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CLAUDIA CAMPELO ALVES
A PERCEPÇÃO DA REDE BRASILEIRA DE METROLOGIA LEGAL E
QUALIDADE NO ÂMBITO DA AVALIAÇÃO DA CONFORMIDADE
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
em Sistemas de Gestão da Universidade
Federal Fluminense como requisito parcial
para obtenção do Grau de Mestre em Sistemas
de Gestão. Organização e Estratégia. Linha de
Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade
Total
Orientador:
Prof. Osvaldo Luiz Gonçalves Quelhas, D.Sc.
Niterói
2006
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CLAUDIA CAMPELO ALVES
A PERCEPÇÃO DA REDE BRASILEIRA DE METROLOGIA LEGAL E
QUALIDADE NO ÂMBITO DA AVALIAÇÃO DA CONFORMIDADE
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
em Sistemas de Gestão da Universidade
Federal Fluminense como requisito parcial
para obtenção do Grau de Mestre em Sistemas
de Gestão. Organização e Estratégia. Linha de
Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade
Total.
Aprovada em de setembro de 2006
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________________________
Prof. Osvaldo Luiz Gonçalves Quelhas, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense - UFF
__________________________________________________________________
Profª Mara Telles Salles, DSc.
Universidade Federal Fluminense - UFF
_________________________________________________________________
Prof. Antonio José Caulliraux Pithon, Ph.D.
Centro Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca – CEFET-RJ
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Dedico este trabalho
Ao meu marido Erasmo Flavio Moreno Martins meu grande amor, amigo e companheiro de
todas as horas nestes últimos 15 anos. Agradeço pela paciência ilimitada a tantas solicitações
e aconselhamentos.
À minha mãe, o melhor e mais belo exemplo de serenidade, força, seriedade e amor.
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Osvaldo Gonçalves Quelhas, pela orientação, sugestões, pelos esclarecimentos, pela
paciência e, acima de tudo, pelo apoio permanente, tornando viável a realização deste
trabalho.
Aos amigos do Serviço de Planejamento Estratégico Organizacional, em especial, a Sergio de
Gouveia Vianna, Salomão Miguel João Jabbour, Jurema Peres dos Santos, Michelle Barbosa
da Silva, Eliana Maria Palhares da Cunha , Elayne Borges e a José Carlos Leite Godinho do
Serviço de Informática.
Ao pessoal da Divisão de Verificação da Conformidade, Sidnei Aride, Luís Cláudio,
Vanderlei, Marcos Trajano, e Ademir que muito contribuíram com informações necessárias e,
principalmente à Márcia Rosa Pereira , cujo apoio, dedicação e conhecimento sobre a matéria
estudada contribuíram e aprimoraram o presente trabalho.
Ao Sergio Ballerini e Oscar Augusto Cunha Carneiro agradeço pelos apoios logísticos
fundamentais e, finalmente, à Tatiana Ruback Cascardo pelo estímulo constante.
O futuro não é o resultado de um jogo de sorte ou azar.
É, sim, o resultado lógico de decisões tomadas no
presente. (Gabriel Martins)
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo oferecer sugestões que ampliem a capacidade de percepção da
Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade (RBMLQ - I) com relação à supervisão da
qualidade dos produtos em circulação no mercado brasileiro sob sua responsabilidade. Para
focalizar a atuação do Inmetro como coordenador dessa rede é descrito o Modelo de Gestão
do Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade (SBAC) e seu Comitê Executivo, o
CBAC (Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade) cujo Secretário Executivo é o
Inmetro. O estudo das duas formas de acompanhamento de mercado (market surveillance), a
fiscalização da qualidade e a verificação da conformidade é precedido de uma síntese
histórica que começa com a situação da fiscalização metrológica, em alguns países integrantes
da parte Ocidental da Europa no século XVII, e chega ao Brasil. A trajetória da fiscalização
metrológica durante os períodos da colônia, império e república é acompanhada até a época
em que as atenções se voltam para a qualidade. É feita uma abordagem sucinta genérica sobre
o sistema dos EUA e, então, formula-se as sugestões para ampliar a capacidade de percepção
da Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade (RBMLQ-I) no âmbito da avaliação da
conformidade.
Palavras-chave: acompanhamento de mercado, fiscalização da qualidade, verificação da
conformidade, avaliação da conformidade, Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade,
qualidade, Tecnologia Industrial Básica.
ABSTRACT
The aim of this work is to offer suggestions in order to widen the capacity of perception of the
Brazilian Network of Legal Metrology and Quality - Inmetro (RBMLQ-I) in relation to
surveillance of the quality of the products in the brazilian market under the responsibility of
this network. In order to make clear the role of Inmetro as coordinator of this network it is
described the management model of the Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade -
SBAC (Brazilian Conformity Assessment System) and its Executive Committee, the CBAC
(Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade - Brazilian Conformity assessment
Committee) of which Inmetro is the executive Secretary. The study of the two kinds of
market surveillance: quality survey and Conformity Verification, is preceded by an historic
review that starts with the metrological survey in some eastern european countries in the 17
th
century and in Brazil. The development of the metrological survey during the colony, empire
and republican periods is shown until when the focus turns to quality. A generic and short
approach of the system of the United States and then suggestions are made in order to widen
the capacity of perception of The Brazilian Network of Legal Metrology and Quality-Inmetro
(RBMLQ-I) within the scope of conformity assessment.
Keywords: market surveillance, quality survey, conformity verification, conformity
assessment, Brazilian Network of Legal metrology and Quality, quality, infrastructural
tecnologies.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 01 - Características da fase econômica pré-moderna do ponto de vista
metrológico 18
Quadro 02 - Organização das funções de TIB 42
Quadro 03 - Presidência dos Comitês e dos Grupos de Trabalho (WG) da ISO.
Organizado pela mestranda 52
Figura 01 - Esquema de acreditação 73
Figura 02 - Estrutura do Conmetro 74
Figura 03 - Plenária do CBAC 75
Figura 04 - Organograma da Diretoria da qualidade 76
Figura 05 – Unidade Executiva da Fiscalização e Verificação da Conformidade 77
Quadro 04 – Exemplo de composição do CBAC 2003 77
Figura 06 - Fases da metodologia 80
Quadro 05 – Critérios de priorização 81
Figura 07 - Visão Geral da Estrutura de Gestão da Rede 86
Figura 08 - Estrutura de Coordenação - Visão Geral - RBMLQ 86
Figura 09 - Metodologia para Elaboração do Plano Anual de Fiscalização
Específico e da RBMLQ 95
Figura 10 - Possibilidades de Intervenção no Processo 98
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 - Propostas orçamentárias do INPM (1963/73) 29
Tabela 02 - Percentuais, por área de atuação, das portarias editadas pelo INPM
entre 1962 e 1973
31
Tabela 03 - Exportações brasileiras e produtos industrializados (1971/75) 31
Tabela – 04 Ponderação relativa entre os grupos 96
LISTA DE SIGLAS
AFNOR Association Française de Normalization
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ALCA Área de Livre Comércio das Américas
ANSI American National Standard Institute
AQAP Allied Quality Assurance Publication
ASME American Society of Mechanical Engineers
ASQ Sociedade Americana para a Qualidade
ASTM American Society for Testing and Materials
BIPM Bureau Internationale des Poids et Mesures
BS British Standards
BSI British Standards Institute
CASCO Conformity Assessment Committee
CBAC Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade
CBC Comitê Brasileiro de Certificação
Conmetro Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
DIMEL Diretoria de Metrologia Legal
DIN Deutusch Institut für Normung
Divec Divisão de Verificação da Conformidade Diretoria da Qualidade
DNPI Departamento Nacional da Propriedade Industrial
DOC Departamento de Comércio
Dqual Diretoria da Qualidade
DQUAI Diretoria da Qualidade Industrial
FUMET Fundo de Metrologia
IEC International Eletrotechnical Comission
IAA Instituto do Açúcar e do Álcool
IATCA International Auditor and training Certification Association
IAF International Accreditation Forum
ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
INT Instituto Nacional de Tecnologia
IPEM Instituto de Pesos e Medidas
INPM Instituto Nacional de Pesos e Medidas
ISA International Federation of the Standardization Associations
ISO International Organization for Standardization
LNM Laboratório Nacional de Metrologia
Mercosul Mercado Comum do Cone Sul
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia
MIC Ministério da Indústria e do Comércio
MIL Military Specification
MNPR Messe, Normen, Prüfen, Qualitat
MSTQ Metrology, Standardization, Testing and Quality
NACLA Cooperação Nacional para Acreditação de Laboratórios
NBS National Bureau of Standards
NIST National Institute of Standards and Technology
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OIML Organização Internacional de Metrologia Legal
OMC Organização Mundial do Comércio
ONU Organizações das Nações Unidas
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte
PADCT Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico
PBAC Programa Brasileiro de Avaliação da Conformidade
PBDCT Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
PTB Physikalish-Technische Bundesanstalt
RBMLQ-I Rede Brasileira de Metrologia e Qualidade - Inmetro
SAPEBA Serviço de Aferição de Pesos e Balanças
SBAC Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade
SNMNQI Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
SSNICQI Subsistema de Normalização, Inspeção e Certificação da Qualidade Industrial
STI Secretaria de Tecnologia Industrial
Sinmetro Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
TIB Tecnologia Industrial Básica
UNIDO Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial
UNSCC United Nations Standards Coordinating Committees
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
1.1 OBJETIVO GERAL 14
1.2 OBJETIVO ESPECÍFICO 15
1.3 IMPORTÂNCIA DO ESTUDO 15
1.4 LIMITAÇÕES DO ESTUDO 16
2 REVISÃO DA LITERATURA 17
2.1 ENFOQUE HISTÓRICO DA POLÍTICA DE METROLOGIA NO
BRASIL E NO MUNDO 17
2.1.1 As dificuldades políticas da unificação de medidas na Europa 18
2.2 AVANÇOS E RETROCESSOS DA METROLOGIA NO BRASIL ATÉ
A CONCEPÇÃO DO INPM 26
2.3 O NOVO SISTEMA 27
2.4 O NOVO SISTEMA ( SINMETRO) E OS DOIS ÓRGÃOS DE
SUSTENTAÇÃO 39
2.4.1 A evolução das funções básicas do Sinmetro: o conceito de Tecnologia
Industrial Básica - TIB 42
2.5 A ERA DA QUALIDADE 43
2.5.1 Alguns antecedentes - Breve Histórico 44
2.5.2 Sinopse da Normalização 45
2.5.3 A intervenção do estado na área da qualidade - a efetiva implantação
do INMETRO 45
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS 57
3.1 FUNDAMENTAÇÃO CIENTÍFICA 57
3.2 O CAMINHO SEGUIDO 58
4 ESTUDO E EXPERIÊNCIA DA REDE BRASILEIRA DE
METROLOGIA LEGAL E QUALIDADE 60
4.1 O INMETRO HOJE 60
4.1.1 Metrologia Legal 61
4.1.2 Avaliação da Conformidade 65
4.1.3 O papel do INMETRO na avaliação da conformidade 72
4.2 A FORMAÇÃO DA REDE BRASILEIRA DE METROLOGIA E
QUALIDADE 83
4.2.1 Gestão, coordenação, tipos de relacionamentos genéricos entre
INMETRO e RBMLQ e a relação específica DQUAL x órgãos
delegados 86
4.3 REGULAMENTOS, FISCALIZAÇÃO DA QUALIDADE E
VERIFICAÇÃO DA CONFORMIDADE 90
4.3.1 O regulamento Técnico e suas implicações 91
4.3.2 A Fiscalização da Qualidade 92
4.3.3 O Plano Anual de Fiscalização da RBMLQ-I 94
4.3.4 A Verificação da Conformidade 99
4.4 BRASIL X EUA 101
4.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: PROPOSTA PARA A REDE
BRASILEIRA DE METROLOGIA LEGAL E QUALIDADE 105
5 CONCLUSÃO E SUGESTOES DE NOVAS PESQUISAS 111
REFERÊNCIAS 112
ANEXOS 115
14
1 INTRODUÇÃO
O motivo da escolha do tema e do objetivo foi o desejo de contribuir para a adaptação da
Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade (RBMLQ-I) às demandas de mercado cada
vez mais intensas e diferenciadas. A RBMLQ-I como qualquer outra rede aumenta de
importância quanto maior e melhor for o seu uso.
Embora a fiscalização metrológica seja também objeto das atenções, o objetivo desse estudo é
a qualidade (Avaliação da Conformidade), principalmente dos produtos, mas também dos
serviços e processos.
O método escolhido foi o da descrição da situação em que se encontrava a fiscalização de
pesos e medidas (metrológica) desde o século XVII na Europa Ocidental, acompanhando suas
transformações históricas e focalizando seu desenvolvimento no Brasil. O percurso da
fiscalização pelos nossos tempos de colônia, império e república até nossos dias, encontra o
momento em que as atenções governamentais se voltam para a qualidade dos produtos. A
partir daí a descrição concentra-se em apresentar os arranjos institucionais concebidos pelo
governo brasileiro para dar conta de parte do que se conhece como TIB (Tecnologia
Industrial Básica), mais precisamente metrologia, normalização e qualidade. Em seguida é
focalizada a avaliação da conformidade de acordo com as regras do SBAC (Sistema Brasileiro
de Avaliação da Conformidade) e sua coordenação por parte do INMETRO.
São explicitados seus processos e metodologias de trabalho objetivando repensar a
fiscalização da qualidade e a verificação da conformidade, duas formas de acompanhamento
de mercado (market surveillance) nessa área. Sem estabelecer comparações detalhadas o
sistema dos EUA serve de inspiração para parte das sugestões que visam realizar o objetivo da
dissertação.
1.1 OBJETIVO GERAL
Este trabalho pretende contribuir para uma melhor compreensão do campo e da forma de
atuação da avaliação da conformidade, com ênfase nas ações da esfera pública,
15
particularizando o caso do Inmetro, incluindo sugestões de melhorias em alguns aspectos de
caráter geral que contribuam para a ampliação da percepção sobre a movimentação e
qualidade dos produtos destinados à comercialização.
1.2 OBJETIVO ESPECÍFICO
A Rede Nacional de Metrologia Legal que atua na fiscalização dos aspectos quantitativos de
produtos sob regulamentação técnica metrológica teve seu escopo aumentado de maneira a
incluir a fiscalização da qualidade e a verificação da conformidade, passando então a ter a
denominação de RBMLQ-I (Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade).
É exatamente com relação a ampliação de suas incumbências que a dissertação almeja propor
algumas ações que tornem mais eficazes o planejamento e a execução das duas novas
atividades, como também sugerir o emprego de outra alternativa capaz de combinar a
ampliação da percepção com a redução de custos.
1.3 IMPORTÂNCIA DO ESTUDO
O processo de reestruturação produtiva provocado pela internacionalização das economias e
impulsionado pelas novas tecnologias de informação e comunicação vem contribuindo para o
surgimento cada vez mais rápido de inovações nas cadeias produtivas. Tal situação tem
ensejado o surgimento de uma quantidade significativa de novos produtos, bem assim
melhorias no desempenho de produtos já existentes, afetando a infra-estrutura de serviços
públicos em muitas nações, com reflexos não desprezíveis em suas economias. A necessidade
de aumentar a percepção da RBMLQ-I em relação a fiscalização da qualidade e a verificação
da conformidade, duas formas de acompanhamento de mercado (market surveillance), bem
como a utilização de outras alternativas, impõe-se como indispensável, na medida em que a
proteção do cidadão e a consolidação de um ambiente que proporcione uma concorrência
justa precisam dar suporte à dinâmica desse novo tempo da sociedade da informação e do
conhecimento.
16
1.4 LIMITAÇÕES DO ESTUDO
Não foi possível realizar um estudo sistematizado de campo, razão pela qual contribuições
dessa natureza não estarão presentes.
Por ser uma área ainda com poucas publicações específicas e por ser o Inmetro um órgão
muito singular, uma vez que abriga funções complementares, pertencentes a uma mesma
cadeia, mas que em outros países encontram-se sob diferentes responsabilidades, tanto a
bibliografia ligada diretamente ao assunto quanto a de complemento, foram, muitas vezes,
produzidas e disponíveis na Instituição.
17
2 REVISÃO DA LITERATURA
A bibliografia que aborda o controle metrológico das transações comerciais no mundo
europeu, em época historicamente próxima dos movimentos que levaram ao desenvolvimento
e estabelecimento do sistema métrico decimal, é restrita. Por outro lado, como pode ser
constatado no texto, a estrutura geral da metrologia não apresenta mudanças fundamentais
desde o sistema de medidas sumerobabilônico até o aparecimento do conjunto de unidades
organizadas em torno do metro. Assim, descrever o curso dos principais acontecimentos dessa
fase de transição e consolidação de um sistema que se tornou universal, significa acompanhar
a evolução das bases que sedimentaram a infra-estrutura do desenvolvimento científico e
tecnológico, as quais sustentam as modernas formas de competição entre as empresas. A
qualidade, que tem como base técnica a metrologia e é um dos fatores diferenciais de
conquista de mercados, encontra mais registros confiáveis de estudiosos do tema conforme a
cronologia das transformações econômicas tornadas possíveis pelo avanço das técnicas,
principalmente a partir da 1ª revolução industrial.
2.1 ENFOQUE HISTÓRICO DA POLÍTICA DE METROLOGIA NO BRASIL E NO
MUNDO
Este capítulo tem a finalidade de apresentar um resumo histórico, embora sucinto se
comparado ao período que considera, capaz de oferecer um contexto mínimo que proporcione
ao leitor uma visão geral sobre as intenções dos governantes e das dificuldades enfrentadas
tanto por eles quanto pelos povos que viviam sob sua influência, quando dos esforços que os
primeiros empreendiam no sentido de controlar as transações comerciais, do ponto de vista
das questões metrológicas até às modernas práticas de avaliação da conformidade, nem todas
estas sob controle governamental. Esta abordagem é importante para este trabalho na medida
em que ajuda a compreender o percurso das sociedades, desde a simples fiscalização com
finalidades prioritariamente tributárias até as ações de governos visando estimular a
qualidade da produção, processos, e serviços de seus países, focalizando, no caso do Brasil, a
interferência pública nas formas de acompanhamento de mercados.
18
2.1.1 As dificuldades políticas da unificação de medidas na Europa
O Livro de Dias (1998) apresenta um texto que relaciona com bastante clareza o
entrelaçamento existente entre a política e a ciência, focalizando a formação dos sistemas de
pesos e medidas. O autor ressalta que se considerarmos historicamente o desenvolvimento
das ciências, o projeto de estabelecimento de um sistema universal de medidas que contemple
a coerência é relativamente recente. Ele chega a afirmar que era de causar espécie o elevado
número de pesos e medidas em uso até o inicio do século XIX. Citando Armand Machabey
em “Les Techniques de Mesures”, Dias (1998, p. 209) dá uma idéia satisfatória desta sua
afirmação: “Após a criação dos sistemas de medidas sumerobabilônicas até a instituição do
sistema decimal, pode-se dizer, sem o temor de se cometer um grave erro, que a metrologia,
em sua estrutura geral, não sofreu mudanças significativas”.
Observa ainda que quando da difusão das práticas metrológicas modernas características do
universo industrial, ocorre uma transformação radical que altera a relação homem-mundo.
Sustenta seu ponto de vista com base em identificação de fatores que julga representativos da
fase econômica denominada por ele de pré-moderna. São elas:
Preponderância das atividades agrícolas e do comércio local;
Sistema de medidas cuja virtude residia em sua compreensão imediata, garantida
pelo caráter antropomórfico e consuetudinário;
As divisões computacionais simples deste sistema.
Quadro 01 - Características da fase econômica pré-moderna do ponto de vista metrológico
Fonte: Adaptado a partir do texto de Dias (1998)
Dias (1998) afirma que a principal motivação das autoridades políticas, qualquer que fosse a
modalidade de exercício desse poder, tinha índole fiscal. Esse desejo arrecadador sustentava a
tentativa desses mandatários de fazer valer e manter padrões oficiais de medidas em toda a
extensão territorial que estivesse sob suas ordens. Todavia essas iniciativas não logravam o
sucesso esperado por várias razões.
No contexto cultural do ocidente europeu havia uma profusão de medidas, passadas e
presentes, agrícolas, mineiras ou comerciais, moedas de vários pesos e distâncias incertas,
conforme já abordado anteriormente. Assim, essas decisões dos chefes políticos enfrentavam
muitas dificuldades para estabelecerem-se além dos limites das cidades onde estavam
19
sediados ou da área geográfica onde suas influências se fizessem sentir mais fortemente. A
constatação desses obstáculos à uniformização orientou as atenções para a investigação do
problema da conversão de medidas e o conseqüente estabelecimento de suas equivalências.
Dias observa que a partir do renascimento esta discussão pode ser separada em duas
categorias: a primeira, “relativa aos pesos, medidas e valores monetários empregados nos
textos da antiguidade clássica e nas sagradas escrituras era conduzida pelos círculos
intelectuais e humanistas” (1998, p.13) . Já a segunda, de caráter prático, precisava enfrentar
a expansão do comércio internacional, que embora ditado então pela velocidade do navio,
não podia se furtar a solucionar, ainda que paliativamente, além da questão do câmbio, o
problema das inúmeras unidades de medida em que eram expressas as mercadorias
comercializadas em dezenas de portos no Mediterrâneo, no Oceano Índico e na América.
É importante ressaltar no texto de Dias que, embora ele credite à ação do tempo o efeito de
eliminar a distinção entre os temas clássicos e os assuntos comerciais de interesse mais
imediato, observa a ausência de influência dessas duas vertentes como formadoras da base
para o surgimento de um sistema universal de medidas capaz de uso generalizado pela
sociedade, mas que tal substrato forjou-se pela associação entre concepções de uniformização
produzidas pelas cortes européias com foco no uso de pesos e medidas e as formas nascentes
da comunidade científica.
Embora vários estados da Europa estivessem envolvidos em dificuldades semelhantes, a
França exerceu clara liderança no curso das transformações. Outros países, mesmo que
geograficamente pertencentes a outros continentes, foram, também, em diferentes graus e
momentos, afetados por este processo.
a) O problema da metrologia na França
Na Europa, e em particular na França de Luís XV (1766), os esforços de uniformização foram
muitas vezes inviabilizados por senhores feudais e comerciantes. Havia o temor (dos
comerciantes) de que a realeza interferisse decisivamente na determinação de suas rendas e o
conservadorismo do povo reforçava tal resistência.
Essa pressão dos vários segmentos sociais no sentido de manter regras e costumes seculares,
contrariando o desejo da Corte francesa, fica bem patente no texto de Dias quando sua
pesquisa revela que desde 1614 os Estados Gerais já reivindicavam a unificação de pesos e
20
medidas, após o que passaram-se 54 anos (1668) até que Colbert patrocinasse a fundição de
novos padrões para a cidade de Paris. Quando em duas ocasiões posteriores, 1754 e 1764, os
intendentes de finanças foram consultados sobre a conveniência ou viabilidade de uma
unificação das medidas, as respostas foram desencorajadoras. No intuito de tornar bem nítida
a reação dos súditos o autor assinala que a proposta não era profunda a ponto de se “fixar uma
constante física como base do sistema ou uma relação numérica entre suas unidades, mas
apenas de aplicar um padrão único em todo o reino” (1998, p.16). Essa resistência culminou,
em 1776, com a derrota da intenção da administração monárquica, a qual passa então a
elaborar tabelas de conversão e equivalência como forma de manter minimamente algum
controle.
Por essa época, dado o avanço da ciência experimental, o estabelecimento de uma linguagem
comum surgia como condição indispensável para comparação de resultados e descobertas.
Esta situação no campo das experimentações científicas era contemporânea dos resultados
positivos percebidos pelas monarquias absolutistas quando da aplicação da simples conversão
de medidas com padrões fixos e constantes a produção de armas e outros equipamentos
bélicos. Mas o uso de técnicas capazes de provocar boas e rápidas respostas na padronização
das manufaturas de guerra não conseguia sucesso quando utilizada nas medições agrícolas e
comerciais. Ao contrário, resultavam em amargos prejuízos para o tesouro real, argumenta
Dias. Sua avaliação, para o contexto específico da história francesa, considera a conjugação
entre o progresso das práticas científicas e as necessidades reais de controle metrológico com
finalidades tributárias como preponderantes no esforço de descobrir o caminho político para a
realização do sistema métrico decimal. É que as recorrentes marchas e contramarchas nos
processos de medição proporcionaram maior proximidade no relacionamento entre governo e
cientistas.
Uma oportunidade preciosa oferecida pela história no sentido de potencializar o
relacionamento entre a reestruturação das instituições governamentais e a ciência só foi
possível quando a idealização de um sistema universal de medidas foi associada às
transformações políticas e sociais postas em marcha pela revolução francesa, o que ocorreu
em agosto de 1789 devido à supressão, em um só golpe, dos privilégios e rendas feudais e de
todos os sistemas de pesos e medidas deles decorrentes. Este momento emblemático da
história da França criou um vácuo legal.
21
Visando preencher este vazio criado pela revolução, os novos responsáveis pelo controle do
país receberam, em maio de 1790, na Assembléia Nacional, uma nova legislação metrológica
estabelecendo uma base para um sistema universal de medidas.
Como as principais idealizações de um sistema de medidas de caráter universal foram
influenciadas pelo tipo de organização do trabalho das comunidades científicas da época,
segunda metade do século XVII, com a Inglaterra oficializando regimento da Royal Society
de Londres em 1662, e a Realeza Francesa patrocinando a Academia de Sciences em sessões
oficiais, circunstância essa que proporcionou um ambiente favorável à interação de idéias e à
realização de programas experimentais, era natural que mais de cem anos depois, em 1790, a
Assembléia Nacional Francesa ao decidir pelo exame de proposta de uma nova legislação
metrológica, objetivando preencher o vazio legal já citado no parágrafo anterior, determinasse
“o envio de mensagem ao parlamento britânico para que a Sociedade Real de Londres
colaborasse com a Academia de Ciências de Paris na elaboração desse novo sistema de
medidas” (DIAS, 1998, p.18).
A necessidade de centralização da administração monárquica, sempre com ênfase no aspecto
fiscal, precisava ser compatibilizada com o tempo requerido pelas medições científicas para o
estabelecimento de padrões que permitissem a livre circulação de mercadorias.Tal mecanismo
de mudanças tornava naturalmente mais longo o prazo de adaptação de novas regras à
realidade das práticas cotidianas. Mudanças de costumes sempre enfrentaram a natural
resistência das populações e naquele momento da história francesa a situação já era
politicamente muito delicada. Os distúrbios já eram freqüentes, motivados tanto pela fome
quanto pela ausência de referências oficiais para o comércio. A sucessão de jacqueries
1
(
FONSECA, 1992) resultantes da carência metrológica fez com que a administração girondina
que chegou ao poder em março de 1792 ordenasse urgência na elaboração de uma tábua
provisória de medidas.
A insistência das sucessivas administrações francesas que mais tarde culminaram com a
criação do sistema métrico universal ainda enfrentaria muitos reveses.
Em abril de 1793 os jacobinos, expressão política mais radical da revolução, passam a
1
jacqueries - motim popular com execuções arbitrárias
22
predominar e interrompem o curso normal dos trabalhos científicos determinados em março
de 1792 pela administração girondina. Interferem decisivamente nas comissões formadas pela
Academia de Ciências, demitindo vários membros famosos em diferentes campos de
investigação e praticando perseguições que às vezes acabavam na guilhotina como foi o caso
de Lavoisier.
Mesmo assim os homens de ciência mantidos completam as tarefas e a Convenção Nacional
aprova a proposta em agosto de 1793.
É estabelecido o prazo de um ano para o uso obrigatório de todo o sistema, juntamente com
uma campanha de distribuição de folhetos informativos à população, e remetidas cópias aos já
então municípios. Mas a velocidade das transformações políticas era tal, que com o objetivo
de romper todos os vínculos com as instituições da Monarquia, a Academia de Ciências é
levada de roldão, extinta por decreto que a considerou parasitária.
Sem muita alternativa, o grupo de cientistas que se ocupava da implantação do novo sistema
de medidas reuniu-se sob a denominação de comissão temporária.
O texto de Dias deixa claro o alto nível de turbulência política reinante, tanto que pode-se
constatar a rapidez cada vez maior das mudanças no comando da administração francesa.
Uma estrutura provisória chamada de Comitê de Salvação Pública promove um expurgo tão
profundo na comissão temporária que trabalhava para dar maior sustentação científica ao
sistema metrológico, que as atividades interromperam-se por mais um ano. Desta vez saíram
Borda, Laplace e Coulomb.
