( PDF ) A problemática do desenvolvimento em Salvador: análise dos planos e práticas da segunda metade do século XX (1950-2000)

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VICTOR MARCELO OLIVEIRA MENDES

A problemática do desenvolvimento em Salvador:

Análise dos planos e práticas da segunda metade do século XX

(1950-2000).

Tese apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de Pós-

Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade

Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos

necessários à obtenção do título de doutor em Planejamento Urbano

e Regional.

Orientador: Prof. Mauro Kleiman

Doutor em Arquitetura e Urbanismo / USP

Rio de Janeiro

2006

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Ficha Catalográfica

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VICTOR MARCELO OLIVEIRA MENDES

A problemática do desenvolvimento em Salvador:

Análise dos planos e práticas da segunda metade do século XX

(1950-2000).

Tese submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e

Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à

obtenção do título de Doutor em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado por:

Prof. Dr. Mauro Kleiman - Orientador

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano

Doutor em Arquitetura e Urbanismo / USP

Prof. Dr. Hermes Magalhães Tavares

Doutor em Política Econômica / Unicamp

Prof. Dr. Rainer Randolph

Doutor em Ciências Econômicas e Sociais / Universidade de Erlangen. Alemanha

Profª. Drª. Sonia Maria Taddei Ferraz

Doutora em Comunicação e Cultura / UFRJ

Prof. Dr. Sylvio Bandeira de Mello e Silva

Doutor em Geografia / Université de Toulouse, França

Rio de Janeiro

2006

Dedico este trabalho aos meus pais.

AGRADECIMENTOS

Quero inicialmente agradecer ao meu orientador – professor Mauro - pelo estímulo e

orientações. Seu apoio foi fundamental para a conclusão desta tese. A ele terei

sempre carinho e admiração.

Não poderia deixar de destacar a importância dos professores Ana Clara (minha

querida orientadora do mestrado), Hermes (por cada uma das conversas que

tivemos ao longo do curso), Jorge Natal (pela clareza como mostrava o pensamento

econômico), Rainer (por toda atenção), Tâmara (pelo carinho nas provocações) e

Vainer (pela dureza fraterna no debate) na minha formação. Saibam que guardo na

mente algumas aulas que me fizeram pensar e repensar conceitos e categorias.

Quero, também, agradecer aos meus avós (os que moram aqui e os que moram em

cima), Adolfo, Renato, Carol, Janaína, amigos da cidade e de outras cidades pelo

apoio e carinho dado ao longo desses anos. Saibam que este trabalho tem um

pouco de cada um.

Agradeço, ainda, aos funcionários do IPPUR pelo carinho e atenção, bem como

meus colegas de curso pela oportunidade de calorosos debates.

Porém, o maior agradecimento que faço é a Deus. Obrigado pela saúde e

oportunidade de cumprir esta jornada.

RESUMO

Este trabalho trata do planejamento do desenvolvimento em Salvador no período de

1950 a 2000. Assim, verifica-se que o Estado da Bahia esteve à frente do

planejamento em quase todos os momentos. Neste sentido, a compreensão do

planejamento em Salvador só é possível compreendendo o planejamento no Estado

da Bahia. Neste contexto, visando romper com um modelo agrário exportador de

desenvolvimento, o estado assume a partir dos anos 1950 o modelo industrial de

desenvolvimento, tendo como marcos os Centro Industrial de Aratu nos anos 1960 e

o Complexo Petroquímico de Camaçari nos 1970, e a partir de 1991 o modelo pós-

industrial de desenvolvimento, tendo como atividade principal o turismo. A

periodização do planejamento tem um rebatimento na escala do planejamento:

enquanto o modelo industrial de desenvolvimento tem como referência espacial a

Região Metropolitana de Salvador, ainda num contexto de planejamento regional, o

modelo pós-industrial de desenvolvimento articula diversas escalas (como estado da

Bahia, a cidade de Salvador, as zonas turísticas da Costa dos Coqueiros e Baía de

Todos os Santos). Mas a mudança de paradigma de desenvolvimento não se

estabelece apenas no plano espacial. Conceitualmente, a opção pelo modelo pós-

industrial de desenvolvimento foi fundamentada em dois modelos estratégicos e

competitivos: o porteriano (clusters) e o city marketing. Ambos possuem forte

tendência exógena. Apesar da mudança de paradigma de planejamento do

desenvolvimento, a capital baiana não conseguiu se desenvolver, tendo como

resultado um quadro de profundas desigualdades sociais, expressas em indicadores

como desemprego e baixa escolaridade. Este trabalho aponta três causas principais

para este quadro: a) a manutenção de uma perspectiva exógena de

desenvolvimento, não favorecendo a retenção dos benefícios gerados pela dinâmica

econômica; b) processo migratório para a capital, contribuindo para um quadro de

favelização; c) baixas condições sociais da população, sendo este ponto não apenas

causa, mas também conseqüência do quadro apresentado, perpetuando um circulo

vicioso.

PALAVRAS-CHAVE: Cluster; desenvolvimento; serviços; estratégia; Salvador.

ABSTRACT

This work talks about the development’s planning in Salvador between 1950 and

2000. Thus, we can realize that the state of Bahia was heading the planning almost

all the time. In this manner, the comprehension of the planning in Salvador is only

possible if we comprehend the planning in the state of Bahia. In this context,

pretending to break the agrarian-export development model, the state has adopted

since the 1950’s the industrial development model, having as its marks The Aratu’s

Industrial Center in the 1960’s and The Camaçari’s Petrochemical Complex in the

1970’s, and from 1991 on, the post-industrial development model, having as its main

activity the tourism. The periodization of the planning has a reflection on the planning

scale: while the industrial development model has as a space reference the

Salvador’s Metropolitan Region, still in a context of regional planning, the post-

industrial development model links several scales (like Bahia state, Salvador city,

Costa dos Coqueiros’ tourist zones and Bahia de Todos os Santos. But the change

of development’s paradigm does not settle only in the space basis. Conceptually, the

option for the post-industrial development model was based on two strategical and

competitive models: the “porteriano” (clusters) and the city marketing. Both have

strong exogenous tendencies. In spite of the development-planning-paradigm

change, the Bahia’s capital did not get to develop itself, having as a result a picture of

deep social unequalities, expressed by indicators like unemployment and low

education level. This work shows three main causes for this picture: a) the

maintenance of a exogenous perspective of development, disfavouring the retention

of benefits created by the economic dynamics; b) existence of few medium-

importance cities in the interior of the state, wich caused the migratory process to the

capital, cooperating to create slums; c) low social conditions of the population, not

only being this point a consequence of the picture exposed, but mainly the cause of

it, producing an everlasting vicious circle.

KEY WORDS: Cluster; development; service; strategy; Salvador.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 1: ESTADO, PLANOS E DESENVOLVIMENTO

1.1. O ESTADO KEYNESIANO E O DESENVOLVIMENTO 36

1.2. O ESTADO NEOLIBERAL 39

1.3. DESENVOLVIMENTO E ESTADO BRASILEIRO 42

1.4. O PENSAMENTO CEPALINO SOBRE DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO

1.4.1. O pensamento de Celso Furtado

1.4.2. O pensamento em torno da teoria da dependência

1.5. DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E A SUDENE 56

1.5.1. A SUDENE e o contexto da sua criação

1.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL: DISCURSOS E CONCRETUDE 69

1.7. PLANEJAMENTO URBANO: MODELO TRADICIONAL 72

1.7.1. Planejamento urbano e o modelo tradicional no Brasil

1.8. MODELOS COMPETITIVOS 79

1.8.1. A origem da competição e da estratégia

1.8.2. As diversas abordagens sobre estratégia

1.8.3. Breve discussão sobre o conceito de cidade global e aplicação

do conceito estratégia à cidade

1.8.4. Empreendedorismo urbano e cidade-empresa

1.8.5. City Marketing

1.8.6. Modelo catalão

1.8.7. O pensamento porteriano

102

1.8.7.1. O modelo porteriano para desenvolvimento de localidades 106

1.8.7.2. O modelo porteriano na periferia, sua perspectiva exógena e seus

limites

119

1.8.8. Confrontando os modelos competitivos

121

1.9. ESTADO E PLANEJAMENTO: BREVE PROBLEMATIZAÇÃO 124

CAPÍTULO 2: A CIDADE DE SALVADOR: PLANEJAMENTO E

DESENVOLVIMENTO DE 1950 A 1991. DO PLANEJAMENTO

URBANO ÀS PROMESSAS DE DESENVOLVIMENTO

128

2.1. SALVADOR: CARACTERIZAÇÃO DEMOGRÁFICA E ESPACIAL 128

2.2. A BAHIA, A CIDADE DE SALVADOR E SUA REGIÃO

METROPOLITANA: A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO E O

TRAÇO EXÓGENO

137

2.3. O EPUCS – MARCO DO ESFORÇO INICIAL DE PLANEJAMENTO

URBANO EM SALVADOR

143

2.4. A MONTAGEM DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA BAHIA E

O PLANDEB

149

2.5. O PLANEJAMENTO INDUSTRIAL: O CIA E O COPEC 153

2.5.1. Principais características estruturais da indústria incentivada

na Região Metropolitana de Salvador

163

2.6. DE VOLTA AO PLANEJAMENTO URBANO: O PLANDURB 168

2.7. O PLANEJAMENTO URBANO NORMATIVO 175

2.8. UM BALANÇO DO PERÍODO 182

CAPÍTULO 3: A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO COM ÊNFASE NO

SETOR DE SERVIÇOS: TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA

NA SALVADOR PÓS 1991

189

3.1. O PRODETUR 201

3.2. PRODETUR BAHIA 208

3.2.1. O PRODETUR-NE II

214

3.3. A IMPLANTAÇÃO DO CLUSTER TURISMO, ENTRETENIMENTO E

CULTURA

219

3.3.1. Pelourinho: associação entre espaço, cultura e turismo

225

3.4. RESULTADOS DA ESTRATÉGIA IMPLEMENTADA 230

3.4.1. A perspectiva do crescimento

231

3.4.2. A perspectiva do desenvolvimento

240

3.4.2.1. “Vazamentos” – por conta de compras realizadas fora do local 241

3.4.2.2. Possíveis transferências de excedentes 244

3.4.2.3. Geração e perfil dos empregos 249

CONCLUSÃO

254

REFERÊNCIAS

265

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Diamante de Porter 109

Figura 2 – Influências dos governos sobre os clusters 114

Figura 3 – Influência da firmas sobre os clusters 115

Figura 4 – Modelo espacial de Planejamento de Salvador proposto no

EPUCS

143

Figura 5 - Abertura da Avenida Garibaldi, construída entre 1969-1972 147

Figura 6 - Abertura da Avenida Bonocô, inaugurada em 1970 147

Figura 7 – Concepção de Implantação do CIA, fase final 156

Figura 8 – Abertura da Avenida Paralela, inaugurada em 1974 159

Figura 9 – Condomínio Caminho das Árvores nos anos 1970 178

Figura 10: Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador 223

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Crescimento da população de Salvador, 1872 – 1991 177

Gráfico 2 – Distribuição dos recursos do PRODETUR-BA por setores 214

Gráfico 3 - Receita gerada e impacto no PIB em milhões de US$ (1991 –

2004)

232

Gráfico 4 - Evolução das taxas de desemprego total na RMS (dez 1996 -

dez 2005)

252

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 – Localização de Salvador 16

Mapa 2 – Municípios da Região Metropolitana de Salvador - RMS 17

Mapa 3 – Área de atuação da SUDENE 65

Mapa 4 – Vetores de crescimento e distribuição de renda em Salvador 130

Mapa 5 – Zoneamento de Salvador definido pelo EPUCS (DL nº 701/48) 146

Mapa 6 – Vetores de Expansão Urbana definidos pelo PLANDURB 170

Mapa 7 – Nucleação das Atividades e Transporte de Massa segundo o

PLANDURB

172

Mapa 8 – Transporte e Sistema Viário segundo o PLANDURB 174

Mapa 9 – Evolução da Mancha Urbana de Salvador, 1940 – 1980 176

Mapa 10 - Regiões Administrativas (RA´s) de Salvador, segundo o

Decreto nº 7.791 de 16 de Março de 1987

186

Mapa 11- Distribuição espacial das Zonas Turísticas do PRODETUR-BA 211

Mapa 12 – Pólos de Turismo definidos no PRODETUR/NE II 216

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Decálogo do Consenso de Washington 40

Tabela 2: Pactos Políticos e Modelos de Desenvolvimento 43

Tabela 3 - Estratégias de Prebisch para o desenvolvimento da América

Latina

Tabela 4 - Revisão histórica das experiências de planejamento econômico

brasileiro

Tabela 5 - Projetos de investimentos empresariais concluídos segundo

estado (1959-1999)

Tabela 6 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM segundo

os estados nordestinos e o Brasil – 1991/2000

Tabela 7 - Produto Interno Bruto Real a preços de 2000 segundo estados

nordestinos e o Brasil 1990/ 1995/ 2000

Tabela 8 Abordagens Estratégicas 82

Tabela 9 – Estratégias básicas para o Empreendedorismo Urbano 90

Tabela 10 – Novas atividades-meio preconizadas pelo modelo catalão para

os governos locais

100

Tabela 11 – Opções de estratégias globais para empresas segundo Porter 105

Tabela 12: Comparação entre serviços avançados e serviços básicos 121

Tabela 13: Comparativo de modelos de gestão de cidades 123

Tabela 14: Os dez municípios com maior população na Bahia (População

estimada em 01.07.2005)

131

Tabela 15: Crescimento populacional na Bahia (1900 – 1980) 132

Tabela 16: Crescimento populacional em Salvador (1620 – 1980) 133

Tabela 17: Participação da população de Salvador na Bahia (1900-1980) 134

Tabela 18: Origem do crescimento da População de Salvador (1950-1970) 134

Tabela 19 – População de 1996 e População Projetada – Região

Metropolitana e Município do Salvador (1996 -2020)

135

Tabela 20 – Número Médio de Habitantes por Domicílio Salvador -

1980/1991/1996

135

Tabela 21 – Estratégias do PLANDEB para a industrialização do Estado 151

Tabela 22 – Estrutura Setorial (%) do PIB da Bahia, 1950-1990 161

Tabela 23 – Participação (%) da indústria baiana na indústria nacional,

1950-1980

162

Tabela 24: Distribuição relativa do número de empresas e do valor das

vendas segundo o tamanho dos Empreendimentos, pelo critério do Número

de Empregados – 1986

163

Tabela 25: Origem do controle acionário do capital da indústria incentivada 164

Tabela 26: Procedência dos insumos e Destino das vendas 164

Tabela 27: Salários médios mensais e salários mínimos da época, segundo

grupos industriais (1986)

167

Tabela 28 - Tipos de Planos segundo a Lei de Processo de Planejamento e

Participação Comunitária - Lei nº 3.345 de 1983

178

Tabela 29 - Hierarquia da rede viária do Município segundo a LOUOS 180

Tabela 30 – Produto Municipal de Salvador em 1991 por Atividade

Econômica

182

Tabela 31 - População Residente – Salvador, Região Metropolitana, Estado

da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991

184

Tabela 32 - Taxa de Crescimento Geométrico Média Anual - Salvador,

Região Metropolitana, Estado da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991

184

Tabela 33 - Participação Percentual da População dos Municípios da

Região Metropolitana no Total da População da RMS 1960/1991

185

Tabela 34 – Distribuição Espacial da População e da Renda dos Chefes de

Família em Salvador em 1991 por Região Administrativa

187

Tabela 35: Comparação entre a dinâmica industrial e a dinâmica de serviços 191

Tabela 36 – Distribuição dos recursos aplicados no PRODETUR/NE I

(posição em 15.03.2004)

207

Tabela 37 - Objetivos do PRODETUR- BA 209

Tabela 38 – Zonas Turísticas, centros turísticos e destinos-âncora no

PRODETUR

210

Tabela 39 - PRODETUR/BAHIA I – Ações concluídas (posição em 09/2005) 212

Tabela 40 – Pólos de Turismo criados em 2001 e as correspondentes Zonas

Turísticas

217

Tabela 41: Variação da receita gerada e do impacto no PIB derivado do

turismo (Em US$ milhões). Salvador e Bahia (1991-2004)

234

Tabela 42: Distribuição da Renda turística na Bahia – 2004 234

Tabela 43 - Resultados do Turismo Salvador (1991-2004) 236

Tabela 44 - Fluxo Turístico Global em Salvador - 1991-2004 238

Tabela 45 - Mercado comparado dos quinze principais hotéis de grande

porte comparáveis da cidade de Salvador – Bahia (2002)

246

Tabela 46 - Origem dos quinze principais hotéis de grande porte

comparáveis da cidade de Salvador – Bahia (2002)

246

Tabela 47 - Taxa de ocupação dos meios de hospedagem classificados em

Salvador (1995 – 2000)

247

Tabela 48: Pessoal Ocupado nos Hotéis e Salários, de acordo com a

Procedência das Pessoas. Salvador – 2000

250

Tabela 49 - Taxas de Participação e de Desemprego na Região

Metropolitana de Salvador (Dezembro/05)

251

Tabela 50 - Taxas de desemprego total Regiões Metropolitanas e Distrito

Federal (junho/2005 – novembro/2005)

253

Tabela 51: Comparação entre os modelos de desenvolvimento vigentes ao

longo do século XX

259

INTRODUÇÃO

As ações do Estado visando o desenvolvimento econômico capitalista por meio de

Planos compreendem as dimensões do âmbito nacional, regional e urbano.

Experiências históricas de planos para desenvolvimento nos níveis nacional e

regional podem ser destacados no caso dos Estados Unidos – o New Deal como

resposta à recessão da crise de 1929 – e o de planificação indicativa na França pós

2ª Guerra Mundial.

Planos a nível urbano consubstanciam-se de maneira plena no corpo do modelo

nacional-funcionalista no sentido de dar ordem ao caos da cidade - mantê-la sobre o

controle rígido das leis - liberando-a de entraves ao desenvolvimento, fazendo-a

progredir.

No Brasil o marco do planejamento é o Programa de Metas, também conhecido

como Plano de Metas, de 1956, pois é o primeiro plano que não se restringe a

aspectos parciais da realidade econômica ou visando determinado setor ou região

específica, mas medidas coordenadas para orientar tanto o setor público como o

privado para a consecução de objetivos previamente definidos.

Mas já desde a década de 1930 planos destinados ao âmbito urbano são delineados

trazendo no seu corpo o instrumental do zonemaneto – que organiza a cidade por

áreas de especificidade segundo suas funções (habitação, comércio, indústrias...) e

controla o uso do solo urbano, sob os conceitos do modelo racional-funcionalista.

Tratava-se de readequar as cidades brasileiras à industrialização de base urbana,

com o Estado como figura central de sua gestão. Quando das transformações

econômicas introduzem o sistema flexível de produção o modelo racional-

funcionalista encontra seus limites, e planos com base nos conceitos do modelo

estratégico passam a ser aplicados como forma de nova reorganização das cidades.

Neste contexto, o objeto desta tese é a problemática do desenvolvimento na cidade

de Salvador a partir da intervenção do estado através de diferentes políticas,

destacando a política industrial, numa perspectiva regional e a política de serviços,

numa perspectiva local.

Situada na região nordeste do Brasil (latitude -12º58'16'' e longitude 38º30'39''),

possui a terceira maior população do país, com cerca de 2,7 milhões de habitantes e

tem uma estrutura econômica tipicamente terciária, com atividades ligadas ao

comércio e serviços, destacando-se o turismo e o entretenimento. Outras atividades

como a construção civil e outras indústrias de transformação, a exemplo da têxtil,

alimentícia, química, couro, fumo e cacau aparecem com algum destaque.

Mapa 1 – Localização de Salvador

Fonte: Urbe Planejamento Urbano, Regional e Projetos Estratégicos LTDA.

A dinâmica econômica da cidade está ainda bastante associada à sua Região

Metropolitana

, especialmente por conta do Centro Industrial de Aratu (CIA) e do

Complexo Petroquímico de Camaçari.

Mapa 2 – Municípios da Região Metropolitana de Salvador - RMS

Fonte: CONDER

Fundada em 1549 para ser a capital do Brasil, posição que manteve durante 214

anos (1549-1763), a cidade possui museus e monumentos artísticos de grande

importância para a cultura e história do país.

A consciência libertária da população de Salvador deu origem a vários movimentos

de contestação, com destaque para a Conjuração dos Alfaiates, em que um grupo

de revoltosos, inconformados com o domínio português, tentou fundar a República

Bahiense. Em 1823, mesmo depois da proclamação da Independência do Brasil, a

São 10 municípios (Camaçari, Candeias, Dias D’Ávila, Itaparica, Lauro de Freitas, Madre de Deus,

Salvador, São Francisco do Conde, Simões Filho e Vera Cruz).

Bahia continuou ocupada pelas tropas portuguesas do brigadeiro Madeira de Mello.

No dia 2 de julho do mesmo ano, as milícias patrióticas entraram na Cidade pela

Estrada das Boiadas, atual Avenida Lima e Silva, no bairro da Liberdade. A data

passou a ser referência cívica dos baianos, comemorada anualmente com intensa

participação popular.

Refletir sobre as origens do povo baiano, sua tradição na luta por ideais e

preservação da cultura é de grande relevância para o estudo do atual quadro sócio –

econômico da cidade de Salvador. Sem dúvida, podemos afirmar que a história

deste povo explica e o credencia a preservar e propagar seus costumes e hábitos, já

que estes correspondem a uma construção identitária profunda e, em grande parte,

única. Isto é ainda mais válido ao considerarmos que o desenvolvimento local é um

fenômeno que depende da cultura local, da história de seu povo, do tempo passado

e do presente, articulando num movimento interdependente com a dinâmica local,

regional e global.

Especialmente a leitura de sua história e cultura possibilita compreender o novo

dinamismo econômico e urbano que se impõe na cidade. A adaptação e

transformação da cidade para as atividades do turismo alteraram sua centralidade.

Assim, Santos (1995, p. 16) indica como o turismo impacta sobre a cidade de

Salvador:

[...] o turismo vai aparecer como um fato extremante importante na

compreensão da centralidade, porque, ao lado dos habitantes que

têm uma lógica de consumo de centro ligada ao seu poder aquisitivo

e à sua capacidade de mobilização, vêm os turistas, que são os

homens de lugar nenhum, dispostos a estar em toda parte e que

começam a repovoar, recolonizar, a refuncionalizar e a revalorizar,

com sua presença e o seu discurso, o velho centro.

Entretanto, o turismo aparece de forma mais enfática sobre a dinâmica

soteropolitana nos últimos anos. Já a preocupação com o planejamento do

desenvolvimento da cidade é mais antiga. Na segunda metade do século XX

algumas experiências foram implementadas, variando as escalas de planejamento

(regional x local) e os agentes do planejamento (governo federal – especialmente

através da SUDENE e BNB, governo estadual e governo municipal).

Mas uma série de aspectos históricos ajuda a explicar as alternativas adotadas e os

resultados para a sociedade. Neste sentido, dois podem, inicialmente, ser

destacados para este trabalho. O primeiro diz respeito à economia baiana

marcadamente caracterizada como agro-exportadora até o início dos anos 1950. O

segundo indica uma concentração econômica no litoral, ajudando a explicar o

pequeno número de cidades médias no estado da Bahia.

Assim, verificava-se que, no período colonial, a economia se concentrou no litoral,

favorecida pelo clima, solo e por questões logísticas como a facilidade para a escoar

a produção. Deste modo, foi se fortalecendo a cultura da cana de açúcar na região

da Bahia de Todos os Santos. Já no interior, especialmente na região do Semi-Árido

ocorria uma economia de subsistência com características de policultura. Este

padrão (dinâmica econômica que oferecia condições à urbanização no litoral,

possibilitando mais a frente um processo de industrialização e economia de

subsistência no interior) apresentava como principal exceção as atividades

mineradoras na Chapada Diamantina. Neste sentido, a Bahia foi se posicionando de

forma secundária no processo de desenvolvimento do país, mesmo com a forte

cacauicultura.

Uma revisão das principais ações ligadas ao planejamento do desenvolvimento

mostra a criação de uma Comissão Externa pelo Senado Baiano, em 1891, que à

época considerava que havia uma crise de escassez de oferta de trabalho na

lavoura da cana, que tinha sido estruturada em torno do trabalho escravo, sendo o

governo identificado como o principal responsável pela crise, por não ter adotado

mecanismos de compensação para as perdas dos senhores de escravos.

Já nos anos 1930 são criados, pelo governo estadual, o Instituto Baiano do Fumo e

o Instituto de Cacau da Bahia para organizar os principais produtos da sua

economia, e com uma idéia de cooperação mútua entre os produtores. No período

compreendido entre 1943 e 1947 o Escritório do Plano de Urbanismo da Cidade do

Salvador - EPUCS estabeleceu diretrizes de planejamento urbano, ordenando o

crescimento da capital baiana. Destaca-se que nos anos 1940 a Bahia produzia 95%

do cacau, 30% do fumo, 20% do algodão e 7% do açúcar no Brasil. Havia neste

momento um quadro de profunda insatisfação por parte da elite local: o país já havia

iniciado um processo de industrialização e a Bahia ainda era um estado agro-

exportador.

Nos anos 1950, no Governo Balbino, a idéia do planejar o desenvolvimento ganha

efetivamente força entre os políticos, lideranças empresariais e intelectuais da

época, tendo como marcos a instituição do Conselho de Desenvolvimento da Bahia

– CONDEB e da Comissão de Planejamento Econômico – CPE, em 1955. Naquele

momento a Bahia experimentava um cenário favorável à industrialização em função

da exploração do petróleo no Recôncavo, gerando uma infra-estrutura que foi

dinamizando a Região Metropolitana de Salvador, inclusive fortalecendo o comércio.

Autores como Carvalho Neto (2002, pg. 07) defendem os anos 1950 como marco

institucional do planejamento na Bahia:

O planejamento, como instrumento de orientação do

desenvolvimento econômico e social, surge na Bahia nos anos 50 do

século passado. Conquanto se possam localizar algumas iniciativas

anteriores, o marco institucional do planejamento no Estado foi a

criação do Conselho de Desenvolvimento do Estado da Bahia e a

Comissão de Planejamento Econômico – CEP, em 1955.

Nesta perspectiva, nas décadas de 50 e 60 do século XX, com os investimentos da

Petrobrás e o Centro Industrial de Aratu (CIA), bem como a criação da SUDENE

pelo governo federal, surgem as primeiras promessas reais de desenvolvimento, que

são renovadas nos anos 1970 e 1980 com o Complexo Petroquímico de Camaçari.

Assim, podemos considerar que as promessas de desenvolvimento do Centro

Industrial de Aratu – CIA – e do Complexo Petroquímico de Camaçari se inserem

espacialmente num contexto de impacto de todo estado – no sentido que acelerou

os fluxos migratórios – e especialmente na Região Metropolitana de Salvador. Já

nos anos 90, houve ainda uma busca pelo fortalecimento da indústria baiana,

seguindo uma lógica agressiva de guerra fiscal, tendo como marco a implementação

de uma unidade da Ford (Projeto Amazon – Bahia).

Em todos esses momentos o governo do estado teve um destacado papel no que se

refere ao planejamento do desenvolvimento. Quando da criação do CIA, o estado

preparou boa parte da infra-estrutura necessária para sua implantação, além de

incentivos fiscais e financeiros. Já nos anos 1970, o Complexo Petroquímico de

Camaçari foi constituído num modelo tripartite (estado, capital nacional e capital

estrangeiro). Neste momento, mais uma vez foram utilizados incentivos fiscais e

financeiros. Da mesma forma, verifica-se no Projeto Amazon (Ford) incentivos e

concessões que vão da doação do terreno a uma política agressiva de renúncia

fiscal, passando ainda por melhorias na infra-estrutura de transporte.

Portanto, o período de política de desenvolvimento industrial foi caracterizado por

uma ação efetiva do governo com subsídios, financiamento, incentivos fiscais,

chegando à participação acionária. E justamente esta última característica -

participação acionária do governo – reduziu em alguma medida o traço exógeno do

período. O período pode ser ainda caracterizado pela influência da perspectiva do

planejamento regional, no sentido que havia um objetivo de descentralização

industrial no país, tendo como referências a SUDENE e o BNB.

Já a partir de 1991, mesmo com o esforço oportunista para a captação da Ford, o

que marcou o processo de planejamento foi o fortalecimento de uma política com

ênfase no turismo em todo o estado, sobretudo na capital. Assim, tinha-se um

cenário em que: a) a sociedade contemporânea passou a valorizar cada vez mais os

bens simbólicos e a dinâmica dos serviços foi assumindo um papel de destaque na

economia ocidental, dentro de um contexto de perda de dominância do setor

secundário-industrial (HARVEY, 1992; 1996); b) a emergência de modelos

competitivos e estratégicos de desenvolvimento local como alternativas

hegemônicas (VAINER, 2000).

Para se ter uma idéia da penetração do turismo na sociedade local, em 1999, cerca

de 10,4% das pessoas ocupadas na Região Metropolitana de Salvador estavam

vinculadas a atividades do turismo ou correlatas (no Brasil a participação é de 6,1% ,

enquanto no Nordeste é 5,2%) de acordo com estimativas do Instituto da

Hospitalidade.

Portanto, à uma perda relativa do dinamismo industrial, foi encontrada a nova

alternativa de desenvolvimento que operaria um modelo estratégico e competitivo no

local: o cluster do turismo. O novo choque industrial exógeno que Teixeira (2000) se

referia não veio, mas sim uma política de serviços exógena.

Esgotados os efeitos multiplicadores desses investimentos, e na

ausência de uma dinâmica econômica endógena, o processo de

industrialização fica aguardando um novo choque exógeno que

derrube a apatia e desperte um outro período de otimismo.

(TEIXEIRA, 2000, p. 87).

Assim, aproveitando-se de um programa federal (Programa de Desenvolvimento

Turístico – Prodetur), contando com recursos nacionais e internacionais é realizado

um esforço para o desenvolvimento desta atividade no estado. Dentro desta mesma

linha, passou a ser necessário trabalhar em duas frentes que por fim se mesclavam:

• Vender a cidade, utilizando ferramentas de marketing. Logo, o modelo do

marketing city ganhou força.

• Formatar o produto cidade através da dinâmica econômica, incluindo

fornecedores, pessoal e outros atores. Logo, passou a ser estimulado o

Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura.

Por marketing city compreende-se a transposição do marketing do contexto

empresarial para o dos lugares. Como mostra Kotler (1997) o marketing city é

tratado originalmente na escala nacional, mas pode ser ajustado à escala local.

Entretanto alguns fundamentos devem ser observados como a necessidade dos

líderes governamentais aplicarem os conceitos e ferramentas estratégicas para guiar

o desenvolvimento do local/ região / nação, bem como observar o comportamento

dos produtores, distribuidores e consumidores de um mercado para elaboração das

políticas públicas, construídas então a partir da compreensão do real;

Kotler (1997) destaca ainda a existência de seis estratégias genéricas que podem

ser utilizadas para que os lugares possam melhorar suas posições no ambiente

competitivo que se encontram: a) atrair turistas e visitantes a negócios; b) atrair

negócios de outros lugares; c) manter e expandir os negócios já existentes; d)

promover pequenos negócios e apoiar a criação de novos; e) aumentar as

exportações e os investimentos estrangeiros; f) aumentar a população ou mudar a

combinação de moradores.

Associado ao uso do city marketing, utiliza-se o cluster. Com isto, são articuladas as

atividades ligadas ao turismo, cultura e entretenimento.

No turismo, por exemplo, a qualidade da experiência do visitante

depende não só do apelo da principal atração (como praias ou

localidades históricas), mas também do conforto e do serviço dos

hotéis, restaurantes, lojas de souvenires, aeroportos, outros meios de

transporte e assim por diante. Como ilustra o exemplo, as partes do

aglomerado são, em geral, efetivamente dependentes entre si. O

mau desempenho de uma delas compromete o êxito das demais.

(PORTER, 1999, pg. 230).

De acordo com Porter (1999), gera-se neste momento uma expectativa pelos

benefícios potenciais de um cluster como a redução de custos pela especialização

e/ou aumento de escala, diminuição de riscos pela especialização e/ou divisão dos

investimentos; aumento da qualidade por meio da competição, inovação e ações

conjuntas; maior qualidade e flexibilidade da mão-de-obra pelo aumento e melhoria

da oferta de oportunidades profissionais e treinamento integrado, bem como a

melhora do dinamismo empresarial pela criação e atração de novas

empresas/líderes. Neste contexto, com influência dos ciclos econômicos e do papel

da inovação tecnológica no processo de destruição criadora de Schumpeter, Porter

(1999, p.239) explicita assim a teoria dos clusters:

A Teoria dos Clusters focaliza a maneira como a justaposição de

empresas e instituições economicamente interligadas numa

localidade geográfica específica afeta a competitividade [...] também

proporciona um meio de relacionar de modo mais estreito as teorias

das redes, do capital social e dos envolvimentos cívicos com a

competição entre empresas e a prosperidade econômica –

ampliando seu escopo.

Mantendo uma perspectiva empresarial para o desenvolvimento de um cluster,

associando a uma preocupação com questões como coesão social e política verifica-

se que na visão de Beni (2003, p. 74) um cluster de turismo pode ser definido como:

[...] conjunto de atrativos com destacado diferencial turístico,

concentrado num espaço geográfico delimitado dotado de

equipamentos e serviços de qualidade, de eficiência coletiva, de

coesão social e política, de articulação da cadeia produtiva e de

cultura associativa, e com excelência gerencial em redes de

empresas que geram vantagens estratégicas comparativas e

competitivas.

Portanto, na segunda metade do século XX verificamos dois momentos que se

destacam neste contexto: um primeiro que chamamos de período de política de

desenvolvimento industrial, tendo o CIA e o Complexo Petroquímico de Camaçari

como ícones e o segundo, a partir de 1991, que chamamos de período de política de

desenvolvimento com ênfase no setor de serviços com tônica no turismo, cultura e

entretenimento.

Neste contexto, esta tese de doutorado em planejamento urbano e regional tem

como objetivo central refletir sobre a problemática do planejamento do

desenvolvimento na cidade de Salvador, observando o impacto na dinâmica

econômico-social local e na forma de planejar a cidade. Tal reflexão leva em conta a

observação sobre uma passagem de uma política do planejamento do

desenvolvimento no local: de uma política com ênfase no industrial para uma política

com tônica no setor de serviços.

São ainda objetivos específicos deste trabalho:

• Verificar como os dois períodos de políticas de desenvolvimento (industrial e

de serviços) mantiveram ou alteraram seus padrões de relacionamento com a

sociedade e a economia local, particularmente se as opções de

desenvolvimento se apoiaram em perspectivas endógenas ou exógenas e

quais impactos de tais perspectivas;

• Analisar criticamente o uso do modelo estratégico em Salvador, identificando

limites ao desenvolvimento econômico e social;

• Articular a perspectiva do planejamento e do desenvolvimento à dinâmica

sócio-econômico-espacial de Salvador;

• Articular a perspectiva do planejamento e do desenvolvimento à dinâmica

sócio-econômico-espacial de Salvador (micro escala) com o a dinâmica do

capitalismo (macro escala).

Construímos algumas hipóteses para orientar nosso trabalho. A primeira delas trata

da existência de uma passagem de política de Estado para o desenvolvimento

daquela com base na industrialização para outra com base nos serviços. Nesta

passagem necessita ser qualificado o grau de perda de dominância da política para

desenvolvimento pela industrialização, e aquele da emergência e impulso da política

de serviços pela atividade de turismo associado a cultura. Considera-se que a partir

dos anos 1990 a atividade turística alavancou-se de tal forma que passa a ser

dominante, ainda que interpenetrando-se com a atividade industrial. A segunda diz

respeito ao limite dos modelos estratégicos e competitivos, especialmente o

marketing city e o porteriano (dos clusters) no que tange à relação entre crescimento

e desenvolvimento em localidades periféricas.

Neste sentido, verifica-se um esforço governamental para acelerar as taxas de

investimento, muitas vezes apoiadas em algum tipo de renúncia fiscal. Assim, são

valorizados os grandes empreendimentos, os quais assumem uma perspectiva

exógena, considerando a condição duplamente periférica da localidade (país

periférico e local periférico em relação ao país). Como conseqüência o

desenvolvimento não é alavancado tendo entre suas causas principais a

transferência de excedentes para outras localidades (transferências periferia –

centro).

No caso específico de Salvador, com a política com ênfase no setor de serviços

visando o desenvolvimento a lógica de transferência é potencializada à medida que

são implementados novos empreendimentos com serviços avançados para atender

a turistas com renda elevada (ou “turistas qualificados”, observando a denominação

de órgãos oficiais, como a Bahiatursa). Assim, cada vez mais se tem um fluxo

turístico com elevado padrão de exigência que é atendido por empresas que

conseguem romper as barreiras à entrada (como redes internacionais de hotéis,

grandes grupos de locadoras de automóveis e operadoras de turismo).

Ainda em relação a esta segunda hipótese pode-se compreender que o modelo

porteriano foi concebido no (e para o) o centro. A sua transposição (centro para

periferia) poderia gerar uma série de limitações ao próprio conceito e condições para

sua efetivação como defendido por Porter (1999) como a interrelação,

encadeamento, interdependência e correlação entre empresas e setores

componentes, além da presença de instituições financeiras locais fortes.

A segunda hipótese considera que a política baseada no setor de serviços para o

desenvolvimento tem seu efeito reduzido, entre outros motivos pelo padrão de

precarização da mão de obra típico do setor turístico.

Neste sentido, tem-se no local Salvador, através da operação de atividades como

hotelaria, a ponta das cadeias de valores ligados ao turismo, havendo uma demanda

por pessoal com baixa qualificação. Esta hipótese considera que a estrutura das

cadeias de valores do turismo têm na sua operação uma dinâmica que é

caracterizada por pessoal não qualificado e relações precarizadas de trabalho. Com

isto, considera-se a possibilidade de ser necessário à estratégia adotada (o cluster

do turismo) a existência de um grande contingente de pessoal com baixa ou

nenhuma qualificação. Desta forma, mantendo o princípio da eficiência econômica

tem-se um baixo custo de mão de obra, tendendo os salários ao mínimo possível.

Portanto, o quadro de elevadas taxas de desemprego no local apresenta-se como

uma importante vantagem comparativa – na perspectiva porteriana - ou como um

importante atributo – na perspectiva do city marketing - para as empresas que se

instalam no local.

Para verificarmos se tais hipóteses são válidas e para alcançarmos os objetivos

estabelecidos definimos como metodologia básica a análise de planos e documentos

oficias, bem como informações disponibilizadas em sites oficiais. Utilizamos ainda

trabalhos e pesquisas realizadas. Destacamos que a interlocução com

pesquisadores e profissionais das áreas envolvidas neste trabalho foi importante

para desvendar alguns processos.

No que se refere ao recorte do objeto são utilizados dois recortes analíticos:

a) espacial: a cidade de Salvador;

b) temporal: a segunda metade do século XX.

O recorte espacial é justificado pela importância da capital baiana na história e

cultura brasileira, na referência do estado no que diz respeito ao planejamento do

desenvolvimento e à forma como o planejamento se adaptou às novas tendências –

de política industrial para a de serviços, e de desenvolvimento regional para

desenvolvimento local apoiado em modelos competitivos e estratégicos. Chamamos

a atenção dos leitores deste trabalho que o recorte geográfico é a cidade de

Salvador, mas pela sua importância econômica para o estado baiano e pela sua

condição de capital muitas vezes fomos forçados a ampliar este recorte. Verifica-se

que o processo de desenvolvimento de Salvador está bastante associado ao CIA e

ao Complexo Petroquímico de Camaçari, ambos na Região Metropolitana.

Quando a análise aponta para a emergência de uma nova política com tônica nos

serviços de turismo, verificam-se três pontos críticos: a) os dados disponibilizados

pelos órgãos oficiais de turismo são, muitas vezes, aferidos/ estimados a partir de

Salvador e extrapolados para todo o estado; b) a cidade de Salvador se articula com

os municípios mais próximos, especialmente pelo fato de possuir aeroporto

internacional (o outro do estado fica em Porto Seguro, a cerca de 700km de

distância); c) a estratégia de desenvolvimento a partir do turismo foi basicamente

formatada no governo do estado, tendo mesclado em alguns momentos as escalas

de análise.

Julgamos ainda válido trabalharmos a análise do processo de planejamento do

desenvolvimento no período de 1950 a 2000, observando resultados até 2004 como

recorte temporal. O início do recorte é justificado pela importância que a referida

década teve no planejamento no estado e na cidade de Salvador. Já o fim do recorte

(2000) foi definido não apenas por fechar um período de meio século, mas por

termos como premissa que um dado planejamento de desenvolvimento tende a

gerar mais resultados a médio e longo prazo do que a curto prazo. Neste sentido,

valorizamos as decisões, concepções e modelos até 2000. Desta forma, evitamos

analisar, por exemplo, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU 2004), da

Prefeitura Municipal de Salvador.

Quanto à forma, esta tese estrutura-se em três capítulos. No primeiro capítulo,

fazemos uma revisão sobre as relações entre Estado, Planos e Desenvolvimento

com ênfase no Brasil e na Região Nordeste. Neste capítulo é enfatizado o macro

planejamento econômico, dando destaque a questões que marcaram o pensamento

acerca da relação entre planejamento e estado. Incluímos ainda neste capítulo uma

breve revisão do pensamento econômico brasileiro e a perspectiva CEPALINA,

chegando ao final analisando o papel da SUDENE enquanto a principal experiência

de planejamento regional no país. Ainda no segundo capítulo, reduzimos a escala de

análise e destacamos alguns modelos de desenvolvimento e planejamento local,

especialmente aqueles que situam como modelos estratégicos e competitivos.

Assim, fazemos um paralelo entre esses modelos e os modelos tradicionais de

planejamento urbano. Dentre os modelos apresentados destacam-se o catalão, o

city marketing e o porteriano. Ainda neste capítulo, procuramos discutir os limites de

tais modelos, indicando a lógica subjacente às decisões de utilizá-los.

No segundo capítulo, fazemos uma recuperação do planejamento do

desenvolvimento em – e para – Salvador no período de 1950 a 1990, destacando o

lugar Salvador e sua inserção num ambiente com uma série de dificuldades a serem

enfrentadas.

No terceiro capítulo, apresentamos o modelo de desenvolvimento apoiado no

turismo que vem sendo aplicado em Salvador, especialmente após 1991,

destacando as perspectivas da cidade frente ao contexto de planejamento apoiado

numa lógica empresarial.

Por fim, chegamos às conclusões. Nelas, valorizamos, inicialmente se as hipóteses

estipuladas confirmam-se e, a partir do quadro atual, a reflexão de tendências para o

futuro, abrindo possibilidades para novos trabalhos e análises. Procuramos na

conclusão voltar a uma dimensão mais ampla, inter relacionando os diversos

aspectos e questões que percebemos ao longo do trabalho.

CAPÍTULO 1: ESTADO, PLANOS E DESENVOLVIMENTO

Em um contexto de fluxos econômicos e sociais vinculados a uma ordem global,

marcado pelo modo capitalista de produção, temos a concepção de Estado

associada muitas vezes a algum tipo de discurso ou prática acerca do seu

desenvolvimento, seja econômico, territorial ou social. Entretanto, a inserção da

questão do desenvolvimento como assunto e atividade do Estado é bastante recente

em termos históricos, tendo seu marco temporal os anos 30 do século passado. Até

então, seguindo a visão clássica de Ricardo, se admitia que o mecanismo de preços

associados ao livre comércio tendia a fazer com que os recursos produtivos fossem

utilizados da forma mais eficiente possível, garantindo o progresso econômico dos

países. Foi a Teoria Geral de Keynes que influenciou – além de questões ligadas à

renda e emprego de curto prazo – o interesse pela teoria do crescimento econômico

(KEYNES, 1982).

Neste contexto, trabalhos como o Harrod (Inglaterra) e Domar (Estados Unidos),

com forte influência keynesiana, estiveram no início do pensamento acerca do

desenvolvimento econômico. Harrod e Domar analisaram o crescimento em termos

da evolução da demanda de longo prazo, identificando a demanda efetiva (gasto) e

seus impactos via acelerador e multiplicador com motor do crescimento econômico.

Assim, já no pós-guerra, a preocupação com o crescimento e desenvolvimento

econômico está no centro do pensamento econômico.

De fato, o debate acerca do conceito de desenvolvimento é bastante rico no meio

acadêmico, principalmente quanto à distinção entre desenvolvimento e crescimento

econômico, pois muitos autores atribuem apenas os incrementos constantes no nível

de renda como condição para se chegar ao desenvolvimento, sem, no entanto, se

preocupar como tais incrementos são distribuídos. Deve-se acrescentar que “apesar

das divergências existentes entre as concepções desenvolvimento, elas não são

excludentes. Na verdade, em alguns pontos, elas se completam” (SCATOLIN, 1989,

p.24).

Muitos autores procuram associar desenvolvimento econômico com

desenvolvimento social. Na visão de Vasconcelos e Garcia (1998, p. 205), o

desenvolvimento, em qualquer concepção, deve resultar do crescimento econômico

acompanhado de melhoria na qualidade de vida, ou seja, deve incluir "as alterações

da composição do produto e a alocação de recursos pelos diferentes setores da

economia, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econômico e social".

Para Sandroni (1994), desenvolvimento econômico pode ser compreendido como

crescimento econômico (incrementos positivos no produto) acompanhado por

melhorias do nível de vida dos cidadãos e por alterações estruturais na economia.

Assim, o desenvolvimento depende das características de cada país ou região.

Portanto, depende do seu passado histórico, da posição e extensão geográficas, das

condições demográficas, da cultura, bem como dos recursos naturais que possuem.

Observando a visão de Bresser-Pereira (2003) o desenvolvimento é um processo de

transformação econômica, política e social, não se referindo portanto apenas à

economia, mas também, no âmbito social, político e cultural, sendo que nestes

âmbitos as mudanças constantes e significativas estão diretamente ligados ao

processo de desenvolvimento. O desenvolvimento, portanto, é um processo de

transformação global. Neste sentido, o crescimento do padrão de vida da população

está ligado ao processo de transformação global.

Ainda de acordo com Bresser-Pereira (2003), as transformações devem levar ao

aumento do padrão de vida automático, autônomo e necessário, ou seja, auto-

sustentado. No desenvolvimento o aspecto dominante de seu processo é a

transformação econômica e, como resultado por excelência, o crescimento do

padrão de vida da população no seio da qual ocorre o desenvolvimento.

Já Furtado (1961, p.115-116) define desenvolvimento como sendo “basicamente,

aumento do fluxo de renda real, isto é, incremento na quantidade de bens e serviços

por unidade de tempo à disposição de determinada coletividade”. Mais tarde o

próprio Furtado alertou que a busca incessante por taxas elevadas de crescimento

econômico podem dar a falsa impressão de um maior bem estar das pessoas da

sociedade. Desta forma, Furtado (1974, p.75) alerta que “a idéia de desenvolvimento

econômico é um simples mito. Graças a ela tem sido possível desviar as atenções

da tarefa básica de identificação das necessidades fundamentais da coletividade e

das possibilidades que abrem ao homem os avanços da ciência, para concentrá-las

em objetivos abstratos como são os investimentos, as exportações e o crescimento”.

Portanto, são as pessoas - e seu nível de vida – que devem estar no propósito final

do desenvolvimento.

1.1. O ESTADO KEYNESIANO E O DESENVOLVIMENTO

Quando se quer abordar como o tema do desenvolvimento é incorporado ao

conceito de Estado, por meio de suas políticas, se faz necessário trazer a tona a

contribuição do economista inglês John Maynard Keynes (1883-1946). Contribuição

esta não circunscrita, apenas, a sua principal obra - A teoria geral do emprego, do

juro e da moeda publicado em 1936 -, mas também oriunda da sua própria trajetória

profissional.

O ano de 1929 marca, ainda que simbolicamente, o fim do liberalismo econômico

enquanto doutrina hegemônica nas sociedades capitalistas. E conseqüentemente,

como ressaltado anteriormente, o declínio do sistema político correspondente: o

modelo de Estado Liberal.

O século XIX descobriu a questão social. Tendo falhado ao mesmo

tempo em moral e em competência, o liberalismo duvidou de si

mesmo e da justeza de seus valores. Somente uma reforma

generalizada poderá salvar as aparências. A afirmação de um direito

natural à propriedade, assim como a liberdade de competição, leva

sem nenhuma dúvida à concentração dos bens em mãos de uma

classe privilegiada: conseqüência ao mesmo tempo imoral e perigosa

para a própria liberdade de concorrência, o desenvolvimento dos

monopólios – bem como do destino da classe operária – provocou

inquietação... Ciência e moral são postas em questão (CHÂTELET;

DUHAMEL; PISIER-KOUCHNER , 2000, p.182).

As conseqüências da I Guerra Mundial e da Crise da Bolsa de Valores de Nova

Iorque de 1929, somadas à pressão social que a Igreja Católica vinha fazendo,

desde o final do século XIX, sobre a conduta dos governos dos países capitalistas

centrais por meio das suas encíclicas, faz com que estes Estados nacionais

assumam uma postura mais firme na condução da (des)ordem econômica e na

resolução dos problemas sociais crescentes, sobretudo o desemprego.

Diante de tal quadro econômico e social, da ameaça do socialismo soviético pós-

revolucionário e da incapacidade da doutrina liberal dar respostas eficazes a estas

questões dentro do seu próprio arcabouço teórico, novas idéias, novas teorias

econômicas ganhem mais espaço na sociedade dos anos de 1930.

Parecia muito distante da realidade a imagem de funcionamento de

um sistema econômico criado pelos clássicos e neoclássicos: o pleno

emprego seria o nível norma de operação da economia, e as

distorções que surgissem teriam correção oriunda de remédios

gerados pelo próprio sistema econômico (PINHO, 1998, p. 48).

É deste contexto internacional que as idéias de Keynes começam a reverberar. De

início na Grã-Bretanha nos anos seguintes ao término da Primeira Guerra Mundial,

então uma potência econômica decadente em comparação à ascensão dos Estados

Unidos, para se tornar o pensador econômico mais influente da Europa a partir da

publicação do livro A teoria geral do emprego, do juro e da moeda, em 1936:

A teoria geral modificou o modo como a maior parte dos economistas

entendia o funcionamento das economias. Nesse sentido, foi

explicitamente revolucionário e teve êxito. Também teve um efeito

revolucionário sobre a política. [...] é uma exploração profunda da

lógica do comportamento econômico sob incerteza, combinada com

um modelo de determinação de renda, no curto prazo, que enfatizava

a quantidade e não o preço como variável de ajuste

(SKIDELSKY,1999, p.43).

Segundo Skidelsky (1999) a influência de suas idéias começara de fato desde o final

da I Guerra com o livro As conseqüências econômicas da paz de 1919, no qual

criticou duramente a postura dos negociadores aliados em extrair da Alemanha

derrotada um grande volume de dinheiro em indenizações de guerra e propunha

“cancelar todas as dívidas de guerra entre os aliados [...] e opunha-se

inflexivelmente a que europeus fizessem empréstimos aos Estados Unidos para

liquidar dívidas impagáveis” (SKIDELSKY,1999, p.33).

