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UFRRJ
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO,
AGRICULTURA E SOCIEDADE - CPDA
DISSERTAÇÃO
“DEVO NÃO NEGO, PAGO QUANDO PUDER”: ENTENDENDO A
INADIMPLÊNCIA NO ASSENTAMENTO RURAL CASAS ALTAS,
SEROPÉDICA (RJ)
Cloviomar Cararine Pereira
Novembro de 2005
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UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E
SOCIEDADE - CPDA
“DEVO NÃO NEGO, PAGO QUANDO PUDER”: ENTENDENDO A
INADIMPLÊNCIA NO ASSENTAMENTO RURAL CASAS ALTAS,
SEROPÉDICA (RJ)
CLOVIOMAR CARARINE PEREIRA
Sob a Orientação da Professora
Regina Ângela Landim Bruno
Dissertação submetida como requisito
parcial para obtenção do grau de Magister
Scientiae em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade, Área de concentração em
Desenvolvimento e Agricultura.
Seropédica, RJ
Novembro de 2005
ii
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UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E
SOCIEDADE - CPDA
CLOVIOMAR CARARINE PEREIRA
Dissertação submetida ao Curso de Pós-graduação em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade, área de Desenvolvimento e Agricultura, como requisito parcial para obtenção
do grau de Magister Scientiae em Novembro de 2005.
DISSERTAÇÃO APROVADA EM 29/11/2005
_________________________________________________
Prof. Dra. Regina Ângela Landim Bruno – Orientadora
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro – CPDA
_________________________________________________
Dr. Marcelo Miná Dias
IICA/CONDRAF
_________________________________________________
Prof. Dr. Sérgio Pereira Leite
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro – CPDA
Seropédica, RJ
Novembro de 2005
iii
Este trabalho é dedicado a meus pais,
Sebastião Pereira (in memoriam) e
Denir Cararine Pereira.
iv
AGRADECIMENTOS
“Se esse rumo foi feito, sem aprumo e sem destino,
saio fora desse leito, desafio e desafino,
mudo a sorte do meu canto, mudo o norte dessa estrada,
que em meu povo não há santo, não há força e não há forte,
não há norte, não há nada, que me faça sofrer tanto!”
Trecho de “A estrada e o Violeiro” de Sydney Miller, 1967.
Muito lamentável que o formalismo acadêmico imponha que eu assine sozinho este trabalho, quando
todos sabem que a produção científica não é mais um ato individual, senão coletivo. Esta dissertação nunca
teria sido possível sem a colaboração de várias pessoas, entre elas meus familiares, amigos e do corpo de
alunos, de funcionários e professores do Curso de Pós-graduação em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade (CPDA) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Com esse apoio, pude gestar esta
dissertação nestes últimos 3 anos.
Antes de mais nada gostaria de mostrar meus agradecimentos primeiramente a meus familiares.
Minha mãe, mesmo não entendendo bem o que significava esse “trabalho”, continua esperando o retorno –
seja do mestre, seja do filho, não importa – agradeço assim a paciência e estímulo nessa jornada. Agradeço
também aos meus irmãos (ãs): Nilson, José, Delson, Nelzy e Tárcia; aos cunhados (as): Carminda, Nazaré,
Wellington e Lúcio; como também aos sobrinhos: Lucas, Emília, Wellington, Artur, Delsinho, Karol e Sofia,
cada um com sua forma e jeito de ser, proporcionando alegrias e paz em minhas idas a casa. Essas pessoas
queridas que me ensinaram a viver em meio às dificuldades e também às alegrias, o meu muito obrigado.
Agradeço ainda, no “reduto” de Cambuci, a amigos que muito me incentivaram, entre eles destaco:
Aline, Léo, Suli, Nenego, Marcinho, Márllon, Antônio Marcos, João Ribeiro, Fabiano (Vovô), Fidelinho e
Fidélis.
Desde 1997, quando passo a ser membro da “família Rural” e “família 513”, pude dividir momentos
importantes de bate-papos, aos quais iniciaram e decidiram em minha escolha profissional. Nos cinco anos de
Rural e alojamento tenho que agradecer a Sanderson, Clebinho, Wellington, André, Benjamim (T), Cleiser,
Marcelo, Adriano Gargamel, Vinícius, Nonô, Genivaldo, Rafael e Flávio, pessoas incríveis tive o prazer de
conviver. Depois de minha despedida em 2001 e com o retorno à Rural para fazer o trabalho de campo para
essa dissertação, outros amigos ganharam espaço e muito ajudou nesta fase. Evandro (Gordo), Wilmar,
Renato, Nenego, Felipe, Ronan, Maurício (Chapoca), Bruno (Mau-Mau) e Deivizon (Chapolin). Não poderia
ainda esquecer os “agregados”, como se fossem primos, desta imensa família: Robson, Claudiana, Rodrigo,
Valéria, Sandro, Mary, Matheus, Samir.
v
Ainda cabe a Rural, a felicidade de ter conhecido e convivido com pessoas muito especiais, entre
elas: Teco, Elisa, Olavo (Olavinho também), Caetana, Luciana, Daniel (amigo de várias aventuras), Priscilla,
Alcilúcia, Diene, Gilmara, Simone, Salomé, Gelma, Tatiane, José Paulo, Marcus, Márcio e Mário Piratello,
Amarradinho, Rodrigo, Sandro, Thiago.
Saindo da Rural e morando em Viçosa, algumas pessoas se destacam com apoio e companheirismo:
Alan, Alex, Renato (companheiros de república), Ambrósio e Thais (vizinha). Entre um pão de queijo e outro
– que por sinal aprendi com eles a fazer – um incentivo a continuar nessa jornada.
No retorno ao Rio de Janeiro, não me encantei apenas pela beleza da cidade, descobri logo de início,
que estava também tomado pela magia das pessoas que aqui residem. Nos dois meses iniciais no mestrado
tive a felicidade de conviver com Isa, Aliésio, Ires e Nâna. Logo depois passei a conviver e dialogar com
amigos importantes neste processo de aprendizagem, como: Rosane, Eliane, Alex, Ivaldo, Nívea, Gabriel,
Glausse, César, Marcos, Silvia, Bianca, Bety e Cleyton. Agradeço pela “acolhida”, que melhor seria
impossível.
Sou grato à Regina Bruno, minha orientadora. O meu respeito e admiração pela integridade da
intelectual e pela sensibilidade da pessoa, que cresceram ao longo dos anos. O estímulo constante e sobretudo
a renovada confiança nas potencialidades deste trabalho foram para mim de inestimável valor. Sou
imensamente grato por sua generosidade, paciência e companhia neste percurso.
Um agradecimento, o mais importante, vai para os assentados de Casas Altas que me receberam com
carinho, cafezinho, queijo, sucos, etc. Através das conversas e trocas de informações muito ajudaram na
execução desse trabalho, até porque, sem eles seria impossível.
Agradeço ao grupo da pesquisa Unitrabalho: Alcilúcia, Caetana, Daniel, Elisa, Gelma, Gilmara, Igor,
Olavo, Marinete, Priscilla, Salomé, Simone, Thiago e Valéria. Local onde pude ter os primeiros contatos com
os assentados de Casas Altas e muitos momentos de alegrias e discussões de trabalho.
Agradeço a Sérgio Leite e Marcelo Miná pela leitura cuidadosa, pelas críticas e sugestões
apresentadas na banca examinadora deste trabalho. Também agradeço ao estímulo e cuidado com as leituras
prévias deste texto, bem como pelas questões levantadas que muito ajudaram a “fechar as idéias” realizadas
pelos amigos: Elisa, Olavo, John Comerford, Bibi, Gilmara, Toni, Abigail, Ivaldo, André, Hélio, Marcelo e
Mazinho, a quem agradeço o interesse e a atenção demonstrados.
Os funcionários do CPDA: José Carlos, Karol, Diva, Sônia, Reginaldo, Rita e Wilson são
responsáveis pelos sorrisos e pelos “bate-papos de corredor”, tão importantes para aliviar os estresses das
salas de aula. Sem esse apoio seria muito mais difícil a realização deste trabalho.
Como aluno do CPDA, contei com o companheirismo de seus alunos e a solicitude do corpo
discente. Agradeço a: Ana Motta, Alexandre, André, Betty, Biancca, Bibi, Camila, César Da Ros, Cleyton,
Débora, Deluciana, Eduardo, Eli, Fagner, Fernando, Gabriele, Geny, Henrique, Janaína, Joana “Mineira”,
Joana “Portuguesa”, José, Juliana Speranza, Juliana Gomes, Leonilde, Lia, Manoel (Maneco), Sr. Manuel do
elevador, Marcos, Márcio, Margarita, Maria Helena, Maurício, Maurílio, Mônica Cox, Nara, Nelson Delgado,
Nilsa, Omar, Pedro Paulo, Raimundo Santos, Regina, Rejane, Renata, Rita, Rosane, Salomé, Sandro, Silvia,
Simone, Socorro, Vânia, Vivian e Willian. Aqui estão, antes de serem professores ou alunos de algumas
vi
turmas do CPDA (2002, 2003, 2004), foram meus amigos e muito tenho a agradecer. A todos expresso o meu
reconhecimento.
Em relação às “Repúblicas” que tive o prazer de conviver por algum tempo – trocando experiências,
alegrias e tristezas – agradeço aos moradores da “República do Catete”: Marcelo, Mazinho, Hélio (com
Abigail), Rômulo, Gilmara e Flaviane. Na “República de Santa Teresa”, na reta final da dissertação, foram
outras pessoas que “agüentaram” minhas manias e momentos de tensão (ao mesmo tempo, tivemos momentos
de felicidade). Agradeço imensamente a Janaína, Gilmara, Toni, André e Vinícius pela paciência e pela
“força”.
Agradeço também às instituições: INCRA-RJ, EMATER-RJ e Banco do Brasil pela recepção e boa
vontade no atendimento de minhas questões, por alguns funcionários, “abrindo as portas” de suas salas e
disponibilizando materiais para consulta.
Outras instituições foram também importantes como locais de leitura e descobertas. Agradeço às
bibliotecas do CCBB (praticamente uma segunda casa nessa “reta final”), ao Museu da República, FGV e
Estácio. Sem esquecer os momentos de descontração, agradeço aqui ao grupo cpda (cinema para distintos
acadêmicos): Caetana, Ricardo, Gilmara, Janaína, Gigi e Diene, sempre um bom filme e boas discussões.
Por fim, é preciso ainda dizer que este trabalho contou com o suporte financeiro da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior (CAPES), concedendo-me bolsa de estudos.
vii
ÍNDICE DE TABELAS
TABELA 1 – INTERVENÇÕES FUNDIÁRIAS REALIZADAS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
ATÉ DEZEMBRO DE
2002 ......................................................................................................29
TABELA 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS DO CRÉDITO RURAL DO PROCERA (DE 1991
A
1999) E PRONAF (DE 1995 A 2001) ALOCADOS NAS REGIÕES DO BRASIL ....................60
TABELA 3 – ASSENTAMENTOS RURAIS E PROJETOS DE COLONIZAÇÃO IMPLANTADOS EM
SEROPÉDICA, ATÉ 2005........................................................................................................67
TABELA 4 – DADOS SOBRE A ÁREA (EM HA) DO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS,
SEROPÉDICA, 2003...............................................................................................................71
TABELA 5 – SE POSSUEM OUTRA CASA FORA DO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS,
SEROPÉDICA, 2002...............................................................................................................73
TABELA 6 – LOCAL DE NASCIMENTO DE TODOS OS MEMBROS DAS FAMÍLIAS DO
ASSENTAMENTO CASAS ALTAS, SEROPÉDICA, 2002 ..........................................................74
TABELA 7 – LOCAL DE NASCIMENTO, EM RELAÇÃO AO GRUPO DE IDADE – ASSENTAMENTO
CASAS ALTAS, SEROPÉDICA – 2002.....................................................................................74
TABELA 8 – SITUAÇÃO ATUAL DOS TITULARES DE LOTES NO ASSENTAMENTO CASAS
ALTAS, 2005.........................................................................................................................79
TABELA 9 – PERÍODOS E VALORES ADQUIRIDOS DO PROCERA PELOS ASSENTADOS DE
CASAS ALTAS .......................................................................................................................85
TABELA 10 – SITUAÇÃO ATUAL (2005) DOS LOTES NO ASSENTADOS DE CASAS ALTAS, EM
RELAÇÃO
PROCERA..........................................................................................................97
TABELA 11 – SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA RECEBIDA PELA FAMÍLIAS DO CASAS
ALTAS EM 2000/2001.........................................................................................................114
viii
ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – ÁREA CULTIVADA EM HA (CULTURAS MAIS IMPORTANTES) ASSENTAMENTO
CASAS ALTAS, 2000/01. .......................................................................................................76
GRÁFICO 2 – RAZÕES PARA O NÃO APROVEITAMENTO DO TERRENO – ASSENTAMENTO
CASAS ALTAS, SEROPÉDICA, 2000. ...................................................................................105
GRÁFICO 3 – NÚMERO DE LOTES DO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS COM PERDAS NA
PRODUÇÃO
, 2000 E 2001. ...................................................................................................107
LISTA DE SIGLAS
ABRA – Associação Brasileira de Reforma Agrária
APPME – Associação dos Pequenos Produtores do Mutirão Eldorado
APPROMFIT – Associação dos Pequenos Produtores e Moradores Filhos da Terra
BACEN – Banco Central do Brasil
BASA – Banco da Amazônia
BB – Banco do Brasil
BNB – Banco do Nordeste
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CEASA/RJ – Central de Abastecimento S. A. do Rio de Janeiro
CEPRO – Comissão Estadual do PROCERA
CMN – Conselho Monetário Nacional
CNA – Confederação Nacional da Agricultura
CNS – Conselho Nacional de Seringueiros
CONCRAB – Confederação das Cooperativas de Reforma Agrária do Brasil
CONTAG – Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CPF – Cadastro de Pessoa Física
CPT – Comissão Pastoral da Terra
CTCAF – Câmara Técnica de Crédito a Agricultura Familiar
EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural
FALERJ – Federação das Associações de Lavradores do Estado do Rio de Janeiro
FAO – Food and Agriculture Organization
FASE – Federação dos Órgãos Assistenciais e Educacionais de Base
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCO – Fundo Constitucional de Financiamento da Região Centro-Oeste
FCOF – Federação dos Círculos Operários Fluminenses
FEAPER – Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Pequenos Estabelecimentos
Rurais
FETAG/RJ – Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado do Rio de Janeiro
FINSOCIAL – Fundo de Investimento Social
FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro
FLERJ – Federação dos Lavradores do Estado do Rio de Janeiro
ix
FNE – Fundo Constitucional de Financiamento da Região Nordeste
FNO – Fundo Constitucional de Financiamento da Região Norte
IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INDA – Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IR – Imposto de Renda
ITERJ – Instituto de Terras do Estado do Rio de Janeiro
LUMIAR – Projeto de Assistência Técnica nos Assentamentos
MAARA – Ministério da Agricultura e do Abastecimento
MAB – Movimento dos Atingidos por Barragens
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário
MEPF – Ministério Extraordinário de Política Fundiária
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MIRAD – Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário
MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização
MP – Medida Provisória
MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MTE – Ministério do Trabalho e Emprego
NAF – Núcleo Agrícola Fluminense
OCB – Organização das Cooperativas Brasileiras
OGU – Orçamento Geral da União
ONU – Organização das Nações Unidas
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PCB – Partido Comunista Brasileiro
PCT – Projeto de Cooperação Técnica
PDA – Planos de Desenvolvimento do Assentamento
PIS – Programa de Integração Social
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNRA – Plano Nacional de Reforma Agrária
PPS – Partido Popular Socialista
PROAGRO – Programa Nacional de Garantia da Atividade Agropecuária
PRO-ÁLCOOL – Programa Nacional do Álcool
PROCERA – Programa de Crédito Espacial para Reforma Agrária
PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PROVAP – Programa de Valorização da Pequena Produção Rural
PT – Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
SIGER – Sistema de Gerenciamento da Reforma Agrária
SNCR – Sistema Nacional de Crédito Rural
SPC – Serviço de Proteção ao Crédito
SR – Superintendências Regionais
SRB – Sociedade Rural Brasileira
STR/Itaguaí – Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Itaguaí
SUPRA – Superintendência de Política Agrária
TDA – Título da Dívida Agrária
x
UDR – União Democrática Ruralista
UFRuralRJ – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
ULTAB – União dos Lavradores e Trabalhadores Agrícolas do Brasil
UNACOOP - União das Associações e Cooperativas Usuárias do Pavilhão 30 da CEASA
xi
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................1
O TRABALHO DE CAMPO ......................................................................................................7
PARTE I – QUESTÃO AGRÁRIA, ESPECIFICIDADES DO ESPAÇO RURAL
FLUMINENSE E POLÍTICAS DE CRÉDITO PARA ASSENTAMENTOS...............13
1 – NOTAS SOBRE O CONTEXTO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E A
FORMAÇÃO DE ASSENTAMENTOS RURAIS NA BAIXADA FLUMINENSE......14
1.1 – PRESSÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS E RESPOSTA ESTATAL.......................................15
1.1.1 – PNRA – Período de “vitórias” e “derrotas” dos movimentos sociais .................... 20
1.1.2 – Governo de Fernando Henrique Cardoso – intensificação das lutas e formação de
aparato institucional............................................................................................................... 22
1.2 – FORMAÇÃO DE ASSENTAMENTOS RURAIS E SUAS CARACTERÍSTICAS ........................25
1.3 – OS CONFLITOS POR TERRA NA BAIXADA FLUMINENSE E A FORMAÇÃO DE
ASSENTAMENTOS RURAIS
...................................................................................................28
1.3.1 – Antecedentes: resistência e ocupações de terra........................................................ 29
1.3.2 – Década de 1980: retomada das ocupações e novos demandantes de terras ..........33
2 – AS POLÍTICAS DE CRÉDITO PARA ASSENTAMENTOS RURAIS ..................36
2.1 – O PROGRAMA ESPECIAL DE CRÉDITO PARA A REFORMA AGRÁRIA – PROCERA.....38
2.1.1 – Principais estudos sobre o PROCERA..................................................................... 41
2.1.2 – O papel desempenhado pelos atores envolvidos com o Programa......................... 47
2.1.3 – Resultados e opiniões sobre o PROCERA................................................................ 49
2.1.4 – Fim do PROCERA..................................................................................................... 52
2.2 – O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR –
PRONAF ..........................................................................................................................54
2.2.1 – Os “primeiros passos” do PRONAF......................................................................... 56
2.2.2 – PROCERA e PRONAF: A inadimplência em questão ...........................................62
PARTE II – ENTENDENDO A INADIMPLÊNCIA DO CRÉDITO RURAL NO
ASSENTAMENTO RURAL CASAS ALTAS, SEROPÉDICA (RJ).............................65
3 – O PROCERA NO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS: DA FORMAÇÃO DO
ASSENTAMENTO À EMANCIPAÇÃO
.......................................................................................66
3.1 – CARACTERIZAÇÃO HISTÓRICA E FORMAÇÃO DO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS ......67
3.1.1 – A luta pela terra.......................................................................................................... 68
3.1.2 – A organização dos lotes e as associações de moradores .......................................... 70
3.1.3 – Características sociais do assentamento................................................................... 72
3.1.4 – Organização produtiva do assentamento................................................................. 75
3.1.5 – A intervenção das políticas públicas no assentamento e a indefinição em relação
às prefeituras........................................................................................................................... 77
3.1.6 – A rotatividade dos titulares dos lotes........................................................................ 79
3.2 – O ASSENTAMENTO CASAS ALTAS E O PROCERA ...................................................82
3.2.1 – Fase de aquisição dos créditos individuais............................................................... 82
3.2.2 – Fase de aplicação dos créditos individuais............................................................... 86
xii
3.2.3 – Os créditos coletivos................................................................................................... 92
3.2.4 – Vencimento das primeiras parcelas do crédito e os processos de negociação....... 93
3.3 – A SITUAÇÃO ATUAL EM RELAÇÃO AO PROCERA NO CASAS ALTAS........................96
3.3.1 – Relação crédito – troca de titulares dos lotes........................................................... 99
3.3.2 – O assentamento Casas Altas emancipado, quem diria! ........................................ 101
4 – A INADIMPLÊNCIA EM QUESTÃO......................................................................103
4.1 – MOTIVOS PARA A INADIMPLÊNCIA NO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS ...................104
4.1.1 – Ligado ao processo produtivo e a comercialização................................................ 104
4.1.2 – Fatores aleatórios e problemas climáticos.............................................................. 106
4.1.3 – Fatores ligados a organização interna – associação de moradores e produtores 108
4.1.4 – Facilidade com as constantes renegociações das dívidas....................................... 111
4.2 – OUTROS FATORES PARA A INADIMPLÊNCIA – PERCEPÇÕES DOS ASSENTADOS SOBRE A
ATUAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E VICE
-VERSA......................................................113
4.2.1 – Erros e falta de assistência técnica.......................................................................... 113
4.2.2 – “O banco não se interessa entende?”...................................................................... 118
4.2.3 – A participação do INCRA-RJ – “legalizando” a falta de apoio aos assentados .125
4.2.4 – Fechando as idéias: “toma isso aqui e se vira”....................................................... 126
CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................................131
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................135
ANEXOS ...........................................................................................................................145
xiii
RESUMO
PEREIRA, Cloviomar Cararine (2005) “Devo não nego, pago quando puder”:
entendendo a inadimplência no assentamento rural Casas Altas, Seropédica (RJ).
Seropédica: UFRRJ, 180p. (Dissertação, mestrado em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade).
Esta dissertação trata da problemática da inadimplência encontrada nos assentamentos
rurais pela aquisição de crédito rural, mais precisamente com o Assentamento Rural Casas
Altas, Seropédica/RJ e com o Programa de Crédito Especial para Reforma Agrária
(PROCERA). Tem como objetivo central mostrar que essa inadimplência nos
assentamentos rurais realmente existe e que ela resulta de um conjunto de fatores, como:
políticos, institucionais, culturais e econômicos, sendo ao mesmo tempo, produto e
potencializada por esses fatores. Para o trabalho de campo, realizamos um total de 23
entrevistas, num universo de 69 famílias contidas neste assentamento. Também foram
realizadas entrevistas com técnicos que prestaram assistência técnica e essas famílias
assentadas, funcionários de agência bancária por onde o crédito foi repassado e com técnico
do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) responsável pelo
acompanhamento desse processo de contratação e utilização dos créditos. A inadimplência
no assentamento rural Casas Altas foi gerada por uma multiplicidade de fatores, ambos
interligados e agindo de forma diferenciada em relação à realidade de cada família
assentada. Percebemos que os problemas com a produção agrícola, aliada aos problemas
com a comercialização e venda dos seus produtos, bem como os prejuízos proporcionados
pelas enchentes de 1996 e período de seca em 1997, causaram dificuldades de pagamento
para todas estas famílias. Como conseqüência disso, os processos de negociação das
dívidas que estas famílias vieram a participar em 1998, 2001/02 foram fundamentais para
resolver, em parte esse problema. Mas, percebemos ao longo das falas destes assentados
que estes não seriam os principais motivos para a inadimplência neste assentamento.
Existiriam outros motivos, que muitas das vezes não aparecem de forma clara a estes
assentados, como: a forma que foi o contato destes assentados com instituições públicas,
principalmente através de erros e falta de assistência técnica, com as diferenças entre as
“lógicas dos assentados” e a “lógica do banco”. Aliado a isso temos o descaso e falta de
credibilidade na política de assentamentos rurais e de crédito para atender a esse público.
Por fim, dado as condições econômicas, de produção, de organização e de infraestrutura
encontrada em Casas Altas, caberia questionar até que ponto seria inevitável essa
inadimplência.
Palavras-chave: Inadimplência, PROCERA, Assentamento Rural Casas Altas.
xiii
ABSTRACT
PEREIRA, Cloviomar Cararine (2005) "I owe, I don't deny; I will pay when I can":
understanding the breach of contract in the rural settlement “Casas Altas”,
Seropédica (RJ). Seropédica: UFRRJ, 180p. (Dissertation, Master in Development,
Agriculture and Society).
This dissertation investigates the problem of breaching of credit contracts in a rural
settlement, more precisely in “Casas Altas”, Seropédica/RJ with the Program of Special
Credit for Agrarian Reform (PROCERA). Our main objective is to argue that breaching of
credit contracts in rural settlements occurs as a result of a group of factors: political,
institutional, cultural and economical, all of them, engendered and potentiated by those
factors. During our fieldwork, we accomplished a total of 23 interviews, among 69
families. We also interviewed technicians who supported these families, and bank
employees who worked contracting and supervising the transactions, and with a servant of
National Institute of Colonization and Agrarian Reform (INCRA), responsible for the
attention of recruiting process and expenditure of the money. We demonstrate that breach
of contract in the rural settlement “Casas Altas” was generated by a multiplicity of factors,
all of them interconnected and acting in a differentiated way to each settled family. We
noticed that those families were affected by problems with agricultural production, allied to
problems with commercialization and sale of their products, as well as the proportionated
damages for 1996` flood and 1997` drought. As a result, the debts negotiation processes in
which those families were involved in 1998, 2001/02 were fundamental to solve in some
ways that problem. But, we realized through the speeches of these interviewees that these
were not the main reasons for breach of contract in this settlement. There were other
reasons they could not realize such as: the way they were introduced with public agencies,
mainly through problems with technical support or the lack of it, and the differences
between the way of thinking of the settlers and the bank. Besides, the disregard and lack of
credibility in the politics of rural settlement and credit to assist that public. Finally, given
the economical conditions of production, organization and infrastructure found in “Casas
Altas”, we would ask how inevitable this breach of contract could be.
Word-key: Breach of contract, PROCERA, Rural Settlement “Casas Altas”.
xiv
INTRODUÇÃO
Em vários estudos e análises existentes sobre assentamentos rurais e políticas de
crédito para assentados, a questão da inadimplência ou é simplesmente constatada, ou é
abordada como avaliadora da eficácia de tais políticas. Nesse sentido, o objetivo do
presente trabalho é refletir, a partir da experiência do assentamento rural Casas Altas
(Seropédica, RJ), a questão da inadimplência como resultante de um conjunto de fatores de
ordem política, institucional, cultural e econômica. Na verdade, entendemos que tal
situação de inadimplência é potencializada por esses fatores, ao mesmo tempo que é
produto deles.
Como veremos no decorrer desta dissertação, percebemos que um conjunto de
motivos conduziram a uma situação de inadimplência no assentamento estudado, dentre os
mais significativos, destacamos: a dissociação entre o tempo de liberação dos recursos e a
atividade produtiva; a forma como atua a assistência técnica, sua qualidade e os projetos
elaborados; o desencontro entre o que seria uma “lógica” bancária e uma “lógica” dos
assentados; a relação que se estabeleceu entre os assentados e os funcionários das
instituições bancárias; a qualidade da terra adquirida por estas famílias, ocasionando
dificuldades de produção e comercialização dos produtos; e uma maior vulnerabilidade da
produção face às condições climáticas, como enchentes e/ou secas. Vale destacar que esta
situação não é uma especificidade de Casas Altas, pois alguns estudos sobre assentamentos
rurais, já apontavam para vários destes aspectos.
Durante as entrevistas realizadas durante o trabalho de campo percebemos, por
exemplo, vários assentados de Casas Altas conseguiram identificar alguns desses fatores:
uns constataram que se houvesse uma maior presença e orientação do Estado na utilização
do crédito, a inadimplência poderia ser evitada; outros, ao contrário, tinham consciência de
que o problema era estrutural e não dependia apenas da presença do Estado, mas da própria
“condição de assentado”. É bem verdade, que existiam também aqueles que não percebiam
claramente as razões da inadimplência e simplesmente, a vivenciavam.
1
Em 2001, a partir da pesquisa “Dilema dos Jovens nos Assentamentos Rurais e sua
Inserção no Mundo do Trabalho”
1
, foram aplicados questionários sócio-econômicos com
todas as famílias existentes no assentamento Casas Altas, localizado no município de
Seropédica/RJ. Dentre as variáveis constantes neste questionário, temos: identificação dos
assentados (como local de origem e etc.), religião, escolaridade, condições de saúde e de
habitação, processo produtivo e de comercialização e utilização de crédito rural.
Um dos resultados desta pesquisa, que mais nos chamou a atenção, foi o fato de
69% das famílias deste assentamento se encontrar, naquele momento, em situação de
inadimplência com o crédito rural (Pereira e Castro, 2003). Ao mesmo tempo, quando
questionados a respeito de tal situação, alguns assentados mostravam significativa
inquietação e desconforto. Ao longo deste trabalho, portanto, um aspecto importante que
será ressaltado, diz respeito ao modo como os assentados se percebiam na situação de
inadimplente, já que a maioria deles se mostrou preocupada com o fato de “estar em
dívida” com o banco e, em determinado momento, procurou deixar clara sua pretensão em
quitar a dívida.
A primeira vista, no momento em que estes assentados tinham acesso ao crédito
rural, entravam em um “mundo de normas, calendários e processos” que não entendiam
bem como funcionava. Pior ainda quando passavam para a situação de endividado, que lhe
trazia problemas para sua reputação e implicava em problemas futuros na aquisição de
novos financiamentos. Embora os discursos não fossem unânimes quanto as
“preocupações” em relação a inadimplência, não raras vezes, alguns assentados propunham
o não pagamento das dívidas e alegavam que “este dinheiro era do governo e por isso não
precisava ser pago”.
Dentre os estudos existentes sobre crédito para assentamentos rurais no Brasil,
principalmente os referente ao Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária
(PROCERA)
2
, percebemos variadas avaliações sobre a eficácia desta política pública como
fator de desenvolvimento das famílias beneficiadas. Além disso, apontavam para os índices
1
Pesquisa realizada pelo convênio UFRRJ/ FAPUR/ UNITRABALHO, coordenada pelas professoras
Caetana Maria Damasceno e Elisa Guaraná de Castro (DLCS/ ICHS/UFRuralRJ). Teve início em março de
2001 e foi concluída em junho de 2003, a qual pude fazer parte como estagiário – quando aluno de Ciências
Econômica – desde o início até março de 2002. Ver Castro et. al. (2003).
2
Programa de crédito implementado no Plano Nacional de Reforma Agrária de 1985, como resposta a pressão
dos movimentos sociais, por uma linha de crédito específica e que atendia a suas necessidades.
2
de inadimplência como um problema desta política. Dito de outro modo, nestes estudos os
índices de inadimplência eram inversamente proporcionais a eficácia da política de crédito,
e vice-versa.
A pesquisa intitulada “Avaliação e Acompanhamento do PROCERA”, realizada em
nível nacional por Wirley J. Jorge e José Gilberto de Souza, buscava “testar” a eficiência do
PROCERA e apontar para seus problemas, principalmente em relação aos altos índices de
inadimplência
3
. Nesta perspectiva de análise, a justificativa para esses índices, seria a
forma como os assentados entenderiam essa linha de crédito. Para estes pesquisadores, os
assentados seguiriam o discurso das lideranças dos movimentos sociais e acreditariam que
estes recursos eram, na verdade, “doações do governo”, o que justificariam a aceitação, por
parte deles, de projetos produtivos “fracos” ou sem retorno financeiro.
Assim, continuam os estudos, uma maior eficiência do PROCERA estaria associada
a um maior controle – tanto da instituição financeira, como dos próprios assentados – sobre
a utilização dos recursos. A falta de rigor técnico-financeiro, nesta concepção do Programa,
facilitaria o “desvio de recurso” ou a não aplicação do crédito no projeto produtivo
elaborado pela assistência técnica. Aqui, a inadimplência estaria relacionada a dificuldades
de produção dos assentados, como também, a questões políticas e sociais envolvidas neste
processo.
Dentre os fatores mais freqüentes que conduzem ou potencializam a inadimplência,
estes estudos apontam: (a) a falta de infra-estrutura mínima nos assentamentos, como água,
rede de energia elétrica e etc.; (b) a baixa capitalização prévia dos agricultores assentados –
devido ao longo período de acampamento; (c) a “entrada” de muitas famílias nos lotes sem
nenhum recurso financeiro para iniciar o processo produtivo; (d) a demora na chegada dos
recursos, tanto em relação ao tempo agrícola quanto ao tempo de chegada no assentamento;
(f) as dificuldades de acesso e a qualidade da assistência técnica e extensão rural.
No contexto mais geral, esta imagem construída sobre o crédito rural, apresenta um
viés excessivamente “economicista” e preocupado, antes de mais nada, com o retorno do
financiamento. Além disso, apontam simplesmente para um “descompromisso” do devedor
3
Como desdobramento desta pesquisa, temos também os trabalhos de Jorge e Souza (1998), Buainain e
Souza Filho (1998) e Rezende (1999a). Mais a frente apresentaremos com mais detalhes a constituição destes
trabalhos.
3
com sua dívida perante ao banco, o que justificaria os “desvios de recurso do crédito
adquirido”.
Uma outra perspectiva de análise sobre programas de crédito para assentamentos
rurais busca entender a problemática da inadimplência a partir de uma outra ótica. Partindo
das percepções e construções dos discursos dos próprios assentados, esse tipo de
abordagem abre mão de uma leitura estritamente econômica e tenta perceber a
inadimplência não de forma isolada, mas como parte de um conjunto de outras questões,
como: as condições socioculturais e políticas que constituíram esse público; bem como a
forma como receberam “apoio” das instituições públicas na utilização do crédito. Assim, a
partir dos trabalhos em campo, do contato com os assentados e das análises dos
questionários, essa dissertação se aproxima teórico e metodologicamente dos trabalhos de
Souza (s/d); Dias (2003); e Bruno e Dias (2004).
Por outro lado, vale destacar que ambas perspectivas apresentam alguns pontos
positivos na análise da implementação do PROCERA, entre eles: uma maior participação
dos movimentos sociais nas tomadas de decisões sobre o crédito; em alguns casos, o
aumento do patrimônio e elevação da renda bruta do assentado; o melhoramento físico da
propriedade e do padrão genético dos rebanhos; a adoção de novas técnicas agropecuárias;
e a dinamização do comércio de pequenas cidades, onde os assentamentos foram
constituídos.
A partir de 1999, no momento em que estavam sendo divulgadas as primeiras
avaliações sobre o PROCERA, temos o início de uma nova fase nas políticas de
desenvolvimento rural no país, com a instituição de uma nova política de crédito e de
recursos para os assentamentos, apresentadas no documento “Agricultura familiar, reforma
agrária e desenvolvimento rural para um novo mundo rural”, que tornou-se conhecido
como “Novo Mundo Rural” (MDA, 1999). A partir desse documento, tem-se a extinção do
PROCERA e sua inserção ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF). Entre as justificativas oficiais para tal fato, estariam os altos índices
de inadimplência registrada entre os assentados (geralmente acima de 50%), bem como as
seguidas negociações e prorrogações das dívidas existentes, o que explicaria a “descrença”
do governo sobre a eficiência do Programa. Aqui podemos perceber alguns dos
desdobramentos concretos dos estudos que optaram por enfatizar a relação direta entre
4
inadimplência e ineficácia das políticas de crédito para assentamentos, negligenciando tanto
o ponto de vista do assentado, quanto a ineficiência das instituições estatais.
Em nossa avaliação, o principal prejudicado com a extinção do PROCERA e a
instituição de uma nova política para os assentamentos rurais foi o próprio assentado. Nesse
momento, um conjunto de fatores, como por exemplo, a extinção do Projeto Lumiar
4
, a
ausência de uma política de assistência técnica e a própria instituição de uma nova política
de crédito com novas regras a serem apreendidas tanto pelos técnicos como pelos
assentados, de certa forma, contribuiu para potencializar a inadimplência dos assentados.
Definição de inadimplência
5
Uma constatação importante é que a inadimplência (como definição e como regras e
normas) está ausente no documento legal que instituiu o PROCERA. O conceito sobre o
que é “estar inadimplente” aparece apenas nos contratos assinados pelos assentados com a
agência bancária. Em um contrato de crédito que tivemos acesso aparecem ressalvas quanto
ao inadimplemento, apontando que “incidirão encargos de normalidade, como multa de
10% nas datas das amortizações, sobre os valores amortizados e na liquidação final sobre o
saldo devedor apresentado naquela data; bem como, juros moratórios a taxa de 1% a. a.,
calculados pelo método exponencial”. Ou seja, é o agente financeiro quem determina e
define, à partir de sua lógica, as situações de inadimplência.
Ao perguntarmos a um funcionário do Banco do Brasil sobre a regra de
inadimplência, ele respondeu que no caso do PROCERA, após os três anos de carência, os
pagamentos ocorreriam de seis em seis meses, ou seja, duas vezes por ano. Passados os seis
primeiros meses, caso a primeira parcela não tivesse sido quitada, o assentado seria
considerado “inadimplente”, pois já haviam vencido duas parcelas.
4
Segundo Bruno et. al. (2003), em junho de 2000, após denúncias de desvio de recursos públicos e de desvio
de função das equipes locais, o governo encerrou as atividades do Lumiar. Para os autores, em muitos estados
da federação, “a interrupção abrupta do trabalho das equipes do Lumiar teve um impacto direto na contratação
dos recursos do PRONAF A. Sem prestadores de assistência técnica, os projetos técnicos não poderiam ser
aprovados” (Bruno et. al. 2003: 10).
5
A palavra inadimplência origina-se do verbo latino adimplere, que significa “cumprir, executar”. A partir
desse termo, surgiu em português o verbo adimplir, usado hoje em dia no meio jurídico com o mesmo
significado de origem. Segundo o dicionário Houaiss, a palavra inadimplente entrou na língua portuguesa em
1958 e significa “aquele que falta ao cumprimento de suas obrigações jurídicas no prazo estipulado (Retirado
do site: www.spc.com.br).
5
No campo da conceituação legal, balizadora de medidas e de regras, a inadimplência
é considerada, de acordo com as instituições bancárias, como a quebra de um contrato de
débito por parte do devedor – no caso, os assentados da reforma agrária com a agência
credora, o Banco do Brasil. Essa quebra de contrato pode ocorrer por diversos motivos, por
exemplo: quando o devedor não possui meios para quitar suas obrigações; ou quando,
mesmo tendo fundos para tanto, decide não pagar a fim de se favorecer de uma possível
renegociação que acredita ser vantajosa.
Como veremos mais adiante, em nosso estudo foi possível perceber duas principais
situações de inadimplência: (a) quando assentados que, mesmo após vários processos de
negociações da dívida (prorrogando seu vencimento), sempre nas datas dos vencimentos,
não conseguiram pagar; (b) nos casos de troca de titulares dos lotes, em que os crédito do
PROCERA adquiridos pelos primeiros titulares ainda não haviam sido pagos e estes não se
encontram mais no assentamento.
Em relação ao campo teórico mais geral de referência procuramos operar com duas
noções principais. A primeira, o conceito de seletividade da política pública, numa relação
entre política pública/Estado/sociedade civil, apresentada por Offe (1984). Para este autor,
as políticas públicas são pensadas pelo Estado, quando este se apropria da demanda da
sociedade civil organizada e a partir disso, dita as regras, institucionalizando as demandas
deste grupo. Na medida em que tais demandas não são atendidas a sociedade civil, esta
torna a pressionar o Estado e tem-se novo ciclo de acontecimentos.
Da mesma forma que o assentado enfrenta uma imensa dificuldade de acesso a terra,
também enfrenta dificuldade de acesso ao crédito. Assim, a política de crédito para os
pequenos agricultores e assentados só se torna uma questão para o Estado quando produto
de demandas, de pressões, de mobilizações de seus atores (Offe, 1984). Este autor ressalta
que,
“os desenvolvimentos e inovações da política social do Estado não podem ser
conceptualizados como as causas concretas de estados societários ou de
mudanças definidas, mas meramente como condições iniciais desencadeadoras
de interações conflitivas, sobre cujo resultado decidem relações de poder
estruturais e constelações de interesses, ficando em aberto, portanto, os seus
resultados ou apresentando-se como ambivalente” (Offe, 1984: 39).
6
Um outro conceito teórico que procuraremos utilizar em nosso trabalho é o de
“configuração” de Nobert Elias entendido, basicamente, como um processo relacional e
interdependente entre os atores sociais. Para Elias,
“por configuração entendemos o padrão mutável criado pelo conjunto dos
jogadores – não só pelos seus intelectos mas pelo que eles são no seu todo, a
totalidade das suas ações nas relações que sustentam uns com os outros.
Podemos ver que esta configuração forma um entrançado flexível de tensões. A
interdependência dos jogadores, que é uma condição prévia para que formem
uma configuração, pode ser uma interdependência de aliados ou de
adversários” (Elias, 1980: 142).
O trabalho de campo
O assentamento escolhido para nosso trabalho de campo foi o Casas Altas,
localizado no município de Seropédica, na Baixada Fluminense. Uma das razões para a
escolha deste assentamento foi, como já nos referimos, a participação pretérita, em 2001, de
uma pesquisa envolvendo estas mesmas famílias assentadas.
Neste sentido focamos o entendimento do processo de inadimplência a partir da
análise das percepções de dois atores sociais envolvidos na relação com o crédito. De um
lado e prioritariamente, os assentados (adimplentes e inadimplentes). De outro, entrevistas
com funcionários da instituição bancária responsável pela liberação e recebimento dos
créditos, como os técnicos responsáveis pela política de crédito para assentamentos do
INCRA e, os técnicos da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) –
principalmente relacionados com o assentamento estudado.
Iniciamos o trabalho de campo, primeiramente relendo os questionários aplicados na
pesquisa de 2001 e, depois, procurando destacar as situações mais significativas para o
nosso estudo, sobre a utilizações e formas de pagamento do crédito adquirido. Relendo esse
material percebi, por exemplo, que para alguns assentados o crédito não era considerado
um recurso que iria ajudá-lo na produção e garantir o aumento da rentabilidade, mas antes,
visto desde o início como uma dívida adquirida que necessita de um retorno. Assim
concebendo, ou seja, como uma dívida, um dos assentados, por exemplo, optou por aplicar
os recursos na compra de vacas (que pode ser vendida mais facilmente), ao invés de seguir
o estipulado pelo projeto produtivo (coco).
