidade da praça original.
A operação das praças de pedágio após o desmembramento iniciou-se em outubro de 1998,
operando nessa condição até julho de 2001. Após o desmembramento houve nova alteração
na configuração de pedagiamento com o início da operação da nova Praça de Jacareí no
mês seguinte. A Praça de Jacareí foi criada com o objetivo de captar adicional de tráfego
pedagiado a fim de possibilitar descontos nas tarifas praticadas. Essa nova praça foi tratada
como integrante do complexo Parateí, de modo que o somatório das tarifas cobradas na
Praça de Parateí Norte, Parateí Sul e Jacareí não deveria ultrapassar as tarifas praticadas nas
outras três praças de pedágio.
39
Formado por material instável do ponto de vista geológico.
Figura 2: Sistema de Pedagiamento do Complexo de Parateí
Assim, houve três configurações de pedagiamento na concessão da rodovia Dutra ao longo
da execução contratual:
a) a inicial, com quatro praças de pedágio;
b) a obtida com o desmembramento da Praça de Parateí;
c) a obtida com a criação da Praça de Jacareí.
O processo de adequação ocorrido em Parateí, com desdobramento nas praças de cobrança
no sentido unidirecional, não foi formalmente apreciado pelo Tribunal de Contas da União
(TCU). Todavia, a instalação de mais uma praça de pedágio na rodovia Dutra, no município
de Jacareí/SP, como desmembramento da Praça de Parateí, foi levada a apreciação pelo
TCU, que considerou legal a implantação da nova praça, desde que mantida a equação
econômico-financeira inicial do contrato de concessão, conforme Decisão 337/2001. Neste
sentido, o TCU formou uma equipe de auditoria para examinar se os valores do pedágio
estavam representando o atual tráfego da rodovia, com sua nova configuração. Para tanto, a
equipe de auditoria considerou necessário examinar todas as alterações contratuais
ocorridas desde o início da concessão e elaborar planilhas de fluxo de caixa específico para
cada revisão ou adequação contratual.
A inspeção do TCU objetivou certificar-se de que o benefício oferecido aos usuários, na
forma de redução do pedágio em razão da instalação da nova Praça de Jacareí foi calculado
na justa medida para manter inalterado o equilíbrio financeiro do contrato, sem
proporcionar ganhos injustificados à concessionária, bem como verificar se as adequações e
revisões efetuadas no contrato, desde o seu início, preservaram o equilíbrio financeiro
original e a modicidade das tarifas.
De uma forma geral, a equipe de auditoria verificou que as alterações contratuais
mantiveram inalterada a taxa interna de retorno original, ou seja, foi preservado o equilíbrio
econômico-financeiro inicial. Os problemas observados dizem respeito às adequações 04
40
e 06 e a revisão 06
41
, mas que foram considerados sem gravidade e resolvidos
satisfatoriamente.
Quanto ao deslocamento da praça de pedágio de Parateí Norte e ao desmembramento da
Praça de Parateí, verificou-se que apenas parte das receitas adicionais arrecadadas nas
novas praças de Parateí Norte e Jacareí estava sendo efetivamente revertida para o fluxo de
caixa da concessão e contribuindo para a modicidade da tarifa. O cálculo realizado pela
concessionária para medir o tráfego adicional captava apenas parte deste tráfego adicional.
A outra parte, considerada igualmente expressiva, estava oculta e indevidamente apropriada
pela concessionária.
40
Segundo o TCU na adequação 04 houve a incidência do fundo de apoio à pesquisa (FAP) sobre as receitas
acessórias, contrariando previsão contratual, ainda, houve erro na alocação dos tributos na planilha do fluxo
de caixa da concessionária, esses fatos levaram a adequação 04 a apresentar uma TIR real de 17,55%, abaixo
da TIR contratual de 17,58%, significando uma pequena perda de lucratividade por parte da concessionária
quando da aprovação dessa adequação”.
