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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO URBANO
CECILIA RIBEIRO PEREIRA
O ESTUDO PRELIMINAR DE WIT-OLAF PROCHNIK:
PLANEJAMENTO URBANO E ENUNCIADOS DO RECIFE
Dissertação de mestrado apresentada
ao Mestrado em Desenvolvimento Urbano
da Universidade Federal de Pernambuco,
como parte dos requisitos para a obtenção
do título de Mestre em Arquitetura
e Urbanismo.
ORIENTADORA: Profa. Dra. Virgínia Pontual
Recife
2005
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AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer à professora Virgínia Pontual, pelo desafio feito, pela apresentação de
uma disciplina inteiramente nova e estímulo à pesquisa, como também a orientação e
formação que possibilitaram a confecção deste trabalho.
Meus agradecimentos aos professores Circe Monteiro, Antonio Paulo Rezende e Maria da
Graça Ataíde. E aos colegas de curso Giovana, Kainara e Jacqueline.
Agradeço também à arquiteta Marlene Fernandes, pelo contato com a família Prochnik no Rio
de Janeiro. A Rachel Sisson, pela generosidade e colaboração na pesquisa, e aos filhos de
Wit-Olaf Prochnik, Victor e Maurício Prochnik.
Não poderia esquecer o incentivo dos amigos Luiz Manoel Ferreira Filho e Fátima Ximenes, a
ajuda de Sarah e Sarita Amorim e Justino Passos, bem como a paciência e amor, de Marcelo,
Ribamar e Esmelinda.
Ao entrar no Recife,
não pensem que entro só.
Entra comigo a gente que comigo baixou
por essa velha estrada
que vem do interior;
entram comigo rios
a quem o mar chamou,
entra comigo gente
que com o mar sonhou,
e também retirantes
em quem só o suor não secou;
e entra essa gente triste,
a mais triste que já baixou,
a gente que a usina,
depois de mastigar, largou.
(João Cabral de Melo Neto, trecho do poema O Rio -
ou relação da viagem que faz o Capibaribe
de sua nascente à cidade do Recife).
RESUMO
A dissertação aqui apresentada indaga quais enunciados contém as práticas dos urbanistas,
usando como recorte o Estudo Preliminar (EP) do Recife, elaborado pela empresa de
consultoria do arquiteto Wit-Olaf Prochnik, no final da década de 1960. O contexto do
planejamento urbano no Brasil nesta década foi marcado primeiro pela reivindicação dos
arquitetos por uma Reforma Urbana, e depois de 1964, pela implementação por parte do
Governo Federal de uma autarquia responsável pela difusão do planejamento local integrado:
o SERFHAU. Nesse contexto, a cidade é então, enunciada no EP, como: Cidade Saturada,
Metrópole Regional, Centro Tradicional de Serviços, Cidade das Águas, Enchentes e
Mocambos e Cidade Verde. O pessimismo desses enunciados remete ao todo e às partes de
um corpo deficiente: o Recife e sua área metropolitana. Então, para vislumbrar um amanhã
melhor, são sugeridas correções, como a formação de subcentros e a polinucleação, de modo a
conter as migrações e a sobrecarga do Recife e reabilitar a sua região fragilizada.
ABSTRACT
The dissertation here presented inquires what statements contains the experience of the
urbanists, using as a paradigm the Preliminary Study of Recife, developed by a consultancy
enterprise of the architect Wit- Olaf Prochnik, in the end of the 1960´s decade. The context of
the urban planning in Brazil in this decade was marked first by the architects' demand for a
urban reform, and after 1964, by the Governmental implementation of an autarchy responsible
for the diffusion of integrated local planning: The SERFHAU. In this context, the city is
stated in The Preliminary Study as: Saturated City, Regional Metropolis, Traditional Center of
Services, City of Waters, Flooding and Shelter, and Green City. The Pessimism of theses
statements points to the whole and to parts of a deficient body: Recife and its metropolitan
area. So, to glance a better tomorrow, the studies suggest corrections, such as the formation of
sub centers and the poli nucleation, as a way to contain the migrations and the overburden of
Recife and to rehabilitates its fragile area.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6
CAPÍTULO – 1
REFORMA URBANA 10
1.1 A CASA COMO PARCELA DE UM ESPAÇO MAIS AMPLO: A CIDADE 10
1.2 A NOSSA REFORMA E A DOS OUTROS 15
1.3 O SEMINÁRIO DE REFORMA URBANA 18
CAPÍTULO – 2
SERFHAU 25
2.1 A CRIAÇÃO DO SERFHAU 25
2.2 O PLANEJAMNETO LOCAL INTEGRADO: CONCEITOS E INFLUÊNCIAS 30
2.3 A PROPAGAÇÃO DE UMA “NOVA MENTALIDADE” 37
2.4 A EXTINÇÃO DO SERFHAU 42
CAPÍTULO -3
O ESTUDO PRELIMINAR DO RECIFE E A CONSULTORIA DE PROCHNIK 46
3.1 A COORDENAÇÃO REGIONAL DO SERFHAU NO RECIFE 46
3.2 A EMPRESA DE CONSULTORIA DE PROCHNIK 51
3.3 O ESTUDO PRELIMINAR 54
3.4 A METODOLOGIA DO SERFHAU E O ESTUDO PRELIMINAR 58
CAPÍTULO – 4
AS TEMÁTICAS DO ESTUDO PRELIMINAR: RECIFE E SEUS ENUNCIADOS 63
4.1 CIDADE SATURADA 63
4.2 METRÓPOLE REGIONAL 67
4.3 CENTRO TRADICIONAL DE SERVIÇOS 73
4.4 CIDADE DAS ÁGUAS, ENCHENTES E MOCAMBOS 79
4.5 CIDADE VERDE 84
CONCLUSÃO 93
BIBLIOGRAFIA 96
6
INTRODUÇÃO
Ao tomar contato com as teorias de planejamento urbano, bem como da história das propostas
de intervenção e planos para as cidades, surgiu o interesse e a indagação pela concepção de
cidade expressada em planos urbanísticos para o Recife. Então, a leitura desses planos, e de
estudos sobre esses, possibilitou uma percepção de que eles mostravam distintas leituras, ou
imagens da cidade, e que muitas vezes a forma como eram descritas ou eram narradas nem
sempre correspondia ao que conhecia sobre essa.
Dado isso, ocorreram diversas indagações a respeito desses planos, como, que sentido ou que
significado tinham, o que eles diziam da cidade, ou ainda, que cidade estava contida nesses
planos urbanísticos, e, quem eram os autores desses planos.
Essas indagações remetem às histórias das idéias de cidade que podem revelar enunciados
contidos em modelos intelectuais. Tais modelos, segundo Salgueiro (2001; p.31), são
entendidos como “uma referência exemplar oriunda de um conjunto de teorias, debates,
enunciados, (...) Todo modelo pressupõe essa dinâmica da invenção ou adaptação sobre a
reprodução. A apropriação, sendo uma resposta conjuntural e parcial, faz com que o
resultado não seja o mesmo, de um caso a outro”. Como também que os saberes urbanísticos
podem ser entendidos “como saberes formados pela sobreposição de diferentes olhares, pela
sobreposição das transposições internacionais com as apropriações nacionais e,
principalmente, locais e particulares, delineadas diversamente no tempo, conforme os
campos de tensões de um certo corpo social”, como afirmou Pontual (1998; p.12).
Alguns pesquisadores trataram em artigos, dissertações e teses dos planos urbanísticos
realizados no decorrer do século XX para o Recife, e mostraram por diferentes caminhos, ou
seja, questionaram e problematizaram esses planos urbanísticos com diferentes abordagens
metodológicas, como: Outtes (1991), Macedo (2002), além de Pontual (1998), que apresenta
uma investigação relacionada à história da cidade e do planejamento urbano em sua tese de
doutorado O Saber Urbanístico no Governo da Cidade, na qual está empreendida uma
narrativa da cidade do Recife nas décadas de 1930 a 1950, verificando as mudanças das idéias
de cidade que eram percebidas e representadas pelos urbanistas.
7
Tomando conhecimento desses trabalhos, procurou-se entender o modelo urbanístico
elaborado pela Empresa de Consultoria do arquiteto Wit-Olaf Prochnik para o Recife em
1970. Esse plano, ou melhor, Estudo Preliminar para o Plano de Desenvolvimento Local
Integrado do Recife, até então não havia sido estudado.
O Estudo Preliminar (EP) foi financiado pelo Serviço Federal Habitação e Urbanismo
(SERFHAU), daí ter sido necessário situá-lo no contexto nacional do planejamento urbano
pós-1964,
1
como também no contexto local; além de investigar qual a metodologia usada e os
profissionais envolvidos na sua confecção.
Foi indagado se a criação do SERFHAU teria sido em resposta às exigências de Reforma
Urbana (RU) colocadas pelos urbanistas antes de 1964. Desse modo, foi necessário, também,
retroceder no tempo e, investigar os debates e as suas participações neste fórum.
A partir da leitura e interpretação dos textos da RU, foi apreendido que poderia haver uma
ligação desta com o SERFHAU, nas discussões e polêmicas levantadas, idéias sobre a cidade
e sobre o planejamento urbano, mesmo com a inflexão sofrida. O debate sobre o planejamento
urbano no recorte temporal da década de 1960, então é entendido, como o que Block definiu:
“
Os homens que nasceram num mesmo ambiente social, em datas próximas, sofrem necessariamente,
em particular em seu período de formação, influencias análogas (...) Apaixonar-se por um mesmo
debate, mesmo em sentidos opostos, ainda é assemelhar-se. Essa comunidade de marca, oriunda de
uma comunidade de época, faz uma geração” (Bloch, 2001; p.151).
Então, o EP, Wit-Olaf Prochnik, o SERFHAU e a RU são os principais focos temáticos que
compõem a dimensão da narrativa apresentada. Tais focos deveriam responder às seguintes
indagações:
1
O Golpe militar não foi objeto de estudo na presente dissertação. Reconhece-se que provocou uma mudança na
organização política e institucional do país, inclusive no planejamento. Porém, considera-se essa mudança
expressa no capítulo–2, referente ao SERFHAU. Sobre o Golpe militar, ver: Cardoso (1973), Schmidt (1983),
Coelho (2004).
8
Como o Recife era enunciado no Estudo Preliminar? Em que medida a leitura do Recife
apresentada no EP tinha correspondências com as diretrizes estabelecidas pelo SERFHAU?
Quais os enunciados do Recife feito por Prochnik no EP?
A construção da narrativa das práticas urbanísticas está entendida, segundo Lepetit (1991;
p.31), como idéias e fazeres de intelectuais no âmbito de um campo disciplinar,
fundamentados na articulação entre o fato histórico e sua formulação explicativa. Para Pontual
(1998; p.17), as práticas dos urbanistas não significam somente atos, mas sua mentalidade e
conduta. Ao relatar o acontecimento, há o reconhecimento da história recordada e, ao contar o
passado, conta-se o presente ou planeja-se o futuro. Por isso, saber quem conta, é entender,
também, a maneira como a história é contada. Nesse caso, o autor é compreendido como
“princípio de agrupamento do discurso, como unidade e origem de suas significações, como
foco de sua coerência” (Foucault, 1996; p.26).
Já os enunciados são entendidos como um produto da interpretação do discurso, levando-se
em conta o seu contexto. Segundo Foucault (1987; p.98):
“Trata-se, antes, de uma função que se exerce verticalmente, em relação às diversas unidades, e que
permite dizer, a propósito de uma série de signos, se elas estão aí presentes ou não (...) é uma função
de existência que pertence, exclusivamente, aos signos, e a partir da qual se pode decidir, em seguida,
pela análise ou pela intuição, se eles ‘fazem sentido’ ou não, segundo que regra se sucedem ou se
justapõem, de que são signos, e que espécie de ato se encontra realizado por sua formulação (oral ou
escrita).”
A pesquisa empreendida levantou diversas fontes de pesquisa. As fontes primárias levantadas,
além do EP, foram as publicações do Ministério do Interior, entre elas, os periódicos do
Boletim Informativo do SERFHAU e exemplares da revista Arquitetura. Depois da leitura e do
relacionamento das fontes, foi feita uma outra busca nos arquivos da família Prochnik, no Rio
de Janeiro e levantados alguns relatórios internos sobre a atuação da empresa. Então, foram
realizadas entrevistas e uma pesquisa no Diário Oficial do Recife para a checagem de algumas
hipóteses e informações e o fechamento da pesquisa. Outras fontes, as complementares,
também contribuíram para a confecção da dissertação, entre elas, artigos de jornais, Internet,
livros sobre história da cidade e planejamento urbano, artigos em publicações científicas, e
dissertações e teses que abordam intervenções urbanísticas no Recife.
9
Cabe destacar algumas bibliotecas e arquivos visitados para o levantamento histórico
documental: Arquivo Público Estadual, Arquivos da Prefeitura da Cidade do Recife, Museu
da Cidade do Recife, Biblioteca do CONDEPE, Biblioteca Blache Knolf – Fundação Joaquim
Nabuco, Biblioteca Celso Furtado – SUDENE, Biblioteca Joaquim Cardoso – Centro de Artes
e Comunicação-UFPE, Biblioteca do IBAM - Rio de Janeiro, e arquivos da Família do
arquiteto Wit-Olaf Prochnik, no Rio de Janeiro.
Então, essta dissertação está apresentada em quatro capítulos: no primeiro capítulo foram
abordadas as temáticas que os arquitetos estavam debatendo diante dos problemas gerados
pelo contingente populacional nas grandes cidades, a reivindicação desses profissionais por
uma reforma urbana, e as idéias discutidas no Seminário de Reforma Urbana, no contexto pré
SERFHAU. Para isso, foi utilizada como fonte primária a Revista do Instituto de Arquitetos
do Brasil (IAB) intitulada Arquitetura, que foi publicada de 1961 a 1968.
No segundo capítulo, foi abordado o planejamento levado a efeito pelo SERFHAU,
procurando o entendimento de como funcionava essa autarquia, quais os conceitos e
referências desse planejamento e os motivos que levaram à sua extinção. As fontes primárias
utilizadas na elaboração desse capítulo foram, além dos textos publicados na revista
Arquitetura, as publicações do Ministério do Interior, principalmente o Boletim Informativo
do SERFHAU (BIS), no período de 1970 a 1974.
No terceiro capítulo, está apresentado o funcionamento da Coordenação Regional do
SERFHAU no Recife, a contratação e a formação da empresa de consultoria encarregada do
Estudo Preliminar, bem como a relação profissional do arquiteto Wit-Olaf Prochnik com o
Recife. As principais fontes foram, além do EP, entrevistas e depoimentos dos profissionais
da empresa de consultoria, da Prefeitura e da Coordenação do SERFHAU no Recife, além de
matérias do Diário Oficial (DO) do Recife no período de 1969 a 1971.
No quarto e último capítulo foi feita a interpretação do EP como um texto de Prochnik de
modo a identificar quais os enunciados presentes. Foram verificados os enunciados: Cidade
Saturada, Metrópole Regional, Centro Tradicional de Serviços, Cidade das Águas, Enchentes
e Mocambos, e Cidade Verde. Para isso, fez-se um recorte privilegiando as referencias à
configuração de cidade contida no seu diagnóstico. A fonte primária utilizada foi o próprio EP
elaborado para o Recife.
10
CAPÍTULO – 1
REFORMA URBANA
Neste primeiro capítulo, foram abordadas as temáticas que os arquitetos estavam debatendo
diante dos problemas gerados pela urbanização brasileira, na década de 1960. Para tanto, foi
usada como fonte primária a revista do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) intitulada
Arquitetura, publicada no período de 1961 a 1968. Essa revista era, naquele momento, um dos
principais veículos utilizados pelos arquitetos que mais discutiam as questões urbanas
prementes. Em textos assinados ou em editoriais, foi apreendida quase uma década de
reivindicações dos arquitetos pela institucionalização do planejamento urbano como função
do Governo Federal, bem como a conceituação e a proposta de reforma urbana e as idéias
discutidas no Seminário de Reforma Urbana.
1.1 A CASA COMO PARCELA DE UM ESPAÇO MAIS AMPLO: A CIDADE
A “violenta” urbanização brasileira nas décadas de 1940 e 1950 teria motivado, no início da
década de 1960,
2
uma reformulação do conceito de morar. A cidade não mais podia ser
considerada como o resultado de uma simples multiplicação de unidades residenciais, o qual
rompia um espaço físico encerrado. Essa nova mentalidade dominou os discursos promovidos
pela revista Arquitetura:
3
“A visão que o arquiteto tem da habitação não se circunscreve à volumetria isolada de uma casa, de
um prédio de apartamentos, ou mesmo de um conjunto dêstes. Sua visão vai mais longe. Abrange não
só a casa, mas casas. Vê o edifício junto aos outros edifícios, êstes em relação às ruas, praças,
parques, escolas, campos de esportes, lojas, mercados, igrejas, ao tráfego, ao abastecimento e aos
serviços públicos essenciais. (...) O seu olhar abarca a casa, o edifício, a unidade de vizinhança, o
bairro, a cidade, a região, o país e, principalmente, os homens que fazem estas coisas terem um
sentido” (Arquitetura, 5/1964; p.2).
2
Nesse período, a população urbana no Brasil superou a rural.
3
A revista tinha como editor o arquiteto Maurício Nogueira Batista e foi publicada no período de 1961 a 1968.
11
O Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB),
4
ao denunciar as péssimas condições de moradia e
da “desordem urbana”, criticava os programas de execução imediata desvinculados de um
programa nacional e regional, além de desenvolver uma série de atividades cujo objetivo era
conseguir do Governo Federal algumas medidas que permitissem enfrentar o problema da
habitação e do planejamento das cidades, aproveitando que, segundo Serran (1976; p.9), o
diálogo entre os arquitetos e o governo era “excelente”, principalmente por conta da
construção de Brasília.
Os arquitetos brasileiros começaram atuar além de seus escritórios já na década de 1950, em
instituições como o IAB, a Sociedade Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos
Sociais (SAGMACS),
5
que era uma instituição de pesquisa e consultoria, e o Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (IBAM),
6
cuja atuação estava voltada para a
modernização das administrações municipais.
A principal fonte de demanda eram os programas de habitação. Foi a urgência no tratamento
dos problemas habitacionais que instigou a urgência com relação aos os problemas urbanos.
Nos primeiros anos da década de 1960, a reivindicação dos arquitetos era que o problema
nacional da moradia deixasse de ter uma conotação assistencial e quantitativa e se tornasse
uma atribuição do governo.
No contexto da industrialização e da urbanização brasileira pós-1930, os arquitetos avocaram
o papel de relacionar a arquitetura com os problemas econômicos e sociais, rompendo assim a
tradição de ver na arquitetura apenas seus aspectos artísticos.
Esse novo papel a ser desempenhado pelos arquitetos vinha da idéia de “reconstrução da
sociedade”, em voga em alguns países da Europa e nos Estados Unidos nos anos 1920 e 1930,
4
Segundo Serran (1976; p.5), o período que marca a luta pela implantação de uma política habitacional pelo
IAB, vai até 1964. A partir de 1964, a luta é pela reformulação da política que foi adotada pelo Governo Federal.
5
O padre dominicano Louis Joseph Lebret veio ao Brasil em 1946, para difundir as idéias do Movimento
Economia e Humanismo e fundar os escritórios regionais da SAGMACS no Recife, São Paulo e Belo Horizonte,
trazendo, assim, uma nova perspectiva de inserção profissional, não só para arquitetos como também
engenheiros, sociólogos e economistas.
6
A atuação do IBAM teve especial relevância nos anos 1950 e 1960. Em 1967, “lançou cursos por
correspondência e atuou nos anos seguintes sempre na ótica de treinamento de recursos humanos, de formação
de quadros, em colaboração com instituições de planejamento” (Marques, 2000; p.1).
12
difundido por arquitetos como Bruno Taut, Walter Gropius, André Luçart, Le Corbusier,
7
Ernest May e Vesnine e Ivan Leonidov. Para Kopp (1990; p.23), eram desses arquitetos, as
verdadeiras intenções da “arquitetura moderna”:
“É esse aspecto sócio-político de uma parte da corrente ‘moderna’ na arquitetura que constitui a linha
divisória entre aqueles habitualmente incluídos nessa corrente. Preocupações formais e técnicas para
alguns, formais e técnicas, mas também sociais para outros, e são esses que, na minha opinião, formam
os arquitetos ‘modernos’ no sentido pleno da palavra.”
Para os “arquitetos modernos”, a arquitetura e a organização urbana deixariam de ser o
reflexo da sociedade para se tornarem instrumentos de sua reconstrução. Essas idéias
remetiam às estruturas da sociedade e aos comportamentos humanos, principalmente àqueles
voltados para o âmbito da vida cotidiana. Os principais campos de trabalho eram os de
habitação, com seus equipamentos anexos, e os problemas urbanísticos. Pensando assim,
Kopp (1990; p.46), referenciando-se em numa declaração de Esnest May em 1928, teria dito:
“Os arquitetos da nova arquitetura unem-se, sem distinção de nacionalidade, por sua compaixão pelas
pessoas necessitadas; não podemos imaginá-los sem consciência social e podemos mesmo dizer que
eles estão resolvidos a colocar as considerações sociais em primeiro plano na nova arquitetura. Eles
rejeitam o imperialismo urbano, o esplendor dos eixos e os recordes nas dimensões. Eles acreditam,
como o urbanista inglês Unwin, que o que é significativo em uma cidade não é a quantidade de seus
habitantes, mas sim sua qualidade de vida. Eles negam legitimidade a qualquer centro de habitação
que garanta condições satisfatórias de existência apenas a uma elite afortunada. Eles lutam para que a
sorte do mais pobre dos pobres seja melhorada.”
No 3º Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM) realizado em Bruxelas em
1930, o tema da habitação foi ampliado para as diferentes maneiras de agrupamentos e
bairros, equipados do ponto de vista técnico e social. Já no 4° Congresso, realizado em 1933,
a ordem do dia foi o estudo da cidade, seguindo, assim, uma direção contrária aos projetos da
época (Kopp, 1990; p.148).
7
Declaração de Le Cobusier citada em Kopp (1990; p. 218): “Se podemos considerar como realizada a
revolução arquitetônica provocada pelas técnicas modernas, somos levados a constatar que nenhum
desenvolvimento da arquitetura moderna poderia prosseguir hoje sem um programa social que lhe sirva de
estrutura. O programa social não é apenas a satisfação das necessidades essenciais do indivíduo (...) A
determinação das necessidades individuais é um dos elementos do problema, mas essas necessidades devem ser
sincronizadas com as da vida em coletividade.”
13
As discussões em torno da habitação com ênfase na questão social passaram a se sobrepor às
questões meramente formais ou artísticas:
“As discussões e divagações em tôrno de teses racionalistas ou organicistas, da composição formal ou
informal, do material revestido ou bruto cederam lugar às questões sociais e econômicas do fato
arquitetônico. A discussão teórica e teorizante das soluções formais e da pesquisa estética passou a um
segundo plano mais justo e mais consentâneo com a própria opção de cada um. Compreendemos que o
que nos deve aglutinar é a vigilância constante sôbre os fatos que decorrem da transformação
brasileira” (Arquitetura, 7/1963; p.2).
O arquiteto assumia, então, a responsabilidade de “escolher e decidir” e “projetar e construir”,
buscando sempre a “verdade”, como foi afirmado neste editorial da revista Arquitetura,
(7/1963; p.2):
“O arquiteto preocupa-se com a verdade. Verdade de intenção. Verdade do material que é a sua obra.
Verdade do ato acabado e bem feito. Temos consciência das dimensões do problema e de sua íntima
relação com o processo brasileiro de desenvolvimento. Desvios e descuidos no seu equacionamento
poderão conduzir à demagogia e ao aproveitamento ilícito.”
Outros artigos enunciavam os grandes centros urbanos “doentes”, com estruturas urbanas em
“deterioração”, com sinais de “gangrena e esclerose”. Estas cidades sofriam de “gigantismo”
e “deformações” que mais se assemelhavam à “elefantíase”. Tentativas de salvamento para
melhorar os problemas de circulação, como as aberturas de “grandes rasgos” na cidade, não
adiantavam, pois esses logo “enfartavam”. Para isso, os arquitetos tentariam buscar “dar um
sentido mais humano e, conseqüentemente, mais orgânico ao crescimento dos nossos núcleos
urbanos”, evitando assim, no futuro, uma “cirurgia urbana cara e pouco eficiente”
(Arquitetura, 5/1963; p.39, 8/1963; p.2).
O uso de metáforas pelos urbanistas, quando identificam a cidade como um ser vivo e doente,
servia para enfatizar a necessidade e a urgência de uma intervenção. O conceito de organismo
pressupunha, também, a idéia de meio, que se relaciona com o comportamento. Da mesma
forma, Cardoso e Ribeiro (1994; p.79), referindo-se a um outro período, citaram que “intervir
sobre o espaço construído corresponde, então na visão dos reformadores, a influir em
comportamentos. Reformar a cidade para reformar a vida.”
14
Outro fenômeno tratado na revista Arquitetura (5/1963; p.3) era a “febre imobiliária”, que
retalhava a área adjacente ao núcleo urbano, criando loteamentos absurdos. O
“desenvolvimento anárquico e incoerente” da cidade também era citado, pois provoca a uma
valorização artificial dos terrenos, gerados, inclusive, pelo crescimento vertical da cidade,
com a multiplicação residencial em altura, em prédios localizados em ruas coloniais, ou em
ruas abertas sobre um traçado irregular. Lado a lado eram ainda citados aqueles que
comprometiam a “saúde” das cidades, como as favelas agregadas à estrutura urbana,
“enquistando-se em todas as áreas livres”; o espraiamento da área suburbana, na qual
“morar torna-se, nessas casas, para o que trabalha fora do subúrbio, equivalente a local de
dormir. Vocábulos aparecem para significar esta condição de subvida: ‘cidades dormitórios’,
‘usinas de sono’...”. Toda essa sobrecarga nas estruturas urbanas “só pode conduzir os
organismos urbanos à morte, por saturação e enfartamento.”
As cidades brasileiras não estavam preparadas para absorver a quantidade de imigrantes que
fugiam do campo por conta das condições precárias em que viviam. O crescimento
populacional demandava mais infra-estrutura, mais terra e habitação, o que acabou por
contribuir, também, para o aumento da especulação imobiliária, na medida em que havia uma
maior demanda. Os terrenos eram mantidos como reserva de valor ou para fins especulativos,
restando, como opção, aos que chegavam à cidade, ir para as áreas que ficavam distantes dos
serviços públicos, ou a ocupação ilegal de terrenos. Esse quadro é sumarizado por Cintra
(1977; p.189) nos seguintes termos: “Todos esses fatos estariam forçosamente no diagnóstico
dos problemas habitacionais, cada vez mais vistos como sintomas de causas mais profundas,
exigindo remédios extremos.”
Para dar conta dos males gerados pela urbanização, os arquitetos enunciavam uma cidade
“doente”, que precisava de uma intervenção “urgente” (ver ilustrações 1.1, 1.2, 1.3 e 1.4). A
mentalidade da época dava conta de que intervir nesse meio “deteriorado” possibilitaria
também uma mudança na vida das pessoas. Assim, foi apresentada como “remédio” a
Reforma Urbana (RU), que assumiria o centro das atenções e deveria atender, tanto a cidades
como Rio de Janeiro e São Paulo, quanto a cidades que já trilhavam “o caminho do futuro
gigantismo”, como Recife, Salvador, Porto Alegre, Belo Horizonte, Fortaleza e Belém.
