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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO
LINHA DE PESQUISA: FINANÇAS PÚBLICAS
Descentralização, construção de restrições
orçamentárias “hard” e a evolução do tamanho dos
governos estaduais no Brasil
Orientando: Paulo Eduardo Moledo Palombo
1
Orientador: Prof. Dr. Paulo Roberto Arvate
1
Bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP durante o ano de
2006. Agradeço à FAPESP pelo apoio financeiro fornecido durante esse período, e pela confiança
depositada em mim e na minha dissertação. Agradeço aos professores Paulo Arvate, Ciro Biderman e
George Avelino pelo incentivo na busca dessa bolsa, e pelas críticas construtivas feitas ao trabalho.
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1
Dissertação apresentada como parte dos requisitos
para obtenção do título de Mestre em Administração
da Escola de Administração de Empresas de São Paulo
da Fundação Getúlio Vargas.
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Entre as grandes coisas que não podemos fazer e as pequenas que não fazemos,
está o perigo de não fazer nenhuma.
Malu Santos
3
Agradecimentos e dedicatória
Agradeço em primeiro lugar a Deus, pois apesar de acreditar na ciência e nos
modelos não deixo de acreditar Nele, e de ser grato nesse momento de conquista,
dedicando-Lhe também.
Agradeço ao meu pai Paulo Eduardo Palombo, e a minha mãe Maria Celi
Moledo Palombo, pois sem sua dedicação, compreensão, força e ajuda eu nada
seria, obrigado pelos valores e ensinamentos que me proporcionaram, em especial
sobre a importância da educação.
Agradeço ao meu orientador, Prof. Dr. Paulo Roberto Arvate, que mais que
um orientador, tornou-se um verdadeiro amigo durante essa jornada, e que ao seu
modo e estilo de vida ensinou-me lições que levarei para a vida profissional e
pessoal. Um muito obrigado seria pouco, mas totalmente sincero.
Agradeço aos professores Ciro Biderman e George Avelino por todas as
oportunidades e confiança dadas, todo o conhecimento passado e pela acolhida no
CEPESP, onde busquei e ainda buscarei crescer academicamente e cientificamente
de modo sólido. E também à professora Fabiana Rocha pelas contribuições e
críticas construtivas.
Agradeço aos amigos feitos nessa trajetória pela paciência e ajuda: Marcelo
Tyszler, Glauco Peres, João Moura, Gabriela Moriconi, Marcos Lopes, Vladimir
Maciel, Guilherme Lichand e Rafael; e aos professores Fernando Abrúcio e Nelson
Marconi.
E aos amigos de outrora que me ajudaram a formar meu caráter: Daniela,
Denize, Elaine, Veruska, Almir, Edinho, Bigode e Gus.
Apesar de não estar mais ao meu lado, seria injusto deixar de agradecer a
uma pessoa que nos momentos de dúvida, de cansaço, e até mesmo de medo com
relação ao futuro; incentivou-me, foi compreensiva e ajudou-me a encontrar uma
força que imaginei não ter. Por tudo isso e por muito mais aqui não escrito, dedico
esse trabalho e essa vitória também a você, Larissa.
4
Índice
Resumo.......................................................................................................................5
1.Introdução................................................................................................................7
2. Fatores amplificadores e redutores da restrição orçamentária e o tamanho
dos governos subnacionais....................................................................................13
3. Os efeitos da descentralização sobre o tamanho dos governos subnacionais
3.1. Federalismos fiscal brasileiro..............................................................................22
4. Captura de recursos da restrição orçamentária do governo federal..............26
4.1. As transferências intergovernamentais no federalismo brasileiro.......................29
4.1.1. Fundo de participação dos estados.................................................................33
4.1.2. O peso das transferências do governo federal na receita dos governos
estaduais (vertical imbalance)....................................................................................34
4.2. Transferências estabelecidas por regras (constitucionais ou legais)..................35
4.2.1. Transferências estabelecidas de forma discricionária (convênios e
acordos)......................................................................................................................37
4.3. Autonomia para a contratação de empréstimos..................................................38
5. Mudanças institucionais e os impactos sobre a restrição orçamentária dos
governos estaduais do Brasil.................................................................................39
5.1. Nova Constituição da República (1988)..............................................................39
5.2. Mudança na prática de se fazer orçamento (Efeito-Bacha)................................41
5.2.1. As finanças públicas brasileiras entre 1981 e 1994, e o Plano Real...............41
5.2.2. Início das mudanças com o Efeito-Bacha........................................................43
5.3. Renegociação das dívidas dos estados com a União.........................................49
5.3.1. Resultados da renegociação............................................................................54
5.4. Lei de Responsabilidade Fiscal...........................................................................57
6. Análise empírica...................................................................................................58
6.1. O modelo.............................................................................................................60
6.2. Resultados empíricos..........................................................................................63
6.2.1. Robustez e sensibilidade..................................................................................67
6.2.1.1. Efeitos individuais ou em grupos de estados................................................67
6.2.1.2. Tendência temporal.......................................................................................67
7. Conclusões...........................................................................................................70
8. Referências bibliográficas...................................................................................72
9. Apêndice...............................................................................................................76
5
Resumo
O objetivo desse trabalho é mostrar a importância das instituições
orçamentárias quando se estuda o efeito da descentralização sobre o tamanho dos
governos subnacionais. No caso do Brasil, observamos que as mudanças
institucionais iniciaram-se com a descentralização, oriunda de alterações
determinadas pela Nova Constituição Federal de 1988, e que por sua vez
possibilitou um conjunto de mudanças que determinou como resultado final a
alteração do tamanho dos governos estaduais ao longo do tempo. Embora essas
fossem promovidas pelo governo federal, a grande maioria delas aconteceu no
sentido de tornar a restrição orçamentária dos governos estaduais mais hard, ou
seja, os governos subnacionais teriam cada vez menos canais para ampliar seu
endividamento, e com esse limitado, eles teriam que se adequar a uma realidade
orçamentária mais rígida, em que as despesas teriam que seguir o comportamento
das receitas; se essas crescessem, as despesas poderiam crescer, mas se
houvesse uma diminuição, as despesas teriam que ser adequadas a esse novo
montante de recurso.
Das quatro mudanças nas instituições orçamentárias encontradas na
literatura, três delas se mostraram importantes empiricamente na determinação do
tamanho dos governos subnacionais: A Nova Constituição implantada em 1988, a
mudança na forma de fazer orçamento (Efeito-Bacha) e a Lei de Responsabilidade
Fiscal. Os resultados demonstraram que a primeira seguiu na direção de aumentar o
tamanho dos governos subnacionais através do aumento de recursos transferidos
via Fundo de Participação dos Estados; a segunda provocou uma diminuição no
tamanho por impor uma nova realidade orçamentária, em que os governos deveriam
trabalhar com o orçamento em termos reais de acordo com o que fosse determinado
6
em termos nominais; com relação à Lei de Responsabilidade Fiscal que apresentou
um comportamento no sentido de aumentar o tamanho dos governos, há a questão
da falta de observações em número suficiente para que seu resultado seja robusto,
contudo já se percebe o sentido da influência que essa mudança teve. No caso da
Renegociação das dívidas ocorrida entre os governos estaduais e a União, seu
resultado mostrou-se mais como um choque negativo, do que como uma alteração
que provocasse uma mudança de nível no tamanho dos governos. Trabalhamos
com vinte e seis estados e um Distrito Federal entre os anos de 1986 e 2003 usando
o modelo de Least Squares Dummy Variable (LSDV).
JEL Classification: H72, H77
Palavras-chave: Descentralização, Restrição Orçamentária, Mudança Institucional e
Tamanho dos Governos Subnacionais.
7
1. Introdução
A partir dos trabalhos de Roubini e Sachs (1989), Perotti e Kontopoulos
(2002), Volkerink e de Haan (2001) e Ricciuti (2004) ficou claro que a coalizão
comanda o tamanho do governo (coalizão, no caso brasileiro, corresponde a
partidos políticos que se unem para governar em torno de um governador, buscando
uma maioria na Assembléia Legislativa; quanto mais partidos unirem-se ao partido
do governador, maior será essa coalizão). Da definição de Perotti e Kontopoulos
(2002) sabemos que quanto mais fragmentado for o governo nas suas coalizões,
maiores serão os gastos. Tudo isso porque funcionando o logrolling (ninguém veta
ninguém), os gastos são internalizados totalmente pelos membros da coalizão
enquanto os custos são socializados com toda a sociedade. Há um incentivo
implícito para o gasto, pois haverá um número maior de interesses difusos que
deverão ser contemplados, para que o governo possa conseguir a aprovação na
Assembléia dos projetos de seu interesse.
Por um outro lado, a restrição orçamentária desempenha um papel
fundamental na determinação do tamanho dos governos subnacionais. A restrição
pode ter seu efeito ampliado em função da capacidade desses mesmos governos
em conseguir recursos orçamentários dos governos centrais. Alguns desses
mecanismos foram descritos e observados em Stein (1999): basicamente o “bailout”
e o “vertical imbalance”, conceitos que serão mais bem explicados numa seção
posterior.
Quando olhamos o que aconteceu com os estados brasileiros nas duas
últimas décadas, percebemos que mudanças institucionais importantes ocorreram e
que possivelmente atingiram suas restrições orçamentárias; pela teoria econômica e
pela literatura teríamos que a Nova Constituição de 1988 suavizaria essa restrição
8
orçamentária, pois se buscou através dela uma descentralização das receitas
tributárias totais do país, e uma maior participação dos estados e municípios na
administração dessas receitas, sem, contudo haver uma contrapartida de obrigação
por parte desses entes; com a instituição do Plano Real e o movimento de
renegociação de dívidas dos governos em 1997, haveria uma rigidez dessa mesma
restrição, o que, se de fato ocorreu, influenciou o tamanho desses governos nesse
período.
No primeiro caso, teríamos o efeito Bacha, que será mais detalhado adiante,
mas que podemos adiantar que nos mostra que com o fim do imposto inflacionário
os governos estaduais perderam uma importante fonte de receita, e de ocultar a
diferença entre as receitas e as despesas orçamentárias. No caso da renegociação
das dívidas estaduais com a União, há um movimento de responsabilização pelas
dívidas contraídas e de uma demonstração de saneamento das finanças públicas
com o objetivo de realizar o pagamento efetivo dessas dívidas, e não simplesmente
de sua rolagem ao longo do tempo.
Caso seja comprovada a importância dessas mudanças institucionais, e que
elas alteraram a restrição orçamentária, e, portanto o tamanho dos governos
estaduais, teremos então uma evidência empírica de que as instituições, e
consequentemente mudanças nessas instituições realmente são importantes e
relevantes no estudo da economia do setor público, e que alterações institucionais
impactam na dinâmica das finanças públicas, o que forneceria uma importante
informação para os formuladores de políticas e de planos econômicos.
Trabalharemos com a série de dados disponível até o momento, que compreende os
anos de 1986 a 2003, com os 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal.
9
Enquanto que os governos estaduais tiveram um comportamento diferente: há
um choque de crescimento dos gastos a partir de 1989 que segue até 1991,
possivelmente ocasionado pelas novas transferências intergovernamentais de
receitas determinadas pela Nova Constituição de 1988, logo depois ocorre uma
queda, porém com o nível de gastos maior que o anterior, e uma retomada mais
vagarosa no crescimento dos gastos. Ocorrem então outros dois movimentos que
provocam quebras nessa trajetória crescente: um em 1995, ano em que se começa
a sentir as conseqüências do Plano Real e outro em 1998, ano da Renegociação
das dívidas estaduais. Nosso entendimento para esse comportamento diferenciado
reside nas muitas transformações institucionais que reduziram ou alargaram a
restrição orçamentária dos governos estaduais nesse período, e é essa observação
que iremos testar.
Apesar do crescimento do governo como um todo no Brasil após a
implantação da Nova Constituição Brasileira em 1988, percebe-se, a partir desse
momento, uma diminuição da participação relativa do tamanho dos governos
estaduais no todo. Esse movimento pode ser acompanhado na figura a seguir:
10
Figura 1: Evolução das despesas de custeio dos governos federal, estadual e
municipal em relação ao PIB entre os anos de 1986 e 2003.
Nota: De cima para baixo, a linha superior (primeira) representa o tamanho do governo federal sobre o
PIB brasileiro total; a segunda linha representa o tamanho dos governos estaduais sobre o PIB estadual e
a última linha representa o tamanho dos governos municipais sobre o PIB municipal.
Fonte: IPEA. Não se tem uma medida precisa sobre o tamanho dos governos municipais, em termos do
PIB isoladamente, antes de 1994 conforme informações do próprio IPEA.
O tamanho do governo federal cresceu numa proporção muito maior do que
aquela encontrada nos governos estaduais. Trata-se de um resultado não
condizente com a literatura latino-americana preocupada em entender os efeitos da
descentralização em termos do tamanho dos governos subnacionais. Segundo Stein
(1999), ao contrário de reduzir, a descentralização promoveria um aumento no
tamanho dos governos subnacionais dos países latino-americanos como resultado
14%
13%
15%
14%
20%
17%
18%
17%
20%
21%
21%
27%
29%
27%
23%
25%
25%
4.2%
4.1%
3.8%
4.1%
5.3%
4.4%
4.5%
4.8%
4.9%
5.1%
7.2%
6.9%
7.7%
7.8%
8.3%
7.5%
8.0%
8.2%
0%
0%
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3%
3%
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5%
5%
6%
6%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Federal
Estados
Município
26%
11
de dois mecanismos: primeiro, o vertical imbalance
2
; segundo, a natureza das
relações entre os níveis de governo (agravando o problema do common pool).
3
Diante do observado no Brasil e da descrição existente na literatura, o que
estaria causando a perda de participação dos governos estaduais no crescimento do
governo como um todo?
4
No nosso entendimento, o comportamento do tamanho dos governos
estaduais brasileiros só pode ser explicado a partir das transformações institucionais
ocorridas nos canais de relacionamento entre o governo federal e os governos
estaduais. Uma série de mudanças ocorridas no âmbito do governo federal
condicionou o comportamento desses governos. O Brasil tem diferente de grande
parte das democracias encontradas nos países da OECD e em linha com os países
latino-americanos, as suas instituições orçamentárias construídas no âmbito do
governo federal e não nos governos subnacionais. Só o histórico de Autoritarismo
vivido pelo Brasil justifica esse tipo de relacionamento e instituições orçamentárias
construídas dessa forma. O passado Autoritário promoveu um centralismo nas
decisões. O Brasil viveu vinte anos nesse tipo de regime (1964/1985).
5
2
Segundo Stein (1999) “the vertical imbalance is defined as the ratio of intergovernmental transfers
from the central government, including tax sharing, over total revenues (own plus transferred) of the
subnational level.”
3
Grau de decisões discricionárias nas transferências e o grau de autonomia que os governos
subnacionais possuem para conseguir empréstimos.
4
Segundo Stein (1999), considerando apenas o ano de 1995, “While in most countries less than one
government dollar out of ten is spent by subnational governments, there are others, particularly
Argentina, Brazil and Colômbia that are quite decentralized.”