41
Houve inversão dos tráfegos originais propostos na licitação, ou seja, o tráfego apresentado como Parateí
na verdade era o de Viúva Graça e vice-versa, também o tráfego de Moreira César estava invertido com o de
Itatiaia. Como a partir dessa adequação começaram a incidir os descontos na praça de Parateí em função da
criação da nova praça de Jacareí, esses descontos passaram a incidir sobre o tráfego apurado em Viúva Graça
e não em Parateí, essa falha comprometeu a revisão 06 e a adequação 06.
O modelo de cálculo adotado pela concessionária comparava o tráfego atual, submetido ao
pedágio nas novas praças de Parateí Norte e Jacareí, com o que efetivamente transitava no
local da praça original de Parateí, sendo medido por meio de sensores, no caso de Parateí
Norte, ou pelo próprio pedágio arrecadado em Parateí Sul. Entretanto, o tráfego atual no
local da praça original foi afetado, para mais, em conseqüência da alteração da
configuração das praças de pedágio. Isso faz com que o acréscimo de tráfego seja
aparentemente muito menor do que realmente ocorrido. De acordo com a equipe do TCU, a
forma correta de efetuar o cálculo adicional de tráfego produzido pela mudança na
configuração das praças é comparar o tráfego atual, pedagiado nas novas praças, com o que
seria pedagiado se a configuração da praça permanece na forma original. Assim, o
desconto na tarifa no complexo Parateí-Jacareí deveriam ser trinta centavos a mais nos já
trinta centavos reduzidos.
Figura 3: Desmembramento da praça de pedágio de Parateí em Parateí Norte e Sul
Além da receita provinda das novas praças, pela forma calculada pela concessionária, a
empresa estava obtendo ganho que não estava sendo revertido para a modicidade tarifária.
Tal distorção foi observada pela equipe de auditoria após analisar o fato de que o acréscimo
de tráfego, que se esperava realizar a partir do deslocamento da Praça de Parateí Norte,
conforme estudos prévios
42
realizados pela concessionária não vinha acontecendo após o
deslocamento da praça.
Esse resultado inesperado e indesejoso levou a equipe de auditoria a questionar as razões do
descompasso da previsão inicial com os números medidos posteriormente. Foi verificado
que, após três anos completos, o diferencial de tráfego medido estava muito além das
previsões iniciais. Isto é, para uma previsão de 7,32% de incremento do tráfego total e de
uma necessidade de 4,94% de aumento para custear os investimentos realizados, o aumento
de tráfego, da forma como medida pela concessionária, alcançava somente o percentual de
3,24%. Sob tais condições, a tarifa de pedágio deveria subir para fazer frente às despesas
incorridas e em vez do usuário ser beneficiado com um desconto, em razão do
deslocamento da Praça de Parateí Norte e do esperado aumento de tráfego, ele iria arcar
com parte das obras realizadas, por meio do aumento da tarifa de pedágio.
Ao analisar as possíveis causas para a frustração de tráfego em Parateí Norte o TCU
observou que a alteração da localização da praça de pedágio levou a mudanças no
comportamento dos usuários que utilizavam esse trecho da rodovia, dos quais:
i) os usuários que se dirigiam habitualmente de São Paulo para Santa Izabel, Arujá,
Mogi das Cruzes e região, que na configuração inicial saiam da rodovia antes da praça de
pedágio original de Parateí, agora, com o deslocamento da praça de pedágio para Parateí
Norte, passaram a arcar com o pagamento de pedágio. Com isso, originou-se um
desestímulo para o tráfego naquele ponto da rodovia;
42
Estes estudos são necessários para proporcionar descontos nas tarifas.
ii) por outro lado, houve estímulo para o tráfego dos usuários que partiam dessas
cidades em direção ao Rio de Janeiro - que embora menos expressivo não deve ser
desconsiderado – já que na configuração inicial eles pagavam pedágio em Parateí original
e, agora, coma nova disposição da praça, não pagam mais;
iii) além disso, houve a eliminação da fuga de veículos que ocorria por meio dos
acessos para Arujá e Mogi das Cruzes. Com a configuracão anterior, muitos usuários
utilizavam os acessos de Arujá e Mogi para alcançar a rodovia Ayrton Senna, que corre
paralela à via Dutra, retornando à Dutra após a praça original de Parateí. Uma vez que a
rota de fuga foi eliminada com o deslocamento da praça de pedágio de Parateí, esses
usuários já tendo pago o pedágio nesta praça, passaram a permanecer na rodovia,
aumentando o tráfego medido no local original da praça.