Com um roteiro na mão, um gravador e muitas questões a responder, a partir de
fevereiro de 2005, retornamos ao assentamento. De início, procuramos entrevistar dois
7
assentados que já havíamos entrevistado na pesquisa de 2001 e, na nossa concepção, teriam
maior visão sobre o processo de crédito, pois estavam no assentamento desde sua fundação
e foram os mais atuantes nas questões sobre o pagamento das parcelas e prorrogações das
dívidas. Eles também eram os que mais interpelavam o agente financeiro em busca de
informações sobre o crédito. Além disso, estes assentados tinham uma visão mais detalhada
sobre a situação dos outros lotes, em relação à utilização ou pagamento do crédito. Na
pesquisa em 2001, eles foram os que mais mostraram conhecimento sobre a história do
crédito neste assentamento, e, por coincidência, um havia pago o crédito e o outro não. A
partir do contato com os dois e sempre utilizando seus nomes como referência, foi possível
“mapear” algumas situações existentes e quais pessoas iríamos procurar para entrevistar.
Num segundo momento das entrevistas com os assentados, nosso propósito foi o de
perceber o maior número de situações possíveis em relação ao crédito rural no
assentamento. Para isso, após algumas idas ao assentamento e encontrando com as pessoas
que havíamos planejado anteriormente, aplicamos um total de 23 questionários, tendo o
assentamento um universo de 69 famílias
6
. Nosso objetivo não era um índice amostral, e
estávamos preocupados em entrevistar o maior número de pessoas possíveis dentro de cada
situação diagnosticada em relação ao crédito. Vale destacar também que não foi possível
gravar todas as entrevistas que realizamos.
Após estas entrevistas, arrolamos duas situações diferentes entre as experiências
destes assentados com o crédito do PROCERA: a de inadimplentes e a de adimplentes.
Dentre os adimplentes, temos:
(a) assentados adimplentes devido a morte do titular da dívida;
(b) assentados adimplentes após terem participado das negociações das dívidas em 1998 e
pagando-as em 2001/02;
(c) assentados adimplentes após terem participado das negociações das dívidas em 1998,
2001/02 e pagando-as em 2003.
Com relação aos inadimplentes, temos:
6
Vale destacar que o assentamento Casas Altas possui 72 lotes (com dois para sede das associações de
moradores) e 69 famílias. Segundo os documentos que tivemos contato do INCRA-RJ, há no assentamento 72
lotes, embora no relatório de Castro et. al. (2003) foram encontrados um total de 69 famílias. Pelo que
percebemos, há um lote (n.º 71) que foi transformado em reserva florestal pelo IBAMA.
8
(a) assentados inadimplentes após terem participado das negociações das dívidas em 1998
e 2001/02 e que ainda não pagaram nenhuma parcela deste crédito, bem como não
participaram da negociação de 2003;
(b) assentados inadimplentes que não estavam mais no assentamento, pois haviam
adquirido o crédito e “passado” o lote, mas sua dívida havia ficado com este primeiro
dono.
Algumas dificuldades específicas foram encontradas para realização de um número
maior de entrevistas, entre elas destacamos: (a) a “delicadeza” que teríamos que tratar deste
tema da inadimplência com os assentados (acreditávamos que seria difícil conseguir
informações); (b) como nossa intenção era conversar com assentados que estavam ali desde
1994, ano em que os primeiros créditos foram contratados, para que pudéssemos ter um
relato de todo o processo de utilização deste crédito, tivemos dificuldade em encontrar os
assentados que haviam contratado o crédito e que não estavam mais residindo no
assentamento. Devido à grande rotatividade de proprietários dos lotes, neste último caso,
até mesmo para alguns vizinhos a identificação do “atual” proprietário do lote era difícil.
Uma questão interessante a destacar ainda, trata do “risco” que corri de ser
confundido (principalmente entre aqueles assentados que não haviam tido contato
anteriormente) com algum funcionário do Banco do Brasil e ou da EMATER, que estaria
ali para “cobrar” o crédito vencido, ou oferecer novos crédito. Assim, minha aparência,
mais ligada a de um “aluno da Rural”, que estaria preocupado em entender e ouvir os
problemas que tiveram com o crédito rural e suas experiências com esse crédito, facilitou
meu acesso às questões da inadimplência. Na situação de estudante, e assumindo esse
papel, não correria o risco de me ver envolvido nesta confusão ou associação com algum
técnico do banco e, ao mesmo tempo, daria maior possibilidade para que os assentados
pudessem expor suas opiniões sobre os órgãos públicos que prestariam apoio a eles, bem
como contar suas experiências de forma mais “solta”.
Em apenas um caso, percebi que o assentado me confundiu com um técnico do
banco, “oferecendo” crédito a ele. Neste dia eu havia ido ao assentamento com um carro
emprestado por um amigo da universidade e após várias explicações, de que não era um
técnico do banco, optei por continuar indo ao assentamento de bicicleta. Por outro lado,
optar por esse meio de transporte, mesmo com a demora de cerca de 30 minutos,
9
possibilitaria o encontro com os assentados que iam para Seropédica e melhoraria a
observação de suas opções de comercialização e a venda de “porta-em-porta” nesta cidade
7
.
Além dos dados coletados a partir das conversas com os assentados, utilizei outras
fontes importantes de dados para ajudar a compreender e “juntar as peças” da história do
crédito do PROCERA neste assentamento. Muitos dos dados quantitativos em relação a
valores do crédito, finalidade dos projetos, negociação da dívida ou não, e até mesmo sobre
o pagamento das parcelas do PROCERA, foram encontrados nos questionários aplicados na
pesquisa em 2001.
Outras fontes de dados quantitativos importantes foram os Relatórios de Supervisão
Creditícia
8
, que tivemos acesso nos escritórios locais da EMATER de Seropédica e Itaguaí.
Estes relatórios eram realizados pelos técnicos da EMATER, visitando o assentamento a
pedido do Banco do Brasil de Itaguaí. Neles encontramos a situação dos contratos do
crédito do custeio e investimento, ambos do PROCERA, para cada família deste
assentamento, e também o desenvolvimento do projeto produtivo. Estas vistorias
aconteciam em diferentes períodos de tempo e continham a opinião do técnico da
EMATER sobre as condições em que se encontravam os projetos contratados.
Concomitantemente, foram realizadas entrevistas com os responsáveis pelo crédito
para assentamentos em diferentes órgãos, sendo todos estatais. Primeiramente
entrevistamos um técnico do INCRA-RJ, representante desta instituição dentro da
Comissão Estadual do PROCERA. Logo após, entrevistamos funcionários do Banco do
Brasil na sede do Rio de Janeiro e na ag6encia local de Itaguaí. Infelizmente, não foi
possível encontrar o funcionário que havia participado, na época, da liberação dos créditos
para Casas Altas. Por fim, também realizamos entrevistas com o técnico da EMATER-RJ
que havia participado do processo de elaboração e contratação dos créditos neste
assentamento, bem como um outro técnico que atualmente trabalha prestando assistência
aos assentados de Seropédica.
“Devo não nego, pago quando puder”
7
Um destes dias, quando estava retornando à Seropédica pude acompanhar um assentado que estava indo
para lá vender seus produtos. Assim, tive acesso a várias informações sobre a comercialização dos produtos e
pude conversar com ele sobre sua experiência com a utilização do crédito rural.
8
Esses Relatórios informam basicamente sobre o não pagamento do crédito e que o contratante do crédito não
se encontra mais residindo no assentamento.
10
O próprio título desta dissertação propõe dois caminhos investigativos: o primeiro,
“devo não nego”, diz respeito a forma como assentados de Casas Altas falam de suas
dívidas. Mesmo com os assentados que ainda estavam inadimplentes, estes se declararam
devedores, sem nenhuma “vergonha”, de forma natural em seus discursos. Queremos dizer
que, todos os assentados que entrevistamos, sempre se apresentaram como devedores e
relataram, sem nenhum constrangimento, estarem em situação de dívida com o banco. De
uma maneira equivocada de nossa parte, acreditávamos que isso não ocorreria e que seria
difícil eles se declararem devedores para outra pessoa, ainda que em alguns casos, como
veremos, a situação de dívida causa-se “danos morais” para estas pessoas.
A segunda questão, “pago quando puder”, representa nossa percepção, antecipada
de uma de nossas conclusões de que a situação de inadimplência se dava não pela vontade
do assentado e sim por fatores socioeconômicos, políticos e culturais. É óbvio que
encontramos casos de assentados inadimplentes, com a plena consciência do quanto
poderiam “enrolar” sua dívida até o ponto em que ela se extinguiria, devido a alguma
mudança futuras das normas de contrato. No entanto, eles representavam uma minoria entre
o conjunto dos assentados, e devem ser percebidos no contexto da própria política de
assentamento instituída até aquele momento.
Essa dissertação encontra-se dividida em duas partes. A primeira trata de forma
mais geral sobre os temas da questão agrária nacional e das especificidades do agro
fluminense, e também dos programas de crédito criados para atender ao público assentado.
Tem como objetivo situar estes debates, para que num segundo momento, possamos pensar
o caso específico de Casas Altas. Dividido em duas questões importantes, estes capítulos
apresentam como questão central as pressões exercidas pelos movimentos sociais sobre o
Estado, e respostas deste último a estas pressões.
Na segunda parte da dissertação estão os dois últimos capítulos, onde
apresentaremos a questão central deste estudo, tendo como ponto forte a realidade do
assentamento rural Casas Altas. Assim, no terceiro capítulo será apresentado uma
caracterização histórica de sua formação, o processo da experiência destes assentados com
o PROCERA e, por fim, a situação atual destes em relação a este Programa de crédito. O
objetivo aqui será mostrar a formação e as principais características do assentamento Casas
Altas, em Seropédica.
11
No quarto capítulo, apontaremos as percepções sobre os motivos que levaram
algumas famílias a situação de inadimplência, seja proporcionados por problemas internos
ao assentamento, como a produção, comercialização e organização interna, ou aqueles
ligados a experiência com o crédito, principalmente na forma como receberam as visitas
das instituições públicas no auxilio para utilização do crédito. As instituições apresentadas
serão o INCRA-RJ, a EMATER de Itaguaí, a agência do Banco do Brasil de Itaguaí. Ainda
apresentaremos a opinião destes técnicos sobre os assentados inadimplentes e os fatores que
o levariam a esta situação.
Por fim, retomaremos nas considerações finais as principais questões apresentadas
nesta dissertação, bem como algumas propostas de novos estudos.
Assim, esperamos contribuir para uma maior fundamentação na elaboração de
políticas públicas para os assentamentos rurais e na compreensão de processos sociais mais
diretamente relacionados à problemática do crédito para os assentados rurais e suas
famílias.
12
PARTE I – QUESTÃO AGRÁRIA, ESPECIFICIDADES DO ESPAÇO RURAL
FLUMINENSE E POLÍTICAS DE CRÉDITO PARA ASSENTAMENTOS
13
1 – NOTAS SOBRE O CONTEXTO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E A
FORMAÇÃO DE ASSENTAMENTOS RURAIS NA BAIXADA FLUMINENSE
“A história da luta dos trabalhadores rurais parece uma fita vermelha com
duas pontas enterradas em direções contrárias, mas ambas apontando para
o infinito. Cada geração desenterra uma parte, até saciar sua curiosidade.
A parte que aponta para trás representa o passado; a que aponta para a
frente representa o futuro. Desenterrando-as, torna-se visível a história já
feita e ficam os indicativos da história que ainda resta fazer” (Bogo,
2003:28).
O objetivo desta primeira parte da dissertação é apresentar algumas das principais
características das políticas públicas implementadas pelo Estado brasileiros, nos últimos
anos, para o meio rural. Estas políticas públicas estariam apresentadas através da formação
dos assentamentos rurais de reforma agrária e de linhas de financiamento rural para seu
público.
Na história recente do Brasil, mais precisamente a partir da Nova República (1985),
a idéia de reforma agrária recolocou-se na arena das discussões políticas e daí passou a
compor a agenda do governo. Como marco importante deste período temos a constituição
do Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA), que juntava reivindicações por terra –
formação de assentamentos rurais – e crédito rural para este público – através do Programa
Especial de Crédito para Reforma Agrária (PROCERA). Vale ressaltar que estas medidas
foram tomadas pelo Estado, em sua grande parte, para responder as crescentes
reivindicações e pressões dos movimentos sociais por essas políticas públicas.
Assim, o primeiro capítulo trata da constituição de assentamentos de reforma
agrária, realizados para responder às demandas dos movimentos sociais, dentro de um
contexto de correlação de forças entre estes e o Estado. Desta forma, a partir das iniciativas
tomadas por esses movimentos, pressionando este Estado por terra, tem-se a resposta
estatal, com a criação de assentamentos rurais.
Por outro lado, como mostraremos no segundo capítulo, estas demandas dos
movimentos sociais não se resumem somente a terra. Depois de assentadas as famílias, as
14
reivindicações eram por infra-estruturas para melhorar as condições de vida dentro destes
assentamentos. Entre estas políticas, destacaremos as linhas de crédito rural voltadas a este
público assentado.
1.1 – Pressão dos movimentos sociais e resposta estatal
A partir de 1963 surgem legislações específicas para o campo das políticas agrárias
brasileiras. O primeiro passo, deu-se com a criações do Estatuto do Trabalhador Rural e,
logo depois, com o Estatuto da Terra (em 1964), que tornaram-se a “peça chave” do novo
aparato jurídico e de toda uma extensa legislação complementar. Mas esses instrumentos
pertencentes ao campo jurídico não “caíram do céu” nem se nota aqui uma certa “bondade”
do Estado para as reivindicações dos movimentos sociais. Como lembram Camargo e
Bruno, “tanto o Estatuto do Trabalhador Rural quanto o Estatuto da Terra e seus
desdobramentos foram resultados de um longo processo de lutas sociais e políticas” (apud
Palmeira e Leite, 1998: 116).
Com o golpe militar de 1964 a política agrícola adotada pelo Estado brasileiro
objetivou-se fundamentalmente na expansão da empresa capitalista no campo, voltada à
culturas exportáveis e energéticas, através de incentivos fiscais e isenção tributária
(Delgado, 1985). A materialização de um “modelo de modernização” da agricultura
brasileira, neste período, estava ligado a determinados fatores, como: um crescimento
rápido da urbanização e do comércio exterior agrícola; uma mudança na base técnica de
produção rural; e uma consolidação simultânea de um Sistema Nacional de Crédito Rural
(SNCR) (Delgado, 1985). Este projeto “modernizante”
9
manteve intocável a estrutura da
propriedade territorial, sancionando-a como base de integração e valorização junto ao
sistema de crédito, e fonte de obtenção de financiamento em condições favorecidas de
juros, prazos e carências (Graziano da Silva, 1996).
9
Como resultado deste processo de “modernização conservadora” adotado pelo Estado para o país, Palmeira
e Leite (1998) destacam ainda algumas características, como: maior concentração da propriedade de terra,
aumento da disparidade de renda, acentuação do êxodo rural, aumento da taxa de exploração da força de
trabalho nas atividades agrícolas, piorando a qualidade de vida da população trabalhadora no campo e
agravando as condições ambientais. Por outro lado levou as organizações de trabalhadores rurais a
intensificarem sua luta pelo acesso a terra e posteriormente a uma linha de crédito específica, principalmente
após o processo de abertura política em meados da década de 1980.
15
Outro aspecto marcante desta política, configurou-se, de um lado, no processo de
despolitização da questão agrária, por outro, na exclusão política do campesinato, num
contexto de proliferação dos conflitos de terras gerados pela modernização tecnológica da
agricultura, preconizada no Plano de Ação Econômica do Governo (1964-1966) e delineada
no Estatuto da Terra.
É diante deste contexto que é aprovado, em novembro de 1964, pelo Congresso
Nacional, o projeto de Estatuto da Terra, acompanhado de uma mensagem presidencial
(Mensagem 33) e de uma emenda constitucional que viabilizava uma das principais
demandas dos trabalhadores rurais no início dos anos 1960, que seria o pagamento das
terras desapropriadas com títulos da dívida agrária (Medeiros, 1989:87).
Bruno (1997) chama a atenção, sublinhando que o Estatuto da Terra foi
“regulamentado com um grande número de vetos e de alterações, sobretudo no que diz
respeito à distribuição de terras e ao apoio do Estado ao trabalhador rural”. Este portanto,
surge como o instrumento de intervenção do Estado em dois níveis distintos: “a reforma
agrária e o desenvolvimento agrícola”. Ainda segundo esta autora, “o perfil da reforma
agrária do Estatuto da Terra é o projeto de modernização do latifúndio, é a proposta para
forçar os setores mais retrógrados a se modernizarem. Não é um projeto para os
trabalhadores rurais” (Bruno, 1997: 111).
Ainda sobre esta perspectiva, a regulamentação do sindicalismo rural pelo Estado
brasileiro e a conseqüente transformação das entidades organizativas preexistentes
(associações de lavradores ou de trabalhadores agrícolas) em sindicatos culminam na
constituição, no final de 1963, na Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
(CONTAG) e tinha como objetivo organizar uma enorme diversidade de segmentos no
campo (entre eles lavradores e trabalhadores assalariados) e centralizar as organizações
sindicais em defesa de seus interesses e direitos (jurídicos, políticos, econômicos e etc.)
(Medeiros, 2002: 43).
Com o golpe militar as prisões de líderes políticos, além de desaparecimentos ou
exílios, não implicaram no desaparecimento da CONTAG, pois como havia a participação
da Igreja Católica, muitos sindicatos foram poupados ou passaram a funcionar
clandestinamente
10
(Medeiros, 2001). A CONTAG passa a atuar basicamente em três
10
Sobre estas e outras questões ligadas a forma de atuação dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais neste
16
frentes: na formação de seus dirigentes, na luta pelos direitos dos trabalhadores rurais e por
reforma agrária. Destaca Medeiros (2002) que essas reivindicações estavam previstas nas
legislação (Estatuto do Trabalhador Rural e Estatuto da Terra), embora não efetivados no
cotidiano dos trabalhadores rurais.
Do ponto de vista político ainda existiam outras formas de interpretar e agir com os
trabalhadores rurais na luta pela reforma agrária. Duas das principais correntes de
pensamento social deste período eram: o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e a Igreja
Católica
11
. Para os primeiros, a reforma agrária era definida como a eliminação dos
latifundiários como classe e a divisão das terras que eles controlavam entre os que nela
quisessem trabalhar. Medida esta que seria o primeiro passo para um modelo de
desenvolvimento com rápido crescimento das forças produtivas e para uma revolução
socialista no país. Partindo dessa mesma análise sobre a situação no campo surgia em
Pernambuco as Ligas Camponesas
12
tendo a frente Francisco Julião como porta-voz. As
Ligas acreditavam que quebrando o poder do latifúndio e introduzindo o campesinato como
ator político crucial e através desta reforma agrária constituiria o primeiro passo para uma
revolução socialista no país, embora discordasse do PCB quanto ao apoio de nenhum
segmento da burguesia nessa luta (Medeiros, 2002:18).
O segundo eixo de pensamento social, também com uma concepção de reforma
agrária, estava presente dentro de um segmento da Igreja Católica. Tinha como estratégia
denunciar as condições de vida da população rural, apoiar o acesso a terra e recomendar ao
Estado políticas voltadas para a formação de uma classe média rural. Defendia o direito
instituído de propriedade e uma reforma agrária através de desapropriações de terra com
justa indenização (Medeiros, 2002:18).
Analisando este cenário, Martins (1985) afirma que neste período de governo
militar estes perceberam que as lutas por terra no país “procurava colocar em risco o regime
e a estrutura do Estado, os compromissos e acordos que os sustentavam” (p.10). Após
perceberem isso, continua o autor, os militares passaram a se envolver na questão agrária,
período, ver Costa (1994) e Ricci (1999).
11
Em relação ao PCB, ver: Medeiros (1995) e Santos (1996). Sobre a participação da Igreja nos conflitos do
campo, ver: Paiva (1985) e Novais (1997).
12
Para um maior aprofundamento sobre as Ligas Camponesas, ver: Azevedo (1982) e Bastos (1984).
17
ficando conhecido como um período de “militarização da questão agrária”. A tática era de
desmobilizar os grupos locais que surgiam a partir dos conflitos, desmoralizar as lideranças
e as mediações (sindicatos, igreja, grupos de apoio), criando instituições e atividades de
intervenção direta do Estado na vida civil das populações rurais
13
. Em fim, o objetivo era
de “administrar o enorme conflito social, decorrente da política econômica e fundiária
adotada pelos militares, estimulando a entrada do grande capital na agricultura e pecuária”
(p.12).
No final da década de 1970 e início dos anos 1980 tem-se o retorno da eclosão das
lutas por terra no campo e nas cidades. Isso devido à crise do regime militar, marcada por
dificuldades de natureza econômica, fortalecimento de setores oposicionistas no interior da
própria burguesia e contestação popular
14
. Assim convergiu-se para um processo que ficou
conhecido como de “abertura lenta e gradual”, culminando na transição negociada e na
escolha de Tancredo Neves para a Presidência da República (Medeiros, 1989: 122).
Do ponto de vista dos trabalhadores rurais, Medeiros (1989) argumenta que “suas
lutas se intensificaram” e deram um “salto de qualidade” (p.112). Como conseqüência do
novo momento vivido pelo país, abrindo novos espaços para expressões populares e
também com mudanças que se processaram no interior da dinâmica dos conflitos. Surgem
novos personagens na luta fundiária: os “atingidos por barragens” (parceiros que foram
privados das terras em que viviam, em razão da construção de grandes usinas hidrelétricas);
pequenos proprietários, em especial no Sul do país (excluídos dos benefícios do processo
de modernização da agricultura, que perderam suas terras ou percebiam que seus filhos
dificilmente teriam acesso a esse bem); seringueiros do Norte, em especial no estado do
Acre (que resistiam ‘a destruição dos seringais nativos’ e à substituição destes por
pastagens); posseiros e arrendatários (Medeiros, 2002:27).
13
Alguns exemplo disso foram as Operações Cívico-Social, como o MOBRAL, o Projeto RONDON e outras.
14
Por outro lado, o próprio regime militar vinha sofrendo um desgaste político interno. Segundo Martins
(1986), desde o golpe de 1964, os militares estavam divididos em dois grupos: os da “Sorbonne” (Escola
Superior de Guerra), mais brandos, identificados com o grande capital, inclusive o capital estrangeiro
(principalmente o americano); e os da “linha dura”, viam o país como um grande quartel que precisava de
comandante e disciplina. Estes dois grupos iniciaram uma disputa pelo poder, alternando os generais no
governo, cada um representando uma das facções e procurando neutralizar o outro. O autor ressalta que “uma
parte de repressão que atingiu a população civil deve ser debitada a essa disputa entre as facções militares”
(Martins, 1986: 25).
18
A partir do início dos anos 1980, ao mesmo tempo em que a CONTAG realizava
atos públicos, idas massivas às agências regionais do INCRA reivindicando
desapropriações de terras, apareciam neste cenário, “posseiros” resistindo na terra em que
já se encontravam, “atingidos” embargavam obras de barragens, “sem-terras” acampavam à
beira de estradas e realizavam ocupações de áreas improdutivas, “seringueiros” impediam a
derrubada da floresta. Tem-se assim algumas formas de luta destes trabalhadores rurais que,
e em alguma medida, acabaram criando “oposições sindicais” para combater as direções de
sindicatos que eram considerados “acomodados” e “não assumiam as lutas”. Vale destacar
a entrada em cena de novos mediadores como a Comissão Pastoral da Terra (CPT
15
)
gerando uma disputa pela representação dos trabalhadores dentro dos movimentos
(Medeiros, 2002: 29).
Medeiros (2002) destaca também o esgotamento e reconhecimento da pouca
eficácia das formas de encaminhamento dos conflitos, que se expressavam nas ações de
caráter “administrativo” do sindicalismo rural. Eram formados então movimentos sociais,
numa conjuntura em que as lutas populares se constituíam numa dimensão essencial do
processo de abertura política, e que iriam conduzir ao fim do regime militar. Entre os
movimentos que se formaram, temos: o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o Conselho Nacional dos
Seringueiros (CNS), e movimentos que colocavam em pauta os direitos das mulheres
trabalhadoras rurais (Medeiros, 2002: 29).
Temos assim uma conjuntura de fortalecimento da sociedade civil, marcada não só
pelo aparecimento de novas demandas e requalificação das já existentes, como também
pela multiplicação das organizações de trabalhadores e de entidades de apoio
16
,
potencializando suas lutas. Como resultado dessas manifestações temos um crescente
intervenção estatal sobre a questão fundiária. Tem-se a criação do Ministério Extraordinário
de Assuntos Fundiários e, também algumas desapropriações de terras e regularizações
15
A partir de 1975, com a formação da Comissão Pastoral da Terra – CPT, ligada diretamente aos efeitos da
política de ocupação da Amazônia, passa a desenvolver um trabalho inspirado na teologia da libertação
(Novicki, 1992: 41). Sobre a CPT, ver Paiva (1985).
16
Entre algumas já apontadas, temos ainda a Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA), Federação
dos Órgãos Assistenciais e Educacionais de Base (FASE), Instituto Brasileiro de Análises Sociais e
Econômicas (IBASE) e etc.
19
fundiárias em áreas de grande tensão social na época, como exemplo nos estados da Paraíba
e do Rio de Janeiro (Medeiros, 2003: 33).
1.1.1 – PNRA – Período de “vitórias” e “derrotas” dos movimentos sociais
A reforma agrária assume novamente a pauta da agenda política do Brasil durante a
década de 1980, juntamente como o processo de redemocratização da sociedade brasileira.
Além de impor uma agenda política, este tema e as lutas por terra, ganham maior
visibilidade nacional e se desdobram no plano institucional, seja na elaboração de uma
Proposta Nacional de Reforma Agrária – a proposta de PNRA do governo da Nova
República – que, dentre outros aspectos, resgatava do Estatuto da Terra a desapropriação
como um dos instrumentos prioritários da reforma. Um dos principais objetivos do governo
federal era responder aos anseios da demanda por terra e por uma reforma agrária, ao
mesmo tempo em que tentava “aliviar” a intensificação dos conflitos de terra cada vez mais
premente e crescente no país, com intervenções conjunturais através de desapropriações e
criação de assentamentos rurais (Medeiros et. al., 1999).
Em maio de 1985, um grupo composto por trabalhadores e estudiosos da questão
agrária, coordenado pelo então presidente do INCRA, José Gomes da Silva, apresentam
uma proposta de reforma agrária no IV Congresso Nacional da CONTAG. Depois de doze
versões foi decretada como Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA) pelo presidente
José Sarney em outubro de 1985 (Fernandes, 2000). O PNRA surge, portanto, em meio a
um processo da luta entre os movimentos sociais que reivindicavam terras, um Estado
recém saído de um período de ditadura militar e com modernos empresários e proprietários
de terra que, nas últimas décadas investiram na terra como reserva de valor. Vale destacar
que, esse campo de disputa e de conflito agrário se configurou pelo enfrentamento, de um
lado do movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e de outro da União
Democrática Ruralista (UDR), como atores principais.
Ainda sobre a constituição do PNRA, vale aqui observar as disputas políticas
travadas no âmbito de sua formação,
“no início do governo Sarney, durante o IV Congresso da CONTAG, foi
anunciado o PNRA, logo em seguida modificado frente às pressões oriundas do
patronato rural, naquele momento fundamentado na constituição da Frente
Ampla (Organização das Cooperativas Brasileiras – OCB; Sociedade Rural
Brasileira – SRB e Confederação Nacional da Agricultura – CNA). Algum
20
tempo depois, iria ser criada a União Democrática Ruralista (UDR), com uma
prática e um discurso mais ofensivo contra a possibilidade de implementação
da reforma agrária e uma defesa explícita da violência rural, em prol da
propriedade privada” (Leite, 2002; 265).
A proposta do PNRA tinha como princípio norteador a formação de assentamentos
rurais no Brasil e pretendia-se assentar 1,4 milhões de famílias, em quase 43,1 milhões de
hectares durante o período de 1985 a 1989. Segundo Leite (2002) as metas esperadas não
foram obtidas, pois o PNRA atingiu um índice de apenas 6,42% no total de famílias
assentadas e 10,55% de realização das metas no total de terras a serem arrecadadas. Como
veremos mais a frente, uma política agrícola importante a destacar nesse Plano para os
assentamentos rurais no país, foi a criação do Programa Especial de Crédito para a Reforma
Agrária (PROCERA) ainda neste Plano.
Na opinião de Palmeira (1994) é possível desvendar algumas características da
burocracia estatal brasileira, através da experiência fracassada do PNRA, que se constituiu
ao longo do regime militar para tratar de temas ligados a questão agrária. Estas seriam: uma
estrutura altamente centralizada e ao mesmo tempo recortada internamente, tornando-se
sensível à pressão dos latifundiários e com dificuldades de se relacionar com as demandas
dos trabalhadores rurais. Percebe-se assim que em relação ao tratamento das questões
fundiárias pelo poder estatal, mesmo após a redemocratização do país, pouco havia sido
modificado.
Após a derrota sofrida pelos que apoiavam a reforma agrária no país, através da
execução do PNRA, temos um segundo período de “batalha” para institucionalizar canais
que viabilizassem a realização da reforma agrária, passando a acontecer nas discussões para
elaboração da Constituição Federal de 1988. Medeiros (2003: 39) aponta que a Carta
Magna continha um conjunto de mecanismos de bloqueio à possibilidade de uma reforma
agrária tal como defendida pelas organizações dos trabalhadores rurais, além da formulação
de novas legislações que inviabilizaram desapropriações de terras. Entre elas, a
consagração do direito incondicional à propriedade de forma desconectada da “função
social da terra”, o caráter amplo e vago dos indicadores de produtividade, a necessidade de
indenização prévia para a realização das desapropriações, “são retrocessos presentes na
nova legislação que torna a reforma agrária algo praticamente irrealizável”. Isso indicava
21
uma clara vitória dos setores contrários à reforma agrária, principalmente o bloco ruralista
no Congresso Nacional e da UDR
17
.
Ao mesmo tempo em que se dificultavam as desapropriações de terra, esboçada
desde o PNRA, passando pela Constituinte e chegando a Lei Agrária
18
(1993), surgiam
outras alternativas de acesso a terra, como a compra de terras pelos governos estaduais.
Também, as pressões dos movimentos sociais e a ausência de mecanismos de intervenção à
promulgações da Constituição, levaram a intensificação das ações destes governos. Além
do mecanismo de compra das terras, também utilizava-se desapropriações por utilidade
pública, uso de terras públicas do próprio estado e criação de estações experimentais. Essa
era a estratégia encontrada pelos governos estaduais para resolver, pelo menos em parte, os
conflitos que “pipocavam” em seus estados (Medeiros, 2002:39). Como veremos mais a
frente, no Rio de Janeiro temos uma intensificação da criação de assentamentos rurais,
antes mesmo desse período, sendo utilizado também como elemento de disputas políticas
em torno das “Diretas Já”.
1.1.2 – Governo de Fernando Henrique Cardoso – intensificação das lutas e formação
de aparato institucional
No início do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995) a questão agrária
parecia ter perdido lugar de destaque no debate político depois de ser questão importante
nos debates eleitorais no ano anterior. Isso acontece devido as polêmicas sobre a política
econômica de estabilização e combate a inflação logo no início do Plano Real. O sucesso
deste plano trouxe alta popularidade ao presidente e, de certa forma, não haviam
contestações populares contra ele.
No entanto, alguns fatos mudam esse contexto. O primeiro ocorre em agosto de
1995, com a situação de extrema violência policial às ações de trabalhadores rurais em
Corumbiara (Rondônia) e em abril de 1996 com a morte de 17 trabalhadores “sem terra”
em Eldorado de Carajás. As imagens sobre esses dois acontecimentos foram publicadas em
vários países e provocam protesto de diversas entidades de defesa de direitos humanos e de
17
Sobre a participação do bloco ruralista no Congresso Nacional e da UDR, consultar Bruno (1997 e 2002).
18
A Lei n.º 8.629, de 25/02/1993 ficou conhecida como Lei Agrária e definiu, entre outros pontos, que a
propriedade que não cumprisse sua função social seria passível de desapropriação, ao mesmo tempo em que
continuou controverso, pois tornava as desapropriações passíveis de discussões judiciais (Medeiros, 2002:38).
22
organizações internacionais. Ao mesmo tempo, tem-se a retomada das ocupações de terra,
não só pelo MST, mas também por outros movimentos sociais ligados a luta pela terra que
surgiram como dissidências ou paralelamente a esse movimento, e por diversos sindicatos
ligados a CONTAG.
Estes acontecimentos trazem novamente o tema da questão agrária à tona, ganhando
destaque nos meios de comunicação e no debate do público em geral. Isso obriga o governo
federal a tomar algumas medidas para retomar a iniciativa política e deixar de “estar a
reboque dos movimentos sociais”. Cria-se o Gabinete do Ministério Extraordinário de
Política Fundiária (MEPF) e o INCRA sai do âmbito do Ministério da Agricultura e passa
para o controle deste novo organismo, sendo entregue o cargo a Raul Jungmann
19
, que um
ano depois, foi transformado em Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), agora
sim com estrutura permanente (Medeiros, 2002:60)
Medeiros (2002) destaca que esta iniciativa do governo federal de criação de uma
série de aparatos institucionais para tratar do tema específico da questão agrária, aparece
não só como uma tentativa de “reversão dessa equação”, mas principalmente de fazê-la
dando novos sentidos à reforma agrária, “descentralizando-a”, atribuindo novas
competências aos estados e municípios e buscando adequá-la à “lógica do mercado”. Na
medida em que as inseria em uma “reforma do próprio Estado”, em que as diretrizes
centrais eram a descentralização das ações, o enxugamento da máquina administrativa e as
privatizações de algumas empresas estatais, essa nova institucionalidade se insere em
marcos mais amplos que a reforma agrária (p.62).
Algumas medidas foram tomadas para a agilização dos processos de desapropriação
das terras para criação de assentamentos rurais. Medeiros (2002) destaca algumas, como:
a) agilização no rito sumário, permitindo que a imissão de posse da terra se fizesse no
máximo em 48 horas após o ajuizamento da ação de desapropriação;
b) vistoria das terras com acompanhamento pelas entidades sindicais patronal e de
trabalhadores, excluindo deste processo o MST;
c) impedimento de fragmentação dos imóveis depois de realizada a comunicação de
vistoria;
19
Experiente e hábil negociador com história de militância política na tradição de esquerda e filiado ao
Partido Popular Socialista (PPS), que foi criado com ex-componentes do PCB Medeiros (2003:48).
23
d) comunicação de vistoria dos imóveis feita através de cartas e em jornal de grande
circulação para evitar desconhecimento da ordem;
e) descentralização de procedimentos administrativos no INCRA e envolvendo estados e
municípios, através dos Conselhos Estaduais e Municipais de Reforma Agrária; entre
outras.
Ao mesmo tempo, essa “nova legislação” introduziu, sem grande alarde, uma série
de regulamentações com o objetivo de tirar dos movimentos de luta por terra suas
iniciativas e inibir suas ações. A idéia nos parece que era de enfraquecer estes Movimentos
(em especial o MST) e, de alguma forma, desmoralizá-los perante a sociedade. Entre as
principais que Medeiros (2002 e 2003) aponta, destacamos:
a) proibição da realização de vistorias em áreas ocupadas, inviabilizando suas
desapropriações;
b) suspensão de negociações em casos de ocupações de órgãos públicos;
c) permissão para que as entidades estaduais representativas de trabalhadores rurais
indicassem áreas passíveis de desapropriação para reforma agrária, estimulando
disputas entre os Movimentos (MST e CONTAG);
d) instituição de um programa de arrendamento rural, tornando as terras nele inscritas não
passíveis de desapropriação;
e) introdução de mecanismos de mercado para obtenção de terras, como exemplo o Banco
da Terra, seguindo os princípios e intervenções do Banco Mundial no país.
Estas iniciativas governamentais foram consolidadas no programa “Agricultura
familiar, reforma agrária e desenvolvimento local para um novo mundo rural” a partir de
1999 e que tornou-se conhecido com “Novo Mundo Rural”. Neste documento estavam
sintetizados as principais propostas de reforma agrária e desenvolvimento rural deste
governo e tinha como objetivo o “desenvolvimento rural com base na expansão da
agricultura familiar e sua inserção no mercado” (MDA, 1999:02).
Esta nova proposta passa a atribuir uma série de novas tarefas aos assentados, a
serem executadas através das associações de produtores e/ou moradores constituídas nos
assentamentos. Entre as atividades – Medeiros (2002) lembra que antes eram funções do
INCRA – estariam a topografia e demarcação dos lotes, construção de infra-estrutura
básica, elaboração do plano de desenvolvimento do assentamento, que passaram para a
24
função dos Conselhos Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável
(antigos Conselhos de Reforma Agrária). Também fazia parte da proposta de
descentralização a “emancipação” rápida dos assentamentos, transformando os assentados
em “agricultores familiares plenos”, passando a ser visto como “empreendedor” que
deveria se ajustar ao mundo dos negócios e nele se mostrar competitivo (Medeiros
2002:69).
Este documento trás também, como será melhor detalhado mais a frente, a extinção
do PROCERA e sua integração ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF). Esta medida faz com que os assentados passem a ser entendidos
como “agricultores familiares” e deixam de ter um programa de crédito específico a eles.
Por fim, Medeiros (2002) ainda aponta mais uma característica particular desta
proposta. Após sua divulgação nacionalmente, tem-se uma interpelação direta do governo
aos intelectuais envolvidos com o tema. Estes eram chamados ao debate com o ministro do
MDA, para que contasse com adesões de segmentos com um papel importante na própria
constituição dos termos do debate sobre a questão agrária (p.70), e com boa
representatividade na sociedade civil, ou seja, fora da “academia”, tendo a proposta assim
um “respaldo acadêmico”.
1.2 – Formação de assentamentos rurais e suas características
Para Medeiros e Leite (2004) o conceito de assentamento rural seria um termo
criado no âmbito das políticas públicas para nomear um determinado tipo de intervenção
fundiária, ao mesmo tempo que unifica, encobre uma extensa gama de ações, tais como
compras de terra, desapropriação de imóveis rurais ou mesmo utilização de terras
públicas
20
. Entre os motivos para tal intervenção estatal, os autores relatam: (a) a
regularização de áreas ocupadas por “posseiros”; (b) fixação de segmentos de trabalhadores
ameaçados de expulsão da terra (rendeiros ou agregados); (c) destinação de terras a
populações desprovidas desse bem e organizadas pelo MST, sindicato ou outras entidades,
que acampam e/ou ocupam áreas como forma de pressão sobre o Estado; (d) preservação de
populações e suas tradicionais formas de uso dos recursos naturais (assentamentos
20
Medeiros e Esterci (1994) destacam que as categorias “assentamento” e “assentado” tem origem datada e
25
extrativistas) com as lutas dos seringueiros; (e) realocação de populações atingidas pela
construção de grandes projetos hidrelétricos, os atingidos por barragens.
Nestes diferentes tipos de intervenção, podemos encontrar diversos tipos de
beneficiários: (a) posseiro com longa história de permanência no campo, embora sem o
título formal de propriedade; (b) filhos de produtores familiares pauperizados que, diante
das dificuldades financeiras para o acesso à terra, optaram pelos acampamentos e
ocupações como caminho possível para perpetuarem na tradição de produtores autônomos;
(c) parceiros em busca de terra própria; (d) pequenos produtores, proprietários ou não,
atingidos pelas construções de usinas hidrelétricas; (e) seringueiros que passaram a resistir
ao desmatamento que ameaçava o seu modo de vida; (f) assalariados rurais, muitas vezes
completamente integrados no mercado de trabalho; (g) populações de periferia urbana, com
emprego estável ou não, eventualmente com remota origem rural, mas que, havendo
condições políticas favoráveis, se dispuseram à ocupação; (h) aposentados que viram no
acesso a terra a possibilidade de um complemento de renda, e outros (Medeiros e Leite,
2004:18).
Em relação a sua mobilização, organização e constituição de identidade política,
esses demandantes sofreram influências de diferentes entidades de representação, às vezes
várias delas ao mesmo tempo, formando assim um complexo campo de disputa política.
Entre elas: (a) o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e demais
movimentos de luta por terra proliferados na década de 1990; (b) o sindicalismo de
trabalhadores rurais, através de sindicatos locais, federações e confederações; (c) os
movimentos de atingidos de barragens; (d) o Conselho Nacional de Seringueiros (CNS); (e)
a Comissão Pastoral da Terra (CPT); (f) articulação de representantes de prefeitos,
vereadores, sendo assim “lideradas por pessoas que nem sempre tinham fortes vínculos
com os movimentos e que acabaram mantendo uma certa autonomia em relação a eles”
(Medeiros e Leite, 2004:18).
Há ainda outros atores diretamente envolvidos no processo de assentamento e que
também são determinantes na sua conformação: (a) o Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (INCRA), órgão do governo federal responsável pelos assentamentos
rurais, ligado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); (b) Institutos de terras
formuladas pelo Estado.
26
estaduais; (c) secretarias de agricultura e seus organismos de assistência técnica; (d)
prefeituras; (e) poder judiciário; (f) organizações não-governamentais (ONGs) de apoio e
assessoria aos trabalhadores ou especializadas na elaboração de projetos específicos de
desenvolvimento, etc.
Assim, o Estado está presente e atua sobre a questão agrária por intermédio de
diferentes instâncias, desde o reconhecimento de situações de conflito e sua absorção como
problema, até a definição de propostas de “solução” para esses problemas (Medeiros e
Esterci, 1994: 13).
