( PDF ) Conselhos municipais de saúde e educação: distintos padrões de participação política

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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO:

distintos padrões de participação política

por

DEBORA CRISTINA REZENDE DE ALMEIDA

Niterói

2006

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DEBORA CRISTINA REZENDE DE ALMEIDA

CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO:

distintos padrões de participação política

Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação em

Ciência Política da Universidade Federal Fluminense –UFF,

como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre.

Orientador: Profª Drª Maria Celina D’Araujo

Niterói

2006

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CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO:

distintos padrões de participação política

por

DEBORA CRISTINA REZENDE DE ALMEIDA

Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação em

Ciência Política da Universidade Federal Fluminense –UFF,

como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre.

BANCA EXAMINADORA

Prof.ª Dr.ª Maria Celina D’Araujo – Orientadora (UFF)

Prof.ª Dr.ª Maria Antonieta Leopoldi (UFF)

Prof. Dr. Renato Raul Boschi (IUPERJ)

Nota: 10 (dez)

Niterói

2006

Agradecimentos

Acredito que nada que conquistamos é fruto exclusivamente de nossos esforços e

capacidade. Este trabalho então não estaria completo se não agradecesse às pessoas que me

ajudaram e estiveram presentes dando um toque especial para sua realização.

Gostaria de agradecer a minha mãe e irmãos pelo constante apoio e amor dedicados a

toda minha vida, bem como a confiança que me motivou a prosseguir na vida acadêmica.

Ao meu noivo Gian, meu leitor, incentivador e grande companheiro nesta difícil

jornada.

À minha orientadora Professora Maria Celina D’Araujo, por acolher minhas idéias e

ajudar a desenvolvê-las sempre com uma orientação atenta, receptiva e criteriosa. Muito

contribuiu para o meu amadurecimento acadêmico suas aulas, a oportunidade de realizar um

estágio docente sob sua coordenação e a orientação da dissertação.

Aos professores Renato Raul Boschi (IUPERJ) e Orlando Alves dos Santos Júnior

(IPPUR-UFRJ), pelos conselhos concedidos, por ocasião de minha defesa do Projeto de

Dissertação em dezembro de 2004.

Ao professor Mário Fuks (UFMG) pela atenção e dicas em relação à análise dos dados

empíricos da pesquisa e adequação ao arcabouço teórico.

A todos os conselheiros municipais de saúde e educação de Juiz de Fora, pela

compreensão e acolhimento ao pedido de aplicação dos questionários. Aos funcionários do

Conselho Municipal de Saúde que me receberam com paciência e cordialidade no período de

pesquisa no livro de atas. À mesa diretora do conselho e secretário executivo, pela recepção,

compreensão dos objetivos da pesquisa e informações sobre a dinâmica de funcionamento do

Conselho. À assessora técnica e presidente do Conselho Municipal de Educação por

disponibilizar o livro de atas para a pesquisa.

À inesquecível turma de Mestrado em Ciência Política da UFF, Soraia Vieira, Mônica

D’Assumpção, Sávio Gontijo, Marcelo D’Alencourt, Sérgio Macedo, André Altoé e Leonardo

Petronilha. Foi um ano fantástico de troca de idéias, companheirismo e muitas risadas que nos

ajudaram a vencer. Em especial, agradeço à Soraia pela amizade fiel, ajuda na aplicação dos

questionários e pelas horas que compartilhamos nossos projetos, idéias e angústias.

À Capes, pela concessão de bolsa de estudo, durante o período do Mestrado.

Ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFF, pela oportunidade de

desenvolver este trabalho e contribuição na minha formação acadêmica.

Para não correr o risco de ser injusta e deixar de fora da lista alguém estimado, gostaria

de não citar os nomes dos vários amigos, mas dizer que foram muitos os que ajudaram quer

seja com uma palavra amiga ou uma dica de autor ou bibliografia que poderia contribuir para

o meu trabalho. Quero registrar o meu carinho por todos e desejo de sucesso em suas

caminhadas.

A todos mencionados, meus sinceros agradecimentos.

Ao Gian, com amor.

“Um cidadão integral pode ser definido por

nada mais nem nada menos que pelo direito de

administrar justiça e exercer funções públicas”

Aristóteles (A Política)

Sumário

Lista de Quadros, Gráficos e Tabelas........................................................................................ 9

Introdução................................................................................................................................ 12

Capítulo 1 – Teria democrática e participação: algumas perspectivas.................................... 18

1.1 – Teoria democrática e as virtudes da participação....................................................... 18

1.2 – A idéia de incompatibilidade entre participação e democracia: o argumento realista.22

1.3 – A reconciliação da teoria democrática com a participação dos cidadãos....................26

1.4 – Condicionantes da ação coletiva................................................................................. 37

1.4-1 – O indivíduo racional............................................................................................ 38

1.4-2 – A perspectiva da cultura política e sua influência para a democracia................. 41

1.4-3 – A importância das instituições e do formato participativo.................................. 46

Capítulo 2 - O caminho democrático no Brasil........................................................................ 51

2.1 – Reforma do Estado e os novos significados da governabilidade democrática............ 51

2.2 – Novos atores sociais e novos espaços de participação................................................ 55

2.3 – O papel da sociedade civil na consolidação da democracia........................................ 62

2.4 – Sociedade civil e a relação com o sistema político: os limites da participação.......... 68

Capítulo 3 – Novos desenhos participativos: limites e possibilidades..................................... 77

3.1 – A dinâmica de funcionamento dos espaços deliberativos municipais........................ 77

3.2 – Conselhos: sua história e os novos formatos.............................................................. 85

3.3 – Quem participa dos conselhos gestores?..................................................................... 93

3.4 – Retrato da participação nos conselhos........................................................................ 97

Capítulo 4 – A experiência participativa de Juiz de Fora...................................................... 106

4.1 – Juiz de Fora: características contextuais................................................................... 106

4.2 – Conselhos Municipais de Saúde e Educação: história e desenho institucional........ 111

4.3 – O perfil dos Conselheiros Municipais de Saúde e Educação.................................... 120

4.4 – O processo decisório dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação................... 131

4.4-1 – A influência dos atores no debate dos Conselhos Municipais........................... 132

4.4-2 – Propostas X atores sociopolíticos: qualificando a participação......................... 140

4.4-3 – Temas dominantes X participação sociopolítica............................................... 146

Capítulo 5 – Considerações finais.......................................................................................... 165

Referências bibliográficas...................................................................................................... 176

ANEXOS............................................................................................................................... 185

Anexo 1.................................................................................................................................. 186

Anexo 2.................................................................................................................................. 191

Anexo 3.................................................................................................................................. 192

Anexo 4.................................................................................................................................. 196

Anexo 5...................................................................................................................................203

Lista de Quadros, Gráficos e Tabelas

Quadro 1 – Número dos conselhos municipais por tipo...........................................................90

Quadro 2 – Características da dinâmica de funcionamento do CMS/JF e CME/JF...............119

Gráfico 1 – Percentual de conselhos nos municípios brasileiros..............................................91

Tabela 1 – Definição de pauta em porcentagem – CMS/JF....................................................116

Tabela 2 – Definição de pauta em porcentagem – CME/JF....................................................116

Tabela 3 – Discussão da pauta com entidade que representa em porcentagem – CMS/JF.....116

Tabela 4 – Mandatos em porcentagem – CMS/JF..................................................................117

Tabela 5 – Mandatos em porcentagem – CME/JF..................................................................117

Tabela 6 – Participação em conferências, cursos e oficinas em porcentagem – CMS/JF......118

Tabela 7 – Participação em conferências, cursos e oficinas em porcentagem – CME/JF......118

Tabela 8 – Escolaridade em porcentagem – CMS/JF.............................................................121

Tabela 9 – Escolaridade em porcentagem – CME/JF.............................................................121

Tabela 10 – Renda em porcentagem – CMS/JF......................................................................122

Tabela 11 – Renda em porcentagem – CME/JF.....................................................................122

Tabela 12 – Interesse por política por segmento – CMS/JF...................................................123

Tabela 13 – Interesse por política por segmento – CME/JF...................................................123

Tabela 14 – Participação em processo eleitoral em porcentagem – CMS/JF.........................123

Tabela 15 – Participação em processo eleitoral em porcentagem – CME/JF.........................123

Tabela 14.1 – Ativismo eleitoral em porcentagem – CMS/JF................................................124

Tabela 15.1 – Ativismo eleitoral em porcentagem – CME/JF................................................124

Tabela 16 – Meio que utiliza para se informar dos acontecimentos políticos – CMS/JF.......125

Tabela 17 – Meio que utiliza para se informar dos acontecimentos políticos – CME/JF.......125

Tabela 18 – Participação em movimento em porcentagem – CMS/JF...................................125

Tabela 19 – Participação em movimento em porcentagem – CME/JF...................................125

Tabela 20 – Filiação partidária em porcentagem – CMS/JF...................................................126

Tabela 21 – Competência subjetiva em porcentagem – CMS/JF...........................................127

Tabela 22 – Competência subjetiva em porcentagem – CME/JF...........................................127

Tabela 23 – Impacto das deliberações na gestão da Secretaria Municipal em porcentagem –

CMS/JF ..................................................................................................................................127

Tabela 24 – Impacto das deliberações na gestão da Secretaria Municipal em porcentagem –

CMS/JF ..................................................................................................................................128

Tabela 25 – Compromisso do governo municipal com as deliberações do conselho em

porcentagem – CMS/JF...........................................................................................................129

Tabela 26 – Compromisso do governo municipal com as deliberações do conselho em

porcentagem – CME/JF..........................................................................................................129

Tabela 27 – Fiscalização da implementação das deliberações em porcentagem – CMS/JF...130

Tabela 28 – Fiscalização da implementação das deliberações em porcentagem – CME/JF..131

Tabela 29 – Apresentação de temas, pareceres e esclarecimentos por segmento – CMS/JF..134

Tabela 30 – Atores que iniciam o debate por segmento – CMS/JF........................................134

Tabela 31 – Atores que iniciam o debate por categoria – CMS/JF.........................................135

Tabela 32 – Atores por categoria que dão seqüência ao debate – CMS/JF............................136

Tabela 33 – Atores por segmento que dão seqüência ao debate – CMS/JF............................136

Tabela 34 – Participação no debate por segmento – CMS/JF.................................................137

Tabela 35 – Contestação por segmento – CMS/JF.................................................................138

Tabela 36 – Participação no debate por segmento – CME/JF................................................139

Tabela 37 – Assuntos internos e públicos discutidos por segmento – CMS/JF......................140

Tabela 38 – Assuntos internos e públicos discutidos por segmento – CME/JF.....................140

Tabela 39 – Deliberação por segmento – CMS/JF.................................................................143

Tabela 40 – Deliberação por segmento – CME/JF.................................................................143

Tabela 41 – Tipo de deliberação – CMS/JF........................................................................... 144

Tabela 42 – Tipo de deliberação por segmento/categoria – CMS/JF.....................................146

Tabela 43 – Grandes assuntos sobre os quais mais se discutiu – CMS/JF.............................146

Tabela 44 – Assuntos internos discutidos por segmento – CMS/JF.......................................147

Tabela 45 – Assuntos públicos discutidos por segmento – CMS/JF......................................149

Tabela 46 – Grandes assuntos sobre os quais mais se discutiu – CME/JF.............................151

Tabela 47 – Assuntos internos discutidos por segmento – CME/JF.......................................151

Tabela 48 – Assuntos públicos discutidos por segmento – CME/JF......................................153

Tabela 49 – Grandes assuntos sobre os quais mais se deliberou – CMS/JF...........................154

Tabela 50 – Deliberação de assuntos internos por segmento – CMS/JF................................155

Tabela 51 – Deliberação de assuntos públicos por segmento – CMS/JF...............................156

Tabela 52 – Grandes assuntos sobre os quais mais se deliberou – CME/JF..........................158

Tabela 53 – Deliberação de assuntos internos por segmento – CME/JF................................158

Tabela 54 – Deliberação de assuntos públicos por segmento – CME/JF...............................159

Tabela 55 – Proporção de resoluções por assuntos internos e públicos – CMS/JF................161

Tabela 56 – Existência de debate por segmento que encaminhou proposta para

discussão/deliberação – CMS/JF............................................................................................162

Tabela 57 – Proporção de contestação por tema acompanhado de debate – CMS/JF............163

Introdução

Esta dissertação analisa as novas formas de participação da sociedade civil que se

desenvolveram, principalmente, na década de 90, no Brasil, e sua influência para o

aprimoramento democrático. Nesse período, percebe-se uma inflexão na ação política dos

países em desenvolvimento, guiados em grande medida pelo Banco Mundial e pelos

organismos internacionais, em que a participação deixa de ser vista como um empecilho ao

processo decisório e passa a fazer parte do receituário de governabilidade. Desse modo, o

funcionamento de mecanismos de participação não são mais percebidos como incompatíveis

com a governabilidade democrática.

Estas mudanças começam a se consolidar durante o processo de redemocratização e

após a promulgação da Constituição de 1988, quando surgiu uma variedade de espaços de

participação da sociedade civil, de reivindicação, conscientização, prestação de serviços e de

influência nos processos decisórios de políticas públicas. A descentralização político-

administrativa adotada na Constituição de 1988 teve grandes conseqüências para a Federação

brasileira e para a criação de novos arranjos de participação ao transferir para as esferas

subnacionais a responsabilidade de prover infra-estrutura e serviços sociais e garantir a

participação ampliada na formulação e fiscalização destas políticas.

Neste contexto de Reforma do Estado, na década de 90, a sociedade passa a ser vista

como “parceira” do Estado na aquisição dos direitos sociais e em prol de uma maior eficiência

nas políticas públicas. Grande parte dos movimentos organizados deslocou sua atuação para o

rol dos programas sociais institucionalizados. Em contraposição, no período autoritário a

participação da sociedade civil, ao enfatizar o combate ao regime, de forma mais evidente por

meio das mobilizações e protestos nas ruas, dava centralidade aos direitos civis e políticos.

Muitas experiências participativas vêm sendo implementadas em todo o país como o

Orçamento Participativo, os fóruns temáticos em âmbito local e nacional e os conselhos

gestores em variados setores de políticas, nos três níveis da Federação. Nestes espaços a

participação ampliada no processo de debate e implementação de políticas tem o objetivo de

conferir aos segmentos sociais interessados o envolvimento nas decisões que irão afetar

diretamente suas vidas. Representam, ainda, um novo tipo de relação que vem se

estabelecendo entre o governo e a sociedade.

Apesar de serem concebidos como espaços públicos de participação política dos

cidadãos, tanto para discussão de temas e interesses até então excluídos da agenda pública,

quanto para ampliação e democratização da gestão estatal, estas experiências apresentam

alguns limites no que diz respeito à capacidade dos atores sociais influenciarem o processo

decisório e estabelecerem uma relação mais simétrica com o Estado.

Tendo em vista que já se passaram dezessete anos da promulgação da Constituição de

1988, que representa um marco nesse processo participativo, e que seus impactos ainda são

pouco conhecidos, estudar essas novas experiências é fundamental para descoberta dos rumos

da democracia em nosso país. Para compreender como tem se dado a participação política

nestes novos espaços, este trabalho se dedica ao estudo dos conselhos gestores,

especificamente os Conselhos Municipais de Saúde e Educação, a partir de um estudo de caso

na cidade de Juiz de Fora

A escolha pelos respectivos conselhos se deu em função da importância das áreas de

políticas sociais e abrangência de suas funções normativas, fiscalizadoras e deliberativas. O

esforço comparativo visa a desvendar as variáveis que explicam a influência dos diferentes

segmentos nos conselhos e que contribuem para a formação de distintos padrões de

participação política.

A metodologia utilizada incorporou dados quantitativos e qualitativos, através das

seguintes técnicas de pesquisa: aplicação de um

survey auto-administrado aos conselheiros

municipais de saúde e educação de Juiz de Fora e análise documental de uma fonte secundária

– as atas das reuniões dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação da cidade. A técnica

para o exame dos dados está fundamentada na análise de conteúdo com ênfase na análise

temática. O trabalho inclui também a pesquisa e leitura da bibliografia sobre o tema, que

inclui livros, dissertações, monografias, revistas, jornal e artigos da Internet.

A hipótese lançada na realização do projeto inicial que serviu como norte para tal

trabalho é a de que: 1) a participação política nos conselhos é limitada – em relação à

proposição de políticas públicas – e diferenciada – no que tange ao poder deliberativo dos

segmentos e 2) o Poder Executivo local tem primazia sobre as deliberações dos conselhos e as

dinâmicas de funcionamento.

Algumas questões orientaram esta investigação: (1) a participação política nesses

espaços institucionalizados tem contribuído para uma nova forma de democracia, através de

práticas horizontais de participação? (2) há cooptação ou interferência por parte do poder

Executivo municipal que possa esvaziar o contexto institucional do seu potencial

democrático? (3) qual o grau de organização dos interesses representados e abrangência da

A dissertação irá aprofundar uma pesquisa iniciada em 2003, no trabalho de conclusão do curso de bacharel em

Ciências Sociais pela Universidade Federal de Juiz de Fora. Na ocasião a pesquisa se limitou a entrevistas com

os conselheiros municipais de saúde, que serão utilizadas como fonte de dados para este trabalho.

representação dos interesses sociais e (4) quais são as possibilidades dos representantes da

sociedade influenciarem efetivamente a constituição das pautas de deliberação?

O objetivo geral era analisar a capacidade deliberativa e propositiva dos conselhos

gestores no que tange às políticas públicas analisadas e à democratização destes espaços,

tendo em vista a participação política horizontal dos diferentes segmentos nas decisões e nas

proposições. Ainda, aferir se a experiência dos Conselhos Municipais possibilita a instituição

de modelos mais participativos de gestão municipal.

A dissertação está estruturada em cinco capítulos. No primeiro, o trabalho procura

traçar um panorama sobre as diferentes perspectivas que o conceito de participação adquire

nas teorias democráticas. Na primeira parte, faz um levantamento da teoria clássica da

democracia, berço da idéia de participação aliada a tal regime. Para isso percorre autores

como Jean-Jacques Rousseau, Stuart Mill e Aléxis de Tocqueville que ressaltaram a

importância da participação política dos cidadãos no negócio público como forma de

desenvolver educação política e responsabilidade social.

Na segunda parte, apresenta a teoria realista da democracia, que em contraponto com os

teóricos clássicos, vai defender a impossibilidade da participação popular. Essa posição se

justifica pela falta de capacitação e qualificação do cidadão comum diante da complexidade

da sociedade moderna e da instabilidade que tal participação pode proporcionar tendo em

vista a pluralidade de orientações existentes, dificultando assim o consenso – necessário ao

mundo da política. O método democrático reduz-se à mera competição entre as elites pelo

voto.

Na terceira parte, expõe argumentos de teóricos da democracia participativa na

contemporaneidade que redimensionam o conceito de participação dentro das possibilidades

da sociedade moderna, destacando novamente as virtudes dessa para que a sociedade se torne

paulatinamente mais democrática e educada politicamente. A partir do conceito de

democracia deliberativa, a participação nos espaços públicos é pensada por Avritzer e Costa

(2004) como uma forma de democratizar a relação entre Estado e sociedade e de

horizontalizar os processos decisórios. A interação da sociedade com os espaços

institucionalizados no plano local que permitem a noção do poder podem também promover

processos de “alfabetização política”.

E por fim, o primeiro capítulo apresenta alguns fatores que influenciam na dinâmica

participativa. Partindo do princípio de que as motivações para a ação, não podem ser

compreendidas sob uma única perspectiva teórica e que os contextos e as situações envolvidas

são muito distintos, além das diferenças nos interesses dos indivíduos e perspectivas, este

trabalho considera três fatores: 1) a escolha racional; 2) a cultura política e 3) o formato

institucional.

No segundo capítulo, primeira seção, o trabalho apresenta as mudanças ocorridas a

partir da década de 70 nos países em desenvolvimento, dentre elas a Reforma do Estado que

colocou o tema da governabilidade em voga no vocabulário político. Apresenta as

modificações no paradigma da reforma do Estado ao longo dos anos 90, que influenciaram na

concepção de governabilidade, introduzindo a participação popular como uma forma dos

governos melhorarem sua atuação. A governabilidade do Estado passa a depender da sua

capacidade de diversificar os espaços de negociação e de inclusão de diferentes atores, o que

representa um aumento da participação. Entretanto, é preciso considerar que a participação da

sociedade civil, na década de 90, é associada à governabilidade num contexto de escassez de

recursos públicos, atribuindo novos significados à participação.

Na segunda seção, destaca as inovações no campo dos movimentos sociais no cenário

do país, bem como de espaços de participação. Ao longo dos anos 90 foi se consolidando a

noção de que a participação é indispensável à execução de políticas públicas eficientes, o que

aproximou dois conceitos historicamente conflitivos: participação e eficiência. Nesse

processo foram de fundamental importância a promulgação da Constituição Federal de 1988 e

as medidas de descentralização administrativa que abriram novos espaços principalmente no

âmbito municipal, possibilitando a participação da sociedade civil na formulação de políticas

públicas. Ressalta ainda os limites e potencialidades da descentralização para a consolidação

da democracia.

Na seção seguinte o objetivo é mapear as diferentes visões de uma vasta literatura sobre

a participação da sociedade civil no país, apontando suas contribuições e limites para a

consolidação da democracia. Destacando que a democratização da América Latina colocou

em xeque alguns pressupostos da teoria da democracia representativa e que a participação

ampliada dos atores sociais no processo decisório se apresenta como complementar aos

processos representativos de maneira a contribuir para a democratização da relação

Estado/sociedade.

Como sustenta Dagnino (2000) não se trata aqui de mistificar a sociedade civil como

pólo virtuoso contra um Estado diabólico, mas reconhecer sua natureza contraditória e

heterogênea num contexto de interação com o sistema político. Destarte, a última parte deste

capítulo apresenta algumas formulações sobre a atuação da sociedade civil e sua relação com

o sistema político, mostrando a ambigüidade da participação popular que se desenvolve na

tensão entre democratização e permanência de antigas práticas de controle e de relações

assimétricas inter movimentos e na relação com o Estado.

O capítulo terceiro é dedicado à discussão sobre a dinâmica de funcionamento dos

novos espaços deliberativos municipais, com destaque para o Orçamento Participativo e os

Conselhos Municipais, pela importância que têm assumido nas cidades brasileiras e por

adquirirem formas institucionalizadas no relacionamento com o sistema político.

A segunda parte trata especificamente da história política dos conselhos e seus atuais

significados na democracia brasileira. Em seguida, apresenta quem são os atores sociais que

participam dos conselhos, enfatizando as características socioeconômicas e de cultura política

dos conselheiros que muito diferem da média da população no país. Por fim, o quarto tópico

mostra um retrato da participação nos conselhos, a partir de uma análise da literatura,

apontando os principais limites para a consolidação destas arenas como espaços públicos,

dialógicos e com capacidade deliberativa.

O quarto capítulo analisa, por meio de um estudo de caso, a influência política dos

diferentes segmentos no processo decisório dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação

de Juiz de Fora. Para isso apresenta o contexto socioeconômico no qual estas experiências

estão se desenvolvendo e a relação do sistema político local com os movimentos sociais

organizados, especialmente com as associações de moradores.

A segunda parte trata da trajetória de criação dos conselhos, do desenho institucional e

da composição, ressaltando alguns aspectos da vida orgânica destes espaços. Em seguida,

mostra o perfil dos conselheiros municipais de saúde e educação de Juiz de Fora, sempre

destacando a diferença na posse de recursos socioeconômicos (renda, escolaridade e

informações), políticos (interesse por política, associativismo, engajamento político e filiação

partidária), além da “competência política subjetiva” – percepção de sua capacidade de

influenciar a política do conselho – e como esta diferença influencia na atuação política dos

segmentos dentro dos conselhos (FUKS, PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003).

A última parte do capítulo quarto apresenta o processo decisório dos Conselhos

Municipais de Saúde e Educação, no que diz respeito à influência dos atores no debate, nas

proposições e deliberações e aos temas dominantes na pauta das reuniões e decisões dos

conselhos.

À guisa de conclusão, o capítulo cinco apresenta uma síntese dos resultados obtidos na

pesquisa empírica e aponta os principais fatores que contribuíram para as diferenças no

padrão de ação política dos segmentos inter e entre os conselhos. Neste trabalho destacaram-

se a diferença na cultura política, no desenho institucional – composição e estrutura

administrativa – na trajetória de criação e temática dos conselhos e no vínculo que

estabelecem com o Governo Municipal.

O trabalho demonstra que muitos são os limites destes espaços de participação e

deliberação, principalmente no que tange à representatividade dos atores sociais que

compõem os conselhos e à dificuldade de partilhar o poder decisório com o Governo

Municipal. Contudo, observa as potencialidades destes espaços para democratização das

relações entre o Poder Público e a sociedade civil.

A introdução de espaços institucionais de participação contribuiu também para a tomada

de decisões mais legítimas e mais democráticas. Por um lado, as mudanças institucionais

sensibilizaram as instâncias decisórias no sentido de implementar políticas públicas que

atendam às demandas articuladas pelos movimentos sociais, por outro lado, causaram um

grande impacto em alguns setores organizados, modificando e ampliando suas agendas

políticas.

O fortalecimento da democracia passa assim tanto pela manutenção de regras claras e

pela competição política que se exerce nas instâncias representativas, quanto pela ampliação

de espaços públicos onde os cidadãos tenham a oportunidade de discutir e definir tais regras e

participar ativamente do processo decisório.

Capítulo 1 – Teoria democrática e participação: algumas perspectivas

1.1 – Teoria democrática e as virtudes da participação

A participação política durante os séculos XVII e XVIII apresenta-se como uma ficção

da igualdade de todos perante o poder. Para Santos (1998, p. 6-7) essa ficção era fundamental:

“inventou-se o povo para dar legitimidade ao poder institucionalizado”. A democracia dessa

maneira se constituiu no alargamento da participação no sistema representativo oligárquico e

se fundamenta na “afirmação de uma identidade simbólica (o povo) para esconder a diferença

real (as classes) e a afirmação de uma diferença simbólica (representantes/representados) para

esconder uma identidade real (os produtores de poder)”.

Mas como aceitar que os representantes tenham o império sobre toda a sociedade? Ao

longo do tempo o parlamento mobilizou muitos para dar poder a poucos, de maneira que

aqueles que desejavam manter a autonomia deveriam fazer parte da comunidade política e

aceitar a representação ou permaneciam anônimos, sem lei, na ilegalidade.

De acordo com Pitkin (1967), o conceito de representação hobbesiano comporta a

noção de autorização, o sentido de pessoa artificial e a dicotomia autor-ator. De forma

resumida, pode-se dizer que Hobbes apresenta o representante como alguém que foi

autorizado a agir por quem possui o direito de agir. Neste sentido, ele não age por si mesmo,

se transforma numa pessoa artificial, cujas ações e palavras pertencem às pessoas que o

autorizaram a agir. A dicotomia do autor-ator se expressa a partir do consentimento dado pelo

autor – o representado – que valida a ação do ator – o representante – que age a partir desta

autorização.

A representação como forma de governo ao longo da história política das sociedades

ocidentais ganhou força e muitos estudiosos se dedicaram a compreender a função da

representação no processo de constituição e operação de governo.

Rousseau (1978) é um autor que se diferencia deste movimento, de transferência do

poder soberano ao representante, negando a lógica contratualista em que a sociedade civil –

arquiteta do soberano – outorga a este a realização da sua vontade. Para ele a vontade não se

representa: “Afirmo, pois, que a soberania, não sendo senão o exercício da vontade geral,

jamais pode alienar-se, e que o soberano, que nada é senão um ser coletivo, só pode ser

representado por si mesmo. O poder pode transmitir-se; não, porém, a vontade”

(ROUSSEAU, 1978, p. 44).

O contrato que apresenta é pautado na idéia de que a sociedade matriz dessa moral e

desse direito – o Estado – pode tomar novas direções, consultando sua consciência e querer.

A teoria democrática de Rousseau permaneceu fiel à tradição grega ao valorizar a noção

de participação política e argumentar que a atividade pública é capaz de promover o

desenvolvimento moral dos indivíduos. Sua análise não descarta a necessidade da igualdade

grega na participação da riqueza (isomoiría), na participação da vida pública (isogoría) e

diante das leis (isonomia), já que este é um contrato de observância mútua.

O sistema participativo rousseauniano acontece na tomada de decisões e, assim como

nas teorias de governo representativo, ele representa uma forma de proteger os interesses

privados e garantir um bom governo. De acordo com Pateman:

Uma vez estabelecido o sistema participativo (e este é o ponto de maior importância), ele se

torna auto-sustentável porque as qualidades exigidas de cada cidadão para que o sistema seja

bem-sucedido são aquelas que o próprio processo de participação desenvolve e estimula; quanto

mais o cidadão participa, mais ele se torna capacitado para fazê-lo. Os resultados humanos

obtidos no processo de participação fornecem uma importante justificativa para um sistema

participativo (PATEMAN, 1992, p. 39).

A participação tem uma função educativa que é central no pensamento de Rousseau, na

medida em que capacita o indivíduo a ser um cidadão público e privado, diminuindo os

conflitos entre as exigências dessas duas esferas.

Uma segunda função da participação apontada por Pateman (1992) na teoria de

Rousseau é a de que esta possibilita que as decisões coletivas sejam mais facilmente aceitas

pelos indivíduos. Isso se dá uma vez que o processo participativo assegura a interdependência

entre os indivíduos e sua igualdade diante da lei. Aponta, ainda, uma terceira função: a de

integração, pois cada cidadão isolado “pertence” à sua comunidade. A teoria rousseauniana

assim apresenta “(...) uma inter-relação entre as estruturas de autoridade das instituições e as

qualidades e atitudes psicológicas dos indivíduos, e do argumento relacionado a este, de que a

principal função da participação tem caráter educativo” (PATEMAN, 1992, p. 42).

Outro admirador, no século XIX, da soberania popular como elemento importante para

a vida democrática é Aléxis de Tocqueville (1833). A manutenção das liberdades

fundamentais do indivíduo é garantida pela ação política dos cidadãos e participação nos

negócios públicos. O autor também associava a participação política à vitalidade do espírito

humano e à capacidade de desenvolver o “interesse bem compreendido”, ou seja, o abandono

da exclusividade da vida privada em prol de uma maior vivência coletiva (DIAS, 2002, p. 92).

A democracia não corresponde para Tocqueville apenas a um sistema político, mas a

um peculiar “modo de vida” e o caminho para liberdade é o seu desenvolvimento gradual. O

desenvolvimento da democracia para o autor era inevitável como forma de organização das

relações entre Estado e sociedade.

Dias (2002, p. 92-3) ressalta que Tocqueville percebeu na estrutura igualitária das

modernas sociedades democráticas o risco do desenvolvimento do despotismo, na medida em

que os homens se submetessem à tutela de um governo tendo em vista a perda da própria

experiência de autonomia.

Tocqueville via que na fraqueza do exercício da cidadania a centralização

administrativa poderia se desenvolver com mais facilidade. “Embora as instituições de caráter

liberal possam ajudar a manutenção das liberdades fundamentais, é na ação política dos

cidadãos que está posta a garantia de sua real existência na democracia.” (TOCQUEVILLE

apud QUIRINO, 1995, p. 157).

O sustentáculo da liberdade está posto, assim, na ação política dos cidadãos e na

participação dos negócios públicos. Tal participação pode se dar por meio da implantação de

instituições como a descentralização administrativa, a organização de associações políticas ou

através de grandes partidos. Tocqueville atribuiu grande importância à propensão dos norte-

americanos para formar organizações civis e políticas, responsável por fazer dos Estados

Unidos da América o país mais democrático, tendo em vista a arte de alcançar coletivamente

os objetivos mais diversificados. Assim, introduz o tema do civismo como fator importante

para a disseminação de valores democráticos no debate político, que será trabalhado por

outros autores na contemporaneidade.

Vale destacar que o autor faz uma diferença entre centralização governamental e

administrativa. A centralização governamental – responsável pela concentração num mesmo

lugar da atribuição de dirigir a elaboração das leis gerais e as relações com os estrangeiros –

segundo este, é fundamental à prosperidade de uma nação. Já a centralização administrativa,

referente aos interesses específicos das empresas municipais, diminui o espírito de cidadania e

a possibilidade do povo progredir.

Creio, porém que a concentração administrativa só serve mesmo para enfraquecer as nações que

a ela se submetem, pois tende incessantemente a diminuir entre elas o espírito de cidade. A

centralização administrativa chega, é verdade, a reunir numa dada época e em certo lugar todas

as forças disponíveis da nação, mas entrava a reprodução das forças. Faz com que triunfe no dia

do combate e diminui afinal o seu poder. Pode, pois, concorrer admiravelmente para a grandeza

passageira de um homem, nunca para prosperidade durável de um povo. (TOCQUEVILLE,

1977, p. 74, grifos meus).

Eis uma boa defesa da descentralização pelos efeitos políticos que ela desencadeia, uma

vez que o cidadão, ao decidir coletivamente sobre os interesses da cidade, desenvolve o senso

de responsabilidade sobre ela e o seu espírito de cidadania. Ela seria um obstáculo ao

despotismo e à possibilidade de degeneração do espírito humano nas sociedades igualitárias.

Mill (1981) apresenta um compromisso entre o pensamento liberal e os ideais

democráticos, cujo fundamento está na visão de que a participação política não deve ser

concedida como um privilégio de poucos, por entender que o trato da coisa pública diz

respeito a todos.

A partir daí Mill visava dotar o estudo liberal de mecanismos capazes de

institucionalizar esta participação ampliada. A noção de democracia de Mill aparece como

uma forma de autodeterminação moral em que a utilidade da democracia e sua defesa estão

calcadas nas possibilidades que esse regime oferece ao desenvolvimento das capacidades de

cada cidadão. O bom governo seria aquele capaz de desenvolver, através de suas instituições e

da participação dos cidadãos nos negócios públicos, o tipo correto de caráter individual

contribuindo para a educação política dos indivíduos de forma a aprenderem agir por outra

regra que não a das suas parcialidades pessoais, no desenvolvimento de deveres para com a

sociedade.

Ao contrário de Rousseau, Mill não rejeita a representação política, mas busca articular

os mecanismos representativos com a valorização da atividade pública dos cidadãos,

responsável pelo aprimoramento moral dos mesmos.

Existem alguns pontos em comum nestas teorias da defesa da participação política. Dias

(2002, p. 93-6) destaca o argumento de que a atividade pública enriquece o espírito humano e

de que o Estado deve ampliar as oportunidades de participação do homem comum na esfera

pública de decisões, lembrando que os teóricos não negam o quadro social de falta de

interesse dos cidadãos, mas o fatalismo da incapacidade e irresponsabilidade destes. O

segundo aspecto é o desenvolvimento de um espírito público, ou seja, a noção de bem público

pode ser adquirida no exercício da própria participação. Por fim, a efetividade do processo de

participação, em termos de produção de resultados satisfatórios para a maioria, é uma das

variáveis que explica o efeito psicológico da participação sobre seus atores.

Para Avritzer (1996, p. 100) é precisamente essa característica do processo de formação

da vontade política através de um processo racional de discussão e de aferição do bem comum

que entra em crise com a teoria democrática do século XX. Esta abandona o ideal de

soberania popular de Rousseau e a noção de democracia como autodeterminação moral dos

indivíduos.

1.2 – A idéia de incompatibilidade entre participação e democracia: o argumento

realista

A resposta política norte-americana à questão da democracia vem com Joseph

Schumpeter, autor do livro “Capitalismo, Socialismo e Democracia” de 1943, cuja teoria

serviu de parâmetro para as teorias contemporâneas, implodindo com o mito da unidade da

vontade geral substituindo-o pela irracionalidade das massas. Seu trabalho é uma contestação

à noção de democracia como uma teoria de meios e fins, visto que para ele essa é uma teoria

dissociada de quaisquer ideais. Propõe, ao contrário, uma visão moderna e realista sobre

democracia.

A democracia é um método político, ou seja, certo tipo de arranjo institucional para se

alcançarem decisões políticas – legislativas e administrativas – , e portanto não pode ser um fim

em si mesma, não importando as decisões que produza sob condições históricas dadas

(SCHUMPETER, 1984, p. 304).

Para Schumpeter (1984, p. 313-16) a teoria clássica apresentava duas ficções. A

primeira é a idéia de que a democracia constituiria um arranjo institucional, capaz de permitir

que os indivíduos concordem acerca do significado do bem comum. A possibilidade de se

conseguir tal unidade, em meio a uma pluralidade de indivíduos, era inadequada técnica e

normativamente. Para Schumpeter não existe um bem comum único e determinado, sobre o

qual todas as pessoas concordem com base em argumentos racionais. Em segundo lugar,

mesmo supondo um bem comum definido aceitável por todos, não implicaria respostas

igualmente definidas para questões isoladas. E por fim, o conceito de vontade do povo não se

sustenta, tendo em vista as conseqüências das proposições anteriores, pois, sua existência

exigiria um bem comum unicamente determinado e percebido por todos.

A segunda ficção está relacionada à concepção do indivíduo como agente racional.

Para o autor a teoria democrática atribui uma independência e qualidade racional ao indivíduo

que é irrealista. Schumpeter (1984, p. 317-28) argumenta que os indivíduos não têm

preferências definidas, são alheios a questões políticas, facilmente persuadidos e tendem a

ceder a preconceitos e impulsos extra-racionais ou irracionais: “A vontade do povo é o

produto e não o motor do processo político” (1984, p. 329).

A base realista de sua teoria está na definição de seu método democrático como um

arranjo institucional para se chegar a decisões políticas pelas quais os indivíduos adquirem o

poder de decidir mediante uma competição pelo voto popular. É na liberdade de competição,

uma vez que qualquer pessoa é livre para competir, que está a base e possibilidade da

democracia. A competição pela liderança é característica distintiva para Schumpeter e os

meios de participação do cidadão são o voto para o líder e a discussão. Assim, a superação do

empecilho provocado pela irracionalidade das massas se dá através da limitação da

participação.

Max Weber também se propõe a discutir o significado da democracia a partir de uma

reflexão do legado das teorias clássicas da democracia e sua relação com a soberania popular.

Concebia que a complexidade das sociedades modernas desencadeava um processo de

transferência dos meios de administração e produção para funcionários especializados, o

desenvolvimento de um estado burocrático cada vez mais presente no controle sobre a vida

dos indivíduos e a impossibilidade da soberania popular frente à pluralidade de valores e

orientações individuais.

Sua proposta realista está na idéia de que a democracia está relacionada à igualdade

formal dos direitos políticos, do direito de constituição do governo a todos os membros do

Estado Nacional. O avanço da racionalidade técnica implicaria na redução do escopo da

soberania popular (WEBER, 1968 apud AVRITZER, 1996, p. 104).

Enquanto Schumpeter negou qualquer forma de racionalidade individual que pudesse

sustentar a democracia dos teóricos clássicos, Weber vê na racionalidade instrumental – ou

racionalidade de meios relacionada à avaliação de instrumentos para se chegar a um fim

predeterminado, sem qualquer valor em si mesma – a identificação do indivíduo moderno

(AVRITZER, 1996, p. 109).

Para Weber, a necessidade de que a administração pública seja exercida por

profissionais liberais emerge nas sociedades complexas e nelas surge um tipo próprio de

dominação, que ele denomina de dominação racional legal. Weber (1994, p. 141) define a

dominação de tipo racional legal como sendo baseada na “crença da legitimidade das ordens

estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para

exercer a dominação”. Neste sentido, governar exige uma racionalidade específica, que não se

harmoniza com as práticas participativas, reforçando a idéia de que participação e

racionalidade são incompatíveis.

O argumento de Sartori (1994) pretende demonstrar que a chamada teoria realista, ou

elitista, como vista pelos participacionistas, é uma teoria superior às versões da democracia

participativa, atendendo aos requisitos de uma teoria descritiva (a partir da explicação do

funcionamento das democracias) e também normativa (como uma interpretação do ideal

democrático). Além de ser uma teoria aplicável a sistemas políticos de larga escala.

Tanto as questões da complexidade das sociedades modernas, quanto à necessidade de

uma racionalidade específica para governar, ou no seu termo, de conhecimento – a

competência cognitiva e a racionalidade meios-fins – premissas presentes em Schumpeter e

Weber, são imprescindíveis para se pensar a teoria da democracia em Sartori. O autor constrói

seu argumento em favor da democracia competitiva, apresentando algumas inconsistências da

teoria da democracia participativa e seu silêncio em relação a problemas inerentes à teoria

democrática.

Em primeiro lugar, a teoria participativa não percebe que a democracia dos antigos não

é a democracia dos modernos. O grupo de autores em quem se apóia, Rousseau e J. S. Mill,

não pode ser considerado um grupo virtuoso, pois suas opiniões não produzem nada em

comum. Rousseau é o último porta-voz da democracia dos antigos, enquanto Mill é um

grande porta-voz da democracia liberal e representativa, chegando a defender o voto pluralista

para os mais habilitados e instruídos. Os participativistas ignoram o problema do tamanho e,

através de um conceito de participação universal, não enfrentam o problema da diferença da

participação em microdemocracias e macrodemocracias. Ainda, o ideal participativo

relaciona-se com a intensidade que pode levar ao extremismo. A intensidade da participação

pode não ter nada a ver com o enriquecimento e o pleno desenvolvimento das capacidades

humanas. Por fim, sua receita não satisfaz a necessidade de competência, racionalidade e, em

última instância, de conhecimento (SARTORI, 1994, p. 214-23).

A partir destas críticas, Sartori (1994, p. 210, grifos do autor) sustenta que a teoria

competitiva da democracia dota a teoria descritiva de uma “série de condições necessárias e

suficientes para a existência de uma democracia política”. Utilizando a definição de

Schumpeter da democracia como método competitivo entre elites e de Friedrich do princípio

ou regras das “reações antecipadas”

, Sartori (1994, p. 209, grifos do autor) define a

democracia como o “subproduto de um método competitivo de renovação das lideranças”.

Esta teoria é chamada de teoria da retroalimentação da democracia.

Sartori (1994, p. 210-4) reformula o pensamento de Dahl em sua própria linguagem e

descritivamente, aponta que o modelo de retroalimentação pode ser traduzido dizendo-se que

a democracia é uma “poliarquia eleitoral”. O controle, a restrição e a influência do demos

sobre os líderes, dá-se a partir de eleições regulares e periódicas. Resumindo seu pensamento:

A “regra das reações antecipadas” é interpretada da seguinte maneira: “autoridades eleitas em busca de

reeleição (numa situação competitiva) são condicionadas, em sua decisão, pela antecipação (expectativa) de

como os eleitores vão reagir ao que elas decidem”. Este princípio, segundo Sartori (1994, p. 209) forneceria o

elo entre procedimento e suas conseqüências.

A democracia de larga escala é um procedimento e/ou um mecanismo que a) gera uma

poliarquia aberta cuja competição no mercado eleitoral b) atribui poder ao povo e c)

estabelece, especificamente, a

responsividade dos líderes para com os liderados (SARTORI,

1994. p. 214, grifos do autor).

Para enfrentar a questão de uma definição prescritiva (normativa) da democracia,

Sartori (1994, 231-4) ressalta a importância da liderança para a democracia. Se por um lado a

representação maximizou a responsividade, por outro, um governo não pode somente ceder às

demandas, mas deve ser

responsável por. Neste sentido, a qualidade dos resultados, ou o bom

funcionamento do sistema, depende da qualidade da liderança. O autor apresenta uma teoria

de referência de elites e duas definições resumidas, concebidas como mutuamente

reforçadoras, quais sejam, que “a democracia devia ser (a) uma poliarquia seletiva, e (b) uma

poliarquia de mérito”.

A democracia deve ser um sistema seletivo de minorias concorrentes eleitas, no qual o

valor central é a liberdade e a igualdade é pensada como “igualdade de mérito” o que significa

o igual para os iguais, isto é, a cada qual segundo seu merecimento, capacidade ou talento

(SARTORI, 1994, p. 231). Daí que a democracia também é considerada uma poliarquia de

mérito, cuja liderança deve estar entre os mais qualificados, capazes e com responsabilidade

para alcançar os melhores resultados.

A participação na política como forma de alcançar autonomia moral e a educação

política do cidadão é posta de lado completamente pelos teóricos da democracia competitiva.

A representação aparece como solução deste dilema das sociedades modernas e à indiferença

dos cidadãos com relação à esfera pública.

Assim, os argumentos realistas contra a participação política reservam um papel muito

limitado aos governados, de fiscalizadores do governo e atuantes no processo político apenas

para manter ou renovar os representantes em cargos públicos. Dias (2002, p. 97-102) discute

os argumentos da representação política apontando os seus limites para a teoria democrática.

Em primeiro lugar, há uma definição da natureza do mandato representativo a partir de

uma independência parcial dos representantes com relação aos representados. Isto se daria

porque após as eleições, não são mais os interesses de um grupo de eleitores que devem

pautar a ação dos políticos, mas os interesses nacionais. Para a autora “a idéia de interesse

nacional é tão abstrata e tão passível de manipulação quanto a idéia, amplamente criticada nos

revolucionários franceses, de vontade geral” (DIAS, 2002, p. 97).

O interesse nacional seria uma construção racional dos participantes da decisão, uma

espécie de particularismo majoritário, que também não anularia o particularismo, visto que

uma visão única não seria capaz de se impor, por si mesma, a todos os particularismos.

Principalmente, considerando as disparidades nos interesses regionais de uma nação.

A segunda questão diz respeito a quem são os agentes que definem o interesse nacional.

Para a teoria realista, eles devem ser os representantes ou detentores de cargos públicos

eletivos da esfera decisória do Estado, legitimados pelo sufrágio universal. O argumento

elitista desta teoria está na posição de que estes indivíduos seriam mais capazes de discernir o

interesse nacional e abrir mão dos particulares, pois são mais bem-informados e capacitados

para a condução dos negócios públicos.

É importante ressaltar que as condições adversas ou o baixo interesse dos cidadãos pela

esfera pública são vistas como condições estruturais e não transitórias, passíveis de serem

superadas. Assim, utilizam como justificativa para a exclusão da participação do cidadão um

argumento sem comprovação empírica. Primeiro, de que existe um interesse nacional e,

segundo, que este pode ser apreendido apenas por um grupo específico da população (DIAS,

2002, p. 100).

Em contraposição à noção de soberania popular, em que a fonte do poder é o povo, a

noção de soberania nacional estabelece como fonte do poder a nação. Neste sentido, os

representantes, embora escolhidos pelo povo, têm a legitimidade para definir a vontade da

nação. Por esta visão, o povo autoriza o representante a criar e a traduzir a vontade nacional,

por meio da transferência de soberania ou de delegação do poder. O controle da ação dos

representantes ocorreria em períodos eleitorais, servindo como medida preventiva ao mau uso

do poder, uma vez que os representantes previnem-se de cometer erros e de resguardá-los

quando forem inevitáveis, para que seus mandatos possam ser renovados.

1.3 – A reconciliação da teoria democrática com a participação dos cidadãos

Algumas linhas teóricas se destacam pela tentativa de retorno à normatividade e à

participação na teoria democrática, desafiando os pressupostos elitistas.

O trabalho de Bachrach (1983) vai se pautar por uma crítica da teoria elitista da

democracia a partir de um estudo minucioso dos principais autores e seus supostos básicos.

Em comum nos autores elitistas está a insistência numa desigualdade de aptidões individuais,

sendo as elites as mais bem preparadas para conduzir as massas e realizar o bem comum.

Bachrach (1983, p. 146) busca uma alternativa para a democracia ressaltando os limites

desta teoria. Ao pretender estar acima da ideologia, o que se percebe é que esta teoria está

profundamente enraizada por ela, na medida em que se fundamenta num profundo receio para

com a maioria e acredita que as elites estabelecidas irão preservar os valores e a civilidade das

regras do jogo democrático. Ao aceitar que as elites são esclarecidas, concluem que

necessariamente irão conduzir uma política para o interesse público.

No entanto, é preciso considerar que existem limites à racionalidade das elites e, ainda,

que estas possuem interesses próprios que podem não ser compatíveis com os interesses da

população, além de não aceitarem por em risco seu próprio status, prestígio e poder pessoal

(BACHRACH, 1983, p. 164). Conhecimento técnico e racionalidade não se traduzem

necessariamente em responsabilidade para com a coletividade. Como aponta Dias (2002, p.

102): “o problema da capacidade não é indicativo de responsabilidade política; o indivíduo

mais capaz pode ser ao mesmo tempo o mais mal-intencionado”.

O conceito de “político” também é muito restrito às esferas governamentais. Isto não

permite nenhuma ampliação da democracia para abarcar outros setores, legitimando o poder

de decisão das elites. Ampliar o conceito de político para espaços de participação não-

governamentais é crucial para combater a visão elitista de que o governo das elites e a

passividade das massas satisfazem amplamente os requisitos de uma teoria democrática.

Bachrach (1983, p. 152) propõe uma solução realista diante de um sistema político em que o

poder está sumariamente dividido: a desconcentração de poder através de uma igualdade de

oportunidade de influenciar.

Pode-se argumentar que Bachrach (1983), por meio de sua formulação sobre a

ampliação do conceito de “político”, busca a incorporação da participação do cidadão e a

inclusão de uma finalidade ética para a política abandonada pelos elitistas. O autor sustenta

que o elitismo ao conceber a democracia apenas como um método político sem fins morais, se

libera da acusação de não ter alcançado fins democráticos com meios democráticos. Uma

outra mudança teórica é a volta da normatividade à teoria política, que segundo o autor não

pode abandonar sua função crucial de orientar as ações humanas.

Bachrach (1983) chega a apontar para um meio termo que procure conciliar a

participação com objetivo de autodesenvolvimento e com a estrutura de representação. No

entanto, não conseguiu elaborar uma alternativa ao elitismo, na medida em que propõe formas

de participação fora da esfera governamental e não postula uma alternativa à esfera política.

A investigação de Pateman (1992) segue esta linha de raciocínio, na tentativa de situar

qual é lugar da “participação” numa teoria da democracia moderna e viável. Em defesa da

democracia participativa argumenta que a teoria elitista está fundada numa crítica em relação

ao aspecto irrealista dos “clássicos” que teorizaram sobre a participação. Vai mostrar que esta

crítica ignora a diferença entre os autores – em relação ao papel que atribuem à participação –

e que a idéia de recusa da noção de liderança pela teoria “clássica” é equivocada

(PATEMAN,1992, p. 29-30).

A partir de uma análise do pensamento de J. J. Rousseau, J. S. Mill e G. D. H. Cole,

Pateman (1992) extrai o que é comum a estes autores e que pode auxiliar no estudo sobre as

possibilidades de participação na atualidade. Em primeiro lugar, destaca a idéia de que há

uma inter-relação contínua entre o funcionamento das instituições e as qualidades e atitudes

psicológicas dos indivíduos que nelas interagem. Em seguida, a necessidade de ampliação do

conceito de político, pois as instituições representativas no nível nacional não bastam para a

democracia. A participação como forma de aprimoramento democrático apresenta também

três funções: a educativa, tanto no aspecto psicológico quanto no referente à aquisição de

procedimentos democráticos; a de integração e a de auxílio à aceitação de decisões coletivas

(PATEMAN, 1992, p. 60-1).

Neste sentido, vai apostar na possibilidade de democratização das estruturas de

autoridade da indústria. Para seu estudo de caso, analisou as experiências de participação

industrial na Grã-Bretanha e na Iugoslávia Socialista. Alguns limites à participação foram

levantados na indústria da Grã-Bretanha: mesmo em estruturas que davam condições ao

operário de participar das reuniões e decisões sobre a empresa, descobriu-se que há uma

demanda generalizada por participação nos níveis mais baixos da administração, o que não

ocorre em decisões tomadas em níveis mais altos. Para a autora isso ocorre porque para a

maioria dos trabalhadores tais idéias sejam simplesmente inacessíveis ou pelo que Cole

chamou de “treinamento para a subserviência”, lembrando que estes geralmente não foram

socializados num ambiente participativo (PATEMAN, 1992, p. 112-115).

Nas estruturas de conselhos adotadas pela indústria iugoslava, Pateman (1992, p. 129)

verificou que a maioria das sugestões e intervenções orais provinha dos diretores e técnicos e

raramente eram rejeitadas, predominando suas decisões em relação aos demais trabalhadores.

Isto só poderá ser contornado com a experiência da participação e com o aprendizado que

pode ocorrer na esfera de participação nos níveis mais baixos. É preciso também dotar os

trabalhadores de informações para que tenham condições de avaliar as sugestões.

Quanto ao envolvimento da classe trabalhadora a pesquisa apontou uma baixa

participação dos trabalhadores de baixo status socioeconômico e especialização no nível mais

elevado. Pateman (1992, p. 133) ressalta que é difícil visualizar de que modo aumentarão sua

representação até que os níveis educacionais se elevem, assim como é difícil calcular o tempo

necessário para experiência no sistema participativo.

No entanto, a pesquisa revelou que a participação na tomada de decisões não é

prejudicial à eficácia da empresa e que há possibilidade de democratizar estruturas de

autoridade da indústria. A idéia de que há uma inter-relação entre os indivíduos e as estruturas

de autoridade no interior das quais eles interagem foi comprovada, assim como o sentimento

de eficácia tem mais probabilidades de se desenvolver em um ambiente participativo, mesmo

que a modificação em sua estrutura de autoridade seja relativamente pequena.

Pateman (1992, p. 136) aponta, assim como os teóricos “clássicos”, para a necessidade

de uma sociedade participativa para o estabelecimento de uma forma de governo democrático.

A mudança de rota operada pela autora está na recuperação da noção de participação como

ponto central da teoria democrática contemporânea.

Apesar de também propor formas de participação alternativas, como no caso da

indústria, suas evidências se baseiam em pesquisa empírica, o que permite um esclarecimento

dos efeitos da participação ampliada. A oportunidade de participação em esferas variadas dá

condições ao indivíduo de se educar como cidadão público e de avaliar melhor a conexão

entre as esferas públicas e privadas. A atividade política se dá em variados contextos, não

apenas em ambientes institucionais de representação. Esta atividade política, por conseguinte,

pode levar o cidadão a avaliar melhor, questões que pertencem ao âmbito nacional.

Porém, deve-se considerar que a escolha de seu objeto para pesquisa empírica não foi

fiel ao seu referencial teórico, uma vez que este dizia respeito às possibilidades de

participação numa democracia liberal capitalista e sua observação é realizada num país

socialista. Há uma variável oculta em sua análise que pode ter influenciado os resultados

positivos no que tange à participação, que diz respeito ao controle maior exercido pelo Estado

nesta sociedade para que a participação e a democratização da estrutura de autoridade

industrial fosse implementada.