5
Os impostos pré-estabelecidos para os governos subnacionais pela Constituição (artigo 155, incisos
I, letra b, da Constituição Federal de 1988) têm alíquota e cobrança condicionadas à decisão dos
governos subnacionais. Os limites de endividamento que se aplicam não apenas aos governos
subnacionais, mas também ao governo federal, estão no artigo 52, incisos V a IX da Constituição de
Federal. A Constituição delibera que a aprovação e limites de endividamento sejam fixados pelo
Senado Federal. Ele o faz através de Resoluções, as quais têm força de lei federal. Grande parte da
legislação orçamentária (lei número 4320 de 1964 e lei complementar 101 de 2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal) é de competência federal.
12
Interpretando essas mudanças, pode-se dizer que a grande maioria delas foi
no sentido de tornar mais hard a restrição orçamentária dos governos estaduais.
6
Na
visão de Qian e Roland (1998) e Maskin (1999), classificar o federalismo em termos
hard ou soft impõe diferenças no custo de oportunidade dos “bailout” possíveis a
serem percebidos pelos níveis mais baixos de governo. Uma restrição orçamentária
do tipo hard caracteriza governos subnacionais que buscam realizar seus gastos de
acordo com a sua capacidade de receita tributária (extraída de sua própria
jurisdição). No caso de uma restrição orçamentária do tipo soft, ocorre exatamente o
oposto: o governo subnacional conta com recursos de outros níveis de governo para
fechar a sua restrição. Recursos que podem vir para esses governos através de
transferências ou em operações de socorro nas suas dívidas. Um governo
subnacional operando numa restrição orçamentária do tipo hard funciona como se
fosse um governo central, só que maximizando o bem-estar de sua própria
jurisdição. Um governo subnacional operando dentro de uma restrição soft, procura
se utilizar de recursos vindos de outros níveis de governo porque se espera dele
essa atitude. Torna-se extremamente elevado o custo de oportunidade de não
utilizar bailout. Por isso, os governos incorporam o bailout quando fazem a sua
restrição orçamentária.
De todas as mudanças que aconteceram, como mostraremos, só não
obtivemos evidências suficientes para afirmar se a Nova Constituição atuou no
sentido de tornar a restrição orçamentária dos estados mais hard. Tudo isso porque
a Constituição não é uma medida única, mas um conjunto de medidas que podem
levar a restrição a ficar mais hard ou mais soft. Quatro mudanças institucionais
influenciaram a restrição orçamentária dos estados: a Nova Constituição Federal, a
6
Os termos restrição orçamentária hard e soft foram extraídos do trabalho de Kórnai (1986).
13
mudança na forma de se fazer orçamento (Efeito-Bacha), a renegociação da dívida
dos estados com o governo federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tendo essa análise como foco, o objetivo desse trabalho será o de testar
quais das mudanças institucionais contribuíram para a determinação do tamanho
desses governos. Esse trabalho contribui com a literatura no sentido de mostrar
empiricamente que é preciso analisar a forma como as instituições orçamentárias
estão sendo construídas antes de se estudar o tamanho de governo e analisá-lo
como fruto da descentralização.
Para atingirmos esse objetivo, utilizaremos mais seis seções além dessa
introdução. Na próxima seção apresentamos a literatura mostrando de que forma a
descentralização determina o tamanho de governos subnacionais, descrevendo os
fatores amplificadores e redutores da restrição orçamentária dos governos
subnacionais. Na terceira seção, os efeitos da descentralização na restrição
orçamentária; sendo que na quarta seção trabalharemos a captura de recursos
realizada pelos governos estaduais brasileiros. Na quinta seção relataremos e
explicaremos as mudanças institucionais que tiveram impacto sobre a restrição
orçamentária nos governos estaduais do Brasil. Na sexta seção, mostraremos o
desenvolvimento empírico de nosso trabalho para, na última seção, explicitarmos as
suas principais conclusões.
2. Fatores amplificadores e redutores da restrição orçamentária e o tamanho
dos governos subnacionais.
O conceito de restrição orçamentária fraca (soft budget constraint) foi criado
pelo economista János Kornai (1986), ao estudar os investimentos excessivos nas
economias de planejamento central do leste europeu.
14
Segundo esse economista, o enfraquecimento da restrição orçamentária
aparece quando a relação estrita entre despesa e receita é relaxada, porque
despesas em excesso podem vir a serem pagas por terceiros. Os governos
estaduais e municipais no Brasil operaram sob restrição fraca durante muitos anos
no Brasil, pois sabiam que podiam obter socorros da União para seus déficits. Essa
restrição fraca depende de fatores como as leis e os costumes do país.
As transferências inter-regionais e intergovernamentais são constantes nas
estruturas políticas e jurídicas dos grandes países, contudo sua presença no Estado
difere quanto ao seu tamanho, sua participação em cada esfera, e suas formas de
controle. No Brasil, há uma diferença enorme entre a participação dessas
transferências nas receitas dos estados do Norte e Nordeste, e dos estados do Sul e
Sudeste. Se considerarmos que uma das funções dessas transferências é
justamente minimizar as desigualdades regionais, então as transferências estão
realizando esse objetivo, todavia, como sabemos que estão desempenhando esse
papel de maneira eficiente, se não há a prática de avaliar como esses recursos
estão sendo gastos, se os projetos financiados são realmente eficazes. Países como
a Austrália e a Nova Zelândia têm a prática de avaliar a eficiência na utilização
dessas transferências (ver Worthington & Dollery, 1998).
Essas transferências intergovernamentais obtidas sem uma responsabilização
de eficiência dos gastos podem gerar importantes desincentivos, ou incentivos
perversos: Buscar-se-iam recursos federais para projetos próprios, antes de verificar
a possibilidade do uso de receita tributária própria, podiam-se demandar recursos
adicionais para retomada de antigos projetos, ou simplesmente podia-se transferir
dívidas para a União.
15
Um importante indicativo de que os governos subnacionais do Brasil estavam
sob um regime de restrição fraca é o total de dívida repassada ao governo federal.
Em 1998, do total de ativos da União, cerca de 50% (aproximadamente R$112
bilhões) constituíam crédito do Tesouro Nacional junto a estados e municípios,
resultado de dívidas desses governos absorvidas pela União durante as décadas de
80 e 90.
Existe uma importante e vasta literatura econômica que se refere a modelos
envolvendo o efeito das variáveis políticas, como a possibilidade de reeleição e ciclo
eleitoral sobre o comportamento do governante. Destacam-se os modelos de
Nordhaus (1975), de Rogoff (1995), Alesina e Tabellini (1990).
O ciclo econômico de origem política (the political business cycle) baseia-se
na idéia de um padrão previsível de política. Considerando o governante um agente
racional e conhecedor do fato do eleitor se lembrar de fatos mais recentes, no último
ano de mandato tenderá a aumentar seu nível de gastos para conseguir um
incremento na demanda agregada, que resultará num maior nível da atividade
econômica, podendo assim, resultar, entre outras coisas, numa diminuição do
desemprego. Portanto, às vésperas da eleição a taxa de desemprego ficará abaixo
do ponto considerado ótimo. Em decorrência deste fato, o eleitor reage
positivamente nas urnas já que desconhece o trade-off entre inflação e desemprego.
(para modelos mais completos de political business cycle ver Nordhaus (1989) e
Drazen (2000))
Por sua vez, o modelo de Rogoff (1985) considera que o governante se utiliza
na verdade, da política fiscal, e não da monetária como afirma Nordhaus (1975),
através de corte de tributos, aumento de transferências. Da mesma maneira, esta
medida levaria a um resultado positivo nas urnas, mas teria uma conseqüência
16
negativa nas contas públicas. Daí resultaria que a reeleição agravaria a situação de
déficit fiscal.
Além dos modelos descritos acima, temos também os modelos de Alesina e
Tabellini (1990) e de Persson e Svensson (1989). De ambos resulta que, havendo
discordância entre o policymaker presente e futuro, a dívida pública será usada para
influenciar as escolhas de seus sucessores: o partido que estiver no poder no
período T, ao julgar que será sucedido por um partido da oposição, buscará elevar o
nível da dívida pública para tirar do novo eleito a possibilidade de iniciar um governo
de acordo com suas promessas de campanha, suas estratégias e plataforma.
A linha de pensamento intitulada New political economy (Romer 2001)
considera a interação entre teoria política e teoria econômica um importante fator de
análise econômica. Uma das grandes contribuições da teoria política foi a percepção
da existência dos ciclos políticos, e as análises embasadas na existência de alguma
forma de incentivo, incentivos eleitoreiros oportunistas ou partidários.
Segundo a análise relacionada à existência de incentivos oportunistas, os
ciclos políticos podem ser vistos como sendo resultados de ações promovidas pelo
governante com vistas a obter uma maior probabilidade de reeleição ou da eleição
de um indicado por ele. Entre os trabalhos considerados mais importantes, podemos
citar Nordhaus (1975): nesse trabalho, considera-se que apesar dos eleitores serem
racionais em suas preferências no que tange à economia, eles desenvolvem suas
expectativas de maneira adaptativa, com base somente nas informações passadas.
Podem-se considerar também os trabalhos de Rogoff & Sibert (1988) e Rogoff
(1990) como importantes marcos na análise da teoria dos ciclos políticos eleitorais
por considerarem que os indivíduos atuam racionalmente em um ambiente de
informação imperfeita.
17
Um estudo interessante e que se assemelha à proposta do nosso trabalho é o
do Pettersson – Lidbom (2001), primeiro por utilizar um tratamento bastante
semelhante - através de uma abordagem econométrica do tipo dados em painel-;
segundo pela semelhança do calendário das eleições municipais suecas, sendo as
mesmas realizadas periodicamente a cada quatro anos, da mesma forma que no
caso brasileiro.
O autor busca relacionar o volume de despesas em função de uma dummy
indicando ano eleitoral, em função da proporção de jovens e de idosos na
população, tamanho da população, renda per capita, densidade populacional,
crescimento do PIB e receita de transferências governamentais. Desse modelo,
obtêm-se resultados estatisticamente significantes para a dummy de ano eleitoral,
sugerindo um maior volume de recursos gastos nestes nos anos. São observados
coeficientes não significativos para as transferências, e significativo para renda per
capita, o que resulta em uma maior renda per capita implica num maior volume de
gastos por parte dos municípios considerados. Os resultados permitem concluir
também pela presença de ciclos eleitorais racionais (Rogoff (1990) e Rogoff & Sibert
(1998)) nas variáveis selecionadas.
No caso da análise dos governos estaduais brasileiros, um trabalho
importante a ser considerado é o realizado por Blanco (1998), no qual é realizado
um estudo em painel para variáveis fiscais dos estados brasileiros para o período
que compreende os anos de 1985 a 1997: de acordo com os resultados presentes
no artigo, são encontradas evidências estatisticamente significantes no caso da
dummy de ano eleitoral, o que sugere a existência de impulsos positivos de despesa
em anos eleitorais; e na variável grau de fragmentação partidária (índice de
Herfindahl de concentração/dispersão da participação de cada partido na
18
Assembléia Legislativa de cada estado), sugerindo que uma maior dificuldade em
formar maiorias de governo estaria relacionada de forma positiva com um maior
volume de gastos, e, portanto, com um maior tamanho dos governos subnacionais.
Ressalta-se aqui a existência de trabalhos importantes e de relevância na
literatura, que analisam a influência de fatores econômicos sobre a probabilidade de
reeleição do governante, dentre os quais se cita Libânio (2003), Mendes & Rocha
(2003) e o próprio trabalho de Petterson-Lidbom (2001). Contudo, não será realizada
uma análise dos mesmos, uma vez que o objetivo desta pesquisa não está
propriamente na análise da probabilidade da reeleição.
Os trabalhos seminais na linha de descentralização e tamanho de governo
mostram a importância da restrição orçamentária. Esse é o caso de Brennan e
Buchanan (1978 e 1985). Observando os argumentos contidos na hipótese do
Leviatã (o grau de exploração dos governantes através da taxação depende do
número de governos competindo por essa receita e da mobilidade dos cidadãos), vê-
se claramente na situação de equilíbrio final que a disputa pela receita gerará
governos cada vez menores (produzindo bens e serviços próximo de algo que seja
competitivo): o tamanho dos governos subnacionais será definido pela sua restrição
orçamentária; quanto mais governos competirem por receita, menor será a receita
destinada para cada um, e por conseqüência menores serão os governos.
7
Nas primeiras disputas empíricas sobre os efeitos da descentralização sobre
o tamanho dos governos já se percebem os primeiros sinais de efeitos
amplificadores ou redutores na restrição orçamentária. Oates (1985) nos seus
resultados tinha uma clara associação entre receitas e despesas numa restrição
incluindo as transferências do governo (as transferências aumentavam as receitas
7
Pommerhenne e Schneider (1983) na sua argumentação de que a descentralização produz
governos menores numa democracia direta também faz uso da restrição orçamentária.
19
totais como proporção do produto). Seu argumento mostrando que a
descentralização leva a governos maiores reforça essa tese: à medida que se
atendem mais as preferências dos cidadãos em termos de bens e serviços, mais
eles estariam dispostos a serem tributados. Outro argumento a ser considerado
nessa análise é o de que a descentralização levaria a governos maiores porque
certas economias em escala se perdem ao se aumentarem os custos
administrativos.
8
Zax (1989) verificou que se aumentarem as transferências como percentagem
da receita total reduz-se a participação da receita própria do “condado” na receita
corrente (os condados nos EUA substituíram a receita própria pela receita de
transferência quando isso acontecia). Forbes e Zampelli (1989) obtiveram resultado
similar.
Recentemente, a incorporação de elementos amplificadores e redutores da
restrição orçamentária na determinação do tamanho do governo ganhou outros
contornos. Esses novos contornos podem ser vistos nos trabalhos de Person e
Tabellini (1994), Stein (1999) e Mazza e van Winden (2002).
Person e Tabellini (1994) destacaram o lobby que as jurisdições fazem para
obter mais recursos do governo federal: as jurisdições fazem lobbies (dando bribes -
propina) para obter parcelas maiores de transferências voluntárias do governo
federal, sendo que cada jurisdição define o tamanho do seu projeto, e o Congresso
valida.
9
Stein (1999) destacou, com base na experiência de países latino-americanos,
que o tamanho de governos subnacionais depende do “vertical imbalance” (o
potencial de receita tributária dos governos subnacionais sendo menor do que os
8
Ver Oates (1989)
9
Esses são resultados similares aos encontrados em Weingast, Shepsle e Johnsen (1981).
20
seus gastos têm sua conta fechada pelas transferências), discricionariedade na
determinação do sistema de transferências (nesse ponto é que entra a possibilidade
do “bailout” dos governos estaduais em termos de despesas para o governo federal)
e a autonomia dos governos estaduais para realizar empréstimos (o mesmo bailout
em termos de dívida).
Mazza e van Winden (2002) mostraram diferentemente de Person e Tabellini
(1994), que o processo centralizado da União Européia não necessariamente levaria
a governos maiores devido ao seu processo de decisão: há um “conselho” que
define o orçamento como um todo e, com base nisso, uma comissão define sua
alocação. Segundo eles, esse aparato institucional diferenciado, restringe o
comportamento free-rider e o incentivo ao lobby.
Diante dessa evolução, é possível se afirmar que o tamanho de qualquer
governo depende da sua restrição orçamentária intertemporal. Governos estão
sujeitos a sua própria restrição e a fatores institucionais que atuam sobre ela. Esses
fatores (políticos ou regras) podem retirar ou aumentar os recursos que definem o
tamanho do governo.