15
1.2 A NOSSA REFORMA E A DOS OUTROS
Mas, o que seria mesmo a Reforma Urbana (RU)? Seu conceito tinha como característica a
falta de definição e clareza. Em vários países ou cidades, a RU assumiu diferentes definições
que correspondiam, com diferenças de profundidade e extensão, às necessidades apresentadas
pela vida urbana daqueles lugares. No Brasil, a sua origem ou a sua raiz estava determinada
na “terra”, que deveria ser utilizada para benefício de toda a coletividade.
“A Reforma deve ser feita na origem. Na terra onde vamos construir a cidade. Para tanto, é necessário
disciplinar o seu uso e a sua posse. A propriedade da unidade residencial, em si, é o que menos
importa, dentro de uma estrutura urbana sadia. Tê-la como propriedade privada ou tê-la como
usufruto permanente, que diferença representa para aquele que, na casa, busca apenas construir um
lar, ou a sua morada? Esta diferença pode significar muito, para aquêle que visa na necessidade
humana de morar, a oportunidade de especular” (Arquitetura, 5/1963; p.3).
A conceituação da RU no Brasil, que Wilheim (3/1964; p.16) idealizava, era como um
processo contínuo e aberto a mudanças, e “no próprio processo de elaboração e instituição
de uma nova política que encontraremos o caminho de suas soluções definitivas. A cada lento
avanço a roda range. Mas a cada avanço o horizonte muda.”
Wilheim (3/1964; p.15) conceituou também a RU de diversos lugares. A reforma urbana na
cidade de Praga expressava o difícil e comum problema europeu de dar um novo uso aos
centros medievais, sem alterar o aspecto externo que caracterizava as ruas e praças de
importância histórica. Em Cuba, por outro lado, a RU foi promulgada em lei do mesmo nome,
objetivando fundamentalmente a criação de um fundo para as construções e a transformação
de inquilinos em proprietários, pondo um fim à rede de poderosos proprietários que viviam de
renda. Já a americana, chamada urban renewal, significava a substituição de partes
decadentes das cidades por novos conjuntos residenciais.
Nos Estados Unidos, depois da grande crise de 1929, foi iniciada uma política que fez nascer
uma arquitetura e um urbanismo novo: o New Deal. Essa política, destinada a lutar contra os
efeitos da crise econômica, estava diretamente ligada aos problemas dos cortiços das grandes
cidades americanas. A renovação urbana não foi um plano nacional, mas um conjunto de
operações pontuais ou de criação de cidades novas. A renovação urbana americana
16
compreendia a tentativa de erradicação dos agrupamentos de habitações anti-higiênicas e de
áreas em decadência e sua reabilitação. Para isso, agia tanto na renovação e conservação de
setores que podiam ser salvos quanto em tratamentos drásticos, como limpeza e renovação de
áreas. Compreendia, também, a transferência de famílias que ocupavam habitações sub-
normais e a introdução de melhorias no traçado viário, pavimentação, escola, locais de
recreio, reabilitação de edificações e venda de terras urbanizadas a construtores particulares
que se comprometiam a construir de acordo com o plano de renovação urbana implantado
(Arquitetura; 5/1963; p.38-39). Kopp (1990; p.198) analisou as ambigüidades do New Deal:
“O que podemos dizer, nessa área, do período do New Deal nos EUA? Os arquitetos explicaram eles
mesmos as relações entre o projeto arquitetônico e o projeto global de sociedade que estava na ordem
do dia. Nada disso podia, aliás, existir, levando-se em conta a ambigüidade do New Deal. Na medida
em que seus objetivos nunca foram o rompimento com o sistema político e social existente; na medida
em que ele nunca se apresentou como um projeto de transformação da sociedade, mas simplesmente
como visando sua melhoria, a arquitetura que ele produziu ou teria podido produzir tinha que refletir
suas ambigüidades.”
Os programas de renovação urbana ganharam força a partir da II Guerra Mundial e visavam à
reposição completa de grandes áreas do tecido urbano consolidado, principalmente de centros
antigos, bombardeados e deteriorados ou em decadência. No caso de cidades com grandes
áreas afetadas pela guerra, como Coventry na Inglaterra, Roterdam na Holanda e Berlim na
Alemanha, esses novos planos e projetos foram desenvolvidos segundo os novos paradigmas
e preceitos dos Congressos de Arquitetura Moderna e da Carta de Atenas (Del Rio, 1990;
p.19).
Para que a RU no Brasil, segundo o discurso dos arquitetos na revista Arquitetura, pudesse se
transformar em melhorias de vida urbana, seria preciso estabelecer um “tal sistema de
pressão”, a partir do esclarecimento da população, o qual funcionaria como “as molas
propulsoras das ações governamentais”. Para tanto, era necessária a associação da RU aos
problemas da vida cotidiana ou ao mau viver nas cidades, como, por exemplo, “as filas de
ônibus, as 4 horas de transporte diário, os atravessadores do abastecimento, as inundações,
a ausência de serviços públicos, a precariedade de prêços das habitações” (Wilheim, 3/1964;
p.15), utilizando, para isso, veículos de comunicação, como rádio, tv, assim como escolas,
organizações profissionais e associações de bairros.
17
A associação do discurso da Reforma Urbana com o da Reforma Agrária era uma
preocupação não só dos arquitetos, mas também estava presente no discurso oficial de Leo
Monari, representante do Ministro de Educação e Cultura, Amaury Silva, em 1963:
“Tenho a convicção de que a mesma imposição de consciência que nos leva a defender a reforma
agrária deve levar-nos a defender a reforma urbana – não para um futuro longínquo e indefinido, mas
para esta geração, para êste período de renovação das estruturas da sociedade brasileira (...) É
preciso agora defini-la e acompanhar essa definição de um trabalho de esclarecimento que evite, a seu
respeito, os mesmos equívocos e as mesmas perversas inverdades com que se procura obstar a
realização da reforma agrária” (Arquitetura, 9/1963; p.19).
Essa analogia era explicada pelo fato de que as duas pretendiam, em seus discursos, buscar
instrumentos que possibilitassem o acesso de todos à terra. Na reforma agrária, tentava-se
combater o monopólio da terra nas áreas rurais; já na RU, a terra também estava no centro de
suas questões, e era proposto o estabelecimento de medidas que possibilitassem o acesso à
cidade e o combate à especulação imobiliária.
Mas a analogia da RU com a reforma agrária sofreu algumas críticas, como a que se encontra
no artigo de Rios (12/1966; p. 25), também publicado na revista Arquitetura, conforme o
trecho abaixo:
“Reforma urbana (...) vem sofrendo as conseqüências de uma falsa analogia com a reforma agrária.
Descontados os matizes demagógicos que não invalidam a necessidade de uma política reformista nas
cidades e no campo, impõe-se distinguir o que há de específico nessas duas modalidades de mudança
social dirigida. A diferença entre ambas corresponde à diversidade essencial de funções entre o solo
urbano e a gleba destinada à exploração agrícola. O solo agrícola ou agricultável é um instrumento de
produção, quer de alimentos, quer de cultivos comerciais. Assim, o sentido geral de uma reforma
agrária consistiria em colocar êsse meio de produção, juntamente com o equipamento e a técnica, nas
mãos dos mais aptos a geri-lo e dinamizá-lo, evitando que da sua ociosidade natural ou artificial
resultem prejuízos para a coletividade.”
A associação da problemática habitacional com a RU fazia parte de um amplo quadro de
questões então em debate, e o caminho pensado pelos arquitetos e urbanistas foi o do
planejamento urbano. O problema habitacional era uma emergência, embora sua origem não
estivesse associada a nenhum fato incontrolável. Era o resultado das condições de
subdesenvolvimento geradas por fatores diversos, tais como: o déficit de prédios residenciais;
18
a desproporção entre salário e preço de aluguel, ou mesmo a aquisição de moradia; o grande e
crescente número de pessoas vivendo em sub-habitações (incluindo favelas, cortiços,
mocambos, malocas, barracos); os serviços públicos precários que atingiam, também, quem
não sofria com a falta de moradia; a falta de crédito para a construção de moradias de
interesse social pela iniciativa privada, e a falta de dados mais precisos que simples dados
estatísticos sobre a situação habitacional. Enfim, a ausência de uma política habitacional
sistemática ocasionava efeitos maléficos ao desenvolvimento global do país, baixando de
modo sensível o rendimento econômico-social desse mesmo desenvolvimento.
A solução para a crise gerada pela urbanização e pela falta de infra-estrutura nas cidades era
apontada, pela primeira vez, como uma função do planejamento urbano. Mas a pretendida
execução prática da RU se diferenciaria de região para região, dependendo da gravidade dos
problemas locais e, conseqüentemente, da prioridade das soluções. O essencial era que, diante
de tantas possibilidades apresentadas para a reforma urbana, ela significasse o planejamento
das cidades para melhorar as condições de vida de seus habitantes. Esse entendimento teve o
apoio não só dos arquitetos presentes na Direção Nacional do IAB, como também do Governo
Federal. Para pensar esse desafio, foi realizado então um Seminário de Reforma Urbana, no
qual foram discutidas e analisadas diretrizes, resultando em um documento em que está
proposta a criação de um órgão responsável pela política urbana.
1.3 O SEMINÁRIO DE REFORMA URBANA
A realização do Seminário de Habitação e Reforma Urbana: O Homem, sua Casa, sua
Cidade, foi o resultado de um acerto entre o IAB da Guanabara, que já estava organizando um
simpósio, e o IAB de São Paulo, que também preparava um seminário sobre o tema. Os dois
departamentos uniram seus esforços com o objetivo de obter uma contribuição decisiva para a
solução do problema. Foi promovido juntamente com o Instituto de Previdência e Assistência
dos Servidores do Estado (IPASE).
O Seminário teve como presidente de honra João Goulart; como presidentes Clidenor Freitas
e Ícaro de Castro; vice-presidentes Maurício Roberto e Oswaldo Correa Gonçalves; diretores
executivos Ivan Oest de Carvalho, Joaquim Guedes, Jorge Wilheim, José Quintas Alves e
19
Maurício Nogueira Batista. O deputado Almino Afonso estava presente como convidado de
honra, e como representante do governo de Pernambuco, Gildo Guerra.
8
De Pernambuco,
além da representação oficial, participaram os arquitetos Acácio Gil Borsoi, Geraldo Dario
Buarque Borges e Maurício do Passo Castro.
O Seminário foi realizado em duas etapas, com um único ‘temário’, mas de características
diversas. O número de participantes nas duas fases chegou quase a duzentos, entre eles
arquitetos, sociólogos, economistas, assistentes sociais, deputados, juristas, engenheiros,
médicos e líderes estudantis e sindicais, vindos de diversos lugares do país.
A primeira etapa foi iniciada com o plenário do Rio de Janeiro, no dia 23 de julho de 1963, e
realizado no Hotel do Quitandinha do Rio de Janeiro.
9
Nele foram discutidos e analisados,
por quatro grupos de estudos, os seguintes temas: a situação habitacional no país; a habitação
e o aglomerado humano; as medidas para o estabelecimento de uma política de planejamento
urbano e de habitação; a execução dos programas traçados pela política de planejamento
urbano e de habitação. Cada grupo possuía um moderador dos debates e um relator. Com os
relatórios dos grupos debatidos, emendados e aprovados em plenário, formou-se uma
comissão composta pelo advogado Clóvis Garcia, pelo arquiteto Jorge Wilheim e pelo
economista Vinicius Fonseca, que teve a incumbência de elaborar o relatório final da I Etapa,
sintetizando os documentos desses grupos de estudo e as resoluções do plenário (Arquitetura,
9/1963; p.17).
A segunda etapa, ou o Plenário de São Paulo,
10
iniciada no dia 29 de julho do mesmo ano,
debateu e analisou o relatório da I Etapa. A comissão de redação final, escolhida em eleição,
era composta pelos arquitetos Alberto Xavier (IAB-RGS), Joaquim Guedes (IAB-SP),
Maurício Nogueira Batista (IAB-GB) e pelo economista Vinicius Fonseca.
8
O arquiteto Gildo Guerra era presidente da Liga Social Contra o Mocambo e também contribuiu para a
discussão em torno da RU com artigo publicado na revista Arquitetura (7/1963), intitulado “Política Social do
Mocambo”.
9
A primeira etapa foi dirigida pelo engenheiro Álvaro Milanez. Teve seus debates orientados pelo economista
Vinícius Fonseca, e teve como secretário o arquiteto Edgar Bittencourt.
10
A sessão de encerramento, realizada no auditório da Universidade Mackenzie, contou com a presença do
representante do Ministro Amaury Silva, Leo Monari; dos deputados federais Almino Afonso, Franco Montoro,
Fernando Santana, Rubens Paiva e Arthur Lima Cavalcante; srs. Clidenor Freitas, presidente do IPASE, Ícaro de
Castro Melo, presidente do IAB, Oswaldo Correa Gonçalves, presidente do IAB-SP, e do arquiteto Gildo
Guerra, representando o Governador Miguel Arraes (Arquitetura, 9/1963; p.17).
20
“Os técnicos reunidos recusaram-se a adotar uma atitude que, quando muito, significaria mais uma
alienação, isto é, a recomendação de uma solução tècnicamente correta, porém desligada da realidade
político-social do país” (Arquitetura, 8/1963; p.2).
Os princípios da Política Habitacional e da Reforma Urbana aprovados no Seminário foram
reunidos em uma proposta de criação de um Órgão Central Federal. Essa proposta deveria ser
enviada ao Poder Executivo como contribuição ao projeto de lei, e depois enviada ao
Congresso Nacional.
“A fim de disciplinar e coordenar todos os esforços necessários à correção da carência habitacional e
de seus problemas de aproveitamento do território, o Govêrno deve criar um Órgão Central Federal,
com autonomia financeira e com competência de jurisdição sôbre todo o território nacional,
incorporando-se a êle a Fundação da Casa Popular e o Conselho Federal de Habitação” (Arquitetura,
9/1963; p.20).
O Órgão Central Federal teria como atribuições fixar as diretrizes da política habitacional e
de planejamento territorial do País, com a elaboração de planos nacionais, territoriais e de
habitação, tendo sua execução, sempre que possível, descentralizada. Foram propostas ainda
outras atribuições, tais como: coordenar, assessorar e estimular a ação de entidades
governamentais, autárquicas, paraestatais e privadas que exercessem atividade no setor
habitacional; centralizar e coordenar os recursos federais destinados à habitação; propor e
executar medidas legais de desapropriação por interesse social, tanto para a habitação como
para o planejamento urbano; propor, estabelecer e executar medidas legais ou administrativas
necessárias à execução da Política Habitacional do Governo; firmar convênios com entidades
oficiais ou privadas; adotar as providências necessárias para o incremento da indústria de
materiais de construção e o desenvolvimento de processos tecnológicos; promover, estimular
e divulgar estudos e pesquisas, especialmente visando à criação de uma consciência pública
do problema; promover o entrosamento da Política Habitacional com a Política Agrária e com
a de Desenvolvimento Econômico (Arquitetura, 9/1963; p.20, 21).
Esse Órgão Central deveria ser organizado da seguinte forma: um Conselho Deliberativo
composto por, no máximo, cinco membros, entre técnicos em planejamento e habitação e o
dirigente do órgão executor financeiro; um Conselho Consultivo, compostas por
representantes de Ministérios, dos Estados e de entidades relacionadas ou interessadas no
problema habitacional; departamentos técnicos; setores administrativos e regionais. Os
21
servidores técnicos deviam ser admitidos por contrato, pelo prazo de três anos, admitindo-se
sua renovação, e escolhidos dentre pessoas de notórios conhecimentos relacionados com
habitação e planejamento (Arquitetura, 9/1963; p.21).
O financiamento da Política Habitacional seria feito por meio da arrecadação do imposto de
habitação a ser criado, o qual incidiria sobre o registro de loteamentos urbanos; a transferência
por venda, cessão ou doação de lote de terreno compromissado; a transferência por venda,
cessão ou doação de unidades residenciais com mais de 100m
2
de área construída; a não-
utilização de imóvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga
por mais de seis meses (Arquitetura, 9/1963; p.21).
O Plano Nacional Territorial, que seria elaborado pelo órgão central, deveria visar ao
desenvolvimento físico e social integrado e orgânico das diversas regiões do país. Para isso,
deveria conter as diretrizes gerais do planejamento territorial, bem como a distribuição
demográfica, a interligação dos diversos planos regionais, sua vinculação aos aspectos sociais
do planejamento econômico e aos grandes empreendimentos de interesse nacional, além de
considerar os problemas de habitação, circulação e transporte, trabalho, recreação, cultura,
saúde, educação, produção e abastecimento, reservas para a expansão urbana e de áreas
florestais, proteção de mananciais e de regiões de valor turístico. Deveria ainda fixar normas
gerais para o planejamento em todos os níveis (Arquitetura, 9/1963; p.22).
O Plano Nacional de Habitação destinava-se a corrigir o déficit de moradias e suprir a
crescente demanda de habitações, serviços e equipamentos urbanos, inclusive com medidas de
emergência para atender a agrupamentos de sub-habitações (Arquitetura, 9/1963; p.21).
Outras propostas foram feitas, como: assegurar ao locatário a preferência de compra do
imóvel alugado; mudar a lei do imposto de renda de modo a beneficiar pessoas sem renda
para obter seu primeiro imóvel; promover melhorias em sub-habitações mediante normas,
como a organização das comunidades, disciplinando e orientando construções, com o
aproveitamento da mão-de-obra ociosa local. Foi assegurado, também, que o Congresso
Nacional alterasse a legislação em vigor, de modo que nas áreas de grandes concentrações
urbanas, constituídas territorialmente por municípios distintos, fossem criados órgãos
administrativos que consorciassem as municipalidades para a solução de seus problemas
22
comuns, tendo em vista, particularmente, as questões de organização do território e as
habitacionais (Arquitetura, 9/1963; p.23).
Quanto às prioridade para o atendimento, elas deveriam ser dadas de acordo com a densidade
e o ritmo de crescimento da população; a intensidade da urbanização; a densidade relativa em
sub-habitação; a disponibilidade de recursos; a ocorrência de esforços locais ou regionais para
o desenvolvimento econômico-social, quando se enquadrassem na política nacional de
desenvolvimento, ou até mesmo a existência de planos de habitação locais ou regionais. A
apresentação desses planos locais seria a condição para a liberação de recursos pelo Órgão
Central, além de dever atender aos que estivessem incapacitados economicamente de adquirir
moradia “nas condições vigentes no mercado imobiliário”. A desapropriação para fins
habitacionais e de planejamento territorial seria estabelecida por meio de critérios de interesse
social, como, por exemplo, bens necessários à habitação, ao equipamento dos centros urbanos
e ao aproveitamento do território.
A definição de Reforma Urbana no Documento Final do Seminário seria, então: “conjunto de
medidas estatais, visando à justa utilização do solo urbano, à ordenação e ao equipamento
das aglomerações urbanas e ao fornecimento de habitação condigna a tôdas as famílias”
(Arquitetura, 9/1963; p.19). Esse conceito seria uma definição mais clara, ou uma lapidação
do já referido conceito de Wilheim, que apresentava a RU como um processo contínuo, que
teria o “caminho” de suas soluções apresentado em seu próprio processo de elaboração.
Com relação às conclusões do Seminário, Cintra (1977; p. 189) destacou:
“Dentre as suas conclusões, a mais importante foi a proposta de uma reforma urbana, a ser executada
por uma superintendência federal. Tal reforma constituía, também, um dos focos do Plano Trienal do
Governo Goulart, de autoria de Celso Furtado, então Ministro do Planejamento.”
As conclusões do Seminário foram modificadas de modo a adequá-las a um projeto de lei que
criaria um órgão executor da política urbana. Tal iniciativa coube ao deputado federal e
arquiteto pernambucano Arthur Lima Cavalcanti, provavelmente pela relação que mantinha
com o arquiteto Gildo Guerra, de quem fora, inclusive, sócio em um escritório de arquitetura.
Por outro lado, a assessoria técnica da Presidência da República transformou esse anteprojeto
em outro que criou o COPURB (Conselho de Política Urbana).
23
A primeira metade da década de 1960 foi marcada pelas reivindicações dos arquitetos quanto
à institucionalização de uma política nacional de planejamento, e pela mudança do perfil do
arquiteto a partir de suas preocupações sociais, tendo como contexto uma urbanização
acelerada. O que a princípio era um problema habitacional, ou seja, de falta de moradias,
passou a ser visto como um problema bem mais amplo: a cidade. Para tanto, exigia-se
urgência nas soluções. Essa constante referencia à urgência no tratamento dessas questões
gerava a politização das discussões em torno do diagnóstico dos males sofridos pelas cidades.
O viés político da abordagem dos problemas das cidades e a Reforma Urbana foram
silenciados após o Golpe Militar de 31 de março de 1964. O debate passa a ter como centro
uma dimensão mais técnica e a despolitização das questões do acesso à terra urbana.
Expressões como “desenvolvimento” e “planejamento urbano” são usadas como tentativas de
eliminação dos desníveis existentes entre o patrimônio físico e a dimensão econômica do país.
Para isso, buscou-se uma compatibilização do desenvolvimento nacional com as realidades
regionais e municipais mediante o planejamento local integrado promovido pelo órgão central
federal intitulado Serviço Federal Habitação e Urbanismo (SERFHAU), que será visto no
capítulo a seguir.
Nos próximos capítulos será mostrado como essa idéia de compatibilização do
desenvolvimento nacional com as realidades das cidades por meio de um planejamento local
integrado foi buscada.
24
Ilustração 1.1: Charge Reforma Urbana. Ilustração 1.2: Charge Reforma Urbana.
Fonte: Arquitetura; 4/1968. Fonte: Arquitetura; 8/1968.
Ilustração 1.3: Charge Reforma Urbana. Ilustração 1.4: Charge Reforma Urbana.
Fonte: Arquitetura; 6/1963. Fonte: Arquitetura; 7/1963.
25
CAPÍTULO – 2
SERFHAU
Neste segundo capítulo abordou-se a resposta dada à reivindicação dos arquitetos, no contexto
pós-1964, com o planejamento urbano patrocinado pelo Governo Federal por meio do Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). Para isso, procurou-se entender como
funcionava esse órgão federal, quais foram os conceitos e as referências usados, além de
como foi a promoção e a adoção do planejamento pelos arquitetos e pelas Prefeituras, até a
sua extinção.
2.1 A CRIAÇÃO DO SERFHAU
A perspectiva do Governo Federal pós-1964 era de que a casa própria poderia contribuir para
a estabilidade social do país, desde que voltada para o atendimento das necessidades e o
ordenamento dos núcleos urbanos. Paralelamente, passou-se a considerar de extrema
importância uma reforma institucional de longo alcance, que dotasse as instituições dos
governos com uma visão mais ampla dos problemas da cidade. Para tanto, deveria ser
implantada uma lógica técnico-administrativa que transcendesse os níveis municipal e
estadual.
As imigrações e a formação de favelas nos grandes centros fez com que os formuladores da
reforma institucional temessem o que consideravam o “potencial explosivo das massas
urbanas”. Cintra (1978; p.198) cita uma declaração de Roberto Campos,
45
que diz que “a
solução do problema pela casa própria contribui muito mais para a estabilidade social do
que o imóvel de aluguel. O proprietário da casa própria pensa duas vezes antes de se meter
em arruaças ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem.” Cita também
Sandra Cavalcanti,
46
que declarou na época: “Nós achamos que a Revolução vai necessitar de
agir vigorosamente junto às massas. Elas estão órfãs e magoadas, de modo que vamos ter de
45
Na época Ministro do Planejamento.
46
Primeira presidente do BNH.
26
nos esforçar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a solução dos problemas de
moradia, pelo menos nos grandes centros, atuará de forma amenizadora e balsâmica sobre
suas feridas cívicas.”
Há uma inflexão no discurso, em relação à urgência na RU, para uma reforma de longo
alcance. O discurso nesse momento era que a problemática exigia uma tentativa de solução
num prazo longo. Essa mudança minimizava a questão política. A tônica política é deslocada
para a questão técnica, ou mais administrativa. O déficit habitacional ou a necessidade de
habitação é considerado como um potencial explosivo das massas urbanas, a qual podia fazer
com que elas se rebelassem.
Foram ainda adotadas outras medidas, nesse período, as quais conformaram o seguinte
contexto: a tendência à concentração econômica em nível regional, principalmente na região
Sudeste; o aumento das despesas com o Governo e com a administração no nível federal,
como parte da modernização do aparelho estatal; o aumento de despesas voltadas para o
fornecimento de uma infra-estrutura; o estabelecimento de limites rígidos à modernização da
burocracia tradicional e de pessoal tecnocrático; e o financiamento da dívida pública interna e
externa por meio do aumento de empréstimos estrangeiros (Schmidt e Farret, 1986; p.23-26).
Destaca ainda Schmidt (1983; p.47), para o período de 1964 a 1973,
47
as seguintes
características de atuação do Governo Federal: estratégias desenvolvidas para tentar
solucionar os problemas urbanos caracterizadas pela forte desmobilização e repressão aos
movimentos sociais, o controle político pela manipulação dos mecanismos eleitorais e a
adoção de uma política habitacional no sentido de oferecer legitimidade a esse governo.
Nesse contexto, foram criados o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e o
Banco Nacional de Habitação (BNH), pela Lei n
o
4.380,
48
de 21 de agosto de 1964, marcando
o início da política nacional de planejamento urbano.
47
A fase iniciada em 1973 é marcada pela decisão de que as políticas públicas deveriam sujeitar-se a critérios
espaciais destinados a superar os desequilíbrios regionais e a criação das regiões metropolitanas. Tolosa (1978)
considera que essa fase é finalizada com a implementação da política urbana proposta pelo II PND, em 1975.
48
Essa mesma lei institui também a correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social, o sistema
financeiro para a aquisição da casa própria, as Sociedades de Crédito Imobiliário e as Letras Imobiliárias.
27
Segundo sua lei de criação, o SERFHAU tinha como função organizar o espaço habitacional,
e as implicações mais gerais do desenvolvimento urbano ocupavam uma posição secundária,
sempre subordinadas às proposições para corrigir os déficits da infra-estrutura habitacional. A
autarquia representou ou traduziu obviamente, de forma diferente, as reivindicações dos
arquitetos, porque a questão política foi minimizada, já que deslocou o foco da questão do
acesso à terra do debate, mas, de qualquer maneira, foi uma resposta.
Não foi encontrado qualquer registro das atividades da autarquia no período de sua criação até
a sua regulamentação, em 1966. O certo é que, somente a partir do Decreto n
o
59.917, de 30
de dezembro de 1966, a entidade fica encarregada de elaborar e coordenar os planos locais
integrados, que seriam estabelecidos como forma de concretizar ou objetivar o
desenvolvimento nacional e regional e as reformas institucionais necessárias dos governos
municipais para fazer frente aos novos padrões de crescimento econômico e de racionalidade
da administração pública.