Figura 4: Fuga existente na Dutra, na região de Arujá, antes do desmembramento de
Parateí
Situação idêntica também foi observada com a criação da Praça de Jacareí,
iv) os usuários que anteriormente trafegavam pela Dutra no sentido Rio de Janeiro-São
Paulo e após Jacareí optavam por prosseguir pela Dutra ou pela rodovia Ayrton Senna
43
sem pagar nenhum pedágio desde a passagem pela Praça de Moreira César, com a nova
configuração esta opção deixou de ser economicamente atraente, visto que tal saída passou
a se apresentar depois do pagamento da Praça de Jacareí. Assim, anteriormente, trafegar
pala Ayrton Senna representava uma opção 20% mais cara, enquanto que, com a alteração,
esse acréscimo passou a representar 76,2%.
Após a criação da Praça de Jacareí, com a captação de tráfego adicional pedagiado, de
modo global e para as tarifas praticadas em 2001, foi proporcionado o desconto de 51%
para usuários que utilizam o trecho entre São Paulo e imediações de Jacareí (de R$ 4,50
para R$ 2,20), de 6,67% no trecho entre São Paulo e imediações de Moreira César (de R$
4,50 para R$ 4,20), decrescendo com a distância percorrida até o desconto global de 1,67%
para a tarifa total cobrada na rodovia (de R$ 18,00 para 17,70). Essas reduções
possibilitaram maior atratividade aos usuários da rodovia, vindo a gerar tráfego adicional
de usuários, anteriormente não existentes, beneficiados com a redução real de tarifas.
v) com o desmembramento da Praça de Parateí, em Parateí-Jacareí, e a redução de tarifa
aplicada também foi possível reduzir a resistência dos usuários que transitam pela praça
original de Parateí, aumentando o tráfego no local pelo desestimulo da adoção de rotas de
fuga.
Portanto, de acordo com a equipe de auditoria, o aumento de tráfego ocorrido no local da
Praça de Parateí é conseqüência direta dos desmembramentos efetuados na praça original
de Parateí, com o deslocamento de Parateí Norte e a criação da Praça de Jacareí. Tal
incremento bproporcionou um acréscimo de, no mínimo, 13,33% no tráfego na praça
original de Parateí, sendo que o deslocamento da Praça de Parateí Norte estaria
contribuindo com um aumento de tráfego de aproximadamente 4,16%, e a criação de
Jacareí estaria contribuindo com o aumento de 10,62%.
43
A rodovia Presidente Dutra, no trecho que liga a região do Vale do Paraíba (Jacareí, São José dos Campos
e taubaté) a São Paulo, sofre concorrência direta das rodovias paralelas e pedagiadas, Carvalho Pinto (entre
Taubaté e Jacareí) e Ayrton Senna (entre Jacareí e São Paulo).
Os dados de tráfego em 15/08/2001, após o início da operação da Praça de Jacareí, apontam
para o acréscimo de tráfego total pedagiado (Parateí Norte e Sul) e do tráfego auferido pela
concessionária (Posição original). A comparação é feita nos meses de set/dez (meses
completos de operação da praça) com os mesmos meses de 1999 e 2000, anos em que o
sistema de pedagiamento já contemplava o desmembramento de praças de Parateí Norte e
Sul, a fim de eliminar os efeitos sazonais (Tabela – 4).
Tabela - 4. Tráfego auferido em Parateí, total (Norte e Sul) e em sua localização
original nos meses de setembro a dezembro (em mil veículos equivalentes)
Parateí Set/Dez/1999 Set/Dez/2000 Set/Dez/2001
Total (Norte e Sul) 7.716,200 7.645,300 8.955,200
Crescimento (tráfego total) - (0,009) 0,171
Diferença revertida 404,400 719,700 1.135,300
Parateí original 7.311,800 6.935,700 7.819,800
Crescimento (tráfego auferido) - (0,051) 0,128
Fonte: Revista TCU, 2004.