Esse tipo de definição é mais fácil de ser observada em governos
subnacionais porque muitas das políticas e regras existentes (instituições) podem
fazer com que os governos caminhem na mesma direção do tamanho do governo
federal ou numa posição contrária a ele. Algo semelhante ao observado no caso do
Brasil. Quanto mais recursos eles conseguem em termos líquidos, maior será o seu
tamanho e vice-versa.
Oates (1985) destacou que a descentralização leva os governos subnacionais
a atenderem mais de perto às preferências da população com bens e serviços:
quando a participação da população civil é elevada, faz mais sentido a essa
21
população ser mais tributada desde que esses recursos sejam para atender a essas
preferências.
Pommerhenne e Schneider (1983) mostraram, num exemplo dos Cantões
suíços com prática de democracia direta, que a participação popular leva a governos
menores.
Brennan e Buchanan (1980) desenvolveram a hipótese do estado Leviatã, o
qual busca maximizar sua receita de impostos explorando seu poder de monopólio
sobre sua base de arrecadação. Com a descentralização, a mobilidade entre as
jurisdições assegura uma competição pela base de arrecadação entre os governos.
Essa disputa leva a uma cesta de impostos mais atrativa do ponto de vista fiscal.
Essa competição impõe limites ao apetite fiscal dos governos.
Stein (1999) desenvolveu um trabalho verificando o impacto de uma
descentralização fiscal sobre o tamanho do governo. A descentralização recente
levou a maiores governos (ele construiu um índice que reflete as características
particulares da descentralização dos países latino-americanos). Apesar da literatura
descrever a descentralização como um processo que leva a redução no tamanho do
governo, Stein (1999) verificou que a descentralização nos países latino-americanos
levou a uma expansão dos gastos do governo, como a literatura encontrada não faz
uma descrição institucional da descentralização, tal qual Stein (1999), que capturou
aspectos institucionais dessa descentralização (vertical imbalance, autonomy
borrowing) – a diferença entre os dois resultados encontrados, no primeiro uma
redução dos gastos governamentais, e no segundo um aumento desses gastos,
pode residir no fato que a primeira não abordou fatores institucionais, enquanto que
o segundo sim.
22
O Brasil possui uma experiência que não foge em muitos aspectos a
descrição efetuada por Stein (1999) em relação à mudança institucional.
Do período selecionado para o estudo, houve:
a) A introdução da Constituição que aumentou a descentralização de
recursos para os estados, mas não imediatamente estipulou uma
vinculação da maior parte desses recursos com gastos específicos;
b) Plano Real (instituído em 1994, e, com efeito, a partir de 1995) que
impôs uma nova realidade orçamentária;
c) Renegociação das dívidas (ocorrida entre os anos de 1997 e 1998) que
estipulou limites mais duros ao endividamento estadual.
d) Introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal – que buscou
estabelecer um instrumento de vinculação entre gastos e despesas.
Passemos então a uma análise mais profunda das quatro mudanças
institucionais que provocaram alterações na restrição orçamentária dos governos
subnacionais no Brasil e condicionaram o seu tamanho.
3. Os efeitos da descentralização sobre o tamanho dos governos subnacionais
3.1 Federalismo Fiscal Brasileiro
Esta seção tem como objetivo analisar o federalismo fiscal no Brasil,
procurando investigar como a estrutura de governo influenciou a distribuição das
competências do sistema tributário, e o papel das transferências
intergovernamentais de recursos entre as várias esferas de governo, no equilíbrio
financeiro das mesmas. Apresenta-se uma revisão sumária de alguns temas da
literatura que trata do federalismo fiscal, como a distribuição das competências
tributárias entre os vários níveis de governo e a questão da transferência de receitas
23
tributárias aos entes subnacionais, e como essas por terem uma participação relativa
elevada na maioria dos estados brasileiros, afetam o tamanho dos gastos
governamentais.
O dilema de estabelecer regras em uma Federação do tamanho da brasileira,
constituída de entes federados caracterizados de maneira tão díspar como a União,
os 26 Estados Membros, o Distrito Federal e os mais de 5.600 Municípios não é
tarefa fácil. Dessa forma, a adoção de regras claras, de controle de gastos públicos
e de paradigmas de gestão, é fundamental para garantir a estabilidade
macroeconômica. Há, no entanto, uma racionalidade que explica a forma como
essas regras são impostas numa Federação.
Diante das diversidades de um Estado federal, estabelecer regras sem ferir o
princípio da autonomia federativa é, sem dúvida, difícil. Logo, empreender uma
mudança desse porte é tarefa complexa, somando-se o custo político e
administrativo de uma Federação que é bastante elevado. Assim, a estrutura do
federalismo fiscal no Brasil tem dificultado um controle efetivo sobre os resultados
fiscais de Estados e Municípios, o que se revela mais difícil quanto maior for o grau
de descentralização e quanto menor a padronização do processo de gasto. A
discussão sobre a questão passa pela análise do chamado federalismo fiscal.
Apesar da participação dos estados, e até mesmo dos municípios não ter se
alterado significativamente durante a segunda metade do século XX no Brasil, é
perceptível o aumento da participação dos mesmos na arrecadação tributária total
após a Constituição de 1988. Na tabela abaixo, temos a evolução da participação de
cada ente federativo na arrecadação tributária total, no que tange à administração e
competência das receitas:
24
Tabela 1: Evolução da distribuição das receitas tributárias entre os entes
federativos:
Período União Estados Municípios
1964-1977 45,50% 40,23% 14,27%
1978-1988 46,43% 36,50% 17,07%
1989-1990 34,35% 42,90% 22,70%
Fonte: Rezende, 1994.
Percebemos que no período entre 1964 e 1977, ou seja, no início e no meio
do Regime Militar persiste uma descentralização da administração das receitas
tributárias, permanecendo cerca de 40% sob competência dos estados e 45% da
União. No fim da ditadura, temos uma centralização das receitas em cerca de 1%,
passando a União a ter 46% da arrecadação, e um deslocamento no sentido de
aumentar a participação dos municípios em cerca de 3%, fazendo com que os
estados perdessem 4% de sua competência na administração dos recursos.
Com a Nova Constituição de 1988 e o refortalecimento dos governadores, há
um amplo movimento de descentralização da competência de se administrar os
recursos tributários, fazendo com que a União perdesse 12% desses recursos, os
estados ganhando cerca de 6%, passando de 36,5% para 42,9%, e os municípios
também aumentando em 6% sua participação, passando de 17,07% para 22,75%.
Contudo, pelo gráfico que temos abaixo apresentado pelo Fundo Monetário
Internacional - FMI – em Government Finance Statistics Yearbook, vemos que o
Brasil comparativamente com os outros países (em especial os da Organização para
Cooperação do Desenvolvimento Econômico - OCDE), possui uma participação dos
Governos Locais na Arrecadação Tributária muito baixa, de apenas 5,8%, o que já
nos mostra um pouco do tamanho das transferências intergovernamentais, e
consequentemente do peso da Nova Constituição de 1988 para os gastos dos
governos estaduais, e como ela afrouxou a restrição orçamentária dos estados,
tornando-a muito mais fraca. Essa diferença entre o montante arrecadado pelos
25
governos subnacionais e o seu nível de gastos é compensado pelas transferências
intergovernamentais – denominado “vertical imbalance” pelo Stein (1999), no quadro
apresentado na seção posterior ficará claro o tamanho dessas transferências e de
sua participação nas receitas orçamentárias estaduais.
A literatura preocupada em estudar os efeitos da descentralização sobre o
tamanho de governo subnacional é bastante dividida. Existem trabalhos mostrando
que a descentralização promove uma redução no tamanho de governo subnacional
enquanto que outros mostram o oposto. Mesmo no estágio atual de
desenvolvimento da literatura, com aprofundamento nos canais das relações
institucionais e políticas entre os diferentes níveis de governo, ao que tudo indica, o
problema tende a persistir. Brennan e Buchanan (1978,1985) e Oates (1985, 1989)
são os trabalhos seminais mais citados nessa literatura.
Brennan e Buchanan (1978, 1985) argumentam que a condição inerente dos
governos na busca por recursos (hipótese de Leviatã) promoveria governos menores
na descentralização. Dois seriam os motivos: mobilidade dos fatores dentro do país
e um número maior de competidores (governos) na descentralização lutando por
receita. A idéia básica é de que o aumento de competidores por receita junto com
mobilidade dos fatores determina menos recursos para cada governo e, em última
instância, essa situação produz um equilíbrio em que os bens e serviços públicos
produzidos por cada governo têm custos semelhantes àqueles existentes num
mercado competitivo. Governos produzindo bens e serviços a custos competitivos
são governos menores.
Por outro lado, Oates (1985,1989) argumenta que a descentralização levaria
a governos maiores. Dois também seriam os motivos: Primeiro, a cobrança de
impostos para que os governos atendam a preferência dos cidadãos em termos de
26
bens e serviços públicos não faz os indivíduos fugirem da tributação. Sendo assim, o
efeito da descentralização sobre o tamanho dos governos dependeria do grau de
atendimento das preferências dos cidadãos por bens e serviços públicos. A relação
entre o tamanho de governo, resultante da soma dos governos existentes, incluindo
os governos subnacionais, dependeria do quanto esses governos estariam
atendendo as preferências dos cidadãos. Quanto maior esse atendimento, maior a
disposição dos cidadãos em pagar em imposto e maiores seriam os governos e vice-
versa. Segundo, os ganhos em escala conseguidos de uma oferta centralizada de
bens e serviços seriam perdidos com a descentralização. Esse fato levaria a
governos maiores porque os custos de administração como um todo, tenderiam a
serem maiores.
Embora Oates (1985), Zax (1989)
10
e Forbes e Zampelli (1989) tenham
considerado o efeito das transferências do governo federal para os governos
subnacionais, eles não exploraram a dimensão dos canais institucionais e políticos
entre os diferentes níveis de governo na questão da descentralização e tamanho de
governo. Entre esses canais, destaca-se a forma institucional na qual se constrói o
vertical imbalance e a autonomia na contração de empréstimos. É o que
abordaremos na seqüência.
11
4. Captura de recursos da restrição orçamentária do governo federal
Existem no Brasil duas formas dos governos subnacionais (estados e
municípios) capturarem recursos orçamentários do governo federal: transferências
10
Zax (1989) observou que essas mesmas transferências também podem reduzir a receita própria
dos condados sobre sua receita total, em um movimento de substituição de receitas.
11
Apesar de apresentarmos uma taxonomia sobre os canais existentes na relação entre
descentralização e tamanhos de governo, como existe muita justaposição desses canais, a descrição
encontrada aqui pode levar em consideração canais principais considerados secundários em outros
estudos. Falamos especificamente de Stein (1999).
27
constitucionais e voluntárias. As transferências constitucionais são definidas por uma
legislação e as transferências voluntárias são definidas através do poder
discricionário.
O princípio da legislação das transferências para estados procurou transferir
um volume maior de recursos para as regiões mais pobres do país em detrimento
das mais ricas. Seria uma compensação das regiões mais ricas para as regiões mais
pobres em virtude das diferenças existentes. O principio da legislação das
transferências para municípios é baseado no seu número de habitantes. De forma
gradativa, de um limite inferior até um limite superior, quanto maior o número de
habitantes existentes no município, maior o volume de recursos recebido por ele.
Esse tipo de regra gerou uma interferência brutal no número de municípios
existentes no país porque quando se percebia que era possível através da divisão
de um município ficar com dois de tamanho mínimo para receber recursos, a divisão
era realizada. Assim sendo, um município que antes recebia uma quantidade x de
recursos, dividindo-se receberia 2x.
O poder discricionário depende da capacidade política de um (alguns)
deputado(s) de uma determinada região em negociar a realização de emendas no
orçamento do governo federal com a finalidade de realizar investimentos ou pagar a
compra de bens e serviços na região. A decisão é puramente discricionária e
parece-nos que a variável política mais importante para explicar esse conjunto de
transferências é a participação do partido do(s) deputado(s) federal (ais) participar
da coalizão que sustenta o governo federal.
De qualquer forma, muitos desses ingredientes já haviam sido mencionados
na literatura. Stein (1999) já havia destacado o elevado processo de
descentralização nos gastos, o peso das transferências sobre a receita dos governos
28
subnacionais para cobrir o desequilíbrio orçamentário existente (desequilíbrio vertical
na versão do autor).
Em 1995, a média da proporção de gastos em governos subnacionais sobre o
total de gastos do governo nos países latino-americanos era de 14,6% enquanto nos
países da OECD era de 34,9%. Dois países, de constituição federalista, Argentina e
Brasil, destoavam dessa média: Argentina com 49,3% e Brasil com 45,6%. Segundo
Stein (1999) o que explicaria essa disparidade era o tamanho dos países e a
organização política (nos caso, os dois eram federalistas).
Com os mesmos dados de 1995, enquanto que os países da OECD recebem
uma média de 42% de suas receitas como transferências, os países latino-
americanos recebem 52%. Ele chamou esse descompasso entre o que se gasta nos
governos subnacionais e o que se arrecada – suprido por transferências do governo
federal, de desequilíbrio vertical “vertical imbalance”, segundo esse autor, a decisão
dessas transferências em países latino-americanos era altamente discricionária.
Outros autores como Zax (1989) e Forbes e Zampelli (1989), nos seus
trabalhos sobre a controvérsia do Leviatã, observaram que o aumento das
transferências reduz a arrecadação própria dos governos locais na composição de
sua receita total.
Em tese, existirá um comportamento free rider dos governos subnacionais se
o efeito líquido entre o arrecadado de impostos pelo governo federal na região e as
transferências que ele faz para a mesma região for negativo, ou seja, os governos
subnacionais fazem gastos com mais facilidade quando a conta é paga por outros.
29
4.1 As Transferências intergovernamentais no Federalismo Brasileiro
As transferências intergovernamentais são transferências de recursos entre
as várias esferas de governo, seja no mesmo nível num processo horizontal ou entre
níveis diferentes numa escala vertical. Os objetivos dessas transferências podem ser
os mais diversos, baseados em argumentos econômicos do tipo equidade e
eficiência, ou em considerações de ordem política, como centralização ou
descentralização do poder político. Existem várias formas de transferências de
recursos entre as esferas de governo. Elas podem ser agrupadas de diferentes
maneiras: quanto à legislação, quanto ao tipo de fonte de recursos e quanto ao
destino. A classificação quanto à legislação que deu origem as transferências é uma
das mais usadas em virtude do seu grau de utilização na administração pública e
pela simplicidade de seu entendimento.
De acordo com a legislação, as transferências intergovernamentais podem
ser classificadas, em três tipos: i) constitucionais; ii) legais e iii) conveniadas. As
transferências constitucionais são aquelas estabelecidas pelos artigos 157, 158 e
159 da Constituição Federal, e elas determinam a participação dos estados e
municípios na receita tributária da união e a participação dos municípios na receita
tributária dos estados. As transferências legais são estabelecidas por lei, em alguns
casos, previstas na própria Constituição, mas não se constituem em partilha de
receita tributária. As transferências conveniadas são feitas por meio de convênios,
não dependem de lei específica, mas devem constar da lei do orçamento geral da
união. Este tipo de transferência intergovernamental destina-se a projetos municipais
para obras de esgoto e saneamento básico, em conformidade com o que é
estabelecido no convênio. Não existe, a priori, finalidade específica e a fonte de
30
recursos não é fixada em lei. Estas transferências conveniadas são também
conhecidas como transferências voluntárias.