As políticas públicas tendem a tratar os assentados como beneficiários e objetos de
intervenção, como sujeitos de ações e demandas e contribui, de alguma forma, para conferir
identidade política a eles. Após constituição dos assentamentos, é o Estado que impõe
determinados padrões de organização da produção, criação de associações e etc. que
acabam por gerar internamente novas formas de diferenciação destes sujeitos. Por outro
lado, os assentamentos tem sido criados a partir de uma lógica de intervenção
governamental que tem privilegiado a “ação pontual” sobre situações de conflito, segundo
sua gravidade e/ou a visibilidade de diferentes interesses envolvidos (Medeiros e Leite,
2004:19 e Offe, 1984)
Nos anos 1980, além dos governos federais, os governos estaduais através de
mecanismos diversos, passaram a intervir de forma mais recorrente sobre a questão
fundiária, através de algumas brechas, tais como as desapropriações por utilidade pública,
para criação de fazendas experimentais, arrecadação de terras públicas estatais, compra de
terras e etc. Para entender essas iniciativas estaduais, como apontam Medeiros e Leite,
“temos que percebê-las dentro de um complexo quadro de disputas, com
aumento da pressão por terra e fortalecimento das organizações dos
trabalhadores. Por outro lado, num quadro de rápidas e significativas mudanças
políticas – redemocratização – há uma disputa entre alguns governos estaduais
e federal pela “bandeira da Reforma Agrária” (Medeiros e Leite, 1999:10).
Como resultado imediato desse contexto, temos uma mudança no desenho do
aparato institucional dos executivos em vários estados, com a criação de organismos para
tratar da questão agrária (ITER, Secretarias especiais, fundo de terras e etc.). Com isso,
parte importante dos assentamentos rurais criados desde esse período estão subordinados
27
aos governos dos estados, e trazem novas questões em torno de disputas por recursos
públicos, assistência técnica, apoio econômico e etc. (Medeiros e Leite, 1999:10).
Temos assim, até 1999 um total de 4.373 assentamentos rurais no Brasil,
conglomerando 503.442 famílias assentadas e 23.852.219 hectares arrecadados
(DATALUTA, 1999 apud Leite et. al. 2004). Isso faz com que o Estado, a partir do
momento em que cria os assentamentos rurais, assume a responsabilidade de viabilizá-lo.
Esta preocupação em viabilizar os assentamentos deveria acontecer desde o
momento em que definem os tamanhos dos lotes, a qualidade dos solos e as condições de
infra-estrutura. Assim, ao mesmo tempo em que os assentamentos estão à mercê das ações
ou omissões do Estado, neste ambiente – através das expectativas criadas – surge uma série
de reivindicações, ampliando demandas como: estradas, escolas, postos de saúde, energia
elétrica, assistência técnica e crédito rural (Leite et. al. 2004).
Caberia ainda, a luz do que já foi apresentado até aqui, adentrar na especificidade
dos assentamentos rurais existentes na Baixada Fluminense, questão que trataremos na
próxima sessão.
1.3 – Os conflitos por terra na Baixada Fluminense e a formação de assentamentos
rurais
Em se tratando especificamente do Estado do Rio de Janeiro, até 2002, observamos
a existência de 67 assentamentos rurais constituídos, sendo que 35 destes foram formados
pelos governos estaduais – com 21 (cerca de 60%) localizados na Baixada Fluminense
21
e
na cidade do Rio de Janeiro. O restante, 32 assentamentos rurais, foram constituídos pelos
governos federais, além de nove projetos de colonização implementados entre 1950 e 1976,
e cinco processos de regularização fundiária. No total, aparecem cerca de 12.200 famílias,
com menos de 140.000 hectares, perfazendo assim uma média de 11,47 ha por família
22
.
Conforme aparece na tabela abaixo.
21
Existem várias definições de Baixada Fluminense. Neste estudo, utilizaremos a definição formulada por
Grynszpan (1990) que integram municípios no entorno da cidade do Rio de Janeiro, como Duque de Caxias,
Nova Iguaçu, Magé, Itaguaí, Itaboraí e Cachoeiras de Macacu.
22
Há também 20 áreas ainda em conflito, incluindo alguns dos assentamentos, e 6 acampamentos organizados
pelo MST.
28
Tabela 1 – Intervenções fundiárias realizadas no Estado do Rio de Janeiro até dezembro de 2002
Órgão
Responsável
Tipo de intervenção N.º de
Intervenções
N.º de
famílias
Área (ha)
Governo Federal Colonização 9 4.129 55.642
INCRA Regularização Fundiária 5 561 2.832
INCRA Assentamentos 32 3.907 47.864,70
ITERJ Assentamento/Regularização
fundiária
35 3.592 32.604,73
TOTAL 81 12.189 138.943,43
Fonte: INCRA e ITERJ, retirado de Alentejano (2003: 183).
Alentejano (2003) afirma que a área ocupada pelos assentamentos rurais existentes
até o ano de 2002 representa apenas 3,3% da área total dos estabelecimentos agropecuários
estaduais recenseados em 1996, isso indica ainda limitações do processo de reforma agrária
no estado do Rio de Janeiro. Por outro lado, o número de lotes, representa 14% do número
de estabelecimentos, percentual que não pode ser considerado desprezível.
1.3.1 – Antecedentes: resistência e ocupações de terra
Conforme destaca Alentejano (2003: 174), todo o processo de urbanização da
capital do estado foi viabilizado pelo enorme crescimento populacional do seu entorno,
principalmente na Baixada Fluminense, proporcionado pelos atrativos econômicos e de
infra-estrutura que esta região passava a oferecer. Cidades como Duque de Caxias, São
João de Meriti, Nova Iguaçú e Nilópolis apresentaram um crescimento populacional, na
época, de 340% em média. O resultado deste processo foi a transformação desta área em
um espaço especulativo e levando a um crescente processo de expulsão dos trabalhadores
que ali viviam, transformando-se em áreas de violentos conflitos por terra nos anos
1950/60.
Grynszpan (1987) afirma que diferente do que ocorria a nível nacional, na região da
Baixada a resposta ao processo de modernização – representado pelo avanço urbano-
industrial e culminando nas ações de despejo – não foi a migração para outras cidade e sim
a luta, a reação aos despejos. Assim, as principais lutas que se registraram no estado do Rio
de Janeiro neste período foram lutas de reação e resistência organizada às ações de
29
despejos. Os conflitos existentes envolviam principalmente posseiros e grileiros
23
, e o
palco principal destes conflitos no estado, era a Baixada Fluminense.
Neste sentido, a título de ilustração, cabe aqui descrever como eram realizados esses
despejos dos lavradores. Para isso, recorremos às memórias de uma das principais
lideranças camponesas nesse período, José Pureza, que relata:
“Depois do despejo da Cooperativa, veio o despejo judicial dos lavradores de
Capivari, que incluía a fazenda Penha Caixão, onde eu trabalhava com a
família. Isso por volta de 1955. Os despejos eram horríveis, assistíamos nossas
crianças serem jogadas pelos braços para o terreiro e perdíamos o pouco que
tínhamos. As casas dos camponeses em Xerém forma derrubadas e suas telhas
levadas pela polícia. Roubaram de tudo: o milho já debulhado, o que estava na
roça para colher, e até máquina de costura das nossas mulheres, adquirida com
tanta dificuldade. Não tínhamos o direito de ficar nem com a criação de galinha
e outros bichos” (Pureza, 1982: 30).
Por outro lado, estes trabalhadores não estavam sozinhos e foram várias as formas
de organizações apresentadas por eles, utilizando estratégias como o protesto, luta e
resistência contra esses despejos. Estas organizações
24
orientavam os lavradores a
permanecer na terra o máximo que pudessem, ao mesmo tempo, eram promovidas
manifestações nas cidades, realizavam atos públicos, passeatas até a Assembléia Legislativa
(em Niterói), iam ao Palácio do Ingá (sede do governo estadual), denunciavam em jornais e
etc. As primeiras ações políticas dessas representações eram garantir o acesso a terra pela
via legal, através do mecanismo jurídico do usucapião, o que importava era caracterizar os
lavradores como posseiros a fim de se obter o controle da terra (Grynszpan,1990: 294).
Os conflitos que ocorreram na Baixada tomaram vulto inesperado em função da
proximidade com a capital federal, redundando num profundo processo de disputa política
23
O termo posseiro, na Baixada dos anos 1950/60, designou todos os lavradores que utilizavam a terra de
outrem, pagando ou não uma renda por isso, e que lutaram pelo direito a terra. É uma categoria mais ampla do
que o tradicionalmente conhecido posseiro, que explora a terra sem ser titular, mas que não paga nada por
isso, o que o difere dos parceiros, arrendatários e meeiros, que pagam em dinheiro ou espécie pela utilização
da terra ao proprietário. Essas categorias que deviam um pagamento ao proprietário ou a um arrendatário
capitalista, inicialmente lutavam contra a exploração crescente, mas passaram a se engajar num movimento
maior, de luta pela terra, pela reforma agrária. Ocorre que, no decorrer das lutas, posseiros passaram a ser
todos os lavradores que estavam em conflitos de terra com os grileiros, seus opositores. Os grileiros,
propriamente dito, os proprietários de terras e os loteadores, seus inimigos, recebiam igualmente uma
atribuição política generalizante: grileiros. Até por que muitas vezes eles se confundiam. Segundo Martins
(1995), estas seriam “palavras políticas”, que procuram expressar a unidade das respectivas situações de
classe e procuram dar unidade às lutas dos camponeses.
24
Entre as forças políticas da época que disputavam o controle da representação dos trabalhadores rurais na
Baixada Fluminense, destacamos: o PCB, com a FALERJ; o PTB, com a FLERJ; o governo de Bagner da
Silveira, com o FCOF e outros. Para mais informações, ver Grynszpan (1990).
30
pelo controle deste movimento de luta pela terra, marcado por ocupações de terra, choques
armados entre posseiros e jagunços
25
, manifestações dos trabalhadores na então capital
estadual – Niterói – e, inclusive, desapropriações de terra.
Desta forma, começam a surgir as primeiras organizações camponesas no estado,
passando a incentivar e liderar algumas ocupações de terras por grande número de famílias
de lavradores. Vale ressaltar, como faz Grynszpan (1987), que
“além de lavradores com características tipicamente camponesas, as ocupações,
já neste momento, contavam com a presença, embora minoritária, de pessoas
não interessadas em produzir nas terras que ocupavam, ou que apenas
desejavam ter um lugar onde morar sem abandonar suas atividades urbanas,
antigos camponeses que haviam migrado para as cidades e mesmo pessoas que
nunca haviam vivido no campo” (Grynszpan, 1987: 178).
Com o golpe militar de 1964 houve intensa perseguição aos trabalhadores e
interrompe-se esse ciclo de mobilização. Este processo foi seguido da anulação das
desapropriações e a devolução das áreas para proprietários e grileiros, sob o argumento da
“vocação urbana” das áreas, considerada frente natural de expansão do tecido urbano, não
sendo adequadas ao uso agrícola.
Segundo Novick (1994) este foi um período de “despolitização imposta” pelos
militares e de “resistência atomizada” por parte das organizações dos trabalhadores rurais
fluminenses. Havia algumas resistências porém desarticuladas e sem visibilidade,
principalmente na imprensa da época. Também foi um período caracterizado pelas reações
individuais dos posseiros contra a expulsão das terras e, segundo Alentejano (1997), “a
questão agrária fluminense não fora resolvida, apenas abafada, como de resto no conjunto
do país” (p.87).
Algumas características deste período podem ser contrastadas com o período
anterior. A primeira delas foi que o número de posseiros diminuiu muito no estado, devido
ao avanço da grilagem de terra que ocorreu no período militar. A forte repressão atingiu as
lideranças dos movimentos tanto a nível nacional quanto ao estado do Rio de Janeiro. Estas
foram obrigadas a se dispersarem e buscar a clandestinidade, isso quando puderam escapar
das mãos dos militares. Mas, mesmo sob forte repressão, a luta por terra continuava.
Segundo Medeiros, em um levantamento feito nos arquivos da CONTAG pela pesquisa
25
Pureza (1982) aponta vários depoimentos de processo de resistência armada dos lavradores, tanto com os
grileiros, quanto com a ação da polícia militar do estado.
31
“Dez anos de luta pela terra: 1969/1979” mostra a existência de diversas áreas de conflito
no país, a partir de denuncias que chegavam a CONTAG e eram encaminhadas aos poderes
públicos com a demanda de desapropriação, com base no Estatuto da Terra (apud
Alentejano, 2003).
Algumas das ações de resistências mais organizadas, que começam a aparecer no
final dos anos 1970, revelam também os mesmos personagens do período anterior. Como
exemplo, Medeiros (1999) aponta o caso do Núcleo Agrícola Fluminense (NAF) em Duque
de Caxias, que não só tinha sua base física em uma fazenda que era antigo objeto de
disputa, como a sua frente se destacavam lideranças dos anos 1960, como Chico Silva e
Laerte Bastos.
Outro aspecto observado neste contexto refere-se ao enorme crescimento da
urbanização e da especulação imobiliária. Uma vasta área que era considerada agrícola, e
que estavam em processo de disputa, passou a ser incorporada definitivamente ao espaço
urbano, reduzindo o número de trabalhadores rurais e o potencial de conflito. Isso ocorre,
devido ao modelo de desenvolvimento econômico proposto e implantado pelos militares
(modernização conservadora), aumentando sua área urbana, atraindo mão de obra (êxodo
rural), e etc.
As áreas que foram alvos de desapropriação no período anterior começaram a ser
devolvidas aos seus “antigos donos”. Segundo Medeiros (1999), “o motivo da maior parte
destas devoluções é bastante esclarecedor da própria conformação de uma das facetas da
questão agrária fluminense: argumentava-se que se tratava de áreas com ‘vocação urbana’
não sendo pois, adequada ao uso agrícola” (p.139). Assim, grande parte dos conflitos que
ocorreram neste período deram-se em áreas objeto de disputa e palco das ações das
associações de lavradores nos anos 1950 e início dos 1960.
A criação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (Lei Complementar n.º 20, de
01/07/74), durante o processo de fusão – estado da Guanabara e Rio de Janeiro – como uma
das metas do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), para evitar a concentração da
atividade industrial em um único pólo metropolitano (Rio-São Paulo), além de concentrar o
desenvolvimento nas áreas já privilegiadas (Dweck, 1987 apud Novicki, 1992), definiu
como de “vocação urbana” municípios limítrofes à capital do estado. Em muitos deles
ainda havia conflitos fundiários, deslegitimando ainda mais os movimentos de luta pela
32
terra e acelerando o abandono cada vez maior da agricultura em municípios originalmente
pensados como destinados à constituição de um “cinturão verde”.
A crise econômica que acompanhou a derrocada do regime militar provocou forte
desemprego nas cidades. Assim, o foco da luta pela terra se desloca dos posseiros para os
desempregados e subempregados da periferia da região metropolitana. Também não é mais
a Baixada Fluminense o lugar privilegiado dos focos de conflitos por terra no estado,
passando-os a acontecer também nas regiões de extensão do turismo, como por exemplo na
Região dos Lagos e no Litoral Sul – devido a construção, durante os anos 1970, de dois
trechos da BR-101 (Rio-Santos e Rio-Campos). Da mesma forma que as obras de
saneamento da Baixada no início do século, esta obra também atraiu grileiros,
especuladores e grandes investidores para ocupação destas áreas, com o objetivo de
construir sítios de lazer, empreendimentos turísticos e etc. Acabou criando relações
conflituosas com colônias de pescadores e produtores de alimentos da região.
1.3.2 – Década de 1980: retomada das ocupações e novos demandantes de terras
Na década de 1980 a região da Baixada Fluminense volta a se apresentar como o
principal foco de conflitos fundiários do estado. Ao contrário dos anos 1970, quando os
conflitos pela posse de terra concentravam-se nas regiões de extensão do turismo,
impulsionado pela especulação imobiliária, nos anos 1980 estes voltaram-se, a exemplo dos
anos 1950/60, a ocorrer basicamente na Baixada, porém com um outro conteúdo. Neste
período os conflitos eram resultantes da resistência dos trabalhadores rurais frente aos
interesses dos especuladores na conversão das terras da região em áreas de expansão do
tecido urbano. Já na década de 1980 os conflitos foram resultados da busca de alternativas
de sobrevivência por parte dos trabalhadores desempregados e subempregados da periferia
da região (Novicki, 1994 e Alentejano, 1997).
É importante destacar que as áreas onde ocorreram esses conflitos já haviam sido
palco de conflitos no período 1950/60, como nos municípios de Cachoeiras de Macacu,
Magé, Japeri, Duque de Caxias e Nova Iguaçu. Assim, havia uma certa continuidade
histórica entre os processos, tanto na memória coletiva acerca dos conflitos ocorridos no
passado, quanto à presença de lideranças comuns entre os dois períodos. Porém, o contexto
do período mais recente, não foi o da resistência ao avanço da especulação como ocorrera
33
no período anterior, e sim da fuga das mazelas do mesmo processo de urbanização sofrido
por milhões de brasileiros.
Como fora apontado anteriormente, vários fatores – a nível nacional – contribuíram
para a volta à cena das lutas sociais nesta década. A estes fatores deve-se aliar ainda outros
de conjuntura estadual como: o fortalecimento dos sindicatos e centrais de trabalhadores no
estado; a atuações menos tímidas de entidades de apoio aos movimentos populares, ligadas
à Igreja Católica; a entrada do MST no estado; e a chegada ao governo estadual de Leonel
Brizola (1983-1987)
26
.
Com isso, uma série de ocupações e ocorrências de vários conflitos pela posse da
terra passaram a acontecer, forçando o governo estadual a criar canais institucionais para
solucionar (ou pelo mesmo amenizar) os problemas. Como resultado este foi o período de
criação da maioria dos assentamentos rurais do estado.
Também, os personagens envolvidos nesses conflitos não são os mesmos, embora
ainda encontrássemos a presença de algumas antigas lideranças atuando junto aos
trabalhadores. No período mais recente, os envolvidos nos conflitos não são lavradores ou
posseiros que cultivaram a terra e se viam ameaçados de expulsão ou que, já expulsos
buscam uma nova área para plantar. As lutas atraem trabalhadores desempregados,
subempregados, mal empregados ou aposentados da periferia da região metropolitana do
Rio de Janeiro, buscando alternativas que lhes permitisse melhorar minimamente seu
padrão de vida. Estes vêem como alternativa retornar ao campo (no caso dos que haviam
migrado para as áreas urbanas em décadas passadas) ou se direcionar para este (nos casos
dos que sempre habitavam áreas urbanas).
Embora não houvesse um interesse claramente definido no que diz respeito à
conquista da terra e engajamento de pessoas indistintamente nas ocupações de terras
urbanas ou rurais, as preocupações iniciais poderiam ser, desde o fim da cobrança de
aluguel (que restringia ainda mais a já arrochada renda desses trabalhadores), como
poderiam estar na “fuga da violência urbana”, buscando nestes assentamentos rurais, uma
melhor condição de vida para criar os filhos, vide casos de assentados que afirmam fugir
26
Mais informações sobre o período de governo de Leonel Brizola e sua atuação junto ao rural Fluminense,
consultar Novicki (1992 e 1994).
34
das favelas e da violência do tráfico
27
. Outros interesses também apareciam entre as
famílias que atuavam nestas ocupações de terra, como: um retorno “ao modo de vida do
campo” e como alternativas de aumento da renda familiar, em algum tipo de produção
agropecuária (Castro, 2005).
Para Oliveira (2005),
o assentamento rural torna-se para os migrantes um espaço em que existe
esperança de construir uma vida mais digna, (...) onde novas formas de
socialização são incorporadas, novos saberes são adquiridos, além de muito do
saber que estes trabalhadores acumularam em suas trajetórias ser reproduzido
neste ambiente. Dessa forma, eles buscam no assentamento um lugar em que
possam trabalhar, em que sintam-se úteis, reestruturando suas vidas, um local
em que suas identidades passam a ser reconstruídas (Oliveira, 2005: 15).
Com o tempo, foi se estabelecendo uma separação mais nítida entre os que
buscavam apenas um local para construir sua casa própria e os que, além disso, se
interessavam por um pedaço de terra maior que lhes possibilitasse produzir alimentos para
a subsistência e a comercialização.
Dado este contexto, podemos concluir que no caso específico dos assentamentos
rurais criados na Baixada Fluminense, até o momento, foram formados por ocupações
urbanas. Entre seus ocupantes de terra, encontramos tanto trabalhadores expulsos de outras
áreas agrícolas em transformação, como moradores da periferia das cidades que já se
encontravam envolvidos no mercado de trabalho informal ou empregados com contratos
formais. São pessoas com experiência urbanas, que havendo uma oportunidade de retorno
às áreas rurais, buscaram-nas, não com a intenção de recriar um “modo camponês” de vida,
mas de alcançar alternativas de sobrevivência mais estáveis, conjugando trabalhos agrícolas
com outras atividades ou rendas, pois muitos deles eram aposentados ou “biscateiros”
(atividade de trabalho em período eventuais) (Medeiros e Leite, 1999:12).
27
Estas considerações foram retiradas de discussões em sala de aula com a ajuda da Prof. Leonilde Medeiros,
durante o desenrolar da disciplina Movimentos Sociais, no primeiro semestre de 2004.
35
2 – AS POLÍTICAS DE CRÉDITO PARA ASSENTAMENTOS RURAIS
“Etimologicamente, crédito significa um ato de fé, de confiança nas
boas qualidades de uma pessoa” (Rubens Requião, 1982:294 apud
Ana Luisa U. Dick, 1991: 29)
Desde os anos de 1960, em praticamente todo o mundo, começam a surgir Projetos
e Programas Especiais de financiamento, respondendo a constatação de que os bancos
comerciais não desempenhavam satisfatoriamente o papel de agente financiador das
atividades rurais, em particular aos pequenos agricultores. Assim, o objetivo destes
Programas Especiais era romper com o racionamento de crédito e assegurar recursos a
custos reduzidos e compatíveis com a realidade deste público.
A inadequação da lógica da atividade financeira às demandas da agricultura de
pequena escala, inclusive a praticada nos programas e projetos de reforma agrária, e as
reivindicações dos trabalhadores rurais, agricultores sem terra, agricultores familiares e
agricultores assentados, colocaram em pauta a necessidade de criação de políticas especiais
de crédito rural que o tornasse acessível a estes segmentos da população do campo (Bruno e
Dias, 2004: 06).
Dois eram os principais mecanismos utilizados por esses programas especiais de
crédito: por um lado, através de regulamentações que obrigavam os bancos comerciais a
realizar empréstimos a esse público, nas condições especiais definidas pelo governo; e por
outro lado, através da destinação de fundos públicos fiscais para esta finalidade.
Desta forma, a finalidade da implementação deste mecanismo, volta-se sobretudo a
romper compulsoriamente com a resistência dos bancos em canalizar recursos aos
produtores rurais, reduzir o campo de atuação de empréstimos locais e fortalecer a
capacidade de intervenção do Estado nas áreas rurais, criando programas e instituições
públicas especializadas em crédito rural.
Offe (1984) ressalta que, para uma explicação da trajetória evolutiva das políticas
sociais adotadas pelo Estado, “precisam ser levadas em conta, como fatores causais
concomitantes, tanto ‘exigências’ quanto ‘necessidades’, tanto problemas da ‘integração
social’ quanto problemas da ‘integração sistêmica’, tanto a elaboração política de conflitos
de classe quanto a elaboração de crises do processo de acumulação”. Para o autor, há um
difícil dilema, em que o problema funcional do desenvolvimento sócio-político – e com
36
isso a chave de sua explicação sociológica – “é a compatibilidade das estratégias, mediante
as quais o aparelho de dominação política deve reagir tanto às exigências quanto às
necessidades, de acordo com as instituições políticas existentes e as relações de força
societária por elas canalizadas” (Offe, 1984: 36).
Desta forma, um nível mais elevado de organização dos assentados rurais e seus
representantes (movimentos sociais), pode aumentar o poder de pressão junto ao governo e
conseguir recursos em forma de crédito rural, infra-estrutura básica e etc. que auxiliam no
processo produtivo destas famílias.
Como exemplo dessas medidas tomadas pelo Estado para responder a pressões dos
movimentos sociais e dos assentamentos rurais constituídos por uma linha de crédito
especial, foi institucionalizado a partir de 1986 o Programa Especial de Crédito para a
Reforma Agrária (PROCERA) com várias dessas características apontadas acima.
De acordo com Cordeiro et. al. (1991), os primeiros recursos do governo federal
que chegaram aos agricultores assentados foram obtidos pelo Fundo de Investimento Social
(FINSOCIAL), base para constituição do PROCERA, e resultaram da ação dos agricultores
e das lideranças de movimentos sociais, principalmente do MST. A partir da mobilização
dos agricultores do Rio Grande do Sul e da organização de encontros estaduais e nacionais
de agricultores assentados, este Movimento chegou à Brasília em busca de recursos para
produção nos lotes. Depois de muitas idas e vindas, em setembro de 1985 foram liberados,
com recursos do FINSOCIAL, CR$ 67,5 bilhões para a aplicação em assentamentos em
diversos estados brasileiros. A liberação dos recursos, longe de por fim às dificuldades, deu
início à luta pelo repasse do dinheiro aos estados, que seriam os responsáveis por sua
aplicação
28
.
28
O Rio Grande do Sul teve um papel importante nas primeiras mobilizações por financiamentos aos
pequenos produtores rurais, de acordo com Cordeiro et al. (1991:02), “era o único estado que já contava com
uma certa articulação entre os assentados, conseguida com o apoio da Igreja. Foi também o primeiro estado a
criar uma Comissão Estadual de Assentados com auto-sustentação financeira, propiciada pela contribuição
dos próprios assentados e destinada a financiar viagens da Comissão a Brasília, Rio de Janeiro e Porto Alegre
na luta pelos recursos”.
37
2.1 – O Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária – PROCERA
O PROCERA foi instituído pelo voto n.º 46/86 do Conselho Monetário Nacional
(CMN), aprovado em 31/01/1986. Tinha como objetivo atender a duas reivindicações: por
um lado, a disponibilidade de recursos específicos de crédito aos projetos de assentamentos
rurais no país, de acordo com o PNRA, ou seja, “produção de alimentos, criação de novos
empregos no setor rural, diminuição do êxodo rural, aumento dos benefícios sociais e paz
social no meio rural” (BNDES, 1987). Por outro lado, responder a pressões dos
trabalhadores rurais, pequenos agricultores e suas organizações e movimentos sociais.
Essas pressões tinham como objetivo que o governo tratasse das questões
relacionadas ao financiamento da produção agrícola em pequena escala. Além de recursos
públicos, os Movimentos pediam a revisão das dívidas dos agricultores, a queda nas taxas
de juros cobradas e a criação de linhas de crédito mais adequadas à situação dos
agricultores que produziam em pequenas áreas, com base na agricultura familiar (Medeiros,
1989).
Em meados de 1987 o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES
29
), administrador do PROCERA, determina a criação de Comissões Gestoras nos
estados responsáveis por sua implementação. Até este momento, o Programa não tinha
dotação orçamentária e institucionalidade própria.
Até 1989 o PROCERA havia atendido cerca de 30.000 famílias assentadas em
projetos do INCRA e dos estados, num volume em torno de US$ 100 milhões, resultando
em um clima de grande expectativa para as famílias que ainda não haviam sido atendidas.
De 1990 a 1992, com o governo de Fernando Collor de Mello, o Programa foi
praticamente paralisado. Várias mudanças políticas e institucionais fizeram com que quase
nenhum projeto de financiamento fosse contratado. Entre elas, destaca-se: a extinção da
SEPAI do Ministério da Reforma Agrária e Desenvolvimento (MIRAD) que administrava e
gerenciava o Programa; a saída do BNDES do PROCERA, que era o administrador e gestor
29
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, ex-autarquia federal criada pela Lei
n.º 1.628, de 20 de junho de 1952, foi enquadrado como uma empresa pública federal, com personalidade
jurídica de direito privado e patrimônio próprio, pela Lei n.º 5.662, de 21 de junho de 1971 O BNDES é um
órgão vinculado ao Ministério do Desenvolvimento, Industria e Comércio Exterior e tem como objetivo
apoiar empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do Brasil.
38
do seu fundo rotativo; a política de extinção de subsídios deste governo; e as mudanças
administrativas que alteraram internamente a tramitação dos projetos de financiamento
(Jorge, 2001: 83).
Neste contexto, o PROCERA só começou a operar de forma sistemática, isto é,
aumentando seus recursos, quase uma década depois de sua criação, a partir de 1993.
Contribuíram para isso, as mudanças políticas do governo Itamar Franco e a crescente
pressão dos movimentos sociais organizados, pressionando o governo.
Ao ser assentada, cada família recebia um crédito de implantação (fomento,
alimentação e habitação) para apoiar sua instalação no lote até que surgisse alguma receita
de trabalho na terra. Após a instalação, os agricultores assentados passavam a ter direito ao
Programa, podendo ser beneficiadas por essas linhas de crédito individualmente (linhas de
custeio e investimento) ou em associações de produtores e suas cooperativas (linha
coletiva).
A partir de janeiro de 1991 o Banco do Brasil
30
passa a ser o administrador do
Programa. Após celebração de um convênio com o INCRA, formalizando a transferência
das funções até então desempenhadas pelo BNDES. A partir de 1993, com a criação dos
Fundos Constitucionais
31
, o Programa também passou a ser operacionalizado por outros
agentes financeiros: Banco da Amazônia (BASA), com o Fundo Constitucional de
Financiamento do Norte (FNO) e Banco do Nordeste (BNB), com o Fundo Constitucional
de Financiamento do Nordeste (FNE). Já a região Centro-Oeste (FCO) fica a cargo do
Banco do Brasil assim como as regiões Sul e Sudeste.
Ao INCRA competia a presidência das Comissões Nacional e Estadual do
Programa, alocar recursos orçamentários e financeiros, repassando-os ao Fundo Contábil do
PROCERA. Como coordenador do Programa, também era de sua competência a indicação
dos beneficiários que receberiam crédito e a elaboração, para conhecimento dos agentes
financeiros, da lista de Projetos de Assentamento (PA) emancipados e elegíveis ao
30
O voto do Conselho Monetário Nacional 232/90, aprovado em 14/01/1991 passa a designar o Banco do
Brasil como administrador e gestor do PROCERA. Já o convênio de transferência das atribuições e
responsabilidades (DF/65007/90), foi firmado entre o INCRA e o BB em 31/12/1990. Até 1995, foram
incorporados 14 Termos Aditivos ao Convênio, transferindo recursos do INCRA ao BB para reforçar a
capacidade de atendimento do PROCERA.
31
Os Fundos Constitucionais foram criados pela Lei n.º 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou
o Artigo 159, inciso I, alínea "c" da Constituição Federal, de 1988, criando assim, os
Fundos Constitucionais
de Financiamento do Norte – FNO, Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste – FNE, Fundos
39
Programa. Por fim, cabia-lhe, por meio das Superintendências Regionais, supervisionar e
acompanhar as atividades de assistência técnica e extensão rural (INCRA, 2003).
Os agentes financeiros assumiam, perante o INCRA, uma série de atribuições
quanto à operacionalização do PROCERA. De acordo com o relatório do programa
PROCERA/LUMIAR
32
(1997), estas atribuições incluíam: (a) elaborar a ficha cadastral
dos proponentes do crédito, identificando possíveis impedimentos burocráticos à
contratação do financiamento; (b) acolher e avaliar os projetos e propostas de crédito que já
haviam passado pelas Comissões Estaduais; (c) contratar os projetos aprovados; (d)
fiscalizar as operações de crédito; (e) estabelecer relações com os prestadores de assistência
técnica, para melhorar o desempenho do Programa; (f) fornecer aos coordenadores do
PROCERA todas as informações demandadas para o acompanhamento e avaliação do
Programa; (g) cobrar as dívidas, recolhendo ao Fundo Contábil os valores resgatados; e (f)
em caso de inadimplência, tomar as medidas legais cabíveis.
A prestação de assistência técnica era diretamente vinculada à concessão do crédito
aos agricultores assentados, e estes serviços deveriam ser gratuitos e contínuos. Aos órgãos
de assistência técnica cabiam elaborar projetos técnicos de desenvolvimento econômico dos
assentamentos, encaminhando-os à avaliação das Comissões Estaduais do PROCERA, e
assessorar os agricultores e suas organizações produtivas. De acordo com as normas do
PROCERA, os prestadores de assistência técnica eram obrigados a apresentar relatórios dos
trabalhos desenvolvidos com os resultados alcançados e elaborar os Planos Anuais de
Assistência Técnica.
A Comissão Nacional do PROCERA era composta por representantes do governo
federal (INCRA, Ministério da Agricultura e Ministério da Fazenda), representantes dos
bancos oficiais gestores dos recursos do Programa, representantes das entidades nacionais
dos trabalhadores rurais e da Confederação das Cooperativas de Reforma Agrária do Brasil
(CONCRAB). As Comissões coordenavam e avaliavam o desempenho do Programa.
Também eram responsáveis, juntamente com o agente financeiro e o INCRA, pela
implantação dos créditos e dos serviços de assistência técnica. Percebemos assim, que estas
Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste – FCO.
32
O Projeto LUMIAR visava implantar um serviço descentralizado de assistência técnica aos Projetos de
Assentamento de Reforma Agrária do Governo Federal.
40
comissões conformavam, utilizando Lamounier (1994), verdadeiras “arenas”, onde atores
sociais disputavam as verbas alocadas para atender as necessidades de recursos financeiros
demandados pelos assentamentos rurais, envolvendo mecanismos de negociação e pressão,
por parte de grupos organizados.
Em relação às fontes de recursos do PROCERA, as principais foram: às dotações
orçamentárias da União, o orçamento do próprio INCRA e, a partir de 1992, as verbas dos
Fundos Constitucionais
33
. Outra fonte era os recursos oriundos das amortizações das terras
adjudicadas aos beneficiários do Programa de Reforma Agrária e os montantes dos
pagamentos dos financiamentos concedidos. De 1991 a 1999, de acordo com dados do
INCRA, o PROCERA teria aplicado mais de 1 bilhão de reais, um valor, segundo Jorge
(2001), pouco significativo, “considerando-se que foram assentadas 444.471 famílias até
2000” (p. 84).
As condições para obtenção dos créditos pouco se alteraram ao longo de sua
existência, as mudanças foram mais freqüentes em relação aos tetos de financiamento, aos
prazos para carência e pagamento e aos encargos financeiros. Estas mudanças indicavam a
necessidade de ajuste técnicos e financeiros na gestão do Programa, demandados, às vezes,
pela avaliação de seu desempenho e, mais freqüentemente, pelas demandas da conjuntura
econômica. Por outro lado refletiam as pressões políticas das organizações dos movimentos
sociais e dos trabalhadores rurais em busca do aumento dos recursos aplicados e de
melhores condições de contratação dos créditos para os agricultores assentados.
2.1.1 – Principais estudos sobre o PROCERA
Durante seu período de existência, o PROCERA foi um programa pouco estudado.
Entre os estudos que o analisa, tanto em suas concepções teóricas, quanto nas suas
possíveis contribuições ao processo de efetivação de uma política de crédito para
assentamentos rurais no país, iremos destacar, a partir de agora, as principais análises sobre
os resultados deste Programa.
33
Através da Lei 9.126 de novembro de 1995, previa a aplicação de 3% da arrecadação do Imposto de Renda
(IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para investimento no setor produtivo das regiões
beneficiadas pelos Fundos. A Portaria Interministerial de 06/02/1992 determinou a aplicação de 10% dos
recursos dos Fundos nos Projetos de Assentamento aprovados pelo Ministério da Agricultura e Reforma
Agrária (INCRA, 2003:08).
41
Um estudo intitulado “Avaliação e Acompanhamento do PROCERA
34
”, realizado
através do convênio INCRA/UNESP-Jaboticabal/SP. Coordenado por Wirley Jerson Jorge
e José Gilberto de Souza e realizado entre 1997 e 1998, em dez estados da federação
(Amazonas, Bahia, Ceará, Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio Grande do Sul, Rondônia,
Santa Catarina, São Paulo e Sergipe), teve como objetivo realizar a primeira avaliação do
Programa após dez anos de sua implantação, correspondendo ao período de 1986 a 1995.
Desta pesquisa, foram gerados 10 relatórios técnicos, um para cada estado
35
.
Logo após a publicação de alguns resultados, outros dois documentos foram
apresentados, ambos utilizando como fonte de dados esta pesquisa. O primeiro foi realizado
por Antônio Márcio Buainain e Hildo Meirelles de Souza Filho, intitulado “PROCERA:
Impactos produtivos e capacidade de pagamento”, em 1998. E o segundo, realizado por
Gervásio de Castro Rezende, intitulado “PROCERA: Institucionalidade, subsídio e
eficácia”, em 1999. Ambos os documentos foram encomendados pelo Projeto de
Cooperação Técnica da FAO/INCRA. Vale destacar que ao mesmo tempo em que fazem
severas críticas à pesquisa – afirmando que os “dados estariam limitados e inadequados a
análises de modelos econométricos para testar a validade, direção e magnitude dos efeitos
das variáveis sobre a capacidade de pagamento” – afirmam o caráter estratégico para a
reforma agrária brasileira e a importância que teve esta linha de crédito ao provimento de
recursos aos assentados (Buainain e Souza Filho, 1998 e Rezende, 1999a).
Estes estudos demonstram, entre outras coisas, como os recursos destinados ao
Programa permitiram um aumento da composição do patrimônio e da renda bruta dos
assentados e a introdução de novas tecnologias de manejo dos cultivos e da criação animal
dos assentamentos. De alguma forma substituindo o sistema de produção tradicional e
diversificando a produção dos assentados.
Outra conclusão nesta mesma direção, foi apresentada pela Confederação das
Cooperativas de Reforma Agrária do Brasil (CONCRAB), afirmando que “este Programa
34
Neste estudo foram levantados dados quantitativos e qualitativos. A coleta de dados foi realizada de
novembro de 1997 a maio de 1998. A escolha destes estados se valeu pelo fato de apresentavam
particularidades de ordem creditícia, organizativa, de quantidade de área e condição do assentamento, dos
tipos de cultura e tecnologia empregadas e que permitem apontar um perfil sobre o desenvolvimento do
programa no país (Jorge e Souza, 1998).
35
Ver Almeida et. al. (1998), com Mato Grosso do Sul; Lunardi (1998), com Paraná; Mayorga (1998), com
Ceará; Oliveira Júnior (1998), com Bahia; Perdigão (1998), com Rondônia; Santos (1998), com Rio Grande
do Sul; Schmidt (1998), com Santa Catarina; Soares (1998), com Amazonas; Souza e Jorge (1998), com São
42
teria se transformado numa das principais ferramentas para o desenvolvimento econômico e
social dos assentamentos” (CONCRAB, 1995: 10).
Também Bittencourt et al. (1998), destacam que o PROCERA,
“tem sido um grande potencializador e diferenciador dos assentamentos de
reforma agrária. É através das diversas modalidades de créditos destinadas à
reforma agrária que os assentados buscam estruturar minimamente suas
propriedades, principalmente entre aqueles que não dispunham de nenhum
instrumento de trabalho ao serem assentados” (Bittencourt et al., 1998:36).
Além dos impactos econômicos da presença do crédito e dos fatores positivos que o
impulsiona, Lopes (1998) destaca que a institucionalidade do PROCERA, ao possibilitar a
participação dos seus beneficiários nas suas instâncias decisórias, incentivou os assentados
a buscar novos espaços de atuação política, procurando valorizar a negociação como
instrumento de conquista de direito. A ação coletiva dos agricultores assentados e de seus
Movimentos fez parte, argumenta o autor, da defesa de interesses e de um processo de
aprendizado político, desenvolvido na luta pelo acesso aos recursos e pela melhoria das
condições de sua implementação e pagamento. Esse resultado também pode ser encontrado
em Cordeiro et al. (1991), assinalando os limites e possibilidades dos processos locais de
democratização das políticas públicas dirigidas aos agricultores assentados.
Em 2003, em atendimento à Portaria INCRA/N.º 983/2003, foi constituído um
grupo de trabalho para realizar estudos e ações necessárias a consolidar informações das
atividades do PROCERA entre 1986 e 1999, compreendendo 14 anos de operacionalização
deste Programa. Entre os resultados positivos do PROCERA, o relatório destaca: (a)
diminuição do êxodo rural; (b) aumento da produção, da produtividade e da diversificação
nos assentamentos rurais; (c) melhoria de nível de participação dos movimentos sociais em
tomadas de decisões sobre o interesse coletivo; e (d) aumento do patrimônio do produtor;
entre outros (INCRA, 2003: 13).
Em relação aos limites e impasses do Programa, de acordo com os trabalhos
apresentados acima, estes abrangem desde a insuficiência dos montantes de recursos,
passando pelo alcance do Programa e mesmo a ausência de apoio e assessoria técnica
oferecida aos assentamentos rurais. Vale destacar que esses motivos são variados e
interrelacionados não podendo ser pensados de forma estanque e isolados.
Paulo; e Tanezini (1998), com Sergipe.
43
Com relação aos recursos destinados e aplicados pelo Programa, alguns estudos
destacam a insuficiência, a descontinuidade e a demora nos processos de liberação,
contratação e pagamento dos mesmos. Como exemplo, os trabalhos de Silva et al. (1995),
Morais (1996) e Lopes (2001), que estudaram assentamentos rurais em Sergipe.
Concluíram que os recursos disponibilizados e realmente aplicados não foram suficientes
para atender as demandas das famílias de agricultores assentados. Também destacam a
demora na liberação dos recursos e as dificuldades dos agricultores em acessar o crédito.
Os estudos de Bittencourt et al. (1998) e Cordeiro et al. (1991) constatam que os
instrumentos burocráticos criados pelo governo, resultam em sérios problemas para os
agricultores, como: demora no acesso dos agricultores ao crédito, o descompasso entre os
processos administrativo-burocráticos e as necessidades dos processos sociais de produção
agrícolas.
Uma das conseqüências dessa insuficiência de recursos, como identificaram
Bittencourt et al. (1998) em Minas Gerais, foi o elevado índice de inadimplência em
relação ao crédito. Entre os agricultores pesquisados, 57% estavam inadimplentes.
Ademais, todos eles haviam recebido apenas 50% do investimento necessário para
desenvolver os projetos técnicos.