Robert Dahl ocupa uma posição importante no rol dos teóricos que tentam superar o

realismo da teoria democrática. Sua própria concepção de poliarquia

, como uma pobre

aproximação do ideal democrático, já indica o rompimento com a oposição

idealismo/realismo que caracterizou o pensamento elitista. Por meio de dois elementos

centrais para a existência de uma poliarquia: a liberalização ou contestação pública e

inclusividade ou participação ampliada, sua investigação busca observar a democratização, a

“As poliarquias podem ser pensadas então como regimes relativamente (mas incompletamente)

democratizados, ou, em outros termos, as poliarquias são regimes que foram substancialmente popularizados e

liberalizados, isto é, fortemente inclusivos e amplamente abertos à contestação pública” (DAHL, 2005, p. 31).

partir de diversas transformações históricas amplas que aproximaram os países de um sistema

poliárquico (DAHL, 2005, p. 33).

Neste sentido, o autor destaca as características empíricas, procurando identificar os

elementos necessários para uma poliarquia democrática pela pesquisa dos países e sua

trajetória de democratização.

O autor também recoloca a questão da participação dos cidadãos no processo político

quando postula que “uma característica-chave da democracia é a contínua responsividade do

governo às preferências de seus cidadãos, considerados politicamente iguais” (DAHL, 2005,

p. 25). Em

“Sobre a democracia” Dahl (2001, p. 49) destaca cinco critérios para a

participação democrática nas decisões da associação sobre sua política: participação efetiva,

igualdade de voto, entendimento esclarecido, controle do programa de planejamento e

inclusão dos adultos nas decisões coletivas que afetam seus interesses.

O retorno ao apelo normativo da teoria democrática se evidencia quando Dahl (2001, p.

54) destaca que a idealidade destes princípios os transforma em úteis para a democracia, na

medida em que nos proporcionam padrões para medir o desempenho das associações reais e

para orientar a moldagem e remoldagem de instituições políticas, constituições, práticas e

arranjos concretos.

Sua teoria busca recuperar a importância dos ideais para a prática democrática,

defendendo que a democracia é a melhor maneira de governar um estado e que a opção

elitista, do governo de poucos, substituiu a argumentação pela coerção. Dahl (2001, p. 58)

apresenta dez vantagens da democracia em relação a qualquer alternativa viável de governo:

1) evita a tirania; 2) garante direitos essenciais; 3) garante uma liberdade pessoal ampla; 4)

proporciona a liberdade da autodeterminação; 5) proporciona a autonomia moral; 6) promove

o desenvolvimento humano; 7) protege os interesses fundamentais; 8) promove igualdade

política; 9) busca a paz e 10) promove a prosperidade.

Desta maneira, Dahl (2001) reapresenta à teoria democrática elementos ausentes desde

Schumpeter. As vantagens 4 e 5, especialmente, guardam uma estreita relação com os

princípios democráticos presentes nos clássicos. Por meio do conceito de autodeterminação, o

autor retoma uma importante dimensão da participação democrática, a possibilidade dos

indivíduos viverem sob leis de sua própria escolha. Ou seja, a democracia apresenta-se para

Dahl como algo mais do que uma forma de governo, constituindo um processo de tomada de

decisões que dá oportunidade aos cidadãos de apresentarem seus pontos de vista, discutirem,

deliberarem e buscarem o consenso sobre as regras e leis que regerão suas vidas (DAHL,

2001, p. 67).

O ideal da autonomia moral, ou responsabilidade moral, como proposto pelo autor,

significa:

A meu ver, é adotar os seus princípios morais e tomar decisões baseadas nesses princípios

apenas depois de se empenhar num ponderado processo de reflexão, deliberação, escrutínio e

consideração das alternativas e conseqüências. Ser moralmente responsável é ter o governo de

si no domínio das opções moralmente pertinentes (DAHL, 2001, p. 68 – grifos do autor).

De acordo com Avritzer (1996, p. 117), no livro “Democracy and its critics” (1989)

Dahl reintroduz o fundamento moral na teoria democrática, afirmando que a participação

democrática é afim ao desenvolvimento moral. Desta forma, realiza uma mudança de rota em

relação ao elitismo e rompe com a noção restrita de racionalidade sinônimo de maximização

de benefícios materiais.

A noção de que o processo de participação democrática capacita o indivíduo a viver

com responsabilidade remete ao pensamento rousseauniano da função educativa da

participação, que traz não apenas ganhos materiais, mas resultados humanos, no sentido de

uma ação responsável, social e política. Os sistemas democráticos promovem o

desenvolvimento humano para viver publicamente e privadamente, ao capacitar o indivíduo a

levar em conta os direitos e obrigações dos outros e os seus (DAHL, 2001, p. 69).

Quem estaria apto a participar? Para Dahl (2001, p. 90), todos os indivíduos adultos

devem ser considerados suficientemente bem preparados para participar do processo

democrático de governo do estado. Ao adotar o princípio da igualdade política, postula que

não apenas o conhecimento formal é necessário para tratar das questões públicas, mas

também a educação cívica que acontece na discussão pública, na deliberação, no debate, na

controvérsia, na disponibilidade de informações confiáveis e nas instituições. As instituições

necessárias para a democracia em grande escala, ou poliarquia democrática, listadas por Dahl

são: funcionários eleitos; eleições livres, justas e freqüentes; liberdade de expressão; fontes de

informação diversificadas; autonomia para as associações e cidadania inclusiva. Necessárias

para satisfazer os cinco critérios democráticos apontados acima.

Não obstante a mudança operada no pensamento de Dahl de revalorização da

participação do cidadão nos negócios públicos, há um limite em sua teoria no sentido de

apontar como esta participação se conciliaria com o sistema representativo e com as formas

complexas do Estado, descritas por Weber.

Apesar de apontar a necessidade de associações autônomas para a poliarquia

democrática, limita-se a instituições representativas como grupos de interesse, organizações

de lobby e partidos políticos. Num capítulo dedicado à questão da democracia em diferentes

escalas, Dahl (2001, p. 125) contrapõe a participação do cidadão à eficácia do sistema,

trazendo novamente à teoria democrática este dilema. A representatividade aparece como a

única solução possível em democracias de grande escala.

Quanto menor a unidade democrática, maior seu potencial para a participação do cidadão e

menor a necessidade de que os cidadãos deleguem as decisões do governo a representantes.

Quanto maior a unidade, maior sua capacidade para tratar de problemas importantes para os

cidadãos e maior a necessidade dos cidadãos delegarem as decisões a representantes (DAHL,

2001, p. 125)

De acordo com Avritzer (1996, p. 118) escapa ao autor a dimensão coletiva ou

intersubjetiva da democracia, a dimensão normativa como valor coletivo compartilhado por

indivíduos associados para estabelecer formas de ação coletiva. Neste sentido, a reintrodução

da normatividade na teoria democrática é limitada à idéia de auto-realização individual.

Dahl (2005, p. 50) concebe algumas condições para se aumentar as possibilidades de

poliarquia: seqüências históricas; grau de concentração na ordem socioeconômica; nível de

desenvolvimento socioeconômico; desigualdade; clivagens subculturais; controle estrangeiro

e crenças de ativistas políticos. Entretanto, estas condições aparecem como parâmetro para

avaliar o quanto os países democratizados se aproximam de uma poliarquia democrática. Falta

uma reflexão sobre quais seriam as práticas capazes de influenciar tais condições, além das

práticas que favoreceriam a democratização a um nível além da democracia poliárquica.

Já a obra de Habermas se apresenta como capaz de reconectar a participação à teoria

democrática e compatibilizá-la com a complexidade da administração estatal, ao mesmo

tempo em que restabelece a relação entre racionalidade individual e bem-comum. A

existência de dois tipos de racionalidades, seria a chave para se tratar o fenômeno da

burocratização e da pluralização das sociedades modernas.

A partir de um marco conceitual dualístico Habermas opera a diferenciação entre os

processos de modernização do Estado e da economia dos processos de racionalização e

democratização da sociedade.

Por um lado, Habermas discute o processo de generalização das normas e valores no interior

das sociedades modernas, processo intimamente conectado com a emergência de práticas

democráticas. Por outro, ele diferencia a democracia do surgimento dos subsistemas econômico

e administrativo baseados na coordenação da ação através de resultados (HABERMAS, 1984,

II, p. 154

apud AVRITZER, 1996, p. 141).

Com base nesta distinção entre os sistemas da administração e a esfera da sociedade e

os dois tipos de racionalidade correspondente – a racionalidade sistêmica e a racionalidade

comunicativa – Habermas, resolve o problema colocado por Weber de incompatibilidade

entre as formas complexas da sociedade moderna e a participação. A burocratização estaria

associada à esfera administrativa do Estado moderno, na qual se manifestaria a racionalidade

sistêmica, baseada na impessoalidade da ação. Já a racionalidade comunicativa estruturaria a

esfera pública, entendida como arena discursiva na qual ocorre a formação pública da vontade

e os valores democráticos se formam e reproduzem comunicativamente

O conceito de ação comunicativa, para Habermas (2002) seria o único que apresenta

todas as funções da linguagem e sua possibilidade de tematizar, questionar e construir

conceitos nos três mundos – objetivo, subjetivo e social:

Sólo el concepto de acción comunicativa presupone el lenguaje como um medio de

entendimiento sin más abreviaturas, en que hablantes y oyentes se refieren, desde el horizonte

preinterpretado que su mundo de la vida representa, simultáneamente a algo en el mundo

objetivo, en el mundo social y en el mundo subjetivo, para negociar definiciones de la situación

que puedan ser compartidas por todos (HABERMAS, 2002, I, p. 138).

No mundo da vida habermasiano, a linguagem é utilizada para explicar ou questionar

uma afirmação sobre os três mundos, no qual os valores e normas democráticos são

construídos sem a interferência da burocratização própria ao sistema administrativo. A esfera

pública é o locus onde os atores sociais se envolvem em discursos marcados pela ação

comunicativa. Habermas (2003, II, p. 28) volta aos conteúdos normativos dos modelos de

democracia ao postular que a força legitimadora da política deliberativa depende da estrutura

discursiva de formação da opinião e da vontade, em última instância depende dos níveis

discursivos do debate público e da perspectiva dos próprios participantes que estabelecem as

regras do discurso.

O critério de validade da política, na medida em que inexiste uma verdade objetiva, está

na qualidade do processo de argumentação e discussão próprio à democracia. Bem como a

validade da democracia está relacionada ao processo de argumentação entre indivíduos que se

reconhecem como iguais na utilização da linguagem. Assim, a racionalidade é percebida

como possibilidade de formas de ação coletiva e de compartilhamento de valores entre os

atores e o bem-comum emerge do assentimento da pluralidade de atores participantes.

Habermas utiliza o conceito de ação comunicativa de Hannah Arendt e sua idéia de poder como capacidade

humana, para agir ou fazer algo, bem como se unir a outros e atua em concordância com eles. No entanto, para

Habermas, a política não pode ser idêntica, como supõe Arendt, à práxis daqueles que conversam entre si, a fim

de agirem em comum. Para a autora, toda política é comunicativa. Nesse sentido, Habermas introduz a dimensão

da competição estratégica no conceito de político que seria próprio à racionalidade sistêmica presente nas esferas

da economia e administrativa. HABERMAS, Jürgen. 1980. O conceito de poder de Hannah Arendt.

In:

FREITAS, B. & ROUANET, S. P. (orgs.). Habermas. Coleção Sociologia.

Mantendo a distinção entre sociedade civil, entendida como base social de esferas

públicas autônomas, e o sistema econômico e administrativo, Habermas apresenta a forma

como o poder produzido comunicativamente na esfera pública é transformado em poder

aplicado administrativamente.

A força social e integradora da solidariedade

, que não pode ser extraída apenas de fontes do

agir comunicativo, deve desenvolver-se através de um amplo leque de esferas públicas

autônomas e de processos de formação democrática da opinião e da vontade, institucionalizados

através de uma constituição, e atingir os outros mecanismos de integração social – o dinheiro e

o poder administrativo – através do

médium do direito (HABERMAS, 2003, II, p. 22).

A influência gerada pela esfera pública só pode se transformar em poder político

através das comportas do processo democrático e do sistema político em geral, instaurado na

forma do Estado de direito. Neste sentido, Habermas apresenta o Estado democrático de

direito como indispensável para a produção da norma. É através do direito que “as estruturas

de reconhecimento, embutidas no agir regulado pelo entendimento, passam do nível de

interações simples para o das relações abstratas e anônimas entre estranhos” (HABERMAS,

2003, II, p. 119).

A política possui uma dimensão prático-moral, na medida em que os atores imersos no

processo discursivo têm acesso aos saberes para resolver as grandes polêmicas, pois a

interpretação de uma dada situação se dá a partir do conhecimento detido pelos atores no

mundo da vida. Assim, o problema de uma especialização imperiosa para tratar dos problemas

políticos, é substituído pelo entendimento discursivo que garante o tratamento racional de

temas, argumentos e informações (HABERMAS, 2003, II, p. 53).

Como aponta Avritzer (1996, p. 123), Habermas soluciona o problema da participação

através da noção de que existem públicos não institucionalizados capazes de se organizar no

nível da sociedade e forçar a compatibilização entre esfera pública e sistema político. Dessa

forma, abre espaço na teoria democrática para a participação de movimentos sociais e da

sociedade civil, ao conceber que a formação democrática da vontade se dá a partir de

múltiplos centros.

Isto será importante principalmente para se pensar o processo de democratização

brasileira e de alguns países da América Latina em que se verificou a participação da

sociedade civil, questionando as relações Estado/sociedade, buscando introduzir suas

demandas na agenda política.

“Nesta passagem, emprego o termo ‘solidariedade’ (...) como conceito de uma teoria da sociedade, não como

um conceito puro e simplesmente normativo” (HABERMAS, 2003, II, p. 23 – notas do autor).

É importante ressaltar que o sistema político em Habermas é totalmente dependente das

redes periféricas de comunicação presentes na esfera pública. No entanto, na teoria

democrática habermasiana, apenas o sistema político pode agir, enquanto a esfera pública

reage à pressão de situações problemáticas da sociedade como um todo e estimula opiniões

influentes, buscando direcionar o sistema administrativo (HABERMAS, 2003, II, p. 23).

Habermas não apresenta uma teoria capaz de compatibilizar a interação da sociedade

nos aparelhos do governo, uma vez que o seu conceito de esfera pública não produz

deliberação ou decisão. O que a esfera pública habermasiana produz são posições, a partir do

consenso que emerge no processo de interação social, com o objetivo de influenciar as

decisões administrativas.

No modelo discursivo de democracia proposto por Habermas, os atores da sociedade

civil têm a função de preservar e ampliar a infra-estrutura comunicativa, próprias do mundo

da vida, pela produção de microesferas públicas associadas à vida cotidiana. Além disso, a

esfera pública, enraizada no mundo da vida através da sociedade civil deve:

(...) reforçar a pressão exercida pelos problemas, ou seja, ela não pode limitar-se a percebê-los e

a identificá-los, devendo, além disso, tematizá-los, problematizá-los e dramatizá-los de modo

convincente e eficaz, a ponto de serem assumidos e elaborados pelo complexo parlamentar

(HABERMAS, 2003, II, p. 91).

Ao mesmo tempo, Habermas mantém a autolimitação dos atores da sociedade civil sob

dois aspectos. A primeira diz respeito à complexidade, uma vez que para as associações da

sociedade civil funcionarem como catalisadoras da formação da opinião e da vontade

democrática, elas não podem transformar-se em estruturas formalizadas. Ou seja, a

burocratização deve se limitar à esfera do Estado, para não afetar a democracia. A segunda

autolimitação diz respeito à impossibilidade dos atores da sociedade civil exercerem poder

administrativo, sua influência deve percorrer os mecanismos institucionalizados do Estado

constitucional (AVRITZER & COSTA, 2004, p. 7).

Se por um lado os atores da sociedade civil buscam evitar a colonização da esfera

pública pelo Estado e economia para preservação deste espaço, de outro há tentativa destes de

burocratizar ou monetarizar o mundo da vida. Este seria o dilema presente na Modernidade.

Como observam Avritzer e Costa (2004, p. 9) esta preocupação de Habermas em defender o

caráter institucional/constitucional do Estado de direito, bem como a sua ênfase na distinção

dos códigos de coordenação específicos dos diferentes sistemas, levam-no a subestimar

completamente as estruturas de participação pública.

Escapa à sua análise dimensões importantes do espaço público que alguns autores têm

ressaltado, como a necessidade de horizontalizar os processos decisórios ou a possibilidade de

promover processos de “alfabetização política” que se dão a partir de uma interação da

sociedade com os espaços institucionalizados no plano local, que permitem a vivência da

noção de poder (AVRITZER & COSTA, 2004, p. 9).

O que emerge de sua teoria é uma completa incompatibilização entre interação social e

organização sistêmica que visa a proteger a esfera pública da influência do Estado sobre sua

agenda, mas que também bloqueia a possibilidade de que a sociedade possa aumentar sua

capacidade deliberativa através de processos decisórios institucionalizados. No contexto

brasileiro, em que a instauração das estruturas do Estado Moderno precede o movimento

societário por democratização, a democracia precisa ser pensada de forma mais interativa

entre Estado/sociedade.

Como aponta Avritzer e Costa (2004, p. 9) a democracia deliberativa, nos dias atuais,

deve “conectar os processos de discussão e deliberação pública, de sorte a permitir que o

debate político gere não apenas possibilidades de consenso, mas transparência no exercício do

poder”. Nesse sentido, a análise da democracia deliberativa deve estender a racionalidade

comunicativa aos processos decisórios e assegurar, institucionalmente, a existência de fóruns

deliberativos.

A noção de democracia deliberativa ajuda a compreender o funcionamento dos novos

espaços de participação criados na contemporaneidade, principalmente os conselhos de

políticas públicas, foco deste trabalho. A idéia básica implícita neste modelo é a de que:

Somente podem ser ditas válidas (isto é, vinculantes moralmente) aquelas normas (isto é, regras

gerais de ação e arranjos institucionais) que poderiam receber a anuência de todos aqueles

afetados por suas conseqüências, se tal acordo fosse alcançado como o resultado de um

processo de deliberação que tenha as seguintes características: 1) a participação na deliberação

é regulada por normas de igualdade e simetria; todos têm as mesmas chances de iniciar atos de

fala, questionar, interrogar e abrir o debate; 2) todos têm o direito de questionar os tópicos

fixados no diálogo; e 3) todos têm o direito de introduzir argumentos reflexivos sobre as regras

do procedimento discursivo e o modo pelo qual elas são aplicadas ou conduzidas (NOBRE,

2004, p. 34).

No caso dos conselhos, a observação de Ugarte (2004, p. 98), de que as decisões

coletivas podem se dar sob a participação de todos atingidos ou pelos seus representantes, é a

mais adequada. Deixando de lado as críticas sobre as debilidades da teoria deliberativa da

democracia

, suas proposições sobre a necessidade da democracia incorporar a participação

do cidadão nos processos decisórios são relevantes para este trabalho.

No Brasil, esta participação deve ser vista não como livre da interação com o Estado,

mas como uma participação que em muitos casos foi criada ou teve a colaboração na sua

gênese do sistema político, vide os casos dos conselhos de políticas públicas e do Orçamento

Participativo. A aposta democrática em relação a estes espaços é a das suas potencialidades de

democratização do Estado e de incorporação na agenda política de demandas

democratizadoras da sociedade.

Como mostra Ugarte (2004, p. 102-3) “uma verdadeira teoria da democracia deve

sublinhar a importância da participação cidadã no maior número de espaços de decisão

possíveis”. Analogamente, Bobbio (1986) aponta que o critério para o desenvolvimento

democrático:

(...) não pode mais ser o número de pessoas que têm o direito de votar, mas o número de

instâncias (diversas daquelas políticas) nas quais se exerce o direito de voto; sintética mas

eficazmente: (...) o critério não deve mais ser o de “quem” vota, mas o do “onde” se vota [e

fique claro que aqui entendo o “votar” como o ato típico e mais comum de participar, mas não

pretendo de forma alguma limitar a participação ao voto] (BOBBIO, 1986, p. 56).

Considerando estes espaços decisórios como potenciais para o fortalecimento e o

aprendizado da democracia, cumpre verificar quais são os fatores que influenciam na ação

coletiva e podem contribuir ou dificultar para que estes instrumentos participativos

transformem as relações assimétricas em relações mais simétricas.

1.4 – Condicionantes da ação coletiva

Nesta seção serão analisados alguns fatores envolvidos na dinâmica participativa.

Partindo do princípio de que as motivações para a ação, não podem ser compreendidas sob

uma única perspectiva teórica e que os contextos e as situações envolvidas são muito

distintos, além das diferenças nos interesses dos indivíduos e perspectivas, este trabalho

considera três fatores: 1) a escolha racional; 2) a cultura política e 3) o formato institucional.

De acordo com Ugarte (2004, p. 99) “a debilidade da teoria deliberativa está em apostar tudo em uma ‘opinião

pública livre, culta, responsável, informada e disposta a participar, capaz de exercer uma função propositiva

inteligente e de controle do poder público’ que, além de inexistente, parece utópica”.

1.4-1 – O indivíduo racional

A teoria da escolha racional adota como ponto de partida o individualismo

metodológico, em que os componentes do sistema social são os indivíduos, a partir de um

conceito de racionalidade importado da economia. A motivação para a ação dos indivíduos é

entendida nesta perspectiva pela maximização dos interesses individuais. Como destaca

Avritzer (1996, p. 80) esta procura pela maximização dos interesses torna-se o fundamento

normativo da ação do homo economicus como também do homo politicus. Neste sentido,

todas as teorias da escolha racional negam os pressupostos consensuais da ação coletiva.

Qual seria então a possibilidade dos indivíduos agirem coletivamente ou o que

motivaria a ação coletiva na perspectiva racionalista da ação? A análise de Olson (1999) vai

tentar desmontar a hipótese que vê uma seqüência lógica entre serem os indivíduos racionais e

centrados nos próprios interesses individuais e agirem para atingir os objetivos dos grupos, só

porque todos os indivíduos ganhariam ao alcançar tal meta. Para o autor, o indivíduo tende a

participar visando um objetivo comum somente quando há coerção, algum mecanismo ou

incentivo que o estimule. Bem como o indivíduo somente tende a participar quando os custos

de sua adesão são bem inferiores aos resultados obtidos com a sua participação.

Mesmo que os membros de um grande grupo almejem racionalmente uma maximização do seu

bem-estar pessoal, eles não agirão para atingir seus objetivos comuns ou grupais a menos que

haja alguma coerção para forçá-los a tanto, ou a menos que algum incentivo à parte, diferente

da realização do objetivo comum ou grupal, seja oferecido aos membros do grupo

individualmente com a condição de que eles ajudem a arcar com os custos ou ônus envolvidos

na consecução desses objetivos grupais (OLSON, 1999, p. 14-5).

O tamanho do grupo será um fator determinante para definir a possibilidade de que a

busca racional e voluntária de um interesse individual gere comportamento grupal. Quanto

maior for o grupo, maior será a possibilidade de que os indivíduos adotem um comportamento

free rider, ou seja, que depositem nas mãos de outrem a tarefa de agir em busca dos objetivos

finais, reservando-se o direito de apenas usufruir as conquistas finais. Isto acontece porque, a

decisão de não participar, principalmente em grandes grupos, não afeta muito os resultados

finais em decorrência da existência razoável de participantes que irão se esforçar para atingir

os objetivos. Nestes grupos, será imprescindível a coerção ou os incentivos independentes e

externos (OLSON, 1999, p. 60).

Deixar o ônus da provisão do bem coletivo aos demais participantes de forma a obtê-lo

sem custo algum, pode aparecer como uma alternativa racional do indivíduo. De acordo com

Cruz (2005, p. 72) as teorias da troca racional também partem do princípio de que o

comportamento do indivíduo é estrategicamente calculado e, por conseguinte, ao perseguirem

seus interesses, os atores consideram as diversas alternativas de ação e, por meio da

antecipação das conseqüências possíveis, fazem a opção pela ação que melhor se harmoniza

com sua preferência.

A análise de Downs (1999) sobre o comportamento dos partidos políticos, do governo e

dos indivíduos numa democracia, também vai ao encontro da perspectiva da escolha racional.

Downs trata o processo político-eleitoral de forma análoga ao jogo do mercado presente na

ciência econômica, enfatizando o cálculo realizado por partidos e eleitores em variadas

circunstâncias com que se defrontam ao tomar suas decisões.

O modelo para analisar a teoria democrática, consiste na presunção de um indivíduo

racional que emprega alguns meios para atingir determinados fins. Um homem racional, de

acordo com seu modelo de racionalidade econômica, se comporta da seguinte maneira:

1) ele consegue sempre tomar uma decisão quando confrontado com uma gama de alternativas;

2) ele classifica todas as alternativas diante de si em ordem de preferência de tal modo que cada

uma é ou preferida, indiferente, ou inferior a cada uma das outras; 3) seu ranking de preferência

é transitivo; 4) ele sempre escolhe, dentre todas as alternativas possíveis, aquela que fica em

primeiro lugar em seu ranking de preferências; e 5) ele sempre toma a mesma decisão cada vez

que é confrontado com as mesmas alternativas (DOWNS, 1999, p. 28).

Este modelo ele transporta para a análise empírica do comportamento dos partidos

políticos, grupos de interesse e governos. O funcionamento da democracia para Downs (1999,

p. 33) compatibiliza a racionalidade individual com o modus operandi do governo ao supor

que o objetivo do governo é a reeleição e que, portanto, todo governo tem o objetivo de

maximizar o apoio político. Para o autor sua análise é positiva porque descreve o que

acontecerá sob certas condições e não o que deveria acontecer. De acordo com este modelo a

democracia existe nos locais nos quais a racionalidade individual é praticada.

Segundo seu modelo de democracia, os interesses dos grupos políticos e dos indivíduos

estão sempre em conflito, uma vez que seu conceito de comportamento racional se refere a

um comportamento racional dirigido principalmente a fins egoístas. Para Downs (1999, p. 50)

“os partidos formulam políticas a fim de ganhar eleições, e não ganham eleições a fim de

formular políticas”. Assim, as funções sociais das políticas são subproduto da ação humana, e

as ambições privadas, seus fins. Este comportamento político está consciente de uma relação

definida entre suas políticas e a forma como as pessoas votam. O indivíduo racional vota no

partido que ele acredita que poderá lhe proporcionar mais benefícios, deste modo, o princípio

de maximização individual dos atores individuais é compatibilizado com a racionalidade

própria do sistema democrático: “como os governos planejam suas ações para agradar

eleitores e os eleitores decidem como votar com base nas ações governamentais, uma relação

circular de mútua interdependência subjaz no funcionamento do governo numa democracia”

(DOWNS, 1999, p. 94).

É indubitável a contribuição à teoria democrática da dimensão do indivíduo racional, no

entanto, a sua redução à maximização da utilidade e de benefícios materiais, oculta dimensões

importantes da ação humana, bem como a relação entre racionalidade individual e os

conceitos e valores mais gerais diretamente relacionados à prática democrática. Desaparece

também as formas de opinião e de discussão pública, que podem contribuir para a ação

coletiva. Em seu modelo apenas três tipos de grupos tomam decisões políticas: partidos

políticos, cidadãos individuais e grupos de interesse (DOWNS, 1999, p. 48). Para criar

opiniões simpáticas ao público sobre suas políticas, os governos recorrem aos intermediários e

grupos de interesse, para traduzir a vontade dos cidadãos.

Como nos mostra Avritzer (1996, p. 95-8) a limitação da idéia de racionalidade à

satisfação do auto-interesse, também colocada por Adam Smith

, deixou irresoluto o

problema do impacto das formas impessoais sobre as relações interativas entre os indivíduos.

Ser moderno não significa apenas a busca pela autopreservação hobbesiana, mas também

pressupõe a negociação do substrato coletivo que a antecede. A política deve ser pensada

como meio de constituição de formas de deliberação capazes de ultrapassar a mera agregação

de interesses.

Para Carvalho (2002, p. 300-1) as abordagens racionalistas destacam as razões

circunstanciais que informam as decisões dos atores políticos. Algumas análises têm sugerido

uma interface entre as abordagens racionalista e culturalista, de modo a considerar uma

racionalidade bem compreendida que requeira do agente, para além do cálculo míope, uma

capacidade reflexiva, de considerar na deliberação sobre a eficiência de sua ação política, os

valores, normas e o ambiente moral, no qual se encontra inserido.

Avritzer está se referindo ao trabalho de SMITH, Adam. 1776. An Inquiry into the Nature and the causes of the

Wealth of Nations.

Oxford, R. H. Campbell. Smith identifica todas as formas de liberdade com a capacidade do

indivíduo de tomar decisões individuais de acordo com suas preferência.

1.4-2 – A perspectiva da cultura política e sua influência para a democracia

Alguns trabalhos têm enfatizado a importância para a democracia da incorporação pelos

atores políticos de um sistema de valores e comportamentos democráticos, para além da

coordenação automática da ação política. Segundo Taylor (1985)

a democracia deve ser

entendida como uma interligação do sistema político com o sistema de valores, normas,

crenças e tradições culturais que predominam no interior desse mesmo sistema político. A

internalização ou não pelos atores de uma normatividade democrática pode implicar

constrangimentos para a democracia, na medida em que atores políticos de convicções não

democráticas ou semidemocráticas

ocupam posições-chave no sistema político.

É preciso considerar também que as atitudes não-democráticas podem partir tanto dos

atores políticos na esfera governamental quanto da população em geral. Assim, de um lado,

têm-se grupos políticos no poder que tendem a fortalecer práticas centralizadoras e

autoritárias em seu relacionamento com a sociedade e, de outro, segmentos da sociedade que

não se sentem motivados ou preparados para participar do processo político ativamente ou

simplesmente assumem um comportamento dentro dos padrões da representação política

(CRUZ, 2005, p. 75).

Os teóricos da democracia que defenderam uma visão ampliada da participação, já

partiam do princípio de que a participação ativa dos cidadãos nas questões políticas é

essencial para a democracia. A análise de Tocqueville sobre o associativismo norte-

americano, confirma a importância da complementaridade entre práticas democráticas na

sociedade e as instituições da democracia.

Mas para que as pessoas possam participar da política, além da disposição dos atores é

preciso o senso de responsabilidade cívica. Almond e Verba (1965) no livro “

The civic

culture”, a partir de estudo intercultural de atitudes e comportamentos políticos em cinco

países, Estados Unidos, Grã-Bretanha, Alemanha, Itália e México, analisam o senso de

competência política e seu desenvolvimento. A conclusão dos autores é que existe uma

relação positiva entre o senso de competência e de participação política, ou seja, as pessoas

com senso de eficiência política têm mais probabilidades de participar da política do que as

TAYLOR, Charles. 1985. Philosophy and the Human Sciences. Cambridge: Cambridge University Press.

Atores políticos semidemocráticos são aqueles que têm “uma atitude instrumental em relação à democracia.

Eles não rejeitam a democracia (...) nem tampouco eles a defendem tal como os democratas radicais e liberais.

Dependendo das circunstâncias, eles podem ser a favor da democracia representativa, da democracia restritiva ou

do autoritarismo” (MAINWARING & VIOLA, 1984

apud AVRITZER, 1995, p. 121). De acordo com Avritzer

este parece ser o comportamento dominante das elites políticas brasileiras.

que não possuem tal sentimento: “a convicção na própria competência é uma atitude política

decisiva” (ALMOND & VERBA, 1965, p. 206-7, apud, PATEMAN, 1992, p. 66).

A pesquisa reforça o argumento de Mill sobre a importância das instituições políticas

locais, ao concluir que o senso de eficiência política era mais acentuado no nível local do que

no nacional. Para Almond & Verba (1965) o governo local pode funcionar como um campo

de treinamento para a competência política. Este tema estará presente nas análises sobre a

democratização brasileira e relevância das experiências locais de participação para o

aprimoramento da democracia, que passaram a se apresentar como uma alternativa a uma

cultura política autoritária e centralizadora.

A possibilidade de gestação de uma cultura política democrática nas organizações

voluntárias e associações políticas, tem sido recorrente na literatura sobre a democracia.

Pateman (1992, p. 67) aponta que o senso de eficiência política era maior entre os membros

das organizações voluntárias dos cinco países estudados por Almond e Verba, do que entre os

que não eram membros.

Pateman (1992) também conclui no seu estudo sobre a participação na indústria que o

sentimento de competência política pode se desenvolver em estruturas descentralizadas de

participação e que a democracia requer uma sociedade democrática para se sustentar. Neste

sentido incorpora a compreensão de relação entre socialização em instituições da sociedade e

a estrutura política de uma determinada sociedade salientada por Almond e Verba. Assim o

padrão de relação dominante nas instituições “não-políticas” influencia no funcionamento do

sistema político:

Se na maioria das situações sociais o indivíduo se acha subserviente a alguma figura de

autoridade, é provável que ele espere uma relação de autoridade como essa na esfera política.

Por outro lado, se fora da esfera política ele dispõe de oportunidades de participar de um amplo

leque de decisões sociais, provavelmente esperará ser capaz de participar do mesmo modo das

decisões políticas. Além disso, a participação na tomada de decisões não-políticas pode dar-lhe

a destreza necessária para engajar-se na participação política (ALMOND & VERBA

apud

PATEMAN, 1992, p. 68).

Mas é importante notar quais são os constrangimentos para o desenvolvimento deste

sentimento de eficiência política. A desigualdade socioeconômica é uma das variáveis

explicativas para a assimetria no processo de participação. A pesquisa de Pateman (1992) é

um indicativo de que a participação nos postos mais elevados da administração tende a se

concentrar nos estratos com um nível socioeconômico mais alto e com um grau de instrução

maior. O sentimento de competência política tem uma relação forte com o nível educacional,

na medida em que este fornece ao indivíduo motivações específicas que interfere no interesse

de fazer parte do processo de decisão e no sentimento de “dever” de se tornar um cidadão

mais ativo. A educação pode também contribuir para uma mudança nos padrões de

comportamento e para romper, portanto, com práticas tradicionais, levando ao

desenvolvimento de novas atitudes e valores e à abertura de espaços que possibilitem novas

experiências de participação (PENNOCK, 1979 apud CRUZ, 2005, p. 78).

O tipo de atitude que os indivíduos adotam em relação ao processo político tem relação

direta com a forma como se percebem como atores políticos, o que nos leva às definições de

Almond e Verba (1963) sobre competência política. O indivíduo politicamente competente

pode, de fato, exercer influência sobre as ações governamentais, já o indivíduo subjetivamente

competente acredita em sua capacidade de exercer influência, mesmo quando esta não se

concretiza de fato.

Neste sentido, pode-se dizer que para o processo político e para o desenvolvimento de

uma cultura política democrática, dois fatores devem estar interligados. Primeiro, é preciso

considerar que a estrutura de poder varia tanto inter países como inter localidades de uma

mesma nação, e por conseguinte, a participação pode assumir diferentes graus de importância.

Desta forma, a relação que o governo e o sistema político estabelece com os cidadãos pode

contribuir para a participação e para um papel mais ativo destes, ou bloquear o

desenvolvimento de uma relação mais simétrica. Ou seja, apesar dos grandes obstáculos

enfrentados pelas disparidades socioeconômicas e educacionais, a atitude do sistema político

e do governo em direção à inclusão do cidadão comum nas decisões governamentais pode

contribuir para a sua competência política. Como aponta o estudo de Pateman (1992), fatores

como experiência e socialização em ambientes participativos podem reverter as atitudes dos

indivíduos em relação às questões políticas, indo ao encontro da idéia de que se aprende

participar participando.

Segundo, a influência política por parte do cidadão comum depende de certas

características sociais e de determinadas atitudes ligadas à competência subjetiva. A crença na

capacidade individual de influenciar é de extrema relevância para a adoção de um

comportamento político comprometido com o fortalecimento da democracia. Esta é uma via

de mão dupla, em que a cultura política dos governantes pode reforçar o potencial

participativo ao se mostrar aberto às opiniões e decisões da população ou minimizá-lo e, vice-

versa, os cidadãos podem reforçar uma relação assimétrica com o governo ao não aderirem às

práticas participativas ou ao se sentirem incapazes de influenciar.

No trabalho de Putnam (2002) está presente semelhante inquietação sobre a relação

entre mudanças introduzidas pelo governo e a cultura política, ao pesquisar as variáveis que

explicam a diferença no desempenho institucional. Para o autor as instituições são moldadas

pelo contexto social em que elas atuam, relacionada diretamente à cultura cívica de

participação dos cidadãos. A história e o contexto social restringem ou colaboram para o êxito

institucional.

Com a introdução dos conselhos regionais na Itália ocorreu uma mudança na cultura

política das elites que os representavam, no sentido de uma despolarização ideológica, e uma

tendência à abordagem mais pragmática das questões públicas. A descentralização

administrativa deu mais autonomia, acessibilidade dos cidadãos e líderes comunitários ao

governo e aumentou a satisfação dos eleitores em relação ao desempenho do governo regional

(PUTNAM, 2002, p. 43-68).

Putnam (2002, p. 75) ressalta que não obstante o ponto positivo da reforma em

aproximar as instituições representativas do povo, a eficiência administrativa não se verificou

em algumas regiões e foi assimétrica na região Norte em relação ao Sul. A diferença em tal

desempenho é explicada pela existência de capital social. O capital social seria composto por

três importantes elementos. A confiança interpessoal é responsável pela promoção da

cooperação e associada às regras de reciprocidade – a certeza que a confiança será retribuída –

leva a uma maior probabilidade de intercâmbio. A participação cívica é o terceiro fator

imprescindível para a existência de capital social e pode se dar numa variedade de associações

voluntárias ou não, caracterizando-se por uma intensa interação horizontal (PUTNAM, 2002,

p. 180-183).

Assim o melhor desempenho do Norte da Itália se explicaria pela diferença histórica de

participação cívica. A cultura participativa dos cidadãos ajudou o desempenho de suas

instituições, bem como o desenvolvimento social e econômico da comunidade. Já na região

Sul do país a permanência de relações clientelistas se traduziu numa permuta vertical, em que

apenas os grupos próximos à elite política local têm acesso aos bens públicos, excluindo da

representação vários segmentos da sociedade.

O comportamento político está diretamente relacionado ao contexto cívico de

participação e confiança, no entanto, isto não significa impossibilidade de mudança. Putnam

(2002, p. 193) declara que “mudando-se as instituições formais pode-se mudar a prática

política”. Através da instituição de governos descentralizados mais próximos da participação

do cidadão foi possível verificar uma mudança no comportamento da elite, modificação das

antigas estruturas de poder e uma certa autonomia subnacional. A criação de capital social

para Putnam (2002, p. 194) é fundamental para o funcionamento da democracia.

Putnam (2002) faz uma combinação entre normas subjetivas (confiança e regras de

reciprocidade), características objetivas da sociedade (associativismo) e resultados (eficiência

social e econômica). Um dos problemas desta relação proposta por Putnam é a dificuldade de

transpor a experiência italiana para outros contextos, uma vez que, empiricamente, a

correlação entre estes fatores não necessariamente se concretiza. Outra dificuldade é que a

criação de capital social aparece como imprescindível à democracia, mas não há uma

explicação de como criá-lo ou de como se gera a confiança social, um dos fatores básicos para

o capital social. Em quais contextos sociais, políticos e culturais é possível criar confiança que

gera cooperação e vice-versa?

Para o autor o engajamento em associações voluntárias tende a gerar confiança e

cooperação, porém, é preciso destacar que esta não é uma relação mecânica, mas que pode

depender do tipo de associativismo e das relações que se estabelecem no interior destas. O

que quer dizer, que a geração de cultura cívica depende também de como estas organizações

se estruturam internamente e como interagem com outras organizações e com o sistema

político.

Diante dos objetivos deste trabalho, importa aqui destacar a correlação entre a

existência de uma cultura cívica e a possibilidade de superar o oportunismo como condição

para ação coletiva presente nas teorias racionalistas

. Em outras palavras, o que Putnam

(2002, p. 177) demonstra é que é possível que os indivíduos possam agir mediados por uma

lógica cooperativa, dependendo do contexto social e do estoque de capital social. Os sistemas

de associações cívicas, onde se desenvolve uma cultura de participação e de cooperação,

podem ser um dos caminhos para se fortalecer a democracia.

O que é comum nos autores sobre a noção de que a cultura política, ou no sentido mais

amplo, a cultura cívica – porque se relaciona também com a vida social e econômica – é sua

possibilidade de influenciar no sistema de valores e comportamentos dos indivíduos em prol

de uma participação mais ativa e democrática. Esta pode ser gerada tanto nas associações

voluntárias quanto nas oportunidades institucionais que surgem da interação do sistema

O oportunismo é expresso na teoria racionalista pelo “dilema do prisioneiro”: dois cúmplices são mantidos

incomunicáveis e diz-se a cada um deles que, se delatar o companheiro, ganhará a liberdade, mas se guardar

silêncio e o outro confessar, receberá uma punição especialmente severa. Se ambos mantiverem silêncio, seriam

punidos levemente, mas, na impossibilidade de combinarem versões, cada qual faz melhor em delatar,

independentemente do que o outro venha a fazer. De acordo com Putnam (2002, p. 174-5) na falta de um

compromisso mútuo, cada qual prefere desertar, tornando-se um oportunista. Nestas circunstâncias, todos

consideram irracional cooperar e a deserção é uma estratégia de equilíbrio estável, se não há a confiança nos

outros e tampouco se acredita que se goza da confiança dos outros.

político e do governo com a sociedade. Como atesta o estudo de Almond e Verba (1963), nos

Estados Unidos e na Grã-Bretanha, países onde existiam maiores oportunidades institucionais

para a participação local, o grau de competência política era maior.

Este é um tema que será abordado na próxima seção e está relacionado à opção teórica

feita neste trabalho de que a participação política não é condicionada por nenhum fator

isoladamente, mas depende de uma série de fatores que interagem, como o cálculo

estratégico, a cultura política, o espaço institucional, além dos condicionantes dos contextos

sociais, econômicos e políticos.

1.4-3 – A importância das instituições e do formato participativo

Uma variável importante presente no processo participativo que se entrecruza com a

dimensão substantiva – uma cultura política participativa – é a dimensão institucional.

Considerando que a participação não se dá num vácuo, o estudo dos contextos institucionais é

importante para aferir as diversas configurações de poder que podem surgir da parceria entre

governo e sociedade civil. Os formatos institucionais devem ser considerados, pois expressam

os resultados de correlações de forças presentes na operacionalização concreta das políticas

que se pretendem adotar (AVRITZER, 2002, p. 38). Pensar no aprimoramento destes

formatos em que se constituem as relações entre Estado e sociedade é crucial para

democratização destes espaços.

O institucionalismo, que passou por uma fase de renovação em todas as teorias sociais

passando a ser conhecido como neo-institucionalismo, aponta para a necessidade de se levar

em conta, a fim de se compreender a ação dos indivíduos e suas manifestações coletivas, as

mediações entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais. De acordo com Théret

(2003, p. 225) essas mediações são precisamente as instituições. Sob o rótulo do neo-

institucionalismo existem pelo menos três escolas de pensamentos distintos: institucionalismo

histórico, da escolha racional e sociológico.

De forma sucinta pode-se dizer que a relação entre instituições e comportamento na

escolha racional tem o efeito de reduzir a incerteza em relação a como será a ação dos outros.

Nesta concepção, puramente estratégica, de cálculo: “as instituições são vistas como o

resultado intencional, quase contratual e funcional das estratégias de otimização do ganho por

parte dos agentes” (THÉRET, 2003, p. 228). O enfoque sociológico, na sua perspectiva

cultural, enfatiza a dimensão rotineira do comportamento e o papel desempenhado pela visão

de mundo do ator na interpretação de situações. As instituições são percebidas como

convencionais e quase escapam à análise, elas resistiriam à mudança, uma vez que estruturam

as escolhas individuais visando à reforma.

O institucionalismo histórico seria mais eclético, ou seja, recorreria às perspectivas

racional e cultural:

Os atores calculariam com base em seus interesses, mas ao mesmo tempo possuiriam diferentes

visões de mundo, correspondentes às suas posições e contextos sociais – conseqüentemente, os

interesses não seriam dados, como as preferências no institucionalismo da escolha racional, mas

construídos politicamente. Cálculo e cultura se combinariam para formar atores coletivos, que

agiriam no plano de macro-instituições herdadas e com base em relações de poder assimétricas.

(...) as instituições (...) desempenhariam um duplo papel. Constrangeriam e desviariam o

comportamento humano, mas também forneceriam os meios para a libertação das cadeias

sociais (THÉRET, 2003, p. 228-9)

O institucionalismo histórico dá uma grande importância ao papel das instituições para

regular os conflitos de interesse e a luta política que se dá numa assimetria de poder.

Enquanto as perspectivas culturalista e racionalista enfatizam as instituições como solução

para os problemas de coordenação. No primeiro, a coordenação por meio dos dispositivos

cognitivos seria central às organizações, no segundo, como os indivíduos têm preferências

dadas, os problemas se referem simplesmente à coordenação da ação, porque a otimização

racional exige que se encontre uma solução para ela.

Théret (2003, p. 230-1) aponta que o institucionalismo histórico e sociológico têm em

comum a idéia de que as instituições não são exógenas aos comportamentos dos indivíduos e

que os resultados das ações são contingentes, recusando o pressuposto racionalista do

exclusivismo da racionalidade instrumental para explicar os comportamentos. Inversamente, o

institucionalismo histórico aproxima-se da escolha racional e se afasta do sociológico, ao

atentar para o cálculo estratégico dos atores. Neste sentido, as instituições possuem, para as

duas posições, uma dimensão de libertação da ação e não apenas de constrangimento.

O trabalho de Hall e Taylor (2003) demonstra que é possível encontrar um terreno

teórico comum, a partir do qual as instituições de cada uma das perspectivas poderiam ser

utilizadas para se completar ou se reforçar mutuamente. Ambas constatam “que as instituições

influenciam a ação ao estruturarem as expectativas relativas às ações futuras dos outros

atores, ainda que os modelos que propõem da origem dessas expectativas sejam ligeiramente

diferentes”. Assim pode-se dizer que boa parte dos comportamentos é estratégica ou guiada

por objetivos, mas que as possibilidades visadas por este ator são suscetíveis de estarem

circunscritas por um sentimento culturalmente apropriado do que é adequado fazer.

Se as instituições ajudam a construir politicamente as preferências e os interesses dos

indivíduos, significa que o cálculo estratégico e a cultura política não podem ser vistas

isoladamente como condicionantes da ação política. D’Araújo (2003, p. 15) alerta que a

relação direta estabelecida por Putnam de que “boas sociedades ajudam a produzir boas

instituições” recebeu variadas críticas, por indicar uma forte dependência das sociedades em

relação à sua história, uma vez que a existência de uma cultura cívica era essencial para a

mudança institucional.

Em trabalhos posteriores o autor se defendeu concluindo que é possível mudar hábitos e

dinâmicas sociais de maneira a criar capital social. Esta mudança se daria na adoção de

instituições democráticas na produção de políticas públicas, embora esta mudança já esteja

prevista no último capítulo de “Comunidade e democracia”, quando visualiza alguns avanços

na prática política do Sul da Itália com a criação de instituições democráticas. G. Almond e S.

Verba, autores de The civic culture reviseted (1981) endossam o pensamento de Putnam ao

afirmarem que a cultura política pode ser democratizada por meio de arranjos institucionais

democráticos.

É preciso lembrar que quando se está tratando de cultura política e da importância da

existência de capital social para a democratização das instituições, não significa, do ponto de

vista político, que relações clientelistas e assimétricas são anomalias do sistema político.

Boschi (1999, p. 3) sustenta que as relações clientelistas constituem prática comum no

exercício do poder político e são apontadas como um recurso emancipatório em contextos

assimétricos de ausência adequada da provisão de bens públicos por parte do Estado.

Diante desta realidade, a questão seria saber como operam mecanismos capazes de

neutralizar a tendência à instauração desse tipo de relações.

(...) isto é, saber sob que condições seria racional, tanto para os produtores de políticas quanto

para sua clientela, prescindir da relação estabelecida em termos desiguais e operar em um

contexto mais simétrico, intermediado por instituições democráticas (BOSCHI, 1999, p. 3).

Para o autor, as práticas de governança que simplesmente ensejam o contato entre o

público e o privado ou estimulam processos de democracia direta não geram, em princípio,

accountability. Para isso seria necessário haver condições que favorecessem a

horizontalização da relação, o que dependeria da densidade – grau de organização dos

interesses representados, nível de associativismo – e da qualidade da representação – em

termos da legitimidade e da abrangência da representação (BOSCHI, 1999, p. 3).

Ao invés de salientar, como faz o institucionalismo histórico, que as instituições

conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão,

Boschi (1999) busca ao contrário, entender até que ponto as instituições podem ajudar a

horizontalizar as relações entre os atores. Esta perspectiva está presente nas análises dos

novos espaços institucionais de participação, criados com a democratização brasileira, e

traduz de forma mais apropriada o cenário de participação no país, de uma cultura política em

gestação e que, portanto, vai sendo moldada em conjunto com as instituições.

Santos Jr., Ribeiro & Azevedo (2004, p. 18-20) aprofundam esta discussão ao

reconhecerem que a instituição de arenas de interação entre governo, mercado e sociedade

interfere diretamente na tensão entre direitos sociais e participação cívica. O sucesso de

experiências de bons governos na produção local de políticas públicas responsivas em relação

aos cidadãos está relacionado à maneira como se organizam os diferentes arranjos

institucionais e à capacidade de:

(i) bloquear ou minimizar as práticas clientelistas vigentes e a captura das esferas públicas por

interesses corporativos e particularistas, através de procedimentos institucionais, como também

pela disseminação de uma cultura democrática que se incorpore às práticas dos atores e que

possa sobrepor-se hegemonicamente à cultura política não democrática (...); (ii) gerar práticas e

estruturas horizontais de participação, capazes de produzir “capital social”; (iii) “empoderar”

grupos sociais em situação de vulnerabilidade e exclusão de forma a reduzir o impacto das

relações assimétricas de poder; (iv) reforçar vínculos associativos dos grupos locais, suas

mobilizações e suas organizações representativas, de forma a incentivar e fortalecer as relações

de interação entre diferentes atores com presença na esfera pública (SANTOS JR., RIBEIRO &

AZEVEDO, 2004, p. 20).

De acordo com Dias (2002) a abertura de canais de participação para a opinião pública

nos processos decisórios, mostra ao cidadão que os atores políticos estão dispostos a ouvir

suas reivindicações, além do que a possibilidade de exprimi-las aumenta a chance de serem

atendidas. Essa transformação opera num duplo sentido, mesmo quando a participação não se

traduz em medidas concretas, contribuindo para o seu reconhecimento: “(...) por um lado,

mesmo aquele que pensa não ter nada a dizer pode se sentir estimulado a refletir acerca de

questões da pauta pública; por outro lado, amplia a possibilidade de a participação

transformar-se em benefícios públicos concretos” (DIAS, 2002, p. 88).

Sua concepção também vai ao encontro da tentativa de superar a distribuição desigual

de poder entre os atores, ao afirmar que a viabilização deste acesso ao processo decisório é

capaz de ampliar a estrutura de oportunidades e, por conseguinte, superar a falta de

mecanismos diretos de poder, por meio de mecanismos indiretos. “Significa, compensar a

falta de prerrogativa de decidir pela pressão e influência sobre os deliberantes” (DIAS, 2002,

p. 88).

Para D’Araujo (2003) o conceito de capital social reforçou a idéia de aprimoramento

dos mecanismos de relação entre Estado e sociedade. Apesar das variadas críticas que recebeu

o conceito, esta discussão tem chamado a atenção “para a importância da cooperação e da

confiança entre as pessoas, e entre estas e suas instituições” (D’ARAUJO, 2003, p. 58).

Se as instituições podem mudar o comportamento dos cidadãos para com o governo e

vice-versa, reforça-se a idéia de cooperação entre Estado, sociedade e mercado para a

promoção do bem público. Ou seja, a participação do cidadão nos negócios públicos é

imprescindível para uma boa representação política. Trata-se de conceitos que não se anulam,

mas caminham pari passu para o aperfeiçoamento da democracia. A revitalização da

sociedade ocorre em conjunto com a revitalização do Estado e das instituições representativas.

Importante lembrar, que numa relação entre governo e sociedade, que os contextos são

marcados por uma baixa cultura participativa e pouca organização social, o setor

governamental tende a desempenhar um papel de protagonista no processo de

democratização. Como expõe Cruz (2005, p. 106) a interação entre os aspectos institucionais

e societais diferencia-se de acordo com fatores de ordem política, social, cultural e

comportamental. A democratização da sociedade depende de uma parceria efetiva entre poder

público e sociedade, para que não haja oposição entre o princípio da participação e o da

representação, reforçando práticas verticais e assimétricas.

O próximo capítulo situará a questão da democracia participativa no contexto brasileiro,

procurando problematizar as mudanças ocorridas no seio da sociedade civil, principalmente

com o crescente associativismo verificado no processo de redemocratização, bem como as

mudanças ocorridas na esfera governamental, no sentido de uma maior incorporação dos

atores sociais no processo decisório. Estar-se-ía no caminho de uma confluência entre

democracia participativa e representativa? Quais são os limites e as potencialidades da

participação do cidadão e as possibilidades de contribuir para a democracia brasileira?

Capítulo 2 - O caminho democrático no Brasil

2.1 – Reforma do Estado e os novos significados da governabilidade democrática

Ao longo dos anos 90, a ampliação da participação foi uma das dimensões mais

evidentes no processo de democratização da América Latina

. Essa forte adesão ao ideário

participacionista vem acompanhada de uma mudança nos significados atribuídos à

governabilidade democrática no contexto do Estado pós-ajuste.

A questão da governabilidade aparece na agenda política dos anos 70 sob uma

perspectiva conservadora e elitista, enfatizando a necessidade de controlar os potenciais

desestabilizadores da democracia, mantendo sob controle o nível de interferência da

sociedade sobre os governos. No campo político e econômico, a preocupação com a

democracia é substituída pela manutenção da ordem política, num contexto de forte

intervenção do Estado na economia e na regulação da vida social. No campo teórico, o

principal autor a defender uma posição conservadora em relação ao tema da governabilidade

foi Samuel Huntington no seu livro “A ordem política das sociedades em mudança”

Numa análise sobre os países em processo de modernização (Ásia, África e América

Latina), Huntington (1975) sugere que falta a esses países, além de carências materiais, um

governo eficiente que possua legitimidade e autoridade. O autor identifica como causa para a

decadência dos governos nesses países a relação entre a rápida mudança social e mobilização

de novos grupos para a política e o lento desenvolvimento das instituições políticas. Seu

argumento vai ao encontro do pensamento de Tocqueville para ressaltar os problemas de um

crescente associativismo que não veio acompanhado de uma igualdade na participação

política. Para Huntington (1975) o resultado desta combinação de atraso no desenvolvimento

das instituições políticas em relação às mudanças social e econômica foi a instabilidade

política e a desordem.