Mantendo o ritmo excepcionalmente instável, em meados de 1794 acontece o golpe do
Thermidor e com ele a execução dos líderes jacobinos. A partir de então alguma estabilidade
começa a existir, o que propicia um clima social mais adequado para a continuação das etapas
necessárias à finalização do projeto do sistema métrico. Em 1795 é votada uma anistia aos
antigos membros da Academia. Simultaneamente a Convenção Nacional cria a Agência
Nacional de Pesos e Medidas (17 de abril de 1795), e o padrão do metro já definido
anteriormente é depositado nos Arquivos de França.
As dificuldades científicas para o estabelecimento das novas referências físicas e
estabelecimento de padrões atravessaram todas as transformações políticas, além da questão
23
de lidar com a mudança das referências antropomórficas para conceitos abstratos ligados ao
planeta. É que desde 1670 um abade de nome Gabriel Mouton criou um sistema cuja unidade
básica seria formada por uma fração do meridiano da Terra. Expedições várias, em vários
momentos históricos diferentes, tiveram por missão efetuar as necessárias medições dos
meridianos. Em março de 1799, foi apresentado o relatório final sobre tais medições.
Em 10 de dezembro foi sancionado o sistema métrico e foram também reconhecidos os novos
padrões para o metro e o quilograma. Mas ainda se passariam cerca de três quartos de século
(1875) para que o sistema métrico decimal se firmasse integralmente, isto é, tanto política
quanto cientificamente, difundindo-se por todos os setores da vida cotidiana francesa.
Embora no final do século XVIII (1799) os padrões já tivessem reconhecimento legal, Dias
observa que “[...] apenas 12 departamentos franceses acolheram sem relutância as novas
unidades e a população em geral reclamava do emprego de nomes em outras línguas” (1998,
p.22).
As resistências eram de tal ordem que em 1812 até mesmo Napoleão sentiu-se obrigado a
reconhecê-las em dois decretos. No primeiro, em 2 de fevereiro, embora tenha chancelado a
obrigatoriedade das escolas ensinarem o novo sistema e autorizado a fabricação de mais
exemplares dos novos padrões, permitiu que estes trouxessem gravadas as relações com o
antigo sistema. Já no segundo, em 28 de março, concedeu aos comerciantes o direito de usar
medidas não métricas. Só em julho de 1837, através de uma lei, o novo sistema foi tornado
compulsório e exclusivo. E, assinala Dias, durante o percurso de 1812 até 1837 foi preciso
contornar a contrariedade de muitos setores econômicos.
O texto ressalta que o sistema métrico francês não era o único caminho possível do ponto de
vista científico e político. Era perfeitamente aceitável expressar as medidas tradicionais em
constantes físicas. Havia também a alternativa da adoção da base numérica decimal sem a
necessidade de alterar a nomenclatura antiga. Estas soluções certamente seriam mais
facilmente assimiladas. Mas a França parecia querer algo mais do que o controle metrológico
e o conseqüente poder de fiscalizar e auferir recursos de forma mais segura e previsível, e, de
fato, firmou-se como liderança internacional nesta importante questão da conjugação de
interesses entre a política e a ciência das medições. Para a difusão internacional, certamente,
a simplicidade e a coerência do sistema métrico decimal foram muito importantes, muito
embora as naturais resistências culturais tenham cobrado seu preço através do intervalo de
24
tempo secular necessário para seu uso cotidiano. Cientificamente a humanidade concebeu um
novo campo específico de investigação; estava demarcada a área de atuação do que
atualmente conhecemos por metrologia.
b) As dificuldades em outras nações
Conforme salientado na seção anterior (2.1.1), as virtudes apresentadas pelo sistema métrico,
que muito cooperaram tanto para sua difusão na França como para a disseminação em outros
países, começando assim a adquirir um certo caráter internacional, não apresentava qualquer
sinal de inevitabilidade técnica ou científica. As palavras de Dias a esse respeito são
esclarecedoras: “[...] alguns países que adotaram o sistema durante a ocupação Napoleônica,
dele logo se desembaraçaram após 1815, tão clara era sua associação com as transformações
políticas da França revolucionária” (DIAS, 1998, p.23). Tal situação é exemplificada no texto
em questão , quando é feita referência às medidas em uso até hoje na Inglaterra e nos Estados
Unidos da América do Norte. Esses Estados possuem economias bastante representativas no
comércio externo e transacionavam intensamente mercadorias, mesmo com países que
adotaram o sistema métrico. Utilizam para medida linear a jarda, de origem anglo-saxônica,
que tem registros a partir do século XII, e sua unidade de massa, a libra troy, mais tarde libra
avois du pois, globalizados, respectivamente, no final do século XV e meados do século XIX.
Embora sejam referenciadas a constantes físicas, a revolução industrial, ao contrário da
francesa, não requereu a divisão decimal; seus múltiplos e submúltiplos preservaram as
práticas tradicionais.
Pode-se afirmar, conforme o texto em questão, que a força das tradições é um fato importante
para os povos, mesmo quando diante de decisões governamentais. As dificuldades para o
estabelecimento de padrões, de regular a fiscalização das atividades de aferições e do
combate à fraude nos comércios, levou a Inglaterra a publicar atos legais em 1607, 1617,
1640, 1661 e 1715. Ainda assim jamais foram integralmente cumpridos pelas autoridades.
Já em Portugal, a história das primeiras tentativas de unificar pesos e medidas guarda maior
similaridade com o caso da monarquia francesa. De sua história sabemos que as ordenações
Manuelinas, datadas de 1488, determinavam que todas as medidas do reino ficassem
subordinadas aos padrões existentes em Lisboa. Havia também ordem para que todos aqueles
cujo trabalho implicasse no uso de pesos e medidas fossem aferidas duas vezes por ano junto
25
às autoridades competentes. As ordenações estabeleciam também multas para fraudes,
seguida de prisão, caso se confirmasse a intencionalidade das ações.
O denominador comum entre França e Portugal é a situação política excepcional que
propiciou a reforma do sistema de pesos e medidas. Durante a estadia do imperador no Brasil,
Portugal oficializa um grupo de estudos sob título de Comissão Central de Pesos e Medidas
cujo objetivo é examinar o sistema metrológico do País. Em outubro de 1812 a Comissão
conclui seu trabalho sugerindo três caminhos possíveis para a transformação:
¾ reintegrar o sistema estabelecido pelas ordenações Manuelinas;
¾ aperfeiçoar o sistema em uso;
¾ adotar integralmente o sistema métrico francês.
Em fevereiro de 1813, a Comissão propõe a adoção do sistema decimal francês, mas, a
exemplo da França, mantém a nomenclatura das unidades portuguesas, ficando também
estabelecido a relação com constantes físicas, como por exemplo, sua unidade de
comprimento, a vara, que passa então a valer a décima milionésima parte do quarto do
meridiano da terra.
Em Portugal a adoção definitiva do sistema métrico decimal custa a acontecer. Isto só
ocorreria em 1852 como conseqüência dos trabalhos da Comissão Central. Mas ainda seriam
precisos 20 anos para adquirir seu caráter compulsório, decretado somente em 1872.
Numa avaliação geral, Dias observa de maneira clara a trajetória de internacionalização do
sistema métrico decimal através das transformações históricas fundamentais de uma época
que direcionou a próxima etapa do desenvolvimento político, social, científico, tecnológico e
cultural da humanidade, pelo menos no ocidente:
A forma assumida pela estabilização política na Europa e na América após 1848
viria a oferecer estas condições favoráveis. A paz permitiria um novo
desenvolvimento da comunidade científica internacional, agora estruturada em
instituições de ensino universitário e em plena construção de seus laços com as
atividades industriais.
Além disso, a independência das colônias americanas e a gradual decadência política
e militar dos impérios europeus foram dando nascimento a um sistema de Estados
Nacionais, preocupados com a consolidação institucional e com a centralização
administrativa. A formação do Estado alemão e italiano e a afirmação de
independência das nacionalidades submetidas aos impérios austríaco, turco ou russo
são apenas exemplos deste processo em que se mesclavam esforço mínimo de
industrialização ou de inserção no comércio internacional e geração de identidade
política própria.
Neste contexto, sem dúvida, o sistema métrico decimal veio a responder tanto às
demandas iluministas da comunidade científica em construção nesses países, quanto
26
à necessidade dos Estados nacionais em cortar laços com seu passado feudal e sua
economia agrícola. (1998, p.26).
Assim, nesse ambiente de significativas reorientações políticas e científicas, Dias nos mostra
que o Brasil tem em seu desenvolvimento no campo metrológico, especialmente no que se
refere à metrologia legal, a natural influência das decisões ocorridas em Portugal. Embora
diferentes em grau, as relações internacionais que visavam dar ordem às trocas comerciais
eram também adotadas levando-se em consideração a experiência portuguesa. Mas a
qualidade, no sentido que a corrente dominante do pensamento atual conceitua, ou seja, as
características intrínsecas dos produtos, ainda não era objeto de tratamento específico do
governo.
2.2 AVANÇOS E RETROCESSOS DA METROLOGIA NO BRASIL ATÉ A
CONCEPÇÃO DO INPM
As dificuldades brasileiras com a metrologia, tanto a ligada a pesquisa científica quanto a
legal, destinada a fiscalizar os padrões comerciais e a cobrar taxas, foram também de grande
magnitude como pode ser verificado no estudo de Dias (1998). Desde a “Babel de Medidas”,
expressão que ele utiliza para designar as transações no Brasil-Colônia, onde as importações
traziam embutidas as medidas da região geográfica de origem e misturavam-se com o
comércio local, até o estabelecimento de uma certa coerência, por volta dos últimos vinte
anos do século XIV, as transações comerciais e o controle do governo sobre elas era muito
frágil, dispersa e interrompida. As rejeições foram muitas e também havia revolta no meio
rural e nas cidades.
Mais adiante, na época do Brasil-Império, o texto ressalta a complexidade do envolvimento
do imperador D. Pedro II e seu círculo de cientistas que trabalhavam pela implantação do
sistema métrico. Não houve nenhum avanço digno de registro no início da República. Essa
situação é atribuída ao clima político reinante que gerava crises e a conseqüente
desarticulação da administração pública. Nessa época as investigações no campo científico
conseguiram evoluir, mas a fiscalização sofreu forte declínio. Apenas os municípios mais
importantes registraram atividade.
27
Durante a república velha e também na era Vargas o Brasil manteve uma relação intermitente
com organismos metrológicos internacionais desde sua adesão ao sistema métrico. Dias
observa que após o rompimento com o Bureau Internacional de Pesos e Medidas (BIPM) na
década de 1880, a nova adesão em outubro de 1921, deu-se de maneira acidental, fortuita,
através de um capitão brasileiro em Paris, por iniciativa própria. Ele escreveu ao ministro da
guerra que o autorizou a tomar as medidas necessárias. A responsabilidade foi transferida do
ministério da guerra para o do exterior, tendo retornado ao primeiro em 1930 (Revolução de
30). O país desligou-se novamente em 1931 por falta de recursos.
A conseqüência foi, mais uma vez, a redução das atividades ao seu nível mais elementar:
“[...] a regulamentação metrológica municipal sobre o emprego de pesos e medidas no
abastecimento e nas transações comerciais” (DIAS, 1998, p.99).
Das tentativas de estabelecer uma nova organização da metrologia legal pode-se dizer que
após a sugestão de se criar o Instituto Nacional de Padrões em 1933, o aparato de
Fiscalização acabou sendo atribuído ao Instituto Nacional de Tecnologia (INT) em 1938.
A essa época já existia a disposição de descentralizar a execução das atividades através do
credenciamento de entidades estaduais e municipais, desde que preenchessem condições
mínimas, observa Dias (1998).
Embora procurando espelhar-se no Bureau Americano, o National Bureau of Standards
(NBS) depois rebatizado por NIST (National Institute of Standards and Technology) o INT
diferentemente de seu congênere norte-americano herda as funções de metrologia legal no
país. Era uma atribuição a mais dentro do seu amplo leque de atuação. Em 1946 é enfim
criada a Divisão de Metrologia na estrutura do Instituto. As dificuldades que sempre
acompanharam a associação em um mesmo órgão entre a metrologia legal e a científica não
foram vencidas e, assim, algum tempo depois, em 1961, seria criado então o Instituto
Nacional de Pesos e Medidas.
2.3 O NOVO SISTEMA
Pode-se constatar pelo estudo de Dias (1998) que mesmo considerando o restabelecimento
das relações com o BIPM e a criação da Divisão de Metrologia do INT, essa já em 1946,
28
medidas avaliadas como as mais importantes tomadas pelo governo brasileiro após várias
décadas, não chegaram a ser suficientes para dar conta da difícil missão que representava
implantar a metrologia legal em um país como o Brasil; havia um claro movimento na
economia que resultava em crescimento com diversificação do consumo popular.
O espírito da legislação de 1938, declaradamente ambiciosa nesse campo, não se fez
acompanhar, por parte dos governos imediatamente posteriores a 1945, das correspondentes
necessárias ampliações dos recursos humanos e financeiros capazes de fortalecer a Divisão
Metrológica do INT no cumprimento de sua missão. Aquí verifica-se, mais uma vez, o grau
de dificuldade que sempre existiu nas mais diversas épocas e diferentes nações, quando das
tentativas de se conjugar as tarefas de caráter legal da metrologia com a infra-estrutura
exigida para o seu desenvolvimento científico.
Além do investimento financeiro normalmente requerido para tarefas dessa natureza, talvez a
abrangente visão de Armênio Lobo, a seguir referenciado, que chegou a ocupar a Direção do
INPM entre 1975 a 1980, após uma longa e rica experiência acumulada nas instituições
metrológicas do país, começando como estagiário do INT, possa contribuir para colocar em
exame um novo tipo de dificuldade que sempre surge entre a metrologia científica e a legal. A
simplicidade do seu depoimento é esclarecedora:
O próprio INT não fazia nada, embora tivesse aqui, no Distrito Federal (Rio de
Janeiro), uma unidade sua que era chamada de SAPEBA, Serviço de Aferição de
Pesos e Balanças, que fazia aferição. Ao nível dos Estados, alguns possuíam
delegação, num primeiro instante, houve a tentativa. O INT queria delegar a
competência para exercer a atividade a institutos de pesquisa tecnológica dos
estados. “A verdade é que o negócio não funcionava. O cara era químico, não queria
sair na rua carregando pesinho para aferir balança. Um negócio que não funcionava
realmente”. (DIAS, 1998, p. 133, grifo nosso)
A solução para o impasse entre Metrologia Científica e Legal era evidente: a criação de um
órgão exclusivamente dedicado à metrologia. Não obstante, até meados de 1950 a rede
metrológica contasse apenas com oito entidades para executar as atividades fiscalizatórias
delegadas pelo INT, e isso era muito pouco, o texto salienta que até 1960 tais serviços
continuavam limitados à cidade do Rio de Janeiro e ao estado de São Paulo. Mesmo assim, as
atuações estavam praticamente restritas às feiras livres. Era uma tentativa de reprimir, pelo
menos, as maiores evidências de desrespeito às determinações metrológicas.
A seguir, uma relação das delegações de poder existentes até 1960:
¾ Instituto de Pesquisa Tecnológicas de São Paulo (1938)
29
¾ Instituto de Tecnologia Industrial de Minas Gerais (1947)
¾ Instituto de Biologia e Pesquisas Tecnológicas do Paraná (1947)
¾ Instituto Tecnológico do Estado de Pernambuco (1948)
¾ Instituto Tecnológico do Rio Grande do Sul (1948)
¾ Oficina de Aferição da Prefeitura do Distrito Federal (1949)
¾ Instituto de Tecnologia do Estado da Bahia (1952)
¾ Secretaria de Fazenda do Estado de Santa Catarina (1953)
A oportunidade política para a criação do órgão específico surgiu durante a reforma
ministerial ocorrida logo após o fim do mandato de Juscelino Kubitschek. O INPM surge e
passa a integrar a nova estrutura do Ministério da Indústria e do Comércio (MIC).
Para melhor compreender a sempre presente dificuldade de associação entre a metrologia
científica e a legal em uma mesma entidade governamental, Dias (1998) lança mão do
depoimento de um dos principais atores do período de transformação anteriormente descrita,
o já citado Armênio Lobo:
A metrologia estava dando âmbito nacional ao INT, que era de âmbito estadual ou
municipal, da capital do país. Não tinha muita ingerência, muitas ligações. E com
essas delegações, ele passou a ter uma ligação mais direta, porque os órgãos
tecnológicos recebiam delegação metrológica. Então não havia muito interesse em
um Instituto Nacional de Tecnologia separado desta parte. Porque a metrologia
legal, com esse advento do petróleo, da arqueação dos tanques, depois há umas
portarias sobre transporte de produtos, desde o caminhão-tanque, o vagão-tanque,
essas portarias saíam do INT e foram todas neste sentido; tinha a parte do álcool,
que era referente ao controle das usinas de açúcar e de álcool (...)
O IAA injetou recursos no INT, tanto para serviço legal, que é de água, como do
gasogêneo, e esses recursos também da aprovação dos modelos de instrumentos....
(DIAS, 1998, p.136)
Fica evidente o interesse na arrecadação da atividade fiscalizatória e na influência natural
sobre as representações estaduais ou municipais, dada a conseqüente delegação de poderes
que viabilizam a execução desses serviços. O quadro a seguir dá uma idéia concreta dessa
realidade.
Tabela 01 - Propostas orçamentárias do INPM (1963/73)
Orçamentos do INPM Total US$
1963 114.395,79
1964 531.004,84
1965 280.177,64
30
continuação
1966 331.389,19
1967 576.998,64
1968 889.835,63
Orçamentos do INPM Total US$
1969 941.368,42
1970 1.041.093,25
1971 957.469,39
1972 816.460.18
1973 751.199,35
Fonte: Dias (1998)
Pela tabela 01, pode-se concluir que em 11 anos foram destinados cerca de 7.231.387 dólares,
o que significa uma média de aproximadamente, 657.400 dólares/ano para o INPM dar conta
de suas atribuições, até a concepção da lei 5966 que expande as atividades até então
realizadas, e concebe um novo sistema com a criação do Conmetro e do Inmetro.
Nos quatro primeiros anos, até 1966, houve uma forte concentração de recursos financeiros e
esforços na expansão e consolidação das atividades de infra-estruturas físicas ligadas à
metrologia legal, tais como aquisição de veículos, caminhões pesados dentre outros; cerca de
60% dos orçamentos.
Dias (1998) avalia que nunca o Estado brasileiro dedicou-se com tanta intensidade e atuou tão
continuamente na tarefa de estabelecer o controle metrológico das transações comerciais. Tal
empreendimento propiciou a intensificação da repressão às fraudes metrológicas em nosso
país. A preparação de recursos humanos, através dos cursos técnicos de metrologia contribuiu
de maneira fundamental para o desenvolvimento da fiscalização. Nessa época ainda apenas,
mas não menos importante, fiscalização metrológica.
Existe, porém, um outro fator muito importante, impulsionado pela criação do INPM; a
sucessão de Convenções Nacionais de Pesos e Medidas, que procurava promover o
desenvolvimento harmônico dos órgãos estaduais e municipais, conforme fosse o arranjo
político de cada estado. Entre junho de 1962 e dezembro de 1971 ocorreram oito Convenções,
sendo a primeira delas no Rio de Janeiro e as outras em diferentes cidades do Brasil.
A Oitava Convenção, realizada em Salvador no ano de 1971, trouxe uma importante inovação
no campo da fiscalização metrológica. Ficou decidido que o INPM conceberia normas para o
31
modo de comercialização de produtos acondicionados. O desenvolvimento econômico, que
vinha sendo impulsionado pela produção industrial em massa, exigindo assim o
estabelecimento de normas para comercialização de produtos previamente embalados que
informassem o consumidor, foi o responsável por esse novo campo de atuação do INPM.
Dias (1998) registra que a legislação americana sobre embalagens e venda de produtos
agrícolas havia sido consolidada em meados da década de 40 do século XX. Diante desse
quadro, a venda a varejo de cereais e de outros grãos alimentícios, como também as massas e
os biscoitos, tiveram padronizados no período de 1972/73 suas formas de acondicionamento
para comercialização. Os dois últimos itens da tabela 02 refletem esse movimento da
economia. Considerando-se as normas voltadas para o conteúdo de produtos e as que se
destinam a embalagens de apresentação ao consumidor observa-se um total de 41% .
Tabela 02 - Percentuais, por área de atuação, das portarias editadas pelo INPM entre 1962 e 1973
Normas para o emprego do quadro legal de medidas 18%
Especificações para os instrumentos de medida 13%
Procedimentos de fiscalização 28%
Normas para o conteúdo dos produtos 15%
Normas para embalagens e apresentação aos consumidores 26%
Fonte: Adaptado de Dias (1998, p. 144)
O continuado processo de transformação da estrutura de produção das indústrias, tornando a
economia mais sofisticada, colocaria o INPM diante de um diagnóstico que se fazia sentir há
algum tempo: o campo tradicional da metrologia legal estava inevitavelmente sendo
ultrapassado pela realidade econômica. Não podia mais ficar restrito à fiscalização de pesos,
balanças, tanques de combustíveis e outras atividades já incorporadas. A metrologia precisava
agora lidar com os requisitos da crescente normalização de produtos e com os impactos já
antevisto pela nascente era da garantia da qualidade. A tabela 03 a seguir oferece uma visão
sobre o comportamento das exportações brasileira no período de maior investimento do
governo para aprofundar o processo de industrialização do país.
32
Tabela 03 - Exportações brasileiras e produtos industrializados (1971/75)
Ano Total das exportações
US$ 1.000 FOB
Participação de produtos industrializados
nas exportações
1971 2.903.856 28%
1972 3.991.219 32%
1973 6.199.200 32%
1974 7.950.996 40%
1975 8.669.944 39%
Fonte: Dias (1998, p.153)
Desde o princípio destas iniciativas governamentais já estava claro para seus principais
patrocinadores, que esse desempenho comercial implicava numa dedicação continuada ao
processo de desenvolvimento tecnológico de nosso parque industrial. A preocupação com a
qualidade do produto brasileiro visava sua colocação no mercado externo, conseguindo assim
suplantar a utilização de normas e regulamentos como barreiras técnicas, principalmente por
parte dos Estados Unidos e da Europa.
Antes, porém, da fase acima descrita, Dias (1998) relata que desde sua criação várias
concepções organizacionais visando dotar o INPM de condições capazes de superar as
dificuldades para desempenhar sua principal função, a atividade fiscalizatória da metrologia
legal, através de delegação de poderes a estruturas estaduais, às vezes municipais, foram
tentadas.
O pessoal técnico do INPM sempre preocupado com a possível interrupção do fluxo contínuo
de recursos financeiro, que sempre perfazia um montante considerável, dada a natureza das
atividades, tinha interesse em direcionar para a instituição, a título de receita própria, as
potencialidades fiscais da metrologia legal. Já tinha sido assim com as administrações
municipais. Em 1967 foi realizada uma reforma administrativa que formulou uma Política
Nacional de Metrologia. Essa política tinha como objetivo proporcionar à administração
pública a eficiência da iniciativa privada. Assim, conceberam um modelo que centralizava as
atividades de planejamento no governo federal, e descentralizava a execução atribuída aos
governos estaduais. Essa era a parte do decreto-lei 240/67 que interessava aos técnicos e
gerentes do INPM. Haveria mais controle do processo de delegação e vinculação dos recursos
necessários aos, então, novos investimentos. Esse decreto-lei cria também o Sistema Nacional
de Metrologia, centralizado no INPM, atribuindo a ele, além das funções de execução,
33
supervisão, orientação, coordenação e fiscalização, a tarefa de colaborar com o BIPM e com a
Organização Internacional de Metrologia Legal (OIML). O decreto continha determinação
expressa de obedecer às Conferências Gerais do BIPM, explicitando claramente a
preocupação com o progresso da metrologia, e às Recomendações da OIML. Dias (1998)
acrescenta que tais medidas visavam o restabelecimento dos laços com os organismos
internacionais ligados à metrologia, abrindo caminho para as conseqüentes participações em
reuniões, bem como para o estabelecimento de convênios voltados a treinamentos, estágios de
especialização e outras formas de cooperação. Sustenta ainda que a mais importante medida
decidida pelo decreto-lei foi a criação do Fundo de Metrologia (FUMET), na estrutura do
MIC, que teria como atribuição “financiar supletivamente o aparelhamento, custeio e
manutenção dos serviços metrológicos” (DIAS, 1998, p.147).
A preocupação de não inchar a máquina pública já existia: ao FUMET era proibido custear
despesas permanentes com recursos humanos. Só poderia haver serviços prestados de forma
temporária, de maneira a não caracterizar vínculo com o serviço público. A parte legal da
metrologia estava sob um forte controle central por parte do INPM, o qual pretendia
reproduzí-lo no nível estadual.
A história já registrava, quando da reestruturação concebida pelo decreto-lei 240/67, as
tentativas frustradas de formar uma rede nacional para a execução da fiscalização. A
utilização de institutos tecnológicos estaduais, de caráter universitário, ou mesmo puramente
tecnológicos, não resultou em uma alternativa viável. É que a “mesma incompatibilidade
registrada no plano federal entre as atividades científicas dos institutos tecnológicos e as
responsabilidades legais e administrativas da metrologia, previstas em lei, deu-se também no
plano estadual, o que passou a exigir a criação de órgãos específicos” (DIAS, 1998, p. 148).
Tal conclusão pode ser verificada de maneira bem objetiva quando se examina um trecho da
palestra proferida pelo engenheiro Moacir Reis na Escola Superior de Guerra, já em 1971,
resultante de sua experiência acumulada na direção do INPM entre 1967/75:
Lamentavelmente, entretanto, tal procedimento não proporcionou à metrologia os
frutos que dele se esperava. Chegou-se, no transcurso de alguns anos, à conclusão de
que pouco poderia se esperar de proveitoso numa execução disseminada entre as
entidades desvinculadas do núcleo central, cujos objetivos não eram essencialmente
metrológicos e que não possuíam as condições indispensáveis à realização das
atribuições que lhes foram conferidas, transformando-se, assim, a execução
metrológica, de modo quase generalizado, em mera fonte de receita, para custeio das
entidades delegadas. (DIAS, 1998, p.148)
34
Não havendo mais como postergar a criação de órgãos metrológicos específicos, um
desdobramento importante da legislação de 1967 foi a criação dos chamados Institutos de
Pesos e Medidas Estaduais, conhecidos pela sigla IPEM. Ainda que a questão metrológica no
Brasil tivesse encontrado um caminho consistente, sua implementação não foi simples. As
figuras organizacionais que surgiram para que os IPEM fossem acolhidos como órgãos
públicos não eram únicas. Como exemplo são citados o IPEM de Minas Gerais, concebido
como autarquia estadual e o IPEM São Paulo que inicia suas atividades constituído como
parte da Secretaria de Trabalho, passando para a Secretaria de Indústria e Comércio. A partir
de 1990 transformou-se em autarquia. Os arranjos institucionais podem facilitar ou prejudicar
o cumprimento de uma missão, e por isso seu registro é importante. Como exemplo podem ser
citados os variados graus de interferência política sobre a direção e pessoal, os quais,
dependendo da influência, podem ou não descaracterizar o perfil profissional adequado para
um órgão metrológico, seja no exercício da atividade fiscalizatória metrológica, ou nas futuras
atividades correlatas que pudesse vir a receber, como no caso da fiscalização da qualidade,
seja nos trabalhos da parte científica da metrologia.
Um exemplo de influência política sem limites de natureza técnica é apresentado por Dias
(1998) quando recorre ao depoimento de Armênio Lobo:
Embora a gente tivesse o problema eterno, não é. Eleição era um desastre para o
Instituto Estadual de Pesos e Medidas. Mudava tudo. A gente tinha que sair daqui do
Rio e negociar com os governadores. Ele queria botar um cara que era camelô – isso
eu me lembro bem - , lá no Rio Grande do Norte. Eu digo: mas não pode. Como é
que um camelô vai dirigir uma instituição desta?... (DIAS: 1998, p. 152).
Um dos pilares do Sistema Nacional de Metrologia consistia em controlar satisfatoriamente a
rede de metrologia legal, avançando até a garantia do controle sobre a fiscalização
metrológica. Sem tais condições não seria possível organizar os serviços em todos os estados.
O depoimento de Moacir Reis em 1971, dentro de seu período na direção do órgão, dá conta
das dificuldades encontradas na gestão descentralizada, algumas delas da mesma natureza
descrita por Armênio Lobo constante da declaração anterior. Associada a essas questões
estava também a dificuldade de expandir a rede metrológica legal por todo o território
nacional através do mecanismo de delegação de poderes. Alegando inoperância nas atividades
rotineiras e a urgência da cobertura nacional, o INPM resolve executar os serviços
diretamente em vários estados através de representações. Era uma espécie de federalização. A
35
seguir, estados em que foram criadas essas representações: Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, Espírito Santo, Distrito Federal, Mato Grosso, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do
Norte, Ceará, Piauí e Maranhão.