A concessionária não contestou a metodologia empregada pela equipe do TCU para medir
o acréscimo de tráfego na praça original de Parateí, em razão das modificações
implementadas. No entanto, a concessionária defendia que tal situação não era suficiente
para justificar a providência sugerida pela Sefid
44
(Secretaria de Fiscalização de
Desestatização) de corrigir a matriz de tráfego referente à Praça de Parateí, com o objetivo
de contemplar o usuário com o desconto na tarifa proporcional à redução do risco de
tráfego apurado no estudo.
Sob seu ponto de vista, a concessionária entendia legítima a apropriação de incremento de
tráfego medido pela equipe de auditoria, fundamentando-se, sucintamente, nos seguintes
argumentos (TCU, 2002, p. 272):
i) o risco de tráfego é indivisível, não podendo ser particularizado para determinada praça
de pedágio;
ii) o risco total de tráfego ainda não foi ultrapassado;
iii) é direito da concessionária adotar todas as medidas para aumentar o número de
usuários pagantes, restringindo e impedindo as rotas de fuga, tornando-se mais competitiva
com outras rotas alternativas e estimulando o uso intensivo da rodovia;
iv) o oferecimento de desconto é prática optativa; e
v) está estabelecido no PER o objetivo de transformar a rodovia em via expressa,
bloqueando-a todos os seus acessos.
O TCU, por sua vez, questionou os argumentos da empresa confirmando que o risco de
tráfego engloba toda a rodovia. Entretanto, a individualização da cada praça de pedágio foi
adotada apenas para isolar o trecho formado pelas praças de pedágio de Parateí e Jacareí
para poder comparar o comportamento do seu tráfego com o comportamento do tráfego nas
outras praças de pedágio, antes e após as mudanças. A partir daí, o impacto no tráfego de
veículos que passam pela praça original de Parateí após as mudanças na configuração
original das praças de pedágio poderia ser medido.
44
A Secretaria de Fiscalização de Desestatização são unidades técnico-executivas especializadas
subordinadas à Secretaria-Geral de Controle Externo e tem por finalidade fiscalizar e avaliar as privatizações
de empresas estatais, a outorga de serviços públicos e a execução dos respectivos contratos.
A alegação da concessionária de estar abaixo do limite superior do risco de tráfego
proposto por ela mesma não pode servir de justificativa para a empresa se apropriar de um
aumento de tráfego ocasionado por alterações na configuração original das praças de
pedágio. De acordo com a própria decisão proferida pelo tribunal a respeito da legalidade
das alterações da configuração original, as alterações na configuração original das praças de
pedágio são juridicamente possíveis, desde que implementadas visando ao interesse
público, traduzindo pela obtenção de efetivos ganhos para os usuários, preferencialmente
na forma de redução de tarifa, de forma a concretizar o princípio da modicidade. Ou seja, a
modificação da configuração original das praças de pedágio não tem e nem podem ter como
objetivo proporcionar novos ganhos à concessionária. Já o aumento da quantidade de
veículos pedagiados pelo aumento do crescimento do PIB (Produto Interno Bruto), por
exemplo, seria um ganho legítimo e não precisará ser revertido ao usuário.
O desconto oferecido pelo complexo Parateí/Jacareí não se trata de desconto passível de ser
oferecido pela concessionária, mas sim de redução de valor da tarifa como medida de
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Ou seja, é decorrente de
imposição legal e contratual. Caso o aumento do número de pagantes originado pela
alteração na configuração da rodovia estiver sendo apropriado pela empresa,
indevidamente, estará ocorrendo uma burla ao procedimento licitatório realizado, visto que
as cláusulas financeiras e econômicas estariam fundamentalmente alteradas em favor da
concessionária vencedora da licitação.