De acordo com Barreto (2000, p. 103) dado às condições geradas pela crise fiscal e a

cultura autoritária, nossa compreensão de governabilidade ateve-se à formulação de

Huntington. Esta existe em condições ótimas quando há um equilíbrio entre as demandas

Esta foi uma das conclusões presentes no relatório do PNUD: La democracia em América Latina, 2004. No

documento afirma-se “Durante la década de 1990 se produjo um proceso de descentralización que abrió canales

nuevos para la participación ciudadana (...). Em casi toda América Latina, el aumento de la participación se

percibe como una de las caras más visibles del proceso de construcción democrática (...). Este fenómeno de

mayor participación por canales alternativos a las estructuras partidarias aparece frecuentemente asociado a otra

tendencia vigorosa, el fortalecimento de las instancias de deliberación y de decisión a nivel local”, p. 156-157.

(TATAGIBA, 2005, p. 2).

HUNTINGTON, Samuel. 1975. A ordem política das sociedades em mudança. São Paulo: EDUSP.

sobre o governo e sua capacidade de atendimento das mesmas. Esta visão, conseqüentemente,

concebia o excesso da democracia como prejudicial à sua própria continuidade. Simplificando

o argumento de Huntington: “menos democracia, menos participação, igual a maior

governabilidade” (TATAGIBA, 2005, p. 6).

Para Diniz (2001, 18-19) a crise de governabilidade

do Estado não estaria ligada ao

excesso de demandas, mas ao enclausuramento na cúpula burocrática do poder decisório das

elites que fortaleceu desproporcionalmente o Poder Executivo, enfraquecendo os suportes

institucionais da democracia. Segundo a autora o padrão tecnocrático de formação de políticas

e o insulamento burocrático – justificado pelo risco que o ambiente democrático coloca para a

racionalidade econômica – engendraram um déficit democrático e de accountability.

No que tange à crise de governabilidade, Diniz (2001, p.21) argumenta que o problema

estava na escassa capacidade de fazer valer decisões e não na capacidade decisória como tal.

Para a autora implementação exige cooperação, coordenação e legitimidade, chamando

atenção para a necessidade de um enraizamento social por meio de arenas de negociação.

Num primeiro momento, Tatagiba (2005, p. 7-8) demonstra que as receitas que

sucederam o diagnóstico de ingovernabilidade e que seriam seguidas pelos países do Terceiro

Mundo, especialmente a América Latina, não contemplaram a necessária coordenação com a

sociedade destacada por Diniz, mas eram baseadas em quatro princípios básicos: 1)

estabilidade macroeconômica; 2) abertura comercial; 3) alívio da pobreza e 4) redução do

papel do Estado.

No caso brasileiro é possível perceber a presença destes princípios na pauta da reforma

do Estado, que constitui a pauta dos governos na década de 80 e posteriores, visando fazer

com que este “se pareça mais com um tigre jovem e ágil do que com um elefante velho e

balofo” (BRESSER PEREIRA, 1996, p.22). Era nítido o esgotamento de um certo estilo de

atuação estatal, porém, para alguns autores tal retração não foi compatibilizada com um

projeto mais amplo para o país. (BARRETO, 2000, p. 33).

No plano nacional a necessidade de mudança se impunha pela seqüência de planos de

estabilização mal sucedidos que prometiam uma saída fácil para a inflação e uma rápida

recuperação do crescimento, tendo o Plano Cruzado no final de 1986, representado um divisor

de águas na percepção dos agentes econômicos sobre a possibilidade de manutenção do

desenvolvimento.

Governabilidade, para a autora, refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do

poder numa dada sociedade (DINIZ, 2001, p. 21)

No plano internacional, o país se encontrava vulnerável desde a crise da dívida externa

de 1982. Diversos países em desenvolvimento sofreram as conseqüências do segundo choque

do petróleo em 1979, que provocou uma aceleração da inflação nos países industrializados e

aumento na taxa de juros internacionais, tendo em vista a política fiscal de Reagan que

adicionou cerca de US$ 3 bilhões ao pagamento de juros externos (SOLOMON, 2001, p. 24).

A onda de reformas neoliberais de Thatcher no Reino Unido e de Reagan nos Estados Unidos,

nas palavras de Erber (2003, p. 31) “se tornou um mapa para a estabilização e o crescimento

dos países em desenvolvimento”.

Para Erber (2003) o mito do liberalismo tinha a pretensão de desconstruir o mito do

desenvolvimento. Partindo desta idéia, o Consenso de Washington pode ser então apresentado

como a materialização deste mito que identificou no Estado regulador, protetor e ineficiente, o

inimigo a ser combatido.

Assim, a discussão sobre a necessidade de uma reforma do Estado brasileiro no que

tange às suas competências, financiamentos e gastos entra na pauta política do país. O

primeiro presidente eleito pelo voto direto, Fernando Collor de Melo, foi responsável por

encaminhar o país na reforma pregada pelo Consenso de Washington e os demais presidentes

continuaram a seguir o receituário. As medidas a serem adotadas para o início das reformas

políticas orientadas para o mercado compreendiam: disciplina fiscal, redirecionamento das

prioridades de gastos públicos para as áreas de saúde, educação e infra-estrutura, reforma

fiscal (ampliando a base fiscal e reduzindo impostos marginais), estabelecimento de taxas de

câmbio competitivas, garantia dos direitos à propriedade, desregulamentação, liberalização

comercial, privatização, eliminação de barreiras ao investimento estrangeiro e liberalização

financeira (BAUMAN, 1999, p.13).

De acordo com Erber (2003, p. 34-35) as orientações do Consenso de Washington foram

reforçadas por alguns elementos retóricos: sua pretensão à cientificidade, à universalidade e

pela ênfase nos “fundamentos” da economia. A validade das proposições do Consenso logo

começaram a entrar em xeque, quando as possibilidades de recuperação em médio prazo do

crescimento auto-sustentado e de melhora crônica na desigualdade de renda dos países em

desenvolvimento não se realizaram.

As orientações relativas à condução da política econômica, fortemente centrada no

ajuste fiscal, já na década de 90, começaram a ser revistas pelos próprios formuladores do

Consenso, acenando uma mudança de postura em relação à necessidade de crescimento

sustentável. No final dos anos 90, o Banco Mundial adota um novo paradigma e define como

sua missão a redução da pobreza e a melhoria nos padrões de vida por meio do crescimento

sustentável e do investimento em pessoas. O desenvolvimento econômico passa a ser viável

através da parceria entre Estado, mercado e sociedade civil, dando ênfase aos aspectos sociais,

políticos, culturais e ambientais que ficaram relegados em nome da estabilização econômica

(PULCINA, 2004, p. 2).

A temática da governança surge nos projetos levados a cabo pelo Banco Mundial nos

países da África e nos países em transição (antigos países socialistas). As chamadas “reformas

de segunda geração” surgem num contexto de tentativa de lidar com os fracassos acumulados

na década de 80. Elas incluem:

A geração de novas capacidades administrativas e regulatórias (montagem ou modernização de

sistemas de coleta e tratamento de informações estatísticas, por exemplo); criação de

dispositivos legais visando reforçar a disciplina fiscal, incentivar o profissionalismo na

administração pública e punir a utilização da mesma para fins de enriquecimento pessoal (a

‘transparência’ como prioridade); mudanças no sistema judiciário com vistas a torná-lo mais

eficiente, de mais fácil acesso e mais impessoal; e por fim o reforço da sociedade civil – tecido

de grupos e organizações modernas, i. e., fundadas no princípio da convergência de interesses e

valores, e não nos laços comunitários (VELASCO E CRUZ, 2004, p. 47-8

apud TATAGIBA,

2005, p. 9)

A mudança proposta no paradigma da reforma do Estado, que trará conseqüências para a

democracia, está na concepção de que a governabilidade do Estado depende da sua

capacidade de diversificar os espaços de negociação e a inclusão de diferentes atores, o que

representa um aumento da participação. É importante ainda o reforço das instituições

representativas através do fortalecimento dos instrumentos de responsabilização da

administração pública por controle parlamentar (DINIZ, 2001, p. 21).

Especialmente no que tange ao tema da participação, verifica-se uma inflexão no

ideário neoliberal, em que a questão social passa a ser valorizada, tendo em vista que o

crescimento da pobreza se traduz num risco à governabilidade e à instabilidade política. A

participação aparece como uma saída ao problema de equacionar políticas eficientes de

combate à pobreza com baixa capacidade de investimento na área social.

Num contexto de níveis decrescentes de investimentos na área social e exigência de

eficiência e eficácia no combate à pobreza, a reestruturação do arcabouço institucional das

políticas sociais se dá baseada em três estratégias conservadoras de ajustes econômicos

implementados na América Latina: a focalização, a privatização e a descentralização. De

acordo com Wanderley (2000, p. 122), a focalização significa o redirecionamento do gasto e

concentração em setores de maior pobreza; a privatização pode ser entendida como resposta à

crise fiscal, que evita a irracionalidade dos gastos públicos e aumenta sua progressividade, e a

descentralização pensada como uma forma de aumentar a eficiência e a eficácia do gasto ao

aproximar problemas e gestão.

A participação da sociedade civil, na década de 90, é associada à governabilidade num

contexto de escassez de recursos públicos. Neste sentido, vai ao encontro do debate sobre

privatização, uma vez que esta requer o envolvimento na política social na produção e/ou

distribuição de bens e serviços sociais dos setores privados lucrativos e não lucrativos. A

privatização envolve as organizações sociais, entidades, movimentos etc., no atendimento aos

segmentos mais pobres da população, bem como na fiscalização da aplicação dos recursos

existentes (TATAGIBA, 2005, p. 13).

Ao longo dos anos 90 foi se consolidando a noção de que a participação é indispensável

à execução de políticas públicas eficientes, o que aproximou dois conceitos historicamente

conflitivos: participação e eficiência. A discussão sobre descentralização muito contribuiu

para esta idéia, uma vez que atendeu às expectativas tanto de ajuste macroeconômico do

Estado, quanto de mais participação por parte dos atores da sociedade civil.

Na seção a seguir, serão abordados o contexto de mudança dos movimentos sociais e

sua contribuição para a democratização do sistema político, bem como a congruência entre o

projeto de ajuste e reforma do Estado com o projeto de maior influência nas decisões políticas

por parte da sociedade. Tratará também as relações teóricas e práticas entre descentralização e

participação.

2.2 – Novos atores sociais e novos espaços de participação

É preciso considerar que se por um lado a participação se insere na perspectiva de

ajuste econômico do Estado, por outro, sua defesa reflete as demandas apresentadas nas

mobilizações da sociedade civil que reclama um espaço de reconhecimento e de efetiva

influência nas decisões políticas.

O processo de revitalização da sociedade surge no final da década de 70 com a

chamada “terceira onda de democratização”

que trouxe consigo o afloramento de atores

políticos dispostos a limitar e controlar as ações do Estado. Desse processo emergiu uma

sociedade civil mais autônoma, que incorporou a noção de “direito” ao processo de

democratização. Verificou-se, então, a necessidade de se reformar as instituições formais e

Assim chamada por Samuel Huntington, tendo em vista os acontecimentos do século XX, que se

desencadearam de forma simultânea em diversos países. A 1ª ocorreu após a Primeira Guerra Mundial. A 2ª após

a Segunda Guerra Mundial e a 3ª inaugurada com a Revolução dos Cravos em Portugal em 1974.

HUNTINGTON, Samuel. 1994.

A terceira onda. Editora Ática. 1994.

criar alternativas viáveis para absorver a demanda de participação e suprir o crescente déficit

democrático.

Avritzer (1997, p. 162) ressalta alguns elementos que contribuíram para a pluralização

das formas de ação coletiva. Neste movimento, destaca a renovação nas práticas do

movimento sindical, a introdução de movimentos sociais de auto-ajuda, tendo em vista a

desproteção produzida pelos regimes autoritários, bem como a constituição de um espaço

público plural, na medida em que a classe média passa a atuar em tal esfera, levando à

formação de um conjunto de movimentos culturais, corporativos e de associações

comunitárias. Há ainda o surgimento de associações temáticas como grupos de direitos

humanos, ecológicos e relativos a questões de gênero.

O conceito de sociedade civil, nesta época, foi definitivamente introduzido no

vocabulário político e associado à idéia de mobilização contra o regime militar, para alterar o

status quo no plano estatal e lutar por um regime democrático que visasse políticas públicas

que atendessem a grande maioria da população. De acordo com Tatagiba (2005, p. 17-8)

valores como “cidadania ativa”, “soberania popular”, “autogoverno”, “emancipação” e

“autonomia da sociedade em relação ao Estado” qualificavam a participação como ação

contestatória dos “sem-voz”, representados em especial, pelos movimentos trabalhistas e/ou

pelos movimentos populares urbanos. O núcleo central da concepção de prática política está

no reconhecimento da existência e legitimidade do conflito.

Gohn (2005, p. 71) observa que o eixo articulador da sociedade civil foi dado pela noção

de autonomia em relação ao Estado, mas que o princípio de autodeterminação, componente

fundamental num processo de autonomia, era exercido contraditoriamente. Argumenta que,

embora os movimentos se apresentassem como entes autônomos em relação ao Estado e a

sociedade mais geral, internamente havia diferenças entre lideranças, suas bases e suas

assessorias externas, resultando numa autonomia relativa e bastante dependente das

assessorias.

É indubitável, porém, a influência que a sociedade civil, guiada pelo ideal de

democracia direta e participativa, exerceu sobre o sistema político e o processo de abertura ao

se organizar contra o Estado autoritário, enfrentando o projeto dos segmentos da cúpula

dirigente de serem os únicos condutores do processo. Neste embate, não houve a primazia de

nenhuma força social, mas um processo dialético em que a estratégia distensionista foi

obrigada a ser elaborada e redefinida gradualmente. Assim, o “projeto” de abertura distinguiu-

se do “processo” de abertura, uma vez que aquele sofreu um impacto permanente do conjunto

de forças sociais e políticas em jogo (DINIZ, 1985).

O ativismo da sociedade civil brasileira também foi sentido na Assembléia Nacional

Constituinte de 1986/87. A despeito da permanência de alguns problemas intocados

, a

Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, representou um alargamento do pacto

republicano sob condições democráticas. Os procedimentos que nortearam sua elaboração

deram margem para trabalhos descentralizados, com ampla abertura para a sociedade, grupos

sociais organizados de forma direta e indireta, além de ser permeável às pressões dos

diferentes interesses de grupo (KINZO, 2001, p. 9).

Estas inovações no campo da sociedade civil afloram numa época em que está em

xeque a forma de organização política, social e econômica do país. O processo de

descentralização supracitado, pauta da segunda geração de reformas, no Brasil representou a

transferência para as esferas subnacionais da responsabilidade de prover infra-estrutura e

serviços sociais.

A descentralização político-administrativa adotada na Constituição de 1988 teve

grandes conseqüências para a Federação brasileira e para a criação de novos arranjos de

participação. O artigo 18 afirma: “A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

todos autônomos nos termos desta Constituição”. A inovação da Carta de 1988 está na

menção do Município como parte integrante e autônoma da Federação, o que significou a

transferência para a esfera municipal da prestação de serviços que antes não lhe eram afetos.

É importante lembrar que a descentralização, por um lado, atendia à demanda da

sociedade para entrar no aparelho do Estado e direcioná-lo e, por outro, respondia à crise

fiscal e à necessidade de racionalizar os gastos e compartilhá-los com as esferas subnacionais.

Adicionado a isto, existiam as pressões externas por reformas institucionais, inclusão de

novos atores e reformulações organizacionais. De acordo com Nogueira (2004, p. 55): “não se

tratava, portanto, de mera opção programática ou preferência ideológica, mas de imposição da

realidade”.

Uma série de medidas foi responsável por consagrar o princípio da participação, para

além do direito do voto. Essas se deram através do seu artigo 1º, parágrafo único, do artigo 14

que incluiu mecanismos como o plebiscito, referendum e iniciativa popular, entre outros,

responsáveis pela introdução do controle social na produção de políticas públicas. Nas

palavras de Benevides (1991, p. 129) a Constituição instituiu por meio destes mecanismos,

Alguns analistas, como Maria D’Alva Kinzo, apontam para a convivência do “velho com o novo”, questões

como a questão agrária, a prerrogativa do poder de intervir dos militares e a estrutura corporativa de

representação de interesses permaneceram sem mudança. KINZO, M. D’Alva G. 2001. A democratização

brasileira: um balanço do processo político desde a transição

. Revista São Paulo em Perspectiva, nº 4.

princípios da democracia semidireta – combinação dos procedimentos da democracia

representativa com os de democracia direta.

Os resultados deste novo arranjo federativo foram positivos no que concerne à

participação no processo decisório. Durante o processo de redemocratização e após a

Constituição de 1988 surgiram uma variedade de espaços de participação da sociedade civil,

de reivindicação, conscientização, prestação de serviços e de influência nos processos

decisórios de políticas públicas.

É relevante ressaltar que o pano-de-fundo dessa iniciativa está nos debates sobre a

viabilidade de efetivação da democracia diante de um processo decisório descentralizado.

Estabeleceu-se um nexo causal em que a descentralização foi fortemente aproximada da idéia

de democratização.

Os efeitos positivos da relação entre descentralização e participação foram apontados

por diferentes círculos políticos. A concepção existente entre círculos políticos de esquerda da

América Latina era que “(...) mais próxima de formas da democracia direta, a vida

democrática em âmbito municipal poderia representar uma alternativa aos limites e vícios

postos pelas instituições nacionais da democracia representativa” (ARRETCHE, 1996, p. 46).

É possível citar a experiência do Orçamento Participativo (OP) em Porto Alegre que tem

servido de exemplo para outros Municípios. Outra corrente de defesa da descentralização é o

modelo político norte-americano apoiado em princípios liberais e que vê na descentralização

uma oportunidade de rompimento com o passado, e com a forma centralizadora do Estado

responsável pelo atraso latino-americano e pela grande dependência das comunidades em

relação ao governo.

Segundo Borja e Castells (1996, p.161) “o princípio da proximidade é um elemento

essencial da legitimação democrática”. Para os autores os processos de democratização

política e descentralização do Estado na década de 80, na América Latina, revalorizaram o

papel dos governos locais. Em outro momento declaram:

(...) a cidade, entendida não somente como território que concentra um importante grupo

humano e uma grande diversidade de atividades, mas também como um espaço simbiótico

(poder político-sociedade civil) e simbólico (que integra culturalmente, dá identidade coletiva a

seus habitantes e tem um valor de marca e de dinâmica com relação ao exterior) converte-se

num âmbito de respostas possíveis aos propósitos econômicos, políticos e culturais de nossa

época. Citemos (...) a configuração de novos espaços e mecanismos que estimulem a

participação política, facilitem a relação entre administrações e administrados e promovam a

organização dos grupos sociais. (BORJA & CASTELLS, 1996. p. 161, grifos meus)

Entretanto, a relação entre participação e descentralização pode assumir a forma de uma

“complementaridade, por assim dizer instrumental”. Essa se dá por uma “confluência

perversa” entre um projeto participatório pela cidadania e democratização e um Estado

mínimo em relação à garantia dos direitos. “A perversidade está colocada no fato de que,

apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos requerem uma

sociedade civil ativa e propositiva” (DAGNINO, 2002, p. 288, grifos da autora).

A crença de que a descentralização viabilizaria necessariamente a participação dos

cidadãos nas decisões políticas requer algumas considerações. A argumentação de Arretche

(1996, p. 47) é significativa para delimitação dos objetivos desta investigação. Sua posição é

de que a realização do ideal democrático depende da possibilidade de que tais princípios e

valores políticos possam se realizar em instituições políticas concretas, mais do que do âmbito

de abrangência delas. Arretche percebe um limite à efetivação da democracia à medida que

essa depende da instauração de instituições que viabilizem a propagação dos ideais

democráticos de forma concreta e não apenas de sua realização no aspecto formal.

De acordo com autores que procuram trabalhar o tema da descentralização, existem

algumas dissonâncias neste processo que comprometem sua efetividade. Dentre estas, alguns

fatores econômicos e políticos são apontados, como por exemplo, uma posição que denuncia

que o Estado desconsiderou a heterogeneidade econômica e institucional dos Municípios em

relação à sua capacidade de executar políticas sociais, assim como a opinião de que a

descentralização foi centrada no ajuste fiscal (Souza & Carvalho,1999). Em outro momento

Souza (1998, p.16), argumenta que essa foi uma forma encontrada para acomodar conflitos,

em vez de promover a harmonia, reforçando um traço da história da política brasileira.

Rezende e Afonso (2003) sustentam que apesar da descentralização política e fiscal, a

autonomia dos estados e Municípios foi prejudicada pela deterioração das condições

econômicas:

De um lado, uma taxa média baixa de crescimento econômico não permitiu que se

concretizassem os ganhos de um aumento da competência para tributar e das transferências

recebidas da União. De outro, a necessidade crescente de implantar a disciplina fiscal, a fim de

evitar problemas macroeconômicos, acarretou restrições à despesa, de tal modo que um

instrumento dos mais importantes para o exercício do poder político nos estados e Municípios –

o orçamento – foi severamente afetado (REZENDE & AFONSO, 2003

, p. 314)

Os governos subnacionais tiveram grandes dificuldades no início da década de 90 para

assumir a responsabilidade dos serviços sociais, uma vez que, principalmente na área de saúde

e educação, a maior parte dos recursos financeiros vinham de contribuições sociais,

arrecadadas pelo governo federal, sujeitos a revisões anuais e a decisões políticas. No entanto,

o gasto com serviços sociais aumentou 7% em 2000, devido ao incremento de transferências

federais, já que estes governos haviam assumido crescentemente a responsabilidade por sua

provisão.

Alguns problemas na área social, como saúde e educação, foram equacionados ainda na

década de 90. Na área de saúde ocorreu uma das grandes mudanças com a criação do Sistema

Único de Saúde (SUS), art. 198 da Constituição Federal. Apesar de ser uma norma

constitucional com vigor na data de sua promulgação, foi durante a década de 90 que o

processo de municipalização da saúde foi se consolidando.

De acordo com Arretche (2002, p. 96) a partir do estabelecimento de regras universais

via portarias ministeriais reduziu-se o caráter incerto e politizado das transferências fazendo

com que os governos aderissem maciçamente ao sistema – 99% dos Municípios estavam

habilitados ao SUS no ano de 2000.

Na área de educação uma inovação importante foi a Emenda Constitucional nº 14/1996

que criou o FUNDEF

, além da obrigação dos governos subnacionais gastarem 25% de suas

receitas de impostos e transferências em ensino. Tanto as áreas de saúde, quanto educação, se

constituirão em importantes arenas decisórias, que deverão incorporar a participação do

cidadão na formulação, implementação e fiscalização de suas políticas. Esta participação se

dará, principalmente, através dos conselhos de políticas públicas, criados a partir de leis

federais específicas, que materializam os artigos da Constituição Federal que estabelecem a

participação da sociedade civil na gestão e no controle de política sociais: na saúde, como

“participação da comunidade” (art. 198, III) e na educação como “gestão democrática do

ensino público” (art. 206, VI).

Além da crescente participação da sociedade no processo decisório de políticas públicas,

a sociedade tem sido “chamada” para a produção de bens e serviços coletivos, dentro do

contexto do Estado Pós-ajuste. Esta foi a grande inovação no que tange à resolução de

problemas coletivos e à própria reforma do Estado: a busca de parcerias com o setor público

(Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), uma

minirreforma no âmbito estadual que implicava que, a cada ano, 15% das receitas de impostos de Estados e

Municípios seriam retidas e contabilizadas neste Fundo e redistribuídas, no interior de cada Estado, entre

governos estaduais e municipais proporcionalmente ao número de matrículas oferecidas anualmente. Obrigava

que 60% deste fundo fossem aplicados exclusivamente no pagamento de professores no efetivo exercício do

magistério. ARRETCHE, Marta. 2002. Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil: a reforma dos

programas sociais.

Revista Dados, v. 45, n° 3. Disponível em <http: www. scielo.com.br> Acesso em

20/11/2004.

não-estatal; um espaço de participação cidadã nos assuntos públicos, conhecido como

“terceiro setor”, “setor não-governamental” ou “setor sem fins lucrativos”

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, a propriedade pública não-

estatal é concebida como uma terceira forma de propriedade, além da pública e da privada,

constituída por organizações sem fins lucrativos, orientadas para o interesse público. Bresser

Pereira e Grau (1999, p. 41) distinguem dois tipos de institucionalidades, uma baseada na

solidariedade e na cooperação voluntária e outra constituída pelas organizações de serviço

público (Ospnes) que não são auto-sustentadas e carecem de recursos públicos e privados.

Estas instituições, que não pertencem nem à esfera do Estado nem à do setor privado,

têm sido responsáveis por uma participação expressiva nos serviços sociais, com uma

diversidade de atuação e público, nas áreas de educação, saúde, assistência social e cultura.

No entanto, sua missão não se restringe à administração de serviços sociais e financiamento

de tarefas caritativas. Vieram disputar e articular exigências políticas que não foram

adequadamente representadas pelas instituições formais do governo, tampouco mediadas

pelos partidos políticos.

A participação na prestação de serviços sociais também tem se dado por meio de

empresas privadas. Baumann (1999, p. 44) destaca que o processo de privatização das

empresas públicas, as mudanças de regulamentação e a quebra do monopólio público em

vários setores, fizeram com que as atividades do capital privado dessem um salto de

qualidade. No entanto, para o autor, o investimento no setor social ainda permanece limitado,

ficando o governo federal com a maior parte da responsabilidade. Além do processo de

privatização, a ampliação de transferências de responsabilidade de investimento para o setor

privado, também tem se dado por meio das Parcerias Público-Privadas defendidas por

diversos autores.

Uma inovação na área de parcerias público-privadas é a Lei Federal n.º 11.079

, de 30

de dezembro de 2004. Esta Lei busca superar os problemas de infra-estrutura que são um

entrave ao desenvolvimento, instituindo a concessão patrocinada, ou seja, a concessão de

serviços públicos ou de obras públicas, envolvendo a cobrança de tarifa aos usuários e a

contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Há também o

estabelecimento da concessão administrativa – o contrato de prestação de serviços de que a

Existe uma diferenciação de categorias conceitual e funcional destes espaços públicos não-estatais que não me

deterei neste trabalho. Ver: MORALES, Carlos Antônio. 1999. Provisão de serviços sociais através de

organizações públicas não-estatais. In: PEREIRA, L. C. Bresser & GRAU, Nuria Cunnil (orgs.).

O público não-

estatal na reforma do Estado.

Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, p. 51-85.

Disponível em <http//www.planalto.gov.br> Acesso em 14-01-2005.

Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra

ou fornecimento e instalação de bens.

Ainda não é possível avaliar o impacto das parcerias público-privadas para a democracia

e para a resolução dos problemas sociais e de infra-estrutura que entravam o desenvolvimento

do país. Até o momento sabe-se pouco sobre estas experiências, mas o suficiente para apontar

alguns pontos que merecem aperfeiçoamento, uma vez que não é mais possível voltar ao

modelo de desenvolvimento anterior: a necessidade de complementaridade dos projetos,

melhoria no âmbito do contrato, da prestação dos serviços, da fiscalização e regulação, da

prestação de contas e do equilíbrio entre as parcerias.

2.3 – O papel da sociedade civil na consolidação da democracia

Esta seção terá o objetivo de mapear as diferentes visões de uma vasta literatura sobre a

participação da sociedade civil no país, apontando suas contribuições e limites para a

consolidação da democracia.

Avritzer (1995) em contraposição aos pressupostos das teorias de transição para a

democracia demonstra a contribuição dos novos atores sociais para a democratização

brasileira com base no conceito de esfera pública de Habermas. Neste sentido, recupera como

parâmetros para a democratização a incorporação de uma cultura política democrática pelos

atores políticos, posição adotada por Taylor (1985) e a inserção da democracia no interior do

processo de mudança do repertório da ação social, mudando o foco das teorias da transição

que relacionaram a democracia apenas com a operação das instituições e do sistema político.

Para Avritzer (1995, p. 118) a democratização envolve a convivência de duas culturas

políticas: “uma semidemocrática e predominante no nível do sistema de instituições políticas;

e outra democrática, predominante no nível do mundo da vida e da sociedade civil”. Apesar

de destacar os limites da teoria habermasiana de esfera pública para compreensão da realidade

dos países em desenvolvimento tardio

, a ênfase permanece na sociedade civil como

portadora da cultura política democrática e terreno para a instauração de um sistema

Existem dois limites apontados pelo autor. O primeiro consiste na impossibilidade de supor a precedência do

processo moral e político de racionalização sobre sistêmico, já que no Brasil as estruturas do Estado moderno

são anteriores a um movimento societário de democratização. O segundo estaria relacionado à forma como os

direitos são introduzidos nestas sociedades, de maneira apenas funcional. O processo de demanda por direitos é

posterior à introdução do Estado moderno e à institucionalidade democrática. Para Habermas a democratização

requer uma sociedade autônoma e com capacidade de limitar o poder dos subsistemas econômico e

administrativo (AVRITZER, 1995, p. 117-8).

democrático. O seu insucesso estaria diretamente relacionado aos vetos das forças econômicas

e políticas tradicionais patrocinadoras da modernização.

Estudos sobre os movimentos sociais vêm destacando sua capacidade de ampliação do

político, possibilidade de transformação de práticas políticas dominantes, aumento da

cidadania e inserção na política de atores sociais historicamente excluídos da cena política. A

chave conceitual para estes estudos também tem sido a concepção de esfera pública de

Habermas. De acordo com Avritzer e Costa (2004) é possível utilizar a concepção discursiva

de espaço público para se pensar a democratização da América Latina, a partir de algumas

correções no modelo.

Destacam quatro elementos constitutivos do contexto latino-americano de

democratização. Primeiro, a emergência de new publics, que associam com a emergência de

uma multiplicidade de novos atores urbanos, novas subculturas e novas etnicidades, bem

como uma heterogeneidade no campo social, cujos modelos de famílias, relações de gênero e

opções de sexualidade vem dando lugar a novas formas de vida e comportamento. Segundo, a

relevância dos subaltern counterpublics, composto por atores sociais tradicionalmente

excluídos do espaço público e que reivindicam a ampliação do espaço político e seu direito de

participar. Terceiro, o surgimento de diasporic publics, os quais são representados pelos

novos públicos que partilham do espaço nacional, e ao mesmo tempo, compartilham redes

transnacionais e se constituem como agentes permanentes de inovações sociais no contexto

nacional. Por fim, os

deliberative ou participatory publics, que, diferentemente da separação

entre sociedade civil e sociedade política presente na teoria habermasiana, requerem uma

articulação entre deliberação pública e tomada de decisão. Na América Latina, onde os

mecanismos de controle do Estado pelos cidadãos e os partidos políticos não funcionam, é

imprescindível que os temas trazidos pelos novos atores sociais na esfera pública encontrem

formas institucionais de penetrar o Estado e, por essa via, democratizá-lo, tornando-o mais

acessível ao controle dos cidadãos (AVRITZER E COSTA, 2004, p. 16).

A possibilidade de que novos atores sociais venham exercer o controle democrático

sobre o Estado também é destacada por Dagnino (2000, p. 81-7). Ela sustenta que os

movimentos sociais no Brasil contribuíram para dar novo significado às relações entre cultura

e política em suas lutas pela democratização. Neste sentido, desenvolveram uma concepção

de democracia que transcende os limites das instituições políticas e busca a democratização

da sociedade como um todo. O instrumento fundamental dos movimentos sociais em sua luta

pela democratização foi a apropriação da noção de cidadania, como busca por direitos iguais,

o que garantiu a operacionalização de sua visão ampliada de democracia.

A diferença do novo conceito de cidadania em relação ao empregado em outros

contextos históricos, como a versão liberal de cidadania, pode ser expressa em cinco pontos: a

redefinição de direitos, cujo ponto de partida é a concepção do direito a ter direitos; que não

está circunscrita aos direitos formais, mas inclui a invenção de novos direitos que surgem de

suas lutas políticas e práticas concretas; a constituição de sujeitos sociais ativos (agentes

políticos), definindo o que consideram ser seus direitos e lutando por seu reconhecimento, ou

seja, se distancia da noção de cidadania como incorporação política gradual dos excluídos via

Estado e classes dominantes; a busca por participação na própria definição desse sistema para

transformação da sociedade e das relações de poder, que tem mudado os modos de tomada de

decisão dentro do Estado e o relacionamento deste com a sociedade; um novo projeto de

sociabilidade, num formato mais igualitário de relações sociais, inclusive novas regras para

viver em sociedade; e, por fim, a cidadania não está restrita às relações com o Estado, ou entre

Estado e indivíduo, mas deve ser estabelecida no interior da sociedade (DAGNINO, 2000, p.

86-9).

Dagnino (2000, p. 73) aponta que: “definir a sociedade civil como arena e alvo de luta

política pela hegemonia significa necessariamente reconhecer sua natureza contraditória e

heterogênea e recusar sua mistificação como pólo virtuoso contra um Estado diabólico”. Ao

mesmo tempo, deixa claro que a ênfase na sociedade não pressupõe uma recusa da

institucionalidade política e do Estado, pelo contrário, implica uma reivindicação radical de

sua transformação.

A partir do conceito de política cultural, Alvarez, Dagnino e Escobar (2000) mostram

como as políticas culturais dos movimentos sociais ajudaram na transformação da cultura

política dominante e redefiniram o que conta como político, o que poderá aprofundar a

democracia na América Latina. A proliferação de públicos alternativos dos movimentos

sociais é positiva para a democracia por colocar em xeque o poder do Estado, dar expressão a

“interesses populares”, ao mesmo tempo em que permite a re/construção desses interesses.

De acordo com estas visões de atuação dos movimentos sociais, pode-se dizer que o

papel da sociedade civil na consolidação da democracia, está em consonância com a idéia de

democracia deliberativa, elaborada por Avritzer e Costa (2004), apresentada no primeiro

capítulo, que congrega debate da esfera pública com transformações no processo decisório e

nas relações entre Estado e sociedade.

Outro ponto destacado pelos autores que trabalham a democratização da América

Latina a partir de conceitos habermasianos é a recuperação da importância da argumentação

na teoria democrática, rompendo com a dicotomia participação X procedimentalismo

democrático.

Esta interpretação está presente na análise de Santos e Avritzer (2003) que sintetiza os

resultados encontrados num estudo empírico de experiências de participação local em seis

países: África do Sul, Brasil, Colômbia, Índia, Moçambique, e Portugal. A análise destas

experiências aponta para os limites da teoria hegemônica

da democracia que propunha uma

solução elitista e a supervalorização do papel dos mecanismos de representação sem a

combinação com mecanismos societários de participação.

De acordo com Avritzer e Santos, ao longo do século XX o debate sobre a democracia

ficou limitado a duas formas complementares de hegemonia:

Uma primeira forma de hegemonia baseada na suposição de que a solução do debate europeu do

período entre guerras teria sido o abandono do papel da mobilização social e da ação coletiva na

construção democrática; uma segunda forma de hegemonia é aquela que supunha que a solução

elitista para o debate sobre a democracia, com a conseqüente supervalorização do papel dos

mecanismos de representação, poderia ser hegemônica sem que esses últimos precisassem ser

combinados com mecanismos societários de participação

(SANTOS & AVRITZER, 2003, p.

43).

Santos e Avritzer (2003, p. 49) propõem um itinerário contra-hegemônico da

democracia, que também estará presente no século XX, e irá contemplar a necessidade de

ampliação do político e da democracia representativa, uma vez que esta não é capaz de

abordar duas importantes dimensões da representação: a prestação de contas e a representação

de múltiplas identidades. Os autores ressaltam o processo de democratização iniciado no Sul

da Europa, nos anos 70, e ocorrido na América Latina, nos anos 80, que recolocou na agenda

de discussão algumas questões a respeito da democracia.

Em primeiro lugar, a relação entre procedimento e participação social. A teoria

hegemônica da democracia reduziu o procedimentalismo ao processo eleitoral, sem responder

se este esgotava o processo de autorização por parte dos cidadãos e se esgotava a

representação da diferença. Há a necessidade de se introduzir uma nova gramática social e

uma nova forma de relação entre Estado e sociedade que possibilitem mudar as relações de

privatismo no acesso aos recursos públicos (SANTOS &AVRITZER, 2003, p. 46 e 54).

O conceito de hegemonia utilizado pelos autores está baseado em Gramsci que o relaciona à capacidade

econômica, política, moral e intelectual de estabelecer uma direção dominante na forma de abordagem de uma

determinada questão, no caso, a questão da democracia. Este processo hegemônico produz um processo contra-

hegemônico de forças econômicas, políticas e morais alternativas.

Em segundo lugar, a redefinição sobre a adequação da solução não participativa e

burocrática ao nível local. Por muito tempo defendeu-se a substituição dos mecanismos de

exercício da soberania por parte dos cidadãos pelo aumento do controle da burocracia sobre a

política. Estes novos movimentos mostram que o conhecimento detido pelos atores sociais

pode ser apropriado pela burocracia para a solução de problemas de gestão: “A maior parte

das experiências participativas nos países recém-democratizados do Sul tem o seu êxito

relacionado à capacidade dos atores sociais de transferirem práticas e informações do nível

social para o nível administrativo” (SANTOS & AVRITZER, 2003, p. 54). Neste sentido,

pode-se dizer que os autores propõem um rompimento com a visão inaugurada por Weber e

Schumpeter de impossibilidade de uma participação política ampliada diante da complexidade

da sociedade moderna.

Por fim, Santos e Avritzer (2003, p. 50 e 54) colocam o problema entre representação,

diversidade cultural e social e a dificuldade de representar agendas e identidades específicas.

A articulação entre democracia representativa e democracia participativa pode contribuir para

defesa de identidades e interesses dos setores sociais menos favorecidos. Para os autores a

democracia participativa é considerada um dos campos sociais e políticos em que está sendo

reinventada a emancipação social.

É preciso ressaltar, no entanto, que a participação ampliada de atores sociais de diversos

tipos, em processos de tomada de decisão, tendem a ser objeto de intensa disputa política.

Estes movimentos estão sujeitos à vulnerabilidade e ambigüidade, quando são

descaracterizados por via da cooptação por grupos sociais superincluídos e por via da

integração em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrático e de

transformação das relações de poder (SANTOS E AVRITZER, 2003, p. 60).

A possibilidade destas novas experiências de participação ampliarem os espaços de

influência do cidadão nos negócios públicos, superarem a tese elitista da indispensabilidade

da burocracia e apresentarem uma alternativa aos limites da representação, reforça a defesa

vigorosa dos autores pela democracia participativa. Mas é preciso ser mais cauteloso em

relação às possibilidades de se alcançar por meio desta participação a emancipação social

preconizada pelos autores. Esta representaria uma oposição a qualquer forma de dominação,

principalmente a dominação paradigmática da ciência moderna, visando a uma ciência

multicultural, que incluísse a diversidade de conhecimentos rivais e fosse contrária a

paradigmas científicos hegemônicos.

Entretanto, não fica claro como se daria a emancipação social, uma vez que as

experiências contra-hegemônicas ocorridas em países semiperiféricos, intrinsecamente

relacionados ao contexto histórico e cultural de cada localidade, precisariam ser transpostas

para o nível mais global a fim contrapor o modelo hegemônico.

Não obstante as críticas dos autores às formulações de democracia de Bobbio (1986)

como um conjunto de regras para a formação de maiorias, é possível perceber similaridades

em suas formulações sobre a complementaridade de democracia representativa e direta ou

participativa.

Para Bobbio (1986, p. 52-4) não se trata de fazer uma escolha entre as alternativas, mas

perceber que as duas formas de democracia são necessárias e que podem se integrar

reciprocamente. O processo de democratização consiste na extensão do poder ascendente –

quer dizer, o poder político que vai de baixo para cima – que antes ocupava apenas o campo

da sociedade política, para o campo da sociedade civil nas suas diferentes articulações e

movimentos. Ou seja, ocorre a ocupação da democracia representativa de novos espaços de

democratização de relações sociais.

Contudo, Bobbio (1986, p. 57) não vislumbra a passagem da democratização da

sociedade, na esfera da família, escola e empresa para sua incorporação na esfera política.

Para ele, os dois grandes blocos de poder descendente – o poder político que desce do alto

para baixo, identificado com o controle burocrático do Estado moderno – a grande empresa e

a administração pública, não passaram pelo processo de democratização.

Certamente, as grandes mudanças na relação Estado e sociedade ainda não estavam bem

delineadas na época em que Bobbio escreveu este livro. Por isso, o antagonismo entre

participação do cidadão e formas burocráticas de ação do Estado era tão forte em seu

pensamento.

As análises presentes nesta seção confluem na idéia de que a participação da sociedade

civil pode contribuir para democratização do sistema político, das relações sociais e para uma

visão de democracia ampliada que supere os limites dos mecanismos de representação

política. Por se tratar de um processo inovador na sociedade brasileira, esta participação não

está livre de tensões e limites. Como sugere Dagnino (2002, p. 300), o retrato da participação

da sociedade civil nos espaços públicos no Brasil, de acordo com a pesquisa reunida nos

artigos de seu livro, revela que o processo de construção democrática no Brasil “não é linear,

mas contraditório e fragmentado”.

Apesar dos problemas apontados em relação aos limites dos novos contornos da

participação nestas experiências que vem se consolidando no cenário brasileiro, deve-se

ressaltar a importância destes mecanismos de participação, que estão permitindo tematizar

questões que antes nem sequer eram pensadas. Atentando para os riscos de supervalorização

da ação autônoma dos movimentos sociais, uma vez que existe o risco de cooptação e

manipulação, tendo em vista a inserção no contexto institucional e a relação que estabelecem

com outros grupos sociopolíticos, como descrevem Santos e Avritzer (2003).

2.4 – Sociedade civil e a relação com o sistema político: os limites da participação

Boschi (1987, p. 18-9) é um dos autores que oferece uma visão alternativa à literatura

sobre a questão democrática que passou a considerar os movimentos sociais como o domínio

da liberdade por excelência, ou local de virtudes, a partir de uma ênfase na inovação que

presumia uma autonomia da ação coletiva em relação à burocracia e influência do Estado.

Demonstra que a dimensão institucional é intrínseca à lógica da ação coletiva e que “o

problema consiste em levar devidamente em conta o momento em que a dinâmica

institucional passa a afetar o impulso autônomo de atuar coletivamente”.

As instituições têm o caráter de organizar a experiência diária dos indivíduos, definir as

demandas e metas de ação. Para Boschi (1987, p. 23) o impacto dos movimentos sociais,

principalmente em longo prazo, só se efetivará via mediação institucional, ainda que o seu

potencial de inovação venha a ser moldado pelas normas e valores dominantes.

De acordo com Boschi (1987, p. 24-27), os movimentos sociais não escapam à

necessidade de organização e estruturação que em certo sentido os tornam até burocratizados.

A organicidade permite considerar um conjunto de manifestações coletivas como movimento.

Além de expressarem suas reivindicações, os novos atores coletivos precisam que os direitos

que defendem sejam regulados pela esfera política. É claro que esta relação dos movimentos

sociais com o sistema político por meio da institucionalização de suas demandas, traduz-se

numa tensão entre burocratização e diminuição das prerrogativas democráticas. Uma vez

atingido o estágio organizacional, necessário para canalizar as mobilizações, a tendência dos

movimentos de atingir um componente institucional é intensificada pela lei de ferro das

oligarquias

MICHELS, Robert. 1979. Los partidos políticos: um estúdio sociológico de las tendencias oligárquicas de la

democracia moderna

. Buenos Aires: Amorrortu editores, vol I. Michels apresenta uma visão pessimista da

democracia moderna. Para o autor a demanda por organização conduz, necessariamente, a uma oligarquização

das relações, isto acontece porque a organização tende a substituir os fins que motivaram sua criação por

estratégias eficientes de sobrevivência natural. Esta é a chamada “lei de ferro das oligarquias”, difícil de ser

refutada, mas que pode ser relativizada dada suas contradições internas. Parece surgir de sua teoria uma visão

implícita de que os líderes e as massas são de natureza diferente, uma vez que não existe nenhuma tensão entre

estes. O sucesso da lei de ferro depende de uma certa passividade das massas, uma vez que a formação da

liderança é por estas desejada, sem nenhum tipo de questionamento ou tentativa de tentar auferir também postos

de liderança.

Diante do exposto, o estudo dos movimentos sociais deve atentar para a possibilidade

de manutenção de processos e procedimentos democráticos e as possíveis concessões à ordem

política, para uma análise menos idealista de seu impacto político. Segundo Boschi (1987, p.

31) “ocorre que, embora os movimentos possam de fato promover alguma democracia interna

e expressar os anseios de liberalização em determinado ponto de sua trajetória, a

democratização das relações sociais não leva necessariamente à democratização ao nível

institucional da política”.

O autor analisou os movimentos de associação de moradores de favelas do Rio de

Janeiro, Belo Horizonte e Brasília, as associações de bairros de classe média do Rio de

Janeiro, as associações profissionais, sindicalismo de classe média e a mobilização de alguns

setores da sociedade civil no processo de transição para a democracia. Esta variedade de

movimentos sociais que compõe o cenário do final dos anos 70 é um bom exemplo da

efervescência destes anos que presenciaram importantes transformações estruturais e na

relação Estado/sociedade.

As mudanças, entretanto, foram limitadas pelas características do processo de

redemocratização, de constante interação entre o projeto político autoritário de abertura e as

demandas da sociedade civil. O autor destaca que os movimentos que envolviam as classes

mais baixas apresentaram diferenças significativas em relação aos setores médios no que

tange à ação coletiva. As associações de moradores de favela apresentaram uma presença

mais constante, já que emergiram desde a década de 40 e mantiveram suas atividades mesmo

no período autoritário. As variações contextuais destes movimentos relacionaram-se

diretamente aos padrões de relação estabelecida com o setor público e das características

políticas locais.

A despeito das diferenças, Boschi (1987, p. 164) ressalta que os movimentos dispõem

de repertórios similares de ação coletiva, na medida em que: “Estes incluem um tipo

específico de manifestação, caracterizada pela tentativa de incorporação política via canais

tradicionais, mas que certamente mantêm com eles uma relação de tensão”. Eles

compartilham a possibilidade de se constituírem uma alternativa política, em áreas que o

Estado não consegue abranger.

Mas se por um lado, estes movimentos são muito politizados e exercem uma grande

pressão sobre o sistema político a partir de uma permanente mobilização coletiva que

contrapõe os padrões institucionais vigentes, por outro, eles também se enquadram nestes

padrões. Isto acontece devido à natureza de suas demandas que requer freqüentemente a

regulação do Estado, impedindo a consolidação de uma base autônoma e a institucionalização

de canais intermediários duradouros entre Estado e sociedade. Ainda, a dinâmica destes

movimentos abrange a aquisição do monopólio de representação, que é próprio ao contexto

brasileiro, fazendo com que haja um maior controle do Estado (BOSCHI, 1987, p. 166).

Esta constante tensão entre democratização e permanência de antigas práticas de

controle está presente em todo processo de redemocratização. Dois dilemas são expostos por

Boschi (1987, p.197-71) na relação entre Estado/sociedade no Brasil. Em primeiro lugar,

apesar de representarem uma alternativa ao monopólio do Estado sobre as formas de

participação política, estes movimentos incorporam em suas reivindicações a ação regulatória

do Estado. Há também a dificuldade de manutenção dos níveis de participação e mobilização

na rotina dos movimentos e a tendência à burocratização e ao faccionalismo no interior destes,

obstáculo apontado por Offe (1985)

O segundo dilema refere-se à potencialidade dos movimentos sociais de disseminar

práticas associativas democráticas e as consolidarem no plano das instituições políticas. Para

o autor, o sucesso de tal empreendimento só poderá ser percebido em longo prazo, à medida

que estes diversificarem suas formas de mobilização.

Outras interpretações se somam à tentativa de explicar a lógica de ação coletiva dos

movimentos sociais urbanos neste período, seu impacto na democratização das relações

políticas e as possibilidades de complementaridade entre participação e representação.

Azevedo & Prates (1991), de forma inovadora, apresentam uma diferenciação entre as formas

de participação e sua abrangência, caracterizando os tipos específicos de ação coletiva, que

será útil para a análise de como os novos espaços de participação vão interagir com o sistema

representativo.

Em primeiro lugar, para melhor compreensão do assunto, resta apresentar uma

definição sobre o que está sendo definido como movimento social:

OFFE, Claus. 1985. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, p. 56-

118. O autor faz uma distinção entre as organizações do trabalho – sindicatos – e as empresariais, relacionando-

os às duas lógicas de ação coletiva. No caso dos sindicatos, estritamente calcados na lógica dialógica da ação

coletiva, dependem da participação e de um comprometimento coletivo, o comportamento

free rider, destacado

por Olson (1999), costuma ser adotado pelos participantes, enfraquecendo o poder de mobilização. Já nas

organizações empresariais se aproximam de um exemplo puro da lógica monológica da ação coletiva, a

motivação “privatista” ou a participação por interesses individuais não interfere na capacidade geral desta de

alcançar seus objetivos (Offe 1985, p. 95).

Há também a contradição entre maior burocratização dos sindicatos e democracia interna, em que o primeiro

levaria a um padrão mais monológico de ação coletiva. A institucionalização de modos alternativos, não

associacionistas, da representação de interesses da classe operária dentro de órgãos do Estado e/ou conselhos de

empresas restringe o espaço para lutas pelos interesses dos representados e o aumento de estatutos e

regulamentos dificultam a ação dos sindicatos em relação a seus membros (OFFE, 1985, p. 100).

O termo movimento social refere-se, na literatura sociológica contemporânea, àquelas

manifestações de organização coletiva que buscam assegurar ou transformar valores básicos

que regulam a ordem institucional de uma sociedade, como por exemplo, “direitos de

cidadania”, “ecologia”, “critérios fundamentais de distribuição de bens na sociedade”, enfim,

todo e qualquer movimento coletivo orientado primariamente para fins de natureza normativa

ou ideológica (AZEVEDO & PRATES, 1991, p. 125).

Não obstante a ênfase sobre o caráter “não-negociável” dos bens coletivos que requer

um compromisso normativo de seus membros, os autores destacam que os movimentos

sociais podem se envolver em atividades coletivas voltadas para ganhos instrumentais. No

entanto, o argumento é que esta distinção terá conseqüências teóricas para a análise da ação

coletiva em relação ao “dilema olsoniano”

e à articulação da mobilização social com o

sistema de representação institucionalizado na sociedade.

No primeiro caso, as conseqüências do “dilema olsoniano” são minimizadas, uma vez

que o compromisso dos membros com a organização e com os bens buscados apresenta-se

como incentivos à participação. A ação dos movimentos sociais também pode significar uma

crise de legitimidade do sistema institucionalizado.

Já os movimentos reivindicativos terão uma grande dificuldade de manter a

mobilização dos indivíduos, tendo que criar os “incentivos paralelos” previstos por Olson.

Sua articulação com o sistema institucionalizado pode ser entendida apenas como pressão

sobre o sistema político, conformando um padrão associativo mais voltado para integração,

via interação com as agências governamentais, do que para a contestação do sistema político

(AZEVEDO & PRATES, 1991, p. 125-6).

Boschi (1987, p. 47) aponta, em seu trabalho sobre as associações de moradores de

bairros e de favelas, que o objetivo principal destes movimentos é a busca de melhorias

urbanas por meio do desenvolvimento de estratégias junto ao poder público. Neste sentido,

mantêm uma relação contínua com o Estado, que poderia apresentar maior ou menor conflito,

participação mais ou menos intensa: “indo de um extremo de rejeição às políticas estatais à

aceitação em outro, os movimentos não obstante se mostravam sempre dispostos a negociar,

evidenciando uma clara compreensão dos interesses fundamentais em jogo”.

A diferenciação entre movimentos sociais e organizações reivindicativas, proposta por

Azevedo e Prates (1991, p. 135-6) tem o objetivo de compreender os diferentes tipos de

O dilema da ação coletiva apontado por M. Olson (1999) foi apontado no primeiro capítulo deste trabalho e se

refere à dificuldade de se manter níveis de participação na busca de bens de natureza inclusiva, uma vez que

mesmo não participando os indivíduos terão acesso aos bens. Assim, a lógica do

free-rider tenderia a prevalecer

sobre a orientação coletiva, a não ser que os indivíduos recebessem ‘incentivos paralelos’ que os motivassem

além da expectativa de retorno gerada pelo acesso ao bem coletivo.

envolvimento comunitário, nos chamados planejamentos participativos

, que começou a

ganhar força na década de 80 no Brasil. Para isso, os autores apresentam dois conceitos

importantes que terão implicações distintas para o formato de relacionamento

Estado/sociedade.

O primeiro denomina-se “participação instrumental”:

(...) caracteriza-se pelo envolvimento da comunidade diretamente beneficiada em um projeto

específico, ou em um programa de âmbito local, através de fornecimento de mão-de-obra

(voluntária ou sub-remunerada), e em definições de microprioridades e alocações de certos

recursos e equipamentos de consumo coletivo, diretamente concernentes àquela iniciativa

governamental específica (AZEVEDO & PRATES, 1991, p. 135).

O segundo tipo é chamado de “participação ampliada ou neocorporativa” que está

relacionada: “à capacidade dos grupos de interesse de influenciar, direta ou indiretamente, as

macroprioridades, as diretrizes e a formulação, reestruturação ou implementação de

programas e políticas públicas” (AZEVEDO & PRATES, 1991, p. 136).

Para Azevedo e Prates (1991, p. 145-6), a maioria das experiências de planejamento

participativo no Brasil estão relacionadas à “participação restrita ou instrumental”. Da parte

dos setores governamentais, este tipo de planejamento visa: a superação do modelo

compreensivo de planejamento

; a divisão de responsabilidades com as comunidades

carentes na aplicação de verbas escassas; o aumento dos recursos disponíveis, por meio da

substituição do capital por mão-de-obra gratuita ou sub-remunerada; o aumento na eficácia na

alocação de recursos; uma maior legitimação do governo ou de burocracias públicas, entre

outros. Por parte dos movimentos de populações de baixa renda, interesses bastante

pragmáticos motivavam a participação: a obtenção de recursos adicionais do Poder Público.

Este tipo de relacionamento pode ter efeitos perversos como a sobrevivência de práticas

clientelistas tradicionais diante de um discurso modernizador e tentativas de controle e

Os autores estão se referindo à relação estabelecida entre os movimentos sociais, canais de mediação da

população periférica, e as diversas agências públicas, no período de redemocratização. “Desta forma,

generalizou-se no país a prática do chamado planejamento participativo. Onde existiam ‘associações

comunitárias’ tentava-se criar mecanismos institucionais de interação com os programas públicos; onde não

existiam, induzia-se à sua criação. O fato é que ‘programa público que se prezasse’ não se iniciava sem o

respaldo real ou ritual de associações comunitárias” (AZEVEDO & PRATES, 1991, p. 135).