No decênio de 1920 esta influência aumenta devido à obra Tratado sobre a reforma

monetária de 1923 que defendia um regime monetário britânico livre da vinculação

da libra esterlina padrão-ouro, que havia sido suspensa durante a guerra e que

estava prestes a ser reinstituído. Diante da consistência da idéias de Keynes e dos

constantes acertos dos seus prognósticos seu pensamento econômico se transforma

em hegemônico já em 1930 a ponto da expressão Revolução Keynesiana ser

cunhada.

Tal é a sua força que passa a servir como adjetivação para um novo modelo de

Estado – o Estado Keynesiano. Estado este caracterizado pela consolidação do

caráter de intervenção na economia via políticas fiscal, monetária e cambial e seus

instrumentos macroeconômicos - cobrança de impostos, contratação de

empréstimos e aumento dos gastos públicos para estimular o pleno emprego,

controle da taxa de juros e emissão de moeda - e, ainda, promover a proteção social

dos indivíduos. Toda esta atuação como forma de garantir as condições de

reprodução da força de trabalho e a estabilidade social, uma paz social.

Assim, cabe ao Estado, segundo Keynes, a função básica de regular

a economia, procurando suavizar as flutuações econômicas e

complementar a iniciativa privada no que tange a realização do

investimento, evitando a estagnação no longo prazo, em face da

tendência declinante (SOUZA, 1999, p.159).

1.2. O ESTADO NEOLIBERAL

Depois de cerca de três décadas de predomínio na forma do Estado intervir na

economia, o keynesianismo já não conseguia dar respostas adequadas às

mudanças que passaram a ocorrer no modo de produção capitalista no decênio de

1970. Mais uma vez se trata do sistema político ter que se adequar ao sistema

econômico. Adequação esta que se conforma num novo modelo de Estado, o

Neoliberal.

Assim, verifica-se a passagem do modelo fordista de acumulação para o modelo

neoliberal, com implicações no campo político-econômico (redução do papel do

estado, desregulamentação, ajuste fiscal) e também empresarial (a exemplo do

sistema de produção flexível, o qual implica numa fragmentação de fases e funções

na produção articulados pelo método just-in-time).

A partir de 1973, o modelo keynesiano de crescimento econômico do

período pós-guerra começa a dar sinais de esgotamento. O mundo

capitalista avançado entra num processo de estagflação, ou seja,

numa longa e profunda recessão combinada, pela primeira vez, com

altas taxas de inflação. Segundo Hobsbawn (1995) a maioria dos

governos considerava a crise passageira. Não haveria porque mudar

políticas que haviam funcionado tão bem por toda uma geração. No

fundo, essas concepções se baseavam na crença do poder ilimitado

de expansão da produção, na possibilidade de um crescimento

permanente e linear da acumulação de capital (SPINOLA, 2004, p.

105).

A combinação de uma série de fatos ajudou a formar o atual quadro político-

econômico no mundo. Três fatos eminentemente políticos parecem marcar

decisivamente o início do Estado Neoliberal que tem como auge, e ícone, o

“Consenso de Washington”:

a) a eleição de Thatcher, em 1979, com um forte programa neoliberal;

b) a chegada em 1980 do republicano Reagan à presidência dos Estados

Unidos; e

c) o fim da experiência de estados centralizados socialistas na Europa

Oriental e na União Soviética, em 1989.

Como aponta Fiori (2001), o Consenso de Washington refere-se a um conjunto de

idéias e políticas econômicas defendidas unanimemente pelas principais burocracias

econômicas norte-americanas e pelos organismos internacionais sediados na cidade

de Washington. A Tabela 1 traz o conhecido decálogo do Consenso de Washington.

Tabela 1 - Decálogo do Consenso de Washington

Medida Conteúdo

Disciplina Fiscal – caracterizada por um significativo superávit primário e por

déficits operacionais de não mais de 2% do PIB.

Priorização dos gastos públicos, através de seu redirecionamento de áreas

politicamente sensíveis, que recebem mais recursos do que seria

economicamente justificável – como a manutenção da máquina administrativa,

a defesa ou os gastos como subsídios indiscriminados -, para setores com

maior retorno econômico e/ou com potencial para melhorar a distribuição de

renda, tais como saúde, educação e infra-estrutura.

Reforma fiscal, baseada na ampliação da base tributária e na redução de

alíquotas marginais consideradas excessivamente elevadas.

Liberalização do financiamento, com vistas à formação de taxas de juros pelo

mercado, ou como objetivo intermediário mais realista e até mesmo mais

conveniente no curto e médio prazos - para evitar taxas muito elevadas - ,

procurando o fim de juros privilegiados e visando a obtenção de uma taxa de

juros real positiva e moderada.

Unificação da taxa de câmbio em níveis competitivos, como o fim de eliminar

sistemas de taxa de câmbio múltiplos e assegurar o rápido crescimento das

exportações.

Liberalização comercial, através da substituição de restrições quantitativas por

tarifas de importação, que, por sua vez, deveriam ser reduzidas para um nível

baixo ‘...de 10% ou, no máximo, perto de 20%’.

7 Abolição das barreiras ao investimento externo direto.

8 Privatização.

9 Desregulamentação.

10 Garantia do direito de propriedade, através da melhoria do sistema judiciário.

Fonte: Ferraz et al (2002 apud SPINOLA, 2004)

De fato, o “Consenso de Washington” parece ter marcado decisivamente o modo de

pensar o Estado e o modo de como o Estado passa a pensar a economia, por meio

das práticas de planejamento ou ausência delas. Servindo como arcabouço teórico,

em última análise ele se encarregou de difundir o modelo de Estado Neoliberal para

todas as outras economias capitalistas – centrais ou periféricas - de forma

indiferenciada como alternativa à crise econômica internacional. Antes mesmo deste

receituário neoliberal ficar pronto no início dos anos 1990, desde o decênio de 1970

o Estado Neoliberal já começara sua escalada na América Latina, pelo governo

ditatorial chileno, passando nos anos de 1980 por países como México, Peru,

Bolívia, Argentina, Venezuela e, por fim, chega ao Brasil no governo Collor

(SPÍNOLA, 2004).

A crise desse Estado surgida em meados de 70 é atribuída, entre

outros fatores, à agenda sobrecarregada, o que significa que as

pressões foram tantas e tão fortes, pressões sociais como demandas

por melhores escolas, equipamentos de saúde mais atualizados,

tipos de exames médicos cada vez melhores e cobertos pelo Estado

que ele ficou incapacitado financeiramente de dar todas estas

respostas. [...] o Estado não conseguindo arrecadar mais o suficiente

para dar respostas na mesma vazão que chegavam-lhes as

demandas. E é recriada assim uma nova crise sistêmica, começando

então uma pregação de retorno aos ideais liberais. (PINHO, 2001,

p.30).

1.3. DESENVOLVIMENTO E ESTADO BRASILEIRO

O Estado brasileiro tem um forte histórico de planejamento governamental,

especialmente entre as décadas de 1940 e 1970. Já no pós-guerra verificava-se o

Plano Salte (saúde, alimentação, transportes e energia). Mais adiante o Plano de

Metas de Juscelino Kubitschek, a criação da Sudene enquanto instrumento de

planejamento regional até os mais recentes planos plurianuais, determinados

constitucionalmente, mostram que o Estado brasileiro procurou em diversos

momentos alavancar o desenvolvimento econômico através de planejamento.

Historicamente verifica-se que as experiências de planejamento mais conhecidas e

ambiciosas foram, no regime militar (1964-1985). Tais experiências propiciaram

taxas expressivas de crescimento, mas a sociedade brasileira permaneceu desigual.

Seguindo a visão de Bresser-Pereira (2003) pode-se fazer uma análise histórica do

processo de desenvolvimento no Brasil observando “duas ferramentas: a idéia de

`modelo de desenvolvimento `, ou seja, de padrões de acumulação, de regime de

política econômica e de distribuição de renda, e a de `pacto político`, ou seja , de

alianças informais de classe” Bresser-Perereira (2003, p. 16).

Mais que isto, Bresser-Pereira sinaliza que, mesmo que imperfeita, exista uma

relativa correlação entre os dois planos. Nesta visão, observa-se que os modelos de

desenvolvimento adotados no Brasil caminharam desde os mais estatizantes aos

mais liberais; voltados para a substituição de importações ao fomento as

exportações; mais concentradores de renda a modelos com uma perspectiva de

afirmação dos direitos sociais. Entretanto, sempre se percebeu a existência de

pactos envolvendo as três classes sociais básicas das sociedades capitalistas

modernas: burguesias, classe média profissional (ou burocrática) e a classe

trabalhadora. A seguir é apresentada uma tabela elucidativa em relação aos

modelos de desenvolvimento econômico e pactos políticos.

Tabela 2: Pactos Políticos e Modelos de Desenvolvimento

Anos Modelos Econômicos Pactos Políticos

1930-1959 Substituição de

importação

Popular-Nacional

1960-1964 Crise-econômica Crise-política

1964-1977 Subdesenvolvimento

industrializado

Burocrático –autoritário

1977-1986 Subdesenvolvimento

industrializado

Popular-Democrático

(crise)

1987-1989 Crise econômica Crise política

1990-2002 Liberal-dependente

(crise)

Burocrático-Liberal

2003-... Liberal-dependente Popular-Nacional

Fonte: Elaborada pelo autor adaptada de Bresser-Pereira (2003)

Se a partir de 1822 tem-se no Brasil um quadro que sinaliza pacto político

oligárquico baseado num modelo primário exportador, no período de 1930-1959

observa-se um forte processo de industrialização com um Pacto Popular- Nacional.

De acordo com Bresser-Perereira (2003), após o período de crise econômica e

política (1960-1964) o país experimenta um Pacto Burocrático- Capitalista ou

Burocrático –Autoritário, reunindo a burguesia, a burocracia militar e civil, e excluindo

a maior parte dos trabalhadores.

Ao se observar os períodos e os respectivos pactos, percebe-se que o Pacto

Popular-Nacional de Vargas foi o primeiro momento em que a participação dos

trabalhadores ocorreu “ainda que de forma limitada” (Bresser-Pereira, 2003, p. 17).

Já no período compreendido entre 1977 e 1986 tem-se um modelo de

“subdesenvolvimento industrializado” que é esgotado, tendo como resultado a crise

econômica e política de 1987-1989. Assim, o país experimente uma ruptura no seu

modelo econômico e no pacto político, assumindo um modelo liberal-dependente e

um pacto burocrático-liberal. Portanto, a compreensão dos modelos de

desenvolvimento econômico no Brasil está associada à compreensão dos pactos

políticos estabelecidos.

1.4. O PENSAMENTO CEPALINO SOBRE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

A partir dos anos 1930 a discussão sobre desenvolvimento aparece na América

Latina no quadro econômico formado pelas repercussões da Crise de 1929 e da

Segunda Guerra Mundial e fixa-se, sobretudo, em três países: México, Argentina e

Brasil. Assim, o debate acerca da questão do desenvolvimento econômico não ficou

restrito à produção dos pensadores norte-americanos e europeus.

É nesse contexto de reorganização da economia mundial que mais um modelo de

desenvolvimento é pensado tendo como pressuposto norteador, de maneira

pioneira, o embate entre os países industrializados ou desenvolvidos e os países

que ainda não haviam se industrializado. Ele é formulado e levado a termo pela

Comissão Econômica para a América Latina e Caribe – CEPAL criada pelas Nações

Unidas no final dos anos 1940 com o intuito de realizar estudos que pudessem

promover um processo de desenvolvimento desta região (SOUZA, 1999), o que já

diferencia do tratamento dispensado ao continente europeu beneficiado amplamente

pelo Plano Marshall.

A preocupação básica da CEPAL era a de explicar o atraso da

América Latina em relação aos chamados centros desenvolvidos e

encontrar as forma de superá-lo. Nesse sentido, a análise enfocava,

de um lado, as peculiaridades da estrutura sócio-econômica dos

países da “periferia”, ressaltando os entraves ao “desenvolvimento

econômico”, em contraste com o dinamismo das estruturas dos

centros avançados; e, de outro lado, centrava-se nas transações

comerciais entre os parceiros ricos e pobres do sistema capitalista

mundial que, ao invés de auxiliarem o desenvolvimento da periferia,

agiam no sentido de acentuar as disparidades. Com isso, a CEPAL

questionava não apenas a divisão internacional do trabalho vigente

no mundo capitalista, como também criticava o destino atribuído aos

países subdesenvolvidos pela Teoria Clássica ou Neoclássica do

Comércio Internacional que sustentava esta divisão. (MANTEGA,

1985, p. 34)

O pensamento cepalino acerca do desenvolvimento influenciaria sobremaneira os

economistas latino-americanos e o próprio governo do Brasil, a partir dos anos 1950.

No país este tema foi traduzido na construção de uma verdadeira ideologia nacional-

desenvolvimentista que atravessou o restante do século XX e, ainda na atualidade,

serve como embasamento teórico aos estatutos de alguns partidos políticos e a

programas de governo.

Como todo modelo teórico que carrega consigo uma determinada ideologia a

CEPAL também teve pensadores responsáveis pelas análises da realidade

econômica da América Latina e fundamentadores da sua visão de desenvolvimento

e, também, de subdesenvolvimento. São eles Raul Prebisch, marcadamente, Hans

Singer e Celso Furtado, este último como maior representante no caso brasileiro.

Pode-se dizer que foi a obra de Prebisch de 1949 e o documento Estudio Económico

da America Latina da própria CEPAL de 1951 que mais contribuíram para a

construção desta escola de desenvolvimento (MANTEGA, 1985). Segundo Prebisch

a concepção clássica de David Ricardo acerca da Teoria das Vantagens

Comparativas não mais deveria ser amplamente utilizada como paradigma para a

estruturação da economia mundial, sobretudo no que diz respeito a produção e

comercialização, visto que ela estava apenas reforçando as disparidades regionais

entre aquele conjunto de países, dito especializados, na produção de produtos

manufaturados e o outro conjunto de países especializados na produção de

alimentos e de matérias-primas por assim dizer.

Estudando a evolução dos preços dos produtos agrícolas e dos produtos industriais

entre 1880-1945 (Prebisch) e 1950-1977 (Singer), estes economistas acabaram por

formular uma tese sobre a deterioração dos termos de troca (SOUZA,1999) ou

deterioração dos termos de intercâmbio (MANTEGA, 1985).

Esta constatação da relação dos termos de troca entre os países fornecedores de

produtos industrializados e os países fornecedores de alimentos e matérias-primas

se constitui na pedra angular de toda a teorização empreendida na construção do

pensamento cepalino para a superação da condição de exploração destes últimos

por parte dos primeiros. Condição esta ratificada pela verificação que não estava

ocorrendo, historicamente, nenhuma transferência de tecnologia para as nações

não-industrializadas que permitissem o seu desenvolvimento.

Então, Prebisch e a CEPAL realizam um diagnóstico da realidade dos países latino-

americanos, enquanto periferia do sistema capitalista mundial, onde se constatam

alguns problemas e obstáculos ao desenvolvimento que precisavam ser superados;

segundo Mantega (1985) e Souza (1999) aponta-se:

(I) a falta de dinamismo das suas estruturas produtivas concentradas

em alguns poucos produtos agrícolas ou primários que não possuíam

nenhum valor agregado; e disto resulta

(II) a dependência comercial, pois estes produtos eram cotados nos

mercados compradores (economias centrais) e não nos fornecedores

(periferia), e a dependência tecnológica visto que era preciso

importar máquinas, equipamentos e outros insumos industriais

essenciais;

(III) a inexistência de um mercado interno entre as economias

periféricas e daí a dependência financeira em relação ao volume de

importações dos países centrais;

(IV) a estrutura agrária fortemente caracterizada pela concentração

fundiária e pelo modo de produção de subsistência;

(V) a falta de uma infra-estrutura de transporte e de comercialização

eficientes que pudessem articular e potencializar os fluxos

econômicos; e

(VI) o excessivo crescimento demográfico no meio rural que resultou

num aumento de pobreza generalizado, no deslocamento de

crescentes contingentes populacionais em direção aos centro

urbanos periféricos e, por conseguinte, no aumento do desemprego e

dos gastos sociais dos governos.

Diante deste quadro, o pensamento cepalino preconiza como mecanismo para

desenvolver os países latino-americanos, ou para acelerar o incipiente

desenvolvimento existente, uma política de industrialização por substituição de

importações, sobretudo daqueles bens que mais sacrificassem as economias latino-

americanas. A Tabela 3 traz as estratégias de Prebisch para o desenvolvimento da

América Latina. Estratégias estas que serviriam de base ao pensamento econômico

brasileiro para a constituição do seu modelo de desenvolvimento a partir dos anos

de 1950 com o Instituto Superior de Estudos Brasileiros - ISEB.

Tabela 3 - Estratégias de Prebisch para o desenvolvimento da América

Latina

Compressão do consumo supérfluo, principalmente de produtos importados,

por meio do estabelecimento de tarifas elevadas e de restrições quantitativas

às importações;

Incentivo ao ingresso de capitais externos, principalmente na forma de

empréstimos de governo a governo, a fim de aumentar os investimentos,

sobretudo para a implantação da infra-estrutura básica;

Realização de reforma agrária, para aumentar a oferta de alimentos e

matérias-primas agrícolas, bem como a demanda de produtos industriais,

mediante expansão do mercado interno;

Maior participação do Estado na captação de recursos e na implantação de

infra-estrutura, como energia, transportes, comunicações etc.

Fonte: Souza, 1999

É certo que ambos contribuíram para a construção tanto do modelo de substituição

de importações como também do paradigma nacional-desenvolvimentista. Mas se a

CEPAL foi responsável pela elaboração de um diagnóstico, no qual o

subdesenvolvimento dos países da América Latina estava intimamente ligado a sua

estrutura interna, e de um prognóstico, pautado na industrialização, reforma agrária,

desenvolvimento do mercado interno e no planejamento econômico estatal, o ISEB

foi o organismo responsável pela nacionalização de parte deste pensamento

cepalino tendo em vista superar o passado colonial e desenvolver o Brasil

(SPINOLA, 2003).

Singer, como já citado, também corrobora na teoria da deterioração dos termos de

troca entre as economias centrais e periféricas. Entretanto, este autor ressalta a

importância das relações de comércio internacional para os países latino-americanos

defendendo, então, uma postura mais estratégica para os dividendos assim obtidos:

eles devem ser investidos na compra de máquinas e equipamentos industriais, da

mesma forma que no setor de infra-estrutura. E mais, visto que a taxa de poupança

interna na região é baixa ele preconiza que “os países em desenvolvimento

deveriam atrair os lucros gerados nos países desenvolvidos, na forma de

investimentos diretos” (SOUZA, 1999, p.205).

Conforme esta concepção, uma política de industrialização deve estar baseada em

investimentos em educação e qualificação de mão-de-obra, em investimentos em

infra-estruturas que propiciassem o incremento das atividades econômicas e na

disponibilização de recursos estrangeiros para a importação de bens necessários a

um processo de desenvolvimento econômico.

Apesar da riqueza da contribuição da CEPAL para as discussões sobre o

desenvolvimento econômico na América Latina, Mantega (1985, p. 42) aponta uma

falha que foi de suma importância para que a realidade socioeconômica desta região

permanecesse sem maiores modificações.

A essa altura [final dos anos 1950] ficava claro que a CEPAL deixara

de analisar com maior profundidade a natureza das relações de

classe do modo de produção capitalista que ela própria receitara

para a América Latina. E aí revela-se a pouca atenção que vinha

dedicando aos aspectos sociais e políticos das transformações em

marcha neste continente, preocupando-se quase que exclusivamente

com os seus aspectos econômicos.

Faltou, então, o pensamento cepalino estabelecer de que forma o produto social

advindo do processo de industrialização, dos aumentos de produtividade e da

utilização de novas técnicas e tecnologias seria redistribuído no conjunto da

população para que esta alcançasse melhorias objetivas das condições de vida.

1.4.1. O pensamento de Celso Furtado

No Brasil, os seguintes autores compartilhavam, em maior ou menor grau, do

pensamento cepalino, entre eles estão Celso Furtado, Maria da Conceição Tavares,

Fernando H. Cardoso, Carlos Lessa, Barros de Castro e José Serra (MANTEGA,

1985). Dentre estes, pode-se apontar Celso Furtado como principal representante do

pensamento cepalino no Brasil, visto que tendo sido um dos diretores da CEPAL e

trabalhado com Prebisch acabou por incorporar o modelo de desenvolvimento

preconizado por esta instituição nos seus diversos trabalhos profissionais

envolvendo a questão do planejamento para o desenvolvimento no setor público

brasileiro, dos quais o Plano de Metas do governo Kubitschek, o relatório do GTDN

e a sua atuação na SUDENE como superintendente são emblemáticos.

A partir dos anos 1950, quando os debates a respeito de como o Brasil e seus

vizinhos deveriam proceder para que um processo de desenvolvimento econômico

Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste.

fosse iniciado, Furtado apresenta, ao longo dos seus trabalhos, a sua visão de

desenvolvimento econômico.

Este autor, que fez parte da dita corrente nacional-desenvolvimentista (Souza,

1999), também era tributário da doutrina que estabelecia a industrialização, via

substituição de importações, como chave para o desenvolvimento latino-americano,

não obstante, já em 1990, tenha elencado algumas falhas na maneira como esta

estratégia foi implementada pelos governos locais.

O seu viés nacionalista reside na concepção de um modelo de desenvolvimento no

qual esta industrialização deveria ser planejada e coordenada pelo Estado nacional

através da formulação e implementação de projetos prioritários - nos setores de

mineração, petróleo, energia, transportes, telecomunicações e indústrias de base -

que contariam com a participação de empresas estatais criadas para estas

finalidades. E caso o capital nacional não fosse suficiente para financiar esta política

de governo, vide a baixa taxa de poupança interna, capitais estrangeiros deveriam

ser incorporados, mas não recorrendo aos organismos de financiamento

internacionais e sim a outros governos (SOUZA,1999).

A partir da teorização Centro-Periferia proposta por Prebisch, Furtado oferece uma

importante contribuição analítica quando nos seus estudos realiza uma separação

entre as teorias do desenvolvimento e o conceito de subdesenvolvimento.

As teorias do desenvolvimento são esquemas explicativos dos

processos sociais em que a assimilação de novas técnicas e o

conseqüente aumento de produtividade conduzem a melhoria do

bem-estar de uma população com crescente homogeneização social.

(FURTADO, 1990, p. 6)

A teoria do subdesenvolvimento cuida do caso especial de processos

sociais em que aumentos de produtividade e assimilação de novas

técnicas não conduzem à homogeneização social, ainda que causem

a elevação do nível de vida médio da população. (FURTADO, 1990,

p. 7)

Tendo em mente a realidade latino-americana, e a brasileira em especial, entende-

se a importância que este autor atribui aos aumentos de produtividade em uma dada

economia e à questão da utilização de um progresso técnico. Assim, para Furtado,

em países que possuem uma baixa produtividade um processo de desenvolvimento

começa quando, utilizando-se de novas técnicas, incrementos no sistema econômico

como um todo tem início, e não apenas para um setor específico ou subconjunto

econômico o que seria tão somente um crescimento econômico (FURTADO, 1983).

Esta maior produtividade tende a modificar a própria estrutura produtiva deste país

via aumento da renda dos indivíduos, sobretudo em economias agrícolas, o que

tende a causar uma diversificação da procura por mercadorias – outros tipos de

alimentos e manufaturados. Daí que novos investimentos são realizados no sentido

de atender a esta nova demanda dando origem, então, a um novo aumento na

produtividade, na renda, na procura por mais produtos, na diversificação da oferta e

assim sucessivamente.

Esta rápida síntese de um processo de desenvolvimento econômico elaborado por

Furtado é base que ele aplicou para distinguir as economias desenvolvidas das

subdesenvolvidas. E o principal aspecto histórico desta distinção foi a predominância

da simples importação de novas técnicas/tecnologias de produção pelos países

latino-americanos quando da adoção da industrialização para substituir importações,

que o autor denominou de modernização e acarretou uma maior concentração de

renda nas mãos das elites agrícolas e da recém formada burguesia industrial. E isto

em detrimento da opção pelos investimentos em educação e capacitação

profissional para que assim fosse conseguida uma autonomia tecnológica, vide os

casos da Coréia do Sul e Taiwan (FURTADO, 1983).

Não por acaso Furtado afirmava que o subdesenvolvimento é uma variante do

desenvolvimento. A constatação de que o processo de modernização levado a termo

pelos governos locais não se traduziu no esperado progresso tecnológico das suas

estruturas econômicas, seja por não ter gerado aumento de produtividade

significativo seja por não ter gerado a quantidade e qualidade de empregos

necessários à dinamização das suas economias, deve contribuir para que outras

estratégias – tipo homogeneização social da população e busca de uma autonomia

tecnológica - sejam tomadas como boas práticas para o desencadeamento de um

processo de desenvolvimento econômico.

1.4.2. O pensamento em torno da teoria da dependência

Analisando o pensamento cepalino e os seus desdobramentos Cardoso e Falleto

(1969) oferecem uma crítica a este modelo de desenvolvimento, pois para ele os

processos de transformação econômica possuem uma natureza eminentemente

política, dimensão esta que não esteve presente nos estudos da CEPAL para a

América Latina.

Estes autores acreditam que se tenha formado uma verdadeira crença entre os

economistas da região visto que para eles “o desenvolvimento dependeria da

capacidade de cada país para tomar as decisões de política econômica que a

situação requeresse” (CARDOSO; FALLETO, 1969, p.11), isto quer dizer que se

acreditava num modelo de desenvolvimento predominantemente nacional no qual o

mercado interno, e não o externo, ditasse o ritmo deste processo de

desenvolvimento.

Exacerbando a importância do mercado interno para consumo de produtos

industriais, da base industrial formada por indústrias leves de consumo e de alguns

bens de exportação e do grande volume de recursos obtidos com a exportação de

produtos primários, aqueles economistas passaram a preconizar que o

desenvolvimento da América Latina se daria através da adoção de uma política

econômica baseada em duas características - na melhoria contínua da tecnologia

empregada nas atividades econômicas locais, ou seja, num progresso técnico

absorvido dos países centrais; e na atuação direta do Estado no provimento de toda

uma infra-estrutura necessária a acumulação capitalista local.

Diante da constatação de que, ainda nos final dos anos 1950 e no decorrer dos anos

1960, o processo de desenvolvimento dos países latino-americanos não havia se

consolidado, apesar das condições ditas favoráveis, Cardoso e Falleto questionam o

que teria dado errado para o sucesso destas economias.

Ele aponta alguns fatores para este insucesso, entre eles: o tipo de tecnologia

adotado na etapa de substituição de importações que empregava pouca mão-de-

obra; a forte desigualdade na distribuição de renda oriunda desta etapa; a

participação crescente de capitais estrangeiros nas economias nacionais, o que

chamou de “internacionalização do mercado interno”; e, sobretudo, a condição

desfavorável, em termos da comercialização de produtos tipo exportação, que o

mercado mundial passou a oferecer às economias latino-americanas após a Guerra

da Coréia.

Cardoso e Falleto chegam mesmo a não reconhecer a questão do desenvolvimento

dos países latino-americanos nos termos das relações de Centro-Periferia e da

teoria do subdesenvolvimento decorrentes dos estudos de Prebisch e Furtado. Ou

seja, para esses autores não podem existir países periféricos ou subdesenvolvidos,

pois esta teorização coloca num mesmo patamar de análise nações e economias

que se formaram ao longo de um processo histórico bastante diferenciado do

processo de formação das nações e economias latino-americanas.

De forma conclusiva, Cardoso e Falleto acreditam que somente a análise das

condições econômicas objetivas dos países latino-americanos foi um esforço

necessário, mas não suficiente para a transformação daquelas realidades. É, pois,

através do entendimento do jogo de poder (1969, p. 142), isto é, da dimensão

política subjacente às relações de dependência e de dominação externa entre as

economias dependentes (em desenvolvimento) e as economias desenvolvidas ou

dominantes, incluindo aí os interesses políticos e econômicos das elites nacionais,

que ocorrerá a superação do quadro estrutural da dependência.

1.5. DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E A SUDENE

Tendo sido o processo de formação do estado brasileiro causador de realidades

regionais tão díspares houve uma convergência intelectual - a partir do momento no

qual a doutrina liberal, que tanto contribuiu para o ocaso do colonialismo e da

economia escravocrata, se mostrou insuficiente para promover o desenvolvimento

da jovem república brasileira - de que o Estado deveria tomar para si esta tarefa.

Segundo Costa (2000), a formação e independência do Estado-Nacional brasileiro

decorreram de um amplo processo de transformações que incluiu movimentos

econômicos, políticos e culturais ao longo da sua colonização. E é no desenrolar

destes movimentos que se assiste ao nascimento da questão do

subdesenvolvimento nordestino.

De fato diversos fatores fizeram com que houvesse o deslocamento do eixo

econômico brasileiro, ainda sob o domínio de Portugal, do Nordeste em direção ao

Centro-Sul. Entre eles destaca-se o declínio da economia açucareira desde o final

do século XVII, o estabelecimento da atividade mineradora na região de Minas

Gerais, a transferência da sede do poder central de Salvador para o Rio de Janeiro

em 1763, e, já no Brasil Império, o crescimento da economia cafeeira nos estados do

Centro-Sul, sobretudo São Paulo, levando esta região em geral e este estado em

particular à vanguarda do processo de industrialização brasileira.

Em razão de sua dimensão territorial, de sua formação econômica

fundamentada em distintos produtos e ciclos de exportação, a partir

dos quais foram criados espaços econômicos ou regiões com

diferentes relações de produção e dinamismo, o Brasil constitui um

país privilegiado para o estudo do desenvolvimento desigual do

capitalismo. Formado por arquipélagos regionais, assiste-se, nos

últimos cem anos, a um processo intenso de formação do mercado

interno nacional, de integração econômica das regiões, com distintos

graus de desenvolvimento, e de constituição de uma estrutura

produtiva complexa e hierarquizada. (CANO, GUIMARÃES NETO;

1986, p. 167).

Mas é somente no bojo da Revolução de 1930, que marca a ascensão ao poder

político da recém formada burguesia industrial brasileira em relação à elite agrícola,

o que afeta o Nordeste, e da necessidade de se empreender um planejamento que

pudesse conter os efeitos da Crise de 1929 que o Estado começa a intervir

diretamente na economia brasileira, seja controlando a oferta de café ou

desvalorizando/controlando o câmbio. Mediante o volume de capital acumulado com

exportações de produtos primários nos anos 1920 (pós-Primeira Guerra) e as

dificuldades de importações do mercado internacional em crise nos anos 1930

começa a se intensificar a acumulação de capital em São Paulo fazendo que este

estado passasse a exercer a importante função de abastecimento do mercado

interno (CANO, GUIMARÃES NETO; 1986).

Não por acaso é também a partir deste momento que o Estado começa a ser

pressionado por grupos de interesses a respeito de seu papel na economia, vide a

polêmica travada entre os ideais liberalistas de Eugenio Gudin, que representava as

oligarquias agro-exportadoras e a burguesia comercial a ela associada, e os ideais

intervencionistas de Roberto Simonsen que representava a burguesia industrial

emergente (MANTEGA, 1985),

É desta conjuntura político-econômica em diante, determinada pelos cenários

internacional e nacional, que a questão nordestina assume contornos mais

acentuados no que diz respeito aos contrates econômicos e sociais desta região

frente ao crescimento e desenvolvimento econômico experimentado pelos estados

do Centro-Sul. Para que se tenha uma noção do abismo que se abriu entre estas

regiões basta dizer que na aurora da difusão do pensamento cepalino, ou seja em

1949, o valor de transformação industrial do Nordeste correspondia a 9,12% do total

nacional enquanto o do Sudeste equivalia a 76,48% (CANO, GUIMARÃES NETO;

1986).

Nesse sentido, Spinola (2003) explana e argumenta acerca da questão do

planejamento no Brasil dando ênfase ao debate e à atuação do governo federal

frente ao problema do subdesenvolvimento nordestino, até o momento histórico no

qual esta atuação sucumbiu perante a utilização de um novo paradigma pelos

governos em geral, sobretudo os ocidentais, o pensamento neoliberal.

Fazendo uma recuperação histórica da experiência brasileira em planejamento,

Spinola (2003) procura demonstrar como o desenvolvimento regional nordestino

esteve explícito no projeto de desenvolvimento econômico brasileiro a partir dos

anos 1950, até que jaz como tema secundário e complementar nas políticas e

planos elaborados dentro do mesmo projeto, mas dentro de uma outra lógica.

Para tanto é feita uma conceituação delimitadora e classificatória do termo

planejamento, na qual são destacados a essencialidade da participação do Estado

num processo de planejamento e o fato de que este processo implica em tomadas

de decisão por parte do governo enquanto agente planejador. Quanto à classificação

ele pode ser normativo, indicativo, agregado (caráter mais macroeconômico),

desagregado (caráter multissetorial), nacional, regional, estadual e municipal.

Se Mantega (1985) destacou os intelectuais nacionais responsáveis pela

reverberação do pensamento cepalino sobre planejamento e desenvolvimento no

Brasil, Spinola (2003) acrescenta as contribuições do pensamento keynesiano e as

contribuições teóricas de Prebisch, Hirschiman, Myrdal e Nurkse para a

compreensão e formulação de políticas tendo como origem e alvo a realidade

(regional) brasileira.

Tabela 4 - Revisão histórica das experiências de planejamento econômico

brasileiro

Ano/Período Evento

1939

Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional ou

Plano Especial (5 anos);

1943 Plano de Obras e Equipamentos (POE), revisão e atualização do anterior;

1946

Constituição Federal, com indicações referentes a planejamento nos campos

da Viação (art. 5°), Colonização (art. 156), Defesa Contra as Secas (art. 198),

Valorização da Amazônia (art. 199) e Vale do São Francisco (art. 29 das

Disposições Transitórias);

1948/50

Elaboração e Aprovação do Plano Salte: Saúde, Alimentação, Energia e

Transporte;

1951/53 Trabalho da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos;

1952/53

Proposta de criação de um Conselho de Coordenação e Planejamento

Econômico (Getúlio Vargas) e posterior sugestão no sentido de confiar-se o

planejamento ao Conselho Nacional de Economia. Criação do BNDE e do

Banco do Nordeste;

1953/55 Trabalho do Grupo Misto Cepal/BNDE;

1956

Criação do Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República

(Juscelino Kubitschek) e elaboração do Plano de Metas;

1959

Criação (dezembro) da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste -

Sudene;

1961

Proposta do I Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste - Criação

(agosto) pelo governo Jânio Quadros, da Comissão Nacional de Planejamento

(Coplan), reorganizada posteriormente (novembro) pelo gabinete Tancredo

Neves.

1962

Criação de um Ministério Extraordinário para elaboração do Plano Trienal

(Celso Furtado);

1963

Proposta (abril) de criação de um sistema nacional de planejamento (Celso

Furtado): Criação (junho) da Coordenação do Planejamento Nacional;

1964

Elaboração do Programa de Ação Econômica do Governo - Paeg - pelo

Ministro Roberto Campos, para o biênio 1964 - 1966 do Governo Castelo

Branco;

1966 Criação da Sudam;

Promulgação da Constituição de 24/1/1967, cujo art. 46 fixou a exigência de

elaboração de planos nacionais de desenvolvimento;

1967

Promulgação do decreto-lei no 200 (28/2/67) que estabeleceu a reforma

administrativa e criou o Ministério do Planejamento e de Coordenação Geral

(MPCG);

Ano/Período Evento

Publicação (março) pelo Ministério do Planejamento de uma série de

monografias traçando as bases econômicas de um Plano Decenal de

Desenvolvimento Econômico;

Publicação (julho), pelo MPCG, do documento Diretrizes do Governo,

Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), aprovado pelo presidente

Costa e Silva em 14/7/67 e destinado a orientar a ação governamental em

1967 e a elaboração do Plano Trienal do Governo para 1968-70. (O

documento do Programa Estratégico foi divulgado em junho de 1968);

1968 Criação da Suvale, Sudesul, e Sudeco;

Aprovação do 1 ° Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI) para o triênio

1968-1970. Divulgação pelo MPCG do Programa Estratégico de

Desenvolvimento (1968 -1970);

Publicação (setembro) do documento de Metas e Bases para a Ação do

Governo, trabalho elaborado pelo Ministro Reis Velloso para o governo

Garrastazu Médici;

1970

Promulgação da lei complementar n° 9 de 11/11/70, que determinou a

apresentação ao Congresso Nacional, até 15/9/71 do I Plano Nacional de

Desenvolvimento e n Orçamento Plurianual de Investimentos para 1972/73/74.

1971

Promulgação da lei n° 5.727 de 4.11.71, que dispõe sobre o I Plano Nacional

de Desenvolvimento (1972/74) e da lei n° 5.753, de 3.12.71, que aprovou o n

Orçamento Plurianual de Investimentos.

1972

Decreto n.o 70.852/72 que dispõe sobre o Programa de Acompanhamento dos

Planos Nacional de Desenvolvimento.

1974

II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento (1975/1979) Projeto Brasil-

Potência. Governo Geisel.

1979

III PND - Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (1980/1985) Governo

Figueiredo.

Fonte: Spinola, 2003

Contudo, apesar das iniciativas citadas anteriormente, foi através da política cambial

empreendida entre 1945-1953 que o planejamento econômico é introduzido no país

mesmo que, segundo Spinola, tivesse um caráter defensivo, pois seu escopo

restringia-se ao disciplinamento das importações e exportações, ao controle

monetário e à questão dos subsídios.

Eis que chega a década de 1950 e com ela toda a influência das teorizações de

Prebisch, Singer, Furtado, entre outros. Deste momento em diante ganharia espaço

no Brasil a questão do desenvolvimento brasileiro e nordestino e a idealização do

modelo de industrialização via substituição de importações. Por isso merece a

relevância Comissão Mista Brasil – Estados Unidos (1951-1953) e da Banco

Nacional de Desenvolvimento do Nordeste - BNDE (criado em 1952) no processo de

formulação e implementação de Planos para o desenvolvimento brasileiro e

nordestino em particular.

A Comissão, sob a coordenação de Roberto Campos, coube as funções de

diagnosticar a economia brasileira, o que fez através da identificação de fatores

favoráveis e desfavoráveis (entre eles as condições naturais), e de elaborar uma

estratégia de atuação que foi construída por meio da seleção de regiões de

aplicação de recursos, setores econômicos específicos e projetos individuais para

cada região e setor selecionado, ou seja, uma estratégia baseada em prioridades ou

pontos de estrangulamento. Segundo Spinola (2003) esta teorização é tida pelo

como uma das maiores contribuições para a evolução do planejamento no Brasil.

Quanto ao papel do BNDE é colocado que ele surge da necessidade de financiar, e

implementar, os projetos formulados no âmbito dos Planos Nacionais de

Reaparelhamento Ferroviário e de Reequipamento e Fomento da Economia

Nacional. Empregando como método de planejamento o enfoque dos pontos de

germinação o BNDE logo alcançou um papel de destaque na formulação de novos

projetos mais abrangentes e que pudessem contornar os problemas de escassez de

energia e transportes no Centro-Sul e a ociosidade da energia gerada pela

hidrelétrica de Paulo Afonso, na Bahia.

1.5.1. A SUDENE e o contexto da sua criação

O processo de planejamento regional para o Nordeste pode ser divido, segundo

Holanda apud Spinola (2003), em três fases cujo elemento mobilizador da ação do

Estado são as secas. A primeira correspondeu ao período compreendido entre 1909

e 1948 e é marcada pela construção de açudes, poços e algumas estradas. A

segunda vai de 1948 até 1954 e seu marco corresponde a criação da Comissão do

Vale do São Francisco em 1948 cujo objetivo era desenvolver a sua região de

atuação. E a terceira fase começa em 1954 após a criação do BNB, passa pela

produção teórica do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste –

GTDN e, na seqüência, pela instituição da Superintendência de Desenvolvimento do

Nordeste – SUDENE em 1959.

O documento básico do GTDN de 1959 estabelece como premissa para o

enfrentamento da questão nordestina a superação do foco restrito de combate ao

fenômeno da seca para uma atitude adaptação a este fenômeno. Assim, faz

proposições baseadas em quatro grandes linhas de atuação.

A intensificação dos investimentos industriais visando a criar, no

Nordeste, um centro de expansão manufatureira;

A transformação agrícola da faixa úmida, com vista a proporcionar

uma oferta adequada de alimentos nos centros urbanos, cuja

industrialização deveria ser intensificada;

A transformação progressiva da economia da zona semi-árida, no

sentido de elevar sua produtividade e torná-la mais resistente ao

impacto das secas;

O deslocamento da fronteira agrícola do Nordeste, visando a

incorporar à economia da região as terras úmidas do hinterland

maranhense, em condições de receber os excedentes populacionais

criados pela reorganização da faixa semi-árida. (SPINOLA, 2003, p.

78 a partir do Relatório do GTDN,1959)

A fundamentação do documento do GTDN está baseada no debate sobre

desenvolvimento e subdesenvolvimento praticado nos anos de 1950. Para a

argumentação são empregados: o dualismo estrutural presente no pensamento

cepalino; os efeitos de polarização, de Hirschman (1958); e o processo de causação

circular cumulativa, de Myrdal (1956). E para a construção da solução para a

questão nordestina fazem parte a causação circular em sentido contrário, de Myrdal;

o grande impulso, de Rosenstein-Rodan (1957); as mudanças estruturais baseadas

no pensamento cepalino; o setor exportador como base de recursos, de North

(1955); os investimentos públicos germinativos, de Hirschman; e a industrialização

motriz, de Perroux (1955) (SPINOLA, 2003). Tavares (1989, p. 125) destaca ainda

que “o relatório GTDN é um marco importante no sentido da mudança de rumo da

intervenção do Governo Federal” e tem como base a teoria do desenvolvimento

tratada na CEPAL, bem como a concepção de Myrdal.

Alguns meses antes da criação desta Superintendência, Furtado já noticiava em um

artigo científico que:

A Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE –

pretende ser um órgão de natureza renovadora com o duplo objetivo

de dar ao Governo um instrumento que o capacite a formular uma

política de desenvolvimento para o Nordeste e, ao mesmo tempo, o

habilite a modificar a estrutura administrativa em função dos novos

objetivos. Definidos este objetivos, deixará de haver multiplicidade de

políticas no Nordeste: uma do DNOCS (...) e outra da Comissão do

Vale do São Francisco; uma do DNER e outra do DNEF. (FURTADO,

1959, p. 18)

A experiência da SUDENE compreende, no total, o intervalo temporal 1959-1999.

Todavia seu período áureo é curto passando pelos governos de Kubitschek,

Quadros, Goulart indo somente até o ano de 1964 quando o Golpe Militar retira,

sobremaneira, sua autonomia decisória. Os sucessivos planos nacionais editados

pelo Regime Militar –- Programa de Ação Econômica do Governo (1964-1966),

Programa Estratégico de Desenvolvimento (1967), Programa de Integração Nacional

(1970), o Proterra e o documento Metas e bases para a ação do governo (1970) -

somente promovem o esvaziamento funcional e político do órgão, visto que este

planos se sobrepõem às suas atribuições definidas em seus Planos Diretores, quatro

no total.

O que é interessante reter é o fato de como um esforço de planejamento gestado no

âmbito do Plano de Metas, portanto no curto período de prevalência de um regime

democrático no país, e tendo alcançado grande legitimidade dentro de um projeto de

desenvolvimento regional e nacional, é submetido a partir de 1964, paulatinamente,

a uma marcha de esvaziamento político e financeiro, não obstante estivesse ele

inscrito, ainda, dentro de um projeto nacional-desenvolvimentista.

Spinola (2003) fazendo um balanço da experiência brasileira de planejamento diz

que não obstante o expressivo crescimento da economia brasileira, na segunda

metade do século XX, os resultados ligados ao social são acanhados visto o quadro

formado pelo desequilíbrio regional, pela concentração de renda e por um

significativo contingente populacional ainda permanecer abaixo da linha de pobreza.

E afirma, de forma contundente, que o Brasil continua dependente dos interesses e

das estratégias do capital externo.

Apesar das críticas, Spinola considera válida a experiência de planejamento

brasileira. Um balanço da intervenção governamental e dos esforços de

planejamento no Nordeste indica que a maioria dos programas e projetos formulados

fracassou, pelos mais diversos motivos. Porém, é inegável a contribuição da

SUDENE para o financiamento dos investimentos empresariais, marcadamente o

industrial, que afinal era a sua principal proposição.

Mapa 3 – Área de atuação da SUDENE

Fonte: (SUDENE, 2003)

Ainda que a consideração que agora vai ser tecida valha para a Região Nordeste

como um todo, o exemplo cabal deste sucesso relativo é o caso da Bahia que neste

processo de planejamento encampado pela SUDENE foi o estado nordestino que

mais recebeu investimentos e recursos fiscais, 37,57% e 29,02% respectivamente.

Tabela 5 - Projetos de investimentos empresariais concluídos segundo estado

(1959-1999)

PROJETOS

CONCLUÍDOS

INVESTIMENTOS

TOTAIS

PARTICIPAÇÃO

FINOR

EMPREGOS

DIRETOS

PREVISTOS

ESTADO

Quant. % R$ milhão % R$ milhão % Quant. %

Maranhão 147 6,98 3.235,83 7,55 746,43 6,08 20.287 4,47

Piauí 69 4,56 1.231,07 2,84 502,72 4,09 13.479 2,97

Ceará 350 16,63 3.887,88 9,08 1.706,24 13,89 72.087 15,89

Rio G. do

Norte

123 5,84 1.486,02 3,47 564,21 4,59 28.376 6,26

Paraíba 246 11,69 2.264,01 5,29 976,06 7,95 36.104 7,96

Pernambuco 465 22,09 7.242,89 16,91 2.466,89 20,08 107.782 25,96

Alagoas 60 2,85 1.783,37 4,16 402,29 3,28 10.599 2,34

Sergipe 57 2,71 1.920,62 4,48 344,28 2,80 14.887 3,28

Bahia 396 18,81 16.093,03 37,57 3.564,32 29,02 102.863 22,67

Minas Gerais 165 7,84 3.691,07 8,62 1.009,56 8,22 37.182 8,20

TOTAL

2.078 100,0 42.835,79 100,0 12.283,00 100,0 453.646 100,00

Fonte: SUDENE apud Spinola, 2003

No entanto, a Bahia apresentava em 2000 um Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal - IDHM não somente bem menor que a média nacional como também

menor que os estados do Rio Grande do Norte e Ceará, Unidades Federativas estas

que no âmbito da SUDENE tiveram uma partição bem menos expressiva que a

baiana.

Tabela 6 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM segundo os

estados nordestinos e o Brasil – 1991/2000

IDHM

Estados

1991 2000

Variação

(%)

1991/ 2000

Maranhão 0,551 0,647 17,4

Piauí 0,587 0,673 14,7

Ceará 0,597 0,699 17,1

Rio G. do Norte 0,618 0,702 13,6

Paraíba 0,584 0,678 16,1

Pernambuco 0,614 0,692 12,7

Alagoas 0,535 0,633 18,3

Sergipe 0,607 0,687 13,2

Bahia 0,601 0,693 15,3

Nordeste 0,517 - -

Brasil 0,707 0,769 8,8

Fonte: SUDENE, 2003

Da mesma forma pode-se dizer quando é analisado o Produto Interno Bruto dos

estados nordestinos quando comparados à média brasileira. É alarmante o fato de

que depois de 40 anos de planejamento regional o Nordeste apenas participe com

13% da formação do PIB brasileiro.

Tabela 7 - Produto Interno Bruto Real a preços de 2000 segundo estados

nordestinos e o Brasil 1990/ 1995/ 2000

PIB Real (US$ milhão)

Estados

1990

1995

2000

Maranhão 4.073 4.553 5.035

Piauí 2.155 2.544 2.915

Ceará 8.152 9.778 11.374

Rio G. do Norte 3.600 4.222 5.082

Paraíba 3.828 4.372 5.052

Pernambuco 12.963 14.374 15.928

Alagoas 3.225 3.447 3.840

Sergipe 2.523 2.745 3.238

Bahia 20.630 22.314 26.356

Nordeste 61.174 68.362 78.818

Brasil 456.258 523.458 602.206

Fonte: SUDENE, 2003

Enfocando as limitações à implementação do planejamento no país o autoritarismo

existente em todos os níveis governamentais pode ser apontado como a principal

causa deste insucesso. Destarte o estado brasileiro ter sido organizado como uma

federação, desde a Proclamação da República até o ano de 1999 existe a

compreensão de que o planejamento do desenvolvimento regional brasileiro sempre

foi um apêndice da estrutura política vigente no país.

Emblemático desta assertiva é o fato de que no decorrer do século XX durante, pelo

menos, 40 anos a autonomia dos Estados e Municípios fora apenas pro forma. Sem

contar outros mecanismos de cerceamento da pretensa autonomia dos entes

federados tais como o aparelhamento e reforma do Estado, a política tributária

praticada e a difusão da ideologia de segurança e de desenvolvimento nacional.

Destacam-se, ainda, fatores como a ausência de transparência e o processo

inflacionário crônico e acelerado a partir dos anos 1980.

No que pese a pressão política e o movimento regionalista, foi a constatação pela

sociedade política do desequilíbrio econômico entre as regiões brasileiras que mais

potencializou a criação dos organismos administrativos responsáveis pela promoção

do desenvolvimento destes subespaços nacionais.

Dentro deste contexto, a SUDENE pode ser considerada como a principal

experiência de planejamento regional no país. Analiticamente podemos

compreender a leitura desta experiência como uma importante deslizamento entre o

macro planejamento do desenvolvimento – no sentido macro econômico – e o

planejamento local – passando no caso pelo planejamento regional.

1.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL: DISCURSOS E CONCRETUDE

O pensamento acerca do desenvolvimento não está restrito a uma dimensão macro

econômica, apesar de sua origem conceitual estar associada a uma perspectiva de

Estado- nação. Assim, existe um deslizamento para escalas menores. Isto implica

em pensar modelos ou teorias associadas a escalas regionais ou locais. Como visto,

a experiência da SUDENE é um exemplo deste deslizamento, ainda que preso numa

escala regional.

A compreensão do deslizamento do conceito de desenvolvimento – seja para o

regional, seja para o local – envolve a compreensão do território. Esta compreensão

não se limita apenas a aspectos físicos ou materiais, mas também tudo o que os

atores sociais e econômicos podem comportar, a exemplo de idéias, as

representações, os sentimentos de vinculação, de comportamentos individuais ou de

instituições que participam de uma organização espacial. Como mostra Bastos

(2004), pode-se pensar que o espaço é anterior ao território. É o território que se

forma a partir do espaço, como resultado de uma ação conduzida por um ator

sintagmático em qualquer nível. O ator territorializa o espaço ao se apropriar dele,

concreta ou abstratamente (RAFFESTIN, 1993).