Nesta perspectiva, para Buainain e Souza Filho (1998) a insuficiência dos recursos
que chegam aos agricultores tem refletido diretamente sobre a sua capacidade de
pagamento. Se não há dinheiro suficiente para financiar melhorias estruturais ou custear a
produção, os projetos tendem a fracassar e, não raro, se tornam “economicamente
inviáveis”. Por conta do baixo nível de capitalização prévia dos agricultores e da
insuficiência dos financiamentos destinados à estruturação dos assentamentos, uma parcela
importante dos recursos dos projetos é destinada à montagem de infra-estrutura básica, que
não geram renda em curto-prazo e que, por isso, dependem de uma estratégia de contínuo
acesso a novos recursos, geralmente inexistente.
Para compreender os motivos da ocorrência destes impasses e descompassos,
diversos estudos nos remetem à análise das institucionalidades que davam suporte à
execução do PROCERA. Assim, uma questão interessante, que afeta a institucionalidade do
PROCERA, pode ser relacionada a algumas mudanças macroeconômicas do país,
principalmente antes do Plano Real (1994). Houve uma transição macroeconômica de altos
44
índices de inflação para um período de queda e estabilização destes índices. Ao mesmo
tempo, em períodos de alta inflação é recorrente o processo de defasagem dos valores reais
dos recursos, que somado aos atrasos nas liberações destes aos assentados, proporcionou
uma “perda” para estas famílias, mesmo antes de receber o dinheiro.
Os problemas encontrados com a defasagem dos recursos para compra de insumos,
em períodos de altas taxas de inflação, aliados a atrasos na liberação destes, aparecem em
estudos sobre o crédito rural nesse período, como em Cordeiro et. al. (1991), em que esse
foi uma das dificuldades de pagamento das parcelas do PROCERA para assentados no Rio
Grande do Sul, desde o início desse Programa. Também Gullo (2001), ainda no Rio Grande
do Sul, aponta para essa questão como um dos problemas encontrados pelo Fundo Estadual
de Apoio ao Desenvolvimento dos Pequenos Estabelecimentos Rurais (FEAPER),
proporcionando altos índices de inadimplência para os agricultores familiares deste estado.
Estudos sobre o PROCERA, realizados por Buainain e Souza Filho (1998) e
Rezende (1999a) demonstram como foi, até 1997 as condições de financiamento do
PROCERA e ressaltam as várias modificações que sofrerem ao longo dos anos, mudanças
essas que refletiram demandas dos próprios assentados e também reflexo na própria
conjuntura econômica, em especial da inflação. A passagem de uma economia
hiperinflacionária para um ambiente de estabilidade monetária, a partir de 1994 com o
Plano Real, significou uma mudança substancial no custo efetivo do crédito para os
assentados. Com isso, Rezende aponta que
“a cobrança de apenas 50% da correção monetária, em empréstimos de prazo
de 7 anos e 2 de carência, como eram as regras do PROCERA antes do Plano
Real, fazia com que o valor efetivamente pago no final do empréstimo, fosse
muito pequeno, afirmando que o PROCERA se pagava com a venda de uma
galinha” (Rezende, 1999a: 11).
Além dos problemas com a queda do processo inflacionário, Buainain e Souza Filho
(1998) afirmam que “o arranjo institucional do PROCERA assegurava a concessão
automática de crédito aos assentados, sem qualquer garantia e em condições especiais de
remuneração”. Isso tenderia a “reduzir e relaxar a disciplina técnico-financeira e afetar
negativamente a eficiência na utilização dos recursos, levando ao prejuízo do Programa de
Reforma Agrária e dos próprios assentados
36
” (p.21). Em conseqüência disso, para os
36
Para essa conclusão os autores se basearam nos trabalhos de Pischke et. al. (1983), Bardhan (1989) e
45
autores, pelo menos uma parte dos assentados vinham considerando esse crédito como uma
“doação”, reduzindo assim incentivos para produzir resultados que permitiriam o
pagamento do empréstimo, sendo possível a aceitação – por parte dos assentados – de
projetos de investimento frágeis e possíveis facilitação de “desvios dos recursos” (p.21).
Na contramão desse argumento, encontramos uma reflexão de Souza (s/d). Para esse
autor, o argumento de que as mudanças macroeconômicas alterariam o perfil do crédito e
que isso estaria promovendo (ou promovido) a inadimplência ou correspondendo às
dificuldades de amortização das parcelas pelos beneficiários, teria fundamento apenas sob a
lógica monetária e nominalista.
“Uma análise dos projetos técnicos e o processo de implantação respondem
efetivamente mais pelo insucesso dos empreendimentos de alguns agricultores
do que as dinâmicas macroeconômicas em que pesem suas contribuições”
(Souza, s/d: 04).
Em nossa opinião, as visões de Buainain e Souza Filho (1998) e Rezende (1999b),
em se tratando da capacidade de pagamento das parcelas do PROCERA, estão presas à
“necessidade de geração de renda suficiente para cobrir as despesas da família, manter o
ciclo de acumulação” e depois pagar as parcelas. Descartam a vontade dos assentados em
pagar como se apenas a geração de renda fosse suficiente para que esse pague. Como se
apenas os fatores de ordem econômica (como assentamentos situados em terras pouco
férteis, sem infra-estrutura, distante dos mercados ou de estradas e com assistência técnica
precária) fossem suficientes para que as dívidas fossem pagas, descartando os fatores
políticos e sociais que envolvem esse processo. Como exemplo podemos pensar nos
assentados que mesmo conseguindo recursos para pagar as parcelas do crédito, através de
posturas políticas dos Movimento Social (ou do sindicato) acham que esses créditos não
deveriam ser pagos. Para alguns assentados, neste caso, a pressão política exercida pelos
“mais politizados” interfere em suas escolhas de pagamento ou não do crédito, sendo aqui o
fator político mais determinante que o econômico.
Outras mudanças macroeconômicas, tomadas a partir do Plano Real, podem ter
causado essa dificuldade de pagamento do PROCERA em 1998, como por exemplo, uma
queda dos preços dos produtos agrícolas, em especial aos diretamente vinculados ao
Stigltiz (1993), em que sustentam que condições muito especiais reduzem tremendamente a eficácia da
política, uma vez que tanto os produtores como os agentes financeiros deixam de ter compromisso efetivos
46
abastecimento do mercado interno (como arroz, feijão, suínos, aves e etc.), conhecida como
“âncora verde”
37
. Esse pode ser, pelo menos em parte, causador da inadimplência de
muitos assentados, dificultando a comercialização de seus produtos e, com isso reduzindo
sua renda monetária.
Também vale destacar as constantes mudanças ocorridas durante os anos de
operacionalização do PROCERA, como através de: normas, circulares, portarias, termos
aditivos e resoluções, prazos, valores, taxas de juros e prorrogações das datas de pagamento
do crédito. Estas mudanças causaram desconfiança e insegurança não só aos assentados,
mas também os próprios técnicos do banco e que prestam assistência técnica aos
assentados
38
.
2.1.2 – O papel desempenhado pelos atores envolvidos com o Programa
Em relação ao papel desempenhado pelo INCRA na gestão dos processos de
contratação dos créditos, Silva et al. (1995) aponta para uma timidez de suas ações,
caracterizadas pela baixa capacidade operacional. Já Jorge e Souza (1998) denunciam a
inexistência de um controle sobre os recursos e uma base de dados sobre a aplicação dos
créditos. Diante da diversidade de finalidades de aplicação dos recursos do PROCERA, o
INCRA não possuía um sistema de controle específico, não podendo acompanhar e avaliar
devidamente a eficiência do Programa. E, Bittencourt et al. (1998) relatam desvios de
função na aplicação dos recursos obtidos com o crédito em assentamentos em alguns
estados do país.
Outros estudos apontam problemas identificados com os prestadores de serviços de
assistência técnica e extensão rural que, na institucionalidade do PROCERA, deveriam
oferecer apoio ao desenvolvimento dos projetos técnicos financiados. Para Bittencourt et al.
(1998) os assentamentos que apresentaram maiores níveis de desenvolvimento foram os
que tiveram acesso a serviços de assistência técnica e extensão rural em ao menos uma das
etapas de execução dos projetos, contando assim, com um maior comprometimento dos
com os resultados prometidos nos projetos.
37
O processo conhecido como âncora verde pode ser compreendido através de uma política de liberação e
abertura econômica, incluindo o fortalecimento das relações com o MERCOSUL. Associa-se a isso uma
política de preços agrícolas passiva (evitando-se intervenções no mercado e permitindo a queda dos preços),
serviram para sustentar a estabilidade macroeconômica do Plano Real.
38
Para acompanhar todas as mudanças ocorridas nas normas do PROCERA, ver Relatório de Gestão
47
técnicos. Ao analisar o Programa, Buainain e Souza Filho (1998) identificaram vários
problemas relacionados à qualidade técnica dos projetos elaborados, afirmando falta de
adequação dos projetos à realidade dos assentados e às demandas dos agricultores.
Aos agentes financeiros cabiam, como já foi apresentado, entre outras coisas, as
avaliações dos projetos técnicos. Estes geralmente se limitavam à verificação do
atendimento dos projetos às exigências formais e, por vezes, ao acompanhamento pontual
de sua execução. Os bancos não assumiam responsabilidades ou riscos na concessão dos
créditos, por isso, pouco lhes interessava a avaliação econômica dos projetos apresentados,
“estavam mais preocupados com a redução dos custos de transação dos créditos” (Buainain
e Souza Filho, 1998).
Silva et al. (1995), argumentam que embora os bancos tivessem um forte estímulo
governamental, recebendo o pagamento de taxas de serviços e a isenção dos riscos
operacionais, não conseguiam contratar a totalidade dos recursos. A falta de interesse e
motivação para trabalhar com os pequenos agricultores fazia com que os bancos os
tratassem como clientes comuns, que deveriam se submeter aos seus métodos tradicionais e
a exigências burocráticas excessivas, muitas vezes distantes das possibilidades dos
agricultores. Para os autores, faltava “motivação institucional para o apoio creditício aos
pequenos produtores rurais”.
Buainain e Souza Filho (1998) apontam para problemas relacionados com a atuação
deficiente de diversas Comissões Estaduais do PROCERA (CEPRO’s), que tinham como
prática, repetir o método de avaliação precário utilizado pelos bancos e aprovavam projetos
técnicos porque cumpriam os aspectos formais, sem proceder qualquer avaliação criteriosa.
Algumas vezes, o trabalho destas Comissões se resumia à aprovação dos projetos técnicos
e, por carecerem de representatividade institucional, não conseguiam imprimir um papel
político mais importante na gestão do Programa. Quando haviam CEPRO’s atuantes,
minimizava-se, em parte, o desinteresse dos agentes financeiros na gestão do Programa.
Neste caso, havia uma maior preocupação com a avaliação econômica dos projetos, o que
contribuía para diminuir os riscos assumidos pelos agricultores.
Quanto aos assentados, avalia-se que a sua condição sócio-econômica anterior à
entrada no Programa de Reforma Agrária é, em si, um limite à obtenção de bons resultados
elaborado pelos técnicos do INCRA (2003).
48
na utilização dos recursos de financiamento e crédito, desdobrando-se em desvios na
finalidade de aplicação dos recursos e em uma baixa capacidade de pagamento da dívida
assumida (Rezende, 1999b). Em nossa opinião, a falta de uma política pública
complementar à de crédito rural coloca-os a enfrentar a terra nua e quase sempre em
condições precárias para o cultivo. Como os recursos para investir na estruturação básica
dos assentamentos são escassos ou mal empregados, o pouco que conseguem para financiar
os projetos técnicos é dividido com a tarefa de criar condições mínimas de infra-estrutura:
estradas de acesso e escoamento da produção, energia elétrica e distribuição de água.
2.1.3 – Resultados e opiniões sobre o PROCERA
Conforme foi apontado anteriormente, o quadro de carência do PROCERA teve
impactos importantes sobre a capacidade de pagamento dos empréstimos deste Programa,
levando um grande número de beneficiários a inadimplência (INCRA, 2003). A partir de
1997, sob pressão dos movimentos sociais e das organizações dos trabalhadores rurais e
agricultores assentados, uma série de medidas políticas e administrativas tratou de repactuar
e alongar as dívidas assumidas junto a esse Programa.
De acordo com o Relatório de Gestão do PROCERA (INCRA, 2003), até 2003
foram realizadas, pelo menos, três grandes processos de negociação e alongamento de
dívidas do Programa
39
. Estes processos de negociação, por um lado, ampliaram os prazos
de pagamentos, reduziu encargos sobre o crédito e flexibilizou as exigências feitas pelas
agência bancárias. Por outro lado, como acontecem de forma sucessiva, acabam, por
“alimentar esperanças de novas e flexíveis condições de pagamento, que poderiam levar os
mutuários a postergarem suas opções, na expectativa de ampliação das vantagens legais até
então vigentes” (p.21). Assim, o documento conclui que:
“as sucessivas repactuação e alongamento de dívidas do PROCERA, além da
concessão de altos subsídios ao crédito concedido, apesar de trazer benefícios
consideráveis aos beneficiários, não estimula o produtor a dar o melhor do seu
esforço visando o pagamento da dívida contraída. Além disso, quando os
benefícios concedidos estendem-se ao principal da dívida, como é o caso do
PROCERA, não há preocupação da geração de capacidade de pagamento
39
Entre as renegociações das dívidas dos assentados com o PROCERA, as principais aconteceram em 1997,
de acordo com a Resolução do BACEN, n.º 2.445; outra através das Leis n.º 10.177, de 12/01/2001, Lei n.º
10.437, de 25/04/2002, e da Lei n.º 10.464, de 24/05/2002; e por fim, com a Lei n.º 10.696, de 02/07/2003,
conhecida como MP Lula (INCRA, 2003).
49
futuro e leva o produtor, em geral, a supor que o crédito recebido não é para ser
pago, mas que é apenas um dever do Estado para com ele” (INCRA, 2003: 21).
Maior controle dos recursos oriundos dos Fundos Constitucionais, foi, na trajetória
do PROCERA, sistematicamente pretendida pelos sucessivos governos. De acordo com
Rezende,
“para a equipe econômica (e com certeza, para boa parte do governo federal),
os recursos carreados para esses fundos são considerados perdidos e, por isso, a
aplicação na reforma agrária não significa um ônus fiscal adicional. Ao
contrário, essa aplicação deve até mesmo ser preferida, por atender a um
reclamo nacional e em vista da ‘caixa preta’ que representa as aplicações desses
fundos” (Rezende, 1999a:11).
Na opinião de Bruno e Dias (2004:22) para o governo não havia uma política de
reforma agrária que se adequasse às propostas de enquadramento orçamentário e ajuste
fiscal, tendo, por isso, que ser implementada por outro caminho, o dos “fundos perdidos”
que, por serem perdidos eliminavam as sanções e diminuíam as responsabilidades e
incentivos ao longo das institucionalidades gestoras e executoras do PROCERA. Desta
forma, foi-se construindo entre os atores participantes da gestão do Programa, uma falta de
confiança
40
ao longo de sua trajetória.
Ainda segundo Bruno e Dias (2004:23), ao invés da construção de uma intervenção
estatal que busque uma nova relação com os segmentos sociais historicamente postos em
segundo plano pelas políticas públicas, as recomendações defendiam que os agricultores
assentados deveriam assumir uma outra postura diante do Estado, de suas políticas e dos
agentes gestores destas políticas, principalmente os financeiros. Surge então, como base
dessa nova postura desejada, a idéia do “agricultor moderno”, de perfil empresarial,
disposto a aprender a praticar a disciplina financeira que lhe permita atingir eficácia na
utilização dos recursos disponibilizados pelo programa de crédito.
Estas medidas significavam o reconhecimento governamental da falência do
Programa em sua tentativa de oferecer condições para que os agricultores assentados
40
Esta falta de confiança no Programa, foi percebida também pelo próprio Relatório do INCRA, pois,
tentando recuperar informações e dados de seu próprio acervo, a comissão designada para essa tarefa concluiu
que “as informações são poucas e os servidores têm pouco ou nenhum interesse a respeito” (INCRA, 2003:
23).
50
conseguissem, a partir da obtenção do crédito, incrementar os níveis de produção e renda
nos assentamentos, tornando-se capazes de saldar dívidas dos empréstimos.
Por outro lado, a possibilidade de perdão de parte da dívida ou a renegociação
vantajosa para os agricultores era considerada por alguns analistas – e pelo próprio INCRA
– como o principal motivo da inviabilidade do programa de crédito, ao desconsiderar a
necessidade de criação de mecanismos de disciplina e punição como meio para tornar a
utilização dos recursos mais eficientes, possibilitando, nesta visão, o pagamento dos
empréstimos concedidos, melhorando assim o desempenho do Programa.
Esta visão sobre o Programa de crédito parte de uma separação estanque entre
produção agropecuária comercial, produção para autoconsumo e aquisição de bens de
consumo. Nesta abordagem, os autores apresentam forte evidências em “desvios de
recursos” para bens de consumo e ineficiência atribuída à utilização do crédito para
autoconsumo e não para investimentos produtivos voltados para o mercado.
Assim, iniciamos com o principal objetivo do PROCERA para o qual foi criado:
“Aumentar a produção e a produtividade agrícola dos assentados da reforma
agrária, com sua plena inserção no mercado, mediante financiamento de
projetos para estruturação da capacidade produtiva e aproveitamento
econômico das áreas de assentamento aprovadas pelo INCRA, visando permitir
a devida emancipação do produtor em relação a tutela governamental”
(INCRA, 2003:05)
41
.
Para Rezende (1999a:12), não haveria outra opção além do mercado para os
assentados, isso porque, a produção de subsistência impediria um maior grau de
especialização produtiva, limitando os ganhos de produtividade. Também, a produção para
o mercado, com conseqüente sujeição as forças de livre concorrência, levaria o agricultor à
busca incessante de informações e de maior capacitação e permitiria uma satisfação mais
plena das necessidades de consumo.
Pelas concepções de Buainain e Souza Filho (1998) o crédito tinha como única
função o aumento da produção e da produtividade dos assentados, oferecendo uma
orientação mercantil à produção agrícola e para encurtar o tempo necessário à emancipação
desses, vistos como “fardos a serem carregados pela administração pública”.
41
Mais a frente, o próprio documento aponta para o fracasso deste objetivo, sendo o Programa não suficiente
para tornar o assentado independente em relação aos recursos públicos e integrados ao mercado.
51
De acordo com Bruno e Dias (2004), esta forma de enxergar o papel do PROCERA,
filia-se a concepção do crédito e a intervenção pública para implementá-lo, a um processo
de mudança social cuja meta seria a formação do agricultor empresário – “um produtor
familiar em condições de exercer plenamente seu papel de empreendedor e gerente do
processo de produção em seu estabelecimento”. Constituía-se, deste modo, uma visão
simplista sobre o processo de desenvolvimento dos assentamentos, pois a eficácia do
programa de crédito está associada aos processos de mudança da base técnica dos processos
de produção, aos moldes do “malfadado processo de modernização da agricultura” (p.10).
Chama-nos a atenção, apoiado em Bruno e Dias (2004), a forma em que estes
estudos foram construindo uma visão “ruim” e “pessimista” sobre o PROCERA. Entre os
resultados, sempre mostravam o nível de precariedade dos assentamentos rurais, o alto
índice de inadimplência e a necessária transição de assentados a agricultores familiares.
Esta percepção sobre o Programa de crédito e o papel dos agricultores assentados no
processo de execução dos projetos técnicos financiados influenciou o processo de extinção
do PROCERA a partir de sua integração ao Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) no final da década de 1990.
Como veremos mais a diante, outros fatores ajudariam a formar esta transição,
principalmente através das pesquisas e tipificações dos agricultores brasileiros, realizadas
pelo convênio FAO/INCRA. Assim, torna-se necessário apresentar essa transição, bem
como algumas características da “nova linha de crédito aos assentados”, o PRONAF “A”.
2.1.4 – Fim do PROCERA
Existem na literatura específica sobre o assunto várias opiniões sobre o fim do
PROCERA como uma linha de crédito diferenciada aos assentados rurais no país. Uma
delas acreditava que este Programa estaria privilegiando apenas os produtores assentados, e
o governo teria que unificar as duas linhas de crédito, objetivando abranger todos os
“produtores familiares” brasileiros e suprir algumas necessidades que o PROCERA não
atendia, além de melhor alocação dos recursos destinados a esse público, já escassos. Esta
seria a principal justificativa apresentada pelo “Novo Mundo Rural”, e de acordo com este
documento,
“A existência do PROCERA, nos atuais moldes, ficou insustentável em função
do grande número de tomadores potenciais criados pelas ações de reforma
52
agrária nos últimos anos e pelas deficiências técnico-operacionais da maior
parte das Comissões Estaduais no processo de análise das propostas e
acompanhamento da aplicação dos recursos contratados. Esta foi uma das
causas da grande inadimplência registrada entre os beneficiários desse crédito
nos últimos anos, o que levou o governo federal, em fins de 1998, a prorrogar
por dez anos, incluindo três de carência, um estoque de dívidas de mais de R$
800 milhões” (MDA, 1999:10).
Justificava-se, através da alta inadimplência registrada entre os assentados, bem
como das seguidas negociações e prorrogações das dívidas existentes, a unificação do
PROCERA com o PRONAF. Esta justificativa acobertava outros dois acontecimentos
importantes que ocorriam neste mesmo período (1999), em relação a questão agrária
nacional, a saber: (a) a crescente força política dos movimentos sociais que lutam por terra,
principalmente o MST, passando a atuar em vários estados do país e constituir, através das
ocupações de terras improdutivas, vários assentamentos rurais (como já mostramos); (b) o
fortalecimento de um “novo tipo de desenvolvimento rural para o país”, através da
separação entre o setor patronal e setor familiar.
Alguns trabalhos perceberam essas modificações e alertavam quanto a esse processo
de extinção do PROCERA. Medeiros aponta que,
“No que se refere aos assentamentos já constituídos e a serem implantados, a
proposta é a de emancipação rápida (no prazo de dois ou três anos) de maneira
a transformar os assentados em ‘produtores familiares’. Dentro dessa
perspectiva, o PROCERA foi extinto e ambos os públicos passaram a disputar
os recursos do PRONAF, que não é voltado para a totalidade dos ‘produtores
familiares’, mas para parte deles, envolvendo critérios de seleção sobre quem
faz jus ou não ao crédito” (Medeiros, 2001).
Os movimentos sociais organizados, principalmente o MST, passam a mostrar
descontentamento com o fim do PROCERA
42
. Para eles, as famílias assentadas
apresentavam características fundamentais diferenciadas, como a parcela mais empobrecida
do campo brasileiro e devido a natureza do processo de reforma agrária (luta política).
Estes, enquanto no PROCERA tinham uma linha de crédito especial, uma metodologia e
recursos assegurados, agora, estariam em comum com todos os pequenos agricultores e
42
Medeiros (2001) chama a atenção para “casos de cobrança de taxa (cerca de 2%) efetuada pelo MST sobre
o valor recebido pelos assentados do crédito do PROCERA. Isso criaria um fundo de recursos destinados a
financiar este Movimento. Percebemos que esta questão merece ser melhor estudada.
53
assim, aumentaram as dificuldades para obtenção de crédito rural, pois teriam que disputar
os mesmos recursos.
Uma das mais fortes críticas deste processo de “unificação” do PROCERA com o
PRONAF, veio de Teixeira (1999). Para este autor, nesse processo, classificado como
“Pronafização do PROCERA”, os assentados perderam a condição de produtor especial
(dada por razões econômicas e sociais objetivas), que sem dúvida o diferencivam das
condições de um “agricultor familiar” detentor da terra. A questão aqui é o “nivelamento
conceitual entre assentados e agricultores familiares” que não poderia acontecer (p.07).
Bergamasco e Norder (2004) também se posicionaram em relação a esta questão,
apontando esta extinção como principal motivo para “integração dos assentados ao sistema
de agricultura familiar, isso devido a uma grande inadimplência dos assentados com o
PROCERA e as deficiências na análise das propostas financiadas” (p.60).
Por fim, Carvalho Filho relata que os argumentos utilizados pelo governo neste
período,
“são de um ‘reducionismo’ econômico exarcebado, desprezando tanto as
condições de vida dessas populações como as próprias falhas da política
governamental em dar condições aos assentados (má qualidade da terra, atraso
na liberação do crédito, deficiência na infra-estrutura, problemas com
assistência técnica e comercialização, etc.)” (Carvalho Filho, 2001:220).
Após estas várias opiniões apresentadas sobre a integração dos assentados rurais ao
PRONAF, passemos ao contexto de surgimento desta linha de crédito, em que poderemos
perceber, através de influências teóricas em sua elaboração, a criação de um “agricultor
familiar moderno”.
2.2 – O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF
O contexto de surgimento do PRONAF, em meados dos anos 1990, foi marcado
pela intensa mobilização dos movimentos sociais e organização de trabalhadores rurais que
buscavam acesso à terra e melhores condições de permanência produtiva no campo. Suas
reivindicações eram por ações governamentais que pudessem viabilizar a reforma agrária, o
que envolvia, dentre outras demandas, a questão do crédito rural. Neste cenário, as
mobilizações e ocupações de terras eram respondidas pelo Estado com crescente violência
54
policial e, no campo administrativo, com mudanças institucionais que buscavam limitar o
poder de ação dos movimentos, sobretudo do MST (Bruno e Dias, 2004:23).
No início da década de 1990 a agricultura brasileira, principalmente a da região Sul
do país, estava sendo afetada pelo processo de abertura comercial e de desregulamentação
dos mercados, fatores que a submetiam a uma concorrência intensa com os países do
MERCOSUL. Soma-se a isso, dificuldades decorrentes da crise da segunda metade dos
anos 1980, com baixa disponibilidade de crédito e queda da renda.
Assim, destacamos alguns fatores que, de alguma forma, mudaram o rumo do
desenvolvimento rural (ou sua discussão teórica) principalmente na esfera governamental.
De um lado, uma maior manifestação dos movimentos sindicais dos trabalhadores rurais,
ligados à CONTAG, através do “Grito da Terra Brasil
43
”. Por outra lado, estudos realizados
conjuntamente pela FAO/INCRA
44
definindo conceitualmente a “agricultura familiar” e
estabelecendo um conjunto de diretrizes que deveriam nortear a formulação de políticas
adequadas às especificidades destes grupos de agricultores (Schneider et. al. 2004:23).
Desde a divulgação do programa de reformulação das políticas públicas de reforma
agrária e desenvolvimento rural, através do documento “Agricultura familiar, reforma
agrária e desenvolvimento rural para um novo mundo rural”, que ficou conhecido como
“Novo Mundo Rural” (MDA, 1999), as novas orientações institucionais relacionadas ao
desenvolvimento rural, particularmente das pequenas unidades de produção, foram
influenciadas pela proposta do Banco Mundial. Este recomendava uma ampla revisão das
políticas públicas de desenvolvimento rural, recomendando, de modo inédito, que o Estado
priorizasse a agricultura familiar, criando mecanismos que comprovassem sua integração
aos mercados (Bruno e Dias, 2004:23).
Neste contexto de mudanças institucionais marcado pelos processos de reforma do
Estado e de pressão dos movimentos sociais por ações em prol da reforma agrária, as
alterações mais significativas no primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso
(1994 – 1998) foram a criação do Gabinete do Ministro Extraordinário de Política
43
Até 1995, estas ficaram conhecidas como “Jornadas Nacionais de Luta” e eram organizadas pela
CONTAG, CUT Rural (através do Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos
Trabalhadores) e o MST. Também contavam com a participação de todos os demais movimentos sociais
rurais.
44
O principal deles é o FAO/INCRA (2004) Diretrizes de política agrária e desenvolvimento sustentável
para a pequena produção familiar. Brasília: FAO/INCRA.
55
Fundiária; a transferência do INCRA para a responsabilidade desse Ministério, não estando
mais subordinado ao Ministério da Agricultura. Em 1998, o Gabinete foi transformado em
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) (Medeiros, 2003: 48).
2.2.1 – Os “primeiros passos” do PRONAF
Em 1994, ainda durante o governo Itamar Franco (1992 – 1995), foi criado pelo
Ministério da Agricultura e do Abastecimento (MAARA) o Programa de Valorização da
Pequena Produção Rural (PROVAP), antecipando algumas concepções que, um ano depois,
seriam reformuladas para a instituição do PRONAF. Em 1996, através do Decreto n.º 1.946
de 28/06/1996, o PRONAF passou a ser um programa governamental e a operar recursos
do Orçamento Geral da União (OGU) que também poderiam ser aplicados em infra-
estrutura rural nos municípios e em capacitação dos produtores rurais.
Na base da reformulação das políticas públicas para o agro brasileiro nos anos 1990
estão as idéias defendidas pelo Banco Mundial e pela Organização das Nações Unidas para
Agricultura e Alimentação (FAO)
45
. Em relação às recomendações relacionadas ao crédito
rural, o Banco Mundial (1993) aconselhava uma revisão das tendências historicamente
favoráveis aos “grandes fazendeiros, a retirada dos subsídios e o fim da função de suporte
financeiro da agricultura, desempenhada pelo Estado”. Dando ênfase a agricultura familiar,
o Estado deveria criar programas de crédito específicos e, a partir de um conjunto mínimo e
neutro de intervenções, estimular a participação dos beneficiários e o compartilhamento de
responsabilidades a nível local, ou seja, além de participarem da gestão do programa, as
instituições locais (públicas e privadas) e os beneficiários deveriam repartir os custos e
riscos do programa de financiamento, implicando, na visão do Banco, um efeito positivo
sobre a sustentabilidade da política de crédito (Banco Mundial, 1993).
Em relação a FAO, também fazia parte de suas proposições a ênfase ao
investimento público na agricultura familiar. Sua atuação na formulação de um novo
programa de crédito à agricultura familiar começou a ser formalizada em 1994, quando foi
45
Uma parte importante das propostas do Banco Mundial foi divulgada no documento “Brasil: o
gerenciamento da agricultura, do desenvolvimento rural e dos recursos naturais”, publicado em 1993 (Banco
Mundial, 1993). As propostas da FAO ganharam corpo e especificidade local por meio dos estudos
conduzidos por um Convênio de Cooperação Técnica firmado com o INCRA em 1994, com o objetivo de
“contribuir na elaboração de uma nova estratégia para o desenvolvimento rural no Brasil” (FAO/INCRA,
1994).
56
firmado um convênio para a criação de um Projeto de Cooperação Técnica (PCT) em
parceria com o INCRA (UTF/BRA/036/BRA).
Em 1995 foi apresentado o primeiro relatório que diferenciava inicialmente dois
grandes segmentos na agricultura brasileira: o “patronal”, historicamente beneficiado pela
intervenção estatal; e o “familiar”, posto à margem das políticas públicas e iniciativas do
Estado. O eixo central da diferença entre os dois seguimentos estava na idéia de que, na
agricultura familiar, o trabalho assalariado não era predominante. Este estudo também
diferenciava a agricultura familiar em três segmentos principais, classificados de acordo
com a renda bruta oriunda exclusivamente da agricultura alcançada por cada um deles,
medindo assim, o grau de mercantilização alcançado por seus processos produtivos. Os três
segmentos seriam: a “agricultura familiar consolidada” (integrada ao mercado, com acesso
às políticas públicas e às inovações tecnológicas); a “agricultura familiar em transição”
(parcialmente integrada ao mercado e às inovações tecnológicas); e a “agricultura familiar
periférica” (grupo mais numeroso e cujo viabilidade econômica é negada) (FAO/INCRA,
1994).
Tanto a tipificação da agricultura familiar quanto as recomendações políticas do
relatório foram consideradas pelos formuladores do PRONAF. Para Carneiro (1997: 71), o
PRONAF trazia em suas concepções ao menos três importantes inovações discursivas: (a)
voltava suas atenções às demandas dos trabalhadores rurais, elegendo a agricultura familiar
como setor prioritário da intervenção pública; (b) quantificava a noção de desenvolvimento,
tentando superar – pela incorporação da noção de sustentabilidade ambiental dos processos
produtivos – o histórico viés economicista das políticas dirigidas à agricultura; (c) propunha
a criação de mecanismos participativos de gestão social do Programa, envolvendo os
agricultores e suas organizações. A autora argumenta ainda que a experiência francesa de
modernização da agricultura tradicional ou campesina foi uma das principais referências na
concepção do PRONAF.
Em 2000, é lançado nova tipologia para a agricultura familiar, ainda nesse estudo
realizado pelo grupo da FAO/INCRA. Nesta nova tipologia, o grupo procurou estabelecer
critérios relativos às relações sociais de produção, o tamanho da área e o valor de produção
foram minimizados nesta abordagem. Assim, teríamos: Grupo A (capitalizados); Grupo B
(em via de capitalização); Grupo C (em via de descapitalização); e Grupo D
57
(descapitalizados)
46
. Para Marques (2003), tratou-se de “um afastamento ainda maior da
associação entre agricultura familiar e pequena produção com renda reduzida” (p.170).
Foram estabelecidas as linhas de crédito que passaram a segmentar o público
beneficiário em seis grandes grupos:
Grupo E (Proger Familiar Rural) – admitindo-se até 2 empregados permanentes,
com renda familiar oriunda da exploração agropecuária e não agropecuária de no
mínimo 80%, e renda bruta anual entre R$40.000,00 e R$60.000,00;
Grupo D – admitindo-se até 2 empregados permanentes, com renda familiar oriunda
da exploração agropecuária e não agropecuária de no mínimo 70%, e renda bruta
anual entre R$14.000,00 e R$40.000,00;
Grupo C – admitindo-se uso eventual de trabalho assalariado, com renda familiar
oriunda da exploração agropecuária e não agropecuária de no mínimo 60%, e renda
bruta anual entre R$2.000,00 e R$14.000,00;
Grupo B – tenha o trabalho familiar como base da exploração do estabelecimento,
com renda familiar oriunda da exploração agropecuária e não agropecuária de no
mínimo 30%, e renda bruta anual de até R$2.000,00;
Grupo A – não exige renda anual. Esta linha atende aos primeiros créditos dos
assentados da reforma agrária e beneficiários do Crédito Fundiário.
Grupo A/C – não exigem renda anual. Esta linha procura atender aos assentados
rurais que vieram do PROCERA ou do PRONAF “A”, independente de já os terem
liquidados mas estejam em dia com os pagamentos;
No PRONAF, o padrão de organização social da produção e a sua função social no
desenvolvimento econômico nacional teriam como base às noções de produtividade e
rentabilidade. Assim, a seleção dos beneficiários e a construção de metas do Programa
seriam definidos pelo critério da capacidade de acesso a novas tecnologias e aos mercados,
incrementando entre os agricultores familiares os níveis de mercantilização, demonstrando
assim o caráter produtivista do Programa (Bruno e Dias, 2004:28).
Em grandes linhas, as perspectivas em torno da política agrícola (e para a agrária
também) destes documentos insistem sobre a idéia de que o setor agrícola deva se organizar
46
Este estudo, assim como os outros do convênio INCRA/FAO, eram coordenados por Carlos Enrique
58
tendo somente em vista as sinalizações do mercado. Assim, a intervenção do Estado deve
se limitar ao combate contra a pobreza e os programas de desenvolvimento rural sendo
unicamente concebidos a partir de sua capacidade de reduzir a miséria (Vilela, 1997).
A partir do que foi apresentado sobre o PRONAF, cabe apresentar algumas
diferenças entre este Programa e o PROCERA. Primeiramente, percebemos que as
instituições bancárias passam a assumir maiores riscos com os financiamentos, em
conseqüência, criam maiores exigências e dificuldades para seus clientes contratem os
recursos, favorecendo obviamente, aqueles que conseguem oferecer maiores garantias e que
estão mais “integrados ao mercado”, diferenciado-se assim do PROCERA (Leite e
Medeiros, 2004). Ao mesmo tempo, podemos acreditar, que criaram dificuldades no
tratamento a esse tipo de beneficiário (agricultor familiar), notadamente aqueles integrantes
do grupo “A” (assentados).
De acordo com Rezende (1999a), o PROCERA havia feito uma opção exclusiva por
elevadas taxas de subsídio ao crédito não se comprometendo com a criação de mecanismos
que elevassem a taxa de retorno dos investimentos feitos. Esta distorção tinha origem na
principal fonte de recursos do PROCERA, os Fundos Constitucionais. Estes Fundos não
estariam sujeitos à disciplina orçamentária, a qual deveriam se sujeitar os demais recursos
orçados para a concessão de crédito. Uma vez alocado ao Orçamento das Operações de
Crédito, administrado pela Secretaria do Tesouro, como acontece com o PRONAF, “os
agentes financeiros assumem o risco das operações, ou seja, eles é que são os responsáveis
pelos recursos perante o Tesouro. Não é por outro motivo que esses agentes, em tais
condições, são muito mais exigentes na concessão dos empréstimos, uma vez que é deles o
risco” (p.10).
As fontes de financiamento do PRONAF eram, além de recursos do BNDES, o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT
47
) assumindo lugar de principal fonte de recursos,
representando cerca de 80% do total, de 1996 em diante. Ainda existem outras fontes,
Guanziroli. Mais detalhes sobre esta última tipificação, ver Guanziroli e Cardim (2000).
47
O FAT é um fundo especial, de natureza contábil-financeira, vinculado ao Ministério do Trabalho e
Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao
financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico. Seus recursos provêm do Programa de
Integração Social (PIS)/ Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e a Constituição
Federal prevê uma remuneração mínima desses recursos, razão porque tem de haver uma “equalização de
juros” por parte do Tesouro Nacional para que esses recursos sejam emprestados. Retirado de
(
www.bndes.gov.br/empresa/fundos/fat/default.asp).
59
como: os Fundos Constitucionais (FNE, FCO); as verbas vindas do Tesouro Nacional
(OGU); a Exigibilidade Bancária (um percentual de recursos captados pelos bancos
comerciais e depositados no BACEN). Os principais operadores do Programa são o Banco
do Brasil e o Banco do Nordeste do Brasil.
Como foi apresentado anteriormente, tanto o PROCERA, quanto o PRONAF,
apresentaram pontos estratégicos de desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida das
famílias assentadas. De certa forma, incrementou o patrimônio e renda das famílias. Por
outro lado, incentivou os assentados e suas organizações a uma maior participação política
em instância deliberativas, na luta por mais recursos ou por melhores condições de
pagamento.
Em um estudo organizado por Abramovay (2002) sobre o PRONAF, aparecem
“importantes inovações” apresentadas pelo Programa: (a) o reconhecimento dos
agricultores familiares como protagonistas das políticas públicas; (b) a criação de um
processo de negociação entre os agricultores e suas organizações e o governo; (c)
estabelecimento de um enfoque territorial para as políticas públicas, com importante papel
para os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR).
Carneiro (1997) destaca que a eleição da agricultura familiar como protagonista
para desenvolvimento rural é um indicativo de mudança que o PRONAF apresentava. Mas,
alerta a autora, “precisa de cuidados para que se evite novas ameaças à reprodução da
agricultura familiar, principalmente as frações mais pobres” (p.71).
Tabela 2 – Distribuição dos Recursos do Crédito Rural do PROCERA (de 1991 a 1999) e PRONAF
(de 1995 a 2001) alocados nas Regiões do Brasil
REGIÕES PROCERA (R$) % NACIONAL PRONAF (R$) % NACIONAL
Norte 125.832.874,00 11,6 254.991.802,50 3,3
Nordeste 435.095.012,00 40,0 1.073.654.262,59 13,7
Sudeste 119.741.791,00 11,0 1.346.928.154,41 17,2
Sul 198.036.033,00 18,2 4.790.945.210,65 61,2
Centro-Oeste 208.542.556,00 19,2 367.766.994,44 4,7
Total Brasil 1.087.248.266,00 100,0 7.834.286.424,59 100,0
Fonte: MDA/SAF/PRONAF (2002), retirado de Aquino et. al. (2003:53) e INCRA (2003). Tabela elaborado
pelo autor.
A Tabela acima apresenta a distribuição dos recursos dos dois Programas de crédito,
entre as regiões do país. Vale ressaltar que os valores distribuídos pelo PROCERA estão
apresentados de 1991 a 1999, enquanto que os valores distribuídos pelo PRONAF são de
60
1995 a 2001. Também vale ressaltar que o PROCERA atendia apenas aos assentados rurais,
enquanto o PRONAF, somente a partir de 1999, passa a atender esse público, sendo
acessado até então, pelos agricultores familiares. Mesmo assim, para a análise que
queremos fazer isso não representa um problema. O que vale destacar desta tabela são as
diferenças entre as distribuições regionais dos recursos. Podemos perceber que no caso do
PRONAF há uma maior concentração dos recursos para a região Sul do país, enquanto que
no PROCERA, mesmo não sendo tão grande a diferença entre as regiões, há maiores
valores para a região Nordeste.
Da mesma forma Bruno e Dias (2004), analisando as fontes dos recursos aplicados
pelo PROCERA, percebem que 65,13% foram originados dos Fundos Constitucionais – em
sua maioria aplicado na região Sul – e 34,87% do Orçamento Geral da União (OGU) –
destinados aos assentamentos da região Nordeste. A explicação para isso está em: uma
maior força organizativa dos movimentos sociais – como fator político determinante para
reivindicações de maiores volumes de recursos – na região Sul; e um maior número de
assentamentos e de famílias assentadas na região Nordeste.
Em relação a distribuição espacial dos recursos do PRONAF, podemos
compreender um dos seus principais resultados, ou seja, a desigualdade em relação a
distribuição dos recursos. Entre as explicações para isso, alguns estudos – como de Silva
(1999), Belik (2000) e Ferreira et. al. (2001) – destacam também: (a) maior organização
dos agricultores do Sul; (b) pressões de empresas agroindustriais que estes produtores estão
vinculados; (c) desarticulação e baixa inserção social dos produtores do Nordeste.