A Constituição de 1988 estabelece cinco tipos de transferências
intergovernamentais da união para os estados e quatro tipos da união para os
municípios.
As transferências da união para os estados são as seguintes: a) 21,5% da
arrecadação dos impostos de renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI)
pertence aos estados, e estes recursos formam o Fundo de Participação dos
Estados (FPE) ou Cota-parte do FPE; b) 10% da arrecadação do IPI são destinados
aos estados exportadores, proporcionalmente as suas exportações de produtos
industrializados, através do Fundo do IPI - exportação ou Cota-parte do IPI
exportação; c) 30% da arrecadação do imposto sobre operações financeiras
referentes ao ouro (IOF - ouro); d) 20% da arrecadação de quaisquer novos
impostos criados após a Constituição de 1988, em virtude da competência residual
da união.
As transferências intergovernamentais constitucionais da união para os
municípios são as seguintes: a) 22,5% da arrecadação dos impostos de renda e
sobre produtos industrializados pertence aos municípios, através do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM) ou Cota-parte do FPM; b) 70% da arrecadação
do imposto sobre operações financeiras referentes ao ouro (IOF - ouro); c) 50% da
arrecadação do imposto territorial rural.
As transferências constitucionais dos estados para os municípios, de acordo
com a Constituição de 1988, são as seguintes: a) 25% da arrecadação do imposto
sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS); b) 50% da arrecadação do
31
imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) e c)25% da
transferência que o estado receber da Cota-parte do IPI - exportação.
A Constituição de 1988 estabelece ainda que o imposto de renda retido na
fonte dos funcionários públicos dos estados, do Distrito Federal, e dos municípios, é
receita tributária de cada um destes entes da federação.
Antes da Constituição de 1988, isto é, em 1987, 33% dos recursos líquidos
dos impostos sobre produtos industrializados e renda eram destinados aos fundos
de participação, sendo 14% para o FPE, 17% para o FPM, e 2% para o fundo
especial distribuído aos estados. A antiga constituição estabelecia também as
seguintes transferências: i) cota-parte do imposto único sobre energia elétrica
(IUEE); ii) cota-parte do imposto único sobre lubrificantes líquidos e gasosos
(IULCLG) e adicionais; iii) cota-parte do imposto único sobre minerais (IUM); iv) cota-
parte do imposto sobre transporte (IST).
A cota-parte do IUEE correspondia a 60% dos valores líquidos deste imposto,
e sua distribuição obedecia a coeficientes estabelecidos pelo Departamento
Nacional de Energia Elétrica. A cota-parte do IULCLG correspondia a 56% dos
valores líquidos deste imposto único, enquanto o adicional era igual a 12%, e sua
distribuição obedecia a coeficientes estabelecidos pelo Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem (DNER).
A cota-parte do IUM era equivalente a 90% dos valores líquidos deste imposto
e sua distribuição era feita de acordo com a arrecadação da respectiva unidade da
federação. A cota-parte do IST correspondia a 50% dos valores líquidos do IST, e
sua distribuição era feita de acordo com critérios definidos pelo DNER.
Em 1996 começou a vigorar outro tipo de transferência constitucional: a
Transferência Financeira aos Estados da Lei Complementar nº. 87, conhecida como
32
Lei Kandir e aprovada pelo Congresso em 13/09/96. Esta transferência é um
ressarcimento da união aos estados em decorrência da desoneração do ICMS dos
produtos semi-elaborados destinados à exportação.
Em1998 foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), um fundo constitucional
baseado no artigo 60 das disposições constitucionais transitórias e regulamentado
pela lei nº. 9496, aprovada pelo Congresso em 1996.
As transferências para o ressarcimento das perdas do ICMS dos estados
exportadores e aquelas para o FUNDEF são tipicamente constitucionais, mas
existem dúvidas quanto à propriedade de classificá-las dessa maneira. Em primeiro
lugar, porque essas transferências não refletem exatamente partilha de receita
tributária. Em segundo lugar, porque há uma vinculação de gasto para a educação
no caso do FUNDEF. O argumento favorável para incluí-los na classificação de
transferências constitucionais baseia-se no fato de que há uma partilha implícita ou
derivada de receita tributária. No caso do ressarcimento do ICMS há um repasse de
perdas, isto é, uma partilha ao reverso. No caso do FUNDEF a repartição de receita
ocorre na medida em que todas as fontes do FUNDEF têm origem no ICMS ou nos
fundos de participação.
As transferências intergovernamentais classificadas como legais são
transferências que têm finalidade específica, como é o caso do salário educação e
dos fundos constitucionais. A Constituição estabelece que toda a arrecadação da
contribuição do salário educação tem de ser destinada ao ensino fundamental. Os
fundos constitucionais são formados com recursos provenientes de 3% da
arrecadação dos impostos de renda e sobre produtos industrializados, e estes
fundos têm como objetivo financiar programas no setor produtivo. Existem três
33
fundos constitucionais. O Fundo da Região Nordeste (FNE) fica com 1,8% desta
receita tributária, ao Fundo da Região Norte (FNO) cabem 0,6% e o Fundo da
Região Centro-Oeste também recebe 0,6% da arrecadação dos dois tributos. Os
recursos são transferidos diretamente para os bancos regionais que administram
estes fundos: o Banco do Nordeste do Brasil, o Banco da Amazônia e o Banco do
Centro-Oeste.
4.1.1 Fundo de Participação dos Estados
O total de recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) é obtido
multiplicando-se uma alíquota de 21,5% sobre a receita total do imposto de renda e
do imposto sobre produtos industrializados, líquida de: a) incentivos fiscais (FINAM,
FINOR e FUNRES); b) restituições; c) retificações; d) 100% do imposto de renda
retido na fonte dos servidores da união e) 5,6% do total calculado com base nos
itens anteriores para compor o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Esta última
dedução corresponde ao limite estimado do aumento dos impostos de renda e sobre
produtos industrializados decorrentes das medidas fiscais, inclusive aumento de
alíquotas quando da criação do Fundo Social de Emergência (FSE) em 1994. No
caso da dedução do imposto de renda retida na fonte dos funcionários da união, ela
somente foi estabelecida com a criação do FSE em 1994, e seu sucedâneo o FEF, a
partir de 1995.
Os coeficientes individuais da participação de cada estado no FPE foram
estabelecidos pelo anexo da Lei Complementar nº. 62, de 28/12/89. Para obter-se o
valor do fundo devido a cada estado multiplica-se o seu coeficiente pelo valor total
do FPE calculado de acordo com o especificado acima. A Lei Complementar nº. 62
estabelece que 85% do FPE são destinados aos estados das regiões norte,
34
nordeste e centro-oeste, e 15% deste fundo é distribuído para os estados das
regiões sudeste e sul. A Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda,
informa o Banco do Brasil o valor total do FPE, e com base nesta informação este
banco aplica a tabela de coeficientes e calcula o valor a ser distribuído para cada
estado.
4.1.2 O peso das transferências do governo federal na receita dos governos
estaduais (vertical imbalance)
Não há nada mais em desacordo com uma tentativa de se construir uma
restrição orçamentária hard do que a permanência de um vertical imbalance entre as
diferentes esferas de governo. Se isso ocorre, os governos subnacionais dependem
cada vez mais de recursos do governo federal para fazer face às suas necessidades
em termos orçamentários. Invariavelmente, havendo uma centralização de recursos,
vem acompanhado de um problema de commom pool: a existência de um poço
comum de recursos leva a uma situação de disputa por eles porque as jurisdições
existentes percebem que o custo dos bens ou serviços públicos pode ser bancado
por recursos vindos de outras regiões. O custo não é distribuído igualmente a todos
que consomem os bens e serviços. Alguns pagam pelo consumo de outros e isso
estimula o consumo dos que não pagam integralmente a conta.
12
Para reduzir o impacto dessa luta por recursos e o impacto final sobre
consumo, alguns países adotaram regras (canais) no repasse dessas transferências.
No Brasil prevalece um sistema misto de transferências. Algumas transferências
ocorrem por meio de regras, chamadas de constitucionais ou legais, e outras por
12
Weingast, Shepsle e Johnsen (1981), Weingast (1995), McKinnon (1997), Parikh e Weingast
(1997), Qian e Weingast (1997), Qian e Roland (1998) estipulam que as transferências dos níveis
mais elevados de governo para os governos locais devem ser bastante limitadas.
35
decisões discricionárias, chamadas de voluntárias. Passemos a descrição de cada
uma delas.
4.2 Transferências estabelecidas por regras (constitucionais ou legais)
As transferências constitucionais ou legais são conhecidas dessa forma
porque a sua distribuição foi estabelecida através de um aparato constitucional-legal.
13
Essas transferências podem ser classificadas em diretas ou indiretas. Por
transferência direta, entende-se o compartilhamento de alguns impostos do governo
federal com os governos estaduais. Esse é o caso do imposto sobre operações de
compra e venda de ouro metálico e do imposto de renda dos funcionários estaduais.
No primeiro caso, 30% do arrecadado fica com o estado e no segundo caso, a sua
integralidade; contudo, o volume desses recursos não é representativo.
Por transferências indiretas, entende-se o repasse de recursos através de
fundos constituídos exclusivamente para essa finalidade. O mais importante de
todos em termos de recurso e peso na receita dos estados é o Fundo de
Participação dos Estados (FPE). Como se pode ver na tabela a seguir, os estados
mais pobres, localizados no Norte e Nordeste, têm, em relação aos estados mais
ricos (Sul e Sudeste), uma dependência muito grande dos recursos de
transferências:
13
Lei Complementar nº62 de 28/12/89.
36
Tabela 2: Participação das Transferências Constitucionais (via
FPE) na Receita Corrente dos estados entre 1986/2003
14
Estado/Região Média
Acre 80,14%
Amapá 88,77%
Amazonas 25,72%
Pará 43,39%
Rondônia 54,86%
Roraima 80,39%
Tocantins 64,55%
Norte 62,55%
Alagoas 45,68%
Bahia 27,32%
Ceará 32,97%
Maranhão 56,78%
Paraíba 49,45%
Pernambuco 30,30%
Piauí 59,29%
Rio Grande do Norte 49,65%
Sergipe 45,47%
Nordeste 44,10%
Distrito Federal 57,92%
Goiás 17,19%
Mato Grosso 24,65%
Mato Grosso do Sul 22,77%
Centro-Oeste 30,64%
Espírito Santo 20,10%
Minas Gerais 15,71%
Rio de Janeiro 12,56%
São Paulo 7,27%
Sudeste 13,91%
Rio Grande do Sul 11,39%
Santa Catarina 15,09%
Paraná 15,22%
Sul 13,90%
Nota: A Lei complementar 62 de 1989 definiu os coeficientes individuais das
transferências: área territorial, população e o inverso da renda per capita de cada
estado. A fonte dos coeficientes é a Secretaria do Tesouro (2004). A média das
transferências constitucionais foi calculada a partir de dados do IPEADATA.
14
Existem estados como o Amapá (88,77%), Maranhão (56,78%) e o Piauí (59,29%) que possuem
mais de 50% de suas receitas formadas por transferências, portanto sua arrecadação própria
constituiria a parcela menor de recursos que são usados nas despesas desses estados, sendo então
esses dependentes desses recursos transferidos.
37
4.2.1 Transferências estabelecidas de forma discricionária (convênios e
acordos)
As transferências voluntárias resultam de convênios, acordos ou cooperação
financeira entre o governo federal e os governos subnacionais. Esses recursos
dependem de negociação política entre deputados federais/senadores de cada
estado/região e o governo federal. A fonte desses recursos é o orçamento do
governo federal. Na verdade, o governo federal negocia uma parcela de seus
recursos em troca de capital político com os partidos que compõe a sua base de
governo (coalizão).
15
Person e Tabellini (1994) destacaram a possibilidade de
algumas regiões pagarem “propina” para os decision-makers (decisores,
formuladores de política, etc) do governo federal para obter uma maior quantidade
de recursos. Por outro lado, Mazza e Van Widen (2002) mostraram que a existência
de regras no processo de divisão orçamentária reduz os incentivos ao lobby na
tentativa de obtenção de recursos.
Stein (1997) destacou que a discricionariedade no sistema de transferências
latino-americano piora qualquer tentativa de responsabilidade fiscal. Na última
década, como mostram Lora e Cárdenas (2006), países como Bolívia, Equador, El
Salvador e Peru estão caminhando no sentido de reduzir essa discricionariedade
possuindo um maior grau de transferências estipuladas por regras. Lora e Cárdenas
(2006) também afirmam que as transferências funcionam melhor quando são
automáticas (com base numa fórmula transparente que define o montante e a
distribuição dos recursos entre os governos subnacionais).
15
Não existe a dicotomia entre escolha pública e finanças públicas se a alocação das transferências
para as mais baixas esferas de governo for afetada por fatores políticos e de equidade/eficiência.
Veja Grossman (1990).
38
O peso das transferências discricionárias na receita corrente dos estados
brasileiros quando comparada às transferências estipuladas por regras é muito
pequena como se pode ver na tabela a seguir:
Tabela 3: Participação das transferências voluntárias na receita corrente dos
estados no período 1986 a 2003 (média).
ESTADO MÉDIA
Acre 19,37%
Alagoas 7,08%
Amapá 10,34%
Amazonas 12,05%
Bahia 9,81%
Ceará 7,13%
Distrito Federal 40,70%
Espírito Santo 10,81%
Goiás 6,38%
Maranhão 13,72%
Mato Grosso 10,50%
Mato Grosso do Sul 8,84%
Minas Gerais 12,24%
Pará 12,23%
Paraíba 12,47%
Paraná 10,23%
Pernambuco 7,89%
Piauí 12,72%
Rio de Janeiro 12,73%
Rio Grande do Norte 14,65%
Rio Grande do Sul 10,91%
Rondônia 14,69%
Roraima 18,26%
Santa Catarina 12,26%
São Paulo 8,10%
Sergipe 8,07%
Tocantins 7,15%
BRASIL
13,79%
Fonte: IPEADATA.
4.3 Autonomia para a contratação de empréstimos
A autonomia para a contratação de empréstimos é um importante canal para
não se cumprir à restrição orçamentária dos estados. Essa possibilidade foi
apresentada por Stein (1999), tendo como foco a América Latina.
16
A idéia de Stein
(1999) é de que a autonomia de empréstimos pode levar a restrição orçamentária
39
dos governos a uma situação soft. Estados podem querer empréstimos além do que
é ótimo em termos sociais se eles pensarem na possibilidade de compartilhar parte
de seus custos fora de seu território. Se o custo do bailout existe, mercados não são
adequados para disciplinar a conduta dos estados. Bevilacqua (2002) fez a mesma
descrição para o Brasil. Como essa mudança foi importante no caso institucional
brasileiro, pois gerou um enforcement forte e crível, faremos uma discussão mais
detalhada sobre ela na próxima seção.