Ainda, segundo o tribunal, no correr do processo licitatório, diversos consórcios
participantes fizeram consultas formais ao DNER sobre a possibilidade da construção de
novas praças de pedágio durante o prazo de vigência da concessão, sendo a resposta do
poder concedente totalmente contrária. Foi com base nesta resposta que os licitantes
elaboraram suas propostas. Neste contexto, admitir a posteriori a criação de novas praças
em proveito exclusivo da concessionária, ou mesmo que em parte, caracteriza-se como
afronta aos princípios que regem a licitação e a Administração Pública. Quanto ao direito
da concessionária em adotar medidas para aumentar o número de pagantes, esse direito
cessa no momento em que a providência ultrapassa os termos fixados no contrato, alternado
suas condições iniciais.
O objetivo de transformar a rodovia em via expressa, bloqueando todos os acessos, não
interfere no princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, desde
que a alteração de tráfego se reverta em ganho adicional para o usuário. Segundo o TCU,
caso as condições de exploração da rodovia fossem diferentes, certamente, as propostas
para sua exploração também seriam diferentes e talvez outro consórcio tivesse sido o
vencedor com condições mais vantajosas para os usuários. Assim, não é possível promover
alterações radicais das condições de exploração da rodovia após o fim do certame e o início
de exploração, nem para beneficiar, nem para prejudicar a licitante vencedora. O tribunal,
no exercício do controle externo sobre os atos praticados pelo poder concedente que
autorizaram a mudança da configuração da praça original de Parateí, decidiu que tais
mudanças somente se afiguram lícitas e possíveis se realizadas no exclusivo interesse
público, ou seja, com todo ou qualquer ganho de receita delas advindo revertido
integralmente para a modicidade da tarifa.
3.2.2. A Segunda Proposta de Alteração
Em 2004 a concessionária Nova Dutra apresentou nova proposta a ANTT para criação de
mais duas praças de pedágio e o deslocamento de uma. A proposta baseava-se na
possibilidade de promover maior justiça tarifária aos usuários da rodovia. Pois, de acordo
com o estudo encomendado pela concessionária (Tabela 5 a 8):
i) apenas 9% das viagens realizadas pela rodovia são pedagiadas, os que não pagam
(91% do total) fazem viagens muito curtas;
ii) 92,6% dos veículos percorrem menos de 50 km, e apenas 1,0% percorre mais de
350 km dos 402 km da rodovia;
iii) das viagens com extensão inferior a 50 km apenas 3% são pedagiadas, entretanto,
estas viagens representam 29,8% de todas as viagens pedagiadas na Dutra; e
iv) os automóveis são responsáveis por 81% das viagens realizadas em toda rodovia,
sendo que 82% desses automóveis realizam viagens de até 50 km (TECTRAN, 2004).
Tabela - 5. Características das Viagens Realizadas na Dutra em um dia Típico de 2003
Viagens Pedagiadas
DM Dutra
(km)
Viagens Não
Pedagiadas
DM
Dutra
(km)
VMDA VMDA
Categoria
Qtde
% do total
% na
categ. Qtde
%
do
total
% na
categ.
Auto
50.017 67% 8% 114 594.277 83% 92% 9,9
cam 2 e
5.806 8% 11% 118 47.000 7% 89% 9,5
Cam Med
(3 e, 4 e)
12.478 17% 22% 139 44.602 6% 78% 11,3
Cam pes
(5 e a 9 e)
5.942 8% 15% 226 32.668 5% 85% 9,2
Veículos
74.243 100% 9% 127 718.547 100% 91% 9,9
Eixos
Equiv.
132.966 - 12% 148 1.002.956 - 88% 10
Fonte: Tectran (VMDA - volume médio diário anual e DM - Distância média).
Tabela - 6. Total das Viagens Realizadas na Dutra em um dia Típico de 2003
Fonte: Tectran
Tabela – 7. Distribuição de Freqüência entre intervalos de Distância Percorrida –
Todas as Viagens.
Cam
C
Fonte: Tectran
Tabela – 8. Distribuição de Freqüência entre intervalos de Distância Percorrida -
Viagens Pedagiadas.