Para Aquino et. al. (2003) não estariam nesses pontos a principal explicação para
essa desigualdade. Para isso, deveria-se buscar os fundamentos nas noções ideológicas de
“verdadeiro agricultor” e de “competitividade”, implícitas nos textos de formação do
PRONAF. Assim, a própria concepção do PRONAF apresentaria um caráter seletivo e
excludente fundamentado num viés produtivista e setorial. Sendo elaborado para responder
às necessidades de um “tipo ideal” de produtor, os agricultores familiares do tipo “em
transição”, e que no entendimento destes autores, estaria ocorrendo na agricultura brasileira
uma “nova modernização desigual” (p.54).
A partir desta linha de raciocínio, teríamos uma incapacidade por parte de alguns
agricultores de obter o grosso de sua renda das atividades agropecuárias e, são percebidas
61
pelo PRONAF, como evidência clara da “impossibilidade desse tipo de produtor de
assimilar outra lógica, que se oriente pelas demandas do mercado e pela incorporação das
inovações tecnológicas” (Aquino et. al., 2003:55). Estes “excluídos” não fazem parte do
“tipo ideal” de agricultor a ser estimulado pela política agrícola do país, segundo a visão
dos formuladores destas políticas.
Os dados disponíveis sobre o PRONAF demonstram que este Programa de crédito
está favorecendo a uma parcela mais estruturada da agricultura familiar que, a partir das
normas gerais adotadas, encontram maiores facilidades para acessar os empréstimos
bancários, não sendo o caso dos agricultores assentados.
2.2.2 – PROCERA e PRONAF: A inadimplência em questão
De certa maneira, ao longo do tempo, o PRONAF vêm apresentando importantes
modificações em seu funcionamento como um Programa de crédito rural voltado a um
público específico e selecionado (o agricultor familiar em “transição”). Parte dos problemas
diagnosticados com o PROCERA, principalmente em relação a sua institucionalidade,
foram repensados e serviram para reformular o PRONAF. Não podemos esquecer também,
que este “aprimoramento do PRONAF”, acontece dentro de um modelo de agricultor
familiar que apresenta qualidades específicas, ou melhor, que possa estar “integrado ao
mercado”, atendendo aos seus requisitos.
A evolução do desempenho do PRONAF ocorreu, em grande medida, das pressões
dos movimentos sociais, no sentido de adequar os mecanismos do Programa a situações
concretas muito mais diferenciadas do que estava implícito no seu modelo original. Vale
lembrar que o mesmo aconteceu com o PROCERA, quando comparamos os objetivos deste
Programa quando foi criado e antes de sua extinção, como já apresentamos.
Mas, cabe ainda fazer algumas observações em relação a questão da inadimplência
observada no PROCERA e no PRONAF. A primeira questão trata da escassez de pesquisas
e de dados sobre índices de inadimplência no PRONAF. Ao contrário do PROCERA, como
vimos, com estudos avaliando sua eficiência e apontando para problemas e potencialidades,
no PRONAF, percebemos uma falta deste tipo de avaliação.
Na verdade, poucos dados estão disponíveis – e de forma confiável – sobre a
inadimplência dos beneficiários do PRONAF. Quando observamos na imprensa sempre os
62
índices ficam abaixo dos 10%. No caso da linha de financiamento disponível aos
assentamentos rurais, PRONAF “A”, a falta de estudos ainda é maior. Mesmo assim,
percebemos que os índices divulgados para a inadimplência do PRONAF seriam bem
menores que os índices para os beneficiários do PROCERA, sempre acima de 50%.
Em relação ao índices de inadimplência de toda as linhas de financiamento do
PRONAF, encontramos apenas uma avaliação realizada por Belik (2000), para o período de
1995 a 1998, concluindo que a inadimplência verificada pelos agricultores que acessaram
este Programa estava entre as mais baixas do sistema bancário. Nas palavras do autor,
“mesmo entre os agricultores mais pobres e das regiões mais problemáticas
como o Nordeste, a inadimplência se coloca em um nível facilmente aceitável.
O volume de inadimplentes dos créditos do PRONAF estaria entre 3 a 4% dos
saldos dos empréstimos e isto se deve a vários fatores ligados a forma de
financiamento mas, sobretudo ao peso e o envolvimento da comunidade na
concessão de empréstimos” (Belik, 2000:106).
Outros fatores que poderiam explicar esse baixo volume de inadimplência do
PRONAF em 1998, ainda segundo o autor, estaria na concessão de créditos a “produtores
integrados da agroindústria”, que fornecia aval (garantia) para esses agricultores. Em
alguns casos, as agroindústrias chegavam até mesmo a pegar procurações dos produtores
para retirar o empréstimo do banco. Soma-se a isso que “as garantias que são solicitadas
aos agricultores garantem efetivamente a devolução do empréstimo” (Belik, 2000:106).
Desta avaliação sobre a inadimplência do PRONAF, apontada como baixa pelo
autor, fica evidente a forma que se entende esta política de crédito rural. Aqui, o PRONAF
apresenta índices “aceitáveis” de inadimplência, mesmo que para isso os agricultores
familiares que tiveram acesso ao Programa tenham que estar “integrados” ao fornecimento
de matérias-primas às agroindústrias. Preocupados com o pagamento dos créditos
adquiridos, não se questionam sobre a importância destes recursos para a melhoria de vida
destas famílias, como por exemplo com aplicações em atividades sustentáveis
48
de
produção. Pela forma que foi exposto pelo autor, temos a impressão que os benefícios do
crédito foram adquiridos pela agroindústria, cabendo ao agricultor familiar apenas o papel
de repassador dos recursos. Também, reforça-se o controle exercido pelas agências
48
Dados do BACEN mostram que a maioria dos recursos do PRONAF foram aplicados na região Sul do país,
que apresenta em grande medida, integração a agroindústria, principalmente a fumicultura, a sojicultura e a
avicultura (com cultivo de milho para insumo). Mais informações ver Ferreira et. al. (2001).
63
bancárias sobre os contratos de crédito aos agricultores, conforme apresentamos
anteriormente.
Moreira (1997) e Carneiro (2000) chamam a atenção para o cuidado de não
reificarmos a noção de desenvolvimento normalmente utilizada pelos formuladores de
políticas públicas, revelando um forte viés “mercadocêntrico”. Também priorizam os
rendimentos líquidos advindos da produção e da comercialização, através de uma ótica
produtivista de caráter extremamente excludente. Ainda destacam os autores que, para
esses formuladores de políticas públicas, “o sucesso dos projetos de desenvolvimento passa
a ser medido pelo montante do valor agregado da atividade financiada, não importando por
quem foi apropriado esse valor” (Carneiro, 2000: 124). Isso nos remete a questões
importante em relação a avaliações sobre os Programa de crédito: de que forma podemos
avaliar a eficiência destes Programas e qual o seria o papel destes no desenvolvimento e
melhoria da qualidade de vida das famílias assentadas?
Portanto, entendemos que para avaliar resultados de um Programa de crédito,
através de seus índices de inadimplência, por exemplo, torna-se uma missão complexa que
exige o reconhecimento da diversidade social e cultural do público atendido por esse
programa. Ao mesmo tempo, implica considerar graus diversificados de retornos
financeiros e diferentes formas de eficiência deste público e dos Programas.
Com isso, para avaliarmos o PROCERA, através do seu índice de inadimplência é
necessário levar em conta uma dinâmica de modos de vida e de produção que não podem
ser entendidas meramente como um conjunto de condições de ordem econômica, cultural e
política que determinam rigidamente o espaço de atuação das famílias assentadas. É
necessário levar em conta a dinâmica interna, atribuída pelo próprio caráter familiar da
organização social de um assentamento, que possibilita a forma social uma certa margem
de autonomia na formulação das estratégias reprodutivas e na articulação com condições
externas.
A partir deste momento, compreendemos que se torna necessário um estudo de
caso, pensando nas questões apresentadas anteriormente – em um assentamento rural que
possua experiência com PROCERA – para demonstrar mais precisamente os problemas e
os motivos que causariam a inadimplência de algumas famílias assentadas.
64
PARTE II – ENTENDENDO A INADIMPLÊNCIA DO CRÉDITO RURAL NO
ASSENTAMENTO RURAL CASAS ALTAS, SEROPÉDICA (RJ)
65
3 – O PROCERA NO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS: Da formação do
assentamento à emancipação
“Lembra-te deste refrão: O bom pagador é dono da bolsa alheia.
Aquele que é conhecido por pagar pontual e exatamente na data
prometida, pode em qualquer momento levantar tanto dinheiro
quanto seus amigos possam dispor. (...) As mais insignificantes
ações que afetem o crédito de um homem devem ser consideradas.
O som de teu martelo às cinco da manhã, ou às oito da noite,
ouvido por um credor o fará conceder-te seis meses a mais de
crédito; ele procurará, porém, por seu dinheiro no dia seguinte, se te
vir em uma mesa de bilhar ou escutar tua voz, em uma taverna,
quando deverias estar no trabalho; exigi-lo-á de ti antes que possas
dispor dele” (Benjamin Flanklin, 1736 apud Weber, 1980:182)
Neste capítulo trataremos da experiência das famílias assentadas no Casas Altas
com o crédito rural do PROCERA. Crédito este, que começa a ser adquirido por elas em
1994 e se estende até 1999, coincidindo com o período de extinção do Programa.
Primeiramente, faz-se necessário reconstituir o processo histórico de formação deste
assentamento, sempre que possível, dialogando com o contexto apresentado no capítulo
sobre a formação de assentamentos rurais na Baixada Fluminense, bem como a forma em
que conquistaram a terra, suas origens, como estão divididos os lotes e sua organização
socio-econômica. Para recompor essa história, utilizamos, além de relatos de alguns
assentados que participaram da formação do assentamento, alguns trabalhos já realizados
por outros autores, como Souza (1998), Benevenuto (2003), Castro et. al. (2003) e Castro
(2005), que em outros momentos e em outras circunstâncias, estiveram em contato com
estas famílias.
Logo após, faremos uma apresentação do processo de contratação do crédito do
PROCERA neste assentamento, desde a fase de aquisição destes créditos individuais, em
1994, passando pelas fases de aplicação dos recursos e prorrogações das dívidas, até os dias
atuais, com os pagamentos ou não destas dívidas. Apontaremos também questões sobre o
crédito coletivo contratado pela associação de moradores e seus desdobramentos.
Por fim, apresentaremos duas questões importantes sobre a situação atual neste
assentamento depois da experiência com o PROCERA: uma trata da relação crédito/troca
de titulares dos lotes e, a outra sobre o processo de “emancipação” por que passa este
assentamento.
66
3.1 – Caracterização histórica e formação do assentamento Casas Altas
Como vimos anteriormente, a partir dos anos de 1940, devido à proximidade com a
metrópole e capital federal da época (Rio de Janeiro), medidas adotadas pelo governo
federal buscam transformar a região da Baixada Fluminense em um “cinturão verde” para
abastecimento de uma população urbana em rápido crescimento. Nos anos 1950,
começaram obras de recuperação dos terrenos e fortes incentivos foram alocados para a
transformação de pastagens em culturas. Também foram assentados vários núcleos de
produtores que se tornaram bastante produtivos. Este processo, associado à intensa e rápida
expansão urbana, reduziu bastante a disponibilidade de terra na Baixada Fluminense e
aumentou substantivamente a pressão social dos produtores sobre esse bem.
No município de Seropédica, de forma semelhante ao que estava acontecendo na
Baixada Fluminense, desde os anos 1950, ocorrem conflitos por terra entre posseiros e
grileiros. Neste período, Seropédica ainda não havia se emancipado de Itaguaí, o que ocorre
apenas em 1996. De acordo com dados do INCRA e ITERJ, organizados na tabela abaixo,
podemos perceber que até 2005, foram criados dois projetos de colonização e quatro de
assentamentos rurais neste município. Como resultado, temos o assentamento de um total
de 814 famílias em uma área de 8.935 ha, com média de 10,97 ha por família.
Tabela 3 – Assentamentos Rurais e Projetos de Colonização implantados em Seropédica, até 2005.
N.º Nome Famílias Área Ano de
Criação
Órgão
Responsável
01 PC Santa Alice 528 7.572,000 1955 Gov. Federal
02 PC Grande Rio 136 395,000 1972 INCRA
03 PA Moura Costa 48 271,4819 1989 INCRA
04 PA Filhos do Sol 13 90,000 1992 ITERJ
06 PA Sol da Manhã 19 65,117 1992 ITERJ
05 PA Casas Altas 70 541,8960 1993 INCRA
Total 814 8.935,4949
Fonte: Dados do INCRA e ITERJ, retirados de Medeiros et. al. (1999), Alentejano (2003) e trabalhados pelo
autor.
PC = Projeto de Colonização e PA = Projeto de Assentamento.
Uma outra questão que nos chama a atenção nesta tabela, diz respeito aos órgãos
responsáveis pelo processo de desapropriação e criação destas áreas, em que podemos
67
perceber as atuações, tanto do governo federal, quanto do estadual. Isso mostra a
diversidade de formas de lutas por terra e de intervenções estatais neste município.
Feito essa apresentação mais geral do município de Seropédica, passamos então a
história de formação do assentamento Casas Altas, escolhido por nós para o trabalho de
campo.
3.1.1 – A luta pela terra
O assentamento rural Casas Altas é o retrato vivo da realidade fundiária encontrada
na Baixada Fluminense. Sua história de formação está ligada à própria história da disputa
por terra numa região marcada por períodos de monocultura agrícola, pecuária extensiva,
pela grilagem e pela pressão do mercado imobiliário. Dentro da estrutura fundiária da
região, este assentamento pode ser considerado como um caso de confronto na luta pela
terra, caracterizada pela convivência de grandes produtores de gado e pequenos produtores
agrícolas engajados no trabalho familiar (Castro et al., 2003).
Neste sentido, ao traçar o processo de luta destes assentados, é necessário conhecer as
circunstâncias políticas da constituição da luta pela terra e o perfil comum deste público.
Vale destacar, como fazem Souza (1998:10), Benevenuto (2003:74) e Castro et. al. (2003)
que estes assentados conjugam em suas trajetórias de vida, experiências urbanas com
experiências rurais, seja herdada de gerações passadas, seja vivida até o momento de se
tornarem assentados. As autoras destacam ainda a heterogeneidade deste grupo, no que diz
respeito ao local de sua procedência e antigas profissões, embora a maioria das famílias
apresentem uma passagem, mesmo que rápida, pelo meio urbano.
A constituição deste assentamento pode ser por nós interpretada de duas formas.
Uma primeira, surge junto com a formação de um grupo de pessoas
49
que acamparam na
Fazenda Casas Altas, criando o que denominaram Mutirão Eldorado
50
. Este grupo começou
a ser formado em 1990 em um movimento de ocupação articulado em Itaguaí, através do
Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Itaguaí e da Comissão Pastoral da Terra deste
49
Faziam parte desse movimento inicial algumas pessoas que se tornaram lideranças e membros da
associação de moradores depois de formado o assentamento, entre elas destacamos o Sr. José de Lima, que foi
o presidente da associação de moradores e produtores por vários anos.
50
Este é um outro nome que o assentamento é conhecido na região, como uma espécie de “apelido”. Através
desse grupo de famílias que atua na conquista da terra, passou-se a chamar o assentamento de Mutirão
Eldorado, Eldorado ou ainda Mutirão.
68
município. No início o grupo se reunia no Centro Social da Prefeitura de Itaguaí e se
organizou para ocupar uma área em Conceição de Jacareí, perto de Angra dos Reis, no Sul
do estado, em 31 de março de 1990. Essa primeira tentativa foi frustrada, tanto pela ação da
policia, como também, pela pouca experiência do grupo neste tipo de ação. Logo após esta
fracassada tentativa, em setembro do mesmo ano, ocupam uma parte da Fazenda Modelo,
em Pedra de Guaratiba, com a intenção de negociar uma possível transferência para a
Fazenda Casas Altas, em Itaguaí (Castro, 2005). Por outro lado, existiam cerca de 30
famílias que estariam trabalhando nesta fazenda como meeiros, e que também teriam
interesse nas terras caso fossem desapropriadas.
A então Fazenda Casas Altas, através do decreto Lei n.º 98.981 de 22 de fevereiro
de 1990, foi declarada de interesse social, para fins de reforma agrária, e dá-se assim início
a um processo de luta por terra nessa propriedade. Esta fazenda ainda não havia sido
destinada à construção de um assentamento e encontrava-se sob grilagem, ocupada com
pecuária extensiva. Desta forma, esse grupo que estava acampado em Pedra de Guaratiba,
depois de confirmada a possibilidade de “sucesso”, saem desta região e constituem um
acampamento na Fazenda Casas Altas. Esta ocupação tinha o objetivo de pressionar a
conclusão da Ação Expropriatória desta fazenda. Em novembro de 1990 foram liberados os
Títulos de Dívida Agrária (TDA) e começam assim as negociações com o INCRA, entre os
acampados – formando o Mutirão Eldorado – e meeiros da antiga fazenda.
Outras estratégias foram utilizadas por estes grupos com o objetivo de pressionar a
agilização da desapropriação desta fazenda, como: adesão a outros grupos de “sem-terras”
acampados na frente da sede do INCRA na cidade do Rio de Janeiro (Benevenuto, 2003: 74
e Castro, 2005), e, ao mesmo tempo, buscando contatos com autoridades locais (prefeito,
secretário de agricultura, deputados estaduais e etc.).
Castro (2005) buscando relatos que resgatam a história da formação deste
assentamento, ressalta que os acontecimentos mais lembrados por aqueles que vivenciaram
o período do acampamento e os que não estiveram presentes, mas conheciam a história, foi
o confronto com o grileiro que ocupava parte da área da Fazenda Casas Altas com gado e
que resistiu a essa ocupação com violência.
Mesmo após a entrada do INCRA nesta área em que se formaria o assentamento,
não diminuíram as ações de violência que sofreram, principalmente em relação ao grupo de
69
acampados. Já no segundo dia de ocupação houve confronto entre o grileiro – conhecido
por “Manoel Maluco” – e os acampados do Mutirão Eldorado.
Como exemplo, de acordo com relato de assentados, este grileiro envenenou o poço
que abastecia o Mutirão com Benzeno-Hexaclorado (BHC). Os acampados descobriram a
tempo que a água estava contaminada e evitaram sua ingestão. A queixa foi registrada na
polícia, mesmo assim, os ataques não cessaram. Em janeiro de 1992, os acampados
receberam o apoio da polícia militar do estado, com a escolta de dois policiais patrulhando
a região por dezenove dias. No final do mês, após a saída dos policiais, o grileiro volta a
atacar. Com uma arma de fogo, após confronto com os assentados, acabou ferindo algumas
pessoas (Souza, 1998; Benevenuto, 2003 e Castro, 2005). Vale destacar que estes
confrontos aconteciam em apenas uma parte da área desapropriada, pois a outra parte,
ocupada pelos meeiros da fazenda, não estava em disputa, pelo menos direta, com este
grileiro
51
.
O apoio da Igreja Católica (através da CPT), do MST, do Sindicato dos
Trabalhadores Rurais de Itaguaí, de vereadores do Partido dos Trabalhadores (PT) e da
própria Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRuralRJ), foi fundamental para
que as famílias acampadas obtivessem sucesso em sua luta. Em setembro de 1992 foi
efetivada a desapropriação e a imissão do título da terra e, em fevereiro de 1993, o INCRA
distribuiu a autorização provisória de ocupação, podendo desta forma cada família ocupar
um lote e construir sua casa.
3.1.2 – A organização dos lotes e as associações de moradores
O assentamento Casas Altas possui um total de 72 lotes numerados de 2 a 74 e que
têm, em média, 6,88 ha por lote, de acordo com a tabela abaixo. Deste total de lotes, 70
estão ocupados com famílias e 2 destinados à área comunitária: o lote 15, foi definido como
área comunitária durante o processo de demarcação, e nele está localizada, ainda hoje, a
sede da Associação dos Pequenos Produtores do Mutirão Eldorado (APPME); e o lote 74
foi destinado a área comunitária para sede da Associação de Pequenos Produtores e
Moradores Filhos da Terra (APPROMFIT).
51
Castro (2005) a partir das entrevistas realizadas com os assentados que participaram desses conflitos,
autoridades e mediadores presentes, trás relatos mais detalhados sobre esses confrontos entre os acampados e
o grileiro, com seus capangas armados.
70
Tabela 4 – Dados sobre a área (em ha) do Assentamento Casas Altas, Seropédica, 2003
Área Média dos Lotes
ha
Soma da área dos 70 lotes
541,80
Os dez menores lotes (Média)
3,58
Os dez maiores lotes (Média)
18,10
Média dos Lotes
7,52
Fonte: Dados do INCRA, retirados de Castro et. al. (2003).
Na área comunitária (lote 15) existe, além de um açude, instalações comunitárias
tais como: um galpão – onde são realizadas as reuniões da APPME e são guardados
equipamentos e máquinas de uso coletivo; um posto de saúde – atualmente funciona como
um escritório-sede da APPME; e uma casa-de-farinha hoje desativada. Outro espaço
coletivo é a “Casa de Pedra”, reminiscência da antiga fazenda que depois de parcialmente
recuperada, chegou a ser a sede da associação e localiza-se dentro do lote 20. Hoje este
espaço vem sendo utilizado para encontros religiosos (cultos) dos assentados, geralmente
de Igrejas Pentecostais. Já a área comunitária do lote 74, sede da APPROMFIT, encontra-se
vazia, visto a atual fase de desarticulação de seus membros.
Ainda durante o processo de formação deste assentamento, desde 1992, foram
criadas duas associações de produtores e moradores: uma com as famílias que participaram
da ocupação da antiga fazenda – formando a Associação dos Pequenos Produtores do
Mutirão Eldorado (APPME) – com aproximadamente 41 famílias, em que sua maioria tinha
como local de origem outros municípios da região da Baixada Fluminense ou outros
estados do país; e outra constituída basicamente de meeiros e arrendatários da antiga
fazenda – formando a Associação de Pequenos Produtores e Moradores Filhos da Terra
(APPROMFIT) – com aproximadamente 29 famílias, que já se encontravam na região perto
do assentamento, seja residindo dentro da antiga Fazenda Casas Altas, seja em um
loteamento urbano próximo, chamado Chaperó
52
, e trabalhavam nesta fazenda. Essa
52
A localidade de Chaperó aparece em diversos mapas da região desde o século XIX como uma localidade
próxima ao centro de Itaguaí. Já o núcleo urbano que se formou nesta área começou a se consolidar a partir do
loteamento de uma área denominada de Parque Primavera, na década de 50. Trinta anos depois, na década de
1980, formou-se o Conjunto Habitacional – Agrovila Chaperó, mas hoje a área toda é denominada apenas de
Chaperó. Este Conjunto Habitacional é composto por três glebas. As glebas A e B foram construído em 1981
pela Caixa Econômica Federal em convênio com o Governo do Estado do Rio de Janeiro, com 1600 casas, a
rua principal pavimentada, um posto médico que funciona 24 horas e uma escola CIEP (Brizolão). Em 1984
foi habitada mediante a compra dos lotes já com as casas. A Gleba C foi construída posteriormente, pela
Prefeitura de Itaguaí, com 250 casas. Atualmente a Gleba A é toda pavimentada, existem muitas igrejas
71
relação entre morar e trabalhar foi mantida mesmo depois da formação do assentamento,
apesar das cobranças do INCRA de que morassem no lote. Na figura em Anexo 2,
encontramos uma divisão territorial, aproximada, das famílias que compõe essas duas
associações de moradores.
Atualmente encontramos apenas a APPME vigorando. Foi relatado pelos assentados
que por falta de organização e articulação entre seus associados, a APPROMFIT não está
mais em funcionamento. Os assentados passaram então a se reunir e serem representados
apenas pela APPME, que passa a ser o local de atuação dos “órgãos externos” ao
assentamento, como o INCRA, a EMATER e outros. Contudo, nem todas as famílias da
APPROMFIT participam destas reuniões e se sentem representadas por essa associação.
Assim, percebemos que mesmo depois de 10 anos de constituído o assentamento, ainda
existem divergências entre os dois grupos: por um lado as famílias que acamparam; e por
outro, as famílias que trabalhavam na área.
Em resumo, a história de formação deste assentamento nos possibilitou perceber,
num mesmo espaço e momento, duas formas de luta por terra encontradas em outros
municípios da Baixada Fluminense. Uma com trabalhadores “sem-terra” que ocupam terras
em condição de serem desapropriadas e outra com a resistência de meeiros da antiga
fazenda, buscando conseguir uma terra própria para produzir. Ao mesmo tempo, estas
diferenças na forma de agir e de conquistar a terra trarão, como veremos mais a frente,
problemas quanto a utilização do crédito, dada a falta de união entre eles.
3.1.3 – Características sociais do assentamento
Apesar de apresentar algumas características comuns com assentamentos de reforma
agrária do resto do país, os assentados do Estado do Rio de Janeiro e especialmente os da
Baixada Fluminense tem uma trajetória de vida peculiar. Essa peculiaridade diz respeito ao
fato que uma parte desta população tem como origem o meio rural, nascida muitas vezes
em outros estados, e que acabam migrando para os núcleos urbanos médios e grandes ainda
na juventude. Após um longo período de trabalho urbano, assim que há a possibilidade de
evangélicas e um comércio local pequeno. Já o Parque Primavera não é asfaltado e tem menos comércio que
as outras glebas, mas a principal Escola Municipal da área: Escola Municipal das Acácias, está localizada lá
(Castro, 2005: 55).
72
retorno ao campo, se engajam na luta por terra, formando o núcleo básico das ocupações de
terra nesta região.
Em se tratando da organização social do Casas Altas, conforme observado em
Castro et. al. (2003), percebemos uma certa igualdade à realidade encontrada nos
assentamentos da região da Baixada Fluminense: (a) são famílias que possuem fortes laços
com a rede familiar urbana; (b) alguns de seus membros estiveram ou ainda estão engajados
no setor informal da economia, deslocando-se com freqüência para executar trabalhos na
cidade; (c) a renda auferida neste setor é insuficiente para a reprodução do próprio grupo,
levando a deslocamentos espaciais baseados nos imperativos da produção e na reavaliação
dos laços de apoio entre os grupos domésticos dentro e fora do assentamento.
De acordo com dados colhidos em trabalho de campo de Castro et. al.(2003),
sintetizados na tabela abaixo, podemos perceber que a maioria das famílias assentadas em
Casas Altas, não possuem outra casa fora do assentamento, ao mesmo tempo em que a
média de moradores para este caso é de 3,5 pessoas/casa. Por outro lado, 31 famílias
afirmaram possuir casas fora do assentamento, com a média de moradores por casa de 1,2
pessoas.
Tabela 5 – Se possuem outra casa fora do assentamento Casas Altas, Seropédica, 2002
Não possui
Possui
N.º de
famílias
Média de n.º de
moradores/casa
N.º de
famílias
Média de n.º de
moradores/casa
Rural Urbano
35 3,5 31 1,2 12 18
Fonte: Castro et al. (2003). Dados trabalhados pelo próprio autor.
Vale destacar que muitos lotes ainda não possuem casas e essas famílias residem
fora do assentamento, geralmente em núcleos urbanos próximos ao assentamento, como em
Chaperó (Itaguaí) e Seropédica. Estes dados reforçam o argumento de que estes assentados
possuem fortes laços com o perímetro urbano, seja como uma extensão do domicilio, seja
pela proximidade do local de trabalho.
Em relação ao local de nascimento dos assentados do Casas Altas, de uma média
total de 300 pessoas que compõem o público do assentamento, a maioria nasceu nas áreas
urbanas da região (em Seropédica/Itaguaí e adjacências), conforme se vê na tabela abaixo.
73
Tabela 6 – Local de Nascimento de todos os membros das famílias do Assentamento Casas Altas,
Seropédica, 2002
ONDE NASCEU N.º de pessoas % RURAL URBANO
Seropédica/Itaguaí
143 43,6 73 70
Cidade do Rio de Janeiro
48 14,6 2 46
Espírito Santo
39 11,9 24 15
Municípios da Baixada
38 11,6 6 32
Outros Municípios
24 7,3 16 8
Estados do Nordeste
19 5,8 16 3
Minas Gerais
14 4,3 9 5
Não Informado
3 0,9 0 0
Total 328 100 146 179
Fonte: Castro et al. (2003). Dados trabalhados pelo próprio autor.
No entanto, os mesmos dados cruzados segundo a faixa etária, mostram que entre as
crianças e jovens, a maioria nasceu no meio urbano, com 56,9% das crianças e 68,6% para
jovens. Já para os adultos (acima de 33 anos), essa relação é diferente, cerca de 61% deles
nasceram em áreas rurais.
Tabela 7 – Local de nascimento, em relação ao grupo de idade – assentamento Casas Altas,
Seropédica – 2002
N.º de pessoas/idade Total % Rural % Urbano % Não Informado %
Até 11 anos 72 100 30 41,7 41 56,9 1 1.4
12 – 32 anos 124 100 37 29,8 85 68,6 2 1,6
33 anos em diante 132 100 80 60,7 51 38,6 1 0,7
Fonte: Castro et al. (2003). Dados trabalhados pelo próprio autor.
O conjunto dos dados organizados nas tabelas indicam que a população que formou
o assentamento Casas Altas, morava em núcleos urbanos próximos, porém, mais da metade
dela nasceu em áreas rurais.
O assentamento constitui-se, portanto, a partir de um segmento importante de
pessoas que optou por um retorno ao campo para empenhar-se nas atividades
agropecuárias, realizando uma trajetória rural-urbano-rural, na qual o assentamento
representa, de fato, o “velho sonho” de retorno ao campo (Castro et. al, 2003). E por outro
segmento de pessoas que continuaram na terra em que estavam trabalhando como
arrendatários ou meeiros.
Por seu turno, o fato de a população, em sua maioria, residir nos municípios de
Seropédica e Itaguaí e em outros municípios da Baixada Fluminense, antes de se assentar,
74
aponta para uma outra característica importante: manteve-se os laços entre os assentados e
sua parentela situada nestas cidades.
Castro et. al. (2003) apontam ainda para a existência de uma certa “lógica” na fonte
de recursos destas famílias, que combinam as atividades rurais e urbanas de modo a
garantir a manutenção do lote e sua permanência no assentamento. Isso reforça uma outra
característica comum aos assentamentos de reforma agrária da Baixada Fluminense, em que
parte da sua população trabalha também em atividades urbanas, concentrando-se, em sua
maioria, no setor de serviços e na construção civil, seja na condição de assalariado e/ou de
autônomo.
Estas características apresentadas até o momento – sobre a formação da população
deste assentamento, sobre seus laços com o meio urbano e sobre suas condições de trabalho
– nos remetem a uma questão interessante quando as relacionamos com a forma de
utilização e de pagamento do crédito rural por essas famílias, e que de certa maneira podem
comprovar essas ligações. Esta diz respeito às alternativas encontradas por algumas
famílias quanto ao pagamento do crédito.
“(Como o senhor pagou?) Com a ajuda de parentes, essa coisa, mas com o
dinheiro da roça, da agricultura não dá não. Devido a essa dificuldade, né. O
cara não ter água para trabalhar na entressafra e não ter o saneamento na época
das chuvas com excesso” (DPA
53
).
Como aprofundaremos mais a frente, entre as alternativas relatadas por eles,
aparecem recursos de fora do lote, ou seja, conseguiram pagar o crédito através de recursos
externos, seja com trabalho na cidade, com ajuda de parentes, com rendas de
aposentadorias e outros benefícios. Cabe agora, adentrar nas alternativas de produção que
estes assentados estão desenvolvendo.
3.1.4 – Organização produtiva do assentamento
O assentamento Casas Altas estabeleceu-se, inicialmente, como um forte produtor
de culturas tradicionais encontradas na Baixada Fluminense, tais como aipim, quiabo,
maxixe, milho e feijão. Entre os anos de 1994 a 1997 este assentamento alcançou um
volume considerável de produção, chegando mesmo a receber da União das Associações e
53
A partir deste momento sempre no final das falas aparecerão as iniciais do nome do proprietário do lote.
Essa opção foi adotada para preservar a identidade de cada entrevistado.
75
Cooperativas Usuárias do Pavilhão 30 (UNACOOP), filiada às Centrais de Abastecimento
do Estado do Rio de Janeiro (CEASA-RJ), o prêmio de safra recorde de quiabo, no ano de
1994/95.
Atualmente, a diversidade na produção tem sido mantida, embora tenham apontado
para uma forte queda na produtividade, relacionados a problemas como falta de água em
alguns lotes e excesso em outros, qualidade da terra ruim, falta de assistência técnica e de
possibilidades de comercialização dos produtos.
Apesar dessas dificuldades apontadas, estes assentados buscam diversas estratégias
de produção e comercialização de seus produtos, como a venda em feiras (em Seropédica e
no Bairro da Glória) e de “porta em porta”. Embora, a principal alternativa de venda de
seus produtos seja para atravessadores.
Os principais produtos cultivados e comercializados são (gráfico 1): aipim, quiabo,
milho, feijão, maxixe, coco, pimentão, entre os agrícolas. Entre os de origem pecuária,
temos o queijo, o leite in natura e ovos. Percebemos ainda, que a maioria das famílias
produzem para a subsistência, sendo poucas as que conseguem comercializar uma grande
quantidade de produtos.
0
20
40
60
80
Aipim
Coco FeijãoMilho Maxixe Quiabo
Á
rea 2000
Á
rea 2001
Gráfico 1 – Área Cultivada em ha (culturas mais importantes) assentamento Casas Altas, 2000/01.
Fonte: Castro et al, 2003.
A partir do que foi exposto acima sobre o processo produtivo deste assentamento,
podemos destacar que, possivelmente, o prêmio recebido pelas safras recordes no
assentamento no ano de 1994, pode estar relacionado à utilização do crédito do PROCERA
adquirido no mesmo período. A aplicação em conjunto destes créditos entre as famílias,
76
trouxe um melhor resultado e uma importância para o aumento da produção agrícola, já que
os créditos de custeio foram aplicados no cultivo de aipim e os de investimento no plantio
de coco.
Por outro lado, esta safra recorde aconteceu apenas nos primeiros anos de utilização
deste crédito. Como não havia assistência e acompanhamento técnico, aliado a falta de água
e solos com baixas condições de plantio, percebemos que a produtividade do assentamento
vem apresentando uma queda nos últimos anos.
3.1.5 – A intervenção das políticas públicas no assentamento e a indefinição em
relação às prefeituras
Desde o início da formação do assentamento Casas Altas, o INCRA atuou em
alguns projetos como resposta à demandas dos assentados para melhorar as condições de
trabalho e de moradias destas famílias. Estes projetos eram acordados entre as associações
de moradores e o INCRA, sendo de uso coletivo dentro do assentamento.
Um destes projetos foi para a construção de dois poços artesianos. Em determinadas
épocas do ano, as famílias assentadas sofrem com a falta de água nos lotes, seja para a
produção, seja para o consumo domiciliar. Assim, através de recursos do INCRA, foram
projetados dois poços artesianos para o assentamento. Devido a alguns entraves
burocráticos, com demora no repasse dos recursos para começar o projeto e escolha dos
melhores locais para furar os poços, a construção destes demorou mais de dez anos para se
realizar. Hoje, depois de um período curto de funcionamento, estes não estão sendo
utilizados pelas famílias.
Entre os motivos para a não utilização dos poços, apareceram nas entrevistas
problemas na instalação dos canos que levariam a água até os lotes mais distantes. Este
encanamento seria adquirido com recursos dos próprios assentados e estes não os
conseguiram ainda. Outro problema, em relação ao poços artesianos, é a falta de acordo
entre os assentados de qual lote forneceria energia elétrica para acionar as bombas de
sucção da água. Depois de várias reuniões na associação de moradores nãos e havia
chegado a um acordo.
Por falta de apoio dos órgãos competentes, não conseguiram adquirir os canos que
precisariam para distribuir a água para seus lotes. Além disso, a tentativa de auxílio
77
externo, com ajuda de políticos, também mostrou-se infrutífera. A fala de uma assentada
mostra bem como está a situação destas famílias em relação as condições de utilização
destes poços artesianos.
“Aí, no final o poço está lá. E os dois poços não fornecem água. Não tem água
suficiente. (...) Nós temos que comprar o cano. Procuramos políticos e etc., não
tem. Até hoje estamos sem água” (MBA).
Outro projeto “incentivado” pelo INCRA foi a construção de uma “casa de farinha”
dentro do assentamento. De acordo com informação de pessoas que atuaram no
assentamento na época da apresentação do projeto para a construção desta pelo INCRA,
tanto a edificação quanto a instalação dos equipamentos faziam parte de um programa
estadual de produção de farinha em assentamentos de reforma agrária, com o objetivo de
agregar valor ao produto final. Esta “casa de farinha” chegou a ser construída e hoje não
está sendo utilizada. Dada a ausência de um estudo prévio sobre a qualidade de aipim
produzido neste assentamento e sobre sua produtividade, após algum tempo de utilização
dessa casa de farinha, percebeu-se que a viabilidade econômica do projeto estava
comprometida. Os assentados perceberam que a renda obtida com a venda do produto in
natura compensava mais que industrializá-lo. Também não foi realizado um estudo sobre a
comercialização da farinha. Isso mostra que não houve uma conversa entre o INCRA e os
assentados, resultando em um descompasso na execução do projeto. Atualmente os
assentados utilizam este galpão para realizar as reuniões da associação de moradores.
Pelo que foi exposto até aqui, pouco está sendo aproveitado pelas famílias
assentadas destes projetos no assentamento. Ainda foram realizados outros projetos dentro
deste assentamento, um para instalação de energia elétrica e outro para compra de tratores e
caminhão para auxiliar no processo produtivo destas famílias. Ambos projetos foram
realizados através de crédito coletivo do PROCERA e incentivados pelo INCRA. Como
veremos mais a frente, estes projetos apresentaram problemas desde sua execução até a fase
final, apontando para uma e falta de acompanhamento técnico aos assentados e opiniões
diversas entre seu pagamento.
Uma outra dificuldade encontrada por essas famílias, diz respeito ao acesso a
políticas públicas municipais. Como o assentamento está localizado na fronteira entre os
municípios de Itaguaí e Seropédica (ver figura 1 em anexo), há ainda indecisões geo-
78
políticas para definição de qual município os assentados teriam que recorrer, no acesso a
tais políticas. Essa indecisão pode ser percebida na fala de uma assentada que nos primeiros
anos do assentamento fazia parte da APPME.
“Nós não temos apoio. Nem mesmo da prefeitura. Se for na prefeitura aqui de
Seropédica, o prefeito não conhece ninguém, pelo menos não conhecia, agora
mudou, vamos ver, né? Foi assim, ficamos numa briga de município aqui
danada, de divisa. Nós não sabe se nós estamos em Seropédica ou se estamos
em Itaguaí. Aí os dois municípios ficam brigando, eu não vou apoiar eles
porque eles não é meu. Aí o de cá diz que não vai apoiar nós porque também
não sabe se é deles lá. Ai fica difícil” (ISA1).
Como resultado, hoje encontramos o assentamento com baixa produção agrícola e
animal, alguns lotes com dificuldade de água para consumo doméstico, falta de assistência
médica e dificuldades de transporte de seus produtos. Por fim, ainda percebemos uma
situação de “desconforto” entre as famílias assentadas e a associação de moradores, em
relação a forma de pagamento destes créditos coletivos adquiridos pelas associações de
moradores.
3.1.6 – A rotatividade dos titulares dos lotes
Uma característica encontrada neste assentamento que chamou a atenção quando
nas entrevistas, foi o grande número de casos de lotes que haviam trocado de titulares.
Informações coletadas nas entrevistas realizadas pela pesquisa de Castro et. al. (2003), para
o período de junho de 2001 a julho de 2002 já apontavam para um grande número de lotes
nesta situação. Percebemos que esta questão ainda é muito recorrente no assentamento, e
encontramos um total de 38 lotes que já passaram por esse processo, sendo que alguns deles
por vários donos, representando assim, 54,3% do total deste assentamento.
Tabela 8 – Situação atual dos titulares de lotes no assentamento Casas Altas, 2005
Grupos Total de Lotes Trocou de Titular % Não Trocou de
Titular
%
APPME 41 23 56,1 18 43,9
APPROMFIT 29 15 51,7 14 48,3
Total 70 38 54,3 32 45,7
Fonte: Dados trabalhados pelo próprio autor.
79
Por outro lado, pelas porcentagens de casos de troca, percebemos que esta
característica não é especificidade de um determinado grupo. Tantos os membros da
APPME, como os da APPROMFIT, apresentaram índices igualmente altos de trocas de
titulares em seus lotes
54
.
Pelo que nos foi revelado pelos próprios assentados, alguns fatores relacionados
entre si podem ser os causadores dessa grande rotatividade de titulares nos lotes: (a) a falta
de infra-estrutura para a produção e comercialização dos produtos gerados dentro do
assentamento; (b) falta de atrativos culturais, como festas e encontros, aparece nas falas de
alguns assentados como um fator que faz com que a cidade possua mais “atrativos”; (c)
uma “onda de boatos” de que os assentados que não pagassem os créditos adquiridos, o
INCRA ou o banco iriam “pegar” o lote como garantia. Assim, muitos assentados
preferiram negociar seu lote, “passando-o” para outra pessoa, com ou sem a dívida.
“A maioria aqui já vendeu (o lote), sabe por quê? Porque não consegue
sobreviver, estava com medo de perder o lote” (MBA).
“Foi assim, muitos na época, foi naquela época que teve umas conversas aí, que
o governo, o banco ia panhar os terrenos tudo (...) Isso, foi nessa que muitos ai
arrependeu, né. Muitos passaram o terreno por causa da dívida, que não teve
como arrumar pra pagar” (ISA1).
Estes fatores encontrados no Casas Altas para um grande número de troca de
titulares dos lotes não é uma especificidade apenas deste assentamento. Bruno e Medeiros
(2001), em estudo realizado em todo o país, apresentam algumas razões para evasão de
famílias de trabalhadores assentados. Para as autoras, assentamentos que foram formados
por “pressões” organizadas pelo sindicatos dos trabalhadores rurais ou por Movimentos
Sociais, que tem proximidade a centros urbanos, e apresentam uma população com
migrações rural-urbano-rural, “seria difícil estabelecer uma relação entre processo social
que deu origem ao assentamento e as evasões” (p.17). Teria maior peso explicativo, fatores
como: (a) a diversidade do público envolvido (diferença social entre os assentados no
momento da chegada, problemas de convivência, conflitos sociais e etc.); (b) as condições
de infra-estrutura (problemas de saúde e precariedade de atendimento médico, falta de
escolas, precariedade de estradas e etc.); e (c) apoio do Estado (falta de incentivo à
produção, a comercialização e à ausência de assistência técnica e etc.).