Esta decisão encontrou oposição entre os técnicos estaduais porque os recursos do Fumet
tinham propiciado um progresso significativo em suas atividades se comparando a situação
em que viviam com a herdada das décadas de 1940/50. Mesmo sendo de suma importância,
matéria obrigatória de qualquer pauta que visasse uma reformulação fundamental da
metrologia legal e sua ação fiscalizatória, o processo de desenvolvimento econômico já
colocava desafios incontornáveis ao país. As mudanças envolviam necessariamente o INPM.
A última crise econômica seria superada no final dos anos 60, mas já a partir de 1967 o
próprio Ministério (MIC), através de relatório, aponta novos rumos para a atividade
metrológica. Em 1968 o relatório do ministério é bastante objetivo:
É preciso que nos compenetremos de que a metrologia é ciência universal. Não há
inconveniência, nem desdouro, em uma nação usar processo tecnológico alienígena.
O que se advoga é a existência de capacidade tecnológica própria. Na verdade, até
aqui, o processo industrial brasileiro se apoiou, em grande parte, na importação ou
cópia de tecnologia desenvolvida no exterior (...) Agora que o mercado substitutivo
de importação está praticamente esgotado no setor de bens de consumo duráveis e
não-duráveis, a expansão da produção se fará em condições muito mais competitivas
(...) A indústria
privada brasileira será induzida a dedicar maior interesse e a
destinar maiores recursos à pesquisa tecnológica e de processo industriais.
(DIAS:1998, p.154).
Os esforços derivados dessa nova orientação visando adequar a infra-estrutura metrológica
brasileira de laboratórios ao padrão praticado pela ciência européia, convergiram para a
concretização do convênio firmado com o Physikalish-Technische Bundesanstalt, PTB, da
Alemanha; começava a assistência técnica dirigida ao planejamento e construção de novos
laboratórios. Segundo Dias (1998) esse momento marca o fim do ciclo iniciado com a
concepção da legislação de 1938, caracterizado por uma inflexão que inverte o antigo
paradigma: até então a metrologia esteve associada a um órgão tecnológico, passando a partir
daí a condicionar uma parte do projeto de desenvolvimento tecnológico do Brasil à expansão
da metrologia, já redirecionada para pesquisa científica e assistência técnica à nossa indústria.
A preocupação com a normalização, devido aos novos processos de produção em massa,
também estava presente.
No ministério (MIC) uma comissão de modernização encarregada de avançar nos estudos que
subsidiariam uma reformulação da estrutura capaz de fornecer as bases para o progresso
36
tecnológico industrial elaborou um relatório em 1971, onde reconhecia os empecilhos ao
desenvolvimento de uma normalização brasileira, bem assim os relativos à metrologia. A
seguir, um breve resumo:
Altos custos reais e de transação relativos a adaptação das
empresas às normas cada vez mais complexas exigidas pelos
processos de produção.
Elevada carência de recursos humanos devido à novidade do
campo de conhecimento tendo que competir com o mercado de
trabalho em franca expansão.
Grande desinformação nos meios empresariais sobre as
possibilidades de ganho oriundos da sofisticação e ampliação da
padronização de produtos e processos.
Capacitação da atividade tornando-a uma fonte autônoma de
receita oriunda da prestação de assistência, serviços e pesquisas
contratadas.
Substituição do mecanismo de delegação de autoridade
metrológica pela implantação de unidades regionais que
executassem as atividades nos estados.
Fica patente que o relatório de 1971 do ministério projetava uma grande reorganização da
infra-estrutura de apoio ao desenvolvimento econômico atrelado ao tecnológico, e que esta
concepção impactava profundamente a estrutura do órgão metrológico brasileiro. Mas todas
as idéias do relatório, desde a criação do Laboratório Nacional de Metrologia (LNM), o
convênio de cooperação com a Alemanha, o desenvolvimento relativo à metrologia industrial,
pensados como intervenção direta do governo, o que ainda não era o caso da normalização e
da certificação da qualidade, partiam do princípio de reformular o INPM para alcançar o
objetivo.
O quadro começa a mudar quando o Ministro Pratini de Moraes regressa do Japão:
Normalização
Metrologia
Industrial
Metrologia
Legal
37
Em Viena, troquei idéias com o Luiz Correia da Silva, que também tinha visões
interessantes, peguei o material da UNIDO e, voltando ao Brasil, cheguei à
conclusão de que o MIC tinha de ter uma secretaria para tecnologia. E os dois
pilares desta secretaria tinham que ser um órgão moderno e ágil na área de
propriedade industrial e outro na de metrologia. E foi aí que partí para a criação da
Secretaria de Tecnologia Industrial (...) uma das primeiras incumbências desta
secretaria, com a ajuda das equipes dos antigos DNPI e INPM, seria transformar
estes dois órgãos em estruturas autônomas, que funcionassem como partes de um
sistema... (DIAS: 1998, p.158).
A Secretaria de Tecnologia Industrial (STI) é então criada em 1972 com a função precípua de
“planejar e coordenar as ações do Instituto Nacional de Tecnologia, do Instituto Nacional da
Propriedade Industrial e do Instituto Nacional de Pesos e Medidas” (DIAS, 1998,p.158),
respectivamente INT, INPI, e INPM. A função de fiscalização metrológica, atribuição
exclusiva do INPM, cuja rede nacional iria, no futuro, executar também a fiscalização da
qualidade, que ainda não existia, começa aí, a dar sinais, ainda que não explicitamente, da
necessidade de ser concebida.
A partir da criação da STI a reestruturação organizacional oriunda da nova visão do MIC para
estimular o crescimento da competitividade da produção brasileira dentro das atribuições que
lhe cabia, adquire maior velocidade. Ainda no ano de sua criação, a STI, através de seu titular
Luiz Correia da Silva, estima um déficit tecnológico de 450 milhões de dólares. Era o preço
pago para manter a taxa de crescimento considerada muito boa. Isto porque a falta de
tecnologia nacional acarretava o alto nível de importação já quantificado, originado por
despesas com royalties e assistência técnica. Alem do mais, o déficit projetado para 1980, 8
anos depois, apontava para cerca de 1 bilhão de dólares. Por outro lado, alguns importantes
indicadores econômicos como as altas taxas de crescimento, em particular o crescimento do
comércio exterior, agora demonstrando maior participação de manufaturados (ver tabela 03) e
a complexidade do parque industrial já instalado indicavam condições propícias à
intensificação das ações de governo visando o desenvolvimento. Dias descreve a base de
sustentação dessa política na área do MIC: “... busca de autonomia tecnológica com
aprofundamento da industrialização e uso das potencialidades econômicas como elemento
promotor da inovação tecnológica” (DIAS, 1998, p.159).
Nos desdobramentos do I Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(PBDCT), publicado em 1973, cuja concepção recebeu assistência da ONU (Organizações das
Nações Unidas) através da UNIDO (Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento
38
Industrial) existe um trecho que indica a próxima reestruturação organizacional: “ ... através
da modernização e expansão, já em curso, das atividades de propriedade industrial, metrologia
e inspeção e certificação da qualidade industrial” (DIAS: p.159).
Quando de sua formulação, o Plano contemplou um subsistema de normalização, inspeção e
certificação da qualidade industrial pertencente ao MIC, o SSNICQI. Mas a criação de um
órgão metrológico atendendo a nova estratégia do governo relativo ao desenvolvimento
tecnológico iria ser criado. A intenção era de associar em uma só entidade a metrologia, a
normalização e a certificação da qualidade. A esse respeito é importante observar o debate da
época, através de um trecho dos depoimentos de Armênio Lobo selecionado por Dias:
Mas esse Luiz Correa (Secretário de Tecnologia Industrial), ele tinha uma visão. A
gente queria criar um instituto nacional de metrologia e ele achou que tinha de juntar
metrologia, normalização e qualidade. E no mundo, provavelmente, você tem três
exemplos de instituição que engloba todas essas atividades: Cuba, Rússia e Paraguai.
No resto do mundo tudo é separado. Metrologia é separado de normalização e
qualidade, embora estas coisas sejam interdependentes. Mas ele insistiu nisso, e não
teve jeito, eu não consegui demovê-lo da idéia. (1998, p.222).
O final do período que antecedeu o sancionamento da lei 5966, que criou o Sinmetro (de
início denominado SNMNQI) com dois principais órgãos governamentais, o Conmetro e o
Inmetro, o primeiro normativo e o segundo executivo, foi rico em estudos e debates. Embora
com visão diferente do secretário de tecnologia industrial, Armênio Lobo e Moacir Reis,
ambos diretores do INPM, participaram da equipe de trabalho composta por Luiz Correa
Coelho e outros representantes do MIC e da STI. Foram ouvidos vários outros órgãos,
entidades e técnicos, como por exemplo a ABNT, Finep. Um estudo da UNIDO foi a base
para as discussões conceituais. As recomendações do relatório de 1971 também foram fonte
privilegiada de informações. A lei que formulou o sistema foi aprovada pelo congresso e
sancionada pelo presidente da república em 11 de dezembro de 1973. “Ela atendia às
expectativas dos grupos técnicos do INPM quanto ao rigor no exercício da metrologia legal e
com respeito à prioridade atribuída à construção de laboratórios e à formação de recursos
humanos, mas pretendia resultados bem mais amplos” (DIAS: 1998, p.163)
39
2.4 O NOVO SISTEMA ( SINMETRO) E OS DOIS ÓRGÃOS DE SUSTENTAÇÃO
As funções do novo conselho do sistema (CONMETRO) não deixavam dúvidas: era o órgão
decisório de última instância nas áreas de metrologia, normalização e certificação da
qualidade industrial no Brasil. Já o INMETRO, ainda que com atribuições claramente
estabelecidas, a regulamentação mais detalhada necessária à sua implantação esperaria um
pouco mais.
A lei, entretanto, já antecipava a ação do órgão executivo. Resumidamente, pode-se dizer que
ao ampliar a área de abrangência do INPM sucedendo-o, o Inmetro deveria supervisionar o
SNMNQI (atualmente Sinmetro) através da elaboração, aplicação e fiscalização de normas
metrológicas e da qualidade.
Na Semana de Tecnologia Industrial ocorrida em outubro de 1978 (MINISTÉRIO..., 1978),
Luiz Correa da Silva faz questão de ressaltar que o espírito da lei tinha como objetivo central
o desenvolvimento industrial baseado no progresso tecnológico, e que este inclui a evolução
do sistema de metrologia, normas e certificação da qualidade. Sublinhou no entanto, que o
progresso tecnológico e a evolução das atividades do Sinmetro eram meios imprescindíveis,
inadiáveis, mas eram apenas meios. Expôs, também, como se segue, o que considerou como
objetivos implícitos da lei de criação do sistema:
1) Defesa do consumidor nacional;
2) Defesa do produtor;
3) Competitividade no comércio internacional
4) Estímulo ao desenvolvimento tecnológico
5) Diminuição da demanda por importações;
6) Impacto econômico e social;
7) Diminuição do capital de giro e dos custos de produção. Aumento da
produtividade;
8) Criação de uma linguagem comum;
9) Proteção ecológica;
10) Segurança e saúde;
11) Reserva de mercado, e;
12) Diminuição dos custos de seguros.
40
De todos os doze itens que compõem o conjunto de objetivos considerado implícitos pelo
secretário, quatro deles requerem detalhamento, uma vez que se referem mais diretamente ao
objeto desta dissertação. Esse registro marca a continuidade da preocupação dos Estados
através do tempo com a fiscalização, seja metrológica, seja da qualidade, variando nas formas
e mecanismos através dos quais exerce esse poder. A seguir algumas linhas de Luiz Correa da
Silva:
Defesa do consumidor nacional
Nos países em desenvolvimentos é especialmente importante a existência de normas
que protejam, direta e indiretamente, os consumidores, que em sua maioria têm
baixo poder aquisitivo, pequena mobilidade e limitado nível de instrução. Diante de
um sistema de produção, distribuição e comercialização agressivo, ele é fraudado
freqüentemente, metrológica e qualitativamente. Em nosso país este aspecto é crítico
e por si só justificaria a implantação de um sistema que assegure medidas e
qualidade justas. É imperativo assegurar ao consumidor brasileiro qualidade
aceitável dos produtos manufaturados e criar condições que facilitem a comparação
real
entre produtos semelhantes somente na aparência.
Defesa do produtor
Na ausência de normas, o bom produtor sofre competição desleal ou até desonesta
por parte do produtor sem escrúpulos, que coloca no mercado produtos de baixa
qualidade. Como no caso da moeda, o produto ruim afugenta o bom.
Proteção ecológica
È notório que a normalização tem sido usada cada vez mais para a proteção do meio
ambiente. Normas para embalagens, motores, detergentes, etc., vêm sendo usadas
para controlar a devastação ecológica nos países desenvolvidos. É aspecto que
também já nos interessa e onde é preferível prevenir do que remediar..
Segurança e saúde
É área ampla para aplicação de normas, sob rigorosa fiscalização. Por bem
conhecida julgo aqui desnecessário enfatizar sua importância para o consumidor
brasileiro. De qualquer modo é uma outra área crítica a exigir ação intensificada a
curto prazo. (MINISTÉRIO..., 1978, p.13 e 15)
Sem desconhecer a importância dos outros itens para a realização do objetivo essencial do
novo sistema que substitui o do INPM, os quatro selecionados contemplam intervenções
diretas do governo, sendo, portanto, compulsórias. A proteção ecológica, no âmbito do
Sinmetro, é a que encontra maiores dificuldades para se fazer valer.
Continuando sua exposição, Luiz Correa da Silva define assim a constituição do novo
sistema: “[...] entidades públicas ou privadas que exerçam atividades relacionadas com a
metrologia, normalização industrial e certificação da qualidade de produtos industriais”
(MISTÉRIO..., 1978, p.17). Ressalta, porém, que o fundamento do sistema não está na sua
41
parte governamental , representando a criação do CONMETRO e do INMETRO o resultado
do esforço federal para movimentar o sistema. Aliás ele considerou tal contribuição do
governo central como urgente e imprescindível nas circunstâncias da época. Caberia ao
INMETRO, inclusive, devido às lacunas existentes do ponto de vista geográfico, institucional
ou setorial, suprir essa falta no sistema nacional através de ação direta ou delegação
fiscalizada. É importante deixá-lo falar mais detalhadamente a respeito do caráter do novo
sistema:
Convém deixar claro que na elaboração do Projeto jamais se pensou numa
centralização e “monopolização” exagerada das atividades ligadas à normalização,
por parte do Inmetro. Mesmo porque isto seria materialmente impossível. Na
realidade, e para citar um exemplo, víamos e vemos , como uma necessidade
pragmática e como uma política construtiva, a possibilidade de delegar a certificação
da qualidade até às próprias empresas produtoras, desde que contem com
laboratórios adequados e equipes responsáveis. Tal delegação teria de se fazer por
prazo e sob condições definidas, mas normalmente, poderia chegar a ser quase
automática e permanente. (MINISTÉRIO..., 1978, p.19).
Pode-se extrair da exposição de Bautista Vidal, sucessor imediato de Luiz Correa na
STI/MIC, que essa época, caracterizada pela política desenvolvimentista contemplada com o
modelo de substituição de importações, isto é, caracterizada pela alternativa de importar toda
técnica requerida para fabricação de produtos e exportá-los com maior valor agregado, já era
objeto de reflexões que visavam ajustá-la aos movimentos impostos pelos novos rumos da
economia mundial. O parque industrial diversificado resultante dessa opção que dinamizou as
outras atividades econômicas originou uma dependência tecnológica responsável por várias
distorções em relação aos seus objetivos, tais como o processo de desnacionalização causado
pela própria evolução industrial em nível global, e as inadequações dos pacotes tecnológicos
importados às condições políticas e sócio-econômicas dos países, nesse caso às do Brasil.
Simultaneamente, a metrologia, a normalização industrial e a certificação da qualidade,
embora já concebidas como parte de um mesmo sistema, dada a natureza explícita de suas
interconexões, ainda careciam de uma conceituação que lhes conferissem maior organicidade.
O ano de 1980, o mesmo da definitiva implantação do Inmetro (DIAS,1998, p.186),
testemunha a formulação de uma estrutura conceitual denominada Tecnologia Industrial
Básica (TIB), capaz de unificar no mesmo campo de estudos e atuação política, um conjunto
de atividades reconhecido como infra-estrutura para o desenvolvimento tecnológico e
industrial.
42
2.4.1 A evolução das funções básicas do Sinmetro: o conceito de Tecnologia Industrial
Básica - TIB
Conforme já referido no item anterior, em 1979 o MIC, através da STI, estabelece a expressão
Tecnologia Industrial Básica com a finalidade de demarcar com maior clareza as funções
básicas do Sinmetro. A princípio elas eram formadas pela metrologia, a normalização
industrial e a qualidade dos produtos industriais. Posteriormente a gestão da qualidade passou
a integrar o quadro.
Na Alemanha o mesmo conjunto de atividades eram designadas por MNPR (Messe, Normen,
Prüfen, Qualitat) ou seja, trazem o encadeamento das funções relacionadas a medidas,
normas, ensaios e qualidade. Já nos EUA dois termos eram utilizados para o mesmo conjunto
de funções: infrastructural technologies ou MSTQ (Metrology, Standardization, Testing and
Quality). A dinâmica da progressão tecnológica e seu impacto continuado sobre os processos
produtivos contribuíram tanto para um detalhamento maior de algumas funções, quanto para
agregar outras. A normalização não seria mais suficiente para denominar todas as ações
relativas a essa idéia, e a regulamentação técnica passa a compor o elenco da TIB. A
Qualidade evolui para avaliação da conformidade no sentido de características requeridas e,
em outro, como tecnologia de gestão. A informação tecnológica e a propriedade intelectual
agregam-se como novos componentes do conceito. O conjunto atual de funções da TIB é
resumido pelo quadro 02, a seguir:
METROLOGIA
Informação Tecnológica Tecnologias de gestão
NORMALIZAÇÃO
AVALIAÇÃO DA CONFORMIDADE
Inspeção
Ensaios
Certificação
Outro itens do Guia ISSO/IEC 2
Qualidade
Meio Ambiente
Relações de Trabalho
Sistemas Complexos
PROPRIEDADE INTELECTUAL
Patentes
Software
Cultivares
Topografia de Circuitos
Direitos de Autor
Conhecimento
Tecnologia
Marketing
Design
etc.
Quadro 02 - Organização das funções de TIB
Fonte: Ministério..., 2001
43
A importância do TIB cresce à medida que os mercados locais mais se internacionalizam. O
texto do MCT (MINISTÉRIO..., 2001, p.24) é direto em relação ao assunto: “o tema TIB está
presente na União européia e em todos os blocos econômicos do mundo, dado o seu papel
estruturante na organização das funções presentes na produção de bens e serviços e seu
impacto no fluxo internacional de comércio”. As funções que desempenham formam o que
em alguma situação de trocas internacionais podem vir a se constituir em Barreiras Técnicas
ao Comércio.
As importâncias alcançadas por essas funções na economia mundial implicaram em que
algumas delas exigissem maiores detalhamentos. A avaliação da conformidade por exemplo,
no quadro 02, é subdividido em quatro categorias.Todos eles integram a agenda ao Acordo de
Barreiras Técnicas da Organização Mundial do Comércio (OMC), do Mercado Comum do
Cone Sul (Mercosul) e da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).
Assim, em fins dos anos 70, coincidindo com a efetiva implantação do Inmetro, Kupfer
(1995) avalia que um ciclo de forte caráter estruturante chega ao fim devido a instabilidade da
economia e perda da capacidade de financiamento do setor público. Reconhece, entretanto,
que a intervenção do Estado obtém um certo sucesso na ampliação da autonomia da economia
tecnológica brasileira, principalmente no que se refere a setores novos ou emergentes na
economia nacional. Alega, todavia, que a falta de revisão nas linhas gerais da política
industrial e tecnológica foi responsável pela deterioração dos resultados dos anos 80 quando
comparados com a década anterior.
2.5 A ERA DA QUALIDADE
O título desta seção usa o significado de Era no sentido histórico de época, um certo período
de tempo em que algum fenômeno, seja de natureza política, econômica, social, científica ou
outros, adquire condição de paradigma.
44
2.5.1 Alguns antecedentes - Breve Histórico
Não é possível precisar desde quando a qualidade é uma preocupação do ser humano. No
entanto, quando o enfoque desta questão se dá a partir das orígens do processo produtivo com
certo grau de organização, e não de iniciativas individuais, os determinantes históricos surgem
com maior clareza.
Segundo Rugiu (1998 apud GUALAZZI, 1998), as corporações profissionais formadas
durante a idade média são uma boa referência. Conforme ele tais corporações surgiram
objetivando congregar profissionais relacionados a uma arte ou um ofício.
As origens dessas corporações remontam a tempos muito distantes da idade média em
qualquer de suas fases, e não constituem interesse direto desta dissertação. Todavia, devido a
abordagem da qualidade como um dos componentes modernos do paradigma que sustenta a
competição global entre as empresas, convém situar seu tratamento em algum ponto do
percurso da sociedade humana. E como a idade média e seus processos produtivos são
considerados por Rugiu (1998) como fonte segura, seguem-se algumas informações
importantes:
• As sociedades de artesãos obtinham das autoridades de plantão certas
prerrogativas tais como o direito de livre trânsito, de estudar e ensinar e, mais
ainda, de vender sua produção e conhecimento. E isso tão somente pelo fato
desses membros deterem o conhecimento de como fazer, e apenas eles.
• Para manter seus interesses preservados, essas entidades, qualquer que fossem suas
denominações, como Guildas, Corp’s d’Etat, Compagnonnages ou outras, ou
qualquer especialização que congregassem, adotavam, em variados graus de
complexidade, cerimônias de iniciação para aprendizes, saudações e sinais de
identificação entre seus membros, e estabeleciam normas para disciplinar o
relacionamento intra e entre grupos.
• O mestre controlava o trabalho dos aprendizes e companheiros. O processo de
trabalho seguia normas desde a compra de matéria-prima até o controle da
45
qualidade dos produtos, jornada de trabalho, número de aprendizes,
procedimento de fabricação, penalidades para infratores e vendas.
• Essas organizações eram monopolistas, aristocráticas e elitizantes. Protegiam os
interesses e asseguravam os privilégios dos mestres.
• Existem comprovações históricas que os artífices dessas corporações geraram
profissionais que iriam deflagrar a maquinização e a mecanização da indústria.
Foi delas que saíram a nata, no século XVIII, dos tecnólogos e cientistas que
proporcionariam as indústrias dar passos gigantes.
• Nessas corporações, o trabalho com a mão e com a mente, fazia parte da
pedagogia do aprender fazendo e sendo (fit fabricando faber).
• A industrialização desagregou o tipo anterior de aprendizagem.
Constata-se, pela síntese que Gualazzi faz da obra de Rugiu, a importância da qualidade no
processo de manufatura das antigas corporações de ofício. Não há, porém, nada que indique
sua condição de elemento indispensável no nível das trocas internacionais, capaz de alijar da
concorrência fornecedores que não demonstrassem o cumprimento de certos requisitos ou
especificações. Assim, quando se compara o papel que ela representa hoje em nossa economia
globalizada com sua função no período da idade média, e mesmo um pouco depois, torna-se
claro seu status de paradigma na sociedade global de nosso tempo. Mas para alcançar essa
dimensão mundial, a qualidade foi impulsionada tanto pela sua base técnica, a metrologia,
quanto por uma crescente, imprescindível e cada vez mais estruturada atividade de
normalização.
2.5.2 Sinopse da Normalização
Todo sistema de produção que necessite de repetibilidade das características dos produtos
que realiza requer, por mais incipiente que seja, um conjunto de regras, procedimentos,
especificações, padronizações e outras formas de instrução capazes de orientar as fases de seu
funcionamento, visando garantir que o produto final esteja de acordo com o planejado.
46
Uma visão resumida da normalização, em particular sobre sua evolução no século XX, revela
o grau de complexidade exigido quando se tem como objetivo estabelecê-la como linguagem
comum de uma dada sociedade, devido a elevada quantidade de aspectos da vida econômica
a ser considerada.
Segundo Dias:
Nos países industrializados, a percepção das vantagens técnicas e econômicas da
padronização de produtos e processos industriais foi quase uma decorrência natural
da uniformização de pesos e medidas alcançada ao final do século XIX e do impacto
continuado da tecnologia sobre o processo produtivo. O próprio Estado assumiu, por
vezes, atribuições importantes nessa área, estabelecendo “normas compulsórias” –
os chamados – “regulamentos técnicos” – para produtos e atividades que
envolvessem risco para o cidadão ou consumidor. Neste caso, as áreas “reguladas” e
as formas de “fiscalização e punição” do setor produtivo passaram a compor a
agenda pública. Por outro lado, na ausência de interesse direto do Estado, o
estabelecimento de normas exigiu o consenso entre indústrias que competiam no
mesmo mercado nacional ou no mercado internacional, bem como “mecanismos de
verificação de sua aplicação”. (1998: p.168, grifo nosso)
Assim, a evolução da normalização em cada país dependeu das características culturais das
sociedades que originaram sua formação. A tradição das etnias, seus costumes e modos de
produção, incluindo a relação estabelecida pelos respectivos Estados com suas indústrias,
como também o papel que cada Estado nacional desempenhou na defesa dos habitantes
enquanto cidadãos e consumidores, constituíram-se em condições determinantes para o
surgimento de concepções organizacionais diferentes, objetivando dar conta da inevitável
demanda por normalização. As formas de organização de alguns países estão, resumidamente,
descritas a seguir:
Várias entidades surgidas a partir de associações de profissionais e
industriais lideraram e elaboraram a implementação de processos
normativos.
Dadas a iniciativas anteriores, passaram a existir vários conjuntos
de normas oriundas de diversas entidades.
A centralização da normalização é estimulada voluntariamente com
a atuação da ANSI (American National Standard Institute) a partir
de 1918. Foi fundada por cinco associações privadas e três
governamentais.
Até 1998 sustentou-se exclusivamente através de seus 1400 sócios,
quadro formado por organizações públicas e privadas.
EUA
47
Existência de forte concentração industrial.
O DIN (Deutsch Institut für Normung) criado em 1917 como
resultado do consenso alemão a respeito das vantagens da
unificação do processo de normalização.
O DIN é privado e centralizado. Trabalha no campo de normas
técnicas voluntárias. É o fórum de articulação dos interesses da
indústria, do comércio e de organizações técnico-científicas e de
consumidores.
A AFNOR (Association Française de Normalization) é criada como
instituição privada.
Em 1918 o governo cria a Comissão Permanente de Padronização.
Em 1930 o governo substitui a Comissão Permanente por um
Comitê Superior de Normalização, o qual passa a sancionar
oficialmente as decisões da AFNOR.
O Comitê Superior recebe também atribuição de arbitrar conflitos
entre os órgãos de normalização existentes.
Ainda em 1930 o governo reconhece a AFNOR como entidade
centralizadora de todas as atividades de normalização.
Em 1938, o governo fixa condições de financiamento para
organismos de normalização.
A AFNOR passa a atuar supletivamente, pondo em funcionamento
uma comissão técnica quando a normalização de algum setor de
interesse do governo não fosse atendida pelos organismos privados
interessados no assunto
O BSI (British Standards Institute) é uma entidade privada fundada
em 1901. Funciona como fórum normalizador do Reino Unido.
Suas funções incluem, entre outras, elaborar, fomentar e gerenciar
comitês de estudo voltados para a produção de normas técnicas.
França
Alemanha
Reino Unido
Inglaterra
48
A ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) foi fundada em
1940. Enfrentou muitas dificuldades devido à situação econômica do
país conjugada com a falta de tradição brasileira na área.
É uma entidade privada sem fins lucrativos e foi reconhecida em
1992 como o único fórum nacional de normalização.
É membro fundador da ISO.
É a única representante do Brasil nas entidades internacionais e
regionais de normalização.
As experiências nacionais nessa atividade vão necessariamente subsidiar a formação de
associações de caráter internacional. O crescimento do setor elétrico no cenário internacional
ensejou a primeira experiência; em 1906, num escritório localizado em Londres é criada a
IEC (International Eletrotechnical Commission).
Após a primeira guerra mundial, em 1926, surge a primeira entidade internacional , fundada
por 14 membros, com o objetivo de articular os interesses de todos os campos da
normalização; a ISA (International Federation of the Standardization Associations) instala-se
em Praga. Sua existência é curta por causa das tensões políticas da década de 1930 que
desembocam na eclosão da 2ª Guerra Mundial.