O modelo compreensivo de planejamento, utilizado nas décadas de 60 e 70 no Brasil, sob grande influência do

pensamento “cepalino”, baseava-se na idéia de que os desequilíbrios sociais e econômicos deveriam ser

superados a partir de reformas estruturais implementadas pelo Estado. Este tipo de planejamento compreensivo,

globalizante e integrado, superestimou a capacidade do Estado e subestimou o papel do mercado e redundou em

entraves institucionais dentro da própria máquina pública. Alguns motivos para o seu abandono: fim do milagre

econômico, agravamento da crise e impossibilidade de governar com ênfase em grandes projetos.

manipulação por parte de burocracias públicas. Entretanto, estes constrangimentos não devem

anular os ganhos obtidos pela população de baixa renda.

No que concerne à “participação ampliada”, que geralmente ocorre em órgãos

colegiados do tipo “conselhos” – objeto de estudo deste trabalho – ou “comitês”, na época do

artigo de Azevedo e Prates (1991) não estava muito difundida. Este tipo de participação

apresenta algumas dificuldades de enquadramento diante das inúmeras possibilidades de

arranjos envolvendo os atores da sociedade e da esfera governamental, entre elas: composição

dos atores que devem participar; processo de seleção dos participantes; escolha de temas que

serão priorizados e definição do caráter consultivo ou deliberativo.

Azevedo e Prates (1991, p. 143-6) ressaltam o pequeno interesse que este tipo de

participação desperta em organizações reivindicativas de âmbito limitado e movimentos

sociais que priorizam outros temas que estão na pauta destes órgãos, além das resistências do

Poder Público. Contudo, este pode ser um mecanismo com um grande potencial de

democratização do Estado e incorporação dos setores populares mais bem organizados no

processo decisório de política urbana.

Para Tatagiba (2005, p. 16-17) é preciso considerar que a democracia está em

construção e que os significados da participação na década de 90, adquiriram novos contornos

com a sua acomodação na agenda conservadora da reforma do Estado. Seu argumento é que,

concomitante à aproximação da idéia de participação e governabilidade pela retórica

conservadora, ocorre um deslocamento nos significados da participação, restringindo-a a uma

“ferramenta de gestão”, com potencial reduzido para politização dos temas da agenda pública:

“A participação não ameaça a estabilidade, a ordem, a governabilidade, porque resta limitada

aos contornos de uma democracia de baixa intensidade”.

Esta “nova participação” estaria fortalecendo uma democracia gerencial

e se

caracterizaria pela despolitização dos conflitos e por uma atuação em prol de um melhor

desempenho dos governos:

Atuando como “parceira” do Estado, a sociedade amplia a capacidade de intervenção do

governo, potencializando os recursos existentes – por meio do aporte de novos recursos e

informações – e criando as condições para a sustentabilidade de programas e projetos. Nesse

diapasão, o tom fortemente contestador que compunha a retórica participacionista se dissolve

no discurso técnico e supostamente neutro da moderna gerência, num evidente deslocamento do

tema do conflito em favor da temática da eficiência e eficácia das políticas (TATAGIBA, 2005,

p. 19).

A idéia de democracia gerencial contrapõe-se aos modelos de democracia elitista e participativa, numa

tentativa de dar novos significados à participação no contexto do Estado Pós-ajuste. Está presente em sua tese de

doutorado em Ciências Sociais, Campinas-SP, IFCH/UNICAMP, 2003.

Gohn (2005, p. 78-83) também observa que a autonomia deixa de ser o eixo

estruturante da sociedade civil e que a sociedade política, traduzida por parcelas do poder

institucionalizado no Estado e seus aparelhos, passa a ser objeto de desejo das forças políticas

organizadas. Na segunda metade da década de 90, houve uma reformulação dos movimentos,

novas pautas foram introduzidas e algumas organizações deslocaram sua atuação para o leque

dos programas sociais institucionalizados. Criou-se uma nova gramática, na qual a

mobilização deixou de ser sinônimo de desenvolvimento de uma consciência crítica e de

protestos nas ruas e passou a ser vista como meio de organizar a população para participar de

programas e projetos sociais, a maioria dos quais já vinha totalmente pronta e atendia a

pequenas parcelas da população. “O militante foi se transformando no ativista organizador das

clientelas usuárias dos serviços sociais” (GOHN, 2005, p. 83).

É importante destacar que estas experiências são profundamente ambivalentes, uma vez

que realizam o novo, inovando os processos e os conteúdos das políticas e mantém práticas

tradicionais, por meio de limites rígidos ao avanço do diálogo entre públicos e instituições no

que tange à democratização da decisão. A retórica conservadora dos anos 90 adotou o

discurso da participação como importante para a governabilidade, utilizando-se desta, para a

execução de políticas sociais, mas buscando valer-se da apatia política (TATAGIBA, 2005, p.

21).

Este tipo de participação, voltado para eficiência dos serviços sociais, está presente,

principalmente, nas ONG’s ou Terceiro Setor. O que não significa que este formato pode

atribuir outros significados à participação, mas que a possibilidade de se estabelecer uma

relação democrática com o sistema político vai depender do vínculo que mantêm com este.

Teixeira (2002, p. 110-112) distingue três tipos de vínculos dessas entidades com o Estado.

No primeiro não existe um contrato formal, as organizações se caracterizam pelo seu aspecto

propositivo às políticas governamentais exercendo uma certa pressão para sua adoção. O

segundo é caracterizado pelo “encontro prestação de serviço”, na qual o Estado se relaciona

com a ONG como contratante de um serviço por meio de relações burocratizadas e

avaliações. Apenas no terceiro tipo de encontro ocorre a consolidação de projetos elaborados

conjuntamente entre poder público e ONG.

Existem alguns problemas, nas parcerias com o Terceiro Setor, já levantados por estudos

empíricos que devem ser superados. Dagnino (2002), num balanço da natureza destas

relações, observa que estes encontros apresentam alguns problemas intrínsecos à ordem social

brasileira, de continuidades autoritárias e conservadoras, presentes tanto no aparato estatal

como enraizados na sociedade. Daí a natureza de encontros permeados por tensões e conflitos.

O primeiro conflito é a dificuldade de partilha efetiva do poder e isolamento em relação

ao conjunto da estrutura administrativa do Estado. Existem empecilhos para a democratização

das decisões por parte do Estado como:

“(...) o predomínio de uma razão tecno-burocrática, o excesso de ‘papelada’, a lentidão, a

ineficiência, a ‘falta de sensibilidade e o despreparo’ da burocracia estatal; a falta de recursos; a

instabilidade dos projetos que resultam de parcerias com o Estado na medida em que estão

submetidos à rotatividade do exercício do poder, a falta de transparência que dificulta o acesso a

informações, etc.” (DAGNINO, 2002, p. 283).

Apesar do medo de perda de autonomia, cooptação e manipulação dos governos, estas

organizações mantêm os projetos em conjunto com os órgãos governamentais, acreditando

que as políticas públicas precisam ser feitas em parceria, pois o seu conhecimento adquirido

precisa ser socializado (TEIXEIRA, 2002, p. 121).

Alvarez, Dagnino e Escobar (2000, p. 39-41) destacam três constatações dos autores

presentes no livro sobre a atuação da sociedade civil, não obstante a visão positiva que

apresentam desta como única esfera disponível ou a mais importante para organizar a

contestação cultural e política. Em primeiro lugar, ressaltam que a sociedade civil não é uma

“aldeia global” homogênea e feliz, mas um terreno de luta, minado às vezes por relações de

poder não-democráticas e que sua capacidade de promover mudanças radicais pode se

enfraquecer, por suas características de sujeito político fragmentado e descentrado. Segundo,

a visão ingênua da sociedade civil como terreno de virtudes tende a obscurecer a noção de que

ela é um terreno minado, de relações desiguais de poder e acesso diferenciado a recursos

materiais, culturais e políticos. Em terceiro lugar, os autores demonstram que a fronteira entre

sociedade civil e Estado fica, muitas vezes, nas práticas dos movimentos sociais latino-

americanos. Tem ocorrido a transmigração de ativistas para a esfera do Estado, a estruturação

das relações no interior da sociedade civil pelo próprio Estado e conexões que fogem ao

confronto de idéias e da relação de autonomia entre as entidades.

Se por um lado a análise acima denuncia a pontualidade das demandas dos movimentos

comunitários, especialmente as associações de moradores, e a dificuldade de operar sob outra

lógica política que a tradicional, por outro há um grande volume de estudos que pontuam a

capacidade destes movimentos de transitarem dos seus problemas locais para preocupações

mais amplas de maneira a influenciar as instituições do governo local.

Qual a possibilidade destes novos arranjos participativos superarem a lógica gerencial e

darem novos significados para a participação que não se limitem ao tema da eficiência e

eficácia das políticas? Passado uma década de experiências de participação, teriam estes

experimentos ultrapassado a lógica instrumental de participação e de integração no caminho

de contestação do sistema político e democratização do Estado? Quais seriam as variáveis que

explicam o sucesso ou o fracasso de tais experiências?

Capítulo 3 – Novos desenhos participativos: limites e possibilidades

3.1 – A dinâmica de funcionamento dos espaços deliberativos municipais

Nos anos 90, o Brasil experimentou a emergência de fóruns participativos que

colocaram os cidadãos como atores ativos e decisivos no processo decisório em diversas áreas

e níveis da administração pública. A literatura sobre o assunto tem ressaltado as experiências

de Orçamento Participativo (AVRITZER, 2002/2003; BOSCHI, 1999; DIAS, 2002;

DAGNINO, 2002, FEDOZZI, 2001

) e de conselhos gestores de políticas públicas

(SANTOS JÚNIOR, 2001; SANTOS JR., RIBEIRO & AZEVEDO, 2004; CÔRTES, 2002

TATAGIBA, 2002; FUKS, 2002/2004; PERISSINOTTO, 2002/2004) em diversas áreas de

políticas sociais e setoriais como saúde, trabalho e emprego, assistência social,

desenvolvimento rural, educação, meio ambiente, planejamento e gestão urbana,

entorpecentes, e os conselhos de direitos da criança e do adolescente, do negro, da mulher,

dos portadores de deficiências e do idoso

. Além destes dois mecanismos, pode-se apontar

outros vários, previstos nas leis orgânicas municipais ou construídos de modo informal de

acordo com as circunstâncias e oportunidades. Se algumas experiências são ininterruptas e

desiguais nos resultados obtidos, outras são permanentes e regulares (PAOLI & TELLES,

2000, p. 113).

Sem considerar o Estado e a sociedade a partir de posições antagônicas, em que o

primeiro representa as forças tradicionais de uma cultura não-democrática e a sociedade é

concebida como a portadora de uma cultura política democrática, importa aqui mapear as

interações destes encontros e identificar as variáveis que podem contribuir para a

democratização da sociedade e do sistema político.

Este trabalho se concentrará na análise dos mecanismos de participação que possuem

uma relação com o sistema político e adquirem formas institucionalizadas no plano local,

buscando dar um salto da análise empírica para a teórica, procurando levantar as variáveis que

influenciam na sua dinâmica.

FEDOZZI, Luciano. 2001. Orçamento Participativo: reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto

Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, 3ª edição.

Além das centenas de experiências de participação da sociedade civil em orçamentos participativos

municipais e estaduais, havia, em 2001, 22.828 conselhos municipais organizados, nas áreas de saúde,

assistência social, educação, direitos da criança e do adolescente, trabalho e emprego, turismo, e cultura. Nas

áreas de saúde e de assistência social estavam organizados em 98% e 93% dos Municípios, respectivamente

(IBGE, 2002).

A introdução de arranjos participativos no plano municipal ou da noção de

democratização local ganhou força com o processo de mudança institucional, de iniciativa

federal, que emergiu com a discussão de reforma do Estado e redemocratização do país. No

entanto, o estudo das possibilidades democratizantes dos espaços de participação deve atentar

para as condições políticas locais de influenciar a sua dinâmica. Nas palavras de Santos Jr.,

Ribeiro e Azevedo: “Dito de outra forma, se a institucionalidade democrática refere-se

fundamentalmente ao sistema legal no plano nacional, o exercício efetivo da cidadania

política encontra-se, em grande medida, atrelado à dinâmica democrática municipal”

(SANTOS JR., RIBEIRO & AZEVEDO, 2004, p. 16).

Segundo Santos Jr. (2001, p. 66) a noção de governança democrática passou a ser

utilizada para identificar o surgimento nos Municípios brasileiros de novos padrões de

governo e um novo regime de ação pública, baseados em formas de interação entre governo e

sociedade, por meio da participação desta na gestão pública. Ao estabelecerem canais

intermediários entre associações e organizações representativas dos interesses dos cidadãos e

as instituições clássicas do sistema representativo, os Municípios têm contribuído para

diminuir o hiato entre instituições políticas e a sociedade.

A partir da noção de democracia proposta por O’Donnell (1999)

, que inclui como

requisitos para a efetividade do regime democrático a realização de eleições competitivas

associada a um conjunto de liberdades e direitos fundamentais que determinam a cidadania

política, Santos Júnior (2001, p. 96) formula sua concepção de democracia local. Para o autor

as possibilidades de se exercer uma governança democrática dependem do vínculo entre o

arcabouço legal e a realidade institucional dos Municípios. Os problemas surgem do baixo

grau de entrelaçamento entre esses sistemas, seja pelos frágeis mecanismos locais de garantia

dos direitos ou pelo alto nível de desigualdades sociais, seja pelos padrões de cultura cívica

existente, que podem bloquear a conformação de esferas públicas e a participação da

sociedade. Além das barreiras materiais e legais, a democracia requer uma mudança cultural

na sociedade que lhe dê sustentação.

É necessário saber se as novas arenas de debate público e os novos mecanismos

decisórios implantados, principalmente no nível municipal, têm propiciado um novo padrão

de interação entre governo e sociedade, bem como superado a estreita função gerencial das

políticas sociais, para a qual foi pensada nas políticas de descentralização e ajuste fiscal.

O’DONNELL, Guillermo. Teoria democrática e política comparada. Rio de Janeiro: Revista Dados, vol. 42, nº

4, 1999.

Passado alguns anos de experiência dos modelos participativos, surgem análises que

podem elucidar as variáveis que explicam os limites e potencialidades destes arranjos para o

aperfeiçoamento da democracia. Não obstante, as grandes diferenças da área de políticas

envolvidas, dos participantes, da dinâmica e condições de seu funcionamento, serão

priorizadas as análises sobre o Orçamento Participativo (OP) e os conselhos de políticas

públicas. Diante de uma multiplicidade de espaços de participação e da inviabilidade de se

analisar neste trabalho a totalidade destas dinâmicas, a opção pelos dois arranjos

participativos se dá pela importância que têm assumido nas cidades brasileiras e por

adquirirem formas institucionalizadas no relacionamento com o sistema político.

O OP foi implantado pela primeira vez na cidade de Porto Alegre (RS) em 1989 e

identificado com o Partido dos Trabalhadores, apesar de não constar no plano nacional legal,

como no caso dos conselhos municipais, tornou-se uma forma de participação local presente

em 103 Municípios no Brasil, passando também a inspirar diversas formas de participação

internacional. Segundo Avritzer (2003, p. 13-15) o OP pode ser definido como uma forma de

participação baseada em quatro elementos: todos os cidadãos têm o direito de participar das

assembléias regionais e temáticas com igual poder de deliberação sobre os serviços públicos;

os métodos de participação local se dão por meio das assembléias e de delegação, tais como

ocorrem nos conselhos municipais; as regras de deliberação são determinadas pelos próprios

participantes, baseando-se num princípio de auto-regulação soberana e a distribuição de

recursos públicos se dá por meio de uma fórmula técnica (que varia de cidade para cidade),

privilegiando setores mais carentes da população.

Além dos problemas práticos de implantação deste desenho participativo em outras

regiões com características sociais, econômicas e políticas diferentes, o OP suscita algumas

questões para o debate teórico: o debate entre sociedade civil e democracia, sobre o

aprofundamento da democracia e sobre o desenho institucional. Para Avritzer (2003, p. 16)

existem quatro características necessárias para a existência do OP: “as categorias de vontade

política, densidade associativa, elementos do desenho institucional e capacidade

administrativa e financeira para implantar a proposta”. A partir da variação destes elementos

nos contextos locais, o autor cria uma tipologia dos casos de aprofundamento da democracia

por meio do OP.

No primeiro caso, o OP é introduzido em algum nível administrativo, mas seus

elementos deliberativos são relativizados, não alterando a forma hegemônica de articulação

entre representação e participação. No segundo caso da tipologia, os elementos deliberativos

são acentuados, porém, não é capaz de mudar a cultura política e a infra-estrutura associativa.

No terceiro, o OP acentua os elementos de deliberação e participação num contexto de forte

tradição associativa, estabelecendo uma sinergia democratizante com os setores da sociedade

organizados. Por fim, no quarto elemento da tipologia, representado pela experiência estadual

do Rio Grande do Sul, do ponto de vista institucional, o OP tem acentuado os elementos

deliberativos num ambiente de intenso conflito político. Por outro lado, não está claro se os

elementos que viabilizam a democracia no plano municipal irão se viabilizar no plano

estadual (AVRITZER, 2003, p. 55-6).

No terceiro caso, no qual as quatro características estão presentes, pode-se verificar o

sucesso das experiências, como é o caso de Porto Alegre, Belo Horizonte, São Paulo,

Chapecó e atualmente Recife. Poder-se-ia dizer que, na existência destas quatro

características, o OP teria ultrapassado a lógica instrumental de participação e de integração

no caminho de contestação do sistema político e democratização do Estado.

É possível perceber que a categoria vontade política é relevante, principalmente em

desenhos institucionais como o OP, que não se baseiam numa exigência legal, como os

conselhos de políticas. O potencial democratizante destes fóruns participativos vai depender

da sinergia que o sistema político estabelece com a sociedade organizada e do nível de

comprometimento do governo local com este projeto, não limitando o seu potencial

deliberativo. As análises de políticas públicas também atentam para as variações das elites

locais em relação ao grau em que estão comprometidas com as mudanças políticas. Para

Almeida e Carneiro (2003, p. 2) o desempenho das instituições públicas e a capacidade para

atender o interesse coletivo não dependem apenas de arranjos institucionais e dos incentivos

que elas criam, mas também das atitudes da elite e da população.

O posicionamento dos gestores municipais quanto à participação também aparece na

pesquisa de Côrtes (2002, p. 181-3) como um dos fatores que contribui para a dinâmica de

funcionamento dos conselhos. Foram importantes as medidas de descentralização da

Prefeitura, a existência de uma Comissão Interinstitucional Municipal de Saúde que

contribuiu para moldar o funcionamento posterior do conselho municipal, a regionalização

que resultou da constituição de conselhos locais de saúde, bem como o estímulo aos

servidores da secretaria para que participassem das atividades dos conselhos locais e à

participação dos representantes dos usuários desde a década de 70.

No que tange à densidade associativa, há uma significativa unanimidade nos relatos das

diversas experiências estudadas em relação ao reconhecimento da importância da cultura

política e do associativismo para conformação de espaços participativos democráticos e com

potencial deliberativo. Uma das análises é de Santos Jr., Ribeiro & Azevedo (2004), baseada

num estudo comparado dos conselhos nas regiões metropolitanas (RM’s) do Rio de Janeiro,

Belo Horizonte, São Paulo, Recife e Belém e posteriormente em Curitiba e Porto Alegre. A

cultura associativa aparece como um fator importante para a participação “conselhista” na

esfera municipal e suas evidências apontam para uma forte correlação entre capacidade

organizativa e participação. Principalmente se considerarmos que os conselhos não dispõem

de mecanismos seletivos de incentivos à participação como no caso do OP, cuja distribuição

de recursos requer a participação da comunidade.

Quanto ao desenho institucional, o OP teria superado o “dilema olsoniano” em algumas

cidades no que se refere à dificuldade de se manter níveis altos de mobilização dos cidadãos,

na medida em que o acesso aos recursos estaria diretamente vinculado aos níveis de

participação e a critérios objetivos, impessoais e universais

(AZEVEDO & GUIA, 2005, p.

84). Ainda, seria capaz de transpor as práticas associativas democráticas para o plano das

instituições políticas. O objetivo de Avritzer e Wampler (2004, p. 215) é demonstrar como

estas novas formas de articulação entre Estado/sociedade civil afetam a mudança e renovação

institucional.

Com a emergência de novas formas de participação pautadas pela deliberação face a

face e pela formação de associações no final da década de 70 no Brasil, as associações

voluntárias passaram a ser um espaço alternativo que permitiu a inovação em termos de novas

instituições democráticas. Para Avritzer e Wampler (2004, p. 218-9) as associações

voluntárias inventaram novas práticas democráticas e formatos institucionais que confrontam

a exclusão social e política, à medida que passam a reivindicar novos direitos de cidadania e a

participação direta no processo orçamentário e na produção de políticas públicas. Para além

da divisão teórica entre a perspectiva institucional e a teoria da sociedade

, o OP em Porto

Alegre surgiu da estratégia dos novos atores sociais que transitaram de seus problemas locais

para preocupações mais amplas sobre como as instituições do governo local poderiam

acomodar demandas para a participação dos cidadãos no processo decisório de políticas

públicas. Assim, atores da organização da sociedade civil propuseram formatos institucionais

juntamente com a administração municipal.

A distribuição de recursos é feita com base em critérios de justiça distributiva, para possibilitar que as regiões

em priores condições de desenvolvimento sejam beneficiadas. Além disso, para aumentar a participação política

foi estabelecida uma quota de presença mínima na segunda rodada de assembléias.

Para Avritzer e Wampler (2004, p. 213-5) a maior parte dos cientistas políticos vêm utilizando os dois campos

teóricos: institucionalismo e sociedade civil, para analisar um conjunto de mudanças políticas.O primeiro

mantinha a ênfase sobre a sociedade política formal e as instituições formais, enquanto o segundo deslocou sua

atenção para os esforços estratégicos por parte dos movimentos sociais para o aprofundamento da democracia

existente.

A mudança e a renovação institucional foi possível tendo em vista o formato

deliberativo do OP que permite “ampliar a accountability, combater a corrupção e dar fim à

alocação arbitrária de recursos públicos, além de superar o legado de clientelismo, que não

contribui para a percepção do cidadão como portador de direitos e capaz de atuação política”

(AVRITZER & WAMPLER, 2004, p.221). Em outros lugares que não se têm assegurado o

formato deliberativo deste espaço, as experiências são limitadas no que concerne à mudança

institucional.

No caso dos conselhos de políticas públicas, as diferenças no formato institucional

exercem uma grande influência no peso político atribuído aos atores. Côrtes (2002, p. 179)

demonstra como a regra que orienta a composição dos conselhos nas áreas de saúde e

assistência social expressa o peso político diferenciado dos usuários das duas áreas. No

conselho de saúde os usuários têm uma participação paritária em relação ao conjunto dos

demais segmentos, o que pode fazer com que tenham mais influência neste fórum do que os

da assistência social que, do lado de prestadores, trabalhadores e profissionais, compõem a

metade do número de representantes. A outra metade é composta por representantes do

governo.

A última característica apontada por Avritzer (2003), a capacidade administrativa e

financeira para implantar a proposta, foi alvo das considerações de Boschi (2005) num estudo

comparado entre as cidades de Belo Horizonte e Salvador. Para pensar os diferentes graus de

sucesso ou fracasso de experiências distintas o autor analisa a influência de fatores

contextuais como diferentes graus de complexidade administrativa em função do tamanho e

população, características da plataforma de governo e orientação partidária das administrações

municipais.

Diferenças importantes foram apontadas em relação às experiências do OP e da

elaboração do Plano Diretor nas duas cidades. Belo Horizonte conseguiu institucionalizar

práticas de governança por meio de arranjos que permitiram contrapor ou neutralizar a captura

clientelista. Primeiro pelos vínculos associativos no âmbito local, ou mesmo pelas estruturas

representativas capazes de propiciar o controle das relações de troca entre os atores

envolvidos. Um dos fatores que contribuíram foi a maior presença de capital social expressa

pelo conjunto de mobilizações coletivas e pelos graus de descentralização que ali se

verificaram.

As políticas de descentralização foram mais efetivas em Belo Horizonte por sua

estrutura social mais homogênea do ponto de vista social e pelos graus de autonomia

desfrutados pela administração municipal. Já Salvador, apresentou um cerco clientelista que,

favorecido pelo contexto de extremas desigualdades sociais, anulou a autonomia da

administração municipal, por meio de bloqueios e boicotes, desarticulando as esferas de poder

no nível local e o plano de políticas que dependem do envolvimento da população nos

mecanismos de representação. O resultado foi a impossibilidade de coordenação entre as

secretarias de governo e a Câmara Municipal, inviabilizando um planejamento como

estratégia de governo (BOSCHI, 2005, p. 193-4). Além disso, o autor salienta o fato de que

em Belo Horizonte havia uma coalizão de governo mais bem articulada do que em Salvador.

Estas são algumas variáveis que explicam o sucesso ou fracasso de experiências

participativas. A leitura destes espaços de interação entre governo e sociedade, conformando

um espaço de democracia deliberativa (em sua ênfase às condições de igualdade, liberdade e

pluralidade participativa na construção de consensos políticos coletivos), merece

considerações.

Lüghman levanta as críticas de alguns autores que evidenciam as limitações para se dar

um novo significado a esta participação:

Os riscos de populismo, elitismo – caracterizado pelo predomínio e/ou o favorecimento dos

grupos mais organizados e com maior poder e recursos -; o risco de coerção da maioria; a força

dos interesses privados ou egoístas (Elster, 1997); a manipulação das preferências por grupos

com maior poder político e econômico (Przeworski, 1998; Stokes, 1998), entre outras

(LÜGHMAN, 2005, p. 11)

A autora apresenta duas considerações gerais acerca da participação nos espaços de

decisão política (OP e Conselhos). Em primeiro lugar as possibilidades deliberativas devem

ser avaliadas a partir de diferentes correlações de força e interesses. Lembrando que estas

experiências estão inseridas em um ambiente político competitivo que envolve diferentes

atores, órgãos, setores (públicos e privados), entidades, etc. Em segundo lugar, atentar para as

desigualdades sociais que subjazem às experiências institucionais e podem contaminar os

ambientes deliberativos, chegando estes a reproduzirem as diferenças de recursos

(individuais, organizacionais, etc) existente entre os atores sociais.

Navarro descreve esta situação de conflito de interesses no OP de Porto Alegre. Para ele

este modelo suscita algumas dúvidas em relação à sua dimensão de esfera pública:

ELSTER, J. 1997. The Market and the forum: three varieties of political theory. In: BOHMAN, J.; REGH. W.

Deliberative democracy. essays on reason and politics. Massachusetts. Institute of Technology.

PRZEWORSKI, A. 1998. Deliberation and ideological domination. In: ELSTER, J.

Deliberative democracy.

Cambridge: University Press.

STOKES, S. C. 1998. Pathologies of deliberation. In: ELSTER, J.

Deliberative democracy.

Cambridge:University Press.

Quase sempre não tem considerado que esta inovação, ao longo dos anos, foi sendo apropriado

por uma deformação do poder político, com a qual tal esfera pública se relaciona, qual seja, o

governo municipal e o bloco político que lhe oferece sustentação. Conforme antes indicado, os

espaços de mobilização social do OP, particularmente a partir de meados da década passada,

passaram gradualmente a ser vistos como espaços privilegiados de reprodução política,

aproveitando-se da intensa imbricação de operadores partidários-governamentais com lideranças

comunitárias e, por extensão, como os cidadãos [e eleitores]

(NAVARRO, 2003, p. 119).

Para o autor, o OP tem sido utilizado instrumentalmente por uma orientação partidária,

o que impede que outros interesses adentrem tais espaços. E ainda, “a mecânica de

funcionamento, as formas de recrutamento de operadores comunitários, as escolhas realizadas

nas reuniões, com inquietante freqüência, expressa menos uma ‘potencialidade universal’

inscrita nas regras e procedimentos, e mais os interesses políticos em jogo” (NAVARRO,

2003, p.121).

Neimar Azevedo (2005, p. 121) sustenta que o OP não pode ser caracterizado como

cessão de soberania e auto-regulação, como apontado acima por Avritzer. “O que existe é um

compartilhamento do poder decisório, que constitui um avanço em termos democráticos, mas

não significa autonomia da sociedade para tomar todas as decisões”. É preciso destacar que

seu contorno institucional foi desenhado, ao longo dos anos, pelo Executivo, além de

influenciar no ciclo, na agenda e nos prazos. Esta influência, de acordo com Neimar Azevedo

(2005, p. 122) é legítima diante dos limites financeiros e operacionais, que reclamam pelo

debate e criação de regras para aprimorar o processo decisório.

Ou seja, o que se pretende demonstrar aqui, é que estas transformações na forma de se

conceber o planejamento de políticas públicas e políticas distributivas no Brasil, estão

relacionadas a um processo de mudança tanto da sociedade civil quanto do Estado. Assim as

novas mudanças em curso e a participação da sociedade não devem ser concebidas como uma

ruptura com as instituições da democracia liberal, mas de interação que depende também da

vontade governamental de mudança. Como sugere Boschi (2005, p. 195) as iniciativas que

introduzem a participação ampliada do cidadão, não substituem, no vazio, o poder de

coordenação por parte do Estado, pelo contrário, devem recuperar o papel do Estado a partir

de uma ótica descentralizada.

Nas próximas seções, serão ressaltados as peculiaridades da participação nos

conselhos municipais e os desafios para uma participação com real influência no processo

decisório de políticas públicas.

3.2 – Conselhos: sua história e os novos formatos

Os conselhos não são uma novidade na história, embora tenham adquirido múltiplos

sentidos ao longo dos anos. De acordo com Tótora e Chaia (2004, p. 194) a primeira aparição

histórica dos conselhos deu-se logo após a Revolução Francesa, quando a Comuna de Paris

organizou o Conselho Revolucionário Municipal. Ao lado e independente dela, constituíram-

se as Sociedades Populares cujo objetivo era a discussão política.

Com base na análise de Hannah Arendt em “Da revolução”

, as autoras destacam as

aparições históricas desses últimos dois séculos e as peculiaridades da atuação política dos

conselhos. As experiências foram: a Comuna de Paris (1871); os

sovietes na Rússia (1905-

1917); na Alemanha (1918-1919); Hungria (1956); Revolução Espanhola e os conselhos de

operários em Turim, na Itália (1919-1920)

. Tótora e Chaia (2004, p. 195) apontam duas

dimensões na análise de Arendt acerca da emergência dos conselhos. A primeira diz respeito

ao “sentido do agir político como experimentação, imprevisibilidade e do seu potencial de

criação de uma nova forma política”. A segunda relaciona-se ao advento da República, que dá

oportunidade dos cidadãos participarem dos negócios públicos. Para Arendt, a representação

era estranha à idéia republicana, porque limitava o direito à liberdade política a uns poucos

privilegiados.

A liberdade para Arendt revestia-se de um sentido de autonomia e de participação no

poder. Ela se exerceria nos espaços públicos municipais, pois eram espaços tangíveis onde a

liberdade poderia aparecer, permitindo aos cidadãos atuar com independência e participar dos

negócios públicos sem um controle central. Desse modo a república arendtiana se filia ao

federalismo.

Nos anos 80, os conselhos entram na cena política brasileira, porém a avaliação destas

experiências tem revelado mudanças no seu significado. Eles se inscrevem numa nova ordem

política que culmina com a Constituição de 1988 e a Lei Orgânica dos Municípios de 1990,

por meio da combinação de mecanismos de participação direta da sociedade civil com as

formas tradicionais de participação. Surgem como veículos de articulação política para gerir

direitos sociais coletivos nos níveis municipal, estadual e federal.

A criação dos conselhos municipais está intrinsecamente relacionada à luta dos

movimentos sociais que imprimiram à participação um sentido político estratégico de

ARENDT, Hannah. 1988. Da revolução. São Paulo: Editora Ática.

Os casos da Revolução Espanhola e dos conselhos de operários em Turim não estão presentes na análise de

Arendt devido sua separação rígida entre as atividades políticas e as de caráter econômico (TÓTORA & CHAIA,

2004, p. 195).

construção do poder popular, a partir de espaços políticos autônomos, além de pressionarem o

poder constituído para conquista de seus direitos. Santos (2004a, p. 41) observa que o

surgimento dos conselhos municipais foi posterior às experiências geradas pelos movimentos

sociais urbanos na interação com o Poder Executivo municipal e estadual no final da década

de 70 e ao longo da década de 80. As formas mais freqüentes eram os Conselhos Populares –

espaços autônomos da sociedade civil que pressionavam o governo para que atendesse às suas

demandas –; os Conselhos Comunitários – criados por iniciativa do Executivo e os Conselhos

Administrativos – direcionados ao gerenciamento de órgãos e serviços como escolas, creches,

hospitais etc. Existiam ainda em alguns Municípios os Conselhos de Políticas Setoriais, nos

quais prevaleciam os Conselhos de Saúde ou os Conselhos Comunitários de Saúde.

Tendo em vista que a análise empírica que norteará a análise da participação nos

conselhos municipais será feita com base em dois estudos de caso, os Conselhos Municipais

de Saúde e Educação, importa aqui mapear o contexto de surgimento destes conselhos e os

significados que produziram à participação.

Quanto ao Conselho de Educação, apesar de ter origem no período imperial no Brasil,

sua criação teve significados bastantes diferentes em relação à história. Diferentemente dos

experimentos da Revolução Russa ou dos conselhos de fábrica de Turim, não surgem como

auto-organização de sujeitos sociais para o exercício direto do poder político, mas como

política de governo. Os registros apontam que a primeira tentativa de criação de um Conselho

de Educação, incluído na estrutura da administração pública, ocorreu na Bahia em 1842. Já

em 1911 é criado pelo Decreto n.° 8.689/11 o Conselho Superior de Ensino. Reis (2004, p.

45) traça a seguinte trajetória: pelo Decreto n.° 16.782-A/25 o conselho superior converte-se

em Conselho Nacional de Ensino, a seguir em Conselho Nacional da Educação (CNE) pelo

Decreto n.° 19.850/31, e, finalmente, promulgados pela Lei n.° 4.024/61 surgem o Conselho

Federal de Educação (CFE) e Conselhos Estaduais de Educação (CEEs).

Promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei n.°

4.024/61, foi constituído o Conselho Federal de Educação (CFE) e os Conselhos Estaduais de

Educação (CEEs), materializando uma concepção descentralizada da educação. No entanto,

Reis (2004 p. 48) sugere que as teses de municipalização do ensino já encontravam eco em

políticas anteriores à LDB, com Anísio Teixeira na Bahia em 1925, autor da primeira

proposta de criação dos conselhos municipais. A partir da Lei n.° 5.692/71, os Conselhos

Estaduais deveriam delegar algumas de suas atribuições a conselhos de educação organizados

na esfera municipal, desde que apresentassem condições propícias para isto.

Entretanto, somente após a criação de sistemas municipais de ensino, pela

Constituição de 1988, passou a se estimular a criação de conselhos locais em todos os

Municípios da Federação, garantindo à sociedade civil a participação na gestão e definição

das políticas públicas em espaços próprios de autonomia municipal. Para Assis (2004, p. 63),

não obstante a exigência constitucional, foi depois da aprovação da Lei n.° 9.394/96 que

efetivamente se constitui a maioria dos Conselhos Municipais de Educação (CMEs). O

atrelamento da existência de conselhos municipais ao desembolso dos recursos federais do

FUNDEF e a implantação dos Conselhos de Acompanhamento das Verbas são fatores que

contribuíram para esta proliferação.

Os Conselhos de Saúde existentes em alguns Municípios brasileiros podem ser

considerados os embriões do formato de conselhos municipais que se disseminou no Brasil

Pós-Constituinte. Santos (2004a, p. 42) destaca que a força do Movimento Sanitarista no

Brasil garantiu que a saúde fosse a primeira política social a ser regulamentada após a Carta

de 1988. Os sanitaristas organizaram o Movimento pela Reforma Sanitária, responsável pela

sistematização e mobilização em torno do projeto do Sistema Único de Saúde (SUS), que

garante direito universal à saúde a partir de um sistema descentralizado, hierarquizado e

integrado. Defenderam também com entusiasmo o projeto dos conselhos locais de gestão de

políticas públicas, trabalhando ativamente para garantir a criação, a partir dos anos 90, de uma

extensa rede de Conselhos de Saúde Municipais, Estaduais e Nacional.

O Movimento Sanitarista já havia realizado uma primeira experiência de gestão

compartilhada, em 1981, através do Conselho Consultivo de Administração de Saúde

Previdenciária (CONASP), de composição mista entre sociedade civil e Estado. Contudo, é a

VIII Conferência Nacional de Saúde que estabelece o marco para a criação dos conselhos,

seja no seu próprio regimento, que prevê a inédita participação da sociedade civil na

Conferência, seja na recomendação número 24, resultante da Conferência, que trata da

constituição de um novo Conselho Nacional de Saúde, de composição mista entre Estado e

sociedade civil

A intensa luta da sociedade civil organizada em torno da política de saúde influenciou

no arranjo participativo destes conselhos. Como observa Santos (2004a, p. 42) não é à toa que

é o único conselho composto, em sua maioria, por membros da sociedade civil. Eles seguem o

princípio da paridade entre, por um lado, representantes da sociedade civil, que ocupam 50%

CUNHA, Eleonora Schettini Martins & JARDIM, Laura Silva. Conselhos de políticas. Mímeo. Disponível em

<http: www. democraciaparticipativa.org> Acesso em 30/07/2005.

das cadeiras, e, por outro, de representantes do governo, trabalhadores da saúde e instituições

prestadoras de serviços, que perfazem os outros 50%. Já os Conselhos Municipais de

Educação são constituídos por uma representação paritária dos poderes públicos e da

sociedade civil e conseqüentemente com uma maior participação dos representantes do

governo. Diferentemente dos Conselhos de Saúde que surgem de um movimento

reivindicativo da sociedade civil, durante sua longa trajetória política, os Conselhos de

Educação foram concebidos como órgãos de assessoramento ao MEC, variando apenas

quanto ao foco conferido às suas funções normativas, consultivas e deliberativas (REIS, 2004,

p. 45).

Não obstante o reconhecimento dos atores sociais como interlocutores legítimos dos

poderes estabelecidos, é preciso levar em conta que nos anos 90 os conselhos foram definidos

como estratégia de modernização do Estado e ampliação da legitimidade política. A partir daí,

a participação não colocava mais em questão a ordem política vigente, mas se inseria num

projeto de partilha da responsabilidade para gerir os bens públicos (TÓTORA, CHAIA, 2004,

p. 200).

Os conselhos não se constituem como órgãos autônomos do poder instituído, mas como

um projeto de modernização política tradicional, em um contexto de redução das políticas

públicas e escassez de recursos. Para Tótora e Chaia, o fato dos conselhos canalizarem suas

forças menos para promoção de políticas sociais e mais para legitimação da ordem vigente

seria uma explicação para os limites da atuação destes espaços. Apesar das virtudes

propagadas da descentralização, os conselhos se inserem numa hierarquia administrativa, na

qual o governo monopoliza os recursos e aparatos burocráticos.

Os conselhos atuais ainda se distinguem pela função de controlar e fiscalizar o poder

instituído. Exemplo disso são os Conselhos Municipais de Saúde que passaram a ser

exigência para repasse de recursos e gerenciamento do SUS. De acordo com a Lei n.°

8.080/90 que regula e dá providências sobre tal serviço: “Os recursos financeiros do Sistema

Único de Saúde (SUS), serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e

movimentados sob fiscalização do Conselho de Saúde” (Lei n.° 8.080/90, art. 33).

A importância da participação popular neste espaço pode ser entendida ao considerar a

amplitude do atendimento na área de saúde pública e o número de cidadãos que dependem

dos seus serviços. Embora cerca de 42,3 milhões de brasileiros utilizem serviços de saúde

ambulatoriais e hospitalares financiados com recursos próprios ou de convênios privados, o

restante da população depende de serviços do SUS, principalmente no caso de emergências ou

de alta complexidade e muito dispendiosas que não têm a cobertura dos planos privados

(CÔRTES, 2002, p. 177).

De acordo com Côrtes, 70% a 80% dos procedimentos hospitalares no país e mais de

90% dos relacionados a casos de alta complexidade e custo são financiados com recursos

públicos. Diante da importância do SUS no atendimento à saúde e da transferência para os

Municípios da provisão dos serviços, o estudo dos Conselhos Municipais é imprescindível

para se conhecer como estão operando estas esferas responsáveis pela fiscalização dos

recursos.

A importância do atendimento público na área de educação também é expressiva. Dados

de 2002 do INEP

mostram do total de alunos aprovados, reprovados e concluintes do ensino

fundamental, 24.693.262 (vinte quatro milhões, seiscentos e noventa e três mil, duzentos e

sessenta e dois) alunos pertencem à rede pública nacional (federal, estadual e municipal),

enquanto 3.083.953 (três milhões, oitenta e três mil, novecentos e cinqüenta e três) alunos

pertencem à rede privada de ensino.

O crescimento do protagonismo dos Municípios também pode ser sentido nesta área.

Após a criação do FUNDEF, criado via emenda constitucional, o oferecimento de vagas ao

ensino fundamental pelos Municípios foi excepcional. Arretche (2002, p. 7) destaca que entre

1997 e 2000 ocorreu uma significativa redistribuição das matrículas do ensino fundamental

em que os Municípios experimentaram um crescimento de 34,5% no período e os governos

estaduais um crescimento negativo (-12,4%).

Percebe-se que a presença tanto dos Conselhos de Saúde, quanto de Educação no

âmbito dos Municípios esteve fortemente associada à criação de uma política pública no plano

federal que garantisse acesso ao fundo público para o desenvolvimento de tal política. No

caso da saúde, pela adesão ao SUS que transferiu recursos para as esferas subnacionais para

provisão destes serviços e, na educação, por meio da política do FUNDEF.

Atualmente existem mais de 5.000 Conselhos de Saúde Municipais, dos quais

participam cerca de 100.000 pessoas. São responsáveis pela aprovação de planos anuais de

saúde apresentados pelas respectivas esferas de governo, atuam como corpos consultivos,

deliberativos e fiscalizadores. Apesar do poder legal residir principalmente nas esferas técnica

e administrativa, são espaços significativos na discussão de políticas (COELHO, 2004, p.

256). Os Conselhos de Educação também estão presentes na quase totalidade dos Municípios

brasileiros. São responsáveis pela aprovação, em primeira instância, do Plano Municipal de

Disponível em <http//www.inep.gov.br/download/estatísticas/sinopse_estatistica_2003/censo-miolo3-

2003.pdf> Acesso em 24/11/2004.

Educação (PME), elaborado pela secretaria da área, também estabelecem critérios para a

destinação de recursos e são responsáveis pela avaliação de serviços do Sistema Municipal de

Educação.

Dados do IBGE em 2001 da Pesquisa “Perfil dos Municípios brasileiros”, mostrados

no quadro 1 e no gráfico 1 a seguir, permitem visualizar a dimensão desse processo de

expansão dos conselhos nos 5.560

Municípios brasileiros. Quanto à dinâmica de

funcionamento, constatou-se que em 98,7% dos Municípios que possuem Conselho de Saúde

este se reuniu algumas vezes no ano. Em 69,7% as reuniões foram muito freqüentes e em

17,6% freqüentes. A paridade não é respeitada em apenas 6,3% destes. Na área de educação,

93,4% dos Municípios afirmaram ter realizado reuniões no ano, (52,8%) com muita

freqüência e (23,3%) com freqüência. Em 89,1% a paridade é respeitada. É preciso lembrar

que alguns conselhos não têm caráter deliberativo, mas sim consultivo.

Quadro 1 – Número de conselhos municipais por tipo

Tipos de conselhos Número

Saúde 5.426

Assistência social 5.178

Educação 4.072

Criança adolescente 4.306

Trabalho / emprego 1.886

Meio ambiente 1..615

Turismo 1.226

Promoção Des. Econômico

924

Cultura 734

Habitação 628

Política urbana 334

Outros 1.346

FONTE: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de

População e Indicadores Sociais.

Pesquisa 2001: Perfil dos Municípios brasileiros.

De acordo com dados do IBGE em 01/07/2005 o total de Municípios brasileiros é de 5.563.

Os conselhos de educação apresentaram um decréscimo em relação ao ano de 1999 (5.010/31,1% dos

Municípios) pela mudança na metodologia da pesquisa. Em 1999 indagou-se sobre a existência de qualquer

conselho na área de educação, inclusive os conselhos de Programas, já em 2001 foram priorizados os conselhos

de educação responsáveis pela política mais geral.

Gráfico 1

A obrigatoriedade dos conselhos gestores para formulação de políticas públicas

transformou tais espaços em indispensáveis para o repasse de recursos federais para estados e

Municípios. “Pela lei esses fóruns devem participar do estabelecimento de estratégias, decidir

sobre a alocação de recursos financeiros e monitorar a implementação de políticas”

(CÔRTES, 2002, p. 169). O Estado perdeu o monopólio sobre a discussão e as decisões de

políticas públicas, dando oportunidade para a população participar mais de perto do debate e

da formulação de diretrizes de políticas que irão afetá-la diretamente. Não obstante a grande

maioria dos conselhos serem criados por exigência federal para repasse de recursos, a

sedimentação dos conselhos obrigatórios abriu espaço para demandas de novos conselhos,

ligados à defesa de direitos de grupos específicos.

Tatagiba (2002, p. 49) utiliza a classificação proposta pelo estudo “Conselhos

Municipais e Política Sociais” (IBAM, IPEA, Comunidade Solidária, 1997) que divide os

conselhos em três tipos principais para caracterizar a multiplicidade destes espaços. Os

conselhos de programas estão vinculados a programas governamentais concretos e

geralmente estão associados a ações emergenciais delimitadas quanto a seu escopo e clientela.

São exemplos os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, de Alimentação Escolar,

de Habitação e de Emprego.

Os conselhos de políticas “são em geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não

caráter obrigatório, e são considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuições

Percentual de conselhos nos

Municípios brasileiros

0 50 100 150

Conselhos

Percentual

Orçamento – 4,9%

Transporte – 4,9%

Pol. Urbana – 6,0%

Habitação – 11,3%

Cultura – 13,2%

Turismo – 22,1%

M. Ambiente-– 29,1%

Trabalho – 33,9%

Educação– 73,3%

Dir. Criança e

Adolescente–77,5%

Assistência

Social

– 93,1%

Saúde – 97,6%

legalmente estabelecidas no plano da formulação e implementação das políticas na respectiva

esfera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização das ações”. Eles

estão relacionados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas

nacionais e representam um espaço de captação das demandas e negociação dos diferentes

grupos sociais, de universalização dos direitos sociais e garantia ao exercício desses. Fazem

parte desse grupo os Conselhos de Saúde, de Assistência Social, de Educação (...).

Os conselhos temáticos aparecem na esfera local por iniciativa municipal ou mesmo por

estímulo estadual e se associam a temas gerais, peculiares ao perfil político ou social do

Município. O formato de tais conselhos é variável e na maioria dos casos incluem a

participação de representantes da sociedade, bem como acontece nos conselhos de políticas.

São eles os Conselhos de Transportes, os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de

Cultura, de Esportes etc.

Ainda na tentativa de caracterização dos conselhos gestores, Tatagiba (2002, p. 53-4) os

diferenciam dos três tipos de conselhos destacados acima: os comunitários, os populares e os

administrativos. “Os conselhos gestores de políticas públicas são, portanto, espaços públicos

de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja

função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais”.

Tatagiba (2002, p. 54-5) ressalta características que transformam “os conselhos gestores

em arranjos institucionais inéditos” os diferenciando de outras experiências de conselhos. Em

primeiro lugar são espaços públicos com composição plural e paritária. Supondo que a

pluralidade é completamente compatível com a deliberação, o desafio é a construção de

mecanismos – procedimentais e não-procedimentais – que permitam aos diferentes atores

envolvidos nos processos deliberativos, especialmente aqueles em situação de desvantagem,

expressar e sustentar publicamente sua diferença, de forma que todos tenham influência nos

resultados da deliberação.

Em segundo lugar, o processo dialógico é o instrumento privilegiado de resolução de

conflitos próprios à diversidade dos interesses em jogo. Em contraposição às práticas de troca

de favores, clientelistas e de cooptação, a publicidade é o elemento que diferencia os

conselhos na construção de acordos nos processos deliberativos.

Por fim, funcionam como instâncias deliberativas com competência legal para

formulação e fiscalização de políticas, apontando no sentido de democratização da gestão. “A

competência legal de deliberar sobre as políticas públicas é a principal força dos conselhos

enquanto espaços potencialmente capazes de induzir à reforma democrática do Estado”.

É preciso refletir sobre o sentido dos conselhos municipais nos anos 90, já que se

constituem em espaços públicos de intervenção da sociedade dentro de um sistema estatal.

Buscando compreender até que ponto estas características inovadoras se efetivaram nas

experiências conselhistas analisadas até o momento, ou seja, é preciso saber até onde a

dinâmica real de funcionamento dos conselhos tem permitido que estes princípios inovadores

se traduzam em suas práticas.

3.3 – Quem participa dos conselhos gestores?

Os conselhos gestores representam uma expressão da “nova institucionalidade”

brasileira pós-constituinte e se inserem no processo de descentralização que transferiu para as

unidades subnacionais – Estados e Municípios – a responsabilidade decisória sobre políticas

públicas e serviços, que antes não lhes eram afetos, e numa perspectiva participativa,

possibilitando o controle da sociedade sobre sua elaboração e fiscalização (PERISSINOTTO,

2004, p. 48).

Estas experiências de práticas participativas se intensificaram nos anos 90 e passaram a

ser objeto de pesquisas no campo das Ciências Sociais. Nesta tendência, o livro organizado

por Santos Júnior, Ribeiro e Azevedo (2004) apresenta uma avaliação sistemática e global do

impacto da participação “conselhista” sobre a esfera municipal a partir dos resultados da

pesquisa

realizada nas regiões metropolitanas (RM’s) do Rio de Janeiro, Belo Horizonte,

São Paulo, Recife e Belém e posteriormente em Curitiba e Porto Alegre. Antes de analisar se

as características inovadoras destes novos arranjos participativos estão presentes em sua

dinâmica, é preciso caracterizar quem são os atores que fazem parte deste processo. A

pesquisa dos autores nos oferece boas pistas sobre o perfil dos conselheiros.

Vejam-se os resultados... Quem participa dos conselhos? O retrato da participação

revelou uma relativa uniformidade no perfil dos conselheiros que difere da heterogeneidade

da sociedade brasileira

. Não obstante a diversidade dos segmentos – instituições

governamentais, sindicais, patronais, sociedade civil organizada e usuários – a representação

social está atrelada a segmentos com capacidade de organização e presença na cena pública.

Esta pesquisa fez parte do projeto Metrópoles, Desigualdades Socioespaciais e Governança Urbana,

coordenado pelo IPPUR/UFRJ, FASE, PUC/BH e PUC/SP, no âmbito do Programa de Apoio aos Núcleos de

Excelência (Pronex).

A RM de Porto Alegre não está representada nestes dados relativos ao perfil dos conselheiros, tendo em vista

que o foco da autora Soraya Côrtes foi o arcabouço institucional dos conselhos.

Os conselheiros apresentam em geral média (ensino médio completo) ou alta

escolaridade (curso superior e pós-graduação). Nesse particular, os segmentos da sociedade

civil apresentam níveis educacionais mais baixos que os conselheiros governamentais. A

mesma diferença entre os segmentos se percebe em relação à renda. O rendimento médio, dos

segmentos representados no conselho, acima de cinco salários mínimos, também é superior ao

da população, porém, há diferenças regionais: São Paulo (86%), Rio de Janeiro (66%), Belo

Horizonte (58%), Recife (50%) e Belém (39%). Em Curitiba este índice é de 70% no

segmento governamental.

Os próprios critérios de elegibilidade dos membros dos conselhos obrigam que boa

parte deles seja membro de pelo menos uma associação. A cultura cívica e associativa se

manifesta por meio da participação em atividades de caráter social e político e de forma

substantiva, comprovada pelo alto engajamento sociopolítico nos setores da sociedade

organizada (56%) e também governamental (64%)

A cultura cívica e associativa também se reflete na significativa filiação a partidos

políticos em todos os segmentos (47%) e em Curitiba o índice foi muito próximo (42,8%)

enquanto o contingente da sociedade brasileira filiada é de 3%. Esta é uma sociedade que está

altamente informada dos fatos sociais em geral, principalmente por meio de jornais. O

associativismo se nutre também da capacitação técnica e política por meio de atividades como

seminários, cursos e oficinas.

A literatura sobre o assunto em geral ressalta este perfil dos participantes dos conselhos

que muito difere dos dados da população brasileira em relação à escolaridade, renda, perfil

associativo e engajamento político (FUKS, 2002 e 2004; SOUZA, 2004; PERISSINOTTO,

2004; COELHO, 2004). De acordo com dados do IBGE em cinco capitais brasileiras, os

conselhos estudados apresentam-se como verdadeiras “comunidades cívicas” (FUKS,

PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003, p. 7).

Apesar de ser uma “elite social” que participa destes espaços, Santos Júnior, Ribeiro &

Azevedo (2004, p. 28) não assumem como pressuposto o argumento elitista de incapacidade

das massas e superioridade das elites. A escolha pelos extratos médios da população parece

refletir a extrema carência e desigualdade da nossa estrutura social em que os cidadãos ou

preferem escolher os mais capazes, ou não se envolver ou simplesmente permanecerem

alheios à participação cívica por não terem condições de reconhecer as oportunidades.

Todos os dados percentuais agregados apresentados representam as RM’s de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo

Horizonte, Recife e Belém.

O problema do déficit de representação social nos conselhos pode ser superado por

meio de incentivos à associação cívica e de investimentos neste modelo participativo. De

acordo com Gohn (2004, p. 61) a inclusão de setores diferenciados, ou seja, a participação dos

indivíduos e grupos sociais em termos qualitativos e não somente quantitativos, é essencial

para a democracia participativa.

Incluir a diversidade dos segmentos sociais no debate das políticas públicas, sem

dúvida, é imprescindível para garantir a pluralidade democrática dos conselhos, mas este

parece ser um desafio que está relacionado à sua própria dinâmica institucional. Santos

(2004b, p. 139) visualizou esta tensão ao reconhecer que o formato dos conselhos é menos

propício à apresentação de demandas e está voltado para a luta pela obtenção de bens de

segundo nível – que visa à garantia de direitos que possuem uma dimensão normativa ou

ideológica –, atraindo com maior intensidade movimentos neocorporativos. A participação

nos conselhos se insere na perspectiva adotada por Azevedo & Prates (1991) de “participação

ampliada” ou neocorporativa.

Algumas alternativas para o aperfeiçoamento da representação social nos conselhos são

discutidas por Santos (2004b, p. 131-160) a partir do estudo nos conselhos da Região

Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro. Os limites relacionados à dimensão institucional da

participação podem ser superados pela atuação responsável do conselheiro através da

interlocução com sua base social, pela capacidade das organizações sociais representarem

interesses mais amplos e pela aproximação com a sociedade divulgando suas ações ou

descentralizando as atividades.