Cam
C
Fonte: Tectran
A justificativa com base no princípio de justiça tarifária significa aumentar a receita bruta
capturando maior número de usuários
45
, principalmente automóveis, que circulam em
trechos curtos e que não pagam pelos serviços prestados. Este aumento na arrecadação
conduziria a uma redução das tarifas atuais, beneficiando, em especial, os veículos que
utilizam a rodovia por trechos longos, fundamentalmente caminhões. As propostas foram as
seguintes:
i) desmembramento da praça de pedágio de Viúva Graça, com nova praça no
sentido Sul em Vilar dos Teles (São João de Meriti);
ii) deslocamento da praça de pedágio de Itatiaia para o km 287 RJ, entre Porto Real
e Barra Mansa; e
iii) desmembramento da praça de pedágio de Moreira César, com nova praça em
São José dos Campos.
Observa-se que, nos casos de rodovias pedagiadas onde a cobrança de pedágio é
proporcional à distância ofertada, como na Dutra, pode-se aperfeiçoar a cobrança reduzindo
o trecho de cobertura das praças, de modo a aproximar a distância ofertada da distância
efetivamente percorrida pelo usuário. Isto pode ser realizado através da construção de mais
praças de pedágio ou pela instalação de pórticos de leitura magnética ao longo da rodovia
46
,
como feito em alguns países.
Com a nova proposta a concessionária sugere que metade do ganho financeiro gerado pelo
aumento da base de cobrança seja revertido em desconto às praças de pedágio mais
próximas. A outra metade seria usada tanto para reduzir os multiplicadores tarifários de
eixos de caminhões, de modo que quanto maior o número de eixos, maior a redução, como
para a adoção de bilhetes múltiplos, oferecendo desconto para usuários freqüentes.
45
Entretanto, nem sempre o aumento da base de cobrança consegue a redução de tarifa, já que há alguns
novos custos estão associados, como a construção e operação de novas praças de pedágio e ou a implantação
de sistemas eletrônicos de cobrança (FIPE; LASTRAN, 2004).
46
Dado as características da Dutra essa possibilidade é considerada de difícil implantação.
Segundo o modelo aplicado pela concessionária, levando em consideração as alterações e a
reversão do seu ganho financeiro, a base de veículos pedagiados se ampliaria de modo
significativo, aumentando de 9,4% para 21,9%. Além disso, todas as categorias de veículos
obtiveram resultado positivo. Em uma viagem completa de ida e volta na rodovia, os
usuários não freqüentes obtiveram desconto que variou de 3,0% (automóveis) a 21,1%
(caminhão de 9 eixos). Para os usuários freqüentes esse ganho variou de 9,4% a 26,3%,
respectivamente (TECTRAN, 2004).
Com a finalidade de obter subsídios para julgar a proposta realizada pela concessionária
Nova Dutra a ANTT encomendou uma pesquisa a Universidade Federal Fluminense (UFF)
para estudar os impactos socioeconômicos do estabelecimento de pedágios em cada região.
O estudo da equipe foi baseado numa metodologia de avaliação que contemplava três
vetores de análise: i) a delimitação do “público alvo”; ii) a identificação das zonas de
Impacto; e iii) a identificação das atividades produtivas afetadas. Uma característica
fundamental em duas dessas regiões, Vilar dos Teles e São José dos Campos, é o caráter de
uso local que se faz à rodovia, além de serem regiões densamente povoadas. Desta forma, o
estudo também procurou abordar a possibilidade de uso das vias alternativas a rodovia
Dutra.
De uma maneira geral, quanto ao impacto econômico-social da tarifa de pedágio nas
atividades econômicas da região, a pesquisa observou que as regiões mais afetadas seriam
Vilar dos Teles e Moreira César. No caso de Vilar dos Teles (região da Baixada
Fluminense) destaca-se o baixo valor da renda per capita média (R$ 264 contra R$ 412 em
São José dos Campos), IDH de 0,65 (contra 0,83 também em São José dos Campos), e
apresentando forte participação do setor de serviços em sua estrutura econômica (72%).