A partir de sua regulamentação, o SERFHAU passou a ter como atribuições: levantamentos e
pesquisas, proposição de normas, roteiros básicos e padrões para os planos; proposição de
instrumentos jurídicos que visavam à implantação de uma política nacional de
desenvolvimento local integrado; realização de estudo e análise de projetos e planos;
orientação e assistência técnica às entidades ligadas ao planejamento local; promoção e
treinamento de pessoal técnico especializado para o implemento do Sistema Nacional de
Desenvolvimento Local Integrado;
49
coordenação das atividades de planejamento ligadas ao
desenvolvimento local; difusão da técnica de planejamento por meio de coleta, reprodução,
publicação, distribuição e divulgação de dados, planos, pesquisas, métodos e informes. Na
execução de suas atribuições, o SERFHAU deveria concentrar a sua atuação em tarefas
globais de planejamento, enquanto as tarefas executivas seriam transferidas para outros
órgãos e entidades especializados, de direito público ou privado, que seriam operados sob sua
fiscalização e responsabilidade.
49
“Por sistema nacional de planejamento do desenvolvimento local integrado entende-se o conjunto formado
pelos órgãos e entidades regionais, estaduais e municipais que desenvolvem planos e estudos desta categoria. O
organismo central do sistema será o SERFHAU que terá funções de caráter operacional e ligadas à
coordenação geral” (MINTER, 1967; p. 9).
28
O SERFHAU estava vinculado ao Ministério do Planejamento até o Decreto nº 66.882, de 16
de julho de 1970, que o transferiu para o Ministério do Interior.
50
Em 14 de janeiro de 1971, é
aprovado um Regulamento Provisório, em que a autarquia absorve as funções do Serviço
Nacional dos Municípios (SENAM),
51
e somente em 26 de maio de 1971 é aprovado, pelo
Conselho de administração do BNH, o Regimento Interno do SERFHAU.
O Superintendente do SERFHAU, que era nomeado pelo Conselho de Administração do
BNH, escolhia os nove membros de sua Comissão Consultiva. Os nomes dos integrantes da
Comissão teriam de ser aprovados pelo Banco. A programação da autarquia também deveria
ter sua aprovação pelo Banco, além das normas gerais e pedidos de financiamentos
encaminhados pelo SERFHAU.
“Institucionalmente, o BNH encontrava-se muito próximo ao Serfhau. Entretanto, foi o primeiro órgão
a ignorar os planos e a filosofia de planejamento que o hábil superintendente do Serfhau tentava
implantar. Se o BNH deu o exemplo, não é de surpreender que outros órgãos o tenham seguido”
(Cintra, 1978; p.207-208).
O Banco, que tinha como finalidades orientar, disciplinar e controlar o sistema financeiro de
habitação, bem como incentivar a formação de poupanças e sua canalização para esse sistema,
depois da instituição do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em 1966,
transformou-se em um banco de gestão. Com um maior volume de recursos disponíveis
passou a ensejar, também, a abertura de novos programas (MINTER, p.37, 12/1971), a
atender a problemas urbanos e do mercado imobiliário, como também a atender a objetivos
mais lucrativos, como analisou Cintra (1978; p.199):
“Gradualmente, viriam a reduzir-se os financiamentos de habitações de baixo custo, e o BNH
destinaria seus programas, cada vez mais, aos grupos de renda mais alta. Na lógica do Banco, como
banco, a habitação de baixo custo não mais constituía prioridade, menos ainda um bem do tipo
conhecido nas finanças como ‘bem público’.”
50
O Ministério do Interior foi criado em 1967, pelo Decreto – Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967. Tinha como
função a coordenação de todas as políticas regionais e urbanas do país, mobilizando 80% de seus recursos para
os setores urbanos.
51
O SENAM foi criado pelo Decreto 50.334, de 11 de março de 1961, estando vinculado diretamente ao
Gabinete do então Presidente da República, Jânio Quadros (Feldman, 2005).
29
Os recursos para o financiamento de planos e estudos viria do Fundo de Financiamento de
Planos de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN),
52
que seria alimentado pelo BNH, por
empréstimos e doações de entidades internacionais e nacionais, além de rendimentos
provenientes de suas operações, como o reembolso de capitais, juros, correção monetária,
taxas, comissões, dentre outros.
O SERFHAU era formado pelos Departamentos de Estudos e Pesquisas, de Análises e
Projetos, de Assistência aos Municípios, de Administração, e pelo Centro de Informações para
o Desenvolvimento Urbano e Local (CIDIL).
O CIDIL foi criado em 1967 e teve a sua implantação finalizada em 1971. O Centro tinha
como função apoiar as decisões de política e os esforços de planejamento e de gestão no
âmbito governamental e da iniciativa privada. Concentrava em um só lugar informações sobre
legislação e regulamentação, além de manter e tratar dados e informações sobre os
municípios, utilizando dados já disponíveis. Funcionava não como produtor, mas como
fornecedor de informações, utilizando a tecnologia da informática. O projeto do CIDIL
contou com a assistência técnica da Planning and Development Colaborative Internacional
(PADCO),
53
que vinha acompanhando aqueles trabalhos desde o seu início.
Foram implementados pelo CIDIL os cadastros de empresa, individual e de executores,
ficando credenciados os técnicos a exercerem a profissão de planejador e atestando a sua
habilidade técnica junto às prefeituras contratantes.
“‘A responsabilidade de escolher a consultoria tinha de ser do próprio mutuário e não do financiador.
Só quando a equipe escolhida era idônea é que intervimos. Fizemos o cadastro de profissionais e de
firmas, para fazer os cruzamentos e não haver muita superposição, pouca gente pegando tudo.
Fundamentalmente, tentamos envolver o município na idéia de planejamento. A idéia de que quem
estivesse mais adiantado em planejamento teria preferência foi pegando. Junto aos pedidos de
financiamentos, havia um formulário bem simples, onde o município se autocolocava quanto a
52
Instituído pelo Decreto n° 59.91 de 30/12/1966. “As solicitações de financiamentos poderão ser feitas
diretamente ao SERFHAU (...) Para facilitar o atendimento dos pedidos de financiamento o SERFHAU
elaborou um Manual de Financiamento onde todo o processamento, desde a solicitação de financiamento ao
funcionamento do sistema, está detalhado” (MINTER, 1967; p.9-10).
53
Não foram encontradas mais informações sobre a assistência técnica do PADCO, ou mesmo referência em um
outro documento. Essa informação foi citada no Relatório das atividades do ano de 1971, publicado no Boletim
Informativo do SERFHAU, In: MINTER, 6/1972; p.4.
30
planejamento (uma escala). Nossa idéia era a de que o setor imobiliário ia pressionar as prefeituras
para planejarem. Mas o BNH não levava o negócio muito a sério’.”
54
Para a promoção do planejamento local, o SERFHAU elaborava e publicava cartilhas,
manuais, relatórios e, dicionários e catálogos, mais conhecidos como DICA. Com o intuito de
desmobilizar qualquer iniciativa isolada, estabelecia normas e determinava padrões para a
apresentação de projetos para as empresas cadastradas, como: tipo de apresentação,
financiamento, forma e diagnóstico. O DICA
55
tinha como objetivo principal servir de “ponte
permanente” entre a informação e o pesquisador, tornando-a mais acessível a esse e, também,
para evitar a duplicação de trabalho (MINTER, 11/1971; p.3).
Na metodologia de planejamento disseminada pelo SERFHAU, estava em pauta o conceito de
local integrado. Esse deveria ser implementado em duas etapas. A primeira consistia, de modo
geral, no diagnóstico dos principais problemas da cidade e resultava em um Estudo Preliminar
(EP), que é o estudo de caso analisado nos próximos capítulos. A partir dele era examinada a
conveniência de se proceder à segunda etapa, constituída pelo Plano de Desenvolvimento
Local Integrado.
2.2 O PLANEJAMENTO LOCAL INTEGRADO: CONCEITOS E INFLUÊNCIAS
O Planejamento Local Integrado, segundo o seu Decreto de Regulamentação, compreendia,
nos níveis regional e municipal, os aspectos econômico, social, físico e institucional. Seu
escopo era bem mais amplo que o planejamento do crescimento das cidades em termos
físicos. Seus objetivos incluem o equipamento social, as previsões necessárias à evolução
econômica e, finalmente, já no campo da administração municipal, previa os instrumentos
jurídicos e institucionais indispensáveis à implantação do plano, e os mecanismos necessários
54
Harry Cole em entrevista a Cintra (1978; p.207).
55
“O DICA, em sua primeira edição, reúne o Catálogo de Item de Dado (CID), o Catálogo de Item de
Informação (CII), o Dicionário de Fonte (DF), o Catálogo de Entidade (CE), o Dicionário de Entidade (DE) e
uma listagem de entidades, relacionadas segundo a subordinação (...) Das informações de que o CIDIL possui
as referências, serão editados o Catálogo e o Dicionário de Item de Informação. Essas referências abrangem
aspectos, tais como: descrição dos assuntos contidos, base geográfica dos dados, qualidade dos dados, método
de apuração dos dados etc. Das entidades que produzem informações que interessem ao planejamento, serão
editados o Catálogo e o Dicionário de Entidades. Das fontes que constituem a biblioteca de publicações e
elementos de consulta do CIDIL, será editado o Dicionário de Fontes” (MINTER, 5/1971; p.7).
31
à execução de suas diretrizes. O planejamento deveria ser integrado horizontal e verticalmente
em relação a outros planos (MINTER, 1967; p.9).
Os três níveis de governo precisavam contemplar as quatro dimensões e estar relacionados aos
demais níveis, e os quatro setores articulados entre si e com os planos regionais e nacionais.
Então, por exemplo, uma proposta em nível municipal deveria incorporar ou estar sintonizada
com as propostas nos níveis estadual ou regional e federal dos planos, até mesmo porque a
obtenção do financiamento para esses planos também dependia disso.
Na definição do planejamento local integrado, fica claro que o termo “integrado” indicaria a
abordagem dos quatros setores: físico, social, econômico e institucional, e a integração deles
nos níveis estadual e federal de planejamento. Já o termo “local”, ou “municipal”,
contemplaria o território e serviria para identificar um planejamento que pretendia beneficiar
os municípios brasileiros, mas considerando a questão regional. Por conta da dimensão
institucional, objetivar-se-ia na ação municipal, dentro de um território definido, a ação mais
direta, levando em conta ou diagnosticando os problemas regionais, já que o local não podia,
no nível técnico, prescindir da abordagem metropolitana, da abordagem regional, mas a ação
se voltava para o território municipal. Então, a integração era resolvida no nível técnico, e não
no institucional.
O planejamento propalado pelo SERFHAU se diferenciava muito da RU, que buscava o
“desenvolvimento físico e social integrado e orgânico das diversas regiões do país” mediante
a proposta do Plano Nacional Territorial. Havia convergência somente quanto à regência e à
confecção de planos e estudos por um órgão central, combinado com uma execução de forma
descentralizada, ou seja, o Governo Federal atendeu à reivindicação dos arquitetos para a
criação desse órgão central, mas não foram aproveitadas as idéias e os conceitos discutidos no
Seminário de Reforma Urbana. A tentativa de conscientização popular e o entrosamento entre
a política habitacional, a agrária e a econômica não existiam. A RU estava ligada ao controle
da especulação imobiliária, e sua origem estava determinada “na terra”, que deveria ser
utilizada para o benefício de todos. A questão social estava embutida no acesso à terra urbana,
era o objetivo final a ser alcançado, e não uma questão a ser equacionada em termos
institucionais ou gerenciais. Com o planejamento local integrado, deixa de ser
consubstanciado um plano físico territorial e se parte para um plano mais amplo que
contemplasse outras dimensões da realidade. A questão da terra desaparece junto com o uso e
32
a ocupação do solo, aliada à questão habitacional. A questão da acessibilidade à terra urbana
deixa de ter vez, em lugar de uma discussão sobre o acesso à terra, que remetia à questão do
lugar e à questão da propriedade, e passa-se a discutir somente a questão da função.
O planejamento físico é entendido como uma “visão particular” de um planejamento integral,
e não como um sistema independente. Para Ferreira (1966; p. 5-13), o planejamento físico
deveria ser abordado dentro de uma visão de planejamento global. A organização do espaço
físico seria a transformação da paisagem natural em paisagem cultural, mais propícia às
necessidades humanas, e isso implicava discriminar usos, construir e recompor os elementos
que constituem o mundo físico. Mas ele adianta que a organização do espaço físico não deve
deixar de considerar uma ação mais ampla, na qual medidas de natureza econômica, política e
administrativa se combinam e se completam.
A preocupação com os fatores sociais e econômicos estava presente no planejamento urbano
promovido na década de 1950. O setor administrativo ou institucional passou a figurar na
década de 1960, e ganhou força no período de 1965 a 1967, com a implantação da política
federal de planejamento integrado. Assim, Harry Cole
56
(5/1967; p.25) afirmou:
“Poderíamos, resumindo, dizer que para enfrentar o problema de desenvolvimento urbano dentro do
objetivo central de acelerar o desenvolvimento sócio-econômico, teremos que abandonar as noções de
Plano Diretor Físico, cômo fim e os sistemas de contrôle físico urbano como meio.”
Cole (1967; p.12) considerou, também, que experiências e idéias “de caráter teórico”, em
cidades como Recife,
57
São Paulo, Belo Horizonte e Curitiba, teriam antecedido a política
nacional de planejamento integrado.
56 Harry James Cole nasceu em 1930, no Rio de Janeiro, e se formou pela Faculdade Nacional de Arquitetura,
atual UFRJ, em 1954. No período de 1955/1957 fez o Curso de Especialização em Urbanismo no Town Planning
Departament da Universidade de Londres, onde, trabalhando no London County Council, conheceu o urbanista
Percy Johnson-Marshall. Quando voltou ao Brasil, trabalhou no escritório de Lúcio Costa (1958/1961) na Nova
Cap – Escritório de Urbanismo de Brasília. Após 1961, trabalhou como consultor e coordenador de vários
trabalhos. Foi Membro do EPEA e consultor de Roberto Campos. Foi autor da seção urbana do Plano Decenal e
do Plano de Desenvolvimento Estratégico.
57
Referência ao trabalho “Diretrizes para o Desenvolvimento da área Metropolitana de Recife”, elaborado em
1962 e que teve como um dos coordenadores Harry Cole. Sobre o trabalho, Cole (09/1965; p.12) declarou: “Era
urgente a realização de um conjunto de ‘idéias’ para orientar os programas e orçamentos municipais, no
sentido de evitar os desperdícios e as soluções limitadas, propostas até aquêle momento por falta de uma ‘visão
de conjunto’, e sua conseqüente dinâmica de crescimento e expansão orientada no sentido de melhor aplicar os
recursos da Municipalidade de Recife. (...) O mais importante não foi, talvez, a realização das diretrizes em si,
mas a experiência adquirida por tôda a equipe, e a constatação, três anos após a sua realização, da validade e
comprovação de que a qualquer momento poderão ser implementadas, dado o seu caráter genérico e adaptável,
33
As bases do planejamento “integrado” ou “compreensivo” teriam sido influenciadas, segundo
Ghivelder
58
, pelo planejamento inglês. Para ele, “a metodologia preconizada (na realidade,
obrigatória) pelo SERFHAU (...), era uma importação da metodologia desenvolvida na
Inglaterra nos anos 50 (e exportada para todo o mundo), inicialmente no planejamento
integrado ‘develoment plan’ das New Towns, e depois estendido a outras situações urbanas,
como Londres, Manchester, Liverpool, etc...”
A School of Planning and Research for Regional Development de Londres, desempenhou um
importante papel na evolução do planejamento. Nela eram defendidos princípios que
poderiam ser resumidos em três elementos: a Aproximação Global, a Integração e o
Conhecimento. A Aproximação Global defendia que os problemas urbanos não podiam ser
resolvidos apenas dentro de seus limites administrativos. A Integração era necessária por
considerar a região em que se situa e seus aspectos físicos, econômicos, sociais e
administrativos, os quais devem ser considerados em um mesmo plano de importância, não
devendo nenhum se sobrepor ao outro e, também, estar relacionados com os demais níveis de
governo. E o último, o Conhecimento, trata dos aspectos da vida da comunidade,
considerados indispensáveis bem como as inter-relações de todos os setores (Modesto, 1968;
p.19-20).
Harry Cole foi, talvez, o segundo superintendente do SERFHAU,
59
no período de 1967 a
1968. Foi responsável pela promoção do planejamento integrado no período de maior
prestígio da autarquia, tendo, inclusive, participado da equipe de estudos que preparou o
Decreto 59.917 que regulamentou o SERFHAU, em 1966. Para isso, defendeu que as funções
da autarquia deveriam limitar-se à formulação de normas e linhas de ação que teriam como
objetivo principal a formação de uma “sistemática do processo de decisão” como o indutor do
desenvolvimento:
dependendo exclusivamente das possibilidades materiais, tão escassas nesse período de adstringência
econômica por que passa o país.”
58
Entrevista com o urbanista Joel Guivelder, que foi coordenador do Estudo Preliminar para o Plano de
Desenvolvimento Local Integrado do Recife, enviada por e-mail em 21/12/2004.
59
Não foram encontrados os nomes e o tempo de atuação de outros Superintendentes. É provável que o primeiro
tenha sido indicado por Sandra Cavalcanti e tenha ficado no cargo até a regulamentação da autarquia. Harry Cole
seria o segundo, e Léo Serejo o terceiro e último.
34
“A nova imagem é admitir os SISTEMAS URBANOS, dentro dos SISTEMAS REGIONAIS, NACIONAIS
e êstes dentro do SISTEMA UNIVERSAL. Precisamos, assim, definir as ESTRATÉGIAS, TÁTICAS e o
apoio LOGÍSTICO para conseguir o objetivo final, ou seja, o DESENVOLVIMENTO SÓCIO-
ECONOMICO. Tudo isso feito, tendo-se presente que o PROCESSO DECISÃO deverá ser aprimorado
no sentido de minimizar o êrro e diminuir seus ‘time-lags’ no sentido de transformá-lo em um dos
ACELERADORES do processo” (Cole, 5/1967; p.25).
A falta de entrosamento entre a política urbana e a habitacional foi criticada por Cole já em
1966, em artigo publicado na revista Arquitetura. O arquiteto defende a criação de
“mecanismos novos para operações novas”, e acusa a máquina administrativa de “arcaica”,
burocrática e lenta, e sugere que o problema urbano deve ser tratado em nível ministerial:
“Não custa lembrar que os EE. UU. recentemente criaram uma Secretaria especializada ao nível de
Gabinete para tratar dos assuntos urbanos (...) Em função da magnitude do problema, vemos que é
assunto de nível Ministerial, pois as decisões afetam, no mínimo 50 % da população, isto é, os que já
são urbanizados e os que estão em fase de transferência do campo para as cidades” (Cole, 4/1966;
p.29).
Outra questão importante que levantava era a melhoria do padrão de “habitabilidade”, o que
acabava lembrando uma proximidade de idéias com as da Reforma Urbana, quando disse:
“Não é possível que se aplique a poupança nacional em planos habitacionais que contrariem
ou deformem os organismos urbanos, e que por sua limitação financeira atendam a poucos
em detrimento de muitos.” Essa melhoria seria possibilitada por meio de medidas como:
melhoria dos serviços públicos e ampliação dos serviços existentes para atender à população
marginalizada em favelas, mocambos e cortiços; ampliação de áreas urbanas para a dispersão
de populações concentradas promiscuamente; sistemas de transportes mais eficientes;
políticas de localização de trabalho mais consentânea, com a expansão da área urbana, a fim
de se evitarem deslocamentos onerosos e cansativos da população trabalhadora; criação de
complexos comerciais e administrativos; previsão de áreas de recreação e áreas verdes; maior
racionalização no sistema de circulação mediante a adoção de vias urbanas de alta velocidade
e tráfego seletivo, assim como a expansão dos sistemas ferroviários urbanos de superfície,
metrôs ou elevados (Cole, 4/1966; p.28,29).
Cole defendeu, também, a valorização profissional do planejador, com a formação de um
mercado no Brasil. Era contra a contratação de técnicos estrangeiros para elaborarem planos
35
para as cidades brasileiras. O que ele apoiava era a contratação desses técnicos, vindos de
“centros mais avançados”, para colaborarem na formação de técnicos brasileiros e na
elaboração de uma tecnologia mais adequada ao Brasil. Esse “planejador” deveria estar livre
de um “laço funcional ao seu município”, desvincular a atividade criadora e ativa do
planejamento da burocracia oficial, e “essa mobilidade é necessária ao técnico para dotá-lo
de experiências múltiplas em áreas, municípios ou regiões diferentes. A multiplicidade de
experiências cria a maturidade e a vivência imprescindíveis ao bom profissional do
planejamento” (Cole, 4/1966; p.29).
A tentativa de adaptação de modelos, técnicas e metodologias importados foi usada para a
formulação do novo planejamento, de modo a evitar e corrigir as distorções causadas pelo
progresso desnivelado das diversas regiões em nosso território, reforçar as estruturas urbanas
das comunidades e evitar o êxodo da população rural para as grandes áreas metropolitanas.
Para isso, o SERFHAU firmou convênio com a Universidade de Edimburgo (Escócia) e a
Organização dos Estados Americanos (OEA), além de ter trazido diversos profissionais
renomados de diversas áreas para o Brasil, como os urbanistas Percy Johnson-Marshall e Jean
Labasse e os geógrafos Michel Rochefort, John Friedam, Brian Berry e John Peter Cole.
O convênio com a Universidade de Edimburgo foi firmado em 1970. A colaboração visava à
implantação da política de desenvolvimento local integrado, com a concessão de bolsas de
estudo e treinamento de técnicos brasileiros no exterior, além da vinda de técnicos ingleses ao
Brasil para dar treinamento, como também a cessão do material necessário à execução do
programa (MINTER, 9/1971; p.46).
“O Ministro Costa Cavalcanti após agradecer e ressaltar a grande ajuda que o govêrno inglês vem
prestando ao Brasil no setor de planejamento urbano, afirmou que a política brasileira nesse campo,
traduzida pelo Programa de Ação Concentrada (PAC), executado pelo SERFHAU, visa sobretudo a
fortalecer as estruturas urbanas de mais de 400 comunidades espalhadas por todo o País, a fim de
fixar as populações em seus locais de origem, evitando as correntes migratórias que são as
responsáveis pelo crescimento desordenado e pelos problemas urbanísticos e sociais das grandes áreas
metropolitanas(...) Além disso, o Ministério do Interior já constituiu Grupo de Trabalho para estudar o
problema das correntes migratórias, com a finalidade de procurar fixar as populações em seus locais
de origem e orientar as migrações para a ocupação dos espaços vazios do território brasileiro”
(MINTER, 9/1971; p.46-47).
36
O Diretor do Departamento de Desenvolvimento Urbano da Universidade de Edimburgo,
Percy Johnson-Marshall,
60
em visita ao Brasil, comparou a situação londrina com a brasileira,
conforme transcrição do Boletim Informativo do SERFHAU (MINTER, 11/1971; p.47):
“‘É claro que aqui, como em Londres, todo mundo quer viver no mesmo lugar. Trata-se, então, de
oferecer novas alternativas como se fêz na Inglaterra. Hoje, lá existem 30 novas cidades com mais de
750 mil habitantes e mais escolas, indústrias, parques, lojas etc. É claro que foi difícil persuadir as
pessoas a se mudarem para a nova cidade, mas o Govêrno não desistiu dos programas e os resultados
mostraram que os planejadores não estavam no mundo da lua. Deu-se o primeiro passo e Londres
ficou vazia.’A nova Londres ‘quase saudável’, citada pelo professor, tem inclusive um cinturão que a
envolve de verde e de ar. Desapareceu o famoso e também criminoso ‘smog’.”
Em outro artigo no Boletim Informativo do SERFHAU (BIS), o urbanista é chamado de
“inimigo das cidades grandes”, e cita o seguinte conselho que ele deu aos urbanistas
brasileiros, que deviam dar preferência ao planejamento de cidades menores e isoladas:
“- Por que vocês não planejam cidades isoladas, em vez de planejar o crescimento de São Paulo? Até
onde pensam ir: 10 milhões, 20 milhões, 30 milhões de habitantes? Seus projetos são ótimos,
apresentam todas as hipóteses possíveis, mas eu insisto numa coisa: e o homem? Onde estão as áreas
verdes, os parques, os locais de descanso e de recreação?” (MINTER, 9/1970; p.28).
A divisão de Desenvolvimento Urbano do Departamento de Assuntos Sociais da OEA tinha
como missão realizar uma cooperação para o desenvolvimento da América Latina,
promovendo uma melhor utilização de recursos. Desse modo, montou equipes em quatro
regionais operacionais, com sedes no Rio de Janeiro, Cidade do México, Lima e Buenos
Aires. No Brasil, a equipe técnica instalada no SERFHAU era composta por Marco Antonio
Cuervas, que era o chefe da equipe, Francisco Echegaray e Reinaldo Posada.
60
Percy Johnson-Marshall (1915-1993) nasceu em Ajmer, Índia. Estudou na Liverpool University School of
Architecture, iniciando sua carreira de planejador em 1936. Em 1964 começou a ensinar Urban Design and
Regional Plannig na Universidade de Edimburgo, Escócia. Publicou o seu mais famoso livro Rebuilding Cities
em 1966. Trabalhou para várias autoridades locais como: Condado de Middlesex (1936-1938), Cidade de
Coventry (1938-1941) e Região da Grande Londres (1949-1959). Trabalhou também para o ministério do
Planejamento da Grã-Bretanha (1948) e no planejamento e reconstrução de Burma (1945-1946). Foi diretor do
Departamento de Desenvolvimento Urbano da Universidade de Edimburgo. Além de ter trabalhado para a
prefeitura de Paris no projeto da área de Les Halles, participou do famoso Plano de Islamabad executado pelo
governo do Paquistão, da reconstrução do Campus da Universidade de Edimburgo e do Plano de
Desenvolvimento de Belfast (Irlanda do Norte).
37
A colaboração resultou no I Curso Interno de Introdução ao Planejamento Integrado, com a
duração de seis meses, o qual incluía aulas teóricas e grupos de estudos sobre temas
específicos para a elaboração de um projeto interministerial, visando à implantação de uma
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), e de uma proposta de plano de
trabalho para a formulação de uma política de desenvolvimento urbano para o Brasil
(MINTER, 6/1972; p.4). Ainda com a OEA, foi elaborado um programa desenvolvido em
quatro cursos ou seminários intensivos e de caráter regional, dirigidos aos técnicos da área
governamental.
O Ministério do Interior já preparava, em 1967, por meio do SERFHAU, o primeiro
anteprojeto de lei complementar referente à criação de regiões metropolitanas. Também
realizou, no período de 1971 a 1972, três encontros regionais sobre o assunto: em Porto
Alegre, onde foram discutidas as regiões metropolitanas de Curitiba e Porto Alegre; em Belo
Horizonte, onde foram abordadas as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte e
Rio de Janeiro; e no Recife, em 1972, que teve como objetivo o estudo das regiões
metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife e Salvador (MINTER, 6/1973; p.46, 47).
Não foi possível identificar se houve diferença gradual entre os conceitos e a aplicação do
planejamento local integrado. O que é certo é que a autarquia foi sendo moldada durante a sua
atuação. Para isso, contou, inclusive, com a participação de técnicos estrangeiros que vinham
para colaborar na estruturação da autarquia, como também na formação de um profissional
brasileiro, o que acabou contribuindo para a definição de um espaço ou a reserva de um
espaço destinado aos profissionais do planejamento, estando nele inseridos não só arquitetos,
mas também sociólogos, economistas, advogados, dentre outros.
2.3 A PROPAGAÇÃO DE UMA “NOVA MENTALIDADE”
“Entendendo-se como implantação do processo de planejamento local, a elaboração de planos e a
criação de uma mentalidade de planejamento, tais tarefas foram atribuídas ao SERFHAU” (MINTER,
p.3, 11/1973).