Lora e Cárdenas (2006) afirmam existir quatro tipos de medida sendo
adotadas no sentido de controlar o endividamento de governos subnacionais em
países latino-americanos: (1) proibição total de endividamento dos governos
subnacionais (Chile e Bahamas
17
); (2) endividamento condicionado a aprovação do
governo central (Brasil, Colômbia, Equador, México e Peru); (3) limitação à utilização
de fundos criados pelo governo federal (Chile, Brasil, Colômbia, Equador, México e
Peru); (4) controles quantitativos (Argentina, Colômbia e Costa Rica).
5. Mudanças institucionais e os impactos sobre a restrição orçamentária nos
governos estaduais do Brasil.
A literatura destaca que o comportamento do tamanho dos governos
subnacionais é sensível a medidas que atuem no sentido de construir uma restrição
orçamentária do tipo soft ou do tipo hard. Quatro mudanças institucionais podem ter
influenciado a passagem de uma restrição orçamentária dos estados do tipo soft
para o tipo hard nas últimas duas décadas: a Nova Constituição Federal, a mudança
nos procedimento de se fazer orçamento (Efeito-Bacha), a renegociação da dívida
dos estados com o governo federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
16
Lora e Cárdenas (2006) mostram que a Colômbia também passou por esse processo.
17
Bahamas foi mencionada no texto de Stein (1999)
40
5.1. Nova Constituição da República (1988)
Se analisarmos o conjunto de medidas que tiveram impacto sobre a restrição
orçamentária dos estados a partir da Nova Constituição Brasileira, podemos afirmar
que o tamanho alcançado pelos estados é um resultado líquido das medidas que
ocorreram. Tudo isso porque na Nova Constituição encontramos ao mesmo tempo
medidas que reforçaram as transferências do governo federal para os governos
estaduais em conjunto com medidas que possibilitam uma disputa de receitas entre
esses mesmos governos.
Na nossa visão, o aumento das transferências estaria agindo no sentido de
tornar a restrição orçamentária desses estados mais soft enquanto que a disputa por
receitas estaria agindo no sentido de tornar essa restrição mais hard. Passemos as
medidas encontradas na Nova Constituição que justifiquem nossa argumentação.
Antes da promulgação da Nova Constituição, dez por cento dos impostos
federais arrecadados no Imposto de Renda (IR) e no Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) compunham o principal fundo de transferência de recursos para
os estados (FPE). Com a Nova Constituição, a parcela de desses impostos
destinados ao FPE passou para vinte e um e meio por cento do arrecadado.
18
Independentemente dos efeitos que esse tipo de transferência possua sobre a
restrição orçamentária dos estados, o objetivo da Nova Constituição, ao aumentar os
recursos para transferências, era uma tentativa de reduzir as desigualdades
regionais. Assim, a maior parcela dos recursos desses fundos foi destinada a
regiões mais pobres do país: oitenta e cinco por cento para o Norte, Nordeste e
Centro-Oeste e quinze por cento para os estados do Sul e Sudeste.
19
18
Artigo 159 alíneas a e b do Inciso I da Constituição estabeleceu a transferências via fundos.
19
A participação média do PIB de cada região no PIB total do país na década de noventa (1991-
2000). Destacamos o estado de São Paulo, o mais rico do país. Vide tabela A.1 no apêndice.
41
O aumento da disputa entre os estados por receita foi desencadeado por uma
postergação de definição por parte dos constituintes (deputados federais e
senadores da república que participaram da construção da Nova Constituição) de
uma lei que regulasse as concessões e isenções tributárias entre os entes da
federação. Com essa postergação e com a maioria dos estados começando a
disputar investimentos usando como instrumentos as concessões e isenções
tributárias, podemos afirmar que a Nova Constituição promoveu também uma
verdadeira “guerra fiscal” entre os entes da federação.
20
A partir disso, ainda houve uma tentativa dos estados em buscar na
legislação anterior, não revogada pela Nova Constituição, a reativação do Conselho
Fazendário (CONFAZ), um órgão criado com o objetivo de coordenar as ações dos
estados e evitar a guerra fiscal.
21
22
Todas as tentativas desse Conselho no sentido
de reduzir a “guerra fiscal” entre os estados foram infrutíferas porque as punições
possíveis nunca foram aplicadas. A morosidade da Justiça brasileira impedia que as
punições estabelecidas fossem críveis. Pela falta de instrumentos para punição, o
CONFAZ não conseguiu estabelecer uma coordenação dentro de um jogo não-
cooperativo dos estados de forma a produzir um equilíbrio sem “guerra fiscal”.
5.2. Mudança na prática de se fazer orçamento (Efeito-Bacha)
5.2.1 As finanças públicas brasileiras entre 1981 e 1994 e o Plano Real.
O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e
estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os
20
A “guerra fiscal” brasileira não ficou restrita aos governos estaduais, houve a participação de
municípios neste processo isoladamente (municípios disputando investimentos contra outros
municípios) ou em combinação com estados (na definição da localização de um novo investimento
houve aliança de estados e seus municípios contra outros estados e seus municípios).
21
Artigo g do inciso XII do artigo 155 da Constituição de 1988.
42
demais não davam a devida importância ao déficit, e buscavam combater apenas a
inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a
implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram
êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de
pensamento perderam sua credibilidade.
Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados
por economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit
fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II -
não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização.
Com isso surgiu a hipótese de que a solução poderia estar na combinação de
elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da
economia, dentre outras medidas.
Nos primeiros quatro anos da década de 80, observaram-se consideráveis
déficits fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma
década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante quatro
anos consecutivos.
A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a
"rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo.
Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos
positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar seus
compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferência" com
dois componentes principais:
1. Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o
produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no
22
Tentou-se coordenar estes benefícios através do CONFAZ (Conselho Nacional de Política
Fazendária), uma vez que a lei complementar n
0
24 de 1975 foi recepcionada pela Nova Constituição.
43
consumo (C) ou nos gastos governamentais (G), pois Y = C + G + I + (X-M).
Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decrescentes;
2. Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era
privado, houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste
externo causou um desajuste interno, pois, apesar de termos conseguido
recursos via balança comercial, não se optou pela transferência interna de
recursos através de um ajuste fiscal.
5.2.2 Início das mudanças com o Efeito-Bacha
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e
com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças
institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos
positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação
do orçamento monetário ao Orçamento Geral da União, a extinção das funções de
fomento do Banco Central, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, a
incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao Orçamento Geral
da União; e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas a
estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no
volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na
margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.
Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos
heterodoxos contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando
se passou a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e
gastos públicos crescentes.
Nenhuma tentativa resultou ser bem sucedida em termos de “guerra fiscal”.
44
A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande
abertura econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele
momento, observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo
através da "senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e,
portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi
amenizado no Brasil através de uma profunda indexação das obrigações tributárias.
Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos
públicos eram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento
seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados,
traduzindo no que ficou conhecido como "efeito-Bacha".
Apesar de todos os males causados pela inflação, as finanças públicas, como
de resto toda a economia brasileira, estavam estruturadas em cima dela e com ela
obtinham ganhos extraordinários. Em primeiro lugar, a inflação era conveniente
pelos ganhos decorrentes das aplicações financeiras, que atingiram em dois
governos cerca de 20% da RCL, embora provocasse ao mesmo tempo alguma
perda na receita tributária.
Em segundo lugar, pela defasagem do salário real, que, em pouco tempo,
ajustava os gastos com a folha aos níveis adequados à receita disponível.
Resumindo, pode-se afirmar que por trás dessa extraordinária crise das
finanças estaduais, e de todas as distorções existentes, esteve a inflação sempre
com um papel fundamental, pois:
1. Proporcionou a criação de vantagens funcionais incompatíveis com uma
situação de economia estável, por serem maiores que o crescimento real da receita,
em muitos períodos.
45
2. Propiciou a formação de enorme diferenciação salarial, através de
vantagens concedidas a categorias de maior poder reivindicatório, financiadas com
recursos provenientes do repasse insuficiente da correção às demais categorias.
3. Criou a ilusão monetária nas categorias funcionais, gerando dificuldade nas
negociações por parte do poder público.
Sobre o assunto, convém citar o que disse Fábio Giambiagi e Ana Cláudia
Além:
“É claro, de qualquer forma, que com o fim da inflação os problemas tornar-
se-iam mais transparentes. Isso porque a inflação funcionava até então como uma
espécie de ”véu”, que ocultava a incompatibilidade entre as demandas sociais e
capacidade do governo de satisfazer a elas, já que quase todas as demandas eram
atendidas, nominalmente. Portanto, o custo político de dizer “não” às reivindicações
orçamentárias, inegavelmente, aumentaria com a inflação baixa.”.
Na maioria dos países que enfrentaram altos índices inflacionários, ocorreu
queda da arrecadação, pela defasagem entre a venda do produto (período “t”) e o
recolhimento do tributo (período “t+1”). Esse fenômeno é conhecido por “efeito-
Tanzi”, em homenagem a Tanzi que realizou os estudos pioneiros sobre o assunto
(Tanzi, 1977).
No caso brasileiro, entretanto, o efeito-Tanzi não foi tão significativo, devido à
sofisticação do sistema de indexação dos tributos. Todavia, foi mais representativo o
denominado “efeito-Tanzi da despesa”, ou “efeito-Tanzi ao contrário” ou, ainda,
“efeito-Bacha”.
Segundo o “efeito-Bacha” esses ganhos decorriam da redução do valor real
dos pagamentos, em função de alterações no fluxo de caixa tendentes a retardar o
46
efetivo pagamento da despesa. Com isso, os recursos que seriam despendidos
nessa operação eram aplicados no mercado financeiro.
Os reajustes salariais, num período bem mais dilatado do que o dos preços,
também agiam no sentido de criar receita extra. Os ganhos governamentais eram
tanto maiores quanto maiores fossem as taxas de inflação e a periodicidade dos
reajustes salariais.
O Plano Real instituído com o objetivo de sanar a crise inflacionária baseou-
se na tentativa de cortar a inflação inercial e no estabelecimento de uma âncora
cambial. Neste contexto, a principal arma da política de estabilização (abertura
econômica e financeira e sobrevalorização cambial) converteu-se numa armadilha,
devido ao desequilíbrio financeiro do setor público. Pois, dada a necessidade de
manutenção de elevadas taxas de juros (para atração de recursos externos e
aumento de reservas), houve uma elevação tanto do volume da dívida interna
quanto dos seus custos de rolagem.
Com o fim do chamado “imposto inflacionário”, utilizado pelos governos para
“esconder” os recorrentes déficits e o endividamento freqüente, as gestões estaduais
se depararam com uma nova realidade, e com a necessidade de equilibrar as
contas, o que trouxe mudanças fundamentais e profundas nas administrações.
A implantação do Plano Real tornou viáveis mudanças na política de controle
do endividamento dos governos estaduais, algo complicado durante o período de
altas taxas de inflação, e que foi então facilitado com a estabilização dos preços no
Brasil.
Utilizando-se como base a Lei n. 8.728/93 e tentando tornar viável a revisão
dos acordos de rolagem das dívidas estaduais, a equipe econômica da época
apontou uma nova saída: venda das empresas estatais estaduais e o saneamento
47
das contas dos bancos estaduais. Tal proposta adquiriu forma com a promulgação
do Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturação Financeira dos Estados,
substanciado no voto do Conselho Monetário Nacional n. 162/95.
Esse programa pela primeira vez, e com o auxílio do Plano Real (no que
tange ao fim da inflação), associou o auxílio financeiro federal à reforma do setor
público estadual e ao ajuste patrimonial. Os entes que participassem do programa,
teriam como obrigação estabelecer de maneira organizada e planejada,
compromissos com metas de ajuste fiscal e saneamento financeiro, sendo
conduzidos a adotarem medidas de controle salarial dos servidores públicos e
chegando a ponto de corte do pessoal, passando por privatizações e concessões
dos serviços públicos. No que tange ao ambiente fiscal, o programa instituiu a
obrigatoriedade do controle e da redução das despesas, para isso, seria necessário:
implantar limites de remuneração e proventos; a não concessão de reajustes
salariais com percentual maior ou com periodicidade menor que a feita pelo Poder
Executivo da União; e finalmente redução do quadro funcional.
Haveria o encaminhamento mensal à Secretaria do Tesouro Nacional do fluxo
de caixa de cada estado, explicitando sua execução orçamentária, financeira e
patrimonial, junto com um relatório que demonstrasse o cumprimento das metas
estabelecidas no programa de saneamento, possibilitando um controle por parte da
Secretaria do Tesouro Nacional. Os entes subnacionais deveriam se comprometer
pelos seus órgãos, assim como se responsabilizar pela saúde financeira dos
mesmos, utilizando-se dos recursos advindos das privatizações para a redução dos
débitos atrasados.
Essas mudanças forçaram os governos estaduais a conviver efetivamente
com a restrição orçamentária por que: De 1985 até 1994 existiam bancos estaduais
48
(onde o governo estadual era o acionista majoritário) financiando qualquer déficit do
Tesouro bancado por operações de redesconto junto ao Banco Central sem
nenhuma taxa de penalidade. No fundo havia um “Banco Central” em cada estado.
Para dar cabo da inflação, o governo federal acabou com este sistema mudando
inicialmente a figura do redesconto (punitivo como deveria ser) e num segundo
momento, ao renegociar a dívida dos estados, obrigou-os a privatizar estes bancos.
Para acabar com a inflação, isto era uma condição necessária. Desta forma, o fim da
inflação começou a impor limites orçamentários aos governos estaduais.
A política de estabilização objetivada com o Plano Real determinou o fim da
maior parte da diferenciação entre os valores nominais e reais dos gastos públicos e
os ganhos da inflação da dívida não contratada. As diferenças entre as receitas
estaduais e as despesas não puderam mais ser fechadas com atrasos nos
pagamentos, ou reajustes dos salários do funcionalismo público também com atraso
ou então com valores abaixo da inflação. O que se viu, portanto, foi uma
deterioração do déficit público estadual com o fim do processo inflacionário.
O Plano Real (julho de 1994) impôs mudanças orçamentárias em todos os
níveis de governo no Brasil porque, com o fim da inflação, não havia mais a
possibilidade de se fechar às contas fiscais com financiamento inflacionário. Entre as
mudanças relevantes nesse sentido, encontra-se a forma de se fazer o orçamento.
Segundo Bacha (1994), o Executivo não fazia nenhuma restrição quanto aos
valores nominais aprovados pelo Legislativo antes do Plano Real. O Executivo
realizava em termos reais aquilo que julgava adequado. Essa possibilidade existia
porque o país enfrentava uma elevada inflação mensal que, em alguns meses,
alcançava o patamar de 80%. Nestes casos, atrasos na execução orçamentária
49
nominal geravam o desembolso real que o Executivo desejava.
23
Como se pode
observar na tabela a seguir, os ganhos de execução orçamentária em termos reais
não poderiam deixar de ser considerados com os níveis de inflação que se vivia
naquele momento:
Tabela 4: Taxas de inflação para o Brasil
Período Média
Antes do Plano Real (de 1986 a 1994) 1024,48%
Após o Plano Real (de 1995 a 2003) 8,78%
Fonte: Ipeadata.
Com o final da inflação, essa prática não poderia mais existir. O orçamento
real teria que se aproximar do nominal, e a negociação entre o Legislativo e o
Executivo deveria ser retomada para garantir uma execução orçamentária realista.