É preciso considerar que não obstante ser uma “elite social” que participa dos

conselhos não significa que existe uma homogeneidade entre os segmentos ali representados

no que tange à cultura política. Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003, p. 9) vão salientar a

importância de se atentar para as diferenças entre os segmentos em termos de cultura política

e as conseqüências de uma distribuição de recursos desigual para a participação política dos

indivíduos que compõe os conselhos. De acordo com os autores quando o foco da

investigação volta-se para a política como arena de conflito, é imprescindível considerar a

distribuição da cultura política entre os grupos estudados.

Para entender a relação de poder que se estabelece nos conselhos de Saúde, Assistência

Social, Trabalho e Criança e Adolescente de Curitiba analisam as variáveis que costumam se

apresentar de forma agregada – interesse por política, ativismo eleitoral, associativismo,

filiação partidária, competência política subjetiva em geral e dentro do conselho – tendo em

vista os diferentes segmentos – prestador, trabalhador, usuário e gestor (FUKS,

PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003, p. 9-17).

No que concerne aos prestadores, verifica-se a autonomia do interesse em relação ao

envolvimento com a política. Apesar de ser o segundo segmento com maior nível de

escolaridade e o que mais se informa sobre política, apresenta menor engajamento eleitoral e

filiação partidária. Por serem, na maioria dos casos, oriundos de entidades filantrópicas que

buscam nos conselhos recursos públicos destinados a ações assistenciais, estão mais voltados

para seus interesses corporativos do que para questões mais amplas de política. São os atores

que apresentaram um grau maior em relação à competência política subjetiva, ou seja, a

influência que acreditam exercer nas decisões do conselho.

Os trabalhadores juntamente com os gestores possuem recursos de cultura política de

forma equilibrada. Os dois segmentos apresentam um alto índice de informação sobre política

e engajamento político eleitoral. No caso dos trabalhadores, o grande número de filiação

sindical e o ativismo político que, normalmente, está associado a essas entidades explicam,

em parte, a participação eleitoral. Já os gestores, a própria natureza do segmento, formado por

quadros do funcionalismo público que mantêm uma relação de confiança com o Executivo

local, os obriga a ter uma participação ativa nos momentos eleitorais. O índice de filiação a

partidos políticos também é muito parecido – 30,8% dos trabalhadores e 33,3% dos gestores.

E quanto à competência subjetiva prevalece a opção “média influência” sobre a opção

“grande influência”.

Os usuários assim como os prestadores apresentam o desempenho menos uniforme em

relação às dimensões da cultura política. Ocorre uma completa inversão quando se passa do

interesse por política para o ativismo eleitoral. Este segmento manifesta um intenso

envolvimento emocional pela política como atividade, mas o seu interesse por política é o

menor entre os demais, confirmado pela menor freqüência em que se dedicam à leitura de

notícias políticas no jornal. Para Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003, p. 13) a pouca procura

por informação política pode estar associada à diferença em relação à renda e escolaridade

dos usuários, menor que os demais segmentos, e, em associação com estes dois fatores, menor

tempo disponível.

No que tange à filiação partidária, a proeminência do usuário é enorme (77,8%) em

relação aos demais segmentos. Esta para os autores apresenta-se como a variável-chave para

explicar a capacidade diferenciada de atuação política dos segmentos. Outro dado importante

refere-se à diferença no tipo de associação

a que pertencem e a relação com o engajamento

político. Quanto ao engajamento eleitoral – atividades de comparecimento a comícios e

engajamento voluntário a favor de uma candidatura ou partido – parece ser mais importante

pertencer a associações de bairro (tipo de associativismo que predomina entre os usuários) do

que estar vinculado a outra entidade.

Estas diferenças da cultura política entre os segmentos devem ser consideradas ao

analisar o processo decisório dos conselhos e a influência que exercem na fiscalização, no

debate e na formulação de políticas. Para Fuks, Perissinotto e Ribeiro (2003, p. 24) é possível

perceber uma causalidade existente entre instituições e cultura política e, ao mesmo tempo, o

papel ativo que fatores externos às instituições analisadas exercem sobre a intensidade desses

efeitos. Mas para análise de pequenos grupos, como os conselhos, é preciso considerar “a

cultura política como um recurso desigualmente distribuído entre os grupos que compõem as

comunidades analisadas e que, portanto, pode ser uma das bases da desigualdade política”.

Na próxima seção ao analisar o processo decisório dos conselhos serão abordados de

forma detalhada os fatores internos e externos que influenciam na dinâmica dos conselhos na

desigualdade política entre os segmentos.

3.4 – Retrato da participação nos conselhos

Apesar de a própria existência de conselhos ser um indicador de avanço na luta pela

democratização dos processos decisórios, os estudos têm demonstrado a persistência da

centralidade e do protagonismo do Estado na elaboração da pauta de prioridades sociais e

definição de políticas. E a dificuldade de reversão desse quadro na dinâmica concreta de

funcionamento dos conselhos.

A partir de uma análise comparada da bibliografia secundária sobre os conselhos

gestores de políticas na área de saúde, de assistência social e de defesa dos direitos da criança

e do adolescente, Tatagiba (2002) recupera alguns obstáculos já apontados na literatura sobre

o assunto, destacando que os motivos que impedem os conselhos de assumir efetivamente

suas atribuições legais se expressam de diferentes maneiras dependendo da cultura política ou

da conjuntura local. Em relação à primeira característica inovadora deste arranjo participativo,

Este dado é importante para caracterizar e diferenciar o engajamento político, uma vez que todos os segmentos

apresentaram um alto índice de associativismo. Ou seja, trata-se de romper com a lógica de que aqueles que

possuem o maior índice de associativismo são, necessariamente, os mais engajados. “Diferentes associações

podem produzir efeitos distintos sobre os membros dos diversos segmentos” (FUKS, PERISSINOTTO &

RIBEIRO, 2003, p. 15).

espaço público com composição plural e paritária, a autora observa como a obrigatoriedade da

paridade na composição dos conselhos tem se revelado na prática. Para ela a igualdade

numérica não é suficiente para garantir a simetria entre Estado e sociedade civil, na medida

em que os principais constrangimentos à existência de tal relação estão relacionados com as

seguintes variáveis: “(a) a dificuldade dos atores, tanto governamentais quanto não-

governamentais, em lidar com a pluralidade, b) a relação conselheiro-entidade; e c) a

qualificação dos conselheiros para o exercício de suas funções” (TATAGIBA, 2002, p. 57).

No que tange ao reconhecimento do “outro” e da pluralidade, o princípio de

equivalência entre as esferas envolvidas envolve uma disputa contínua pela hegemonia no

interior dos conselhos, o que significa que o equilíbrio na representação de interesses deve ser

construído nas práticas cotidianas e articulações internas.

Considerando a heterogeneidade de interesses de participação nos conselhos tanto dos

atores não-governamentais, quanto dos atores estatais, o princípio da paridade deve estar

relacionado “(...) não apenas ao reconhecimento da legitimidade da representação do ‘outro’,

mas também à capacidade de estabelecer com ele acordos contingentes em torno de demandas

específicas”. (TATAGIBA, 2002, p. 59).

A composição heterogênea dos conselhos não aparece assim como obstáculo à eficácia

de suas ações, mas juntamente com o respeito à diferença e a capacidade de construir acordos

em torno de projetos específicos, pode ampliar seu potencial democratizante. A consolidação

da democracia requer a ampliação de graus de publicidade dos espaços de discussão e

negociação, que se dá através da argumentação e da tentativa de diálogo entre grupos com

interesses divergentes, para que um número cada vez maior de interesses se faça representar.

Outro ponto de destaque na pluralidade dos conselhos diz respeito ao “(...) lento, porém

contínuo, processo de gestação do que se poderia chamar de uma ‘contratendência’, na

direção da conformação de uma cultura política democrática” (2002, p. 62). Nesse sentido

Tatagiba ressalta a importante “função pedagógica” dos conselhos, a despeito de suas

limitações, no caminho da construção de uma cidadania e reinvenção dos padrões

democráticos.

Quanto ao item relacionado à relação dos conselheiros com suas entidades a literatura

aponta um fraco vínculo entre representantes do governo e seus órgãos de origem. Diante de

um Estado que atribui pouca importância à participação dos conselhos em seu planejamento,

enviando para as reuniões pessoas pouco preparadas e sem poder de decisão, os conselhos

ficam enfraquecidos e sem condições de evitar que questões continuem a serem decididas no

insulamento dos gabinetes. Os compromissos assumidos por representantes do governo,

muitas vezes são considerados compromissos pessoais sem qualquer garantia de serem

cumpridos pela instituição. Esse ponto ressalta mais uma vez a necessidade de engajamento

entre o planejamento do governo e as decisões emanadas do conselho.

A relação conselheiro não-governamental e entidades também carece de ser pautada

numa via de mão dupla, uma vez que na posição de representante o membro do conselho tem

a obrigação de discutir as pautas das reuniões com suas respectivas entidades, ou seja, com

seus representados. Esse problema acarreta uma baixa visibilidade social dos conselhos. A

falta de debate prévio das questões faz com que os segmentos acabem aderindo às visões dos

grupos com maior influência e poder de argumentação.

Como sugere Perissinotto (2002, 175) o que legitima o representante são as “bases” do

movimento. “A representação substantiva introduz a noção de que as ‘bases’ devem escolher

seus representantes, os quais, por sua vez, serão responsáveis por seus atos políticos”. Assim

se não perseguirem objetivos que os representados percebam como de seu interesse, poderão

ser substituídos.

Tatagiba (2002) ressalta a importância dos conselhos criarem redes de solidariedade e

mobilização social em torno de temas específicos, fortalecendo a relação entre o público e os

conselheiros. Isso poderia se dar através de uma intensificação dos fluxos de comunicação e

informação à sociedade sobre o trabalho e história dos conselhos via Internet, ou outra forma

de informativo. Além da promoção de eventos e/ou conferências relativas aos temas

específicos desses espaços visando romper o isolamento político.

Quanto à qualificação dos conselheiros, terceiro empecilho a uma relação simétrica

entre Estado e sociedade civil apontado pela autora, o questionamento gira em torno da

dificuldade de se estabelecer um diálogo em pé de igualdade entre esses segmentos. Diante da

dificuldade de assumir uma postura de negociação com o Estado é preciso que os conselheiros

sejam capacitados através de treinamentos ou câmaras técnicas a fim de minorar o problema

do desconhecimento técnico. Essas câmaras, segundo Tatagiba (2002), teriam a função de

produzir estudos e pesquisas que pudessem assessorar os conselheiros e ajudá-los a intervir

junto ao governo com conhecimento ampliado da questão.

Fuks (2002, p. 266) sustenta que o fato das questões de ordem técnica assumirem um

papel central na dinâmica dos conselhos, torna o conhecimento técnico-científico um dos

recursos mais valiosos e, talvez, mais escassos. No entanto, se a tecnificação da política

inicialmente se apresenta como um obstáculo à participação política, ela também estimula a

qualificação técnica dos grupos da sociedade civil e contribui para mudança de perfil de

100

setores organizados da sociedade que, tradicionalmente, se limitaram à atividade política de

encaminhamento de demandas.

A segunda característica inovadora dos conselhos, serem espaços públicos dialógicos,

tem sido limitada por alguns elementos que inibem a fala e excluem certos assuntos do espaço

de discussão dos conselhos. Entre eles os que mais se destacam são: a definição de assuntos

pertinentes ou relevantes, o controle dos Executivos sobre a agenda temática dos conselhos e

a recusa do Estado em partilhar o poder de decisão.

De acordo com Tatagiba (2002, p. 77) está em jogo nos conselhos uma disputa em

torno dos assuntos “pertinentes” ou “relevantes”, seja nas tentativas de definir o que significa

formular políticas públicas, seja nos debates acerca das “verdadeiras” atribuições dos

conselhos. As diferenças se expressam na posição dos diferentes segmentos sobre o que

significa a formulação de políticas públicas. Para os usuários o interesse é discutir questões

que afetam diretamente sua vida cotidiana e a de milhões de brasileiros que sentem na pele a

falta de qualidade dos serviços prestados pelo SUS. Já para os demais segmentos importa

traçar as grandes diretrizes norteadoras da área pra que o conselho exerça seu papel

deliberativo.

A análise de Fuks (2004a, p. 41) no Conselho Municipal de Saúde de Curitiba expressa

esta diferença no encaminhamento de demandas por segmento. Seus dados mostram que

também em relação aos temas específicos apresentados, cada segmento propõe deliberações

referentes aos assuntos que mais debate. Neste sentido, o gestor dá ênfase no tema

“participação” tanto na apresentação de propostas quanto no debate, o trabalhador e o usuário

encaminham, com maior freqüência, propostas referentes à elaboração e discussão de políticas

públicas, como atores externos se preocupam com deliberações relativas ao controle social.

O controle do Executivo sobre a agenda temática tem sido um grande obstáculo à

efetivação do conselho como um espaço público dialógico. Isto porque, em vários conselhos

analisados, o regimento interno garante ao presidente a prerrogativa de elaborar a pauta de

discussões. Em alguns casos em que há a regulamentação de uma “mesa diretora” composta

paritariamente por presidente, vice-presidente, primeiro e segundo secretários, escolhidos por

meio de votação dentre o plenário do conselho, é possível estabelecer uma pauta mais clara

que exige que as discussões se esgotem e que seja elaborada de forma mais democrática. Este

é o caso do Conselho Municipal de Saúde de Juiz de Fora, que será analisado no próximo

capítulo.

Outra medida para aumentar o controle das entidades sociais sobre os assuntos tratados

são as atas das reuniões. As atas podem transformar-se em importantes aliadas, uma vez que

101

muitos conselheiros podem ter dificuldades para acompanhar os assuntos apresentados

(Krüger, 1998 apud Tatagiba, 2002, p. 78).

Além de controlar a pauta o Estado tem recusado partilhar o poder de decisão nos

conselhos com os representantes da sociedade civil. A resistência dos governos aos novos

espaços de fiscalização, controle e participação da sociedade civil no processo de produção

de políticas públicas é mais acentuada no nível municipal, tendo em vista a carência de

recursos financeiros, infra-estruturais e humanos na maioria dos Municípios brasileiros. Esta

carência reflete-se no funcionamento dos conselhos e reforça o controle das Prefeituras sobre

estes espaços. Ao lado de estratégias de esvaziamento, quando não conseguem compor um

conselho de “aliados”, os Executivos Municipais utilizam práticas de cooptação e

manipulação como estratégia de desarmamento dos conflitos (TATAGIBA, 2002, p. 86-7).

Pesquisas vêm apontando o grande número de funcionários públicos municipais e ocupantes

de cargos comissionados na composição dos conselhos. O que pode caracterizar uma

centralização do poder e uma estratégia de cooptação das lideranças por parte da Prefeitura

(MACHADO, BAPTISTA & KORNIN, 2004, p. 233)

Em pesquisa que está sendo desenvolvida por Fernandes e Bonfim (2005) de modo

comparado em 6 capitais brasileiras (Salvador, Recife, São Paulo, Porto Alegre e Fortaleza),

com o objetivo de observar o comportamento dos Conselhos Municipais de Educação e

Saúde, as primeiras análises mostram que a hipótese de prevalência da liderança política,

determinando o papel e a dinâmica dos conselhos municipais, constitui-se, até o estágio

presente da pesquisa, num indício muito forte.

Os processos de formação e estímulo a um papel mais ativo do conselho têm forte relação com

os interesses pessoais do líder do governo. Além disso, os conselhos por se constituírem em

esferas de nomeação do executivo pouco deliberam, que seria sua função precípua, e muito

mais subsistem enquanto tal, pois a secretaria municipal decide quase todas as matérias

passando ao largo do conselho municipal. Evidente que podem existir grandes e até médias

cidades em que este quadro não seja repetido, mas por enquanto o indício é de que os

conselhos se constituem em organismos protocolares às secretarias municipais (FERNANDES

& BONFIM, 2005, p. 21).

Côrtes (2004) ressalta que há uma literatura cética – denominação adotada por ela –

sobre o assunto, baseada nos trabalhos de Skocpol (1999) e Fiorina (1999)

. Apesar de

FIORINA, Morris P. 1999. A dark side of civic engagement. In: Theda Skocpol e Morris P. Fiorina (orgs).

Civic engagement in American democracy. Washington, Brookings/Sage, p. 395-425.

SKOCPOL, Theda. 1999. Advocates without members: The recent transformation of American civic life.

In:

Theda Skocpol e Morris P. Fiorina (orgs). Civic engagement in American democracy. Washington,

Brookings/Sage, p. 461-509.

102

retratar a vida política norte-americana, para a autora as questões que formulam em relação a

fóruns participatórios daquele país também poderiam ser feitas para os fóruns brasileiros. No

Brasil, destaca o trabalho de Pinto (2004)

O ceticismo dessa literatura em relação aos fóruns participativos e às propostas de

democracia participativa fundamenta-se na desconfiança sobre sua capacidade de

democratizar o sistema político através da inclusão das demandas dos setores sociais mais

frágeis econômica e socialmente.

Tendo em vista o caráter da vida cívica dos países e o desenho institucional dos fóruns, na visão

desses autores, seriam limitadas as possibilidades de competição universal por participação ou

de evitar a captura do processo de decisão por atores com maiores recursos de poder

(CÔRTES,

2004, p. 9)

Não obstante o enorme controle dos governos sobre os conselhos, Tatagiba (2002, p.

88) destaca que alguns estudos vêm demonstrando os “resultados pedagógicos” da

participação e dos seus efeitos na construção de novos sujeitos políticos, contrariando o

padrão prevalecente de referências autoritárias e apontando para uma nova tendência, embora

ainda frágil, de democratização das relações sociais e políticas no Brasil.

Para ela o exercício da participação nos conselhos tem levado ao questionamento de

alguns aspectos de nossa tradição política, a saber:

Tem exigido que o Estado dê publicidade de suas ações, apresente contas, exponha os critérios

que balizaram acordos etc., e da sociedade tem exigido que se qualifique para esse embate, que

busque construir relações mais simétricas que parecem partir, em primeiro lugar, do rompimento

da passividade, da cumplicidade com os desmandos, com as trocas de favores, com a cooptação

(TATAGIBA, 2002, p. 90).

Neste sentido, os conselhos são espaços em que se gesta um aprendizado de

convivência democrática, tanto por parte da sociedade quanto do Estado, indo de encontro à

tendência de privatização dos espaços e assuntos públicos.

A pesquisa de Fuks (2004b) no Conselho Municipal de Saúde de Curitiba (CMSC) de

certa forma corrobora com a análise de Tatagiba quanto ao aprendizado político nestas arenas

e a possibilidade de mudança na relação Estado/sociedade. Fatores externos aos conselhos

como a posse de recursos convencionais e não-convencionais e relativos aos contextos nos

quais os conselhos se inserem contribuem para a formação de distintos padrões de ação e

interação e ajudam explicar a influência política no processo decisório. Desta maneira, fogem

PINTO, Celi R.J. 2004. Espaços deliberativos e a questão da representação. Revista Brasileira de Ciências

Sociais,

vol. 19, nº. 54, p. 97-113.

103

de um “determinismo” que tem caracterizado os estudos sobre conselhos de total controle por

parte do Executivo Municipal e de impossibilidade de influência dos demais segmentos.

Como apontado na seção anterior, a simples posse de recursos individuais – renda,

escolaridade, informação – e coletivos que são de natureza organizacional – financeiros,

materiais e humanos – não explicam a influência política dos atores. Considerando a posse

destes recursos, a distribuição de influência no conselho deveria seguir a seguinte ordem:

gestor, prestador, trabalhador e usuário. No entanto, o ativismo do usuário e a passividade do

prestador não podem ser totalmente explicados pela posse de recursos.

Os autores recorrem a dados como engajamento político e eleitoral, a rede de apoio

político e a ação reiterada junto às instituições estatais para explicar a dinâmica do conselho.

Analisando a atuação dos segmentos no processo decisório, constatou-se que os atores

governamentais têm o controle, tanto na elaboração da pauta, tendo em vista que o gestor é o

presidente, quanto na iniciativa do debate, por meio do gestor ou do apoio técnico estatal. No

entanto, existe um relativo equilíbrio de influência política no interior desta arena pela

atuação do usuário que aparece como o principal interlocutor no debate. Além disso, o usuário

é o maior formulador de propostas alternativas em relação à proposta original e de resoluções.

Lembrando que o trabalhador também apresenta uma atuação equilibrada no processo.

A explicação para o bom desempenho dos usuários, segundo Fuks (2004b, p. 25) está

no engajamento eleitoral e na militância partidária “a motivação para ação política pode estar

compensando a fragilidade dos usuários em relação a outros recursos”. Outros fatores que

parecem compensar a desvantagem nos recursos convencionais é o apoio recebido por

organizações da sociedade civil (partido político, instituições religiosas, universidade) e a

prática associativa, especialmente, a de bairros.

No caso do prestador, apesar de reunir as melhores condições para influência política

no conselho, este não é o espaço que ele elege como arena privilegiada de ação política. De

acordo com entrevistas, os prestadores afirmam contar mais com o apoio do Legislativo e do

Executivo no encaminhamento de suas demandas.

Fuks (2004b, p. 30) conclui que o estudo da influência política no interior de uma

determinada arena deve levar em conta o peso de tal instituição no sistema mais amplo de

arenas públicas, bem como a percepção dos diferentes atores envolvidos a respeito de tal

arena.

A última característica inovadora dos conselhos apontada por Tatagiba (2002, p. 92): a

sua capacidade deliberativa também apresenta alguns limites à sua efetivação. As avaliações

mais comuns presentes na literatura são de que os conselhos não estão cumprindo sua vocação

104

deliberativa. Dentre os vários motivos apontados, a maioria relaciona com a “baixa

capacidade de inovação das políticas públicas a partir da participação da sociedade civil nos

conselhos, sugerindo que esta participação assume contornos mais reativos que propositivos”.

As constatações feitas acima em relação à dinâmica de funcionamento dos conselhos também

contribuem para a baixa capacidade associativa.

Para além desses motivos, Tatagiba (2002, p. 94) destaca a baixa inserção institucional,

ou seja, a frágil divisão de funções entre os conselhos e as instituições administrativas e

burocráticas quanto à definição, execução e acompanhamento das políticas públicas no

âmbito da legislação pertinente. Desta “institucionalização incompleta” dos conselhos,

resultam as dificuldades em definir a dimensão em que suas deliberações possuem poder

vinculante.

Esta incerteza quanto às “reais” funções e poderes deliberativos dos conselhos é um dos

fatores que explica a falta de interesse de alguns segmentos por este espaço de ação política.

Fuks (2004b) ao analisar a apatia do segmento prestador de serviços no Conselho Municipal

de Saúde de Curitiba (CMSC), sustenta que parece prevalecer entre os prestadores o

entendimento de que as decisões reais são tomadas em outras arenas, ou seja, “o conselho não

é percebido como um real espaço de tomada de decisão política na área de saúde”. A

influência do conselho no sistema político local parece limitada, considerando:

1) a inexistência de uma clara definição jurídica quanto a sua atribuição deliberativa no campo

da definição de políticas públicas; 2) a inexistência de mecanismos institucionalizados de

controle social, por meio dos quais o CMSC possa impor sanções; 3) que as resoluções do

CMSC têm de ser homologadas pelo Executivo, antes de serem publicadas como normas

públicas e estatais (FUKS, 2004b, p. 28).

Por fim um ponto em comum na literatura diz respeito às características das áreas de

políticas sociais. Côrtes (2002, p. 190-1) observa como a dinâmica de funcionamento dos

Conselhos de Saúde e Assistência Social é influenciada pelas características institucionais de

cada área, que definem o modo como se organizam e são financiados os serviços. No

Conselho Municipal de Assistência Social de Porto Alegre “sua principal função tem sido

cartorial e administrativa, concedendo e cassando registros, definindo critérios e classificando

entidades para orientar o repasse de recursos públicos a prestadores de serviços privados”.

Enquanto a Assistência trabalha com projetos e programas específicos, a Saúde trabalha

com tabelas fixadas nacionalmente e uma vez fixadas entram na rotina do setor administrativo

da Secretaria Municipal de Saúde que trata da relação com os prestadores contratados. A luta

política em torno da saúde também influenciou na história do conselho. No caso da Saúde, o

105

conselho se constituiu na cidade, ao longo dos anos, em lugar de articulação das forças sociais

favoráveis ao aprofundamento do processo de reforma do sistema e no qual os usuários

apresentam demandas aos setores públicos. Ou seja, o Conselho Municipal de Saúde apenas

institucionalizou a participação do usuário que já existia previamente.

Já o Conselho de Assistência Social constitui uma instância de participação

completamente nova, num cenário de ausência de tradição de participação dos usuários. Nos

conselhos de educação, Reis (2004, p. 47) também aponta como predominante entre suas

atribuições a do contencioso escolar, papel que coloca em sua pauta de ações as demandas

cartoriais sob feição credencialista.

Este capítulo buscou algumas generalizações possíveis a respeito destes novos arranjos

participativos, especialmente, os conselhos gestores, de forma a contribuir para o debate

acerca do seu funcionamento. Muitos são os constrangimentos e limites do potencial

democratizante destes espaços, o que não impede perceber os seus avanços já que os

conselhos estão na contramão de uma cultura política tradicional, de privatização da esfera

pública e de tomada de decisões a partir de acordos, em geral, não publicizáveis.

Só as experiências concretas serão capazes de dizer se os conselhos serão inviabilizados

pelos constrangimentos ou constituir-se-ão importantes espaços de luta pela ampliação e

aprofundamento da democracia. Ainda, se conseguirão ultrapassar os limites de uma

participação voltada para a eficácia das políticas públicas e desoneração do Estado, no sentido

de se estabelecer uma relação mais simétrica entre Estado e sociedade. A análise da literatura

revelou, até o momento, algumas variáveis que interferem na dinâmica dos conselhos: os

elementos do desenho institucional, a densidade associativa, a vontade política das elites, o

grau de heterogeneidade ideológica e de interesses em jogo, a posse de recursos diversos entre

os segmentos, as características das decisões que predominam no seu interior, a distribuição

interna de cargos, os critérios de composição e as diferenças nas áreas de políticas sociais.

À guisa de conclusão, deve-se considerar que em diferentes contextos locais estas

variáveis vão apresentar características diversas, portanto, a tentativa de generalização destas

experiências não é apenas impossível quanto irresponsável. Isso não significa desprezar o fato

de que a simples explicitação das variáveis que influenciam a participação política nos

conselhos gestores representa, nos dias atuais, um salto da análise empírica para a análise

teórica.

106

Capítulo 4 – A experiência participativa de Juiz de Fora

4.1 – Juiz de Fora: características contextuais

Como observa Boschi (2005) as características do contexto urbano são fatores

importantes para se aferir o sucesso ou o fracasso de distintas experiências participativas.

Certamente o grau de desenvolvimento socioeconômico – ou como sustenta Santos Jr. (2001)

o vínculo entre o arcabouço legal e a realidade institucional dos Municípios – é um fator que

ajuda a explicar as diferenças de práticas de participação nas cidades brasileiras.

Nesse sentido é preciso apontar as principais características da cidade pesquisada. Juiz

de Fora, localizada na Zona da Mata mineira, ganhou

status de Município em 1850 e

transformou-se numa cidade que ocupa importância singular no Estado, por sua forte presença

na indústria, agropecuária e comércio, além de intensa vida cultural. De acordo com pesquisa

do IBGE de 2000, do total de pessoas ocupadas por setor econômico na cidade o setor de

serviços emprega 53,3%, a indústria 25,1%, o comércio 19,5% e a agropecuária, extração

vegetal e pesca 2,1%.

Dados atualizados do IBGE de 2005 apontam uma população de 501.153 habitantes, a

quarta do Estado. Juiz de Fora apresentou um elevado crescimento populacional de 1980 a

1991 de aproximadamente 25%, de 1991 a 2000 de 15% e de 2000 a 2005 de 12%, indicando

uma tendência de crescimento acelerado da população. Como sustenta Costa (2002, p. 93) o

processo de urbanização acelerado e desordenado ocorrido em Juiz de Fora não permitiu a

transmissão através de gerações diversas de um acervo orgânico de valores e tradições

territorialmente referenciadas. Assim, são nos espaços de convivência constituídos em torno

dos locais de moradia que as esferas de sociabilidade são vitalizadas e que se constroem

espaços de comunicação e convivência “marcados pela formação de laços de solidariedade e

pela construção, no próprio cotidiano urbano e em espaços curtos de tempo, de efetivo

envolvimento com o entorno social e territorial”.

Estes espaços de comunicação interpessoal fundamentados nos locais de moradia

apresentam níveis variados de complexidade, desde as interações mais simples como os

encontros casuais até os encontros mais duradouros vinculados à auto-ajuda ou à ocupação

do tempo livre comum. A estrutura organizacional mais elaborada corresponderia aos grupos

especializados funcionalmente e munidos de alguma institucionalidade como grupos de

jovens e associações de moradores. Em Juiz de Fora a participação das associações de

107

moradores manteve ao longo dos anos uma certa continuidade e regularidade estando presente

nas principais mobilizações em prol das melhorias na infra-estrutura dos bairros.

O começo da história das associações de moradores na cidade de acordo com relatos de

lideranças comunitárias descritos por Teixeira (2003, p. 15) surgiu de um encontro casual

entre cidadãos da cidade com um professor, natural do Rio Grande do Sul e descendente de

italianos, que teria trazido de um período em que permaneceu na Itália a experiência de bons

resultados que a organização comunitária teve por lá na conquista por melhorias das

condições de vida da população. A primeira Sociedade Pró-Melhoramento de bairro (SPM)

surgiu no bairro São Mateus, em 1947, e estas experiências logo se espalharam pelos bairros

da cidade na década de 1950.

A expansão das SPM’s teria sido motivada pela falta de serviços públicos em Juiz de

Fora entre as décadas de 1940 e 1950. Este movimento estava em sintonia com o que

acontecia no Centro-Sul do país e provavelmente tenha se dado como um reflexo do período

de redemocratização e fim do Estado Novo (1937-1945). Já na segunda metade da década de

1950, o movimento comunitário por meio da criação da Federação de Bairros de Juiz de Fora,

em 1955, tentou se articular no nível Municipal. Por divergências políticas, dois anos depois,

em 1957, algumas lideranças partiram para a criação da União Juizforana de Sociedades Pró-

Melhoramentos de Bairros. Após disputarem a influência sobre os movimentos de bairros na

cidade, atualmente é a União que tem atuação expressiva entre as SPM’s e em eventos

estaduais e nacionais.

Assim como em todo o país, com o Golpe Militar de 1964, a atuação das SPM’s sofreu

um refluxo e algumas lideranças chegaram até a ser perseguidas pelo exército. Neste período,

o movimento assumiu um papel mais associativo, desenvolvendo atividades de cunho

recreativo, cultural ou assistencial. A retomada do movimento, a partir da segunda metade da

década de 70, colocou em cena algumas das lideranças ainda hoje atuantes na cidade,

voltando às atividades reivindicatórias de obras de melhorias nos bairros. A cidade conta hoje

com um número expressivo dessas entidades. São cento e oitenta SPM’ou Associações de

Moradores na cidade, de acordo com informações da União Juizforana, a entidade Municipal

que congrega tais entidades.

Uma entidade importante na história do movimento comunitário da cidade foi o

Unibairros, que unia jovens de várias paróquias da cidade, alguns com atuação em bairros. A

partir do lançamento de um jornal que servia de veículo de comunicação entre eles, essa

entidade tornou-se um canal para que os jovens ampliassem sua luta em favor dos bairros,

procurando romper com a atuação mais assistencialista, que muitas vezes era desenvolvida

108

pela Igreja Católica. As eleições de 1982 inauguraram um novo período de contestação e

ações políticas na sociedade brasileira. Neste contexto o Unibairros procurou se inserir

buscando uma articulação maior entre as discussões locais e nacionais e até o final da década

se engajou em articulações nacionais que se preocupava com a autonomia do movimento

popular e em desenvolver um trabalho educativo junto às lideranças (TEIXEIRA, 2003, p. 23-

9).

As eleições de 1982 tinham como plataforma de campanha a implantação de um

modelo de gestão participativa. Em Juiz de Fora, não foi diferente. O Prefeito eleito pelo

PMDB, Tarcísio Delgado, para o mandato de 1983 a 1988, fazendo jus ao programa do seu

partido para 1982 criou o Conselho Comunitário Municipal (CCM) pela Lei n.° 6.413, de 9 de

novembro de 1983, que reunia entidades da sociedade civil organizada e de qualquer

movimento que pleiteasse a sua participação, desde que aprovado em plenário. O CCM

funcionou ininterruptamente até abril de 1990, voltando a funcionar em março de 1997 com

algumas reuniões até agosto de 2001. Tinha caráter consultivo, com funções de

assessoramento aos Poderes Executivo e Legislativo Municipal, pois os organizadores temiam

o esvaziamento das funções do Legislativo.

Nesta mesma gestão foram implantados os Conselhos Comunitários de Saúde, que

logo em seguida desmobilizaram-se. Outra tentativa de aproximação da administração local

com as lideranças e moradores de bairros foi a criação do Grupo de Assessores Comunitários

que por meio de mutirões que visavam à organização dos moradores de uma localidade em

torno da satisfação de suas demandas. Este é um tema controverso entre as lideranças

comunitárias e moradores. Muitos não se envolviam nas obras e argumentavam que nas áreas

centrais e bem aquinhoadas os moradores não eram chamados para trabalhar nesse sistema

(TEIXEIRA, 2003, p. 33).

A Constituição de 1988 abriu novos espaços para a participação política e ao dispor

sobre os conselhos gestores criou as condições legais para um campo de atuação que passou a

ser ocupado por muitas das lideranças locais que atuavam nos bairros. Esta nova

institucionalidade participativa tem sido um desafio às lideranças comunitárias uma vez que

exige uma maior qualificação, informação e uma atitude menos reivindicativa e mais

propositiva. Na década de 90 foram criados vários conselhos gestores em Juiz de Fora, em

2004 havia 31 constituídos.

Outras medidas foram adotadas visando a incorporar a participação do cidadão na gestão

das políticas públicas. De volta à Prefeitura em 1997 e reconduzido em 2001, Tarcísio

Delgado retoma as políticas participativas, suspensas em 1989. Implantou o Orçamento

109

Participativo e o Planejamento Estratégico que culminou na Reforma Administrativa da

Prefeitura em 2001, a qual adotou uma estrutura descentralizada com o discurso da reforma

gerencial que impregnou o Brasil nesta época. O objetivo era “transformar a lógica

burocrática lenta e pouco funcional da máquina administrativa em um instrumento ágil,

transparente, eficaz e a serviço de toda a população”

. Não cabe aqui discutir a eficácia das

políticas de descentralização da Prefeitura, mas situar que Juiz de Fora estava em

conformidade com as mudanças ocorridas no país e com o discurso que associava

descentralização e eficiência das políticas públicas.

As principais ações foram a extinção das Secretarias Municipais, passando a Prefeitura a

funcionar com cinco Assessorias ao Prefeito e sete Diretorias, e a implantação dos Conselhos

de Desenvolvimento Local, concretizados com os Centros Regionais. Neste novo desenho

institucional os conselhos municipais passaram a fazer parte da sua estrutura organizacional

sendo vinculados às Diretorias de suas respectivas áreas. A pretensão de tal reforma é engajá-

los no planejamento municipal e na formulação de políticas setoriais.

Apesar da relação que o Prefeito Tarcísio Delgado – que administrou a cidade no

período que abrange a pesquisa nos conselhos (2001/2004) – estabeleceu com as lideranças

comunitárias por meio de canais participativos, não se pode assumir que esta era uma relação

democrática.

Em estudo comparado entre as cidades de Uberlândia, Governador Valadares e Juiz de

Fora, no período de 1983 a 1988, todas no âmbito de governos peemedebistas, Costa (2002, p.

82) observa que nas três cidades a prática participativa de governo revelou-se indutora de

mudanças nos padrões de organização da população e nas formas locais de intermediação de

interesses sociais. O principal instrumento que ele conceitua de “participação induzida” foi o

incremento das relações do Governo Municipal com as associações de moradores. Nos bairros

que não dispunham de uma associação a Prefeitura se encarregava de “induzir” sua criação.

Assim, as associações de moradores passaram a negociar diretamente com a Prefeitura

melhorias urbanas para os bairros que formalmente representavam. Entretanto, as

administrações passaram a hierarquizar as demandas encaminhadas, atendendo àquelas

advindas de associações que prestavam efetivo apoio político ao grupo no poder. O

distanciamento dos dirigentes das entidades de seus representados foi sentido, passando estes

a serem percebidos como “uma instância de poder mais próxima deles, localizada no próprio

bairro, mas sempre um poder exterior” (COSTA, 2002, p. 83). A partir de 1989, os

Informativo da agenda de mudança. Publicação da Prefeitura Municipal de Juiz de Fora distribuído à

população como explicativo da Reforma Administrativa e da nova estrutura da Prefeitura.

110

vereadores voltam a ser os principais intermediários de interesses sociais, no âmbito local e as

associações perdem o status de interlocutores privilegiados dos governos municipais.

Costa (2002, p. 95-8) apresenta algumas considerações sobre a esfera pública no

Município de Juiz de Fora. Em relação à estrutura e formas de operação da mídia local, a

despeito da concentração de sua propriedade e da sua utilização política, algumas

possibilidades foram criadas no sentido de abrir espaço de divulgação e comunicação para os

novos atores coletivos. Estes novos atores, com destaque para o movimento negro e de

mulheres em Juiz de Fora, se inseriram também na esfera pública parlamentar. Mesmo que a

participação seja restrita aos momentos de votação e discussão de projetos de seu interesse

direto, a participação dos movimentos sociais na Câmara Municipal é importante para sua

constituição em esferas públicas locais. Apesar da dificuldade em se manter com o

rompimento dos canais de interlocução com o poder público, as associações de moradores e

outros movimentos organizados da sociedade civil, mantiveram uma presença significativa na

esfera pública por meio da mídia e da participação nas arenas políticas institucionalizadas.

Porém, em outros casos, principalmente no período de “participação induzida” a

presença de atores da sociedade civil, particularmente as associações de moradores,

apresentou-se divorciada dos processos comunicativos existentes na periferia dos núcleos

decisórios. “(...) os atores mostraram-se extremamente vulneráveis a uma institucionalização

imobilizadora e aos mecanismos de cooptação política”. A postura política do Executivo e

Legislativo Municipal é percebida como uma via de mão dupla. Se por um lado, as medidas

obedecem à dinâmica de tematização de demandas construídas publicamente como legítimas,

por outro, envolvem critérios clientelistas, nos quais suas ações são o reflexo de interesses

pessoais ou de grupos encaminhados sem a mediação pública (COSTA, 2002, p. 96). A

evidência de que a prática de incorporação das demandas da sociedade civil no Executivo

Municipal pautou-se pelo clientelismo e cooptação também foi analisada por Viscardi

(1990)

. Isso pode sugerir que tal interferência ainda esteja realmente acontecendo nos dias

atuais.

A atuação das associações de moradores para Costa (2002, p. 96-7) também é

ambivalente. Algumas seguem os padrões de ação e interação com a esfera pública próprias

ao estatuto de ator da sociedade civil, enquanto outras agem pela racionalidade político-

partidária e seguem o modelo de encaminhamento de demandas, peculiar dos grupos de

interesse. Para o autor, estes problemas apontam os “limites de um ‘projeto’ de

. VISCARDI, Cláudia M. Ribeiro. 1990. Diferentes atores em papéis diversos: a barganha política no palco da

gestão participativa em Juiz de Fora (1983-1988). Dissertação de Mestrado pela UFMG.

111

democratização capitaneado pelo Estado e centrado, unicamente, nas transformações

institucionais”. A existência de uma esfera pública não requer apenas a indução de atores

formalmente delegados da sociedade civil, eles precisam ser co-responsáveis pela tradução e

transmissão para a órbita político-institucional dos anseios difusos gestados no interior do

tecido social.

4.2 – Conselhos Municipais de Saúde e Educação: história e desenho institucional

Não obstante as inovações do poder público local a história dos conselhos não pode ser

contada apenas a partir de suas iniciativas. Sendo assim, cabe um breve histórico da trajetória

política dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação de Juiz de Fora – objeto de pesquisa

deste trabalho – que poderá ajudar a compreender a sua atuação no presente.

A trajetória do controle social na área de saúde iniciou-se em Juiz de Fora

no ano de

1983 com a implantação das Ações Integradas de Saúde (AIS) no Município, com a assinatura

do convênio de intenções estabelecido entre a União, Estado e Municípios e do termo de

adesão. A questão da participação na política de saúde começou a ganhar espaço nos

discursos oficiais na gestão 1983-1989, oportunidade em que foram implantados os primeiros

Conselhos Comunitários de Saúde.

A oportunidade para efetivação no nível local da perspectiva de descentralização

político administrativa do setor de saúde deu-se em setembro de 1987 com a assinatura do

convênio entre União e Estado que previa a implantação do Sistema Unificado e

Descentralizado de Saúde (SUDS) no Estado de Minas Gerais.

A divisão da cidade em regiões sanitárias quando elaborado o Plano Municipal de

Saúde, em maio de 1989, considerou as diretrizes discutidas na VII Conferência Nacional de

Saúde. No plano começou a se considerar a necessidade da população ter acesso à informação

e também aos dados relativos ao funcionamento do sistema, já que esse deveria sustentar-se a

partir da realidade local e suas reais necessidades.

No ano de 1990 há um avanço nessa direção com a promulgação da Lei Orgânica

Municipal de Saúde. Nesta a participação da população foi citada no artigo 121, inciso III, nos

seguintes termos: “participação, em nível de decisão de entidades representativas de usuários

e de profissionais de saúde, na formulação, gestão e controle da Política Municipal e das

Esses dados estão disponíveis na página do CMS/JF: <http//www.pjf.mg.org.br/consaude>. Acesso em

10/10/2003.

112

ações de saúde, através do Conselho Municipal de Saúde” (Lei Orgânica Municipal de Saúde:

1990, p. 23).

O processo de implantação da municipalização da saúde em Juiz de Fora se deu no ano

de 1991 e a Secretaria de Saúde passou, a partir de então, a gerenciar uma rede de serviços de

atenção secundária (PAM’s – Postos de Atendimento Médicos e Policlínicas), além das

Unidades Básicas de Saúde (UBS’s). Nesse ano sugeriu-se a formação de Conselhos Locais

de Saúde (CLS’s), definidos a partir da base, ou seja, das UBS’s e de sua área de abrangência.

Nesse ano ainda teve início no Município o movimento “SOS Juiz de Fora”, de caráter

suprapartidário, com o objetivo de elaborar propostas para as diversas áreas de atuação do

setor público. Foi formada uma comissão de saúde composta por técnicos e lideranças

comunitárias que deu início a discussões relativas à saúde. Essa comissão desencadeou o I

Encontro Popular de Saúde de Juiz de Fora em 7 de julho de 1991 e deste originou-se o

“Fórum Popular de Saúde” que passou a trabalhar e a elaborar documentos em prol da

formação do Conselho Municipal de Saúde de Juiz de Fora (CMS/JF).

Posteriormente ocorreram mais dois encontros e no último foi apresentada uma proposta

de lei de formação do CMS/JF. O relatório final da I Conferência Municipal de Saúde

realizada em setembro de 1991 traduziu-se na proposta de criação do CMS/JF. Esse foi

referendado pela Câmara Municipal, com apresentação de um substitutivo contrário à

proposta original, e aprovado tornando-se a Lei n.° 8076, de maio de 1992, responsável pela

criação do CMS/JF (Anexo 1).

Assim como na maioria das cidades do país, a criação do CMS/JF surgiu da articulação

das lideranças comunitárias e dos profissionais da área em prol do aprofundamento do

processo de reforma do sistema, no qual os usuários participaram ativamente na apresentação

de demandas ao setor público. Estes fatores influenciarão no desenho participativo do

Conselho de Saúde e conseqüentemente no processo decisório.

O CMS/JF representa uma instância máxima de planejamento, gerenciamento, avaliação

e controle da política municipal de saúde, de natureza deliberativa, fiscalizadora e

normatizadora. É formado por 54 membros efetivos e igual número de suplentes, divididos

paritariamente em 50% de usuários e representantes de órgãos do governo; prestadores de

serviço e entidades de profissionais de saúde perfazem os outros 50%. Os representantes do

governo são indicados pelo Prefeito; os prestadores e profissionais são eleitos nas associações

que previamente fazem parte da composição do conselho via legislação. Os usuários são

escolhidos de duas formas: representantes de entidades da sociedade civil e de regiões

sanitárias do Município. O critério para a definição do número de representantes é a relação

113

de uma vaga de representação para cada conjunto de 40.000 habitantes existentes na

respectiva região. Esses representantes são escolhidos da seguinte maneira: cada CLS indica 6

membros para a eleição do Conselho Regional e nesta um ou dois representantes, se for o caso

da região, são indicados para composição do CMS/JF. Nas entrevistas, 83,4% dos usuários

confirmaram que foram escolhidos como representantes em assembléias com a participação

da sociedade.

Em sua formação o Secretário Municipal de Saúde era membro nato do CMS/JF e

obrigatoriamente o seu presidente, contudo, em 13 de maio de 1996, com a publicação da Lei

n.° 8855 (Anexo 2) esse preservou apenas o caráter de membro nato, sendo a mesa diretora

composta também paritariamente por 3 usuários e 1 representante de cada um dos demais

segmentos e eleita pela plenária do CMS/JF para um mandato de 2 anos, assim como os

demais membros.

Os conselheiros devem comparecer regularmente às reuniões plenárias para que possam

fazer parte do conselho, pois após três faltas consecutivas sem justificativa o conselheiro é

imediatamente desligado desse. O CMS/JF dispõe de recursos físicos, materiais e humanos

para o desenvolvimento de suas atividades. Tem sede própria em área central na cidade, com

espaço amplo para reuniões, salas para o trabalho administrativo e atendimento ao público,

computadores, duas linhas telefônicas, fax, armários, arquivos, funcionários e um secretário

executivo – eleito pelo plenário do conselho – que trabalha em tempo integral no conselho,

todos remunerados pela Prefeitura Municipal. Ainda tem um orçamento próprio do Fundo

Municipal de Saúde de R$ 200.000,00, valor estimado para 2006, para eventos do conselho.

O Conselho Municipal de Educação de Juiz de Fora (CME/JF) foi criado em 1968 como

parte da estrutura da Secretaria de Educação e Cultura e instalado em 1972 por meio do

Decreto Municipal n.º 1231. Nesta época era denominado Conselho Municipal de Educação e

Cultura (COMEC). Assim como os demais Conselhos de Educação no país, estava fortemente

atrelado ao Poder Executivo na medida em que os doze membros que compunham o conselho

eram nomeados para o mandato de quatro anos por ato do Prefeito Municipal, dentre pessoas

de comprovado saber e experiência em matéria de educação e cultura. Estava previsto que sua

composição deveria apresentar representantes de entidades públicas e privadas, educacionais e

culturais, de maneira que não houvesse predominância de nenhum setor representado.

Visando se valer dos dispositivos da Lei n.º 5692/71 que estabelecia que os Conselhos

Estaduais de Educação poderiam delegar competências aos Conselhos Municipais, em 1973 o

Conselho Municipal de Educação de Juiz de Fora entra com o pedido de delegação de

114

competências junto ao Conselho Estadual de Minas Gerais, mas não obtém sucesso o que

ajudou a enfraquecer o conselho culminando na sua dissolução.

Em seu lugar, no mesmo ano foi instituída, pelo Decreto Municipal n.º 1330, a

Comissão Municipal de Educação também composta de “pessoas de notável saber em

educação”. De acordo com Alves (2004, p. 27) esta Comissão ficou presa às atribuições e

competências expressas na legislação sem possuir autonomia para tratar da educação no

Município. Em 1984 por meio da Lei Municipal n.º 6603 a Comissão transforma-se em

Conselho Municipal de Educação, passa a ser um órgão consultivo e, no mesmo ano, com o

Decreto Municipal n.º 3168 o Conselho Estadual de Educação amplia suas atribuições e

competências.

As novas atribuições do conselho refletem o momento político que o país está

atravessando e as constantes lutas da sociedade civil para se inserir no processo de formulação

das políticas públicas. Assim o CME/JF continua a orientar e assessorar o governo municipal

na fixação de diretrizes e bases da educação nacional e estadual às necessidades e condições

do Município, passando também a estudar e sugerir medidas que visem à expansão

quantitativa e qualitativa do ensino local

Ao longo do tempo e com a exigência federal da criação dos conselhos com ampla

atribuição sobre a formulação e fiscalização de políticas públicas e repasse de verbas, o

CME/JF ampliou ainda mais suas atribuições e diversificou sua composição tirando das mãos

do Prefeito a prerrogativa de escolha dos seus membros.

A Lei n.° 8898 de criação do CME/JF data de julho de 1996 e o apresenta como órgão

consultivo da Administração no setor de Educação e tem por finalidade orientar e assessorar o

governo do Município na fixação das diretrizes e bases da política educacional, na área de sua

atuação, adequando as Diretrizes e Bases da Educação Nacional e Estadual às necessidades e

condições do Município (Anexo 3). Atualmente o conselho foi reformulado pela Lei n.°

9768/2000 e de acordo com o artigo 1º é órgão deliberativo, consultivo e normativo da

administração no setor da educação. Outras mudanças importantes foram a ampliação do

número de atribuições do conselho de cinco para dezenove; a exclusão do Prefeito como

membro nato do conselho, restando o Secretário Municipal e os diretores do departamento de

educação; a inclusão dos representantes de pais de alunos de escolas de cada uma das redes de

As informações presentes até aqui sobre os decretos e leis de criação e mudanças no Conselho Municipal de

Educação de Juiz de Fora fazem parte de uma pesquisa nos documentos da Secretaria Municipal de Educação,

presentes em: ALVES, Danielle Maria Vieira. 2004.

Conselho Municipal de Educação de Juiz de Fora – MG:

um olhar ao longo da história de sua formação. Monografia (Bacharelado em Educação). Curso de Pedagogia,

Universidade Federal de Juiz de Fora.

115

ensino e do Conselho da Criança e do Adolescente e das Câmaras Técnicas de ensino (Anexo

4).

Além dos mencionados, da parte do governo, são representantes a Câmara Municipal, a

Superintendência Regional de Ensino e a Universidade Federal de Juiz de Fora. Os demais

representantes da sociedade civil são escolhidos entre as instituições de ensino e associações

representativas da categoria, sindicatos – inscritos na sua lei de criação, confirmado por

66,7% dos entrevistados – e representantes de pais de alunos de escolas municipais públicas e

privadas, escolhidos em assembléia com a participação da sociedade.

Atualmente o CME/JF é composto por 23 membros efetivos e igual número de suplentes

e de acordo com a compreensão dos conselheiros a composição obedece a uma divisão entre

os representantes da sociedade civil: associações e sindicatos (10) e usuários (3) e da esfera

governamental (10). Percebe-se uma polarização entre profissionais ligados a associações

representativas da área de educação e representantes do governo.

A Lei n.° 9768/2000 estabelece que o CME/JF funcionará com a colaboração de

secretaria executiva e assessoria técnica, recrutados do quadro de servidores públicos

municipais da área educacional. A primeira escolhida em comum acordo entre o presidente do

conselho e o Secretário Municipal, a segunda escolhida pela secretaria com respaldo do

plenário. No momento, o CME/JF não dispõe de secretaria executiva, apenas de uma

assessora técnica que exerce há muitos anos esta função juntamente com suas atribuições de

funcionária da Secretaria Municipal de Educação.

O Conselho de Educação não possui sede própria nem funcionários administrativos.

Dispõe de uma sala de reuniões no prédio da Diretora de Políticas Sociais no centro da cidade

que é compartilhada pelos demais conselhos da área social.

Quanto à vida orgânica dos conselhos analisados, as reuniões são mensais, além das

extraordinárias. No CMS/JF existem algumas comissões permanentes, como a de recursos que

apresenta relatório no início de todas as reuniões ordinárias e as comissões temáticas

organizadas paritariamente para analisar temas e dar parecer sobre questões que depois serão

alvo de deliberação no plenário. No CME/JF existem as Câmaras de ensino – infantil,

fundamental e médio – que contam com o apoio de assessoria técnica para emitir pareceres,

bem como as Comissões especiais formadas para elaboração de atos especiais que serão

submetidos ao plenário.

A definição da pauta é um passo fundamental para o andamento das plenárias, tendo em

vista que são os assuntos considerados relevantes, por parte de quem a define, que entram em

discussão para votação em assembléia. O procedimento previsto no estatuto prevê que no

116

final de cada reunião os conselheiros encaminhem à mesa diretora propostas para a próxima

reunião ou peçam inclusão de pauta durante a mesma.

Tabela 1 – Definição de pauta em porcentagem– CMS/JF

Ator que define Governo Prestador Profissional Usuário

Secretaria executiva 33,3 33,3 33,3 16,7

Presidente do conselho - - - 8,3

Presidente e secretário - 33,3 33,3 8,3

Qualquer conselheiro - - - 8,3

Plenário 66,7 33,3 33,3 58,4

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 2 – Definição de pauta em porcentagem– CME/JF

Ator que define Governo Assoc./sindicatos Usuário

Presidente do conselho 33,3 50,0 50,0

Assistente técnica 66,7 50,0 50,0

Total 100,0 100,0 100,0

No CMS/JF, de acordo com a maioria dos representantes do governo e dos usuários, o

estatuto está sendo cumprido e o plenário é o responsável pela definição da pauta. Os demais

segmentos e uma proporção dos usuários e governo apontam que a secretaria executiva

individualmente ou junto com o presidente tem escolhido a pauta das reuniões. De acordo

com relatos do secretário executivo, em algumas reuniões por não haver sugestões do plenário

a secretaria elabora a pauta, já que as demandas são encaminhadas diretamente para a sede do

conselho.

No CME/JF o plenário nem sequer é citado, é a assistente técnica do conselho seguida

da presidente que tem selecionado os temas das reuniões. Isso poderá ser analisado ao

esclarecer quais são os temas que dominam as assembléias do Conselho de Educação.

Tabela 3 – Discussão da pauta com entidade que representa em porcentagem– CMS/JF

Periodicidade Governo Prestador Profissional Usuário

Sempre 33,3 66,7 33,3 75,0

Às vezes 33,3 33,3 66,7 16,7

Nunca 33,4 - - -

Não sabe/não respondeu - - - 8,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

A necessidade de uma via de mão dupla entre representantes e representados apontada

por Tatagiba (2002) também foi alvo dessa investigação. Em sua maioria, os usuários e os

117

prestadores – 75% e 66,7% respectivamente – admitem sempre levar a pauta para discussão

na entidade que representa para que decidam qual posição tomar. 66,7% dos profissionais

responderam que “às vezes” utilizam tal procedimento e o governo apresentou respostas

menos uniformes variando entre “sempre, às vezes e nunca”.