38
A implantação e a difusão do planejamento local integrado pelo SERFHAU faziam parte de
uma estratégia que visava também à “criação de uma mentalidade de planejamento”, a ser
difundida entre os profissionais e os órgãos governamentais:
“‘O país tem amadurecido para seus problemas urbanos, como o demonstra o crescente número de
Prefeituras que solicitam assessoria do SERFHAU. As resistências a vencer (...), dependem, sobretudo
de um trabalho educacional, que desperte o interesse coletivo para o setor’” (MINTER, 9/1971; p.138,
139).
A atuação do SERFHAU demonstrou grande preocupação com a difusão do planejamento
urbano entre os profissionais, com a “venda” da idéia do planejamento e o acompanhamento
de sua elaboração, deixando a execução dos planos e as recomendações a cargo das
prefeituras. Era reconhecido que a execução das medidas e recomendações contidas nos
planos para as cidades fazia parte de um segundo objetivo a ser atingido e era parte de um
processo. As cidades precisavam de planejamento, projetos, mas também que fossem
executados e que vários serviços fossem implantados, mas isso era uma outra etapa. E esse
ponto é considerado vulnerável pelos seus críticos: a falta da execução desses planos.
A idéia de que a difusão do planejamento e a confecção de planos eram uma primeira parte de
um “processo” diverge da urgência de propostas e de soluções e recomendações para as
cidades, no documento final do Seminário de Reforma Urbana. E esse novo entendimento,
agora, era visto como um pensamento “amadurecido” em relação aos problemas urbanos.
Assim, O SERFHAU deveria ter uma atuação direta, de maneira a dar condições a um
município de organizar-se administrativamente melhor.
61
Essa atuação foi intensificada
depois da transferência da competência, atribuições e responsabilidades do SENAM para o
SERFHAU, no qual se destaca o projeto Municípios-Escola Itinerantes. Esse projeto era
constituído por técnicos volantes, treinados para a elaboração e implantação de trabalhos de
reformas administrativas nas prefeituras e vizinhanças, para o “adestramento” das autoridades
e servidores municipais, além de organizar, também, cursos especializados, reciclagem,
atualização e treinamentos para os profissionais de empresas privadas e órgãos
governamentais.
61
A SUDENE também contribuiu para a formação dessa mentalidade, quando em seu IV Plano Diretor (1968)
foi determinado que deveria ser integrada à sua política de desenvolvimento regional a “racionalização do
sistema prestador de serviços”.
39
Os recursos humanos eram escassos e num primeiro momento, essa dificuldade precisava ser
vencida, como foi afirmado no BIS (MINTER, 1/1974; p.8):
“A carência principal reside na falta generalizada de técnicos que possam controlar essas aplicações
de acordo com as políticas, programas e projetos locais integrados (...) E dotar esses níveis dos meios
carentes é a tarefa que o SERFHAU, órgão central no campo do planejamento local integrado, vem
desempenhando no treinamento de recursos humanos nesta área e no financiamento e
acompanhamento dos planos locais integrados.”
Segundo o Relatório de Atividades do SERFHAU para 1971 (MINTER, 04/1972; p.38), os
cursos promovidos e a serem promovidos no ano de 1972 visavam prover os municípios
brasileiros de funcionários com treinamento especializado em diversos campos da
administração municipal. Esses cursos eram realizados em Brasília e tinham uma duração
média de três semanas cada um. O SERFHAU oferecia a cada participante uma bolsa no valor
de Cr$ 300,00,
62
ficando as despesas de viagem por conta do município ou do interessado. Os
cursos eram: Funcionamento de Câmaras Municipais, Prestação de Contas do Fundo Especial,
Secretários Municipais, Cadastro Imobiliário para Pequenas Prefeituras, Orçamento Público
Municipal, Administração de Pessoal e Previdência Social, Rendas Municipais, Serviços
Públicos Municipais: Programas de Ajuda, Administração de Material, Cadastro Imobiliário
para Pequenas Prefeituras, Contabilidade Pública Municipal, Administração de Feiras,
Mercados e Matadouros Municipais. Então, a preocupação com a promoção do planejamento
urbano local integrado caminhava junto com a capacitação do novo profissional, o planejador:
“Estimula-se com este curso a criação de um novo profissional, o planejador. Como planejador ele
deverá ter conhecimentos integrados de urbanismo, sociologia, economia, política e técnica de
pesquisas e de formulação de decisões, respondendo assim à complexidade da vida atual” (MINTER,
4/1972; p.38).
O trabalho de formação e treinamento de técnicos foi realizado, também, pelo IBAM, que
atuava em projetos do Governo Federal voltados para a criação e o fortalecimento de órgãos
estaduais de articulação com os municípios, tendo sido responsável, inclusive, pela elaboração
de modelos e manuais nos diversos campos da administração municipal, assim como pelo
62
Valor não corrigido.
40
treinamento em serviço das equipes daqueles órgãos que se dedicavam à prestação de
assistência técnica “in loco” às prefeituras.
63
Em 1971, é firmado um convênio entre o SERFHAU e a Coordenação de Programas de Pós-
Graduação de Engenharia da UFRJ (COPPE-UFRJ), para a implantação do primeiro curso de
pós-graduação em Planejamento Urbano e Local no Brasil. O curso foi criado como um
instrumento “mais sofisticado do sistema de treinamento para o desenvolvimento urbano e
local”. Trabalharam na estruturação do curso técnicos do SERFHAU, professores da COPPE-
UFRJ, Consultores da OEA e da Universidade de Edimburgo. O curso tinha a duração de dois
anos e visava à formação de 60 especialistas em planejamento em desenvolvimento urbano e
local. Deveria obedecer à seguinte estrutura: 1. currículo básico – composto de um conjunto
de matérias teóricas sobre planejamento global, planejamento urbano e regional e
desenvolvimento; 2. Matérias de áreas de concentração e de instrumentalidade técnica; 3.
Prática de planejamento; 4. Teses individuais para a obtenção do grau de Mestre (MINTER,
4/1972; p.39).
O Mestrado em Desenvolvimento Urbano (MDU) da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), que surgiu em 1975, já configurava, em 1973, num relatório do SERFHAU. Esse
mesmo relatório, citado por Marques (2000; p.2), dá conta de que só existiam no país cinco
cursos de mestrado em urbanismo no país: o da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(PROPUR), o Mestrado da Universidade Nacional de Brasília, o Mestrado em
Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco (MDU-UFPE), o COPPE-
UFRJ e o Mestrado da Fundação João Pinheiro.
Segundo a avaliação das “Atividades do SERFHAU no Campo do Planejamento Integrado”,
no período de 1967 a 1971,
64
foram concedidos 46 financiamentos, sendo que, no primeiro
ano, foi apenas um, enquanto que em 1968 foram quinze e nos dois anos subseqüentes trinta.
O financiamento poderia ser concedido para o Plano de Desenvolvimento Local Integrado
(PDLI), o Estudo Preliminar (EP), o Cadastro Técnico Municipal (CTM),
65
o Plano de Ação
63
Fonte: http://www.ibam.org.br.
64
“Até 10-9-73, o SERFHAU havia propiciado a elaboração de 281 documentos de planejamento municipal,
61 encontravam-se em elaboração e outros 35 achavam-se em estudos para a concessão de financiamento,
perfazendo um total de 377 projetos distribuídos por todo o território nacional” (MINTER, 11/1973; p.4).
65
O Cadastro Técnico Municipal (CTM) compreendia um conjunto de arquivos que continham o registro de
dados de base imobiliária urbana. Sua confecção tinha a finalidade de capacitar as administrações locais para o
aproveitamento do potencial tributário existente (MINTER, 1/1974, p.5).
41
Integrada (PAI), o Distrito Industrial (D.IND.), ou o Plano de Desenvolvimento Integrado
Região Metropolitana (PDIRM).
TABELA 2.1 – PROGRAMAS E PROJETOS INTEGRADOS
Admin.
Físico
Social
Econômico
EP x x x...
Municipal
PAI x x x x xx...
PDLI x x x x
x
xxx...
Micro-Reg.
PMRDI x
Informais,
dependendo da
estruturação
industrial das
microrregiões
xxxx...
Metrop.
PMDI x
Só a partir da
estruturação adm.
Metropolitana
Uso do solo,
Transporte e Infra-
estrutura
x
xxxxx...
Política de uso de Solo,
de desenv. Industrial,
Política Trib., etc.
Orç. Progr.; Orç.
Plurianual de
investimento; Plano
de Ação Local
Plano Diretor
FísicoTerritorial,
Plano de Tráfego, etc.
Programas de
Educação,
Abastecimento
etc.
Programas
Industriais, de
crédito, etc.
Proj. Hídricos,
Arquitetônicos, de
Engen. Urbana,
Sistemas Urbanos,
etc.
Fonte: MINTER, 12/1973; p.4.
*Políticas - Em nível local, na hierarquia interna do processo de planejamento, política se refere à visão mais abrangente quanto ao
desenvolvimento urbano e local. São os planos globais, traduzidos no cotejo das diretrizes (qualitativas e quantitativas) e da
estratégia (prazos e recursos).
**Programas - Referem-se à fase intermediária do planejamento. Tratam de ações setoriais a curto prazo.
***Projetos - São os instrumentos das políticas estabelecidas, fechando assim a lacuna existente entre as diretrizes gerais de obras e serviços.
Projetos***
EXEMPLOS
Programas ** (setores abrangidos)
Nível
Instrumentos
Políticas*
A partir da análise da tabela 2.1, pode-se constatar uma intenção de beneficiar todos os níveis
e tipos de planejamento: municipal, microrregional e metropolitano com o item “Políticas”,
ou seja, uma visão mais abrangente, com o tratamento das suas diretrizes de maneira global,
quantitativa e qualitativamente, além do estabelecimento de estratégias para prazos e recursos.
Já ações setoriais em curto prazo teriam, no EP, por exemplo, apenas o setor institucional ou
administrativo beneficiado, enquanto o PDLI teria os quatro setores contemplados por esses
programas. Outra questão importante que deveria ser enfatizada, principalmente nos Estudos
Preliminares, seria a abordagem do setor institucional ou administrativo, em que se
42
estabeleceria um ordenamento das administrações municipais, de maneira que se
possibilitasse um melhor funcionamento e aproveitamento das receitas municipais. Os
projetos que deveriam acompanhar os instrumentos de planejamento são indicados na tabela
como sendo instrumentos “reais” das políticas e tinham um volume ou maior quantidade de
acordo com abrangência desse instrumento.
O planejamento urbano promovido pelo SERFHAU foi desenhado de modo a ser aplicado
por distintos níveis de governo e em todo o território nacional. Para a rede de centros urbanos,
foram traçadas várias linhas de ação, para tirar proveito das economias das áreas
metropolitanas, de modo a acelerar o seu desenvolvimento, tornando-as territorialmente mais
equilibradas e reduzindo a pressão migratória sobre esses centros. No nível urbano, a proposta
de planejamento local integrado pretendia racionalizar os investimentos no desenvolvimento
urbano e, a partir da identificação dos seus problemas intra-urbanos, propor a modernização
das instituições locais (Cintra, 1978; p.205).
Para que esse projeto atingisse todo o território, seria necessário que existissem muitos
técnicos “capacitados”. Era necessário investir na formação de técnicos num primeiro
momento.
2.4 A EXTINÇÃO DO SERFHAU
O SERFHAU foi desativado pelo Decreto n° 74.156, de 6 de junho de 1974, o mesmo que
criou a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU),
66
vinculada
à Secretaria de Planejamento da Presidência da República.
A CNPU, juntamente com as regiões metropolitanas de São Paulo, Porto Alegre, Curitiba,
Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belém, formalizadas em 8 de junho de 1973,
66
“A CNPU foi definida como uma ‘comissão conjunta’, formada por representantes dos ministérios do
Planejamento, Fazenda, Transportes, Indústria e Comércio, e Interior. E teria as seguintes funções:
supervisionar a instalação das regiões metropolitanas criadas por lei; propor uma política nacional de
desenvolvimento urbano, e providenciar a sua implementação; propor códigos legais para apoiar inovações nas
áreas urbanas; estabelecer um sistema para efetiva coordenação entre ministérios, agências regionais de
desenvolvimento e outras instituições envolvidas na política de desenvolvimento urbano” (Schmidt, 1983;
p.118).
43
deram lugar a um planejamento “mais ambicioso” por parte do Governo Federal, como
analisou Cintra (1978; p.245):
“O status da CNPU é, indubitavelmente, superior ao do antigo Serfhau. Ela se encontra estreitamente
ligada aos órgãos de planejamento metropolitano, os quais, em muitos casos, gozam agora de posição
institucional mais sólida nas organizações político-administrativas estaduais.”
As mudanças de foco foram justificadas por uma então propalada falência do modelo
municipalista e a sua substituição por uma concepção espacial de âmbito estadual e regional,
com investimentos concentrados nas áreas metropolitanas. Talvez tenha acontecido para dar
maior peso e repercussão a ações concentradas em grandes centros populacionais, como foi
analisado num relatório do MINTER (1984; p.35-37):
“A interiorização e o combate aos desequilíbrios regionais faziam parte do ideário da política
governamental mais global sem, entretanto estabelecer praticamente nenhuma ligação com o ideário
urbano. Nesse sentido, freqüentemente, ouve-se a crítica de que os instrumentos governamentais
voltaram-se muito mais para a infra-estrutura regional do que para a urbana (...) A pequena
autonomia dos governos locais levanta também uma outra questão, relacionada à necessidade de
melhorar as condições sociais na periferia das regiões metropolitanas.”
Dentre os motivos apontados para justificar o fracasso da atuação do SERFHAU, estava a
falha dos planos ao superestimarem a capacidade de investimento das prefeituras,
67
fato
agravado pela descontinuidade administrativa. Mas, se não existia a cultura do planejamento
entre os técnicos e profissionais, como ela podia existir entre os políticos? Era reconhecida a
necessidade de uma política nacional de desenvolvimento urbano, mas o SERFHAU não teve
como assumir suas proposições na medida em que foi, antes de tudo, uma agência de
financiamento voltada essencialmente para a elaboração de planos municipais. Como a
execução ficava a cargo das administrações municipais, não havia em muitos casos
disponibilidade de recursos para pôr em prática as idéias, além de ser esse um poder
esvaziado pela perda de parte de sua autonomia, a partir do novo código tributário.
68
Então, o
67
Havia problemas de concentração financeira e administrativa nos governos estadual e federal, além da
concorrência entre as competências dos governos, a falta de instrumentos de definição das competências e a
queda das receitas municipais.
68
“Assim, Emenda Constitucional n° 18, de 1° de dezembro de 1965, aprovou a reforma tributária, modificando
completamente o sistema tributário brasileiro, com marcante tendência centralizadora de recursos em mãos da
União. Ao mesmo tempo, a Emenda criou os Fundos de Participação dos Estados e Municípios, com o produto
da arrecadação de parte de impostos federais, porém com a sua aplicação vinculada a setores prioritários
definidos pelo Governo Federal” (MINTER, 10/1984; p.22).
44
SERFHAU atuou junto a esse poder local esvaziado sem uma diretriz que integrasse suas
iniciativas, e grande parte da sua missão era a “modernização e revisão das instituições”, de
modo a torná-las mais eficientes. Para isso, também, era necessário resolver o problema da
carência de recursos humanos, o que era um obstáculo ao planejamento propalado.
A crítica ao planejamento promovido pelo SERFHAU, muitas vezes, era um caminho à crítica
ao Governo Federal. Em seus dez anos de existência, o órgão difundiu a idéia de
planejamento e da preparação tanto de técnicos quanto da burocratização e separação de
política e técnica. Não conseguiu, assim, propalar o desenvolvimento das cidades, porque a
elaboração de um plano não seria responsável pela solução dos seus problemas. A grande
contribuição da autarquia foi, então, a promoção da idéia de planejamento para as cidades.
A questão local e regional já estava em discussão desde 1950. Num primeiro momento, o que
predominou foi a local, porque a base institucional que existia na época só dava conta do
local. Então essa foi priorizada, mas, como não foi possível assumir a modernização de todas
as prefeituras para que se pudesse promover um desenvolvimento das cidades que
acompanhasse o desejado pelo Governo Federal, mudou-se de tática, de modo a concentrar
esforços em alguns pontos, que seriam as regiões metropolitanas. Embora o pouco que se
conseguiu instrumentalizar nas prefeituras não tenha sido o suficiente, de certa forma
contribuiu para modificar seu aparato técnico.
O SERFHAU não foi apenas uma “cortina de fumaça”
69
para atender às reivindicações dos
arquitetos no início da década de 1960, para o planejamento urbano. No período de sua
atuação, de 1964 a 1974, foi o responsável pela promoção do planejamento local integrado e
pelo desenvolvimento urbano e habitacional, juntamente com a ação de financiamento de
construção de habitações e os benefícios estruturais urbanos pelo BNH. Entende-se que a
autarquia teve um ciclo iniciado e concluído num período de dez anos e, apesar de uma
atuação tímida, cumpriu o seu papel. Com a mudança do contexto na década de 1970, quando
se pretendia concentrar as atenções e ações do planejamento urbano nos grandes centros ou
“Assim, o Decreto Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu as diretrizes básicas da reforma
administrativa, introduzindo na Administração Pública o princípio de planejamento e do orçamento-programa.
Ao mesmo tempo, traçou os contornos do sistema de administração indireta: autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista” (MINTER, 10/1984; p.24).
69
No Relatório do MINTER (1984; p.34) afirma-se que o SERFHAU “foi instituído apenas como ‘cortina de
fumaça’ para atender os reclamos do planejamento urbano, que vinha sendo reivindicado com veemência”.
45
áreas metropolitanas, foi necessária uma outra instituição, que foi criada para atender,
também, a uma outra proposta para as cidades.
46
CAPÍTULO – 3
O ESTUDO PRELIMINAR DO RECIFE E A CONSULTORIA DE PROCHNIK
Este capítulo trata da elaboração do Estudo Preliminar (EP) para o Plano de Desenvolvimento
Local Integrado (PDLI) para o Recife, um dos instrumentos de planejamento do SERFHAU.
Procurou-se observar se a metodologia que foi utilizada na sua confecção alcançou o objetivo
determinado pela autarquia, que era o de oferecer um plano global, de diretrizes e estratégias,
e contemplar o setor institucional com ações setoriais em curto prazo. Para isso, foram
abordados o funcionamento da Coordenação Regional do SERFHAU no Recife e a
contratação e a formação da empresa de Consultoria de Wit-Olaf Prochnik, encarregada da
elaboração do estudo. As principais fontes foram, além do EP, as entrevistas ou depoimentos
de técnicos envolvidos na sua elaboração, além de notas e artigos do Diário Oficial (DO) do
Recife no período de 1969 a 1971.
3.1 A COORDENAÇÃO REGIONAL DO SERFHAU NO RECIFE
O SERFHAU mantinha, em sua estrutura, quatro Coordenações Regionais, localizadas em
Brasília, Belém, Porto Alegre e Recife, uma Subchefia de Gabinete no Estado da Guanabara e
oito Delegacias Estaduais no Rio de Janeiro, Porto Alegre, Belém, Natal, Belo Horizonte,
Curitiba, Florianópolis, São Paulo e Goiânia.
A Coordenação Regional do SERFHAU no Recife esteve sob a responsabilidade do arquiteto
Paulo Vaz até o ano de 1971, quando ele foi substituído por Evanildo Coelho de Araújo. O
escritório funcionava na Rua Sete de Setembro, Edifício Independência, nº 42, sala 305. No
quadro de funcionários havia, além do coordenador, uma secretária e um representante do Rio
de Janeiro.
70
70
Com relação ao funcionamento da Coordenação Regional, não foi identificado o ano em que começou a
funcionar, nem o nome do representante do SERFHAU vindo do Rio de Janeiro.
47
O Coordenador Regional
71
do Recife tinha como função “vender planos”, ou seja, fazer com
que os prefeitos nordestinos entendessem a necessidade dos planos ou do suporte técnico
oferecidos aos municípios, por meio de financiamento do SERFHAU. A escolha dos técnicos
ou das empresas de consultoria para a elaboração de planos e estudos deveria ser feita pela
própria administração da prefeitura, mediante consulta ao cadastro da autarquia, como
afirmou Joel Ghivelder:
72
“Cabia às prefeituras escolher quem elaboraria os planos. A proposta (técnica+financeira) era
examinada pelo SERFHAU, com vistas à sua aprovação, contratação, acompanhamento, pagamento,
etc. (...) A metodologia básica era quase que uma imposição do SERFHAU para que a proposta fosse
aprovada.”
A Coordenação Regional não participou da “venda” do Estudo Preliminar (EP) para o Plano
de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) para o Recife. Essa peculiaridade se deve ao fato
de que Geraldo Magalhães
73
teria feito uma consulta ao cadastro do SERFHAU, antes mesmo
de ser indicado à prefeitura em 1969
74
pelo então governador Nilo Coelho. Nessa consulta,
feita em viagem ao Rio de Janeiro juntamente com o futuro Assessor de Planejamento da
Prefeitura durante o seu mandato, o arquiteto Waldecy Pinto, foi escolhido o nome do
arquiteto Wit-Olaf Prochnik.
75
Após essa escolha, foi feito um acordo de risco para que
Prochnik, de imediato, começasse a elaborar o EP, como afirmou Waldecy Pinto:
76
“Aí nós tivemos depois de 24 meses de governo de Geraldo agente tomou medidas muito rápidas. E
Wit-Olaf fez esse estudo antes mesmo de Geraldo assumir. Aí ele começou a trabalhar 3 meses antes,
arriscando.”
71
Informações obtidas no depoimento do arquiteto Paulo Vaz, em 20/9/2004.
72
Depoimento de Joel Ghivelder enviado por e-mail em 21/12/2004.
73
O prefeito do Recife, Geraldo Magalhães, tomou posse em 1° de fevereiro de 1969.
74
Na época a eleição era indireta.
75
Wit-Olaf Prochnik nasceu em Lvov (hoje Lviw) República da Ucrânia, no dia 5 de fevereiro de 1929, vindo ao
Brasil ainda criança. Teve sua formação de arquiteto na Faculdade Nacional de Arquitetura – Universidade do
Brasil, em 1951, onde fez também o curso de urbanista no ano de 1955. Pertencia a associações técnicas, como o
IAB-GB, IBAM e Urban Land Institute (Washington). Foi professor assistente da cadeira de arquitetura
paisagista do Curso de Urbanismo da FNA e assistente de urbanismo da Universidade da Califórnia – Berkeley.
Foi colaborador do escritório de Roberto Burle Max (1949/1955), consultor de urbanismo do IBAM (1956 – 74),
chefe da seção de projetos do Departamento de Parques da Guanabara (1958), vice-presidente da Divisão de
Planejamento do IAB (1964/1974). Morreu em 1983.
76
Entrevista realizada no Recife em 3/5/2004 e em 30/5/2005.
48
A escolha da empresa de consultoria de Wit-Olaf Prochnik, feita em consulta ao cadastro do
SERFHAU, não foi por acaso, pois já existia uma relação profissional dele com o Recife,
iniciada ainda na década de 1950. Esse aspecto será detalhado no item 3.2.
Com o trabalho iniciado antes de qualquer acordo formal ou de efetivação do contrato,
Prochnik, elaborou juntamente com o Escritório Técnico da Prefeitura
77
e o Detran o Sistema
Básico de Circulação de Veículos.
78
Tal fato pode ser comprovado por notas e artigos do
Diário Oficial,
79
os quais relatam a ida de técnicos da Prefeitura ao Rio de Janeiro para “levar
dados”, como também fazem referências a Prochnik e ao PDLI e relatam da ida de Assessores
e Secretários da Prefeitura à Câmara de Vereadores para fazer explanações sobre “vários
detalhes do Plano”, tudo isso, antes mesmo de ser firmado o contrato com o SERFHAU.
O contrato entre a Prefeitura e o SERFHAU foi firmado em março de 1970,
80
em uma nova
viagem de Geraldo Magalhães e Waldecy Pinto ao Rio de Janeiro. O Estudo Preliminar do
Recife foi o 30º financiamento concedido pelo SERFHAU,
81
e teve um custo de Cr$
258.861,11.
82
Foi entregue nove meses depois, no dia 18 de dezembro de 1970, durante um
Seminário de Avaliação. Assim, não houve uma “aprovação” pela Câmara de Vereadores para
que se tornasse lei.
O contrato foi firmado numa situação que exigia uma tomada de decisões rápida, e que esse
produto estivesse disponível em tempo hábil para uma administração de dois anos. É como se
a elaboração do EP fosse suficiente para a administração de Geraldo Magalhães,
83
e a
elaboração do PDLI não tivesse interessado à administração que se seguiu. Quanto à
77
Na época o Chefe do Escritório Técnico era Zenildo Caldas.
78
Nenhuma fonte documental levantada explicita maiores detalhes sobre esse Plano. O certo é que durante a sua
elaboração já existia uma relação da Prefeitura com Prochnik.
79
Artigos: “Arquiteto verá no Rio Plano Viário do Recife” (DO, 3/4/1969; p.65); “Assessor do Planejamento
viajará ao Rio de Janeiro” (DO, 10/4/1969; p.77); “Assessor discute no Rio Plano de Desenvolvimento” (DO,
18/4/1969; p.102); “Vereadores têm explicações sôbre Plano Diretor da PMR” (DO, 9/5/1969, p.);
“Planejamento e Viação expõem programa de trabalho no Recife” (DO, 31/5/1969; p.221).
80
Artigos: “Geraldo e SERFHAU assinam Plano de Desenvolvimento” (DO, 13/3/1970; p.1043) e “Geraldo
Resolveu Assuntos No Rio e Retornou Ontem ao Recife” (DO, 20/3/1970; p.1063).
81
Recife ganhou, também, um financiamento para um Cadastro Técnico Municipal, que custou Cr$
1.133.920,00 (valor não corrigido), e que foi concedido ainda no primeiro semestre de 1969 (MINTER, 1/1971;
p.7-11).
82
Valor não corrigido. Fonte: MINTER, 1/1971; p.7-11.
83
“Mas aquelas recomendações eram mais evidenciais para que a administração de 24 meses, ela pudesse não
utilizar recursos em coisas que fossem supérfluas ou que fossem coisas que não tinham interesse para a cidade”
(Waldecy Pinto 4/3/2004).
49
expectativa para a complementação do EP ou a elaboração do PDLI, Joel Ghivelder
84
afirmou: “É claro que havia uma expectativa por parte do WOP. Mas o assunto dizia muito
mais respeito à nova administração, claro.”
A confecção do EP foi acompanhada por técnicos do SERFHAU do Rio de Janeiro e da sua
Coordenação Regional no Recife. Como em maio de 1970, quando Paulo Vaz, juntamente
com os técnicos Geraldo Albuquerque e Otávio Vannini, ambos vindos do Rio de Janeiro,
verificaram o “andamento da implantação” do plano, como está em nota do Diário Oficial.
Na verdade, era uma fiscalização do andamento da confecção do EP. Nessa fiscalização,
foram discutidos alguns problemas ligados às atividades do EP mediante visita à Assessoria
de Planejamento, à Secretaria de Finanças, aos representantes do IBAM e à equipe de
Prochnik no Recife (DO, 20/5/1970).
Foram feitos também, pelos técnicos do SERFHAU e da Prefeitura, dois seminários de
acompanhamento do trabalho, tanto sob o ponto de vista técnico quanto do andamento e
cumprimento do contrato.