É a noção de território que permite a incorporação do desenvolvimento local. Para

Bastos (2004), desenvolvimento local pode ser compreendido como o território em

movimento. São as alterações das estruturas presentes a partir do passado, das

estratégias e das ações dos diversos atores. Desta maneira, o desenvolvimento é

um fenômeno que depende das relações humanas, pois a economia local não se

move no vazio. O desenvolvimento depende das escolhas, vontades, necessidades,

desejos e crenças dos atores e grupos sociais. Assim, são moldadas as condições

de desenvolvimento local em um dado momento histórico.

No Brasil, uma série de mudanças, como o esvaziamento de políticas de

planejamento regional e a transferência de poder para os municípios – com a

Constituição Federal de 1988 – tem remodelado a forma de pensar o planejamento

local no país.

De fato, o cenário atual tem levado, muitas vezes de forma dogmática, os governos

locais a adotarem modelos de gestão competitiva. Tais modelos de concorrência

interurbana - bem como a realização de projetos estratégicos e o desenvolvimento

de parcerias do público com o privado em ações urbanísticas - são defendidos por

autores como Borja e Castells. Estes autores defendem, ainda, intervenções

funcionais, especializadas e vinculadas às comunicações e atividades conectadas

com a economia globalizada (teleportos, estrutura para feiras e congressos e

parques tecnológicos). Autores de origem do campo empresarial, como Porter,

também defendem o uso de princípios competitivos para a gestão das cidades.

Existe, portanto, uma transposição de primeira ordem do uso de modelos

estratégicos e competitivos - do campo empresarial para o público - e uma

transposição de segunda ordem - de cidades de países / regiões centrais para

cidades de países / regiões periféricas.

O planejamento assume a perspectiva da dinâmica econômica. O social fica

subordinado ao econômico e, como indica Porter (1999), o espaço é tratado no

campo das vantagens comparativas (quando a localização tem o sentido de

proximidade física, gerando menor custo de transporte) e vantagens competitivas

(quando a localização é marcada por um aglomerado de empresas de um mesmo

setor que geram sinergia entre si) ou como um atributo do produto cidade (KOTLER,

1997).

Evidentemente que o arcabouço teórico/conceitual expressa diversas percepções

acerca da competição aplicada às cidades. Entretanto, o núcleo conceitual dos

diversos autores reside na necessidade de os governos locais abandonarem a

condição de gerenciadores de problemas, assumindo uma postura empreendedora,

tendo, muitas vezes, como princípio, a parceria público-privada. Desta maneira,

pode-se identificar diferenças substanciais entre as diversas propostas que são

apresentadas, não existindo, porém, a hegemonia de um modelo. Enquanto cidades

como o Rio de Janeiro e Barcelona utilizam mais marcadamente o modelo de Borja

e Castells, Salvador utiliza o modelo porteriano de competição combinado com o city

marketing. Portanto, nos parece importante destacar que a concepção é a mesma –

apoiada em preceitos como eficiência econômica, abordagem microeconômica e

aceleração das taxas de crescimento – mas a implementação possui diferenças.

1.7. PLANEJAMENTO URBANO: MODELO TRADICIONAL

Após algum tempo do liberalismo existente na sociedade urbano-industrial nascente,

com o desenrolar da Revolução Industrial, foi-se, paulatinamente, percebendo a

necessidade de que algum tipo de regulação deveria recair sobre os espaços

urbanos. Estes, provenientes da expansão acelerada do setor industrial da

economia, com o emprego maciço de mão-de-obra vinda do campo, estavam se

tornando uma verdadeira concentração de problemas sócio-ambientais. Ficava

patente, assim, a incapacidade dos agentes privados/mercado de resolver as

primeiras questões urbanas da era industrial.

O Estado, então, para o bem da sociedade, começa a intervir na estruturação das

cidades. Num primeiro momento de forma pontual e desarticulada para,

posteriormente, nas primeiras décadas do século XX, organizar um discurso de

planejamento urbano que se consolida após a Segunda Grande Guerra. Na

vanguarda da intervenção do Estado nas cidades, ainda no século XIX, aparecem

tanto a Inglaterra quanto a França, num modelo similar de atuação e, um pouco

depois, a Alemanha, já trazendo novas práticas.

O modelo inglês e o francês têm início com a criação de leis sanitárias em face dos

graves problemas de higiene presentes nas cidades industriais. Da mesma forma, as

primeiras leis urbanas também assumem este viés de melhoria da habitabilidade das

cidades. Este modelo coloca na esfera pública tudo que está da edícula (terreno

pequeno) para fora – ruas, redes de percursos, instalações de serviços urbanos etc.

– e colocando da edícula para dentro na esfera privada, ou seja, como área

reservada a atuação dos particulares, mas sob regulamentação do Estado via

Códigos de Obras.

Já o modelo alemão tem características intervencionistas mais fortes, chegando

mesmo a liberar ou proibir determinados usos do solo urbano mediante a

implementação de uma Lei de Zoneamento, prática esta que foi aplicada em várias

cidades em todo o mundo.

Merecem destaque nos primórdios da ação do Estado sobre as cidades as obras de

melhoramento/embelezamento urbano e intervenções no sistema viário –

arborização, definição de fachadas e distâncias, alinhamentos e gabaritos,

alargamento e abertura de novas vias (inclusive demolindo) etc. – cujo maior

exemplo é a remodelação de Paris com as intervenções de Haussman, mas que

também tem as cidades de Versalhes, Washington e Rio de Janeiro como exemplos

(VILLAÇA, 1999).

Se planejamento enseja um conjunto de ações organizadas, e por isso previamente

pensadas, para se atingir determinados objetivos num futuro próximo por meio de

algumas ações específicas, então não se pode dizer que as primeiras ações do

Estado nas cidades se constituíssem num Planejamento Urbano propriamente dito.

Este apenas se consolida a partir do momento no qual a intervenção do Estado na

organização do espaço urbano ganha complexidade, pela própria dinâmica do modo

de produção capitalista em franca evolução.

Por isso mesmo é na cidade industrial que o planejamento urbano surge no final do

século XIX e se afirma no início do século XX decorrente das “brutais condições de

existência das classes trabalhadoras urbanas” (VITTE, 2002, p.24) característico

deste momento histórico de urbanização capitalista acelerada. Daí que os ditos

planejadores de então, mais considerados como reformadores sociais, terem tomado

a questão sanitária como o tema central dos seus discursos e proposições. Neste

ínterim, tem-se o início do processo de despolitização em torno das questões da

cidade visto que este conhecimento específico, e agora técnico, passa a ser

monopolizado pelas administrações urbanas.

1.7.1. Planejamento urbano e o modelo tradicional no Brasil

No Brasil, ainda que outras intervenções como o Plano de Combate para as Secas

(1877), o Plano de 1875 da Comissão de Melhoramentos da Cidade do Rio de

Janeiro, a Reforma Pereira Passos (1903) também do Rio tenham sido encampadas

pelo Estado, estas se acham sob a rubrica de planos emergenciais e planos de

melhoramentos/embelezamentos, como citado anteriormente. Assim, os primórdios

do planejamento urbano brasileiro remetem aos anos 1930, com o Plano Agache

para o Rio de Janeiro e o Plano Prestes Maia para São Paulo.

Se toda atividade de planejamento requer uma concepção ideológica que o embase,

fornecendo-lhe um discurso que o justifique, uma metodologia de trabalho e

instrumentos de aplicação, foi o conjunto de concepções e técnicas do Urbanismo

Modernista preconizados por Le Corbusier e consolidados pela Carta de Atenas em

1933 que forneceu estes subsídios para a construção de um modelo tradicional de

planejamento urbano, também chamado de planejamento urbano modernista. Este

uma forte herança positivista, valorizando a crença do progresso linear capitalista e

na figura do Estado seus pilares principais de desenvolvimento na sociedade do

século XX.

Com isto, as metodologias e proposições usadas pelo planejamento urbano

modernista foram baseadas em critérios de racionalidade e de caráter

exclusivamente técnico, não tendo nenhuma forma de participação da sociedade

civil nas discussões de propostas para a cidade, ficando o espaço urbano submetido

a normas e padrões que propiciassem, segundo vários autores de cunho marxista, a

reprodução da força do capital, conforme os anseios dos atores responsáveis pela

“máquina de crescimento urbano”. É elucidativo observar o pensamento de Maricato

(2000):

A matriz teórica que alimentava o planejamento nos países

capitalistas, mas não só nestes, como também nos países

socialistas, e que embasou o ensino e a prática do planejamento

urbano e regional na América Latina, atribuía ao Estado o papel de

portador da racionalidade, que evitaria as disfunções do mercado,

como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo

políticas sociais), bem como asseguraria o desenvolvimento

econômico e social (com incentivos, subsídios, produção da infra-

estrutura, regulando preços, produzindo diretamente insumos

básicos para a produção, etc.). (MARICATO, 2000, p. 126)

Desta maneira, o Planejamento Urbano no Brasil conformou-se num modelo

fechado, tecnicista e complexo onde a opinião e os anseios dos citadinos eram

pouco ou nada relevantes e a operacionalização das proposições se revestia de

muitas formalidades administrativas e legais, por vezes, bastante dispendiosas. Ele

foi pautado em instrumentos urbanísticos, tendo nos Planos Diretores e Leis de Uso

e Ocupação do Solo seus representantes mais pragmáticos, que se tornaram

opções mais que perfeitas para solucionar as mazelas sociais.

Contudo, muitos desses planos só tiveram a pretensão de guiar a orientação ao

ambiente construído, não enfrentando as questões sociais. Além dos planos

urbanos, como condutores da organização do espaço, existe uma ampla legislação

urbanística, que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em

promover o melhoramento das cidades como: a ampliação de recursos,

regularização do mercado e de áreas privadas ocupadas irregularmente, preservar o

patrimônio cultural, arquitetônico, urbano e ambiental e promover o desenvolvimento

sustentável. Todavia as legislações, os planos e a centralização, no

encaminhamento da discussão urbana, não responderam às questões conflitantes

dentro do contexto socioespacial e não contribuíram para o acesso ao mercado

imobiliário legal.

Um dos motivos pelo qual isso acontece é que entre a Lei e sua

aplicação há um abismo que é mediado pelas relações de poder na

sociedade. É por demais conhecido, inclusive popularmente, no

Brasil, o fato de que a aplicação da lei depende de a quem ela (a

aplicação) se refere. Essa “flexibilidade” que inspirou também o

“jeitinho brasileiro” ajuda a adaptar uma legislação positivista,

moldada sempre a partir de modelos estrangeiros, a uma sociedade

onde o exercício do poder se adapta às circunstâncias (MARICATO,

2001, p. 42).

Foi sob essa égide de troca de favores e clientelismos que a cidade legal vem se

solidificando. Conseqüentemente, a gestão de outras etapas que estão intrínsecas

com a produção urbana como: fiscalização, regulação, investimentos privados em

empreendimentos públicos e aplicação da legislação urbanística, possuem a mesma

conduta, refletindo no espaço urbano a legislação urbana previamente estabelecida.

Estas reflexões acerca do papel do planejamento ganha um escopo maior a partir da

década de 1970, adentrando pela década de 1980, tendo o intuito de desmascarar a

verdadeira função do planejamento, entendido que através do intervencionismo e do

regulacionismo estatal tinha, segundo vários autores de orientações marxistas, o

intuito tentar manter a cidade às necessidades do capitalismo, ou seja, manter

condições favoráveis, seja a longo ou em médio prazo, o status quo capitalista.

Valorizando o papel de diferentes atores e suas práticas no espaço urbano, no

começo dos anos 70, Henri Lefebvre com O direito à Cidade (1968), Revolução

Urbana (1970) e O pensamento marxista e a cidade (1972), Manuel Castells com A

questão Urbana e David Harvey com A Justiça social e a cidade, proporcionam uma

renovação significativa no debate crítico da pesquisa urbana. Criticando duramente

a concepção de cidade desenvolvida pelo pensamento modernista, o elemento

produção social foi fundamental nas análises dos autores, principalmente Harvey

(1980) e Castells (1989), que discutiram a cidade de forma menos mecanicista e

mais orgânica.

Esse processo desenvolve-se num meio espacial estruturado, criado

pelo homem. A cidade pode, por isso, ser olhada como um ambiente

tangível construído – um ambiente que é um produto social... Ela é

construída com uma tecnologia dada e elaborada no contexto de um

dado modo de produção. O urbanismo é uma forma social, um modo

de vida, ligado entre outras coisas, a uma certa divisão do trabalho e

a uma certa ordem hierárquica de atividades, que é amplamente

consistente com o modo de produção dominante. (HARVEY, 1980, p.

174)

É nesse âmbito, e utilizando-se dos elementos e aspectos emblemáticos, como

ordem, racionalidade e função, do urbanismo e arquitetura modernistas, que a base

da crítica marxista, nos anos 1970 e 1980, tomou forma e força. Especificamente no

Brasil, seguindo a tendência do pensamento europeu, tanto nos anos 1970 quanto

nos 1980, as obras de Castells e Harvey foram base para formulação do discurso e

das análises críticas em torno do entendimento do tema.

Algumas vezes, distorções e excessos na análise do que viria ser planejamento,

remetendo-o a uma categoria de atividade maléfica e autoritária com resultados

desanimadores, foram comuns no meio acadêmico brasileiro e em setores ao qual

foi proposto.

A importação dos padrões do chamado ‘primeiro mundo’, aplicados a

uma parte da cidade (ou da sociedade) contribuiu para que a cidade

brasileira fosse marcada pela modernização incompleta ou

excludente.(MARICATO, 2000, p. 123).

A superação do Planejamento Urbano tradicional por outras abordagens, como

citado no início deste capítulo, se torna clara a partir do momento em que se

constata que ele já não mais atende às demandas da situação atual. Demandas

que, segundo Harvey (1980), derivam da prevalência do mercado sobre o social, da

visão fragmentada do tecido urbano, da preocupação estética nos espaços urbanos

e da efemeridade do cotidiano. Por sinal, há uma convergência no sentido de que

está ocorrendo uma substituição dos instrumentos de planejamento pelos de gestão,

numa alusão à necessidade de se pensar o espaço urbano num longo ou num

curtíssimo prazo.

1.8. MODELOS COMPETITIVOS

Em um ambiente de alta competitividade internacional, a abertura dos mercados

locais/nacionais aos mais diversos agentes, sejam eles empresas ou governos

urbanos, cujos objetivos passaram a ser conseguir os melhores resultados para seus

produtos e serviços ou o melhor desempenho para as economias locais, levaram a

um quadro que tem na perspectiva microeconômica o fundamento para a

propagação de modelos para as cidades. A lógica da competição passou a

prevalecer e os governos das cidades começaram a identificar uma necessidade de

estarem preparados para competirem. Daí a estruturação de um modo de agir

baseado em estratégias.

É sob estas condições que governos urbanos passaram a se valer como maior

intensidade, desde os anos de 1980, de modelos competitivos nos quais

ferramentas e modelos de planejamento do campo empresarial, por sua vez

adaptados do campo militar, passaram a compor uma linha de atuação. Como

primeira experiência, cita-se o plano estratégico de São Francisco, nos Estados

Unidos, em 1982. Em seguida acontecendo em outras cidades, como Nova Iorque,

Montreal, Toronto, Frankfurt, Birmingham, Paris, Lyon, Madrid, Bilbao, Valença e

Málaga. Entretanto, foi o Plano Estratégico de Barcelona de 1992 que apareceu

como marco internacional, assumindo o papel destaque para cidades latino-

americanas (LOPES, 1998).

Nos último quinze anos, cidades brasileiras como Fortaleza, Campos, Juiz de Fora,

Belo Horizonte, Recife e Rio de Janeiro utilizaram em algum momento o plano

estratégico, observando o receituário dos modelos competitivos e estratégicos.

Em virtude da carga empresarial emprestada ao planejamento estratégico, surge

uma das principais críticas aos modelos competitivos, pois. em boa medida, eles

servem para melhorar o resultado de uma pequena parcela do tecido social.

Tomando como exemplo especificamente o plano estratégico, ele serve nas

empresas para atender os interesses de sua elite (acionistas e dirigentes), ocorrendo

o mesmo nas cidades (elite econômica e política).

A rigor, os modelos competitivos têm como preocupação central o crescimento de

dada economia local. Assim, visando acelerar o crescimento existe uma

preocupação com o nível de investimento e consumo. Desta forma, a perspectiva

exógena assume um papel importante, se materializando, por exemplo, através de

investimento de grupos extra-locais ou com o consumo de turistas. Como

conseqüência, a questão do desenvolvimento fica em um segundo plano. Este

quadro torna-se mais crítico em regiões periféricas, onde se verifica uma maior

penetração exógena, considerando sua fragilidade da dinâmica sócio-econômica.

Entretanto, o discurso genérico de crítica aos modelos competitivos não nos parece

adequado, pois antes de qualquer coisa é necessária uma revisão dos principais

modelos, ferramentas e abordagens de competição e estratégias utilizadas pelas

empresas – de onde se toma tais abordagens. Assim, acredita-se, consegue-se

diferenciar as diversas abordagens e suas lógicas de implementação, inclusive

considerando a modalidade planejamento estratégico como apenas umas das

opções do menu de modelos estratégicos e competitivos. Deste modo, o debate

acerca do uso dos modelos competitivos pode ficar enriquecido.

1.8.1. A origem da competição e da estratégia

A estratégia como disciplina provém dos gregos que a definiam como

um conjunto de manobras, ou um esquema utilizado para obter

vantagens sobre um inimigo em combate. O seu caráter extensivo a

distinguia da tática que se referia a ações específicas limitadas.

Assim, sua origem vem da ação militar em tempos de guerra.

(LOPES, 1998, p. 75).

Muito se fala de competição e estratégia, quase sempre associando esses dois

conceitos. Entretanto, a competição existiu bem antes da estratégia. Henderson

(1989) preocupa-se em mostrar que a competição começou com a própria vida.

Assim, de acordo com Henderson (1989), em 1934, o professor G.F. Gause (pai da

biologia matemática), da Universidade de Moscou fez uma observação na qual

colocava colônias de protozoários do mesmo gênero em um frasco com uma

quantidade adequada de nutrientes. A observação mostrou que se os animais

fosses de espécies diferentes conseguiam sobreviver e continuavam vivos em

conjunto. Caso fossem da mesma espécie, não conseguiam sobreviver. As

conclusões desta observação conduziram ao conhecido - no campo da biologia -

Princípio de Gause da Exclusão Competitiva.

Nesta perspectiva, a essência da sobrevivência está na diferença, pois os

competidores que conseguem seu sustento de maneira idêntica não podem

coexistir. Considera-se ainda que quanto mais seres no ambiente, mais competitivo

ele é. Mas, por outro lado, existem mais opções de ser diferente, de criar e manter

uma vantagem.

1.8.2. As diversas abordagens sobre estratégia

No campo da administração, Mintzberg (2000) traz mais luz ao procurar mostrar que

o conceito de estratégia pode variar em função de diversas abordagens. No livro

Safári de Estratégia são apresentadas dez abordagens distintas de estratégia.

Assim, é mostrado como o uso da estratégia, mesmo no ambiente empresarial, não

segue uma lógica única. A tabela 8 expressa as diversas escolas e o cerne de seu

pensamento.

Tabela 8: Abordagens Estratégicas

Abordagem Formulação Estratégica

Escola do Design

Formulação da estratégia como um processo de

concepção

Escola do

Planejamento

Formulação da estratégia como um processo formal

Escola do

Posicionamento

Formulação da estratégia como um processo analítico

Escola Empreendedora Formulação da estratégia como um processo visionário

Escola Cognitiva Formulação da estratégia como um processo mental

Escola de Aprendizado Formulação da estratégia como um processo emergente

Escola do Poder

Formulação da estratégia como um processo de

negociação

Escola Cultural Formulação da estratégia como um processo coletivo

Escola Ambiental Formulação da estratégia como um processo reativo

Escola Configuração

Formulação da estratégia como um processo

transformação

Fonte: Mintzberg (2000)

As dez escolas podem ser agrupadas em três grupos. De acordo como Mintzberg

(2000, p. 14), o primeiro grupo reúne as escolas de natureza prescritiva “mais

preocupadas em como as estratégias devem ser formuladas”, envolvendo a Escola

do Design, a Escola do Planejamento e a Escola do Posicionamento.

Já o segundo grupo considera os aspectos específicos do processo de formulação

estratégica e tem-se preocupado menos com a prescrição do comportamento

estratégico ideal do que como a descrição de como as estratégias são, de fato,

formuladas. Este grupo envolve as seguintes escolas: Escola Empreendedora,

Escola Cognitiva, Escola de Aprendizado, Escola do Poder, Escola Cultural e Escola

Ambiental. Por fim, observa-se que o último grupo contém apenas uma escola,

embora se possa argumentar que esta escola, na realidade, combina as demais. É a

Escola da Configuração.

Na visão de Mintzberg (2000), não parece haver uma escola hegemônica, apesar do

autor reconhecer que a Escola do Planejamento – a qual valoriza o planejamento

estratégico como o núcleo do debate estratégico – e a Escola do Posicionamento –

com forte influência de Porter – possuem um maior destaque.

Fato este que demonstra a importância do modelo desenvolvido pela Harward

Business School que desde 1920 vem incorporando ações estratégicas no seu curso

de políticas de negócios (LOPES, 1998). Segundo este modelo, o ponto de partida

de um pensamento estratégico é um diagnóstico do ambiente na qual está inserida a

organização que almeja não sucumbir à intensa competitividade dos mercados. Este

diagnóstico levaria em consideração os pontos fortes e fracos da organização, bem

como as oportunidades e ameaças oriundas do ambiente externo. Metodologia esta

conhecida como análise S.W.O.T. (Strengths - Pontos Fortes; Weaknesses - Pontos

Fracos; Opportunities – Oportunidades; Threats – Ameaças).

1.8.3. Breve discussão sobre o conceito de cidade global e aplicação do

conceito estratégia à cidade

Um dos conceitos que aparecem com grande destaque no debate acerca das

cidades é o da cidade global. Tal conceito, em sua origem, tem direta relação com

os impactos causados sobre as grandes metrópoles do primeiro mundo através do

processo de globalização da economia, ocorrido a partir do final da década de 70.

Uma crise da centralidade econômica das metrópoles que perderam o controle sobre

as atividades industriais, e foram conduzidas pelas transformações na economia

mundial, considerando que as empresas por elas responsáveis, beneficiadas pelo

desenvolvimento das novas tecnologias de comunicação e informação, passaram a

dispor de maior flexibilidade para escolher os lugares de menor custo para suas

sedes.

A conseqüente crise fiscal, o aumento do desemprego, a falta de solução para os

problemas urbanos agora acrescidos, somaram-se aos demais como ingredientes

preocupantes que colocavam em questão o futuro das metrópoles. Assim, em

paralelo ao diagnóstico da crise, uma extrema alteração e mudança no perfil das

metrópoles que, em substituição às atividades industriais até então vigentes,

passavam a sediar empresas de prestação de serviços com alto grau de

especialização, ligados em sua maior parte ao setor financeiro e da informação e de

origem transnacional, geralmente. Dessa forma, as metrópoles, por um enfoque,

pareciam caminhar para um futuro incerto, e por outro ângulo, readquiriam

relevância estratégica. É o caso dos locais destinados ao setor terciário,

acompanhando a mudança de direção da economia mundial. Portanto, não se

tratava da perda de sua centralidade econômica, mas de sua re-significação no

interior do sistema produtivo internacional. Essas metrópoles assim re-significadas

denominou-se de cidade global (SASSEN, 1998).

Marques e Torres (1997) utilizam o conceito de cidade global para designar o

posicionamento estratégico de algumas metrópoles em relação à economia mundial

e, além disso, para também expressar as contradições deste processo. A

substituição das atividades industriais pelo setor de serviços seria responsável por

promover uma alteração no mercado de trabalho gerando maior polarização social,

já que ao lado da oferta de empregos altamente qualificados e bem-remunerados

demandava serviços de manutenção e sustentação da estrutura produtiva que,

diferentemente dos primeiros, não requerem qualificação e são, por isso, mal

remunerados (SASSEN, 1998). Essa nova divisão do trabalho promoveria uma

alteração quase que imediata no uso da terra, no mercado imobiliário e na estrutura

de consumo, produzindo espaços dualizados no interior das metrópoles (SASSEN,

1998).

O pensamento de que as metrópoles devam ser analisadas em função do processo

de globalização da economia e na condição de cidades globais pode ser melhor

compreendido observando Sassen (1998, p. 11):

Os sociólogos têm demonstrado uma tendência a estudar as cidades

abordando a ecologia das formas urbanas, a distribuição da

população e os centros institucionais ou focalizando as pessoas e os

grupos sociais, os estilos de vida e os problemas urbanos. Essas

abordagens já não satisfazem mais. A globalização da economia,

acompanhada pelo surgimento de uma cultura global, alterou

profundamente a realidade social, econômica e política dos Estados-

Nação, das regiões transnacionais e (...) das cidades. Utilizando-me

do estudo da cidade como um local determinado onde estão

ocorrendo processos globais, procuro definir novos conceitos, úteis

para o entendimento da interseção do global e do local no mundo de

hoje e no de amanhã.

Assim, o que a princípio foi compreendido como um conjunto de especificidades

históricas de algumas metrópoles centrais passou a se constituir em atributo

necessário para que cidade assuma o status de global. Desta maneira, seria global a

cidade que se configurasse como nó entre a economia nacional e o mercado

mundial, congregando em seu território uma grande quantidade de empresas

transnacionais; cujas atividades econômicas se concentrassem no setor de serviços

especializados e de alta tecnologia, em detrimento das atividades industriais;

quando, por conseqüência, o mercado de trabalho fosse polarizado gerando novas

desigualdades sociais e uma forma de segregação urbana dualizada (SASSEN,

1998, VÉRAS, 1997).

Portanto, a lógica de cidade global está diretamente associada à da competitividade

das cidades, havendo atualmente ranking de cidades (globais), contemplando

variáveis como infra-estrutura de comunicações, nível de qualificação de mão de

obra, dentre outras que guardam relação com o conceito de cidade global. Logo,

existem cidades melhores posicionadas, facilitando a captação de investimentos e

intermediando os fluxos financeiros.

1.8.4. Empreendedorismo urbano e cidade-empresa

Este mesmo quadro econômico internacional, fruto da transição do regime fordista

de acumulação para o regime de acumulação flexível

e causador, entre outras

coisas, do enfraquecimento do poder estatal em detrimento do fortalecimento das

grandes organizações empresariais (BENKO, 1999), não somente fundamentou o

conceito de cidade global, mas também vem reforçando e dando visibilidade a um

pensamento sobre planejamento e gestão urbana oriunda dos Estados Unidos

desde os anos de 1970, ou seja, anterior ao próprio termo cidade global. Esta

tendência vem sendo denominada de empresariamento urbano por Harvey desde

1989 (HARVEY, 1996) ou de empreendedorismo urbano (COMPANS, 2005).

Neste sentido, a colocação de Harvey (1996, p. 49) é lapidar.

Cito este caso [o de um colóquio realizado em Orleans em 1985] pois

é sintomático de uma reorientação das atitude em relação à

administração urbana ocorrida nas duas últimas décadas nos países

capitalistas avançados. Mais diretamente, a abordagem do

gerenciamento, tão típica dos anos sessenta, deu prontamente lugar

as formas de ação de empresariamento nos anos setenta e oitenta.

Particularmente nos últimos anos, parece ter surgido um consenso

geral em todo mundo capitalista avançado de que benefícios

positivos têm que ser obtidos por cidades que assumem um

comportamento empresarial em relação ao desenvolvimento

econômico.

Segundo Compans (2005), a convergência dos governos urbanos em direção da

adoção do empreendedorismo urbano como paradigma para novas políticas urbanas

em suas administrações é resultado do amalgamento de três fatores principais. O

primeiro foi a falência do modelo de financiamento público para políticas urbanas,

A discussão em torno da transição do regime fordista de acumulação para o regime de acumulação

flexível será aprofundada no capítulo 4.

sobretudo aquelas que assegurassem a reprodução da força de trabalho e da

acumulação do capital – habitação, emprego e renda e infra-estrutura urbana e

produtiva -, vigente no regime de acumulação fordista. Pode-se dizer que o marco

internacional desta tendência data de 1972, quando ex-presidente norte-americano

Nixon afirma que a crise urbana está superada pela falta de recursos públicos para

os gastos em políticas urbanas (HARVEY, 1996). Afirma-se nos anos de 1980, com

os governos de Reagan e Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha, que promoveram o

desmonte do aparelho social do Estado montado no pós Segunda Guerra.

O segundo fator foram as mudanças na própria essência da acumulação sob o

regime flexível e no paradigma tecnológico que passou a lhe sustentar. Harvey

(1992, p. 140) caracteriza, assim, este novo modelo de acumulação.

Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente

novos, novas maneiras de fornecimento de serviços financeiros,

novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de

inovação comercial, tecnológica e organizacional. A acumulação

flexível envolve rápidas mudanças dos padrões de desenvolvimento

desigual, tanto entre setores como regiões geográficas, criando, por

exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado “setor de

serviços”, bem como conjuntos industriais completamente novos em

regiões até então subdesenvolvidas [...]

Estas mudanças deslocaram o foco dos poucos recursos públicos disponíveis para

investimentos em setores – telecomunicações, transportes e outros equipamentos e

serviços coletivos - que pudessem apoiar a nova tipologia empresas e serviços que

estava a se formar.

O terceiro fator foi a percepção pelos gestores urbanos e equipes de planejamento

(consultorias ou governamentais) de que o urbanismo modernista, fundamentador do

modelo tradicional de planejamento urbano como visto anteriormente, com sua

metodologia baseada na planificação e forte regulação dos espaços públicos, já não

atendia aos interesses do capital neste contexto de economia globalizada

subjacente à acumulação flexível.

Na visão de alguns autores, essa racionalidade “científica” do

urbanismo moderno teria sido solapada com o advento da

globalização da economia e o colapso do fordismo e da

modernidade. O contexto de incerteza, de instabilidade e

interdependência econômica gerado pela globalização impediria

qualquer prognóstico quanto ao futuro das cidade, uma vez que as

mudanças em suas funções, sua estrutura do emprego e até mesmo

em sua forma física estariam sendo determinadas por fenômenos

externos que escapam ao controle dos responsáveis políticos locais,

tais como as decisões de corporações internacionais e das

instituições financeiras. (COMPANS, 2005, p.105)

Diante deste pensamento, promove-se um discurso pela substituição do antigo

instrumental do urbanismo modernista e do planejamento urbano tradicional – Leis

de Zoneamento, Leis de Uso e Ocupação do Solo, Planos Diretores de caráter

normativo, entre os principais – por uma nova filosofia de pensar a cidade que

atendesse à nova dinâmica do capital. Fato que ocorreria com a adoção pelos

governos urbanos de um novo conjunto de instrumentos de gestão urbana.

Compans (2005) enumera quatro destes novos instrumentos: o Planejamento

Estratégico, a parceria público-privada, o City Marketing e o Urbanismo Flexível (ou

de projetos).

Segundo Souza (2002), esta relação entre a abordagem do empreendedorismo

urbano e o planejamento e a gestão urbana conforma-se numa perspectiva

mercadólifa de administração pública dotada de um espírito empresarial que desde

os anos de 1970 vem ocorrendo, a princípio nos países centrais, no sentido da

desregulamentação e diminuição da presença do Estado também nessas atividades

em detrimento das forças do mercado.

A visão de Vainer (2000, p. 86) sobre o modelo de cidade-empresa confirma a idéia

aventada sobre a nova forma de atuação, sobretudo dos governos municipais, frente

às mudanças da nova ordem mundial.

Assim, ver a cidade como empresa, significa, essencialmente,

concebê-la e instara-la como agente econômico que atua no contexto

de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do

planejamento e execução de suas ações. Agir estrategicamente, agir

empresarialmente, significa, antes de mais nada, ter como horizonte

o mercado, tomar decisões a partir das informações e expectativas

geradas no e pelo mercado.

Já Harvey, ainda em 1989 (HARVEY, 1996), levanta quatro estratégias básicas não

excludentes entre si, chamadas por ele de alternativas, para que administrações

urbanas possam se inserir na competição interurbana que marca a disputa das

cidades por investimentos externos diretos – IED´s, por financiamentos de

organismos internacionais a suas políticas urbanas, por sedes ou escritórios de

empresas multinacionais e de serviços governamentais e por grandes eventos

(feiras, congressos etc.) setoriais internacionais.

Tabela 9 – Estratégias básicas para o Empreendedorismo Urbano

Alternativa Formulação Estratégica

A competição no quadro da divisão internacional do trabalho significa a

exploração de vantagens específicas para a produção de bens e

serviços. Podem ser elas os recursos naturais, a localização,

vantagens criadas a partir da provisão em infra-estrutura física ou

social e a concessão de subsídios fiscais.

Participar da divisão espacial do consumo por meio dos investimentos

em qualidade de vida e na elevação da qualidade do meio urbano, na

valorização do espaço, na inovação cultural, em equipamentos de

consumo coletivo e de entretenimento - estádios, centros de

convenção, shoppings centers, marinas, praças de alimentação, casas

de espetáculos, shows e festivais - com o objetivo de atrair

consumidores endinheirados.

Disputar para assumir o controle e funções de comando de altas

operações financeiras, de governo ou de centralização e

processamento. O que implica em pesados investimentos em

transportes, comunicações, criação de espaços adequados para o

funcionamento de escritórios, e formação de recursos humanos

qualificados para os serviços de apóio.

Competir pela redistribuição dos excedentes dos governos centrais

(países financiadores de políticas públicas de outros países) e do

próprio governo nacional para que estes excedentes possam financiar,

ou mesmo patrocinar, políticas sociais.

Fonte: a partir de Harvey, 1996

Percebe-se, então, que os modelos de desenvolvimento do local gerados da

abordagem do empreendedorismo urbano e de cidade-empresa vêm se

conformando em modelos de gestão (urbana) competitiva. Tais modelos de

concorrência interurbana - bem como a realização de projetos estratégicos e o

desenvolvimento de parcerias do público com o privado em ações urbanísticas - são

defendidos por autores como Borja e Castells. Estes autores defendem, ainda,

intervenções funcionais, especializadas e vinculadas às comunicações e atividades

conectadas com a economia globalizada (teleportos, estrutura para feiras e

congressos e parques tecnológicos).

1.8.5. City Marketing

O City Marketing é um modelo de competição entre cidades que utiliza a abordagem

do marketing, enquanto ferramenta do planejamento empresarial aplicada ao

planejamento governamental local. Se no mundo corporativo esta ferramenta

operacionaliza uma estratégia competitiva definida no âmbito de um processo de

planejamento, no contexto dos governos locais o dito city marketing, ou marketing

urbano, vem sendo empregado de forma que consiga o melhor posicionamento no

mercado, marcadamente o internacional, para uma cidade que esteja inserida numa

competição num determinado nicho de mercado: sede de empresas de grande porte

e de instituições governamentais, destinos turísticos, realização de eventos (feiras,

congressos, shows etc), entre outros.

Compans (2005) destaca que apesar deste novo conteúdo sua aplicação não é uma

novidade em si, enumerando três fases evolutivas do conceito de marketing urbano.

A primeira tem início nos anos de 1930 nos Estados Unidos quando os governos dos

estados americanos tentam atrair novas indústrias e investimentos para seus

territórios baseando-se em algumas vantagens comparativas, tipo “mão-de-obra e

terrenos baratos, incentivos fiscais e financiamento público” (2005, p.119).

Posteriormente, ao longo dos anos de 1970 e 1980, com o acirramento da

competição num cenário de crise do sistema capitalista e da relocalização de

empresas globalmente, o escopo do marketing urbano é ampliado passando a

incorporar outras ações. São elas: manutenção dos negócios existentes,

desenvolvimento do turismo, promoção das exportações, atração de investimentos

estrangeiros. Para que estas ações obtenham êxito se torna necessário que as

cidades se adaptem, por meio de investimentos públicos em infra-estrutura urbana,

fortalecimento institucional e incentivo à formação de recursos humanos

qualificados, às necessidades inerentes a cada tipo de atividade econômica

incentivada/atraída.

Esta transposição do marketing empresarial para o contexto dos lugares se faz

necessária, na visão de Kotler (1997), em virtude do atual quadro formado pelo

desenvolvimento e desempenho econômico desiguais destes lugares e dos objetivos

que os governos locais devem alcançar para superar esse quadro. Neste sentido,

para o autor, algumas premissas devem fundamentar a atuação dos governos e

políticas (que trata originalmente na escala nacional, mas que pode ser ajustado

sem problemas à escala local): (I) os líderes nacionais devem aplicar os conceitos e

ferramentas estratégicas para guiar o desenvolvimento de sua nação; (II) as políticas

nacionais devem ser construídas a partir da compreensão do real comportamento

dos produtores, distribuidores e consumidores de um mercado, (III) a idéia de um

único caminho para o desenvolvimento deve ser abandonada visto que a busca pelo

desenvolvimento econômico deve analisar os fatores econômicos, políticos e

culturais; e (IV) a convicção de que a intensa competição global vem expondo as

nações aos problemas de desemprego e empobrecimento , entre outros.

Não por acaso, existe na fase atual uma certa convergência em termos do que seja

empreender uma operação de marketing urbano. Segundo Borja e Forn (1996,

p.33), a “mercadotecnia da cidade, vender a cidade, converteu-se, portanto, em uma

das funções básicas dos governos locais e um dos principais campos de negociação

público-privado”. Para tanto, uma política de promoção da cidade, segundo estes

autores, deve estar baseada fortemente na sua dotação em relação a diversas

estruturas tipo:

• Criação, promoção e gestão de feiras e exposições;

• Criação de parques industriais e tecnológicos;

• Criação de áreas de terciário superior;

• Criação de oficinas de informação e assessoramento a investidores e

empresários;

• Criação de programas de formação e de apoio técnico, financeiro, comercial

etc;

• Criação de torres de comunicação e de comércio internacional;

• Ordenação e promoção de áreas/eixos comerciais.

Já segundo Kotler (1997), pode-se considerar que existem seis estratégias

genéricas que podem ser utilizadas para que os lugares possam melhorar suas

posições no ambiente competitivo em que se encontram:

• Atrair turistas e visitantes a negócios;

• Atrair negócios de outros lugares;

• Manter e expandir os negócios já existentes;

• Promover pequenos negócios e apoiar a criação de novos;

• Aumentar as exportações e os investimentos estrangeiros;

• Aumentar a população ou mudar a combinação de moradores.

O que se percebe pelo pensamento dos autores citados é a coexistência de duas

linhas de marketing urbano. A primeira dá uma grande ênfase à questão

midiática/imagética da cidade e a atuação do governo local neste sentido, deixando

para segundo plano o lastro financeiro-econômico que uma economia urbana deve

possuir para que possa atrair e manter aqueles tipos de eventos. A segunda tem

uma abordagem mais empreendedora e centrada nos negócios urbanos.

Mais que isto. Sob as ações de uma operação de marketing urbano uma cidade

tanto pode se tornar um produto/mercadoria quanto uma empresa. Pela primeira

acepção ela é oferecida a turistas e ao trade turístico como produto turístico, a

empresas multinacionais como base geográfica, a visitantes como local de lazer e

entretenimento, a consumidores como shopping de bens e serviços etc.

No sentido de empresa, é concebida a partir de uma postura efetivamente

empresarial, inclusive adotando o planejamento estratégico em sua gestão urbana,

na qual a cidade compete com outras por empresas ou atividades econômicas que

possam melhorar a sua arrecadação; incentiva determinado setor econômico dentro

do seu território; ssumindo a lógica do mercado busca obter lucros que possam ser

reinvestidos em setores urbanos deficitários ou não atrativos ao capital privado e

procura construir parcerias com cidades vizinhas, agentes privados e com órgãos

instituições governamentais supralocais. Assim, por conta de tais diferenças,

optamos por tratar tal acepção como modelo catalão. Logo a seguir é apresentada

esta abordagem.

1.8.6. Modelo catalão

Este modelo de desenvolvimento local é um dos que mais ganhou força ao longo

dos anos de 1990 sendo aplicado pelos governos urbanos, com maior ou menor

grau de fidelidade às obras dos teóricos catalães - Borja, principalmente, Forn e

Castells - a uma variedade muito grande de cidades, a despeito das diferentes

realidades territoriais existentes. Por conta de características próximas ao city

marketing, muitas vezes são tratados como a mesma abordagem.

O modelo catalão se tornou internacionalmente conhecido em 1992 com a

experiência de Barcelona, capital da região da Catalunha na Espanha, através da

elaboração de seu Plano Estratégico como preparação da cidade para sediar os

Jogos Olímpicos de 1992. Contudo, o seu conjunto de idéias e propostas vem sendo

gestado desde 1986 no âmbito do movimento das eurocidades, a exemplo das

Conferências de Roterdam e de Barcelona em 1989 (BORJA, 1996).

A política de construção da Europa deve reconhecer hoje o papel

fundamental das grandes cidades. As eurocidades aspiram a que as

instituições da Comunidade Européia, assim como os governos

nacionais, prestes à grande cidade a atenção que merecem, não

somente pela importância dos seus problemas, que são os da

maioria da população, mas porque um bom funcionamento das

cidades, assim como a intensificação da relação entre elas, é uma

condição indispensável para o progresso da Europa unida. (BORJA;

FORN, 1996, p.32)

Deduz-se, então, que este modelo foi concebido para uma realidade urbana

européia para, num segundo momento, mediante grande aceitação no cenário

internacional, ser estendido para outras grandes cidades mundiais sob a forma de

prestação de consultorias a diversas administrações urbanas, caso da cidade do Rio

de Janeiro.

A idéia mais forte que justifica a adoção deste modelo de desenvolvimento é a

necessidade da elaboração de um projeto de cidade, baseado num plano

estratégico, cujo objetivo é fazer com que as grandes cidades européias possam

enfrentar cinco tipos de desafios: a nova base econômica, a infra-estrutura urbana, a

qualidade de vida, a integração social e a governabilidade. Da mesma forma, as

cidades latino-americanas também devem enfrentar seus desafios que, segundo os

catalães, são o crescimento demográfico, a extensão da cidade não legal, a

marginalidade social, o déficit de infra-estrutura moderna e a fraqueza dos governos

locais.

Para Borja (1996, p. 98), um Plano Estratégico “é a definição de um projeto de

cidade que unifique diagnósticos, concretize atuações públicas e privadas e

estabeleça um quadro coerente de mobilização e de cooperação dos atores sociais

urbanos”. Esta concepção sobre Planejamento Estratégico procura valorizar o seu

poder de aglutinação social. Seu viés empresarial, visto que é trazido do universo

das grandes organizações, aplicado às cidades preconiza que os agentes locais ou

stakeholders (interessados) que, para uma cidade, são o grupo formado pela

população em geral, pelos setores da sociedade civil organizada, pelo empresariado

local ou não-local e pela administração municipal devam ser chamados a pensarem

e discutirem os principais problemas e soluções para a construção deste projeto de

cidade.

Para que este projeto seja exeqüível e tenha eficácia, alguns fatores são

determinantes:

• Construção de um sentimento de crise que possibilite despertar nos cidadãos

a necessidade de se obter um consenso entre agentes públicos e privados sobre

os problemas da cidade em busca da superação deles;

• Existência de uma liderança política local forte que possa aglutinar os

diferentes interesses presentes na cidade e que tenha a capacidade de levar a

termo o projeto consensualmente construído;

• Mobilização de todos os agentes públicos e privados e concretização de

ações que possam dar imediata operacionalidade ao plano;

• Construção e/ou modificação da imagem da cidade tanto no plano interno, ou

seja, dos próprios cidadãos em relação a sua cidade, quanto no plano externo;

• Questionamento do governo local estabelecido – suas competências e

funções, as práticas atuais, sua organização administrativa, o grau de

participação popular na tomada de decisões, o seu relacionamento com outros

governos.

No modelo catalão, o papel do governo da cidade é tratado, explicitamente, como de

fundamental importância frente o quadro de desafios. Este entendimento é fruto da

percepção de que a hegemonia do pensamento econômico neoliberal praticado

pelos governos norte-americano e britânico a partir dos anos de 1980, e incentivado

pelos organismos políticos e financeiros internacionais cujo exemplo cabal foi o

Consenso de Washington de 1990, não resolveu os problemas das cidades, se não

os agravou.

Daí que o escopo de atuação do governo local deve ser ampliado para além do seu

papel atual de ordenamento e regulação do espaço urbano, o que mostra como este

modelo está inserido na lógica mais ampla da substituição do planejamento urbano

tradicional pela abordagem do empreendedorismo urbano. Segundo Borja (1996),

este novo papel promotor do governo local deve estar assentado em quatro linhas

de ações. A primeira é promover a cidade no exterior, por meio da divulgação das

suas vantagens em infra-estrutura e serviços, com o intuito de atrair visitantes e/ou

consumidores dos equipamentos e serviços urbanos existentes e investidores, o que

implicaria na tarefa de organizá-la espacialmente e administrativamente.

A linha de ação seguinte consiste em articular a administração urbana com outras

administrações públicas, inclusive diferentes escalas, como também estabelecer

parcerias público-privadas, para que assim o governo local tenha condições

operacional-financeira de executar os projetos necessários ao sucesso do projeto de

cidade.

A terceira linha é de caráter mais subjetivo. Ela preconiza que os governos locais

dotem, através da formulação de projetos específicos, “seus habitantes de um

‘patriotismo cívico’, de sentimento de pertencimento, de vontade coletiva de

participação” (BORJA, 1996, p.89) na construção do futuro da cidade.

Por fim, o governo local deve inovar no campo político-administrativo adotando

programas e projetos que trabalhem a cooperação social e participação do cidadão

na vida cotidiana da cidade. Assim, os citadinos agiriam em prol de um bem estar

coletivo o que poderia reduzir os índices de violência urbana e os gastos das

administrações com manutenção de equipamentos e espaços públicos.

Diante deste quadro de novas funções e competências do governo local o modelo

catalão sugere às administrações urbanas que adotem as seguintes atividades-meio,

divididas em blocos, para execução do projeto de cidade. Atividades estas que não

só representam um incremento significativo da máquina administrativa, mas também

uma mudança na atual modelo gerencial de gestão pública em voga.

Tabela 10 – Novas atividades-meio preconizadas pelo modelo catalão para os

governos locais

Blocos de

Atuação

Atividades

Econômico

• Desenvolver zonas de atividades empresariais;

• Criar bancos com linhas de capital de risco;

• Promover empresas públicas e mistas competitivas com o setor privado;

• Realizar campanhas internacionais que atraiam investidores e visitantes;

• Promover e gerir espaços destinados a feiras e eventos, centros de

convenção e parques industriais e tecnológicos;

• Estabelecer escritórios de informação e assessoria para empresários e

investidores locais e internacionais.

Urbanístico –

Moradia e Meio

Ambiente

• Definição de grandes obras públicas a serem financiadas pelo Estado

nacional;

• Recuperação de áreas decadentes mesmo que pertençam a outros níveis de

governo;

• Gestão de programas de habitação;

• Delegação de atividades ou transferência da competências sobre o

ordenamento/regulação de questões inerentes ao meio ambiente urbano;

• Definição de novas figuras (instrumentos) de planejamento que vinculem

este à execução dos projetos;

• Criação de empresas mistas ou consórcios com outras administrações e/ou

agentes privados para tocar grandes programas de desenvolvimento urbano

ou metropolitano.

Segurança do

Cidadão e de

Justiça

• Coordenar forças de ordem pública ou do conjuntos de policiais urbanos. Ex:

a criação da guarda municipal em diversas cidades;

• Criação de políticas inovadoras para a prevenção / repressão a novas

modalidades de crimes;

• Complementar a atuação da Justiça e polícia estatal dentro da sua área

administrativa.

Social e

Cultural

• Instituir programas sociais de habitação e urbanização básica: estimulando o

regime de autoconstrução; urbanizando áreas periféricas etc.

• Instituir programas de geração de empregos, de serviços pessoais e

urbanos, de manutenção de infra-estrutura e de ecologia urbana.

• Compartilhar com a União a competência dos provimentos dos setores

Educação e Saúde.

Infra-estrutura

de Serviços

Urbanos,

Transportes e

Comunicações

• Prover infra-estruturas de transporte público, abastecimento de água e de

rede de saneamento em parceria com a União (financiamento) e com

empresas concessionárias (execução);

• Negociar constantemente com empresas estatais ou paraestatais sobre a

prestação de serviços que estejam sob o regime de monopólio;

• Assumir, sempre que possível, competências políticas e empresariais novas:

implantação de torres de telecomunicações, fiação elétrica da cidade,

autorização para funcionamento de emissoras de rádio e televisão locais e

outras similares.

Fonte: Borja, 1996

O argumento utilizado pelos representantes deste modelo para justificar tal aumento

de responsabilidades e de gastos dos governos locais é o de que para a maioria

deles o principal problema não é a escassez de recursos, e sim a falta de autonomia

decisória para planejar e gerir o seu território da maneira que melhor lhe aprouver.

Para que todas estas novas funções e competências possam ser desempenhadas

de forma eficaz este modelo ainda advoga em favor de uma verdadeira reforma

político-administrativa local, mas com repercussões também nos outros níveis de

governo – estadual e federal para o caso brasileiro em particular. Seus principais

pontos são:

• Instituição de estruturas metropolitanas de planejamento territorial e

estratégico por meio de consórcios e parcerias intergovernamentais;

• Eleição direta de prefeitos distritais;

• Aumento do tempo dos mandatos dos prefeitos para seis anos;

• Substituição de políticos por profissionais da área para ocupar cargos

executivos sem que estes sejam sacados na ascensão ao poder por outro grupo

político;

• Gestão empresarial dos serviços e atividades públicas;

• Construção de uma nova dimensão de relacionamento entre a administração

pública e os administrados: mais participação popular, maior facilidade de

acesso a informações e serviços públicos e mais canais de comunicação.

• Internacionalização dos governos locais: busca de crédito no mercado

internacional, representações junto a órgãos intergovernamentais, estabelecer

uma rede de cidades quando possível etc.

Talvez seja porque o desenho do modelo catalão coloque os governos urbanos

como agente fundamental no processo de desenvolvimento local, a despeito da sua

metodologia ser adaptada do pensamento estratégico empresarial, o motivo pelo

qual ele se difundiu tão rapidamente pelas cidades que enxergaram no

empreendedorismo urbana e, por conseguinte, na competição interurbana uma

alternativa de adaptação ao padrão de acumulação flexível, centrado no terciário

avançado, em detrimento ao regime de acumulação pautado na atividade industrial

tradicional.

1.8.7. O pensamento porteriano

Michael Porter é, atualmente, a principal referência no estudo da estratégia

empresarial. Graduado em engenharia - mecânica e aeroespacial - pela Princeton

em 1969, completou seus estudos com uma pós-graduação em business (MBA na

Harvard Business School, em 1971) e depois em business economics (doutorado

concluído em 1973 na Universidade de Harvard).