Sem dúvida, a redução na inflação determinou uma grande mudança na prática de
se fazer o orçamento.
5.3. Renegociação das dívidas dos Estados com a União
A diversidade de fontes de financiamento à disposição dos governos
estaduais tem permanecido na federação brasileira ao longo do tempo. Esta
diversidade inclui os bancos estaduais, os bancos oficiais federais, os bancos
privados, o Banco Central, o Tesouro Nacional e as empresas estatais estaduais.
Essa pluralidade de fontes ajudou muitos governos estaduais a se
endividarem de maneira recorrente, repassando o ônus para os Bancos Estaduais, e
posteriormente para o Banco Central, por não haver até então um sistema de
controle e punitivo.
23
Mesmo com a possibilidade do efeito-Tanzi. Há de se lembrar também que essa inflação elevada
acabou aumentando a indexação dos impostos para que a situação fiscal não se deteriorasse por
completo.
50
Nos últimos anos, houve diversas tentativas por parte do governo federal de
solucionar esse problema, as quais resultaram em alguns aperfeiçoamentos
institucionais:
a) a redução da capacidade de os bancos estaduais financiarem seus
acionistas controladores;
b) a renegociação da dívida externa dos estados (Lei 7.976/89);
c) a renegociação das dívidas dos estados com as instituições financeiras
federais, com a colateralização das receitas tributárias próprias (Lei 8.727/93);
d) a imposição de limites à expansão da dívida bancária dos estados;
e) a privatização de empresas estatais estaduais;
f) Lei 9.496/97 que estabeleceu critérios para disciplinar a renegociação das
dívidas.
A existência de bancos estaduais e a estrutura de incentivos que lastreiam o
relacionamento entre os bancos estaduais e seus acionistas controladores
comprometeram, em diversos episódios, a eficiência da política de estabilização.
Nessas últimas duas décadas, os bancos estaduais ilíquidos recorreram
sistematicamente a programas de recuperação do governo federal e aos
empréstimos do Banco Central.
Houve casos em que bancos estaduais de estados mais fortes política e
economicamente, nos quais a autoridade monetária em geral não pôde decidir por
uma ação saneadora, interferiram e prejudicaram ações fiscalizadoras de
autoridades econômicas. Só no final da década de 90 foi encaminhada uma solução
mais estrutural para o problema dos bancos estaduais: privatização.
Outro instrumento utilizado foi a Medida Provisória 1.612/98 que estabeleceu
mecanismos para a redução da presença do setor público estadual na atividade
51
financeira bancária, por meio da privatização, extinção ou transformação de
instituições financeiras estaduais em agência de fomento.
Um efeito ambíguo pode aparecer dessas sucessivas renegociações: se por
um lado, houve uma contribuição para o progressivo melhoramento dos mecanismos
de controle das finanças estaduais; por outro lado pode-se criar a cultura de se
incentivar o endividamento excessivo dos estados, esperando haver um socorro
financeiro futuro.
A dívida dos estados foi refinanciada pelo Tesouro Nacional com critérios
definidos pela Lei 8.727/93. O prazo de amortização é de 20 anos e o limite de
comprometimento da receita líquida real com encargos da dívida foi fixado em 9%
para 1994 e em11% para os anos subseqüentes. Essa lei representou um marco no
relacionamento institucional entre o governo federal e os estados, ao criar um
mecanismo de enforcement que diminui o risco de inadimplência. Ele consiste na
possibilidade de bloquear as receitas tributárias próprias dos estados – tipicamente,
o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) – para assegurar o
pagamento das prestações.
A expansão da dívida bancária dos estados foi limitada pela Resolução
2.008/93, do Conselho Monetário Nacional (CMN), que proíbe o aumento da
participação dos bancos privados na dívida estadual, com exceção da dívida
mobiliária; pela federalização das Antecipações de Receitas Orçamentárias (AROs)
em 1995, com refinanciamento da Caixa Econômica Federal; e pelas Resoluções
2.443/97 e 2.461/97, do CMN, e 78/98, do Senado, que na prática inviabilizaram a
expansão da dívida bancária através de AROs ou de empréstimos de médio e longo
prazos.
52
Outras medidas foram tomadas para tentar conter a expansão da dívida
estadual: a Emenda Constitucional nº 3 proibiu a emissão de dívida nova pelos
estados até dezembro de 1999; o governo federal não autoriza novos
financiamentos de instituições federais a estados em inadimplência com a União; o
Tesouro pode restringir os seus avais à dívida externa dos estados; e a Resolução
nº 11, do Senado, que estabeleceu limites para o serviço da dívida e para
empréstimos novos.
Após intensas negociações, uma série de medidas foi anunciada a partir do
final de 1995. Em dezembro daquele ano, o Conselho Monetário Nacional aprovou o
Programa de Saneamento Financeiro e de Ajuste Fiscal dos Estados. Ele previa o já
mencionado refinanciamento das AROs, além de criar linhas de financiamento para
despesas de pessoal e outras obrigações de curto prazo. Em troca, os estados eram
obrigados a adotar um conjunto de medidas de austeridade e a privatizar empresas
estatais estaduais.
A persistência das dificuldades conduziu ao anúncio de importantes medidas
no final de 1996: foi aprovada a Medida Provisória 1.560, que criou o Programa de
Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados. A iniciativa assegurou ao governo
federal amplos poderes para renegociar as dívidas mobiliárias e contratuais dos
estados.
A partir de 1997, o governo federal renegociou todas as dívidas estaduais (em
mercado, passivos não registrados) transformando a dívida dos governos estaduais
em dívida junto ao governo federal. Basicamente, depois de consolidada esta dívida,
os governos estaduais comprometiam 12% de sua receita Corrente Líquida (RCL) no
pagamento de serviços e se o pagamento do serviço fosse superior a este montante,
a diferença seria capitalizada. Alongou-se o perfil da dívida e o Senado estabeleceu
53
por meio de Resolução que os governos estaduais que não tivessem um patamar de
endividamento limitado a duas vezes a sua RCL, teriam quinze anos para se
adaptar, reduzindo (1/15) ao ano da diferença existente. Da mesma forma que
argumentamos com o fim da inflação, o refinanciamento da dívida foi outra porta a
ser fechada em termos de limite orçamentário.
Dentro ainda do âmbito da renegociação das dívidas estaduais, o Governo
Federal definiu um programa de reestruturação e saneamento do sistema de bancos
estatais estaduais. Criou-se uma linha de financiamento que seria usada na
renegociação das dívidas dos estados com os bancos estaduais e no preparo dos
entes financeiros para extinção, ou privatização, ou transformação em instituições
não-financeiras ou ainda em agências de fomento. Havia ainda a opção dos estados
escolherem pela reestruturação não abrindo mão nem do controle e nem alterando a
natureza dos seus entes financeiros, contudo, essa alternativa era pouco vantajosa
e quase que inviável financeiramente. Porém, se mesmo assim, essa opção fosse a
escolhida, o Governo federal poderia participar com no máximo 50% dos recursos
necessários para a renegociação, e os governos subnacionais teriam que comprovar
a viabilidade do projeto proposto para o saneamento, e das condições fiscais para a
manutenção do processo de reestruturação.
As negociações entre os entes federativos ocorreriam e seriam analisadas
caso a caso, ficando sob a dependência das medidas de reestruturação e ajuste
fiscal definidas no Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturação Financeira dos
Estados, cujo objetivo básico era a redução da dívida financeira total dos estados a
um patamar não superior ao da receita líquida real. Esse programa introduziu um
mecanismo de controle e supervisão global do endividamento, proibindo novas
emissões de dívidas mobiliárias até que a meta fiscal fosse alcançada e só permitiria
54
novos contratos de empréstimos caso a relação dívida / receita se mantivesse
decrescente.
Com a alteração dos controles sobre o endividamento, os entes subnacionais
deveriam mudar sua estrutura patrimonial formada nos anos anteriores e trabalhar
agora com horizontes mais estreitos, obedecendo a novas e mais rígidas metas de
ajuste fiscal. Este novo instrumento alterou a dinâmica de ajuste dos estados que
havia vindo até então, envolvendo um amplo programa de privatizações e alterações
nas relações intergovernamentais.
5.3.1 Resultados da Renegociação
A União assumiu R$ 101,9 bilhões de dívidas estaduais, sendo R$ 77,5
bilhões refinanciados pelo prazo máximo de 30 anos, a uma taxa de juros real
mínima de 6% a.a., R$ 11,4 bilhões a amortizar com receitas de privatizações
estaduais e R$ 13 bilhões referentes à diferença de encargos pela rolagem das
dívidas entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos (valores expressos
em reais constantes de 1998). O montante assumido pela União (R$ 101,9 bilhões)
equivale a 11,3% do PIB e a 77,9% da dívida líquida de estados e municípios em
dezembro de 1998.
Os pagamentos das prestações da dívida renegociada são garantidos pela
vinculação das receitas próprias dos estados e dos repasses do Fundo de
Participação dos Estados, recursos esses que podem ser bloqueados em caso de
inadimplência. Os contratos fixam limites máximos de comprometimento da receita
líquida real com os encargos da dívida. Finalmente, a emissão de dívida nova não
será permitida enquanto a dívida financeira do estado for maior do que a sua receita
líquida real anual.
55
Os déficits públicos dos estados vêm de longe e tiveram muitas causas,
desde o alto comprometimento da Receita Corrente Líquida com a folha de
pagamento, às desonerações fiscais do ICMS, antes ICM, e aos altos níveis de
investimentos, incompatíveis com a capacidade financeira. Ao longo dos tempos, as
diversas alternativas que foram utilizadas para seu enfrentamento esgotaram-se:
a) Endividamento: Para muitos estados não há mais condições de contrair
novas dívidas. Em primeiro lugar, porque a maioria não faz um resultado primário
que permita honrá-las. Em segundo lugar, porque muitos já estão acima dos limites
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
b) Inflação: Os altos índices de inflação que reduziam os valores reais das
despesas, especialmente a folha de pagamento e geravam receitas financeiras não
existem mais.
c) Alienações de bens e créditos: As principais empresas já foram privatizadas
no período 1996-1998, e os créditos foram negociados no período 1999-2002.
d) Aumento de tributos: Em 2004 foram aumentadas as alíquotas do ICMS
dos combustíveis, energia elétrica e telefonia, com muito desgaste para o Governo.
Por isso e pela dimensão da carga tributária, não há como aumentar mais.
e) Redução dos investimentos: Depois de alcançarem cerca de 30% da RCL
na década de 1970 e início da de 1980, vêm declinando, estando em torno de 7%
nos seis últimos anos. Não há como reduzir mais, sob pena de colocar em risco a
infra-estrutura estadual.
Para Bevilacqua (2002) e Stein (1999), o fim da inflação também mostrou a
impossibilidade de se continuar com o constante apoio do governo federal no
financiamento dos governos estaduais. Todos os governos estaduais tiveram que se
adaptar a essa nova realidade. Como a grande maioria deles era sócio majoritário
56
das instituições bancárias na qual depositavam seus caixas,
24
existia a possibilidade
desses governos financiarem seus déficits utilizando esses bancos (bailout). A
emissão feita de títulos da dívida dos estados por seus Tesouros era rapidamente
absorvida por essas instituições e, quando as mesmas enfrentavam problemas de
liquidez, o Banco Central mantinha linhas de crédito extremamente baratas para
financiá-las. Essa prática determinou o financiamento monetário desses governos,
sendo todas as instituições agentes emissores de moeda. Com o fim da inflação, o
término dessa prática era inevitável porque o Banco Central não poderia mais
financiar esses bancos.
Assim, após 1994, na execução do Plano de estabilização, o Banco Central
realizou intervenções nas instituições com essas características. Em muitos casos,
essa intervenção levou à privatização, enquanto em outros levou a uma negociação
e à reestruturação das dívidas estaduais.
25
Segundo Bevilacqua (2002), esse
processo teve início com a intervenção no banco do estado mais poderoso da
federação (São Paulo) em dezembro de 1994 - o Banco do Estado de São Paulo
(BANESPA). Nas negociações que se sucederam, o banco foi privatizado e a dívida
do estado foi a primeira a ser reestruturada.
26
Um claro sinal do caminho a ser
seguido em instituições similares.
A partir de 1997, já amparado por uma legislação nacional,
27
o governo
federal renegociou todas as dívidas estaduais (em mercado, passivos não
24
Bancos na qual o acionista majoritário era o governo estadual.
25
Stein (1999, pag 377) destacou que o comportamento dos bancos pertencentes aos governos
estaduais é uma forma de “bailout”: “Knowing this, state banks and governments may not be facing
hard budget constraints. Central banks bailouts to state banks that are “too big to fail” have been
important in some of the larger Brazilian states, such São Paulo and Rio de Janeiro.”
26
A elevação da taxa real de juros no ano de 1995 também foi um dos motivos apontados por
Bevilacqua (2002) para a reestruturação das dívidas estaduais. O câmbio valorizado era uma das
âncoras da estabilização da inflação. Evitava-se com essa política pressões cambiais sobre os
preços. Apesar dessa política levar a um esforço fiscal maior, o Banco Central trabalhou com juros
reais elevados para manter o câmbio valorizado. Muitos estados não conseguiram suportar essa
política somada as mudanças já apresentadas.
57
registrados) transformando a dívida desses governos em dívida junto ao governo
federal. Basicamente, depois de consolidada esta dívida, os governos estaduais
comprometeram 12% de sua Receita Corrente Líquida (RCL) no pagamento de
serviços. Se o pagamento do serviço fosse superior a este montante, a diferença
seria capitalizada. Alongou-se o perfil da dívida e o Senado estabeleceu por meio de
Resolução que os governos estaduais que não tivessem um patamar de
endividamento limitado a duas vezes a sua RCL, teriam quinze anos para se
adaptar, reduzindo - 1/15 - ao ano da diferença existente. Da mesma forma que
argumentamos com o fim da inflação, o refinanciamento da dívida foi outra porta
fechada em termos de limite orçamentário.
Com a alteração dos controles sobre o endividamento, os entes subnacionais
deveriam mudar sua estrutura patrimonial formada nos anos anteriores e trabalhar
agora com horizontes mais estreitos, obedecendo a novas e mais rígidas metas de
ajuste fiscal. Este novo instrumento alterou a dinâmica de ajuste dos estados,
envolvendo um amplo programa de privatizações e alterações nas relações
intergovernamentais. A partir desse momento, a União passaria a ter mais
mecanismos de enforcement para assegurar o pagamento das dívidas por parte dos
estados.
28
O estado de Minas Gerais tentou não pagar seu serviço no inicio de
gestão de um novo governador eleito, imediatamente o governo federal usando das
cláusulas contratuais, bloqueou o repasse de recursos para esse governo e usou
esse dinheiro para pagar o serviço. Para quem duvidava do cumprimento dessa
cláusula contratual, a partir daquele momento não se teve mais dívida de que esse
enforcement era crível.
27
Lei 9.496/97 que estabeleceu critérios para disciplinar a renegociação das dívidas entre os
governos subnacionais e o governo federal.