O primeiro Seminário foi realizado no dia 18 de julho, tendo sido promovido pela Assessoria
de Planejamento da Prefeitura, e contou com a participação de técnicos da Prefeitura, do
SERFHAU e do Escritório Wit-Olaf Prochnik.
85
O segundo, denominado Seminário de Avaliação do Plano Preliminar de Desenvolvimento
Integrado do Recife, foi realizado no dia 18 de dezembro de 1970. Foi realizado no auditório
da Escola de Administração e contou com a participação dos técnicos do SERFHAU e da
empresa de consultoria de Wit-Olaf Prochnik. Esse Seminário marcaria também a entrega
final do EP (ver ilustração 3.3) (DO, 18/7/1970; p.1394, 16/12/1970; p.1883, 19/12/1970;
p.1898).
84
Depoimento de Joel Ghivelder, enviado por e-mail em 21/12/2004.
85
Participaram “DA PREFEITURA: arquitetos Waldecy Pinto, Assessor de Planejamento; Conceição Lafayete
Domingues da Silva; Mitre Moura Amorim, Achiles Leal Wanderley, Letícia Alcântara, Ana Maria Lubambo,
Teresa Uchoa de Queiroz e Gilda Coutinho Pina; assistente social Norma Cordeiro de Melo. DO SERFHAU:
Arquiteto Paulo Godim Vaz de Oliveira, coordenador regional; Fernando Barbosa e Luiz Alves Soares. DE
WIT-OLAF: Arquitetos Wit-olaf Prochnik, Joel Ghivelder, Frederico Holanda, Maria Cândida Pedrosa
Campos, economista Vande Laje Magalhães, da Astel; geógrafa Anna Carvalho e o técnico em administração
Carlos Magno Gonçalves do Instituto Brasileiro de Administração municipal” (DO, 18/7/1970; p.1394).
50
Apesar das interferências de técnicos da Prefeitura e do SERFHAU, além de uma formação
multidisciplinar de sua equipe, a palavra final nas decisões conceituais e projetuais era de
Prochnik, como teria afirmado Ghivelder (23/12/2004): “Em suma, tudo era resolvido de
comum acordo entre todos envolvidos (...), mas a palavra final era do Wit Olaf.”
Como um “legítimo representante da melhor arquitetura moderna brasileira”,
86
Prochnik
transitou por diversas áreas da profissão. Desenhou do objeto à cidade
87
. A modernidade
dele, citada pelo arquiteto Frederico Holanda, estava na mentalidade de que o arquiteto tinha
de dar conta de tudo, de um simples objeto à complexidade de uma nova cidade. Como se
cada artefato fosse uma engrenagem, uma peça de maquinaria, na qual o arquiteto devesse
transitar do todo para as partes, e das partes para o todo, com a mesma desenvoltura.
A atuação de Prochnik junto ao IAB, ou mais precisamente nas discussões promovidas pela
revista Arquitetura, não girava em torno das questões da Reforma Urbana. Mas ele escreveu
para essa revista três artigos: Elementos construídos nos jardins (9/1963), Planejamento para
áreas livres (11/1964) e Planejamento das áreas verdes municipais (1/1966). Também, teve
publicados alguns projetos e obras: Residência do Sr. Sebastião Diniz Freitas – Rio de Janeiro
(05/1964), Parque e Pavilhão em Vila Nova Aldeota – Fortaleza (7/1964), Objetos produz
objetos (01/1965), Residência em São Conrado – Rio de Janeiro (6/ 1965) e Lojas Rosemary
– Rio de Janeiro (3/1966). Prochnik recebeu duas vezes o prêmio anual do IAB – GB: com o
projeto da Galeria do Instituto Brasil-Estados Unidos, localizado no bairro de Copacabana –
Rio de Janeiro (1963), e outro na categoria A-9 para edifícios para fins diversos, com a obra
do Monumento ao Operário do Paraná (1967).
Tais considerações da atuação profissional de Prochnik levam a indagar: Como funcionava,
então, a Empresa de Consultoria de Prochnik?
86
Depoimento de Frederico Holanda em 13/7/2004.
87
Prochnik projetou a cidade de Guadalupe no Maranhão.
51
3.2 A EMPRESA DE CONSULTORIA DE PROCHNIK
O funcionamento da Empresa de Consultoria de Prochnik
88
teve características diferentes,
distribuídas em três períodos. A primeira fase é caracterizada pela predominância dos projetos
de arquitetura. É iniciada a partir da fundação, ainda como escritório, no final da década de
1950, e vai até o início da década de 1970, tendo funcionado nesse período na Avenida
Antonio Carlos, nº 51, sala 1305, num prédio que já não existe mais.
A segunda fase foi marcada pela maior produção da empresa, principalmente na área de
planejamento urbano. É a fase dos grandes projetos. Compreendeu a década de 1970 e teve
sua nova sede funcionando na Rua México, nº 45, 10º andar.
A terceira fase foi marcada pelo rompimento de Prochnik com o seu sócio, o advogado
Ilhantino Monteiro Figueira, a diminuição do volume de trabalho e a mudança, em 1979, da
empresa para a Rua das Marrecas, nº 33, 8º andar, onde funcionou até 1983, ano de sua morte.
A empresa de Prochnik estava organizada em dois departamentos: um de arquitetura e outro
de planejamento urbano, cada um com um coordenador. Às vezes, uma mesma pessoa
coordenava mais de um projeto. Mesmo assim, segundo seus colaboradores, todos os projetos
tinham de passar pelo crivo de Prochnik, isto é, ele delegava, mas as decisões mais
importantes deviam que ter o seu consentimento, era sua a palavra final. Possuía também
consultores particulares que contratava eventualmente. Assim, equipes de trabalho eram
montadas e desmontadas de acordo com a demanda.
O corpo técnico do escritório era constituído por arquitetos, engenheiros, economistas,
geógrafos, advogados e até biblioteconomistas. Além da sede que ficava no Rio de Janeiro, o
escritório tinha representação em algumas cidades brasileiras, como: São Luís, sob a
responsabilidade da geógrafa Maria do Socorro B. de Faria; São Paulo, representado pela
arquiteta Jacobina Abu Waisman; Recife, representado pelo arquiteto Ismael J. C. Gouvêa;
88
As informações referentes ao funcionamento do escritório de Wit-Olaf Prochnik foram obtidas a partir de
entrevista com seu filho e ex-colaborador Victor Prochnik, além de alguns antigos relatórios do escritório.
52
Belém, representado por Afonso de Brito Chermot; Manaus, representado pelo engenheiro
Joaquim Fonseca Gouveia; e Brasília, coordenado por Carlos Augusto Pereira Bello.
O desenvolvimento dos projetos era feito no escritório do Rio de Janeiro. As representações
da empresa, nas cidades
89
citadas, funcionavam mais como um apoio técnico para resolver
pequenas questões ou servir como ponte entre as obras nas cidades distantes e a sede do
escritório no Rio de Janeiro. Essas representações não possuíam uma sede, apenas um técnico
que representava Prochnik em reuniões e na troca de informações com relação a pequenos
problemas nas obras. Essa informação não vale para o EP que, para a sua elaboração, teve um
escritório local funcionando na própria Prefeitura.
Foram realizados por Prochnik
90
projetos de arquitetura em áreas como: industrial, hospitalar,
escolar,
91
comercial,
92
residencial,
93
de interiores, hotéis, paisagismo.
94
No campo do
planejamento, serviços como: Planos Diretores de Desenvolvimento Regional,
95
Planejamento de Áreas e Distritos Industriais,
96
Planos de Turismo,
97
Planos de Centrais de
Abastecimento, Planos de Urbanização,
98
Planos e Projetos de Conjuntos Habitacionais,
89
Segundo depoimento de Ismael Gouveia em Recife 8/7/2005.
90
As informações referentes aos tipos e exemplos de projetos e planos, em nota de rodapé, tiveram como fonte,
além da Revista Arquitetura, relatórios internos da empresa de Prochnik. Infelizmente não foram encontradas
maiores informações sobre eles.
91
Exemplos: Escola para a Society our Lady of Mercy Rio de Janeiro – RJ (1959); Instalações para cursos de
línguas, com biblioteca e galeria de arte para o Instituto Brasil Estados Unidos, Rio de Janeiro – RJ (1962);
Escola Americana do Recife, Recife – PE (1964); Escola Americana, Rio de Janeiro – RJ (1966); Escola
Normal, São Luís – MA (1967); Estudo para a localização da universidade do Espírito Santo, Vitória – ES
(1967); Campus Universitário, São Luís – MA (1969); Escola de Engenharia, São Luís – MA (1969);
Associação Cultura Brasil Estados Unidos, Salvador - BA (1970); Departamento de Biologia do Instituto de
Ciências Físicas e Naturais, São Luís – MA (1971); Projeto Modelo para Ginásio Polivalente, Belém – PA e
adaptações para Manaus – AM, Rio Branco – AC, Teresina – PI, e São Luís – MA (1971); Biblioteca e Instituto
Brasil Estados Unidos, Brasília – DF (1971); Estudos para o novo campus da Universidade do amazonas,
Manaus – AM (1971); Instituto de Matemática Pura e aplicada (IMPA), Rio de Janeiro – RJ (1976).
92
Exemplo: Lojas Rosemary, Rio de Janeiro – RJ (1966).
93
Exemplos: Residência do Sr. Sebastião Diniz Freitas, Rio de Janeiro – RJ (1964); Residência em São Conrado,
Rio de Janeiro – RJ (1965).
94
Exemplo: Parque e Pavilhão em Vila Nova Aldeota, Fortaleza – CE (1964).
95
Exemplos: PDLI de Volta Redonda - RJ (1969); Plano Global da cidade de Fortaleza, Fortaleza – CE (1975);
Plano de Transportes e de desenvolvimento de São Luís (Plano Diretor), São Luís – MA (1975); Plano Diretor
de Niterói, Niterói – RJ (1977).
96
Exemplos: Fábrica de Azulejos Klabin e Irmãos, Santa Luzia – MG (1962); Fábrica de parafusos Águia, Rio
de Janeiro – RJ (1966); Conjunto Industrial para o Grupo Prosint, Rio de Janeiro – RJ (1969); Conjunto
Industrial para Produtos Vegetais do Piauí S/A, Terezina – PI (1973); Conjunto Industrial para Elevadores
Schindler do Brasil S/A, Rio de Janeiro – RJ (1974); Fábrica de aparelhos telefônico Standard Elétrica S/A,
Itajubá – MG (1975); Distrito Industrial de Kaolack, Senegal (1975); Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
de Ouro Branco, ou núcleo de apoio às atividades siderúrgicas da AÇOMINAS, Ouro Branco – MG (1976).
97
Exemplos: I Plano de turismo da Amazônia (1979); Plano de Transportes turísticos na Nigéria (1981).
98
Exemplos: Terminal Rodoviário Urbano de Campo Grande, Rio de Janeiro – RJ (1978); Terminal Urbano do
Cosme Velho, Rio de Janeiro – RJ (1979).
53
Planos de Infra-estrutura Social, Planos de Saúde e Organização Hospitalar, Estudos de
Viabilidade Técnica e Econômica, Estudos de Transportes,
99
Estudos de Trânsito,
100
Planejamento Portuário,
101
Organização Administrativa, Projetos Agrícolas.
A contribuição de Prochnik, mesmo tendo sido possível somente elencá-la em notas de
rodapé, foi diversa e significativa, e merece um levantamento, estudo e análise mais
aprofundados. Mas é possível concluir que a produção em arquitetura, predominante na
década de 1960, se deve principalmente às escolas e às residências que projetou. A produção
em planejamento urbano, iniciada na década de 1960, ganha um fôlego maior na década de
1970, ao mesmo tempo em que aumenta também o número de cidades contempladas por seus
projetos, tendo feito, inclusive, planos para duas intervenções nos países Nigéria e Senegal.
Prochnik teve clientes em todo o país, mas sua a produção se concentrou no Sudeste, Norte e
Nordeste, principalmente nas cidades do Rio de Janeiro, Recife e São Luís.
A relação profissional de Prochnik com o Recife era maior do que se imaginava no início
desta pesquisa. Começou ainda na década de 1950, quando trabalhava com Roberto Burle
Marx e participou de projetos de algumas praças para a cidade.
102
Inclusive, veio ao Recife
em 1952, assim como a João Pessoa e Campina Grande (ver ilustrações 3.1 e 3.2).
Na década de 1960, voltaria ao Recife diversas vezes. Em 1964, elaborou o projeto da Escola
Americana,
103
situada no bairro de Boa Viagem. Em 1969, participou do concurso Projetos
para Revestimento dos Passeios Públicos da Cidade do Recife
104
e da elaboração do Sistema
Básico de Circulação de Veículos,
105
em parceria com a Prefeitura do Recife e o Detran, esse
fazendo parte dos estudos para a elaboração do EP, como já foi visto. Sobre o Sistema Básico
de circulação de Veículos, Prochnik (1973; p.1.1) teria dito:
99
Exemplos: Sistema Básico de Circulação de Veículos, Recife – PE (1969); Estudo de Transportes de Grande
Recife, Recife – PE (1973); Estudo de Viabilidade do Sistema de Transporte Coletivo Integrado de Curitiba,
Curitiba – PR (1975); Estudos dos Fluxos de Transporte de Cimento para todo o país (1981).
100
Exemplos: Diagnóstico Preliminar de Trânsito, Juiz de Fora – MG (1968); Anel Rodoviário de Contorno de
São Luís, São Luís – MA (1975).
101
Exemplos: Terminal de Transporte Marítimo, Porto de Itaqui – MA (1971); Plano Diretor do Complexo
Industrial de Suape, Recife – PE (1977).
102
Não foi possível identificar em quais dos projetos de praças para a cidade ele trabalhou.
103
O arquiteto já havia feito outros trabalhos para o Consulado Americano no Rio de Janeiro, tendo, inclusive,
recebido prêmio o do IAB por esse trabalho.
104
O escritório de Wit-Olaf ficou classificado em 3º lugar. O concurso foi vencido pelo escritório de Harry Cole,
o segundo lugar foi do arquiteto Geraldo Santana, o 4º do arquiteto Armando Holanda Cavalcanti e o 5º do
arquiteto Alberto José de Souza (Diário Oficial do Recife, 2/12/1969; p.1).
105
Esse estudo “teve por objetivo (...) dotar a cidade do Recife de um sistema mais racional e técnico de
circulação de veículos em sua área central” (Prochnik, s/d).
54
“Em Recife, no período de 1969/1970, o DETRAN e a Prefeitura local realizaram uma série de
levantamentos setoriais de tráfego que serviram para o dimensionamento de obras viárias e para
reformulação do tráfego na área central da cidade. Nesta ocasião cogitou-se pela primeira vez da
execução do que viria a ser o Estudo de Transportes no Grande Recife.”
Posteriormente à entrega do EP, ele ainda fez outros trabalhos para o Recife, como: o Estudo
de Transportes para o Grande Recife
106
, elaborado em 1973 (ver ilustração 3.4), e que
derivou do Sistema Básico de Circulação de Veículos. Nesse mesmo ano, participou da
equipe vencedora da concorrência para a elaboração pelo Plano Diretor de Suape, a Transcon.
Na década de 1970, fez também uma proposta para um Plano Preliminar de Valorização da
Área Central de Recife, em 1974; além da Cidade Satélite para Suape,
107
no ano de 1977,
que talvez tenha sido um desdobramento ou complementação do Plano Diretor de Suape.
Desse modo, a presença e as contribuições de Prochnik no Recife são significativas. A relação
profissional desse arquiteto com o Recife o fez circular bastante pela cidade, trabalhar em
diversos projetos, participar da formação do pensamento do planejamento urbano, na época,
num período de aproximadamente 25 anos, iniciado ainda em 1952, quando não possuía a sua
empresa de consultoria e prestava serviços a Burle Marx, e que durou até o fim da década de
1970. Isso confirma que não foi o acaso que o levou a elaborar o EP para o Recife. A vinda
dele não foi uma surpresa, pois ele já participava do ambiente de planejamento urbano na
cidade. Sua participação na elaboração dos planos e projetos contribuíram para as idéias de
cidade que circulavam entre os urbanistas pernambucanos.
3.3 O ESTUDO PRELIMINAR
O EP, elaborado pela Empresa de Consultoria Wit-Olaf Prochnik Arquitetura e
Planejamento, reuniu em seu diagnóstico os principais problemas da cidade e de sua área
106
“A delimitação preliminar da área do Estudo empreendido no Grande Recife foi feita a nível municipal, com
base no ‘Plano de Desenvolvimento Local Integrado’ da Prefeitura Municipal do Recife” (Prochnik, 1973;
p.1.1).
107
O trabalho compreendeu o dimensionamento e a elaboração de diretrizes urbanísticas do distrito industrial e
das áreas de apoio habitacional, sendo incluídos serviços, transportes, recreação e lazer e todos os elementos
essenciais ao estabelecimento de uma infra-estrutura.
55
metropolitana, além de ter dimensionado e indicado sugestões para a etapa de elaboração das
propostas para o Plano de Desenvolvimento Local Integrado.
Da sua elaboração participaram profissionais de diversas áreas, como: arquitetos,
economistas, geógrafos, sociólogos e advogados. A equipe de trabalho era grande e
multidisciplinar. Além do supervisor geral Wit–Olaf Prochnik, o EP tinha três coordenadores:
o urbanista Joel Ghivelder
108
como coordenador geral, o economista Paulo do Rego Monteiro
Saboya como coordenador metodológico, e a geógrafa Anna Dias da Silva Carvalho como
coordenadora dos estudos metropolitanos.
A essas coordenações vinculavam-se os quatro setores dos estudos temáticos setoriais: físico,
social, econômico e institucional. O setor físico incluía os estudos específicos: metropolitano
e de áreas verdes e paisagismo,
109
e foi coordenado por Frederico Rosa Borges de Holanda.
Esse arquiteto foi também responsável pela representação gráfica do trabalho e pela gerência
administrativa do escritório local. Sobre o funcionamento desse escritório local, ele afirmou:
“Nós vínhamos pra cá e nós éramos um enclave na estrutura da prefeitura. Claro que as relações eram
muito boas com todo o pessoal da prefeitura, com todo o apoio que a prefeitura nos deu não só físico,
operacional, mas também de recursos humanos, de prestação de informações ao longo do plano não
seria realizado (...) Então eu não tinha, por exemplo, como coordenador do setor físico, eu não tinha
contato com outras coordenações de outros setores.”
110
Todos esses profissionais citados pertenciam à empresa de Prochnik. Entretanto, para a
contemplação dos demais setores, outras empresas ou instituições foram subcontratadas,
como: a Sociedade Pesquisas e Planejamento (SPLAN), responsável pelo setor social e
coordenada por José Arthur Rios; a Assessores Técnicos Ltda. (ASTEL) responsável pelo
setor econômico e coordenada pelo economista João de Almeida Magalhães; e o IBAM,
responsável pelo setor institucional e coordenado por Diogo Lordello de Mello.
108
Segundo Joel Ghivelder em entrevista enviada em 23/12/2004: “Desde as pesquisas até as propostas finais,
ele (o coordenador) era o responsável operacional pelo andamento do trabalho, além de também participar da
parte conceitual, cumprimento de prazos, diálogo com a Prefeitura e interligação entre os setores”.
109
Este último foi elaborado pela PAISAGEM - Empreendimentos Paisagísticos e Florestais Ltda., coordenada
por Fernando Chacel.
110
Depoimento de Frederico Holanda em 13/7/2004.
56
A indicação ou escolha dos profissionais responsáveis pelos setores citados para trabalharem
no EP foi feita por Prochnik, e que, segundo Ghivelder,
111
“o WOP já havia realizado outros
trabalhos com eles, sempre com resultados bastante satisfatórios,” o que não impediu que
houvesse algumas sugestões de técnicos da Prefeitura, como a indicação da equipe que seria
responsável pelo setor de economia e a equipe responsável pelo estudo das áreas verdes e
paisagismo, como afirmou Waldecy Pinto (3/5/2004):
“Mas, por exemplo, a parte econômica e a parte de paisagismo, essa nós escolhemos quem devia fazer
parte dela. Então foi escolhida por nós e se incorporou a Wit-Olaf. Porque inclusive nós escolhemos as
pessoas mais identificadas com o Recife. Para poder a coisa ser feita com mais rapidez. Porque se não
conhecessem o Recife a coisa ia demorar muito então chamaram pessoas que conheciam o Recife. Por
exemplo, Fernando Chacel já conhecia o Recife. Como outros que faziam parte e que não me recordo o
nome agora. Mas, ele era diretor do Jardim Botânico e toda vez que Burle Marx vinha aqui ao
nordeste, vinha com ele, era uma pessoa que era da equipe de Burle Marx.”
O contrato feito entre a empresa de consultoria e a Prefeitura visava apenas à elaboração do
EP e, conforme consta na sua introdução, seria baseado em “coleta imediata de dados
existentes ou de fácil apuração.” Por conta do curto prazo para a execução do EP, esses dados
seriam complementados com algumas “entrevistas selecionadas”.
Então, foram usados informações, dados e pesquisas, fornecidos pelas seguintes instituições:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Joaquim Nabuco de
Pesquisas Sociais (FUNDAJ), Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)
e Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade de Pernambuco.
O EP consta de dois volumes e é dividido em capítulos: 1. Introdução, 2. Objetivos, 3.
Metodologia, 4. Diagnósticos e Prognósticos, 5. Resumo das Conclusões e 6.
Recomendações.
Na introdução do trabalho, o EP é tratado como algo “invisível”, como um “acontecimento
físico” e são explanadas generalidades, como: o que é o plano, a metodologia utilizada, as
temáticas tratadas pelos quatro setores, além de adiantar o diagnóstico dos principais
problemas. Nos objetivos são explicitados os eixos principais do trabalho, as questões local e
regional e institucional, ou seja, no estudo estariam previstas linhas de ação para intervenções
111
Entrevista de Joel Ghivelder enviada por e-mail em 21/12/2004.
57
que tentariam corrigir problemas na área administrativa da Prefeitura, de modo a preparar o
Recife para estar à frente do processo de formalização da sua Área Metropolitana, a partir do
diagnóstico das problemáticas local e regional. Já no item referente à metodologia, ficou
entendido que todos os setores deveriam contemplar um “estudo específico” da questão
metropolitana, como também ter incorporado o estudo do IBAM em cada setor, referente às
suas problemáticas.
O capítulo que diz respeito ao diagnóstico e ao prognóstico das problemáticas da cidade é o
mais importante. Nele é abordada uma infinidade de temáticas, como pode ser constatado a
partir de sua subdivisão: Recife Metropolitano, Aspectos Físicos, Evolução, Análise
Demográfica, Aspectos Econômicos, Uso da Terra, Sistema Viário, Infra-estrutura Urbana,
Transportes, Abastecimento Alimentar, Ensino, Saúde, Higiene, Habitação, Diversão e
Cultura, Turismo, Áreas Verdes e Paisagismo, Área Metropolitana: Tendências e Hipóteses
de Desenvolvimento, Aspectos Institucionais.
As principais temáticas desenvolvidas no diagnóstico e nas recomendações estão relacionadas
ou gravitavam em torno de dados demográficos e estruturais ou da industrialização. Elas
seguiam os eixos local e regional, ou a organização interna do espaço e da administração
adequada do que seria a Área Metropolitana do Recife. A tônica do desenvolvimento dos
diagnósticos e prognósticos era mostrar em que medida os aspectos tratados no diagnóstico da
problemática da cidade tinham a ver com a estrutura administrativa da Prefeitura e como essa
problemática estava relacionada com a região.
O Capítulo 6, Recomendações, é subdividido em: Nível Municipal, Nível Extra-municipal e
Institucionalização do Sistema de Planejamento Metropolitano. Com exceção da temática
institucional, as recomendações referentes às demais problemáticas se constituíam em
resumos do diagnóstico.
Em anexo estão os 50 mapas e os 51 quadros comparativos onde foram analisados os dados
das quatro temáticas setoriais. Cabe aqui destacar os 16 mapas que relacionam informações
levantadas do Recife e de sua área metropolitana, como: Área Metropolitana do Recife,
Densidades por Distrito, Densidade por Município, População Urbana e Rural, Valor da
Produção Industrial e Agrícola, Áreas Urbanizadas, Sistema Viário, População de Cidades e
Vilas, Crescimento Demográfico, Investimentos nos Projetos Industriais, Áreas e Incentivos
58
para Localização Industrial, Mão-de-Obra nos Projetos Industriais, Fluxo Diário de
Passageiros em coletivos, Aspectos Físicos, Tendências de Desenvolvimento Físico, Hipótese
de Desenvolvimento.
3.4 A METODOLOGIA DO SERFHAU E O ESTUDO PRELIMINAR
A metodologia usada na confecção do EP previa que os quatro setores contemplados
estivessem integrados entre si, inclusive para que um estudo não interferisse negativamente
em qualquer parte do estudo de um outro setor. Para a elaboração do estudo de cada setor,
segundo a afirmação de Ghivelder,
112
o método era o mesmo, em linhas gerais, para os quatro
setores: levantamento da situação, análise, diagnóstico e proposições.
Mas, em que medida a metodologia praticada na elaboração do EP seguiu ou pôde ser
confrontada com a metodologia preconizada pelo SERFHAU? Houve realmente uma tentativa
de integração horizontal e vertical dos setores no EP? O EP, que era um dos instrumentos de
planejamento do SERFHAU, alcançou o objetivo desejado que era o de oferecer um plano
global, de diretrizes e estratégias, e de contemplar o setor institucional com ações setoriais no
curto prazo?
Para tentar responder a essas questões, foram confrontados o estudo feito no capítulo 2,
referente ao SERFHAU, e a leitura e análise do EP.
A integração horizontal dos setores social, econômico, físico e institucional contemplava o
Recife e sua área metropolitana. No estudo de todos esses setores, é possível vislumbrar o
tratamento local e regional das questões, mas essa abordagem é feita de forma mais clara
principalmente no setor social,
113
que em seus estudos forneceria subsídios para a elaboração
dos outros estudos, principalmente por conta dos dados e da formação de um “quadro social”.
112
Entrevista de Joel Ghivelder enviada por e-mail em 21/12/2004.
113
O setor social serviu de subsídio para os outros setores mediante a análise de seu quadro social. Esse estudo é
uma coletânea de todos os dados demográficos existentes, estabelecendo relações e oferecendo parâmetros para,
a partir dos mesmos, chegar-se a um primeiro equacionamento dos problemas da cidade. Os dados obtidos foram
projetados no tempo, e são estabelecidas relações entre o Recife e várias outras situações brasileiras (PMR,
1970).
59
O estudo dos setores,
114
além de ter uma abordagem local-regional, também faz uma ligação
da problemática em questão com o setor ou secretaria a que poderia estar vinculada, como,
por exemplo: a problemática das áreas verdes e do paisagismo da cidade, associada aos
aspectos administrativos e à estrutura interna do departamento de paisagismo da Prefeitura
Municipal.
No setor físico, a questão regional é tratada em estudo específico referente à formação da
Área Metropolitana do Recife, mas questões como o sistema viário, o código de obras e o uso
do solo beneficiaram somente o Recife, ou seja, a configuração da cidade é feita considerando
conta dados da região, mas se refere somente ao Recife. O setor institucional também
privilegiou a cena local, quando somente citou a área metropolitana, até mesmo porque o
objetivo do estudo desse setor era o aumento da capacidade organizacional da Prefeitura para
que essa tomasse a frente do processo de formalização da Região Metropolitana do Recife.