No Conselho de Educação a uniformidade dos dados, dispensa tabela. 100% dos

segmentos responderam que “às vezes” discutem a pauta com suas entidades. Na pesquisa

realizada no CMS/JF em 2004 a justificativa dos conselheiros era que a pauta da entidade já é

grande e que muitas vezes não dá tempo para a discussão dos assuntos tratados no conselho.

Outros disseram que só o fazem quando o assunto é pertinente à entidade. Isso pode estar

relacionado à falta de tempo diante dos compromissos próprios dos movimentos em que estão

inseridos. Mas também pode indicar a falta de compreensão do papel do conselheiro na

formulação da política de saúde do Município, comprometendo a participação, já que passa a

votar de acordo com os argumentos colocados na assembléia e não de acordo com os

interesses sociais que representa.

Tabela 4 – Mandatos em porcentagem – CMS/JF

Mandatos Governo Prestador Profissional Usuário

1 mandato 33,3 33,3 - 8,3

2 mandatos 33,3 - 33,3 33,3

3 mandatos - 66,7 - -

4 ou mais mandatos 33,4 - 66,7 58,4

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 5 – Mandatos em porcentagem – CME/JF

Mandatos Governo Assoc./sindicatos Usuário

1 mandato 33,3 33,3 -

2 mandatos 33,3 33,3 100,0

3 mandatos 33,4 16,7 -

4 ou mais mandatos - 16,7 -

Total 100,0 100,0 100,0

A maior parte dos conselheiros não é principiante. Na saúde, o governo possui

representantes no primeiro, segundo e quarto ou mais mandatos. Os prestadores (66,7%)

possuem três. Os profissionais e usuários são veteranos – considerando que até 2004 o CMS

tinha concluído 6 mandatos – apresentam os índices de 66,7% e 58,4% na opção 4 ou mais

mandatos.

118

No CME com exceção dos usuários que possuem dois mandatos, os conselheiros da

parte do governo e das associações e sindicatos distribuem-se entre as opções até três, com

16,7% dos últimos em quatro ou mais mandatos.

Tabela 6 – Participação em conferências, cursos e oficinas em porcentagem– CMS/JF

Participação Governo Prestador Profissional Usuário

Conferência municipal

Conferência estadual

Conferência nacional

Fóruns

Cursos

Oficinas

100,0

33,3

100,0

66,7

100,0

33,3

100,0

66,7

33,3

66,7

100,0

33,3

100,0

58,4

50,0

66,7

58,4

25,0

Tabela 7 – Participação em conferências, cursos e oficinas em porcentagem– CME/JF

Participação Governo Assoc./sindicatos Usuário

Conferência municipal

Conferência estadual

Conferência nacional

Fóruns

Cursos

Oficinas

66,7

33,3

16,7

83,3

50,0

Na saúde, todos os conselheiros já participaram de alguma atividade de qualificação

e/ou discussão pública. As principais são a Conferência Municipal, os fóruns de discussões e

cursos de qualificação. Entre os profissionais e usuários há uma expressiva participação em

conferências estaduais, os últimos também se envolvem em conferências nacionais. O

governo apresentou um maior índice, comparado aos demais segmentos, em oficinas. Com

exceção da Conferência Municipal, os prestadores são os que menos se envolveram neste tipo

de atividades.

Na educação, apenas um conselheiro do governo declarou que não participou destas

atividades. Os demais representantes deste segmento participaram com maior intensidade das

Conferências Municipais. As associações e sindicatos se envolveram mais nos fóruns e cursos

de qualificação, surpreende, porém, a baixa participação deste segmento em Conferências

Municipais responsáveis por elaborar as diretrizes da política de educação na cidade, uma vez

que possui um grande peso numérico no conselho. A participação dos usuários se distribui

entre Conferências Municipais, fóruns e cursos.

119

Quadro 2 - Características da dinâmica de funcionamento do CMS/JF e CME/JF

CME/JF CMS/JF

● Antecedentes e criação

- Em 1968, criação do Conselho Municipal de

Educação e Cultura de Juiz de Fora;

- Em 1972 ocorre a instalação pelo Decreto

Municipal nº 1231;

- Em 1973 o Conselho é dissolvido e criado a

Comissão Municipal de Educação pelo Decreto

Municipal nº 1330 de 04/05/73;

- Só em 1977, por meio do Decreto Municipal nº

1839, é aprovado o regimento interno da Comissão;

- Em 1984 a Comissão transforma-se em Conselho

Municipal de Educação de Juiz de Fora;

- Em julho de 1996 a proposta tornou-se a Lei n.°

8898 responsável pela criação do conselho;

- Em abril de 2000, ocorre uma mudança, vigorando

a Lei n.° 9768.

● Infra-estrutura e apoio

- Assessora Técnica;

- Câmaras de ensino infantil, fundamental e médio;

-Comissões especiais (compostas de no mínimo 3

membros);

- Sala de reuniões no prédio da Diretoria de Política

Social, compartilhada pelos demais conselhos da

área.

● Composição

- Representantes do governo 10

- Representantes de associações e sindicatos 10

- Representantes de usuários 3

● Regularidade e publicidade das reuniões

plenárias

- Ordinárias mensalmente

- Extraordinárias

● Instâncias decisórias

- Plenária

● Formação de pauta

- Principalmente assessora técnica e presidente

● Antecedentes e criação

- Em 1989, divisão da cidade em regiões sanitárias;

- Em 1990, promulgação da Lei Orgânica Municipal

de Saúde que considerava a participação da

população;

- Em 1991, processo de municipalização da saúde

em Juiz de Fora;

- Em setembro de 1991 realizada a I Conferência

Municipal de Saúde com a proposta de criação do

conselho;

- Em maio de 1992 a proposta tornou-se a Lei n.°

8076 responsável pela criação do conselho;

- Em maio de 1996 ocorre uma alteração na lei,

entrando em vigor a Lei n.° 8855.

● Instâncias descentralizadas

- São 49 CLS na área urbana e 14 na área rural e 12

regiões sanitárias.

● Infra-estrutura e apoio

- Secretaria executiva;

- Comissão de recursos da Saúde;

-Comissões temáticas (todas compostas

paritariamente);

- Sala de reuniões e atendimento ao público no

centro da cidade com funcionários mantidos pela

Prefeitura;

- Ouvidoria Municipal de Saúde

● Composição

- Representantes do governo 9

- Representantes de prestadores 9

- Representantes de profissionais de saúde 9

- Representantes de usuários 27

● Regularidade e publicidade das reuniões

plenárias

- Ordinárias mensalmente

- Extraordinárias

● Instâncias decisórias

- Plenária

● Formação de pauta

- Principalmente mesa diretora, além das indicações

de conselheiros.

120

4.3 – O perfil dos Conselheiros Municipais de Saúde e Educação

A análise da participação política nos Conselhos Municipais de Saúde e Educação de

Juiz de Fora se deu a partir da aplicação de um

survey auto-administrado (Anexo 5) a um

grupo de conselheiros presentes nas reuniões ordinárias dos conselhos, baseado na

metodologia proposta por Babbie (1999, p. 247). Tendo em vista o período estudado (2001-

2004), que corresponde a dois mandatos, foram selecionados apenas os conselheiros que

participaram de pelo menos um dos mandatos

Importa aqui apresentar quem são os atores políticos que participam destes arranjos

institucionais e como a posse de recursos individuais (renda, escolaridade), recursos políticos

(interesse por política, associativismo, engajamento político e filiação partidária), além da

“competência política subjetiva” – percepção de sua capacidade de influenciar a política do

conselho – podem interferir na atuação política dos diferentes segmentos (FUKS,

PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003). Aqui serão ressaltados não apenas a diferença dos

segmentos dentro de cada conselho, mas as diferenças da participação inter conselhos e suas

conseqüências para o processo decisório dos respectivos espaços.

No CMS/JF foram entrevistados vinte e um (21) conselheiros dentre os quais doze (12)

representantes dos usuários e três (3) de cada um dos demais segmentos – governo, prestador

e profissional. No CME/JF foram entrevistados onze (11) conselheiros: três (3) representantes

do governo, seis (6) das associações de classe e sindicatos e dois (2) usuários.

O perfil dos conselheiros em relação ao gênero é completamente diferente nos dois

conselhos. No CMS/JF predomina o sexo masculino (66,7%) sobre o feminino (33,3%), já no

CME/JF 90,9% dos representantes são mulheres e apenas um do sexo masculino,

representante do governo. A proeminência da participação das mulheres no Conselho de

Educação se explica pelas características da área de política pública. A grande maioria é

membro de associações de classe ou sindicatos ou representante da Secretaria Municipal de

Educação e, principalmente, professoras do ensino fundamental e médio, setores nos quais há

elevada participação das mulheres.

Apesar do crescimento da participação das mulheres na política, ainda não é possível

dizer que se chegou a um equilíbrio da participação entre os gêneros. Dados do OP de Porto

Alegre mostram que não obstante a participação das mulheres de 1998 a 2003 ser maior que a

É importante ressaltar que pelo fato da pesquisa ser realizada em 2005, alguns conselheiros não faziam mais

parte do conselho, por isso não foi possível entrevistar a totalidade dos membros. Apesar dos limites do

questionário auto-administrado, a opção por esta técnica foi imprescindível, uma vez que também fazia parte da

pesquisa a análise das atas dos dois conselhos, o que demandou um grande tempo.

121

dos homens nas plenárias regionais, esta experimenta um decréscimo em relação à

participação no Conselho do OP, o que sugere que as próprias mulheres escolhem os homens

como seus legítimos representantes

Quanto à faixa etária dos participantes, tanto os conselheiros do CMS/JF quanto do

CME/JF na sua maioria tem mais de 40 anos. No Conselho de Saúde 23,8% tem idade entre

41 e 50 anos e 47,6% entre 51 e 60 anos. No de educação, os dados se invertem: 45,4% estão

na faixa etária entre 41 e 50 anos e 27,3% entre 51 e 60 anos. A participação entre pessoas

jovens é reduzida nas duas áreas: na educação não houve nenhum entrevistado com menos de

31 anos e na saúde apenas dois participantes tinham entre 21 e 30 anos. Nos dois conselhos,

ocorreu um caso de participação acima de 60 anos.

Os dados dos conselhos estão em harmonia com o encontrado na população brasileira.

De acordo com pesquisa do IBGE de 1996

sobre o associativismo no Brasil a participação

em associações de moradores e de bairros, sindicatos e movimentos religiosos de indivíduos

na faixa etária de 18 a 39 anos é menor do que entre os que se encontram na faixa de 40 a 59

anos.

Tabela 8 – Escolaridade em porcentagem – CMS/JF

Escolaridade Governo Prestador Profissional Usuário

Fundamental (incompleto) - 33,3 - 16,7

Fundamental (completo) - - - 8,3

Médio (incompleto) - - - 25,0

Médio (completo) - - - 25,0

Superior (incompleto) - 33,3 - 16,7

Superior (completo) - - 33,3 8,3

Pós-Graduação (incompleta) 33,3 - - -

Pós-Graduação (completa) 66,7 33,4 66,7 -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 9 – Escolaridade em porcentagem – CME/JF

Escolaridade Governo Assoc/sindicatos Usuário

Médio (completo) - - 50,0

Superior (incompleto) - - 50,0

Superior (completo) - 33,3 -

Pós-Graduação (incompleta) - 16,7 -

Pós-Graduação (completa) 100,0 50,0 -

Total 100,0 100,0 100,0

Cidade – Centro de Assessoria e Estudos urbanos. Fazendo política: Perfil das conselheiras e conselheiros do

Orçamento Participativo 2002/2003. Porto Alegre, 2003.

Disponível em <http//www.ibge.gov.br/ >. Acesso em 25/11/2005.

122

Assim como destacado na literatura sobre os conselhos, os entrevistados apresentaram

um alto grau de escolaridade. Considerando os segmentos, é possível constatar uma diferença

significativa dos usuários no Conselho de Saúde em relação aos demais representantes. Estes

apresentam o nível de escolaridade menos uniforme, dividido entre fundamental e médio, na

sua maioria. Quanto ao governo e profissional todos têm, pelo menos, o nível superior

completo. No caso do prestador, um entrevistado possui o fundamental incompleto, um o

superior incompleto e o outro pós-graduação.

No Conselho de Educação a participação dos diferentes segmentos é mais uniforme.

Apesar da diferença no grau de escolaridade dos usuários, este ainda pode ser considerado

como um alto nível se comparado com o perfil da população brasileira. Os representantes do

governo possuem pós-graduação completa e das associações e sindicatos pelo menos o

superior completo.

Tabela 10 – Renda em porcentagem – CMS/JF

Renda Governo Prestador Profissional Usuário

De 1 a 5 SM - 33,3 33,3 66,7

De 5 a 10 SM 33,3 - - 25,0

De 10 a 20 SM 33,3 - 33,3 -

De 20 a 40 SM 33,4 - - -

Sem renda própria - - - 8,3

Não sabe/não respondeu - 66,7 33,4 -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 11 – Renda em porcentagem – CME/JF

Renda Governo Assoc./sindicatos Usuário

De 1 a 5 SM 33,3 33,3 100,0

De 5 a 10 SM 33,3 33,3 -

De 10 a 20 SM - 16,7 -

De 20 a 40 SM - 16,7 -

Mais de 40 SM 33,4 - -

Total 100,0 100,0 100,0

Entre os que responderam à questão relativa à renda, a maioria dos usuários, tanto no

Conselho de Saúde quanto de Educação, possui renda entre 1 a 5 salários mínimos. Os

representantes do governo, na maior parte dos casos, têm no mínimo uma renda de 5 a 10

salários mínimos. Os casos específicos são os dos prestadores e dos profissionais no CMS/JF

– que apresentam uma irregularidade e um número de pessoas não-respondentes – e dos

representantes de associações de classe e sindicatos no CME/JF em que a maioria recebe pelo

menos 5 a 10 salários mínimos.

123

Tabela 12 - Interesse por política por segmento – CMS/JF

Interesse Governo Prestador Profissional Usuário

Muito 66,7 66,7 100,0 91,7

Médio 33,3 33,3 - 8,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 13 - Interesse por política por segmento – CME/JF

Interesse Governo Assoc./sindicatos Usuário

Muito 33,3 83,3 -

Médio 33,3 16,7 50,0

Pouco 33,4 - 50,0

Total 100,0 100,0 100,0

A participação política também é influenciada pelos recursos políticos ou pela “cultura

política” dos conselheiros. Comparando como se distribui o interesse por política nos

diferentes segmentos do Conselho de Saúde, o profissional e o usuário são os que têm o maior

interesse (100%) e (91,7%) respectivamente, o prestador e o governo apresentam o mesmo

índice: 66,7% destes disseram ter muito e 33,3%, médio interesse. No Conselho de Educação

os representantes das instituições educativas ou associações de classe e sindicatos são os que

possuem maior interesse por política (83,3%) muito e (16,7%) médio. Seguidos do governo,

uma resposta para cada uma das alternativas – muito, médio e pouco – e pelos usuários que

diferentemente da área de saúde são os que apresentaram o menor índice.

Tabela 14 – Participação em processo eleitoral em porcentagem – CMS/JF

Governo Prestador Profissional Usuário

Sim 33,3 66,7 100,0 100,0

Não 66,7 33,3 - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 15 – Participação em processo eleitoral em porcentagem – CME/JF

Governo Assoc./sindicatos Usuário

Sim 33,3 83,3 50,0

Não 66,7 16,7 50,0

Total 100,0 100,0 100,0

Há uma relativa coerência entre o interesse por política e engajamento no processo

eleitoral na maioria dos segmentos. No caso da saúde, o grande interesse por política dos

profissionais e dos usuários se traduz em participação em alguma atividade política, além do

124

direito ao voto (100%). Os prestadores apresentam também um equilíbrio entre interesse e

engajamento. Já nos representantes do governo o interesse não vem acompanhado do mesmo

nível de participação eleitoral. No Conselho de Educação os representantes de associações e

sindicatos são também os que mais participam de atividades políticas eleitorais (83,3%). A

baixa participação do governo nos dois conselhos surpreende, uma vez que pela própria

natureza deste segmento formada por funcionários de órgãos públicos, a participação em

momentos eleitorais é percebida quase como uma obrigação. Até porque a maioria não está no

primeiro mandato e já passou pelo menos por uma eleição. O percentual de engajamento do

usuário da educação diz respeito ao entrevistado que respondeu ter um médio interesse por

política.

Tabela 14.1 – Ativismo eleitoral em porcentagem – CMS/JF

Atividade Governo Prestador Profissional Usuário

Passeata

Compareceu a comício

Manifestação de protesto

Trab. gratuito p/candidato

Abaixo-assinado

Outro

33,3

66,7

33,3

100,0

33,3

66,7

41,7

91,7

50,0

58,3

50,0

Tabela 15.1 – Ativismo eleitoral em porcentagem – CME/JF

Atividade Governo Assoc./sindicatos Usuário

Passeata

Compareceu a comício

Manifestação de protesto

Abaixo-assinado

Outro

33,3

16,7

66,7

50,0

As atividades políticas que predominam no caso dos profissionais e usuários do setor de

saúde em ordem de importância são: o comparecimento a comício, os abaixo-assinados, as

passeatas e, com o mesmo destaque entre os segmentos, as manifestações de protesto e o

trabalho gratuito para candidato. No caso do prestador a sua participação se concentra no

comparecimento a comícios. No Conselho de Educação, o ator que mais se envolve em

atividades, representantes de associações educativas associações de classe e sindicatos, o faz

em passeatas e em outras formas de ativismo que não foram descritas pelos entrevistados. A

participação do governo se dá em comícios e dos usuários em abaixo-assinados.

125

Tabela 16 – Meio que utiliza para se informar dos acontecimentos políticos – CMS/JF

Meio Governo Prestador Profissional Usuário

Jornal

Rádio

Televisão

Sindicato

Conversa com amigos

100,0

66,7

33,3

66,7

100,0

66,7

91,7

75,0

100,0

75,0

Tabela 17 – Meio que utiliza para se informar dos acontecimentos políticos – CME/JF

Meio Governo Assoc./sindicatos Usuário

Jornal

Rádio

Televisão

Sindicato

Conversa com amigos

100,0

66,7

33,3

83,3

16,7

100,0

66,7

100,0

Em relação aos meios que utiliza para se informar dos acontecimentos políticos, todos

os segmentos responderam, em sua maioria, jornais – com exceção dos prestadores da área de

saúde – televisão e conversa com amigos – com exceção dos representantes do governo do

Conselho de Educação que citaram em menor proporção este último meio. O rádio foi mais

citado pelos usuários e os sindicatos pelos profissionais e representantes de associações

educativas ou associações de classe, haja vista que a representação destes segmentos nos

conselhos se dá em grande parte atrelada à participação nestes espaços. Chama atenção que a

desigualdade em termos de recursos individuais (renda e escolaridade) dos usuários não

representa um impasse na procura por informação política.

Tabela 18 – Participação em movimento em porcentagem – CMS/JF

Atividade Governo Prestador Profissional Usuário

SPM

Sindicatos

Mov. Religiosos

CLS

ONG

Outro

33,3

66,7

33,3

100,0

33,3

66,7

33,3

50,0

83,3

41,7

83,3

126

Tabela 19 – Participação em movimento em porcentagem – CME/JF

Atividade Governo Assoc./sindicatos Usuário

SPM

Sindicatos

Mov. Religiosos

Outro conselho

ONG

Colegiado de Escola

Outro

33,3

16,7

66,7

50,0

33,3

50,0

Ao contrário do engajamento eleitoral a atuação em movimentos sociais é alta em

todos os segmentos, tendo em vista que os critérios de elegibilidade dos membros dos

conselhos obrigam que boa parte deles, especialmente usuários e profissionais na saúde e

associações e sindicatos na educação, sejam membros de pelo menos uma associação. No

CMS/JF, apenas um prestador não se declarou pertencente a algum movimento social e no

CME/JF um representante do governo.

No CMS/JF o governo está presente nas SPM’s e CLS’s; os prestadores nos CLS’s e

ONG’s; os profissionais como era de se esperar, estão em peso nos sindicatos (100%), além

dos CLS’s e ONG’s; por fim, os usuários estão vinculados sobretudo aos CLS’s (83,3%),

explicado pelo fato de que dezessete (17) dos vinte e sete (27) representantes dos usuários são

escolhidos em Encontros de Saúde das Regiões Sanitárias, organizados e convocados pelos

respectivos Conselhos Locais. Participam também de movimentos religiosos, ONG’s,

sindicatos e associações de moradores.

No CME/JF entre os representantes de associações representativas da sociedade civil

predomina a filiação a sindicatos e a movimentos religiosos; no governo a participação se

dividiu entre sindicatos, outro conselho e ONG e apenas um usuário respondeu à questão, se

declarando participante de outro conselho.

Tabela 20 – Filiação partidária em porcentagem – CMS/JF

Partido Governo Prestador Profissional Usuário

PMDB - 33,3 - 58,3

PT - - 66,7 25,0

PTB 66,7 - - -

Nenhum 33,3 66,7 33,3 16,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Uma variável importante do recurso político é a filiação partidária, para Fuks,

Perissinotto e Ribeiro (2003, p. 15) o acesso a estruturas partidárias constitui-se em um dos

127

mais importantes recursos para o aumento da cultura cívica dos cidadãos. No Conselho de

Saúde a proeminência do segmento usuário é significativa (83,3%) o que está em harmonia

com o seu alto interesse e engajamento político eleitoral. Nos demais segmentos o índice

também é expressivo, o mesmo percentual (66,7%) de filiação do governo, apesar do baixo

engajamento eleitoral, e do profissional, contra 33,3% do prestador.

É importante destacar, que apesar do alto índice de filiação partidária do usuário, a

maior parte está concentrada no PMDB (58,3), partido da coligação do Prefeito da gestão

2001/2004 na cidade. Como apontado na trajetória dos movimentos sociais da cidade, o

Prefeito do período estudado sempre manteve relação com as associações procurando criar

canais de interlocução e de expressão de suas demandas. Isto deve ser considerado na análise

do processo decisório, procurando perceber até que ponto este fato limita ou não o potencial

de contestação do usuário no conselho. Os demais usuários (25%) são filiados ao PT. Os

profissionais são filiados em sua totalidade ao PT, os prestadores (1 caso de filiação

partidária) ao PMDB e o governo ao PTB – partido do governo atual.

No Conselho de Educação a filiação partidária não é um recurso político priorizado

pelos atores. Apenas um ator do segmento governo, representante da Câmara Municipal, é

filiado ao PT, partido de oposição ao governo no período estudado.

Tabela 21 – Competência subjetiva em porcentagem – Influência nas deliberações do CMS/JF

Influência no conselho Governo Prestador Profissional Usuário

Muita força - 33,3 66,7 25,0

Média força 100,0 66,7 33,3 66,7

Pouca força - - - 8,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 22 – Competência subjetiva em porcentagem – Influência nas deliberações do CME/JF

Influência no conselho Governo Assoc./sindicatos Usuário

Muita força 33,3 33,3 -

Média força 66,7 66,7 100,0

Total 100,0 100,0 100,0

Um recurso intrinsecamente relacionado ao civismo “(...) é a atitude relativa à

competência subjetiva, ou seja, o sentimento associado à capacidade de influenciar as ações

do governo” (ALMOND & POWELL Jr., 1972 apud FUKS, 2002, p. 248). A sensação de

que se tem muita ou média força nas deliberações do conselho predomina em todos os

segmentos da saúde. Entre os profissionais prevaleceu a resposta “muita força”, enquanto nos

128

demais segmentos predomina a resposta “média força”. No CME/JF prevaleceu a sensação de

que os conselheiros possuem uma força média de influenciar nas deliberações do conselho.

Em uma pesquisa realizada no mesmo Conselho de Saúde em 2004

, todos os

conselheiros responderam que acreditam influenciar na política de saúde do Município e

atribuem à participação popular a importância de tal espaço. No CMS/JF os conselheiros

sentem que estão deliberando sobre a saúde, informando-se sobre o que acontece na cidade,

lutando pela equidade no atendimento à saúde e exercendo o controle social e democrático do

SUS. A exigência federal e a lei de criação do Conselho Municipal, bem como a legislação

federal pertinente à atividade do conselho, foram citadas repetidas vezes como o arcabouço

responsável pela sua abrangência, já que toda a política de saúde do Município,

principalmente a relacionada à alocação e distribuição de recursos financeiros do SUS, deve

necessariamente passar pelo aval do conselho, sem o qual não se consegue aprovação no

Ministério da Saúde.

O mais interessante e que vai ao encontro de uma das afirmações da teoria da

democracia participativa é a idéia de que a participação no conselho trouxe de certa maneira

um aprendizado político e intelectual, e um senso de responsabilidade com a coisa pública.

Nas palavras de um entrevistado: “Participar do conselho acabou virando um vício”. Os

entrevistados citam a dificuldade de deixar o trabalho do conselho “de lado” apesar de todos

os compromissos que a participação lhes impõem.

Tabela 23 – Impacto das deliberações na Secretaria Municipal em porcentagem – CMS/JF

Impacto Governo Prestador Profissional Usuário

Alto 66,7 - 66,7 58,4

Médio 33,3 66,7 33,3 33,3

Baixo - - - 8,3

Não sabe/não respondeu - 33,3 - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 24 – Impacto das deliberações na Secretaria Municipal em porcentagem – CME/JF

Impacto Governo Assoc./sindicatos Usuário

Alto 33,3 50,0 -

Médio 66,7 50,0 100,0

Total 100,0 100,0 100,0

ALMEIDA, Debora Cristina Rezende. 2004. Descentralização administrativa e participação popular: uma

reflexão sobre a experiência de Juiz de Fora. Juiz de Fora, 107 f. Monografia (Bacharelado em Ciência Política).

Curso de Ciências Sociais, Universidade Federal de Juiz de Fora.

129

Tão importante quanto a percepção dos atores em relação à influência que exercem no

processo decisório é a percepção do impacto que as deliberações tem nas respectivas

Secretarias responsáveis pela implementação das propostas. No CMS/JF de acordo com a

maioria dos representantes do governo, dos profissionais e dos usuários as deliberações do

conselho têm um alto impacto na gestão da Secretaria Municipal, o que significa que para

estes atores a Secretaria de Saúde está implementando as propostas votadas em plenário. A

opinião dos prestadores é de que as deliberações têm um médio impacto sobre a gestão da

saúde.

No CME/JF, com exceção das associações e sindicatos em que a opinião está dividida

entre as opções alto e médio impacto, os demais segmentos acreditam que as deliberações do

conselho têm um médio impacto sobre as decisões da Secretaria Municipal de Educação.

Tabela 25 – Compromisso do Governo Municipal com as deliberações do Conselho em

porcentagem – CMS/JF

Compromisso Governo Prestador Profissional Usuário

Alto 66,7 66,7 33,3 25,0

Médio 33,3 - 66,7 41,7

Baixo - - - 25,0

Nenhum - - - 8,3

Não sabe/não respondeu - 33,3 - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 26 – Compromisso do Governo Municipal com as deliberações do Conselho em

porcentagem – CME/JF

Compromisso Governo Assoc./sindicatos Usuário

Alto 33,3 33,3 -

Médio 33,3 66,7 100,0

Baixo 33,4 - -

Total 100,0 100,0 100,0

Associado ao impacto das deliberações na gestão da Secretaria Municipal foi

questionado aos entrevistados sobre o compromisso do governo com o processo decisório dos

conselhos. Diferentemente da questão anterior, no Conselho de Saúde para o governo e os

prestadores prevaleceu a resposta “alto compromisso”, para o profissional “médio” e os

usuários apresentam as respostas menos uniformes: 41,7% acham que o governo tem um

médio compromisso; 25,0%, alto; 25,0%, baixo e 8,3%, nenhum compromisso. No Conselho

de Educação a opinião dos representantes da sociedade civil: associações, sindicatos e

130

usuários é que o governo tem um médio compromisso, mesma proporção atribuída ao impacto

das deliberações. Já entre o governo as respostas são surpreendentes, o percentual é dividido

igualmente entre alto, médio e baixo.

Uma análise possível para a diferença entre a percepção do impacto das deliberações na

Gestão Municipal e o compromisso do Governo, principalmente entre os profissionais e

usuários da saúde, é que estes atores políticos que possuem alto interesse e engajamento

políticos estão conscientes do poder deliberativo destes espaços e das exigências legais que

obrigam os governos a compartilharem seus projetos e a respeitarem as decisões que ali são

tomadas. Mas também estão cientes de que o governo não tem um alto compromisso com o

conselho.

Em entrevistas semi-estruturadas aos conselheiros de saúde em pesquisa anterior, foram

recorrentes as respostas que apontavam a importância do aspecto deliberativo desta instância,

mas reconhecendo a tentativa do governo de diminuir sua influência. As dificuldades para

manter a eficácia deliberativa do conselho são o autoritarismo do Secretário Municipal,

chegando muitas vezes a não cumprir as resoluções do conselho e a agir sem o respaldo do

mesmo; a superposição de atribuições entre as deliberações do conselho e o Legislativo

responsável pela formulação da legislação municipal; a cooptação de alguns conselheiros pelo

Executivo por meio de cargos comissionados e a interferência na base do movimento ligado à

saúde influenciando nas eleições dos conselheiros. Problemas já apontados pela literatura.

Apesar das interferências, os entrevistados acreditam na força do CMS/JF e na

existência de um grupo que luta por sua autonomia. De acordo com os conselheiros, o poder

público só passou a interferir quando se deu conta da importância e primazia de tal espaço na

formulação da política de saúde, o que demonstra que o conselho se tornou uma peça chave

para o planejamento municipal.

Esse é um problema que precisa ser superado, pois a existência de um espaço

institucional propício à participação não é suficiente para sua efetividade se não houver por

parte do poder público vontade política para que ela aconteça. Espaço institucional e vontade

política são complementares e não excludentes.

Tabela 27 – Fiscalização da implementação das deliberações em porcentagem – CMS/JF

Interesse Governo Prestador Profissional Usuário

Sempre - 66,7 66,7 91,7

Às vezes 66,7 33,3 33,3 8,3

Não sabe/não respondeu 33,3 - - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

131

Tabela 28 – Fiscalização da implementação das deliberações em porcentagem – CME/JF

Interesse Governo Assoc./sindicatos Usuário

Sempre 66,7 83,3 -

Às vezes - 16,7 -

Raramente - - 50,0

Nunca 33,3 - -

Não sabe/não respondeu - - 50,0

Total 100,0 100,0 100,0

Por fim um mecanismo importante para que as deliberações do conselho sejam

acatadas pelo Poder Público Municipal é a fiscalização por parte dos conselheiros. No

Conselho de Saúde a maior parte dos prestadores, profissionais e usuários diz fiscalizar

sempre, com destaque para os usuários que apresentou o maior índice (91,7%). Na educação,

os usuários demonstraram um baixo envolvimento com a tarefa de fiscalização, já os demais

representantes da sociedade civil, maioria no conselho, são responsáveis por esta função

neste espaço. O governo em 66,7% dos casos, respondeu que sempre fiscaliza.

4.4 – O processo decisório dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação

Após apresentar quem são os atores políticos que fazem parte dos Conselhos de Saúde

e Educação de Juiz de Fora, nesta seção será analisado o processo decisório indagando sobre

as possíveis relações com a cultura política dos conselheiros, a trajetória de luta e criação dos

conselhos, o arcabouço institucional e o tipo de política pública analisada.

Um estudo minucioso dos conselhos em termos dos atores e temas dominantes pode

esclarecer as variáveis que intervêm na sua dinâmica. Para levantar estes dados utilizou-se a

análise documental como técnica de pesquisa e uma fonte secundária – as atas das reuniões

dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação de Juiz de Fora. A técnica para o exame dos

dados está fundamentada na análise de conteúdo com ênfase na análise temática que tem por

objetivo descobrir os temas que compõe uma comunicação, cuja presença ou freqüência

significam alguma coisa para os objetivos analíticos visados (MATOS, 2005, p. 62).

O desafio agora é ampliar a análise a fim de visualizar como se dá a participação nos

conselhos e o que ocupa espaço na pauta das reuniões, já que estas são variáveis essenciais

para se aferir a qualidade da participação. Além da representatividade dos conselheiros, deve-

se considerar a representatividade das decisões emanadas do conselho, em termos de práticas

de negociação, deliberação e fiscalização de políticas públicas a partir de dados que

ultrapassem a subjetividade do ator.

132

O objetivo é analisar as dinâmicas dos respectivos conselhos e as possibilidades de se

constituírem em espaços democráticos, tendo em vista a participação política horizontal dos

diferentes segmentos, no debate, nas proposições e nas deliberações dos conselhos. Avaliando

igualmente a capacidade deliberativa e propositiva em relação às políticas públicas analisadas.

A partir dos demais dados coletados e do arcabouço teórico utilizado verificar quais são os

mecanismos que bloqueiam ou contribuem para esta dinâmica, atentando para as diferenças

no processo decisório entre os conselhos.

Tendo em vista a natureza de um trabalho comparativo, esse apontará semelhanças e

diferenças existentes, o que é pertinente considerando que se tratam de duas políticas públicas

com o mesmo grau de importância e com uma legislação que garante os mesmos poderes

deliberativos e normativos. No entanto, é preciso observar os obstáculos impostos pela fonte

de dados utilizada. No CMS/JF o procedimento dos conselheiros de gravar as reuniões e só

depois transcrever as atas possibilitou um material mais descritivo e minucioso da dinâmica

das reuniões. Já no CME/JF não houve a preocupação em detalhar o debate com precisão e

nos dois últimos anos a ata passou a ser feita concomitante à reunião.

Sendo assim, o estudo da participação no debate apresenta algumas limitações. Neste

último, utilizarei nas considerações finais, informações pontuais presentes nas atas e nas

declarações dos conselheiros nos questionários.

4.4-1 – A influência dos atores no debate dos Conselhos Municipais

Uma das grandes inovações na cultura política brasileira no período de

redemocratização foi o estabelecimento de práticas de negociação de políticas públicas

envolvendo uma pluralidade de atores sociais e a quebra do monopólio da burocracia estatal.

Entretanto, grande parte da literatura tem apontado os limites da participação democrática

nestes espaços de deliberação e a dificuldade de se estabelecer uma relação simétrica entre

Estado e sociedade civil, já que as práticas até então vigentes não se pautaram por este

princípio.

Não obstante a existência de regras de participação, que tentam equilibrar pelo princípio

da paridade as diferenças de recursos individuais e organizacionais como no caso de alguns

conselhos de políticas, não há a garantia de que serão observadas. De acordo com Tatagiba

(2002) o princípio de equivalência entre as esferas envolvidas, o reconhecimento do “outro”

envolve uma disputa contínua pela hegemonia no interior dos conselhos, o que significa que o

133

equilíbrio na representação de interesses deve ser construído nas práticas cotidianas e

articulações internas.

Esta seção visa a descortinar este aspecto relevante do processo decisório: o debate entre

os segmentos e a potencialidade dos conselhos em representar interesses diversificados por

meio da participação ativa de todos os seus segmentos. E posteriormente a capacidade destes

de estabelecerem acordos em torno de questões importantes para as áreas de políticas

públicas em questão.

Apesar do número expressivo de trabalhos sobre estas experiências de participação

descentralizada nos conselhos de políticas públicas, a maioria tem se pautado por uma

metodologia que prioriza as entrevistas como fonte de dados, o que deixa de contemplar a

“real” dinâmica do processo decisório. Neste sentido, este trabalho segue, em parte

, a linha

metodológica também proposta por Fuks, Perissinotto e Souza (2004) no estudo sobre os

Conselhos do Paraná.

A utilização de fontes diversificadas de dados, permitirá inferir quais são as variáveis

que permitem explicar o funcionamento destas esferas participativas, suas semelhanças e

diferenças.

Em primeiro lugar, diferentemente de Fuks (2004a), o debate é contabilizado a partir do

primeiro ator que se posicionou em relação à proposta apresentada. Neste sentido não foram

considerados como “primeiro ator” as intervenções de atores convidados para

esclarecimentos, pareceres e transmissão de informações aos votantes, uma vez que estes não

se posicionavam em relação à matéria mas representavam uma continuidade da apresentação

da proposta. O debate também só foi considerado quando houve no mínimo duas intervenções

em relação à proposta inicial da pauta.

Do total de 230 assuntos colocados em pauta para discussão e deliberação no CMS/JF,

53% (122 casos) geraram debate. A participação dos diferentes segmentos do conselho na

apresentação dos temas, esclarecimentos e pareceres foi distribuída da seguinte maneira: em

122 assuntos que geraram debate, 47 apresentaram tal procedimento (38,5%). Destes, a

participação do ator externo como parecerista dos assuntos é de 51,1 % (sendo 38,3% de ator

externo estatal e 12,8% de ator externo da sociedade). O governo tem 19,1% de participação,

o usuário 17,0% e o prestador 8,5% e membros da comissão têm 4,3%.

Pode-se notar que o governo, por meio dos seus técnicos e dos conselheiros, tem uma

grande influência na apresentação dos temas que serão colocados em votação, o que deve ser

Tendo em vista, as diferentes realidades de pesquisa e de material disponível, muitas categorias de análise

foram adaptadas para melhor atender aos objetivos da pesquisa.

134

considerado posteriormente na discussão sobre os temas dominantes. Na próxima tabela ver-

se-á como se comportam os atores políticos, após a apresentação dos temas

Tabela 29 – Apresentação de temas, pareceres e esclarecimentos por segmento – CMS/JF

Segmentos N %

Governo 9 19,1

Prestador 4 8,5

Usuário 8 17,0

Membro de comissão 2 4,3

Ator externo governo 18 38,3

Ator externo sociedade 6 12,8

Total 47 100,0

Tabela 30 – Atores que iniciam o debate por segmento – CMS/JF

Segmentos N %

Governo 19 15,6

Prestador 4 3,3

Profissional 7 5,7

Usuário 85 69,7

Ator externo 7 5,7

Total 122 100,0

Os usuários são os atores que têm a participação mais expressiva no início do debate do

CMS/JF (69,7%). Chama atenção o fato de que nem a soma dos demais segmentos supera a

participação destes.

O segundo ator em importância no início do debate é o segmento do governo com

15,6% de participação. Já os profissionais e prestadores neste primeiro momento têm uma

baixa participação.

Importante observar que, no caso do CMS/JF foi possível analisar todo o processo de apresentação de

demandas e posterior debate, pois as atas disponibilizavam os nomes dos conselheiros que apresentaram a

demanda e a seqüência das intervenções. A partir dos nomes dos conselheiros foi feita sua correspondência ao

segmento em que pertencia com base numa listagem fornecida pelo CMS/JF. Já no CME/JF, em poucas

situações o debate era relatado nas atas, não se sabe se porque não existia ou por imprecisão na transcrição das

atas.

135

O ator externo – principalmente os técnicos do governo – que aparece como o

protagonista no esclarecimento das questões para votação, parece relegar sua participação a

este primeiro momento, representa apenas 2,5% ou três intervenções do total de sete registros

nesta categoria. Apesar do baixo índice de participação no debate (3,2%) é importante notar a

presença de atores da sociedade civil, que não participam formalmente do conselho, o que

demonstra uma certa permeabilidade do conselho à participação política ampliada.

Tabela 31 – Atores que iniciam o debate por categoria – CMS/JF

Categorias N %

Membro da diretoria

21 17,3

Membro da comissão 2 1,6

Membro do conselho

93 76,3

Ator externo governo 2 1,6

Ator externo sociedade 4 3,2

Total 122 100,0

Em relação à categoria de ator que inicia o debate foi possível detectar a predominância

da categoria membro do conselho (76,3%). É preciso saber se este padrão se mantém em

relação à apresentação de propostas para votação.

Conforme definido em metodologia utilizada no livro organizado por (FUKS, 2004a), a

opção adotada foi a de identificar o segundo ator a fazer uso da palavra. Este procedimento se

revelou importante ao apontar um certo padrão de ação dos segmentos do CMS/JF. Também

em relação ao ator que dá seqüência ao debate, a categoria “membro do conselho” mantém o

domínio (71,3%), seguidos pela mesa diretora (19,7%).

Esta classificação foi prejudicada pela falta de informações nas atas. Como membros da diretoria só foi

possível identificar o secretário executivo e o presidente.

Conforme define Fuks (2004, p. 31) esta categoria representa os indivíduos que participam do conselho, mas

que não estejam falando enquanto representante de comissões, nem como integrantes da mesa diretora.

136

Tabela 32 – Atores por categoria que dão seqüência ao debate – CMS/JF

Categorias N %

Membro da diretoria 24 19,7

Membro da comissão 3 2,5

Membro do conselho 87 71,3

Ator externo governo 6 4,9

Ator externo sociedade 2 1,6

Total 122 100,0

Tabela 33 – Atores por segmento que dão seqüência ao debate – CMS/JF

Segmentos N %

Governo 23 18,9

Prestador 6 4,9

Profissional 14 11,5

Usuário 71 58,2

Ator externo 8 6,5

Total 122 100,0

Os usuários continuam sendo os principais interlocutores no início do debate do CMS/JF

(58,2%), seguidos de um aumento na participação dos segmentos governo (18,9%) e

profissional (11,5%). A passividade do prestador de serviço se mantém com uma participação

inferior a dos atores externos que não são membros do conselho.

Apesar da participação nos dois primeiros momentos do debate parecer insuficiente para

aferir a potencialidade da participação dos diferentes segmentos, quando se agrega os dados

referentes ao número de intervenções em todo o período estudado e os segmentos

correspondentes, a participação do usuário confirma-se como a predominante em relação aos

demais. Mesmo se fossem agregados os dados das primeiras intervenções relativas aos

esclarecimentos e apresentação de programas e informações, o usuário manter-se-ia em

vantagem em relação aos demais segmentos e categorias.

137

Tabela 34 – Participação no debate por segmento – CMS/JF

Segmentos N %

Governo 230 20,4

Prestador 63 5,6

Profissional 101 8,9

Usuário 624 55,3

Ator externo governo 61 5,4

Ator externo sociedade 50 4,4

Total 1129 100,0

O usuário representa mais da metade (55,3%) do debate ocorrido no CMS/JF. Registra-

se também um significativo percentual de 25,8% de participação do governo (participação do

segmento governo e o ator externo governo). Importante destacar que, de todos os assuntos

colocados em pauta para discussão, 53,1% geraram debate. O número de intervenções (1129

registros), que foi possível contabilizar, é revelador da potencialidade do CMS/JF como um

espaço de discussão democrático em que todos têm direito à participação, sendo permeável às

opiniões da sociedade e a uma participação política ampliada.

A paridade – pelo menos no caso dos usuários que representam 50% da composição do

conselho – é verificada no debate. Mas chama atenção, a baixa inserção do segmento

prestador, que apesar de fazer parte da composição do conselho, tem uma participação inferior

aos atores externos em conjunto (9,8%). Com estas ressalvas, é possível concluir que

paritariamente o CMS/JF apresenta um equilíbrio no que concerne à influência dos

segmentos.

Pode-se concluir que, com relação à capacidade de participação no debate, os

procedimentos institucionais adotados no CMS/JF possibilitaram o empoderamento dos

usuários – atores tradicionalmente definidos pela literatura com menos recursos individuais,

organizacionais e com inferior qualificação técnica – de forma a introduzir relações mais

simétricas de poder.

Além de quantificar os debates em relação aos assuntos da pauta, uma outra forma de

aferir como se davam as negociações no processo decisório é detectar o número de

contestações

existentes no debate.

Conforme definido por Fuks (2004, p. 33) “a presença de contestação foi registrada sempre que a intervenção

do segundo ator se opôs explicitamente à posição daquele que iniciou o debate”.

138

Tabela 35 – Contestação por segmento – CMS/JF

Segmentos N %

Governo 5 13,2

Prestador 2 5,2

Profissional 5 13,2

Usuário 25 65,8

Ator externo 1 2,6

Total 38 100,0

O usuário novamente, protagonizou o maior índice de participação no que se refere à

contestação (65,8%). A participação do governo e do profissional são equivalentes, 13,2%

cada e o prestador mantém sua baixa participação no debate. Entretanto, proporcionalmente

em relação ao número de assuntos na pauta que geraram debate (122), a contestação ocorre

em apenas 31,1% dos casos. Este número é menos expressivo se comparado ao total de

assuntos colocados em pauta para discussão (230), o que representa que em 16,5% dos temas

houve contestação e confrontação de idéias.

Como observa Fuks (2004a, p. 33), isso pode não significar, necessariamente, um

esvaziamento da qualidade do processo decisório e da experiência participativa, haja vista a

natureza de vários pontos de pauta que não induzem o debate e tampouco estimulam a

contestação, por exemplo, questões que dizem respeito à dinâmica de funcionamento do

próprio conselho e aprovação de representantes para participar em eventos. Quando os temas

dominantes na pauta dos conselhos forem analisados, este ponto poderá ser debatido com

maior precisão. Existem também muitos temas que voltam à pauta, depois de terem passado

até três vezes por discussões e estudo das comissões para então serem votados, o que

subestima o índice de debates existentes nas propostas que realmente foram deliberadas.

É preciso considerar, ainda, o tipo de fonte utilizada e suas restrições em disponibilizar

dados que possam ser diretamente quantificados.

Além destas limitações metodológicas, o procedimento de identificar a contestação a

partir da fala do segundo ator, pareceu insuficiente para análise, uma vez que há um elevado

registro de conselheiros que fizeram uso da palavra em todo o período estudado (1129). Para

melhor caracterizar a presença de debates substantivos em torno das questões fundamentais

do CMS/JF, o leque de análise foi ampliado, procurando identificar a presença de contestação

139

no conjunto das intervenções – considerando todas as falas registradas – em relação a cada

ponto de pauta e entre as posições dos próprios debatedores.

Este procedimento mostrou que em 59,8% (73 casos) dos assuntos que geraram debate

no CMS/JF houve contestação. Em relação ao número de assuntos discutidos em pauta este

número também aumenta para 31,7%, o que sugere que o CMS/JF pode ser considerado um

espaço em que há a presença de significativa competição política/contestação pública no que

se refere à existência de debates substantivos (PERISSINOTTO, 2002, p. 216).

Esta assertiva poderá ser testada nas próximas seções que apontarão com mais detalhes

os temas em que se dá a confrontação de idéias.

Com relação ao CME/JF é possível tecer algumas considerações. Em primeiro lugar a

dinâmica deste conselho é completamente diferente do Conselho de Saúde. Como não existe

uma divisão por segmentos, para melhor classificação do debate e do processo decisório deste

conselho, foi adotada uma divisão que contemplasse as especificidades dos segmentos ou

setores que fazem parte de sua composição. Assim, a divisão proposta é entre governo,

associações ou sindicatos, usuário, ator externo e plenário.

Neste caso, as associações e sindicatos guardam uma relação com os segmentos dos

prestadores e profissionais, respectivamente. É preciso destacar que há uma iniciativa do

conselho de delimitar melhor esta participação seguindo o modelo de divisão por segmentos

adotado em outros espaços, o que poderá ser verificado no significativo número de discussões

em pauta sobre o regimento interno e a Lei n.° 9768/2000, que dispõe sobre sua organização.

Tabela 36 – Participação no debate por segmento – CME

Segmentos/categorias N %

Governo 54 27,4

Associações/sindicatos 103 52,3

Usuário 8 4,1

Ator externo 14 7,1

Plenário 18 9,1

Total 197 100,0

Toda opção metodológica e a conseqüente escolha de algumas técnicas de pesquisa em

detrimento de outras tem suas vantagens e limites, fato inescapável no conhecimento

140

científico. Em relação às atas, uma fonte secundária dentro da análise documental, um dos

grandes problemas é a incerteza sobre a abrangência de seu conteúdo, que pode muitas vezes

não documentar acontecimentos, discussões e idéias que surgem no momento das reuniões.

No caso das atas do CME/JF verificou-se um baixo índice de debates que foram

relatados de forma discriminada apontando os atores partícipes. Se por um lado, parece

indicar que o baixo índice de debate se dá por insuficiência de dados, por outro a grande

maioria de assuntos que foram deliberados por unanimidade parece indicar que o CME/JF não

é uma arena permeável ao debate, ou que os assuntos em pauta não incitam a discussões.

Outro dado que reforça esta idéia é que em alguns assuntos que foram propostos há o

registro de que houve discussão sem identificação dos atores que participaram do debate,

neste caso foram agrupados na categoria plenário (18 casos) conforme tabela acima.

Apesar destas limitações, verifica-se que os segmentos que representam a sociedade

civil (associações/sindicatos: 52,3% e usuário: 4,1%) são os que mais participam do debate,

seguidos pelo governo com 27,4%.

De 288 assuntos colocados em pauta para discussão, apenas em 41 foi registrado

debate, o que representa 14,2% do total. Destes, treze (13) referem-se ao regimento interno e

Lei n.° 9768/2000, oito (8) a políticas públicas e sete (7) à estrutura de participação.

4.4-2 – Propostas X atores sociopolíticos: qualificando a participação.

Diferentemente das tabelas acima que identificaram separadamente os atores por

segmento e categoria, na classificação da apresentação de assuntos para discussão e

deliberação, não foi possível esta divisão, uma vez que as atas muitas vezes não forneciam o

nome do propositor, mas apenas relacionava a proposta à comissão, mesa diretora ou plenário.

Desta maneira, todas as tabelas referentes ao processo decisório e especificamente aos temas

propostos apresentarão este aspecto.

141

Tabela 37 – Assuntos internos e públicos discutidos por segmento – CMS/JF

Segmentos/categorias N %

Governo 24 10,4

Prestador - -

Profissional 9 3,9

Usuário 33 14,4

Plenário/Comissão 18 7,8

Mesa diretora 124 53,9

Ator externo sociedade 14 6,1

Ator externo governo 8 3,5

Total 230 100,0

Tabela 38 – Assuntos internos e públicos discutidos por segmento – CME/JF

Segmentos/categorias N %

Governo 34 11,8

Associações/Sindicatos 8 2,8

Usuário 2 0,7

Câmaras 16 5,5

Mesa diretora 35 12,2

Plenário 23 8,0

Ator externo sociedade 143 49,6

Ator externo governo 27 9,4

Total 288 100,0

No caso do CMS/JF a mesa diretora conduz o maior número de propostas para

discussão (53,9%). Enquanto o usuário, ator que mais participa do debate e da confrontação

de idéias dentro do conselho por meio de contestações, é o segundo ator mais importante na

apresentação de temas (14,4%).

Este dado é muito interessante, porque mostra a presença do conflito no conselho e a

diferença entre os recursos individuais e a necessidade de qualificação técnica para a

participação no conselho, além da diferença em relação ao poder de organização e recursos

que a mesa diretora tem em seu poder. Os primeiros dados demonstram que a mesa diretora é

142

a maior responsável pela organização das demandas em forma de propostas e que os usuários

compensam esta diferença por meio da participação individual no debate, questionando e em

alguns momentos propondo alterações nas propostas iniciais, como será possível visualizar na

tabela abaixo.

O governo também tem uma presença significativa no processo de apresentação de

demandas (10,4%). Assim como na participação no debate, no caso da apresentação de

propostas para discussão, o segmento dos prestadores mantém uma baixa participação no

processo decisório do CMS/JF.

Os atores externos mantêm uma participação coerente em relação à sua participação no

debate e à apresentação de temas, chegando a ser mais relevante do que os segmentos

prestador e profissional que fazem parte do conselho.

Já no CME/JF tem-se um perfil completamente diferente dos segmentos e por

conseguinte a lógica de apresentação de demandas também diverge. A análise da procedência

dos assuntos discutidos no conselho apresenta o ator externo (sociedade – 49,6% - e governo

– 9,4%) como o principal propositor de temas para discussão, no total 59%. Apesar de

demonstrar a permeabilidade do conselho às demandas da sociedade e grupos de pessoas que

não fazem parte da composição do conselho, este dado poderá ser mais bem compreendido

quando analisados os temas em particular.

Ao considerar a participação do governo de maneira agregada, ou seja, segmento e ator

externo governamental, este aparece como o segundo segmento que mais encaminha

demandas para discussão (21,2%). A mesa diretora é a terceira na ordem de apresentação de

temas. As associações/sindicatos e os usuários, que seriam especificamente os representantes

da sociedade civil, têm uma participação marginal no processo de apresentação de temas

colocados em pauta para votação.

Nos próximos dados verifica-se se houve alguma diferença em relação aos temas

apresentados e os que foram efetivamente deliberados nos conselhos, tendo em vista a atuação

dos segmentos no debate e à proposição de mudanças nas propostas originais. Isto pode

demonstrar a capacidade destes espaços de estabelecerem acordos e articulações internas para

que um maior número de interesses sejam representados.

Em primeiro lugar, é preciso considerar que os dois conselhos apresentaram altos

índices de deliberação. No CMS/JF de todos os assuntos que entraram em pauta para

discussão, 89,1% tiveram algum encaminhamento e no CME/JF o índice é de 81,6%.

143

Tabela 39 – Deliberação por segmento – CMS/JF

Segmentos/categorias N %

Governo 22 9,8

Prestador - -

Profissional 9 8,8

Usuário 45 20,0

Plenário/Comissão 21 6,8

Mesa diretora 89 45,4

Ator externo sociedade 13 6,3

Ator externo governo 6 2,9

Total 205 100,0

Tabela 40 – Deliberação por segmento – CME/JF

Segmentos/categorias N %

Governo 24 10,2

Associações/Sindicatos 8 3,4

Usuário 2 0,9

Câmaras 17 7,2

Mesa diretora 29 12,3

Plenário 26 11,1

Ator externo sociedade 125 53,2

Ator externo governo 4 1,7

Total 235 100,0

No CMS/JF observa-se uma diferença em relação aos segmentos que apresentaram

propostas para discussão e os assuntos que foram deliberados. Percebe-se que o usuário

aumentou a sua participação consideravelmente em relação à mesa diretora, por causa do

procedimento de apresentação de contra-propostas

. Os demais segmentos praticamente

mantêm a participação antes visualizada na discussão.

As deliberações aqui apresentadas foram contabilizadas a partir da identificação da proposta vencedora. Em

muitos casos, a proposta original foi vencida pela apresentação de contra-propostas que mudaram o teor da

primeira intervenção. Daí a diferença entre o número de assuntos que foram enviados para discussão de um

determinado segmento e o número de deliberações atribuídas ao mesmo.

144

Quanto às deliberações do CME/JF não houve uma diferença significativa em relação à

distribuição dos segmentos. O ator externo da sociedade permanece conduzindo o processo de

deliberação.

Tabela 41 – Tipo de deliberação – CMS/JF

Deliberação N %

Resolução 96 47,1

Prestação de Contas 3 1,5

Moção 7 3,4

Encaminhamento 25 12,2

Aprovação 63 30,9

Aprovação Substantiva 10 4,9

Total 204 100,0

De acordo com Fuks (2004a, p. 35) a resolução e a prestação de contas referem-se a

temas de ordem marcadamente substantiva, a moção e o encaminhamento teriam uma

natureza meramente formal, caracterizando-se como modalidades fracas de deliberação. A

aprovação seria uma categoria genérica que se refere a todas as decisões tomadas no conselho

que não se encaixam nas demais categorias, uma espécie de “vala comum” para as

deliberações de ordem intermediária, como escolha de representantes para atuar junto a algum

órgão e aprovação de Conferências e representantes para seminários, cursos e comissões.

