( PDF ) A poeira, as pedras e a água. O programa um milhão de cisternas em Tobias Barreto-SE

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

AREA DE CONCENTRAÇÃO: DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PROGRAMA REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

A POEIRA, AS PEDRAS E A ÁGUA: O Programa Um Milhão de Cisternas em Tobias

Barreto-SE

maio - 2005

São Cristóvão – Sergipe

Brasil

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PROGRAMA REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

A POEIRA, AS PEDRAS E A ÁGUA: O Programa Um Milhão de Cisternas em Tobias

Barreto-SE

Dissertação apresentada como requisito parcial à obtenção do

grau de Mestre no Curso de Pós-Graduação em

Desenvolvimento e Meio Ambiente do Programa Regional

de Desenvolvimento e Meio Ambiente do Núcleo de Estudos

do Semi-árido da Universidade Federal de Sergipe na

Área de Concentração Desenvolvimento Regional

Orientadora: Profª. Drª. TÂNIA ELIAS MAGNO DA SILVA

Autora: Daisy Maria dos Santos

maio - 2005

São Cristóvão – Sergipe

Brasil

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FICHA CATALOGRÁFICA

ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL DA

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

em Tobias Barreto-SE / Daisy Maria dos Santos. -- São Cristóvão,

Santos, Daisy Maria dos

S237p A poeira, as pedras e a água: o Programa Um Milhão de Cisternas

2005.

xxxp. : il.

Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Meio

Ambiente) – Núcleo de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio

Ambiente, Programa Regional de Desenvolvimento e Meio

Ambiente, Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa, Universidade

Federal de Sergipe.

1. Desenvolvimento sustentável – Município de Tobias Barreto,

SE. 2. Políticas públicas – Recursos hídricos – Município de

Tobias Barreto, SE. 3. Políticas públicas – Recursos

hídricos – Região do semi-árido sergipano. 4. Abastecimento

de água – Município de Tobias Barreto, SE. I. Título.

CDU 504.06:628.1(813.7Tobias Barreto)

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: DESENVOLVIMENTO REGIONAL

PROGRAMA REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

A POEIRA, AS PEDRAS E A ÁGUA: O Programa Um Milhão de Cisternas em Tobias

Barreto-SE

Dissertação de Mestrado defendida por Daisy Maria dos Santos e aprovada em 30 de junho de

2005 pela banca examinadora constituída pelos doutores:

________________________________________________

Profª Drª Tânia Elias Magno da Silva – Orientadora

Universidade Federal de Sergipe

________________________________________________

Prof. Dr. José Antônio Spinelli Lindoso

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

________________________________________________

Prof. Dr. Ricardo Oliveira Lacerda de Melo

Universidade Federal de Sergipe

AGRADECIMENTOS

A João Antônio e Lauro, meus filhos, cuja compreensão em tão tenra idade me comove e cujo

amor tão intenso e verdadeiro que nos une, fortalece-me.

A minha mãe, Lisete dos Santos, pelo apoio em todas as horas e às minhas irmãs, Joana d’Arc

e Diana, pelas inumeráveis ajudas.

A todos da família Augusto, em cujo clã pude ter a exata dimensão de família. Sou

especialmente grata a Lúcia, Maria Augusta, Bárbara, Eduardo, Priscila e Antônio, pelo

valioso apoio.

A minha orientadora Profª. Drª. Tânia Elias Magno da Silva, por quem sempre nutri

admiração intelectual, e cujas análises firmes, profundas e por vezes ásperas, me fez sentir na

pele todo o rigor do conhecimento científico, ensinamentos que devo levar comigo pelo resto

da minha vida acadêmica.

Ao Prof. Dr. Ricardo Oliveira Lacerda de Melo, pelo imprescindível apoio acadêmico e

profissional, além do interesse efetivo em contribuir para a conclusão deste trabalho.

Ao médico e professor Rosauro Luna Torres, pelo tratamento sobretudo humano e sensível.