Também foi estudada a problemática das competências entre Prefeitura e Estado.
O setor institucional
115
deveria ser o único a ser atingido com propostas de ações no curto
prazo, segundo as recomendações do SERFHAU (ver tabela 2.1). Então, o EP do Recife
beneficiou esse setor com oito das quinze páginas das suas Recomendações. O estudo do setor
institucional
116
tinha como objetivo analisar a capacidade de prestação de serviços pela
114
A análise econômica foi realizada visando propiciar um melhor conhecimento de evolução, estrutura, e
dinâmica da economia metropolitana, identificando não só as forças de geração de seu crescimento e aquelas que
o inibem, como os processos de inter-relacionamento econômico entre essa metrópole regional e a região em que
ela se insere. No setor físico foi analisada a situação do Município e de sua área metropolitana, em todos aqueles
aspectos que, de uma maneira ou outra, influenciaram a organização espacial do Recife, quando foram
estabelecidas diretrizes e grandes linhas de ação para a elaboração do Plano Final. No setor institucional, é
analisada a capacidade de prestação de serviços pela Prefeitura para estar à frente da formação da Área
Metropolitana (PMR, 1970).
115
O estudo feito pelo IBAM está dividido em quatro partes: diagnóstico, com a identificação dos problemas de
funcionamento do sistema administrativo municipal; prognóstico, com a análise crítica e integrada dos
problemas identificados; recomendações para a modernização do sistema administrativo; e institucionalização do
sistema metropolitano de planejamento e execução de serviços, contendo os objetivos que vão orientar o plano
de desenvolvimento metropolitano na parte institucional, das estratégias para a seleção dos serviços públicos
metropolizáveis e para a exploração das formas viáveis de institucionalização metropolitana, dos mecanismos de
ação no curto prazo para a institucionalização do sistema, e dos estudos que deverão ser desenvolvidos para a
institucionalização dos mecanismos metropolitanos.
116
Os estudos para a institucionalização dos mecanismos metropolitanos deveriam abranger os seguintes pontos,
quando da elaboração do Plano: a)financeiro; b) jurídico-administrativo; c) resistência à industrialização dos
mecanismos metropolitanos. No seu aspecto institucional, o objetivo final do Plano seria a institucionalização de
um mecanismo de planejamento em nível metropolitano, bem como o sistema de execução de serviços. Isso
significava planejar em nível metropolitano e garantir a execução do planejado, seja por meio de organismos
metropolitanos especialmente criados ou de órgãos de qualquer dos níveis de governo atuantes na região. Era
desaconselhada a tentativa de institucionalização metropolitana global, mas sim, depois de identificadas as
funções metropolitanas, o estabelecimento de prioridades, em lugar de se buscar institucionalizá-las no nível
60
Prefeitura do Recife. Para isso foram identificados os principais problemas de funcionamento
de sua administração, recomendada a modernização do sistema administrativo e formulada
uma estratégia para a sua implementação. O setor institucional destaca-se não só pela sua
abordagem, como também por preparar a municipalidade para assumir o processo de criação
da Região Metropolitana do Recife, como está justificado nesta transcrição:
“O aspecto administrativo assume, por isso mesmo, papel fundamental no planejamento e govêrno da
Área Metropolitana (...) Uma visão prospectiva de toda a problemática das áreas metropolitanas torna
imprescindível, como ponto de partida, resolver questões de ordem institucional e referentes à própria
administração das mesmas (...) A problemática metropolitana envolve diretrizes básicas e em diferentes
níveis, para o seu equacionamento: regional, local e institucional” (PMR, 1970; p.4.39).
A integração vertical do EP com planos de nível regional ou mesmo nacional, como indica a
metodologia do SERFHAU, verifica-se quanto ao planejamento regional, mediante uma
tentativa de compatibilização de suas idéias com as do IV Plano Diretor de Desenvolvimento
Econômico e Social do Nordeste 1969/1973 da SUDENE.
117
Nesse plano da SUDENE, existe
uma idéia de que a industrialização seria “o meio mais válido para promover o
desenvolvimento regional”, como também para superar os contrastes existentes entre as
regiões brasileiras. Com isso, é citada em diversas passagens ao longo de todo o EP, a
maneira como as suas concepções poderiam ser aplicadas no Recife, Metrópole Regional.
Então, conclui-se que a metodologia para a elaboração do EP atendeu às regras ou à cartilha
preconizada pelo SERFHAU, na medida em que atendeu de maneira abrangente e genérica
aos setores social, físico e econômico, enquanto estipulou medidas e ações referentes ao setor
institucional, ao mesmo tempo em que integrava este último aos demais, sempre com uma
abordagem que atingia a problemática em nível local e regional. Essa constatação, na verdade,
não foi nenhuma surpresa, já que, além de determinar a metodologia de trabalho como uma
regional, num mesmo momento. A institucionalização do sistema metropolitano deveria ser, quanto ao
planejamento, multifuncional, e unifuncional quanto à execução (PMR, 1970; p. 4.245, 4.247,4.248).
117
“Ao reconhecer que o crescimento econômico da Região deve ocorrer simultaneamente com o progresso
social, o Governo Federal estabeleceu os seguintes objetivos básicos da sua atuação no Nordeste, para o
período de vigência do IV Plano Diretor: a) Obtenção de um ritmo de crescimento da economia que possibilite
a continuidade do processo, a redução das disparidades inter-regionais e que tenha, como característica
principal, um maior grau de independência daquelas variáveis cujo comportamento escape aos centros de
decisão do sistema econômico regional; b) melhoria do nível de vida da população, sobretudo das camadas de
mais baixa renda, pela maior oferta de serviços de natureza social e pela incorporação de populações
marginais ao processo de produção” (SUDENE, 1968; p.17).
61
das condições para a liberação de financiamentos, fiscalizava a execução e o andamento do
estudo em seminários e visitas aos escritórios que elaboravam o EP.
No entanto, o EP é um documento que apresenta não só uma obediência à metodologia do
SERFHAU, mas também uma leitura de uma cidade. Nele, os problemas do Recife são
apresentados como temáticas, com a leitura que é feita, na qual é mostrada uma visão, uma
concepção de cidade por parte dos urbanistas, cujo principal foi Prochnik. Esses enunciados
representam a imagem que está dentro do EP, que é a leitura da própria imagem do Recife
naquele momento.
62
Ilustração 3.1: Foto de Wit-Olaf Prochnik. Ilustração 3.2: Em pé: Renato Sá, Wit-Olaf Prochnik, Rachel Sisson,
Fonte: Revista Arquitetura; 2/1968. Jayme Maurício e Ari Rosa. Ao centro, Le Corbusier e Burle Marx
o último à direita.
Fonte: Revista Municipal de Engenharia – Prefeitura da Cidade do Rio
de Janeiro; 12/1999.
Ilustração 3.3: Capa Estudo Preliminar. Ilustração 3.4: Capa Estudo de Transportes.
Fonte: PMR; 1970. Fonte: Sudene; 1973.
63
CAPÍTULO - 4
AS TEMÁTICAS DO ESTUDO PRELIMINAR: RECIFE E SEUS ENUNCIADOS
Depois de apresentar o conteúdo do Estudo Preliminar (EP) e mostrar a convergência com a
metodologia definida pelo SERFHAU, pretende-se neste capítulo reapresentá-lo mostrando os
enunciados produzidos ao tratar do Recife de então. É feito um estudo mais aprofundado do
EP para verificar que enunciados da cidade estavam presentes, considerando o contexto de
planejamento, as idéias que circulavam entre os urbanistas e a posição de Prochnik que, do
conjunto de profissionais envolvidos na sua elaboração, era o principal. Para isso, foram
identificadas no discurso palavras-chave que se repetiam, e que produziam um sentido
expresso em enunciados, ou seja, o que era escrito e o sentido das palavras.
Por conta da infinidade de temáticas colocadas e discutidas no EP, foram feitos recortes de
modo a privilegiar aqueles relativos à configuração da ocupação urbana. Então, pretende-se
dar uma resposta à questão: Como era que a cidade estava sendo enunciada? A interpretação
do EP resultou nos enunciados: Cidade Saturada, Metrópole Regional, Centro Tradicional de
Serviços, Cidade das Águas, Enchentes e Mocambos e Cidade Verde.
4.1 CIDADE SATURADA
O enunciado de cidade “saturada”, “inchada”, ou “superpovoada”, no EP, remetia à expansão
horizontal do Recife, que na década de 1960 era a cidade mais densa do país.
84
Essa
“expansão caótica”, pela qual a cidade passava era proporcionada pela absorção de grande
contingente populacional e, segundo estimativas do IBGE citadas no EP, “apenas 24% do seu
crescimento demográfico deve-se à evolução natural, ficando os demais 76% por conta dos
contingentes migratórios.” Assim, já que não era possível comportar tamanho contingente em
seus 209 km², o Recife avançava:
84
Na metade da década de 1960, o Recife chegava a 4.654 hab/km² e Olinda a 3.917 hab/km², enquanto São
Paulo concentrava 3.600 hab/km², e a Guanabara 3.400 hab/km² (PMR, 1970; p.4.18, 4.19).
64
“Por isso que Recife vem lutando por aumentar seu espaço geográfico, avançando sôbre ilhas, os
mangues, os braços de rio. E não bastando essa forma de expansão, espraia-se nos municípios vizinhos
que compõem o Grande Recife: Olinda, São Lourenço da Mata, Jaboatão. As baixas condições
habitacionais marcam a cidade super-povoada e refletem-se nos inumeráveis mocambos, que
constituem as habitações precárias de uma população marginal” (PMR, 1970; p.4.66).
A “expansão horizontal”,
85
ou o prolongamento da cidade pode ser visualizada no mapa da
ilustração 4.1, que dá conta da ocupação configurada numa grande mancha, que incluía o
Recife, parte de Jaboatão, São Lourenço e Olinda, como também a ocupação que margeava as
vias de acesso à capital, o que faz com que seja sugerida no mapa da ilustração 4.2, uma
tendência de ocupação que remete à forma tentacular de outrora.
Na década de 1940, a forma tentacular do Recife fora modificada, quando passou a apresentar
uma figura com os tentáculos ao sul e a mancha urbana ao norte, espraiada na planície e
subindo os morros. Na década de 1950, essa mancha urbana espraiou-se em quase toda a
extensão territorial da cidade, inclusive com a formação de novos bairros, como Imbiribeira,
Jordão e Ibura. Os tentáculos ou avenidas não deixaram de existir, apenas os lugares ocupados
se dilataram, incorporando novas áreas para além dos terrenos lindeiros a essas vias (Pontual,
1998).
Como os limites do município eram apresentados como “bloqueados pelas barreiras físicas
por conta das colinas que contornavam a planície recifense” (PMR, 1970; p. 4.198), então a
expansão horizontal do Recife adensava-se progressivamente nas margens de estradas,
provocando o loteamento das terras esgotadas pela cana ou valorizadas pela urbanização.
“A capital do Nordeste é, assim, forçada a avançar pelo espaço circundante, no mesmo tempo que
atrái contìnuamente populações da região” (PMR, 1970; p.4.199).
85
A “expansão” e “saturação” do Recife sempre reportam à ocupação horizontal do território, e não é citada
nenhuma passagem do estudo ou mesmo feita qualquer referência a verticalização. Mas, segundo dados da
PCR/EMPREL – Cadastro de Logradouros, Imobiliário e Mercantil - citados por Zancheti e Pontual (1993), a
verticalização estava, até então, concentrada basicamente no centro antigo da cidade formado pelos bairros de
Recife, Santo Antônio e São José. Nos demais bairros da cidade, mesmo no final da década de 1960, a
predominância da ocupação ainda era horizontal. Nesse período, cerca de 47,3% das edificações construídas
tinham 1 pavimento; 9,8%, de 5 a 10 pavimentos; e apenas 6,9% das edificações possuíam mais de 10
pavimentos. O centro comercial – Recife, Santo Antônio, São José, Boa Vista e Santo Amaro, concentrava o
maior número de edifícios altos da cidade chegando a ter 68,6% de sua área construída prédios com mais de 5
pavimentos. Outros focos podiam ser encontrados ainda na faixa de praia de Boa Viagem e em bairros como
Espinheiro, Aflitos, Encruzilhada e Casa Amarela.
65
Essa leitura de uma nova ocupação (ver ilustrações 4.1 e 4.2) era reforçada pelo fato de o
Recife ser considerado o “principal ponto de convergência do sistema rodoviário do
Nordeste” (PMR, 1970; p. 4.12-13). A ocupação verificada é a seguinte: ao norte, ao longo da
PE-6 que se liga à BR-101 depois de Paulista, sucedem-se manchas de ocupação em Abreu e
Lima (vila), Cruz de Rebouças (povoado) e Igarassu; ao sul, a ocupação é bem expressiva até
Prazeres em Jaboatão, e vai se rarefazendo até chegar a Pontezinha e Ponte dos Carvalhos,
onde a ocupação é intensificada até a cidade do Cabo; a oeste, na PE-7, há um prolongamento
da ocupação em Jaboatão e Moreno, e na PE-5 até São Lourenço da Mata.
A crescente urbanização era criticada por criar “sérios problemas para a cidade”, por conta
da impossibilidade de absorção da mão-de-obra vinda do campo, em que a Zona da Mata era
responsável pelo maior fluxo, com 60,61% dos migrantes pernambucanos em busca de
emprego (PMR, 1970; p.4.38), criando assim, como resultado, “uma população marginal não
integrada à vida urbana organizada” (PMR, 1970; p.4.55).
Parte da área rural do Recife transformou-se em urbana ou, como era então classificado, em
zona suburbana.
86
A rapidez com que essas áreas se transformaram em urbanas tornou difícil
a implantação de uma infra-estrutura básica, estabelecendo-se, então, uma ocupação precária.
Como várias áreas rurais foram modificadas e transformadas em suburbanas, é recomendada,
então, no EP, a criação de uma legislação que criasse “um modelo ocupacional”, de modo a
permitir no curto e no médio prazo a implantação de serviços urbanos, identificando as áreas
rurais remanescentes, aquelas passíveis de ocupação pela expansão da zona urbana, e
estabelecer, para essas, índices de parcelamento de terra condizentes com a natureza de sua
futura utilização (PMR, 1970; p.4.108).
Segundo dados do EP, praticamente a metade da superfície total do município era coberta por
área urbanizada, sendo que o restante correspondia a áreas de topografia acidentada, mangues,
alagados ou matas residuais. Dessa área, 78% correspondiam a zonas residenciais, 6,9%
industriais, 4,55% portuária, 3,3% comercial, 3,2% especial, 2,8% universitária, 0,3% jardim
86
“Embora para o ano de 1960 as fontes de dados demográficos utilizadas não apresentassem a divisão
territorial da cidade, segundo os quadros urbano, suburbano e rural, ainda estava em vigor tal partição. Cabe
dizer que ‘subúrbio’ não indicava pequenas povoações isoladas e separadas do contexto urbano; consistia em
lugares contíguos ao tecido urbano, porém com uma ocupação dispersa e rarefeita e desempenhando, quase
exclusivamente, a função residencial” (Pontual, 1998; p. 34).
66
zoológico, e considerada de fração “insignificante” a superfície de áreas verdes e de uso
coletivo (PMR, 1970; p.4.103).
O “super-povoamento” da capital atingiu bairros que tinham maior área disponível e ou
recentemente ocupados, que geralmente apresentavam uma maior incidência de mocambos.
Em 1970, o bairro de Casa Amarela apresentava a mais alta densidade do Recife, atingindo
187 hab/ha, sendo seguido por Beberibe com 154 hab/ha, Santo Amaro com 137 hab/ha e
Encruzilhada e Boa Vista, com 112 hab/ha (PMR, 1970; p.4.134).
O bairro de Boa Viagem teve o maior índice de crescimento na década de 1960, 104,31%,
seguindo uma tendência já demonstrada na década anterior, quando a sua população
aumentou em 174,94%. Apesar da ocupação espraiada no território, “verifica-se que os cinco
bairros mais populosos, Afogados, Beberibe, Boa Viagem, Casa Amarela e Várzea, abrigam
497.535 habitantes, ou seja, 62% do total, o que denota uma forte concentração populacional
nalguns pontos” (PMR, 1970; p. 4.54).
A divisão territorial e o zoneamento da cidade eram regidos pelo Código de Urbanismo e
Obras, ou Lei nº 7.427,
87
de 19/10/1961, e, depois de quase dez anos, poucos adendos lhe
haviam sido feitos, o que gerou várias críticas no EP e a recomendação de que fosse feita uma
revisão de modo a dotá-lo de um “caráter mais flexível (...) de forma a regulamentar e bem
orientar as novas tendências observadas no período” (PMR, 1970; p.4.106).
Por conta disso, são criticadas: a falta de regulamentação dos novos subcentros comerciais,
como o do Pina; a superposição de usos no centro da cidade, o que acabava gerando
desorganização da sua ocupação; invasão de residências “de forma irreversível”, nas zonas
consideradas industriais localizadas na zona rural, conflitos de usos não-conformes no centro
87
“O Código de Obras teve seus preceitos estabelecidos em 950 artigos e ordenados em duas partes: Livro I –
Das Normas de Urbanismo e Livro II – Das Normas Sobre Obras. O primeiro livro apresentou as normas
relativas à divisão territorial, zoneamento, arruamentos, loteamentos e desmembramentos. O município do
Recife ficou dividido em três setores: urbano, suburbano e rural; cada um, subdividido em zonas e núcleos,
denominados de acordo com as suas utilizações. Do setor urbano faziam parte três zonas comerciais (ZC1-
Centro, ZC2- Encruzilhada, ZC3- Afogados), a zona portuária (ZP1- porto), as zonas industriais (ZI4- Santo
Amaro e parte da ZI5- São José/Cabanga), e a zona residencial (ZR1). O setor suburbano compunha-se da zona
universitária (ZU1), da zona residencial (ZR2), de uma zona portuária (ZP2-aeroporto), uma zona comercial
(ZC4- Casa Amarela) e três zonas industriais (ZI1- Afogados/Mustardinha, parte da ZI3-Casa Amarela e parte
da ZI5-Imbiribeira). O setor rural abrangeu todas as demais localidades, sítios ou terrenos que não foram
incluídos nos outros setores e duas zonas industriais (ZI2-Várzea/Curado e parte da ZI3-Casa Amarela)”
(Pontual, 1998; p.189).
67
da cidade, além da possibilidade de ocupação maciça do terreno no centro da cidade e em
bairros como Boa Viagem, para evitar a reprodução de um modelo de ocupação usado no
bairro carioca de Copacabana, no bairro de Boa Viagem, no Recife, ou seja, a sua
“Copabanização”,
88
e para isso afirma que “é urgente rever as densidades e taxas de
ocupação hoje permitidas, tratando-se particularmente, no caso, de uma orla marítima cujo
caráter da paisagem deve ser preservado ao máximo” (PMR, 1970; p.4.103).
Havia uma preocupação quanto ao futuro de uma cidade já “saturada”: “Recife preocupa
quanto às suas condições para o futuro”, os números e projeções de crescimento “assustam
(...) e tudo leva a crer que os problemas sociais deverão crescer proporcionalmente” (PMR,
1970; p. 4.67). Então, a única saída apresentada seria a contenção da imigração e a formação
de “pólos” em torno de sua Área Metropolitana, seguindo a tendência da época que via na
industrialização uma possibilidade de desenvolvimento.
4.2 METRÓPOLE REGIONAL
O Recife é enunciado em várias passagens do EP como “Capital Regional”, “Capital do
Nordeste”, “Centro Nordestino”, “Metrópole do Nordeste”, “Pólo de Desenvolvimento do
Nordeste”, ou ainda como “Centro de uma Área Metropolitana em fase de organização”.
Levando em conta os aspectos local e regional, o Recife era então compreendido sob três
aspectos: município principal e centro de formação de uma área metropolitana, do Estado e do
Nordeste Oriental (PMR, 1970; p. 4.89), mesmo que as sugestões e recomendações contidas
no EP, tenham suas intenções restritas ao Recife e à sua área metropolitana.
A cidade apresentava uma área de influência limitada ao norte por Fortaleza e ao sul por
Salvador,
89
e o diagnóstico de sua problemática vinha acompanhado do da sua Área
Metropolitana:
88
A comparação do bairro de Boa Viagem no Recife ao de Copacabana no Rio de Janeiro já havia sido feita no
estudo Diretrizes para o Desenvolvimento da Área Metropolitana de Recife, elaborado em 1962. Alerta,
inclusive, para os possíveis problemas que essa semelhança podiam trazer.
89
Enquanto “o espaço metropolitano” do Recife retinha 37,2% da população de Pernambuco, o mesmo
representava em Fortaleza 30,2% e em Salvador 15,5% de seus Estados, repectivamente (PMR, 1970; p. 4.38).
68
“O estudo atual do Recife assume, especialmente, duplo interêsse: trata-se da maior e mais
característica metrópole do Nordeste, na qual processos e ritmos de urbanização e metropolização
retratam, com toda a nitidez, a problemática regional... Por outro lado, quando o problema das áreas
metropolitanas vem merecendo especial atenção no Brasil, objetivando-se alcançar-lhes o tipo de
administração e desenvolvimento conveniente, o estudo da cidade de Recife como centro de uma área
em rápido processo de metropolização torna-se, evidentemente, muito oportuno” (PMR, 1970; p.4.1).
A Área Metropolitana do Recife foi formalizada em 1973, mas a discussão em torno de sua
delimitação foi iniciada já na década de 1950, quando o urbanista Antônio Bezerra Baltar
apresentou a tese de concurso Diretrizes de um Plano Regional para o Recife, em 1951, para
o provimento da cadeira de urbanismo e arquitetura paisagística.
A década de 1960 é então considerada, no EP, como o período em que houve a aceleração do
processo de metropolização iniciado na década de 1950. Mesmo assim, esse processo ainda
era visto com cautela. O momento era de mudanças e indefinições, de “conteúdo inteiramente
nôvo” e “uma fase de substanciais transformações, irreversíveis como progresso”, cujo
futuro era considerado incerto (PMR, 1970; p. 4.33,51).
Então, a Região Metropolitana do Recife, delimitada no EP, abrangia os municípios do
Recife, Olinda, São Lourenço da Mata, Jaboatão, Cabo, Paulista, Moreno, Igarassu e
Itamaracá. Esses nove municípios totalizavam uma área de 2.201 km
2
e uma população de
1.582.029 habitantes, segundo estimativas do IBGE para 1968, o que representava 33,4% da
população de Pernambuco, em 2,2% do seu território (PMR, 1970; p.4.6). A delimitação da
área metropolitana no EP obedeceu aos critérios: demográfico, estrutural e de integração,
assim como considerou trabalhos anteriores.
90
90
No EP é feita uma relação de planos e estudos para a cidade, os quais tentaram delimitar a Área Metropolitana
do Recife. Começando pela tese de concurso do urbanista Antônio Bezerra Baltar: Diretrizes de um plano
Regional para o Recife (1951), e foi seguido pelos estudos do Padre Louis Joseph Lebret: Estudo sobre
Desenvolvimento e Implantação de Indústrias Interessando a Pernambuco e ao Nordeste (1955); por Antônio
Bezerra Baltar, Pelópidas Silveira e A. de Souza Barros: Teses e conferências sobre Problemas de Urbanização
e Área Metropolitana (1956); pelo trabalho coordenado pelo arquiteto Harry Cole: Política de Desenvolvimento
do Recife Metropolitano (1962); pelo estudo do Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (E.P.E.A.):
Desenvolvimento Urbano no Brasil; pelo estudo coordenado pelo arquiteto Everaldo Gadelha: Relatório sobre a
Área Metropolitana do Recife (1968); pela: Comissão do Grande Recife (1969); e pelo: Grupo de Áreas
Metropolitanas da divisão de Geografia do Instituto Brasileiro de Geografia.
69
A leitura da relação do Recife com os municípios de sua área metropolitana é feita segundo
duas categorias: municípios com uma continuidade de ocupação no território, como Olinda,
Jaboatão e São Lourenço da Mata; e a intensidade das migrações pendulares que, além de
atingir os já citados, atingia os municípios-dormitórios, como o Cabo, Paulista, Moreno,
Igarassu e Itamaracá.
Entre Recife e Olinda a integração era total. Suas tramas confundiam-se: “constituindo ambas
um só aglomerado”. Olinda era, então, considerada “um prolongamento residencial ou de
veraneio para a capital”, com um movimento diário de passageiros de ônibus entre as duas
cidades que chegava a quase 45.000 pessoas em 1967, ou cerca de 40% da população de
Olinda (PMR, 1970; p.4.10, 11). Entre Recife e Jaboatão, o processo de integração física
vinha se realizando rapidamente, com a ocupação e o crescimento demográfico de áreas da
cidade, como o distrito de Cavaleiro, que já tinha uma população superior à da sede do
município, e a faixa litorânea, pela praia de Piedade como extensão do Bairro de Boa Viagem
no Recife. A integração entre Recife e São Lourenço da Mata era feita pela Vila de
Camaragibe, que também já tinha uma população maior que a da sede do município.
Os municípios do Cabo e Paulista, considerados núcleos dormitórios da cidade-pólo na
década de 1960, passam a intensificar os fluxos em relação ao conjunto da área metropolitana,
depois da implantação de indústrias recentes, enquanto Moreno, Igarassu e Itamaracá foram
integrados por estarem “atingidos” pelo processo de metropolização, isto é, eram áreas
“pouco dinamizadas”, muito dependentes do Recife e ainda bastante agrícolas (PMR, 1970;
p.4.13, 4.35).
91
O discurso da Metrópole Regional está sintonizada com o discurso da industrialização, a
localização de indústrias, o porto, os distritos industriais, que se espalhavam pela sua região, o
que era visto de forma positiva, já que a cidade ideal deveria ser polinucleada. Em todo o
estudo é feita uma crítica à concentração e à centralização dos serviços no centro tradicional.
91
No EP a atividade agrícola não é considerada uma preocupação. É aceita a idéia de que a economia do Recife,
em 1968, apresentava as características básicas de uma área metropolitana, com o setor primário quase sem
expressão, representando somente 0,7% da estrutura da renda interna do município e 2% de participação no
emprego da força de trabalho. A renda interna do município era basicamente gerada pelos setores: secundário,
que representava 33% da renda interna do município e 25% da força de trabalho empregada; e terciário com 66%
e 73% respectivamente.
70
O Recife concentrava a produção industrial da área metropolitana, por conta do favorecimento
que tinha para a localização desses empreendimentos pela SUDENE, por meio dos artigos
34/18 da sua legislação, e que, entre 1963 e 1969, dos seus 229 projetos aprovados, 94
estavam destinados ao Recife.
Apesar de reconhecer a concentração industrial do Recife no EP, esse era visto como “parte
de um complexo de parques industriais onde podem destacar-se os de Cabo, Paulista,
Moreno, Igarassu e São Lourenço da Mata” (PMR, 1970; p. 4.87), levando em conta, assim,
a expansão das indústrias e a criação dos Distritos Industriais no Cabo em 1961, e no Curado
e Paulista, em 1967:
“O município de Recife dominava, em 1965, a atividade industrial de sua Área Metropolitana, com o
primeiro lugar em número de estabelecimentos (65,1% do total da área), pessoal ocupado (96,0%), e
valor de produção (76,4%). Era, também em 1965 o único que apresentava diversificação de
indústrias; esta atividade industrial de Recife significava, então, 11,5% do número de estabelecimentos
industriais do Estado de Pernambuco; 33,7% do pessoal ocupado e 46,7% do valor da produção;
considerando-se o valor da produção e o pessoal ocupado, destacavam-se, na área, além de Recife, e
seguindo-se-lhe de longe, Cabo e Paulista; o município de Recife liderava, de modo quase absoluto, a
função industrial de sua Área Metropolitana. Olinda (integrado à cidade central), Cabo e Paulista
(distritos industriais recentes), Jaboatão e São Lourenço da Mata seguiam-no a distancia” (PMR,
1970; p.4.22).