Durante esse conflito, conforme Dias (1998), a necessidade de uniformização de
equipamentos militares e suprimentos sustenta o esforço de internacionalização de
normalização; de 1943 a 1947 funciona a UNSCC (United Nations Standards Coordinating
Committees)
A criação da UNSCC foi precedida de esforços nacionais no campo militar, conforme já
mencionado. Um dos exemplos são as normas MIL americanas. Uma das primeiras
publicações a esse respeito, a MIL 45208, que especificava os requisitos de um sistema de
inspeção, serviu de base para a OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte) elaborar
as AQAP (Allied Quality Assurance Publication). No Reino Unido pode-se citar o surgimento
das Defense Standards, normas das forças armadas sobre sistemas da qualidade, a partir das
quais tiveram origem as BS (British Standards).
Brasil
49
Em fevereiro de 1947 a ISO (International Organization for Standardization) é fundada em
Genebra como organização não governamental sem fins lucrativos. Os países interessados, já
mais experientes em tentativas de organização de fóruns internacionais nesse campo,
resolveram estabelecer padrões para a qualidade. Após a fundação da ISO inicia-se um
processo de fusão de textos canadenses, norte-americanos, ingleses e da OTAN.
Criada com o objetivo de promover a normalização em escala internacional, ampliando assim
a cooperação entre os países nos mais variados interesses setoriais, hoje a ISO já conta com a
adesão de mais de 150 países. Sua contribuição para a facilitação do intercâmbio internacional
de mercadorias e serviços tem sido relevante apesar de (ALMACINHA, 2005) “só publicar o
primeiro documento com status de norma em janeiro de 1972”. Os textos anteriores eram
enquadrados na categoria de Recomendações, as ISO/R.
Enquanto isso, no Brasil, Kupfer (1995) admite que apenas em 1973, com a criação do
Sinmetro, o tema qualidade industrial sustentado pela normalização, assim como todas as
atividades daí decorrentes, passam a integrar a pauta de políticas públicas, embora o Estado só
viesse a se tornar mais atuante no final dos anos 1970, quando foi efetivamente implantado o
Inmetro e concebida a marca nacional de conformidade.
A trajetória da atividade industrial no mundo, impulsionada pelas transformações
tecnológicas, configura, até hoje, para muitos estudiosos, a base de uma terceira revolução
industrial. Kupfer argumenta que essas mudanças consagram “a qualidade do produto, a
flexibilidade e rapidez da entrega e a racionalização dos custos de produção” como novo
paradigma competitivo em nível internacional.
Com respeito a medidas urgentes e rigorosas que viessem a contribuir para o esforço
exportador baseado na qualidade como fator de competitividade , disse o já citado Luiz
Correa da Silva, em 1978: “[...] o que for feito já virá tarde.” (MIC/STI, p.14). Essa afirmação
encontra reforço técnico em Kupfer, quando este argumenta que:
O questionamento dos princípios “fordistas” dos países mais industrializados data do
início da década de 70 e decorreu da percepção dos limites de sua eficácia em face
das novas práticas de organização da produção, adotadas principalmente por
empresas japonesas através da intensa exploração das novas tecnologias. “O novo
padrão competitivo visa superar os limites à expansão da forma de concorrência que
se baseia na diferenciação de produtos, difundida internacionalmente no pós-
guerra”. Embora em via de se esgotar, essa forma de concorrência foi reestimulada
pelas inovações em produtos e processos propiciados pelas novas tecnologias de
base microeletrônica. (1995, p.115)
50
A ISO como organizadora dos esforços nacionais para o estabelecimento de padrões de
qualidade em nível internacional.
A ISO, de inspiração preponderantemente européia, atualmente, conforme já mencionado, é
uma organização mundial bastante influente. Sua composição admite a participação de uma
entidade normalizadora por país. Organiza-se em comissões técnicas e subcomissões,
respectivamente ISO/TC e ISO/TC/SC. Cada membro tem o direito de se fazer representar em
qualquer comissão que tenha sido criada para estudar um determinado assunto. A publicação
de qualquer texto com status de norma internacional requer a aprovação de, pelo menos, 75%
dos organismos membros votantes.
Segundo Almacinha (2005), a ISO, para além da publicação de Normas, promove a
elaboração dos seguintes documentos normativos:
• Especificação de Acesso Público (ISO/PAS): documento normativo
representando o consenso, no seio de um grupo de trabalho (WG) ISO.
Normalmente, a decisão de publicação de uma PAS é tomada no início dos
trabalhos, ao mesmo tempo que decorre a aprovação da proposta de um novo
estudo.
• Especificação Técnica (ISO/TS): documento normativo representando o consenso
técnico, no seio de uma comissão ISO. A decisão da sua elaboração pode ser
tomada: i) no começo dos trabalhos de uma TC/SC, com a aprovação de nova
proposta de trabalho; ii) em casos em que uma TC tinha decidido produzir uma
norma ISO, mas, posteriormente, descobriu que não existia apoio suficiente para a
sua publicação; iii) por proposta de um membro de uma TC, no sentido de adotar
como ISO/TS um documento existente.
• Relatório Técnico (ISO/TR): documento informativo contendo informações de
um tipo diferente daquelas que são, normalmente, objeto de um documento
normativo. Os ISO/TR podem ser: i)documentos inicialmente destinados a
tornarem-se normas, mas que não obtiveram os níveis de aprovação requeridos; ii)
documentos que descrevem as orientações da normalização em domínios
particulares ou, em certos casos, põem à disposição, a título de ensaio, uma norma
experimental; ou ainda iii) documentos com uma função meramente informativa.
51
Os dois primeiros tipos deverão ser, no futuro, publicados como especificações
técnicas.
• Acordo de “Workshop” (Atelier) Internacional (IWA): documento técnico
elaborado por um atelier (grupo de trabalho em sala) exterior à estrutura técnica da
ISO, com o apoio administrativo de uma comissão membro designada. Este
mecanismo permite responder mais rapidamente às exigências em matéria de
normalização, em setores onde a ISO não dispõe ainda de peritos ou estruturas
técnicas apropriadas. O IWA permite introduzir mais rapidamente no mercado um
documento normativo, com a possibilidade de o transformar a curto prazo em
norma de fato e, num intervalo de tempo maior, em norma internacional.
Destes tipos de publicação, anteriormente relacionados, pode-se dizer que o último, o IWA,
ao proporcionar a circulação no mercado do que se convencionou denominar por norma de
fato, tem sido objeto de muita polêmica nos vários fóruns internacionais onde a normalização
e a regulamentação técnica são questões centrais.
Um documento da STI/MDIC, elaborado por Manuel Lousada (LOUSADA, 2000) tornam um
pouco mais claro alguns aspectos do panorama internacional a esse respeito.
Por ocasião da 2ª Revisão Trienal do Acordo sobre Barreiras técnicas ao Comércio da OMC,
realizado em Paris durante julho de 2000, e também da discussão sobre normalização na
reunião dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico) sobre barreiras técnicas ocorrido também em Paris mas em março de 2000,
puderam ser expostas as principais divergências. Resumidamente, tem-se:
A. O conceito de norma internacional é um ponto crítico. Há pressões norte-
americanas para diminuir a relevância do sistema ISO/IEC.
B. O conceito de objetivos legítimos possibilitando que um país ao elaborar um
regulamento técnico baseado em normas internacionais não sofra acusação de criar
barreira técnica.
Com relação ao ponto 1, Lousada destaca a pressão norte-americana pela já referida
fragilização da ISO/IEC. Alegam que organismos de normalização dos EUA já responsáveis
por normas aceitas internacionalmente devido à tradição justificam o conceito de normas de
52
fato. Duas dessas organizações, a ASME (American Society of Mechanical Engineers) e
ASTM (American Society for Testing and Materials) apresentaram durante suas palestras,
segundo (Lousada, 2000, p.2), “[...] o perigoso conceito de Organismos Internacionais de
Normalização de Fato”. Tal proposta coloca em cheque a figura do Single Voice (Voz única)
representado pela ISO no processo de normalização internacional.
O ponto nº 2, que aborda o conceito de objetivos legítimos , tem sua aplicação baseada na
interpretação da OMC constante do Acordo sobre Barreiras Técnicas. São admitidos
aspectos relativos à segurança nacional, prevenção de práticas enganosas, proteção da saúde
humana ou segurança, assim como animais e plantas e, de uma maneira geral o meio
ambiente. São também considerados a avaliação técnica e científica da informação, processos
relacionados a tecnologia e destinação final dos produtos. É clara a dificuldade de identificar
o enquadramento de vários casos dentro desse conceito, mesmo cumprindo a condição de
estarem alinhados com normas internacionais. A questão se resolve através da decisão dos
mecanismos de solução de controvérsias da OMC, mas a duração do processo não é curta.
Este assunto provoca muitos desdobramentos importantes, inclusive para esta dissertação,
mas não será detalhado dado a sua extensão e também por não ser o tema central. Isto não
impede que suas conseqüências sejam consideradas quando da abordagem da regulamentação
técnica e da normalização que sustentam a fiscalização da qualidade e a verificação da
conformidade.
Essa mesma ISO, criada em 1947, somente em 1970 teve suas atenções voltadas para a
avaliação da conformidade, quando seu conselho estabelece um comitê para estudar a
certificação, o ISO/CERTICO, transformando-se em ISO/CASCO (Committee on Conformity
Assessment) em 1985. Abaixo pode-se notar a correlação de forças dos países através dos
cargos que ocupavam nas duas estruturas até 1991: (ISO/IEC 1991, p.6).
PRESIDÊNCIAS DOS COMITÊS
1970/73 - BSI/Reino Unido
1974/1979 - SCC/Canadá
1980/85 - SABS/África do Sul
1986/91 - BSI/Reino Unido
53
continuação
PRESIDÊNCIAS DOS GRUPOS DE TRABALHO
ISO/CERTICO WG 1
Declaração do Fabricante - AFNOR/França
ISO/CERTICO WG 2
Garantia da Qualidade - BSI/Reino Unido
ISO/CERTICO WG 3
Métodos de indicação da conformidade com as normas - SABS/África do Sul
ISO/CERTICO WG 4
Estrutura - ANSI/EUA
ISO/CERTICO WG 5
Critérios para aceitação de organismos de certificação – BSI/Reino Unido
ISO/CERTICO WG 6
Abordagem passo a passo – ANSI/USA
ISO/CASCO WG 1
Avaliação do sistema da qualidade – BSI/Reino Unido
ISO/CASCO WG 2
Manual da qualidade – ANSI/USA
ISO/CASCO WG 3
Procedimentos de auto-certificação de organismo – SANZ/Nova Zelândia
ISO/CASCO WG 4
Aceitação de organismos de inspeção - NSF/Noruega
ISO/CASCO WG 5
Definições - AFNOR/França
ISO/CASCO WG 6
Revisão dos guias ISO/IEC 25 e 38 - BSI/Reino Unido
Quadro 03 - Presidência dos Comitês e dos Grupos de Trabalho (WG) da ISO. Organizado pela mestranda
Fonte - ISO/IEC (
INTERNATIONAL ..., 1991, p.6)
Para maior clareza do propósito desta seção ( 2.5 ) pode-se recorrer a autores como Barçante
e Maximiano (1998; 2000 apud COELHO, 2002, p.30-1), os quais descrevem a evolução da
qualidade em períodos ou eras. Esta dissertação assume como era da qualidade apenas os
períodos com as características já relacionadas na introdução da seção. A seguir, a
classificação dos autores supracitados:
1- Era da Inspeção: Barçante (1998 apud COELHO, 2002) apresenta a filosofia da qualidade
como tendo início no Ocidente com as atividades de inspeção ao final do processo produtivo,
realizada para impedir que produtos defeituosos chegassem às mãos dos
compradores/consumidores. Nessa era a preocupação principal é com a uniformidade do
produto, ou seja, “é separar o produto bom do produto defeituoso por meio da observação
direta” Maximiano (2000 apud COELHO, 2002, p. 193). Antes disso, numa fase pré-
industrial, de acordo com Garvin (1992, apud COELHO, 2002), os mestres e os artesãos é que
54
se ocupavam de auto-inspecionar o trabalho, para que os produtos saíssem sem defeito e
atendessem aos seus compradores.
2 - Era do Controle Estatístico da Qualidade: Como evolução do sistema de inspeção, surge o
Controle Estatístico da Qualidade, em que técnicas de controle estatístico foram introduzidas
para buscar as causas dos problemas no final da produção, reduzindo o custo das inspeções,
como expõe Oliveira (1997 apud COELHO, 2002, p. 30): “A partir da década de 20, foram
introduzidas técnicas de controle estatístico da qualidade, o que fez baixar os custos de
inspeção e possibilitou o conhecimento sistemático das causas dos problemas encontrados na
produção”. Mais tarde, conforme esse mesmo autor, adveio o Controle Estatístico de
Processo, fruto do desenvolvimento da indústria aeronáutica, que, após a II Guerra Mundial,
difundiu o controle estatístico durante várias etapas do processo, englobando projeto,
produção e acabamento.
3 - Era da Garantia da Qualidade : a Garantia da Qualidade, na qual as normas do sistema ISO
são modelo, surge, conforme o Bureau Veritas (1997), “prescrevendo uma forma de gerenciar
mediante a normalização de todos os processos que interferem na qualidade, desde o
fornecimento de matéria-prima até a utilização do produto pelo cliente”. Com a garantia da
qualidade, segundo Garvin (1992 apud COELHO, 2002, p. 13) “[...] a qualidade passou de
uma disciplina restrita e baseada na produção fabril para uma disciplina com implicações mais
amplas para o gerenciamento”. Maximiano (2000 apud COELHO, 2002) expõe que a ênfase
está no sistema como estratégia para garantir a qualidade tanto de produtos quanto de
serviços, e Garvin (1992 apud COELHO, 2002) acrescenta que o objetivo fundamental é a
prevenção, porém com conteúdos e instrumentos além da estatística, como a quantificação
dos custos da qualidade, o controle total da qualidade, a engenharia da confiabilidade e o
programa denominado zero defeito.
O aparecimento das normas ISO dentro desse período de garantia da qualidade é
contextualizado por Reis e Mañas (1995 apud COELHO, 2002 p. 58):
A necessidade de as empresas terem um Sistema da Garantia da Qualidade
implantado, que dê confiabilidade ao cliente de que o produto é fabricado de acordo
com as especificações previamente aceitas ou acordadas, levou os países europeus a
criarem uma série de normas de garantia da qualidade, “hoje mundialmente aceitas e
conhecidas como as Normas Internacionais série ISO 9000”.
55
4 - Era da Gestão da Qualidade Total: a Gestão pela Qualidade Total - GQT engloba a
Garantia da Qualidade e introduz um modelo de gestão, baseado na participação de todos os
membros da organização, conforme nos aponta o conceito descrito nas normas ISO 8402:
(INTERNATIONAL, 1994, p. 6)
Gestão da qualidade total: modo de gestão de uma organização, centrado na
qualidade, baseado na participação de todos os seus membros, visando o sucesso ao
longo prazo, através da satisfação do cliente e dos benefícios para todos os membros
da organização e para a sociedade.
Assim, de acordo com o entendimento de era da qualidade formulado por esta seção, a
condição de paradigma só é alcançada a partir do item 3 da classificação de Maximiano e
Barçante.
2.5.3 A intervenção do estado na área da qualidade - a efetiva implantação do
INMETRO
No Brasil, o governo custa a completar seu projeto de infra-estrutura básica para o
desenvolvimento industrial.
Apesar da lei 5966, que concebeu o Sinmetro (à época SNMNQI) instituindo o Conmetro e o
Inmetro datar de dezembro/1973, o INMETRO teve que esperar quase 10 anos para começar a
existir como realidade administrativa. A lei determinava em seu artigo 3º que o Conmetro,
órgão normativo, deveria criar mecanismos de consulta para promover a necessária
compatibilização entre o interesse público, o das empresas industriais e o dos consumidores.
O conselho tinha poder para autorizar o Inmetro a credenciar entidades públicas ou privadas
que quisessem executar atividades de sua competência, com exceção das relativas a
metrologia legal, considerada como típica de Estado. Mas a estrutura necessária para
empreender tais ações ainda não estava detalhada no nível do órgão executivo, o Inmetro. A
atividade de fiscalização metrológica, por exemplo, inerente à metrologia legal, teve extinto o
poder de ser delegada aos institutos de pesos e medidas, conforme o INPM havia feito. A
expansão das representações do INMETRO nos estados dependia da disponibilidade
financeira da União, o que nem sempre acontecia. Foi preciso esperar a solução do impasse
56
legal para esta função poder ampliar sua atuação. A polêmica era do tipo federalização versus
estadualização da atividade metrológica.
No caso da qualidade industrial, foi criada em fins de 1979 uma diretoria específica para este
fim, a DQUAI (Diretoria da Qualidade Industrial) e instituída a marca nacional de
conformidade. A partir de então o INMETRO passa atuar diretamente no mercado
certificando empresas, ao invés de credenciar (acreditar ) certificadoras para esta finalidade.
Em 1992 o Conmetro, entre outras deliberações, cria o CBC (Comitê Brasileiro de
Certificação), mais tarde transformado em CBAC (Comitê Brasileiro de Avaliação da
Conformidade), e o Inmetro passa a funcionar, nessa atividade, como acreditador brasileiro
para organismos que operem na certificação da qualidade. Nos desdobramentos naturais de
sua evolução, obtém o reconhecimento do IAF (International Accreditation Fórum) como
único acreditador brasileiro para organismos que certifiquem sistemas da qualidade e também
o do ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation) no campo de acreditação de
laboratórios calibração e de ensaios.
O Inmetro abriga em sua estrutura organizacional a responsabilidade governamental pela
coordenação e ou execução de atividades diferentes, porém complementares, requerendo, por
isso, um sistema de gestão para a sua administração com maior grau de complexidade quando
comparado a instituições estrangeiras similares em algumas de suas atribuições.
Suas atividades finalísticas são: metrologia científica e industrial, metrologia legal
(exclusiva), avaliação da conformidade de produtos e serviços em sua área, acreditação de
organismos de certificação e laboratórios de calibração e ensaios, difusão da informação
tecnológica em metrologia e qualidade, coordenação das atividades de notificação de barreiras
técnicas às exportações (o que lhe dá a condição de ponto focal, isto é, enquiry point junto a
OMC).
Esta dissertação aborda a avaliação da conformidade focalizando a fiscalização da qualidade e
a verificação da conformidade, o que obriga a consideração das atividades da Diretoria de
Metrologia Legal (DIMEL ) e da Diretoria da Qualidade ( DQUAL ), ambas do INMETRO,
cuja interface em vários tipos de trabalho, porém não em todos, é realizada pela RBMLQ-I
(Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade - INMETRO).
57
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS
Atenta ao conceito básico de que “[...] não há metodologias ‘boas’ ou ‘más’ em si, e sim
metodologias adequadas ou inadequadas para tratar um determinado problema [...]”
(MAZZOTTI, 1999, p.160), e também à importância que os contextos desempenham nas
investigações de caráter qualitativo, nas quais “[...] o pesquisador é o principal instrumento de
investigação [...]” (ibid), apresento um resumo conciso de minha experiência relacionada ao
ambiente da dissertação.
Sou funcionária do Inmetro há trinta anos, quatro dos quais como bibliotecária da Diretoria de
Metrologia Legal (DIMEL). No entanto, foi a participação no trabalho de equipes do Serviço
de Planejamento Estratégico e Organizacional do Inmetro, por cerca de 10 anos, que
proporcionou-me uma visão mais abrangente sobre o ambiente de evolução das atividades do
órgão onde trabalho, em particular da Avaliação da Conformidade (Qualidade), do que teria
se houvesse me ocupado apenas de tarefas mais específicas, o que já ocorreu, e, como
conseqüência natural, esta dissertação preocupa-se, principalmente, com as transformações
que a Instituição já experimentou, e as situações desafiadoras que continuam se lhes
apresentando pela dinâmica mais veloz da atual movimentação dos mercados, a qual exerce
pressões sobre a infra-estrutura pública prestadora de serviços, estendendo-se também ao
setor privado. E visando avaliar o papel das forças que moldaram as práticas anteriores que
tenham demonstrado alguma similaridade aos atuais processos de intervenção no mercado na
área de fiscalização, metrológica ou da qualidade, foram selecionados alguns textos, a partir
de certo tempo e em certo espaço geográfico, considerados relevantes para o objetivo deste
trabalho.
3.1 FUNDAMENTAÇÃO CIENTÍFICA
Como a metodologia é parte relevante de uma pesquisa porque se refere ao método científico
que fornece as diretrizes, orientando os procedimentos e suas seqüências, objetivando
conclusões plausíveis, este trabalho, dada a sua natureza, utiliza o método teórico-descritivo,
estrutura-se por uma revisão bibliográfica que procurou, inicialmente, registros históricos
58
confiáveis a respeito da situação européia a partir do século XVII, focalizando as regiões mais
importantes do ponto de vista do tema em questão. Tendo sempre como motivo principal ou
“fio condutor” os acontecimentos e fatores que, na concepção de seus autores, contribuíram
mais fortemente para as transformações na área desse estudo, até o presente, foi possível
encontrar aceitáveis condições de análise das tendências, as quais autorizaram a
recomendação de propostas plausíveis. Assim, o trabalho realizado utilizou o método
descritivo, que consiste em descrever as características teóricas de um determinado fenômeno
ou população para estabelecer em seguida relação entre variáveis e fatos.
3.2 O CAMINHO SEGUIDO
Em termos cronológicos, já foi visto que após breves referências às medições no mundo
antigo, o texto seleciona movimentos importantes na Europa do século XVII do ponto de vista
metrológico, concentrando-se na liderança exercida pela França. A abordagem escolhida
proporcionou a visão do ambiente sob o qual se desenrolavam as transformações específicas
no campo da fiscalização das medições que tornavam possíveis o comércio da época, suas
dificuldades de natureza técnica e também as sociais e econômicas, estas últimas bastante
significativas.
Essa estratégia, adotada para o inicio da dissertação, de recortar os acontecimentos
historicamente importantes relativos à evolução da ciência e da tecnologia no geral,
particularizando o campo da metrologia, associando-as às atividades fiscalizatórias das
medidas e, depois, às da qualidade (avaliação da conformidade), perpassa todo o trabalho.
A ligação da Europa com o Brasil, através de Portugal, nossa principal influência durante a
fase colonial e imperial, e mesmo durante algum tempo na república, experimenta um período
de transição sem grandes avanços.
A intervenção do Estado é acompanhada em todas as etapas do processo histórico, revelando
forte presença direta nos momentos que marcam progressos estruturantes nessas áreas.
Mesmo na etapa em que a qualidade emerge como fator mais visível que a fiscalização
metrológica, a atuação das autoridades políticas, independente de suas naturezas, constituem-
se no motor a impulsionar a adaptação da infra-estrutura brasileira em tecnologia industrial
59
básica às condições de competição em mercados cada vez mais globalizados. Sem perder de
vista seu objetivo, que é melhorar a percepção da RBMLQ-I no âmbito da qualidade, e a
estratégia concebida de cotejar as mudanças específicas nesta área e nas afins com as
políticas postas em marcha pelos governantes diante das condições que se lhes apresentam,
este trabalho consegue perceber que o tipo de interferência não pode mais se restringir ao
modelo direto e faz propostas nesse sentido. Uma vez que não foi possível realizar pesquisas
de campo, toda a argumentação se faz a partir da literatura escolhida e da experiência da
autora.
60
4 ESTUDO E EXPERIÊNCIA DA REDE BRASILEIRA DE METROLOGIA LEGAL
E QUALIDADE
Este capítulo sintetiza a atuação da RBMLQ-I, que é recente, muito embora suas experiências
anteriores como RNML, época em que só cuidava da execução das atividades fiscalizatórias
inerentes à metrologia legal, sejam consideradas imprescindíveis ao bom desempenho de suas
atuais atribuições. Os períodos iniciais de sua formação, quando ainda não possuía
formalmente essa denominação e nem existiam os órgãos metrológicos estaduais específicos,
a fase de controle centralizada pelo INT, e depois pelo então iniciante INPM, já foram
detalhadas em 2.3. A atividade de metrologia legal, porém, expandiu-se geograficamente,
passando a atuar mais intensamente e com melhores recursos tanto de natureza técnica quanto
metodológica, constituindo-se, portanto, em um dos pilares da base para a criação,
sustentação e desenvolvimento da RBMLQ-I.
4.1 O INMETRO HOJE
A razão de se fazer uma pequena apresentação das atividades das diretorias de metrologia
legal e da qualidade (avaliação da conformidade) está dada no item 2.5.3, devido à criação da
RBMLQ-I com suas várias atribuições. Isto não significa que as outras atividades finalísticas
do Inmetro não tenham, em algum ponto, contato direto com a rede em exame. Os aspectos
financeiros de sua atuação, por exemplo, associados à sua estrutura funcional e modelo de
gestão são fundamentais para suas operações.
A outra razão, que cronologicamente é anterior à primeira, deve-se ao fato da RBMLQ-I ter
se originado da Rede Nacional de Metrologia Legal (RNML), a qual só cuidava das
características metrológicas dos produtos, e não das intrínsecas, consideradas como
qualidade. Existem muitos defensores do enfoque do aspecto metrológico como qualidade,
vale dizer, sustentam que as medidas e os pesos dos produtos, chamados de condições
extrínsecas, são também componentes de sua qualidade. Esta dissertação não aborda tal
polêmica, apenas aponta sua existência, e trata de seu objetivo conforme a realidade da
atuação do governo, através do Inmetro. Assim, devido à evolução histórica já relatada no
61
capítulo 2, a descrição das atividades da metrologia legal precede às da avaliação da
conformidade. (responsabilidade da autora)
4.1.1 Metrologia Legal
Segundo informações contidas no site do Inmetro (INSTITUTO..., metro 2006b) a metrologia
legal no Brasil, cuja responsabilidade está a cargo da Dimel, tem como objetivo principal
proteger o consumidor tratando das unidades de medida, métodos e instrumentos de medição,
de acordo com as exigências técnicas legais, isto é, obrigatórias.
Com a supervisão do Governo, o controle metrológico estabelece adequada transparência e
confiança com base em ensaios imparciais. A exatidão dos instrumentos de medição garante a
credibilidade nos campos econômico, saúde, segurança e meio ambiente.
O Inmetro/Dimel também colabora para a harmonização da sua aplicação no mundo, pela sua
ativa participação no Mercosul e na OIML - Organização Internacional de Metrologia Legal.
A OIML descreve o termo "metrologia legal" como parte da metrologia que trata das
unidades de medida, métodos de medição e instrumentos de medição em relação às exigências
técnicas legais, as quais têm o objetivo de assegurar uma garantia pública do ponto de vista da
segurança e da exatidão das medições.
A metrologia legal permeia todos os níveis e setores de uma nação desenvolvida. Durante a
sua vida as pessoas terão contato com um grande número de instrumentos de medição sujeitos
a regulamentação metrológica. As ações governamentais no campo da metrologia legal
objetivam, por um lado, a disseminação e manutenção de medidas e unidades harmonizadas, e
por outro, a supervisão e exame de instrumentos e métodos de medição.
O principal objetivo estabelecido legalmente no campo econômico é proteger o consumidor
enquanto comprador de produtos e serviços medidos, e o vendedor, enquanto fornecedor
destes. A exatidão dos instrumentos de medição, especialmente em atividades comerciais,
dificilmente pode ser conferida pela segunda parte envolvida, a qual não possui meios
técnicos para fazê-lo.
62
Em geral os instrumentos de medição estão na posse de um dos parceiros comerciais, que tem
acesso a eles mesmo na ausência da outra parte. É tarefa do controle metrológico estabelecer
adequada transparência e confiança entre as partes, com base nos já mencionados ensaios
imparciais.
Em países desenvolvidos, atualmente, não só atividades da área comercial são submetidas à
supervisão governamental, como também instrumentos de medição usados no campo médico
e na fabricação de medicamentos. São igualmente objetos de controle metrológico os aspectos
relacionados à radiação, proteção ocupacional e ambiental. Assim, a credibilidade da medição
é, portanto, especialmente necessária onde quer que exista conflito de interesses, ou onde
medições incorretas levem a riscos indesejáveis aos indivíduos ou a sociedade.