A todos os colegas da turma 2003, especialmente à Mírian Guedes, pela amizade e

companheirismo construídos no calor das horas de angústias e incertezas..

A Adelmo Pires, coordenador estadual do P1MC, e Ribeiro, técnicos do CDJBC, pelos

documentos disponibilizados, informações e facilitação da entrada nos povoados.

A todos os homens e mulheres dos povoados base da pesquisa.

A Elenilza, Sr. Cici, Amadeo e Edilene (Macacos), Delza (Caripau), Everaldo e Leuzinha

(Mocambo II), Sr. João de Titio e esposa (Mocambo I), Marlene e Sr. Dedé (Curtume) por

todo o apoio e interesse em oferecer informações e pela hospitalidade com que me acolheram,

tornando minha permanência nos povoados muito mais proveitosa e agradável.

A Rosa Gomes Vieira, diretora da BICEN/UFS, sempre acessível e prestimosa.

As minhas colegas da PROEX, Profª Izaura, Elza, Aldenir, Angélica, Marivalda e Alcidéa,

companheiras solidárias no cotidiano e sempre prontas a ajudar quando necessário.

Aos professores e professoras do Departamento de Serviço Social, em especial Profª Marlene

Alves, Profª Msc. Nadja Leite, incentivadoras e amigas; Profª Drª Maria Helena Santana Cruz,

Profª Drª Maria da Conceição Vasconcelos (Lica) e Prof. Dr. Eliano Sérgio Azevedo Lopes,

por me incluírem entre suas inúmeras ocupações para ajudas acadêmicas.

Ao engenheiro Paulo Rezende e ao arquiteto Geraldo Moraes Motta Filho, do DER-SE, pela

configuração e concessão de mapas.

“Nunca me esquecerei deste acontecimento

na vida de minhas retinas tão fatigadas[...]”

Carlos Drummond de Andrade

RESUMO

Este estudo tem como referência, para investigação e análise, o acesso à água das populações

pobres de áreas isoladas do Agreste Semi-árido de Tobias Barreto, a partir das ações do

Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC). O P1MC é uma política pública não estatal

fundada nos marcos da reforma do Estado, no esgotamento das políticas verticais de

desenvolvimento rural federal e estadual, na persistência dos problemas de

subdesenvolvimento do Nordeste rural, em especial na região do semi-árido e na emergência

do conceito de desenvolvimento sustentável a partir da ECO-92. Concebido na vertente

metodológica derivada do Projeto Áridas, prevê uma ação articulada no território do semi-

árido visando acoplar às suas premissas básicas de quebra do monopólio do acesso à água, a

terra e outros meios de produção e de preservação, uso sustentável e recomposição ambiental

dos recursos naturais do semi-árido, outras ações de políticas públicas capazes de suprir as

necessidades humanas básicas daquelas populações em termos de educação, saúde, trabalho,

terra, meio ambiente, lazer, tecnologia e assistência. O P1MC, guiado pelo referencial da

Convivência com o Semi-árido em contraposição à idéia de combate à seca que perpassou as

políticas para o semi-árido até a década de 1980, tem como princípios norteadores gestão

compartilhada, parceria, descentralização e participação, mobilização social, educação cidadã,

direito social, desenvolvimento sustentável, fortalecimento da sociedade civil e a construção

de uma nova cultura política capaz de romper com o domínio do clientelismo e do

assistencialismo.Defronta-se nos áridos recônditos de Tobias Barreto, com o desafio do

enfraquecimento político das organizações sociais de massa e a baixa organização dos

extratos socialmente excluídos, na contrapartida da necessidade de sua mobilização para

engajamento na execução do Programa e para a construção de autonomia. A análise

evidenciou a subordinação das ONG’s à lógica da captação de recursos e às determinações de

programas que chegam às localidades prontos, em acordo com a visão e com as exigências de

organismos multilaterais e internacionais, sem que a população tenha qualquer participação na

sua definição, mas para os quais, é requisitado o seu engajamento ou participação. O P1MC

foi implantado em 6 dos 25 povoados do município de Tobias Barreto, selecionados por

apresentarem maior isolamento, mais difícil acesso à água e maior índice de pobreza,

atingindo 172 famílias das 283 que ali vivem. O Programa insere-se no espectro das políticas

hídricas, de desenvolvimento regional sustentável e de combate à pobreza.