54
Na Figura 3 em Anexo podemos perceber visualmente essa observação.
80
Assim, as autoras apontam, como um dos problemas recorrentes para evasão de
famílias dos assentamentos, o caso do endividamento e a dificuldade de pagar os créditos.
De acordo com as autoras, uma “sólida organização interna” do assentamento é um fator
que tende a inibir as evasões (p.39). E chegam a conclusão que,
“são múltiplas as razões que se interpenetram e se combinam de forma peculiar
em cada um dos casos (...) dada a precariedade da situação dos assentamentos,
que se traduz tanto nas condições de infra-estrutura como na descontinuidade
das políticas em relação a eles, muitas das vezes lida pelos assentados como
‘abandono’, talvez devêssemos nos perguntar porque tantos assentados
permanecem na terra e ainda porque tantos continuam investindo suas energias
na busca de um lote” (Bruno e Medeiros, 2001;
39).
Vale ainda ressaltar, como faz Oliveira (2005) que,
A idéia do assentamento como um ponto final relativo me conduz a refletir que
as experiências vivenciadas no assentamento possam servir de subsídios
necessários para que as pessoas tornem a migrar novamente, ou seja, é preciso
aceitar que as pessoas possam sair do assentamento, que ali pode não ser um
ponto final para algumas famílias. Por outro lado, essa reflexão do ponto final
relativo me conduz a questionar também a idéia de fixação ou de “plantar” as
pessoas no assentamento, que os gestores de políticas públicas constroem sobre
os assentamentos rurais. Pois, acredito que para garantir a permanência das
pessoas no assentamento é necessário que se criem uma série de condições
(infra-estruturas, créditos, assistência técnica, dentre outras) que permitam que
as pessoas permaneçam na terra, além de se considerar as particularidades de
cada assentamento. Ou caso contrário, ele se tornará um migrante outra vez
(Oliveira, 2005: 16).
Mais a frente, iremos mostrar que, de certa forma, estas trocas de titulares ocorriam
muitas vezes sem a troca dos titulares da dívida, qual seja, “apenas do lote e não das
dívidas”, o que dificultou nosso acesso aos principais contratantes dos créditos. As pessoas
que estavam nos lotes, quando fomos ao assentamento, não tinham nenhuma informação
sobre estes antigos donos – muitos, pelas várias trocas de titulares nem sabiam quem era – e
também sobre a existência do crédito. Também faltaram informações sobre estes no banco
e no INCRA, mas outras questões estão implicadas na relação crédito/troca de titulares,
como veremos a seguir.
81
3.2 – O assentamento Casas Altas e o PROCERA
3.2.1 – Fase de aquisição dos créditos individuais
Logo após os primeiros meses de 1993, com a constituição do assentamento Casas
Altas, as famílias de assentados passaram a ter acesso aos créditos de implantação,
compreendido como os créditos de habitação – destinados à construção das residências;
crédito de fomento – para compra de alimentos e inicio do processo produtivo. Tais
créditos serviriam para apoiar as instalações das famílias nos lotes, até porque muitas
encontravam-se em total processo de descapitalização. Feito isso, passaram a ter direito aos
créditos de investimento e custeio produtivo do PROCERA.
Ter acesso ao crédito foi uma atuação nova para a maioria dos assentados de Casas
Altas. Em pesquisa anterior, constatamos que apenas um assentado afirmou ter contratado
outro tipo de crédito rural antes de vir para o assentamento (Pereira e Castro, 2003). Vale
lembrar inicialmente, como faz Leite et. al. (2004: 221)
55
, que é justamente a partir da
condição de assentado que este segmento específico de trabalhadores rurais passa a ter
acesso aos mecanismos do crédito rural, ainda que este processo esteja pontuado por
enormes dificuldades, como: (a) atraso na chegada do financiamento; (b) dificuldades com
as documentações exigidas; (c) dificuldades importas pelos agentes financeiros; (d)
problemas na elaboração dos projetos produtivos e outros.
Em início de 1994, após reunião da Comissão Estadual do PROCERA em Itaguaí,
ficou estabelecido que o assentamento Casas Altas teria acesso aos créditos do Programa e
que ficaria a cabo da Superintendência do INCRA-RJ encaminhar o processo de
contratação dos créditos. Em seguida, o INCRA-RJ solicitou ao escritório local da
EMATER-RJ de Itaguaí que iniciasse a elaboração, junto aos assentados, dos projetos
produtivos para contratação dos créditos. Logo após, um técnico da EMATER-RJ,
responsável em prestar assistência técnica ao município de Itaguaí, começou a visitar o
assentamento e iniciou junto com os assentados, coordenando reuniões nas associações de
moradores, a elaboração dos projetos produtivos justificando o investimento do crédito
solicitado.
55
Pesquisa, de caráter nacional, intitulada Impactos dos assentamentos: um estudo sobre o meio rural
brasileiro. Tal investigação voltou-se para análise dos impactos externos causados pelos assentamentos rurais,
ou seja, do assentamento sobre o meio em que se insere (Leite et. al. 2004).
82
Estes projetos posteriormente foram encaminhados à Comissão Estadual do
PROCERA (CEPRO) e depois à agência do Banco do Brasil de Itaguaí, para que fossem
feitas as análises de viabilidade econômica dos projetos, além da consulta ao Cadastro de
Pessoa Física (CPF) dos possíveis beneficiários. Após a consulta, o crédito foi liberado aos
assentados que não apresentavam nenhuma restrição cadastral.
Uma das exigências para a contratação do PROCERA era a formação de associação
de produtores e moradores ou de cooperativas dentro dos assentamentos. No caso de Casas
Altas, isso não foi necessário, pois já haviam se constituído as duas associações antes
mesmo deste período, desde 1992. Nesta fase inicial de contratação dos crédito – mesmo
não sendo percebido por todos os assentados – as duas associações tiveram papéis
importantes, seja como espaço físico de apresentação, discussão e contratação dos créditos
individuais, seja com a aquisição dos créditos coletivos.
Um dos assentados, hoje presidente da APPME, nos relatou como foi o processo de
contratação do crédito do PROCERA, naquela época:
“A associação não chamou. Praticamente o governo que chamava, porque o
banco e o INCRA trabalhavam com a EMATER. Eles já chamavam a
EMATER, o INCRA já contactava o banco, o banco contactava a EMATER,
então já era assim esse ciclo dos 3 áreas, né. Nós só pegamos o crédito que
pegamos, através da EMATER dar o aval delas, entendeu? Ela fez o projeto
todo, executou o projeto. Foi no banco fez o que tinha de ser feito, foi no
INCRA e daí que a gente conseguiu pegar” (ELS).
Esta fala nos mostra a importância que a EMATER-RJ teve nesta fase de
contratação dos créditos para estes assentados. Em se tratando da forma que foram
conduzidas as reuniões que decidiriam por quais projetos os assentados iriam contratar, a
opinião deste técnico foi fundamental. Após um diagnóstico das condições técnicas do
assentamento, foi apontado por este técnico o plantio de coco. Assim, percebemos um
predomínio do cultivo de coco entre os projetos produtivos dos assentados, mesmo não
sendo este o único, como nos relata um assentado.
“Foi um levantamento que eles (EMATER) fizeram. O coco que iria produzir
para nós assentados, quem quisesse... que a gente ia plantar 2 ha de coco. Os
projetos foram feitos não no terreno todo. Foi feito em média 2 ha, 1 ha quem
quisesse plantar (coco) e o resto você continuava na lavoura. Por exemplo
aipim, quiabo, quem quisesse plantar” (EDM).
83
Foi importante nessa fase inicial de contratação dos projetos produtivos a
intermediação da EMATER-RJ na “revenda” das mudas de coco aos assentados. Mais a
frente apresentaremos algumas das avaliações e reclamações feitas pelos assentados sobre a
questão, que de certa maneira, proporcionou problemas aos assentados com o pagamento
do crédito rural.
Apenas uma minoria entre os assentados de Casas Altas não optou pelo plantio de
coco. Entre as escolhas, temos: limão, acerola, banana, construção de cercas, aquisição de
gado de leite, compra de máquinas e equipamentos, carroças, plantio de cana, entre outros.
Vale destacar ainda que os recursos dos projetos produtivos não chegaram no
período previsto a todos os assentados. Em muitas entrevistas encontramos reclamações
quanto a demora em receber estes recursos. Assim, desde o momento inicial em que foram
informados que teriam acesso ao crédito e depois de realizados os projetos produtivos, os
recursos só foram liberados depois de alguns meses de espera. Por outro lado, nem todos os
recursos foram liberados no mesmo período, conforme podemos perceber nos relatos.
“Ah, demorou quase o que, bem uns 6 meses quase. E precisou da gente brigar
muito pra gente receber. Ficou toda a vida pra gente receber esse crédito”
(ISA1).
“Eu mesmo procurei, quando eu fiz aqui, eu peguei um pouco mais que os
outros, eu peguei R$6.500,00, mas só que eu fiz o projeto num ano e fui pegar
daqui a 2 anos. E o que eu planejei plantar não dava mais para plantar nem a
metade. Isso demora de mais, isso é uma burocracia danada” (ELS).
Esta demora na liberação dos recursos – do banco aos assentados – como veremos
mais a frente, trará problemas aos assentados em relação aos pagamentos das primeiras
parcelas do crédito.
Quanto aos períodos e valores adquiridos por estes assentados, em consulta a
documentos do INCRA, do Banco do Brasil de Itaguaí e da EMATER-RJ, percebemos que
aconteceram no total quatro fases de aquisição de créditos, totalizando R$277.372,94 de
crédito aplicado no assentamento. Os valores financiados variaram entre R$3.200,00 para
cada família em média, sendo que alguns contratos chegaram a atingir R$7.500,00.
84
Tabela 9 – Períodos e valores adquiridos do PROCERA pelos assentados de Casas Altas
PERÍODO N.º DE LOTES % VALORES (R$) MÉDIA (R$)
Novembro de 1994 47 67,1 150.006,44 3.191,63
Dezembro de 1997 5 7,1 36.157,60 7.231,52
Nov/1998 (custeio)* 28 40,0 55.669,50 1.988,20
Abril de 1999 8 11,4 35.539,40 4.442,43
Sem informações 10 14,3 - -
TOTAL 70 100 277.372,94 3.962,47
Fonte: Dados trabalhados pelo próprio autor.
* Os créditos de custeio foram acessado por famílias que já haviam pego credito de investimento.
A primeira fase de contratação do crédito do PROCERA investimento aconteceu em
novembro de 1994, envolvendo 47 famílias deste assentamento, compreendendo um total
de R$150.006,44. De início, todas as famílias que entraram no assentamento teriam direito
aos créditos de investimento, embora esse não tenha sido acessado por todas.
Entre os motivos para essa não contratação do crédito, percebido por nós através
dos documentos já apontados e nos relatos de alguns assentados, estão: (a) alguns
assentados alegaram estar com “medo” de se endividarem, pelo menos no início do
processo produtivo, preferindo aguardar a experiência dos outros assentados; (b) alguns
projetos produtivos apresentavam erros em sua elaboração, com valores acima do permitido
para contratação de cada família e projetos com pouca viabilidade econômica (na opinião
dos técnicos do banco); (c) em poucos casos, apareceram impedimentos com o CPF do
requerente ao crédito ou mesmo dívidas no comércio antes de se tornarem assentados.
Para atender ao restante das famílias assentadas que não participaram desta primeira
fase de contratação de crédito, aconteceram então outras duas fases – dezembro de 1997 e
abril de 1999 – com mais 13 projetos de crédito no assentamento.
Por fim, vale destacar que para 10 lotes deste assentamento não conseguimos
informações sobre a contratação do crédito. Os titulares desses lotes não foram localizados
e os vizinhos mais próximos não tinham informações precisas sobre o crédito rural
contratados ou não, por estes. Também foram buscadas informações nos relatórios técnicos
da EMATER e no banco, sem sucesso.
Em novembro de 1998 foram elaborados projetos produtivos, também pela
EMATER, para produção de aipim e quiabo neste assentamento através da linha do
PROCERA custeio. Apenas 28 famílias conseguiram acessar essa modalidade de crédito
dentro do assentamento. Tivemos acesso ao projeto elaborado pela EMATER-RJ e de
85
acordo com ele, o restante das famílias “não tiveram interesse na contratação desta linha de
crédito”. Assim, foram investidos no assentamento um total de R$55.669,50 de crédito de
custeio (EMATER, 1998: 06).
Para a contratação do crédito de investimento, o Programa exigia algumas garantias
dos assentados, sendo o aval prestado por outro assentado, independente de sua capacidade
financeira. Em Casas Altas, após decisão tomada em acordo entre o técnico da EMATER-
RJ e os assentados, foi estipulado que as famílias assentadas em uma parte do assentamento
– associada ao Mutirão Eldorado (APPME) – avalizassem para as famílias assentadas na
outra parte do assentamento – associados do Filhos da Terra (APPROMFIT) – e vice-versa.
Acreditamos que com essa iniciativa, buscava-se uma forma de integração entre as duas
associações de moradores do assentamento que, desde o início, como já foi apontado,
viviam uma situação de tensão. Destacamos ainda que as escolhas dos lotes a avalizar não
cabia aos assentados, o método utilizado pela EMATER e as associações de moradores foi
a realização de um sorteio.
Como resultados deste “método de seleção dos avalistas”, em conversa com alguns
assentados, percebemos um certo desconforto entre eles. Encontramos um caso em que o
avalista, preocupado com o não pagamento do crédito do outro assentado, havia procurado
o Banco do Brasil para se resguardar dos problemas que poderiam acontecer. Este nos
relatou que: a pessoa que estava avalizando seu crédito não havia cumprido com o que
havia acordado no projeto produtivo e também não estava pagando as parcelas do crédito.
Percebendo isso, procurou este assentado e nenhuma iniciativa foi tomada. Assim, o
avalista procurou o banco para relatar os problemas.
De certa maneira, percebemos que o objetivo de integração entre os dois grupos de
assentados de Casas Altas, através do aval de uma família para a com outra, não surtiu os
resultados esperados. Em alguns casos, chegou a tornar a convivência entre eles ainda mas
conflituosa.
3.2.2 – Fase de aplicação dos créditos individuais
Logo após a contratação dos créditos do PROCERA no assentamento Casas Altas
tivemos uma segunda fase compreendida como de aplicação destes recursos por parte das
famílias assentadas.
86
A primeira vista, caminhando pelo assentamento, percebemos que em quase todos
os lotes, haviam plantações de coco. Alguns chegavam a ser totalmente ocupados por esta
plantação. Assim, poderíamos dizer, que a maioria das famílias deste assentamento,
seguiram a indicação dos projetos produtivos elaborados pela EMATER-RJ e, plantaram
coco.
Quando conversamos com os assentados, percebemos também que poucas foram as
famílias que não cumpriram o projeto na forma em que contrataram. Mas, em algumas
falas, este processo parece não ter sido bem assim. Encontramos casos de assentados que
modificaram a forma de aplicar o recurso do crédito, seja adquirindo mudas de coco de
outros lugares (abrindo mão das mudas oferecidas pela EMATER-RJ), seja utilizando o
crédito em outras atividades. Neste último caso, mesmo que seu projeto fosse para coco,
acabava-se optando pela aplicação em alguma outra atividade agrícola que já se tivesse
experiência. Como exemplo, temos a situação de um assentado, que comprou vacas de leite
para produção de queijo e etc.
“A gente fez um levantamento e vimos quantas mudas de coco a gente ia
plantar, dava 800 e poucas mudas de coco no meu terreno. Aí, era as mudas de
coco que eu ia plantar. Ia pegar esse dinheiro todo e plantar tudo de coco. Aí
condenaram as mudas de coco. Perdi a aração, o dinheiro que eu tinha tirado
para comprar arame, moerão para fazer a cerca e tudo, tinha sido R$1.000 e
poucos. Eu fiquei com R$1.050,00 no banco, que era pra mudas e etc. Quando
saiu as mudas que saiu o PROCERA e aquela coisa toda, as mudas de coco
estavam a R$2,50 e não tinha mais condição de comprar as mudas de coco que
eu queria e não tinha mais mudas não. Eu não tinha mais condição de pagar o
frete, pagar um caminhão para panhar muda lá fora. Aí, eu tinha R$1.050,00 e
comprei 3 vacas. Um cara me ofereceu 3 vacas e eu falei: já estou com o
terreno cercado, comprei 3 vacas e coloquei aqui dentro. Foi quando eu paguei
o PROCERA” (EDM).
Esta prática não é reconhecida como ilegal pelo INCRA, pois poderiam ser
encaminhadas a reunião do CEPRO (pela EMATER) e alterados os contratos destes
assentados. Pela fala anterior, percebemos como este assentado, na hora de aplicar o
crédito, nem sempre segue os “conselhos” da EMATER-RJ e, ao mesmo tempo, isso não
trouxe problemas quanto ao processo produtivo de seu lote. Ele escolheu uma alternativa de
produção que já tinha experiência, pelos anos que trabalhou como meeiro da antiga
fazenda, que foi a fabricação de queijo, e no prazo estipulado afirmou ter pago o crédito.
Sobre o projeto produtivo e a utilização do crédito, nem sempre, ao aceitar as propostas do
87
técnico da EMATER-RJ, os assentados estariam concordando com a forma de aplicação de
seus recursos. Sua realidade seria distinta daquela apresentada no projeto. Isso mostra que
os projetos produtivos nem sempre foram elaborados da forma que os assentados queriam
e, o que só é percebido no momento da aplicação dos recursos. A “condenação das mudas”
e a diferença entre o preço de previsão e o preço real de compra no momento em que chega
o crédito são os principais motivos alegados pelos assentados para tal situação. O que nos
leva, novamente, a relacioná-los com o tipo de assistência técnica recebida, como será
melhor explorado mais a frente.
3.2.2.1 – “Desvio de função” ou “racionalidade na aplicação?”
Uma questão importante percebida nas conversas com estes assentados, trata do
processo de transformação (ou aumento de renda) proporcionado pelo mecanismo de
política pública que é o crédito. Há um hiato entre o Programa de crédito e a maneira como
os assentados entendem o Programa. Este é apresentado como um instrumento que visa
antecipar recursos aos assentados (público alvo em questão) para dinamizar a produção do
lote e, em conseqüência, aumentar a renda das famílias. Mas para alguns assentados de
Casas Altas o Programa é visto como a contratação de uma “dívida de risco”. Fatores
como: a maturação dos projetos, a forma de pagamento (tempo) das parcelas, as obrigação
e compromisso assumidos, e as preocupações de alguns com a brevidade na quitação da
dívida, levou algumas famílias a não “desfrutarem” dos benefícios propostos por essa
política pública.
“Se você aplica na coisa certa, dá um retorno, mas no meu caso, paguei uma
dívida que não estava me dando retorno ainda” (EFJ).
Pela fala deste assentado, podemos notar, por um lado, uma preocupação em
“acertar” na escolha do projeto. Desta forma percebem que é importante ter feito um bom
projeto produtivo de crédito e isso pode influenciar numa melhor ou pior utilização dos
recursos e por conseqüência no pagamento das parcelas no prazo estipulado no contrato do
crédito.
Por outro lado, este assentado está alegando que executou o projeto produtivo da
forma estipulada pela assistência técnica e apenas para “cumprir o contrato”. Mesmo que
88
ele tenha escolhido o que produzir, pela fala podemos perceber que não teve muito proveito
desse crédito.
Alguns assentados buscaram “alternativas” na aplicação do crédito que não
constavam nos projetos produtivos que contrataram, o que os distanciava do que seria a
“vocação do Programa”. Como exemplo, casos de assentados que afirmaram utilizar como
estratégia, para não ficarem inadimplentes, deixar a metade do recurso do crédito no banco,
em uma conta poupança. Com isso, poderiam quitar as parcelas sempre nos prazos
estipulados e ainda se beneficiar com o rebate de 50% no pagamento em dia destas
parcelas. Ao mesmo tempo, mostram uma preocupação em pagar as dívidas sempre dentro
dos prazos. Isso acontece principalmente se a taxa de juros, que irão pagar pelo
empréstimo, for menor do que a que irão receber com a aplicação no banco.
“...ainda falei pro meu marido, oh, a gente pode até fazer, mas eu vou fazer o
seguinte, se eles me passar eu tenho o teto de R$5.000, então R$2.500 eu
invisto na lavoura e R$2.500 eu encosto lá na conta e deixo, gasto só R$2.500 e
aí esses R$2.500 é mais fácil pra mim, pra arrumar, eu intero com o outro e
pago” (ISA1).
Podemos entender essa atitude, como uma estratégia encontrada pelos assentados
para não tornarem-se inadimplentes, ou simplesmente por não terem confiança nos projetos
produtivos elaborados para aquisição do crédito.
Para o Rezende (1999a), essa situação seria compreendida como “desvio de
recursos do crédito” e estes gastos não trariam benefícios diretos à produção, ou que não
estavam nos projetos produtivos e com isso, apontando falhas no Programa. Ainda segundo
este autor, em se tratando das condições em que eram contraídos os créditos de custeio
agrícola do PROCERA para os assentados, este “permitiria ao assentado acumular um
ganho substancial ao cabo de algum tempo, sem correr qualquer risco” (p. 12). Logo após,
mostra como funcionaria esse sistema: o assentado teria direito a R$2.000 todo ano e
pagaria, no vencimento (um ano depois) apenas R$1.000. Se ele fizesse essa negociação
durante 10 anos, poderia acumular R$9.000,00 como ganho financeiro sem ao menos
empregar o financiamento, ainda mais se o banco “facilitar a vida” desse assentado fazendo
coincidir o vencimento de um empréstimo com a contratação do próximo, que o autor
classificou como operação “mata-mata” (p.12).
89
Já Souza (s/d), rebate esse argumento de Rezende, em relação a política do “mata-
mata” do crédito de custeio, e argumenta a falta desta “lógica financeira” ao assentado.
Destaca que em geral sua dinâmica econômica é inversa, geralmente os assentados têm
enorme receio de tomar empréstimos
56
. E essas opções seriam melhores explicadas pela
falta de qualidade técnica recebida, ausência de acompanhamento e orientação a estes
assentados quando da contratação do crédito.
Para mostrar como essa discussão é complexa, vale a pena transcrever o discurso do
Diretor da Carteira de Crédito Agrícola do Banco do Brasil, já na época da Nova República
(1986), sobre o seu entendimento do que era “desvio de crédito”:
“O pequeno produtor, primeiro, não desvia crédito. Quando dispõe de muita
mão-de-obra – porque tem cinco, seis filhos – tem alguém que trabalha para ele
e quando desvia o crédito para a compra de máquina de costura para a mulher,
não sabe que o Banco do Brasil poderia financiá-la. Desvia para comprar um
acordeão para a família, sem saber que o Banco do Brasil pode financiá-lo (...)
Prefiro que ele desvie, porque o seu desvio não é aquele desvio imoral para
aplicação no sistema financeiro com maior rentabilidade. Ele ‘desvia’ e aplica
na própria atividade rural (...) Então o pequeno produtor não desvia nada, em
termos de conceito de crédito rural” (SOUZA JÚNIOR, 1986:20-21).
Em nosso entendimento, essa atuação faz parte de uma “lógica de vida” do próprio
assentado ao mesmo tempo em que mostram valores e cálculos específicos de sua
racionalidade
57
. Assim como Heredia (1979:140), acreditamos que neste tipo de utilização
do crédito, entraria o “caráter prioritário” que teria para cada pequeno produtor em sua
aplicação do crédito.
Dada a situação precária em que se encontram algumas famílias no assentamento
Casas Altas, principalmente em relação a baixa produção dos lotes, esses “desvios de
recursos” seriam tanto para subsistência – com produção de bens para consumo próprio e
não para serem negociados no mercado – quanto para compra de bens domésticos e outros
tipos de bens – que não deveriam aparecer no projeto, mas fazem parte de uma “lógica de
56
Também em Heredia (1979), encontramos essa “resistência” do pequeno produtor em relação a aquisição
de crédito. Isso aconteceria por dois motivos: primeiro porque o pagamento do crédito exige um cálculo a
longo prazo, implicando na previsão de colheitas futuras, opondo-se ao cálculo econômico deste tipo de
unidade; segundo que o crédito cria obrigações que podem ser incontroláveis e cerceadoras da liberdade de
ação cotidiana do pequeno produtor.
57
Aparece entre alguns trabalhos sobre o modo de produção camponês, uma certa postura de “racionalidade
econômica” desses atores, muito próximo do que estamos tratando nesta questão. Garcia (1989) aponta,
apoiado em Chayanov, para um cálculo feito pelos camponeses, seja entre a agricultura e comércio,
diferenciando o quanto será produzido para o consumo anual da família (subsistência) e o que será negociado
90
necessidade” do próprio assentado. Teriam haver com a situação em que se encontram
essas famílias, e suas prioridades. No momento de aplicação dos recursos, outros fatores
“pesam” em sua decisão, entre eles fatores sociais, psicológicos e/ou emocionais.
Aparecem nas entrevistas, casos de famílias que gastaram o crédito com doenças de
familiares, alimentação da família, compra de eletrodomésticos, melhorias na casa e etc.,
embora o número destes casos seja pequeno.
“Pelo menos até passei muito aperto com o assunto da morte dele, porque nós
ficamos devendo muito, com a doença dele. Ele ficou internado. (...)
R$1.000,00 ele mexeu com esse barraco meu aqui, que chove mais dentro do
que fora, e o outro R$1.000,00 eu tirei para o assunto de doença dele, ele estava
internado e remédio para ele e comida para nós, fui tirando, tirando, e o enterro
dele também. Nisso o dinheiro acabou” (HCN).
De certa forma, há uma “racionalidade” própria destas famílias na aplicação dos
recursos, com casos específicos de necessidades. Como veremos mais a frente, estas
famílias não se diferenciaram das outras na fase de pagamento do crédito.
Portanto, a partir daqui, duas “lógicas” se destacam: a primeira diz respeito a
“racionalidade na aplicação” do crédito, mudando o projeto produtivo original e/ou
aplicando parte do recurso no sistema financeiro, mostrando assim uma preocupação com a
inadimplência. A outra lógica, estaria nos “desvios” na aplicação em bens de consumo e
não nos projetos contratados, mostrando uma lógica de aplicação de recursos pensado no
cálculo feito pelos assentados em relação a necessidade da família (Chayanov, 1981;
Heredia, 1979; e Garcia, 1989).
Neste sentido, a leitura de Alexander Chayanov (1981) é fundamental. Este autor
assinala como uma das categorias fundamentais para a compreensão da economia
camponesa o caráter familiar da unidade de trabalho, destacando que a especificidade do
cálculo econômico deste tipo de unidade tem como objetivo chegar a uma relação de
equilíbrio entre os bens necessários para satisfazer o consumo familiar e o esforço que isso
requer.
(comercialização).
91
3.2.3 – Os créditos coletivos
Existem ainda outros dois projetos coletivos de crédito que foram aplicados, e que
foram intermediados pelo INCRA dentro do assentamento. Um para construção e
distribuição de rede de energia elétrica aos lotes e outro para compra de 1 caminhão (para
facilitar comercialização dos produtos) e 2 tratores (para preparo do solo para plantio).
Diferente dos projetos anteriores, estes dois foram custeados através de recurso do
PROCERA coletivo e acordados em nome da associação de moradores do assentamento.
Além disso, foram propostos em reuniões nas associações de moradores, sendo assim, estes
projetos foram discutidos com os assentados e apresentaram, em alguma medida, um
processo mais “democrático” na sua utilização, sendo de forma coletiva.
O projeto da rede de energia elétrica foi instalado através de crédito coletivo e os
assentados ainda estão pagando em parcelas anuais divididas nas contas de energia elétrica.
Isso foi decidido após acordo realizado entre a associação de moradores e a empresa que
fornece energia elétrica ao assentamento. Embora os assentados estejam realizando os
pagamentos, alguns reclamaram que a instalação da energia elétrica deveria ser gratuita e
um direito das famílias assim que fossem assentadas. Percebemos em algumas entrevistas
que estas reclamações se referiam a atuação do INCRA, que não havia tomado nenhuma
iniciativa sobre o assunto. A indignação de uma assentada sobre essa cobrança da luz, está
reproduzida a seguir.
“Descontaram a luz, que está errado. Essa luz aí da LIGHT, quem pagou fomos
nós. Pelo Estatuto da Terra ela teria de ser colocada aqui gratuitamente. Como
é que eles cobraram R$2.000,00 e poucos. (Quem descontou?) O INCRA
descontou do nosso PROCERA. Isso foi um absurdo. Isso é uma coisa inviável,
sórdida” (MBA).
Em relação ao pagamento do crédito coletivo do caminhão e dos tratores, não
haviam informações precisas – entre os assentados e até mesmo com os dirigentes da
associação de moradores – sobre como deveriam ser feitos os pagamentos deste crédito. De
uma maneira geral, percebemos uma discordância entre as formas de pagamento propostas
pelo Banco do Brasil de Itaguaí (banco responsável pela liberação e recebimento do
recurso), pelo presidente da associação de moradores e pelos demais assentados.
Em conversa com um funcionário do banco, este crédito coletivo estaria vinculado a
associação de moradores (APPME) e, como até o momento nenhuma parcela desta dívida
tinha sido paga, esta deveria ser dividida entre seus associados (os assentados).
92
Por outro lado, não percebemos um consenso entre os assentados de que esta dívida
deveria ser paga, ainda que individualmente. Um argumento, utilizado por alguns dos
assentados, seria o da não utilização destes equipamentos, já que quando estes o utilizam,
pagam um valor por isso referente a manutenção do equipamento. Já outros estão a pouco
tempo no assentamento (caso da troca de titular do lote) e, na época da contratação do
crédito, não estavam presente e, portanto, não sentem obrigação em pagar. Diante dessa
situação, a associação de moradores, a partir destes argumentos, aponta para o
cancelamento da dívida, seja de forma coletiva ou individual.
3.2.4 – Vencimento das primeiras parcelas do crédito e os processos de negociação
Depois das fases de aquisição e aplicação do crédito do PROCERA no
assentamento Casas Altas, as primeiras parcelas deste crédito começaram a vencer, no
período compreendido entre 1997 e 1998, guardados os 3 anos de carência, para os
contratados em 1994
58
. Assim, os assentados que contrataram o crédito nesta época tiveram
que retornar à agência do Banco do Brasil de Itaguaí para resolver questões ligadas ao
pagamento destas parcelas.
Mas, nem todas as famílias conseguiram cumprir o compromisso do pagamento na
data marcada. O principal problema encontrado por estas foi a falta de condições
financeiras para isso. Além disso, eles destacaram: (a) problemas com a produção no lote,
pois os coqueiros (projeto contratado pela maioria) não estavam produzindo ainda; (b) em
1996 e 1997 acontecem três eventos climáticos adversos aos assentados, com duas
enchentes ocorridas neste município, em janeiro e agosto de 1996, e um longo período de
seca em 1997
59
; (c) práticas de queimadas dos pastos, realizadas por alguns assentados que
“passam” para o lote dos outros, destruindo as plantações; (d) dificuldades de
comercialização dos produtos – que em sua maioria é feita por atravessadores – recebendo
preços a baixo do mercado para seus produtos.
58
Vale aqui destacar que, relembrando as fases de aquisição do crédito, este caso atende a 47 lotes dentro do
assentamento. Para o restante dos assentados este foi o período de contratação do crédito, logo, seus
vencimentos aconteceram, em média, a partir de 2003.
59
Encontramos em vários artigos de jornais da época relatos sobre essas grandes enchentes que ocorreram em
1996 no município de Itaguaí e municípios circunvizinho. Estes acontecimentos obrigaram o governo estadual
decretar “estado de calamidade pública” neste município e fazer uma visita à região atingida. Em 1997,
ocorreu uma intensa seca prejudicando novamente a produção agrícola municipal.
93
Estes fatores relacionados entre si e/ou acontecendo numa “seqüência” deixaram os
assentados praticamente sem recursos financeiros e com inúmeras dificuldades para honrar
os compromissos de financiamento assumidos. Tem-se a partir deste momento, uma
investida de ofícios e documentos da APPME e de instâncias de representação e apoio a
estes assentados, com um pedido de prorrogação de pagamento destas parcelas
60
. Estes
problemas, entre outros, como veremos mais a frente, proporcionará dificuldades de
pagamento desta linha de crédito e levaram algumas famílias assentadas a prorrogarem suas
dívidas.
Nesse mesmo período estavam acontecendo manifestações em todo o país, como
forma de pressão dos movimentos sociais e dos sindicatos rurais por um processo de
negociação dos pagamentos das dívidas do PROCERA, visto o grau de dificuldade que os
assentados estavam encontrando em conseguir recursos para quitá-las.
Em meados de 1997, os assentados de Casas Altas passaram a apoiar e participar de
manifestações, organizadas por entidades de apoio aos assentados em nível estadual, na
Superintendência Estadual do INCRA e em agências do Banco do Brasil. A intenção era,
através destas pressões sobre o governo e o banco, conseguir uma prorrogação dos prazos
de pagamento do crédito.
Em novembro de 1997 foi emitida pelo Banco Central do Brasil a Resolução n.º
2.445, que autorizou a prorrogação das dívidas do PROCERA vencidas ou a vencer em
1997/98 por três anos. Esta resolução atinge diretamente os assentados do Casas Altas.
Assim, as primeiras parcelas do crédito que começariam a vencer um 1998, com a
prorrogação, passaram a vencer em 2001/02.
Logo em seguida acontece outro processo de repactuação e alongamento de dívidas
do PROCERA, através das Leis n.º 10.177 de 12/01/2001; Lei n.º 10.437 de 25/04/2002 e
da Lei n.º 10.464 de 24/05/2002. Entre as principais mudanças proporcionadas por essas
leis, temos o alongamento das dívidas em mais 15 anos, com o vencimento da primeira
parcela em junho de 2003 e, para os assentados que quisessem pagar o restante da dívida,
60
Entre os documentos que tivemos acesso na Superintendência do INCRA-RJ, estavam relacionados a este
pedido, um ofício N.º 80-A/97 de 19 de novembro de 1997 da APPME à CEPRO; um documento intitulado
“Uma sugestão da equipe técnica da UFRRJ ao PROCERA” assinado por uma professora Adjunta do Instituto
de Veterinária da UFRRJ/Instituto de Agronomia e Departamento de Solos, desta Instituição; e um Ofício N.º
126/97 de 20 de novembro de 1997 da EMATER-RIO, escritório de Itaguaí, assinado por um técnico, com o
mesmo propósito.
94
havia a possibilidade de fazê-lo com 70% de rebate, ou seja, pagando 30% do total da
dívida.
Todos os assentados do Casas Altas, que haviam pego crédito do PROCERA,
participaram dessas duas prorrogações, sempre intermediados pela associação de
moradores. De uma forma geral, seja pagando o restante da dívida com 30% do valor total,
seja prorrogando o pagamento da primeira parcela para 2003, eles não tiveram muitos
problemas para participar destes processos.
Entre as instituições que prestaram algum tipo de apoio aos assentados de Casas
Altas nestes processos de prorrogação das dívidas, temos algumas lideranças do MST,
membros de algumas ONG´s, professores e alunos da UFRuralRJ, representantes da igreja
católica, através da CPT e outros.
A última renegociação da dívida do PROCERA, até o momento, aconteceu em julho
de 2003, através da Lei n.º 10.696 e regulamentada pela Resolução n.º 3.115
61
. Estas
medidas elevaram o prazo de pagamento para 18 anos e um rebate de 70% para pagamento
de parcelas na data do vencimento. Determina também que os mutuários, até aquela data,
adimplentes com o banco, que não optassem pela repactuação poderiam, no caso do
pagamento total de seus débitos, receber 90% de rebate. Neste caso, no entanto, teriam um
prazo de 180 dias a partir de 01 de agosto de 2003 para buscar as agências bancárias e tratar
dessa renegociação.
Como resultado destes três processos de negociações e prorrogações das dívidas dos
assentados de Casas Altas com o PROCERA temos a seguinte situação
62
: (a) assentados
que participaram das duas primeiras negociações e quitaram suas dívidas em 30% do total;
(b) assentados que participaram também destas duas negociações e não quitaram nenhuma
parcela da dívida; e, (c) assentados que participaram das três negociações e quitaram suas
dívidas em 10% do total.
Vale destacar que nenhum assentado de Casas Altas foi ao banco prorrogar suas
dívidas em 2003. Até porque, na negociação de 2001/02, estas foram prorrogadas por mais
15 anos. Em conversa com um funcionário do Banco do Brasil de Itaguaí, nos foi relatado
que poucas famílias deste assentamento haviam procurado esta agência para participar
61
Também conhecida como Medida Provisória do Lula.
62
Será apresentado mais a frente, uma tabela com os números de casos em cada situação. Aqui, ressaltamos a
importância de mostrar os casos de assentados que prorrogaram suas dívidas.
95
desta última renegociação. Ainda segundo este funcionário, foram ao banco apenas os
assentados que optaram por pagamento de 10% da dívida e nenhum assentado de
Seropédica participou alongando sua dívida em 18 anos.
Percebemos que o principal motivo para essa pouca participação foi a falta de
informação dos assentados. Quando conversamos com eles, poucos demonstraram ter
informações dessa prorrogação e, ainda assim, sem informações exatas do procedimento e
das regras. Esta falta de informação poderia ser resolvida com um maior apoio da
assistência técnica, com maiores esclarecimentos dos funcionários da agência bancária
sobre o funcionamento das regras, bem como com uma maior organização interna (papel
desenvolvido pela associação de moradores) destes assentados. Como veremos, essas
questões proporcionaram problemas quanto ao pagamento do PROCERA.
Cabe ainda apresentar um quadro atual do total das famílias deste assentamento em
relação ao crédito rural, destacando os casos de adimplentes e inadimplentes, bem como os
problemas com as trocas de titulares dos lotes e a realidade da “nova situação de
emancipados”.
3.3 – A situação atual em relação ao PROCERA no Casas Altas
Após um panorama sobre as experiências que os assentados de Casas Altas tiveram
com o crédito rural, com os processos de contratação, utilização, e negociação das dívidas
do PROCERA, formulamos uma tabela atual de como está a situação dos 70 lotes, que
compõem este assentamentos, em relação ao pagamento do crédito do PROCERA. Para a
elaboração desta tabela, utilizamos entrevistas com os assentados (24 famílias), dados
levantados pela pesquisa realizada por Castro et. al. (2003), conversas informais com
técnicos do Banco do Brasil de Itaguaí e Relatórios de Supervisão Creditícias realizados
pelo escritório da EMATER de Itaguaí
63
.
63
Estes relatórios de Supervisão Creditícias são elaborados por técnicos da EMATER, em visita aos lotes dos
assentados, a pedido do Banco do Brasil. São visitas realizadas semestralmente, e relatam a situação da
aplicação do crédito pelo contratante, bem como algumas recomendações técnicas sobre o plantio e cuidados
das culturas.
96
Tabela 10 – Situação atual (2005) dos lotes no Assentados de Casas Altas, em relação PROCERA
Situações dos lotes N.º de lotes %
ADIMPLENTES 25 35.7
(a) Morte do titular da dívida 6 8.6
(b) Quitou tudo na Renegociação de 2001/02 14 20.0
(c) Quitou tudo na Renegociação de 2003 5 7.1
INADIMPLENTES 35 50.0
(d) Renegociou em 2001/02 e não pagou nenhuma parcela 13 18.6
(e) Dívida com antigo dono do lote 22 31.4
SEM INFORMAÇÕES 10 14.3
TOTAL 70 100.0
Fonte: Dados trabalhados pelo próprio autor.
Uma primeira informação que chama a atenção nesta tabela diz respeito ao número
de famílias (25) que conseguiram, de alguma forma, quitar o crédito adquirido e estar na
situação de adimplente com o banco. Este número representa 35,7% dos lotes deste
assentamento e, para isso, os casos encontrados foram de falecimento dos titulares das
dívidas e/ou depois de alguns processos de negociação das dívidas o pagamento de parte
dela. Ou seja, nenhuma das famílias deste assentamento conseguiu pagar os créditos
contratados em sua totalidade, como já apontamos.
Nos casos de falecimento dos titulares da dívida, após conversa com duas famílias
assentadas que apresentavam esta situação, fomos informados que “a dívida morreria junto
com o titular”, procuramos a agência do Banco do Brasil e confirmamos tal situação. No
assentamento, foram encontrados seis casos de lotes em que a dívida foi cancelada logo
após a morte do titular da mesma.
“Nós pegamos sim (o crédito). Só que pela morte dele, encerrou. Ele tinha
pegado um dinheiro, quando ele estava vivo. E depois ele pegou mais R$
2.000,00. Aí, depois eu fui lá no banco e acabou. Acabou a conta” (HCN).
Em relação aos outros dois casos encontrados de pagamento do crédito do
PROCERA, estes ocorreram após duas ou três negociações das dívidas em nível nacional
deste Programa e acompanhadas pelos assentados do Casas Altas. Encontramos ainda
quatorze lotes que, aproveitando as possibilidades de pagamento oferecidas pelo processo
de negociação de 2001/02, pagaram suas dívidas com 30% do valor total do crédito
adquirido.
Para o restante dos casos de famílias assentadas que quitaram o total de suas dívidas
neste assentamento, encontramos cinco lotes que, como os anteriores, haviam participado
97
das negociações de 1998, 2001/02 e em 2003 através desta renegociação e obtiveram 90%
de rebate no pagamento integral da dívida que possuía, pagando 10% desta.