A idéia de metrologia legal, mesmo à época da sociedade agrícola , conforme já abordado na
seção 2.1 (no contexto do ocidente europeu), e séculos antes de receber esta designação,
quando sua atividade ainda era restrita aos comércios locais e possuía forte índole fiscal,
motivada também pela imperiosa necessidade de assegurar um mínimo de organização para
que as transações comerciais pudessem fluir, já existia. Modernamente, a necessidade de
assegurar um comércio justo e aumentar a eficiência do mercado, mantendo a confiança nas
medições (fundamental também para a proteção do cidadão e do meio ambiente) e reduzindo
os custos das transações, demonstram a importância capital de suas atribuições. Elas se
realizam através da emissão de regulamentos. Em todas as suas aplicações, a metrologia legal
cobre unidades de medida, instrumentos de medição e outras matérias tais como os produtos
pré-medidos. (responsabilidade da autora)
Ainda, segundo o INMETRO, (INMETRO 2006 b) no que se refere aos instrumentos de
medição, especifica exigências de desempenho, procedimentos de verificação, meios para
assegurar a correta utilização das unidades de medida legalmente definidas e prescrições para
uso.
Cobrindo inicialmente apenas as medições em transações comerciais, de acordo com o já
descrito, as atividades de metrologia legal vêm sendo estendidas gradualmente às demais
áreas previstas na legislação.
Novos instrumentos de medição devem ter seu modelo aprovado pelo INMETRO, que
examina, ensaia e verifica se o mesmo está adequado à sua finalidade. Cada instrumento, após
63
a sua fabricação, deve ser submetido à verificação inicial para assegurar sua exatidão antes de
seu uso. Quando está em utilização, o seu detentor é o responsável pela manutenção de sua
exatidão e uso correto, sendo o mesmo controlado por verificações periódicas e inspeções.
A Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade, presente em cada estado do país através
de órgãos que receberam delegação do INMETRO, efetua o controle de equipamentos e
instrumentos para assegurar que os consumidores estejam recebendo medidas corretas.
O INMETRO também trabalha para assegurar que a metrologia legal consiga ser
harmonicamente aplicada através do mundo, realizando um papel ativo em cooperação com o
Mercosul e a Organização Internacional de Metrologia Legal (OIML). Como membro desta
organização mundial suas responsabilidades incluem tanto a apreciação de projetos que
almejam status de Recomendação Internacional, oferecendo a posição brasileira, quanto a
fundamentação de sua própria regulamentação brasileira nessas mesmas Recomendações. No
mercosul a tarefa é a mesma, só que no plano regional. Neste caso, sua liderança natural no
bloco aumenta suas responsabilidades, uma vez que as decisões dos dois fóruns devem
resultar, tanto quanto possível, em documentos harmonizados (responsabilidade da autora). A
credibilidade do Instituto, nessa área, é sustentada por detalhado e eficiente controle
metrológico.
O Controle dos instrumentos de medição ou medidas materializadas é realizado através das
seguintes ações: apreciação técnica de modelo, verificação, inspeção, supervisão e perícia
metrológicas.
A supervisão e a perícia requerem uma explicação mais detalhada por não serem auto-
explicativas. A supervisão é constituída pelos procedimentos realizados na fabricação, na
utilização, na manutenção e no conserto de um instrumento de medição ou medida
materializada para assegurar que estão sendo atendidas as exigências regulamentares; esses
procedimentos se estendem, também, ao controle da exatidão das indicações colocadas nas
mercadorias pré-medidas. A perícia caracteriza-se por um conjunto de operações que tem por
fim examinar e certificar as condições em que se encontram um instrumento de medição ou
medida materializada e determinar suas características metrológicas de acordo com as
exigências regulamentares específicas (por exemplo: emissão de um laudo para fins judiciais).
64
Segundo site da Instituição (Inmetro 2006 a), a regulamentação que sustenta essas ações é
formulada num consenso que reúne nos Grupos de Trabalho de Regulamentação Metrológica
as várias entidades de classe interessadas, seja de fabricantes, de importadores, representantes
de outros órgãos governamentais envolvidos na área de atuação em questão, técnicos do
Inmetro e dos órgãos metrológicos estaduais - componentes da RBMLQ-I. O objetivo é dotar
o Grupo de expressivo grau de participação. Os regulamentos estabelecem as unidades de
medida autorizadas, as exigências técnicas e metrológicas, as exigências de marcação, as
exigências de utilização e o controle metrológico que devem ser satisfeitos. Resumidamente,
os mecanismos que a Dimel dispõe para atingir seus objetivos podem ser assim descritos:
a) Ações preventivas
• a edição dos regulamentos técnicos e das normas de procedimentos deles
decorrentes, tendo por escopo a garantia da qualidade metrológica dos
instrumentos, medidas, meios e métodos de medição;
• a apreciação técnica dos modelos de medidas e instrumentos de medição,
compreendendo o exame técnico de sua performance, a proteção intrínseca que
possuam para dificultar fraudes nas medições e o plano de selagem que iniba ou
dificulte a adulteração de componentes, ou mesmo o seu adequado
funcionamento;
• a verificação inicial e periódica destes instrumentos e medidas; a inicial antes de
sua colocação em uso e a periódica a intervalos, geralmente de um ano;
• a padronização das quantidades em que são acondicionados os produtos pré-
medidos, evitando a concorrência desleal e a vantagem enganosa prometida,
mesmo que veladamente, ao consumidor;
• estabelecimento de procedimentos nas operações com instrumentos de medição e
medidas materializadas.
• o estabelecimento das unidades legais de medida e seu correto emprego.
b) Ações fiscalizadoras
• a inspeção metrológica para verificação do correto funcionamento e adequado
uso dos instrumentos e medidas;
• a perícia metrológica em produtos pré-medidos para verificação da
correspondência entre a quantidade nominal e a quantidade efetiva;
65
• a aplicação de penalidade de multa, apreensão e interdição de instrumentos e
produtos que se encontrem em desacordo com a legislação metrológica;
• a revogação de aprovação e/ou suspensão da verificação inicial de um modelo
que venha a permitir, quando em utilização, facilidade a fraudes contra o
consumidor. (INSTITUTO..., 2006 c)
Do ponto de vista metrológico, a regulamentação técnica dos assim chamados pré- medidos
visa a padronização das quantidades em que são comercializados os produtos medidos sem a
presença do consumidor, bem como as tolerâncias admitidas na sua comercialização.
Suplementarmente estabelece ainda regras para correta indicação e posicionamento das
indicações quantitativas nas embalagens em geral, referindo-se também a inserção de vales
brindes ou anexação externa de brindes às embalagens.
Embora o foco da dissertação não esteja sobre o aspecto metrológico dos produtos, a categoria
dos pré-medidos é seu objeto, ainda que sob a ótica da qualidade.
4.1.2 Avaliação da Conformidade
O que conhecemos atualmente por avaliação da conformidade, que já teve sua evolução
descrita anteriormente, adquiriu relevante papel como instrumento de regulação técnica de
mercados devido à intensa internacionalização das economias. Além de procurar estabelecer
com o consumidor uma relação de confiança de que o produto, processo ou serviço está de
acordo com requisitos especificados, busca proporcionar um ambiente de justa competição,
dada a proposta de isonomia de regras organizadoras da concorrência em seu campo de
influência. .Precisa, ainda, resultar em custos sem dificuldades de absorção pelas empresas,
não se tornando, portanto, um pesado ônus para a produção, e atender às necessidades do
cliente. Se, porém, praticado fora das regras internacionais, qualquer norma, regulamento, ou
procedimento de avaliação da conformidade pode vir a ser considerada uma barreira técnica.
A esse respeito Ferraz (2000) afirma que:
A normalização, a regulamentação técnica e a avaliação da conformidade constituem
a essência das chamadas barreiras técnicas ao comércio e que como instrumento de
facilitação de fluxo de comércio, os países têm discutido nos fóruns internacionais o
mútuo reconhecimento desses sistemas de modo a propiciar a aceitação dos
66
certificados da conformidade emitidos por um organismo credenciado em outros
mercados, desonerando o custo de bens e serviços. (p.124)
Acompanhando o pensamento de Ferraz (2000), o MCT, em seu site, descreve que numa
abordagem mais moderna é possível encarar a metrologia, normalização e avaliação da
conformidade não como barreiras técnicas, mas como ferramentas para a construção de
relações comerciais duradouras.
Na definição adotada pelo Inmetro (INSTITUTO..., 2005), avaliação da conformidade,
qualquer que seja o mecanismo utilizado, é sempre um processo sistematizado, com regras
pré-definidas, devidamente acompanhado e avaliado, de forma a propiciar adequado grau de
confiança de que um produto, processo ou serviço, ou ainda um profissional, atende a
requisitos pré-estabelecidos em normas ou regulamentos. Não obstante, pode-se compreendê-
la facilmente através de várias outras formulações mais sucintas, sem prejuízo de seu
significado. É importante, porém, que a fonte tenha credibilidade. Como exemplo podem ser
citadas:
• ABNT - ISO/IEC guia 2 - Avaliação da Conformidade é um exame sistemático do
grau de atendimento por parte de um produto, processo ou serviço a requisitos
especificados.
• OMC - Avaliação da Conformidade é qualquer atividade com objetivo de
determinar, direta ou indiretamente, o atendimento a requisitos aplicáveis.
Qualquer que seja a definição escolhida, a sistematização exigida pelos seus processos
envolve um número não pequeno de ações, dentre as quais:
• Selecionar norma ou regulamento;
• Coletar amostras;
• Realizar ensaios;
• Realizar inspeções;
• Realizar auditorias no sistema da qualidade do fornecedor;
• Avaliar e acompanhar o produto no mercado.
A avaliação da conformidade utiliza diversos mecanismos. O Inmetro, que representa o
governo brasileiro em setores da economia que não estão sob responsabilidade de outros
órgãos governamentais, selecionou alguns mecanismos já consagrados mundialmente, embora
existam outros. A seguir, as escolhas do Inmetro (INSTITUTO..., 2005).
67
Certificação
A certificação de produtos ou serviços, sistemas de gestão e pessoal é, por definição, realizada
por uma parte que não seja nem o fornecedor nem o cliente, isto é, por uma terceira parte.
Este último agente é sempre uma organização independente e, na maioria das vezes,
acreditada (credenciada) para executar essa modalidade de Avaliação da Conformidade. A
seguir, então, os modelos de certificação de produtos e serviços.
Modelo 1 - Ensaio de Tipo: é o mais simples dos modelos de certificação. Fornece uma
comprovação de conformidade de um item , em um dado momento. É uma operação de
ensaio, única no seu gênero, efetuada de uma só vez, limitando aí os seus efeitos.
Modelo 2 - Ensaio de Tipo seguido de verificação através de ensaio de amostras retiradas no
comércio: modelo baseado no ensaio de tipo mas combinado com ações posteriores para
verificar se a produção continua sendo conforme. Essas ações compreendem ensaios em
amostras retiradas no comércio.
Modelo 3 - Ensaio de Tipo seguido de verificação através de ensaio em amostras retiradas no
fabricante: também baseado no ensaio de tipo, porém combinado com intervenções
posteriores para verificar se a produção continua sendo conforme. Compreende ensaios em
amostras tomadas na própria fábrica.
Modelo 4 - Ensaio de Tipo seguido de verificação através de ensaio em amostras retiradas no
comércio e no fabricante. Combina os modelos 2 e 3, tomando amostras para ensaios tanto no
comércio quanto na própria fábrica.
Modelo 5 - Ensaio de Tipo, Avaliação e Aprovação do Sistema da Qualidade do Fabricante,
acompanhamento através de auditorias no fabricante e Ensaio em Amostras retiradas no
comércio e no fabricante. É um modelo baseado, como os anteriores, no ensaio de tipo, mas
acompanhado de avaliação das medidas tomadas pelo fabricante para o Sistema de Gestão da
Qualidade de sua produção, seguido de um acompanhamento regular, por meio de auditorias,
do controle da qualidade da fábrica e de ensaios de verificação em amostras tomadas no
comércio e na fábrica. Este é o modelo mais utilizado no Sistema Brasileiro de Avaliação da
Conformidade - SBAC. Este modelo proporciona um sistema confiável e completo de
avaliação da conformidade de uma produção em série e em grande escala.
68
Modelo 6 - Avaliação e aprovação do Sistema da Qualidade do fabricante. É um modelo no
qual se avalia a capacidade de uma indústria para fabricar um produto conforme uma
especificação determinada. Este modelo não é adequado para certificação da produção já que
o que é avaliado é a capacidade da empresa em produzir determinado produto em
conformidade com uma especificação pré-estabelecida, mas não verifica a conformidade do
produto final. É uma exceção a esta categoria de certificação de produtos e serviços, pois
certifica sistemas de gestão, cuja descrição está mais detalhada no item seguinte. Consta aqui
por razões históricas, dado que este conjunto de modelos foi sugerido pela ISO quando de
seus primeiros esforços para propor alternativas visando atestar a qualidade das possíveis
demandas à época.
Modelo 7 - Ensaio de Lote: nesse modelo, submetem-se a ensaios amostras tomadas de um
lote da fabricação do produto, emitindo-se, a partir dos resultados, uma avaliação sobre a
conformidade a uma dada especificação. É muito utilizado na importação de produtos com
exigência de certificação compulsória.
Modelo 8 - Ensaio 100%: é um modelo no qual cada um dos itens é submetido a um ensaio
para verificar sua conformidade com uma dada especificação.
O mecanismo certificação aplica-se também a sistema de gestão e de pessoal, assim descritos:
- Certificação de Sistema de gestão
Essa modalidade atesta a conformidade do modelo de gestão de fabricantes e prestadores de
serviço em relação a requisitos normativos.Os sistemas clássicos na certificação de gestão são
os de gestão da qualidade, baseado nas normas NBR ISO 9001, e os sistemas de gestão
ambiental, conforme as normas NBR ISO 14001. Existem outros sistemas de gestão, também
passíveis de certificação, oriundos de iniciativas setoriais tais como os sistemas desenhados
pelas normas do setor automobilístico QS 9000 e AVSQ 94.
- Certificação de Pessoal
Avalia as habilidades e os conhecimentos de algumas categorias profissionais, e pode incluir,
dentre outras, as seguintes exigências:
• Formação - a exigência de certo nível de escolaridade visa assegurar nível de
capacitação;
69
•
Experiência Profissional - a experiência prática em setor específico permite maior
compreensão dos processos envolvidos e identificação rápida das oportunidades de
melhorias.
• Habilidades e conhecimentos teóricos e práticos - a capacidade de execução é
essencial para atuar e desenvolver-se na atividade.
No Brasil são certificados os inspetores de soldagem, os inspetores de ensaios não-
destrutivos e os auditores de sistemas da qualidade. A seguir os outros mecanismos utilizados:
- Declaração do Fornecedor
É um procedimento pelo qual um fornecedor dá garantia escrita de que um produto, processo
ou serviço está em conformidade com requisitos especificados. De acordo com o Guia
ISO/IEC 22, esta declaração, inclui os seguintes aspectos:
• Nome e endereço do fornecedor declarante;
• identificação do produto, processo ou serviço. Em caso de produtos em série a
declaração deve cobrir todos os produtos individuais;
• a declaração da conformidade;
• os documentos normativos utilizados;
• local e data de emissão da declaração,
• e assinatura, nome e cargo da pessoa autorizada.
A declaração do fornecedor representa uma intervenção mais branda e menos onerosa nas
relações de consumo, pois a interferência externa é minimizada, propiciando maior agilidade
no atendimento das demandas da sociedade por Avaliação da Conformidade. Esta modalidade
de Avaliação da Conformidade está em fase de implantação no âmbito do SBAC.
- Inspeção
Na inspeção a conformidade é avaliada através da observação e julgamento, acompanhados,
conforme apropriado, por medições, ensaios ou uso de calibres. É importante distinguir na
Avaliação da Conformidade o mecanismo Inspeção dos mecanismos Ensaio e Certificação.
Os resultados da Inspeção podem ser utilizados para apoiar a Certificação e a Etiquetagem, e
o Ensaio pode fazer parte das atividades de Inspeção.
70
A Inspeção ocupa um lugar central entre os mecanismos de Avaliação da Conformidade de
produtos e serviços, e pode incluir o ensaio de produtos, materiais, instalações, plantas,
processos, procedimentos de trabalho ou serviços, durante todos os estágios de vida desses
itens, e visa a determinação da conformidade aos regulamentos, normas ou especificações, o
que se concretiza pelo subseqüente relato de resultados.
A Inspeção pode ser aplicada em áreas como segurança, desempenho operacional e
manutenção da segurança ao longo da vida útil do produto. O objetivo principal é reduzir o
risco do comprador, proprietário, usuário ou consumidor.
Os resultados da inspeção podem ter conseqüências importantes para fornecedores e
consumidores e, por isso, a competência, imparcialidade e integridade dos Organismos de
Inspeção, são vitais. Devem possuir pessoal qualificado e experiente. O sistema interno da
qualidade do Organismo de Inspeção é uma garantia importante de sua competência técnica.
Ela deve sofrer auditoria contínua, de forma a assegurar efetividade. A imparcialidade deve
ser garantida - não devendo existir interesse comercial por parte dos funcionários nos
produtos e/ou serviços inspecionados. A integridade, por sua vez, está intimamente ligada ao
respeito à confidencialidade das informações recebidas durante a Inspeção.
No Brasil, as questões ligadas à segurança veicular, em particular aquelas que implicam em
alterações das características originais dos veículos, fazem uso intensivo do mecanismo
Inspeção. O setor de transporte de produtos perigosos é também um demandante deste
mecanismo. Ambas as atividades, no país , estão submetidas a regulamentação.
- Etiquetagem
Além de ser uma importante ferramenta para a competitividade industrial pode, também,
contribuir para o sucesso de outros objetivos voltados ao desenvolvimento econômico e
social.
Os produtos etiquetados apresentam etiqueta informativa indicando seus desempenhos de
acordo com os critérios estabelecidos. Esta etiqueta pode ser comparativa entre produtos de
um mesmo tipo ou somente indicar que o produto atende a um determinado desempenho
especificado, podendo ser, ainda, de caráter compulsório ou voluntário.
71
No Brasil, o Programa Brasileiro de Etiquetagem tem se destacado como instrumento para
redução do consumo de energia elétrica em eletrodomésticos da chamada linha branca
(refrigeradores, congeladores, aparelhos condicionadores de ar domésticos, etc.) e em outros
produtos como lâmpadas, chuveiros elétricos e aquecedores.
Representa um instrumento importante para a conservação de energia no país, visto que
estimula um constante aprimoramento tecnológico na fabricação de equipamentos
energeticamente eficientes e elevando, em conseqüência, a qualidade aos níveis
internacionais. A etiquetagem fornece uma importante informação para a formulação da
decisão de compra por parte do consumidor, devendo ser considerada juntamente com outras
variáveis como a qualidade, segurança, aspectos ambientais e preço.
- Ensaio
É o mecanismo de Avaliação da Conformidade mais utilizado isoladamente, podendo ser
utilizado em conjunto com a inspeção. É uma operação técnica que consiste na determinação
de uma ou mais características de um dado produto, processo ou serviço, de acordo com um
procedimento especificado.
Os laboratórios de ensaios podem ser operados por uma variedade de organizações, incluindo
agências governamentais, instituições de pesquisa e acadêmicas, organizações comerciais e
institutos de normalização. Podem ser divididos em duas principais categorias:
• Laboratórios que produzem dados que serão utilizados por terceiros
• Laboratórios que produzem dados para uso interno das organizações
Para que exista confiança nos resultados, a qualidade e a segurança do ensaio são quesitos
essenciais. O Inmetro acredita (credencia) laboratórios que atuam de acordo com requisitos
internacionalmente reconhecidos. A acreditação (credenciamento) concedida pelo Inmetro é o
reconhecimento formal de que o laboratório está operando um sistema da qualidade
documentado e é tecnicamente competente para realizar ensaios específicos, avaliados
segundo os critérios baseados no ABNT ISO/ IEC 17025 e nas orientações do ILAC E IAAC.
72
4.1.3 O papel do INMETRO na avaliação da conformidade
Quando se utiliza de forma genérica a expressão avaliação da conformidade, muitas
atividades podem ser, a partir daí, depreendidas. As próprias definições já descritas em 3.2
sustentam esta interpretação. No entanto, mesmo já tendo estabelecido a diferença entre os
aspectos relativos às características metrológicas (extrínsecas) de um produto, processo ou
serviço e os referentes às suas qualidades (intrínsecos), declarando que não pretende discutir
essa polêmica (no início do capítulo 3), resta ainda o esclarecimento de outra diferença, cuja
utilidade reside em justificar o tratamento superficial dispensados à parte seguinte do assunto,
porque não se relaciona de maneira direta com o foco da dissertação: é a função de
acreditação (credenciamento) que o Inmetro exerce através de sua Coordenadoria Geral de
Credenciamento (Cgcre).
O Inmetro é o único organismo acreditador no âmbito do Sinmetro, internacionalmente
reconhecido. Desse modo o Brasil segue a tendência mundial moderna que funciona com base
em apenas um acreditador por país ou economia (single voice). Essa atividade é definida
como o reconhecimento formal concedido por um organismo autorizado (no caso do Brasil o
INMETRO) de que a entidade avaliada segundo guias e normas nacionais e internacionais
tem competência técnica e gerencial para realizar tarefas específicas de avaliação da
conformidade de terceira parte. Esta terceira parte é então denominada Organismo de
Avaliação da Conformidade Credenciado (acreditado) - OACC.
É importante salientar que para ser signatário de acordos de reconhecimento mútuos nos
diversos fóruns internacionais existem condições fundamentais que devem ser satisfeitas
antes mesmo da demonstração de competência técnica. No caso do acordo para acreditação de
sistemas de gestão, tanto o Inmetro como seus pares reunidos sob a chancela do IAF devem
estabelecer clara separação entre as atividades de acreditação e qualquer outra forma de
avaliação da conformidade,como por exemplo a certificação.
Não podem também praticar nenhum critério de discriminação em relação a entidades que se
candidatem a acreditação em qualquer campo, seja quanto ao porte, saturação de mercado, ou
outros aspectos que não os legais ou de competência técnica ou gerencial. Essa forma de
avaliação da conformidade, o reconhecimento da competência, não atua diretamente no
mercado dos fornecedores de produtos, processos ou serviços; é sempre realizada de forma
73
indireta conforme o esquema a seguir. Não menos importante é o caráter voluntário da
acreditação. Isto significa que nenhuma entidade que pratique qualquer forma de avaliação da
conformidade pode ser compelida pelo órgão autorizado a solicitar acreditação, que, no caso
do Brasil, de acordo com explicações anteriores , é O INMETRO/Cgcre.
INMETRO/Cgcre (Acreditador)
Organismo de Avaliação (Avaliador)
da Conformidade Credenciado
(OACC)
Empresa fornecedora
ou
Empresa cliente Consumidor final
Figura 01 - Esquema de acreditação
Fonte: Baseado em Inmetro 2005
O INMETRO/Cgcre mantém ainda acordos de reconhecimento mútuo com outros fóruns, tais
como o ILAC, EA - European Co-operation for accreditation, entidade européia para todas as
modalidades de acreditação.
Os outros acordos internacionais ou regionais que podem ser chamados de reconhecimento
mútuo são o de metrologia legal, mantidos pela Dimel com a OIML, já referido, e o de
metrologia científica operado pela diretoria de metrologia científica e industrial – Dimci -
com o BIPM (Bureau Internacional de Pesos e Medidas)
Assim, após essa sinopse da estrutura do Inmetro, meios governamentais para
coordenaçãoe/ou execução das políticas públicas em metrologia e avaliação da conformidade,
será focalizado o arranjo organizacional responsável pela identificação das demandas por
avaliação da conformidade, como também pela coordenação da elaboração de seus
programas. No que se refere à organização interna do INMETRO, a Dqual – diretoria da
qualidade, é a unidade que concentra as atividades que interessam ao foco desse trabalho.
74
Através de sua diretoria da qualidade, Dqual, o INMETRO é o órgão gestor do Sistema
Brasileiro de Avaliação da Conformidade - SBAC. Ele é um dos vários subsistemas do
Sinmetro criados pelo Conmetro. Sua finalidade é desenvolver e coordenar as atividades de
avaliação da conformidade em seu âmbito. Para tanto, o Conmetro formalizou a existência de
um comitê assessor para cada subsistema concebido. No caso em exame o assessoramento é
feito pelo CBAC - Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade. Quando
desempenhando o papel de gestor do SBAC, cabe ao INMETRO, funcionando como
secretaria executiva do CBAC, orientar o esforço brasileiro na formulação do Programa
Brasileiro de Avaliação da Conformidade - PBAC, cujo objetivo é promover uma visão de
longo prazo para a gestão estratégica da atividade de Avaliação da Conformidade - AC no
país.
A seguir, para maior clareza, estão relacionados a composição política do Conmetro e um
esquema que representa sua estrutura de funcionamento.
Constituição do conselho: Ministério da Indústria, Desenvolvimento e Comércio Exterior
(Presidência), Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério
da Saúde, Ministério da Ciência e Tecnologia, Ministério das Relações Exteriores, Ministério
da Justiça, Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento, Ministério da Defesa,
Confederação Nacional da Indústria, Associação Brasileira de Normas Técnicas, Instituto
Brasileiro de Defesa do Consumidor.
Assessoramento Secretaria Executiva
Figura 02 - Estrutura do Conmetro
Fonte: Inmetro, 2005
Políticas
PLENÁRIO
9 MINISTROS, CNI, ABNT e IDEC
INMETRO
5 COMITÊS
ABERTOS À SOCIEDADE
75
Os cinco comitês constantes da figura 02 são:
CBN - Comitê Brasileiro de Normalização
CBM - Comitê Brasileiro de Metrologia
CCAB - Comitê do Codex Alimentarius do Brasil
CBTC - Comitê de Coordenação de Barreiras Técnicas ao Comércio
CBAC - Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade
Mais recentemente, em 06 de dezembro de 2005, durante a 46
ª reunião ordinária do
CONMETRO, foi criado o CBR - Comitê Brasileiro de Regulamentação, cuja principal atribuição é
aperfeiçoar as práticas nacionais de regulamentação, contribuindo para sua harmonização. O
INMETRO, além de membro nato, tem também neste fórum a função de secretaria executiva.
Focalizando agora o comitê de onde se originam as decisões que depois de percorrer vários processos
de trabalho que agregam valor em cada passo, acarretam a necessidade de se fiscalizar a qualidade
e/ou de se verificar a conformidade, objetivo específico da dissertação, a apresentação esquemática da
organização do CBAC, a seguir, contribui para compreender seu funcionamento.
Figura 03 - Plenária do CBAC
Fonte: Instituto... (2005)
PLENÁRIA DO CBAC
Comissão Permanente de Avaliação,
Acompanhamento e Revisão do PBAC
Comissão Permanente de
Credibilidade do SBAC
Comissões Técnicas
Grupos de Trabalho
INMETRO
76
As funções do Inmetro no organograma da figura 03, operadas pela DQUAL, tem como
objetivo manter e aperfeiçoar um sistema de avaliação da conformidade reconhecido
internacionalmente e adequado às necessidades da sociedade brasileira, de forma a
proporcionar um impacto positivo na economia nacional, cooperando para a formação de um
mercado capaz de conjugar a competição justa com a proteção ao consumidor.
A estratégia para alcançar seu objetivo consiste em disponibilizar no mercado maior
quantidade de produtos, processos e serviços em conformidade com as Normas e os
Regulamentos Técnicos produzidos, através da descentralização e da diversificação da
sistemática de Avaliação da Conformidade.
Para os Agentes Reguladores, os programas de avaliação da conformidade representam um
importante instrumento para tornar efetivo o cumprimento dos regulamentos por eles
estabelecidos, assim como para facilitar a fiscalização por eles exercida. A seguir o
organograma da diretoria.
Figura 04 - Organograma da Diretoria da qualidade
Fonte: site do Inmetro/Dqual – www.inmetro.gov.br
77
A questão central deste trabalho conduz, naturalmente, ao exame da atuação da Divisão de
Fiscalização e Verificação da Conformidade - Divec, cujo bloco representativo consta,
adiante, destacado do conjunto da Dqual .
Figura 05 – Unidade Executiva da Fiscalização e Verificação da Conformidade
Fonte: www.inmetro.gov.br
Embora os trabalhos dos vários níveis sejam interligados e funcionem em mútua e constante
retroalimentação, impõe-se a apresentação das fases anteriores ao trabalho desta divisão. A
responsabilidade da Divec será descrita no item 4.3.2. Aqui, como continuação imediata é
apresentada a composição e atuação do CBAC.