PALAVRAS-CHAVE: Políticas Públicas; Política hídrica; Semi-árido; Desenvolvimento.

ABSTRACT

This study has taken as reference, for investigation and analysis, the poor population access to

water at the isolated areas in the semi-arid region of Tobias Barreto, which is located in the

State of Sergipe, Brazil, from the experience of the Programa Um Milhão de Cisternas

(P1MC) – One Million Cisterns Program. The P1MC is a non state-owned public policy

founded within the boundaries of the State reform, in the exhaustion of federal and state rural

development vertical policies, in the persistence of rural Northeast underdevelopment

problems, specially in the semi-arid region, and with the advent of sustainable development

concept from 1992 on, at UNCED – United Nations Conference on Environment and

Development. Conceived in the methodological source derived from Áridas Project, it

foresees an articulated action at the semi-arid territory with the objective of joining to its basic

premises of breaking the monopoly of access to water, land and other means of production

and preservation, sustainable use and environmental reconstitution of semi-arid natural

resources, other public policies actions which are capable of supplying the bare necessities of

that population such as education, health, work, land, environment, leisure, technology and

welfare assistance. Guided by the effort of guaranteeing the principles of the Programa de

Convivência com o Semi-árido – Program of Coexistence with Semi-Arid, which proclaims

joint management, partnership, decentralization and participation, social mobilization, citizen

education, social rights, sustainable development, civil society strengthening and construction

of a new political culture capable of breaking the command of favoritism and welfarism,

P1MC faces, in Tobias Barreto, the challenges of the political weakness of the mass social

organizations and the low level of organization of those who are socially excluded, in spite of

their need of mobilization to get involved in the Program, in order to obtain their autonomy.

This analysis has shown that the non-governamental organizations are subordinated to the

determinations of programs that come to the localities ready, in accordance with international

and multilateral organizations interests and without the participation of the population in their

definition. In contradiction, their commitment and participation in the execution of the

program are required. P1MC has been introduced in 6 of the 25 villages of Tobias Barreto

municipality which were selected for beeing the most isolated ones, having the most difficult

access to water and the highest level of poverty, reaching, in this way, 172 of the 283 families.

The Program is inserted in the spectrum of water policies of sustainable regional development

of poverty mitigation.

KEY WORDS: Public policies, Water policy, Semi-arid, Development.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Página

Gráfico 1 - Definição da Amostragem 24

Gráfico 2 - Faixa de Renda Mensal dos Entrevistados 72

Gráfico 3 – Faixa de Área Total das Famílias Entrevistadas (em ha) 75

Organograma 1 - Principais Programas e Projetos na Esfera Hídrica do Estado de

Sergipe (Final da década de 1970 à atualidade)

Mapa 1 - Microrregião Geográfica de Tobias Barreto 65

LISTA DE FOTOS

Página

Foto 1: Divisa entre Mocambo II e Poço Verde 20

Foto 2: Estrada cortando leito seco de riacho intermitente entre Macacos e Caripau 21

Foto 3: Pequena propriedade no povoado Caripau 24

Foto 4: Plantação de palma no Povoado Mocambo I

Foto 5: Povoado Mocambo I 66

Foto 6: Estrada atravessando riacho intermitente entre Macacos e Caripau 69

Foto 7: Casa de moradora aposentada com cisterna instalada no Povoado Caraíbas 74

Foto 8: Pequena propriedade no povoado Caraíbas com cisterna e plantação de

palmas à frente

Foto 9: Tanque de chão ou barreiro utilizado pela população do Povoado Caraíbas 80