No entanto, foi necessário acrescentar a categoria “aprovação substantiva”, uma vez

que algumas aprovações não poderiam ser classificadas com a mesma atribuição de

significado, pois, tratavam-se de temas substantivos como políticas públicas e funcionamento

da educação.

Ao contrário dos resultados obtidos pelo autor no Conselho de Saúde de Curitiba, em

que prevaleciam as aprovações e em seguida os encaminhamentos, no CMS/JF do total das

deliberações

, 47,1% representam modalidades fortes e 30,9% são aprovações, tendo em

vista a natureza dessas reuniões.

A diferença de uma (1) deliberação entre a tabela dos assuntos deliberados e a correspondente ao tipo de

deliberação, representa uma resolução apresentada pelo plenário que dizia respeito à dois assuntos deliberados.

O alto número de resoluções reflete o trabalho da secretaria executiva que tem procurado transformar em

resoluções as deliberações do conselho.

145

Os encaminhamentos apresentam um índice expressivo (12,2%) e referem-se aos

pedidos de adiamento de votação, estudos de comissões e condução de problemas aos órgãos

responsáveis para providências.

Neste sentido, pode-se concluir que o CMS/JF é um conselho forte tanto no debate

quanto em termos de deliberações. O que não significa que as resoluções tratam

especificamente de temas substantivos, muitas vezes estão relacionadas a assuntos internos do

conselho, o que não retira o mérito de sua capacidade de fazer valer suas decisões.

No caso dos CME/JF de acordo com a Lei n.º 9768/2000:

Art. 8.° As decisões do CME serão homologadas pelo diretor de política social no prazo de 30

dias e, depois de homologadas, tomarão forma de resolução.

1) não ocorrendo homologação no prazo, fica automaticamente homologado.

2) em caso de veto, o diretor encaminha para decisão final do CME.

Assim, todas as decisões tomadas no Conselho devem ser consideradas como resolução.

Em apenas um caso foi registrado em ata que a decisão tomada no CME/JF foi contestada

pelos Poderes Legislativo e Executivo Municipais. Esta dizia respeito à inclusão da disciplina

de sociologia no currículo das escolas da rede municipal. Apesar de demonstrar uma certa

legitimidade nas decisões emanadas do conselho, há de se analisar criticamente este resultado

a partir dos temas predominantes no processo decisório do CME/JF, que poderá esclarecer as

razões de aceitação tácita do Poder Público Municipal.

146

Tabela 42 – Tipo de deliberação por segmento/categorias – CMS/JF

Tipo de

Deliberação

Governo Profissional Usuário Mesa

Diretora

Plenário/

Comissão

Ator

externo

Total

Resolução N 14

% 6,9

2,4

5,9

19,1

4,4

8,3

47,0

Prestação de

Contas

N -

% -

0,5

1,5

Moção N 1 - 5 1 - -

% 0,5 - 2,4 0,5 - -

3,4

Encaminhamentos N 2

% 1,0

6,9

4,4

12,3

Aprovação N 3

% 1,5

2,0

4,9

17,6

4,4

0,5

30,9

Aprovação

Substantiva

N 2

% 0,9

1,5

0,5

4,9

Total N 22

% 10,8

4,4

22,1

43,6

9,8

9,3

204

100

De acordo com a tabela acima, a mesa diretora, como já apontado antes, é a principal

categoria a apresentar os temas para deliberação, seguindo coerentemente a mesma

distribuição geral dos tipos de deliberação: a maior parte está concentrada entre resoluções

(19,1%) e aprovações (17,6%). A categoria ator externo e o segmento governo também se

destacam no direcionamento de resoluções, seguidos pelos usuários. Estes apresentam o maior

número de casos de pedido de encaminhamentos, o que confirma a participação ativa do

segmento no debate e a intervenção por meio do pedido de adiamentos de temas para estudo

da comissão e maiores esclarecimentos.

4.4-3 – Temas dominantes X participação sociopolítica

As análises acima demonstraram a capacidade propositiva e deliberativa dos

conselheiros de educação e saúde, entretanto a qualidade do processo decisório não pode ser

medida apenas pelo aspecto quantitativo das deliberações, requer um estudo qualitativo sobre

147

o que ocupa espaço na pauta das reuniões em termos de sua importância para a política

pública analisada.

Tabela 43 – Grandes assuntos sobre os quais mais se discutiu – CMS/JF

Grande Assunto N %

Assuntos internos 71 30,9

Assuntos públicos 159 69,1

Total 230 100,0

Tabela 44 – Assuntos internos discutidos por segmento – CMS/JF

Assuntos

Internos

Governo Profissional Usuário Mesa

Diretora

Plenário/

Comissão

Ator

externo

Total

Regimento

Interno/Lei

8076

1,4

5,6

8,4

Estrutura de

Participação

N 2

% 2,8

4,2

8,5

59,2

4,2

78,9

Capacitação N 1 - - - - -

% 1,4 - - - - -

1,4

Outros N 1

% 1,4

4,2

5,7

11,3

Total N 4

% 5,6

5,6

14,1

64,9

9,8

100

Os dados referentes à apresentação de assuntos públicos (69,1%) no CMS/JF são

predominantes em relação aos assuntos internos (30,9%). Isto reflete a sua história de

consolidação na arena de deliberação de saúde no Município há treze anos, o que o libera de

discussões de caráter estritamente organizativos, como ocorre em conselhos que estão em

formação. A superioridade da deliberação relativa à estrutura de participação (78,9%) em que

todos os segmentos concentram suas propostas, não contradiz esta afirmativa, pois os assuntos

referem-se em sua maioria à formação de comissões – um procedimento que é constante na

dinâmica do conselho e essencial para seu funcionamento – bem como à aprovação de

148

representantes para as respectivas comissões e participação em eventos. Confirmando a

resposta dos questionários que apontaram um alto índice de participação dos conselheiros em

seminários e conferências.

Neste ponto a mesa diretora aparece como a principal fomentadora da discussão e os

demais segmentos com uma participação marginal, isto se deve ao aspecto estrutural do

conselho. Sendo a mesa diretora responsável por organizar a pauta, esta tem um controle

maior sobre os assuntos a serem discutidos e quais demandarão formação de comissões, assim

como quais comissões estão precisando rever sua composição por pedido de algum

conselheiro para afastamento ou por não estar cumprindo suas funções. Os convites para

conferências e seminários geralmente são enviados à sede do conselho, ficando a cargo do

secretário executivo incluí-los na pauta de discussões.

Surpreende a quase inexistência de debate sobre capacitação dos conselheiros, com

apenas um registro, tendo em vista que em questionários todos apresentaram um alto índice de

participação em fóruns e cursos.

149

Tabela 45 – Assuntos públicos discutidos por segmento – CMS/JF

Assuntos

Públicos

Governo Profissional Usuário Mesa

Diretora

Plenário/

Comissão

Ator

externo

Total

Finanças N 3

% 1,9

4,4

0,6

7,5

Funcionamento

da Saúde

N 4

% 2,5

0,6

1,9

13,2

1,9

1,3

21,4

Participação N 1 1 3 13 - -

% 0,6 0,6 1,9 8,2 - -

11,3

Políticas

Públicas

N 5

% 3,1

1,3

2,5

13,2

2,6

10,7

33,4

Programas

Governamentais

N 7

% 4,4

1,3

0,6

6,3

Credenciamento N

0,6

3,2

0,6

4,4

Controle Social N

6,9

5,0

1,9

13,8

Outros N

1,3

0,6

1,9

Total N 20

% 12,6

3,1

14,5

49,0

7,0

13,8

159

100

Quanto aos assuntos públicos, é relevante que a maior parte dos assuntos em pauta

diziam respeito a questões substantivas do ponto de vista da política de saúde, como o debate

sobre políticas públicas (33,4%), funcionamento da saúde (21,4%) e controle social (13,8%).

O peso da discussão atribuído acima à mesa diretora se confirma nos dois primeiro assuntos

considerados em particular. Mas no caso das políticas públicas, o ator externo, que nos

debates aparece com uma participação equilibrada com os segmentos prestador e profissional,

é o segundo ator que mais motiva essa discussão. Do total de discussões sobre política

pública, a mesa diretora apresentou 39,6% das intervenções e o ator externo 32,1% . Este é

Apresentação/discussão referem-se aos pontos que foram colocados em pauta para discussão e deliberação,

mas que não foram, necessariamente, deliberados imediatamente. Representa o total de assuntos discutidos. A

classificação foi proposta por Fuks (2004).

150

um dado importante que mostra a permeabilidade do CMS/JF às demandas da sociedade, uma

vez que onze (11) dos dezessete (17) encaminhamentos para discussão deste segmento

provinham de atores externos da sociedade.

Já o usuário, segundo na apresentação de temas (14,5%), concentra sua participação na

apresentação de assuntos relacionados ao controle social.

Os demais temas em importância são a participação (11,3%), as finanças (7,5%), os

programas governamentais (6,3%) e os credenciamentos (4,4%). Com exceção dos programas

governamentais que estão diretamente relacionados ao governo e por isso, tem neles o seu

principal debatedor; a mesa diretora apresenta o maior número de propostas.

Se por um lado, estes dados parecem demonstrar um controle da arena política no que

tange à apresentação de propostas por parte da mesa diretora, uma análise criteriosa pode

levantar as nuanças que estão por trás deste processo. Em primeiro lugar os dados agregados

como de origem da mesa diretora, são informações contidas nas atas que dificultam a

interpretação de quais seriam efetivamente os atores responsáveis pela proposta. Mas não

deixa de revelar um certo consenso entre os dirigentes do CMS/JF sobre quais seriam os

temas relevantes para entrar em pauta.

Em segundo lugar, é preciso considerar que a composição da direção do CMS/JF

obedece à paridade do conselho o que leva a crer que de certa maneira o conjunto dos

segmentos do conselho estão representados de forma equilibrada na mesa diretora. Ainda,

diferentemente de muitos conselhos estudados pela literatura pertinente, o CMS/JF aboliu em

1996 a necessidade de que o Secretário Municipal fosse obrigatoriamente o presidente do

conselho, passando este apenas a ser membro nato. No período estudado, os dois cargos

estratégicos do conselho, presidente e secretário executivo, foram ocupados pelos segmentos

profissional/usuário e usuário/usuário respectivamente.

O controle da mesa diretora sobre os pontos de pauta, pode também mudar a

configuração da distribuição de propostas por segmento, na medida em que se analisam os

temas em questão e interesses envolvidos, já que esta pode apenas estar organizando

demandas provenientes de outros segmentos.

Desta forma, a participação do governo nos temas públicos é superior à apresentada na

tabela acima. Em (14 casos) que englobavam discussões de finanças, funcionalismo da saúde,

políticas públicas, programas governamentais e controle social, a mesa diretora encaminhou

uma demanda que tinha origem no Executivo Municipal.

A participação do governo ganha uma maior importância superando as propostas para

discussão dos usuários, representando 21,4% dos pontos de pauta (34 casos). Este dado é

151

muito relevante para ajudar a compreender a dinâmica do CMS/JF e a atuação do governo

neste espaço legítimo de formulação de política de saúde do Município.

Apesar da ausência de participação por meio de propostas para votação dos prestadores

de serviço, suas demandas também foram organizadas pela mesa diretora, o que reforça a

discussão acima de que esta representa o conjunto dos segmentos presentes no conselho.

Além disso, é responsável também por organizar as demandas da política de saúde de uma

forma generalizada, sem considerar a proposta de um segmento específico.

Resta saber se há alguma mudança em relação à participação dos segmentos nos

assuntos que foram deliberados.

Tabela 46 – Grandes assuntos sobre os quais mais se discutiu – CME/JF

Grande Assunto N %

Assuntos internos 82 28,5

Assuntos públicos 206 71,5

Total 288 100,0

Tabela 47 – Assuntos internos discutidos por segmento – CME/JF

Assuntos

Internos

Governo Assoc. e

Sindicatos

Usuário Câmaras Mesa

Diretora

Plenário Ator

externo

Total

Regimento

/Lei 9768

N 6

% 7,3

6,1

9,7

2,5

6,1

31,7

Estrutura de

Participação

N 5

% 6,1

1,2

2,5

3,7

23,1

11,0

47,6

Capacitação N - - - - - 1 -

% - - - - - 1,2 -

1,2

Homenagens N 6

% 7,3

2,4

1,2

2,5

13,4

Outros N 3

% 3,7

2,4

6,1

Total N 20

% 24,4

9,7

2,5

13,4

25,6

21,9

2,5

100

152

O CME/JF também registrou um maior número de assuntos públicos (71,5%). A análise

dos assuntos internos, no entanto, apresentou algumas peculiaridades. Apesar do maior

número de intervenções no item estrutura de participação (47,6%), o debate sobre regimento

interno e Lei n.° 9768/2000 apresenta um significativo índice (31,7%), seguido de uma nova

categoria: homenagens (13,4%).

Em parte as intervenções relativas ao regimento interno estão relacionadas com a

discussão dentro do CME/JF para reorientação da Resolução n.° 001/2000 que dispõe sobre o

registro de escolas de ensino infantil – a relevância de tal assunto no conselho se verificará

pelo elevado número de deliberações relativas a registro/autorização de funcionamento de

escolas. A maior parte, no entanto, refere-se às discussões que no período envolveram os

conselheiros para mudança na Lei n.° 9768/2000 que dispõe sobre a estrutura do CME/JF e dá

outras providências. Até o período estudado, as propostas ainda não tinham sido enviadas para

a Câmara Municipal para apreciação e mudança na legislação.

Tendo em vista a natureza do debate, as Câmaras responsáveis pelo estudo das

resoluções e Lei n.° 9768/2000 e elaboração de proposições de mudanças apresentam o maior

índice de condução deste tema.

É importante destacar que parte das mudanças propostas visa a uma recomposição do

CME/JF de maneira a dividir a participação por segmentos como é feita em outros conselhos,

a dificuldade vivenciada pelos conselheiros estava na classificação dos participantes nos

respectivos segmentos.

O assunto homenagem foi incluído na avaliação do CME/JF por uma necessidade de

especificar esta deliberação diante do relevante número de ocorrências. Geralmente refere-se

a pedidos do Legislativo Municipal para que o conselho escolha pessoas para serem

homenageados com medalhas e nomes de escolas, pela importância pessoal na área

educacional do Município.

No que tange à participação dos segmentos e categorias percebe-se um relativo

equilíbrio no CME/JF. Em primeiro lugar situa-se a mesa diretora (25,6%), seguida do

governo (24,4%) e plenário (21,9%). Registra-se também a participação dos representantes da

sociedade civil – Associações e Sindicatos (9,7%) e usuários (2,5%) – , estes, porém, mantém

o baixo envolvimento no processo decisório verificado nos debates.

153

Tabela 48– Assuntos públicos discutidos por segmento – CME/JF

Assuntos

Públicos

Governo Câmaras Mesa

Diretora

Plenário Ator

sociedade

Ator

governo

Total

Finanças N 1

% 0,5

0,5

1,0

Funcionamento

da Educação

N 1

% 0,4

0,5

9,7

1,0

11,6

Participação N 2 - 8 3 1

- 14

% 1,0 - 3,9 1,4 0,5

- 6,8

Políticas

Públicas

N 7

% 3,4

0,5

1,0

0,5

11,2

16,6

Programas

Governamentais

N 1

% 0,5

0,5

1,4

2,4

Registro/

Autorização

N -

% -

112

54,3

112

54,3

Controle Social N 2

% 1,0

1,4

1,0

1,5

0,4

5,3

Outros N -

% -

0,5

2,0

Total N 14

% 6,8

2,4

6,9

2,4

141

68,4

13,1

206

100

Quanto aos assuntos públicos, as atas do CME/JF mostram uma diferença substantiva

em relação aos temas que mais ocuparam a pauta do CMS/JF. Mais da metade dos temas

discutidos (54,3%) representam pedidos de registro de escolas infantis particulares, de

autorização de funcionamento de creches cooperativas e turmas de educação de jovens e

adultos, todos provenientes de ator externo – dirigentes de escolas, proprietários e

representantes destas entidades. A proeminência deste tema no CME/JF confirma a hipótese

de que a ausência de debate estaria relacionada às características dos temas que são

discutidos. Estes processos são apresentados nas reuniões depois da assessora técnica do

conselho realizar estudos e pesquisas necessárias ao embasamento pedagógico e legal dos

pareceres, como previsto na Lei n.° 9768/2000, artigo 23, §1.°. Só em casos de pendências ou

154

dúvidas em relação ao atendimento ou não das exigências é que são direcionados para maior

estudo das câmaras técnicas.

Sem considerar as discussões sobre registro/autorização, os demais assuntos, apesar de

apresentarem números menores que no Conselho de Saúde, têm a mesma ordem de

importância: políticas públicas (16,6%), funcionamento da educação (11,6%) e controle

social (5,3%). No caso das políticas públicas o governo (considerando o segmento governo e

o ator externo governo) é responsável por 30 casos (88,2%) dos trinta e quatro pedidos de

discussão do tema.

Diferentemente do CMS/JF em que o ator externo da sociedade tem uma presença

significativa nas discussões de políticas públicas, no CME/JF é o ator externo representante

do governo – neste caso, por meio de seus departamentos, secretarias e em menor proporção

por meio do Poder Legislativo – que apresenta o maior número de intervenções. Este dado

mostra que o governo local tenta influenciar no processo de debate e decisão do conselho por

meio de propostas de políticas públicas de forma intensificada, para além dos membros que

compõe o conselho. Este tipo de postura é totalmente legítimo se considerarmos a importância

da área educacional e o montante de recursos que ela dispõe e o caráter deliberativo do

CME/JF que obriga que as decisões na área tenham a sua aprovação. O que parece

preocupante, do ponto de vista do debate político nesta arena decisória é o fato dos principais

assuntos públicos no conselho pouco mobilizarem os representantes não-governamentais.

Já em relação ao tema funcionamento da educação, o ator externo da sociedade é o

responsável por alimentar a discussão. Esta se refere na maior parte a questões do contencioso

da escola: funcionamento das escolas e regularização da vida escolar de alunos.

Com relação ao controle social, não houve concentração da participação de nenhum

segmento ou grupo de atores. Analisa-se agora se as deliberações apresentam alguma

diferença em relação aos assuntos discutidos, ou se mantêm o padrão de apresentação de

demandas.

Tabela 49 – Grandes assuntos sobre os quais mais se deliberou – CMS/JF

Grande Assunto N %

Assuntos internos 67 32,7

Assuntos públicos 138 67,3

Total 205 100,0

155

Tabela 50 – Deliberação de assuntos internos por segmento – CMS/JF

Assuntos

Internos

Governo Profissional Usuário Mesa

Diretora

Plenário/

Comissão

Total

Regimento

Interno/Lei 8076

N -

% -

1,5

4,5

3,0

9,0

Estrutura de

Participação

N 3

% 4,5

6,0

8,9

44,8

14,9

79,1

Capacitação N 1 - - - -

% 1,5 - - - -

1,5

Outros N -

% -

3,0

4,4

3,0

10,4

Total N 4

% 6,0

7,5

16,4

49,2

20,9

100

Pode-se concluir que o CMS/JF possui um alto potencial deliberativo, já que a maior

parte dos assuntos dirigidos para discussão são deliberados (80%), sem considerar os que

foram para comissão e para estudo minucioso. O que não significa que o restante não foi

aprovado, uma vez que alguns assuntos entram na pauta mais de uma vez – daí a

superioridade do número de discussões – principalmente em assuntos polêmicos como no

caso da construção do Hospital Municipal.

No que tange aos grandes assuntos sobre os quais o CMS/JF deliberou, os públicos

mantiveram o grau de importância entre os segmentos e grupos representados no conselho.

Assim como, no caso dos assuntos internos em particular, houve uma concentração no tema

estrutura de participação apresentando um índice praticamente inalterável. Por se tratar de

questões técnicas e de pouco presença de conflito, 94,6% dos pontos em pauta foram

deliberados.

Em relação à participação dos segmentos nos assuntos deliberados, a mesa diretora

diminui a sua participação, mas se mantém como a principal propositora dos assuntos internos

do conselho. Há um sinal de mudança na participação em relação ao plenário que não fica

indiferente às propostas da mesa diretora e aumenta sua participação de 4,2% para 14,9% nas

deliberações sobre a estrutura de participação por meio de contra-propostas.

156

O aumento da participação do plenário e das comissões nas deliberações reforça a idéia

de que aquele procura intervir nas propostas colocadas pela mesa diretora enquanto estas são

um instrumento importante de discussão e busca de consenso, que também considera a

multiplicidade de atores à medida que é formada paritariamente.

Tabela 51 – Deliberação de assuntos públicos por segmento – CMS/JF

Assuntos

Públicos

Governo Profissional Usuário Mesa

Diretora

Plenário/

Comissão

Ator

externo

Total

Finanças N 3

% 2,2

2,9

0,7

6,5

Funcionamento

da Saúde

N 3

% 2,2

9,4

1,4

1,5

14,5

Participação N 1 1 4 12 1 -

% 0,7 0,7 2,9 8,7 0,7 -

13,7

Políticas

Públicas

N 6

% 4,3

1,5

5,8

8,7

1,5

9,4

31,2

Programas

Governamentais

N 3

% 2,2

1,5

0,7

4,4

Credenciamento N -

% -

2,2

0,7

2,9

Controle Social N -

% -

0,7

2,9

4,3

0,8

8,7

Levar

Comissão/

Adiar votação

N 1

% 0,7

11,6

2,2

0,7

15,2

Outros N 1

% 0,7

1,5

0,7

2,9

Total N 18

% 13,0

2,9

24,7

40,6

5,1

13,7

138

100

Aqui surge uma classificação nova, que considera os pedidos dos segmentos ou categorias no final de uma

discussão para estudo mais detalhado da comissão ou o pedido de adiamento da votação por não estarem

esclarecidos para votar e entenderem que o assunto demanda aperfeiçoamento da proposta.

157

A distribuição das deliberações apresentou uma convergência: todos os segmentos e

categorias concentraram suas propostas em questões associadas às políticas públicas. O

procedimento de apresentação de contra-propostas novamente muda o perfil da participação

no CMS/JF, fazendo com que o usuário dobre sua participação nos assuntos públicos, sendo o

segundo ator a encaminhar propostas que foram deliberadas.

Neste caso, mesmo considerando as deliberações de interesse do governo que foram

organizadas pela mesa diretora – um total de seis (6) propostas de políticas públicas e uma (1)

sobre programa governamental – além daquelas que foram apresentadas por atores externos

governamentais: seis registros (6), o governo não supera as propostas dos usuários.

Todavia, a participação do usuário é muito mais reativa do que propositiva, como se

pode ver no alto número de pedidos para levar os assuntos para comissões e estudos, quando

não estão esclarecidos para votar ou quando a proposta lhe parece inconsistente. A baixa

capacidade de articulação de propostas é compensada pela participação no debate e na

tentativa de incorporar suas demandas nos encaminhamentos dos demais atores, como no caso

das políticas públicas em que aumentou sua influência em relação à discussão.

Em relação ao tema política pública, especificamente, a participação do governo é

superior aos demais segmentos e categorias – quinze propostas no total, considerando também

as encaminhadas pela mesa diretora (6) e pelos atores externos governamentais (3) – , o que

demonstra sua tentativa de influenciar nos temas mais substantivos dentro do CMS/JF.

Destaca-se ainda a participação dos atores externos da sociedade nas políticas públicas,

principalmente por meio de pedidos de construção de Unidades Básicas de Saúde.

Nos assuntos referentes ao funcionamento da saúde, a mesa diretora se mantém como a

principal interlocutora das questões. A “participação” aparece como o terceiro assunto sobre o

qual mais se deliberou no CMS/JF e o envolvimento dos diferentes segmentos e categorias

mantém o padrão apresentado na discussão, sendo a mesa diretora a principal categoria a

apresentar propostas para votação.

Há um padrão de apresentação de demandas centralizado na mesa diretora sobre o qual

os usuários e plenário tentam interferir apresentando contra-propostas ou adiando a votação e

encaminhando para maiores esclarecimentos. O controle dos recursos organizacionais pela

mesa diretora não significa uma passividade dos segmentos no sentido de sanção imediata de

suas proposições. Há uma certa coerência no processo decisório, em que a participação

quantitativa no debate está diretamente relacionada com a apresentação de propostas para

deliberação. Assim sendo, os segmentos usuário e governo, mais presentes no debate, são

158

igualmente importantes nas deliberações do conselho. Bem como, os segmentos profissional e

prestador, se mantém à margem do processo.

Por outro lado, o fato dos registros não identificarem propostas dos prestadores, não

significa que suas demandas não estão sendo representadas no CMS/JF. Estas foram

contempladas por meio dos encaminhamentos dos atores externos – dois casos (2) de políticas

públicas e um (1) de funcionalismo da saúde – e da mesa diretora – três casos (3) de

credenciamento e um (1) de finanças.

Tabela 52 – Grandes assuntos sobre os quais mais se deliberou – CME/JF

Grande Assunto N %

Assuntos internos 71 30,2

Assuntos públicos 164 69,8

Total 235 100,0

Tabela 53 – Deliberação de assuntos internos por segmento – CME/JF

Assuntos

Internos

Governo Assoc. e

Sindicatos

Usuário Câmaras Mesa

Diretora

Plenário Ator

sociedade

Total

Reg.Interno/

Lei 9768

N 6

% 8,5

7,0

8,5

2,8

5,6

32,4

Estrutura de

Participação

N 3

% 4,2

1,4

2,8

4,2

24,0

12,7

49,3

Capacitação N - - - - - 1 -

% - - - - - 1,4 -

1,4

Homenagens N 3

% 4,3

2,8

1,4

2,8

11,3

Outros N 2

% 2,8

2,8

5,6

Total N 14

% 19,8

11,2

2,8

12,7

26,8

23,9

2,8

100

A proporção de temas deliberados em relação aos assuntos internos e públicos no

CME/JF também apresenta uma similaridade com os assuntos discutidos. Os temas, estrutura

de participação (49,3%) e regimento interno/Lei n.° 9768/2000 (32,4%) conservaram a

159

mesma importância em relação aos temas discutidos e o índice de aprovação dos assuntos

internos foi de 86,6%. A distribuição dos segmentos em relação às propostas não foi alterada,

o que demonstra que estes são assuntos de pouco conflito dentro do CME/JF.

A mesa diretora encaminha o maior número de deliberações, acompanhada pelo

plenário. Numa comparação primária entre os dois conselhos, pode-se se aferir que no

Conselho de Saúde a discrepância entre o número de propostas da mesa diretora em relação

aos demais segmentos é bem maior do que no Conselho de Educação. Neste, observa-se que a

elaboração da pauta, pelo menos nos assuntos internos, é mais equilibrada no que tange à

participação direta da pluralidade de atores ali representados.

Tabela 54 – Deliberação de assuntos públicos por segmento – CME/JF

Assuntos

Públicos

Governo Câmaras Mesa

Diretora

Plenário Ator

sociedade

Ator

governo

Total

Finanças N 1

% 0,6

0,6

1,2

Funcionamento

da Educação

N -

% -

9,1

0,6

9,7

Participação N 2 - 8 3 1 -

% 1,2 - 4,9 1,9 0,6 -

8,6

Políticas

Públicas

N 2

% 1,3

0,6

1,8

3,7

Registro/

Autorização

N -

% -

105

64,0

105

64,0

Controle

Social

N 1

% 0,6

1,9

1,2

0,6

4,3

Baixados em

diligência

N 4

% 2,4

1,9

2,4

6,7

Outros N -

% -

0,6

1,8

Total N 10

% 6,1

5,0

6,1

5,5

123

74,9

2,4

164

100

Aqui também surge uma categoria nova, que à semelhança do CMS/JF, representa os pedidos dos segmentos

ou categorias que pediram vistas ao processo ou maior prazo para decisão.

160

Aqui novamente, a divisão de assuntos por segmento praticamente inexiste, restando

apenas a identificação do governo.

Quanto aos temas públicos chama atenção a diferença em relação à discussão sobre

políticas públicas (16,8%) e sua efetiva deliberação (3,7%). O conteúdo das atas mostra que

as políticas públicas propostas pelo governo (segmento governo e ator externo governo,

representado por meio de suas secretarias, em pequeno número pelo Poder Legislativo) e que

não foram aprovadas após estudo da comissão, referem-se à inclusão de disciplinas nos

currículos das escolas municipais e à inclusão de programas, datas comemorativas e garantias

aos alunos da rede pública. Todas foram rejeitadas por se tratarem de matérias já disciplinadas

em lei ou por contrariarem a legislação vigente na área educacional.

Diferentemente do que acontece no CMS/JF onde a dinâmica da deliberação mostra a

participação ativa dos atores de forma a intervir nos temas que são colocados para discussão,

no CME/JF parece que a prioridade do conselho é deliberar sobre os processos de registro e

autorização de escolas na rede municipal, principalmente escolas particulares infantis, creches

cooperativas e sobre questões relacionadas ao funcionamento da educação, provenientes de

atores externos.

Esta função está de acordo com a Lei n.° 9768/2000 de criação do conselho, na medida

em que atende aos preceitos estabelecidos no capítulo que trata de suas atribuições e

competências, artigo 2.°, §9.°, mas apresenta uma predominância em relação às demais

atribuições – a legislação postula dezenove competências.

O CME/JF tem se ocupado prioritariamente desses temas, abdicando de sua função de

propositor das políticas de educação do Município de forma substantiva na elaboração de

normas para o aperfeiçoamento da educação, de diretrizes para gestão democrática da rede, na

fiscalização da distribuição de recursos, só para citar algumas de suas competências. Desta

maneira, aproxima-se muito mais dos Conselhos de Assistência Social que têm apresentado

como principal função a aprovação da concessão de registro de entidades filantrópicas, uma

natureza cartorial, ressaltada pela extensa bibliografia que contempla estudos de caso.

São os atores externos que controlam a agenda do Conselho de Educação,

sobrecarregando a pauta de discussões com os processos de registro e autorização de

funcionamento. Geralmente o número de processos analisados em cada reunião, que tem

duração regimental de duas horas, é muito elevado, tendo em vista que os avisos e

informações já ocupam um bom tempo da reunião. De todas as reuniões (49 registros)

ocorridas no período de quatro anos estudado, em 67,3% (33 casos) este ponto esteve presente

na pauta, numa média de 3 a 4 processos por reunião. Estes só não compuseram a pauta nos

161

dias de discussões complexas como no caso da reformulação do regimento interno e

legislação, processos de políticas públicas enviados pelo governo, Reforma Administrativa da

Prefeitura e PPA – Plano Plurianual do governo.

Tabela 55 – Proporção de resoluções por assuntos internos e públicos – CMS/JF

Assuntos N %

Finanças 5 5,1

Funcion. da Saúde 16 16,1

Participação 5 5,1

Políticas Públicas 38 38,4

Prog.Governamentais 2 2,1

Credenciamento 4 4,0

Controle Social 7 7,1

Regimento/Lei 3 3,0

Estrutura de Participação 16 16,1

Outros Assuntos Internos 3 3,0

Total

100,0

A capacidade deliberativa do CMS/JF se confirma pelo grande número de decisões que

foram transformadas em resolução (47,1%). É importante notar que são os temas públicos

que com freqüência representam modalidades fortes de deliberação, levando a considerar que

o Conselho Municipal de Saúde tem sido responsável pelas decisões na área de saúde de Juiz

de Fora. De um total de (43 deliberações) conforme tabela 51, a maior parte (38 casos) das

decisões relativas a políticas públicas foram sistematizadas em forma de resolução.

Comparando os dados da tabela 51 percebe-se que isto também ocorre nos assuntos referentes

a finanças, funcionalismo da saúde, credenciamento e controle social. E em menor proporção

nos demais assuntos públicos.

Já no que diz respeito aos assuntos internos, o tema estrutura de participação também

apresenta um índice significativo de resoluções, que está relacionado aos casos mais

polêmicos como processos eleitorais dos conselhos locais, regionais e municipal e a processos

de jubilamento de conselheiros por faltas constantes sem justificativa.

A diferença em relação ao número de resoluções entre as tabela 42 e 57 se deve ao fato de que em três

resoluções havia a regulação de dois temas diferentes. Daí a diferença de três deliberações relativas a resoluções

na tabela 57.

162

Tabela 56 – Existência de debate por segmento que encaminhou proposta para

discussão/deliberação – CMS/JF

Segmentos Sim Não Total

Governo N

62,5

37,5

100,0

Profissional N

44,4

55,6

100,0

Usuário N

66,7

33,3

100,0

Plenário/Comissão N

72,2

27,8

100,0

Mesa diretora N

47,6

52,4

124

100,0

Ator externo N

40,9

50,1

100,0

Total

122

53,1

108

46,9

230

100,0

Pelo maior número de informações presentes nas atas do CMS/JF foi possível neste

conselho verificar a existência de debate precedendo a deliberação. De uma maneira geral

mais da metade (53,1%) das propostas foram acompanhadas de debate. Vale observar que as

propostas do plenário/comissão, percentualmente são as que com maior freqüência são

precedidas de debate (72,2%). Seguem-se as propostas dos usuários, que em 66,7%

suscitaram o debate. Considerando que este é o principal ator a fomentar a contestação dentro

do CMS/JF (65,8%), conforme tabela 35, pode-se afirmar que o usuário é o segmento que

mais se envolve em conflitos durante as reuniões.

Interessante notar que as deliberações motivadas pelo segmento governo também

apresentam um alto índice de debate (62,5%), o que reforça a idéia de que o governo nesta

arena decisória participa de todo processo sem, contudo, ter primazia sobre as discussões e

deliberações do conselho.

A primazia da mesa diretora na apresentação de demandas é relativamente contrastada

com a existência de 47,6% de debate antecedendo as deliberações. Lembrando novamente,

que esta tabela refere-se aos dados do primeiro ator que apresentou a proposta ao plenário, por

163

isso a divergência entre o total de deliberações por segmento, presentes nas tabelas 50 e 51 e

as propostas que entraram em pauta.

Tabela 57- Proporção de contestação por tema acompanhado de debate – CMS/JF

Assuntos Debate Contestação

Finanças N

5,7

2,5

Funcionamento da Saúde N

20,5

13,1

Participação N

2,5

Políticas Públicas N

23,0

11,4

Prog.Governamentais N

8,2

3,3

Credenciamento N

4,1

2,5

Controle Social N

13,1

7,4

Regimento/Lei N

4,1

2,5

Estrutura de Participação N

15,6

13,9

Capacitação N

0,8

Outros – Assuntos

Externos e Internos

2,4

Total

122

100

59,8

Em relação aos assuntos públicos são os temas mais substantivos que apresentam a

confrontação de idéias no CMS/JF. O funcionalismo da saúde é o tema que mais mobiliza os

conselheiros na contestação (13,1%), seguido pelas políticas públicas (11,4%). Apenas no

164

tema participação não houve o confronto de idéias em relação à proposta inicial ou às

intervenções dos debatedores, dado à natureza do assunto mais propício ao consenso.

No que concerne aos assuntos internos, a grande maioria dos debates do tema estrutura

de participação (19 registros) foram acompanhados de contestação (17 registros). Este número

é relevante se considerarmos que o número de deliberações relativas a este tema, refere-se a

escolhas de comissões e representantes para as mesmas, bem como para representação em

eventos. Assim, pode-se considerar que praticamente todos os assuntos controversos que

dizem respeito à estrutura de participação geraram debate no CMS/JF, como os processos

eleitorais dos conselhos locais, regionais e o municipal, as questões relativas ao seu

funcionamento e processos de jubilamento de conselheiros.

165

Capítulo 5 – Considerações finais

O estudo empírico nos Conselhos Municipais de Saúde e Educação de Juiz de Fora

visou analisar a capacidade propositiva e deliberativa destes no que tange às políticas públicas

analisadas e à democratização destes espaços, tendo em vista a participação política horizontal

dos diferentes segmentos nas decisões e nas proposições. Ainda, aferir se a experiência dos

Conselhos Municipais possibilita a instituição de modelos mais participativos de gestão

municipal.

Para explicar a dinâmica de funcionamento dos conselhos e a desigualdade na

participação política verificada, recorrer-se-á a grande parte das variáveis discutidas pela

literatura que estuda os arranjos participativos que se difundiram no cenário político brasileiro

Pós-Constituição de 1988, procurando mostrar como elas influenciam a formação de distintos

padrões de ação política.

Em primeiro lugar, é preciso destacar que as grandes disparidades regionais e a

heterogeneidade da sociedade brasileira não permitem que se faça uma transposição da

experiência de Juiz de Fora para outras cidades, sem a devida atenção ao contexto local.

Apesar do grande percentual de Municípios no país que contam hoje com conselhos gestores

nas principais áreas de políticas públicas, isto não significa que se está diante de exemplos de

governança democrática. Assim como sustentam Santos Jr., Ribeiro e Azevedo (2004) este

trabalho aceita a premissa de que é preciso existir um vínculo entre o arcabouço legal e a

realidade institucional dos Municípios e que, portanto, o exercício efetivo da cidadania

política encontra-se, em grande medida, atrelado à dinâmica democrática municipal. Neste

sentido, o relativo sucesso do potencial deliberativo dos conselhos deve ser analisado

atentando para o contexto socioeconômico, político e cultural da cidade.

Considerando apenas o modelo da posse de recursos, no Conselho de Saúde o governo

reuniria as condições mais favoráveis à participação em relação aos recursos tradicionais

como renda e escolaridade. Em seguida viria o profissional, logo após o prestador e por fim o

usuário. Mas, examinando os recursos menos tangíveis, como interesse por política,

competência subjetiva e ativismo político – associativismo, engajamento eleitoral, ativismo e

filiação partidária –, ocorre uma inversão na hierarquia entre os segmentos (FUKS, 2004b). O

usuário estaria em condições de disputar influência no conselho por superar os demais

segmentos em todas as condições subjetivas. Em segundo lugar viria o profissional, seguido

166

pelo governo e prestador que possuem índices muito próximos de interesse, competência

subjetiva e ativismo político.

No Conselho de Educação a hierarquia entre os segmentos tanto na posse de recursos

socioeconômicos quanto nos relacionados à cultura política apresentaria a seguinte

disposição: em primeiro lugar, com destaque, situam-se os representantes de associações e

sindicatos com alta escolaridade e renda, bem como um maior envolvimento em atividades

políticas e associativas, sem apresentar o recurso à filiação partidária. Em seguida, o governo

que apresenta elevado perfil socioeconômico, mas uma participação mediana em relação aos

recursos menos tangíveis. E por fim, o usuário que possui menores taxas de renda e

escolaridade e um baixo envolvimento em atividades políticas e associativas.

É preciso ressaltar que o usuário do Conselho de Educação se distingue do usuário do

Conselho de Saúde que é recrutado pela participação em movimentos sociais e comunitários.

Na Educação, estes representam os pais de alunos selecionados nas escolas para concorrer a

três vagas na eleição do Conselho Municipal.

Numa comparação entre os conselhos a partir destes dados seria possível aferir que os

representantes da sociedade civil: usuários e profissionais na saúde e associações e sindicatos

na educação exerceriam grande influência no processo decisório. Com um peso significativo

do governo nas decisões. Os dados relativos ao debate no CMS/JF, em certa medida,

confirmam a influência dos recursos políticos e associativos na ação política dos diferentes

segmentos.

Em analogia aos resultados encontrados nos Conselhos de Saúde de Curitiba, a

motivação para a ação política dos usuários da saúde em Juiz de Fora parece compensar a

fragilidade em relação aos recursos tradicionais. O usuário é o principal fomentador do debate

e contestação no interior do conselho fazendo jus ao princípio da paridade e contrariando a

literatura que aponta o favorecimento de atores com mais recursos socioeconômicos em

situações de conflito e discussão.

Depois do usuário, o governo é o segundo ator em importância no debate, superando os

profissionais, que mantêm uma participação equivalente ao seu peso na representação do

conselho. Já os prestadores, apesar de apresentarem condições objetivas e subjetivas para

participação política, não priorizam o conselho como uma arena de explicitação de seus

interesses. A participação no debate é menor do que a dos atores externos que nem sequer

fazem parte da composição do conselho.

167

No Conselho de Educação, os representantes de associações e sindicatos, seguidos do

governo, são os responsáveis pelo debate. É ínfimo o índice de participação dos usuários,

confirmando sua posição secundária no conselho.

A existência de debate em relação aos pontos de pauta é um primeiro ponto que marca

as diferenças no processo decisório dos conselhos e que está subjacente à maneira como estas

experiências vão contribuir para a formulação de políticas nas respectivas áreas. No Conselho

de Saúde o registro de debates é de 53%, um percentual elevado se considerarmos que os

temas referentes aos assuntos internos são de pouca controvérsia. Já no Conselho de Educação

o registro de debates é muito pequeno (14,2%), tendo em vista a natureza dos assuntos que

estão sendo priorizados. O que sugere que o Conselho de Saúde tem se apresentado como um

espaço público dialógico, enquanto no Conselho de Educação alguns elementos têm inibido a

fala, como por exemplo, a exclusão de assuntos polêmicos e relevantes para as diretrizes da

educação no Município. Isto é constatado na análise dos temas que tem ocupado a pauta das

reuniões.

Além de serem espaços dialógicos os conselhos gestores precisam apresentar

capacidade deliberativa para que possam ser reconhecidos como espaços legítimos de

formulação das políticas públicas. No período de quatro anos, os dois conselhos apresentaram

um alto número de deliberações, chegando o Conselho de Educação (235 assuntos) a superar

o de Saúde (205 assuntos). Mas a vocação deliberativa não deve ser avaliada apenas

quantitativamente, é preciso verificar a capacidade de inovação das políticas públicas a partir

da participação dos diferentes segmentos.

Na Saúde pode-se dizer que os atores políticos que compõem o conselho são os

responsáveis pela proposição e deliberação dos temas mais relevantes para a área. Todos os

segmentos e categorias concentraram suas propostas em questões associadas às políticas

públicas. Os demais temas públicos em grau de importância são o funcionamento da saúde, o

controle social e a participação.

No que concerne à participação dos conselheiros, tanto nos assuntos discutidos quanto

nos que foram efetivamente deliberados, nenhum segmento em particular controlou o

processo decisório. É a mesa diretora responsável pelo direcionamento do maior número de

assuntos internos e públicos no CMS/JF.

Um olhar superficial indicaria que os atores políticos que detêm os cargos estratégicos

no conselho têm capitaneado este espaço, impedindo que os demais interesses sejam

representados. Entretanto, a análise criteriosa dos temas privilegiados na pauta de reuniões

revela que a Mesa diretora tem incluído assuntos de interesse dos diferentes segmentos e em

168

maior número discussões, de cunho “universal”, sobre a política de saúde no Município. A

sua composição paritária facilita a ordenação das demandas apresentadas pelos conselheiros.

De acordo com o Secretário Executivo, em muitas ocasiões, a mesa diretora elabora a pauta

por ausência de propostas do plenário no final das reuniões. Além disso, é preciso considerar

as condições estruturais de trabalho do Conselho, que possui uma sede bem localizada e com

profissionais com dedicação exclusiva, que a transformou numa das principais portas de

entrada das demandas advindas da sociedade. A mesa diretora parece também ser o caminho

escolhido pelos profissionais que participam pouco e prestadores que não participam

diretamente do processo decisório.

A explicação para a participação dos profissionais e prestadores pode estar no que Fuks

(2004b) denomina de recursos coletivos não-convencionais – inserção dos grupos em redes de

apoio político, da qual podem participar atores políticos tradicionais como os partidos e os

políticos, bem como instituições e diversas organizações da sociedade civil – podem ainda

recorrer com mais freqüência aos vínculos com atores estatais e à ação reiterada em certas

arenas. No caso dos profissionais, em alguma medida, utilizam os recursos que dispõe para

influenciar no conselho. Os prestadores, por outro lado, parecem não perceber o Conselho de

Saúde como uma arena privilegiada de sua ação política e adotam uma estratégia racional

deixando o ônus da provisão de suas demandas à mesa diretora, livrando-se assim do custo da

participação.

O procedimento de apresentação de contra-propostas pelo plenário é um sinal de que os

conselheiros estão atentos às discussões, apesar de abdicarem algumas vezes da sua função

propositiva. Nos assuntos internos, as categorias Plenário e Comissões aumentaram a sua

participação em relação à mesa diretora, por meio deste procedimento. Os usuários têm uma

presença significativa no processo decisório e depois da diretoria são os que mais participam

ativamente das deliberações.

Analisando os assuntos distintamente, a participação do usuário se dá mais num

segundo momento, após a apresentação dos temas para discussão. Neste caso, as diferenças

na posse de recursos parecem explicar a participação mais reativa do que propositiva do

usuário no processo decisório, no qual os recursos de ativismo político são acionados no

debate para compensar as dificuldades na formulação de propostas, que muitas vezes,

requerem um conhecimento técnico e mais elaborado sobre o assunto.

O governo (segmento e ator externo estatal), não obstante quantitativamente ser o

terceiro na ordem de apresentação de propostas, tem influenciado nos temas mais substantivos

dentro do conselho, o que é legítimo se considerarmos que este é um espaço imprescindível

169

para o Planejamento Municipal na área de saúde. Como sustenta Fuks (2004b) a atuação do

governo no conselho é explicada pelas características deste espaço que permite consolidar e

ampliar a sua base de apoio junto à sociedade civil, tanto na busca de legitimidade, quanto no

sentido mais específico de apoio eleitoral. Bem como pelo não envolvimento nas atividades

do conselho poder gerar custos políticos, se a dinâmica e suas deliberações fugirem ao seu

controle.

Mais um sinal de que o CMS/JF tem se constituído numa arena permeável aos

interesses da sociedade é a relevante participação dos atores externos da sociedade nas

deliberações de políticas públicas, geralmente associadas a demandas dos bairros da cidade,

para implantação e/ou ampliação de Unidades Básicas de Saúde ou programas

governamentais como o Plano de Saúde da Família (PSF).

Já no CME/JF não são os atores políticos presentes na composição do conselho que

controlam o processo decisório. Apenas nos assuntos internos, a mesa diretora – presidente e

assessora técnica – seguida do plenário e do governo, tem o maior número de propostas. No

que tange aos assuntos públicos, o ator externo da sociedade praticamente controla as

negociações que ocorrem no conselho. A capacidade deliberativa do Conselho de Educação

deve ser analisada criticamente, uma vez que não são os temas substantivos, como políticas

públicas, finanças e controle social que ocupam espaço nas reuniões, mas aqueles ligados ao

contencioso escolar e principalmente a registros e autorização de funcionamento de escolas,

relegando esta arena à função cartorial.

Destarte, conclui-se que as principais decisões da política pública de educação estão

sendo tomadas em outras arenas, provavelmente nas diversas Secretarias ligadas à Diretoria

de Educação, e que o conselho tem abdicado da sua função deliberativa e normativa do

Sistema Educacional no Município. A ausência de propostas por parte dos representantes da

sociedade civil – associações, sindicatos e usuários – é um sintoma de que o Conselho de

Educação tem exercido, primordialmente, a função consultiva da Administração Municipal e

dos interesses dos cidadãos que “investem” na educação infantil na cidade.

A centralidade desta temática no conselho pode ser compreendida, em parte, pelas

especificidades da área de política pública. A Constituição Federal de 1988, no seu art. 211,

§2.º, estabeleceu a atuação prioritária dos Municípios no ensino fundamental e na educação

infantil, contudo o FUNDEF – criado pela Emenda Constitucional n.º 14, de 1996, pensado

para acionar recursos para a universalização do ensino e valorização do magistério, não

contemplou o ensino infantil e as creches. Estes setores têm sido prejudicados no que diz

respeito à capacidade do poder público de responder às demandas da sociedade. Neste

170

sentido, percebe-se em Juiz de Fora o crescimento elevado de escolas particulares que

precisam do aval do conselho para funcionar, e conseqüentemente, uma sobrecarga de

processos na pauta das reuniões.

Apesar da atenção dos conselheiros para os processos de registro de escolas e creches

infantis, não se pode dizer que estão deliberando sobre questões que atingirão os menos

favorecidos na cidade, já que são estes os que mais precisam da escola pública e não

conseguem manter as mensalidades, como se atesta no caso das creches.

Com relação às creches, o problema em Juiz de Fora tentou ser equacionado com a

criação da Associação Municipal de Apoio Comunitário (AMAC) que contribui na construção

das creches comunitárias e na sua manutenção por 2 anos, até que a comunidade tenha

condições de gerir a creche e ela se torne cooperativa. Esta política não vem dando certo,

principalmente nos bairros mais carentes, onde a população não consegue pagar a

mensalidade de aproximadamente R$ 30,00 (trinta reais). Desse modo, tem sido grande os

pedidos de municipalização destes espaços. Atualmente existem 22 creches que foram

incorporadas à AMAC por não conseguirem se manter

Além da influência da cultura política dos atores, uma das variáveis explicativas para as

diferenças no processo decisório dos conselhos é a dos efeitos do desenho institucional.

Lavalle, Houtzager e Acharya (2004, p. 347) demonstram que os estudos sobre as novas

experiências de participação conferem à autonomia da sociedade civil papel central na

capacidade genuína de mobilização dos atores coletivos e esperam que potencializem as

oportunidades abertas pelos espaços participativos, sem considerar as diferenças nos arranjos

institucionais: âmbito do mandato legal, composição, critérios de participação, procedimentos

de tomada de decisão, bem como sua localização geográfica e calendários.

Entre os dois conselhos analisados a diferença substancial está na composição e na

estrutura administrativa à disposição destes espaços – aspecto não destacado pelos autores.

Um dos problemas dos arranjos participativos que possuem um mandato imperativo – que

podem ser identificados com as instituições e associações que o indicaram – é a legitimidade

da representação. Coelho (2004, p. 260) observa que os conselhos se inserem num outro tipo

de representação que deve ter seus critérios e procedimentos definidos de forma a garantir que

interesses da sociedade civil e de grupos tradicionalmente excluídos do acesso aos serviços

públicos possam se expressar no processo de formulação de políticas públicas. O que vai ao

encontro do que Boschi (1999) denominou de qualidade da representação, em termos da

Esta informação foi transmitida pela presidente do conselho em reunião plenária do mês de agosto de 2005.

171

legitimidade e da abrangência da representação para que se possa estabelecer no interior dos

conselhos uma relação mais simétrica entre Estado e sociedade civil.

No CMS/JF a composição obedece ao critério de representação paritária entre os

segmentos, presente na maioria dos Conselhos de Saúde do país. Dá-se um grande peso aos

atores da sociedade civil atuantes nos Conselhos Locais de Saúde, no movimento comunitário

e em organizações representativas da cidade. Já no CME/JF a participação praticamente se

limita aos representantes do governo e das associações de classe, representantes de

instituições educacionais e sindicatos da categoria. A representação “profissional” é

priorizada em relação aos usuários do Sistema de Educação do Município.

O vínculo com instituições tradicionais da esfera política tem se revelado um fator

influente na participação dos atores da sociedade civil. No Conselho de Saúde pode-se dizer

que este vínculo é mais forte. Há um alto índice de filiação partidária entre os segmentos,

principalmente entre os usuários, ao PMDB e PT, partidos do governo e oposição

respectivamente. Participam deste Conselho atores políticos que influenciaram no seu

momento de criação e ajudaram a escrever a história do associativismo na cidade. Lembrando

que sempre mantiveram uma relação estreita com o Poder Público Municipal por meio dos

canais de interlocução entre Prefeitura e associações de moradores.

No Conselho de Educação, não existe um vínculo no tange à filiação partidária dos

conselheiros e tampouco uma identificação entre os representantes das associações e

sindicatos com os movimentos comunitários, que tradicionalmente se apresentam como

interlocutores da sociedade civil na cidade. O vínculo que estabelecem com a Administração

Municipal está muito mais relacionado à ocupação de cargos de professor, coordenador

pedagógico ou supervisor de escolas públicas. Já no Conselho de Saúde, com exceção do

segmento governo, por razões óbvias, apenas dois usuários declararam exercer alguma

atividade pública municipal: o Secretário Executivo eleito pelo plenário e um Assistente

Administrativo.

A estrutura administrativa que cerca as atividades do Conselho de Saúde talvez seja um

importante indicador da sua capacidade de considerar na tomada de decisões as demandas dos

diferentes segmentos da sociedade. Colaboram para isso a facilidade de acesso ao conselho, a

existência de uma Ouvidoria Municipal de Saúde que funciona no mesmo edifício que o

conselho, a disponibilidade de funcionários para organizar as atividades e as demandas e a

maior participação dos usuários que também tem uma inserção nos Conselhos Locais de

Saúde e exercem a função de multiplicadores das ações do Conselho Municipal.

172

Por fim, uma última variável que tem peso importante na participação política nos

conselhos é a diferença na trajetória e área temática. O CMS/JF foi resultado de uma

negociação prolongada entre poder público e setores da sociedade organizada, especialmente

aqueles ligados ao Movimento da Reforma Sanitária, que possibilitou uma representatividade

maior dos usuários do setor público de saúde. Apesar das análises sobre o associativismo em

Juiz de Fora apontarem a tentativa de cooptação do Poder Público e de inserção dos

movimentos comunitários de maneira ambígua na política municipal, a participação política

dos segmentos da sociedade civil no conselho sugere que estão buscando se firmar nesta arena

pública no sentido de um real compartilhamento das decisões.

É certo que os vínculos com o Poder Público são fortes, como atesta o percentual de

filiação partidária ao partido do governo. Mas os resultados do debate e do processo decisório

do Conselho de Saúde de Juiz de Fora estão longe de demonstrar uma atitude passiva dos

usuários às propostas do governo, já que são os responsáveis pela contestação e pela

utilização dos procedimentos disponíveis para exercer influência no processo de tomada de

decisão: pedido de adiamento, apresentação de contra-propostas, pedido de esclarecimentos e

estudos da comissão.

O Conselho de Educação é preexistente à disseminação de experiências conselhistas no

Brasil Pós-Constituinte de 1988. Mas, ao contrário do Conselho de Saúde, não surge da

organização dos sujeitos sociais para o exercício do poder político e sim atrelado a uma

política de governo, incluído na estrutura da administração pública.

Em relação ao objetivo geral deste estudo a conclusão central é que existe uma clara

diferença entre os conselhos no que se refere à capacidade propositiva e deliberativa. No

Conselho de Saúde verifica-se um alto índice de propostas que dizem respeito a temas

substantivos da política de saúde do Município e um elevado potencial deliberativo, haja vista

o percentual de 47,1% das decisões que foi sistematizado em forma de resoluções. O CMS/JF

é um espaço de participação democrática, no qual se percebe a busca de uma relação mais

simétrica entre Estado e sociedade no processo decisório e a instituição de um modelo mais

participativo de gestão municipal. O baixo envolvimento dos prestadores e profissionais

parece não resultar de nenhum constrangimento institucional ou da desigualdade de recursos,

mas de uma estratégia racional dos próprios atores, já que se reconhecem como atores com

poder para deliberar e o conselho como espaço de grande influência no governo municipal.