O discurso da industrialização no EP referencia-se no IV Plano Diretor da SUDENE
1969/1973,
92
em que há um estímulo à descentralização na implantação e regulamentação de
indústrias no Nordeste, por meio de critérios de prioridade para a concessão de benefícios.
Nele tentou-se compensar as vantagens de locação da capital e de sua área metropolitana com
estímulos e incentivos à descentralização e à formação de pólos de desenvolvimento no
interior, como está explicado nesta transcrição: “êste mecanismo fundamenta-se, portanto, no
relacionamento entre vantagens locacionais e estruturais e incentivos fiscais e financeiros,
com a finalidade de orientar a solução dos problemas metropolitanos. Simultaneamente, tal
relacionamento contribui para a organização do espaço regional” (PMR, 1970; p.4.30).
92
A SUDENE foi criada pela Lei nº 3.692, de 15/12/1959. Com ela “inicia-se o esforço de industrialização do
Nordeste; era a modernização desejada por intelectuais e governantes acenando com a possibilidade de
prosperidade e desenvolvimento e polarizando com os enunciados de atraso e subdesenvolvimento regional”
(Pontual, 1998; p. 82).
71
O IV Plano Diretor da SUDENE previa investimentos no porto do Recife, mas o EP já
sugeria, influenciado por estudos desenvolvidos pela Distritos Industriais de Pernambuco
(DIPER) a implantação de um porto Industrial em Suape, no município do Cabo (PMR, 1970;
p.4.199). Essa sugestão é justificada como forma de reforçar o processo de metropolização na
direção sul. Seguindo “tendências da expansão física” nessa direção, o autor sugere a
implantação de um novo porto industrial em Suape,
93
no município do Cabo, que ficava a 35
Km do Recife. O novo porto viria para corrigir problemas do “congestionamento” no porto do
Bairro do Recife, considerado o principal do Nordeste e um dos cinco mais importantes do
Brasil.
Na década de 1950, enquanto no Sudeste houve um acentuado desenvolvimento industrial, no
Nordeste o que havia era estagnação, problema que era “agravado por um baixo grau de
diversificação de indústrias” (PMR, 1970; p.4.27). A questão da concentração de terras e o
domínio das usinas de açúcar na Zona da Mata levavam ao conseqüente enriquecimento de
um grupo pequeno, resultando numa repartição da renda muito desequilibrada e tornando
ainda mais numerosa a população de baixo ou quase nulo poder aquisitivo e diminuindo
consideravelmente a oferta de emprego à população da zona canavieira que, ou emigra para o
Recife na esperança de encontrar trabalho urbano, ou para o Agreste onde o minifúndio passa
a constituir problema (PMR, 1970; p. 4.26). Esse aspecto foi analisado por Pontual (1998;
p.35):
“Essa situação de paralisação econômica era reportada à dominância da economia açucareira.
Impunha-se desentrelaçar a economia regional da produção açucareira e promover a industrialização
do Nordeste; impunha-se transformar as estruturas de dominação e o atraso regional vinculados ao
domínio açucareiro. Essa foi a idealização política maior dos intelectuais e dos industriais à época,
para fazer frente aos entraves econômicos, à miséria do povo e ao crescimento populacional.”
Os enunciados que davam conta da cidade-pólo faziam do Recife tanto “‘metrópole regional
equipada’(Subsídios à Regionalização – IBGE – IBE – 1968), centro e 1º grau de
importância, liderando a concentração de serviços e funções básicas e residenciárias no
Nordeste” (PMR, 1970; p.4.32), por conta dessa industrialização, também era o lugar onde os
problemas do desenvolvimento “se avultam”. Era a relação de contradição entre a “força da
93
O Plano diretor de Suape foi elaborado em 1973 pela Transcor S.A.-Consultoria Técnica. Tinha os aspectos
relacionados ao planejamento físico-territorial a cargo da empresa WOP-Arquitetura, pertencente ao arquiteto
Wit-Olaf Prochnik.
72
metrópole” e a “fragilidade regional”, que estimulava o crescimento demográfico e o processo
de metropolização:
“Há, de um lado, uma cidade em rápida expansão e cuja atividade se projeta sôbre as vizinhas,
impondo-lhes tipos de atividade industrial e comercial determinando-lhes estilo de vida e condição de
ancilaridade urbana e, de outro, antigos núcleos populacionais, antes em estado de marasmo e ora
redinamizados pela associação mais íntima com a ‘urbs’ em expansão. Há um contágio e uma
transfusão das vivências da grande cidade sobre as menores” (PMR, 1970; p. 4.192).
A metropolização não era então entendida como o resultado somente da “fôrça da cidade e
dos progressos da economia regional.” A concentração e diversidade dos serviços e da
indústria oferecidos na metrópole geravam a busca de empregos e decorria, sobretudo, “da
baixa capacidade de suporte das cidades do interior e da fragilidade da economia agrária de
vasta região, com todos os seus problemas estruturais (...) No caso de Recife, o fenômeno
demográfico assume grande e mesmo exagerada fôrça” (PMR, 1970; p. 4.32).
A dinâmica do processo de metropolização manifestava-se nos movimentos migratórios, no
crescimento de aglomerações urbanas, na transformação do quadro rural e nas características
da expansão industrial. Assim, uma dupla corrente condicionava a expansão dos núcleos
satélites e dormitórios na área metropolitana do Recife: uma era induzida pelo problema
habitacional da grande cidade, que já ocupava quase integralmente a área municipal; a outra
era proveniente das populações rurais atraídas pela vida urbana (PMR, 1970; p.4.33, 4.36).
A industrialização e formação de pólos na área metropolitana do Recife seriam então, uma
possível solução para a superação do atraso regional, além de possibilitar a contenção da
imigração para o Recife em cidades menores da sua região.
4.3 CENTRO TRADICIONAL DE SERVIÇOS
O Recife é enunciado como Centro Tradicional de Serviços, no EP, por conta da concentração
e centralização de seus serviços, em relação à cidade e área metropolitana, na área
configurada pelos bairros tradicionais da cidade: Recife, Santo Antônio, São José e Boa Vista,
73
sendo incluído também em suas considerações Santo Amaro. Isso era visto como algo
maléfico à cidade, o qual deixava o Recife “continuamente procurado e sobrecarregado”, e
por conta disso é recomendada a formação de subcentros (ver ilustração 4.7).
Nos anos de 1960, os moradores do Recife tinham de ir a esse centro tradicional para ter
acesso a equipamentos urbanos. Nessa área ocorriam cerca de 75% dos deslocamentos casa-
trabalho,
94
por conta dos locais de emprego, e nela havia a concentração das unidades de
saúde, cemitérios, escolas, diversão e cultura, comércio, agências bancárias.
A cidade concentrava os serviços médicos tanto em relação à sua área metropolitana quanto
ao Estado de Pernambuco, além de contar com uma expressiva concentração de serviços
especializados em relação ao nordeste. Segundo dados do IBGE citados no EP, em 1967, o
Recife reunia 33% dos hospitais, 48% dos especializados e 61% dos leitos em relação a todo o
Estado. Com relação à área metropolitana, concentrava 75% dos hospitais, 85% dos leitos e
dos médicos e 87% dos dentistas. O problema da concentração de equipamentos refletia-se
também dentro da cidade, já que estavam centralizados em bairros como Santo Amaro, São
José e arredores, sendo um serviço insuficiente ou mesmo precário no restante da cidade, o
que terminava por gerar problemas nos bairros mais populosos, como Beberibe, Casa
Amarela, Tejipió, Várzea e Afogados (PMR, 1970; p. 4.153, 4.154, 4.159, 5.10).
O problema da concentração de serviços refletia-se também nos cemitérios. O cemitério de
Santo Amaro, além de ser o maior, concentrava a preferência da população. Para mudar isso,
a Prefeitura já vinha procurando melhorar os demais cemitérios, visando “desafogar” o de
Santo Amaro. Em 1970, existiam sete cemitérios na capital pernambucana, sendo quatro deles
de propriedade municipal e três pertencentes a entidades religiosas. Dentre eles, o Cemitério
dos Ingleses e o dos Israelitas eram administrados pelo Município, e o terceiro, o do Barro,
era apenas fiscalizado pela Prefeitura (PMR, 1970; p. 4.160, 4.161).
Com relação às atividades educacionais, em 1967 o Recife concentrava 54,7% das unidades
de ensino primário, 82,8% dos estabelecimentos de ensino secundário, 82,6% dos comerciais,
44,4% dos industriais, 74,1% dos do ensino normal e todos os estabelecimentos de ensino
superior, “fato que reforça a dependência em relação à metrópole e intensifica as migrações
94
Dados do DETRAN, de 1969, In: PMR, 1970; p. 4.110.
74
pendulares” (PMR, 1970; p.5.9), além de ter essas atividades também centralizadas,
principalmente na Boa Vista. Então, é recomendado “corrigir a localização e mesmo certa
concentração de unidades de ensino (primário, secundário, técnico e superior)” (PMR, 1970;
p.4.144).
Um “novo modelo” educacional é apresentado como de lugar para recreação, a ser implantado
em bairros densamente povoados, o Centro da Juventude.
95
O primeiro Centro foi instalado no
bairro do Beberibe, em 1969, onde, além das atividades esportivas, eram ministradas aulas de
higiene, moral e civismo e boas maneiras: “é uma combinação entre espaços verdes e
instalações dedicadas às atividades sociais – (esportes, contrôle médico, orientação social,
distrações, etc.)” (PMR, 1970; p. 4.180, 4.181, 4.185).
Os serviços diversionais do Recife, como cinema, teatro e museu, também estavam em sua
maioria no centro. Em 1970, existiam no Recife 26 cinemas, perfazendo um total de 22.410
poltronas. Quanto à localização, os bairros do centro (Santo Antônio, Boa Vista) dispunham
das melhores casas, e os da Encruzilhada, Casa Amarela, Torre e Afogados eram
razoavelmente atendidos (PMR, 1970; p. 4.175). Em 1970, existiam no Recife quatro teatros
em funcionamento regular: Teatro Santa Isabel, Teatro do Parque, Teatro Popular do Nordeste
e Teatro Marrocos. Do número total de lugares oferecidos, 2.585 poltronas, resulta um índice
de uma poltrona para cada 464 habitantes (PMR, 1970; p. 4.176). Em 1970, existiam cinco
museus na capital pernambucana: Museu Arqueológico, Museu da Abolição, Museu do
Estado de Pernambuco, Museu do Açúcar, Museu de Arte Popular (PMR, 1970; p. 4.177). A
exceção ficava quanto às bibliotecas, que eram quatro, sendo uma estadual na Boa Vista, e
outras três municipais, localizadas em bairros de alta densidade demográfica, como Casa
Amarela, Afogados e Campo Grande.
O enunciado de“centro regional de comércio” dava conta da atuação de seu comércio que
transcendia “aos limites geográficos do município” (PMR, 1970; p. 4.91), com atendimento
no atacado e no varejo, “a uma vasta região do Nordeste brasileiro” (PMR, 1970; p. 4.75)
que se estendia de Pernambuco à Paraíba, Rio Grande do Norte e Alagoas.
95
Waldecy Pinto em entrevista (30/05/2005) afirmou que foi sua a idéia de implantar no Recife o Centro da
Juventude, que era uma adaptação da Maison de la Genève francesa, influência que teve quando fez seu curso de
Mestrado no Ministério do Urbanismo e do Equipamento em Urbanismo Operacional. Posteriormente, os
Centros foram difundidos por todo o Brasil com a ajuda de Marcos Vinícius Vilaça, com o nome de Centro
Social Urbano.
75
Na década de 1960, o comércio configurado nos bairros do Recife, Santo Antônio e São José,
já se tinha expandido por novas ruas do bairro da Boa Vista, tais como a Conde da Boa Vista,
Riachuelo, Sete de Setembro, União e Aurora. A esses se somavam outros quatro subcentros
de bairros, existentes desde a década de 1950: Encruzilhada, Casa Amarela, Afogados e Água
Fria, e novos centros comerciais: Pina, Boa Viagem, Madalena e Beberibe. É identificado,
ainda, que ao longo dos principais eixos de transporte passa a surgir significativo número de
estabelecimentos comerciais, como os de Caxangá e José Rufino (no trecho dos bairros de
Areias e Tejipió).
Apesar da expansão da zona comercial e da formação de subcentros nos subúrbios, o centro
tradicional continuava a concentrar as funções de direção e básicas da região metropolitana: o
porto, o comércio, as empresas de desenvolvimento e investimentos e a maioria dos serviços.
A “principal zona comercial do Recife” ocupava a área chamada de “antiga Cidade
Maurícia”, ou seja, os bairros do Recife e Santo Antônio:
“A principal zona comercial do Recife ocupa tôda a área da antiga Cidade Maurícia: as ilhas de
Recife e Santo Antônio. É nítida a tendência, particularmente nos últimos dez anos, de expansão da
zona comercial central pelo continente; o comércio, antes restrito, na Boa Vista, à rua da Imperatriz,
passa a ter hoje suas melhores casas localizadas na Av. conde da Boa Vista. Por outro lado, a evolução
urbana da cidade – crescimento do centro para a periferia, resultado da expansão do Recife holandês,
e, paralelamente crescimento dos antigos núcleos de engenho discriminados pela planície – favorecem
dêsde cedo o surgimento de sub-centros comerciais nos subúrbios. Hoje, zonas comerciais como as da
Encruzilhada e do Largo da Paz oferecem serviços significativamente diferenciados” (PMR, 1970; p.
4.104, 4.105).
A problemática do abastecimento alimentar
96
era uma preocupação que fazia parte de uma
mentalidade presente na década de 1960.
97
A preocupação governamental dava conta da
regulamentação dos mecanismos de armazenamento, conservação, distribuição e
96
“Como primeiras conclusões, esta análise da rede de distribuição de abastecimento alimentar no Recife leva,
em suma, a identificar: a carência total de abastecimento nos bairros de Recife e do Poço, acertada no
primeiro, mas problemática no segundo; precariedade grande em Tejipió; atendimento relativamente
equilibrado nas Graças e na Várzea (neste apenas no tocante às feiras); serviços variados, de modo razoável,
mas demanda muito forte (população, densidade, níveis, etc.) em Beberibe, Casa Amarela, Afogados e
Encruzilhada; quantidade e/ou localização mais problemáticas, requerendo transformações mais urgentes nos
bairros de São José, Santo Antônio, Santo Amaro, Boa Vista, Madalena e Boa Viagem” (PMR, 1970; p. 4.136).
97
Além de Abastecimento Alimentar, Segawa (1998) cita no capítulo “Episódios de um Brasil Grande e
moderno 1950-1980” outras tipologias como a Arquitetura Industrial, Rodoviárias, Metroviária, Espaços
Universitários, Aeroportos, Hidrelétricas e Centros político-administrativos.
76
comercialização de produtos alimentares perecíveis, em busca da garantia de fluxos regulares,
padrões de qualidade e controle de preço (Segawa, 1998; p.172).
A Prefeitura atuava coordenando a aparelhagem e a distribuição final, enquanto órgãos
regionais (SUDENE, por meio da CANESA – Centrais de Abastecimento do Nordeste – que
mantinha a CARE – Central de Abastecimento do Recife) e federais (SUNAB, COBAL e
outros órgãos vinculados ao Ministério da Agricultura) atuavam na comercialização em
grosso (PMR, 1970; p.4.130).
O Recife, no final da década de 1960,
98
atravessava um momento de significativa mudança
com a implantação da CARE (Central de Abastecimento de Recife), em 1968, além das
tentativas de organização de feiras e mercados e do surgimento dos supermercados, que
começaram a aparecer na cidade em 1956.
Então, seguindo ainda a idéia da formação de subcentros para uma melhor distribuição dos
serviços citadinos, é sugerida, no EP, a implantação de novos centros de abastecimento em
diferentes bairros, como também um estudo para a implantação de novos mercados em áreas
como Tejipió e Várzea.
Vários problemas são apontados no EP quanto ao funcionamento e à localização de feiras e
mercados públicos e supermercados. Quanto às feiras, é criticada a falta de controle para
evitar que funcionassem “quase livremente, acumulando os problemas e tornando-os cada
vez mais arraigados e tradicionais” (PMR, 1970; p. 4.137). Já os principais mercados têm
sua localização criticada como “inadequada”, como o de São José, que era “cercado de
barracas, no exterior, em forte congestionamento e confusão, encravado entre ruas estreitas e
movimentadas”; o de Santo Amaro, que “funciona em frente a uma das vias de maior fluxo
da cidade (Cruz Cabugá) e ao lado mesmo do cemitério dos Ingleses”; e o de Casa Amarela,
que também se encontrava “por demais próximo ao cemitério ali localizado” (PMR, 1970, p.
4.140).
98
“A atual distribuição de gêneros alimentícios realiza-se, principalmente, através da rede constituída pela
CARE, no Curado, 31 feiras móveis e 11 mercados da Prefeitura Municipal, 1 feira fixa e 1 matadouro-
frigorífico da COMPARE (Companhia de Abastecimento do Recife), 16 frigoríficos particulares, 3 empresas de
pasteurização de leite, 11 armazéns da COBAL (Companhia Brasileira de Alimentos), cantinas de subsistência
da Aeronáutica, Exercito e Marinha, 14 supermercados principais e distribuidores atacadistas e varejistas
particulares” (PMR, 1970; p. 4.134).
77
Já os supermercados são vistos como uma ameaça ao funcionamento de feiras e mercados, já
que o número de suas unidades estava crescendo, e por isso é recomendada uma orientação,
em estudo, quanto à implantação de novas unidades, por conta da possível “eliminação dos
comerciantes menores e, por várias razões, necessários numa cidade como Recife” (PMR,
1970; p. 4.140).
Outro condicionante da problemática no centro da cidade era o dos quase 2.500 ambulantes,
considerado um caso de polícia, capaz de comprometer a imagem da cidade: “Não poderá o
Govêrno Municipal permitir que o centro da metrópole se transforme numa feira permanente,
com prejuízo para o trânsito e a estética urbana” (PMR, 1970; p. 4.238).
O problema da concentração de serviços colocado no EP levou então a duas constatações. A
primeira é a de que, como os bairros centrais detinham o privilégio da diversificação de
atividades, demonstrava que os bairros suburbanos sofriam de sua falta; os mais populosos,
inclusive, careciam desse acesso a serviços como hospitais e escolas. A outra é a de que essa
concentração, além de desprover o resto da cidade, causava muitos problemas ao próprio
centro, como a sobrecarga do sistema viário, a qual gerava congestionamento, acidentes de
trânsito, falta de estacionamento. Para tanto, foram feitas as seguintes recomendações:
mudança dos pontos terminais de coletivos na área, previsão de locais para estacionamento,
sendo para isso sugeridos o Pátio do Carmo, o Cais de Santa Rita e a Praça da República,
além da construção de edifícios-garagem, como também a abertura de artérias perimetrais
para aliviar as linhas de demanda à área central, proporcionando a criação de novos
subcentros comerciais e de serviços, de modo a oferecer novos pólos de absorção de trabalho.
Para o estudo do sistema viário, foi usado como referência o estudo feito, e já citado, pela
própria empresa de consultoria de Prochnik, Prefeitura Municipal do Recife e Detran, em
1969. Nele foi reconhecido que o sistema viário do Recife atendia às suas necessidades, mas
exclui dessa consideração a área central da cidade e alguns “pontos de conflito”, como o
Largo da Paz, a Rua Visconde de Albuquerque e a Avenida Rosa e Silva (PMR, 1970; p.
4.112).
A situação do sistema viário na área central deveria ser corrigida, como está citado no EP,
“quando da entrega ao tráfego da Ponte Giratória, quando então todo tráfego de saída se
78
processará pela Av. Alfredo Lisboa, escoando pelas Av. José Estelita, já então com pista
dupla, e rua Imperial, utilizando o viaduto de Cinco Pontas” (PMR, 1970; p.4.114).
Os principais eixos radiais foram assim classificados: “vias de demanda – 1” (por seus fluxos
constantes e volume elevado), que eram a Rua Imperial,
99
a Avenida José Rufino, a Avenida
Conde da Boa Vista, a Avenida Caxangá, a Avenida Norte, a Estrada da Imbiribeira e a
Avenida Cruz Cabugá. As “vias de demanda -2”, que serviam de complemento ao sistema
radial, estando concentradas em bairros densamente habitados: a Avenida Rui Barbosa, a
Avenida Rosa e Silva, a Rua da Imperatriz, a do Paissandu, a Estrada dos Remédios, a
Avenida Beberibe e a Avenida João de Barros. Em seguida, as “vias de demanda -3”: Rua do
Alto do Pascoal e a Avenida Boa Viagem.
Diante dos problemas gerados pela concentração e centralização excessiva no centro
tradicional, é sugerida a descentralização da cidade ou e a formação de subcentros. A cidade
tradicional era vista de maneira negativa, devida à falta de autonomia dos bairros e da região,
como também pela conseqüente sobrecarga que incidia sobre o centro, vista de forma
maléfica, ou como geradora de diversos problemas para a cidade.
4.4 CIDADE DAS ÁGUAS, ENCHENTES E MOCAMBOS
O Recife também era enunciado como a Cidade das Águas, Enchentes e Mocambos. Nele, o
quadro natural era associado à inexistência e ou à deficiência de uma infra-estrutura local e
regional que o tornava “vulnerável” e “desprotegido”, como pode ser observado nesta
passagem:
“Trata-se de um conjunto geomorfológico e geológico muito vulnerável, trabalhado por hidrologia e
drenagem problemáticas, num clima tropical, agressivo e violento. Resultam os problemas urbanos
referentes ao uso da terra, à infra-estrutura, ao abastecimento da cidade e à habitação, de modo geral.
É o caso da ocupação residencial das partes altas, geralmente nos bairros mais populosos, como
Beberibe ou Casa Amarela, nos quais o adensamento de casas pobres, sem as requeridas condições de
99
“
A rua Imperial, no trecho entre São José e a ponte do Pina, que recebe a maior parte do tráfego que procura
Boa Viagem, bairro identificado como de alto padrão habitacional, o que se reflete em maior índice de veículos
de passeio por habitante” (PMR, 1970; p.4.111).
79
infra-estrutura urbana sobressai o problema das galerias de águas pluviais, cuja insuficiência e
deficiência são responsáveis por inundação de ruas e avenidas, mesmo no centro da cidade, se as
chuvas prolongam-se por algumas horas. Da mesma forma os canais não têm tido, até agora,
competência para enfrentar precipitações volumosas e grandes cheias episódicas” (PMR, 1970; p.
4.43).
No EP foi dada certa importância aos aspectos naturais da cidade, como os rios, o mar, os
alagados e mangues, assim como as precipitações abundantes, as temperaturas elevadas e a
umidade concentrada, por conta da influência desses fatores não só no modelo físico, como
porque essas características eram também associadas à problemática da cidade.
A Cidade das Águas marcava os limites e a expansão dos bairros e subúrbios do Recife. Para
oeste, seguindo o curso do rio Capibaribe, localizam-se na margem esquerda os bairros da
Boa Vista, Graças, Aflitos, Casa Amarela, Casa Forte, Apipucos e Dois Irmãos. Na margem
direita, os de Madalena, Torre, Iputinga, Caxangá e Várzea. A noroeste, seguindo o curso do
rio Beberibe, espalham-se os bairros do Espinheiro, Encruzilhada, Água Fria e Beberibe. A
sudoeste, onde correm os riachos Jiquiá e Tejipió, estão Afogados, Areias e Tejipió. A quarta
sucessão de áreas urbanas segue rumo ao norte, paralelamente à costa: Santo Amaro, Campo
Grande, Peixinhos, Tacaruna e, um pouco além, a cidade de Olinda. Seguindo a costa sul,
Pina e Boa Viagem, ocupando as praias e continuando o tecido urbano até Piedade, no litoral
do município de Jaboatão (PMR, 1970; p. 4.48).
Pontual (1998; p. 25) afirma que na planta de 1943 o rio Capibaribe “marcava uma das linhas
de ocupação da cidade”, a que se estendia na direção do centro para as áreas localizadas ao
norte e a noroeste do município. Na planta de 1951, “esse elemento da natureza já tinha sido
ultrapassado e a ocupação estendia-se contínua ao longo da outra margem.” Os bairros
perderam os seus limites, mas o rio permanecia marcando a fisionomia da cidade.
A Cidade das Enchentes era justificada tanto por fatores naturais como também porque não se
preparava para enfrentar as chuvas, como se deixasse dominar por elas:
“Na realidade, a natureza reúne condições e fatores para ocasionar as cheias. A evolução urbana
contribuiu para agravá-las. A cidade não dispõe de infra-estrutura básica para enfrentá-las” (PMR,
1970; p. 4.248).
80
O Recife, na década de 1960, sofreu cinco cheias: em 1960, 1965, 1966 e duas em 1970, uma
em julho e outra em agosto, ou seja, duas enchentes no período em que o documento estava
sendo elaborado. Logo, esse fato ainda estava muito recente e os urbanistas, impressionados
com os estragos por elas provocados,
100
dedicaram uma maior atenção ao problema na
elaboração do EP. Então, é feito um histórico dessas inundações, reportando-se a cheias dos
períodos de 1842 a 1970, e comparadas as cotas alcançadas em 1869 e 1966 em alguns pontos
da cidade, como a Ponte de Caxangá, Apipucos, Monteiro, Poço da Panela e Ponte d’Uchoa.
Então, verificou-se que a enchente de 1966 atingiu cotas maiores nos cinco pontos, e a
conclusão foi de que existe uma falta de iniciativa ou preparo para o enfrentamento da
situação das cheias:
“Destacam-se como causas naturais: a elevada concentração pluviométrica nos meses de inverno, o
regime tropical e a convergência dos rios que desembocam na planície recifense, sobretudo o
Capibaribe e o Beberibe; a topografia e as condições hidrogeológicas da baixada aluvionar ocupada
pela cidade, a forma afunilada da bacia do Capibaribe, sobretudo nos últimos 20 km de seu curso; as
marés que sobem pelos rios, etc... Por outro lado, a ação e a omissão humanas atuam como
condicionantes que agravam o problema: os atêrros sucessivos nas margens e meandros dos rios, a
precariedade das galerias de águas pluviais, a insuficiência e deficiência da rede de canais de
drenagem” (PMR; 1970; p. 4.45).
O rendimento das galerias implantadas em ruas não-pavimentadas era bastante precário,
inclusive, por conta de que somente 20% dos logradouros eram pavimentados.
101
O grande
assoreamento sofrido nas épocas de chuva e os detritos resultantes da erosão dos leitos de
terra batida que entupiam os condutores, prejudicavam a funcionalidade do sistema. Então, é
recomendado um investimento em galerias pluviais, aliado ao da pavimentação, que se
deteriorava rapidamente quando não existia um sistema de drenagem que a protegesse (PMR,
1970; p. 4.125).