Foto 10: Cisterna instalada no Povoado Caraíbas. 83

LISTA DE TABELAS

Página

Tabela 1 - Formação da Comissão Municipal 22

Tabela 2 - Definição da Amostragem 24

Tabela 3 - Evolução da População Urbana e Rural no Estado de Sergipe – 1940/2000 58

Tabela 4 – Índice de desenvolvimento humano 2000 – Tobias Barreto 63

Tabela 5 - Microrregião Agreste Sergipano população - 1991-2000 72

Tabela 6 - Membros responsáveis pelo sustento da família dos entrevistados 73

Tabela 7 - Alcance dos Programas Governamentais de transferência de renda 74

Tabela 8 - Espécies de animais de criação para uso e consumo familiar 75

Tabela 9 - Faixa de Terra Plantada pelos entrevistados Milho e Feijão (em ha) 2003

Tabela 10 - Faixa de Terra Plantada em terreno arrendado ou cedido ou parceria (em

ha) – 2003

Tabela 11 - Destinação do Milho e Feijão produzidos por Família dos Entrevistados

(Kg) – 2003

Tabela 12 - Área Plantada, Colhida e Destino da Produção de Milho/Feijão dos

Entrevistados – 2003

Tabela 13 - Principal ocupação dos chefes de família segundo escolaridade 79

Tabela 14 - Condições Sanitárias das Residências dos Entrevistados 80

Tabela 15 - Principais Problemas e Soluções, por ordem de prioridade, apontados

pelos entrevistados

Tabela 16 – Financiadores e nº de cisternas construídas na região Nordeste pelo

P1MC até 2005

Tabela 17 – Financiadores, valores financiados e nº de cisternas construídas pelo

P1MC em Sergipe até 2005

Tabela 18 – Custo financeiro das cisternas por nº de pessoas beneficiadas em Tobias

Barreto (SE)

LISTA DE SIGLAS

ANA – Agência Nacional de Águas

APCR - Programa de Apoio às Pequenas Comunidades Rurais

ASA – Articulação do Semi-árido

BID – Banco Mundial

BIRD – Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNB – Banco do Nordeste do Brasil

BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

CDJBC – Centro Dom José Brandão de Castro

CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina

CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco

COHIDRO – Companhia de Recursos Hídricos do Estado de Sergipe

CL – Comissão Local

CM – Comissão Municipal

CNUMAD – Convenção das Nações Unidas para o Meio Ambiente e

Desenvolvimento

DEAGRO – Departamento de Assistência Técnica e Extensão Agrícola do

Estado de Sergipe

DESO – Companhia de Saneamento e Abastecimento do Estado de Sergipe

DNOCS – Departamento Nacional de Obras contra as Secas

EMATER-SE – Empresa de Extensão Rural do Estado de Sergipe

EMDAGRO – Empresa de Extensão Rural e Desenvolvimento Agropecuário

ESG – Escola Superior de Guerra

FEBRABAN – Federação Brasileira das Associações de Bancos

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FIDA – Fundo Internacional de Desenvolvimento

FUNDASE - Fundação de Desenvolvimento Agrário do Estado de Sergipe

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICID – Convenção Internacional sobre os Impactos das Variações Climáticas

IFOCS – Inspeção Federal de Obras contra as Secas

IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura

LBA – Legião Brasileira de Assistência

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social

MESA – Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar

MOC – Movimento de Organização Comunitária

NUTRAC – Núcleo de Trabalho Comunitário

ONU – Organizações das Nações Unidas

PIESA – Projeto Integrado de Estudos do Semi-árido

PIN - Programa de Integração Nacional

PROTERRA - Programa de Redistribuição de Terra

PNRA – Plano Nacional de Reforma Agrária

P1MC – Programa Um Milhão de Cisternas

PAPP – Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural

PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S.A.

PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

POLONORDESTE - Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do

Nordeste

PROÁGUA - Subprograma de Desenvolvimento de Recursos Hídricos para o

Semi-árido Brasileiro

PROCANOR - Programa Especial de Apoio às Populações Pobres das Zonas

Canavieiras do Nordeste

PROHIDRO - Programa de Aproveitamento de Recursos Hídricos do Nordeste

PRHOCASE - Programa de Promoção ao Homem do Campo de Sergipe

PRO-SERTÃO - Projeto de Apoio às Famílias de Baixa Renda da Região

Semi-árida do Estado de Sergipe

PROJETO SERTANEJO - Programa Especial de Apoio ao Desenvolvimento

da Região Semi-árida

PRONI – Programa Nacional de Irrigação

PRONESE - Projeto de Desenvolvimento da Região Nordeste

PROHIDRO - Programa de Aproveitamento de Recursos Hídricos

PSF – Programa de Saúde da Família

SEBRAE – Serviço de Apoio à Pequena e Média Empresa

SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial

SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste

UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação e a Ciência

SUMÁRIO

Página

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

LISTA DE FOTOS

LISTA DE TABELAS

LISTA DE SIGLAS

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 2 – POLÍTICAS PÚBLICAS, MEIO AMBIENTE E

DESENVOLVIMENTO

2.1 – A trajetória das políticas sociais no Brasil (1985-2002) 28

2.2 – Políticas públicas e desenvolvimento 32

2.3 - Desenvolvimento: planejamento ou estratégia? 36

CAPÍTULO 3 – DAS POLÍTICAS DE COMBATE À SECA À

CONVIVÊNCIA COM O SEMI-ÁRIDO: o caso de Sergipe

3.1 – Progresso social e modernização política: grandes expectativas, baixos

resultados

3.2 – Os reflexos das políticas de desenvolvimento no semi-árido sergipano

3.3 – A incorporação da noção de desenvolvimento sustentável às políticas

do semi-árido

CAPÍTULO 4 – TOBIAS BARRETO: O Programa Um Milhão de

Cisternas

4.1 – Características gerais do município 61

4.2 - Vida e pobreza no agreste semi-árido: mapeamento da viagem aos

povoados

4.3 - O P1MC: um novo arranjo institucional ? 88

CAPÍTULO 5 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

100

REFERÊNCIAS

107

ANEXOS

114

CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO

Capítulo 1 - Introdução 16

1. INTRODUÇÃO

Este estudo tomou como referência para investigação e análise, o acesso à água das

populações pobres de áreas isoladas do Agreste Semi-árido de Tobias Barreto, a partir da

experiência do Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC), implantado em 2002 e concluído

em 2003. Buscou-se perceber o que mudou em relação às políticas públicas voltadas para o

atendimento das populações do semi-árido. Segue as orientações da Agenda 21

tendo como

referencial o programa de convivência com o semi-árido em contraposição à política de

combate à seca

Neste trabalho, o conceito de políticas públicas é entendido como ação governamental ou

não-governamental pactuada entre as diversas forças sociais, a sociedade civil e o Estado para

enfrentamento das demandas que emanam da sociedade visando prover as necessidades e

carências dos segmentos atendidos levando em conta que o caráter universal das políticas

públicas vem sendo substituído pela intervenção focalizada com a canalização de recursos

públicos para organizações não-governamentais, constituindo-se numa forma de transferência

de responsabilidade do Estado e de gerar políticas públicas não-estatais no paradigma da

reforma do Estado.

Considerou-se como categoria-chave as políticas públicas, no marco do Estado mínimo,

frente ao requisito da participação das populações na gestão de programas sociais tendo em

vista a descentralização das políticas. Neste sentido, considera-se a tensão da estratégia do

P1MC a produção de autonomia frente à herança assistencialista e clientelista enraizada no

território do semi-árido, os limites da participação da população pelo baixo nível de

organização e exercício de cidadania e os entraves decorrentes da política de parcerias para

captação de recursos podendo implicar na descontinuidade do programa.

O P1MC é uma política pública não-estatal fundada nos marcos da reforma do Estado, diante

do esgotamento das políticas de desenvolvimento rural federal e estadual, da persistência dos

problemas de subdesenvolvimento do Nordeste rural, em especial na região do semi-árido e

da emergência do conceito de desenvolvimento sustentável a partir da ECO-92.