De forma geral, a visão porteriana foi construída a partir de três movimentos. No

primeiro o da teoria do posicionamento estratégico com a publicação de Como as

Forças Competitivas Moldam a Estratégia em 1979, inspirado na economia industrial

e imediatamente assimilado pelas escolas de negócios. O segundo movimento

ocorre com a publicação de Vantagem Competitiva, em 1985, com destaque para a

noção de cadeia de valores. O terceiro movimento ocorre com a publicação da

Vantagem Competitiva das Nações.

Assim, a evolução do pensamento porteriano fez com que o pensamento competitivo

se deslocasse do campo específico da administração, do marketing e da estratégia,

chegando até à economia política das nações e passando por estratégias de

desenvolvimento regional/local. De fato, as idéias de Porter sobre competição e

elaboração de estratégias globais passaram, desde o final dos anos de 1980, a

compor um receituário específico para empresas, que é o seu enfoque, e governos

de lugares que almejam participarem de mercados externos. Então, no sentido

empresarial, este autor assim se refere à necessidade de ser ter uma estratégia

global.

Assim, a estratégia global se refere às questões especiais que

surgem quando as empresas competem além das fronteiras dos

países. A necessidade de uma estratégia global depende da

natureza da competição internacional de um determinado setor. Não

há um único padrão de competição internacional, mas muitos

(PORTER, 1999, p. 330).

Reconhece Porter que nem todos as atividades econômicas precisam de uma

estratégia global de competição. Por isso as divide em setores multidomésticos –

varejo, construção civil, serviços básicos etc. e em setores globais – aparelhos

eletrônicos de consumo, equipamentos industriais, indústria aeronáutica,

farmacêutica, entretenimento, turismo etc. No primeiro tipo, dadas as características

e dimensões dos mercados locais, não é necessária uma estratégia competitiva

global, mas no segundo, é fundamental.

Se uma estratégia competitiva global deve ser elaborada para pautar a atuação de

empresas em mercados externos então, segundo Porter, alguns cuidados devem

subsidiar a sua construção. A empresa deve: (I) buscar decompor a cadeia de

valores do seu negócio de modo a melhor conhecê-lo e melhor estruturar cada

atividade; (II) entender que cada atividade específica da empresa depende do ramo

do negócio; (III) ter em mente que a busca da eficácia operacional pode fazer parte

de uma estratégia competitiva, visto melhorar o desempenho geral da empresa, mas

não é uma estratégia em si mesma.

A estratégia da empresa define a configuração específica de suas

atividades e a maneira como se compatibilizam entre si. As

diferentes posições estratégicas envolvem atividades sob medida

para a produção de determinada variedade de produtos e serviços,

para atender às necessidades especiais de um determinado grupo

de clientes (PORTER, 1999, p. 333).

Isto posto, fica claro que também será necessário para o sucesso da estratégia

competitiva adotada que a localidade que irá se tornar a nova base de negócios da

empresa seja analisada antes da escolha definitiva.

Não por acaso o principal aspecto para a formulação desta estratégia é substituição

das vantagens comparativas de uma localidade – disponibilidade e custo de

matérias-primas, de mão-de-obra, de capital, de infra-estrutura e de localização -

para um determinado negócio, que podem ser contornadas mediante o atual estágio

do progresso técnico (comunicações, transportes, informática e microeletrônica)

pelas vantagens competitivas locais. Estas são baseadas na produtividade superior

alcançada, na redução dos custos totais e não dos salários da força de trabalho, na

capacidade de inovação e diferenciação de produtos e serviços, na existência de

rivalidade empresarial local, bem como a possibilidade de mensurar melhor o

desempenho de cada empresa e do grupo como um todo (PORTER, 1999).

Nesta perspectiva, o desenvolvimento da empresa deve ser pensado de forma

empreendedora e competitiva buscando a complementaridade entre as atividades

de um negócio, ainda que estejam dispersas em várias cidades, para um

posicionamento adequado na economia globalizada. Entretanto, deve ficar claro que

neste modelo porteriano a competitividade acontece entre as empresas de um

mesmo ramo em diversos locais e não de um local versus outro local.

De forma didática Porter (1999), enumera 11 opções para que empresas construam

uma estratégia global baseada em vantagens competitivas.

Tabela 11 – Opções de estratégias globais para empresas segundo Porter

Opções Formulação Estratégica

Construir a globalização com base numa posição competitiva exclusiva que

resulte numa nítida vantagem competitiva: custo bem menor e/ou maior

diferenciação.

Ingressar nos mercados internacionais com um posicionamento consistente:

campanha eficiente e de longo prazo sob um posicionamento estratégico

exclusivo da empresa

Estabelecer uma base doméstica nítida para que a empresa possa competir em

cada área de negócio estrategicamente distinta: a base doméstica é localidade

onde a estratégia ganha concretude.

Bases domésticas de linhas de produtos alavancadas em diferentes

localidades: cada filial da empresa deve especializar-se nos negócios onde

localidade sede apresenta as condições mais favoráveis.

Dispersar as atividades para ampliar as atividades da base doméstica: as

empresas devem buscar oportunidades de dispersão.

Coordenar e integrar atividades dispersas: a empresa deve manter uma

coordenação central das atividades para que não se percam as vantagens

competitivas adquiridas pela dispersão.

Preservar a identidade nacional das unidades de negócios:clientes externos

valorizam a identidade nacional e a cultura que compõem a imagem de

determinada marca ou produto/serviço.

Fazer alianças específicas para cada atividade como mecanismos

capacitadores da globalização, mas não como estratégia: as alianças são um

meio para desenvolver uma rede de atividades dispersas, e não um fim em si

mesmas.

Expandir a empresa em setores e segmentos com vantagens competitivas

decorrentes da localidade: a depender da localidade um setor ou segmento

poderá receber investimentos ou não.

Aprimorar a base doméstica: as empresas devem reforçar os programas de

treinamento especializado e promover pesquisas universitárias entre as

instituições existentes na sua sede sobre sua área de negócio específica.

Também devem direcionar e pressionar os provedores de infra-estrutura local

para atender às suas necessidades e preocupar-se com a regulamentação

local.

Mudar a base doméstica se necessário: em caso de debilitação da base

doméstica da empresa esta deve, primeiro, tentar aprimorar a localidade e,

caso não tenha sucesso, transferi-la para uma outra.

Fonte: Porter, 1999

1.8.7.1. O modelo porteriano para desenvolvimento de localidades

O modelo porteriano de competição está fortemente concentrado no conceito de

clusters, cuja tradução mais próxima seria o termo aglomerados. Porter (1999)

define clusters como concentrações geográficas de empresas interligadas entre si,

que atuam em um mesmo setor com fornecedores especializados, provedores de

serviços e instituições associadas.

Assim, as empresas têm em comum o fato de estarem localizadas numa mesma

área e podem contribuir para um sistema que desenvolva produtos característicos da

região. Há, portanto, uma forte sinergia entre empresas, garantindo maior eficiência

da economia local e possibilitando crescimento auto-sustentável. Desta forma, um

cluster é mais que uma simples aglomeração de empresas: é um caminho seguido

por determinada economia, seja local ou regional.

De acordo com Porter (1999), um cluster pode ter sua origem associada a causas

diversas que vão desde circunstâncias históricas, passando por disponibilidade de

qualificações especializadas, conveniência da localização física e infra-estrutura

apropriada, existência de uma demanda local incomum, sofisticada ou rigorosa até a

eventos aleatórios. Outras causas podem ser apresentadas como a existência

anterior de setores fornecedores, correlatos ou de todo um agrupamento relacionado

ou existência de empresas inovadoras que estimulem o crescimento de outras.

Devido ao grau de complexidade alcançado, decorrente das inter relações entre as

várias definições de clusters e os diversos agentes neles envolvidos em um

ambiente de competição internacional, já se fala numa Teoria dos Clusters. Porter

(1999, p.239, 240) enuncia assim esta dita teoria:

A Teoria dos Clusters focaliza a maneira como a justaposição de

empresas e instituições economicamente interligadas numa

localidade geográfica específica afeta a competitividade. Embora

algumas vantagens aglomeradas sejam amplamente independentes

dos relacionamento sociais (por exemplo, a disponibilidade de pools

de capital e de pessoal), a maioria, se não a totalidade, apresenta,

pelo menos, um componente de relacionamento. A identificação da

empresa com um senso de comunidade, decorrente da participação

no aglomerado, no seu “envolvimentos cívico”, transpondo o estreito

confinamento do seu espaço próprio como uma entidade individual,

se transforma diretamente, segundo a teoria dos aglomerados, em

valor econômico. A teoria dos aglomerados amplia ainda mais a

noção de capital social ao explorar os mecanismos através dos quais

a estrutura das redes de relacionamento dentro de uma localidade

geográfica, produz benefícios para determinada empresa. Os

benefícios da confiança e da permeabilidade organizacional,

fomentadas pelas sucessivas interações e pelo senso de

dependência mútua dentro de uma região ou cidade lubrificam as

interações dentro do aglomerado, que aumentam a produtividade,

estimulam a inovação e resultam na criação de novas empresas.

Desta forma, além da concentração geográfica, outras características importantes de

um cluster são: presença de empresas tanto grandes como pequenas; buscar

inovações e agregar maior valor aos produtos e serviços; trabalham também como

economias de escopo e não somente como economias de escala; relacionamento

entre fornecedores e clientes e entre empresas concorrentes; rivalidade com

competitividade entre as firmas; demanda por mão-de-obra, insumos, serviços e

infra-estrutura especializados.

Ainda de acordo com Porter (1999) a teoria dos clusters sugere uma visão mais

complexa das opções de localização das empresas: a localização das empresas

envolve muito mais do que a simples construção de fábricas e escritórios.

Como visto acima, o pensamento acerca dos clusters trata, sobretudo, da

localização das empresas colocando estas como sujeito em detrimento da própria

localidade. Talvez a falta de uma abordagem que proporcione uma análise mais

profunda do papel da localidade e a sua organização espacial torne necessário um

enfoque dos clusters sob o prisma das Teorias Locacionais, pois em seu conjunto

estas não enfocam apenas o contento (firmas), mas também o seu contentor

(espaço geográfico).

Porém autores como Silva (2004, p. 186) destacam que Porter apenas aproximou os

conceitos de agrupamento com o de complexo industrial:

é possível se inferir que, ao incorporar o aspecto da concentração

geográfica no seu conceito de cluster, Michael Porter “mixou” o

conceito de agrupamento com o conceito de complexo industrial,

sendo este mais um aspecto que reforça o caráter abrangente e

universalista da concepção porteriana da teoria dos aglomerados e

das vantagens competitivas.

O fato é que na nova economia, definida com a internacionalização dos mercados

(antes nacionais ou locais) e com o novo paradigma do Estado mínimo, os clusters

representam uma iniciativa inerente ao setor empresarial – não somente de

indústrias, como também o setor de serviços. Isso difere do outro grupo de teorias

que foram gestadas num cenário político-econômico no qual o Estado exercia forte

controle sobre a economia (macroeconomia keynesiana) e sobre o

planejamento/gestão desenvolvimento econômico e dos territórios. Talvez por isso

Porter queira tratar os clusters como uma teoria independente.

O conceito dos clusters está representado graficamente na Figura 1, conhecida

como Diamante de Porter. O Diamante consegue sintetizar esquematicamente as

sinergias entre os seus quatro elementos diretos: Fatores da Produção; Estratégia,

Estrutura e Concorrência; Demanda; e o Cluster. Além disso, compõem o Diamante

as duas grandes influências recebidas pelos clusters – os Governos e o Acaso.

Figura 1 – Diamante de Porter

Fonte: Porter,1999.

Nesta concepção, os Fatores de Produção dizem respeito a todos os insumos

empregados na atividade econômica – recursos naturais, humanos, de capital; infra-

estrutura geral e específica da atividade; sistemas de informação e tecnologia;

instituições de ensino e capacitação (capital humano) etc. cuja qualidade e tipos irão

influenciar diretamente na obtenção da eficácia operacional das empresas

integrantes do cluster independentemente do setor econômico de atuação.

A Estratégia, Estrutura e Concorrência englobam as regras, incentivos e costumes

que determinam o tipo e a intensidade da rivalidade local das empresas, por

conseguinte, o fortalecimento do cluster. Neste componente, são discutidos temas

como substituição da concorrência por diminuição nos preços (concorrência

predatória) e baixos salários para custos totais mais baixos; necessidade de altos

Governo

Estratégia,

Estrutura e

Concorrência

Demanda

Fatores da

Produção

O Cluster

Acaso

investimentos como meio de se obter melhores lucros, via especialização dos

produtos e serviços e qualificação da mão-de-obra.

Além disso, envolve também o ambiente local de negócios determinado pelas

políticas que regem a própria atividade econômica, por exemplo: um Plano Diretor

Urbano, a legislação tributária, um Código Ambiental, ou ainda, a política municipal

de incentivos às empresas pode limitar os investimentos, distorcer a rivalidade ou,

ao contrário, fazer com que se estabeleça um clima tal que empresas de um mesmo

setor possam competir saudavelmente entre si levando a um aumento da

produtividade local.

As Condições de Demanda é que irão caracterizar um determinado mercado,

sobretudo o interno, pois quanto maior a qualidade e especificidade dos produtos

e/ou serviços demandados (procurados) pelos consumidores mais as empresas

terão que investir em P&D (pesquisa e desenvolvimento) e qualificação de pessoal.

Assim, mercados internos desenvolvidos e com população com poder aquisitivo irão

influenciar positivamente o cluster.

O próprio Cluster é uma das quatro facetas do Diamante. Apesar de ser o epicentro

da análise não deve ser considerado isoladamente dos outros componentes.

Corresponde aos setores correlatos e de apoio ligados à cadeia produtiva de um

setor, ou seja, são todas as atividades econômicas que possuem elos ou relações,

sejam verticais - venda e compra - ou horizontais - carteira de clientes, logística

similar, tecnologias, principalmente fornecedores locais especializados e setores

correlatos desenvolvidos.

As estruturas ou desenho dos clusters diferem entre si. Isso se deve a própria

natureza de cada atividade econômica e da sua cadeia produtiva específica. Um

cluster de turismo (setor terciário) necessariamente será diferente de um cluster de

produtos agrícolas (setor primário), que por sua vez diferirá de um cluster de

produtos industriais/industrializados (setor secundário) porque os fatores produtivos

– recursos naturais, capital e trabalho – são organizados de maneiras peculiares em

cada um deles.

Entretanto, as noções de inter relação, encadeamento, interdependência e

correlação entre empresas e setores componentes de um cluster são centrais nessa

discussão. É a quantidade e tamanho das empresas e força dos elos entre elas, a

presença das instituições de capacitação/ensino e financeiras locais fortes, a

presença de insumos locais especializados e órgãos/políticas direcionadas ao

cluster pelos governos locais que determinam o quanto competitivo um cluster

tornar-se-á.

Disso dependerá o quanto a competitividade poderá ser revertida em

desenvolvimento regional/local via investimentos em infra-estruturas físicas, geração

de empregos, negócios, arrecadação de impostos e estabelecimento de um quadro

institucional público condizente com uma administração municipal responsável por

implementar condições que tornem a localidade atraente economicamente.

Completando o Diamante de Porter, estão as influências causadas pela atuação dos

Governos e a influência do Acaso. Na representação do Diamante, o autor posiciona

o elemento Acaso estrategicamente entre os componentes Demanda e Cluster posto

que atribui ao acaso/sorte ou a eventos aleatórios o fato de um determinado cluster

se desenvolver numa localidade sem que existam motivos objetivos para isso, sem

que haja uma intenção ou planejamento prévio. Apesar da controvérsia que o papel

do acaso possa suscitar, ele significa que um cluster pode ter surgido de uma

vocação natural, ou da própria história da localidade, para determinada atividade

econômica. Nesta mesma linha de suscitar controvérsias, é dito que um evento

aleatório, como um acontecimento histórico ou a instalação de uma firma, órgão

público etc., pode gerar um cluster com o decorrer do tempo.

Já o Governo é colocado no Diamante entre os componentes Fatores de Produção e

Estratégia, Estrutura e Rivalidade, pois desempenha um papel de delineador de um

cenário econômico e institucional necessário para que os clusters possam se

desenvolver num ambiente de competitividade. Pelo ideário dos adeptos desta

doutrina o governo teria cinco papéis.

O mais geral diz respeito a proporcionar uma estabilidade política e macroeconômica

ao seu país. O que inclui o regime democrático, instituições públicas transparentes,

controle da inflação, taxa de câmbio e de juros, entre outras variáveis

macroeconômicas. O segundo papel é trabalhar para aumentar a capacidade

microeconômica da atividade produtiva. Encaixam-se aí os investimentos feitos pelo

governo em infra-estrutura física, qualificação de mão-de-obra, criação e

fortalecimento de instituições de apoio, enfim, todos os investimentos mais que

necessários à realização da reprodução do capital. O terceiro papel engloba a

legislação e políticas de incentivos referentes a cada setor econômico definindo

normas e códigos, leis específicas, regulamentação dos setores e tudo que interfira

nas condições de produtividade das firmas. Estes três primeiros papéis podem ser

considerados como os delineadores gerais do cenário ou ambiente de negócios.

Além destas três funções principais ainda atribuem ao governo uma quarta função

que é dedicada exclusivamente às firmas: “a facilitação do desenvolvimento e

aprimoramento dos aglomerados” (PORTER, 1999, p.261), em detrimento da

prática, nas três esferas administrativas, de políticas industriais que são vistas como

causadoras de distorções na competitividade, pois protegem ou subsidiam

determinado setor produtivo impedindo o seu amadurecimento para a

competitividade na moderna economia de mercado.

Isto significa dizer que existe a necessidade de um planejamento econômico

duradouro e suprapartidário, que seja estruturante para o alcance de metas e de

objetivos. Objetivos estes que venham a melhorar o desempenho de todas as

empresas de um do geral e, desta maneira, induzir o desenvolvimento econômico

tanto nacional quanto localmente. Em suma, pelo conceito dos clusters “todas as

políticas governamentais que acarretam custos para as empresas, sem proporcionar

qualquer valor competitivo de longo prazo que compense o ônus adicional, devem

ser minimizadas ou eliminada”. (PORTER, 1999 p. 263).

Na figura 2 são detalhadas as influências dos governos sobre os clusters, a partir do

esquema do Diamante de Porter Mesmo não sendo atribuído a eles o rótulo de

componente na estrutura dos clusters os governos podem definir, sobremaneira, em

face da sua importância, se um cluster logrará êxito ou sucumbirá à competitividade

do mercado.

Numa época na qual aos governos são atribuídas apenas as funções de “criar as

regras econômicas do jogo” e “incentivar a competição para tornar a iniciativa

privada mais eficiente” (NORTH, 2003, p.11), o conceito dos clusters demonstra

estar em perfeita sintonia com a economia global. Por isso mesmo o desempenho

das empresas deles participantes é a chave para o seu próprio sucesso. Este

desempenho é avaliado em função da produtividade e inovação – elementos da

competitividade – que cada empresa pode e deve gerar.

Figura 2 – Influências dos governos sobre os clusters

Fonte: Porter, 1999

Na figura 3 está o esquema do Diamante de Porter para o papel das firmas.

Enquanto aos governos cabem os trabalhos de base, inclusive a dotação de infra-

estruturas de transportes e logística, comunicações, investimentos em pesquisa e

educação, políticas macro e microeconômicas, entre outras ações deste tipo; às

Contexto para a

Estratégia e

Rivalidade da

Empresa

Condições da

Demanda

Empresas

Correlatas e

de Apoio

Condições dos

Fatores

(insumos)

• Eliminar barreiras à competição local;

• Organizar os órgãos governamentais

pertinentes em torno dos aglomerados;

• Concentrar esforços para atrair investimentos

externos nos aglomerados;

• Enfatizar a promoção das exportações pelos

aglomerados.

• Patrocinar encontros para reunir os

participantes dos aglomerados;

• Encorajar esforços específicos do

aglomerado para atrair fornecedores e

prestadores de serviços de outras

localidades;

• Estabelecer zonas de livre comércio,

parques industriais e parques de

fornecedores relacionados com o

aglomerado.

• Criar normas regulamentares

dinâmicas e pró-inovação,

relacionadas com o aglomerado

de modo a reduzir a incerteza

dos regulamentos; estimular a

adoção antecipada e encorajar o

aprimoramento; patrocinar

atividades independentes de

testes, certificação e avaliação

para os produtos e serviços do

aglomerado; Atuar como

comprador sofisticado dos

produtos e serviços do

aglomerado.

• Criar programas especializados

de educação e treinamento;

• Implementar atividades de pesquisa,

através da universidade local, sobre

tecnologias relacionadas com o

aglomerado;

• Apoiar o levantamento e a

compilação de informações

específicas sobre o aglomerado;

• Ampliar a infra-estrutura

especializada em transporte,

comunicações e outras áreas.

firmas cabem as medidas necessárias a sua própria existência e ampliação dos seus

negócios, entenda-se: dos lucros.

Para que os clusters operem de forma eficiente, é necessário o alcance de

cooperação, complementaridade, senso de comunidade e competição. Num cluster,

toda produção é o resultado da grande cooperação entre os diferentes agentes da

cadeia produtiva, desde fornecedores de matéria-prima até vendedores, passando

por produtores, desenhistas e pesquisadores. Esses players se complementam ao

trabalharem em busca de um mesmo objetivo.

Figura 3 – Influência da firmas sobre os clusters

Fonte: Porter, 1999

Contexto para a

Estratégia e

Rivalidade da

Empresa

Condições da

Demanda

Setores

Correlatos e

de Apoio

Condições dos

Fatores

(insumos)

• Comercialização conjunta, através de

feiras e delegações comerciais;

•Colaboração com os esforços

governamentais de promoção das

exportações;

•Criação de listas e catálogos dos

participantes do aglomerado.

• Desenvolvimento conjunto de

currículos vocacionais, técnicos,

escolares e universitários;

•Patrocínio de centros especializados

de pesquisa universitária;

•Manutenção de vínculos estreitos com

os fornecedores de infra-estrutura, para

o atendimento de necessidades

especializadas do aglomerado (por

exemplo, comunicação de dados e

logística);

•Desenvolvimento de cursos para os

gerentes, sobre temas referentes à

regulamentação, qualidade e gestão;

•Coleta de informações sobre o

aglomerado através das associações

comerciais.

• Constituição de uma associação

comercial específica para o

aglomerado;

• Estímulo à formação de fornecedores

locais e à atração de investimentos de

fornecedores situados em outros

lugares para a localidade, através de

esforços individuais e coletivos.

• Trabalho conjunto com o

governo para dinamizar e

modificar os regulamentos, de

modo a encorajar a inovação;

• Constituição de organizações

locais de teste e normatização.

Entretanto, é justamente a competição entre as empresas das várias etapas da

cadeia produtiva que possibilita maior dinamismo à economia. A competição

contínua faz com que o cluster tenha uma produção mais eficaz, com produtos de

qualidade cada vez maior e com mais inovação. Além desta interação entre os

agentes da cadeia produtiva, existiria, também, um intenso relacionamento com a

sociedade local.

Nesta concepção da dinâmica econômica, há grande preocupação com o

desenvolvimento da região e o bem-estar de sua população. Um cluster somente

terá sucesso caso a região se desenvolva e sua população tenha um bom nível de

qualidade de vida. Considerando-se isto, o desenvolvimento econômico não pode

excluir o desenvolvimento social.

Conseqüentemente, como mostra Porter (1999), ao menos em tese, um cluster é

portador dos seguintes benefícios potenciais:

• Redução de custos pela especialização e/ou aumento de escala nos setores

da cadeia de negócios;

• Redução de riscos pela especialização e/ou divisão dos investimentos;

• Redução dos lead times pela melhoria da cadeia de negócios através da

integração entre as empresas;

• Aumento da qualidade por meio da competição, inovação e ações conjuntas;

• Maior qualidade e flexibilidade da mão-de-obra pelo aumento e melhoria da

oferta de oportunidades profissionais e treinamento integrado;

• Aumento do dinamismo empresarial pela criação e atração de novas

empresas/líderes;

• Ganho de reconhecimento público.

Apesar de Porter sugerir tais vantagens potenciais para a organização de clusters,

podem ser verificadas fragilidades potenciais quando não são atendidas todas as

ações necessárias, já descritas nos componentes Fatores de Produção e Estratégia,

Estrutura e Concorrência do Diamante de Porter, como investimentos em infra-

estruturas especializadas, educação, incentivos, retirada de barreiras comerciais e

culturais, fortalecimento de instituições, constituição de associações, bom ambiente

de negócios.

Neste sentido, cabe chamar a atenção ao fato de que, de forma equivocada, muitos

estudiosos tendem a aproximar – ou mesmo tratar como sinônimos – clusters e

Arranjos Produtivos Locais (APL´s). Deve-se destacar que “anos antes de Michael

Porter, Ablas e Szamanski (1982) identificaram uma forte aproximação entre o

conceito de filière e os conceitos de agrupamento e complexo” (SILVA, 2004, p.

186). Assim, este autor mostra que o conceito de cluster muitas vezes assume um

papel de conceito “guarda chuva”. Destaca ainda que o cluster assume um caráter

de marca (no sentido mercadológico da palavra) para Porter:

Amaral Filho, comentando sobre Michael Porter ter sido o autor de

maior influência na composição estrutural do conceito de cluster,

menciona um interessante fato, o de este termo só aparecer nos

títulos dos seus artigos em 1998 (Clusters and the new economics of

competition). Em The competitive advantage of nations (1990), Porter

utiliza o termo ‘grupo’ de empresas ou de indústrias, porém, como já

dito, sem a ampliação, generalismo e ênfase da sua posterior

publicação, On competition (1998). Isto deve se explicar, pelo

sucesso por ele obtido durante a década de 1990, que o levou, ao

final da mesma, a uma espécie de consolidação acadêmica e

profissional de uma marca registrada, cluster = Michael Porter, ou

seja, uma patente ideológica e de imagem no mundo competitivo dos

negócios.

O conceito de cluster, em Porter, de certa forma, conforme Amaral

Filho (2001), procura recuperar conceitos tradicionais como “pólo de

crescimento” de Perroux e “efeitos concatenados” de Hirschman,

notadamente na idéia de indústria-chave ou indústria-motriz,

conjugada com uma cadeia de produção e adicionando o máximo de

valor possível. Para Amaral Filho, a estratégia de cluster está mais

próxima da grande produção flexível do que propriamente da

pequena produção flexível. (SILVA, 2004, p. 186)

O fato é que os APL´s têm na sua essência uma lógica embutida de

desenvolvimento endógeno. Assim, o desenvolvimento é realizado com recursos

oriundos do próprio local/ região. Neste sentido, este desenvolvimento permite

maximizar a utilização de fornecedores de materiais e serviços locais. O padrão

empresarial é de micros e pequenas empresas, normalmente intensivas em mão de

obra. Já o nível de precarização da mão de obra tende a ser reduzido, pois por um

lado é estimulada uma cultura empresarial local nos recursos humanos locais e por

outro existe um forte senso cooperativo entre as organizações, aumentando suas

barganhas com compradores e fornecedores.

Diferente de abordagens anteriormente analisadas neste trabalho,

nas quais todo e qualquer tipo de agrupamento de indústrias e de

negócios estaria inserido no “guarda-chuva” conceitual do

agrupamento ou cluster porteriano, Amaral Filho (2001), utiliza o

termo, ao lado dos conceitos de distrito industrial e ambiente

inovador, qualificando-o como uma estratégia diferenciada tendo em

vista o desenvolvimento regional e local.

O cluster, segundo Amaral Filho, é um conceito mais abrangente,

não só porque incorpora vários aspectos das outras duas estratégias,

mas também porque não se restringe às pequenas e médias

empresas. (SILVA, 2004, p. 188)

Já os clusters – enquanto modelo proposto por Porter - são muitas vezes

estimulados a partir uma perspectiva exógena, considerando a valorização implícita

de grandes companhias que assumem o papel de acelerador do desenvolvimento de

um dado cluster. Esta perspectiva exógena, enquanto padrão, ocorre na periferia.

Nas localidades centrais a perspectiva endógena assume um destaque maior.

Assim, na periferia o desenvolvimento é realizado basicamente com recursos

exógenos, com um perfil de grandes empresas e um padrão de importação de

materiais e serviços, não apenas para a implantação do empreendimento, mas

também para sua administração e operação. Este perfil de instalação de empresas

cuja matriz não é do local/ região, tende a não valorizar a mão de obra local,

precarizando as relações de trabalho e, aproveitando-se deste quadro, potencializar

as transferências de excedentes (periferia –centro). Tal perspectiva de

desenvolvimento é estimulada por – em tese - acelerar as taxas de investimento e

crescimento do local/ região.

1.8.7.2. O modelo porteriano na periferia, sua perspectiva exógena e seus limites

Pode-se compreender a adoção de modelos estratégicos e competitivos – que são

típicos de empresas privadas - por parte dos governos como uma transposição de

sua aplicação. Este primeiro tipo de transposição chama-se neste trabalho de

transposição de primeira ordem. Porém, existe ainda mais uma transposição que é a

implementação em cidades/regiões periféricas (inclusive periféricas em relação ao

sue país). Esta transposição chamamos de transposição de segunda ordem.

Desta forma, pode-se realizar uma crítica aos limites de sua implementação quando

da transposição de segunda ordem. Esta crítica parte da idéia

de que a implantação

de um cluster, associado a uma perspectiva de desenvolvimento exógeno - termina

por gerar uma profunda transferência de excedentes e apenas algum gotejamento

de benefícios na cidade.

Isto decorre da necessidade de serviços avançados5, tendo as empresas do local

periférico a impossibilidade de avançar na oferta destes serviços6. Há, portanto, um

processo de importação de serviços avançados. Já o gotejamento se dá em serviços

básicos.7.

Desta forma, verifica-se um trade off a ser administrado no desenvolvimento do

cluster, que se refere à oferta de serviços avançados e serviços básicos. O trade off

pode ser melhor compreendido com ajuda da tabela comparativa a seguir.

Neste momento reduzimos nossa análise apenas a clusters apoiados em serviços (como

entretenimento e turismo). Mas se ampliarmos a análise, observando as grandes industriais,

verificamos que as matrizes das grandes corporações e os centros de Pesquisa e Desenvolvimento

(P&D) não são descentralizados territorialmente. Assim, as empresas podem operar (produzir,

distribuir e vender) em diversos espaços, mas os excedentes são transferidos para sua sede, onde

efetivamente fica o centro de decisões.

Consideramos como serviços avançados, no caso de cluster de turismo: aviação comercial, sistema

financeiro, comércio especializado em artigos de luxo (importados ou não), hotéis padrão cinco

estrelas, empresas de aluguel de carros, telecomunicações (fixa e móvel), dentre outros que

terminam por estabelecer uma série de barreiras de entrada para novos competidores no segmento,

podendo ampliar-se também para o setor de bebidas (lembramos da necessidade de modelos

sofisticados de logística deste setor; como exemplos, podemos observar a estrutura de distribuição da

AMBEV e da Coca-Cola) e alimentos (com redes de restaurantes ou de fast food).

As barreiras de entrada podem ser, por exemplo: de elevada necessidade de investimento inicial,

know-how, escala de vendas, relação com fornecedores, dentre outras.

Consideramos como serviços básicos: limpeza, segurança, comércio, hotéis de pequeno porte e

pousadas, transporte urbano (em especial táxi e vans), dentre outros que, com poucas barreiras de

entrada, permitem o acesso de novos “empreendedores”.

Tabela 12: Comparação entre serviços avançados e serviços básicos

Tipo de serviço

Aspecto a ser avaliado

Avançados

Básicos

Alavancagem do PIB Alta Baixa

Qualificação exigida para gestão do

empreendimento/ serviço

Alta Baixa

Necessidade de “importação de trabalhador”

Alta Baixa

Margem de lucro Alta Baixa

Geração de excedente Alta Baixa

Transferência de excedentes Alta Baixa

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de pesquisas para a tese.

1.8.8. Confrontando os modelos competitivos

Dois modelos competitivos propostos podem ser colocados em destaque: o modelo

catalão – tendo como autores de referência Borja e Castells – e o modelo porteriano

– que é implementado pela Monitor Company Group.

Após uma análise cuidadosa do modelo porteriano e do modelo catalão, pode-se

identificar ao menos três pontos significativos de divergência. A primeira diferença

diz respeito à própria adoção de um modelo, enquanto modelo estratégico.

Enquanto para Porter (1996) a adoção de uma estratégia (afinal o modelo é

estratégico) significa a adoção de um posicionamento único no mercado, para Borja

(1997) deve-se posicionar a cidade num cenário internacional competitivo, abrindo

uma perspectiva de adoção do modelo de cidade global, com uma infra-estrutura de

serviços, que vão desde serviços de telecomunicações a financeiros (portanto, todas

cidades que fizessem tal opção teriam o mesmo posicionamento).

O segundo ponto divergente diz respeito às relações de competição e de

cooperação. Na visão porteriana, percebe-se a valorização do conceito de cluster

A importação de trabalhadores faz-se, em geral, de países ou regiões mais avançadas.

Empresa de consultoria liderada por Porter.

(PORTER, 1999), o qual pressupõe um bom nível de cooperação entre os players.

Já em Borja (1997), mesmo com uma leitura apurada, não se identifica, na mesma

intensidade, uma preocupação com a cooperação. Assim, pode-se assumir o modelo

porteriano de desenvolvimento de clusters como um modelo competitivo-

cooperativo, ainda que potencialmente exógeno, especialmente na periferia.

A terceira diferença, e a principal, diz respeito ao ator da competição. No modelo

catalão, quem compete é a cidade – como uma empresa – e, no porteriano, quem

compete são as empresas da cidade. O que deve ficar evidenciado é que estas

divergências normalmente não são consideradas no debate sobre o uso dos

modelos nas cidades.

Porter (1996) valoriza a necessidade da eficácia operacional num ambiente

competitivo, mas destaca a diferença em relação à estratégia. Por eficácia

operacional entende-se desempenhar uma atividade melhor e com mais eficiência

do que os concorrentes. Exemplo de eficácia operacional é a redução de defeitos

nos produtos, ou o desenvolvimento de melhores produtos com mais rapidez. O

posicionamento estratégico pressupõe desempenhar atividades diferentes daquelas

dos concorrentes, ou desempenhar as mesmas atividades de forma diferente.

Tal concepção indica que o uso do modelo de “cidades competitivas” (modelo

catalão) não segue efetivamente modelos estratégicos e competitivos, pois busca

apenas aumentar sua eficácia operacional. Com isto, as cidades que optam pelo

modelo catalão podem ser copiadas, não tendo, portanto, vantagem competitiva

sustentável

ao longo do tempo. Seguindo a visão porteriana, percebe-se que as

propostas de Borja e Castells (1997), mesmo em um cenário competitivo entre

cidades, não têm sustentabilidade a longo prazo. Desta forma, pode-se entender a

competição de Borja e Castells (1997) como um jogo de soma zero, pois apenas

capta investimentos, antecipando-se a outra(s) cidade(s), enquanto concorrentes. Já

o modelo porteriano pode ser entendido como um “jogo de soma positiva”, tendo,

porém, o resultado apropriado pelas grandes empresas do cluster na sua matriz.

A seguir pode-se fazer uma comparação dos principais modelos de gestão de

cidades utilizados, incluindo o modelo tradicional de planejamento urbano.

Tabela 13: Comparativo de modelos de gestão de cidades

Modelo

Aspecto

Tradicional Catalão City Marketing Porteriano

Origem Urbanismo Planejamento

Estratégico

Marketing Distritos Marshalianos e

Schumpeter

Valorização do

campo social

Média / alta Nenhuma Preocupação para

não arranhar a

imagem do “produto

cidade”

Alta (qualificação e

mercado consumidor)

Valorização do

campo econômico

Média /

baixa

Muito alta Muito alta Muito alta

Metáfora da cidade Espaço

físico

Empresa

Produto Conglomerado de

empresas num ambiente

favorável a negócios

Competitividade Não se

aplica

Cidade

competitiva

Produto (cidade)

competitivo

Empresas (da cidade)

competitivas

Gestor / perfil Político =

prefeito

Um líder forte

/ Gerente

Profissional de

marketing

Sinergia das empresas

Stakeholders (ou

interessados na

cidade)

Citadinos Investidores Compradores

(turistas,

investidores,

empresários)

Empresas locais,

empresas de fora da

cidade – fornecedores e

clientes, consumidores

Fonte: Elaborada pelo autor.

O termo sustentável tem o sentido específico de “durável” ou de “longo prazo”, como é comumente

utilizado no âmbito empresarial. Neste sentido, não guarda relação direta com preservação de

recursos naturais, como no debate ambiental.

Ver Oliveira (1999).

1.9. ESTADO E PLANEJAMENTO: BREVE PROBLEMATIZAÇÃO

A ação do estado através de planos econômicos e urbanos/metropolitanos ao longo

da segunda metade do século XX aponta para uma reflexão sobre as diferentes

políticas do Estado para o desenvolvimento.

A passagem de uma política com ênfase na industrialização para outra com foco no

setor de serviços e tônica na atividade turística será problematizada na medida que

o Estado não abandona completamente a primeira, e nem obtém plenamente o

desenvolvimento através da segunda. Esta alteração de ênfase na política de

desenvolvimento complexifica-se quando observamos o deslizamento entre escalas

de referências territoriais para as políticas – na industrial a escala é a Região

Nordeste e a Região Metropolitana de Salvador, Bahia, a cidade de Salvador, a

metrópole de Salvador expandida para a costa atlântica norte.

A mudança de ênfase na política de desenvolvimento ao abordar a articulação

destas escalas irá também optar pela alteração conceitual do modelo racional-

funcionalista para o estratégico como forma de ordenar e adequar a metrópole para

o novo momento econômico.

A política com ênfase na industrialização para o desenvolvimento visava reduzir o

atraso econômico da Região Nordeste. Esta política foi feita à base de incentivos

fiscais e financeiros e investimentos em infra-estrutura de energia e transportes, e

por meio de pólos de desenvolvimento. Capitaneado pela SUDENE por meio das

proposições dos Planos Nacional de Desenvolvimento – PND principalmente a

Região Metropolitana de Salvador absorve o Pólo Petroquímico, em Camaçari, com

a cadeia produtiva conseqüente, que vem somar-se ao Centro Industrial de Aratu e

seu porto. Este esforço industrializante faz a passagem da dominância da economia

agrário-exportadora para o setor secundário. Mas a maneira de industrialização por

pólos e grandes unidades e plantas produtivas teve como efeito uma concentração

de renda e territorial.

A transformação econômica pela industrialização assim como em outras cidades

onde aconteceu, implicou na necessidade de readequar socio-espacialmente o

território de Salvador. O modelo racional-funcionalista será chamado a classificar as

funções e usos da cidade segmentando-a por classes sociais, adensando e

verticalizando a área infra-estruturada para as camadas de maior renda, onde o

automóvel tem o papel de ligar as várias partes, e conduzindo a população de menor

renda para os subúrbios.

Embora tenha existido de fato um crescimento da participação da indústria no PIB

baiano e da indústria baiana no total nacional, o setor primário continua a ter seu

papel, e o setor terciário mantém sempre seu maior peso e o desenvolvimento obtido

tem seus impactos concentrados na camada de maior renda.

As transformações produtivo-econômicas no bojo de fenômeno da globalização sob

a ideologia neoliberal tendo repercussão no Brasil, atingiram também o Nordeste e

Salvador. Primeiro, porque a política de desenvolvimento está acoplada ao Estado

keynesiano e este sofre um desmonte em busca do chamado Estado mínimo

propugnado pelo neoliberalismo. Em segundo lugar, o esgotamento do sistema

fordista de produção exigiu mudanças na indústria para manter e alavancar a

acumulação, por meio do sistema flexível que será acompanhado por uma

ampliação necessária do setor terciário.

Considerando o caso Salvador, em paralelo a queda da atividade industrial observa-

se um incremento do setor terciário, tendo como aspecto mais visível a atividade

turística, alicerçada na cultura local e no seu potencial de lazer praiano. Constrói-se

assim uma política de desenvolvimento a partir do setor de serviços com ênfase no

turismo, cultura e entretenimento que irá assumindo um papel de dominância.

A ampliação do setor de serviços com foco no turismo e cultura corresponderão a

chamada ao modelo estratégico para um reordenamento territorial na perspectiva

local. O modelo em Salvador opta por buscar colocar a cidade em posicionamento

único no mercado, uma diferenciação expressa com outras cidades brasileiras e

internacionais para dar base de competitividade às empresas que nela instalem-se e

desenvolvam suas atividades. Para o modelo estratégico, ao contrário do racional-

funcionalista para o qual o espaço é uma abstração, o espaço trata-se de um lugar

termo que se referencia a cultura, às representações simbólicas, a um período e

processo histórico determinado.

O processo de busca do desenvolvimento revela-se assim no seu dinamismo, na

sua mutabilidade, e determinadas políticas econômicas e territoriais são

desestabilizadas perdem dominância, mas respostas às necessidades já não são

correspondidas e alternativas aparecem como mais adequadas à respondê-las. A

questão está em que o processo tem características de heterogeneidade. Ao lado do

impulso para uma política de desenvolvimento através do setor terciário com tônica

no turismo, mantém-se o papel da industrialização (e mesmo no interior desta

existem nichos avançados do sistema flexível e parte ainda trabalhando no sistema

fordista), e o papel do setor primário.

Existe assim uma problematização da questão do desenvolvimento na medida que

se tem uma passagem de política com ênfase na indústria para outra política com

tônica nos serviços, com base no turismo. Mas a industrialização mantém-se, ainda

que perdendo dominância, e a política com base nos serviços avança, mas não é

plenamente hegemônica.

Neste sentido percebe-se igualmente como o modelo estratégico de ordenamento

do território, que melhor serve ao novo momento produtivo-econômico, convive com

resquícios importantes do modelo racional-funcionalista, principalmente o

zoneamento da cidade que apóia a industrialização. Poderia-se então refletir-se não

sobre um confronto de políticas e sim pensar numa espécie de co-habitação entre as

duas políticas, ou até melhor, numa interpenetração entre o setor de serviços e o

industrial. Assim, os capítulos 2 e 3 desta tese irão explorar a problemática pelo foco

da alteração e coexistência da lógica industrial para o impulso da política de

desenvolvimento através do setor de serviços por meio do cluster de turismo,

mostrando sua ascensão como escolha principal do Estado para movimentar a

economia de Salvador.

CAPÍTULO 2: A CIDADE DE SALVADOR: PLANEJAMENTO E

DESENVOLVIMENTO DE 1950 A 1991. DO PLANEJAMENTO URBANO ÀS

PROMESSAS DE DESENVOLVIMENTO

2.1. SALVADOR: CARACTERIZAÇÃO DEMOGRÁFICA E ESPACIAL

A cidade de Salvador possui uma geografia peculiar. As ladeiras e os terrenos

acidentados interferiram de forma direta no processo de urbanização. As

particularidades do sítio interferiram na concepção da cidade, dividida em duas

partes: a alta, onde hoje estão localizadas a Praça Municipal e a Praça Castro Alves,

e a baixa, onde se encontram o Mercado Modelo, o Porto e o Comércio.

De início, a cidade apresentou, como boa parte das cidades litorâneas do Brasil, um

crescimento próximo ao mar, a exemplo de Santos, Rio de Janeiro, Aracaju e

Maceió. Assim, a consolidação da urbanização da cidade deu-se na faixa voltada

para a Baía de Todos os Santos. Posteriormente, o crescimento acontece em

direção ao norte da cidade, acompanhando a faixa litorânea banhada pelo Oceano

Atlântico. A partir dos anos 1950, a mancha urbana da cidade passa a ser influencia

pela dinâmica industrial de sua Região Metropolitana.

Segundo conclusões de estudos realizados pela Conder, a cidade de Salvador

apresenta três vetores de crescimento distintos, que determinarão a direção da

expansão da cidade e o perfil das áreas por eles abrangidos

. São eles:

A questão dos vetores de crescimento será aprofundada no item “3.6. De volta ao Planejamento

Urbano: o PLANDURB”.

a) Vetor 1 – ao longo da Orla de Salvador. Vetor de crescimento econômico

qualitativo, caracterizado por condomínios residenciais de alto luxo,

predominantemente condomínios fechados;

b) Vetor 2 – ao longo da Av. Paralela, seguindo pela Estrada do Côco e em

direção ao Litoral Norte, apresentando derivações importantes como o Miolo

de Salvador

, Itinga e Villas do Atlântico – já em Lauro de Freitas – e se

estendendo até os povoados de Camaçari ao longo da Estrada do Côco.

Os estudos realizados apontam para a tendência de que a Av. Paralela abrigue

futuras incorporações comerciais da cidade, incluindo concessionárias de carros,

shoppings centers e universidades. Em função do grande adensamento da Av.

Tancredo Neves, este vetor torna-se a opção natural para o surgimento de novos

edifícios de escritórios. Por outro lado, as regiões no Miolo de Salvador, tenderão a

apresentar crescimento residencial de famílias de renda média/ baixa.

c) Vetor 3 – ao longo da BR-324, que se estende até Simões Filho e deriva

também para o Miolo de Salvador e o subúrbio ferroviário. Área de impacto

industrial que é impulsionada pelo CIA, Complexo Petroquímico de Camaçari

e Pólo Automotivo da Ford.

Portanto, o que pode-se notar é um processo de conurbação entre as cidades de

Salvador e Lauro de Freitas – já de forma mais clara – mas também envolvendo

Simões Filho e Camaçari.

O Miolo de Salvador é a área existente entre a Av. Paralela e a BR 324.

Pode-se, também, compreender estes vetores de crescimento como um processo de

segmentação do espaço urbano. Assim, as classes média-alta e alta tendem a

ocupar os espaços do vetor 1, ficando o vetor 2 destinado à classe média-baixa. Já

a classe baixa continua a conviver em condições adversas, em especial no subúrbio

ferroviário.

Mapa 4 – Vetores de crescimento e distribuição de renda em Salvador

Fonte: MDS Data.

Obs: as classes seguem o critério ABA / ABIPEME.

Quando se observam os aspectos demográficos da cidade, não se pode esquecer

de considerar que o estado da Bahia possui como característica marcante uma

Vetor 3

Vetor 2

Vetor 1

concentração da população na capital. Apesar do estado possuir uma área de

564.273 km², ou aproximadamente o tamanho da Espanha, verifica-se uma

concentração populacional em poucos municípios. Enquanto a capital aproxima-se

de 2,7 milhões habitantes, a segunda maior cidade do estado tem uma população de

cerca de meio milhão de habitantes e a terceira cerca de 285 mil.

Tabela 14: Os dez municípios com maior população na Bahia (População

estimada em 01.07.2005)

Cidade População População em relação a

capital

Salvador 2.673.560 100,0%

Feira de Santana 527.625 19,7%

Vitória da Conquista 285.927 10,7%

Ilhéus 221.110 8,3%

Itabuna 203.816 7,6%

Juazeiro 203.261 7,6%

Camaçari 191.855 7,2%

Jequié 148.724 5,6%

Barreiras 134.333 5,0%

Alagoinhas 138.366 5,2%

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE

Este quadro de concentração populacional torna a capital como lugar preferência no

processo migratório. Assim, percebe-se um fluxo migratório bastante acentuado,

especialmente a partir de 1950. Naquele momento, enquanto o estado tinha sua

população crescendo a uma taxa média anual de 2,1%, a capital crescia a uma taxa

de 3,7%. De acordo com a demógrafa Gauraci Adeodato de Souza os anos 1950

representam um período de concentração de uma população empobrecida em torno

de Salvador, gerando uma força de trabalho excedente.

A partir da década de 50 começa a formação, na Bahia, de uma

massa crescente de mão-de-obra empobrecida, nas periferias dos

maiores centros urbanos, especialmente na capital. Constituía-se

assim o que se qualifica de força de trabalho excedente, e já se

observava uma grande desproporcionalidade entre o volume de

trabalhadores proletarizados que os fluxos migratórios traziam para

as cidades e a expansão da demanda por força de trabalho nos

segmentos mais capitalizados da economia. (Souza, 1986, p. 13).

Nos anos 1960 e 1970 a taxa em Salvador apresentava uma taxa média anual de

crescimento da população de 4,5%, sendo que o crescimento na Bahia era de 2,1%

na década de 1960 e 2,4% na década de 1970. Com isto o processo de

proletarização se acelerou na Região Metropolitana de Salvador, gerando ainda um

contexto de mão de obra não qualificada, informalidade e não regularidade nas

relações de trabalho.

As grandes transformações pelas quais passou a Bahia entre 70 e 80

incrementaram fluxos migratórios de todo o tipo, com as mais

variadas trajetórias, especialmente os fluxos de origem rural,

direcionando-se no sentido interior - RMS (capital) e interior - centro-

sul do país. O processo de proletarização nesta década produziu

uma massa explícita de trabalhadores sem terra (ou apenas com um

roçado) e sem emprego regular, o que contribuiu para o agravamento

da pobreza rural e o abandono do campo. (SOUZA, 1986, p. 8).

Assim, como uma das conseqüências do fortalecimento industrial na Região

Metropolitana de Salvador ocorreu um processo migratório, reduzindo os efeitos

positivos das empresas que se instalaram no CIA e no Complexo Petroquímico de

Camaçari.

Tabela 15: Crescimento populacional na Bahia (1900 – 1980)

Ano Bahia Taxa média anual de crescimento em década

1900 2.117.956 Não disponível

1920 3.334.465 2.2 % (1900-1920)

1940 3.918.112 0.81 %

1950 4.834.575 2.1 %

1960 5.920.447 2.1%

1970 7.493.437 2.4 %

1980 9.455.392 2.4 %

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

Tabela 16: Crescimento populacional em Salvador (1620 – 1980)

Ano Salvador Taxa média anual de

crescimento em década

1620 21.000 Não disponível

1872 129.109 Não disponível

1890 174.412 1.6% (1872-1890)

1900 205.813 1.7%

1920 283.422 1.6 %

1940 290.443 0.16 %

1950 417.235 3.7 %

1960 649.453 4.5 %

1970 1.007.195 4.5%

1980 1.828.300 6.1 %

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

O que também se verifica, significativamente, é que a proporção da população

baiana na capital aumentou à medida que o CIA e o Complexo Petroquímico de

Camaçari foram entrando na maturidade. Assim, a aceleração desse processo

migratório contribui para quadro de favelização de Salvador.

Assim, quando se observar dados da distribuição da renda de Salvador

, verifica-se

que apenas 5,2% das famílias soteropolitanas vivem com renda acima de 20 salários

mínimos e 12,9% possui renda entre 10 e 20 salários mínimos. Outra parcela de

23,2% possui uma renda de 5 a 10 salários mínimos, 33,9% de 2 a 5 e 24,5% possui

uma renda que não ultrapassa 2 salários mínimos.