A análise do raio de alcance do fluxo de tráfego dos usuários da Dutra nas três praças
propostas mostrou que se trata predominantemente de um tráfego urbano intermunicipal.
Em São José dos Campos, as pessoas percorrem em média 10 km na Rodovia, enquanto
que na Baixada Fluminense (com centro em Vilar dos Teles), cerca de 30m km. Já no
Médio Paraíba (com centro em Porto Real) o tráfego é interzonal, alcançando
aproximadamente 100 km. O tráfego de cargas, entretanto, atravessa diversas regiões
(interzonal) nas três praças com raios que variam de 200km (Baixada Fluminense e São
José dos Campos ) a 400km (Médio Paraíba).
As vias alternativas das três propostas de praça de pedágio possuem características
distintas. Na região de Vilar dos Teles existem diversas opções, porém com muitas
limitações estruturais, o que as tornam impróprias para fluxos intensos, principalmente de
caminhões pesados. Na região de Porto Real, as vias existentes são praticamente
intransitáveis. Por suas péssimas condições de conservação, um trecho como o de Barra
Mansa-Porto Real, por exemplo, que pela Dutra tem duração de aproximadamente 20
minutos, chega, pelas vias alternativas, a mais de 1 hora. O maior problema verificado na
região de São José dos Campos é a intensidade de tráfego que poderá optar por não pagar
pedágio. Dentre as vias alternativas apresentadas, nesta região a malha urbana deverá ser a
mais utilizada, apesar de todas apresentarem bom estado de conservação (RELATÓRIO
UFF, 2005, p.44).
O estudo foi realizado no ano de 2005 e oficialmente ainda não existe nenhuma informação
sobre a decisão da agência quanto à proposta realizada.
Conclusão
O objetivo deste trabalho foi analisar os problemasdecorrentes da possibilidade de alteração
ou criação de praças de pedágio como forma de tornar a cobrança de pedágio a mais justa
possível e permitir tarifas mais módicas para os usuários, dado o caráter das rodovias
concedidas.
Para tanto, no primeiro capítulo foi abordado os fundamentos econômicos da regulação, os
problemas de informação assimétrica entre regulador e regulado, a teoria dos custos de
transação, que defendem que os contratos são incompletos e a necessidade de agências
reguladoras independentes, de modo a permitir a defesa dos interesses público e privado.
Em seguida, faz-se uma revisão do financiamento da infra-estrutura rodoviária nacional,
relata-se as primeiras concessões, a criação da ANTT e examina os aspectos conceituais e
jurídicos adotados no contrato de concessão. Por fim, é analisado o caso da Rodovia Dutra
onde já foram concedidas alterações da configuração da via acordada em contrato e existe a
proposta de nova configuração.
No caso das concessões rodoviárias federais duas considerações precisam ser analisadas:
i) a inexistência de um marco regulatório inicial; e
ii) a característica das rodovias.
A exploração de rodovia pela iniciativa privada ocorreu antes de se construir um marco
regulatório. A concessão da Rodovia Dutra foi realizada em 1996, sendo fiscalizada pelo
antigo DNER até 2001. Órgão este que não estava aparelhado e preparado, sendo apenas
um órgão com atribuições tipicamente executivas de contratação e fiscalização de obras e
serviços. Além disso, o DNER representava diretamente o poder concedente da rodovia,
diferente das necessidades observadas para uma regulação adequada, que exige do órgão
regulador independência dos atores envolvidos no processo.
A realização das concessões sem uma definição de um marco regulatório e uma estrutura
institucional capacitada tornou o contrato o único instrumento de que dispunha o poder
concedente para regular as ações das concessionárias. Neste sentido, a efetivação de
contratos de concessões só deveria ser realizada após estabelecer-se o marco regulatório,
isto é, o conjunto de leis, decretos e/ou normas necessárias para a definição das regras e
parâmetros que norteiam o padrão de eficiência e metas a serem alcançadas pelos
operadores.