Vale destacar a forma que estas famílias, hoje adimplentes, encontraram para quitar
o crédito adquirido, seja com o falecimento do titular, seja com o pagamento de 30% ou
10% do valor total da dívida. Mesmo não conseguindo um retorno suficiente nos projetos
produtivos que contrataram, procuraram outras fontes de recursos e foram até o banco para
quitar suas dívidas. Entre as alternativas encontradas por estes, foram relatados: (a) uma
diversificação da produção dentro do lote – não se apoiando unicamente no projeto
produtivo; (b) acesso a fontes externas ao assentamento, como salários em trabalhos
temporários na cidade, aposentadorias e empréstimos com amigos e parentes. Assim, o
pagamento do crédito estaria na renda complementar ao lote, confirmando as difíceis
condições de trabalho no assentamento. Como nos mostra a fala de uma assentada com
estas características.
“Vou falar para você, se não fosse os serviços que o meu marido faz, eu não
conseguiria (pagar o crédito) e não estava mais aqui não. (...) O que me revolta
é que eu não consigo colher nada” (MBA).
Em se tratando dos lotes em situação de inadimplência neste assentamento, de
acordo com as situações encontradas na pesquisa, estes representam 50% do total de lotes.
Para uma melhor apresentação dividimos os casos encontrados em 2 situações.
A primeira diz respeito às famílias que, no vencimento das primeiras parcelas em
1998, negociaram a dívida prorrogando o pagamento da primeira parcela para 2001. Em
2001/02, com novo processo de renegociação, participaram também prorrogando o
pagamento destas parcelas em mais 15 anos, sendo o primeiro pagamento em 2003.
Novamente em 2003, acontece outra renegociação de dívida do PROCERA em nível
nacional e, pelos motivos que já apresentamos, algumas famílias não conseguiram
participar deste processo e não prorrogam suas dívidas. Hoje, estão em situação de
inadimplência porque, mesmo depois destes processos de prorrogação da dívida, não
conseguiram pagar nenhuma das parcelas do crédito. No caso do Casas Altas, encontramos
18,6% dos lotes nesta situação, com 13 lotes no total.
Outro caso encontrado para os lotes em situação de inadimplência no assentamento,
diz respeito aos casos de “dívida com o antigo dono do lote”. Nestes casos, após a troca de
98
titular do lote, nos foi relatado que a dívida com o banco (do PROCERA) continuou no
CPF do antigo titular. Encontramos 22 casos nesta situação, através dos relatórios
encaminhados pela EMATER ao Banco do Brasil e conversas que tivemos com alguns
assentados que, naquela ocasião já seriam os novos proprietários do lote. Estes alegaram
não saber onde encontrar os “ex-titulares” e nem como poderia ser resolvido este tipo de
problema.
Através dos Relatórios de Supervisão Creditícias, o Banco do Brasil encaminhava
pedido de vistoria do crédito contratado pelas famílias assentadas à EMATER de Itaguaí e
esta, depois de visitar os lotes, afirmava não ter encontrado o titular da dívida. Entendemos
que, a partir do pedido de vistoria feito pela agência bancária, este crédito ainda não teria
sido pago, estando assim, o titular em situação de inadimplência. No caso de Casas Altas,
como foi apresentado, estas transições de titulares de lote aconteceram intensamente sem o
conhecimento do INCRA. Através de relato de um funcionário, “faltaria um maior controle
sobre essas renegociações”. Os 22 casos encontrados se enquadrariam nesse tipo de
situação.
Para o restante do assentamento, em 10 lotes, não conseguimos informações de
como estaria a situação de seus proprietários em relação ao crédito do PROCERA,
representando 14,3% dos lotes do assentamento.
3.3.1 – Relação crédito – troca de titulares dos lotes
Em Casas Altas, a maneira pela qual os assentados tiveram acesso a política de
crédito rural, sem dúvida foi um dos fatores importantes para que alguns assentados
abandonassem seus lotes. Há uma ligação importante entre o acesso ao crédito e a evasão
dos assentados e isso pode ser percebido nas falas apresentadas em que estão presentes as
frustrações que muitos tiveram com a falta de produção e as dificuldades para pagar as
dívidas adquiridas.
Nos casos de troca de titulares dos lotes, duas instituições têm um papel importante
neste processo. A primeira é a associação de moradores, onde os dois negociantes vão e
comunicam a negociação (a troca), embora não sejam obrigados a isso, sendo mais uma
“cobrança” dos outros assentados sobre eles.
99
Outra instituição que cumpriu um papel importante e deveria ser comunicada nos
casos de troca de titulares, foi o INCRA. Para que fossem regularizadas, as trocas
precisavam estar de comum acordo com esta instituição e muitas vezes poderia ser vetada
por ela. Embora, também fosse muito comum, as troca acontecerem sem o conhecimento
do INCRA.
Outro fator importante foi o tempo em que ocorreram estas trocas. Em todas as
vezes, elas ocorreram muito rapidamente e as informações não chegaram ao INCRA com a
velocidade necessária. Neste processo, há um “hiato temporal” entre a negociação exercida
entre os sujeitos e o conhecimento do INCRA sobre o processo, que poderia ser grande,
dependendo do grau de articulação da associação de moradores do assentamento. Em Casas
Altas foi relatado que sempre a APPME acompanhava esses processos de trocas de
titulares.
Há ainda outra questão importante, para nosso estudo, em relação à contratação dos
créditos do PROCERA e as trocas de titulares dos lotes. Em quase todos os casos, os
primeiros titulares haviam adquirido o crédito do PROCERA e não aplicaram os recursos
no lote. Assim, estas dívidas faziam parte das negociações entre os dois indivíduos e
poderiam se desdobrar em alguns casos:
(a) o primeiro titular, quando do repasse do lote para outra pessoa, não incluiu o valor de
suas dívidas (crédito adquirido) ao preço do lote negociado. Assim, esse primeiro
titular continuava como o responsável pelo pagamento do PROCERA, mesmo não
residindo mais no assentamento;
(b) o primeiro titular incluía os valores de sua dívida (crédito adquirido) ao preço do lote
negociado. O segundo titular (quem está comprando), assumia o pagamento deste
crédito ao banco e, a medida que iam vencendo as parcelas, os dois negociantes iam ao
banco. Isso acontecia quando a dívida encontrava-se cadastrada no CPF do primeiro e
somente ele poderia ir ao banco efetuar o pagamento;
(c) em poucos casos, os dois negociantes iam juntos ao INCRA e notificavam o negócio.
Nestes casos, o INCRA informava ao banco a modificação do titular da dívida e o novo
CPF, ao mesmo tempo que a CEPRO tinha que estar ciente destas negociações;
(d) por fim, ocorreram casos em que os lotes foram “abandonados” pelos primeiros
titulares e, por algum motivo, outras pessoas (até mesmo parentes) estavam em seus
100
lugares. Estes, quando recebiam a visita do INCRA no assentamento, eram obrigados a
assinar como novo responsável do lote e do pagamento dos créditos adquiridos pelo
outro que saiu.
Neste último caso citado acima, algumas falas de assentados que participaram dessa
experiência pode confirmar tal negociação:
“Não, o INCRA passou pro meu nome mas eu panhava essa responsabilidade
da conta dele. Assinei e tudo lá. Paguemos tudo. Foi o um cara do INCRA que
teve aqui na associação e nós assinamos. Só o título que eu peguei na Rural.
Teve ordem de entrada aqui e depois me deu outro papel e depois fui pegar o
título na Rural. (...) Tem uma porção aí que passou o lote para outro e
panharam a dívida. O INCRA passou o papel para outra pessoa e ela tinha que
pegar a dívida também. Assim que o INCRA fazia” (ISA2).
“Assinei, é. O INCRA perguntou se eu pagaria a dívida dele, aí eu paguei a
dívida. E muita gente aí que pegaram lote também assim, igual eu peguei,
mesma coisa. As pessoas que pegaram o lote é que pagaram a dívida” (RMS).
Mas, como já apontamos, nem sempre o INCRA tomava conhecimento dessas
negociações ao mesmo tempo em que elas iam acontecendo e assim, nenhum órgão tomava
conhecimento das transferência. No Casas Altas, entre os casos de troca de titulares essa foi
uma constante,
“Todos panharam dinheiro e passaram a dívida e não participou nem o banco
nem o INCRA, não fizeram transferência de nada” (EFJ).
3.3.2 – O assentamento Casas Altas emancipado, quem diria!
De acordo com a Portaria 062/00 do INCRA-RJ (SR07-RJ), de 26/12/2000, o
assentamento rural Casas Altas passa a se tornar emancipado, estando esses assentados em
“processo final da tutoria do governo, através de suas inserções plena ao mercado”
(INCRA, 2003).
Em conversa com técnico do INCRA-RJ, o assentamento Casas Altas estaria em
situação de “emancipado”, a partir do momento em que suas famílias executassem
pagamento de 50% das parcelas de seus lotes. O mesmo podemos ver na fala de um
assentado de Casas Altas, atual presidente da APPME.
“Segundo eles (INCRA), nós já estamos emancipados, eles não tem mais nada
com nós do assentamento. Desde a hora que eles deram 50% do título,
titularam 50% do assentamento, eles já saíram fora. Então não pode se meter
em nada” (ELS).
101
Esta fala, ao mesmo tempo em que aponta para a definição de emancipado, mostra
uma certa situação de “abandono” dos assentados em relação ao INCRA. Por exemplo, se
um deles – seja ele representante da associação de moradores ou não – fosse ao INCRA
buscar apoio para tratar de assuntos referentes a aquisição de novos créditos ou resolver
problemas relativos ao pagamento dos créditos atrasados, estes seriam informados que não
haveria mais intermediação do INCRA com o banco. Isso fica bem explícito na fala de
outra assentada.
“Agora, como nós estamos emancipados pelo INCRA e aí, por sua vez, o
INCRA já entregou ao banco resolver. Agora já é nós com o banco, não mais
nós com o INCRA” (ISA1).
Portanto, as afirmações de que o INCRA “já saiu fora”, “não pode se meter em
nada” e “não é mais nós com o INCRA”, mostra uma postura institucional do INCRA de
“descaso” em relação às questões dos assentados de Casas Altas. Por outro lado, revela a
percepção desses assentados de que faltaria apoio e questiona o processo de emancipação.
Lembramos que o objetivo principal da criação do PROCERA foi também o de
“propiciar a emancipação do produtor assentado em relação ao Estado”, através de um
aumento da produção e da produtividade agrícola destas famílias (INCRA, 2003). Pelo que
percebemos, estes não seriam os “principais” requisitos para essa emancipação, pelo menos
para o caso de Casas Altas, e tão pouco, estes fatores poderiam levar estas famílias a “plena
inserção no mercado”. Este assentamento se emancipou não porque tinha condições de
“caminhar sozinho”, sem o apoio e mediação do INCRA-RJ, e sim porque parte dos
assentados adquiriu 50% da titulação definitiva da terra.
Assim, no próximo capítulo trataremos da falta de apoio institucional aos assentados
de Casas Altas, bem como as situações que levaram algumas famílias à inadimplência com
o PROCERA.
102
4 – A INADIMPLÊNCIA EM QUESTÃO
“Por isso, o Reino dos céus é comparado a um rei que quis ajustar contas
com seus servos. Quando começou a ajustá-las, trouxeram-lhe um que
devia dez mil talentos. Como ele não tinha com que pagar, seu senhor
ordenou que fosse vendido, ele, sua mulher, seus filhos e todos os seus
bens para pagar a dívida. Este servo, então, prostou-se por terra diante
dele e suplicava-lhe: dá-me um prazo, e eu te pagarei tudo! Cheio de
compaixão, o senhor deixou ir embora e perdoou-lhe a dívida. Apenas
saiu dali, encontrou um de seus companheiros de serviço que lhe devia
cem denários. Agarrou-o na garganta e quase o estrangulou, dizendo: paga
o que me deves! O outro caiu-lhe aos pés e pediu-lhe: dá-me um prazo e
eu te pagarei! Mas, sem nada querer ouvir, este homem o fez lançar na
prisão, até que tivesse pago a dívida. Vendo isso, os outros servos,
profundamente tristes, vieram contar a seu senhor o que se tinha passado.
Então o senhor o chamou e lhe disse: servo mau, eu te perdoei toda a
dívida porque me suplicaste. Não devias também tu compadecer-te de teu
companheiro de serviço, como eu tive piedade de ti? E o senhor,
encolerizado, entregou-o aos algozes, até que pagasse toda a sua dívida.
Assim vos tratará meu Pai celeste, se cada um de vós não perdoar a seu
irmão, de todo seu coração” (Mateus, 18: 23).
Após apresentação de como foi a experiência dos assentados de Casas Altas com o
PROCERA, neste capítulo, apresentaremos alguns problemas encontrados com o
pagamento do crédito do PROCERA, por algumas famílias deste assentamento. Com
destaque aos motivos que levaram essas famílias à inadimplência com o crédito rural e as
percepções sobre a inadimplência.
Assim, na primeira seção, apresentaremos os motivos relatados pelos assentados
para estar em situação de inadimplência com os créditos do PROCERA. Estes seriam
motivos de ordem mais internas aos assentados, sendo perceptíveis por eles próprios.
Assim, ganha destaque as dificuldades de produção e comercialização de seus produtos,
uma forte dependência das condições climáticas e da existência de pragas nas plantações,
bem como a própria organização interna destes assentamento.
Por outro lado, percebemos também outros problemas, que articulados aos
anteriores, proporcionariam dificuldades de pagamento do crédito. Pela forma como os
assentados relataram, estes se remetiam diretamente a atuação de órgãos públicos,
responsáveis pela implementação de políticas públicas nos assentamentos, que por sua vez
não o fizeram de forma adequada. Em especial, no caso do PROCERA, trata-se da presença
103
do INCRA (como coordenador do Programa), da EMATER (como órgão responsável pela
assistência técnica) e do Banco do Brasil (responsável pela administração do Programa).
A partir do momento em que os assentados passaram a ter contato com o Programa
de crédito, passaram também a dialogar com estas instituições. Assim, abordaremos as
visões dos assentados de Casas Altas sobre a atuação destes órgãos durante as fases do
PROCERA neste assentamento, destacando as diferentes “lógicas” apresentadas entre os
assentados e os técnicos. Ainda apresentaremos a forma como estas instituições, a partir de
depoimento de seus técnicos, entendiam a inadimplência com o PROCERA. Segundo eles,
quais seriam os motivos para esse fracasso?
Como as opiniões das três instituições, somadas às outras questões apresentadas,
perceberemos uma inadimplência estrutural, que articulava argumentos políticos,
econômicos e sociais, aliada a uma postura de descrédito das instituições com a própria
política de assentamento e de crédito rural.
4.1 – Motivos para a inadimplência no assentamento Casas Altas
4.1.1 – Ligado ao processo produtivo e a comercialização
A questão do processo produtivo e da comercialização é, sem dúvidas o primeiro
motivo e o mais citado nas conversas com os assentados do Casas Altas, que teriam levado
algumas famílias a inadimplência com o crédito. Segundo eles, a produção do lote não era
suficiente para pagar as parcelas do crédito na época dos vencimentos. Vale destacar que a
qualidade das terras adquiridas por eles, foi sempre um fator explicativo citado.
“Por exemplo esse caso deste assentamento aqui, só aipim. Assim mesmo tá
caindo a produção. Esse ano as raízes estão diminuindo. Aqui nós fizemos um
plantio de 2 hectares, nós tiramos a quinta parte do que poderia tirar, com
adubação, com tudo, não conseguimos” (MBA).
Outro problema relacionado a baixa produtividade no assentamento diz respeito a
falta de drenagem das águas, em épocas de fortes chuvas, dificultando a produção. Ao
mesmo tempo em outros lotes acontecia o contrário, não possuíam água nem mesmo para o
consumo domiciliar.
“Às vezes, vem muita chuva e eu já perdi um mandiocal aqui, 100 ou 200
caixas de aipim por causa que não tem saneamento, né. A gente encantera, mas
a água bate, fica toda retida. Aí, corre esse risco de perder. Às vezes seca
104
também, que não tem sistema de irrigação, a gente só contamos com a época
das chuvas. Na entressafra, época de ganhar um dinheirinho, não dá porque não
tem água, por falta de irrigação” (DPA).
De acordo com alguns dados levantados pela pesquisa de Castro et. al. (2003), os
autores apontam para alguns fatores que poderiam ser os causadores destes problemas. O
principal deles seriam problemas relacionados com o elevado desmatamento que sofreu a
região. Esta situação limitaria as possibilidades de uma agricultura sustentável pela
ausência de florestas e matas e, consequentemente, de nascentes de água neste
assentamento. A região onde foi constituído o assentamento faz parte de uma região
marcada pela criação bovina extensiva e, com isso, duramente desmatada antes da chegada
dos assentados no local.
Outra conseqüência da degradação ambiental, anterior ao assentamento, se expressa
nas áreas que não podem ser aproveitadas nos lotes. Em todo assentamento, Castro et. al.
(2003) aponta para um grande número de lotes, cujos entrevistados informaram existir
áreas que não podem ser aproveitadas. Dentre os motivos apresentados por essa pesquisa,
75% dos entrevistados afirmou ter problemas com solo desfavorável. Logo depois aparece,
com 15%, os que se reportaram à falta de recursos para melhorar as condições de produção,
como adubação, drenagem e irrigação, entre outros (Gráfico 2).
75%
15%
5%
5%
Solo desfavorável
Falta de recursos
Córrego corta o lote
Falta de mão-de-obra
Gráfico 2 – Razões para o não aproveitamento do terreno – Assentamento Casas Altas, Seropédica,
2000.
Fonte: Castro et al. (2003).
105
Ainda em relação ao processo produtivo do assentamento, estas famílias também
encontravam dificuldades de comercialização de seus produtos. Não conseguiam uma boa
produção no período da entressafra e com isso sempre recebiam preços baixos pelas
mercadorias, além disso, encontravam problemas com precariedade das estradas para
escoamento da produção e com a falta de locais para comercializar seus produtos.
A principal forma de comercialização no assentamento Casas Altas, dava-se através
do atravessador, principalmente para o escoamento do aipim, produto que gerava os
maiores volumes comercializados no assentamento. Havia uma forte atuação de
intermediários que compravam o produto no assentamento e os revendia, normalmente,
para o CEASA-RJ. Neste processo, havia uma elevada oscilação de preços que sustentava o
intermediário e não beneficiava o produtor que conseguia geralmente patamares muito
baixos de lucro.
Apenas em poucos casos encontramos famílias que comercializavam seus produtos
na feira semanal da Glória – na cidade do Rio de Janeiro – mas, encontravam problemas
para transportar seus produtos. Outra forma de comercialização ainda utilizada por um
número ainda menor de famílias, era a venda dos produtos de “porta-em-porta” na cidade
de Seropédica.
4.1.2 – Fatores aleatórios e problemas climáticos
Os assentados de Casas Altas, para que conseguissem uma boa produção agrícola,
ainda estavam muito dependentes das condições climáticas. Em várias entrevistas
percebemos reclamações relacionadas a fatores, como: queimadas sem controle; períodos
de seca e outros de muitas chuvas (como já relatados no capítulo anterior); falta de técnicas
de drenagem e/ou irrigação em alguns lotes em algumas épocas do ano; e pragas como
lagartas. Como conseqüência temos a perda total ou queda da produção, além de problemas
com a comercialização dos produtos.
As perdas na produção já apareciam na pesquisa de Castro et. al. (2003), para as
safras de 2000 e 2001 neste assentamento, conforme apresentado no Gráfico 3 abaixo.
106
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Aipim Coco Feijão* Milho Maxixe Quiabo
Perda 2000
Perda 2001
Gráfico 3 – Número de lotes do assentamento Casas Altas com perdas na produção, 2000 e 2001.
Fonte: Castro et al. (2003).
Em relação às queimadas, percebemos em conversa com uma assentada que esta
prática, adotada por um vizinho, levou-a a ter dificuldades de pagamento do crédito de
custeio adquirido. Somado a isso, relata problemas com pragas de lagartas, que atingiu o
assentamento em determinada época do ano:
“Eu estou endividada até hoje, por causa do custeio, porque na época eu não
pude pagar. Eles botaram fogo na roça aqui e queimou tudo. Faltando 6 meses
para o corte de cana, e o aipim, que eu tinha o projeto de vender a cana e pagar
a conta do aipim que eu tinha apanhado no banco, né? Aí o aipim nós colhemos
5 caixas, veio a lagarta e acabou com tudo” (EFJ).
No caso de pragas com as lagartas, fica evidente, através da fala de uma outra
assentada, a gravidade do problema:
“Aí depois que nós plantemos o aipim todo, quando tava quase chegando quase
na época assim de rancar aipim, aí deu uma lagartada no aipim. Você olhava
assim, só via as varas do aipim. Aquelas coisas amarelas. Não tinha nem uma
folha. Olhava para frente o outro pedaço estava com folha. No outro dia já
estava tudo pelado. Mas pelou de ponta a ponta. Lá debaixo até aqui. Foi uma
luta. Meu marido chegou a dar ferida assim nas costas, a gente comprava
aquele... esqueci o nome do remédio... é de passar para matar, com uma bomba,
esqueci o nome. Era dia e noite ele passando aquilo, mas não tinha jeito não, o
bicho era de mais. A lagarta andava até aqui nas paredes elas vinham. Era
muita coisa. Foi uma coisa triste” (RMB).
107
Por outro lado, também encontramos situações de gastos não esperados com
acidentes pessoais e gastos com saúde de algum membro da família. Em um caso,
encontramos uma família que utilizou o dinheiro do crédito para gastos com a doença do
marido e, posteriormente com a morte deste, como já relatamos.
Por fim, uma outra dificuldade encontrada pelas famílias deste assentamento, diz
respeito a falta de um seguro em caso de perda da produção. Em apenas um caso
encontramos uma família que pagava anuidade do seguro agrícola. Os outros assentados
afirmaram que não havia interesse do banco em realizar tal seguro aos assentados, visto que
os valores dos financiamentos seriam pequenos.
“Eles não fizeram o seguro pra gente, não quiseram fazer. O banco não quis
fazer o PROAGRO. (Alegou o que?). Que não precisava, que era coisinha
pouca, que coisa e tal, que não precisava fazer. Eu mesmo procurei, quando eu
fiz aqui (o financiamento)” (ELS).
Assim, safras inteiras foram perdidas por estes assentados, seja por razão de ordem
climática ou de pragas. Além disso, a última fala mostra a falta de interesse do banco no
tratamento das questões de seguro para os créditos adquiridos pelos assentados, o que
poderia minimizar os problemas com o pagamento do crédito, em caso de intempéries na
produção agrícola no assentamento. Como veremos mais a frente, esta falta de interesse do
banco acabou gerando o desinteresse, por parte dos assentados, na ocasião do pagamento
dos financiamentos.
4.1.3 – Fatores ligados a organização interna – associação de moradores e produtores
Vale questionar de que forma a existência de uma associação entre produtores
assentados contribuiu para que a utilização do crédito rural pudesse ser a melhor possível,
trazendo benefícios a suas famílias e intervindo no pagamento dos créditos adquiridos.
Sabemos que ela pode cumprir um importante papel auxiliando na aquisição dos créditos
individuais (adquiridos pelos assentados), bem como através dos créditos coletivos. Ambos
os créditos, aplicados de forma conjunta, possibilitaram um bom desenvolvimento
produtivo dentro do assentamento Casas Altas e uma conseqüente melhoria da produção de
seus assentados, conforme mostramos e acreditamos ter ocorrido com a super-safra no
início do assentamento.
108
Além disso, um nível mais elevado de organização aumenta o poder de pressão dos
assentados junto ao governo e à sociedade, podendo como conseqüência influenciar
positivamente a intervenção pública, conseguir recursos aos seus filiados e a implantação
de infra-estrutura básica (estradas e eletrificação, por exemplo) que auxiliam na produção.
Em se tratando da organização interna de Casas Altas, como mostramos em sua
história de formação, haviam duas associações de moradores dentro deste assentamento,
compreendidas como APPROMFIT, representando o grupo de assentados que foram
meeiros da antiga fazenda, e APPME, representando o grupo de assentados que participou
do processos de ocupação da fazenda.
Mostramos também que, desde o início, haviam divergências nas posturas entre as
duas associações e, mesmo com a dissolução da APPROMFIT, em que todos os seus
filiados passaram a ser representados pela APPME, as divergências não diminuíram, pelo
contrário, aumentaram. Há sempre nos discursos dos assentados que faziam parte da
APPROMFIT uma reclamação de que não estão sendo representados pela outra associação
e que estariam sempre buscando recursos para “sua parte no assentamento”.
Podemos a partir destas colocações, perceber que um importante espaço de
reivindicação e luta pelos direitos destes assentados encontrava-se em processo de
desarticulação. Tiveram problemas de gestão com o último presidente da APPME e, até
2005, alguns problemas começaram a ser resolvidos, como a legalização desta associação e
a busca de representantes nos fóruns de discussão externos ao assentamento (como
Concelho Municipal de Desenvolvimento Rural, diálogo com a Secretaria de Agricultura de
Seropédica e etc.). Até aquele momento, cada família agia de forma isolada e individual.
Em se tratando do crédito rural, percebemos que houveram dois momentos com
diferentes posturas da associação de moradores. Quando perguntamos aos assentados sobre
a atuação da associação em relação ao crédito no assentamento, apareceu já de antemão, o
papel importante que ela cumpriu na fase de aquisição do crédito do PROCERA. Foi por
exemplo, o local onde os técnicos da EMATER e do Banco do Brasil se reuniram com os
assentados para elaborar os projetos técnicos e assinarem os contratos. Além disso, cumpriu
um importante papel reivindicando e somando esforços a outros grupos nos processos de
negociação da dívida em 1998 e 2001/02.
109
Esta “boa articulação” da APPME acontece, segundo os assentados, enquanto o
presidente foi o Sr. José de Lima, um dos articuladores da ocupação da fazenda, se tornou,
ao longo dos anos, uma importante liderança dentro do assentamento. Após um atentado
contra sua vida, retirou-se do assentamento, o que inaugurou um período de precariedade
no funcionamento da associação, com sucessivas presidências que não apresentaram uma
boa gestão e com mandatos que não foram cumpridos até o fim.
Embora, tais qualidades sempre remetam ao passado, sendo associadas a
presidência do José de Lima, para alguns, nesse período, os assentados eram mais unidos e
os trabalhos da associação eram “mais fáceis”, buscando sempre estar bem informada sobre
o funcionamento do crédito e, sempre que possível passando essas informações para eles.
Vale ressaltar que o acesso a tais informações sobre o crédito nem sempre foi adquirido por
todos de forma igual.
“Olha, na época que eu panhei o projeto PROCERA e uns outros mais aí, nessa
época tinha muita união ainda entre todo mundo, né? Entre o pessoal com a
associação e tal. Então foi mais fácil de resolver” (ISA1).
Num segundo momento, após a saída de José de Lima da presidência desta
associação, percebemos nos discursos uma mudança de opinião sobre essa organização.
Para eles faltava um presidente que se envolvesse mais nos problemas dos assentados com
o crédito. Fazem uma avaliação sobre a função social do presidente da associação, que
“agiria em interesse próprio”, e não em interesse dos outros. Como exemplo, apontaram a
falta de divulgação de informações para a renegociação das dívidas do PROCERA que
ocorreu em 2003, cobrando uma presença mais “firme” (atuante) da associação nesses
casos. Percebemos assim que as reclamações de muitos vão no sentido da falta de
organização, de esclarecimentos de dúvidas e de união dos próprios assentados.
“Muita gente não pagou. É falta de organização e falta de uma pessoa pra...
porque oh, tem muita gente aqui dentro que não sabe ir lá embaixo sozinho pra
negociar isso” (EFJ).
Constatamos que nos períodos em que a APPME foi presidida por uma liderança
forte e articulada, mesmo com o surgimento de problemas com a produção e outros, havia
busca de soluções e, de alguma forma, a cobrança feita sobre os órgão competentes
(INCRA e CEPRO) acontecia. Uma das estratégias utilizadas foi o envio de cartas-ofício ao
INCRA-RJ, à CEPRO, ao Banco do Brasil e a EMATER-RJ, reclamando e propondo novas
110
formas de utilização dos créditos. Tivemos acesso a pelo menos 6 cartas-ofício
64
que as
duas associações de moradores haviam enviado a estes órgãos, e foram arquivadas na sede
da APPME e do INCRA-RJ.
Portanto, podemos destacar que a falta de organização e representação dos
assentados, principalmente nos períodos mais atuais, potencializa problemas com o
pagamento das dívidas, seja na busca de meios para solucionar os problemas, seja na
organização e orientação dos assentados sobre os procedimentos a seguir, em caso de
inadimplência. Como exemplo disso, os que contrataram crédito não eram tratados pelos
funcionários do Banco do Brasil como “clientes” e, além disso, não recebiam deles
informações, mesmo quando procuravam o banco.
4.1.4 – Facilidade com as constantes renegociações das dívidas
Uma questão que aparece nos estudos feitos sobre o PROCERA e que também
encontramos no assentamento Casas Altas, refere-se aos vários processos de renegociação
das dívidas do PROCERA que aconteceram ao longo dos anos. Para Rezende (1999a), isso
“criaria uma perspectiva aos assentados de que sempre tem que esperar que estas
renegociações aconteçam para depois pagar. Sabem que o governo vai acabar dando
anistia” (p. 21). Isso faria com que alguns assentados não se preocupassem com o
pagamento das parcelas no prazo estipulado no contrato, pois acreditavam que sempre
haveria renegociação e facilidades de pagamento.
Para Buainain e Souza Filho (1998) um dos motivos para o alto índice de
inadimplência do PROCERA, estaria nos constantes processos de negociação das dívidas
deste Programa. Estes autores apontam para um crescimento do nível de inadimplência nos
anos de 1997 e 1998, pois,
“Aceitando ponderações dos Movimentos Sociais, o governo estendeu o prazo
de pagamento de parcelas atrasadas, evitando o colapso técnico do programa
(...) nos períodos de inadimplência generalizada, forma-se uma consciência
coletiva de que pressões políticas sempre redundarão em soluções favoráveis
aos assentados, aumentando a pressão destes sobre o Governo e as instituições
financeiras” (Buainain e Souza Filho, 1998: 25).
64
Esse número representa de 1994 a 2000 apenas, bem como os motivos seriam para problemas com o crédito
rural, outras cartas-ofício poderiam ter sido enviadas para tratar de outros assuntos.
111
Em algumas conversas com os assentados do Casas Altas, em nenhum momento
foram citados os processos de negociação das dívidas como motivo para a inadimplência.
Em nosso entendimento, observando os discursos dos assentados, há uma divisão entre as
opiniões, e os assentados com postura mais “politizada” apoiavam as negociações e até
mesmo o cancelamento das dívidas, o que confirma a opinião dos autores acima. Um
exemplo é a fala do presidente da associação de moradores:
“Nós vamos brigar para cancelar essa dívida ainda este ano. Vamos brigar,
vamos tentar no sindicato, vamos dar um jeito, porque ninguém agüenta pagar
isso não” (ELS).
Cabe destacar que essa postura não era unânime entre os assentados, ela aparece,
como já visto, nos discursos dos mais politizados e de lideranças da associação de
moradores ou em representações externas ao assentamento. Percebemos, por outro lado,
que entre os demais havia uma preocupação em pagar logo o crédito e o que impedia era a
falta de recursos para isso. Assim, se aconteciam negociações para o pagamento das
dívidas, eles participavam, não com interesse de prorrogar a dívida simplesmente, mas por
falta de recursos.
“Só que depois veio, o governo deu uma lei pra gente e a gente podia
renegociar a dívida e prorrogar ela por mais um tempo. Aí eu também entrei
nesse porque eu falei: bom, eu não vou ficar pra trás dos outros. Vou
acompanhar os outros e ver o que vai dar”(ISA).
Assim, contrariando as opiniões de Buainain e Souza Filho (1998) e Rezende
(1999a), encontramos entre a maioria dos assentados de Casas Altas, uma postura que
aponta no sentido da vontade de pagar o quanto antes suas dívidas e não um desejo de
prorrogá-las sempre que possível. Participar destas prorrogações, como aconteceu com
estes assentados, foi muito mais uma questão de falta de condições de pagamento das
dívidas do que a “consciência” de uma provável anistia do governo.
Por fim, ainda nesta questão da negociação das dívidas, ficou claro a dependência
destes assentados em relação a uma boa articulação da associação de moradores. Como já
mostramos, em 2003 com um período de desarticulação da associação de moradores,
muitos assentados não participaram dessa negociação. Muitos aguardavam, principalmente,
a participação do presidente da associação neste processo, o que não aconteceu.
112
4.2 – Outros fatores para a inadimplência – percepções dos assentados sobre a
atuação das instituições públicas e vice-versa
Até aqui, foram apresentados motivos para a inadimplência de parte das famílias de
Casas Altas apenas em relação a fatores econômicos – como características de produção,
fatores aleatórios e condições de comercialização dos produtos – e a sua organização
interna. No entanto, outras questões nos chamaram a atenção nas falas destes assentados e,
a partir delas, procuraremos apresentá-las e relacioná-las aos problemas que eles tiveram no
pagamento de seus créditos.
Assim, iremos apresentar a atuação de três instituições públicas neste assentamento,
principalmente em relação ao tratamento do crédito do PROCERA. Estas instituições são: a
EMATER-RJ, a agência do Banco do Brasil de Itaguaí e o INCRA-RJ.
4.2.1 – Erros e falta de assistência técnica
Diversos estudos e análises
65
mencionam a importância da conjugação entre crédito
rural e assistência técnica como uma das dimensões constitutivas da viabilidade econômica
e social dos assentamentos rurais no país.
No caso do PROCERA, a presença da assistência técnica determinava a
possibilidade de acesso ao crédito. Sem ela, não era possível a elaboração de um projeto
técnico que atendesse às exigências dos agentes financeiros, requisito indispensável na
busca por financiamento
66
. Uma vez alcançado o crédito, e por ter sido aprovado e
contratado o projeto produtivo, o assentado passa a depender de capacitação e assistência,
garantia de orientação e apoio para o desenvolvimento do projeto e de sua reprodução como
agricultores familiares.
Em relação a atuação da EMATER de Itaguaí no assentamento Casas Altas, não só
no que tange a aplicação do crédito rural, como também no acompanhamento do processo
produtivo e no auxílio na busca de canais de comercialização para estas famílias,
percebemos nos discursos dos assentados, um sentimento de “abandono” por parte deste
65
Sobre esta questão, ver: Oliveira (1984), PROCERA/LUMIAR (1997) e Bruno et. al. (2003), entre outros.
66
Estamos falando em relação ao PROCERA, mas este ainda é um importante requisito para os assentados
adquirirem o PRONAF “A”, após a extinção desta linha de crédito. Para um acompanhamento sobre as
discussões recentes entre PRONAF “A” e assistência técnica aos assentados, ver Bruno et. al. (2003).
113
órgão para com os assentados. A fala de um deles mostra bem como foi a atuação da
EMATER neste assentamento.
“Não vieram, não. Isso tudo aí, a EMATER abandonou a gente total, geral. Só
foi para receber o projeto. Fez o projeto, recebeu o dele e foi embora (...)
Porque o que aconteceu é que a gente não teve informação de ninguém, de
nada, de órgão nenhum. Ficou parado. O órgão do governo que era para dar
assistência a gente, que era a EMATER, não deu” (EDM).
Importante perceber neste discurso a percepção do papel desenvolvido pela
EMATER e a consciência do que deveriam ter feito. Sua fala sobre a falta de informação de
como utilizariam os recursos do crédito mostra muito bem isso. Em geral, para os
assentados de Casas Altas, a EMATER-RJ deveria, e não o fez, ter dado assistência e
acompanhá-los com o crédito do PROCERA. Aliás, esta era umas das atribuições da
assistência técnica segundo as normas do PROCERA apresentadas anteriormente.
Corroborando essa percepção de “abandono”, na pesquisa de Castro et. al. (2003)
aparecem dados que comprovam uma inexistência deste serviço aos assentados de Casas
Altas. Quando questionados se haviam recebido algum tipo de assistência técnica, seja
estatal ou privada, dentro do assentamento nos últimos anos, cerca de 95% dos
entrevistados afirmaram negativamente, conforme tabela abaixo.
Tabela 11 – Serviço de Assistência Técnica recebida pela famílias do Casas Altas em 2000/2001
Assistência Técnica N.º de lotes %
Famílias que receberam 4 5,9
Famílias que não receberam 64 94,1
TOTAL 68 100,0
Fonte: Castro et. al. (2003).
Assim, iremos apresentar algumas questões, percebidas nas conversas com os
assentados, sobre a atuação da EMATER neste assentamento, principalmente em relação a
experiência que tiveram com os projetos produtivos propostos e executados para o crédito
do PROCERA.
4.2.1.1 – O caso das “mudas de coco da EMATER”
Uma questão interessante e central para esse estudo, diz respeito às mudas de coco
que foram adquiridas pelos assentados e fornecidas pelo escritório local da EMATER-RJ de
114
Itaguaí. Chamou-nos a atenção a forma como apareciam, em várias entrevistas, relatos
sobre os problemas que tiveram com as tais “mudas de coco da EMATER”. As
reclamações sempre eram em relação a qualidade destas mudas, que segundo os assentados,
não estavam em boas condições para o plantio, além de não existirem mudas suficientes
para todos os projetos. As famílias que plantaram destas mudas de coco tiveram problemas
com a produção de seu coqueiral, como por exemplo, demora na colheita dos primeiros
frutos e morte de algumas mudas.
“Só que muitas pessoas não se deu bem, porque as mudas na época tava um
pouco doente e nós não sabia, nós compramos assim mesmo sem experiência
nenhuma e plantamos. Meu coqueiro mesmo, pegou a metade, só. Outros aí
companheiros, nem pegou nenhuma” (ISA1).
“A muda de coco já foi vendida condenada pelo Ministério da Agricultura. Já
foi fornecida pra cá condenada. Isso 2, 3 anos depois foi descoberto, deu um
rolo danado e ficou por isso mesmo. Quem se ferrou foi quem plantou mesmo e
acabou. Resultado foi que os cocos não produz nada. Alguns dos que pegaram,
que financiou, que fez o projeto do coco, pagou o financiamento. Alguns. A
maioria não pagou e não tem nem como pagar” (ELS).
“É, ele foi lá, garantiu as mudas, fez os testes e garantiu as mudas. Aqui em
Piranema. Quando saiu o PROCERA e o dinheiro, eles condenaram as mudas
de coco e o Sr. X (técnico da EMATER) rachou fora, largou a gente sem
explicação de ninguém, da EMATER de ninguém. O Sr. X sumiu, foi lá para
Niterói. E largou a gente aqui. É por isso que hoje ninguém tem coco, ninguém
tem condições. Quem tinha condições, tinha caminhão para ir panhar,
panharam em Raiz da Serra, panharam em outro lugar e fizeram” (EDM).
Nas falas acima, uma questão interessante a destacar diz respeito a revenda de
mudas feita pelo técnico da EMATER-RJ, já que esta não era a sua função. Por outro lado,
outras famílias desconfiando da qualidade destas mudas, adquiriram mudas de coco em
outros lugares – geralmente em coqueirais conhecidos – e após apresentar uma produção
razoável de seu coqueiral, conseguiram inclusive quitar o crédito adquirido.
“É, eu não tive problema porque tinha conhecimento. Mas só que, tinha uma
exigência que não podia comprar muda de lugar nenhum no assentamento. A
EMATER falava que não podia, que tinha muda doente, foi uma muda ruim
que eles trouxeram. Eu falei, o quê? Essas mudas amarelas? (...) Eu fui na
EMATER primeiro, eles falaram que não podia e eles tinham que ir lá ver
primeiro. Aí eu falei, vou panhar lá na Raiz da Serra, do Sr. H, um coqueiral
que eu conheço a muitos anos, um coqueiro bom” (SR).
115
Outra questão, ainda relacionada às mudas de coco, trata do valor pelo qual estas
foram adquiridas. Em função do tempo gasto entre a elaboração do projeto e a liberação dos
recursos aos assentados, conforme já relatamos, o preço das mudas sofreu mudanças em
relação a preço de contrato. Quando foram elaborados os projetos, elas custavam R$0,90
cada e, quando os recursos foram liberados pelo banco, passaram a custar R$2,50, fazendo
com que o número de mudas plantadas fosse menor do que a quantidade que constava no
projeto produtivo. A fala de um dos assentados aponta para isso.
“Era R$0,90 (cada muda de coco) na época que a gente fez o projeto. Quando
saiu as mudas, que saiu o PROCERA e aquela coisa toda, as mudas de coco
estavam a R$2,50 e não tinha mais condição de comprar as mudas de coco que
eu queria e, não tinha mais mudas não. Eu não tinha mais condição de pagar o
frete, pagar um caminhão para panhar muda lá fora” (EDM).
Fica evidente a partir dos depoimentos apresentados até o momento, uma questão
central de nosso estudo: o atraso na liberação dos recursos, somado a qualidade das mudas
de coco “vendidas” pela EMATER-RJ, fez com que os assentados tivessem problemas
sérios em relação à quantidade das mudas adquiridas e à sua produção. Assim, como
conseqüência direta, temos a impossibilidade do pagamento das primeiras parcelas do
crédito. Além disso, percebemos que os assentados tinham consciência da falta de preparo
do técnico da EMATER-RJ na ocasião da ofertar de tais mudas a eles, e que desde o início,
iriam ter problemas quanto a produção.
Em relação a falta de preparo na proposição dos projetos produtivos para aquisição
do crédito, um assentado aponta para um erro do técnico, na escolha do cultivo de coco,
como alternativa viável. Para ele, tanto o assentamento, como a região, possui baixo índice
pluviométrico para esse tipo de cultivo. Isso somado aos problemas já apresentados como
doenças nas mudas de coco, que levariam a baixa produtividade e a demora para o início da
colheita.
“Outra, eles mandam fazer ... você conta com o projeto aqui no Rio, a
EMATER era a responsável pela assistência técnica. Como é que a EMATER
me faz projetos de coco aqui se o índice pluviométrico da cidade de Itaguaí é
de 1.300 milímetros, quando chove, e o coqueiro precisa de um índice
pluviométrico de 2.300 milímetros. Isso só foi esclarecido para nós depois da
vaca morta. Depois que plantamos o coco” (MBA).