De fato, a migração contribui bastante para o inchaço da cidade, não favorecendo a

consolidação de uma classe média.

De acordo com IBGE (2000).

Tabela 17: Participação da população de Salvador na Bahia (1900-1980)

Ano Participação da população de Salvador na Bahia (em %)

1900 9.6

1920 8.5

1940 7.4

1950 8.6

1960 11.0

1970 13.4

1980 19.3

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

Para se ter uma idéia deste processo, observa-se que a migração foi responsável

por 57,1% do crescimento populacional do local na década de 1950, 63,6% na de

1960 e 54,9% na de 1970.

Tabela 18: Origem do crescimento da População de Salvador (1950-1970)

1940 1950 1960 1970

População total 290.443 417.235 649.453 1.007.195

(1) Aumento sobre década - 126.502 232.218 357.742

(2) Aumento líquido da

migração

- 72.227 147.804 196.516

(2) / (1) = - 57.1 % 63.6 % 54.9 %

Fontes: Souza, Guaraci Adeodato Alves de, “Urbanização e Fluxos Migratórios Para Salvador”, in

Bahia de Todos os Pobres (Petrópolis: Editora Vozes Ltda. em co-edição com CEBRAP, Caderno

CEBRAP no. 34, 1980) :105 and Faria, Vilmar E., “Divisão Inter-Regional do Trabalho e Pobreza

Urbana: O Caso de Salvador”, in Bahia de Todos os Pobres, op. cit., : 23-40.

Já no período compreendido entre 1991 e 2000, com a capital apresentando uma

série de problemas sociais, como uma elevada taxa de desemprego e falta de

moradia, o fluxo migratório foi reduzido. Somando-se ainda a uma tendência

nacional de redução da taxa de natalidade, Salvador apresentou um menor

crescimento populacional, com uma taxa média anual de 2,26%, ainda assim um

crescimento relativamente alto. Para efeitos de comparação, no mesmo período, o

crescimento anual da população brasileira foi de 1,6% e o da Região Nordeste 1,3%.

Tabela 19 – População de 1996 e População Projetada – Região Metropolitana e

Município do Salvador (1996 -2020)

1996(1) 2000 2005 2010 2015 2020

RMS 2.709.084 3.067.748 3.355.220 3.622.045 3.846.870 4.027.968

Salvador 2.211.539 2.427.745 2.589.705 2.759.744 2.926.458 3.060.540

Fonte: Planejamento, Pesquisa, Consultoria e Assessoria Ltda / SEPLAM (2001).

Obs.: Essa projeção não leva em conta o censo de 2000. Assim, apresenta pequenas

divergências em relação às informações obtidas a partir do último censo.

Soma-se ao fato da capital baiana possuir uma elevada taxa de crescimento

populacional a redução do número médio de habitantes por domicílio. Desta forma, a

pressão por moradia tende a crescer nos próximos anos, somando-se a uma série

de problemas urbanos, hoje observados, tais como saneamento básico, transporte e

segurança.

Tabela 20 – Número Médio de Habitantes por Domicílio Salvador -

1980/1991/1996

Ano Habitantes/Domicílio

1980 5,0

1991 4,3

1996 4,0

Fonte: IBGE - Censos Demográficos, 1980/1991 e Contagem da População, 1996.

Elaboração: PMS-SEPLAM-FMLF-GERIN-SISE, 1998.

Portanto, verifica-se na cidade de Salvador uma dinâmica urbana derivada de um

processo de industrialização realizado na sua Região Metropolitana. Assim, com a

consolidação do parque industrial do CIA e de Camaçari e a falta de perspectiva nas

pequenas cidades do interior, uma massa marginalizada vislumbrou na capital uma

alternativa para sua realidade.

Entretanto, este quadro tornou a cidade de Salvador um espaço de excluídos, com

baixa ou nenhuma escolaridade. Assim, a cidade informal cresceu com as invasões,

que foram muitas vezes retiradas pelo poder público. As relações de trabalho foram

constituídas a partir de vínculos precarizados, favorecendo a exploração, inclusive

da mão de obra infantil. Com isto a promessa de desenvolvimento através da

industrialização foi insuficiente para levar melhores condições de vida à população.

2.2. A BAHIA, A CIDADE DE SALVADOR E SUA REGIÃO METROPOLITANA: A

PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO E O TRAÇO EXÓGENO

A Bahia destaca-se no cenário nacional como um dos estados com história mais

marcante no planejamento. Para que se tenha a dimensão deste fato já nos anos

1930 são criados pelo governo estadual o Instituto de Cacau da Bahia

e o Instituto

Baiano do Fumo com a precípua intenção de melhor organizar dois dos principais

produtos da sua economia agro-exportadora. Mas é em meados dos anos 1950, com

o Governo Balbino, que a idéia do planejamento para o desenvolvimento ganha

espaço entre os políticos, intelectuais e empresários da época.

Numa breve recuperação da história do planejamento na capital baiana e no estado

pode-se destacar: (I) o programa da lavoura cacaueira nos anos 30; (II) o Escritório

do Plano de Urbanismo da Cidade do Salvador - EPUCS que estabeleceu diretrizes

de planejamento urbano no intuito de ordenar seu crescimento de Salvador entre

1943 e 1947; e (III) a instituição tanto do Conselho de Desenvolvimento da Bahia –

CONDEB como da Comissão de Planejamento Econômico – CPE ambos em 1955.

Esta comissão, tendo como primeiro presidente o então Deputado Rômulo Almeida,

procura enfrentar o chamado enigma baiano e dá início a um processo sistemático

de estudo e avaliação da situação econômica do Estado, que vai resultar em uma

série de planos e propostas visando a estimular o crescimento econômico e a

inserção da economia baiana no processo nacional de acumulação da capital.

Na realidade, a Bahia nos fins da década de 40 e início dos anos

1950, já reunia as chamadas condições “objetivas” para o

No governo Juracy Magalhães.

desenvolvimento: de uma lado havia, entre os lideres políticos e

empresariais, a exemplo de Clemente Mariani e Pinto de Aguiar, e do

próprio Rômulo Almeida (ex-Chefe de Assessoria Econômica do

Governo Vargas, que viria a desempenhar papel fundamental na

consolidação do planejamento e do desenvolvimento na Bahia), um

certo consenso quanto a necessidade de modernização econômica

do Estado, pela via da industrialização, para que se superasse o

modelo agrário-exportador que dava sinais evidentes de exaustão;

ao lado disso, um conjunto de empreendimentos estratégicos tinha

sido ou já se já se achava em fase de implantação, tais como a

geração de energia elétrica de Paulo Afonso, com a construção deda

Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), e a exploração

do petróleo no Recôncavo, com o advento da Petrobrás e a

implantação da Refinaria Landulfo Alves (RLAM). Ademais, os

acordos com os Estados Unidos, que asseguraram a participação do

Brasil na Segunda Guerra Mundial, delineando um programa de

investimento em setores básicos que viriam a alavancar o projeto

nacional de desenvolvimento, eram um outro fator a impulsionar o

Estado para a rota da modernização. (CARVALHO NETO, 2002, pg.

07):

As elites locais começaram a demandar ainda mais uma inserção econômica efetiva

no cenário nacional em função da crescente perda de importância relativa. Muitas

das ações implementadas nos anos 1950 têm origem nos anos 1930. Afinal, era

necessário romper um quadro involutivo, com uma rede bancária incipiente e uma

dinâmica econômica apoiada numa lógica agrária, sendo sustentada pelo

autofinanciamento e por casas comissionarias (AZEVEDO; VIEIRA LINS, 1969).

Destaca-se ainda que “os setores baianos que haviam apresentado maiores índices

de crescimento entre as décadas de 1930 e 1940 eram, justamente, os de baixo

valor agregado, notadamente os produtos alimentícios”. (LIMA, 2004, p. 27).

De fato, a oligarquia baiana sempre utilizou a máquina estatal para, em alguma

medida, planejar o desenvolvimento ou para obter os frutos do planejamento.

Entretanto, a eficácia de tais planos é contestada com a variação das taxas de

crescimento econômico e do não desenvolvimento no seu sentido pleno,

perpetuando e replicando uma frágil dinâmica sócio-econômica. Mas a esperança do

desenvolvimento é alimentada a cada nova estratégia, plano ou mesmo promessa

de desenvolvimento.

No final do Império, a escravidão começava a ser desmontada. No cenário nacional

observava-se que a elite cafeeira do Centro-Sul resolvia seus problemas de

escassez de mão-de-obra com a imigração européia. Já a economia baiana estava

também em crise, com a indefinição nas elites baianas em termos de estímulos à

imigração européia ou de busca da mão-de-obra de origem chinesa, para suprir uma

declarada escassez de trabalhadores. Alguns autores consideram esta uma das

principais causas da crise de estagnação que mais a frente passou a ser conhecida

como o enigma baiano

Assim, foi formada uma Comissão Externa pelo Senado Baiano, em 1891, que

considerava que havia uma crise de escassez de oferta de trabalho na lavoura da

cana, que se estruturava em torno do trabalho escravo. O fim da escravidão levava à

falta de força de trabalho e o governo era identificado como o principal responsável

pela crise, por não ter adotado mecanismos de compensação para as perdas dos

senhores de escravos.

A alternativa pela grande propriedade ex-escravista e fundada em trabalho

assalariado/ parceirista em condições quase-escravas implicava claramente a

exclusão da maioria da população negra, assim como dificultava a absorção dos

imigrantes europeus que chegavam e se constituíam como pobres urbanos. Apesar

dos enormes incentivos como isenção de impostos, financiamento de engenhos e

A expressão enigma baiano é comumente utilizada para a compreensão do quadro de não

desenvolvimento econômico na Bahia, mesmo considerando todos os esforços de infra-estrutura e

incentivos fiscais para a captação de investimentos.

usinas, construção de estradas de ferro e outras formas de intervenção direta do

governo, durante toda a Primeira República, em apoio à produção de cana-de-

açúcar, a economia do Recôncavo não se dinamizou.

Com isto, os primeiros cinqüenta anos do século XX são de estagnação do

crescimento regional, com a consolidação do cultivo do cacau como principal

produto de exportação e organizador das atividades econômicas locais. Alban (2005,

p. 2), abordando a questão do enigma baiano, assim expõe as prováveis causas da

estagnação da economia baiana nesta fase da sua história econômica:

- ao não participar do dinamismo do café, a Bahia não gerava

grandes excedentes passíveis de serem canalizados para a indústria;

- os excedentes do cacau, além de serem relativamente pequenos,

eram em parte, canalizados para o Sudeste do país em razão da

política de câmbio vigente. Por outro lado, o que ficava em mãos dos

produtores baianos era, em boa medida, em consumo suntuoso, nem

sempre realizado na Bahia;

- a Bahia, nesse sentido, vivia um processo de baixa acumulação de

capital, o que impedia o desenvolvimento de economias urbanas

geradoras de mercados para o desenvolvimento industrial;

- as elites e a população baiana, por fim, decorrentes da colonização

escravocrata-lusitana não detinham capacidades empresariais e

tecnológicas para a aventura industrial. O lucro, salvo raras

exceções, era sempre perseguido dentro de uma perspectiva

mercantil.

Assim, nos anos 1950, o debate em torno do “enigma baiano”, ganhou força. De

acordo com Aguiar (1958) as causas do atraso da industrialização no estado

estavam associadas ao baixo poder aquisitivo do mercado local, ao capital agro-

exportador que se opunha ao crescimento da indústria, à mão-de-obra pouco

qualificada, à inexistência de poupança interna, à falta de insumos básicos e de

mercado consumidor local, dentre outros. Entretanto, poucas foram as propostas

para a inserção da Bahia no processo industrial brasileiro.

Porém, a partir década de 1950, com o processo de industrialização passou a existir

na sociedade a expectativa do desenvolvimento no estado. Paralelo ao processo de

industrialização a dinâmica financeira do estado foi se alterando, tendo uma

redefinição do papel do Banco do Estado da Bahia nos 1960.

A criação do Banco do Estado da Bahia, BANEB, em 1937, sob a

denominação de Instituto Central de Fomento Econômico da Bahia,

ICFEB, apesar de ocorrida em paralelo à formação do Estado

keynesiano brasileiro, não chegou a moldar uma típica instituição

pública financeira de crédito, voltada para o fomento da acumulação

capitalista, nos seus primeiros 25 anos de vida. Tal conformação só

ocorreu a partir de meados de 1960, seja por conta da modernização

do sistema bancário nacional em 1964, seja porque a própria

economia baiana não requisitava uma instituição desta natureza até

finais dos anos 1950. Ao longo das décadas de 1940 e 1950, o

ICFEB teve uma atuação pouco representativa no desenvolvimento

da economia baiana, apresentando-se mais como um órgão

secundário de planejamento estadual do que propriamente como

uma instituição financeira oficial. (LIMA, 2004, p. 22)

Nos anos 50 e 60 do século XX os investimentos da Petrobrás e os incentivos para o

Centro Industrial de Aratu trouxeram ondas de otimismo, em uma economia ainda

fortemente dependente do comércio externo, especialmente das exportações de

cacau. O comércio interno tinha seu desenvolvimento limitado pela alta

concentração de renda. A onda de otimismo materializou-se em um conjunto de

investimentos em projetos fundamentalmente voltados para a produção de bens

intermediários, em uma série de estabelecimentos industriais com altas taxas de

turnover e que se aproveitaram do sistema de incentivos governamentais e das

obras de infra-estrutura e que, depois, com a redução dos incentivos, desativaram os

seus negócios.

Os anos 70 e 80 do século passado testemunharam a consolidação do Complexo

Petroquímico de Camaçari, também fortemente dependente de incentivos e infra-

estrutura pública, a partir da constituição da Companhia Petroquímica do Nordeste

(Copene), em janeiro de 1972. As tentativas de expansão da metalurgia do cobre e

do setor de papel e celulose, da mesma forma, não criaram encadeamentos

intersetoriais capazes de densificar a matriz industrial do Estado, apesar de terem

impactos sobre o volume do PIB baiano. Já no fim do século XX a nova promessa -

a Ford - ainda não conseguiu gerar efetivamente um impacto positivo sobre a

economia local. Portanto, nas últimas décadas a economia baiana e soteropolitana

deparou-se com as promessas de desenvolvimento da Petrobrás, Complexo

Petroquímico de Camaçari, CIA, Ford e turismo. A compreensão do insucesso

dessas promessas no fortalecimento do desenvolvimento local está presente neste

terceiro capítulo.

Neste contexto, estudos sobre a economia baiana mostram que a produção

industrial na segunda metade do século XX destacou-se pelo caráter espasmódico

dos investimentos em blocos concentrados temporalmente, espacialmente e

setorialmente (TEIXEIRA e GUERRA, 2000). Assim, com origem exógena estes

movimentos e seu pequeno efeito para trás na economia, não criou uma dinâmica

endógena de encadeamentos intersetoriais que fosse capaz de alimentar situações

de sustentabilidade interna para o crescimento, gerando um quadro econômico

bastante fragilizado no estado.

2.3. O EPUCS – MARCO DO ESFORÇO INICIAL DE PLANEJAMENTO URBANO

EM SALVADOR

Mesmo que o planejamento praticado pelo Escritório de Planejamento Urbano da

Cidade do Salvador – EPUCS no decênio de 1940 tenha como característica antes a

preocupação com a forma da cidade e com o seu ordenamento urbano (inclusive da

infra-estrutura), que com sua economia ou com o espaço regional no qual está

inserido, é válido aqui abordá-lo. Diversos projetos formatados ao longo dele,

especialmente os referentes ao sistema viário, vieram a ser objetivados nos anos de

1960 e 1970, ainda que não exatamente iguais aos originais. Algumas diretrizes

foram objetivadas quase que imediatamente, como o zoneamento espacial da

cidade.

Figura 4 – Modelo espacial de Planejamento de Salvador proposto no EPUCS

Fonte: S

CHEINOWITZ, 1998.

O plano almejava “corrigir os defeitos da cidade, ordenar seu desenvolvimento e

melhorar a qualidade de vida da sua população” (FERREIRA, MÁRIO L. apud

SALVADOR, 1976) através das seguintes atividades-meio:

1 - preparação da planta cadastral da Zona Urbana da Cidade

mediante projeto e especificações técnicas detalhadas previamente e

aprovadas pelo prefeito;

2 - realização de trabalhos de investigação histórica e científica dos

fatores responsáveis pela atual fisionomia da Cidade e apresentação

deste estudos em forma de monografias enfeixadas em volumes que

comporiam a “enciclopédia urbanística da Cidade do Salvador”;

3 - interpretação dos resultados desses estudos, do ponto de vista da

formação estrutural e funcional da Cidade do Salvador;

4 - composição de um corpo de doutrinas e princípios basilares sobre

o qual possam assentar os projetos a serem discutidos agora e no

futuro;

5 - realização de projetos sugeridos pela investigação e acomodados

às suas conclusões, sobre restaurações e correções da estrutura

atual da cidade e sobre o desdobramento e expansão de novos

setores, que são entregues a prefeitura para a sua possível

execução, à proporção que forem sendo organizados, obrigando-se o

contratante a dar prioridade àqueles que, sem prejuízo justificado do

plano de conjunto, forem preferidos pelo prefeito. (SALVADOR, 1976,

p.39)

Percebe-se que, mesmo com os objetivos de ordenar o desenvolvimento e melhorar

a qualidade de vida da população de Salvador, o plano do EPUCS estabelece,

apenas, como estratégia a intervenção no espaço na linha do Town Planning City

sem acoplar um projeto de economia urbana que pudesse realmente iniciar um

processo de crescimento e desenvolvimento econômico da cidade.

Pode-se observar que a linha de trabalho do EPUCS combina e adapta algumas

influências inerentes a diferentes correntes teóricas difundidas na época: a ideologia

funcionalista de Le Corbusier com a reforma urbana do centro antigo e o

zoneamento a partir de funções urbanas específicas; as concepções sobre a cidade

oriundas da Escola de Chicago vide a valorização de áreas verdes no espaço intra-

urbano contida na Cidade-Jardim de Howard e o esquema de círculos concêntricos e

idéias sobre a expansão física das cidades preconizadas por Burgess, que veio se

constituir com base ao modelo radial-concêntrico formulado pelo EPUCS; e,

sobretudo, aos estudos de Geddes, que a partir da perspectiva histórica da cidade,

visão de cidade como um todo e da necessidade de pesquisas e estudos urbanos

(surveys), nortearam a construção da metodologia de trabalho do escritório.

Seguindo sua intenção de pensar a forma urbana da cidade, o plano do EPUCS

elabora para Salvador projetos em seis setores do urbano:

a) diferenciação de zonas;

b) vias de comunicação;

c) parques e jardins;

d) habitação

e) instalação de serviços públicos e centros cívicos;

f) centros de abastecimento da Cidade, suas instalações e

intercomunicações. (SALVADOR, 1976, p.39).

Este plano, mesmo inconcluso, deixa um importante legado para Salvador. Ele

qualificou profissionais locais para atuarem no processo de planejamento urbano e

se constituiu numa experiência inovadora para o poder municipal. Também lança as

bases para a elaboração e aprovação, já no âmbito da Comissão do Plano de

Urbanismo da Cidade do Salvador – CPUCS (1948-1958) que o substituiu, de dois

instrumentos jurídicos importantes: o Decreto-Lei nº 701/48 que dispõe sobre o

zoneamento e uso do solo na Zona Urbana da cidade e o Código de Urbanismo.

Segundo Scheinowitz (1998), o DL n° 701/1948 foi o primeiro passo da

municipalidade de Salvador para dotá-la de uma rede moderna de circulação. Ele

cria e define, entre outras vias de circulação, três cintas concêntricas, três linhas

radiais, e três circuitos de vias secundárias para, desta forma, articular os espaços

da cidade, inclusive a cidade-baixa e a cidade-alta.

Mapa 5 – Zoneamento de Salvador definido pelo EPUCS (DL nº 701/48)

Fonte: S

ALVADOR, 1976.

Não por acaso, em termos de projetos para a cidade, sua contribuição mais

significativa foi a definição das parkways, ou avenidas de vale, devidamente

ajardinadas e arborizadas destinada ao fluxo mais intenso de veículos. Estas

avenidas viriam a ser as avenidas Centenário (1949), Castelo Branco (1967), Costa

e Silva (1968), Vale do Bonocô (1970), Garibaldi (1977) (VASCONCELOS, 2002), entre

outras avenidas nestas inspiradas.

Figura 5 - Abertura da Avenida Garibaldi, construída entre 1969-1972

Fonte: RCGR Informática, 2002

Figura 6 - Abertura da Avenida Bonocô, inaugurada em 1970

Fonte: RCGR Informática, 2002

Após o término dos trabalhos do EPUCS, em 1947, Salvador viria a passar por um

largo período de tempo, aproximadamente três décadas, sem contar com um

processo formal, endógeno e autônomo de planejamento, quer seja ele urbano ou

econômico – este período é marcado pela falta de novos planos ou projetos,

tentando-se apenas implantar aqueles concernentes aos trabalhos desenvolvidos

quando Mário Leal Ferreira estava à frente do EPUCS, marcadamente o do sistema

de avenidas de vale.

O que de certa forma não deixa de ser um paradoxo porquanto foi a capital baiana a

municipalidade que mais sofreu os efeitos com o planejamento industrial que tomaria

forma a partir dos anos de 1950 e se afirmaria nos decênios de 1960 e 1970. Mas

neste novo processo a questão do desenvolvimento de Salvador não surgiu como

um objetivo específico a ser alcançado, mas veio a reboque do planejamento

econômico do governo estadual e, posteriormente, também do governo federal que

almejavam a industrialização do estado e do Brasil.

2.4. A MONTAGEM DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA BAHIA E O

PLANDEB

De tão amplamente investigado e debatido pela sociedade baiana em geral e pelos

intelectuais em particular, no âmbito dos estudos sobre o enigma baiano, o tema do

desenvolvimento econômico ou modernização econômica da Bahia se transformou

em programa de governo a partir de 1955 com a administração Antônio Balbino.

Programa este que seria levado a termo via planejamento, tomando este como

“instrumento político para promover mudanças econômicas e sociais e, como tal,

respaldado em decisão política” (CARVALHO NETO, 2002, p.8).

Como se observa, a Bahia não apresentava, nem de longe, as

condições mínimas necessárias ao desenvolvimento do processo de

industrialização. Ao contrário, com suas elites atuando dentro de uma

perspectiva mercantil, o natural era uma involução constante da

economia com a canalização dos parcos excedentes gerados para o

Sul e Sudeste do país, através do sistema financeiro. Para superar o

enigma, portanto, tornava-se necessário reverter essa dinâmica

involutiva natural, o que só poderia ser feito via planejamento (grifo

nosso). (ALBAN, 2005, p.3).

Fruto desta decisão política de iniciar a programação do desenvolvimento do estado

tendo em vista a superação do seu subdesenvolvimento, as criações em 1995, por

decreto, do Conselho de Desenvolvimento da Bahia - CONDEB e da Comissão de

Planejamento Econômico - CPE representam os dois marcos institucionais do

planejamento baiano (CARVALHO

NETO, 2002; SPINOLA, 2003).

A CPE surgiu com o objetivo de diagnosticar a economia baiana,

conceber programas e projetos e institucionalizar o sistema de

planejamento estadual, tendo sido responsável pela elaboração do

Programa de Recuperação Econômica da Bahia, entre dezembro de

1954 e abril de 1955, e, posteriormente o Plano de Desenvolvimento

da Bahia – Plandeb -, concluído em 1959. (SPINOLA, 2003, p. 108).

Enquanto o CONDEB atuava como uma instância política para a problemática do

desenvolvimento econômico, a CPE possuía um caráter mais operacional ou

executivo. Era formada por diversas instituições ligadas as áreas econômica,

financeira e educacional – Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), Fundação

Getulio Vargas (FGV), Ministério da Agricultura, Superintendência da Moeda e do

Crédito (SUMOC), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Universidade da Bahia (atual

Universidade Federal da Bahia) - e presidida pelo Secretário da Fazenda, no caso o

economista cepalino Rômulo Almeida. Segundo Carvalho Neto (2002), estas são as

competências institucionais da CPE:

• Estudar e propor medidas convenientes à estabilidade e desenvolvimento do

estado e de áreas econômicas vizinhas;

• Estudar e propor empreendimentos específicos que sejam considerados de alta

relevância para o cumprimento da sua função de impulsionador do

desenvolvimento geral do estado;

• Promover uma maior articulação entre atores privados e governamentais

(estadual e federal) como forma de acelerar o processo de desenvolvimento;

• Promover de forma direta ou via outras entidades da administração todas as

informações necessárias ao planejamento, instalação e funcionamento de

empreendimentos na Bahia.

Foi esta comissão que, em 1959, concluiu a primeira peça de planejamento formal

baiano, o Plano de Desenvolvimento da Bahia – PLANDEB. O plano estava

fortemente assentado sobre a perspectiva da viabilidade do desenvolvimento de um

parque industrial baiano, fato que se iniciara com a implantação e operação da

Refinaria petrolífera de Landulfo Alves a partir de 1954 em São Francisco do Conde

(VASCONCELOS, 2002). Sua concepção em torno da atividade industrial moderna e

sua implantação em sucessivas etapas traria amplas repercussões econômicas e

espaciais para o estado e para Salvador no decorrer da segunda metade do século

XX. Mais que isso, decorre deste planejamento a arrancada econômica da Bahia e a

fase de expansão demográfica, econômica e de ocupação territorial da capital.

Segundo Spinola (2003), o governo do estado almejava, via industrialização

intensiva espacialmente distribuída segundo o modelo de desenvolvimento teorizado

por Perroux – Teoria dos Pólos de Crescimento -, modificar estruturalmente a base

da economia baiana cujo setor secundário respondia em 1950 por apenas por 8,7%

do PIB do estado e tinha uma participação de 1,4% na produção industrial nacional.

Seus principais objetivos eram: (I) criar um parque industrial no estado; (III) reduzir o

desemprego; (III) aumentar o consumo de matéria-prima e de víveres; (IV) modificar

a estrutura do comércio por meio da produção local de alguns bens de consumo

final; (V) criar condições para a importação de bens de capital e outros bens com

maior valor agregado.

Tabela 21 – Estratégias do PLANDEB para a industrialização do Estado

Estratégia Conteúdo

Promover a articulação de um processo de industrialização, a partir da

formação de um pólo de crescimento constituído de indústrias

interdependentes, segundo o modelo clássico de um complexo de siderurgia,

metalurgia e indústrias elétricas, complementando com uma indústria de

mineração e de petróleo e uma infra-estrutura especializada;

Formação de um setor agroindustrial moderno, mediante a elaboração de

projetos técnica e economicamente viáveis, e a promoção do

desenvolvimento do interior sustentado na modernização da agricultura e da

pecuária;

Apoio às empresas existentes, mediante a modernização e capitalização

daquelas que possuíam capacidade de competir no mercado nacional;

Formação de quadros especializados para os segmentos modernizantes da

economia regional.

Fonte: SPINOLA, 2003.

Não obstante a estratégia de desenvolvimento do PLANDEB priorizar o modelo

industrial, do qual derivaram nas duas décadas seguintes tanto o Centro Industrial

de Aratu – CIA quanto o Complexo Petroquímico de Camaçari – COPEC, além de

mais alguns centros e distritos industriais no interior da estado, pode-se dizer que ele

foi mais além do que isso. As estratégias 2, 3 e 4 da Tabela 21 demonstram bem o

escopo que os planejadores baianos tentaram dar ao plano. Tentaram, apenas.

Como se observa até os dias de hoje a Bahia é um estado que é carente de um

contingente adequado de mão-de-obra qualificada para os padrões econômicos

vigentes, de boas instituições de ciência e tecnologia – C&T e ainda possui um

quadro de desenvolvimento caracterizado pela sua má distribuição espacial, nos

extremos do estado e na Região Metropolitana de Salvador – RMS, e pela

concentração da renda em algumas camadas da população.

A seguinte afirmação de Spinola (2003, p. 101) aponta algumas dificuldades

impostas à estratégia de industrialização da Bahia e sintetiza qualitativamente a

experiência baiana de planejamento econômico-industrial empreendida pelo governo

do estado a partir do decênio de 1950 e levada a cabo pelo PLANDEB, tomado

como diretriz pelos planos industriais vindouros, até o decênio de 1980.

Conspiraram contra o esforço modernizador do planejamento baiano

uma estrutura agrária arcaica, reforçada pela carência total de um

background agrícola, comercial ou industrial por parte da

esmagadora maioria da população local, composta por escravos

libertos e suas miscigenações, cujo padrão cultural mal supera o

estágio do neolítico, o que os reduzia, na prática, à condição de

servos rurais ou subalternos urbanos, explorados por uma diminuta

elite pós-colonial, vinculada aos interesses do capital mercantil

dominante na região.

2.5. O PLANEJAMENTO INDUSTRIAL: O CIA E O COPEC

O Plano do Centro Industrial de Aratu – CIA (1966), a cargo do Governo do Estado

da Bahia, dava continuidade ao ideário da Comissão de Planejamento Econômico –

CPE instituída em 1955. Estando inserido no contexto do planejamento regional

instituído pela SUDENE ele visava a atrair investimentos industriais para a Bahia

estimulando o seu desenvolvimento. Ele “constitui uma iniciativa pioneira de

concepção, planejamento e implantação de áreas específicas para a atividade fabril

em todo o Nordeste brasileiro” (SPINOLA, 2003, p. 165) e a sua implantação e

operação, ainda que fora dos moldes planejados, trouxe mudanças significativas

para Salvador, tanto do ponto de vista da economia urbana-regional quando do

ponto do planejamento territorial.

O objetivo fundamental do Centro Industrial de Aratu, segundo o

texto do plano diretor de 1967, era ‘assegurar uma oferta estável e

elástica de terrenos industriais, em área excepcionalmente bem

situada, racionalmente zoneada e bem equipada, assegurando às

indústrias excelentes condições de competitividade, pelas vantagens

iniciais de implantação e baixo custo de operação’, que se

desdobrava na intenção de ‘assegurar, no longo prazo, facilidades

para mais ampla expansão industrial que seja previsível’. A esse

objetivo principal, o documento associava três outros objetivos

correlatos, aos quais declarava atribuir particular importância, mesmo

porque transcendiam ao plano industrial propriamente dito: a) a

criação de um porto regional; b) a execução de programa

habitacional; c) a integração futura da área industrial e dos núcleos

habitacionais na Área Metropolitana da Grande Salvador. (SPINOLA,

2003, p. 167).

Se até aquele momento os produtos reais do plano do EPUCS foram, apenas,

algumas poucas avenidas construídas, o Decreto-Lei nº 701/48 (zoneamento do

solo), o Código de Urbanismo e o plano do CIA impuseram uma outra racionalidade

econômico-espacial, tornando obsoleta as demais proposições daquele primeiro

plano de caráter urbano para Salvador.

A reestruturação de fato da Cidade-real, nesta fase do ciclo industrial

moderno, não se ateve ao plano do EPUCS, mas obedece a outro

movimento de natureza mais regional sobre a realidade urbana. São

obras visando, incrementalmente, a radicalizar o ‘discurso

desenvolvimentista’ aliado ao pragmatismo político em ascensão no

regime militar. O rodoviarismo urbano prevalece como lógica na infra-

estrutura de circulação, e os conjuntos habitacionais espraiados na

periferia fazem contraponto à proliferação de favelas e áreas centrais

decadentes. (SAMPAIO, 1999, p. 217).

Apesar do viés econômico-desenvolvimentista subjacente a indicação da CPE para

a implantação do CIA como vetor, via industrialização, para a superação da

estagnação econômica pela qual a Bahia passava, segundo Sampaio (1999), o

plano do CIA era de inspiração eminentemente modernista porquanto adotava o

ideário do urbanismo modernista preconizado por Le Corbusier – a demasiada

preocupação com a forma urbana, a falta de interesse pela realidade social do

espaço a ser planejado, a projeção de uma cidade-industrial-linear, os grandes

espaços verdes intercalando os lotes destinados às indústrias verdes, o zoneamento

funcional rígido a partir da definição de determinados setores espaciais etc.

Estas características modernistas que impregnaram o plano do CIA teriam um papel

de fundamental importância para a viabilidade e eficácia deste projeto, o que seria

tardiamente observado. De uma forma geral e sintética, o Plano do CIA propunha:

• O tratamento da questão do desenvolvimento numa escala regional onde

haveria a formação de uma cidade-industrial-linear em torno da Baía de Todos os

Santos - BTS tendo Salvador como “cabeça do sistema” e “cidades industriais

satélites” situadas no seu entorno. A capital teria sua economia urbana voltada

para as funções turísticas e de terciário moderno. Além disso, a cidade ficaria

como área de preservação do patrimônio histórico, paisagístico e cultural;

• Um outro modelo radial-concêntrico, como o do EPUCS. Mas, agora, ao

centro antigo é destinada a função turística e o centro principal da cidade seria

deslocado para a área do Cabula (centro geográfico do município), inclusive com

a transferência das funções administrativas estaduais e municipais;

Figura 7 – Concepção de Implantação do CIA, fase final

Fonte: S

AMPAIO, 1999

• A base econômica da região deixaria de ser predominantemente

agroexportadora para tornar-se industrial moderna. Esta atividade industrial não

seria concorrencial com as das indústrias do Centro-Sul, mas sim complementar

a elas o que contradizia o ideário da SUDENE para o Nordeste que preconizava

a formação de indústrias autônomas para a região;

• Salvador deveria passar por uma reestruturação espacial intra-urbana a fim

de que se adequasse à nova estrutura macro-espacial proposta, vide que

ocorreria a formação de complexo de facilidades industriais no seu entorno

imediato por meio dos investimentos em infra-estruturas e atração de empresas

de outros estados e países;

• A região assim delineada deveria possuir uma inter-conexão física que

contaria com os modais ferroviário, rodoviário, aeroviário e hidroviário de modo a

facilitar o fluxo de matérias-primas, bens finais e pessoas.

A vontade política do governo do estado, não obstante o ambiente autoritário em

face do contexto político da época, e os grandes investimentos para a infra-

estruturação do sítio escolhido (8.800 ha para as zonas industriais e portuárias e

43.600 ha no total) para a implantação do centro, não foram suficientes para o CIA

lograr os resultados esperados ao longo da sua operação, estando atualmente numa

condição bem aquém daquela à época da sua implantação, tanto em termos de

negócios gerados como em termos de geração de empregos. Neste sentido, Spinola

(2003) aponta alguns dos fatores que determinaram tal quadro:

(I) o “gigantismo” sem paralelo do CIA resultou na desarticulação das

indústrias instaladas e no gasto excessivo do governo em dotação de

infra-estrutura em detrimento da disponibilização de mais terrenos

para outras indústrias vindouras;

(II) o sítio escolhido espraiava-se por terrenos pertencentes a quatro

municípios diferentes, ou seja, quatro legislações municipais e

interesses locais diferentes, além disso a base cartográfica utilizada,

bastante imprecisa, levou o projeto a alguns erros elementares;

(III) a baixa densidade de ocupação dos lotes pelas empresas (<

7,0%), determinada pela concepção modernista de intercalar grandes

espaços verdes entre elas, levou a uma situação de precoce

esgotamento de terrenos disponíveis e a uma subtilização da infra-

estrutura instalada;

(IV) a não observância do real em relação ao projetado causou um

revés que minou todo o zoneamento do CIA estipulado pela equipe

de planejamento, posto que a Usina Siderúrgica da Bahia – USIBA

(uma indústria pesada) tendo a anunciada intenção de se instalar,

desde 1963, na área que ocupa até hoje foi definida em 1967 por

aquela equipe como uma Zona de Indústrias Leves e Médias;

(V) a não integração entre o planejamento estadual e o federal, via

Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, levou o

Plano do CIA para outro caminho não previsto quando da

manutenção do projeto da BR-324 nos moldes ditados pelo órgão

federal em contraposição à construção da via das Torres, que com

26 Km de extensão seria a principal comunicação rodoviária entre as

zonas industriais do centro, e sem a qual algumas destas zonas

ficaram isoladas.

Ainda assim existem algumas contribuições concretas deste ideário nacional

desenvolvimentista, levado a cabo pelo urbanismo modernista contido no Plano do

CIA, no processo de desenvolvimento econômico e territorial de Salvador: a Lei

Municipal nº 2.181/68 (Lei da Reforma Urbana) que instrumentalizou a Prefeitura

(contrariando o conteúdo do DL nº 701/48) no sentido de transferir para outrem, leia-

se particulares, o domínio de terrenos urbanos o que alterou a base fundiária da

cidade e disponibilizou grandes terrenos para a “exploração” do mercado imobiliário

nascente na cidade; a implantação do sistema ferry-boat que veio a conectar as ilhas

da Baía de Todos os Santos ao continente (1970); a construção do porto de Aratu

(1974); a abertura da Avenida Paralela (1971) e a construção do Centro

Administrativo da Bahia – CAB para esta avenida como estratégia para atrair o

crescimento da cidade para este novo vetor de expansão urbano-metropolitana; a

instalação da Central de Abastecimento Alimentar – CEASA de dimensão regional;

além da retificação e duplicação da BR-324 que liga a região ao interior do

continente (GORDILHO-SOUZA, 2000; VASCONCELOS, 2002). Ainda ocorre a

aprovação de um novo Código de Urbanismo em 1972, que veio a substituir o já

ultrapassado Código instituído pelos trabalhos do EPUCS que cerceava a

implantação de novos empreendimentos privados devido ao caráter restritivo à

ocupação e uso do solo imposto pelo zoneamento formulado.

Figura 8 – Abertura da Avenida Paralela, inaugurada em 1974

Fonte: RCGR Informática, 2002

Outra peça do planejamento industrial na Bahia é o Plano do Complexo

Petroquímico de Camaçari – COPEC (1974/75), também a cargo do governo

estadual, cuja implantação na Região Metropolitana de Salvador está inserida na

afirmação de um processo mais amplo, que tinha a política industrial nacional de

substituição de importações como estratégia e a produção de insumos

intermediários e complementares à indústria instalada no centro-sul como linha de

ação. Apesar disto, a concepção do Plano do COPEC, cujos investimentos

industriais eram mais vultosos, se contrapôs à do Plano do CIA, pois localizou o

complexo mais à nordeste do centro industrial o que enfraqueceu o modelo espacial

preconizado pelo planejamento anterior.

Na Região Metropolitana de Salvador, um dos fatores condutores do processo de

industrialização foi a disponibilidade local da matéria prima para a indústria

petroquímica. A Bahia era o maior produtor de petróleo do país, na época, e a

Refinaria de Petróleo Landulpho Alves a única do Nordeste. A consolidação da

indústria petroquímica decorreu do II PND (metade dos anos 70). O COPEC -

Complexo Petroquímico de Camaçari - data de 1978 e foi montado no "modelo

tripartite", em que colaboram o Estado, o capital privado nacional, e o capital privado

internacional. As multinacionais respondem pela tecnologia e o Estado pelo

investimento direto (através da PETROBRAS e subsidiárias) e indireto, através de

incentivos financeiros e fiscais: redução de impostos de importação de

equipamentos e de IPI, isenção de imposto de renda, redução de ICMS em até 60%,

empréstimos favorecidos do BNDES, incentivos fiscais do sistema 34/18 –FINOR da

SUDENE.

A dinâmica do processo ficou a reboque dos efeitos diretos e indiretos do Complexo

Petroquímico de Camaçari tendo maciços investimentos de capitais internacionais e

presença expressiva do Estado como produtor e como gerenciador de uma série de

estímulos. Em 1978 a região captou 48,5% do total dos investimentos fixos em

industrialização incentivada no Nordeste, sendo 40,3% somente para a indústria

química em seus novos projetos petroquímicos (MAGALHÃES, 1983, p. 84-85).

Desta forma, A arrecadação de ICMS na Região Metropolitana de Salvador saltou de

cerca de US$178 milhões em 1978 para cerca de US$688 milhões em 1986

(GARRIDO, 1991, p.85). Para avaliar o peso da petroquímica na economia baiana,

deve-se notar que a participação total das indústrias dinâmicas no VTI (valor da

transformação industrial) passou de 34,5% (em 1959) para 80,4% (em 1985, sendo

43,8% só da indústria química).A participação relativa do setor industrial no total do

PIB estadual passou de 12,0% em 1960, para 30% em 1990.

Em relação ao Complexo Petroquímico de Camaçari verifica-se uma estrutura

industrial baseada no grande capital especializado, oligopólico, tanto público como

privado nacional e multinacional; tecnologicamente mais avançada; de controle

predominantemente extra-regional; voltada fortemente para o mercado nacional,

como centro preferencial da produção de insumos básicos (com destaque para o

petróleo e seus derivados) para a economia brasileira.

O plano do COPEC não tratou do espaço intra-urbano de Salvador como o do CIA

havia tratado, ainda que repercutira de forma ampla sobre ele, mas merece

destaque no campo do planejamento urbano os Planos Pilotos elaborados para

Camaçari e Dias D´Ávila e os Relatórios Preliminares sobre Candeias, Lauro de

Freitas, São Francisco do Conde, Simões Filho, Itaparica e Vera Cruz

(SAMPAIO,1999). Estes últimos já na linha mais do planejamento municipal /

microrregional desenvolvido em larga escala para vários municípios brasileiros sob a

metodologia do SERFHAU que produziu, além dos Relatórios Preliminares,

sobretudo os Planos de Desenvolvimento Local Integrado – PDLI´s.

O PLANDEB, enquanto modelo de desenvolvimento econômico a ser (per)seguido, e

o CIA e o COPEC enquanto objetivações deste modelo, trouxeram um significativo

impacto para a economia do estado da Bahia a partir dos anos 1950 quando teve

início a exploração do petróleo. Pela tabela 22 observa-se que houve uma inversão

na estrutura setorial do Produto Interno Bruto – PIB baiano já no início dos anos

1970. Se até meados do século XX a Bahia era um território cuja economia estava

baseada no setor primário/agro-exportador, com uma pequena participação do setor

secundário/industrial, apenas 8,7% do PIB, em menos de três décadas o setor

industrial assume o posto de “carro-chefe” desta economia. Além do declínio relativo

do setor primário, constata-se também a regularidade do setor de serviços ao longo

destes trinta anos.

Tabela 22 – Estrutura Setorial (%) do PIB da Bahia, 1950-1990

Ano PrimárioSecundárioTerciário

1950 43,4 8,7 47,9

1960 39,7 12,3 48

1970 25,5 26,9 47,6

1980 17,5 30,9 51,6

1990 15 26,9 58,1

Fonte: ALCOFORADO, 2003

Contudo, os dados relativos ao decênio de 1990 já revelam o novo movimento, de

abrangência mundial, que se iniciara em solo nacional no decorrer da década

anterior no âmbito do esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista

encampado pelo Estado brasileiro e se intensificaria nos anos seguintes: a queda da

atividade industrial em detrimento do crescimento do setor terciário, não somente na

diversidade de atividades – setor de Saúde, Educação, Lazer e Entretenimento

(entre elas o Turismo), Ciência e Tecnologia, Administração e Finanças - mas

também em volume de negócios gerados e de mão-de-obra empregada (mesmo que

informalmente).

A Tabela 23 reforça esta expansão da economia industrial baiana. O estado da

Bahia sai de uma irrelevante participação de 1,4% na formação do PIB brasileiro

para 4,7% em 1980. Da mesma forma que indica um movimento de retrocesso ao

mostra que em 1998 a participação do estado caiu para 2,8% do PIB brasileiro.

Tabela 23 – Participação (%) da indústria baiana na indústria nacional, 1950-

1980

Ano Bahia / Brasil

1950 1,4

1960 2,1

1970 3,2

1980 4,7

1998 2,8

Fonte: ALCOFORADO, 2003

Diante desta transformação da economia baiana o território de Salvador já se havia

modificado consideravelmente nos anos de 1970 – novas avenidas para circulação,

crescimento vertiginoso da frota de automóveis, adensamento populacional via

imigrações, “explosão” e verticalização das construções, novos e grandes

empreendimentos privados e públicos (Shopping Iguatemi, conjuntos habitacionais,

equipamentos coletivos, etc.).

O desenvolvimento de um parque industrial no entorno da cidade havia

desencadeado um vigoroso processo de transformação intra-urbana – econômico,

social e espacial – que demandava outros esforços de ordenamento da cidade no

sentido de melhor adaptá-la a esta nova realidade. Esforços estes que partiriam,

entretanto, não somente da administração municipal. Os governos federal e estadual

ao levaram a termo o modelo industrial de desenvolvimento na área metropolitana

de Salvador determinaram, ora implicitamente ora explicitamente, o futuro da cidade.

2.5.1. Principais características estruturais da indústria incentivada na Região

Metropolitana de Salvador

Pesquisa realizada pela SUDENE e BNB em 1988 procurou observar as principais

características estruturais da indústria incentivada nas Regiões Metropolitanas de

Salvador, Recife e Fortaleza. Neste sentido, tal pesquisa contribui com este trabalho

na avaliação do “modelo de desenvolvimento industrial” implementado na RMS.

Assim, observas-se que o perfil industrial incentivado da RMS era de predomínio das

indústrias petroquímicas, de capital intensivo e menos absorvente de mão-de-obra:

mais venda e menos empregos. Naquele momento a Região Metropolitana de

Salvador, 10,5% das empresas respondiam por 43,5% das vendas.

Tabela 24: Distribuição relativa do número de empresas e do valor das vendas

segundo o tamanho dos Empreendimentos, pelo critério do Número de

Empregados – 1986*

Número de empresas Valor das vendas Tamanho, segundo o

número de empregados

(em 31/12/86)

Absol. %

simples

Acum.

Absol. %

simples

Acum.

Venda

Média

s (2)

RM SALVADOR 76 100,0 100,0 47.275 100,0 100,0 622

1 - 50 Empregados 4 5,3 5,3 148 0,3 0,3 37

51 - 100 Empregados 9 11,8 17,1 1.618 3,4 3,7 179

101 - 250 Empregados 19 25,0 42,1 3.616 7,6 11,4 190

251 - 500 Empregados 19 25,0 67,1 9.440 20,0 31,4 497

501-1000 Empregados 17 22,4 89,5 11.884 25,1 56,5 699

1001-2000 Empregados 8 10,5 100,0 20.559 43,5 100,0 2.571

Mais de 2000 Empregados 0 0,0 100,0 0 0,0 100,0 0

Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB - 1988. (*) Dados relativos a, respectivamente, 86,4%, 89,4% e

89,3% de um total de, respectivamente, 88, 107 e 84 empresas incentivadas em operação nas

RM's de Salvador, Recife e Fortaleza, em 1986. (2) Valores em Cz$Milhões, dados de 1986.

Ainda a mesma pesquisa realizada pela SUDENE e BNB analisou a procedência do

controle do capital majoritário da indústria incentivada, considerando dois enfoques:

a) número (percentual) de empresas, em relação ao controle acionário e participação

do valor do capital integralizado no conjunto do setor. Como resultado verificou-se na

RMS uma elevada participação de grupos econômicos extra-regionais na direção e

controle dos projetos incentivados, por ambos os enfoques, inclusive maior que as

Regiões Metropolitanas de Recife e Fortaleza.

Tabela 25: Origem do controle acionário do capital da indústria incentivada

Salvador Recife Fortaleza Procedência do

capital controlador

Número

das

Empresa

s (%)

Volume do

Cap.

Majoritário

(%)

Número

das

Empresa

s (%)

Volume do

Cap.

Majoritário

(%)

Num.

das

Empres

as (%)

Volume

Cap.

Majoritário

(%)

Nordeste 39,0 23,5 40,2 29,6 93,2 84,9

Sudeste-Sul 55,9 70,0 48,4(*) 63,2

Norte e Centro-Oeste 9,3 0,3

Exterior 2,1 6,9

Não discriminado 5,1 6,5 6,8 15,1

Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB -1988. (*) 44,3 do Sudeste e 4,1 do Sul.

No que tange ao nível de integração regional e extra-regional verificou-se uma maior

ligação das Regiões Metropolitanas de Salvador e Fortaleza com o mercado

fornecedor regional e com o mercado comprador extra-regional, ao passo que a

Região Metropolitana de Recife tinha um relacionamento mais equilibrado entre o

interior e o exterior da região (Nordeste). Isto decorreu do perfil dos respectivos

parques industriais: no caso baiano, a indústria petroquímica; no caso cearense, a

predominância dos bens tradicionais e no caso pernambucano, um maior equilíbrio

entre as plantas antigas e novas.

Tabela 26: Procedência dos insumos e Destino das vendas

Salvador Recife Fortaleza Procedência de insumos /

Destino das vendas

Compra Vendas Compras Vendas Compras Vendas

Nordeste 76,3 34,3 43,5 >50,0 61,5

Sudeste >50,0 20,9 26,9 42,8

Exterior 14,5 14,3

Não discriminado 9,2 15,7 35,6 <50,0 11,6 42,9

Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB -1988

Outro aspecto importante é analisar eventuais “fugas

”, em função de compras fora

do local. Neste sentido é válido observar a origem dos bens comprados por tais

industrias. A partir da análise da pesquisa, verifica-se que a Região Metropolitana de

Salvador foi a que apresentou maior percentual de bens comprados do Nordeste

(76,3%) o restante vindo do exterior (14,5). A Região Metropolitana do Recife era a

que menos comprava da região Nordeste (43,5%) sendo a que mais comprava do

Sudeste (20,9%), apresentando uma maior diversidade de procedência dos insumos.

Já a Região Metropolitana de Fortaleza adquiria insumos do Nordeste (61,5%) e do

Sudeste (26,9%).

Já a análise do perfil da base tecnológica a partir da procedência tecnológica

predominante indicava que na Região Metropolitana Salvador 55,9% da tecnologia

tinha origem no exterior (indústrias metalúrgica, mecânica, de material elétrico,

comunicações e química, principalmente a última); 27,9% no Sudeste (bebidas,

borracha, mobiliário, matéria plástica, papel; e papelão); 8,1% no Nordeste

(vestuário, calçados e produtos alimentares); os restantes 8,1% não foram

identificados.

Já na Região Metropolitana de Recife 31,7% da tecnologia tem origem no exterior

(principalmente indústrias têxtil e química); 38,3%, no Sudeste; 17,4%, no Nordeste;

10,2%, no Sul; os restantes 2,4% não foram identificados. Enquanto que na Região

Metropolitana Fortaleza a procedência não pôde ser levantada no mesmo padrão

dos casos anteriores, ficando registrada a predominância do Sudeste como origem

da tecnologia, principalmente na indústria têxtil (41,5%), vestuário e calçados

No capítulo 3 será detalhado o conceito de fuga e sua aplicação para análise da eficácia de

determinado modelo de desenvolvimento.

(36,7%), metalúrgica (47,4%) e material elétrico e de comunicações (50,0%), não

tendo sido possível computar o total do Sudeste. O Nordeste contribuiu com 25,6%

do total de respostas.