O CBAC é composto por entidades representativas das partes interessadas na Avaliação da
Conformidade, procurando o equilíbrio de interesses, a imparcialidade, de tal forma que
nenhum deles em particular seja predominante. As organizações candidatas à participação no
CBAC são selecionadas dentre aquelas mais representativas em seu segmento e aprovadas em
Reunião do Comitê. É considerada como fundamental a composição paritária entre
representantes do governo e da iniciativa privada. O comitê deve reavaliar regularmente sua
composição a cada dois anos, podendo, porém, alterá-la sempre que necessário. O Inmetro é
membro permanente.
ABIA - Associação Brasileira da Indústria de Alimentação
ABIMO - Associação Brasileira da Indústria de Artigos e Equipamentos Médicos,
Odontológicos, Hospitalares e de Laboratórios
ABINEE - Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica
ABRACESTA - Associação Brasileira dos Produtos de Cestas de Alimentos Básicos aos
Trabalhadores
ABIT - Associação Brasileira da Indústria Têxtil
DIVISÃO DE
FISCALIZAÇÃO E
VERIFICAÇÃO DA
CONFORMIDADE
EQUIPE DE
TREINAMENTO DE
FISCALIZAÇÃO
78
continuação
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ANA - Agência Nacional de Águas
ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações
ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANFAVEA - Associação Nacional de Fabricantes de Veículos Automotores
ATSG - Avaliações, Treinamentos, Sistemas e Gestão S/C Ltda - Representante Suplente dos
Organismos de Treinamento Acreditados
CBM - Comitê Brasileiro de Metrologia
CBN - Comitê Brasileiro de Normalização
CCB - Centro Cerâmico do Brasil - Representante Suplente dos OCPs
CCAB - Comitê Codex Alimentarius do Brasil
CETRA - Centro de Engenharia de Trânsito Ltda - Representante Titular dos Organismos de
Inspeção
CIC - Centro para Inovação e Competitividade
CNC - Confederação Nacional do Comércio
CNEN - Comissão Nacional de Energia Nuclear
CNI - Confederação Nacional da Indústria
CTA - Centro Técnico Aeroespacial – Instituto de Fomento e Coordenação Industrial
DENATRAN - Departamento Nacional de Trânsito
DNV - Det Norske Veritas Certificadora Ltda - Representante Suplente dos OCSs
ELETROBRAS - Centrais Elétricas Brasileira S/A – DEAA
ELETROS - Associação Nacional Fabricantes de Produtos Eletroeletrônicos
EMBRATUR - Instituto Brasileiro de Turismo
FEBRABAN - Federação Brasileira das Associações de Bancos
HGB - Consultoria e Gestão Ltda - Representante Titular dos Organismos de Treinamento
Acreditados
IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
Inmetro - Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
IPT - Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo - Representante Titular dos
Laboratórios
IFBQ - Instituto Falcão Bauer da Qualidade - Representante Titular dos OCPs
LENC - Laboratório de Engenharia e Consultoria S/C Ltda - Representante Titular dos
Laboratórios
LRQA - Lloyd's Register do Brasil Ltda - Representante Titular dos OCSs
79
continuação
MAPA e SDA/DIPOA - Ministério da Agricultura, de Pecuária e do Abastecimento
MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia
MJ / DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
MMA - Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e da Amazônia Legal / Secretaria
de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos
MTE - SEFOR - Ministério do Trabalho e Emprego
MINISTÉRIO DA SAÚDE - Agência Nacional de Vigilância Sanitária
ONIP - Organização Nacional da Indústria do Petróleo
PETROBRAS - Petróleo Brasileiro S/A
SBI - Sistema Brasileiro de Inspeção S/C Ltda - Representante Suplente dos Organismos de
Inspeção
STARRET - Indústria e Comércio Ltda / Laboratório de Metrologia Laroy S. Starrett -
Laroylab - Representante Titular dos Laboratórios
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio a Micros e Pequenas Empresas
IMMEQ - Representante da Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade - I n m e t r o
SUSEP - Superintendência de Seguros Privados - MF
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis / MMA
ASSESPRO NACIONAL - Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da
Informação, Software e Internet
PRO TESTE – Associação Brasileira de Defesa do Consumidor
SBS - Sociedade Brasileira de Silvicultura
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários
CGT - Confederação Geral dos Trabalhadores
ABILUX – Associação Brasileira da Indústria de Iluminação
INPI - Instituto Nacional da Propriedade Industrial
ABIMAQ – Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos
MRE - Ministério das Relações Exteriores / DEC
MDC-MG – Confederação Nacional das Donas de Casa e Consumidores
Quadro 04 – Exemplo de composição do CBAC 2003
Fonte: site do Inmetro/Dqual – www.inmetro.gov.br
80
De acordo com o seu papel enquanto gestor do SBAC, secretariando o CBAC, concretizando
suas funções através da coordenação do processo de elaboração do Plano de Ação
determinante do PBAC, arranjo já referido em 3.3.1, o INMETRO utiliza uma metodologia
capaz de observar as diretrizes do governo brasileiro, orientadoras da concepção do plano
gerador do programa em questão. Esta parte, que se ocupa das questões táticas e operacionais
integrantes do SBAC, consiste na elaboração de um Plano de Ação Quadrienal cujo objetivo
é definir os produtos, processos e serviços que demandarão programas de avaliação da
conformidade (PBAC). A já citada metodologia, que produz um plano com horizonte de
quatro anos, leva em consideração as orientações estratégicas do governo, sendo revisto
anualmente.
A metodologia utilizada para elaboração do Plano de Ação Quadrienal do SBAC tem o
objetivo de sistematizar e tornar participativo o processo de identificação e priorização dos
produtos, processos e serviços que serão alvo de programas de avaliação da conformidade,
dentro do período contemplado pelo Plano. A fim de produzir o resultado esperado, a
metodologia foi dividida nas 5 (cinco) fases descritas a seguir.
Figura 06 - Fases da metodologia
Fase 1 - Pesquisa junto à sociedade
Pesquisa conduzida junto a entidades representantes de diversos segmentos da sociedade,
entre associações, órgãos públicos e privados, entidades de classe, Agentes Reguladores e
outros. Tem por objetivo obter indicações de produtos, processos e serviços que se enquadrem
nos critérios de priorização para o desenvolvimento de programas de avaliação da
conformidade. O instrumento utilizado para a pesquisa é um questionário, composto por
questões qualitativas e quantitativas.
Fase 2 - Definição dos critérios de priorização
Visto que um programa de avaliação da conformidade demanda bastante infra-estrutura,
torna-se necessário dar foco à atividade, em particular os Programas que serão desenvolvidos.
Assim, na lista de produtos obtida na pesquisa junto à sociedade, é fundamental priorizar
81
determinados itens em detrimento de outros, com base em critérios claramente definidos. Para
analisar os fatores ambientais que influenciam a operacionalização de cada produto, processo
ou serviço, foram definidos os seguintes 3 (três) critérios qualitativos de avaliação.
• Critério 1: Saúde, Segurança e Meio Ambiente - Identifica o grau de impacto
negativo da não-conformidade do produto, com ênfase nos aspectos relacionados a
saúde, segurança ou meio ambiente. Essa análise não deverá se basear no potencial
de impacto do produto, mas sim no histórico de ocorrências de problemas
anteriores, relativos a pelo menos um destes três fatores.
• Critério 2: Fortalecimento do mercado Interno - Refere-se aos aspectos
relacionados à comercialização do produto no mercado interno, tais como a
ocorrência ou não de práticas desleais de concorrência, de problemas de
desempenho do produto ao ser consumido, sua acessibilidade etc.
• Critério 3: Balança Comercial - Refere-se ao impacto positivo atual ou potencial
do produto na balança comercial do Brasil durante os 4 (quatro) anos seguintes.
Por esse critério também deverá ser avaliada a existência ou não de barreiras
técnicas à comercialização do produto, processo ou serviço, ou seja, mesmo que
ele não possua um alto potencial exportador, o fato de existirem barreiras técnicas
à sua comercialização deverá ser levado em conta na avaliação.
Com base nos critérios descritos anteriormente, os produtos devem ser classificados de acordo
com os graus de prioridade a seguir:
Grau de prioridade Avaliação
A
Impacta fortemente em pelo menos 1 (um) dos 3
(três) critérios de avaliação
B
Impacta medianamente em pelo menos 1 (um) dos 3
(três) critérios de avaliação
C
Tem pequeno ou baixo impacto, ou não impacta em
nenhum dos 3 (três) critérios de avaliação
Quadro 05 – Critérios de priorização
Fonte: Site Inmetro/Dqual - www.inmetro.gov.br
82
Fase 3 - Priorização junto à sociedade
A priorização é feita a partir de reuniões que utilizam a técnica da discussão focalizada (focus
group) com representantes da sociedade, compostas por no máximo 15 pessoas, com duração
máxima de 5 horas cada uma. Em um processo que ocorre em plenária, conduzido por um
especialista, os participantes avaliam cada produto, com base nos critérios descritos na fase 2,
segundo a sua percepção e sentimento pessoal. Em seguida é realizada uma análise para
apurar o enquadramento de cada item.
Não sendo alcançado um consenso mínimo, o mediador da reunião tem a responsabilidade de
estimular entre os participantes do grupo a argumentação para os posicionamentos contrários.
E a discussão se repete até que exista uma concentração aceitável em um dos graus de
prioridade, e que o grupo se sinta confortável para prosseguir com o processo, obtendo-se, em
último caso, o posicionamento da maioria absoluta dos participantes. O resultado da reunião é
uma proposta de classificação dos produtos, processos e serviços em cada um dos grupos, A,
B ou C, de prioridade.
Fase 4 - Validação junto ao CBAC
Após as análises anteriores, e uma vez obtido um consenso mínimo junto à sociedade sobre os
produtos a serem priorizados, deve-se apresentar a carteira ao Comitê Brasileiro de Avaliação
da Conformidade - CBAC para que seja feita a validação da proposta formulada pelos
representantes dos diferentes segmentos da sociedade.
Fase 5 - Aprovação junto ao Conmetro
Após a validação junto ao CBAC, o passo seguinte é o encaminhamento dos produtos
selecionados ao Conmetro para sua aprovação.
Seguindo-se à aplicação da metodologia anterior, restam ainda duas decisões importantes que
são as definições do mecanismo de avaliação da conformidade adequado às especificidades de
cada produto, processo ou serviço e o respectivo campo de aplicação, se voluntário ou
compulsório. A razão da iniciativa do governo brasileiro em propor que, além dos órgãos que
o compõem, também os segmentos da sociedade civil organizada, ambos representados no
CBAC, validem a necessidade de escolha tanto dos mecanismos utilizados para avaliar a
conformidade quanto o campo de sua aplicação, deve-se à percepção de que o mecanismo da
certificação, muito aplicado a partir da década de 1990, em muitos casos não era o mais
adequado às especificidades de alguns produtos, dando-se que em outros onerava de tal forma
83
o processo produtivo a ponto de inviabilizar sua comercialização. Assim, tentando formular
uma solução, foram pesquisadas as práticas de vários países. A declaração do fornecedor, a
inspeção, a etiquetagem e outros são o resultado dessas investigações. No entanto, não se
encontrou nenhuma forma sistematizada de efetuar esse tipo de seleção. No sistema brasileiro
foi estabelecida uma sistemática que serve de subsídio aos estudos de viabilidade de
programas de avaliação da conformidade, através algorítmos informatizados. As etapas desse
processo seguem uma lógica que observa os aspectos estratégicos, táticos e operacionais
requeridos pelas condições da infra-estrutura brasileira, bem assim seus impactos na
sociedade e a necessidade de contribuir para o desenvolvimento econômico. O sistema opera
a partir da relação de produtos, processos e serviços gerados pelo plano de ação quadrienal, e
seu produto final é formado por recomendações e orientações que, de acordo com o esperado,
sugerem, além do aspecto a ser avaliado, o mecanismo de avaliação da conformidade mais
adequado, bem como o campo de aplicação, se de caráter voluntário ou compulsório, do item
em exame; é a metodologia de definição de mecanismos. A base normativa ou de
regulamentação é, a partir de então, proposta.
Uma vez terminada a aplicação das duas metodologias, e visando a sua implementação,
procede-se à formulação detalhada das ações, identificando prazos, fontes de recursos
financeiros, recursos humanos, entidades responsáveis pela execução do programa e o modo
de acompanhamento de seu cronograma. Após sua implementação, no caso da avaliação da
conformidade do item ser compulsória, ou do mesmo ser tão-somente regulamentado, o
Inmetro atua através de seus mecanismos de acompanhamento de mercado, a fiscalização da
qualidade, que pode ou não contar com o auxílio da verificação da conformidade, os quais
objetivam conhecer o estado de conformidade dos itens às exigências legais durante sua
circulação no mercado. Esse processo é operado pela Rede Brasileira de Metrologia Legal e
Qualidade-INMETRO, RBMLQ-I.
4.2 A FORMAÇÃO DA REDE BRASILEIRA DE METROLOGIA E QUALIDADE
Durante sua 347ª reunião, ocorrida durante os dias 3 e 4 de julho de 2003 na cidade de
Aracaju, o conselho gestor da Rede Nacional de Metrologia Legal, RNML, que é composto
por todos os representantes dos órgãos de metrologia legal estaduais e pelo Inmetro, resolveu
84
alterar sua designação para Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade-INMETRO,
RBMLQ-I. Assim, depois de todas as complexas situações experimentadas para sua formação
e desenvolvimento, conforme já examinado em 2.2 e 2.3, o conjunto de entidades
responsáveis pela execução das atividades de metrologia legal no Brasil, submetidas à
regulamentação federal emitida pelo INMETRO, alcançou uma cobertura nacional
satisfatória, almejada desde os tempos da Divisão de Metrologia do INT e, depois pelo INPM,
o qual não mediu esforços visando seu crescimento.
Não obstante, a imprescindível capilaridade necessária ao exercício das atividades legais da
metrologia no país, que, dadas às suas dimensões continentais, exige a capacidade de
coordenação de uma ampla rede de execução, e a despeito do sucesso da sua expansão, ela
ainda acusa dificuldades para funcionar em sua plenitude. Os entraves políticos e econômicos
que a impedem de contar com mão-de-obra cada vez mais qualificada devido à escassez de
recursos públicos financeiros disponíveis frente às suas atribuições, o que remete à
conseqüente busca por geração de receita visando à auto-sustentação, e as variações no grau
de desenvolvimento econômico das unidades da federação associadas à sua rica diversidade
cultural, são desafios à exigência de atuação uniforme requeridas tanto pela metrologia legal
quanto pela sua nova atribuição, a fiscalização da qualidade.
A mesma estrutura de representações estaduais, algumas municipais, que executa as
atividades de metrologia legal mediante convênio com o INMETRO, atende também às
demandas por fiscalização da qualidade e parte de seus possíveis desdobramentos. Atende
também à verificaçâo da conformidade.
Esta Rede, a RBMLQ-I, é composta por 26 órgãos metrológicos regionais, sendo 21 órgãos da
estrutura dos governos estaduais, 2 órgãos municipais, e os 3 restantes administrados pelo
próprio Inmetro. Esta estrutura, com sedes nas 26 Capitais, agências em 65 cidades do interior
e 23 postos de verificação de veículos-tanque localizados em pólos de distribuição de
combustíveis automotivos, vem garantindo a execução das atividades em muitos pontos do
território nacional.. Conforme já explicado anteriormente, os órgãos que compõem a
RBMLQ-I desenvolvem, por delegação explicitada em convênio, atividades de competência
do INMETRO nas áreas da Metrologia Legal e da Avaliação da Conformidade. Será
considerada apenas a prestação de serviços relativos a avaliação da conformidade (qualidade)
devido ao objetivo da dissertação. Abaixo estão elencadas as atividades relativas ao que se
denomina qualidade, constantes dos convênios da RBMLQ-I.
85
Atividades Delegadas na Área da Qualidade de Bens e de Serviços:
• Inspeção e fiscalização de produtos têxteis no que concerne à conformidade dos
enunciados de sua composição e dos cuidados de conservação;
• Inspeção e fiscalização da observância de normas e regulamentos técnicos
pertinentes a bens e serviços;
• Coleta de amostras, interdição e apreensão de produtos;
• Participação em perícias, exames, ensaios ou testes com vistas à emissão de laudos
comparativos, inclusive desempatadores, quando for o caso;
• Avaliação de empresas fornecedoras de produtos ou prestadoras de serviços
registradas pelo INMETRO;
• Lavratura de autos de infração contra as pessoas físicas e jurídicas que infringirem
as normas legais e os regulamentos técnicos concernentes a produtos
regulamentados que exijam ou não alguma forma de avaliação compulsória da
conformidade;
• Participação na pesquisa de mercado e a coleta de produtos a serem submetidos a
verificação da conformidade;
• Desenvolvimento de ações de educação para a qualidade;
• Esclarecimentos ao público em geral, em particular a mídia, sobre fatos referentes
à qualidade de produtos, processos e serviços;
• Atendimento às denúncias, informações, reclamações e apelações
Devido ao tamanho dessa rede e a complexidade de sua gestão, o INMETRO, junto com os
órgãos delegados, desenvolveu uma estrutura consistente de coordenação e articulação
baseada na participação e compartilhamento das decisões. Esta estrutura visa garantir a
qualidade e transparência da aplicação dos recursos, além da eficiência, eficácia e efetividade
da operação das atividades da qualidade e metrologia nos estados. Essa rede se constitui em
um importante mecanismo de articulação entre os poderes federais, estaduais e municipais por
tratar de questões que envolvem as empresas e a sociedade em geral, e cujos desdobramentos
podem afetar diferentes interesses políticos, sociais e econômicos.
Embora todas as unidades organizacionais do INMETRO mantenham relacionamento com a
RBMLQ-I, a focalização acima descrita acontece por razões já explicadas. Não obstante,
86
todas as vezes que análises de outras interações se fizerem necessárias para maior
compreensão do texto, estarão presentes.
A seguir, esquematicamente, sua estrutura de gestão e coordenação, acompanhada de um
conjunto de instrumentos que efetivam as relações básicas entre o INMETRO e os Órgãos
Delegados.
4.2.1 Gestão, coordenação, tipos de relacionamentos genéricos entre INMETRO e
RBMLQ e a relação específica DQUAL x órgãos delegados
Estrutura de
Coordenação
Inmetro
Órgãos
Delegados
Estrutura de
Coordenação
Inmetro
Órgãos
Delegados
Figura 07 - Visão Geral da Estrutura de Gestão da Rede
Fonte: Inmetro 2004
Quando a parte relativa à estrutura de coordenação é destacada da figura 06 surge sua
configuração esquemática representada pela figura 08.
Figura 08 - Estrutura de Coordenação - Visão Geral - RBMLQ
Fonte: Instituto... (2004)
Grupo
de
Trabalho
Grupo
de
Trabalho
Secretaria
Executiva
Conselho
de Gestão
Plen ária
Câmara Setorial de
Metrologia Legal
Câmara Setorial de
Avaliação de
Conformidade
Câmara Setorial de
Gestão Administrativa
Financeira e Or çamentária
Grupo
de
Trabalho
Grupo
de
Trabalho
Grupo
de
Trabalho
Secretaria
Executiva
Conselho
de Gestão
Plen ária
Câmara Setorial de
Metrologia Legal
Câmara Setorial de
Avaliação de
Conformidade
Câmara Setorial de
Gestão Administrativa
Financeira e Or çamentária
Grupo
de
Trabalho
87
As relações básicas que se dão entre o INMETRO e a RBMLQ, realizadas através de uma ou
mais diretorias, são, salvo casos especiais, de três tipos:
• Projetos estratégicos - são acompanhados diretamente pelo Comitê INMETRO de
Articulação com a RBMLQ - INMETRO, embora desenvolvidos individual ou
conjuntamente por unidades da estrutura do INMETRO;
• Reuniões Periódicas - envolvem dirigentes e técnicos das diversas diretorias do
INMETRO e dos Órgãos Delegados, em conjunto ou individualmente;
• Relacionamentos Operacionais Diretos entre Unidades do Inmetro e Órgãos
Delegados - acontecem através de reuniões de alinhamento de informações,
processos operacionais, apoio metodológico ou projetos junto a RBMLQ,
desenvolvidos e coordenados de forma independente por diferentes diretorias.
Cada um dos três tipos pode ser desdobrado nos itens que o compõem, porém, além do que se
refere aos Relacionamentos Operacionais Diretos, no caso o da Diretoria da Qualidade
(Dqual) com os Órgãos Delegados (RBMLQ-I), que será todo detalhado, apenas um da
categoria Projetos Estratégicos será mencionado dada a sua natureza corporativa. Quanto ao
tipo Reuniões Periódicas, a mestranda considerou necessário relacionar também somente um,
agora por razão oposta; é específico da Dqual e liga-se diretamente ao foco da dissertação.
Projeto estratégico selecionado - Portal da Rede (RBMLQ-I)
Objetiva integrar as informações e os processos relacionais com a RBMLQ - INMETRO,
através de uma base de dados corporativa única, via Web. Os principais resultados esperados
são o fortalecimento do relacionamento do INMETRO com outros órgãos da Rede, a
padronização dos processos de trabalho e a troca de informações entre as partes, bem assim a
agilidade no fluxo de informações e dos processos de trabalho.
Reunião periódica selecionada - Encontro técnico bienal da Dqual
Este evento bienal, estruturado e coordenado pela Dqual, visa harmonizar as atividades da
RBMLQ - INMETRO em nível nacional, nivelar conhecimento quanto às ações em
andamento relativas as atividades de fiscalização e verificação da conformidade, bem como
apresentar os projetos em execução e aqueles com desenvolvimentos programados na área da
qualidade.
88
Relacionamentos Operacionais Diretos - A interação entre a Dqual e os Órgãos Delegados –
RBMLQ-I, são dos tipos relacionados a seguir.
Processos
- Elaboração e monitoramento do Plano Anual e Quadrienal de Fiscalização
Iniciado em 2002, visa promover o planejamento sistemático das atividades de fiscalização
em âmbito nacional junto a RBMLQ - INMETRO, voltado para quatro objetivos principais:
• Dar foco à atividade de fiscalização dos produtos regulamentados
• Integrar a atividade de fiscalização nacionalmente;
• Aumentar a capacidade de resposta da fiscalização;
• Identificar necessidades e gerir os recursos necessários à fiscalização de produtos
regulamentados, a partir de diretrizes pré-estabelecidas pelo INMETRO;
• Promover a gestão de indicadores, metas e resultados das ações de fiscalização.
- Desenvolvimento do Programa de Verificação da Conformidade
Objetiva estabelecer critérios para identificação e priorização de demandas de produtos a
serem submetidos à verificação da conformidade. Estabelece cronograma anual de avaliação,
elaboração de procedimentos, monitoramento sistemático e desenvolvimento de relatórios
com a finalidade de aperfeiçoar os programas de Avaliação da Conformidade. A relação da
Dqual com a RBMLQ - INMETRO limita-se a pesquisa, coleta e encaminhamento para o
laboratório credenciado (acreditado) dos produtos a serem submetidos à verificação da
conformidade.
- Desenvolvimento do Programa de Análise de Produtos
Objetiva avaliar a tendência da qualidade de produtos e serviços disponibilizados no mercado
nacional através da realização de ensaios, análise e divulgação periódica dos resultados. A
relação da Dqual com a RBMLQ - INMETRO limita-se a pesquisa, compra e
encaminhamento para o laboratório credenciado (acreditado) dos produtos a serem analisados.
- Desenvolvimento do Programa de Capacitação de Fiscais
Objetiva capacitar os novos fiscais da RBMLQ - INMETRO, como também reciclar os
antigos nas normas e regulamentos de produtos, tornado-os aptos a fiscalizar novos produtos.
Estes programas nivelam conhecimentos em nível nacional e padronizam aspectos relativos às
89
atividades de fiscalização da qualidade, visando o pleno exercício da atividade de fiscalização
de produtos regulamentados.
- Elaboração de Regulamentos e Procedimentos de Avaliação da Conformidade e de
Fiscalização
Objetiva implementar a participação dos Órgãos Delegados no processo de elaboração e
revisão de regulamentos e procedimentos de avaliação da conformidade e de fiscalização.
-Avaliação de empresas fornecedoras de produtos ou prestadoras de serviços a serem
registradas pelo INMETRO
Objetiva analisar a completeza da documentação das empresas a serem registradas pelo
Inmetro e posterior visita de avaliação técnica visando verificar in locu evidências objetivas
dos requisitos contemplados na documentação.
- Desenvolvimento de Ações em Educação para a Qualidade
Objetiva envolver os órgãos da RBMLQ - INMETRO nos projetos coordenados pelo Inmetro
com foco na informação e formação da sociedade nos temas educação para qualidade,
avaliação da conformidade e relações de consumo. Em função das dimensões continentais do
Brasil, a parceria com os Órgãos Delegados, presentes em todos os estados da federação,
torna-se uma questão estratégica para a disseminação das informações e desenvolvimento de
ações locais. A formação de um consumidor consciente de direitos e deveres, capaz de
exercer adequadas decisões de compra, uso e descarte de produtos, é entendida como de
fundamental importância para a indução dos processos de melhoria da qualidade no país.
- Esclarecimentos ao Público em geral
Objetiva fornecer informações à sociedade, principalmente à imprensa, sobre aspectos
relativos a avaliação da conformidade de produtos.
- Atendimento às denúncias, reclamações e apelações
Objetiva atender, satisfatoriamente, as demandas da sociedade com relação às denúncias,
reclamações e apelações, através de um processo permanente e interativo entre os órgãos
delegados e o INMETRO.
Projetos
- Desenvolvimento do Projeto de Aperfeiçoamento de Fiscais
90
Objetiva melhorar qualitativamente a atividade de fiscalização realizada pelos agentes fiscais
da RBMLQ - INMETRO, com foco no aperfeiçoamento dos conhecimentos relativos aos
aspectos institucional, social, funcional e legal da ação fiscalizatória.
- Implementação do banco de dados de produtos regulamentados
Objetiva disponibilizar um sistema informatizado, via Web, para a força de trabalho da
RBMLQ - INMETRO, a fim de utilizar tecnologias avançadas na atividade de fiscalização,
contribuindo, dessa forma, através da obtenção de informações consistentes sobre os dados
coletados durante a realização dessa atividade, para a melhoria do processo de gestão da
atividade de fiscalização.
- Harmonização dos parâmetros para aplicação de penalidades advindas da atividade de
fiscalização
Objetiva subsidiar os responsáveis pelo cálculo dos valores das penalidades, através da
utilização de um software especialmente desenvolvido para este fim, e que abrange diversos
aspectos, tais como: o tipo de não-conformidade; a categoria da empresa - comerciante,
distribuidor, fabricante, importador, acondicionador ou envasilhador e prestador de serviço; o
porte da empresa - micro, pequena, média e grande; os antecedentes da empresa; o risco
potencial à saúde, à segurança e ao meio ambiente. Essa ferramenta estabelece as condições
de contorno quando do estabelecimento do cálculo das multas, propiciando maior
uniformidade aos valores estabelecidos, sem retirar a autonomia dos Órgãos Delegados.
Assim, baseado nessa forma de organizar sua função de fiscalização, o Inmetro e os Órgãos
Delegados formam o sistema RBMLQ-I, que são um tipo de rede capaz de realizar parte
significativa de suas atribuições.
4.3 REGULAMENTOS, FISCALIZAÇÃO DA QUALIDADE E VERIFICAÇÃO DA
CONFORMIDADE
A investigação da qualidade de produtos e serviços submetidos a controles compulsórios no
Brasil depende tanto da atuação da entidade pública responsável por sua regulamentação e
fiscalização quanto dos mecanismos utilizados para avaliar suas condições face aos requisitos
91
exigidos. Algumas vezes, por várias razões, o órgão que regulamenta um produto ou serviço
opta por estabelecer convênio com outro ente público para realizar tais funções.
Embora todo órgão regulador tenha em seu campo de atuação vários produtos e serviços, isso
não significa que todas as ofertas que o mercado possa vir a colocar em circulação, e que o
governo considere com necessidade de controle legal, esteja dentro do domínio de um
regulador específico já existente. Nestes casos, o governo, lançando mão das atribuições
legais de alguma estrutura sua, designa uma entidade pública.
O Inmetro, no que se refere à qualidade de produtos e serviços, está legalmente autorizado a
regulamentar isoladamente sempre que ocorrer a situação descrita no parágrafo anterior, isto
é, quando o produto ou serviço não estiver sob responsabilidade de um outro órgão. Em várias
situações, quando há interesse de algum outro ente regulador na expertise do INMETRO,
ocorre uma emissão conjunta ou complementar entre o Instituto e a entidade responsável por
regular o produto ou serviço. É importante sublinhar que tais casos só ocorrem nos aspectos
relativos à “qualidade”, uma vez que as características “metrológicas” (grifos da mestranda)
estão sob responsabilidade exclusiva do Instituto, mais precisamente a cargo da diretoria de
metrologia legal. A questão diferenciando as características metrológicas dos requisitos
admitidos como qualidade (avaliação da conformidade) já foi tratada na introdução do
capítulo 3.