100
Como exemplo dos danos causados pela cheia de 1970, é citado no EP: 4.200 casas destruídas e danificadas,
30.000 pessoas desabrigadas, 95 mortes e rodovias interrompidas por desabamentos de barreiras, destruição de
pontes, danos nos aterros, bueiros e pontilhões.
101
“O sistema atual se concentra nos bairros centrais e da Boa Vista, Encruzilhada, Tôrre, Casa Forte e Boa
Viagem. Nas demais áreas urbanizadas pràticamente apenas as vias arteriais dispõem dessa infra-estrutura.
Nos morros de Casa Amarela e Beberibe, o sistema quase que inexiste. É freqüente o desabamento de barreiras
nêsses locais, atingindo sempre grande número de residências, provocado pela falta de controle das águas
pluviais. Note-se o agravante de constituírem esses bairros os de mais alta densidade demográfica do
município” (PMR, 1970; p. 4.122).
81
O enunciado de Cidade dos Mocambos é uma decorrência da saturação e da falta de espaço na
cidade, aliada à sua acelerada urbanização. Então, que tipo de cidade podia ser oferecida ou
possibilitada a uma população de baixo poder aquisitivo que imigrava? O mangue. E a casa?
O mocambo. A soma de condicionantes: “grandes contingentes migratórios”, baixo poder
aquisitivo dessa população, necessidade de moradia, disponibilidade de terrenos alagados e
encostas de morros, resulta em “condições habitacionais sub-humanas” (PMR, 1970; p.
4.162).
“A falta de espaço físico, contra a qual luta o Recife desde o tempo dos holandeses, faz com que alguns
conjuntos de mocambos apareçam ràpidamente, sem que, muitas vêzes, tomem as autoridades
conhecimento, à exemplo do que se pode verificar no Totó, no Alto do Mandu, no Sancho, no
Espinheiro (ao lado do Canal Derby-Tacaruna), no Coque. E tantas vêzes destruídos pelas enchentes,
retornam os mocambos em tempo quase tão rápido quanto o da destruição” (PMR, 1970; p. 4.171).
Em 1960, em discurso oficial
102
era afirmado que existiam cerca de 120.000 “habitações
insalubres” no Recife. Já na atualidade, as fontes não são convergentes quanto ao quantitativo
de mocambos existentes no Recife de então. Souza (2003)
103
contesta a afirmação de
Cavalcanti,
104
ao estimar que o número de mocambos do Recife seria de 100.000 unidades, em
1965. Souza afirma que “esse número equivaleria aproximadamente a 59% do universo de
moradias da cidade, o qual deveria conter então por volta de 170.000 unidades, como os
resultados dos censos de 1960 a 1970 permitem estimar.” Em matéria de jornal local, está
dito que existiam 54.184 mocambos, representando 35.5% dos imóveis da cidade.
105
Mesmo
não havendo concenso quanto ao número dos mocambos, a imagem da cidade, nos idos de
1960, estava associada a eles. A ilustração 4.3 ao mapa 36 do EP, elaborado a partir de dados
secundários e de campo, mostra uma grande área ao norte, onde se concentravam os
mocambos (Casa Amarela e Beberibe), e várias outras menores espalhadas por todo o
território da cidade inclusive no centro.
Os mocambos (ver ilustrações 4.5 e 4.6), que podiam ser encontrados por toda a cidade,
conferiam ao Recife baixos índices de saneamento e altas taxas de mortalidade, que, se
102
Governo de Pernambuco. Programa de Habitação Popular. Recife: Imprensa Oficial, 1962, p. 13
103
Souza, Alberto. Do mocambo à favela – Recife, 1920-1990.João Pessoa: Ed. Universitária/UFPB, 2003.
104
Cavalcanti, Daniel Uchoa. Alagados, mocambos e Mocambeiros. Recife: IJNPS/Imprensa Universitária,
1965, p.49.
105
Almeida, Verônica. O Recife e os desafios da urbanização em 64. Jornal do Commercio (Recife), 04/01/2004,
p.2.
82
distribuídas por bairro, aparecem com números mais expressivos naqueles que possuem maior
número de mocambos, como é o caso de Várzea, Beberibe, Casa Amarela, Pina, Santo Amaro
e Afogados.
106
Diversos planos de recuperação dos alagados, entretanto, têm expulsado os
mocambos das áreas centrais, embora aqui e ali eles ressurjam para abrigar a crescente
população da cidade (PMR, 1970; p.4.171).
A situação das habitações na cidade do Recife foi medida no EP por um estudo feito, em
1966, em 1.200 domicílios, pela SUDENE e pelo Instituto de Filosofia e Ciências Humanas
da Universidade Federal de Pernambuco, usando, inclusive, alguns dados do IBGE.
107
Nele
foram levantados os itens: água, esgoto, energia elétrica e iluminação, coleta de lixo e limpeza
pública, pavimentação, galeria de águas pluviais, canais e áreas alagadas.
Os dados dessa pesquisa caracterizaram: parede exterior de taipa ou madeira: 44,6%; piso
cimento ou chão batido: 57,4%; cobertura de telha: 94,4%; abastecimento de água fora da
rede: 38,0%; esgoto não ligado à rede: 79,0%; iluminação não elétrica: 7,7%; estado de
conservação em deterioração: 15,4%; aluguel inferior a Cr$ 66,00: 32,1%; valor inferior a Cr$
6.000,00: 59,9%; terrenos de terceiros ou públicos: 32,2%; área construída inferior a 75 m²:
75,8%.
Os números relativos ao abastecimento de água encanada e tratada e da área coberta pela rede
de esgoto no Recife eram contraditórios, e alguns são apontados no EP como “otimistas”,
quando confrontados com os números fornecidos pelo Departamento de Saneamento do
Estado (DSE). Enquanto a pesquisa da SUDENE confere 62% dos domicílios atendidos por
abastecimento de água encanada e 21% pelo sistema de esgotamento sanitário, a pesquisa
realizada pelo DSE considera 43% e 13%, respectivamente (PMR, 1970; p.4.163).
Outro dado que mereceu alguns comentários foi o número de construções em terrenos de
terceiros ou públicos, considerado alto, em que é constatado e se faz um alerta ao problema da
especulação imobiliária:
106
“Considerando o fato de que os imigrantes se localizam de preferência nos conjuntos de mocambos, fácil é
entender a influência dêsses contingentes nos níveis gerais de saúde e saneamento da cidade” (PMR, 1970;
p.4.60).
107
Não foi possível localizar esse estudo, para se verificarem mais detalhes a respeito de sua metodologia.
Portanto, é usada a citação contida no EP.
83
“Em sua maioria pertencentes a grandes proprietários, não havendo infra-estrutura urbana lançada e,
conseqüentemente, situando-se nas mais baixas faixas de valor da terra, há nessas áreas uma
acentuada falta de interêsse da iniciativa privada em lotear e/ou criar modêlos ocupacionais para uso
do solo. Particularmente nos terrenos vizinhos ao mais densamente ocupado bairro da cidade (Casa
Amarela), acentua-se a ocupação caótica da terra: não há impedimentos legais e as populações
contam com o descaso dos proprietários pela forma física através da qual estas áreas vão sendo
tomadas. Quanto ao regime de ocupação, porém, é generalizada a edificação de casas próprias em
lotes aforados pelos donos de terras. Êstes fatos contribuem para que, cada vez mais e em maior
número, sejam de difícil e oneroso remanejamento futuro essas áreas sub-normais” (PMR, 1970;
p.4.175).
Para o número de construções que “não acompanham o ritmo de crescimento demográfico”,
foi usada como referência a ocupação predial que relacionava o número de habitantes com o
de unidades domiciliares, que em 1940 foi de 4,8, enquanto em 1960 subiu para 5,2 (PMR,
1970; p.4.162).
A tentativa de solucionar o problema ou o déficit habitacional até o ano de 1970, promovida
pela Companhia de Habitação Popular do Recife (COHAB-Recife),
108
tinha resultado num
total de 3.512 residências. Elas estavam distribuídas em quatro conjuntos localizados no Ibura
(UR-1,2,3,4), que somavam 2.972 habitações, e num outro conjunto na Várzea (UR-7), com
540 unidades. Estavam, ainda, em construção mais 1.843 habitações, todas no Ibura (UR-6 e
UR-7). Então, a soma total das unidades residenciais em construção e construídas chegava a
5.358. Esse número representava aproximadamente 5% do déficit habitacional da cidade.
109
A
visualização dos mapas, das ilustrações 4.3 e 4.4, deixa clara a opção de colocar os programas
habitacionais à margem. A ilustração 4.3 aponta a localização dos mocambos espalhados e
atingindo todas as áreas da cidade. Já a ilustração 4.4 aponta que os programas implantados
pela COHAB - Recife margeiam os limites da cidade a oeste e a sudoeste.
108
“Até o presente, na programação já implantada ou em fase de construção, a COHAB-Re. Investiu um total de
Cr$ 23.736.529,00. Êste custo inclui as obras complementares de urbanização. O preço médio global por
residência tem sido de Cr$ 4.430,00. A participação d a Prefeitura Municipal para manutenção da COHAB-
Recife foi de Cr$ 861.209,98 até o momento, devendo a mesma desembolsar ainda Cr$ 300.000,00 referentes ao
exercício de 1969” (PMR, 1970; p.4.173).
109
“Além do déficit estimado de 102.919 habitações já em 1969, o crescimento demográfico na capital
pernambucana cria uma demanda anual de mais 8.800 novas residências. O número de ‘habite-se’ fornecidos
cada ano pela Prefeitura Municipal é parcela mínima dêste total, levando a supor que aquela demanda continua
a ser satisfeita pelo surgimento de novas residências, em sua maioria de baixo padrão, e pelo aumento dos
atuais índices de ocupação. Aos preços das habitações dos programas COHAB-Recife para 1970 (custo médio
global de Cr$ 9.646,00 por unidade) seria necessário um investimento de Cr$ 992.756.674,00 para suprir o
atual déficit” (PMR, 1970; p. 4.174).
84
No EP não é mencionado o programa dessas unidades residenciais construídas. São somente
quantificadas as residências. As questões do acesso à cidade, colocadas pelos arquitetos para a
Reforma Urbana, não são consideradas nesse contexto do fim da década de 1960. Em nenhum
momento é especificado que obras complementares de urbanização foram realizadas, nem se
faz menção da implantação de serviços e comércio nos conjuntos citados. O que se pode
perceber é que a preocupação com a questão habitacional - que envolvia uma discussão mais
ampla dos serviços oferecidos, que a casa não era um espaço encerrado, e que morar abrangia
uma definição que exigia uma rede de serviços e acessibilidade à cidade - é deixada de lado
nesse momento. A questão do acesso à cidade e à terra urbana não é discutida nem
mencionada nas Recomendações. São somente citados dados e números de construções ou de
projetos a serem construídos, como se morar fosse habitar somente um espaço encerrado
dentro de uma casa.
4.5 CIDADE VERDE
Com relação aos seus equipamentos paisagísticos, o Recife era enunciado como
“ultrapassado e em obsolência desde há muito”, bem como “cidade praticamente sem
parques.” Esses enunciados negativos eram colocados ao lado de outro: “cidade
parcimoniosa em áreas verdes.”
O enunciado de equipamento paisagístico “ultrapassado e em obsolencia há muito” remetia à
carência desses espaços que, além de insuficientes, não acompanhavam “O grande
desbordamento da cidade, posterior a 1930” e o ritmo de crescimento dos bairros,
principalmente os mais populosos, como Beberibe e Casa Amarela, considerados os menos
favorecidos (PMR, 1970; p.4.193).
No EP foi feito um inventário das árvores, parques e praças da cidade, seguido de uma
inspeção no local.
110
Assim, foram quantificadas 9.271 árvores plantadas em logradouros,
enquanto a quantidade necessária seria de 14.897(PMR, 1970; p. 4.188).
110
Segundo Pontual (1998; p.90), “Lebret também apontou a necessidade de ser feito um levantamento de todos
os espaços verdes, visando às reservas para espaço livre e afirma que na zona dos pequenos sítios os espaços
verdes deviam ser salvos.”
85
A cidade “praticamente sem parques” concentrava em sua área central os três principais da
cidade: Praça da República, 13 de Maio e o Derbi. Esses parques apresentavam sinais de
deterioração, descaracterização e novas formas de ocupação não combinadas com o seu uso.
As quase cem praças de bairros, apesar de serem considerados um bom número, “não
alcançam, pelas deficiências que apresentam, (...) condições de aproveitamento eficaz pelos
grupos de população a que servem” (PMR, 1970; p.4.183).
Por conta das deficiências apresentadas no EP, são feitas várias recomendações, como: criar
um parque regional, livrar parques e praças de construções indevidas, tratar de modo
paisagístico as avenidas, tratar a principal perspectiva cênica da cidade, preservar as massas
de vegetação ainda existentes em Dois Irmãos, Curado, Tejipió e Macacos, as áreas cobertas
de manguezais, o reflorestamento periférico dos núcleos urbanos, e “fazer com que a cidade e
o campo se associem através de digitações urbanas e florestais que se interpenetrem na
periferia da concentração urbana” (PMR, 1970; p.4.190).
A sugestão para a criação do Parque Regional e Reserva Biológica Dois Irmãos, no Curado,
acarretaria a “mais importante concentração de áreas verdes do Recife Futuro” ou o “núcleo
verde do Recife Metropolitano”. Outras áreas potenciais são citadas, como: Peixinhos, Santo
Amaro, Joana Bezerra, Rádio Pina, Boa Viagem, Jequiá, Várzeas do Jordão, Barro, em torno
da Cidade Universitária e a área à esquerda no trajeto Recife-Cabo (PMR, 1970; p.6.5).
A sugestão de tratamento paisagístico em projetos de avenidas, como a Beira-Rio e a
Agamenon Magalhães, “funcionariam também como interrupções da trama urbana, valiosas
para o confôrto visual dos citadinos, para a ventilação da cidade e como elementos do
sistema anti-poluição”. A Beira Rio deveria acompanhar “a retificação do leito do
Capibaribe criará áreas com dimensão compatível com a implantação de um grande Parque
Urbano” (PMR, 1970; p. 4.186).
A perspectiva cênica do centro tradicional da cidade foi considerada “indispensável”, sob o
ponto de vista paisagístico. Para isso, foi exigido um tratamento de conjunto que assegurasse
a “unidade formal sem fracionamento de uso”, mais especificamente no “hemiciclo”
representado pelo Cais do Apolo, Cais da Rua da Aurora e Palácio das Princesas, na Praça da
República (PMR, 1970; p. 4.186,187).
86
A cidade “parcimoniosa em áreas verdes” incluía desde “áreas baixas, alagadas, infensas ou
de difícil urbanização” até a expressiva arborização de quintal. Esta última é vista como um
fator positivo, pois surgiu como conseqüência do parcelamento de antigas chácaras e, por isso
é considerada como um “de seus mais apreciáveis caracteres urbanos” (PMR, 1970; p.4.187,
p.4.194). É sugerida, então, a formulação de lei ou de leis especiais que protegessem esse tipo
de arborização, “no sentido de evitar que o bem comum, árvore, fique sujeito ao critério
único do proprietário residente” , como também que se previna que novos loteamentos sejam
feitos sem condição de arborização pública, dando, assim, algum espaço ao poder público
para a criação de áreas verdes, inclusive com calçadas mínimas de 3m, que ofereçam
possibilidade de arborização. Outra sugestão é feita para que os serviços de eletricidade e
telefone, cujas estruturas de suporte e linhas de serviço no sistema aéreo comprometiam
“seriamente a estética urbana”, deveriam ter seus caminhos subterrâneos e compreendidos
como uma infra-estrutura, tal como acontece na edificação (PMR, 1970; p.6.4, 6.5).
O problema do lixo também é diagnosticado no EP e é sugerida a elaboração de um estudo
sobre a solução de se incinerarem os refugos urbanos e industriais em usinas próximas dos
locais a serem aterrados, quando poderiam ser aproveitados os resíduos da incineração. “Êsse
sistema tem grande vantagem de eliminar o uso generalizado de incineradores
domiciliares,
111
espalhados por tôda a área urbanizada, e que se constitui num fator de
poluição e de desconfôrto para os citadinos” (PMR, 1970; p.4.190).
O Recife é comparado ao Rio de Janeiro em diversas partes do trabalho, e a cidade carioca é
usada como referência em relação ao aproveitamento de “áreas privilegiadas” da cidade,
como a orla marinha e o aterro da marinha situado entre as cidades de Recife e Olinda, com a
criação de uma escola de jardinagem:
“Recife, como o Rio de Janeiro e outras cidades marítimas, goza do privilégio de possuir uma extensa
área livre representada pela praia, que funciona, sobretudo como uma área recreacional conforme as
variações estacionais e a costumeira intensificação dos fins de semana (...) Na orla marítima duas
áreas receberam particular atenção: a Praia de Boa Viagem e o Aterrado da Marinha, já em Olinda
(que não pode ser analisada senão em conjunto com o Recife (...) A primeira recebeu cuidados
111
De acordo com nota publicada no Diário Oficial do Recife (04/06/1969; p.221), o prefeito autorizava a
aquisição de seis incineradores de lixo domiciliar, como uma primeira etapa para a instalação de outros, a serem
alocados em áreas de difícil acesso aos carros coletores.
87
especiais da atual administração, com a implantação de três jardins de função recreativa... A segunda
oferece grandes possibilidades, se objeto de um projeto tècnicamente bem desenvolvido, de vir a se
constituir para o Recife, como o Parque do Atêrro para o Rio, um dos principais elementos da trama
paisagística urbana” (PMR, 1970; p. 4.184).
Os enunciados sobre o Recife, contidos no EP e interpretados neste capítulo, revelam que a
problemática da cidade tinha como saída a contenção do fluxo imigratório por meio da
formação de pólos industriais e de uma descentralização de serviços, tanto em relação à
cidade como em relação aos municípios que formavam a área metropolitana.
O EP foi um documento elaborado para fazer um diagnóstico do Recife e da sua região, e essa
palavra diagnóstico remete à deficiência, problema ou mesmo doença. Assim, acaba
relevando uma leitura pessimista da cidade por parte dos técnicos que participaram de sua
elaboração. Os seus enunciados remetem, inclusive, a partes ou retalhos da cidade e da sua
região, como, por exemplo: metrópole, mocambos, áreas verdes, centro tradicional.
Mesmo reconhecendo um discurso diferenciado em relação aos textos citados no capítulo 1,
carregados de idéias políticas, que convidavam o leitor a participar e a discutir os problemas
levantados, o EP contém um discurso técnico e oficial, com o uso de metáforas mais
moderados, cujos enunciados são referendados por dados contidos em várias tabelas e mapas.
A partir de sua interpretação, foram detectadas várias ressonâncias entre as duas
problemáticas, tais como a falta de capacidade de suporte das cidades, com serviços já
deficientes, para absorverem uma população vinda do campo.
88
Ilustração 4.1: Mapa das tendências de desenvolvimento físico.
Fonte: PMR; 1970.
Ilustração 4.2: Mapa das hipóteses de desenvolvimento.
Fonte: PMR; 1970.
89
Ilustração 4.3: Mapa dos mocambos.
Fonte: PMR; 1970.
Ilustração 4.4: Mapa dos programas Cohab-Recife.
Fonte: PMR; 1970.
90
Ilustração 4.5: Ocupação de morro no bairro de Casa Amarela.
Fonte: Museu da Cidade do Recife.
Ilustração 4.6: Alagados e mocambos do Recife.
Fonte: Museu da Cidade do Recife.
91
Ilustração 4.7: Vista aérea do centro do Recife –década de 1960.
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco – Recife-PE.
92
CONCLUSÃO
A narrativa empreendida mostrou como foram as reivindicações a favor da institucionalização
do planejamento urbano como função do governo, feitas por arquitetos, num momento de
grande efervescência, marcado nos textos da revista Arquitetura, bem como a maneira como
essas mesmas reivindicações foram empreendidas pelo Governo Federal após 1964, quando
foram criados o SERFHAU e o BNH.
As reivindicações dos arquitetos foram atendidas, mas não, sem que houvesse uma inflexão e
divergência das idéias, como a despolitização das questões de acesso à cidade e à terra; a
substituição do entendimento da urgência pela necessidade de intervenção justificada pelo
discurso de que a cidade estava doente, pela idéia de processo ou de etapas do planejamento; a
questão social não mais como fim do planejamento, e sim o meio, mediante a contemplação
de um setor ao seu estudo, bem como a separação da função do financiamento da função de
planejamento.
A narrativa mostra a ressonância da idéia de que as cidades precisavam de um planejamento
gerido por um órgão central federal, que os arquitetos precisavam acompanhar o pensamento
da cidade como um espaço mais amplo da habitação, e que morar devia, portanto, atender a
necessidades como transporte, acesso a trabalho, escola, lazer, saúde. Outro ponto
considerado de importância foi a necessidade ou a preocupação com a formação do
profissional planejador. Esse deveria estar preparado para intervir no urbano, como é dito nos
textos oficiais do SERFHAU em que é exaltada a formação desse profissional, e tomava a si a
atribuição de formar quadros mais capacitados para o trabalho técnico.
Com o SERFHAU, esses arquitetos teriam de planejar seguindo uma metodologia, que incluía
cadastros de profissionais e empresas de consultoria, manuais e cartilhas de elaboração de
projetos com financiamento dessa autarquia. O estudo das cidades passou a ser setorizado, e
cada tipo de planejamento deveria ter uma meta ou um objetivo a alcançar. O EP, financiado
pelo SERFHAU e elaborado para o Recife, seguiu a metodologia definida em que a cidade e
sua área metropolitana deveriam ter os seus quatro setores contemplados (social, institucional,
físico e econômico) integrados entre si, e com os níveis regional e federal.
93
Então, o Estudo Preliminar do Recife está situado no contexto do planejamento urbano do
SERFHAU, na medida em que a metodologia usada na sua confecção seguiu a que foi
determinada pelo SERFHAU, tendo contado para isso inclusive com o acompanhamento
dessa autarquia. Para a elaboração do EP, o estudo do setor institucional tinha o privilégio de
indicar ações no curto prazo a serem executadas pela Prefeitura de modo a modernizar os seus
serviços e prepará-la para a formalização da sua área metropolitana, como se, para a boa
organização de seu espaço, primeiro precisasse existir um poder organizado, uma
administração burocrática como reflexo de uma política sadia.
A formação das empresas de consultoria, como a do arquiteto Wit-Olaf-Prochnik, contratada
para elaborar o EP, incluía profissionais de diversas áreas, além das subcontratadas que
coordenaram os estudos setoriais, isto é, os projetos e planos elaborados por arquitetos e ou
escritórios de arquitetura foram substituídos por uma engrenagem formal: as empresas de
consultoria.
Prochnik não veio ao Recife por acaso. Ele já circulava entre os profissionais pernambucanos
desde 1952, tendo elaborado diversos projetos, propostas e planos para a cidade até 1977.
Nesses 25 anos, participou de debates sobre a cidade e sua região. A sua contribuição foi
importante, tanto pelo tempo de sua atuação como pelo número de projetos em que esteve
envolvido.
Com o contexto do planejamento e da contratação situado, a releitura do EP privilegiou os
enunciados e as contribuições para a discussão sobre a cidade do Recife em 1970. A cidade
era então enunciada de forma pessimista, problemas se avultavam, o centro tradicional era um
concentrador de funções não só da cidade como da região. Por conta de tudo isso, o seu
sistema viário era sobrecarregado e sofria com essa sobrecarga. Os parques da cidade,
também concentrados nesse centro tradicional, não privilegiavam os bairros que cresciam,
inchavam, principalmente por conta dos mocambos ou das sub-habitações.
O EP é um discurso técnico, o que não impede a percepção do quão difícil é viver nesta
cidade. Mas existia a esperança da industrialização da região, esperança que conteria as
imigrações e alavancaria a economia dessa região fragilizada.
94
A falta de infra-estrutura ou de equipamentos melhor distribuídos pela cidade era um
problema que permeava todos os enunciados, incluindo aí o da cidade das águas e das
enchentes. Problemas da cidade ganhavam em sua abordagem uma conotação de problema
regional. A carência da região contribuía para a saturação do Recife.
As recomendações, de forma geral, chamam a atenção para a questão da polinucleação e da
industrialização. A industrialização e a formação de pólos em sua região, como já estava
esboçada nos distritos industriais do Cabo, Curado e Paulista, bem como, o porto em Suape. O
padrão de industrialização já não era o tradicional, portanto, ele não ia ocorrer mais dentro das
cidades. O novo padrão exigia que distritos industriais se localizassem fora dos grandes
centros.
A polinucleação ou a formação de subcentros era apresentada, então, como a alternativa de
organização da cidade conforme o modelo de planejamento local integrado. Como definiu
Ferrari (1973; p.299), “imitando o crescimento dos tecidos vivos, sadios, deve crescer sempre
pela agregação de novas células (novos núcleos urbanos) e não pela inchação ou
crescimento ilimitado de uma única célula original.”
A ocupação urbana está figurada por uma grande mancha, na forma de um semicírculo, pelo
Recife, Olinda, Paulista, São Lourenço e Jaboatão, e por prolongamentos lineares. Pode-se
dizer que é uma outra figuração dos tentáculos, tematizados por Melo (1978) para o Recife até
a década de 1940.
Ao empregar a noção de um diagnóstico do Recife, considera a cidade como um corpo
também que, inicialmente, já era doente e era preciso apontar correções. Por conta disso, os
seus enunciados remetem a lugares, fragmentos de cidades, como se fossem o todo e as partes
de um corpo. Então, como não havia positividades, o amanhã sempre poderia ser melhor
diante dessas correções do hoje.
95
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Desenvolvimento local integrado traz diversos técnicos ao Recife.
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Equipe carioca obtém 1º lugar no concurso de calçadas do Recife.
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EMPREL conclui processamento do plano integrado do Recife. Recife:
19/9/1970.
Geraldo e SERFHAU assinam plano de desenvolvimento. Recife:
13/3/1970.
Geraldo resolveu assuntos no Rio e retornou ontem ao Recife. Recife:
20/3/1970
Geraldo viaja e Valério assume. Recife: 14/3/1970.
Geraldo voltou do sul e assumiu a prefeitura. Recife: 21/3/1970.
Novo modêlo de calçadas é usado por construtores e proprietários.
Recife: 25/2/1970.
PMR promoverá seminário de avaliação do plano integrado. Recife:
9/7/1970.
Planejamento e viação expõem programa de trabalho no Recife. Recife:
21/5/1969.
Planejamento examinou plano viário do Recife. Recife: 31/5/1969.
Planejamento tem projeto para desenvolver Brasília Teimosa. Recife:
24/3/1970.
Prefeito autoriza aquisição de 6 incineradores de lixo. Recife: 4/6/1969.
Prefeitura promoverá seminário de avaliação do plano integrado. Recife:
9/7/1970.
Prefeitura prepara plano de desenvolvimento integrado. Recife:
8/7/1970.
Prefeitura realiza dia 18 seminário de avaliação do plano integrado do
Recife. Recife: 16/12/1970.
Seminário de técnicos para a avaliação do plano integrado. Recife:
18/7/1970.
SERFHAU fiscaliza implantação do plano de desenvolvimento. Recife:
20/5/1970.
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Técnicos do IBAM realizam estudos para plano diretor. Recife:
13/5/1970.
Técnicos fazem avaliação do plano integrado do Recife. Recife:
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Victor Prochnik (filho de Wit-Olaf Prochnik e diretor da empresa) - Realizada no Rio de
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