Quando a análise recai sobre quantidade e qualidade dos empregos gerados, o que

se podia verificar é que foram criados na Região Metropolitana de Salvador 36.253

empregos, sendo 70,8% no setor de bens intermediários; 50% constituídos de mão

de obra especializada ou com ensino superior. Já na Região Metropolitana de Recife

gerou-se 47.482 empregos, sendo 51,5% no setor de bens de consumo não

duráveis; predomínio da mão de obra não especializada, que atinge 64,2% do total,

com algumas exceções setoriais. Enquanto que na Região Metropolitana de

Fortaleza 32.408 empregos foram gerados, sendo 73,5% no setor de bens de

consumo não duráveis; predomínio da mão de obra não especializada, exceto na

indústria têxtil, onde a mão de obra especializada atinge 50,7%.

Como aspecto positivo, verificava-se que a melhor remuneração é encontrada na

Região Metropolitana de Salvador, com destaque para o setor de bens

intermediários (e, neste, para as indústrias químicas, onde a média atingiu 12,9

Salários Mínimos/Mês). Válido notar que o salário médio na Região, na época,

estava em torno de 3,1 Salários Mínimos/Mês.

Tabela 27: Salários médios mensais e salários mínimos da época, segundo

grupos industriais (1986)

Salvador Recife Fortaleza Grupos industriais

Cz$1,00 S.M. Cz$1,00 S.M. Cz$1,0

S.M.

Bens não duráveis 3.700 4,8 2.573 3,6 1.579 2,1

Bens intermediários 7.855 10,2 3.537 4,6 1.673 2,2

Bens duráveis e de capital 5.641 7,3 3.095 4,0 2.076 2,7

Total Ind. Transformação 6.923 9,0 3.067 4,0 1.633 2,1

Fonte: Pesquisa Direta SUDENE/BNB – 1988. Obs.: Salários médios mensais por empregado a

partir do salário médio anual dividido por 13. Dados referentes a 95,5% (RMS), 91,6% (RMR) e

79,8% (RMF), das empresas em funcionamento na época. S.M. médio anual = Cz$770,00, baseado

na média ponderada do S.M. para o ano de 1986.

Portanto, na Região Metropolitana de Salvador o “modelo de desenvolvimento

industrial” uma estrutura industrial baseada no grande capital especializado,

oligopólico, tanto público como privado nacional e multinacional; tecnologicamente

mais avançada; de controle predominantemente extra-regional; voltada fortemente

para o mercado nacional, como centro preferencial da produção de insumos básicos

(com destaque para o petróleo e seus derivados) para a economia brasileira.

2.6. DE VOLTA AO PLANEJAMENTO URBANO: O PLANDURB

Antes de abordar o Plano de Desenvolvimento Urbano - PLANDURB de Salvador

propriamente dito cabe tratar de uma peça de planejamento contemporâneo a ele e

que lhe forneceu algumas diretrizes macro-espaciais, ou metropolitanas. Trata-se do

Estudo de Uso do Solo e de Transporte – EUST (1975/76) que mesmo elaborado

pelo governo estadual, aliás como os antecessores, através do antigo Conselho de

Desenvolvimento do Recôncavo - CONDER que seria modificado para órgão de

planejamento metropolitano. Segundo Sampaio (1999) este estudo traz a novidade

de ser pensado pelo viés do planejamento urbano-metropolitano, e não do viés do

planejamento industrial moderno do CIA e do COPEC.

Levando em consideração a nova estruturação urbana de Salvador e entorno,

determinada pelo desenvolvimento industrial, este estudo traça diretrizes macro-

espaciais abarcando a problematização em torno das questões de transportes

coletivos, de circulação e do estabelecimento de sub-centros para a consolidação da

recém criada (1973) Região Metropolitana de Salvador - RMS (ROCHA, 2001).

Problematização esta que tem a abertura da Avenida Paralela, cortando uma

extensão de, aproximadamente, quatorze quilômetros Mata Atlântica adentro em

direção ao vetor norte da cidade como um dos seus maiores paradigmas.

Este fato também está articulado a um movimento nacional, que inscrito num

processo de “desconcentração econômica concentrada” e de descentralização

administrativa visava facilitar o controle do poder central sobre as grandes manchas

urbanas, e isso se efetivaria a partir das principais capitais brasileiras e suas áreas

de influência (MENEZES, 2000).

Isto posto, o Plano de Desenvolvimento Urbano de Salvador – PLANDURB

(1975/78) foi a peça de planejamento que como resultados apresentou diretrizes

espaciais em nível intra-urbano (SAMPAIO, 1999). Foi elaborado pelo Órgão Central

de Planejamento – OCEPLAN, órgão da prefeitura de Salvador que criado em 1970

está na linha sucessória do CPUCS (1948-58) e da Seção de Planejamento que

substituira o CPUCS (ambos gestores dos trabalhos do EPUCS).

No documento inicial dos trabalhos do PLANDUB a sua importância assim está

expressa:

A decisão de elaborar Plano de Desenvolvimento Urbano de

Salvador implicou na retomada de um processo de planejamento

que, considerado em seu sentido mais amplo, se interrompera desde

a entrega, à Prefeitura, dos estudos e trabalhos elaborados pelo (...)

EPUCS, nos anos 40, sob a direção do Prof. Mario Leal Leite

Ferreira (SALVADOR,

1976).

Neste sentido percebe-se como os planos citados anteriormente foram exógenos à

Salvador, mesmo que em graus variáveis. Não obstante, o modelo urbano-industrial

consolidado pelo CIA e pelo COPEC consubstanciado aos trabalhos e estudos da

CONDER, enquanto órgão de planejamento supra-local, se configurou como

premissa ao processo de planejamento que viria a estabelecer o modelo físico-

territorial (Mapa 6) para a Salvador-metrópole (SAMPAIO, 1999).

Mapa 6 – Vetores de Expansão Urbana definidos pelo PLANDURB

Fonte: S

AMPAIO, 1999

Rompendo com o urbanismo modernista presente na concepção do plano do CIA

sem, contudo, poder ignorar o legado espacial dele advindo (inclusive consolida

zonas industriais existentes na BR-324), ao PLANDURB coube a função de planejar

a organização do novo espaço urbano de Salvador bastante diferente daquele

planejado pelo EPUCS (TEIXEIRA, 1998).

Nesse sentido, o modelo físico-territorial adotado para a cidade neste plano indica os

dois principais vetores (em direção ao norte) de expansão urbana – a BR-324 e a

Av. Paralela recém inaugurada – e a grande área do “miolo” (área hachurada) como

de ocupação prioritária. Para tanto, adotou a metodologia em voga nos anos de

1970 que era baseada no enfoque sistêmico, ou systems plannings, vide o Plano

Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI de São Paulo em 1971 e o Plano

Urbanístico Básico – PUB do Rio de Janeiro em 1977.

Demonstrando uma visão de futuro, porquanto foi elaborado entre 1975-1978, este

é, com efeito, o entendimento contemporâneo que Porto (2003, p.88) tem sobre os

dois vetores de expansão urbana preconizados pelo PLANDURB àquela época.

A avenida Paralela (grifo nosso) é mais importante via de articulação

no interior da metrópole, a de maior carregamento de tráfego e a que

tem o papel estratégico de articular o maior centro financeiro,

comercial de serviços da metrópole com toda a sua área de

expansão da orla atlântica. Em continuidade a essa via, a Estrada do

Coco e a Linha Verde funcionam como grandes eixos de interligação

entre a atual e futura metrópole atlântica, na direção de Sauípe e dos

pólos industriais, corredores de serviços e centros de comércio de

porte e características sofisticados. Pelo lado interno da Baía de

todos os Santos, a BR-324 (grifo nosso) completa o binário principal

vertebrante da metrópole, voltada principalmente para o comércio e

de serviços de porte elevado, corredor comercial e de serviços de

apóio às atividades dos pólos industriais e uma série de atividades

urbanas e metropolitanas.

Segundo Teixeira (1998) e Sampaio (1999) estas são algumas características das

propostas deste planejamento para Salvador:

(I) Retoma um processo de planejamento urbano nos moldes do

EPUCS, ou seja, desenvolvido no âmbito da municipalidade e com

um amplo levantamento/diagnóstico da realidade local, agora

(meados dos anos de 1970) bem mais complexa, sem contudo se

ater à questões econômicas. Além disso, institucionaliza a atividade

de planejamento tornando-a sistêmica e contínua;

(II) Na sua fase de leitura da cidade e concepção de projetos

emprega os conceitos de imagem e desenho da cidade contidos nas

teses de Kevin Lynch, fato que leva o PLANDURB a tomar como um

dos seus paradigmas o patrimônio ambiental da cidade;

(III) Plano urbano com ênfase no desenvolvimento físico-territorial, se

diferenciando bastante da concepção urbano-industrial do Plano do

CIA e do Plano eminentemente econômico-industrial do COPEC;

(IV) Utiliza a estratégia e diretrizes elaboradas pela CONDER como

base econômica regional e, conseqüentemente, dá continuidade às

proposições da CPE, as quais pensavam Salvador como uma cidade

cujas atividades estariam mais ligadas ao setor turístico, setor de

serviços e indústrias urbanas de pequeno/médio porte.

Mapa 7 – Nucleação das Atividades e Transporte de Massa segundo o PLANDURB

Fonte: S

AMPAIO, 1999

São utilizados pela equipe de planejadores responsáveis de pensar a cidade

modelos de uso do solo e de transportes para estabelecer a alocação das atividades

econômicas no território da cidade, por conseguinte da distribuição dos empregos, e

a alocação da população em áreas destinadas às habitações (S

AMPAIO, 1999;

ROCHA, 2001).

Nesta concepção Salvador é apresentada como uma cidade polinucleada,

descentralizando em alguns subcentros mais dinâmicos, sobretudo o de Camurugipe

(Região do Iguatemi), as suas atividades econômicas distribuindo-as pelo porte e

pelos tipos de comércios e serviços.

A questão do transporte de massa passa a ser tida como estruturante do espaço

urbano e o modelo radial-concêntrico, presente tanto no plano do EPUCS como no

do CIA, é abandonado passando-se à concepção de sistema viário em grelha com

vias estruturantes ligando o espaço intra-urbano às saídas da cidade cortadas por

vias transversais.

Pode-se dizer que o PLANDURB foi o último e o maior esforço de planejamento para

o espaço urbano soteropolitano em face do volume dos trabalhos produzidos e dos

projetos que viriam a ser implementados nos anos seguintes. De fato, após o

encerramento das atividades de planejamento propriamente dita em 1979, dá-se

início a uma nova fase marcada pela formulação de uma ampla legislação

urbanística fundamentada pelos estudos dele oriundos.

Na verdade, o PLANDURB resultou num conjunto de atividades que,

em três anos (1976-1979), produziu cerca de 54 textos, assim

distribuídos: ’(...) 6 textos de ordem metodológica, 17 estudos e

diagnósticos setoriais, 4 propostas de lei, 1 documento com

indicações sobre política fundiária (RENURB), 3 documentos

contendo diretrizes específicas, e 23 estudos, propostas de

programas e projetos’. (SAMPAIO,

1999, p. 257).

Mapa 8 – Transporte e Sistema Viário segundo o PLANDURB

Fonte: SAMPAIO, 1999

São destaques relevantes do legado desta peça de planejamento urbano para

Salvador: a institucionalização das Unidades Espaciais de Planejamento – UEP´s

que viriam a se tornar a partir de 1987 em Regiões Administrativas - RA´s; a criação

de Zonas Homogêneas da Pituba (1976) e do Nordeste de Amaralina (1978) para

serem tratadas em micro-escala, o que posteriormente seria praticado em todo o

território municipal; o Plano Piloto para Intervenção no Centro de Salvador ou Zona

Central (1978); a concepção do Parque Metropolitano do Abaeté, do Parque de

Pituaçu e do Parque São Bartolomeu (posteriormente implantados); e a criação do

Parque da Orla (1978) (TEIXEIRA, 1998).

2.7. O PLANEJAMENTO URBANO NORMATIVO

Observa-se em Salvador nos anos de 1980 o que se pode chamar de Planejamento

Urbano Normativo. Estas normas – Leis ou Códigos - são resultados do processo de

planejamento local re-inaugurado pelo PLANDURB. E compõem-se basicamente de

três leis. A Lei nº 3.345/83 que trata do Processo de Planejamento e Participação

Comunitária; a Lei nº 3.377/84 que versa sobre Ordenamento, Uso e Ocupação do

Solo - LOUOS; e a Lei n° 3.525/85 que institui o Plano Diretor de Desenvolvimento

Urbano – PDDU para a cidade.

É neste decênio que o sistema de planejamento municipal, eminentemente urbano,

é montado. Valendo-se de um ambiente de redemocratização política, a Prefeitura

tenta ordenar, via leis e decretos, o processo de desenvolvimento econômico e

urbano desencadeado com a implantação e consolidação do parque industrial no

entorno da cidade. No decorrer deste processo Salvador logrou atrair um grande

contingente populacional do interior do estado em busca de oportunidades de

trabalho e melhores condições de vida. Também passou a abrigar uma camada de

população diferenciada social e economicamente, que vinda de outros estados como

profissionais especializados para trabalhar nas indústrias e empresas instaladas,

tratou de demandar por locais mais bem infra-estruturados e que pudessem

proporcionar uma qualidade de vida elevada. O Mapa 9 mostra como se rebateu

espacialmente a expansão urbana de Salvador entre 1940 e 1980 e o Gráfico 2

exprime a velocidade com a qual a cidade cresceu demograficamente a partir do

impulso de industrialização da década de 1950.

Mapa 9 – Evolução da Mancha Urbana de Salvador, 1940 – 1980

Fonte: GORDILHO-SOUZA, 2000.

1940

1976

1970

1980

Gráfico 1 - Crescimento da população de Salvador, 1872 – 1991

Fonte: a partir de G

ORDILHO-SOUZA, 2000.

Não por acaso este sistema municipal de planejamento começa pela normatização

do Processo de Planejamento via edição de Lei. Segunda a Lei nº 3.345/83 Salvador

deve ser planejada em duas escalas: a primeira uma macro-escala de planejamento

que faria a leitura da cidade como um todo, inclusive articulando-a com o espaço

metropolitano (como o PLANDURB havia orientado); e a outra a do planejamento

mais especifico que daria conta do planejamento setorial, leia-se infra-estrutura

urbana, e do planejamento urbanístico que trataria, especificamente, de

intervenções físicas em sub-espaços: logradouros, bairros ou determinadas micro-

áreas (TEIXEIRA, 1998).

Definido como deveria ocorrer o processo de planejamento e diante da crescente

complexificação do uso do solo urbano, o passo seguinte foi a edição de um código

e legislação que desse conta de intervir no espaço ordenando e controlando o uso e

a ocupação do território municipal, a esta altura bastante alterado devido a abertura

de diversas avenidas e do “boom imobiliário” que a cidade sofreu após a instalação

COPEC.

130.000

380.000

630.000

880.000

1.130.000

1.380.000

1.630.000

1.880.000

2.130.000

Tabela 28 - Tipos de Planos segundo a Lei de Processo de Planejamento e

Participação Comunitária - Lei nº 3.345 de 1983

Tipo de Plano Conteúdo

PLANO DIRETOR DE

DESENVOLVIMENTO

URBANO

Representação de um modelo conceitual do espaço econômico, social,

político e físico-territorial do Município, através da fixação de diretrizes e

métodos que regem o universo abordado e é produto do processo de

planejamento urbano, sujeito a revisões, atualizações, complementações,

ajustamentos e necessariamente institucionalizado.

PLANO ESPECÍFICO

Representação particularizada e parcializada dos objetivos e diretrizes do

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU, compreendendo os

seguintes níveis

PLANEJAMENTO SETORIAL - elaboração, com bases técnicas, de planos e

programas com objetivo de formular diretrizes ligadas a uma atividade,

disciplina ou tecnologia específica;

PLANEJAMENTO URBANÍSTICO DAS UNIDADES ESPACIAIS - elaboração,

com bases técnicas, de um modelo espacial para um determinado segmento

do tecido urbano.

Fonte: SALVADOR, 1983

Tanto pela construção de inúmeros conjuntos habitacionais para a população de

média renda quanto pela construção de condomínios de casas e edifícios de alto

padrão para a população de alta renda - verticalização dos bairros e/ou nascimento

de novos bairros vide os casos da Pituba, Itaígara e o Horto Florestal.

Figura 9 – Condomínio Caminho das Árvores nos anos 1970

Fonte: RCGR Informática, 2002

A Lei nº 3.377/84 (Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupação do Solo no Município

da Cidade do Salvador) decorre desta problemática. Nela prevalece a herança do

urbanismo modernista representada pela prática do zoneamento da cidade em

determinadas áreas funcionais. Mas incorporou aos seus estudos a temática da

proteção ambiental através da instituição de Áreas de Proteção Sócio-Ecológica -

APSE. Seus objetivos foram:

• estabelecer bases sistemáticas de referência e de direito, para

o exercício do poder de polícia administrativa por parte da Prefeitura

Municipal da Cidade do Salvador, em consonância com as diretrizes

do processo de planejamento municipal;

• assegurar às atividades e empreendimentos públicos e

privados, condições locacionais adequadas e de definição precisa,

possibilitando programações confiáveis e de implantação segura;

• garantir e defender o valor da terra;

• minimizar o risco de aplicações não rentáveis de capitais

públicos e particulares, em iniciativas que envolvam a separação e a

destinação de unidades imobiliárias. (S

ALVADOR, 1984)

A LOUOS estabeleceu seis tipos de usos do solo: (I) Uso Residencial – R; (II) Uso

Industrial – ID;(III) Uso Comercial e de Serviços – CS; (IV) Uso Institucional – IN; (V)

Uso Especial – E e; (VI) Uso Misto – M. E também aperfeiçoou a hierarquização

viária, anteriormente esboçada pelo plano do EPUCS, criando vários níveis

funcionais definidos por conjuntos específicos de parâmetros construtivos.

Em síntese, a função básica dá LOUOS foi a de proporcionar à administração

municipal um mínimo de condições objetivas de controlar o seu espaço urbano. E

isto inclui implicitamente a dimensão econômica da cidade. Pois se para

determinada área municipal a legislação do uso do solo não prevê determinado tipo

de empreendimento – uma indústria, um shopping, um hiper mercado, um

condomínio de casas ou edifícios, um hospital ou um centro de lazer –

automaticamente o grupo empresarial interessado direcionará este

capital/investimento para uma outra cidade, estado ou para o mercado não-

produtivo. Por isso, não é estranho que ao longo de mais de vinte anos de vigência

da LOUOS esta tenha sido sistemática alterada pela municipalidade ao sabor das

necessidades de localização e de espaço físico dos grandes empreendimentos que

aqui aportaram neste interstício de tempo.

Tabela 29 - Hierarquia da rede viária do Município segundo a LOUOS

Classe de Via Função e Características

Vias Expressas

(VE)

função básica é atender aos grandes volumes de tráfego provenientes de

viagens de pessoas e mercadorias, em percursos interurbanos, médios e

grandes, de modo a permitir o escoamento dessa demanda, sob elevado

padrão de fluidez, assegurado por retornos e interseções em níveis

diferenciados e acesso às propriedades lindeiras através de Via Marginal

(VM), cujos pontos de interligação (VM/VE) estão sujeitos a controles

específicos, devendo integrar-se ao sistema de vias arteriais e às principais

vias de acesso à área urbana e não proporcionando conexões diretas com

os pólos geradores de tráfego; Nova redação dada pelo Art. 2º da Lei nº

3.853/88.

Vias Arteriais

(VA)

função básica é atender às grandes demandas de viagens, intraurbanas,

assegurando melhor fluidez no tráfego, adequadas condições de acesso e

circulação dos transportes coletivos, bem como segurança na travessia de

pedestres; Nova redação dada pelo Art. 2º da Lei nº 3.853/88.

Vias Coletoras

(VC)

função básica é coletar e distribuir o tráfego de todas as nucleações de

bairros residenciais, comerciais, de serviços e outros, efetuando a

alimentação das Vias Arteriais (VA) e/ou corredores de transportes

próximos;

Vias Locais

(VL)

função básica é permitir o acesso às moradias, às atividades comerciais, de

serviços, industriais, institucionais, especiais e outras;

Vias Marginais

(VM)

função básica é auxiliar ao sistema de Vias Expressas (VE) e/ou Vias

Arteriais (VA) e que, se desenvolvendo paralela a estas, possibilitam o seu

completo desempenho, assim como o acesso às propriedades lindeiras e às

vias hierarquicamente inferiores;

Vias de

Pedestres (VP)

destinadas, exclusivamente, à circulação de pedestre e cujos padrões

geométricos de desenho são variáveis, de acordo com as exigências

específicas do sítio, clientela ou usuário e, ocasionalmente, podem se

caracterizar, inclusive, como espaços públicos de lazer;

Vias Exclusivas

(VEX)

função básica é atender a uma determinada especialidade e exclusividade

de transporte de passageiros ou carga; Nova redação dada pelo Art. 2º da

Lei nº 3.853/88.

Ciclovias (CV)

função básica é destinar-se, única e exclusivamente, a circulação de biciclos

e/ou equivalentes, não motorizados. Nova redação dada pelo Art. 2º da Lei

nº 3.853/88.

Fonte: SALVADOR, 1984

Quanto a Lei n° 3.525/85 esta significou apenas a institucionalização, por sinal

defasada e sem uma adequada atualização, das propostas contidas no PLANDURB

no formato do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU sem que se

avançasse mais além do que já estava pronto (SAMPAIO, 1999).

2.8. UM BALANÇO DO PERÍODO

É fato que o modelo de desenvolvimento adotado no PLANDEB, pautado na

industrialização, definido desde a década de 1950 trouxe transformações estruturais

na economia de Salvador ao logo da segunda metade do século XX.

Em 1991, portanto, antes do novo movimento econômico que mais uma vez alteraria

não somente a economia da Bahia como a do Brasil condicionando, assim, a cidade

a um novo processo de formulação de políticas públicas, a estrutura do Produto

Municipal de Salvador estava configurada conforme apresentada na tabela a seguir.

Tabela 30 – Produto Municipal de Salvador em 1991 por Atividade Econômica

Fonte: SALVADOR, 2004

Pela Tabela 30 pode inferir que em 1991 a cidade “vivia”, sobretudo, de três

atividades econômicas: comércio, serviços e mercado imobiliário. É interessante

destacar que, de uma certa maneira, a concepção do plano do CIA referente a

primazia de Salvador como uma cidade economicamente voltada para as atividades

de comércio e serviços, e isto é histórico, foi potencializada com o desenvolvimento

Atividades Econômicas

Valor Bruto

(R$ Milhão)

Agricultura, Silvicultura e Pesca 401,92 3,4

Extrativa Mineral 7,98 0,1

Indústria de Transformação 359,63 3,1

Serviços Industriais de Utilidade Pública 732,98 6,3

Construção 1.226,92 10,5

Alojamento e Alimentação 291,22 2,5

Comércio 1.750,93 14,9

Transportes, Armazéns e Comunicações 981,58 8,4

Estabelecimentos Financeiros 1.075,19 9,2

Aluguel de Imóveis 1.260,22 10,8

Serviços Prestados a Empresas 682,26 5,8

Administração Pública 1.374,03 11,7

Outros Serviços 1.576,65 13,5

Total 11.721,51 100,00

urbano-industrial que agregou novas atividades econômicas à cidade

transformando-a na principal economia urbana do Nordeste.

Contudo, é preciso relativizar a realidade soteropolitano com as dimensões externa e

interna para que se possa apreender de fato os resultados deste processo de

desenvolvimento de Salvador.

Para o primeiro caso em se realizando uma relativização da capital com os demais

municípios integrantes da sua Região Metropolitana percebe-se que, mesmo

Salvador possuindo uma população muito superior as demais cidades, alguns

destes municípios obtiveram uma taxa de crescimento superior a ela,

destacadamente Lauro de Freitas, Camaçari e Simões Filho. E isto é duplamente

preocupante.

Em primeiro lugar a própria cidade já teve uma taxa de crescimento bastante

superior as taxas do estado da Bahia e a do Brasil passando a concentrar, num

curto espaço de tempo, centenas de milhares de novos habitantes. Todavia, a isto

não correspondeu na mesma escala uma organização do mercado habitacional, e

de toda a infra-estrutura urbana a ele subjacente, nem do mercado de trabalho, de

modo que não foi possível absorver todo esta mão-de-obra disponível assim como

não for possível promover boas condições de habitabilidade a uma grande parcela

da população migrante.

Tabela 31 - População Residente – Salvador, Região Metropolitana, Estado da

Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991

População Residente (hab)

Municípios

1960 1970 1980 1991

Camaçari 21.849 33.273 89.164 113.639

Candeias 18.484 34.195 54.081 67.941

Dias D´ávila - -

31.260

Itaparica 25.276 8.391 10.877 15.055

Lauro de Freitas - 10.007 35.431 69.270

Madre de Deus

- - -

9.183

SALVADOR

655.735 1.007.195 1.502.013 2.075.273

São Francisco do Conde 18.455 20.738 17.838 20.238

Simões Filho - 22.019 43.571 72.526

Vera Cruz - 12.003 13.749 22.136

RMS

739.799 1.147.821 1.766.724 2.496.521

ESTADO DA BAHIA

5.990.605 7.583.140 9.597.393 11.867.991

BRASIL

70.191.37093.139.037119.002.706 146.825.475

Fonte: SALVADOR, 2005

Tabela 32 - Taxa de Crescimento Geométrico Média Anual - Salvador, Região

Metropolitana, Estado da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991

Taxa de Crescimento (% anual)

Municípios

1960/70 1970/80 1980/91

Camaçari 4,3 10,4 2,2

Candeias 6,3 4,7 2,1

Dias D´ávila - - -

Itaparica - 2,6 3,0

Lauro de Freitas - 13,5 6,3

Madre de Deus - - -

SALVADOR

4,4 4,1 3,0

São Francisco do Conde 1,2 -1,5 1,2

Simões Filho - 7,1 4,7

Vera Cruz - 1,4 4,4

RMS

4,5

4,4 3,2

ESTADO DA BAHIA

2,4

2,4 1,9

BRASIL

2,9

2,5 1,9

Fonte: SALVADOR, 2005

Tabela 33 - Participação Percentual da População dos Municípios da Região

Metropolitana no Total da População da RMS 1960/1991

Participação (%)

Municípios

1960 1970 1980 1991

Camaçari 3,0 2,9 5,0 4,6

Candeias 2,5 3 3,1 2,7

Dias D'Ávila - - - 1,3

Itaparica 3,40 0,7 0,6 0,6

Lauro de Freitas - 0,9 2,0 2,8

Madre de Deus - - - 0,4

Salvador 88,6 87,7 85,0 83,1

São Francisco do Conde 2,5 1,8 1,0 0,8

Simões Filho - 1,9 2,5 2,9

Vera Cruz - 1,0 0,8 0,9

Fonte: SALVADOR, 2005

Em segundo lugar o demasiado crescimento populacional de alguns municípios no

entorno de Salvador põem em xeque a sua capacidade de planejar e dirigir o seu

próprio desenvolvimento econômico e urbano. O desafio é de como considerar em

seu processo de planejamento o movimento de migração de milhares de pessoas

que para a Região Metropolitana se transferem anualmente vindas do interior do

estado, ou, pelo menos, o movimento pendular casa-trabalho-casa / casa-escola-

casa realizado por uma grande quantidade de indivíduos cotidianamente entre

municípios vizinhos e Salvador.

Em realidade isto significa dizer que um processo de planejamento na dimensão

urbana é condição necessária para alcançar um maior patamar de desenvolvimento

econômico, mas não suficiente. Há de se considerar a dimensão metropolitana da

cidade caso se queira obter resultados mais consistentes. Além disso, existe um

outro fato agravante. Tem-se constatado uma tendência de transferência de firmas

da capital para os seus municípios vizinhos na medida que estes vem crescendo

demograficamente.

A segunda relativização necessária ao entendimento do processo de

desenvolvimento de Salvador deve ser feita na sua própria dimensão interna. Fruto

de um planejamento exógeno e mal dirigido, coadunado com a atuação do capital

imobiliário e de forças políticas, este desenvolvimento ocorreu desequilibrado social

e espacialmente.

Mapa 10 - Regiões Administrativas (RA´s) de Salvador, segundo o Decreto nº 7.791 de 16 de

Março de 1987

Fonte: S

ALVADOR, 1987

Tabela 34 – Distribuição Espacial da População e da Renda dos Chefes de

Família em Salvador em 1991 por Região Administrativa

Região Administrativa População (%) (%) da Renda

I Centro 4,50 7,10

II Itapagipe 7,18 4,85

III São Caetano 9,42 4,53

IV Liberdade 8,73 5,26

Brotas

8,47

11,34

Barra

3,49

14,10

VII Rio Vermelho 7,82 7,85

VIII

Pituba

3,15

12,84

IX Boca do Rio 3,91 6,91

X Itapuã 6,37 5,40

XI Cabula 5,19 4,41

XII Tancredo Neves 7,37 3,45

XIII Pau da Lima 6,92 4,23

XIV Cajazeiras 4,82 2,48

XV Valéria 2,08 0,84

XVI Subúrbios Ferroviários 10,48 4,41

TOTAL 100,00 100,00

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1991

Ao se privilegiar o vetor atlântico da cidade e a região do Iguatemi, ora de forma

clara ora tácita, como áreas preferenciais para o recebimento de investimentos

públicos e privados – infra-estrutura urbana, empreendimentos comerciais e de

serviços (empresariais, educacionais, de saúde e de lazer e entretenimento, entres

os principais) e obras de embelezamento urbano - em detrimento das regiões do

“Miolo” e do vetor da Baía de Todos Santos produziu-se uma cidade espacialmente

segregada e socialmente excludente.

Com o arrefecimento do modelo urbano-industrial da economia baiana que viria na

década seguinte, este desenvolvimento desequilibrado passou a pressionar

fortemente as administrações municipal e estadual. Para além da pressão política

exercitada pela sociedade civil organizada, indicadores econômicos e sociais tais

como a taxa de desemprego, a pobreza urbana, os déficits habitacionais quantitativo

e qualitativo, o nível de instrução da população e os índices de violência urbana,

passaram a demandar dos planejadores baianos uma mudança no rumo do

planejamento para o desenvolvimento, não somente para a capital mas para o

estado como um todo.

CAPÍTULO 3: A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO COM ÊNFASE NO SETOR

DE SERVIÇOS: TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA NA SALVADOR

PÓS 1991

Após um período de esvaziamento do debate acerca do planejamento no final dos

anos 70, e especialmente ao longo dos anos 80 do século passado, a questão do

planejamento do desenvolvimento está de volta à cena. O debate sobre o

planejamento aparece num novo contexto, marcadamente influenciado por uma

abordagem neoliberal, seguindo a cartilha do Consenso de Washington, com

privatizações e desregulamentação.

Entretanto, essa lógica ortodoxa por um lado mantém um estado mínimo, mas ao

mesmo tempo atua planejando e preparando a infra-estrutura para segmentos em

que grandes grupos internacionais ficam com a maior fatia dos lucros gerados.

Particularmente o caso de Salvador é um exemplo dentro desta lógica.

Se, até os anos 1980, a lógica do desenvolvimento a partir da indústria estava

presente, atualmente o mercado dos serviços, dos bens simbólicos e do

entretenimento tem sido a forma como o capital tem se ajustado no local Salvador.

Uma das peculiaridades deste ajuste é aproximação entre o turismo e o capital

imobiliário, seja na construção de equipamentos hoteleiros, seja na construção de

condomínios voltados para o turista estrangeiro. Neste sentido, com a perda de

dominância da política industrial, Salvador acomoda-se numa nova perspectiva:

serviços. Assim, através de uma forte promoção de sua imagem e com a utilização

de modelos estratégicos e competitivos de desenvolvimento (porteriano e city

marketing), mantém uma lógica de reprodução do capital.

Essa estratégia global encontra uma nova dinâmica para a

reprodução do capitalismo: a construção da cidade-mercadoria que,

sob a égide do poder político dos governos locais, perfila-se através

dos processos de reestruturação urbana (como exigência da

economia competitiva) e através da construção de imagem para

vendê-la, para inseri-la no mercado. Como mercadoria especial,

envolve estratégias especiais de promoção: são produzidas

representações que obedecem a uma determinada visão de mundo,

são construídas imagens-síntese sobre a cidade e são criados

discursos referentes à cidade, encontrando na mídia e nas políticas

de city marketing importantes instrumentos de difusão e afirmação.

As representações do espaço e, baseadas nelas, as imagens-síntese

e os discursos sobre as cidades, fazem parte, pela mediação do

político, dos processos de intervenção espacial para renovação

urbana. (SÁNCHEZ, 2001, pg. 33)

Pode-se enxergar claramente a existência de duas tendências distintas. A primeira

tendência aqui tratada como uma política com ênfase no industrial, indo do final da

segunda guerra mundial até a crise do petróleo nos anos 1970, e a segunda como

uma política com ênfase nos serviços iniciada com a perda de dominância da

primeira. Na cidade de Salvador, tais tendências chegaram com algum atraso,

podendo ser considerado de política industrial o período 1950-1990 e de política

com ênfase nos serviços a partir de 1991.

Autores como Harvey (1992) e Masi (1999) procuram classificar os períodos,

definindo-os a partir de algum padrão – ou conjunto de características – existente.

Este esforço pode auxiliar a compreensão de determinados momentos históricos e

os processos de passagens / permanências de políticas tendencialmente existentes.

Destacamos dois grandes grupos de paradigmas associados ao desenvolvimento

econômico, produção, consumo e trabalho ao longo do século XX. Para o primeiro

paradigma, já foram utilizadas diversas nomenclaturas: taylorista

-fordista,

keynesiano-fordista, industrial, capitalismo organizado, produção fordista. O segundo

paradigma teve tantas outras nomenclaturas: pós-industrial, acumulação flexível,

capitalismo desorganizado, produção just-in-time.

Tabela 35: Comparação entre a dinâmica industrial e a dinâmica de serviços

Perspectiva de análise Dinâmica industrial Dinâmica de Serviços

Oferta Produtos Serviços e produtos

Organização empresarial

/ microeconômica

Estrutura mecânica Redes de mercado

Foco gerencial Gerência operacional Gerência estratégica

Organização do trabalho Organização vertical do

trabalho

Organização mais horizontal do

trabalho

Escala da produção Produção em massa de bens

homogêneos

Produção flexível e em

pequenos lotes de uma

variedade de tipos de produto

Estoques Grandes estoques e

inventários

Sem estoques

Trabalho Alto grau de especialização de

tarefas

Eliminação da demarcação de

tarefas

Localização das

empresas

Especialização espacial

funcional (centralização /

descentralização)

Agregação e aglomeração

espaciais

Estado Regulamentação, rigidez.

Socialização do bem-estar

social (o Estado do bem-estar

social)

Desregulamentação / re-

regulamentação, flexibilidade.

Privatização das necessidades

coletivas e da seguridade

social

Negociação de salários Negociação coletiva Divisão / individualização,

negociações locais ou por

empresa.

Ideologia Consumo de massa de bens

duráveis: a sociedade de

consumo

Consumo individualizado:

cultura yuppie

Perspectiva do individuo socialização Individualização; a sociedade

do espetáculo

Fonte: Elaborada pelo autor, adaptado de Halal (1986), Swyngedouw (1986) apud Harvey (1992).

É a compreensão da segunda política, com as empresas demandando cada vez

mais relações flexíveis, tendo uma implicação direta sobre a força de trabalho e

Taylorismo – Conjunto das teorias para aumento da produtividade do trabalho fabril, elaboradas

pelo engenheiro norte-americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915).

sobre a relação com os mercados consumidores, que possibilita compreender a

estratégia vigente em Salvador.

O esgotamento do modelo keynesiano-fordista no início dos anos 70, como aponta

Harvey (1992), é o marco sócio-econômico-político deste processo. Autores e

pesquisadores de diversos campos de conhecimento tentam analisar este processo

seja numa perspectiva econômica, espacial, política e mesmo da relação do

indivíduo com seu cotidiano no trabalho (BECK, 2000; CAPPELLI, 1999; DEJOURS,

1999; HARVEY, 1992; RANSOME, 1999).

Estas mudanças alteraram as relações de trabalho, possibilitando um novo

paradigma de contrato de trabalho, com mecanismos flexíveis e com muitas

vantagens para os empregadores (BECK, 2000; CAPPELLI, 1999). Mas como

aponta De Masi (1999), tais mudanças apresentam-se de formas distintas nos

diversos países, setores da economia e nos distintos tipos de organização. Países

da periferia parecem estar mais vulneráveis às diversas mudanças que se impõem.

Sofrem não apenas no nível individual com seus trabalhadores, mas, principalmente,

no modelo social de exclusão e baixo crescimento econômico. Paralelo a isso,

organizações com maior ênfase em maquinaria e produção em escala têm grandes

dificuldades de conseguir manter a inovação como núcleo de sua estratégia

corporativa.

Neste contexto, Harvey (1992) dedica-se à compressão das questões econômicas e

sociais que interferem diretamente nas relações de trabalho e nos modos de

produção. Como aponta Harvey no final do Século XX, ficaram sinais e marcas em

abundância de modificações radicais em processos de trabalho, hábitos de

consumo, configurações geográficas e geopolíticas, poderes e práticas do Estado.

Mais particularmente no Ocidente, a produção em função do lucro permanece como

princípio organizador básico da vida econômica. Assim, a busca pelo aumento da

eficiência na fábrica foi desenvolvida com o Modelo Taylorismo, sendo consolidada

com o Modelo Fordista de produção. Mais que um modo de produção limitado à

fábrica, foi desenvolvido - por conta de uma grande crise de superacumulação

- um

pacto que compreendia o Estado, as empresas, empregados e consumidores. A este

pacto dá-se o nome de modelo keynesiano-fordista, alicerçado no Estado do Bem-

estar. Ou seja, houve a ligação da produção fordista a um modo keynesiano de

regulação estatal.

Como mostra Harvey (1992), o modelo keynesiano-fordista era constituído de

diversos aspectos: a elaboração e proteção dos direitos dos trabalhadores, o

aumento nominal dos salários, o oferecimento de um sistema de proteção social à

população (Estado do Bem-estar) e o aumento da produtividade nas fábricas com a

aceitação por parte dos trabalhadores das práticas racionais de gestão. Tal pacto

garantia como conseqüência a expansão da oferta de produtos e um crescimento da

demanda.

Evidentemente que este pacto não se estendeu a toda economia de forma

homogênea. Harvey aponta uma série de dificuldades que muitos setores da

economia e muitos países – principalmente da periferia - tiveram para manter o

A Crise de 29 teve como um dos principais pontos de origem o grande aumento da produtividade

nas empresas, ocasionados pelos métodos taylorista e fordista de produção. Entretanto, estes

métodos eram restritos às fábricas sem que houvesse qualquer modo de regulação estatal.

pacto. Entretanto, nos países centrais, o modelo keynesiano-fordista se expandiu

por parte considerável da economia.

No final dos anos 60 e início dos anos 70, a economia começou a dar sinais de que

haveria um esgotamento do modelo keynesiano-fordista. Novas formas de relação

de trabalho, diferenciação dos trabalhos da órbita central em relação à periférica, o

avanço das pequenas empresas, o crescimento do setor de serviços, a

customização dos mercados e a financeirização da economia desenharam uma nova

forma de acumulação: a acumulação flexível.

Esta nova forma de acumulação, entretanto, mantém a lógica capitalista e suas

características. Como aponta Harvey (1992, p. 164): “Como a acumulação flexível

ainda é uma forma de capitalismo, podemos esperar que algumas proposições

básicas se mantenham.”

Segundo Harvey (1992), são três características básicas do modo capitalista de

produção:

1) O capitalismo é orientado para o crescimento. Não importam as

conseqüências sociais, ambientais ou geopolíticas. Ou seja, a crise é

a falta de crescimento;

2) O crescimento em valores reais se apóia na exploração do

trabalho vivo na produção. Daí a necessidade de controle do trabalho

na produção e no mercado. O capitalismo está fundado numa

relação de classes (capital e trabalho);

3) O capitalismo é por necessidade, tecnológica e

organizacionalmente dinâmico. Os capitalistas - individualmente -

procuram as inovações e conseqüentemente o lucro.

Como mostra Harvey (1992), as crises de superacumulação (capital e trabalho

ociosos sem ter como se unir), capacidade produtiva ociosa, excesso de

mercadorias e estoques, excedente de capital-dinheiro e grande desemprego são

inerentes ao capitalismo. É justamente para conter tais crises que surgem algumas

opções, como a desvalorização de mercadorias, da capacidade produtiva, do valor

do dinheiro (algumas vezes associada à destruição direta) e da própria força de

trabalho. Compreender, então, a desvalorização e até destruição

da força de

trabalho como mecanismo para se evitar as crises de superacumulação é

fundamental para a compreensão das mudanças nas relações de trabalho e no

regime de acumulação.

Ainda como opção para se evitar tais crises existe o controle macroeconômico, que

muitas vezes institucionaliza algum sistema de regulação para conter o problema, às

vezes por considerável período de tempo. Daí Harvey (1992) enxerga como virtude

do regime fordista-keynesiano a possibilidade de criação de um equilíbrio de forças,

mesmo tênue, através do qual os mecanismos que causavam o problema da

superacumulação (o ritmo da mudança tecnológica e organizacional e a luta pelo

controle do poder) pudessem ser mantidos sob suficiente controle para garantir um

crescimento equilibrado. Assim, o regime de acumulação fordista-keynesiano foi

sustentado pelo modelo keynesianismo de regulação.

Por fim, o deslocamento temporal

e o deslocamento espacial

apresentam-se

como opções para evitar as crises de superacumulação. Estes mecanismos podem

ser utilizados de forma isolada ou combinados.

Seja com a taxa crescente de exploração, a queda da renda real, o desemprego, mais mortes no

trabalho, a piora da saúde e a diminuição da expectativa de vida.

Por deslocamento temporal, entende-se o mecanismo de gerar superávits presentes, com

investimentos de longo prazo (sejam privados ou públicos) em instalações, infra-estrutura física e

social. Assim, acelera-se o tempo de giro. Para que este mecanismo possa ser operacionalizado é

preciso ter capacidade de crédito e capacidade para formar “capital fictício”. Desta forma, o capital

fictício é convertido em capital real, mesmo sem ter lastro em termos de capacidade produtiva real ou

de ativos físicos.

No que se refere à discussão sobre as relações de trabalho, Harvey chama a

atenção para o fato de que as duas estratégias de aumentar a mais valia

continuaram na acumulação flexível:

 Mais-valia absoluta: com aumento da jornada de trabalho e implementando a

estratégia com o deslocando das indústrias para a periferia;

 Mais-valia relativa: com a redução do padrão de vida dos trabalhadores, que

também pode ser implementada com a transferência das fábricas para

regiões sujeitas a aceitar padrões mais baixos.

Portanto, como mostra Harvey (1992), há uma crescente flexibilização do trabalho

(subcontratação, emprego temporário e atividades autônomas), da produção

(deslocamento de fábricas para a periferia) e do consumo (customização dos

produtos), havendo, então, mudanças significativas com o modelo de acumulação

flexível (após 1973), porém permanecendo a lógica do capitalismo. Sendo, na

verdade, esta flexibilização - da produção, do trabalho e do consumo - um resultado

de buscas de soluções financeiras. Harvey aponta o processo de financeirização da

economia como o aspecto central destas mudanças, não havendo atualmente um

modo de regulação eficaz, o que aumenta a possibilidade de crises.

Tais mudanças na economia e na sociedade também são percebidas por De Masi

(1999). Nesta direção é identificado pelo autor um novo modelo de sociedade: a

sociedade pós-industrial.

Por deslocamento espacial entende-se a absorção pela expansão geográfica do capital e do

trabalho. A princípio deve-se pensar nesta alternativa como uma solução de curto prazo, pois só faz

aumentar a escala da competição e os riscos de uma super-acumulação aumentam.

Não se trata, portanto, da fase nova de um velho processo; não se

trata de uma sociedade industrial um pouco mais complexa, um

pouco mais rica, um pouco mais problemática. Como termo “pós-

industrial” indica-se enfim, em todo o mundo um modelo inteiramente

novo de sociedade, que se move sob o signo da conexão e da

reintegração de trabalho e vida, casa e escritório, quantidade e

qualidade, ética e negócio, bens e serviços.(DE MASI,1999, p. 221)

Portanto, verifica-se que Harvey (1992) valoriza o modo de regulação da economia e

os mecanismos que possibilitam a implementação desta lógica de regulação. Por

outro lado, De Masi (1999) valoriza o papel das organizações, do consumo e da

sociedade. Entretanto, a percepção da existência das mudanças e o reflexo na

flexibilização das relações de trabalho é que aproxima De Masi de Harvey.

E é neste contexto de mudanças, após um processo de perda de importância

relativa da política industrial representado pelo CIA e Complexo Petroquímico de

Camaçari, que surge como alternativa para o local Salvador as atividades do

turismo.

Importante verificar que o turismo, representado pela rede hoteleira, restaurantes e

empresas de aluguel de automóveis (...) representam apenas a ponta da cadeia,

pois uma série de outras atividades, como o financiamento de empreendimentos

hoteleiros e infra-estrutura urbana, construção de empreendimentos hoteleiros e

campanhas de marketing para promover o local também estão presentes.

Destaca-se ainda que os pólos de lucros de tais cadeias estão normalmente ligados

a grandes grupos internacionais, articulados ou não a fundos de investimento que

encontram hoje no turismo uma alternativa de investimento. Já a parcela de

endogeinização encontrada no cluster tende a funcionar aumentando a capilaridade

das empresas extra-locais através de serviços básicos como guias, táxis, artesanato

ou pequenos meios de hospedagem. Um dos mecanismos para que isto se torne

possível é o empacotamento e padronização da cultura (MENDES, 2001).

O turismo tem se revelado como uma forma de exploração

planejada, uma estratégia de ampliação da apropriação de recurso

dos países industrializados nos países em desenvolvimento porém

ainda ricos em ecossistemas naturais de interesse turístico. Foi o

caso de Cancun, no México, Cartagena na Colômbia e o litoral

cearense onde os principais empreendimentos são de investidores

norte-americanos, espanhóis, portugueses e franceses. O turismo,

neste caso, também se revela como um campo propício para a

reprodução e consolidação dos valores e interesses de grupos

capitalistas privados e do Estado. São estes que definem o modelo

de desenvolvimento turístico, isto é, o conjunto de estratégias

desenhadas para alcançar objetivos determinados. (ALMEIDA, 2004,

p. 2).

Neste cenário em que o governo local buscava uma nova alternativa de

desenvolvimento e grupos internacionais sinalizavam predisposição a investir em

novos empreendimentos, se observa, no início dos anos 1990, o planejamento para

alavancar o turismo na Bahia. Ainda neste contexto, verificou-se a estruturação de

um programa para o turismo na região Nordeste, com financiamento do Banco

Interamericano de Desenvolvimento. Por fim, soma-se ainda um contexto de crise

que tinha legitimado o turismo como uma alternativa, de acordo com Queiroz (2005,

p. 406):

é necessário, porém, ressaltar que, nesse período, o Brasil

encontrava-se mergulhado em forte crise. As experiências de outros

países subordinados ao Fundo Monetário Internacional (FMI)

apontavam o turismo como uma possível saída para enfrentar a

retração econômica e as desigualdades sociais, o que conduziu o

BID e o Banco Mundial (BIRD) a financiarem projetos direcionados

para essa atividade. Assim, a abertura da linha de financiamento

para o turismo nordestino veio ao encontro da estratégia de auxílio

ao combate à miséria, à fome e ao desemprego que assolavam a

nação brasileira.

A partir deste quadro, a construção de um modelo de desenvolvimento a partir do

turismo foi assumindo um caráter hegemônico na sociedade soteropolitana, tendo

como base a idéia de vocação natural da cidade para o turismo. Assim, desde de

1991, o governo estadual tem estimulado a indústria do turismo de forma nítida,

tendo esta atividade econômica como um dos pilares para o desenvolvimento do

estado. Para tanto, foi implementada uma série de ações a começar por mudanças

na estrutura das secretarias com a criação da Secretaria da Cultura e Turismo.

Desta forma, as políticas de fomento ao turismo deixaram a Secretaria da Indústria e

Comércio; o mesmo ocorrendo com as políticas ligadas à cultura que deixaram a

Secretaria de Educação. Assim, na sua própria concepção, ficava marcada a

intenção de desenvolver o turismo associado à cultura.

Uma série de ações foi posta em prática: criação da Secretaria de Cultura e Turismo,

contratação por parte do Governo da Bahia de empresas de consultoria

para

desenvolver as estratégias de desenvolvimento da atividade, num programa multi-

setorial, tendo como resultado o Programa de Desenvolvimento Turístico da Bahia –

PRODETUR-Ba. Neste contexto, após a realização de pesquisas junto ao trade

turístico, o PRODETUR-Ba definiu o mercado internacional como prioritário.

Posicionado como orientador da macro estratégia para o desenvolvimento da

atividade, o PRODETUR-Ba definiu as áreas turísticas potenciais, valorizando a

diversificação da atratividade para o litoral e o interior do estado. Assim, foram

estabelecidas sete zonas turísticas da Bahia que iriam compor os Centros Turísticos

Integrados propostos pelo Programa, sendo: Baía de Todos os Santos, Costa dos

Foram contratadas as empresas Consultoria Turística Integrada (CTI) e SOLUÇÃO - Assessoria e

Planejamento.

Coqueiros, Costa do Dendê, Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das

Baleias e Chapada Diamantina. Na sua concepção, a divisão do estado em áreas de

investimento, propiciaria uma maior eficiência na gestão dos recursos.

A compreensão do modelo de desenvolvimento a partir do turismo aponta então

alguns elementos-chave: a) inclusão das atividades ligadas ao turismo como

portadoras de caráter desenvolmentista para o Estado da Bahia; b) mecanismos de

desenvolvimento e financiamento das atividades (no caso o PRODETUR); c)

elaboração de uma política de desenvolvimento regional a partir do governo estadual

(iniciando com a reestruturação da máquina estadual); e d) elaboração de um

modelo de desenvolvimento para a cidade de Salvador a partir do cluster.

3.1. O PRODETUR

Na seqüência do ocaso do planejamento regional no Brasil representado pelo

esvaziamento da SUDENE, e até mesmo pela extinção deste órgão no final da

última década pelo governo Fernando Henrique Cardoso, o Programa de

Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – PRODETUR/NE passa a figurar, no

decorrer dos anos 1990, como um dos principais esforços deste tipo de

planejamento, ainda que seja eminentemente setorial visto que trata do setor

turismo.

Para além da questão de um planejamento global versus um planejamento setorial,

é necessário se destacar uma diferença fundamental entre o planejamento realizado

pela SUDENE e os esforços do PRODETUR. Enquanto a SUDENE foi idealizada e

executada de forma centralizada no âmbito do governo federal, sendo a Região

Nordeste, o Espírito Santo e o nordeste de Minas Gerias vistos de forma

complementar e integradora, o PRODETUR foi desenvolvido pelos próprios

governos estaduais para seus respectivos territórios em consonância com diretrizes

estabelecidas pelos organismos de financiamentos, o que de certa forma contribuiu

para uma perda de autonomia decisória quanto à natureza e distribuição dos

investimentos de cada governo e favoreceu o estabelecimento de um clima de

disputa entre os estados nordestinos envolvendo recursos, os projetos dos agentes

privados e a atração de turistas – nacionais e estrangeiros.