Os produtos ou serviços controlados por entidades públicas precisam, antes de qualquer ação
fiscalizadora, que o conjunto de requisitos objeto de avaliação estejam claros e bem
determinados em sua regulamentação.
4.3.1 O regulamento Técnico e suas implicações
Conforme o entendimento do Inmetro, “[...] é um ato normativo, de caráter compulsório,
emanado de autoridade estatal com competência específica para editá-lo”. Seu teor é
composto por regras legislativas, regulatórias ou administrativas, as quais determinam
características técnicas para um produto ou serviço. No caso de uma ação regulatória estar
completamente sob responsabilidade do INMETRO, deve observar consonância com as
resoluções do CONMETRO.
92
Faz-se necessário um esclarecimento a respeito do uso das expressões “produto
regulamentado” e “produto com avaliação compulsória da conformidade” (grifos da autora).
Ambos são ditos compulsórios, ou obrigatórios, ou legais, e, portanto, submetidos a
regulamentação técnica. A diferença é explicada a seguir:
- Quando se exige que um produto esteja sob avaliação compulsória da
conformidade para poder ser comercializado, isto significa que o fornecedor “tem
que demonstrar publicamente que pratica alguma forma de avaliação, exibindo o
símbolo adequado da conformidade, seja ela uma certificação, uma declaração do
fornecedor, ou qualquer outro dos mecanismos existentes no SBAC”. (grifo da
autora)
- No caso de não ser exigido do fornecedor essa demonstração pública, ele continua
obrigado a satisfazer a regulamentação técnica pertinente, mas está dispensado do
processo que leva à obtenção do símbolo da avaliação da conformidade adequado
à sua situação, não havendo, conseqüentemente, exibição obrigatória de nenhum
mecanismo de avaliação. Nessa modalidade denomina-se tão-somente de “produto
regulamentado”. (grifo nosso).
Cumpre ressaltar que, embora não seja obrigatório, o fornecedor pode contratar
voluntariamente um organismo acreditado de avaliação da conformidade, e, se for bem
sucedido ao final das avaliações, tornar pública esta situação através do símbolo compatível.
Os produtos elétricos de baixa tensão (até 750v) como também os produtos têxteis são apenas
regulamentados, enquadrando-se, portanto, na condição de livre escolha de seus fornecedores
em relação a praticar e comunicar ao mercado qualquer mecanismo de avaliação da
conformidade utilizado visando garantir a qualidade de seu produto.
4.3.2 A Fiscalização da Qualidade
A execução da fiscalização da qualidade dos itens sob responsabilidade do INMETRO é uma
atividade da RBMLQ-I, coordenada pelo INMETRO/Dqual por meio de sua divisão de
fiscalização e verificação da conformidade, Divec, que consiste no acompanhamento dos
produtos com avaliação compulsória da conformidade, como também os apenas
93
regulamentados, disponíveis no mercado. Embora de realização obrigatória, anualmente, não
deixa de ser uma das formas do governo brasileiro praticar o acompanhamento de mercado.
Este modo de atuar sobre o mercado, a fiscalização, acarreta a aplicação imediata de
penalidades previstas em lei se forem constatadas irregularidades.
As Fiscalizações, via de regra, quando dirigida a produtos, preocupam-se com seus aspectos
externos. Utilizam-se com muita freqüência da inspeção visual, a qual normalmente constata
ou não sua conformidade através de selos, etiquetas, enfim, de alguma marca e informações
obrigatórias que devem estar registradas nesses símbolos. Dirige-se, portanto, a inspecionar o
produto do ponto de vista formal, extrínseco. Os anexos A E B mostram as quantidades de
produtos fiscalizados em períodos recentes e suas respectivas irregularidades.
Para tornar mais esclarecedores os anexos A e B pode-se extrair do Manual de Planejamento
Anual de Fiscalização para os Órgãos Delegados do INMETRO (INMETRO, 2003, vol.1) as
seguintes definições:
a) Unidade de Produto
É a menor parte do produto, uma peça ou uma parte, expressando a quantidade unitária que
pode ser fiscalizada: 01 (uma) unidade, 01 (um) metro ou 01 (um quilograma).
b) Quantidade Total de Produtos Fiscalizados
É o universo total de produtos no estabelecimento comercial, ou seja, é o somatório das
unidades de produtos efetivamente fiscalizados (fisicamente), daqueles produtos expostos à
venda e daqueles produtos em estoque no estabelecimento; considera-se estoque, neste caso,
os produtos acondicionados em áreas distintas daquelas destinadas a exposição e vendas.
c) Operação de Fiscalização
É a atividade realizada pelo agente fiscal durante a inspeção formal de um produto, em um
determinado estabelecimento
É importante assinalar que o estoque de produtos acondicionados em um estabelecimento já
sofreu uma transação comercial, e é computado pelo estabelecimento como produto
disponível para venda, fato que o torna passível de fiscalização. Em situações especiais é
possível fiscalizar amostras diretamente no fornecedor, na sua expedição.
94
O objetivo da apresentação das tabelas constantes dos anexos A e B é permitir que se conheça
os produtos selecionados para acompanhamento do mercado através da fiscalização da
qualidade e, conseqüentemente, os principais setores sobre os quais recaem, atualmente, as
atenções dessas operações.
De um modo geral, não se pode fazer inferência estatística levando-se em consideração os
dados relacionados nas tabelas porque a coleta de amostra não especifica sua distribuição por
região. Esta situação não permite conclusões em nível de país, objetivo das ações de
fiscalização, uma vez que a concentração de amostras em uma determinada área geográfica
seria possível caso as condições de infra-estrutura dos órgãos delegados assim determinar. A
concentração em determinada marca de produto também seria possível por questões de
domínio regional de mercados, o que, nessa hipótese, também não refletiria a realidade
nacional. Além do mais, uma comparação dos resultados de um mesmo produto entre as
operações de 2006 e 2005 precisariam esperar o encerramento de 2006, visto que muitos
produtos ainda não fiscalizados até agora (junho/2006) ainda podem ser inspecionados.
4.3.3 O Plano Anual de Fiscalização da RBMLQ-I
Resulta da consolidação dos Planos Anuais de Fiscalização Específicos, ou seja, considera os
planos de cada órgão delegado, isoladamente. Para que cada plano específico se desenvolva
de maneira estruturada e harmônica foi concebido um manual, em dois volumes, cujo
primeiro, já citado, (INSTITUTO..., 2003,vol.1) oferece orientações estratégicas expressas
através de metodologias, diretrizes e outros subsídios capazes de sustentar o esforço de cada
conveniado quando da elaboração de seus planos específicos anuais. O segundo volume
ocupa-se dos procedimentos, e sugere uma metodologia composta por aspectos conceituais,
processos e regras inerentes a um plano dessa natureza.
Consultando o já referido manual (INMETRO, 2003, vol 1) destaca-se a metodologia
representada adiante pela figura 09.
95
Figura 09 - Metodologia para Elaboração do Plano Anual de Fiscalização Específico e da RBMLQ
Fonte: INMETRO, 2003, vol. 1
O manual nos informa ainda que a elaboração do Plano pode ser dividida em três grandes
etapas. A primeira, situada no lado esquerdo e superior esquerdo (fig. 09), sumariza os
seguintes processos: definição de diretrizes, elaboração do manual de planejamento anual,
definição dos critérios de planejamento, projeção das necessidades de fiscalização e
treinamento dos órgãos delegados. Seu objetivo é orientar os trabalhos de construção de seus
Planos Anuais Específicos. A segunda, esquematizada na área envolvida pela linha pontilhada
no diagrama da mesma figura, consolida os planos específicos no nível de cada órgão
delegado. A última etapa desta metodologia objetiva a validação do Plano Anual de
Fiscalização de toda a RBMLQ. Isto se dá através de um processo de negociação entre cada
integrante local dessa rede e o INMETRO. A limitação de recursos, porém, estabelece o pré-
requisito de focalizar este tipo de fiscalização (da qualidade) nas principais necessidades dos
clientes, que são os órgãos reguladores, os setores produtivos e os consumidores. Um outro
pré-requisito é a integração nacional desta atividade dada a sinergia e complementaridades
que surgem durante a negociação dos planos específicos para formulação do plano brasileiro,
o plano da RBMLQ-I. Não menos importante é a terceira precondição, o aumento da
Órgão Delegado
Inmetro
+ Órgão
Delegado
Inmetro
+ Órgão
Delegado
Dimensio
namento
dos
Recursos
Necessários
Programa de
Implementação
das
Estratégias
Alternativas
Consoli
-
dação
do
Plano
Anual
Específico
Negociação:
Aprovado?
Execução
SIM
NÃO
Monitora-
mento,
Controle e
Avaliação
Consolidação
do
Plano Anual de
Fiscalização
Anual
da RNML
Inmetro + Órgão
Delegado
Definição
dos
Critérios de
Abordagem
e Planeja
-
mento
Anual
(nacional)
Elaboração do
Manual de
Planejamento
Anual
Treinamento
do pessoal
dos
Órgãos
Delegados
Definição de
Estratégias
Alternativas
para
Atendimento
das
necessidades
de
fiscalização
Definição das
Metas de
produção
Projeção e
avaliação da
capacidade
Disponível
e dos
níveis de
desempenho
(Órgão Delegado)
Balanço
Necessidades
X
Capacidades
Projeção das
Necessidades
de Fiscalização
(Demanda)
Definição de
Diretrizes
Estratégicas
Carteira
Atual de
Produtos
Fiscalizáveis
Programa
Quadrienal de
Avaliação da
Conformidade
PBAC
Órgão
Delegado
SIM
Definição dos
critérios de
Abordagem e
Planejamento
estadual
Órgão Delegado
Inmetro
+ Órgão
Delegado
Inmetro
+ Órgão
Delegado
Dimensio
namento
dos
Recursos
Necessários
Programa de
Implementação
das
Estratégias
Alternativas
Consoli
-
dação
do
Plano
Anual
Específico
Negociação:
Aprovado?
Execução
SIM
NÃO
Monitora-
mento,
Controle e
Avaliação
Consolidação
do
Plano Anual de
Fiscalização
Anual
da RBMLQ
Inmetro + Órgão
Delegado
Definição
dos
Critérios de
Abordagem
e Planeja
-
mento
Anual
(nacional)
Elaboração do
Manual de
Planejamento
Anual
Treinamento
do pessoal
dos
Órgãos
Delegados
Definição de
Estratégias
Alternativas
para
Atendimento
das
necessidades
de
fiscalização
Definição das
Metas de
produção
Projeção e
avaliação da
capacidade
Disponível
e dos
níveis de
desempenho
(Órgão Delegado)
Quantidade
de uniades de
produtos para
fiscalização
Projeção das
Necessidades
de Fiscalização
(Demanda)
Definição de
Diretrizes
Estratégicas
Carteira
Atual de
Produtos
Fiscalizáveis
Programa
Quadrienal de
Avaliação da
Conformidade
PBAC
Órgão
Delegado
SIM
Definição dos
critérios de
Abordagem e
Planejamento
estadual
Plano-2004
96
capacidade de resposta da fiscalização, só tornada possível através da adequação qualitativa e
quantitativa da estrutura dos órgãos delegados aos resultados esperados.
Existe um critério fundamental orientando a proposta de cada unidade executiva da rede
brasileira: o número total de unidades de cada produto a ser fiscalizado anualmente deve estar
baseado diretamente no seu próprio histórico (INMETRO,2003, p. 12). É possível constatar
também que a carteira de produtos e serviços fiscalizáveis em determinado exercício é
formada pela união dos produtos e serviços já relacionados em exercícios anteriores com
outros que devem ter a conformidade avaliada durante a vigência do plano em questão. Se
usarmos a expressão “novos” para os itens acrescentados ao plano imediatamente anterior
pode-se afirmar que esses “novos” itens originam-se de demandas advindas do Programa
Brasileiro de Etiquetagem (PBE), do PBAC e de atores externos (INMETRO,2003, p. 14).
Os desdobramentos dos critérios maiores, aqueles que estabelecem as condições iniciais,
dizem respeito a situações que levam em conta a capacidade de atendimento a demanda da
unidade delegada, vale dizer, recursos humanos, materiais e financeiros. Foram, então,
estabelecidos três (03) níveis de abordagens de produtos e serviços que classificam estes itens
conforme a duração da operação de fiscalização, aos quais correspondem três níveis de um
coeficiente de abordagem (Ca) associado ao tempo de operação relativo entre os tre níveis de
abordagens. A tabela 06 mostra um exemplo contendo o percentual de produtos e serviços de
uma determinada carteira. Para orientar a graduação e o respectivo enquadramento de cada
item foi proposto um conjunto de critérios que se encontram elencados após a tabela 04.
Tabela – 04 Ponderação relativa entre os grupos
Nível de
Abordagem
Percentual
de produtos
Tempo destinado
a fiscalização
Coeficiente de
abordagem (Ca)
Tipo A 40 % 62 % 5,0
Tipo B 32 % 30 % 3,0
Tipo C 28 % 8 % 1,0
Fonte: Instituto... (2003, vol. 1, p. 19)
O coeficiente de abordagem (C
a
) mostra, de forma objetiva, que para fiscalizar os produtos
com grau de abordagem Tipo A, é necessário destinar 5 (cinco) vezes mais tempo por produto
do que para os produtos com grau de abordagem Tipo C. Da mesma forma, e usando o mesmo
referencial, é necessário um esforço 3(três) vezes maior para os produtos com grau de
abordagem Tipo B.
97
Relação de critérios de graduação e enquadramento de produtos e serviços na tabela 06:
• Risco potencial ao meio ambiente, a saúde e a segurança;
• Produtos novos, ou seja, com a conformidade recentemente avaliada;
• Histórico de problemas crônicos na fiscalização;
• Produtos com revisões recentes das normas ou dos regulamentos de avaliação da
conformidade (RACs);
• Histórico de irregularidades;
• Histórico de reclamações;
• Tipo de mecanismo de avaliação da conformidade utilizada. (INMETRO, 2003,
vol.1 p,15).
Este último critério, por exemplo, indica que produtos cuja demonstração de avaliação da
conformidade seja feita através de uma declaração do fornecedor (declaração 1ª parte) devem
ser objeto de intensa fiscalização. Todavia os que são certificados (terceira parte) que
apresentem histórico de irregularidades muito baixo e risco reduzido podem ser fiscalizados
mais pontualmente, em intervalos de tempo mais espaçados (INSTITUTO..., 2003, vol. 1p.
18).
O sistema de fiscalização da RBMLQ-I funciona também através das denominadas
“operações especiais”, nome das ações levadas a cabo por conta da sazonalidade do volume
de vendas, que se eleva acentuadamente em certas épocas do ano, dependendo do item. São
exemplos os preservativos masculinos durante o carnaval e próximo ao dia dos namorados,
artigos para presentes que afetam as vendas no dia das mães, no natal, e, em especial, os
brinquedos no dia das crianças. Enfim, qualquer outro caso dentro do contexto dessas
operações tem o mesmo objetivo.
Seria possível detalhar muitos outros critérios mais específicos, regras, indicadores, modos de
relação entre o Inmetro e seus conveniados, mas, além de escapar ao objetivo da dissertação,
seria por demais extenso. Nenhum conjunto de prioridades pode, porém, escapar à imposição
da realidade que obriga ao balanceamento entre a necessidade e a capacidade de realização
A projeção das necessidades, tanto as do Plano Anual quanto as do Plano Quadrienal, este
último com revisão anual obrigatória, tem por finalidade estimar, de forma orientada, o
universo da fiscalização. Na maioria expressiva dos casos o item é um produto e, portanto,
98
precisam ser respeitados a natureza e o nível de abordagem de cada tipo. Assim, a pergunta
que as estimativas procuram responder é: quantas unidades de produtos, por tipo, devem ser
fiscalizadas, sem considerar os recursos disponíveis, de maneira a manter as operações de
fiscalização no mercado nos níveis desejados ? Com exceção do nível de abordagem, a
mesma pergunta vale para os serviços e processos. Segundo o Manual de Planejamento “a
resposta obtida permitiria a identificação da demanda pela atividade de fiscalização. O
confronto desta demanda com a avaliação da capacidade existente indicaria o atual
desbalanceamento, que por sua vez orientaria a definição das ações a serem implementadas,
visando colocar a capacidade de produção no nível pretendido” (INSTITUTO..., 2003, vol 1,
p. 15).
Este mesmo manual observa que “...a demanda é formada a partir da combinação da amostra
do universo de produtos disponíveis no mercado, que pode ser ideal ou alternativa, e o
percentual desejado de atendimento da necessidade, o qual pode, arbitrariamente, ser de
100%, o máximo possível, 25% ou menos” (INSTITUTO..., 2003, vol 1p.22). O diagrama da
figura 09 procura representar as várias alternativas de atuação que orientam a fiscalização,
através da conjugação de várias hipóteses de trabalho.
Figura 10 - Possibilidades de Intervenção no Processo
Fonte: INMETRO, 2003,vol.1, p.24
O universo do volume de produtos disponíveis no mercado é determinado por uma
amostragem. A percepção sobre esse volume é formada por pesquisas realizadas nos
25% ou
menos
Capacidade de atendimento
da necessidade
Necessidade de
fiscalização
Necessidade de
Fiscalização
% de atendimento da
necessidade de
fiscalização Método Recursos
Baixo
A
lto
Custo
Atual
Amostra
Ideal
Melhoria
Incremental
Máximo
Possível
Amostra
Alternativas
100%
Mudança
Radical
Expansão
sem
restrições
Expansão
limitada
Atuais
Universo
de
produtos
disponíveis
no
mercado
25% ou
menos
Capacidade de atendimento
da necessidade
Necessidade de
fiscalização
Necessidade de
Fiscalização
Necessidade de
Fiscalização
% de atendimento da
necessidade de
fiscalização
% de atendimento da
necessidade de
fiscalização Método Recursos
BaixoBaixo
A
lto
A
lto
Custo
Atual
Amostra
Ideal
Melhoria
Incremental
Máximo
Possível
Amostra
Alternativas
100%
Mudança
Radical
Expansão
sem
restrições
Expansão
limitada
Atuais
Universo
de
produtos
disponíveis
no
mercado
99
mercados regionais sobre fabricantes, marcas e modelos mais comercializados. Algumas
vezes, dependendo dos recursos inicialmente previstos, essa amostragem não é considerada
num primeiro momento. A fiscalização, que também pode ser efetuada nos fornecedores, só
ocorre em casos especiais, quando, por vários motivos, tem-se indicadores de alguma
irregularidade. As estimativas de produção que poderiam surgir de fiscalizações empreendidas
com certa freqüência junto aos fornecedores, acompanhadas de registros capazes de ajudar no
mapeamento da distribuição, deixam de dar sua contribuição. Mesmo não sendo atribuição da
RBMLQ-I ocupar-se da exportação, parte da produção, no caso de se destinar ao mercado
externo, passaria a compor a amostra utilizada para todas as regiões do país se as inspeções no
fabricante acontecessem regularmente. Também não são pesquisados regionalmente os
hábitos da população em relação ao consumo dos produtos em questão, suas marcas e
modelos, seja por faixa etária, renda, sexo, escolaridade ou qualquer outra variável qualitativa.
4.3.4 A Verificação da Conformidade
Esta atribuição da RBMLQ-I, também coordenada pelo INMETRO/Dqual através da Divec,
está definida pela norma interna técnica NIT-DIVEC-004 (set 2003, rev 00), nos seguintes
termos:
Verificação da Conformidade é a verificação da permanência da conformidade de
um produto ou serviço aos requisitos especificados, com o intuito de comprovar a
eficácia do programa de avaliação da conformidade, bem como o aperfeiçoamento
constante da utilização deste programa. (INSTITUTO..., 2003, p. 2).
É uma forma de acompanhamento de mercado (market surveillance) do ponto de vista da
qualidade dos itens sob responsabilidade do Instituto. Seu objetivo é “fundamentar o
INMETRO e o setor produtivo, por meio de dados estatísticos, visando o aprimoramento de
toda a sistemática de avaliação da conformidade dos produtos e serviços com conformidade
avaliada voluntária e compulsoriamente” (www.inmetro.gov.br).
O primeiro programa desta atividade foi criado pelo INMETRO, experimentalmente, em
2002. Na prática, o programa funciona realizando coleta de amostras dos produtos
regulamentados de acordo com algum dos mecanismos de avaliação da conformidade. Esses
produtos podem estar com suas características baseados em regulamentos técnicos e normas, e
100
são enviados aos laboratórios credenciados (acreditados) pertencentes à Rede Brasileira de
Laboratórios de Ensaio (RBLE), os quais verificam se essas amostras estão de acordo com os
textos vigentes. É importante salientar que, diferentemente da fiscalização, a verificação não
tem caráter punitivo, conforme já foi explicado no parágrafo anterior, e sim o de contribuir
para a implementação de ações que levem a melhorias nos produtos, serviços e processos em
uso no Brasil. No entanto, a já citada norma NIT-Divec-004 assim orienta:
Se no ato do recolhimento das amostras, o agente constatar a presença de produtos
regulamentados submetidos a exigência de conformidade avaliada em flagrante
desconformidade com a legislação em vigor, obrigando-o a tomada das medidas
legais pertinentes, essas são comunicadas a Divec, inclusive com envio de fax dos
documentos emitidos.
A intenção da norma é alertar o agente da RBMLQ-I de que sua condição de representante
oficial de um governo, e com poder de polícia administrativa, não lhe permite deixar de
registrar irregularidades, ainda que a intenção da ação que está realizando não seja punir.
Ressalte-se que a orientação não vale para produtos com avaliação voluntária da
conformidade.
Para a coleta de amostras a verificação da conformidade procura abranger a maior parcela
possível do mercado consumidor, distribuído nacionalmente. Sua sistemática de seleção dos
fabricantes, marcas e modelos, considera as empresas tradicionais, líderes de mercado, os de
média e pequena participação nacional e estrangeira. Orienta-se também por:
• índices de reclamações;
• histórico de irregularidades;
• dispersão geográfica dos fabricantes;
• distribuição dos pontos de venda
O processo de formulação do programa observa também os seguintes critérios para selecionar
os tipos de produtos:
• histórico dos programas anteriores;
• índices estatísticos de irregularidades e reclamações dirigidas ao Inmetro;
• conteúdo das reclamações e tipos de irregularidades;
101
• produtos contemplados com a declaração de conformidade do fornecedor
(declaração de primeira parte);
• produtos que tiveram modificações recentes nos Regulamentos de Avaliação da
Conformidade (RACs);
• expectativa dos organismos reguladores.
Essa modalidade de acompanhamento do mercado, na quase totalidade de suas ações, focaliza
o mercado consumidor. Apenas em casos especiais colhe amostras no fornecedor.
4.4 BRASIL X EUA
Os caminhos do desenvolvimento social, político, econômico, enfim as diferentes formas de
expressão de um povo manifestam-se também na sua ética de fazer negócios e nas regras de
controle socialmente admitidas. Este trabalho procurou fontes de informação sobre sistemas
de acompanhamento de mercado praticados em outros países. Considerando que a extensão da
análise comparativa entre os diferentes modos encontrados implicaria em apresentar uma
outra dissertação, a escolha recaiu sobre uma sucinta e genérica exposição sobre a diversidade
do arranjo existente nos EUA.
O documento do INMETRO (INSTITUTO..., 2005a) cujo objetivo é tratar da formulação de
elementos para revisão e inovação do atual modelo de avaliação da conformidade no Brasil,
tem um dos seus dez volumes dedicado aos EUA. Nele constata-se que “[...] não foi possível
identificar se existe um procedimento sistemático de verificação, fiscalização e controle das
atividades de avaliação da conformidade nos EUA” (INSTITUTO..., 2005 a p.58).
O sistema dos Estados Unidos funciona de tal forma que as associações comerciais utilizam a
certificação voluntária como uma potente arma de defesa comercial. O principal fiscal de um
produto é sempre o fabricante concorrente. Isto é o market surveillance sendo realizado em
grande escala pelo concorrente, voluntariamente. As empresas fornecedoras, através de suas
associações, fazem lobby junto aos grandes compradores para se proteger não só da
concorrência interna, mas também das importações. Assim, provocam a demanda a trabalhar
constantemente com base na certificação. Os congressistas (senadores e deputados) incluem--
se entre os alvos das mesmas pressões.
102
A questão do acompanhamento de mercado nos EUA não se resume a ação dos concorrentes.
Quando consideradas as instâncias de atuação por ordem decrescente de intensidade,
encontramos a seguinte situação:
• concorrência;
• governo;
• organismos certificados;
• consumidores e organismos de defesa do consumidor
Apesar da livre iniciativa ser mais atuante, o documento afirma que o governo federal mantém
programas de certificação classificados, de maneira genérica, em três grandes categorias:
• Programas de certificação de produtos que afetam diretamente a saúde ou
segurança do usuário, ou do público de maneira geral;
• Programas de teste de produtos para evitar a necessidade de retestá-los no nível
local, ou cada compra;
• Programas visando fornecer uma base uniforme para o comércio, avaliando a
qualidade e as características dos produtos colocados no mercado. (INSTITUTO...,
2005
a, p.59).
Os organismos de certificação têm sob sua responsabilidade a obrigação de possuir um
procedimento de reclamações e as tarefas de fazer a coleta, a verificação e a revisão do
processo sempre que um produto certificado apresentar não-conformidades.
Os consumidores e os organismos de defesa do consumidor têm suas ações amparadas por
sólida base legal. A lei estabelece de maneira clara e inequívoca que em caso de acidente
associado ao produto, “.... o produtor tem vinte e quatro (24) horas para relatá-lo à comissão
de defesa do consumidor e informar sobre as ações corretivas que estejam sendo tomadas.
Caso isso não aconteça, os executivos estão sujeitos a processos criminais, com prisão e
multas”. ( INSTITUTO..., 2005a: p.59).
O quadro geral da infra-estrutura de prestação de serviços de avaliação da conformidade nos
EUA, incluindo todos os elos da cadeia como metrologia (a base técnica da qualidade),
normalização, acreditação, certificação, laboratórios e regulamentação, seja federal ou local,
apresenta-se como um sistema bastante descentralizado e multifacetado, onde as relações de
independência e interdependência de poderes e parcerias constituem uma teia de altíssima
103
complexidade. Tem como principal sustentáculo um sistema jurídico que atua através das
regulamentações. Desta forma, os problemas que surgem por desacordo entre as partes,
mesmo em nosso campo de estudo, são, em grande parte das vezes, levados aos tribunais.
Do texto informativo a respeito desse sistema (2005a, p.8) a visão geral pode ser assim
resumida:
O NIST (Instituto Nacional de Tecnologia e Normas), que é vinculado ao DOC
(Departamento de Comércio), exerce a função de coordenador das atividades de avaliação da
conformidade, atua na acreditação de laboratórios e funciona como ponto focal para assuntos
de normalização e afins. Mas a função de normalização é exercida pelo ANSI (Instituto
Nacional Americano de Normas), não elaborando diretamente as normas; ele acredita
procedimentos de organismos de normalização. Este documento informa que, à época, junho
de 2005, existiam 266 organismos de normalização já acreditados pelo ANSI. Nesse aspecto,
seu papel é preencher a lacuna existente entre os organismos de normalização e as agências
governamentais. Esse instituto de normas também faz gestão junto às agências
governamentais no sentido delas utilizarem normas consensuais voluntárias como alternativa
às suas funções de elaborar regulamentos. O sucesso do trabalho pode ser constatado pelas
ostensivas ligações entre órgãos governamentais e o número de entidades que cuidam de
produtos, serviços e pessoal certificados constante da relação das agências.
Uma característica de fundamental importância para o arranjo da cadeia da avaliação da
conformidade nos Estados Unidos é que a função de acreditação opera com alto grau de
descentralização. Cada sistema de acreditação, seja de laboratórios, de programas de
certificação ou organismos de sistemas de gestão possui suas próprias características. A de
laboratórios, por exemplo, é realizada pelos vários níveis de governo e também pela iniciativa
privada. Informações do ano 2000 revelam cerca de 100 (cem) organismos de acreditação de
laboratórios e aproximadamente 50000 (cinqüenta mil) laboratórios de ensaios acreditados.
Na área de laboratórios, embora não seja a única organização, a NACLA (Cooperação
Nacional para Acreditação de Laboratórios) é a principal. Também não atua diretamente, e
sim acreditando os laboratórios e demonstrando o seu reconhecimento. Em 2005 1(um) dos
seis programas acreditados na área é operado pelo NIST.