58
5.4. Lei de Responsabilidade Fiscal
A introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei complementar
101/2000) é vista como um marco das finanças públicas no Brasil porque
estabeleceu normas orientadoras com vistas a aprimorar a responsabilidade na
gestão fiscal dos recursos públicos. Ela é aplicável às três esferas de governo
(federal, estadual e municipal) e às três esferas de poder: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
A Lei de Responsabilidade Fiscal delimita o espaço de atuação do
administrador público no que se refere ao gasto público, introduzindo limitadores
para a criação e a manutenção de despesas. A partir de sua introdução, qualquer
nova despesa que não tenha caráter contínuo deveria ser acompanhada de uma
estimativa de impacto financeiro (trienal) e demonstrações de compatibilidade com a
lei de diretrizes orçamentárias (onde se define o orçamento). Já a criação de
despesas de caráter contínuo
29
, conforme previsto no artigo 17 da lei, deveria ser
acompanhada de alguns procedimentos: compensação com um aumento
permanente de receitas, através da elevação de alíquotas, ampliação da base de
arrecadação, majoração ou criação de tributo ou contribuição, e/ou uma redução
permanente de outra despesa.
No que tange às ações de controle da dívida pública, a LRF incorpora todo o
espírito de limites ao endividamento descritos anteriormente. Ainda acrescenta a
proibição a novas operações de crédito, internas ou externas, e obriga, a todos os
entes da federação a obtenção de resultado primário como forma de operacionalizar
a redução do endividamento aos níveis estabelecidos pela lei.
28
O enforcement para o cumprimento do pagamento do serviço das dívidas dos estados junto ao
governo federal era forte. Caso os estados não pagassem esse serviço, o governo federal tinha
amparo legal para confiscar as transferências que deveriam ser feitas de forma a cobrir o pagamento.
59
Como se pode observar, na quase totalidade, as ações apresentadas são no
sentido de tornar mais hard a restrição orçamentária dos governos estaduais.
Passemos então a análise empírica de nosso trabalho.
6. Análise empírica
Para testar se as mudanças tiveram realmente o impacto esperado,
realizaremos nossas estimativas utilizando Least Squares Dummy Variable Model
(LSDV). Nossa amostra consiste de 26 estados brasileiros e um Distrito Federal
entre os anos de 1986 e 2003.
Para controlar a existência de possíveis diferenças de estado, utilizamos
dummies identificando-os, embora as mesmas não sejam reportadas nos testes.
Mesmo que essas características sejam difíceis de medir (por exemplo, fatores
culturais de cada região), uma regressão, com dados agrupados, sem o devido
controle, apresentaria um viés nas estimativas dos coeficientes. Não controlamos
diferenças de tempo porque as mesmas estariam em colinearidade com as variáveis
representativas do ciclo político. Nos testes de robustez incorporamos uma variável
de tendência para verificar se existiriam fatores comuns afetando o tamanho dos
diferentes estados. Todas as estimativas apresentaram inicialmente padrões
heterocedásticos e de autocorrelação que foram devidamente corrigidos.
Não controlamos o comportamento do tamanho dos governos estaduais pelo
seu endividamento de maneira defasada porque só existem dados de dívidas
disponíveis no Banco Central a partir de 1994. Gostaríamos também de ter
controlado o comportamento dos governos estaduais pela inflação e pela taxa de
desemprego. Contudo, isso também não foi possível porque esses dados estão
29
Despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para
o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
60
disponíveis apenas para algumas capitais.
30
Testamos inicialmente algumas
configurações alternativas em termos de variáveis econômicas e sócio-econômicas
antes de chegarmos à versão apresentada. Ficamos com as melhores variáveis de
controle na especificação. Nos testes iniciais incorporamos, por exemplo, a taxa de
crescimento do produto dos estados e o percentual de pessoas abaixo da linha de
pobreza.
6.1. O Modelo
O modelo geral que foi considerado nas nossas estimações foi o seguinte:
tititititi
tititititiiti
LRFÃORENEGOCIAÇREALÃOCONSTITUIÇ
CICLOCICLOCICLOPOLXY
,,9,8,7,6
,5,4,3,2,1,
432
εββββ
βββββα
+++++
++++++=
[1]
em que t (anos) = 1986,.......,2003; i (estados) = 1,....,27 e ε
i,t
é o termo aleatório.
Para representar o tamanho dos governos (Y
i, t
) utilizamos o gasto total de
cada governo subnacional excluído o pagamento de serviços e amortizações
dividido pelo PIB do próprio estado.
31
Controlamos o comportamento do tamanho
dos estados por variáveis econômicas e políticas.
Como variáveis econômicas de controle (X
i,t
), utilizamos a renda per capita, a
participação das transferëncias do governo federal na receita dos estados e o
percentual da população no estado com idade supeior a sessenta e cinco anos. A
renda per capita nos dará a idéia da capacidade tributária dos estados uma vez que
o maior imposto arrecadado pelos governos estaduais é um imposto sobre consumo,
o ICMS.
32
Se valer a lei de Wagner nos governos estaduais, à medida que a renda
per capita aumenta, aumenta o consumo e portanto o montante arrecadado também
30
Inflação e taxa de desemprego são variáveis usadas em painel considerando países. Veja Tavares
(2002).
31
Os dados de gasto foram retirados do site da Secretaria do Tesouro Nacional
(www.tesouro.fazenda.gov.br).
61
aumentar. Isso provoca um aumento nos gastos. Contudo, estudos empíricos não
têm corroborado essa lei. Segundo Borcherding e Lee (2002), isso acontece porque
a elasticidade-renda estimada é geralmente menor do que um.
A participação das transferências do governo federal na receita dos estados é
uma variável importante para explicar o comportamento dos governos subnacionais
A importância das transferências em governos subnacionais como fonte de recursos
pode ser visto nos trabalhos de Oates (1985, 1989), Zax (1989), Bevilacqua (2002),
Stein (1999), e Seitz (2000). No caso brasileiro, a inclusão dessa variável também se
justifica pela existência de um forte vínculo dos gastos dos governos estaduais com
essas transferências
33
e o peso exagerado das mesmas na receita de alguns
estados.
34
O uso dessa variável impediu-nos de utilizar na estimativa qualquer outra
variável que pudesse diferenciar a região: produto per capita ou uma dummy de
região para captar as diferenças existentes. Isso ocorreu porque, como já
mencionamos, a regra montada para a distribuição das transferências leva em
consideração a renda per capita, tamanho do território e população. Não sabemos
intuitivamente qual seria o efeito dessa variável em termos de resultado fiscal. Nossa
fonte de dados para a construção dessa variável foi a Secretaria do Tesouro
Nacional.
O percentual da população no estado com idade superior a sessenta e cinco
anos é utilizado porque grande parte dos gastos da área social dos governos é
direcionado para pessoas com essa idade. Essa é uma variável de controle utilizada
em diversos trabalhos também. Alesina, Hausman, Hommes e Stein (1999) é um
exemplo. Como muitos dos recursos na área de saúde e previdência são drenados
32
Os dados de renda per capita foram retirados do sitio do IPEADATA (www.ipeadata.gov.br).
33
Grande parte das transferências é vinculada a despesas pré-estabelecidas em lei.
34
A media de transferências na receita total dos estados entre 1986 e 2003 foi de 38,82%. A menor
observação obtida foi de 28% e a maior foi de 99,1%.
62
por esse grupo especifico da população,
35
esperamos que à medida que esse grupo
aumente na população total dos estados, as despesas totais cresçam.
36
Como variável política de controle (POL
i,t
) utilizamos
37
a fracionalização total
da Assembléia Legislativa. A fracionalização é definida como a probabilidade de se
conseguir que dois legisladores pertençam ao mesmo partido a partir de escolhas
independentes e aleatórias. Os valores da fracionalização variam entre 0 e 1.
Embora intuitivamente acredite-se que uma larga fracionalização leve a um aumento
nos gastos, não existem evidências conclusivas desse efeito em diferentes amostras
de países. Os trabalhos de Ricciuti (2004), Volkerink e de Haan (2001) são alguns
exemplos. A questão para os resultados inconclusivos não está nos efeitos da
fragmentação política sobre os resultados fiscais mas na variável utilizada como
proxy para representá-la. A melhor proxy para representar a fragmentação política
no trabalho desses autores foi o número de ministros gastadores.
38
Apesar disso,
resolvemos trabalhar com a fracionalização por dois motivos: 1) não tinhamos
informações suficientes para construir uma variável representativa do número de
secretários estaduais gastadores para os estados. 2) Cossio (2001) já havia
utilizado a fracionalização como a variável representativa da fragmentação do
sistema partidário nos estados brasilieiros e observou que quanto mais
fracionalizado foram os governos, maiores foram as despesas, o que, na visão dele,
dificultaria um ajuste. Esperamos que uma maior fracionalização das Assembléias
35
O governo federal é responsável pelos gastos de aposentadoria de seus funcionários e pelos gastos
da aposentadoria pública destinada a trabalhadores do setor privado (urbano e rural). Os governos
estaduais apenas pela aposentadoria de seus funcionários.
36
Para não reduzirmos muito o número de observações nas estimativas, construímos o percentual
dessa população por estado nos anos de 1991 e 1994 pela média do ano anterior e posterior a eles.
Nossa fonte para esses dados foi o IPEADATA (www.ipeadata.gov.br)
37
São raros os artigos da literatura que captam a influencia de variáveis políticas em resultados de
governos subnacionais. Entre eles podemos citar Alt e Lorroy (2002), Steizler (2003).
38
Computa-se no caso de países o número total de ministros excetuando-se o primeiro-ministro e o
ministro das finanças que claramente possuem atividades de controle sobre os gastos. Perotti e
Kontopoulos (2002) usam essa medida.
63
estaduais leve, se o mercado político não apresentar imperfeições, a um tamanho de
governo maior.
39
Controlamos também o ciclo eleitoral. Isso já foi feito na literatura em diversos
trabalhos (Alesina, Roubini e Cohen, 1997; e Blais e Nadeau, 1992). Como nosso
foco é o tamanho do governo como resultado da restrição orçamentária, nosso ciclo
eleitoral foi construído levando em conta a forma como o orçamento se realiza. No
Brasil, governador e Assembléia Estadual são eleitos em outubro/novembro por
eleições diretas, e ao assumirem no ano seguinte, herdam o orçamento para
executar da legislação anterior. Na verdade o ciclo político do governo em termos de
execução começa no segundo ano de mandato. Assim sendo, nosso ciclo será em
função do que ele encontra no primeiro ano de governo e o ciclo passa a ser
construído em função desse ano. Temos três variáveis representando esse ciclo: a
variável CICLO_2 representa o segundo ano de governo, a variável CICLO_3
representa o terceiro ano de governo e a variável CICLO_4 corresponde ao último
ano de governo e coincide com o ano eleitoral.
A variável CONSTITUIÇÃO será uma dummy com valor 0 até 1988 e 1 a
partir de 1989, não sabemos ao certo qual será o impacto dessa sobre o tamanho
dos governos estaduais. A variável EFEITO-BACHA, representativa dos efeitos
orçamentários do Plano Real, ao que tudo indica, aumentou o tamanho da restrição
orçamentária provocando uma redução no tamanho dos governos estaduais: os
orçamentos ficaram sem contar com a inflação para o controle real dos gastos (valor
0 até 1994 e 1 a partir de 1995). A variável RENEGOCIAÇÄO, representativa da
renegociação da dívida dos governos estaduais, será uma dummy com valor 0 até
1997 e 1 para o período posterior. No mesmo sentido do Plano Real, teríamos a
Renegociação que aparentemente representou um “choque” negativo restringindo o
39
Os dados de fragmentação foram retirados do sitio do IUPERJ (www.iuperj.br ).
64
endividamento dos governos estaduais, e conseqüentemente impactando
negativamente nos gastos estaduais. Finalmente, temos a Lei de Responsabilidade
Fiscal com valor 0 até 1999 e 1 a partir de 2000.
6.2. Resultados empíricos
Na tabela a seguir, apresentamos os resultados de nossa investigação.
Controladas as variáveis econômicas e políticas necessárias e que foram indicadas
através da revisão da literatura, veremos que mudanças institucionais de impacto na
restrição orçamentária determinaram o tamanho dos governos estaduais do Brasil de
maneira robusta, e qual foi o sentido desse impacto, se positivo, aumentando o
tamanho dos governos subnacionais, ou negativo, provocando uma diminuição em
seu tamanho.
Tabela 5: Painel de estimação do Tamanho dos Governos Estaduais
Variáveis independentes [1] [2]
PIB per capita 0,0171*
0,0681
(1,91)
(-1,01)
TRANSFERÊNCIAS
0,0774
(-1,22)
POP_60 -1,5714* -1,4978*
(1,99) (-1,81)
FRACIONALIZAÇÃO
-0,0047
(-0,01)
CICLO_2 -0,0587*** -0,0598***
(4,99) (4,86)
CICLO_3 -0,0574*** -0,0471***
(4,78) (5,32)
CICLO_4
0,0065
(-0,72)
CONSTITUIÇÃO 0,0321*** 0,0398***
(2,97) (3,47)
EFEITO BACHA -0,0570*** -0,0784***
(4,32) (5,27)
RENEGOCIAÇÃO DAS
DÍVIDAS
-0,0398*** -0,0298**
(2,02) (2,41)
LRF 0,0587*** 0,0494***
(3,72) (-3,02)
65
Constante 0,7211*** 0,7415***
(7,99) (11,02)
Nº de observações
304 320
Nº de estados
27 27
R
2
0,87 0,89
Wald Test - χ
2
1122,7 1111,7
Note: A estatística z esta entre parênteses; * representa significância ao
nível de 10% ** representa significância ao nível de 5%; ***representa
significância ao nível de 1%.
A tabela 5 reporta os resultados das estimativas de nosso modelo. A
diferença entre a estimativa [1] e [2] é que na estimativa [2] deixamos apenas as
variáveis que foram significantes ao nível de 5%. Sendo assim, excluímos as
variáveis TRANSFERÊNCIAS, FRACIONALIZAÇÃO e ELEIÇÃO (CICLO_4).
Como a regra de transferências de receitas do governo federal para os
estados passa por uma regra que considera como parâmetros a renda per capita,
população e densidade territorial, a presença da variável PIB per capita pode ter
puxado significância dessa variável. Por isso, seu resultado não foi significante.
Talvez a não significância da variável FRACIONALIZAÇÃO seja um problema
de medida. Como já dissemos, Ricciuti (2004) e Volkerink e de Haan (2001) não
obtiveram significância utilizando a fracionalização como “proxy” de fragmentação
nos seus testes para resultados fiscais dos países. Para esses autores, a
significância só foi alcançada quando os mesmos utilizaram o número de ministros
gastadores como “proxy” de fragmentação. Infelizmente não pudemos construir uma
variável que nos dê o número de secretários estaduais gastadores, pois caso
contrário a utilizaríamos alternativamente a variável fracionalização.
Foi surpreendente a não significância do ano de eleição (CICLO_4) no ciclo
de quatro anos de governo dos estados. Como a dummy do primeiro ano foi deixada
de fora, intuitivamente esperaríamos que o quarto ano de governo, ano da eleição,
produziria um tamanho de governo maior em relação ao primeiro ano de governo.
66
Passemos à análise das variáveis econômicas, políticas e institucionais que
foram significantes ao nível de 10%: a variável PIB per capita foi significante ao nível
de 5% e apresentou o sinal esperado. Como esperávamos nesse caso, valeu a lei
de Wagner: à medida que a renda per capita nos estados aumentou, arrecadou-se
mais impostos e gastou-se mais. A variável POP_60 produziu um efeito não
esperado. Achávamos que à medida que o percentual de população acima de
sessenta anos aumentasse na população total de cada estado, teríamos um
aumento com gastos com saúde e previdência (prioritários a demanda dessa faixa
da população) e, por conseqüência, no total.