Na verdade, a opção pública com ênfase na atividade econômica do turismo como

fator de desenvolvimento para a realidade nordestina dita subdesenvolvida e/ou

dependente, tanto na escala nacional como na internacional, em substituição a

concepção do modelo anterior preconizado pelo GTDN e pela SUDENE, vem atestar

a originalidade das idéias de Christaller sobre o papel do turismo expostas nos idos

de 1963: “Em nossos dias, o turismo oferece às regiões economicamente

subdesenvolvidas uma chance para elas mesmas se desenvolverem já que estas

regiões interessam ao turismo” (CHRISTALLER, 1963 apud SILVA, 2001, p. 127).

Esta visão de Christaller decorre do seu entendimento acerca da necessidade de se

substituir as análises, tomadas isoladamente, das atividades econômicas e das suas

relações funcionais com o espaço onde ficariam sediadas pela análise da

geograficidade dos lugares e, assim, das condições que cada lugar poderia oferecer

em termos da seleção de prováveis atividades econômicas que neles poderiam ser

organizadas.

Pensando quais fatores locacionais um determinado lugar deveria possuir para que

possa desenvolver a atividade turística Christaller faz a seguinte enumeração:

(I) atrações do clima e paisagem;

(II) possibilidades para a prática de esportes;

(III) fontes com qualidades terapêuticas;

(IV) tesouros artísticos e antiguidades;

(V) perspectivas históricas e culturais;

(VI) especialidades econômicas; e

(VII) peculiaridades.

Daí Christaller pensar o turismo como a atividade econômica mais apropriada para

as regiões periféricas: “Assim, somente um tipo de atividade econômica relaciona-

se, de forma típica, com a periferia de uma área já densamente povoada, é a

atividade do turismo” (SILVA, 2001, p. 123), ou seja, aquelas áreas que estariam

distantes das localidades centrais concentradoras de atividades ligadas à

administração pública, às finanças, ao comércio, à educação, à saúde, à cultura etc.

e também distantes das aglomerações industriais já existentes.

O turismo tem, portanto, uma tendência natural para a periferia as

regiões densamente povoadas já que, na maioria das vezes, o turista

procura paisagens remotas e ambientes exóticos, muitas vezes

idílicos (montanhas, florestas, praias, lagoas, áreas naturais etc.).

(SILVA, 2001, p. 126)

Mas, ao mesmo tempo em que este geógrafo alemão acredita no potencial do

turismo para desenvolver regiões periféricas, ele já alerta para o possível

esgotamento desta estratégia caso ocorra um processo seqüencial de produção-

reprodução de periferias turísticas, que ocorreria em função do contínuo progresso

técnico da sociedade representado tanto pelos avanços nos meios de transportes e

comunicações quanto pelos aumentos da renda e do tempo disponível para a

realização de viagens.

Pode-se dizer, então, que o PRODETUR foi uma das respostas dadas pelo conjunto

dos governos nordestinos à crise internacional estrutural em marcha desde os anos

de 1970, que levou a uma reestruturação produtiva do sistema capitalista que, em

síntese, acabou substituindo a prevalência do modelo keynesiano-fordista de

acumulação pela da dominância da acumulação flexível.

Sob este cenário e, ainda, potencializado pela abertura econômica que o novo

governo Collor começara a empreender no início dos anos 1990, a atividade turística

deveria ser incentivada na região de forma a complementar a economia industrial em

fase decadente ou de estagnação, como foi mesmo o caso do Estado da Bahia.

Segundo informações de Queiroz (2002), a iniciativa de se obter uma linha de

financiamento junto a organismo internacional para a implementação de um projeto

turístico foi do governo do Estado de Sergipe, em 1990. Mas em virtude da negativa,

devido ao baixo valor do montante a ser financiado, este estado tratou de expandir a

concepção inicial do projeto para o conjunto dos estados nordestinos

Ainda em 1990, foi firmado um acordo entre os governos locais (dos estados da

Região Nordeste) e o representante do organismo financiador no qual cada estado

deveria desenvolver para seu território um planejamento de longo prazo para a

atividade turística. Então, em dezembro de 1994, o acordo de parceria é assinado

pelos governos da Bahia, Ceará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe, pelo

governo federal, pelo Banco do Nordeste - BNB e pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento – BID. Cabe ressaltar que posteriormente todos os outros

governos locais também foram incorporados ao acordo inicial.

O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste –

PRODETUR/NE - é resultado da parceria entre o Banco do Nordeste

do Brasil - BNB - e o Banco Interamericano de Desenvolvimento –

BID, cujo objetivo geral é a melhoria da qualidade de vida da

população residente nas áreas de sua atuação. O Programa objetiva,

especificamente, o aumento das receitas provenientes das atividades

turísticas e a capacitação gerencial para estados e municípios.

(BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005)

O PRODETUR/NE foi divido em duas etapas. Na primeira, firmada através do

Contrato 841-OC/BR, o programa contou com o aporte inicial de US$ 670 milhões,

dos quais US$ 400 milhões corresponderam à parcela financiada e US$ 270 milhões

foram a contrapartida mínima dos governos locais, no entanto o PRODETUR/NE I

Este fato sugere que a formulação estratégica está sujeita a incorporação de estratégias

emergentes, como indica Mintzberg (1994). Assim, muitas vezes, a lógica do planejamento

estratégico perde relevância quando se observa as estratégias emergentes.

aplicou investimentos da ordem de US$ 750 milhões nos nove estados da Região.

Nesta etapa, foi privilegiada a implantação da infra-estrutura básica e de serviços

públicos necessários ao perfeito desenvolvimento do turismo na região. Isto

envolveu obras não só de saneamento básico, administração de resíduos sólidos,

construção ou melhoria de rodovias, preservação ambiental e recuperação do

patrimônio histórico-cultural, mas também reformas e construção de aeroportos e

projetos de desenvolvimento institucional tanto para os governos estaduais quanto

para prefeituras envolvidas nos projetos turísticos financiados (BANCO DO

NORDESTE DO BRASIL, 2005).

Pela Tabela 36, percebe-se que foi a reforma ou construção de aeroportos a linha de

ação que mais consumiu os recursos do PRODETUR/NE I, seguida pelas

intervenções em saneamento básico e transportes. Também é trazida a informação

de que foi a Bahia o estado que mais recebeu os recursos do programa.

O Banco do Nordeste – BNB, agente financeiro responsável pelos repasses dos

empréstimos originário do BID, acredita que o PRODETUR/NE I foi uma experiência

exitosa (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005) devido aos seguintes fatores:

a) A quantidade de obras em execução ou concluídas, as quais vão

desde a capacitação de profissionais ligados aos órgãos públicos

gestores da atividade turística, até a construção de aeroportos;

b) O grande número de municípios abrangidos, superior a 180,

beneficiando cerca de 16 milhões de habitantes com as obras de

infra-estrutura;

c) A sua inquestionável contribuição para a mudança de paradigmas,

em relação ao planejamento e gestão da atividade turística regional,

experimentada pelos representantes dos estados nordestinos, que

agora percebem a força alavancadora que possui a integração e

convergência de ações;

d) A visível mudança de cenário da Região Nordeste, que conta,

hoje, com um ambiente propício à expansão da sua indústria

turística, mormente o crescimento que vem sendo registrado no

número do receptivo turístico e a chegada de investimentos privados;

Contudo, não há de se negar a ocorrência de alguns aspectos negativos presentes

no desenrolar do programa, entre eles o fato de que muitas prefeituras desviaram

recursos contratados exclusivamente para projetos turísticos para outras finalidades,

inclusive obras de urbanização e pagamentos de dívidas, que nada tinham a ver

com o escopo da proposta do PRODETUR/NE I.

Além disso, muitos municípios que não possuíam o potencial turístico necessário

para poder serem classificados como verdadeiros destinos turísticos, ou por

apadrinhamento político ou por pressão política junto ao governo de seu estado,

foram incluídos no programa somente tendo em vista a obtenção dos recursos.

Tabela 36 – Distribuição dos recursos aplicados no PRODETUR/NE I (posição em 15.03.2004)

Componentes

Total

Estudos e

Projetos

Desenvolvimento

Institucional

Saneamento Transporte

Recuperação e

Proteção

Ambiental

Recuperação do

Patrimônio

Histórico

Aeroportos US$

AL 18.076,43 247.958,01 1.395.778,00 0,00 0,00 3.686.021,65 0,00 5.347.834,09

BA 3.178.567,2

2.322.262,0

46.256.864,3

47.065.997,62 1.217.560,6

9.039.393,71104.362.509,64 213.443.155,2

CE 3.440.784,00 2.590.487,00 20.787.749,00 24.588.422,68 4.484.220,00 0,00 73.187.239,59 129.078.902,27

MACEIÓ 1.005.006,66 5.346.936,95 0,00 12.424.927,00 12.931.318,49 4.640.929,44 0,00 36.349.118,54

MA 0,00 3.087.653,29 9.781.301,76 5.107.476,53 0,00 8.681.452,19 13.814.395,00 40.472.278,77

PB 150.580,32 1.043.277,79 20.694.725,36 10.402.993,63 0,00 338.814,57 0,00 32.630.391,67

PE 551.554,66 2.097.102,86 4.577.830,00 9.931.185,89 0,00 13.776.756,69 3.104.380,43 34.038.810,53

PI 411.702,55 1.097.677,83 10.761.134,93 8.486.514,11 0,00 356.345,53 0,00 21.113.374,95

RN 776.790,23 1.996.476,48 5.675.622,16 8.153.000,11 1.458.552,66 0,00 20.180.612,56 38.241.054,20

SE 974.614,69 327.115,17 23.000.050,97 13.330.875,18 0,00 5.035.213,24 8.088.832,23 50.756.701,48

Totais 10.507.676,80 20.156.947,38142.931.056,54139.491.392,75 20.091.651,81 45.554.927,02222.737.969,45 601.471.621,75

Nota: Nos valores ora informados estão contemplados recursos do financiamento (BID) e da contrapartida local

Fonte: Banco do Nordeste do Brasil, 2005

3.2. PRODETUR BAHIA

Elaborado em 1992 por empresas de consultoria contratadas pelo governo do estado,

sob a supervisão da Empresa Baiana de Turismo S.A – BAHIATURSA

, órgão oficial

de turismo do estado e responsável pela coordenação e execução da política para este

setor, este programa tendo uma amplitude para 20 anos passou a contar com os

aportes financeiros do BID e do BNB a partir de 1995.

Assim, o Programa de Desenvolvimento Turístico da Bahia – PRODETUR BA -

condensa os investimentos dirigidos à implementação e ao de fortalecimento do turismo

no estado. Segundo dados da Secretaria de Cultura e Turismo, os investimentos

programados pelo governo estadual em infra-estrutura em turismo apontam para uma

alocação de US$2,1 bilhões no período de 1991 - 2005.

Estes investimentos tiveram, na sua origem, o tesouro estadual como fonte

financiadora. Posteriormente, ocorre o envolvimento das seguintes fontes: Banco

Mundial – BIRD, Kreditanstalt für Wiederaufbau – KFW, Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social – BNDS, Fundo Geral de Turismo – FUNGETUR

e Programa de Financiamento ao Turismo do Nordeste.

A Bahiatursa – Empresa de Turismo da Bahia S/A. – é o órgão oficial de turismo da Bahia. São

atribuições da empresa a coordenação e execução de políticas de promoção, fomento e desenvolvimento

do turismo no Estado, de acordo com as diretrizes do governo, bem como a administração e

comercialização do Centro de Convenções da Bahia.

Seguindo as diretrizes estabelecidas no PRODETUR-NE, o que levou à definição dos

objetivos constantes na Tabela 37, o PRODETUR-BA tratou de dar ao estado uma nova

divisão regional pautada na geografia econômica ligada ao turismo, ou melhor dizendo,

geografia do turismo. Estudos como o de Spínola (2000) e Mesquita (2001) apontam

para as influências advindas da Teoria das Localidades Centrais – TLC de Christaller e

para a Teoria dos Pólos de Crescimento

de Perroux, no referencial teórico balizador do

estabelecimento de Zonas Turísticas no território do estado da Bahia.

Tabela 37 - Objetivos do PRODETUR- BA

Objetivos do PRODETUR-BA

Desenvolver Centros Turísticos Integrados, capazes de competir a nível

internacional;

Promover o desenvolvimento sustentado, através da adequação da legislação do

uso do solo e ambiental, visando manter a qualidade dos recursos naturais;

Obter a participação do setor privado, a quem cabe a implantação dos projetos

turísticos (hotéis, parques temáticos, marinas, restaurantes, etc.);

Enfatizar o aproveitamento turístico dos atrativos naturais em condições de se

garantir a proteção do meio ambiente, via especificação de uma capacidade de

carga (carrying capacity) conservadora;

Analisar as experiências de outros projetos similares, podendo aproveitar as

iniciativas bem sucedidas e coincidentes com as premissas estabelecidas no

modelo baiano.

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo, 2003

Sob estes princípios, somados à necessidade de alocação de recursos, foram criadas

pelo PRODETUR-BA as sete Zonas Turísticas. Também foi necessário definir no

planejamento espacial do turismo os Centros Turísticos que pudessem desempenhar o

papel das novas centralidades, como exatamente definidas pela TLC. A Tabela 38

aponta as zonas turísticas, os Centros Turísticos e os municípios que as compõem e o

Mapa 11 ilustra a distribuição espacial desta proposição do programa. Note-se que no

mapa disponibilizado pela Superintendência de Investimentos Turísticos – SUINVEST,

pertencente à estrutura da Secretaria de Cultura e Turismo – SCT, além das sete zonas

definidas originalmente foram acrescentadas mais quatro zonas

o que demonstra a

intenção do governo estadual em ampliar o número de municípios beneficiados pelo

PRODETUR-BA.

Tabela 38 – Zonas Turísticas, centros turísticos e destinos-âncora no

PRODETUR

Zonas Turísticas

Centros Turísticos/

Circuitos

Ecoturísticos

Destinos-Âncora

Costa dos

Coqueiros

Forte - Sauípe Praia do Forte

Baía de Todos os

Santos

Não-definido

Salvador

Costa do Dendê Não-definido Morro de São Paulo

Costa do Cacau Itacaré - Ilhéus Ilhéus

Costa do

Descobrimento

Porto Seguro –

Caraíva

Porto Seguro

Costa das Baleias

Ponta das Baleias –

Abrolhos

Parque Nacional Marinho

de Abrolhos

Chapada

Diamantina

Circuito do Diamante

Circuito do Ouro

Lençóis

Rio de Contas

Fonte: Bahia, 1993 Apud Queiroz, 2002

Investindo tanto em infra-estrutura básica urbana quanto turística, o governo do estado

da Bahia deu início, a partir de 1991 – com recursos próprios - às intervenções nos

municípios inclusos no zoneamento turístico do estado. Desta forma, procurou-se

qualificar aqueles municípios para a atração e aporte dos investimentos privados em

turismo, lazer e entretenimento.

As quatro novas Zonas Turísticas são Vale do Jiquiriçá, Lagos de São Francisco, Caminhos do Oeste,

Caminhos do Sertão.

Mapa 11- Distribuição espacial das Zonas Turísticas do PRODETUR-BA

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo, 2005

A tabela a seguir traz as ações concluídas por Zona Turística e os valores de cada

projeto implementado:

Tabela 39 - PRODETUR/BAHIA I – Ações concluídas (posição em 09/2005)

Projetos

Valor da obra (US$

Mil)

Data de

conclusão

Baía de Todos os Santos 123.187

Recuperação da Igreja do Bonfim 1.195 12/98

Quarteirão Cultural/Praça das Artes 5.429 07/99

C.Histórico Salvador – 6ª Etapa – Sede IPAC –

Fase1(contrapartida)

278 08/99

C.Histórico Salvador – 6ª Etapa –Praça da Sé (contrapartida) 1.494 03/99

Ampliação do Aeroporto Internacional de Salvador 114.570 09/02

Elaboração dos Projetos das Fortalezas - Salvador 201 03/05

Projeto Orla (Elab. Proj. Urbanização Amaralina/Armação)

Salvador

20 05/05

Costa dos Coqueiros 5.528

Sistema de Esgotamento Sanitário de Praia do Forte 1.055 07/01

Sistema de Esgotamento Sanitário de Sauípe 4.473 12/00

Costa do Dendê 3.334

Acesso Aeroporto Valença/Atracadouro B.Jardim

(Contrapartida)

3.046 06/00

APAs Pratigi e Maraú 94 07/00

Restauração de paisagens degradadas e sinalização -APA

Pratigi

7 10/02

Educação ambiental da APA Pratigi 102 06/01

Centro de visitação da APA Pratigi 85 06/01

Costa do Cacau 18.841

Rodovia Ilhéus/Itacaré 18.058 05/98

APAs Itacaré/Serra Grande, L. Encantada e Parque do

Conduru

783 12/03

Costa do Descobrimento 83.966

Sistema de Abast. de Água Belmonte (contrapartida) 982 06/96

Sist.de Abast. de Água Arraial d’Ajuda (contrapartida) 633 08/96

Sistema de Abast. de Água Trancoso (contrapartida) 328 08/96

Aeroporto de Porto Seguro 5.480 12/96

Atracadouro Cabrália/Tombador 256 12/96

Rodovia Cabrália/Belmonte (contrapartida) 8.499 05/97

Sist. de Abast.de Água de P. Seguro - Orla e Frei Calixto (B e

5.361 11/00

Sistema de Esgotamento Sanitário de Belmonte 2.994 08/01

Implantação da APA de Santo Antônio 118 09/02

Urbanização de Trancoso 345 02/03

Receptivo Turístico - Centro Histórico de Porto Seguro 27 10/02

Atracadouro Porto Seguro/Apaga Fogo (contrapartida) 384 12/97

Sist. de Abast. de Água e Esgot. Sanitário de P. Seguro –

Setor A

11.885 08/98

Sistema de Abast. de Água de Santa Cruz Cabrália 744 07/99

Sistema de Abast. de Água de Coroa Vermelha 276 12/99

Drenagem P. Seguro/Acesso Apaga Fogo/Arraial D’Ajuda 5.719 12/99

Rodovia Porto Seguro/Trancoso 21.553 01/00

Plantio de gramas e hidrossemeadura - Rod. P. Seguro /

Trancoso

29 09/01

Recup.de Matas Ciliares de P. Seguro (contrapartida) 315 02/00

Recup. do Patrimônio Histórico de P. Seguro/Trancoso 2.026 04/00

Sistema de Esgotamento Sanitário Coroa Vermelha 1.057 05/00

Sistema de Esgotamento Sanitário Santa Cruz Cabrália 2.870 01/01

Sist. de Esgot. Sanitário de P. Seguro - Orla e Frei Calixto (B

e C)

7.932 10/00

Sistema de Esgotamento Sanitário de Arraial D’ Ajuda 2.767 12/00

Desenvolv. Institucional C.R.A - Centro de Rec. Ambientais 211 12/02

Desenvolvimento Institucional da Embasa 187 07/02

Sistema de Esgotamento Sanitário Trancoso 988 06/03

Chapada Diamantina 7.469

Aeroporto de Lençóis 7.469 05/98

Global 2.272

Desenvolv. Institucional da Sec. da Cultura e Turismo e

Bahiatursa

2.272 03/05

Sub-total 244.597 --

PRODETUR/BAHIA I - AÇÕES EM ANDAMENTO

Projetos

alor da obra (US$

mil) *

Data de

conclusão

Costa do Cacau 2.178

Sistema de Esgotamento Sanitário de Itacaré 2.178 02/06

Sub-total 2.178

Total geral 246.775

Notas: Valores das obras sujeitos a alteração até a sua conclusão.

* Total dos investimentos realizados com recursos de diversas fontes (PRODUR, PRODETUR -

BNB/BID, Tesouro Estadual)

Fonte: SUINVEST apud SCT,2005.

Neste processo dos US$ 750 milhões totais desembolsados no âmbito do PRODETUR-

NE, o estado da Bahia canalizou cerca de US$ 245 milhões ou quase 33% deste valor.

Em termos da distribuição destes recursos no território baiana a Zona Turística da Baía

de Todos os Santos foi a maior beneficiada com, aproximadamente, 50% dos US$ 245

milhões, seguida pela Zona da Costa dos Coqueiros com 34%.

Desta forma, o PRODETUR-BA reforçou o papel de Salvador como destino turístico

prioritário na Bahia, em detrimento das demais localidades turísticas, com implicações

diretas sobre preservação/recuperação do seu patrimônio histórico, sobre os setores de

saneamento básico e transportes e na ampliação do seu aeroporto internacional.

Assim, o paradigma de desenvolvimento com ênfase em serviços repete a

concentração de ações governamentais na capital e Região Metropolitana. Em termos

setoriais, o gráfico a seguir aponta que foi o investimento em aeroportos que, com

efeito, mais consumiu os recursos do PRODETUR-BA:

Gráfico 2 – Distribuição dos recursos do PRODETUR-BA por setores

Fonte: SUINVEST apud Secretaria de Cultura e Turismo, 2005

3.2.1. O PRODETUR-NE II

Tendo sido finalizado o desembolso dos recursos da primeira etapa, o PRODETUR/NE

II começa a ser negociado em 2001, levando à assinatura pelo BID, BNB (agente

executor), Ministério do Turismo (governo federal) e pelos governos dos estados

nordestinos do contrato BR-0323 em setembro de 2002 (SCT, 2005). O novo aporte

definido para o programa é o valor de US$ 400 milhões, sendo US$ 260

correspondentes ao BID/BNB, US$ 80 milhões aos estados e US$ 80 milhões ao

governo federal (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005).

O PRODETUR/NE II tem como principal objetivo melhorar a qualidade

de vida da população permanente nos municípios integrantes dos Pólos

de Desenvolvimento Integrado de Turismo prioritários identificados na

área de atuação do Banco do Nordeste, através da geração de maiores

oportunidades de emprego, maior disponibilidade e qualidade dos

serviços urbanos municipais e uma melhor qualidade do meio ambiente.

Neste sentido, uma das premissas básicas do PRODETUR/NE II é o

foco na sustentabilidade dos investimentos realizados na Primeira Fase

do Programa [PRODETUR I], o que significa uma priorização de ações

que visem completar

e complementar os projetos financiados. (BANCO

DO NORDESTE DO BRASIL, 2005)

Do objetivo então delineado apreende-se algumas diretrizes e mudanças conceptuais

nesta segunda etapa. Se antes o foco foi o investimento em infra-estrutura urbana e/ou

turística concretizados através de projetos municipais isolados agora o BID exige que

haja um planejamento mais global por parte dos governos estaduais, ou seja, que os

projetos sejam desenvolvidos numa escala regional. Para tanto tiveram que ser

definidos Pólos de Turismo que agregassem municípios contíguos (14 inicialmente para

todo Nordeste).

Mapa 12 – Pólos de Turismo definidos no PRODETUR/NE II

Fonte: BNB,2005

Deste modo, o governo do Bahia decide criar quatro Pólos de Turismo agregando as

antigas Zonas Turísticas (ver Tabela 40). Segundo Queiroz (2002), o fato de que os

investimentos do PRODETUR I tenham surtido uma maior efeito nos municípios

integrantes do Pólo Costa do Descobrimento levou o governo estadual a escolhê-lo

como aquele que serviria para as avaliações, pelo organismo financiador, dos impactos

socioeconômicos advindos da primeira etapa, enquanto mecanismo para a liberação de

novos recursos. Os estados de Sergipe e Rio Grande do Norte também foram

escolhidos para o mesmo tipo de avaliação.

A questão ambiental também passou a ter relevância visto que as obras executadas

anteriormente – abertura/duplicação de estradas, construção de hotéis e outros

empreendimentos privados etc. – causaram alguns impactos negativos não previstos

em sua totalidade, levantando diversas contendas entre moradores, poder público e

agentes privados tipo ocupação desordenada do solo, favelização na periferia de

alguns destinos turísticos (caso de Porto Seguro), super utilização e/ou contaminação

de mananciais hídricos nas localidades turísticas, entre outros.

Tabela 40 – Pólos de Turismo criados em 2001 e as correspondentes Zonas

Turísticas

Pólos Turísticos Zonas Turísticas

Salvador e Entorno Baía de Todos os Santos e Costa dos Coqueiros

Litoral Sul Costa do Cacau e Costa do Dendê

Costa do Descobrimento Costa do Descobrimento e Costa das Baleias

Chapada Chapada Diamantina:

Fonte: BAHIA, 1993 apud QUEIROZ, 2002

Como o PRODETUR I não atingiu a eficácia esperada, tanto em termos da qualidade e

quantidade das obras executadas como da geração de emprego e renda locais, o

organismo financiador somente passou a aprovar, na segunda etapa, projetos oriundos

dos governos estaduais com um planejamento prévio para o desenvolvimento local, isto

é, substitui-se uma possível estratégia de desenvolvimento turístico estadual de uma

maneira genérica por uma estratégia que enfoque especificamente o desenvolvimento

de regiões-alvo. Assim, verificou-se uma redução da escala, estabelecendo os

seguintes componentes prioritários para o novo programa:

a) Fortalecimento da Capacidade Municipal de Gestão do Turismo: as

atividades neste componente são orientadas para garantir que o

governo local e a população disponham de instrumentos adequados e

desenvolvam a capacidade para manter e incrementar as atrações

turísticas e os serviços locais necessários para o crescimento por longo

prazo do turismo.

b) Planejamento Estratégico, Treinamento e Infra-estrutura para o

Crescimento Turístico: está desenhado para assegurar que os Estados

tenham capacidade de planejamento e funcionamento para realização

de atividades turísticas a seu cargo, assim como possam dispor da infra-

estrutura necessária ao desenvolvimento do setor turismo no estado.

c) Promoção de Investimentos no Setor Privado: tem como objetivo

promover e ampliar a integração com o setor privado como agente

complementar do processo de financiamento do investimento público no

desenvolvimento dos pólos de turismo. (BANCO DO NORDESTE DO

BRASIL, 2005)

Emblemáticos desta nova filosofia são os Planos de Desenvolvimento Integrado do

Turismo Sustentável – PDITS e os Conselhos de Turismo. O primeiro tem o objetivo de:

promover a estruturação e o planejamento do desenvolvimento do

turismo em mesorregiões vocacionadas, formação de parcerias,

mobilização e integração dos atores locais com foco na atividade

turística e nos resultados, em benefício da população local.

(SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2005)

Ou seja, é o produto concreto ao qual se refere a exigência de um planejamento local

prévio. No caso da Bahia, este estado elaborou, via consultorias, três dos quatro pólos

existentes - Salvador e Entorno, Costa do Descobrimento e Litoral Sul.

Já a segunda iniciativa (ou exigência) representa a “forte preocupação com o

engajamento da sociedade na definição das ações, reconhecendo-a como instrumento

legítimo de participação no processo” (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005). O

estado da Bahia já conta com os quatro Conselhos referentes aos seus quatro Pólos de

Turismo.

3.3. A IMPLANTAÇÃO DO CLUSTER TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA

A partir 1991, com a volta do grupo carlista

ao governo do Estado, foi desenvolvida

uma estratégia de desenvolvimento da atividade turística para a Bahia

especialmente para a capital. Esta estratégia baseou-se na construção de uma vocação

da cidade vinculada às atividades ligadas ao turismo.

Esta vocação era fundamentada nas belezas naturais e riquezas ecológicas, no

patrimônio histórico e na diversidade cultural do Estado e expressa a compreensão da

cidade como organização competitiva. Afinal a idéia de vocação de uma cidade guarda

relação com o conceito de competência essencial proposto por Prahalad e Hamel

(1990)

em relação às empresas. Portanto, as atividades empresariais ligadas ao

turismo e entretenimento deveriam ser potencializadas aproveitando da visibilidade da

cultura local.

Convém recordar, neste sentido, que contribuiu intensamente para a

exposição da cultura baiana uma série de novelas televisivas e filmes, a

exemplo de Tieta, Gabriela e o Pagador de Promessas. Contribuiu,

também, número expressivo de escritores, artistas e intelectuais com

destaque nacional e internacional. Podem ser citados, no período mais

recente, Jorge Amado, João Ubaldo Ribeiro, Dorival Caymi, Glauber

Rocha, Caetano Veloso, Cid Teixeira e Orlando Gomes. Mas, talvez, o

Grupo político liderado pelo senador eleito e ex-governador Antônio Carlos Magalhães.

Pode-se notar, já no final da década de 60, esforços do governo, em direção ao desenvolvimento do

turismo no Estado, inclusive com metas de interiorização da atividade. Desta forma, o Estado, numa

postura empreendedora, construiu e administrou hotéis no interior, como em Lençóis e Itaparica. Já

Queiroz (2005) indica que nos anos 1930 já havia algum esforço para o desenvolvimento do turismo no

Estado.

Prahalad e Hamel (1990) escrevem sobre as competências centrais que as grandes firmas possuem

e/ou devem desenvolver, tendo marcado o campo da estratégia nos anos 1990. Neste sentido, a

“vocação para o turismo” aparece no local como uma competência central que deve ser fortalecida a

cada momento.

maior destaque no mercado da indústria cultural seja o produto carnaval.

(MENDES, 2001, p. 59)

Dessa forma, com um grupo bastante alinhado a seu líder político, a máquina pública

passou a desenvolver uma série de ações que visavam o estímulo do turismo. Estas

ações podem ser divididas em investimentos em infra-estrutura e em promoção. Tais

investimentos passaram – como conseqüência - a ter um sentido de direcionar as

atividades empresariais, ao comunicar que o turismo receberia relevante investimento

público, proporcionando, então, novas oportunidades de negócio (MENDES, 2001).

Por infra-estrutura, compreende-se, da ótica do grupo responsável, a melhoria do

“produto” ou, ao menos, seu embelezamento. Foram realizados investimentos nesta

direção, nos municípios, com apoio do Estado e financiamento internacional, através do

PRODETUR.

Em Salvador, foi iniciado o projeto de revitalização do Pelourinho, com a recuperação

dos antigos casarões, bem como o redirecionamento das atividades econômicas.

Foram concebidos, ainda, outros projetos, como o Bahia Azul, a iluminação da orla da

Barra, a revitalização do Dique do Tororó e o reforço da segurança pública - com a

criação da polícia turística - para a melhoria do produto Salvador. Soma-se ainda a

ampliação do aeroporto da capital e a captação de novos empreendimentos hoteleiros

de grande porte e elevado padrão.

Em paralelo a estas atividades, a Bahiatursa, juntamente com a EMTURSA

, passou a

desenvolver uma forte estratégia de posicionamento da imagem da cidade, com

investimentos em comunicação e na promoção de eventos. Verificou-se ainda

campanhas direcionadas aos soteropolitanos, seguindo a perspectiva do

endomarketing

. Assim, a cidade foi se preparando e ajustando a esta promessa de

desenvolvimento.

Segundo o prefeito de Salvador no período de 1997 a 2004, Antônio Imbassahy, a

Bahiatursa é a responsável pela promoção e a prefeitura pelo produto(Mendes, 2001).

Nesta parceria, cada órgão envolvido tem atribuições claramente definidas e

complementares. Esta afirmação coaduna-se com a orientação do city marketing.

Portanto o modelo do cluster que foi implementado em Salvador estava associado ao

modelo do city marketing.

Assim, deve-se destacar a percepção de Kotler (1997) em relação à imagem de uma

cidade. Nesta percepção, uma cidade deve preocupar-se com a Administração

Estratégica da Imagem (AEI). Com isto, devem estar claramente definidos os

segmentos-alvo dos usuários potenciais e como atingi-los. Mais que isto, é

Empresa de Turismo S/A – EMTURSA, foi constituída no dia 18 de fevereiro de 1986, na forma de uma

sociedade de economia mista vinculada à Prefeitura Municipal da Cidade do Salvador com as cotas

acionárias divididas entre o poder público (Prefeitura Municipal de Salvador) e a iniciativa privada através

de um Conselho, sendo que a Prefeitura detem 99% dessas ações. A EMTURSA tem como missão

“Fomentar as atividades turísticas, promovendo Salvador como destino nacional e internacional,

oferecendo aos visitantes e à comunidade, infra-estrutura e serviço de qualidade, gerando emprego e

renda para o Município.”

Endomarketing pode ser entendido como o esforço de marketing para dentro da organização

(direcionada aos funcionários). Assim, campanhas instituições tipo “trate bem o turista”, num contexto de

city marketing, podem ser classificadas como endomarketing.

indispensável monitorar a imagem construída do lugar

32. Neste contexto, verifica-se que

são utilizados ao menos dois modelos competitivos simultaneamente: o porteriano e o

city marketing

Evidentemente que o acionamento do city marketing articulado ao cluster tem gerado

resultados positivos para alguns segmentos da economia soteropolitana. Exemplos de

segmentos com retorno satisfatório têm sido o de hotelaria, companhias aéreas e

locadoras de automóveis (ou de forma geral o que está sendo chamado neste trabalho

de serviços avançados). Somam-se ao grupo de segmentos rentáveis as grandes

cervejarias e empresas de comunicação que investem no carnaval e outros eventos

relacionados, além de construtoras e incorporadoras. Como conseqüência, grande

parte do excedente gerado pelas atividades econômicas do cluster em questão tem

uma transferência imediata para fora da cidade, ou mesmo se realiza fora da cidade.

Desta forma, verifica-se que o cluster, apesar de gerar excedente, os transfere, em boa

parte, para fora, devido ao perfil exógeno dos ofertantes de serviços avançados. A

seguir, pode-se verificar o modelo do Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em

Salvador, elaborado a partir de relatórios do Governo do Estado da Bahia:

Como vem sendo observado, as ações dos governos estadual (a partir de 1991) e

municipal (a partir de 1997), que visam à transformação da cidade de Salvador num

Em Salvador, tanto a Bahiatursa como a EMTURSA realizam pesquisas periódicas com os turistas,

além de desenvolver estratégias de comunicação em relação a outros públicos relevantes em feiras e

convenções do trade turístico.

Preferimos falar em “ao menos” dois modelos, pois a lógica do modelo catalão também está presente,

inclusive com um plano estratégico para a cidade de Salvador.

pólo turístico, sugerem a adoção do cluster na reflexão da economia local, associando-

se ao modelo do city marketing. A importância da compreensão do conceito de cluster e

da sua aplicação nas cidades – e, neste caso, em Salvador – reside no fato de que sua

busca, de forma sistemática, pelos governos e associações empresariais, poderia

garantir maior eficiência à economia local.

Figura 10: Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador

Fonte: Mendes (2001)

Nesta forma de compreender a lógica econômica, percebe-se a interação entre cultura,

entretenimento e turismo na cidade de Salvador. Neste modelo que busca a sinergia

empresarial encontram-se incluídos hotéis; teatros; restaurantes; empresas aéreas;

construção e gerenciamento de marinas; eventos esportivos, especialmente os

esportes náuticos; shopping de lazer; blocos carnavalescos; infra-estrutura para o

carnaval e festas populares; dentre outras organizações e iniciativas.

CLUSTER TURISMO,

CULTURA E ENTRETENIMENTO,

Investidores

Transp. marítimo

Meios de

hospedagem

Educação

Mídia / Cinema / TV

Revista / Gravadoras

Infra-estrutura

de acesso

Eventos esportivos

Igrejas

manifestações religiosas

Exposição de arte

Espetáculos

Restaurantes

Compras

Shopping de lazer /

Blocos e bandas

Operadores e agentes

Transp. rodoviário

Companhias aéreas

gências de coord. pública

(

Entursa, Bahiatursa, SCT)

gências de coord. privada

(ABIH, ABT)

ONG’s ligadas

ao meio cultural

Pode-se ainda observar que, do ponto de vista econômico, existe forte indução deste

cluster pelo governo, especialmente o estadual. Assim, verifica-se a contratação de

empresas de consultoria, esforço promocional, além da infra-estrutura para

desenvolvimento do Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura.

Entretanto, constata-se a existência de um cluster espontâneo antes desta estratégia

definida pelo governo estadual, podendo ser atestado pelo comércio nas festas

populares; empresas ligadas ao carnaval, gravadoras, restaurantes e vestuários típicos,

pousadas e restaurantes, artesanatos, dentre outras atividades ligadas à cultura local,

entretenimento e turismo, mesmo que com uma série de dificuldades de coordenação e

cooperação entre empresas e atividades. Autores como Queiroz (2005) indicam que já

na década de 1930 verificavam-se traços do turismo enquanto atividade econômica na

cidade.

Mas este cluster espontâneo, marcadamente caracterizado por organizações locais deu

origem a um novo cluster com a presença de grandes empresas extra-locais. Neste

sentido, observa a existência de um cluster induzido que se sobrepõe ao cluster

espontâneo previamente existente. Tal sobreposição tem como característica final a

apropriação por parte das empresas com perfil exógeno dos apelos do cluster

espontâneo, porém padronizando-os para facilitar a comercialização, inclusive em

escala.

Provavelmente o melhor exemplo para ilustrar tal quadro seja o carnaval. A maior festa

de rua do mundo, de acordo com Guiness Book, tem sido marcada nos últimos anos

pelo crescimento do fluxo turístico e pela oferta de grandes camarotes em quase todo o

circuito do carnaval. Assim, a perspectiva da exclusão pelo consumo se potencializa, à

medida que os pobres da cidade têm que se contentar com um dos cerca de 220 mil

empregos temporários gerados direta ou indiretamente ao evento, como vendedor

ambulante, cordeiros, seguranças, recepcionista, costureira ou camareira, ao tempo

que já não mais são donos do que já foi sua principal festa.

Assim, compreende-se o modus operandi do cluster em desenvolvimento em Salvador

com auxílio de consultores internacionais, como uma ferramenta gerencial que

potencializa o perfil exógeno de um cluster induzido.

Por outro lado, o envolvimento da sociedade local, um dos pressupostos do cluster

enquanto estratégia de desenvolvimento vem enfrentando os limites da desigualdade

social, como a concentração da renda e o baixo nível de escolaridade. Soma-se ainda a

falta de preparo do empresariado local, em especial das pequenas organizações,

refletindo de forma clara em uma baixa eficiência operacional e, ainda, numa baixa

qualidade na prestação dos serviços, limitando os resultados do cluster.

3.3.1. Pelourinho: associação entre espaço, cultura e turismo

Conjunto arquitetônico barroco com a quase totalidade de seus casarões oriundos do

período entre os séculos XVI e XIX, tombado em 1985 pela UNESCO como patrimônio

histórico da humanidade, o Pelourinho é por muitos considerado como o centro

histórico- cultural de Salvador. Seus quarteirões, sobrados e ruas representam a

história e a diversidade étnica e cultural da cidade.

Porém, o Pelourinho atravessou um longo período de degradação até que a partir de

1993

é iniciado um processo de revitalização que incluiu a reforma dos casarões,

policiamento ostensivo e remoção de famílias pobres – dando lugar a empreendimentos

comerciais. Neste sentido, observa-se um processo de revitalização da área,

desenvolvido com a seguinte orientação:

[...] o objetivo de explorar todo o potencial turístico do patrimônio

tombado e, neste sentido, a idéia central foi a de transformar um antigo

bairro, degradado sócio-espacialmente, com uso maioritariamente

residencial, ocupado por uma população bastante pobre (prostitutas,

boêmios, artistas no ostracismo, ‘biscateiros’), e em certa medida

‘guetificado’, em um centro cultural e de comércio e serviços de lazer

sob a forma do que se poderia chamar ‘shopping center’ ao ar livre.

(FERNANDES, 1998, p. 20).

Evidentemente este processo gerou resistências sociais e divergências entre lideranças

comunitárias. Estas divergências colocavam em xeque o valor da indenização atribuída

aos antigos moradores – pois, em muitos casos, não serviu ao seu principal fim que era

a aquisição de nova moradia - e os critérios adotados para a obtenção de ponto

comercial na área.

Seja como for, o governo estadual manteve sua convicção na escolha realizada e hoje

o Pelourinho constitui um dos seus principais trunfos na política traçada de

desenvolvimento do turismo.

Anteriormente havia sido tentada a implementação de projetos de revitalização, sem que nenhuma

tivesse obtido sucesso.

A recuperação e manutenção do patrimônio histórico tem no Pelourinho

o exemplo mais significativo, considerando o forte apelo de marketing

junto aos mercados emissores. A importância cultural como motivação

de fluxos fez da recuperação do Pelourinho um instrumento motivador

para a implantação de uma indústria cultural. (BAHIATURSA, 2000, p.

18).

Neste sentido, pode-se compreender a intervenção no Pelourinho no contexto macro de

desenvolvimento da indústria do turismo na cidade e não como uma mera intervenção

urbana dirigida à preservação de área historicamente relevante. Assim, tem-se, no

Pelourinho, a clara intenção de favorecer a estratégia de desenvolvimento do turismo

(MENDES, 2001).

Segundo Fernandes (1998), o governo estadual atuou, e ainda atua, de forma incisiva

no Pelourinho, devido a sua importância.

Estratégias governamentais empresarialistas como no caso do Centro

Histórico do Pelourinho são essenciais e importantes em uma cidade

como Salvador que possui mais de 50% de seu mercado de trabalho

alocado no setor serviços. (FERNANDES, 1998, p. 22).

Ainda segundo o autor, a forma como foi conduzido o Programa de Recuperação do

Centro Histórico do Pelourinho reduziu o papel da iniciativa privada na revitalização

desta área:

A ausência de um modelo de gerenciamento para o Centro Histórico do

Pelourinho, por parte do governo estadual que visasse dar um melhor

ordenamento às atividades e ao funcionamento conjunto do lugar,

definindo esferas de responsabilidade para as empresas e o Estado,

levou ao não estabelecimento de uma parceria público-privado no lugar,

elemento de fundamental importância no conceito de empresarialismo

governamental. A gestão realizada de modo exclusivo pelo Governo do

Estado, aliado à incipiente iniciativa autônoma do empresariado no

Centro Histórico Pelourinho, acabou por gerar um processo de

dependência do poder público na gestão do lugar. (FERNANDES, 1998,

p. 34).

Neste sentido, a intervenção no Pelourinho pode também ser compreendida como uma

ação que tinha como objetivo agregar mais valor ao produto Salvador. Assim, o

Pelourinho é, desta perspectiva, mais um elemento do mix de atributos do produto

Salvador.

Entretanto, passados quase quinze anos de sua revitalização o Pelourinho tem

vivenciado um processo de abandono e marginalização. A prostituição antes restrita a

uma clientela de baixo poder aquisitivo passou a ter como clientela preferencial os

turistas estrangeiros.

Se por um lado a revitalização teve um aspecto positivo no que diz respeito à

preservação do patrimônio cultural, por outro, ao enfrentar as primeiras fases do ciclo

de vida do destino turístico, transformando o local em ponto de grande circulação de

turistas e posteriormente chegando ao declínio, verificou-se alguns dos aspectos mais

tristes desta atividade econômica: a prostituição.

O mesmo quadro pode ser verificado no Aeroclube Plaza Show, shopping center

destinado ao turismo e entretenimento. Inicialmente, o empreendimento gerou uma

grande expectativa de geração de empregos, dentro do contexto de fortalecimento do

cluster, mas depois verificou-se – assim como no Pelourinho – que após fortalecer um

vínculo de circulação com os turistas, desterritorizando sua relação com a comunidade

local, o local foi assumindo algumas das características negativas do turismo, como

drogas e prostituição.

3.4. RESULTADOS DA ESTRATÉGIA IMPLEMENTADA

Como visto, o turismo assume um importante papel no crescimento e desenvolvimento

do estado da Bahia e de sua capital. Como destaca o secretário estadual da Cultura e

Turismo, Paulo Renato Dantas Gaudenzi, “para que o turismo concretize efetivamente

seu potencial como vetor de desenvolvimento econômico e social em benefício da

população baiana” é necessário entre outros pontos que “os habitantes das localidades

turísticas [tenham] direito a uma crescente melhoria de qualidade de vida, incluindo o

lazer e atividades recreativas” e “é indispensável o estímulo do governo ao

desenvolvimento dos serviços privados, com vistas ao aumento da renda, do emprego

e da qualidade de vida dos residentes locais” (SECRETARIA DE CULTURA E

TURISMO, 2006). Assim, torna-se necessário realizar uma análise dos resultados da

estratégia implementada em duas perspectivas: a do crescimento e a do

desenvolvimento.

Como visto no primeiro capítulo, o crescimento econômico está normalmente associado

à variação do PIB. Assim, o crescimento econômico foi analisado neste trabalho de

duas formas: a) o crescimento da atividade no local estudado e b) crescimento do PIB

do local estudado.

Já a dimensão do desenvolvimento normalmente é associada a algum grau de

distribuição da riqueza e/ou melhoria de condições de vida da sociedade. Assim, foram

utilizadas três variáveis para a análise: a) existência de “vazamentos” – por conta de

compras realizadas fora do local; b) possíveis transferências de excedentes – quando a

operação se dá no local; e c)geração de empregos e perfil dos empregos.

Evidentemente que outras variáveis poderiam ser incorporadas na análise, entretanto,

por razões metodológicas, incluindo disponibilidade de dados confiáveis foram

utilizadas estas.

3.4.1. A perspectiva do crescimento

Muitos dados são apresentados por parte de parte do governo estadual para respaldar

uma idéia de forte crescimento das atividades turísticas no estado e em Salvador. De

fato, percebe-se um crescimento de 212,87% no estado e na cidade quando se

comparam os anos 2004 e 1991 (início do atual modelo). Dados oficiais apontam para

uma participação de 7,8% da atividade turística no PIB estadual - estimado em US$

30,5 bilhões.

Entretanto, tal crescimento foi consolidado no período compreendido entre 1992 e

1996, quando o estado experimentou expressivas taxas de crescimento de sua receita

turística (28,0% em 1992; 18,8% em 1993; 24,2% em 1994; 47,4% em 1995 e 15,5%

em 1996)

. Após esse período de forte expansão, as atividades turísticas enfrentaram

momentos de retração, alternando com pequenas expansões, dando mostras de um

certo esgotamento.

Com o Plano Real houve uma valorização da moeda nacional frente ao dólar. Tal valorização ajuda a

explicar o crescimento pós 1994.

Com isto houve, em 2004, um impacto do turismo no PIB do estado de US$ 2,37

bilhões (aumento de 251,1% no mesmo 1991-2004). No gráfico a seguir é apresentada

a evolução da receita gerada pelo turismo na capital, no estado e o impacto no PIB

estadual:

Gráfico 3 - Receita gerada e impacto no PIB em milhões de US$ (1991 – 2004)

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo

Para compreensão do cálculo da receita turística torna-se válido observar o registro

metodológico da Secretaria de Cultura e Turismo.

[...] essa grandeza resulta do produto das variáveis Fluxo Turístico,

Gasto Médio Diário Individual (GMDI) e Permanência Média (PM).

O cálculo da renda gerada é efetuado com base na receita turística,

considerando-se o seu efeito multiplicador que tem início com a

introdução no circuito econômico dos gastos primários dos turistas e se

materializa por um encadeamento de transações e consumos

sucessivos. Origina-se desse movimento uma adição líquida à procura

local, estadual ou regional, assim como à própria demanda nacional

quando o turista provém do exterior, sendo essa demanda financiada

500

1000

1500

2000

2500

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Receita Gerada - SSA

Receita Gerada - BA

Impacto no PIB

com moeda estrangeira, carreando maior aporte de divisas ao país

receptor.

Resultante da extensão das Pesquisas “Perfil do Turismo

Receptivo”para um número maior de municípios turísticos da Bahia, a

ampliação da base de dados, permitiu a revisão dos critérios de

expansão do fluxo e da receita turística de Salvador (base de dados

primária e principal) para o âmbito do Estado. Como conseqüência, as

premissas que apoiaram a estimativa da renda gerada pela atividade

turística foram as seguintes:

1. a receita derivada do turismo na Bahia eleva-se para 1,85 do total da

receita turística de Salvador quando se considera a receita global, e para

1,35 quando se estima apenas a receita gerada pelo segmento

internacional;

2. a atividade turística não armazena nenhum resíduo de produção.

Desse modo, o montante dos gastos turísticos (consumo) será

equivalente à receita turística total;

3. estimado para o ano de 1984, o multiplicador dos gastos turísticos

internacionais no Brasil ficou próximo de 2,85, conforme estudo

realizado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas de São

Paulo (FIPE);

4. a renda turística nacional, direta e indireta, foi estimada aplicando-se

um coeficiente de 1,75 aos gastos turísticos de brasileiros em 1988,

tomando-se como base um estudo elaborado em parceria pela

EMBRATUR / OMT;

5. Na estrutura da renda, uma proporção equivalente a 36,1%

corresponde a salários; 57,3%, a lucros em geral; e 6,6%, a impostos e

subsídios, de acordo com o mesmo estudo da EMBRATUR/OMT; e

6. o fluxo turístico global do Estado - nacional e internacional - foi

projetado com base nos resultados de Salvador, depois de aplicados a

estes os coeficientes de 2,2 e 1,5 respectivamente.

Para avaliar a sustentabilidade de tal crescimento é apresentado o quadro a seguir,

destacando a variação da receita gerada e do impacto no PIB derivado do turismo na

capital e no estado no período compreendido entre 1991-2004. Neste sentido, observa-

se uma alternância de crescimento e decréscimo, mesmo quando se consideram as

crises cambiais que o país enfrentou no fim dos anos 1990 e início dos anos 2000.

Tabela 41: Variação da receita gerada e do impacto no PIB derivado do turismo

(Em US$ milhões). Salvador e Bahia (1991-2004)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Variação da Receita

Gerada – SSA (em %)

- 27,0 14,9 28,7 48,7 15,1 -3,0 -5,9 -11,7 3,5 -9,7 8,4 13,6 5,0

Variação do PIB –

Brasil (em %)

1,0 -0,5 4,9 5,9 4,2 2,7 3,3 0,1 0,8 4,4 1,3 1,9 0,5 4,9

Variação da Receita

Gerada – Bahia (em %)

- 28,0 18,8 24,2 47,4 15,5 -3,5 -5,2 -8,4 6,3 -14,6 13,3 20,8 5,0

Variação do Impacto no

PIB - Bahia (em %)

- 28,0 18,8 24,2 47,4 15,5 -3,5 -5,2 -8,4 6,3 -14,6 13,3 20,8 5,0

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados da Secretaria de Cultura e Turismo (2006) / IBGE / SEI

No que se refere à distribuição da renda turística na Bahia, pode-se verificar dados da

Secretaria de Cultura e Turismo (2006) que apontam para uma concentração de 57,3%

desse resultado na conta “lucros em geral”. A seguir é apresentada a distribuição desta

renda:

Tabela 42: Distribuição da Renda turística na Bahia – 2004

Conta Valor (em US$) Participação

Impostos e subsídios 156,5 milhões 6,6%

Salários 855,9 milhões 36,1%

Lucros em geral 1.358,6 milhões 57,3%

Total 2.371 milhões 100,0%

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo (2006)

Especificamente em relação a Salvador pode-se observar que mesmo com a

inconstância das taxas de crescimento da receita, houve uma relativa evolução de

outros indicadores de desempenho da atividade turística. Assim, em 2004, os Meios de

Hospedagem (MHs) classificados/assemelhados de Salvador receberam 668.049

turistas, sendo 501.037 de turistas nacionais (aproximadamente 75% do total) e

167.012 (aproximadamente 25% do total) procedentes de outros países (Secretaria de

Cultura e Turismo, 2004).