Adicionalmente a inexistência de um marco regulatório as rodovias brasileiras concedidas à
iniciativa privada possuem a característica de serem rodovias abertas, significando que
teoricamente não foram construídas com a finalidade de se cobrar pedágio, possuindo
diversas entradas e saídas, e tornando que a cobrança de pedágio seja realizada apenas pela
distância ofertada, dado o alto custo de se fechar todos os acessos. Todavia, algumas
alterações têm sido propostas para tentar reduzir esta ineficiência de cobrança e
proporcionar maior justiça tarifária via aumento de base pagadora.
O contrato realizado pela concessionária da Rodovia Dutra e o DNER não previa a
alteração ou criação de praça de pedágio, mas o próprio TCU admitiu esta possibilidade
desde que fosse feita para atender ao interesse público e não para gerar ganhos
extraordinários para a concessionária, mediante a redução das condições reais de risco da
exploração da rodovia. Entretanto, o caso da Dutra mostra que esta possibilidade deve ser
acompanhada de monitoramento por parte da agência, de modo a evitar que a
concessionária realize ganhos injustificados.
Pois do contrário, a possibilidade de se criar ou alterar praças de pedágio, num ambiente de
informação assimétrica, pode gerar situações de oportunismo por parte da concessionária.
Já que, como apresentando, não existe um controle do tráfego ao longo da rodovia por parte
da agência, sendo todas as medições efetuadas pela concessionária. Não se pode saber, com
a absoluta certeza, se a concessionária está atingindo ou superando o tráfego projetado
contratualmente, para fins de repassar para o usuário, na forma de melhorias adicionais, os
valores arrecadados com tráfego que supera o fluxo máximo de veículos projetado,
conforme determina o contrato de concessão.
Além disso, a possibilidade de alteração da configuração inicial implica numa alteração de
mercado proposto inicialmente, como observado no caso da Dutra, a rodovia passou a
captar tráfego de fuga e conseguiu se tornar mais competitiva a configuração inicial
acordada em contrato.
Na segunda proposta de alteração na Rodovia Dutra objetivando captar fluxo de tráfego
adicional, este em grande parte caracterizado por viagens de até 50 km realizadas por
automóvel, e oferecer descontos para viagens de percurso maior é importante que se
considere o uso que se faz da rodovia nestes trechos, sendo carente de uma discussão sobre
o máximo que se poderia trafegar para caracterizar a rodovia como de caráter local,
principalmente em trechos onde não existe via alternativa, fato que é percebido em
determinados trechos da rodovia Dutra.
De fato, a exploração de rodovia pela iniciativa privada através da cobrança de pedágio
permite que o ônus seja repartido com o verdadeiro usuário da rodovia e não com toda a
sociedade. E embora a introdução ou realocação de praça de pedágio vise à redução na
desigualdade da cobrança de pedágio, via aumento de base pagadora e redução de subsídios
cruzados, é importante que seja considerado pela agência o verdadeiro uso que se faz na
rodovia. A região de localização da Dutra, assim com de outras rodovias, é caracterizada
pelo forte dinamismo econômico, o que provoca contínuas mutações no seu espaço
urbano/rural e na dotação de sua malha viária, bem como no uso atribuído a rodovia pelas
comunidades do entorno.
A possibilidade de alteração ou criação de praças de pedágio parece que será uma política
adotada pela própria agência reguladora no caminho de poder oferecer tarifas mais módicas
e justas aos usuários, visto que o edital do segundo Lote de concessão traz esta alternativa.
Ressalta-se, entretanto, a necessidade de garantir que tais ganhos sejam realmente
repassados aos usuários e que as análises sejam acompanhadas de uma discussão sobre o
uso da rodovia, onde é inexistente a possibilidade de via alternativa ao trecho concedido, e
dado o caráter de rodovias abertas presentes no segundo lote.
A regulação das concessões rodoviárias no Brasil ainda é um processo em fase de
construção e aprendizagem. Neste sentido, observa-se que a escolha das localizações de
praças de pedágio em uma rodovia não depende apenas de critérios técnicos, mas também
de uma análise de juízo de valor, que deve ser estabelecido pelo poder concedente e procure
refletir a característica e especificidade da rodovia concedida.
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