O Conselho de Educação de Juiz de Fora, não obstante demonstrar um elevado número

de deliberações não está exercendo sua função de propositor das políticas de educação no

Município. Os dados disponíveis não permitem concluir que ocorre a horizontalização das

173

relações, até porque as principais decisões na área parecem não serem tomadas nesta arena. A

ausência da participação de movimentos populares com tradição cívica de participação em

prol da educação é um dos fatores que influenciam no seu caráter menos contestatório e mais

cartorial. A representatividade dos atores sociais é um problema que deve ser enfrentado na

maioria dos arranjos participativos. No Conselho de Educação de Juiz de Fora, ela aparece

como um obstáculo à sua capacidade deliberativa, já que existe um fraco vínculo associativo

com grupos locais e baixa interação com os diferentes atores com presença na esfera pública.

Desse modo, as limitações até aqui levantadas impedem que o conselho seja identificado

como um modelo de gestão participativa.

As hipóteses deste trabalho eram: 1) a participação política nos conselhos é limitada –

em relação à proposição de políticas públicas – e diferenciada – no que tange ao poder

deliberativo dos segmentos e 2) o Poder Executivo local tem primazia sobre as deliberações

dos conselhos e as dinâmicas de funcionamento.

A primeira hipótese já foi testada na explicitação do objetivo geral e nas conclusões

expostas. Uma última contribuição no que se refere à participação diferenciada no Conselho

de Saúde é que ela se evidencia mais em relação aos prestadores e profissionais e no Conselho

de Educação esta diferenciação se dá entre os segmentos e os atores externos. Além do

problema da representatividade, do desenho institucional e da trajetória, os conselheiros da

educação parecem não se sentirem motivados para uma participação mais ativa e propositiva

diante da grande demanda de trabalho “burocrático” que sobrecarrega o tempo que dispõem

para se dedicarem a estas atividades.

Este trabalho não pretende lançar expectativas exageradas sobre o Conselho Municipal

de Saúde, pois elas podem levar à frustração. Mas a análise minuciosa do processo decisório

refuta a hipótese de que o Poder Executivo tem primazia sobre as deliberações e a dinâmica

deste conselho, em oposição a grande parte dos estudos de caso presentes na literatura. Por

um lado, isto não significa creditar um poder à sociedade que ela não possui, tampouco negar

o poder de coordenação do Estado e a influência do tipo de interação que estabelece com a

sociedade para o sucesso das experiências participativas. Lembrando que a percepção dos

conselheiros sobre o médio compromisso do governo está relacionada à consciência das

tentativas de cooptação deste espaço.

Por outro lado, é indiscutível a importância do desenho institucional que limita o poder

de veto do Executivo Municipal, associado à cultura política participativa dos diferentes

atores que disponibiliza as condições objetivas e subjetivas para a participação ativa no debate

e na tomada de decisões.

174

No Conselho de Educação de Juiz de Fora, a negação da hipótese se dá por motivos

diferentes. O fato do Executivo Municipal não ter a primazia das deliberações ali tomadas,

parece indicar que esta arena não representa um “perigo” em relação a eventuais custos

políticos e não há risco de que a dinâmica e suas deliberações fujam ao seu controle.

Esta posição não deve ser interpretada como um não-envolvimento do governo, até

porque a maior parte das propostas referentes a políticas públicas são de origem do Executivo,

o que demonstra o interesse em influenciar no processo decisório. Tampouco, pretende negar

a importância da atuação do CME/JF no Município. Ao deliberar sobre os processos de

registro e autorização de funcionamento de escolas, o conselho está cumprindo sua função

regulatória do sistema educacional, já que a aprovação está condicionada a uma série de

exigências, às quais as escolas devem se adequar.

Outro dado relevante da atuação do Conselho de Educação é o elevado número de

rejeição às propostas de políticas públicas provenientes do Poder Público, devido à

inconsistência destas ou por contrariar a legislação vigente. De (31) propostas, conforme

tabela 48, apenas (6) foram aprovadas pelo plenário, vide tabela 54. Através deste trabalho de

regulação, o CME/JF amplia a dimensão de accountability do governo e aumenta o controle

sobre os atos do Executivo.

Transformar os conselhos gestores em um espaço de aprofundamento da democracia

deliberativa requer a ponderação de inúmeras variáveis e atenção às diferenças nos contextos

locais, nos quais estas experiências estão se formando. Por um lado, há o risco de colonização

dos conselhos pelos interesses administrativos e econômicos como denuncia a posição

habermasiana e sua preocupação em manter a esfera pública afastada da institucionalização.

Por outro lado, em países como o Brasil em que a instauração das estruturas do Estado

moderno precede o movimento societário por democratização, é preciso se pensar o

aprimoramento democrático a partir de uma forma mais interativa entre Estado/sociedade.

Como sustentam Avritzer e Costa (2004) em localidades que predominam as relações

assimétricas, a existência de espaços participativos pode contribuir para horizontalizar os

processos decisórios ou promover processos de “alfabetização política” que se dão a partir de

uma interação da sociedade com os espaços institucionalizados no plano local.

O aprimoramento destes espaços de aprendizado político é um requisito para que a

democracia possa cumprir a sua função de autodeterminação dos indivíduos, possibilitando

que os cidadãos vivam sob leis de sua própria escolha e possam participar no sentido estrito

da palavra como um “tomar parte”.

175

Os limites destes espaços de participação e deliberação são muitos, principalmente no

que tange à representatividade dos segmentos que compõem os conselhos. Mas ainda assim

representam um avanço à jovem democracia brasileira na direção de um projeto de

democratização das relações de poder que historicamente distanciou o processo de formulação

de políticas públicas da população beneficiária. Esta-se diante de experiências variadas de

participação ampliada que inovam ao introduzir a participação da sociedade em assuntos que,

até então, eram controlados pelo Estado.

Estas experiências indicam a fragilidade dos mecanismos representativos em garantir a

responsividade dos dirigentes em relação às demandas da sociedade. A defesa da participação

da sociedade civil nos negócios públicos não significa uma negação da importância dos

mecanismos representativos no jogo político, mas o entendimento de que a participação é

crucial para a influência nas decisões que vão atingir a coletividade e, portanto, deve

caminhar pari passu com a representação. A participação ampliada fortaleceu o controle

social para além dos momentos eleitorais, denunciando os limites da accountability exercida

apenas na atitude prospectiva ou retrospectiva do eleitorado. A teoria da democracia nos dias

atuais precisa desta forma pensar a dimensão da accountability a partir da complementaridade

entre participação e representação.

Nesse sentido, não basta o restabelecimento da competitividade política para o

fortalecimento da democracia, como apontam os teóricos da democracia elitista, a democracia

requer espaços de negociação capazes de integrar as práticas dos atores da sociedade no

interior das instituições do sistema político-administrativo de forma a democratizar as

relações de poder.

A discussão não se esgota por aqui, esse é apenas um começo diante das grandes

possibilidades que esse assunto oferece à pesquisa científica. As análises sobre os conselhos

ainda precisam se deter sobre o seu impacto nas práticas das Administrações Públicas, ou

seja, como as deliberações têm afetado a coordenação e execução das políticas públicas pelo

Poder Público, tendo em vista que essa é uma nova forma de demonstrar como estão se

configurando as relações de poder no mundo da política.

176

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185

ANEXOS

186

Anexo 1

LEI Nº 8076 - de 11 de maio de 1992.

Dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de Saúde de Juiz de Fora.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º - Fica instituído o Conselho Municipal de Saúde de Juiz de Fora(C.M.S/ J.F.), em

caráter permanente, como órgão deliberativo, normativo e fiscalizador do Sistema Único de

Saúde-SUS, vinculado à S.M.S.

Art. 2º - Sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, são competências do C.M.S.:

I - Assegurar a todo cidadão, no Município, o direito à Saúde, nos termos da Constituição

Federal, Estadual e da Lei Orgânica Municipal;

II - Normatizar todos os processos necessários: convocação, instalação e divulgação, para a

realização da Conferência Municipal de Saúde a ser convocada, ordinariamente, a cada quatro

anos, pelo Poder Executivo, ou extraordinariamente, por este ou pelo Conselho Municipal de

Saúde;

III - Zelar pelas diretrizes da política municipal de saúde, aprovadas pela Conferência

Municipal de Saúde;

IV - Atuar na formulação, normatização, acompanhamento, avaliação e controle da

execução da política municipal de saúde, inclusive, no que se refere à alocação de recursos

humanos, materiais econômicos, financeiros e à movimentação de recursos repassados ao

Fundo Municipal de Saúde;

V - Definir critérios e aprovar plano anual de execução dos recursos repassados ao Fundo

Municipal de Saúde;

VI - Aprovar, acompanhar, avaliar e controlar a execução do Plano Municipal de Saúde,

revisto anualmente, e propor, quando for o caso, novas estratégias e prioridades para o alcance

dos objetivos formulados a partir das diretrizes emanadas da Conferência Municipal de Saúde,

no equacionamento de questões do interesse sanitário municipal;

VII - Sugerir e aprovar a proposta orçamentária anual para a saúde, a ser encaminhada para

apreciação do Poder Legislativo;

VIII - Definir normas e estabelecer critérios para a distribuição das AIHs e UCAs no

Município, bem como para a distribuição de quaisquer outros instrumentos a serem criados,

que executem repasses de recursos operados pelo Poder Público, por via externa, ao Fundo

Municipal de Saúde;

IX - Definir critérios para a revisão, elaboração e celebração de Contratos e

Convênios na compra de serviços da rede privada, pública e filantrópica, bem como

fiscalizar o funcionamento destes serviços no Município, determinando, se necessário, a

aplicação da Lei nos mesmos, a fim de garantir a realização das diretrizes e base do Sistema

Único de Saúde-SUS, respeita dos os critérios estabelecidos pelo Ministério da Saúde;

187

X - Definir critérios para pedidos de instalação de unidades produtoras de insumos e de

quaisquer serviços de saúde, filantrópicos, públicos ou privados, a serem contratados,

conveniados ou não, a fim de garantir a realização das diretrizes e bases do SUS no

Município, respeitando as normas estaduais e federais já existentes;

XI - Definir critérios e aprovar projetos de formação de consórcios intermunicipais para

ações e serviços de saúde, que tenha a participação do Município de Juiz de Fora;

XII - Definir cronograma de estudos permanentes sobre a situação de sanidade e

morbidade da população, bem como sobre os recursos mobilizados na esfera pública e

privada, para a promoção, prevenção e recuperação da saúde, e indicar, se necessário, um

membro do C.M.S./J.F., para acompanhar as atividades a serem realizadas pelos técnicos

competentes, utilizando, para tanto, de consultoria externa ou não;

XIII - Instituir internamente Comissões Sanitárias de Investigação para apurar denúncias

de irregularidades de quaisquer natureza, inclusive, aquelas que dizem respeito a

Administração Pública, bem como, para propor opções de encaminhamento para a melhor

forma de regularização das mesmas, e, ainda, propor opções para que se evite a

recorrência destas irregularidades;

XIV - Conhecer todas as informações de caráter Técnico-Administrativo, Econômico-

Financeiro, Orçamentário e Operacional, Recursos Humanos, Convênios, Contratos, Termos

Aditivos e quaisquer outros instrumentos legais que digam respeito à estrutura e pleno

funcionamento de todos os órgãos vinculados ao Sistema Único de Saúde;

XV - Definir critérios de qualidade para os bens e serviços de saúde, públicos,

filantrópicos e privados, oferecidos no âmbito do SUS;

XVI - Definir estratégias de articulação das instituições afins, buscando aprimorar,

acompanhar e desenvolver as políticas de saúde de nível regional, estadual e federal,

relacionadas com a realização das diretrizes e bases do SUS, no Município;

XVII - Fiscalizar, avaliar e acompanhar os trabalhos dos órgãos competentes da

administração pública, na inspeção e controle:

a) das condições sanitárias de estabelecimentos comerciais, industriais e prestadores de

serviços;

b) de produtos tóxicos, radioativos, medicamentosos e alimentícios, comercializados no

Município;

c) das ações, serviços e instalação que prejudiquem as condições ambientais e de

saneamento;

d) das ações, serviços e instalação operadas para a melhoria do bem estar das crianças,

adolescentes, pessoas portadoras de deficiência, mulheres e idosos.

XVIII - Definir, acompanhar e avaliar o Capítulo da Saúde, do Plano Diretor de Juiz de

Fora;

188

XIX - Estabelecer critérios e diretrizes gerais para formação e funcionamento dos

Conselhos Regionais e Locais de Saúde;

XX - Observar, apreciar e julgar os trabalhos realizados pelos Conselhos Regionais e

Locais de Saúde;

XXI - Apreciar quaisquer outros assuntos que lhe forem submetidos;

XXII - Elaborar seu Regimento Interno.

Art. 3º - No C.M.S./J.F., a participação será quadripartite, onde se representarão o governo,

as instituições prestadoras dos serviços de saúde, as entidades representativas dos

profissionais da saúde e os usuários, os termos da paridade serão definidos, assegurando aos

representantes dos usuários a metade das vagas de representação neste Conselho, mantendo-se

entre a outra metade a paridade entre representantes do governo, instituições prestadoras de

serviços de saúde e profissionais da saúde.

§ 1º - Os representantes a serem indicados pelas entidades serão escolhidos em Assembléia

convocada para este fim, respeitados seus Regimentos Internos, salvo os representantes das

instituiçoes públicas e filantrópicas prestadoras de serviços, por suas especificidades, a

indicação deverá ser comunicada ao Presidente do Conselho Municipal de Saúde, mediante

correspondência específica acompanhada de Ata da Assembléia que os elegeu;

§ 2º - Cada um destes representantes será um Conselheiro e deverá ter um Suplente,

indicado formalmente pela entidade que representa;

§ 3º - Todos os Conselheiros serão empossados no mesmo dia e na hipótese de

impedimento devidamente comprovado, a posse dar-se-á na reunião subsequente.

§ 4º - No máximo, a metade das vagas de representação dos usuários serão preenchidas por

representantes de instituições da sociedade civil organizada, a saber:

a) dos trabalhadores, através dos seus Sindicatos;

b) da sociedade em geral, através de entidades legalmente constituídas;

c) das crianças, adolescentes, mulheres e idosos;

d) dos grupos populacionais de maior risco sanitário e usuários de serviços de saúde

especializados, tais como pessoas portadoras de deficiência, aidéticos diabéticos,

colostomizados, cujas instituições não prestem serviços de assistência a saúde ou se prestam,

que não sejam vinculados ao SUS.

e) dos segmentos organizados sob outros interesses de proteção pública e de bem estar

social cujas preocupações contemplam, direta ou indiretamente, as questões sanitárias, tais

como os que se preocupam com meio-ambiente, transporte, saneamento, lazer, educação e

esportes.

§ 5º - As vagas de representação deverão ser preenchidas na primeira conformação do

Conselho Municipal de Saúde, da seguinte forma:

I - GOVERNO:

189

- 01 representante do Instituto de Pesquisa e Planejamento - IPPLAN;

- 01 representante da Companhia de Saneamento e Pesquisa do Meio-Ambiente -

CESAMA;

- 01 representante da Secretaria Municipal de Educação - SME;

- 01 representante da Secretaria Municipal de Saúde - SMS;

- 01 representante dos Cursos da área de Saúde da Universidade Federal de Juiz de Fora -

UFJF;

- 01 representante da Diretoria Regional de Saúde - DRS;

- 01 representante do Departamento Municipal de Limpeza Urbana - DEMLURB;

- 01 representante da HEMOMINAS;

- 01 representante da Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais - FHEMIG.

II - PRESTADORES DE SERVIÇO:

- 01 representante do Hospital Universitário - HU;

- 03 representantes das Instituições de Saúde, sem fins lucrativos;

- 03 representantes das Instituições de Saúde, com fins lucrativos;

- 01 representante dos Sindicatos e Associações Profissionais, vinculados ou não ao

Sistema único de Saúde-SUS, que prestam serviços de saúde a seus filiados;

- 01 representante da Sociedade de Medicina e Cirurgia.

III - PROFISSIONAIS DE SAÚDE:

- 01 representante do Sindicato dos Trabalhadores, Funcionários e Servidores Municipais

da Administração Direta, Indireta, Fundações, Autarquias, Empresas Públicas e Associações

Civis da Prefeitura de Juiz de Fora - SINSERPU.

- 01 representante do Sindicato dos Trabalhadores Públicos Estaduais de Saúde-

SINDSAÚDE;

- 01 representante do Sindicato dos Servidores da Previdência Social-SINDSPREV;

- 01 representante do Sindicato dos Médicos;

- 01 representante do Sindicato dos Odontólogos;

- 01 representante do Sindicato dos Enfermeiros;

- 01 representante do Sindicato dos Assistentes Sociais;

- 01 representante do Sindicato dos Psicólogos;

- O1 representante do Sindicato dos Empregados em Estabelecimentos de Serviços de

Saúde de Juiz de Fora.

IV - USUÁRIOS:

a) 17 representantes do Conselho Regional de Saúde:

Cada Conselho Regional indicará, no mínimo, um representante para ocupar uma vaga. O

critério que definirá os números de representantes a mais que os Conselhos Regionais de

Saúde indicarão, se dará segundo a relação de uma vaga de representação para cada montante

de 40.000 habitantes exitentes na respectiva região sanítária. A distribuição das vagas de

representação se fará da seguinte forma:

- O1 representante para cada uma das regiões:

1 - 2 - 5 - 6 - 8 - 9 - 11 - 12;

- 02 representantes para cada uma das regiões:

3 - 4 - 7;

- 03 representantes para a região 10, sendo que um obrigatoriamente, da Zona Rural.

190

Havendo aumento de população e/ou modificações na distribuição das Regiões Sanitárias,

caberá ao Conselho Municipal de Saúde definir o número de habitantes que dará direito à

representação no CMS, sem, no entanto, ultrapassar o limite de 17 representantes.

b) 10 representantes das demais Instituições da Sociedade Civil organizada, sendo:

- 02 representantes dos Trabalhadores, através de seus Sindicatos;

- 02 representantes das Instituições organizadas sob interesses da sociedade em geral;

- 02 representantes das Instituições organizadas sob interesse das crianças, adolescentes,

mulheres e idosos;

- 02 representantes das Instituições dos usuários de serviços de saúde especializados e dos

segmentos populacionais de maior risco sanitário;

- 02 representantes das Instituições dos segmentos institucionalmente organizados sob

outros interesses de proteção pública e de bem-estar social cujas preocupações contemplam,

direta ou indiretamente, as questões sanitárias.

§ 6º - As vagas de representação dos Usuários, definida por Região Sanitária de Juiz de

Fora deverão ser preenchidas, na primeira conformação do Conselho Municipal de Saúde, por

indicação das entidades eleitas para tanto, em Encontros de Saúde das Regiões Sanitárias,

organizados e convocados pelos respectivos Conselhos Locais.

§ 7º - As demais vagas de representação dos Usuários deverão ser preenchidas na primeira

conformação do Conselho Municipal de Saúde, por indicação das entidades eleitas para tanto,

em Encontros de Saúde específicos de cada segmento,organizados e convocados pelas

instituições afins, identificadas em cada segmento da sociedade civil supra relacionado.

§ 8º - As vagas de representação definidas neste artigo, no § 5º, II, com exceção do

representante do Hospital Universitário e o representante da Sociedade de Medicina e

Cirurgia, deverão ser preenchidas, na primeira conformação do Conselho Municipal de Saúde,

por indicação das entidades eleitas para tanto, em Encontros específicos e distintos,

organizados e convocados pelas instituições afins.

Art. 4º - Os Conselheiros efetivos e suplentes serão nomeados pelo Prefeito Municipal,

mediante indicação:

I - Da autoridade federal ou estadual no caso da representação do órgão estadual e federal.

II - Das respectivas entidades nos demais casos.

§ 1º - A indicação dos representantes do Governo Municipal será de livre escolha do

Prefeito.

§ 2º - O Secretário Municipal de Saúde é membro nato do Conselho Municipal de Saúde e

será seu Presidente.

§ 3º - Nos impedimentos legais do Secretário Municipal de Saúde, o Vice do Conselho

Municipal de Saúde assumirá a Presidência.

Art. 5º - Os membros do Conselho Municipal de Saúde (C.M.S./J.F,), terão mandatos de

02(dois) anos, permitida a recondução.

191

Parágrafo único - Os membros do Conselho Municipal de Saúde exercerão seus mandatos

sem receber nenhum tipo de remuneração, devendo ser os mandatos considerados serviços

relevantes ao Municipio.

Art. 6º - Cabe à Secretaria Municipal de Saúde fornecer a infra-estrutura necessária,

inclusive, quanto aos recursos humanos, para o funcionamento do Conselho Municipal de

Saúde.

Parágrafo único - As ações operacionais do Conselho Municipal de Saúde, serão exercidas

através do corpo técnico da Secretaria Municipal de Saúde de Juiz de Fora.

Art. 7º - Os recursos destinados à instalação de Consultorias à convocação dos Consultores

e à realização de trabalhos de investigação e apresentação destes, bem como, os recursos

destinados a quaisquer outras despesas do Conselho Municipal de Saúde, serão previstos em

rubricas específicas do Fundo Municipal de Saúde.

Art. 8º - A instalação dos trabalhos da primeira formação de representantes do Conselho

Municipal de Saúde se dará em um prazo máximo de 30(trinta) dias, a contar da publicação

desta Lei.

Art. 9º - As demais especificações de funcionamento do Conselho Municipal de Saúde,

serão definidas em Regimento Interno a ser elaborado no prazo máximo de 90(noventa) dias,

após a publicação desta Lei.

Art. 10 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publição. Paço da Prefeitura de Juiz de

Fora , 11 de maio de 1992.

Anexo 2

LEI Nº 8855 de 13 de maio de 1996.

Altera LEI Nº 8076, de 11 de maio de 1992.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art.1º O art.4º da Lei 8076, de 11.05.92, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art.4º - "caput" - Omissis

I _ Omissis

II - Omissis

§ 1º - Omissis

§ 2º - O Secretário Municipal de Saúde é membro nato do Conselho Municipal de Saúde.

§ 3º - O Presidente, o Vice-Presidente e os demais integrantes da Mesa Diretora, serão

eleitos pela plenária do Conselho Municipal de Saúde, devendo ter mandato de 2 (dois) anos,

em conformidade com o mandato dos demais Conselheiros.

192

§ 4º - Todos os Conselheiros poderão se candidatar aos cargos da Mesa Diretora,

perdendo-os apenas por voto de desconfiança da maioria dos Conselheiros Municipais de

Saúde".

Art.2º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em

contrário.

Paço da Prefeitura de Juiz de Fora, 13 de maio de 1996

Anexo 3

LEI Nº 8898 - de 18 de julho de 1996.

Regulamenta o Conselho Municipal de Educação, nos termos dos artigos 77 e 141, da Lei

Orgânica do Município de Juiz de Fora.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

CAPÍTULO I

Art.lº - O Conselho Municipal de Educação, órgão consultivo da Administração no setor de

educação, tem por finalidade orientar e assessorar o Governo do Município na fixação das

diretrizes e bases da política educacional, na área de sua atuação, adequando as diretrizes e

bases da educação nacional e estadual às necessidades e condições do Município.

Art.2º - Compete ao Conselho Municipal de Educação:

I - Assessorar a Secretaria na elaboração e atualização da Carta-Escolar e definição de áreas

de jurisdição das escolas;

II - Estudar e sugerir medidas que visem à expansão quantitativa e qualitativa

do ensino do Município;

III - Opinar sobre a criação, ampliação e localização das escolas do Município;

IV - Exercer as competências e atribuições que lhe forem delegadas pelo Conselho Estadual

de Educação de Minas Gerais;

V - Emitir pareceres sobre questões de natureza educacional que lhe forem submetidas

pelas escolas e pela Secretaria.

SEÇÃO I

DA COMPOSIÇÃO

Art.3º - São membros do Conselho Municipal de Educação:

193

I - Natos:

a) Prefeito;

b) Secretário Municipal de Educação;

c) Diretores dos Departamentos de Educação.

II - O representante de cada um dos seguintes órgãos e entidades:

a) Faculdade de Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora;

b) Associação dos Professores de Ensino Superior;

c) 18ª Superintendência Regional de Ensino;

d) Sindicato dos Professores de Juiz de Fora;

e) Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino Particular;

f) Associação Mineira de Supervisores Pedagógicos;

g) Associação de Orientadores Educacionais de Minas Gerais (Zona da Mata);

h) Diretório Central dos Estudantes;

i) Associação dos Professores Aposentados de Juiz de Fora;

j) Câmara de Vereadores;

l) União dos Trabalhadores em Educação de Juiz de Fora;

m) Associação dos Diretores de Escolas Oficiais de Minas Gerais;

n) Associação Mineira dos Inspetores Escolares.

§ lº - Poderão se integrar no Conselho outras categorias e/ou associações existentes, ou que

vierem a se constituir legalmente, desde que requeridos, atendendo a critérios estabelecidos

no Regimento.

§ 2º - Os representantes das categorias, órgãos e associações de que trata o inciso II, serão

escolhidos pelos seus pares em conformidade com a entidade a que pertence, de acordo com a

legislação vigente.

§ 3º - Serão considerados de natureza relevante os serviços prestados ao Município pelos

membros do Conselho.

Art.4º - Será de 03 (três) anos o mandato com renovação de um terço a cada dois anos dos

membros do Conselho, podendo haver recondução e substituição, a qualquer tempo e a

critério dos órgãos e entidades representados.

§ lº - Todos os membros do Conselho serão residentes em Juiz de Fora.

§ 2º - Cada uma das entidades representadas terá assento no Conselho Municipal de

Educação, através de um titular e um suplente nomeados pelo Prefeito.

SEÇÃO II

DOS ÓRGAOS DO CONSELHO

Art.5º - São Órgãos do Conselho:

I - Plenário;

II - Presidência;

III - Comissões;

194

IV - Órgãos Auxiliares.

Parágrafo Único - São órgãos auxiliares do Conselho:

I - Secretaria Executiva;

II - Consultoria Técnica.

Art.6º - O Plenário é órgão deliberativo do Conselho Municipal de Educação e, reunir-se-á

ordinária e extraordinariamente, em sessões públicas, convocadas pelo Presidente,

deliberando com maioria simples dos membros presentes.

§ 1º - As reuniões ordinárias serão mensais;

§ 2º - As reuniões extraordinárias ocorrerão sempre que necessárias, convocada pelo

Presidente ou por 2/3 (dois terços) de seus membros, com antecedência mínima de 48

(quarenta e oito) horas, limitando-se sua pauta ao assunto que justificou sua convocação.

§ 3º - Qualquer pessoa pode ser convidada por um dos seus membros a comparecer às

reuniões do Conselho Municipal de Educação, a fim de prestar esclarecimentos sobre a

matéria em discussão e participar dos debates sem direito a voto, observando-se as normas

previstas no Regimento do Conselho.

Art.7º - As decisões do Conselho Municipal de Educação estão sujeitas a homologação do

Secretário Municipal de Educação e, depois de homologadas, tomarão a forma de Resolução.

Parágrafo Único - Caso não ocorra a homologação, o Secretário discutirá as razões do veto

com o Conselho.

Art.8º - O Presidente e o Vice-Presidente do Conselho Municipal de Educação, serão

eleitos dentre seus membros e em escrutínio secreto, em votação uninominal.

Parágrafo Único - O Regimento Interno do CME estabelecerá as normas para eleição e

duração do mandato de sua diretoria.

Art.9º - Compete ao Presidente do Conselho Municipal de Educação:

I - Representar o Conselho;

II - Cumprir e fazer cumprir esta Lei;

III - Convocar e presidir as reuniões do Conselho Municipal de Educação;

IV - Aprovar a pauta de reunião e a ordem do dia;

V - Solicitar as providências e os recursos necessários ao bom funcionamento do Conselho;

VI - Desempenhar todas as atribuiçoes inerentes ao cargo.

§ 1º - O Presidente será substituído nos seus impedimentos pelo Vice-Presidente

§ 2º - Em caso de vacância da Presidência, proceder-se-á nova eleição na forma prevista no

art 8º.

Art.10 - Para elaboração de atos a serem submetidos ao Plenário, o Conselho Municipal de

Educação organizará comissões conforme a natureza do trabalho.

195

Art.11 - As Comissões Especiais serão compostas de no mínimo, 3 (três) membros.

§ lº - Nenhum Conselheiro pode integrar ao mesmo tempo, mais de duas Comissões.

§ 2º - Cada Comissão escolherá um Coordenador que será, automaticamente, o relator.

Art.12 - Compete ao relator apresentar parecer nos prazos estabelecidos pelo plenário do

Conselho Municipal de Educação.

Art.13 - Podem ser realizadas reuniões conjuntas de duas ou mais comissões, quando

houver interesse comum.

Art.14 - O Conselho Municipal de Educação disporá de uma secretaria executiva com 0l

secretário que terá a seu cargo os serviços administrativos, devendo ser vinculado ao quadro

de servidores públicos do Município do Magistério com habilitação na área de educação.

Parágrafo Único - O Secretário será de livre escolha do Presidente.

Art.15 - Compete à Secretaria Executiva:

I - Superintender os trabalhos burocráticos;

II - Elaborar as atas das reuniões plenárias;

III - Manter em dia a correspondência, arquivos e documentos do Conselho Municipal de

Educação;

IV - Desincumbir-se das demais atribuições inerentes ao Órgão.

Art.16 - O Conselho disporá de um Consultor Técnico especialista em educação ao qual

competirá:

I - Realizar estudos e pesquisas necessárias ao embasamento pedagógico e legal dos

pareceres dos membros do Conselho;

II - Assessorar as Comissões do Conselho;

III - Desincumbir-se das tarefas que lhe forem atribuídas pelo Presidente.

Art.17 - O Consultor Técnico do Conselho Municipal de Educação será recrutado

pela Secretaria Municipal de Educação, mediante a indicação do plenário e colocado à

disposição do Presidente do Conselho Municipal de Educação.

SEÇÃO III

DA ESTRUTURA FÍSICA

Art.18 - Para atender às suas finalidades, o Conselho Municipal contará com dotação

orçamentária própria e recursos da seguinte ordem: (PROMULGADO PELA CÂMARA

MUNICIPAL EM 06/09/1996).

I - Instalações físicas adequadas:

a) salas destinadas exclusivamente ao seu funcionamento;

b) mobiliário e equipamento suficiente;

c) serviço de limpeza e manutenção.

196

Parágrafo Único - Anualmente, o Conselho Municipal de Educação apresentará a sua

proposta orçamentária, bem como a prestação de contas aos orgãos competentes, para

aprovação. (PROMULGADO PELA CÂMARA MUNICIPAL EM 06/09/1996).

SEÇAO IV

DO REGIMENTO INTERNO

Art.19 - O Conselho Municipal de Educação terá um Regimento Interno, votado no

plenário.

Art.20 - As omissões e dúvidas na interpretação e execução do Regimento, serão

resolvidas pelo plenário do Conselho e homologados pelo Secretário Municipal de Educação.

Art.21 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em

contrário.

Anexo 4

Lei nº 9768 - de 18 de abril de 2000.

Dispõe sobre a estrutura do Conselho Municipal de Educação e dá outras providências.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Título I

Dos Fins e Objetivos do Conselho

Art.1º - O Conselho Municipal de Educação, órgão deliberativo, consultivo e normativo da

Administração no setor da Educação, tem por finalidade orientar, estabelecer normas e

assessorar o governo do município na definição da política educacional, na área de sua

atuação, adequando as diretrizes e bases da Educação Nacional e Estadual às necessidades e

condições do Município.

Título II

Das Atribuições e Competências

Art.2º - Ao Conselho Municipal de Educação, além de outras atribuições que lhe forem

conferidas por Lei, competirá:

I - zelar pela universalização da educação básica e pela progressiva extensão da jornada

escolar de tempo integral;

II - zelar pelo cumprimento da legislação escolar;

III - estabelecer normas e acompanhar as medidas tomadas para aperfeiçoar a educação no

Município;

IV - estabelecer diretrizes de gestão democrática da rede pública, e de participação da

comunidade escolar e da sociedade, na elaboração de propostas pedagógicas das escolas;

197

V - estabelecer indicadores de qualidade de ensino para as escolas da rede municipal de

ensino e para as escolas privadas de educação infantil;

VI - colaborar com o Secretário Municipal de Educação na solução de problemas relativos

à educação no âmbito do Município;

VII - acompanhar a realização do cadastro escolar para o recenseamento da população

escolarizável, visando garantir o atendimento integral da demanda;

VIII - acompanhar a aplicação de recursos destinados à educação pública garantindo a

equidade em sua distribuição;

IX - pronunciar-se sobre, a criação de escolas, ampliação da rede física de escolas públicas

e localização dos prédios escolares;

X - indicar representantes do Conselho no órgão do Colegiado do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério;

XI - baixar normas complementares para seu Sistema de Ensino;

XII - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino integrantes do seu

Sistema;

XIII - emitir parecer sobre assuntos da área educacional, por iniciativa de seus conselheiros

ou quando solicitado pelo Secretário Municipal de Educação;

XIV - analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação

educacional no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis de modalidades de

ensino;

XV - elaborar as normas para a organização do Sistema Municipal de Educação;

XVI - estudar e sugerir medidas que visem à expansão quantitativa e qualitativa do ensino

no Município;

XVII - emitir parecer sobre Plano Municipal de Educação;

XVIII - elaborar normas para atendimento de alunos com necessidades educativas

especiais;

XIX - elaborar normas para a organização e funcionamento dos cursos destinados à

Educação de Jovens e Adultos.

XX - VETADO.

Título III

Da Composição do Conselho

Art.3º - São membros do Conselho:

I - Natos:

198

1) Secretário Municipal de Educação;

2) Diretor do Departamento de Educação;

II - O Representante de cada um dos seguintes órgãos, categorias e/ou associações:

a) Faculdade de Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF;

b) Associação de Professores do Ensino Superior - APES;

c) 18ª Superintendência Regional de Ensino;

d) Sindicato dos Professores de Juiz de Fora - SINPRO;

e) Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino Particular;

f) Associação Mineira de Supervisores;

g) Associação Regional dos Orientadores Educacionais de Minas Gerais (Zona da Mata);

h) Diretório Central de Estudantes - DCE;

i) Associação dos Professores Aposentados de Juiz de Fora;

j) Associação dos Diretores de Escolas Oficiais de Minas Gerais;

k) Câmara de Vereadores;

l) Sindicato da União dos Trabalhadores de Ensino - SINDUTE;

m) Associação Mineira dos Inspetores Escolares;

n) Representantes de pais de alunos das escolas de cada uma das redes municipal, estadual,

federal e particular de ensino.

o) Conselho da Criança e do Adolescente.

§ 1º - Poderão se integrar ao Conselho outros órgãos, categorias e/ou associações existentes

no Município ou que vierem a se constituir legalmente, desde que requeridos, atendendo a

critérios estabelecidos do Regimento.

§ 2º - Os representantes das categorias, órgãos e associações de que trata o inciso II, serão

escolhidos pelos seus pares em conformidade com as normas da Entidade a que pertence, de

acordo com a legislação vigente.

§ 3º - Serão considerados de natureza relevante os serviços prestados ao Município, através

da participação no Conselho.

§ 4º - O Regimento Interno do Conselho estabelecerá os critérios para a indicação dos

representantes de pais de alunos.

Art.4º - Perderá seu assento no Conselho o órgão, a categoria e/ou associação, que por um

período de 6 (seis) meses, não tenha oficializado a indicação de seus representantes.

Art.5º - Será de 03 (três) anos o mandato dos conselheiros com renovação de um terço a

cada dois anos, podendo haver recondução e substituição, a qualquer tempo e a critério das

entidades representadas.

§ 1º - Todos os membros do Conselho deverão ser, necessariamente residentes em Juiz de

Fora.

§ 2º - Cada uma das entidades representadas terá assento no Conselho Municipal de

Educação através de um titular e um suplente nomeados pelo Prefeito.

Título IV

199

Da organização e Funcionamento do Conselho

Capítulo I

Dos Órgãos do Conselho

Art.6º - São órgãos do Conselho:

I - Plenário;

II - Presidência;

III - Câmara de Educação Infantil;

IV - Câmara de Ensino Fundamental;

V - Câmara de Ensino Médio;

VI - Comissões Especiais;

VII - Órgãos Auxiliares.

Parágrafo Único - São Órgãos Auxiliares do Conselho:

I - Secretaria Executiva;

II - Consultoria Técnica.

Capítulo II

Do Plenário

Art.7º - O Plenário é órgão deliberativo do Conselho Municipal de Educação e reunir-se-á

ordinária e extraordinariamente, em sessões públicas, convocadas pelo Presidente,

deliberando com maioria simples dos membros presentes.

§ 1º - As reuniões ordinárias serão mensais.

§ 2º - As reuniões extraordinárias ocorrerão sempre que necessárias, convocadas pelo

Presidente ou por 2/3 (dois terços) de seus membros, com antecedência mínima de 48

(quarenta e oito) horas, limitando-se suas pautas aos assuntos que justificaram sua

convocação.

§ 3º - Qualquer pessoa pode ser convidada por um dos seus membros a comparecer às

reuniões, do Conselho Municipal de Educação, a fim de prestar esclarecimentos sobre a

matéria em discussão e participar dos debates, sem direito a voto, observando-se as normas

previstas no Regimento do Conselho.

Art.8º - As decisões do Conselho Municipal de Educação estão sujeitas à homologação do

Secretário Municipal de Educação no prazo de até 30 (trinta) dias e, depois de homologadas,

tomarão a forma de Resolução.

§ 1º - Não ocorrendo homologação no prazo previsto fica a matéria automaticamente

aprovada.

§ 2º - Em caso de veto, o Secretário enviará suas razões para nova deliberação do Conselho.

Capítulo III

Da Presidência

200

Art.9º - O Presidente e o Vice-Presidente do Conselho Municipal de Educação, serão

eleitos dentre seus membros e em escrutínio secreto, em votação uninominal.

Parágrafo Único - O Regimento Interno do CME estabelecerá as normas para eleição e

duração do mandato de sua diretoria.

Art.10 - Compete ao Presidente do Conselho Municipal de Educação:

I - representar o Conselho;

II - cumprir e fazer cumprir esta Lei;

III - convocar e presidir as reuniões do Conselho Municipal de Educação;

IV - aprovar a pauta de reunião e a ordem do dia;

V - solicitar as providências e os recursos necessários ao bom funcionamento do Conselho;

VI - desempenhar todas as atribuições, inerentes ao cargo.

§ 1º - O Presidente será substituído nos seus impedimentos pelo Vice-Presidente.

§ 2º - Em caso de vacância da Presidência, proceder-se-à nova eleição na forma prevista no

art.9º.

Capítulo IV

Das Câmaras de Ensino

Art.11 - Cada Câmara será constituída de quatro membros representantes dos diversos

órgãos e entidades que possuem assento no Conselho.

Parágrafo Único - Cada Câmara contará com uma assessoria técnica específica de sua área

pertencente ao quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Educação.

Art.12 - Cada Câmara será presidida por um conselheiro escolhido por seus pares, vedada a

escolha do membro nato, para o mandato de um ano, permitida uma única reeleição imediata.

Art.13 - As Câmaras emitirão pareceres que serão submetidos a apreciação e aprovação do

plenário do Conselho.

Art.14 - São atribuições da Câmara de Educação Infantil:

I - examinar os problemas da Educação Infantil e oferecer sugestões para solucioná-los;

II - analisar e emitir pareceres sobre os processos de criação das Escolas de Educação

Infantil;

III - assessorar o Secretário Municipal de Educação em todos os assuntos relativos à

Educação Infantil;

IV - elaborar as normas para o funcionamento das Escolas de Educação Infantil.

V - emitir pareceres sobre descredenciamento de Estabelecimento de Educação Infantil.

Art.15 - São atribuições da Câmara de Ensino Fundamental do Sistema Municipal de

201

Ensino:

I - examinar os problemas de Ensino Fundamental e oferecer sugestões para sua solução;

II - analisar e emitir pareceres sobre os processos de autorização e reorganização das

Escolas Municipais de Ensino Fundamental;

III - deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Secretário Municipal de

Educação;

IV - emitir parecer, sobre o funcionamento de escolas do Sistema Municipal de Ensino,

quando solicitado;

V - assessorar o Secretário Municipal da Educação em todos os assuntos relativos ao

Ensino Fundamental;

VI - elaborar as normas para o funcionamento e organização do Ensino Fundamental nas

Escolas Municipais.

Art.16 - São atribuições da Câmara de Ensino Médio:

I - examinar os problemas de Ensino Médio e oferecer sugestões para sua solução;

II - elaborar normas para funcionamento das escolas com atendimento a alunos de Ensino

Médio;

III - analisar as questões relativas a aplicação da Legislação na área de sua atuação.

Capítulo V

Das Comissões Especiais

Art.17 - Para elaboração de atos especiais a serem submetidos ao Plenário, o Conselho

Municipal de Educação organizará comissões conforme a natureza do trabalho.

Art.18 - As Comissões Especiais serão compostas de, no mínimo, 3 (três) membros.

§ 1º - Nenhum Conselheiro pode integrar, ao mesmo tempo, mais de duas Comissões.

§ 2º - Cada Comissão escolherá um Coordenador que será, automaticamente, o relator.

Art.19 - Compete ao relator apresentar parecer nos prazos estabelecidos pelo plenário do

Conselho Municipal de Educação.

Art.20 - Podem ser realizadas reuniões conjuntas de duas ou mais Comissões, quando

houver interesse comum.

Capítulo VI

Dos Órgãos Auxiliares do Conselho

Art.21 - O Conselho Municipal de Educação disporá de uma secretaria executiva com 01

secretário que terá a seu cargo os serviços administrativos.

202

§ 1º - O Secretário será recrutado no quadro municipal de servidores públicos do

magistério, com habilitação na área de educação.

§ 2º - O Secretário será escolhido pelo Presidente em comum acordo com o Secretário

Municipal de Educação.

Art.22 - Compete à Secretaria Executiva:

I - superintender os trabalhos burocráticos;

II - elaborar as atas das reuniões plenárias;

III - manter em dia a correspondência, arquivos e documentos do Conselho Municipal de

Educação;

IV - desincumbir-se das demais atribuições inerentes ao cargo.

Art.23 - O Conselho disporá de uma Assessoria Técnica composta por especialista em

educação do quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Educação à qual competirá:

I - realizar estudos e pesquisas necessárias ao embasamento pedagógico e legal dos

pareceres dos membros do Conselho;

II - assessorar as Câmaras de Ensino e Comissões do Conselho;

III - desincumbir-se das tarefas que lhe forem atribuídas pelo Presidente.

Art.24 - Os membros da Assessoria Técnica do Conselho Municipal de Educação serão

recrutados pela Secretaria Municipal de Educação, ouvido o plenário e colocados à disposição

do Presidente do Conselho Municipal de Educação.

Capítulo VII

Do Regimento Interno

Art.25 - O Conselho Municipal de Educação terá um Regimento Interno, votado pelo

plenário.

Art.26 - As omissões e dúvidas na interpretação e execução do Regimento, serão resolvidas

pelo plenário do Conselho.

Art.27 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em

contrário, e em especial a Lei nº 8898 de 18 de julho de 1996.

Paço da Prefeitura de Juiz de Fora, 18 de abril de 2000.

a) TARCÍSIO DELGADO - Prefeito de Juiz de Fora.

a) GERALDO MAJELA GUEDES - Secretário Municipal de Administração.

203

Anexo 5

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA

Conselho Municipal de Educação de Juiz de Fora

Dissertação de Mestrado: “Participação política nos conselhos gestores”.

Aluna: Debora Rezende de Almeida – Universidade Federal Fluminense - UFF

O objetivo desta pesquisa é compreender como têm funcionado os conselhos

gestores, instituídos para estabelecer estratégias sobre a alocação de recursos financeiros

e monitorar a implementação de políticas públicas, e conhecer quais são os atores que

deles participam.

Para isso gostaria de contar com sua colaboração, respondendo às perguntas deste

questionário.

As respostas devem ser assinaladas com um X.

Agradeço sua compreensão e ajuda.

Em primeiro lugar gostaria de saber sobre sua participação sociopolítica.

1- Participou, no ano anterior, além do direito do voto, de alguma atividade política?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 2)

1.1- Marque a (s) alternativa (s) que corresponde (m) à sua participação.

[ ] passeata [ ] trabalho gratuito para candidato

[ ] comparecimento em comícios [ ] abaixo-assinados

[ ] manifestações de protesto [ ] outros

2- Qual seu interesse por política?

[ ] muito interesse [ ] pouco interesse

[ ] médio interesse [ ] nenhum interesse

3- Qual meio de comunicação o (a) Sr. (a) utiliza para se informar sobre os acontecimentos

políticos em geral?

[ ] jornal [ ] sindicatos

[ ] rádio [ ] conversa com amigos/colegas

[ ] televisão [ ] outro

204

4- O (a) Sr. (a) atua em algum tipo de movimento social?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 5)

4.1 Qual (is)? Marque a (s) alternativa (s) em que o (a) Sr. (a) atua.

[ ] Associação local de bairro (SPM) [ ] Associações de Classe

[ ] Sindicatos [ ] Org. Não-governamental (ONG)

[ ] Movimentos religiosos [ ] Colegiado de escola

[ ] Outro conselho [ ] outro

5- É filiado a algum partido?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 6)

5.1- Qual?

[ ] PMDB [ ] PTB

[ ] PSB [ ] PDT

[ ] PT [ ] PC do B

[ ] PSDB [ ] Outro. Qual? _____________

Nesta seção gostaria de saber um pouco sobre a sua participação no Conselho e sobre o

que o (a) Sr. (a) acha dessa participação.

6- De qual segmento o (a) Sr. (a) é representante no Conselho de Educação?

____________________________________________________________________

7- Como a instituição que o (a) Sr. (a) representa foi escolhida para ter assento no conselho?

[ ] indicação do prefeito ou do secretário municipal

[ ] negociação entre a instituição e o prefeito

[ ] assembléia com participação da sociedade

[ ] conferência municipal

[ ] outro. Qual?______________________________________________________

[ ] não sabe/ não respondeu

8- Há quantos mandatos o (a) Sr. (a) participa do Conselho?

[ ] 1 mandato [ ] 3 mandatos

[ ] 2 mandatos [ ] 4 ou mais mandatos

205

9- O (a) Sr. (a) já participou de atividades, tais como conferências, fóruns, cursos e oficinas na

área de atuação do conselho?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 11)

9.1- Marque a (s) alternativa (s) que corresponde (m) à sua participação.

[ ] conferência municipal [ ] fóruns

[ ] conferência estadual [ ] cursos

[ ] conferência nacional [ ] oficinas

10- O (a) Sr. (a) leva a pauta dos Conselhos para ser discutida previamente com os membros

da sua entidade ou órgão que representa?

[ ] sempre [ ] raramente

[ ] às vezes [ ] nunca

11- Quem tem definido a pauta das reuniões ultimamente?

[ ] assistente técnica do conselho [ ] qualquer conselheiro

[ ] presidente do conselho [ ] Outro

12- Como o (a) Sr. (a) avalia a sua capacidade de influenciar as decisões do Conselho?

[ ] muita força [ ] pouca força

[ ] média força [ ] nenhuma força

13- Qual a sua opinião sobre o impacto das decisões do Conselho na gestão da Secretaria

Municipal de Educação?

[ ] alto [ ] baixo

[ ] médio [ ] nenhum

14- Qual sua opinião sobre o compromisso do governo municipal com as decisões do

Conselho?

[ ] alto [ ] baixo

[ ] médio [ ] nenhum

206

15- O (a) Sr. (a) fiscaliza se as decisões do conselho estão sendo implementadas pela

Secretaria Municipal?

[ ] sempre [ ] raramente

[ ] às vezes [ ] nunca

Finalmente, gostaria de algumas informações pessoais para poder ver o que diferentes

pessoas acham sobre os temas acima abordados.

16- Sexo:

[ ] feminino [ ] masculino

17- Idade:

[ ] Abaixo de 21 anos [ ] Entre 41 e 50 anos

[ ] Entre 21 e 30 anos [ ] Entre 51 e 60 anos

[ ] Entre 31 e 40 anos [ ] Acima de 60 anos

18- Grau de instrução:

[ ] Fundamental (1º grau) Incompleto [ ] Superior (3º grau) Incompleto

[ ] Fundamental (1º grau) Completo [ ] Superior (3º grau) Completo

[ ] Médio (2º grau) Incompleto [ ] Pós-Graduação incompleta

[ ] Médio (2º grau) Completo [ ] Pós-Graduação completa

19– Profissão, área de atuação profissional e natureza da atividade (pública, privada,

autônomo, aposentado ou outro):

____________________________________________________________________

20- Renda mensal:

[ ] De 1 a 5 SM (Salários mínimos) [ ] De 20 a 40 SM

[ ] De 5 a 10 SM [ ] Mais de 40 SM

[ ] De 10 a 20 SM

OBRIGADO!

207

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA

Conselho Municipal de Saúde de Juiz de Fora

Dissertação de Mestrado: “Participação política nos conselhos gestores”.

Aluna: Debora Rezende de Almeida – Universidade Federal Fluminense - UFF

O objetivo desta pesquisa é compreender como têm funcionado os conselhos

gestores, instituídos para estabelecer estratégias sobre a alocação de recursos financeiros

e monitorar a implementação de políticas públicas, e conhecer quais são os atores que

deles participam.

Para isso gostaria de contar com sua colaboração, respondendo às perguntas deste

questionário.

As respostas devem ser assinaladas com um X.

Agradeço sua compreensão e ajuda.

Em primeiro lugar gostaria de saber sobre sua participação sociopolítica.

1- Participou, no ano anterior, além do direito do voto, de alguma atividade política?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 2)

1.1- Marque a (s) alternativa (s) que corresponde (m) à sua participação.

[ ] passeata [ ] trabalho gratuito para candidato

[ ] comparecimento em comícios [ ] abaixo-assinados

[ ] manifestações de protesto [ ] outros

2- Qual seu interesse por política?

[ ] muito interesse [ ] pouco interesse

[ ] médio interesse [ ] nenhum interesse

3- Qual meio de comunicação o (a) Sr. (a) utiliza para se informar sobre os acontecimentos

políticos em geral?

[ ] jornal [ ] sindicatos

[ ] rádio [ ] conversa com amigos/colegas

[ ] televisão [ ] outro

208

4- O (a) Sr. (a) atua em algum tipo de movimento social?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 5)

4.1 Qual (is)? Marque a (s) alternativa (s) em que o (a) Sr. (a) atua.

[ ] Associação local de bairro (SPM) [ ] Conselhos locais de saúde

[ ] Sindicatos [ ] Org. Não-governamental (ONG)

[ ] Movimentos religiosos [ ] Outro

5- É filiado a algum partido?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 6)

5.1- Qual?

[ ] PMDB [ ] PTB

[ ] PSB [ ] PDT

[ ] PT [ ] PC do B

[ ] PSDB [ ] Outro. Qual? _____________

Nesta seção gostaria de saber um pouco sobre a sua participação no Conselho e sobre o

que o (a) Sr. (a) acha dessa participação.

6- De qual segmento o (a) Sr. (a) é representante no Conselho?

[ ] Governo [ ] Profissionais de Saúde

[ ] Prestadores de Serviço [ ] Usuários

7- Qual entidade ou setor?______________________________________________

8- Como a instituição que o (a) Sr. (a) representa foi escolhida para ter assento no conselho?

[ ] indicação do prefeito ou do secretário municipal

[ ] negociação entre a instituição e o prefeito

[ ] assembléia com participação da sociedade

[ ] conferência municipal

[ ] outro. Qual?______________________________________________________

[ ] não sabe/ não respondeu

209

9-Há quantos mandatos o (a) Sr. (a) participa do Conselho?

[ ] 1 mandato [ ] 3 mandatos

[ ] 2 mandatos [ ] 4 ou mais mandatos

10- O (a) Sr. (a) já participou de atividades, tais como conferências, fóruns, cursos e oficinas

na área de atuação do conselho?

[ ] sim (Vá para próxima questão) [ ] não (Vá para questão 11)

10.1- Marque a (s) alternativa (s) que corresponde (m) à sua participação.

[ ] conferência municipal [ ] fóruns

[ ] conferência estadual [ ] cursos

[ ] conferência nacional [ ] oficinas

11- O (a) Sr. (a) leva a pauta dos Conselhos para ser discutida previamente com os membros

da sua entidade?

[ ] sempre [ ] raramente

[ ] às vezes [ ] nunca

12- Quem tem definido a pauta das reuniões ultimamente?

[ ] secretaria executiva do conselho [ ] qualquer conselheiro

[ ] presidente do conselho [ ] plenário

13- Como o (a) Sr. (a) avalia a sua capacidade de influenciar as decisões do Conselho?

[ ] muita força [ ] pouca força

[ ] média força [ ] nenhuma força

14- Qual a sua opinião sobre o impacto das decisões do Conselho na gestão da secretaria

municipal?

[ ] alto [ ] baixo

[ ] médio [ ] nenhum

210

15- Qual sua opinião sobre o compromisso do governo municipal com as decisões do

Conselho?

[ ] alto [ ] baixo

[ ] médio [ ] nenhum

16- O (a) Sr. (a) fiscaliza se as decisões do conselho estão sendo implementadas pela

secretaria municipal?

[ ] sempre [ ] raramente

[ ] às vezes [ ] nunca

Finalmente, gostaria de algumas informações pessoais para poder ver o que diferentes

pessoas acham sobre os temas acima abordados.

17- Sexo:

[ ] feminino [ ] masculino

18- Idade:

[ ] Abaixo de 21 anos [ ] Entre 41 e 50 anos

[ ] Entre 21 e 30 anos [ ] Entre 51 e 60 anos

[ ] Entre 31 e 40 anos [ ] Acima de 60 anos

19- Grau de instrução:

[ ] Fundamental (1º grau) Incompleto [ ] Superior (3º grau) Incompleto

[ ] Fundamental (1º grau) Completo [ ] Superior (3º grau) Completo

[ ] Médio (2º grau) Incompleto [ ] Pós-Graduação incompleta

[ ] Médio (2º grau) Completo [ ] Pós-Graduação completa

20- Profissão, área de atuação profissional e ramo da atividade (pública, privada, autônomo,

aposentado ou outro):

____________________________________________________________________

21- Renda mensal:

[ ] De 1 a 5 SM (Salários mínimos) [ ] De 20 a 40 SM

[ ] De 5 a 10 SM [ ] Mais de 40 SM

[ ] De 10 a 20 SM

OBRIGADO!

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