Neste cenário, a hotelaria classificada de Salvador contabilizou uma expansão de 15%

(ano de 2004 em relação a 2003), com um crescimento acumulado de 106,5% no

período compreendido entre 1991 e 2004. De acordo com a Secretaria de Cultura e

Turismo (2006), o resultado positivo desses meios de hospedagem reflete basicamente

o bom desempenho do segmento doméstico, que em 2004 cresceu 8,8% em relação a

2003 e 102,5% em relação a 1991.

Já o incremento no fluxo de hóspedes internacionais em Salvador nos anos 2003 e

2004 é explicado pela Secretaria de Cultura e Turismo em função da maturação dos

investimentos estrangeiros em equipamentos hoteleiros de grande porte em toda a

Bahia, particularmente na Costa dos Coqueiros, litoral norte do Estado, a exemplo de

Sauípe, o que ocorreu também em Salvador, propiciando a expansão da oferta

hoteleira em Salvador.

Tabela 43 - Resultados do Turismo Salvador (1991-2004)

Ano Nº Hóspedes

(em mil)

Taxa Ocupação

das UHs (em %)

Nº Turistas

(em milhões)

Participação de Turistas Estrangeiros

(em %)

1991 323,48 44,0 1,14 10,2

1992 318,91 47,3 1,03 13,1

1993 348,72 53,4 1,23 12,9

1994 370,82 54,3 1,35 12,2

1995 376,05 54,1 1,41 16,3

1996 404,11 49,7 1,71 13,7

1997 416,37 50,2 1,75 9,5

1998 431,94 51,9 1,71 10,6

1999 517,55 59,6 1,84 12,0

2000 505,70 65,8 2,01 15,9

2001 518,60 61,8 1,92 15,1

2002 550,48 54,5 2,06 16,6

2003 581,11 58,9 2,19 19,4

2004 668,05 62,1 2,28 19,4

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo.

Nota : A partir de 1995, dados de fluxo e receita de turistas estrangeiros calculados considerando

pesquisas da EMBRATUR / MTur.

Entretanto, verifica-se uma sazonalidade na atividade, mesmo com o crescimento da

média de ocupação: o crescimento no ano de 2004 foi superior em 5,4% ao ano

anterior, representando a segunda mais alta do período estudado (62,1%). Assim, nos

meses de janeiro, fevereiro e julho (alta estação), o nível de utilização da capacidade

hoteleira local atingiu 75,8%, 65,7% e 62,6%, respectivamente, e na baixa estação (de

abril a junho) esses resultados se aproximaram de 50%. No mês de março e entre

agosto e dezembro (média estação), essas médias variaram entre 57,9% e 72,3%, esta

última sendo a segunda mais alta do ano, inclusive superando o desempenho da

hotelaria em meses tradicionais de alta estação, refletindo muito provavelmente a

expansão do turismo de eventos e negócios, um “segmento de mercado definido como

estratégico para o objetivo de elevar a demanda turística nos períodos de média e baixa

estação e manter a lucratividade dos empresários hoteleiros em níveis aceitáveis”

(SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2006).

Quando se considera a utilização da capacidade instalada das UHs segundo as

categorias de classificação dos MHs, destacam-se os estabelecimentos de cinco e

quatro estrelas com as taxas mais elevadas da hotelaria no período, situando-se em

72,3% e 64,7%, respectivamente, sendo superiores aos resultados de 2003 em 6,3%

para os 5 estrelas e 5% para os 4 estrelas. Em 2004, a capacidade receptiva total da

hotelaria da capital baiana situou-se em 12 mil UHs e 26 mil leitos. Desta maneira, a

atividade turística apresenta uma característica perversa: a presença da sazonalidade

como inerente à atividade, porém com maior impacto para os hotéis que não são de

alto padrão.

Já com relação ao fluxo turístico global (que inclui o hoteleiro e extra-hoteleiro) de

Salvador, os números são significativos. Em 2004, foram 2.280.530 turistas na capital

baiana, implicando numa variação de 4% em relação ao ano anterior. O mercado

doméstico representou 80,59% e o segmento estrangeiro 19,42% do número de turistas

que se hospedaram em Salvador.

Tabela 44 - Fluxo Turístico Global em Salvador - 1991-2004

Número de Turistas Participação %

Nacionais Estrangeiros (1) Total Nacionais Estrangeiros

1991 1.025.662 116.208 1.141.870 89,82 10,18

1992 892.475 134.402 1.026.877 86,91 13,09

1993 1.071.655 159.337 1.230.992 87,06 12,94

1994 1.185.478 164.299 1.349.777 87,83 12,17

1995 1.178.365 229.482 1.407.847 83,7 16,3

1996 1.474.160 233.149 1.707.309 86,34 13,66

1997 1.579.242 166.478 1.745.720 90,46 9,54

1998 1.533.562 181.428 1.714.990 89,42 10,58

1999 1.623.068 221.162 1.844.230 88,01 11,99

2000 1.688.025 318.915 2.006.940 84,11 15,89

2001 1.625.640 289.780 1.915.420 84,87 15,13

2002 1.720.995 342.940 2.063.935 83,38 16,62

2003 1.767.040 425.780 2.192.820 80,58 19,42

2004 1.837.720 442.810 2.280.530 80,58 19,42

Fonte: SCT - BOHs/FNRHs - Pesquisas Turismo Receptivo

Notas:

(1) A Partir de 1995, dados do fluxo de estrangeiros foram calculados considerando Pesquisas da

Embratur.

(2) Dados passíveis de revisão.

Observa-se que documentos oficiais destacam que a apresentação dos dados

considera para efeito de cálculos e projeções - que auxiliam na definição de ações por

parte da Secretara de Cultura e Turismo - variáveis como:

• Nível de atratividade e competitividade da Bahia em relação a outros destinos;

• Política de desregulamentação do espaço e do mercado aéreo do Brasil;

• Conjuntura econômica do país e do estado;

• Perspectivas de crescimento do PIB do país e da Bahia;

• Tendências dos fluxos turísticos mundiais projetados pela OMT;

• Aspectos da dinâmica social, cultural e econômica no Estado.

No que se refere a esta última variável, a Secretaria de Cultura e Turismo observa que:

[...] foram levadas em conta determinadas características da conjuntura

econômica do Estado, a exemplo de investimentos públicos em infra-

estrutura e do ambiente favorável à realização de negócios e captação

de investimentos privados em diversos setores econômicos,

especialmente na atividade turística. Vale acrescentar que alterações de

tendência no mercado poderão vir a ocorrer, também, pela

implementação de políticas e ações que visem a atrair turistas de maior

poder aquisitivo em nichos mais qualificados, seletivos e exigentes.

Concretizada tal possibilidade, efeitos multiplicadores poderão ser

desencadeados não apenas sobre o segmento turístico, a exemplo da

elevação dos níveis de remuneração da mão-de-obra direta e

indiretamente vinculada ao turismo, mas também sobre as demais

atividades que integram as cadeias de valor que permeiam o turismo: o

lazer e a cultura o Cluster do Entretenimento. Entretanto, para que o

maior poder aquisitivo dessa clientela se materialize em gastos turísticos

na Bahia, gerando receitas em montantes expressivos e crescentes, é

necessário que a implementação das diretrizes do Programa de

Desenvolvimento do Turismo, o PRODETUR, na Bahia não sofra

solução de continuidade e que se dê ênfase à atração, captação e

realização de investimentos públicos e privados, assim como à

qualificação de recursos humanos, serviços e produtos. Esses

elementos, seguramente, conformarão o diferencial que vai assegurar

competitividade aos produtos turísticos ofertados pela Bahia,

capacitando-a a se consolidar como o 1º pólo de entretenimento do

Brasil no ano 2010. (SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2006)

Neste sentido, reforça-se o argumento da lógica de alavancagem das atividades

turísticas apoiadas num modelo de cluster, considerando o apoio governamental e da

dependência de linhas de financiamento como o PRODETUR.

Neste contexto o que se observa é um crescimento anual médio de 7,35% no “PIB

turismo” (renda turística) no estado, no período 1991-2004. De fato, esta é uma taxa

superior ao crescimento do PIB nacional e do estadual. Entretanto, este crescimento

tem desacelerado após o boom do período 1992 – 1996. Portanto, tem-se um cenário

de relativo crescimento, alternando crescimento, estagnação e decréscimo do “PIB

turismo” baiano e soteropolitano, com uma contribuição importante para que o estado e

sua capital tenham taxas de crescimento acima da média nacional.

3.4.2. A perspectiva do desenvolvimento

Uma série de variáveis ajudam a explicar o grau de desenvolvimento de uma

determinada região ou localidade. Quando é considerado que o processo de

desenvolvimento está associado a algum grau de endogenia, pode-se incluir entre as

variáveis de análise tal perspectiva. Assim, avalia-se a endogenia considerando-a

como:

Componente básico da formação da capacidade de organização social

da região e nasce como uma reação aos modelos de desenvolvimento

regional que colocam ênfase maior na atração e na negociação de

recursos externos como condição suficiente para a promoção do

crescimento econômico de áreas específicas. Em um processo de

desenvolvimento endógeno, a ênfase maior está na mobilização de

recursos latentes na região, privilegiando-se o esforço, de dentro para

fora, na promoção do desenvolvimento da região. (Haddad, 2001, pg.

49).

Neste sentido, foram eleitos três critérios para a análise da efetividade do

desenvolvimento local. Tais critérios procuram identificar o padrão de destinação da

atividade turística e o rebatimento para a sociedade local. Portanto, julgou-se

importante verificar: a) possíveis “vazamentos” (por conta de compras realizadas fora

do local); b) possíveis transferências de excedentes; c) o impacto na geração e perfil

dos empregos.

3.4.2.1. “Vazamentos” – por conta de compras realizadas fora do local

Estudo realizado por Silva (2004) acerca das “fugas” ou “vazamentos” na atividade

turística em Salvador sinaliza o padrão de “retenção” / “fugas” desta atividade em

Salvador. A intenção do trabalho era identificar se a atividade turística em Salvador e na

Bahia estava sendo potencializada para o desenvolvimento local ou se por conta das

“fugas” isto não ocorria.

De acordo com Silva (2004), as “fugas” ou “vazamentos” da economia de uma região

decorrem de pagamentos efetuados a fornecedores localizados fora da região pelo

suprimento dos inputs necessários à estrutura produtiva da economia dessa região.

Quanto maior o grau de interdependência produtiva e quanto menor o

grau de “vazamentos” nos fluxos de produção e de renda da região para

outras regiões, maiores serão os valores dos efeitos multiplicadores.

Assim, por exemplo, a ocorrência de importação de matérias-primas,

importação de bens de consumo, pagamentos extra-regionais de

dividendos, de serviços de assistência técnica, de custos financeiros,

isto faz com que os impactos econômicos sobre a região sejam bem

menores. (HADDAD, 1999, p. 15, Apud SILVA, 2004, p. 195).

Assim, a existência de vazamentos provoca uma redução dos resultados econômicos

propiciados pela atividade. Neste sentido, numa perspectiva de desenvolvimento

endógeno, a sustentabilidade das atividades turísticas demandam a internalização da

produção de tais inputs, assumindo um modo local de substituição de importações.

De forma adequada, Silva registrou que metodologicamente estabeleceu os hotéis

como base para sua pesquisa, registrando ainda que poderia ter utilizado um outro

universo para a pesquisa, mas que os hotéis compõem o setor mais tradicional do

trade:

Tendo em vista que a hotelaria pode ser considerada como o setor mais

tradicionalmente “turístico”, em certa medida homogêneo e dotado de

identidade própria, constituído para prestar serviços de hospedagem e

hospitalidade a clientes majoritariamente não residentes no local onde

estão instalados os equipamentos hoteleiros, ela deve desempenhar,

dada sua importância e nível orgânico, um papel de liderança na

dinâmica do turismo de uma determinada localidade.

Poderia se ter optado por um outro setor da estrutura produtiva da

economia da cidade de Salvador cujas atividades se dirigissem

majoritariamente ao atendimento e consumo de visitantes, a exemplo da

operação e agenciamento de turismo, dos restaurantes ou de algum

segmento mais específico das atividades de entretenimento, porém, a

disponibilidade de informações e estatísticas foi um fator que exerceu

forte influência na escolha realizada, além de ter ficado explícito no

marco teórico referencial que a hotelaria se constitui uma das áreas

mais bem delimitadas dentre tantas que integram a ampla ‘oferta

turística’, e, por esta razão, se presta com mais facilidade a estudos e

análises. (SILVA, 2004, p. 406)

E completa o registro de sua metodologia:

Para subsidiar a análise do estudo da caracterização competitiva da

hotelaria de Salvador, se procurou obter informações sobre a taxa de

ocupação, período sazonal, faturamento, receita operacional, custo

operacional e gastos com fornecedores, numa perspectiva evolutiva de

três anos, para 1997, 1998 e 1999. Visando identificar a origem ou

destinação dos recursos para os itens faturamento e gastos com

fornecedores se solicitou sua distribuição entre Salvador, Bahia, Outros

Estados e Outros Países, apenas para o ano de 1999.

Se propunha, inicialmente, a examinar a estrutura de receitas e custos

dos 50 hotéis informantes regulares da Bahiatursa em 2000, visando

detetar a possível ocorrência de vazamentos ou fugas da economia de

Salvador e da Bahia, propiciados pela saída para outros estados ou até

outros países de significativos fluxos monetários, pela remuneração de

capitais, mão-de-obra e insumos originados fora da base econômica

municipal e estadual, o que poderia estar significando uma redução e a

não retenção a nível local e regional de uma relevante parcela dos

resultados econômicos gerados pelo turismo da Bahia, em sua capital

Salvador, a partir de um importante e estratégico segmento de sua

sustentação que é o setor hoteleiro. (SILVA, 2004, p. 410)

Assim, após reconhecer problemas e limitações metodológicas e uma dificuldade de

obter os dados verifica-se algumas informações importantes, com destaque para o

padrão de compras dos hotéis padrão 4 e 5 estrelas que:

• Compram 17,85% de “Alimentos e afins” em outros estados.

• Compram 20,20% de “Bebidas e afins” em outros estados.

• Compram 27,29% de “Mobiliário” em outros estados.

• Compram 7,99% de “Instalação./Equipamento Ar Condicionado” em outros

estados.

• Compram 10,85% de “Eletro-Eletrônicos” em outros estados.

• Compram 33,99% de “Roupa Cama/ Mesa/ Banho” em outros estados.

• Compram 39,51% de “Equip./ Utensílios/ Cozinha” em outros estados.

• Compram 14,97% de “Material de limpeza/ manutenção” em outros estados.

• Compram 20,77% de “Serviços Manutenção” em outros estados.

• Compram 26,21% de “Serviços de transporte” em outros estados.

Silva (2004) reconhece a questão das fugas na dinâmica do turismo em Salvador,

especialmente nos hotéis de padrão mais elevado:

Como conseqüência, o vazamento no setor hoteleiro afeta o conjunto da

atividade do turismo em Salvador, sendo influenciado e influenciando o

grau de endogeneização da eficiência econômica do turismo na capital

baiana e no Estado da Bahia, causando a redução do nível de retenção

local dos resultados econômicos da atividade do turismo obtidos a partir

do desempenho da hotelaria de Salvador, notadamente dos

estabelecimentos de 4 e 5 estrelas ou de grande porte. (SILVA, 2000, p.

438).

Portanto, o turismo não gerou em Salvador um processo de internalização das

atividades críticas que interagem com as cadeias de valor, especialmente quando se

depara com um padrão mais elevado de hotelaria. Este ponto torna-se ainda mais

crítico ao se observar que operacionalmente o governo local tem feito um esforço de

captação de “turistas qualificados” o que implica na ampliação de hotéis de alto padrão,

num ciclo que tende a se retroalimentar de demanda e oferta de alto padrão.

Neste sentido, fica uma conclusão parcial: o esforço em duas frentes - uma na captação

de “turistas qualificados” e outra na busca de novos empreendimentos de alto padrão –

sem um processo prévio de substituição de importação, apoiado numa lógica de

fortalecimento do empresariado local, reduz significativamente o potencial de

desenvolvimento da atividade turística.

3.4.2.2. Possíveis transferências de excedentes

Outra forma de se avaliar a contribuição da atividade turística para o desenvolvimento

da cidade é observar a existência ou não de possíveis transferências de excedentes

para outros locais / regiões. Diferentemente da questão dos “‘vazamentos’ – por conta

de compras realizadas fora do local” que tem um impacto sobre a estrutura de custos e

despesas das empresas ligadas as atividades turísticas, a questão das “transferências

de excedentes” tem um impacto sobre os lucros.

Uma das formas de avaliar a existência de possíveis transferências de excedentes é –

assim como na questão dos vazamentos - eleger alguma(s) atividade(s) crítica(s) do

turismo e verificar o padrão de origem dos grupos empresariais que a compõe e as

práticas de transferência de excedentes. Neste sentido, foi realizada uma análise das

seguintes atividades: hotéis, locadoras de automóveis e companhias aéreas.

Hotéis:

Como primeiro exercício de análise foi verificada a origem dos principais hotéis da

cidade a partir de dados ABIH - Bahia. Dos quinze principais hotéis verifica-se a

existência de seis com padrão cinco estrelas e nove com padrão quatro estrelas. Estes

hotéis geram um faturamento anual de cerca de 86 milhões de reais por ano (dados de

2002). Deste total, cerca de 23% referem-se a hotéis de redes internacionais e 28% a

hotéis de outras redes que não do local (redes nacionais), totalizando pouco mais de

50% de grupos extra-locais. Quando a análise recai apenas sobre os hotéis padrão

cinco estrelas verifica-se que os grupos extra-locais obtêm cerca de 66% do lucro total

nesta categoria de empreendimento. Cruzando essa informação com dados da

Secretaria de Cultura e Turismo de que cerca de 57% do PIB turístico na Bahia

representa “lucros em geral”, verifica-se um padrão de transferência de excedentes,

especialmente porque se observa um baixo reinvestimento no local por parte de tais

grupos.

Deve-se destacar que, após 2002, outros grupos internacionais instalaram novos hotéis

na cidade, como o Holiday Inn e Accord. Exclui-se ainda desta análise todo o Complexo

da Costa de Sauípe e o Club Mediterranée (Itaparica), marcadamente constituídos por

grupos internacionais. Caso fossem atualizados os dados e/ou considerados tais

empreendimentos por conta de sua integração espacial e econômica com a capital –

lembrando que essas localidades utilizam o mesmo aeroporto e estrutura de serviços

urbanos da capital – o padrão verificado de transferência seria ainda mais intenso.

Tabela 45 - Mercado comparado dos quinze principais hotéis de grande porte

comparáveis da cidade de Salvador – Bahia (2002)

POSICIONAMENTO DE OFERTA DE UH DESEMPENHO QUANTO AO FATURAMENTO DIÁRIA

MÉDIA X OCUPAÇÃO

Hotéis Padrão 5 estrelas UH

nº

Partic.% Diária

média

Ocup.% Faturamento Partic.%

1 Pestana

2 Othon

3 Tropical

4 Sofitel

5 Fiesta

6 Catussaba

433

285

275

192

244

190

132,50

159,23

116,96

198,10

171,50

176,70

53,62

56,08

60,10

60,89

67,95

11.228.544,09

9.289.035,54

7.055.655,86

8.453.266,15

10.378.540,31

8.326.691,53

TOTAL 1.619 100 54.731.733,4 100

Hotéis Padrão 4 estrelas UH

nº

Partic.% Diária

média

Ocup.% Faturamento Partic.%

7 Atlantic Tower

8 Blue Tree

9 Sol Vitória

10 Golden Park

11 Portobello

12 Marazul

13 Pituba Plaza

14 Monte Pascoal

15 Bahiamar

200

180

100

124

108

129

18%

16%

11%

10%

12%

136,22

172,59

116,76

89,30

97,86

114,09

103,63

129,05

115,61

73,43

45,61

71,09

62,68

66,54

57,53

81,00

74,74

73,21

3.066.807,77

5.746.435,83

5.453.407,74

1.859.151,17

2.376.735,61

2.970.684,32

3.308.926,63

2.816.397,52

3.985.184,04

TOTAL 1.096 100 31.583.730,6236,22 100

TOTAL DAS UH 2.715 86.315.464,09

Tabela 46 - Origem dos quinze principais hotéis de grande porte comparáveis da

cidade de Salvador – Bahia (2002)

Hotéis Origem do grupo

Pestana Internacional

Othon Nacional

Tropical da Bahia Nacional

Sofitel Internacional

Fiesta Local

Catussaba Local

Atlantic Tower Local

Blue Tree Nacional

Sol Vitória Local

Golden Park Nacional

Portobello Local

Marazul Local

Pituba Plaza Local

Monte Pascoal Local

Bahiamar Local

Fonte: Realizada pelo autor para este trabalho.

A análise do desempenho da hotelaria na capital baiana pode se dar ainda observando

a taxa média de ocupação. Assim, ao se estratificar as ofertas extremas, incluindo

serviços avançados e básicos, pode-se verificar os resultados dos hotéis cinco estrelas

(serviços avançados) e dos hotéis uma estrela (serviços básicos). Com isto, a análise

da taxa de ocupação permite identificar que os grandes hotéis possuem uma melhor

performance que os de pequeno porte também neste critério de análise, como

demonstra a tabela a seguir:

Tabela 47 - Taxa de ocupação dos meios de hospedagem classificados em

Salvador (1995 – 2000)

Ano

Categoria (estrelas)

1995 1996 1997 1998 1999 2000

5* 58,10 51,90 54,80 54,40 66,20 79,00

4* 60,90 56,80 51,90 56,30 61,80 65,70

3* 47,40 43,40 47,20 48,60 54,90 60,80

2* 35,90 39,00 32,00 33,50 34,80 38,60

1* 41,20 36,40 39,50 39,70 45,80 49,30

MÉDIA 54,10 49,70 50,20 51,90 59,60 65,80

Fonte: Bahiatursa (2002)

Obs.: Incluso Clube Mediterranée, Itaparica e Praia do Forte. A Classificação foi estabelecida

segundo critérios da Embratur, vigentes até 28/02/97.

Locadoras de Automóveis

Em relação à análise do setor de locação de automóveis verifica-se uma concentração

crescente por parte das grandes locadoras. De acordo com a Associação de Locadoras

de Automóveis do Brasil, em 2002 eram 254 locadoras no estado da Bahia, passando a

210 em 2003 e 180 em 2004, mesmo com o mercado em expansão: tinha-se uma frota

Deve-se considerar que os negócios de locação de automóveis não se relacionam apenas com o

turismo. Muitas empresas e mesmo o poder público adotam práticas de terceirização de frotas, por

exemplo. Entretanto, a desagregação dos dados não foi possível, isolando o aluguel apenas aos turistas.

Por outro lado, a análise realizada neste ponto permanece coerente com as informações obtidas junto a

empresas do setor.

de 8.350 automóveis em 2002, passando a 8.642 em 2003 e 9.321 em 2004, gerando

um faturamento de R$125 milhões.

Esta tendência de concentração está associada à presença de grupos extra-locais,

considerando as barreiras de entrada do setor. Tecnologia de gestão, escala,

capacidade de investimento, relacionamento com grupos financeiros e pontos

comerciais compõem um conjunto básico de variáveis que determinam a viabilidade das

empresas deste setor. Neste sentido, verifica-se a existência de fortes barreiras à

entrada de competidores, assumindo o setor características de oligopólio, sendo que os

principais ofertantes são de grupos extra-locais

. Alguns dos fatores determinantes do

sucesso do setor podem ser encontrados na comunicação da Localiza Rent a Car com

os seus investidores:

A competitividade e a implementação da estratégia de crescimento da

Companhia, bem como a competitividade de seu negócio, dependem de

sua capacidade de captar recursos para realizar investimentos e renovar

e expandir sua frota. A capacidade da Companhia de financiar a

substituição de sua frota depende, por sua vez, de sua performance

operacional e de sua capacidade de captar recursos. [...] Falhas na

renovação da frota podem fazer com que o negócio de aluguel de carros

da Companhia se torne menos competitivo. (LOCALIZA RENT A CAR,

2006)

Assim, o padrão do setor favorece os grupos extra-locais, possibilitando a existência de

transferência de excedentes.

Pode-se destacar a participação de empresas como a Hertz Rent a Car, Avis Rent a Car, Localiza Rent

a Car e Unidas Rent a Car. A Hertz Rent a Car de origem internacional mantém grande escala nas suas

operações, atuando em todos os continentes. A Avis Rent a Car está presente em mais de 165 países,

possuindo frota superior a 1.200.000 veículos e lojas em 4.800 localidades, operando em cerca de 1.200

aeroportos. A empresa teve um faturamento superior a 5 bilhões de dólares em 2004. A Localiza Rent a

Car, com sede em Minas Gerais, possui 283 agências de aluguel de carros no Brasil. Por fim, a Unidas

Rent a Car, pertence ao Grupo SAG (Soluções Automóvel Global), maior grupo automobilístico de

Portugal com faturamento total de 900 milhões de euros no ano de 2004.

Companhias aéreas:

O perfil de origem das companhias aéreas é ainda mais crítico no que tange ao grau de

endogenia da atividade. Fora pequenas empresas de táxi aéreo com participação

extremamente reduzida, o mercado de aviação civil é basicamente atendido por

grandes companhias do Sudeste brasileiro e de outros países, especialmente Portugal.

Neste sentido, a típica cesta de consumo de um “turista qualificado” - com gastos em

hotéis de alto luxo, companhia aérea e aluguel de automóvel em uma grande rede - que

o estado captou é direcionada a empresas com um padrão de transferência de

excedentes. Assim, o resultado do esforço de desenvolvimento é mais uma vez

minimizado ou neutralizado, ficando apenas algum gotejamento nas empresas locais.

3.4.2.3. Geração e perfil dos empregos

Um dos pontos que apresentam maior consenso ao se discutir as atividades turísticas é

a verificação de um padrão recorrente de mão de obra não qualificada. Observando

dados de pesquisa realizada no mais completo hotel do estado, o SuperClubs

localizado no Complexo Costa de Sauípe, verifica-se que 64% dos funcionários têm

apenas 1º grau completo e 13% possuem 1º grau incompleto (COUTO, 2003). Este

cenário pode ser explicado pela necessidade de funcionários que atendam a vagas

como camareira, auxiliar de cozinha, copeira, jardineiro, garçom, segurança, carregador

Apesar do empreendimento não estar localizado no município de Salvador deve-se observar a

expectativa existente à época de sua implantação no que se refere a geração de empregos entre os

soteropolitanos. Porém, o destaque que é dado a tal empreendimento se dá em função de uma opção

metodológica: observar o que há de mais avançado no turismo local. Neste sentido, a opção tornou-se

válida.

de malas. Neste sentido a opção pelo fortalecimento do turismo é simultaneamente

uma opção de geração de empregos de baixa qualificação e renda.

Este quadro é agravado em função de um padrão de “importação de mão de obra” para

os cargos de gerência e utilização da mão de obra local para trabalhos não

qualificados. Assim, a precarização da mão de obra assume um componente de

“origem do trabalhador”. Dados obtidos por Silva (2004) ajudam a elucidar esta

situação:

Tabela 48: Pessoal Ocupado nos Hotéis e Salários, de acordo com a Procedência

das Pessoas. Salvador – 2000

CATEGORIA (Nº ESTRELAS)

TAMANHO ESTABELECIMENTO (Nº UHs)

1 E 2 3 4 e 5 ATÉ 50 51 A 100 ACIMA DE 100

GERAL

PROCEDÊN-

CIA DAS

PESSOAS

Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %

Pessoal Ocupado

Salvador 96 90,80 482 93,41 787 74,63 181 96,14 315 96,67 869 74,72 1.365 81,39

Bahia 7 6,13 28 5,43 183 17,37 4 2,13 11 3,33 203 17,45 218 13,00

Outros

Estados

5 0,97 83 7,85 88 7,57 88 5,25

Outros Países 3 3,07 1 0,19 2 0,15 3 1,73 3 0,26 6 0,36

Total Pessoal

Ocupado

106 100 516 100 1.055 100 188 100 326 100 1.163 100 1.677 100

Salários (R$)

Salvador 32.594 95,18 163.785 87,63 479.222 59,53 51.736 98,11 143.726 97,91 480.138 58,08 675.600 65,84

Bahia 1.293 3,77 14.294 7,65 175.240 21,77 640 1,21 3.066 2,09 187.200 22,65 190.827 18,59

Outros

Estados

6.164 3,30 126.398 15,70 132.482 16,03 132.562 12,92

Outros Países 359 1,05 2.652 1,42 24.171 3,00 359 0,68 26.823 3,24 27.181 2,65

Total Salários 34.246 100 186.895 100 805.031 100 52.735 100 146.792 100 826.643 100 1.026.170 100

Fonte: Hotéis / Pesquisa Direta; BAHIATURSA / Pesquisa de Atualização da Oferta de Meios de

Hospedagem de Salvador – 2000.

A leitura da tabela anterior sugere uma profunda diferenciação salarial entre aqueles

que têm origem na cidade e aqueles que vêm de outros estados e países. Para efeitos

comparativo pode-se verificar que a média salarial (dados de 2000) dos

“soteropolitanos” em hotéis de padrão 4 e 5 estrelas era de R$608,92 e daqueles de

“outros estados” era de R$1.522, 87 ou cerca de 2,5 vezes maior. Nos hotéis 3 estrelas

a diferença ultrapassa 3,6 vezes.

Portanto, a hotelaria – enquanto representante mais emblemático do turismo - além de

ser uma atividade que precariza a mão de obra pela natureza de seu serviço, perpetua

e potencializa a desigualdade à medida que privilegia um quadro de importação de

profissionais qualificados.

Portanto, a expectativa gerada pela criação de empregos a partir do cluster esbarra no

limite que a atividade turística oferece: informalidade, sub-empregos e precarização da

mão de obra. Com isto, a estratégia de desenvolvimento a partir do cluster mostra-se

insuficiente para reverter a questão do desemprego e informalidade em Salvador,

mesmo com a geração de cerca de 400.000 postos em todo o estado

Tabela 49 - Taxas de Participação e de Desemprego na Região Metropolitana de

Salvador(Dezembro/05)

Indicadores RMS Salvador Demais Municípios

População Economicamente Ativa (em 1.000

pessoas)

1.758 - -

Taxa de Desemprego Total (em %) 23,2 22,6 25,7

Aberto 13,6 12,9 16,9

Oculto 9,6 9,7 8,8

Trabalho Precário 7,4 - -

Desalento 2,2 - -

Taxa de Participação (PEA/PIA) (em %) 61,8 62,3 60

PED RMS – SEI/SETRAS/UFBA/DIEESE/SEADE.

NOTA: Os dados são calculados a partir de informações do trimestre móvel terminado no mês

indicado. A análise de novembro tem, portanto, como base o trimestre móvel de setembro a

novembro.

A partir de fevereiro de 2001 as projeções de população foram ajustadas com base no Censo de

2000.

De acordo com dados da Bahiatursa, em 2000, o turismo era responsável por 71.600 empregos diretos

e 322.200 indiretos, totalizando 393.800 empregos.

A partir de janeiro de 2002 as projeções da população em idade ativa foram ajustadas com base no

censo de 2000.

Desta maneira, as taxas de desemprego têm permanecido elevadas

ao longo do tempo como pode-se verificar no gráfico a seguir:

15,0

18,0

21,0

24,0

27,0

30,0

33,0

Dez 1996

ril

z 1997

Agos

Dez 1

ril

Agos

z 1999

ril

Agosto

z 2000

Abr

Agos

Dez 2

ril

z 2002

ril

z 2003

Abr

Agos

Dez 2

ril

gos

z 2005

período

taxa de desemprego (em %

)

Gráfico 4 - Evolução das taxas de desemprego total na RMS (dez 1996 - dez 2005)

Fonte: PED RMS-SEI/SETRAS/UFBA/DIEESE/SEADE.

Ao se observar as demais Regiões Metropolitanas do país, verifica-se que a de

Salvador é a que possui maior taxa de desemprego total.

Tabela 50 - Taxas de desemprego total Regiões Metropolitanas e Distrito Federal

(junho/2005 – novembro/2005)

Taxas de Desemprego Total (%) Regiões

Metropolitanas

Jun.05 Jul.05 Ago.05 Set.05 Out.05 Nov.05

Belo Horizonte 17,7 17 16,1 15,4 15,4 15,7

Distrito Federal 19,5 19,1 18,6 18,4 18,2 18,4

Porto Alegre 15 14,5 14,7 14,8 14,8 14,6

Recife 22,6 22,8 22,6 22,4 21,6 21,9

Salvador 25,5 24,9 24,6 23,6 23,3 22,8

São Paulo 17,5 17,5 17,1 16,9 16,9 16,4

Fonte: SEP. CONVÊNIO SEADE–DIEESE; FEE-FGTAS–SINE/RS; STDH/GDF;

CEI/FJP/SETAS/SINE-MG; SEI/SETRAS/UFBA;DIEESE – SEPLANDES/PE.

Desta maneira, o turismo, enquanto atividade econômica tem crescido desde 1991,

mas o quadro de desigualdade social e de não desenvolvimento não se alterou no local

Salvador. O que se observou neste período foi que o turismo penetrou na dinâmica

social e cultural da cidade, mas prioritariamente funcionou de forma precária no

desenvolvimento da cidade. As relações de trabalho se deram de forma a precarizar a

mão de obra, com baixos salários, informalidade e com recorrência de contratação de

mão de obra extra-local para cargos de alta gerência. Os lucros (parte significativa do

“PIB turístico”) ocorreram em empresas extra-locais e o padrão de compras das

empresas do setor indicam um quadro de não endogenia das cadeias de valor

relacionadas.

Após quase quinze anos da estratégia de desenvolvimento através do cluster, o que se

observou foi uma atividade que foi se apropriando cada vez mais dos espaços físicos,

sociais, culturais e econômicos do local. Considerando a perspectiva da população e

empresariado local, verifica-se que o atual paradigma de planejamento do

desenvolvimento ao mesmo tempo em que gerou alguns benefícios manteve e

potencializou as dificuldades sociais e econômicas do lugar.

CONCLUSÃO

Este trabalho mostra que houve uma alteração de política na forma de planejar o

desenvolvimento em Salvador, considerando a segunda metade do século XX. Até o

final dos anos 1980 a perspectiva do planejamento regional estava presente a partir da

busca por um processo com ênfase na industrialização. A partir dos anos 1990 a

perspectiva de uma política com tônica no setor de serviços ganha ênfase, sobretudo

no de turismo, utilizando-se ainda de modelos competitivos e estratégicos de

desenvolvimento local. Assim, a problemática do planejamento do desenvolvimento em

Salvador, no período de 1950 a 2000, é estudada. Desta maneira, verificou-se que o

estado da Bahia esteve à frente do planejamento em quase todos os momentos do

período estudado, através de planos e investimento.

Analiticamente, pode-se verificar que até os anos 1950 a dinâmica da cidade de

Salvador estava apoiada numa política agrária exportadora de desenvolvimento. Tal

política implicava em que o local estava perdendo cada vez mais importância relativa

frente outras regiões do país, especialmente o Sudeste que já havia iniciado um

processo de industrialização. Tal quadro gerava uma insatisfação nas elites

empresariais, políticas e intelectuais da época.

Porém, como se observava, a Bahia não apresentava condições necessárias ao

desenvolvimento do processo de industrialização. Havia uma dificuldade de inserção no

contexto nacional, tendo como agravante o fato de que suas elites atuavam numa

perspectiva mercantil, canalizando os excedentes para as Regiões Sul e Sudeste, por

conta do sistema financeiro.

Para romper esta dinâmica involutiva, a perspectiva do planejamento ganhou força.

Assim, o tema do desenvolvimento econômico da Bahia se transformou em programa

de governo a partir de 1955, no governo de Antônio Balbino. Começava a se desenhar

um cenário que possibilitaria o rompimento do modelo agrário exportador de

desenvolvimento vigente até então. Com isto, o estado, particularmente no espaço da

Região Metropolitana de Salvador, parte para um novo paradigma, com um atraso de

pelo menos vinte anos em relação ao Sudeste: modelo industrial de desenvolvimento.

Aproveitando-se de uma infra-estrutura inicial propiciada pela Petrobrás, os planos e

políticas governamentais foram implementados, levando à efetivação do Centro

Industrial de Aratu e do Complexo Petroquímico de Camaçari.

O fomento às atividades industriais, a partir de um planejamento regional, deram início

ao período do modelo de desenvolvimento industrial que foi até o final dos anos 1980.

Como característica do período, verifica-se a participação do estado, através de

diversas modalidades, como financiador, com renúncia fiscal, investimento em infra-

estrutura e até mesmo com participação acionária. Porém, o que efetivamente marcou o

modelo foi a sua estrutura industrial baseada no grande capital especializado,

oligopólico, tanto público como privado (nacional e multinacional), com controle

predominantemente extra-regional.

Este período teve uma importância no que se refere a taxas de crescimento da

economia baiana e de sua capital, gerando algum dinamismo à economia local. Porém

alguns fatores restringiram o desenvolvimento no território em questão.

A primeira causa é a própria opção de modelo de desenvolvimento apoiado numa

perspectiva exógena, reduzindo os ganhos sociais e econômicos para a sociedade

local.

Outro ponto relevante foi o forte processo migratório, fazendo com que a Região

Metropolitana de Salvador passasse por um processo de favelização, a partir de

elevadas taxas de crescimento populacional. Com isto, valida-se a hipótese de que os

fluxos migratórios reduziram os efeitos das taxas de crescimento. Soma-se a este

quadro de causas o fato de haver profundas desigualdades sociais, reduzindo o

tamanho da classe média local. Portanto, o que se observa é que a concentração de

esforços para o crescimento da Região Metropolitana de Salvador gerou

simultaneamente uma concentração de expectativa de emprego na área. Entretanto, a

expectativa foi maior que o resultado do crescimento, gerando um descompasso entre o

processo migratório e o crescimento.

Com o rompimento, nos anos 1970, do modelo keynesiano-fordista e a perspectiva de

uma acumulação flexível, como observou Harvey (1992), novos padrões se impuseram.

Na Bahia, apareceram de forma combinada: a) a possibilidade de “importação” de

modelos competitivos de desenvolvimento local, b) o esgotamento de um modelo

apoiado em indústria de transformação, com a crescente demanda por serviços e

entretenimento por parte de parcelas bem remuneradas em diversas partes do mundo,

c) a existência de programa específico de financiamento do turismo no Nordeste

brasileiro.

Neste contexto, após um período de esvaziamento do planejamento no estado (anos

1980), a perspectiva do planejamento é retomada nos anos 1990. Neste momento, o

estado assume um novo modelo de planejamento do desenvolvimento para a capital.

Há um rompimento do modelo de desenvolvimento industrial e a nova opção para o

desenvolvimento passa a ser o modelo com ênfase nos serviços representado pelo

cluster do turismo.

Assim, surge o modelo do cluster que passa a ser fomentado como a alternativa de

desenvolvimento, articulando organizações do turismo, cultura e entretenimento.

Porém, o que efetivamente é estimulado é um cluster induzido, caracterizado por

empresas extra-locais, visando a atender as demandas de “turistas qualificados”, em

detrimento ao cluster espontâneo previamente existente com organizações locais.

Mesmo a análise do cluster, a partir da visão de Porter (1999), mostra uma série de

aspectos críticos. Assim, as noções básicas propostas por Porter (1999) como

interrelação, encadeamento, interdependência e correlação entre empresas e setores

componentes se dão de forma precária e dependente de novos investimentos externos.

Da mesma forma, a nítida prioridade aos grandes empreendimentos reduz elos do

cluster.

A presença das instituições financeiras locais fortes – necessárias ao desenvolvimento

do cluster, como mostra Porter (1999) - não apenas não foram ampliadas, mas, pelo

contrário, foram reduzidas. Instituições financeiras locais como o Baneb, Banco da

Bahia e Banco Econômico não mais fazem parte do cotidiano e da dinâmica econômica

local. Pesquisa de Vasconcelos, Fucidji, Scorzafave e Assis (2004) mostra que das 167

instituições bancárias em funcionamento no Brasil, 99 possuem sede no estado de São

Paulo e apenas 4 estão localizadas na Bahia.

Com isto, o que se verifica é um conjunto articulado de ações governamentais de apoio

a determinado setor, em função das demandas da iniciativa privada. O modelo de

desenvolvimento assume a perspectiva microeconômica e espacialmente perde-se a

perspectiva de planejamento regional. Como visto, a escala de planejamento se reduz,

mas ao subordinar a dinâmica local aos padrões de reprodução do capital, a cidade se

insere num contexto macro, assumindo sua condição periférica.

Após analisar a ruptura do paradigma industrial e o avanço do paradigma pós-industrial

de desenvolvimento, verifica-se que ao final de meio século de planejamento do

desenvolvimento permanece um quadro de fortes desigualdades sociais no local

Salvador, mesmo que em alguns momentos possam ser observadas taxas de

crescimento econômico.

Com isso, é exposto ao longo deste trabalho como um determinado lugar enfrenta a

questão do desenvolvimento, alterando e adaptando-se a um novo contexto, mas sem

alterar dois elementos básicos que foram em grande medida causas do não sucesso no

modelo de desenvolvimento industrial: a opção pelo desenvolvimento exógeno e não

enfrentamento às questões sociais mais profundas.

Tabela 51: Comparação entre os modelos de desenvolvimento vigentes ao longo

do século XX

Período Agro-exportador Desenvolvimento com

ênfase na industria

Desenvolvimento com ênfase

nos serviços

Cronologia Até os anos 1950 A partir dos anos 1950 A partir dos anos 1990

Principais ícones

econômicos

Cacau e cana de açúcar CIA e Pólo de Camaçari Turismo

Destinação do

excedente

Sudeste do país em razão

da política de câmbio

vigente

Grandes grupos

nacionais e

internacionais

Grandes grupos internacionais

e nacionais

Mão de obra e

sociedade

Resquícios de uma

sociedade escravocrata,

com trabalho concentrado

na lavoura/ agricultura.

Impacto positivo, ainda

que limitado, no

fortalecimento de uma

nova classe média.

Relações precarizadas e

flexíveis de trabalho como

vantagem comparativa.

Perspectiva do

desenvolvimento.

Endógena, porém com

consumo elevado dos

produtores fora da Bahia.

Exógena Exógena

Papel do Estado Criação de agências e

órgãos de apoio a diversas

culturas (como o cacau).

Planejamento associado

à perspectiva regional

Planejamento associado à

perspectiva competitiva e

estratégica

Fluxo migratório

para a capital

Pequeno Muito alto Alto

Urbanização no

estado

Estado rural Em vias de urbanização Urbanizado

Fonte: Elaborada pelo autor.

Pode-se afirmar que a cidade cresceu economicamente, mas não se desenvolveu. Em

grande medida, o mito do desenvolvimento, como colocado por Furtado (1974), ocorre

na cidade: forte busca pelo crescimento econômico, a exemplo de maiores taxas de

fluxos de turistas e novos empreendimentos, sem que isso signifique desenvolvimento

no seu sentido pleno, com incorporação dos benefícios pela população. Assim, foi

validada a hipótese construída no início deste trabalho de que os modelos competitivos

possuem alguma eficácia para o crescimento de uma dada localidade periférica, mas

não dão conta das questões do desenvolvimento. Portanto, em localidades periféricas

os modelos competitivos apresentam limites claros quando a questão central é o

desenvolvimento.

A própria leitura de Porter (1999) sinaliza que a competitividade deveria ser revertida

em desenvolvimento regional/local via investimentos em infra-estruturas físicas,

geração de empregos, negócios, arrecadação de impostos e estabelecimento de um

quadro institucional público condizente com um governo local responsável por

implementar condições que tornem a localidade atraente economicamente. Porém, as

propostas de Porter, ao desconsiderar a realidade da periferia, perdem relevância à

medida que são implementadas em localidades que não alavancam a sua capacidade

endógena. A presença de insumos locais - elemento básico da formulação de um

cluster – tende a não ocorrer na periferia.

No local Salvador, se observa que mudaram os planos; o paradigma industrial se

esgotou, abrindo caminho para os serviços; a escala de planejamento de ação se

reduziu, mas o desenvolvimento não chegou. Como visto, conceitualmente, a opção

pela ênfase em serviços foi fundamentada em dois modelos estratégicos e

competitivos: o porteriano (clusters) e o city marketing, ambos com forte tendência

exógena.

A alternativa de desenvolvimento passou a ser a venda do simbólico, das emoções, da

música e cultura, do carnaval, das sensações, da alegria, do prazer e felicidade que o

local pode propiciar. O estado e a capital se preparam para esta nova promessa de

desenvolvimento: foi criada a polícia turística, a orla da Barra foi iluminada, o Pelourinho

enquanto espaço da cultura local foi revitalizado, o aeroporto ampliado, novos

empreendimento hoteleiros de grande porte e elevado padrão foram captados.

Entretanto, o soteropolitano começou a ser excluído do consumo e a precarização da

mão-de-obra ficou ainda mais evidente, verificando-se ainda um processo de

importação de mão de obra com forte diferença salarial.

A aceleração da precarização da mão de obra, a manutenção de uma elevada taxa de

desemprego e a informalidade nas relações trabalhistas se somam e se retroalimentam

de maneira perversa. Tudo isto é multiplicado quando se verifica a elevada taxa de

transferência de excedente do cluster. Se por um lado a escala do planejamento vai se

reduzindo, a escala das transferências se amplia. As transferências não se dão apenas

no plano da nação, mas numa escala global, através de grandes grupos internacionais.

Num contexto, em que se busca a desvalorização e até destruição da força de trabalho

enquanto mecanismo para se evitar as crises de superacumulação, como mostra

Harvey (1992), foi verificado que o local Salvador tornou-se uma opção de investimento

dos grandes grupos, inclusive pelas características de sua mão-de-obra. Portanto, o

padrão de precarização da mão de obra – que é um dos elementos chave no atual

regime de acumulação - assumiu a condição de vantagem comparativa no contexto de

absorção de novos negócios. O capital encontra flexibilidade em Salvador. Com isto, o

local passa a ser uma alternativa interessante de investimento.

O modelo com ênfase em serviços chegou à Salvador com os serviços de turismo, ao

tempo em que as matrizes de serviços financeiros saíram, sinalizando que a

implementação deste novo paradigma não valorizou os caminhos preconizados por

autores como Borja e Castells (1997) e Harvey (1992). A tônica em serviços que se

implementou no local Salvador não foi dos serviços financeiros e da alta tecnologia,

mas o do turismo. Portanto, além do limite da implementação de modelos estratégicos e

competitivos deslocados para a periferia, Salvador enfrenta uma segunda questão: o

tipo de atividade principal do modelo (turismo) tem como padrão recorrente a

precarização da mão-de-obra. Com isto, verifica-se uma dupla restrição ao

desenvolvimento: o uso de modelo estratégico na periferia e o tipo de atividade que é

caracterizada pela precarização da mão-de-obra.

Mesmo assim, o turismo passou a evoluir a partir dos anos 1990, aproveitando-se de

algumas vantagens competitivas em andamento (como infra-estrutura hoteleira e

aeroportuária e investimento constante nas “marcas” Bahia e Salvador), mas também

em função de vantagens comparativas como o custo da mão-de-obra.

Mas, ao mesmo tempo em que tantos pontos ainda se apresentam como críticos,

verifica-se que o desenvolvimento a partir do turismo e da cultura assumiu um caráter

hegemônico. Era necessário à cidade haver um caminho para o desenvolvimento e o

turismo assumiu este papel, afinal, o modelo industrial de desenvolvimento foi se

esgotando, abrindo um vácuo que deveria ser suprido.

Neste sentido, surge uma importante crítica à implementação do conceito do Cluster do

Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador. Como destaca Queiroz (2005), a

implementação se deu de forma concentrada, potencializando a precária realidade

socioeconômica da cidade. Portanto, o que se verifica no processo de implementação

do cluster é um direcionamento econômico, social e espacial. Do ponto de vista

econômico, o modelo tem valorizado uma perspectiva exógena; do social, verifica-se

um processo de exclusão do consumo e não integração da população aos benefícios

gerados; do espacial, verifica-se a opção por áreas que assumem maior visibilidade no

“produto Salvador”.

Assim, a valorização da cultura enquanto possibilidade econômica e social é realizada

de forma precária, normalmente associada a algum tipo de apropriação de grandes

grupos. O carnaval soteropolitano é o ápice desde processo. Mais que isto, o processo

de apropriação se dá através da capilaridade que a cadeia de valor assume com as

pequenas organizações. Portanto, pequenas produtoras e/ou blocos carnavalescos se

apropriam da cultura local mercantilizando-a, mas são os grandes grupos econômicos

(como redes hoteleiras) que, ao realizarem transações comerciais e financeiras, se

apropriam efetivamente dos resultados do cluster. Portanto, a parcela de

endogeinização encontrada no cluster tende a funcionar aumentando a capilaridade das

empresas extra-locais. Um dos mecanismos para que isto se torne possível é o

empacotamento e padronização da cultura, como mostra Mendes (2001).

Apesar da mudança de paradigma de planejamento do desenvolvimento, a capital

baiana não conseguiu se desenvolver, tendo como resultado um quadro de profundas

desigualdades sociais, expressas em indicadores como desemprego e baixa

escolaridade. Este trabalho aponta três causas principais para este quadro: a) a

manutenção de uma perspectiva exógena de desenvolvimento, não favorecendo a

retenção dos benefícios gerados pela dinâmica econômica; b) o processo migratório

para a capital, contribuindo para um quadro de favelização; c) baixas condições sociais

da população, sendo este ponto não apenas conseqüência, mas principalmente causa

do quadro apresentado, perpetuando um círculo vicioso.

Assim, este trabalho procurou mostrar como Salvador rompeu uma dinâmica de

desenvolvimento industrial, absorvendo modelos estratégicos e competitivos,

assumindo uma perspectiva com ênfase em serviços e o resultado para a sociedade e

economia local.

Entretanto, deve-se salientar que o debate acerca do planejamento do desenvolvimento

deve incorporar, num primeiro plano, a inclusão da população mais carente, através da

educação, saúde, acesso, moradia e lazer. Reverter mecanismos de perpetuação de

desigualdades não é simples nem se realiza em curto prazo, porém deve ser objetivo

não apenas dos governos, mas principalmente da sociedade local.

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