40
A variável CICLO_2, correspondente ao segundo ano de governo, apresentou
um resultado esperado num governo que possui um mandato de quatro anos: um
gasto menor em relação ao primeiro ano de mandato. O que não esperávamos
também foi o sinal da variável CICLO_3. Achávamos que em relação ao primeiro
ano de mandato, o terceiro ano já seria de expansão nos gastos.
Com relação às variáveis institucionais, objeto principal de estudo desse
trabalho, a variável CONSTITUIÇÃO apresentou sinal positivo. Não sabíamos ao
certo qual seria o resultado da Nova Constituição sobre o tamanho dos governos
estaduais porque ela tinha um efeito duplo sobre a restrição orçamentária: promovia
um aumento no percentual de transferência para esses governos, ao mesmo tempo
em que desfraldava a guerra fiscal entre eles. De qualquer forma, pelo sinal, ou o
efeito das transferências foi maior que o efeito da guerra fiscal sobre a restrição ou o
segundo efeito não foi relevante.
40
Ao contrário da situação de outros países, os gastos com previdência nos governos estaduais
existem e são destinados exclusivamente a funcionários públicos.
67
O efeito Bacha, pós-Plano Real e a reestruturação das dívidas com os
estados, tiveram o efeito esperado: negativo. Tornaram a restrição orçamentária dos
estados mais fortes (hard budget) e levaram a um tamanho de governo menor.
Surpreende-nos o sinal alcançado pela Lei de Responsabilidade Fiscal:
positivo. Por tratar-se de uma lei de gestão dando inúmeras limitações aos gestores
em termos de limitações para gasto e endividamento, esperávamos um sinal
negativo e forte. Como ela foi implantada em 2000 e nosso estudo vai até 2003,
talvez um trabalho com uma série mais extensa no futuro seja mais revelador.
6.2.1. Robustez e sensibilidade
6.2.1.1. Efeitos individuais ou em grupos dos estados.
Uma questão óbvia a ser perguntada é se um estado específico está atuando
como uma força particular de modo a produzir os resultados encontrados (estado
outlier). Diferente de um efeito de estado e, por extensão, de um efeito temporal que
poderia responder a essa questão, é sempre possível que um estado em particular
esteja produzindo um efeito indevido sobre o efeito das variáveis institucionais. Para
responder a essa questão, as regressões foram reestimadas omitindo um estado de
cada vez para estimar a equação como base para um teste de Chow Predictive. Os
resultados são dados no Apêndice (tabela A.5). Pelo que se pôde observar nesses
resultados, apesar das grandes diferenças regionais existentes no Brasil, nenhum
estado está afetando o resultado encontrado na segunda estimativa da tabela 4.
Todas as mudanças institucionais que ocorreram foram uniformes entre os estados
demonstrando que os resultados são muito robustos.
68
6.2.1.2. Tendência temporal
Quando realizamos testes preliminares sem as variáveis de ciclo político,
controlando a estimativa com dummies de ano e dummies de estado, percebemos
que até o ano de 1994, o coeficiente das dummies de tempo era negativo, mas,
após o ano de 1995, tornavam-se positivos. Talvez a tendência temporal tivesse
condicionando os resultados encontrados inicialmente na tabela anterior uma vez
que se incluíram nos resultados anteriores apenas as dummies de estados para se
evitar colinearidade das variáveis representativas do ciclo político com dummies
temporais. Para verificarmos essa possibilidade e eliminar o problema de
colinearidade das dummies de tempo com as variáveis de ciclo político, resolvemos
incluir nos testes da tabela 6 (estimativa 2), uma variável de tendência temporal
(TENDÊNCIA). O resultado da estimativa utilizando-se essa variável encontra-se na
tabela a seguir:
Tabela 6: Variáveis significantes e variável de tendência temporal
Variáveis
independentes [1] [2] [3] [4] [5]
TENDÊNCIA -0,0059*** 0,0150***
-0,0019 -0,0009 -0,0018
(-4,02) (-7,99)
(-0,57) (-0,22) -0,48
POP_60
-1,1748 -1,2745
-1,4875*
-1,5874
-1,5324*
(-1,32) (-1,22)
(-1,58)
(-1,68)
(-1,79)
CICLO_2 -0,0471*** 0,0512*** 0,0298*** 0,0324*** 0,3044***
(6,23) (5,84) (4,02) (4,12) (4,25)
CICLO_3 -0,0401*** -0,0198*** 0,0223*** -0,0268*** 0,0421***
(3,82) (3,13) (2,99) (2,73) (3,87)
CICLO_4 0,0174*
-0,0078 0,0102 0,0136 0,0134
(-1,58)
(-0,54) (-1,01) (-1,21) (-0,98)
CONSTITUIÇÃO
0,0987*** 0,0587*** 0,0487** 0,0487**
(7,01) (3,83) (-2,21) (-2,32)
EFEITO BACHA
-0,0872*** -0,0912*** -0,0784***
(5,97) (5,30) (4,930).
RENEGOCIAÇÃO
DAS DÍVIDAS
-0,0081 -0,0287
(-0,21) (-1,19)
LRF
0,0598***
(3,23)
Constante 0,7142*** 0,7424*** 0,7214*** 0,7002*** 0,7421***
69
(12,01) (11,23) (10,99) (10,77) (10,99)
Nº de
observações
320 320 320 320 320
Nº de estados
27 27 27 27 27
R
2
0,78 0,81 0,81 0,82 0,84
Wald Test - χ
2
922,7 988,4 1010,2 1001,1 1178,2
Note: A estatística z esta entre parênteses; * representa significância ao nível de 10%; **
representa significância ao nível de 5%; *** representa significância ao nível de 1%.
Fomos adicionando cada uma das mudanças institucionais mantendo em
todas as estimativas as variáveis relativas ao ciclo político (CICLO_2, CICLO_3 e
CICLO_4) e a variável representativa do percentual da população acima de sessenta
anos (POP_60) para observar se a tendência temporal estava capturando a
significância das mesmas.
41
A variável POP_60 manteve o mesmo sinal da estimativa [2] da tabela 4
embora em algumas das estimativas ela tenha perdido significância (ao nível de
10%). O sinal da variável CICLO_2, na presença da variável TENDÊNCIA e das
variáveis institucionais mudou completamente de sinal, passando a determinar um
crescimento no tamanho dos governos estaduais (primeiro orçamento feito pelo
vencedor do pleito). O sinal da variável CICLO_3 alterou-se dependendo da variável
institucional presente na estimativa. Novamente a variável CICLO_4 não foi
significante na presença do ciclo político.
O efeito da reestruturação do débito (RENEGOCIAÇÃO DAS DÍVIDAS), na
presença da variável TENDÊNCIA, manteve seu sinal negativo, mas nunca
apresentou significância. O seu sinal estava sendo condicionado pela tendência
temporal, portanto em síntese, o resultado dessa variável não se mostrou robusto.
Por outro lado, tanto a variável CONSTITUIÇÃO, EFEITO BACHA e LRF,
mantiveram os mesmos sinais encontrados anteriormente. Sem dúvida, de todas as
mudanças institucionais que ocorreram na restrição orçamentária dos estados,
70
esses resultados são os mais robustos. A Nova Constituição provocou um aumento
no tamanho dos governos estaduais. A nova forma de se fazer orçamento a partir da
impossibilidade de se contar com a inflação na execução dos gastos provocou uma
redução no tamanho dos governos estaduais. E, por fim, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, uma lei de maior gestão e controle, para nossa surpresa, como já dito,
determinou um aumento no tamanho desses mesmos governos.
7. Conclusões
Esse trabalho mostrou a importância da construção dos canais institucionais
quando se estuda o efeito da descentralização sobre o tamanho dos governos
subnacionais. No caso do Brasil, observamos que a descentralização foi
acompanhada por um conjunto de mudanças nas instituições orçamentárias que
determinaram a redução do tamanho dos governos estaduais ao longo do tempo.
Basicamente essas mudanças foram promovidas pelo governo federal e
aconteceram no sentido de tornar a restrição orçamentária dos governos estaduais
mais hard.
Das mudanças nas instituições orçamentárias encontradas na literatura, três
deles se mostraram importantes empiricamente na determinação do tamanho dos
governos subnacionais: A Nova Constituição implantada em 1988, a mudança na
forma de fazer orçamento (Efeito-Bacha) e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Nova Constituição, apesar de efeitos contraditórios em função do grande
número de mudanças, promoveu um aumento no tamanho dos governos estaduais
porque transferiu mais recursos para eles. A mudança na forma de se fazer
orçamento (Efeito-Bacha) promoveu uma redução no tamanho dos governos
41
Apesar da não significância da variável CICLO_4, na tabela IV do Apêndice, resolvemos manter
nesses testes o ciclo político como um todo.
71
estaduais porque impediu que a prática de executar o orçamento ficasse a
disposição do Executivo sem nenhuma negociação com o Legislativo. A Lei de
Responsabilidade Fiscal promoveu um aumento do tamanho dos governos
estaduais embora seja uma lei que privilegia a gestão dando inúmeras limitações
aos gestores em termos de gasto e endividamento e impondo diversas restrições
administrativas. Contudo, como essa lei foi implantada em 2000 e os dados
disponíveis vão até 2003, talvez um trabalho com uma série mais extensa no futuro
seja mais revelador em termos de resultado. Todos esses resultados foram bastante
robustos.
Com relação à Renegociação das Dívidas entre estados e União, os
resultados demonstram que ela representou um choque negativo no tamanho dos
governos estaduais brasileiros, provocando num primeiro momento uma diminuição
no nível dos gastos, mas que não foi forte o suficiente para provocar uma mudança
de nível desses gastos. O efeito político representado pelo ciclo eleitoral nas
variáveis CICLO_2, CICLO_3 e CICLO_4 apresentou os resultados esperados na
Tabela 4. No caso dos dois primeiros, percebemos que houve uma tendência à
diminuição dos gastos governamentais, o que na literatura consta como um ajuste
inicial do orçamento. A variável CICLO_4 que representa o ano eleitoral não se
apresentou significante, e quando isso unicamente ocorreu na Tabela 5, ela se
mostrou positiva, o que era esperado. Novamente pela literatura, teríamos que no
ano eleitoral haveria uma tendência maior a gastar por conta de possíveis retornos
na eleição.
As variáveis de controle: Transferências e Fracionalização não apresentaram
resultados significantes, enquanto que a variável que representa a porcentagem de
população acima de 60 anos, POP_60, apresentou resultado significante e negativo,
72
pois essa parcela da população requer maiores gastos da previdência, a qual é
responsabilidade do governo federal, e não estadual.
Concluímos então que os resultados mais robustos e significantes para se
explicar o comportamento de aumento ou diminuição no tamanho dos governos
subnacionais, são os das seguintes mudanças institucionais: a Nova Constituição
Federal de 1988, o Efeito-Bacha e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
8. Referências bibliográficas
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9. Apêndice
Tabela A.1 – Participação das regiões no PIB brasileiro – Média de 1986 a 2003
Regiões Participação do PIB da região no PIB
total do país
Centro-Oeste 9,51%
Norte 4,49%
Nordeste 12,58%
Sul 17,26%
Sudeste 56,15%
São Paulo 33,73%
Fonte: IPEA. O cálculo do PIB foi feito a valores constantes de 2000
76
Tabela A.2- Participação das transferências intergovernamentais nas receitas
estaduais – Média de 1986 a 2003
Estados
% das receitas de
transferências sobre as
receitas orçamentárias
Acre 71,13%
Alagoas 45,57%
Amapá 69,17%
Amazonas 25,36%
Bahia 24,78%
Ceará 31,33%
Distrito Federal 57,78%
Espírito Santo 18,98%
Goiás 13,14%
Maranhão 53,78%
Mato Grosso 21,54%
Mato Grosso do Sul 16,65%
Minas Gerais 15,78%
Pará 35,25%
Paraíba 49,36%
Paraná 13,87%
Pernambuco 27,47%
Piauí 54,41%
Rio de Janeiro 13,56%
Rio Grande do Norte 48,23%
Rio Grande do Sul 11,54%
Rondônia 49,64%
Roraima 67,58%
Santa Catarina 14,25%
São Paulo 7,08%
Sergipe 43,36%
Tocantins 62,25%
Fonte: Elaboração própria dos autores. Dados do IPEADATA.
Tabela A.3.- Dados Sumarizados
Variáveis Obs Média
Desvio
Padrão Min Max
GASTO
428 0.2774 0.1875 0.0114 0.9754
PIB
428 0.0351 0.0379 -0.0747 0.2368
PIB per capita
429 1.2028 1.2037 -2.1571 4.7012
TRANSFERÊNCIAS
423 0.2253 0.1933 0.0011 0.7703
Transferências
Const + Voluntárias
428 0.3490 0.2114 0.0231 0.8727
POP_60
320 0.0701 0.0191 0.0227 0.1201
FRACIONALIZAÇÃO
385 0.7777 0.0951 0.4980 0.9
FRACIONALIZAÇÃO
* ELEIÇÃO
385 0.1505 0.3070 0 0.894
77
Tabela A.4.- Testes F que serviram como base para o teste de Falha Preditiva
Soma dos
Quadrados
dos resíduos
Graus de
liberdade
Observações
por estado
Teste
F p-Valor Estado
1,2875 34 320
Amostra como um
todo
1,0254 33 308 1,3236 0,1547 Acre
1,3265 33 308 0,4312 0,9652 Alagoas
1,0254 33 308 1,3985 0,1452 Amapá
1,3345 33 308 0,4785 0,9452 Amazonas
1,3587 33 308 0,2514 0,9978 Bahia
1,3021 33 308 0,2785 0,9956 Ceará
1,2564 33 308 0,6952 0,7954 Distrito Federal
1,2784 33 308 0,1985 0,9998 Espírito Santo
1,2854 33 308 0,3125 0,9987 Goiás
1,2548 33 308 0,5021 0,9352 Maranhão
1,1985 33 308 1,2321 0,2014 Mato Grosso
1,2415 33 308 0,6521 0,8254 Mato Grosso do Sul
1,2564 33 308 0,3965 0,9852 Minas Gerais
1,2845 33 308 0,1254 0,9999 Pará
1,2845 33 308 0,1145 0,9999 Paraíba
1,2548 33 308 0,7845 0,7021 Paraná
1,2548 33 308 0,4321 0,9784 Pernambuco
1,2546 33 308 0,5800 0,8874 Piauí
1,2658 33 308 0,2101 0,9998 Rio de Janeiro
1,2548 33 308 0,6952 0,7952 Rio Grande do Norte
1,2745 33 308 0,2745 0,9985 Rio Grande do Sul
1,1985 33 308 1,1145 0,2154 Rondônia
1,2054 33 308 1,2745 0,1985 Roraima
1,2546 33 308 0,5845 0,8875 Santa Catarina
1,2854 33 308 0,2741 0,9992 São Paulo
1,2896 33 308 0,3325 0,9985 Sergipe
1,1524 33 312 1,2654 0,1652 Tocantins
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