Outros estudos já apresentados, sobre uma avaliação do PROCERA em nível
nacional, como os de Buainain e Souza Filho (1998), Rezende (1999a) e INCRA (2003),
116
apontam questões ligadas a qualidade da assistência técnica recebida pelos assentados, o
que influenciaria na capacidade de pagamento do PROCERA. Tais trabalhos perceberam
que a assistência técnica havia sido insuficiente para a elaboração dos projetos técnicos de
produção dos assentados, pois geralmente havia uma defasagem de funcionários e de infra-
estrutura para funcionamento do sistema de extensão rural, o que gerava visitas esparsas e
insuficientes para atender aos problemas dos assentados. Em determinado momento,
chegam a responsabilizar diretamente a assistência técnica pela má qualidade dos projetos
produtivos, com recomendações erradas e ruins para os assentados.
Como exemplo da importância da assistência técnica para o processo produtivo, o
estudo de Bittencourt et. al. (1998) aponta que os assentamentos “com maior
desenvolvimento” foram os que tiveram acesso a esses serviços em ao menos uma das
etapas de execução dos projetos, contando, ao mesmo tempo com maior comprometimento
dos técnicos. Por outro lado, os assentamentos “com menor desenvolvimento” não tiveram
acesso a serviços de assistência técnica (p.36).
Segundo Bruno et al. (2003), após realizar uma pesquisa com o Sistema de
Gerenciamento da Reforma Agrária (SIGER) no país, havia uma “falta de competência” da
assistência técnica em elaborar e executar projetos de crédito junto aos assentados.
4.2.1.2 – A assistência técnica: “sorte ou azar?”
Uma relação problemática entre os técnicos na fase de elaboração dos projetos e a
organização dos assentados passou a ter grande importância no momento em que passaram
a envolver relações pessoais. No caso de Casas Altas, segundo relato de um técnico do
INCRA-RJ, no envolvimento entre assentado e assistência técnica, havia uma
“insegurança” em que tipo de técnico iria trabalhar no assentamento, o que dependia de
“sorte ou azar”.
“Então, o técnico que ia lá, se apresentava e aí, os assentamentos davam sorte
ou azar, de acordo com o técnico que era meio “líder” para decidir o que
plantar lá dentro. Em Casas Altas eu tenho a impressão que isso não aconteceu
lá não, porque o pessoal estava muito organizado lá na época. Então quando
havia bastante organização, o técnico dava uma recuada, quando a coisa era
meio “samba de crioulo doido” aí o técnico impunha aquilo que lhe interessava.
E isso aconteceu muito, não foi pouca coisa não” (Técnico do INCRA-RJ).
117
Quando os assentados falam sobre a presença de técnicos do escritório local da
EMATER-RJ em Itaguaí, percebemos a ausência de uma política de extensão e, de certa
forma, a cobrança por uma maior participação deste órgão no acompanhamento destes
assentados. Assim, cabe um questionamento sobre a “sorte” em relação ao corpo de
técnicos que participou da execução do crédito. Antes da forma de atuação individual de
cada técnico, temos uma política institucional de extensão adotada pelo próprio órgão,
pensada e gestada de acordo com os modelos nacional ou estadual de assistência técnica e
extensão rural. Seria interessante perceber, portanto, até que ponto este corpo técnico
“foge” das atribuições e normas da empresa de extensão.
Bruno et. al. (2003) em trabalho de pesquisa e monitoramento realizado pelo
SIGER mostraram que o momento da elaboração dos projetos técnicos é
“caracteristicamente problemático em todos os estados pesquisados, influindo
negativamente no bom andamento do fluxo dos recursos”. O processo de elaboração dos
projetos técnicos envolve uma complexa rede de relações entre instituições e organizações
distintas, que se orientam numa perspectiva de descentralização das ações. Assim, de
acordo com os autores,
“nos lugares onde há um maior desenvolvimento das organizações dos
agricultores e onde os CEPROS e as organizações de movimentos sociais são
mais atuantes, o poder decisório, em todos os momentos do processo, tende a
ser mais bem partilhados” (Bruno et. al., 2003:08)
Como resultado acreditamos que, sem dúvida, a forma como a EMATER atuou
neste assentamento levou algumas famílias à inadimplência, por diversos fatores,
interligados: falta de apoio técnico, erro na escolha dos projetos, erro na venda das mudas
de coco, não acompanhamento dos assentados durante os processos de pagamento e
negociações das dívidas e falta de diálogo entre os técnicos e os assentados.
4.2.2 – “O banco não se interessa entende?”
Uma outra instituição pública que teve importante papel na execução do crédito do
PROCERA nos assentamentos rurais foi a agência bancária. Já apresentamos, no capítulo
sobre o PROCERA, suas principais atribuições para com o Programa e cabe agora, a luz da
experiência dos assentados de Casas Altas, perceber em que medida a forma como esta
instituição atuou pode ter ocasionado a inadimplência de parte destes assentados.
118
Por meio das falas de alguns assentados, constatamos que o contato entre os
assentados de Casas Altas e os funcionários da agência do Banco do Brasil de Itaguaí, para
tratar de questões relacionadas ao crédito rural do PROCERA, ocorreram em diversos
momentos. O primeiro contato aconteceu na fase de aquisição do crédito, momento em que
os assentados foram até a agência bancária para retirar o crédito e assinar o contrato.
Após a aquisição do crédito, os assentados voltaram a estabelecer contato com o
Banco do Brasil apenas para tratar de questões relativas ao pagamento das primeiras
parcelas. Como já apresentamos, nem todas as famílias conseguiram realizá-las e assim,
passaram a negociar e prorrogar as dívidas adquiridas com o banco. Desse modo, nos
processos de negociação das dívidas os assentados voltam a ter contato com a agência
bancária.
Em se tratando da presença de funcionários do banco neste assentamento para tratar
de assunto relacionado ao crédito do PROCERA, foi relatado que apenas uma vez isso
ocorreu. Tal visita aconteceu em função de uma convocação da associação de moradores
(APPME) para tratar da questão da dívida destes assentados, após perceberem que a
maioria das famílias encontravam problemas com o pagamento das parcelas. Segundo os
assentados, depois dessa reunião com um funcionário do banco, não receberam mais
nenhuma visita.
“Caramba, rapaz, é esquisito. Eles tiveram aqui, uma gerente lá do banco teve
aqui, uma vez só. Aí depois não deu para acertar, ficou de voltar, nunca mais
voltou. Aí trocou de gerência, botou outro, depois trocou de governo” (ELS).
Por essa fala, começamos a perceber um crescente confronto entre as opiniões dos
assentados de como deveria ser a participação do banco no processo de crédito – que
chamaremos de “lógica dos assentados” – e, a forma atuou esta instituição no tratamento
aos assentados – que chamaremos de “lógica bancária”.
Podemos encontrar em outros estudos que tratam do crédito rural para assentados,
um debate interessante sobre essas duas “lógicas”. O primeiro, estaria condicionando a
“boa eficiência” na utilização do crédito com uma “cobrança maior” das agências
bancárias, por meio do aumento da taxa de juros cobradas e de um maior rigor técnico
sobre os projetos produtivos. Nesse sentido, tal comportamento das instituições financeiras
faria com que os assentados pagassem o crédito nas datas contratadas.
119
Buainain e Souza Filho (1998) procuram mostrar, sob esse ponto de vista, que não
havia uma preocupação das instituições financeiras com a aplicação e repasse do
PROCERA já que seu papel seria apenas de repasse dos recursos do governo federal para
os assentados. Assim, as agência bancárias buscavam sempre reduzir ao mínimo o custo de
transação associado a concessão do crédito, se eximindo da responsabilidade em avaliar a
viabilidade dos projetos. As avaliações dos projetos eram feitas pelas CEPROs, que se
tornaram, segundo os autores, “instâncias de caráter burocrático e/ou político, não
aplicando o necessário rigor técnico na seleção dos projetos e alocação dos recursos”
(p.22). Por fim, eles propõem uma maior participação dos agentes financeiros na seleção
dos mutuários e dos projetos, para que não haja um nível elevado de ineficiência (leia-se
inadimplência) e um conseqüente comprometimento da eficácia do Programa.
Em uma outra vertente com uma forma distinta de perceber esse problema, Romano
e Buarque (2001), analisando programas de crédito (oficial ou não) existentes no Nordeste
brasileiro, consideram as relações de gênero e a postura das agência bancárias em relação a
este público e afirmam que,
“as exigências de garantias não dependem de uma simples atitude dos gerentes
das agências bancárias, mas das pressões de uma lógica, cada vez mais
dominante, referida na eficiência das carteiras de crédito dos bancos, a qual
nem reconhece a especificidade socioeconômica daqueles programas de crédito
e de seu público-alvo” (Romano e Buarque, 2001:09) .
Outro problema, ainda para estes autores, seria a total autonomia dos bancos, em
especial dos gerentes, que estariam “funcionando como um sério limite a participação dos
beneficiários e seus representantes nos Programas de crédito, restringindo a eficácia do
crédito” (p.09).
Dias (2003), a partir de suas experiências como pesquisador do SIGER no Estado
do Rio de Janeiro, embora tratando especificamente do PRONAF “A”, aponta para uma
diferença entre a lógica bancária e a dos assentados:
“o gerenciamento do crédito oficial para a agricultura familiar foi estruturado a
partir dos modelos, mecanismos, instrumentos e expectativas operados,
tradicionalmente, pelos agentes financeiros em suas experiências de
atendimento a outras clientelas, cuja lógica sistêmica é o investimento para
gerar lucros a curto prazo e não o investimento para o desenvolvimento
socioeconômico de grupos marginalizados, como, por exemplo, os agricultores
assentados” (Dias, 2003:01).
120
De certa maneira, essa forma de agir do banco (“lógica bancária”) trás problemas ao
pagamento do crédito e pode ser relacionado a um dos motivos da inadimplência destes
com o PROCERA.
Em vários momentos nas entrevistas realizadas em Casas Altas, estas diferentes
concepções sobre o funcionamento do crédito apareceram e, a partir daqui, iremos
apresentar algumas.
4.2.2.1 – A escolha dos “clientes”
Uma primeira contradição entre as duas “lógicas” apareceu já no momento de
contratação dos créditos e principalmente nos requisitos que o Programa de crédito
determinou para a contratação do mesmo. Para os assentados de Casas Altas, alguns
impedimentos seriam determinações impostas pelo banco, que não respeitavam as normas
presente no PROCERA.
O crédito é um mecanismo que passa pelo controle do banco e faz parte da “lógica”
do agente financeiro determinar alguns critérios e algumas exigências para liberar o
recurso. Uma das exigências para aquisição dos créditos do PROCERA, seguida a risca
pelos gerentes das agências financeiras, diz respeito a inexistência de dívidas anteriores
destes pretendentes ao crédito, mesmo aquelas adquiridas no comércio urbano por qualquer
tipo de compra. Assim, os pretendentes ao crédito não poderiam ter “o nome sujo na
praça”, ou seja, nenhuma irregularidade ou problemas com o Serviço de Proteção ao
Crédito (SPC) e outros mecanismos de controle ao crédito.
Os assentados por sua vez não concordavam com essas normas e regras e, de
alguma forma perceberam que possuíam algum direito. Não aceitavam também com perda
do acesso ao crédito para produção no lote, apenas por estarem endividados no comércio
local, como por exemplo na compra de eletrodomésticos.
“Então para receber esses créditos tem que estar com o nome limpo. Se você
estiver, no meio do mato o cara tem que ter uma televisão, se o cara comprou
uma televisão, não choveu, ele não colhe o suficiente para pagar a prestação da
televisão e comer, o nome dele vai para o SPC. Na hora que o crédito chegar,
se o nome dele estiver no SPC por causa desta televisão, ele não recebe o
crédito. Isso é um absurdo. Se o cara comprar qualquer coisa e não conseguir
pagar, qualquer mixaria, não recebe o crédito” (MBA).
121
Esta fala nos mostra a indignação de uma assentada em relação a metodologia
aplicada pelo banco para “filtrar” os beneficiários ao crédito. Ela percebe que não bastava
simplesmente a existência de recursos para crédito rural no banco, mas que seria preciso,
para acessá-lo, cumprir algumas normas e pré-requisitos determinados pelo Programa de
crédito e pelo banco. Há aqui, uma diferenciação importante entre a “lógica do assentado” e
“lógica do banco” de como deveria ser o crédito de investimento produtivo.
Mais adiante, no mesmo discurso, esta assentada cobra da “lógica bancária” uma
maior sensibilização com os problemas dos assentados, principalmente em relação ao
pagamento das parcelas do crédito rural.
“Veja bem, o problema é o seguinte: o agricultor não é igual a um profissional
liberal, não é igual a um elemento que vive na sociedade dinâmica comum das
cidades. Ele não tem condições, às vezes ele é um assentado, por exemplo o
caso de um assentado, ele é assentado, tá na pior, não tem dinheiro nem para
comer um gafanhoto no espetinho. E aí o banco exige que ele tenha uma
salubridade financeira. Uma coisa que é improvável, imperdoável, não tem
condição” (MBA).
Encontramos portanto, nesta fala, uma diferenciação na forma de classificar os
beneficiários do crédito rural, para aquele que seria o “agricultor” e o “profissional liberal”,
argumentando que o banco precisaria perceber que há uma diferenciação entre pessoas que
adquiriam crédito na cidade e as pessoas do assentamento. Ela também mostra sua opinião
a respeito dos assentados, como pessoas “sem condições”, “sem dinheiro”, criticando a
postura do banco em exigir uma “salubridade financeira” que eles não teriam. Por fim,
chega a considerar imperdoável o tratamento recebido pelo banco para com eles.
Há nestas falas uma delimitação importante entre a forma como os assentados e o
banco entendem o crédito. Será interessante, perceber isso também em relação ao
tratamento oferecido aos assentados.
4.2.2.2 – O atendimento recebido pelos assentados
Quando foram à agência bancária, seja para adquirir o crédito, seja para pagar ou
prorrogar a dívida, estes assentados relataram algumas dificuldades encontradas no
tratamento recebido pelo funcionário desta instituição. Reclamaram do tempo de
permanência na agência para que pudessem ser atendidos:
“Só que eles (banco) pra nos atender, eles demoram um pouco, né? Demora
bem, eles massacram bem a gente. A gente fica toda a vida e leva quase um dia,
122
quando não dá pra resolver naquele dia, a gente tem que voltar no outro. Pra
pagar ainda é mais fácil que pra receber, né?” (ISA1).
Além da demora em ser atendida, essa assentada apontou para outra questão
interessante, uma diferenciação entre o momento de pagar o crédito e receber outro
financiamento. Isso reforça a opinião de que não é interessante ao banco “financiar” esse
tipo de público.
Outro problema diz respeito a falta de melhores esclarecimentos sobre o
funcionamento do crédito. Percebemos que entre os assentados, não havia uma certeza,
nem conhecimento sobre às taxas de juros que iriam ser cobradas, sobre os prazos de
pagamento das parcelas e os valores das mesmas.
“Tinha 3 anos de carência. Em 1997. Só que o juro, quando eu fui pagar a
primeira parcela, minha parcela era R$377,00, quando fui pagar tava R$1.000 e
pouco. Era 4% ao ano. Quando eu fui pagar tava 11,5% ao ano. E ITR. E não
tinha tudo isso. Aí fui no banco pagar e me assustei. De R$300 e pouco foi para
R$1.000 e pouco” (EDM).
Por essa fala, percebemos a desinformação deste assentado, quando a forma de
pagamento de suas parcelas do crédito e aos valores das taxas de juros cobradas. Ele
acreditava que as taxas de juros seriam de 4% a. a., quando na verdade chegaram a 11,5%
a. a. Assim, acreditamos que estes esclarecimentos deveriam ser realizados aos assentados
ainda na fase de contratação do crédito, seja pelo órgão que lhes prestou assistência técnica,
seja por algum funcionário do banco. A fala de uma outra assentada aponta mais uma vez
para a noção que tinham de alguns assentados sobre a necessidade de serem esclarecidos e
informados sobre as regras de funcionamento do crédito.
“A pessoa que mora na roça, não que ele seja burro, mas tem que ser
esclarecido. Se eu entendo uma coisa tem um vizinho lá que já não entende, né.
Então ele tem que informar, então pra quê que eles estão ali? Pra informar a
pessoa, você vai fazer assim e assim” (EFJ).
Uma outra questão que aparece nos discursos destes assentados diz respeito a
postura do banco no cumprimento de seu papel como instituição financeira. Alguns deles
mostraram-se descontentes com a maneira como foi conduzido o atendimento do banco.
“Mas eu me aborreci tanto, sabe, por causa do atendimento lá no banco. Tinha
uma pessoa lá que... todo mundo reclamou. Então ela queria que eu fosse lá em
Niterói. Era uma pessoa pra atender a gente lá, não era o gerente não. Aí depois
botaram umas pessoas mais educadas” (EFJ).
123
“Mal recebido como sempre. Banco do Brasil, você sabe, órgão do governo só
funciona quando eles querem que funcione (...) Eles não querem. Pois é,
quando chega um projeto para ajudar, eles não tem interesse nenhum. Isso que
eu falei com você. Eu marquei para pagar, na época, 10 horas da manhã e saí de
lá 1:30 para pagar. Isso é para eles receber” (EDM).
“Qualquer informação que você quiser, é difícil, pega a senha ai e aguarda. Aí
você senta lá e a fila esta grande. Perde um dia só lá. É isso que eu estou
falando. É difícil para o pequeno por causa disso. O grande não, ele liga oh,
estou indo para aí e eles já estão esperando. (...) Eu vejo lá (no banco). Chega
muita gente graúda, você está sentado lá, chega, vai direto lá e bate papo com
eles. Depois vai lá e senta outro. Vê que o cara tem gabarito, né” (SR)
Nesta última fala há uma percepção a respeito do tratamento distinto dispensado a
pessoas de camadas sociais diferentes por parte dos funcionários do banco. Este assentado
conseguiu perceber que ele teria que esperar “quase um dia” para ser atendido, enquanto
que outros clientes, com “gabarito”, teriam atendimento preferencial.
Em conversa com funcionários do Banco do Brasil, nos foi relatado que não havia
qualquer tratamento diferenciado aos assentados. No caso de contratação do crédito, teriam
que passar por todo um arsenal burocrático como qualquer outro cliente e que, além disso,
também não haviam funcionários específicos para tratar deste público, seja para lidar,
divulgar ou traduzir as exigências que teriam que cumprir em relação ao crédito, em
qualquer fase.
4.2.2.3 – Falta de interesse do banco
Fica evidente, pelo que mostramos até o momento, o desinteresse do banco com o
tratamento dispensado aos assentados de Casas Altas. Um assentado assim resumiu o
problema,
“E depois não houve interesse do banco pra receber (o crédito) nada também
não. A gente chamou o banco aqui muitas vezes, a gente já foi lá muitas vezes,
eles atendem a gente muito mal, lá no banco. Você tem que ficar numa fila
miserável esperando o dia inteiro” (...) “Na época era PROCERA, né?
PROCERA também acabou e ficou essa dívida aí acumulada no banco. A gente
vai ao banco pra procurar ver como é que está essa dívida o banco não
interessa. O banco não se interessa, entendeu? As vezes marca, igual já fez aqui
algumas vezes. Ah a gente vai lá para renegociar, aguarda o telefone da gente,
aguarda e aguarda e você fica a vida inteira aguardando e não aparece porcaria
nenhuma” (ELS).
124
Com base nessa fala, podemos ressaltar o interesse deste assentado em quitar sua
dívida e, ao mesmo tempo, pelo que nos aponta, a “muralha” de desinteresse do banco para
o seu atendimento. Assim, aparece na fala uma sensação de “abandono” e de “desinteresse”
dos técnicos do banco em visitar e até mesmo de cobrar os assentados esses créditos.
Podemos concluir, através do que foi apresentado em relação a atuação da
instituição financeira sobre o crédito rural no assentamento Casas Altas, que ocorreram
problemas e falta de informações entre os técnicos desta instituição e os assentados. Nos
discursos, seja dos inadimplentes ou dos adimplentes, aparece recorrentemente a sensação
de “abandono” e de “falta de interesse” do banco em recebê-los e conversar com eles. Isso
leva-nos a crer que tal postura da instituição bancária, dentro da própria “lógica bancária”,
foi um fator que dificultou o relacionamento entre o banco e os assentados e, portanto,
potencializou uma situação de inadimplência e de endividamento destes últimos.
4.2.3 – A participação do INCRA-RJ – “legalizando” a falta de apoio aos assentados
Como não poderia deixar de ser, outra instituição que aparecem nos discursos dos
assentados do Casas Altas, quando questionados sobre sua experiência com o crédito rural,
foi o INCRA-RJ. Este órgão, legalmente, tem uma atuação importante no processo de
criação dos assentamentos, na divisão dos lotes, no fornecimento dos primeiros créditos (de
fomento, alimentação e habitação), na fiscalização dos lotes (identificando e procurando
solucionar os problemas entre seus “beneficiários”), na presidência da CEPRO e, por fim,
na chamada fase de “emancipação” do assentamento, conforme mostramos ao longo desta
dissertação.
Desta forma, uma primeira questão diz respeito a maneira como aconteceu o
acompanhamento do INCRA à assistência técnica oferecida aos assentados. Como já
mostramos, ao INCRA cabia, entre outras funções no PROCERA, supervisionar e
acompanhar as atividades referentes à assistência técnica dos assentados. Em nossa opinião,
a partir dos fatos que relatamos, e na opinião dos assentados, isso não ocorreu. Alguns
afirmaram ter comunicado ao INCRA sobre problemas com a assistência, seja em relação
aos erros na elaboração ou no acompanhamento dos projetos, e nenhuma iniciativa foi
125
tomada por parte dessa instituição. Alguns depoimentos mostram uma cobrança por
orientações e uma indignação em relação a este órgão.
“O pessoal do INCRA também nunca vieram aqui para dar uma orientação para
ninguém” (EDM).
“E o INCRA não tem moral. Porque a gente vai no INCRA, denuncia, fala com
todo mundo. Ah tá, a gente vai ver. Você veio? Se você não sabe nem o que
está acontecendo, pior é o INCRA que não vêm. É o INCRAVADO aquilo ali,
não é o INCRA não” (MBA).
Estas falas refletem a ausência do INCRA neste assentamento, principalmente no
atendimento às demandas cobradas pelos assentados. Mostra que eles tinham consciência
do papel do INCRA, pois, quando os assentados perceberam que não estavam recebendo
uma assistência técnica adequada, ou seja, não havia uma interação entre assentados e
técnicos da extensão rural, o INCRA-RJ foi contactado e, ainda assim, não tomou nenhuma
providência. De alguma maneira, a atuação do INCRA-RJ descrita como incompleta e
ineficiente, não cobrando da EMATER-RJ um melhor apoio aos assentados com a
utilização do crédito, mostra que esta instituição passa a ser responsável por uma parte dos
problemas que estes assentados tiveram com seu processo produtivo.
Somado a isso, a partir de 2000, o INCRA “emancipa” este assentamento, não
prestando mais apoio aos assentados nas intermediações com o banco, “legalizando” assim
sua ausência. Como foi discutido no capítulo anterior, a emancipação deste assentamento,
ou seja, a falta de apoio agora “legalizado” do INCRA, fez com que estas famílias
apresentassem problemas quanto a capacidade de pagamento das parcelas do crédito, e um
discurso de abandono em relação a este órgão.
4.2.4 – Fechando as idéias: “toma isso aqui e se vira”
Pelo que foi apresentado até aqui, da forma como os assentados de Casas Altas
experimentaram o crédito rural, podemos concluir que não havia uma política clara, para
nenhum dos atores, de como o processo do crédito deveria acontecer. Faltou um
acompanhamento do INCRA-RJ aos assentados, bem como um melhor atendimento dos
funcionários do banco e da assistência técnica. Entre as reclamações dos assentados e até
mesmo do ponto de vista dos técnicos dos três órgãos apresentados, haveria uma falta de
interesse em trabalhar com esse público (assentado), por parte deles.
126
Não podemos esquecer que esses três órgãos representaram as políticas
governamentais de crédito rural neste assentamento. Assim, vale questionar quais as
posturas deles em relação ao Programa de crédito? Quais suas visões sobre os assentados
inadimplentes, ou seja, o que geraria a inadimplência com o crédito rural nos assentamentos
da Baixada Fluminense?
Assim, perguntamos a um representante de cada uma destas três instituições sobre
os motivos que levariam os assentados a inadimplência com o crédito e qual seria o “perfil”
deste inadimplentes.
Para um técnico do INCRA-RJ, os motivos para a inadimplência seria a forma como
os assentados entendiam o crédito que recebiam, na medida em que o compreendiam como
um “fundo perdido”, uma “doação” do governo. Nas palavras deste técnico:
“Ah, esse dinheiro, a gente ouvia muito dentro do assentamento, esse dinheiro
é a fundo perdido. (...) tinha um (assentado), não sei Casas Altas
especificamente, estou falando no macro, que não pagava porque achava que
não tinha que pagar, fazia tudo, o procedimento inteiro, pegava o dinheiro,
plantava e assinava o contrato e não vou pagar coisíssima nenhuma, esse
dinheiro é do governo, o governo tem que me dar esse dinheiro. Na Baixada
Fluminense a gente teve muito isso.” (Técnico do INCRA-RJ).
Em conversa com um técnico da EMATER-RJ, aparece o mesmo discurso, com
uma diferença. Senão vejamos:
“Todo lugar tem inadimplentes. Tanto o assentado quanto não assentado. Um
agricultor comum também fica inadimplente.(...) Assentamento é maior. É
maior por que muitos deles pensam que a grana é a fundo perdido. Embora seja
bem claro no projeto que eles estão devendo e que se não pagar é ilegal, o
nome deles vai ficar ilegal na praça” (...) “Eu não sei, acho que tem alguém,
talvez tenha alguém lá infiltrado entre eles que recomende isso. – Não paga não
bobo, que um dia vão aliviar pra gente. Entendeu? O governo gasta muito mais
em outras coisas do que numa besterinha com a gente aqui” (Técnico da
EMATER-RJ).
Para o técnico da EMATER-RJ, percebemos uma diferença em relação a opinião do
técnico do INCRA, já que delimita os inadimplentes e aponta como culpadas as
“lideranças” do assentamento (os que teriam um discurso mais “politizados”), ou aqueles
que sofreram influência dos movimentos sociais. Ao mesmo tempo, esta idéia corrobora a
opinião do técnico do INCRA na medida em que relaciona o entendimento do “crédito
como uma doação”, por parte destes assentados, ao não pagamento do crédito.
127
A mesma opinião foi encontrada com o técnico do Banco do Brasil entrevistado.
Para ele, o principal motivo para a inadimplência do crédito rural em assentamentos rurais,
estaria na forma como os assentados se classificam perante as políticas públicas, afirmando
serem “credores da sociedade” e “acham que a sociedade deve isso a eles”. Desta forma,
também influenciados pelos movimentos sociais e sindicatos rurais, “acreditam que não
precisam pagar” o crédito
67
.
Assim, há uma coincidência entre os três discursos apresentados, ou seja, ambos os
técnicos das diferentes instituições, acreditam que os assentados inadimplentes entendem o
recurso financeiro que receberam como uma “doação”, como dinheiro a “fundo perdido” do
governo. Na verdade essas opiniões apontam para uma situação de inadimplência que seria
causada por atos políticos, influenciados pelos movimentos sociais e pelos sindicatos dos
trabalhadores rurais e não por problemas internos ao assentamento, como a baixa produção,
dificuldades de comercialização, problemas climáticos e etc.
O que mais nos chama a atenção, é a forma como estas instituições atuaram com o
Programa de crédito. Pelo que percebemos, nem eles, representantes do governo,
acreditavam nesse Programa, faltando seriedade na atuação e apoio aos os assentados. Não
foi uma política de crédito estimulada, nem pensada como um Programa que levaria os
assentados ao desenvolvimento econômico. A visão de “fundo perdido” parece mais
presente na concepção desses órgãos do que entre os assentados.
O técnico do INCRA conseguiu, em determinado momento da conversa que
tivemos com ele, sintetizar muito bem o que estas três instituições acreditavam ser o
PROCERA.
“E percebo que nunca ouve muita seriedade no tratamento do crédito pra
assentamento da reforma agrária. Tanto por parte das instituições – e aí tem que
ser feita a meia culpa do próprio INCRA – como por parte dos demais atores
desse processo todo de concessão do crédito. Que entendiam que o dinheiro do
PROCERA em si, como foi um programa embrionário, da linha de crédito para
a reforma agrária, o PRONAF está mais consolidado um pouco, mas o
PROCERA foi um pouco mais embrionário, começou um pouco capengando –
e foi conquista do movimento social, uma luta aí bastante forte. As autoridades,
que tinha poder de delegar as coisas na... tanto no banco, quanto na assistência
técnica, quanto no INCRA, tinha uma visão, grosso modo falando, de que
estava-se doando um dinheiro. Aquela seriedade de ver se aplicação dele se
67
Infelizmente não conseguimos gravar a conversa que tivemos com este funcionário do Banco do Brasil e
assim apresentamos suas falas de forma diferente da apresentada anteriormente com os funcionários do
INCRA e da EMATER-RJ.
128
destinaria, se resultaria numa consolidação do sistema de produção e que
pudesse fazer com que ele tirasse o sustento e tivesse uma qualidade de
melhoria de vida, eu nunca vi isso” (Técnico do INCRA-RJ).
Fica evidente nesta fala que estes órgão não acreditavam no Programa. Mostra o
descrédito destes três órgãos com a política de assentamento e com o seu público, os
assentados. Esta falta de credibilidade fez com que os recursos do crédito fossem
repassados aos assentados como um recurso que não retornariam e que, muito
possivelmente, se tornaria “fundo perdido” ou “doação”. Há uma idéia de que a produção
familiar não deve receber esse volume de recursos, na medida em que não se acredita em
sua capacidade produtiva. Ao mesmo tempo em que se desenvolve uma visão que associa
crédito à um “tipo padrão” de produtor.
Assim, não podemos estranhar a postura e atitude das lideranças e dos
representantes dos assentados (movimentos sociais e sindicatos) em passar a idéia de que
este crédito não precisaria ser pago e que não haveria necessidade de retorno ao governo.
Percebemos também que se trata de um problema estrutural, pois soma-se a isso os
problemas que estes assentados enfrentaram com a produção, comercialização e etc.
No caso específico de Casas Altas, muitos assentados não percebem a questão desta
forma e acabam incorporando uma série de culpas, acreditando serem os responsáveis pelo
fracasso e relacionando a inadimplência com sua suposta falta de capacidade de pagamento
do crédito. Na verdade o fracasso residiria na própria política de crédito e na falta de
credibilidade das instituições envolvidas neste processo. Não houve uma articulação entre
as políticas de assistência técnica e o oferecimento de crédito. No nosso ponto de vista, fica
claro a falta de articulação entre a EMATER, o Banco do Brasil e o INCRA em todas as
fases do crédito do PROCERA dentro do assentamento.
Esta conclusão não é exatamente uma novidade, vale aqui transcrever os fatores que
contribuíram para que os objetivos do PROCERA não fosse alcançado, segundo INCRA
(2003):
“(a) a falta de uma política pública consistente para a reforma agrária;
(b) inexistência de programas de suporte ao crédito, tais como, capacitação de
técnicos e produtores, organização social dos produtores e comercialização dos
produtores;
(c) situação precária e decadente da assistência técnica disponível que passou por
um processo de desmontagem durante estes últimos anos;
129
(d) má distribuição, descontinuidade e volume insuficiente de recursos para atender
a demanda;
(e) sistema bancário conservador e despreparado para atender ao público alvo
(assentado);
(f) carência de infra-estrutura básica nos projetos de assentamento;
(g) abandono, por parte do poder público, dos assentamentos rurais acarretando todo
tipo de carência de serviços básicos e de programas governamentais” (INCRA,
2003:18).
Como havíamos argumentado anteriormente, em nenhum destes fatores aparece a
responsabilidade do próprio assentado em sua experiência com o crédito do PROCERA. Ao
mesmo tempo em que confirma nossa percepção de que o problema estaria na situação de
“abandono” e falta de “interesse” estatal aos assentamentos rurais do país. Para concluir
apresentaremos uma fala de um dos assentados de Casas Altas que mostra tal percepção:
“É o seguinte, a gente nem pode falar em vão, mas eles passaram o crédito,
toma isso aqui e se vira. Não teve acompanhamento da EMATER, não teve
acompanhamento do Banco do Brasil, que é obrigado, eles tem uma orientação
com as pessoas, que o dinheiro era do governo, era o banco que estava
repassando. O pessoal do INCRA também nunca vieram aqui para dar uma
orientação para ninguém. Quando tem cobranças eles vem, qualquer cobrança...
agora quantas vezes chamei o Banco do Brasil para sentar, conversar, eles não
vem, a EMATER não vem. Ninguém tem interesse nisso aqui. Só tiveram
interesse na hora de fazer o projeto” (EDM)
130
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Antes de mais nada foi importante perceber que, somente através de pressões
políticas dos atores envolvidos no processo de formação das políticas públicas, como as
exercidas pelos movimentos sociais que lutam por terra sobre o Estado, foi possível a
criação e estruturação dos assentamentos rurais no país. Isso também vale para o caso dos
Programas de crédito criados para esse público, tanto no caso do PROCERA, quanto do
PRONAF. A política de crédito só se torna uma questão para o Estado porque é produto de
demandas, de pressões e de mobilizações destes públicos.
Assim, a partir das constantes modificações que apresentaram (com o PROCERA) e
vêm apresentando (com o PRONAF), indicam a necessidade de ajuste técnicos e
financeiros na gestão destes Programas. Tais modificações eram demandadas, às vezes,
pela avaliação de seu desempenho e, mais freqüentemente, pela conjuntura econômica que
o país apresentava. Por outro lado, refletiam as pressões políticas das organizações dos
movimentos sociais e dos trabalhadores rurais em busca do aumento dos recursos aplicados
e de melhores condições de contratação dos créditos para os agricultores assentados.
Como foi apresentado, tanto o PROCERA, quanto o PRONAF, guardadas as
devidas diferenças, apresentaram pontos estratégicos de desenvolvimento e melhoria da
qualidade de vida das famílias assentadas. De certa forma, incrementou o patrimônio e
renda das famílias. Por outro lado, incentivou os assentados e suas organizações a uma
maior participação política em instâncias deliberativas, na luta por mais recursos ou por
melhores condições de pagamento.
Em relação aos problemas que estes Programas apresentaram, eles abrangem desde
a insuficiência dos montantes de recursos, passando pelo alcance do Programa ou mesmo a
ausência de apoio e assessoria técnica oferecida aos Projetos de Assentamento. De uma
forma diferenciada, trouxeram conseqüências às famílias assentadas que tiveram acesso a
estes programas. A principal delas foi a entrada na situação de inadimplente junto às
agências bancárias que repassaram os recursos.
Cabe ainda apontar para uma escassez de estudos sobre programas de crédito para
os assentamentos rurais no país. Os estudos apresentados do PROCERA, tem, em sua
maioria, a preocupação em apontar os problemas desta política de crédito e, da forma como
foram realizados, acabaram proporcionando sua extinção. Em se tratando do PRONAF
131
“A”, linha de financiamento que os assentados rurais passaram a adquirir a partir de 1999,
percebemos um pequeno número de trabalhos e avaliações sobre seus resultados.
Acreditamos existir importantes diferenças culturais, econômicas e sociais entre os públicos
beneficiados com o PRONAF, e que uma avaliação generalizada deste Programa de crédito
não atenderia a essa diversificação. Surge assim, junto com esta preocupação a proposta
para novos estudos, sem dúvida necessário, para pensar uma política pública para um
público (assentado) tão específico e com realidades diferentes em relação ao restante do
PRONAF.
Em se tratando da inadimplência do PROCERA, percebemos que os poucos
trabalhos que deram atenção a este tema, apresentavam em seus resultados altos índices de
inadimplência como um indicador do não cumprimento de seus objetivos. Justificava-se,
assim, sua extinção, que veio a acontecer em 1999, com a implantação do “Novo Mundo
Rural” do governo de FHC. Com isso, houve também a “quebra da espinha dorsal” dos
movimentos sociais e da política de assentamentos rurais até então constituída. Há nesse
contexto uma configuração de fatores que, de certa maneira, levou aos assentados a uma
situação de fracasso e de incapacidade perante a sociedade.
Tivemos o cuidado de apresentar nesta dissertação, a forma adotada por esse
governo, para criar e consolidar novas propostas de desenvolvimento rural, fortalecendo o
agricultores familiares e, de certa forma, excluindo deste processo de desenvolvimento os
assentamentos rurais constituídos. A inserção do PROCERA ao PRONAF tinha esse
caráter e finalidade, além de “desmoralizar” os movimentos sociais que lutam por terra,
deveria mostrar que seus assentamentos não seriam “viáveis”.
Perceber essas questões em nosso estudo de caso, é sem dúvida o ponto mais rico de
nosso trabalho. O contato com os assentados de Casas Altas, na busca de explicações para a
inadimplência com o crédito rural, possibilitou-nos perceber que sua causa não estaria
apenas nas falas políticas das lideranças, e dos movimentos sociais, como: “esse crédito é
uma doação”, “que não precisa ser pago” e etc. A inadimplência no assentamento rural
Casas Altas foi gerada por uma multiplicidade de fatores interligados e agindo de forma
diferenciada na realidade de cada família assentada. Percebemos que os problemas com a
produção agrícola, aliada aos problemas com a comercialização (um local de venda dos
produtos) e os prejuízos que tiveram com as enchentes de 1996 e seca de 1997,
132
proporcionaram dificuldades de pagamento para todas as famílias. Como conseqüência
disso, os processos de negociação das dívidas do qual estas famílias vieram a participar em
1998, 2001/02 foram fundamentais para resolver, em parte, esse problema.
Mas, percebemos nas inúmeras falas dos assentados de Casas Altas, que estes não
seriam os principais motivos para a inadimplência neste assentamento. A forma como
estabeleceram contato com as instituições públicas, principalmente a EMATER-RJ, o
Banco do Brasil e o INCRA, ajudou a explicar os problemas com os pagamentos das
parcelas do PROCERA.
A falta de assistência técnica, os erros nas elaborações dos projetos produtivos, seja
com a indicação das culturas, seja com a revenda de mudas de coco com baixa qualidade,
acarretaram problemas quanto a produção destas famílias. Aliado a isso, a forma como
eram recebidos e o convívio com os funcionários do Banco do Brasil, como demora no
atendimento e a falta de interesse em explicar o funcionamento do Programa de crédito, fez
com que estas famílias apresentassem um sentimento de “abandono”, de falta de apoio e até
mesmo de desconfiança em suas capacidades de executar um bom uso do crédito adquirido.
Dado as condições econômicas, de produção e de organização, que encontramos
estes assentados, caberia questionar até que ponto seria inevitável essa inadimplência?
Assim, poderíamos pensar um conjunto de elementos que evitariam tal situação, como por
exemplo: (a) prazos mais adequados a cada realidade das famílias assentadas e dos projetos
produtivos executados; (b) valores de créditos maiores e interligados entre as modalidades
de custeio e investimento; (c) estreiteza do tempo compreendido entre o recebimento do
crédito e o início do processo produtivo; (d) melhor entendimento e atuação da assistência
técnica sobre a realidade das famílias assentadas, com respeito a suas diferenças e
diversidade; (e) re-elaboração da função das agências bancárias e suas práticas no
atendimento aos assentados.
Assim, vale questionar até que ponto o PROCERA, como um “Programa” de
crédito, cumpriu com os princípios para que foi criado. Um Programa especial desta
natureza, voltado aos assentados, sem dúvida nenhuma, teria que contar com um programa
de assistência técnica e com canais de financiamentos sem a burocracia das agências
bancárias (com uma “lógica bancária” para atender a determinado público que não o
assentado), para que pudesse surtir os efeitos desejados e possibilitar a melhoria das
133
condições de vida das famílias assentadas. Em Casas Altas percebemos que não ouve essa
interação, que somado a outros fatores, contribuíam para o fracasso do PROCERA, bem
como a falta de confiança das famílias nesta política de crédito.
Por fim, ficou explicito nas falas de representantes destas três instituições, a falta de
credibilidade no Programa de crédito. Pela forma como apontaram os motivos para que um
assentado se tornasse inadimplente, sempre remetendo a um processo de conscientização
política das lideranças e dos movimentos sociais, sobre o não pagamento deste crédito,
mostram que não acreditavam que o PROCERA seria uma política de crédito viável, e que
a própria política de assentamento rural seria incapaz de desenvolver essas famílias, seja
econômica, social e politicamente.
No caso de Casas Altas, a postura dos atores sociais envolvidos no processo do
crédito, seus discursos sobre os assentados inadimplentes e a conjuntura que apresentamos
sobre os problemas enfrentados pelos assentados para pagamento do crédito, contribuem
para uma configuração da inadimplência (Elias, 1989). Esse processo acabou por construir
tanto uma visão equivocada do assentamento, como incapaz de se tornar produtor rural,
como uma imagem distorcida das causas reais de sua inadimplência.
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144
145
ANEXOS
41
MAPA 1 – LOCALIZAÇÃO DO ASSENTAMENTO CASAS ALTAS –
SEROPÉDICA - RJ
Figura 2 – Famílias entrevistadas e áreas aproximadas das 2 associações de moradores no Assentamento Casas Altas,
Seropédica – RJ.
APPME
APPROMFIT
LEGENDA
Famílias entrevistadas;
Área cuja maioria
das famílias são de
ex-meeiros
(APPROMFIT);
Área cuja maioria
das famílias são de
ex-acampados
(APPME).
14
Figura 3 – Situação dos Lotes em relação a troca de titulares no Assentamento Casas Altas, em 2005.
LEGENDA
Lotes com troca de titulares;
Lotes sem troca de titulares;
APPROMFIT
APPME
14
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