Todas os outros elos da cadeia funcionam de maneira semelhante, com maior ou menor grau
de complexidade. A ANSI executa um conjunto de programas de certificação de maior
104
prestígio entre os dois mais proeminentes. Já a acreditação de organismos de registro
(certificação) de sistemas de gestão é realizada por um comitê de fundação recente (janeiro de
2005), resultado do trabalho conjunto da ANSI e da ASQ (Sociedade Americana para a
Qualidade).
Quanto à regulamentação, o documento em questão afirma que se estende por uma ampla
gama de domínios, tornando disponíveis tanto a prestação de serviços quanto a proteção ao
cidadão. Só no governo federal existem mais de sessenta (60) agências capazes dessas
funções. A cada ano entre 4000 (quatro mil) e 5000 (cinco mil) regulamentos são emitidos. Já
existem programas federais para reduzir a emissão de regulamentos ao mínimo indispensável.
Tenta-se, com muito esforço, que a iniciativa privada consiga sair-se bem resolvendo as
situações através dos mecanismos por ela concebidos, sendo estes estimulados e apoiados
pelo governo. As regulamentações relativas à cadeia da avaliação da conformidade citam,
muitas vezes, as normas das organizações privadas que sejam representativas.
No Brasil não é utilizado o acompanhamento de mercado pelo concorrente para verificar a
adequação dos produtos ao seu uso. Nosso sistema de avaliação da conformidade é bastante
centralizado em todos os elos dessa cadeia. Não obstante, a oferta de serviços de
regulamentação, fiscalização e várias outras maneiras de se avaliar a conformidade de
produtos e serviços vem experimentando crescimento. O surgimento e aumento das agências
reguladoras associadas à maior movimentação de mercadorias, são elementos que contribuem
para compor o novo cenário das trocas comerciais.
É importante realçar que o sistema existente nos EUA para desenvolver boa parte das
atividades abrangidas pelo conceito de tecnologia industrial básica (não está incluído, por
exemplo, sua estrutura para marcas e patentes), baseia-se nas “[...] tradicionais forças do
sistema norte-americano - tais como consenso, abertura e transparência - enquanto oferece
uma ênfase adicional para a velocidade, relevância e atendimento às necessidades do interesse
público” (INMETRO, 2005a, p. 29).Este trabalho não se arrisca a análises do
desenvolvimento histórico da sociedade norte-americana, excluindo o Canadá, que levem a
conclusões capazes de estabelecer motivos determinantes de suas características, mas avalia
que os gastos seriam muito maiores para conquistar e manter sua condição de potência
científica, tecnológica e comercial, situação também apoiada pelas atividades de TIB, se os
seus governos tivessem optado pela execução direta da expressiva maioria dessas tarefas. Ao
invés disso, escolheu-se a via da coordenação dos trabalhos dessa natureza e o forte incentivo
105
à iniciativa privada. Como já foi descrito, o sistema é altamente interdependente, complexo
mesmo, mas produz excelentes resultados. É, porém, imprescindível assinalar, mais uma vez,
que as peculiaridades de cada sociedade precisam estar bem assimiladas quando se trata de
conceber modelos de organização visando à satisfação de suas necessidades. Por outro lado, o
princípio basilar de governar com a maior participação possível das forças sociais e
econômicas que administram, afigura-se como a melhor solução disponível aos governantes.
4.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: PROPOSTA PARA A REDE BRASILEIRA DE
METROLOGIA LEGAL E QUALIDADE
Este estudo estabeleceu um contexto global, isto é, social, político, econômico, enfim,
cultural, embora sucinto e genérico, capaz de dar sentido às transformações ocorridas no
campo da fiscalização da comercialização de produtos e suas diferentes abordagens, a partir
dos Estados mais influentes na Europa do século XVII, a princípio de natureza quantitativa
(metrológica), considerando as mudanças históricas que se sucederam, evoluindo até a
crescente atenção dedicada pelos governos às modernas alternativas de avaliação da
conformidade, dadas a atual importância que têm nas estratégias de competição das empresas,
às necessidades de proteção ao consumidor e a sua utilização cada vez mais freqüente como
barreiras técnicas às exportações. A intenção da dissertação com esse enfoque,
particularizando o Brasil, foi sustentar sua proposta de ampliar a capacidade de percepção da
RBMLQ-I na área da qualidade, que é seu objetivo, através da expansão de sua capacidade de
supervisão e da melhoria do planejamento de suas funções, as quais se realizam quando da
utilização do conjunto das atividades conhecidas como acompanhamento de mercado (market
surveillance)
Embora não seja o objeto de estudo, a metrologia, infra-estrutura indispensável a todo
processo de desenvolvimento humano, mesmo quando praticada de maneira rude, de sorte a
não merecer a denominação, contribuiu para tornar claro o conflito entre os desejos dos
governantes e os da iniciativa privada (taxação X não-interferência nos negócios).
O caos metrológico reinante até o início do século XIX, provocou, mesmo bem antes, “a
associação entre as concepções de uniformização produzidas pelas cortes européias e as
106
formas nascentes da comunidade científica” (2.1), movimento liderado e impulsionado pela
França , e caracteriza um exemplo da importância das decisões de autoridades políticas,
quaisquer que sejam os tipos de organização desse poder, no desenvolvimento dos Estados.
Mostrou também a extrema dificuldade em fazer uma transição que alterasse profundamente
os costumes já introjetados por uma sociedade, vale dizer, sua cultura, no caso, comercial, e
as diversas reações dos governantes diante dos fatos. Alguns dos atuais países ainda utilizam
para muitos usos antigas unidades de medidas mesmo tendo aderido à convenção do metro
que tanto custou a se difundir. O EUA, a maior economia do planeta, e a Inglaterra, ainda
muito bem colocada neste tipo de classificação, são claros exemplos. Pode-se constatar que ,
dependendo das condições de cada Estado, as alternativas de desenvolvimento científico,
tecnológico, industrial e comercial , não requiseram adesão completa a tratados
internacionais.
A história do processo de concepção, avanços e retrocessos, até implantação na França e a
difusão internacional do sistema métrico, nos revela o esforço despendido pela classe
dominante na França em alcançar hegemonia científica e comercial, e a resistência não só de
seus nacionais, como também a de outras nações colonizadoras opondo-se à subordinação
cultural, conforme já exemplificado. O item 2.1.2 traz um relato esclarecedor: “...alguns
países que adotaram o sistema durante a ocupação napoleônica, dele logo se desembaraçaram
após 1815, tão clara era sua associação com as transformações políticas da França
revolucionária”.
Os impactos no Brasil dependeram diretamente da maneira como Portugal colocou-se diante
da situação, uma vez que éramos sua colônia.
Depois de enfrentar uma verdadeira “Babel de Medidas” no Brasil-Colônia, o Brasil-Império
proporciona uma evolução na parte científica da metrologia e um declínio no aspecto da
fiscalização; a incompatibilidade entre o que seria a metrologia legal e a científica mostra-se
com clareza.
No início do Brasil-República as marchas e contramarchas dos governos, seja no esforço de
fiscalização, ou com relação aos investimentos necessários na parte científica da metrologia,
apesar da tentativa de começar pelo INT, vão além dos prejuízos diretos causados ao
desenvolvimento dessas atividades; os outros elos da cadeia da avaliação da conformidade
também ficaram prejudicados. Este cenário só é modificado, na parte da metrologia legal,
107
após a criação do INPM seguido de forte concentração de recursos financeiros para a
expansão e consolidação das atividades de infra-estrutura física a ela ligada. A aquisição de
veículos, caminhões pesados e afins proporcionou a melhoria do controle metrológico das
transações comerciais através da fiscalização dos pesos e medidas. Antes da criação do
INMETRO, o estabelecimento do Fundo de Metrologia (FUMET) para financiar
supletivamente o aparelhamento, custeio e manutenção dos serviços metrológicos, além de
delegar ao novo Instituto a missão de relacionar-se com os organismos internacionais nesta
área como o BIPM e a OIML, ajudaram a alavancar os próximos passos.
Fica patente a sempre necessária ação do Estado tanto para criação da infra-estrutura como na
execução direta das atividades metrológicas, fossem elas a de fiscalização ou a pesquisa e
desenvolvimento científico. A criação de órgãos estaduais específicos para execução das
funções legais da metrologia, no fim do governo de Juscelino, tenta superar a
incompatibilidade de convivência com a parte científica devido à disputa pelos recursos
financeiros.
O processo de transformação da estrutura de produção das indústrias, com impactos
continuados das tecnologias que tornavam a economia mais sofisticada em função do advento
da produção em massa deixou claro que era necessário reestruturar o INPM. A normalização,
apesar da ABNT ter sido criada em 1940, por esforço pessoal de alguns abnegados, agora se
fazia de vital importância: sem metrologia e também sem normas não se faz qualidade.
O conceito de TIB, que reunia entre outras funções, a metrologia, a normalização e a
qualidade, orientou a criação do Inmetro,que incorporou as funções do INPM e incluiu essas
outras. Durante a transição, mais uma vez, o Estado investe uma quantidade significativa de
recursos financeiros, agora em infra-estrutura laboratorial, mas, paralelamente, estabelece
convênios para formação de pessoal no exterior, traz especialistas ao Brasil a título de
consultoria e contrata mão-de-obra mais qualificada. As dificuldades enfrentadas durante os
esforços com a plena implantação do novo arranjo organizacional concebido pelo governo,
coincidem, no final dos anos setenta, segundo Kupfer, com “[...] um ciclo de forte caráter
estruturante que chega ao fim devido à instabilidade da economia e a perda da capacidade de
financiamento do setor público” (INSTITUTO, 2005a, p 36). Esta observação cresce de
importância quando associada com as palavras do Secretário de Tecnologia Industrial à época
da criação do Inmetro ao se referir ao projeto de concepção do sistema que incluiu o Inmetro.
108
Correa da Silva foi bastante explícito com relação ao caráter não centralizador e não
monopolista do Inmetro: “[...] mesmo porque isto seria impossível. Na realidade, e para citar
um exemplo, víamos e vemos, como uma necessidade pragmática e como uma política
construtiva, a possibilidade de delegar a certificação da qualidade até às próprias empresas
produtoras, desde que contem com laboratórios adequados e equipes responsáveis. Tal
delegação teria de se fazer por prazo e sob condições definidas, mas normalmente, poderia
chegar a ser quase automática e permanente” (INSTITUTO..., 2005a, p.33). No entanto,
considerava a intervenção do Estado naquele momento indispensável dadas as condições da
época.
Depois de todos os desdobramentos experimentados por esse sistema, os anos 90 trazem uma
nova realidade que impacta fortemente toda a economia brasileira; a maior abertura do
mercado brasileiro à competição internacional provoca uma reestruturação no parque
industrial brasileiro e o Inmetro deixa de atuar diretamente certificando empresas e passa
então ao seu atual modelo acreditando organismos independentes para tal. Posteriormente
com a criação da Diretoria da Qualidade (Avaliação da Conformidade) é iniciada uma nova
atividade que coordena a elaboração de Programas de Avaliação da Conformidade. Essa
resposta às novas demandas utiliza-se para sua execução da redefinição do papel do conjunto
dos Institutos de Pesos e Medidas Estaduais, que reunidos formaram a antiga RNML. A
atuação exclusiva dessa rede na fiscalização metrológica, acrescida pela tarefa de fiscalizar a
qualidade e, quando necessário atuar na coleta de amostras para atender ao Programa de
Verificação da Conformidade, tem sua denominação alterada para RBMLQ-I, e assim atua até
hoje, conforme os detalhamentos da dissertação.
Pode-se dizer que praticamente a totalidade da fiscalização da qualidade é realizada no
comércio e as pesquisas só são feitas junto a esse setor. Parte-se do princípio que toda a parte
da produção em solo brasileiro destinada ao mercado interno foi diretamente para esse
mercado. Institucionalmente pode-se alegar que não é função da fiscalização da qualidade dos
órgãos delegados cuidar da qualidade dos produtos possivelmente exportados, ou com
qualquer outro fim, constantes da relação sob sua responsabilidade. Não obstante, perde-se a
chance de comparar os resultados das amostras do universo de produtos disponíveis no
mercado interno com os resultados das possíveis amostras colhidas no fornecedor,
pertencentes ao mesmo lote de produção ou mesmo diferentes. Poderiam ou não ser
detectados problemas situados fora da atuação do Inmetro, mas melhoraria sua capacidade de
109
percepção da qualidade, ainda que formal por ser uma fiscalização, do produto fabricado no
Brasil. Essa é uma das propostas
Outra proposta, também visando estabelecer comparações, é a realização de pesquisas junto
aos consumidores de comércios locais, objetivando informar-se sobre que produtos
consomem de uma determinada relação dos fiscalizáveis, constando da quantidade por uma
certa unidade de tempo, classificando o possível consumidor por categorias: sexo, idade,
escolaridade, faixa de renda, se trabalha ou estuda ou as duas coisas. O IBGE (Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística) dispõe de muitos dados municipais sobre a população
brasileira. Nessa pesquisa poder-se-ia até colher opiniões sobre a qualidade (adequação ao
uso) dos produtos.
Uma terceira sugestão seria utilizar a verificação da conformidade de maneira similar à
fiscalização com relação aos fornecedores. A diferença é que a verificação, conforme já
explicado, colhe amostras e envia para laboratórios credenciados, obtendo assim uma visão
sobre a realidade das características dos produtos, seus aspectos intrínsecos, verificando se a
conformidade está sendo mantida.
Esta última proposta, embora de enunciado mais simples, requer considerações mais amplas.
Trata-se de sugerir que a forma de acompanhamento de mercado conhecida como verificação
da conformidade possa também ser realizada pelo concorrente, e mais, por outros tipos de
organização com capacidade para tal. Não basta, porém, estabelecer algumas condições. Não
se trata, também , de copiar diretamente os esquemas de outros países. A questão a resolver é
descentralizar mais ainda sem, contudo, perder a visibilidade sobre o desenvolvimento da
avaliação da conformidade e a eficácia das possíveis intervenções. O Inmetro já deu passos
importantes no sentido da descentralização. O mais recente foi a declaração do fornecedor,
onde a primeira parte interessada, mediante um conjunto de exigências, comunica ao mercado
sua conformidade a certos requisitos. Este mecanismo, a exemplo dos outros , não é aplicável
a qualquer produto, depende de metodologias que defina suas indicações.
O exemplo dos EUA, da mesma forma que outros, não se presta à simples transposição, mas
fornece elementos importantes. A extensão territorial e a economia com elevado grau de
diversificação são fatores que recomendam várias alternativas de atendimento, pelo menos
nessa área. Por outro lado, os já referidos caminhos do desenvolvimento que determinam sua
cultura são diferentes em cada nação, embora possam guardar similaridades. Não está sendo
110
proposto a adoção da complexidade do sistema dos Estados Unidos, mas sim o aumento das
possibilidades dos fornecedores de produtos, serviços e mesmo de processos, de ter acesso a
diferentes mecanismos de avaliação da conformidade mais rapidamente e a custos menores.
Para tal, as formas de acompanhamento de mercado devem ser ampliadas conforme já
proposto e, nesse quadro a RBMLQ-I, com exceção da fiscalização da qualidade que é uma
determinação legal, permitiria atuação de terceiros na cadeia da avaliação da conformidade,
onde atualmente eles não existem, mais precisamente na verificação da conformidade,embora
a Rede também pudesse fazê-lo, mas concentrando-se na supervisão dessas outras
organizações, privadas ou públicas, que se dispusessem a operar tais serviços. Assim, a
quantidade de dados e informações trabalhados pela RBMLQ-I precisariam produzir mais
conhecimento sobre a qualidade dos produtos brasileiros sob sua responsabilidade,
comportando-se então como uma rede de inteligência que agiria com maior rapidez e
assertividade, quando de suas intervenções visando assegurar a credibilidade do sistema. Este
arranjo provocaria, conforme o objetivo da dissertação, um substancial aumento da percepção
da RBMLQ-I sobre a adequação dos produtos, serviços e processos, ao seu uso.
111
5 CONCLUSÃO E SUGESTOES DE NOVAS PESQUISAS
Observando-se os processos e metodologias descritas, alguns pontos foram selecionados para
reflexão. Mesmos nos casos em que as propostas tenham implicações fora da área de atuação
do Inmetro, essa dissertação considera que, ainda assim, a instituição estaria cooperando para
a melhoria da competitividade da produção brasileira, o que se inclui entre seus objetivos, ao
mesmo tempo em que reuniria mais dados e informações, enriquecendo e tornado mais
assertivo seu trabalho de planejamento. Adotando essa diretriz, a dissertação explicita com
clareza as considerações do item 4.5.
Existem várias linhas de investigação cujo estudo contribuiria para melhorar a compreensão
do fator qualidade como elemento de competição. Uma escolha seria pesquisar a aceitação
dos produtos fabricados e/ou projetados em solo brasileiro, em conjunto com os serviços que
os acompanham, e que constem da relação objeto de atuação da RBMLQ-I, nos mercados
externos geograficamente mais próximos. Além dos custos não serem elevados, o Inmetro
tem condições de articulação política com seus parceiros comerciais nas Américas do sul e
central, capaz de realizar esse trabalho. Os resultados serviriam para subsidiar políticas de
incentivo à melhoria e/ou diversificação de produtos e serviços regulamentados e com
conformidade avaliada no âmbito do SBAC.
Uma outra opção que se apresenta como necessária é o estudo da interiorização das atividades
de fiscalização da qualidade e verificação da conformidade, alcançando municípios com um
certo nº de habitantes. Os resultados poderiam orientar a política de expansão das atividades
da RBMLQ-I.
112
REFERÊNCIAS
ALMACINHA, José António. Introdução ao conceito de normalização em geral e sua
importância na engenharia. Lisboa, 2005. Disponível em: http://inegi.inegi.up.pt/ons/textos/
JASA-1.PDF. Acesso em: 08/10/2005
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Acesso em 02/10/2005.
115
ANEXOS
116
ANEXO A
- Quantidade de Produtos Fiscalizados na Área da Qualidade em Nível
Nacional até junho/2006
Estatística da Fiscalização - Brasil
Janeiro a Junho/2006
Quantidade
Fiscalizada Irregular
Carteira de Produtos
Acumulado Acumulado
Unidades
Adaptadores 86.676 159
Bases para Fusíveis 2.665 7
Bebedouro Elétrico 6.645 29
Bicicletas de Uso Infantil 98 0
Bloco Autônomo de Iluminação 4.384 0
Brinquedos 3.041.722 37.625
Capacetes de Proteção para Ocupantes de Motocicletas e Similares
(NBR 7471)
32.813 243
Cestas de Alimentos E Similares 982 51
Chaves Tipo Faca sem Fusível 1.724 0
Chaves Tipo Faca com Fusível 2.204 20
Cilindros de Aço / Liga Leve para GNV - Novos e Requalificados
(Iso 4705-D)
1.448 6
Conectores 141.740 272
Cordões Conectores Acoplados aos Aparelhos Elétricos,
Eletrônicos ou Eletro-Eletrônicos
29.190 1.149
Cordões Conectores de Manutenção/Reposição 98.350 6.530
Cordões Prolongadores 63.520 1.137
Disjuntores 380.343 2.190
117
Embalagens Plásticas para Álcool 297.690 4.699
Empresas de Instalação de Componentes GNV 133 39
Empresas de Requalificação de Cilindros de Aço Para GNV
(NBR12274)
10 0
Equipamentos Elétricos para Atmosfera Explosiva 40 0
Estabilizadores de Tensão Monofásicos até 3 Kva (NBR 14373) 8.022 4
Estárteres 214.486 19
Extensões Enroladas 30.402 168
Extintores de Incêndio Manutenidos 22.494 233
Extintores de Incêndio Novos 6.624 0
Filtros de Linha 14.615 167
Filtros Tipo Prensa 626 7
Fogões a Gás 57.686 91
Fornos a Gás 1.138 0
Fósforos de Segurança 2.669.003 9.038
Fusíveis Tipo Rolha 12.202 104
Fusível Tipo Cartucho 18.074 61
Interruptores (Compulsórios) 1.615.037 24.196
Interruptores (Regulamentados) 64.494 192
Isqueiros a Gás Descartáveis 261.926 17.624
Isqueiros a Gás Recarregáveis 2.860 1.782
Lâmpadas Dicróicas 35.160 393
Lâmpadas Fluorescentes 321.951 9
Lâmpadas Fluorescentes Compactas - Com Reator Integrado 366.768 344
Lâmpadas Halógenas 42.503 0
Lâmpadas Incandescentes 1.220.584 251
Linha de Alta Pressão (GNV) 116 10
118
Linha de Baixa Pressão (GNV) 5 0
Luminárias (Spots) 148.292 753
Lustres 30.974 0
Mamadeiras 264.648 939
Mangueiras de Pvc para GLP 40.924 524
Motores Elétricos 83 0
Plugues (Compulsórios) 299.823 10.164
Plugues (Regulamentados) 322.232 7.155
Plugues de 3 Saídas (Benjamin Ou Tipo T) 139.683 394
Pneus Automotivos 198.585 23
Pneus para Motocicletas 45.830 169
Preservativos Masculinos 2.916.886 4.637
Reatores Eletromagnéticos 115.525 3.772
Reatores Eletrônicos 131.436 1.406
Receptáculos para Lâmpadas Fluorescentes e Incandescentes 358.457 2.572
Recipientes de Aço para GLP 301 0
Redutor de Pressão (GNV) 592 1
Reguladores de Baixa Pressão para GLP 42.120 19
Requalificação de Recipientes de Aço para GLP 1 0
Sistema de Ventilação (GNV) 311 0
Suporte (GNV) 1.524 9
Têxteis 23.971.455 279.178
Tomadas (Compulsórias) 884.732 4.724
Tomadas (Regulamentadas) 539.936 12.285
Tomadas Múltiplas 60.254 149
Válvula de Abastecimento (GNV) 292 19
Válvula de Cilindro (GNV) 450 10
119
Variadores de Luminosidade 303.916 1.054
Veiculos e Equipamentos que Transportam Produtos Perigosos 84 0
Totais em Unidades 41.998.499 438.805
Quilograma
Barras e Fios de Aço 758.002 29.040
Totais em Quilograma 758.002 29.040
Metro
Cabos de Potência até 1 Kv (NBR 7288) 436.974 1.749
Cabos e Cordões Flexíveis até 750 v (NBR 13249) 1.559.048 568
Fios / Cabos / Cordões (Regulamentados) 183.232 4
Fios e Cabos NBR NM-247 4.375.509 7.094
Totais Em Metro 6.554.763 9.415
Fonte site do Inmetro – www.inmetro.gov.br
120
ANEXO B - Quantidades de produtos fiscalizados na Área da Qualidade em Nível
Nacional no ano de 2005
ESTATÍSTICA DA FISCALIZAÇÃO - BRASIL
Janeiro a Dezembro/2005
Quantidade
Fiscalizada Irregular
Carteira de Produtos
Acumulado Acumulado
Unidades
ADAPTADORES 148.077 129
BASES PARA FUSÍVEIS 9.769 9
BEBEDOURO ELÉTRICO 8.534 242
BLOCO AUTÔNOMO DE ILUMINAÇÃO 9.321 0
BRINQUEDOS 10.823.129 105.512
CABOS FLEXÍVEIS COM PLUGUES 746 16
CAPACETES DE PROTEÇÃO PARA OCUPANTES DE
MOTOCICLETAS E SIMILARES (NBR 7471)
66.419 903
CESTAS DE ALIMENTOS E SIMILARES 47.394 2.311
CHAVES TIPO FACA SEM FUSÍVEL 6.769 3
CHAVES TIPO FACA COM FUSÍVEL 8.947 6
CHUPETAS 754 180
CILINDROS DE AÇO / LIGA LEVE PARA GNV - NOVOS E
REQUALIFICADOS (ISO 4705-D)
2.251 31
COMPONENTES PARA GNV 12.144 1.024
CONECTORES 281.946 2.525
CORDÕES CONECTORES ACOPLADOS AOS APARELHOS
ELÉTRICOS, ELETRÔNICOS OU ELETRO-ELETRÔNICOS
8.711 89
CORDÕES CONECTORES DE MANUTENÇÃO/REPOSIÇÃO 195.206 10.904
121
CORDÕES FLEXÍVEIS COM PLUGUES 880 27
CORDÕES PROLONGADORES 114.832 2.672
DISJUNTORES 629.519 7.577
EMBALAGENS PLÁSTICAS PARA ÁLCOOL 711.634 2.740
EMPRESAS DE INSTALAÇÃO DE COMPONENTES GNV 151 17
EQUIPAMENTOS ELÉTRICOS PARA ATMOSFERA
EXPLOSIVA
1.055 6
ESTABILIZADORES DE TENSÃO MONOFÁSICOS ATÉ 3
Kva (NBR 14373)
23.859 22
ESTÁRTERES 377.674 30
EXTENSÕES ENROLADAS 99.849 626
EXTINTORES DE INCÊNDIO - EMPRESAS DE
MANUTENÇÃO E FABRICAÇÃO
13.183 55
EXTINTORES DE INCÊNDIO - NOVOS E USADOS 187.382 3.530
EXTINTORES DE INCÊNDIO MANUTENIDOS 1.471 0
EXTINTORES DE INCÊNDIO NOVOS 743 1
FILTROS DE LINHA 34.651 95
FILTROS TIPO PRENSA 1.302 15
FIOS FLEXÍVEIS 2.792 0
FOGÕES A GÁS 41.163 282
FORNOS A GÁS 2.559 5
FÓSFOROS DE SEGURANÇA 7.730.345 48.941
FUSÍVEIS TIPO ROLHA 45.756 2
FUSÍVEL TIPO CARTUCHO 61.437 631
INTERRUPTORES (COMPULSÓRIOS) 2.816.183 59.118
INTERRUPTORES (REGULAMENTADOS) 178.521 1.091
ISQUEIROS A GÁS DESCARTÁVEIS 1.068.141 250.274
LÂMPADAS DICRÓICAS 71.411 15
122
LÂMPADAS FLUORESCENTES 596.556 178
LÂMPADAS FLUORESCENTES COMPACTAS - COM
REATOR INTEGRADO
644.759 2.361
LÂMPADAS HALÓGENAS 98.487 57
LÂMPADAS INCANDESCENTES 2.453.926 8.303
LUMINÁRIAS (SPOTS) 310.871 3.581
LUSTRES 58.479 58
MAMADEIRAS 569.559 3.937
MANGUEIRAS DE PVC PARA GLP 127.881 462
MOTORES ELÉTRICOS 1.212 0
PLUGUES (COMPULSÓRIOS) 482.567 19.919
PLUGUES (REGULAMENTADOS) 769.429 20.267
PLUGUES DE 3 SAÍDAS (BENJAMIN OU TIPO T) 318.655 1.167
PNEUS AUTOMOTIVOS 336.693 469
PNEUS PARA MOTOCICLETAS 111.107 107
PRESERVATIVOS MASCULINOS 4.402.819 174.076
REATORES ELETROMAGNÉTICOS 228.801 10.515
REATORES ELETRÔNICOS 328.057 9.186
RECEPTÁCULOS PARA LÂMPADAS FLUORESCENTES E
INCANDESCENTES
833.145 4.306
RECIPIENTES DE AÇO PARA GLP 4.891 57
REDUTOR DE PRESSÃO (GNV) 243 116
REGULADORES DE BAIXA PRESSÃO PARA GLP 120.831 70
SUPORTE (GNV) 103 6
TÊXTEIS 31.408.879 230.964
TOMADAS (COMPULSÓRIAS) 747.009 13.147
TOMADAS (REGULAMENTADAS) 1.313.797 28.926
TOMADAS MÚLTIPLAS 138.370 701
123
VÁLVULA DE ABASTECIMENTO (GNV) 147 0
VÁLVULA DE CILINDRO (GNV) 139 0
VARIADORES DE LUMINOSIDADE 27.545 387
TOTAIS EM UNIDADES 72.281.567 1.034.979
Quilograma
BARRAS E FIOS DE AÇO 4.803.472 13.573
TOTAIS EM QUILOGRAMA 4.803.472 13.573
Metro
CABOS DE POTÊNCIA ATÉ 1 KV (NBR 7288) 1.415.492 433
CABOS E CORDÕES FLEXÍVEIS ATÉ 750 v (NBR 13249) 3.085.739 9.851
FIOS / CABOS / CORDÕES (REGULAMENTADOS) 371.049 3.554
FIOS E CABOS NBR NM-247 9.334.621 21.086
TOTAIS EM METRO 14.206.901 34.924
Fonte: Site Inmetro – www.inmetro.gov.br
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