A Agenda 21 é um esforço de consenso e compromisso formal, onde se define um padrão de desenvolvimento

para o século XXI numa dimensão ética e inovadora, produzido a partir da ECO-92, envolvendo ações nos

planos econômico, social e ambiental a ser executado pelos governos, agências de fomento e desenvolvimento,

organismos multilaterais e organizações da sociedade civil

Capítulo 1 - Introdução 17

Concebido na vertente metodológica derivada do Projeto Áridas

, prevê uma ação articulada

no território do semi-árido visando acoplar às suas premissas básicas de quebra do monopólio

do acesso à água, à terra e outros meios de produção e de preservação, uso sustentável e

recomposição ambiental dos recursos naturais do semi-árido, outras ações de políticas

públicas capazes de suprir as necessidades humanas básicas daquelas populações em termos

de educação, saúde, trabalho, terra, meio ambiente, lazer, tecnologia e assistência.

Nessa medida, o estudo buscou identificar o que mudou em termos de políticas públicas com

a reforma do Estado, os ajustes econômicos e a contenção dos gastos sociais, como o P1MC

se diferencia das políticas anteriores, até que ponto a metodologia empreendida no programa

contribui para o desenvolvimento sustentável, para o fortalecimento da sociedade civil e para

a construção de uma nova cultura política capaz de romper com o domínio do clientelismo e

do assistencialismo. O P1MC defrontou-se, nos áridos recônditos de Tobias Barreto, com o

desafio do enfraquecimento político das organizações sociais de massa e a baixa organização

dos extratos socialmente excluídos, na contrapartida da necessidade de sua mobilização para

engajamento no processo emancipatório do Programa.

Evidenciou-se na presente análise a subordinação das ONG’s às determinações de programas

que chegam às localidades prontos, em acordo com a visão e as exigências de organismos

multilaterais e internacionais, sem que a população tenha qualquer participação na sua

definição, mas para os quais, é requisitado o seu engajamento ou participação.

Até o advento da ECO-92, a noção de desenvolvimento

esteve vinculada ao crescimento

econômico e à industrialização, atendendo emergencialmente, primeiro a superação do

O Projeto Áridas é resultado dos debates travados durante a preparação da ECO-92, quando, entre outros

eventos, aconteceu a Conferência Internacional sobre Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento

Sustentável em Regiões Semi-áridas (ICID), entre janeiro e fevereiro de 1992, no Ceará. As conclusões da ICID

influenciaram a metodologia e o arranjo institucional do Projeto Áridas que envolveu instituições nacionais e

internacionais, estaduais e federais, entre as quais a SUDENE. Tendo como objetivos promover o

desenvolvimento sustentável do Nordeste semi-árido. O Áridas contou com o apoio financeiro de instituições

Federais e dos Estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Sergipe e Bahia,

obtidos via financiamento do Banco Mundial ao Governo Federal (SUDENE), para implementação do Programa

de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP). A execução do Projeto Áridas se dá no contexto da cooperação

técnica e institucional entre o Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA) e aqueles Estados,

no âmbito do PAPP. (Samuel, 1996:6; PROJETO, 1994).

Esta noção de desenvolvimento perpassou os governos desde o período de Vargas (1937-1945), passando pelo

período desenvolvimentista de JK (1955-1956) até o governo militar (1964-1985).

Capítulo 1 - Introdução 18

modelo agro-exportador, símbolo do atraso, segundo, à necessidade de aceleração do

progresso para inserção do Brasil entre as nações mundialmente desenvolvidas (Ianni, 1991).

Os reflexos desta política no âmbito regional tem como marco a fundação da SUDENE na

década de 1950 (Carvalho, 1987), órgão ao qual se atribuiu a função de implementar o

planejamento para o desenvolvimento regional, através de políticas de integração e de

superação das disparidades regionais.

Durante o governo militar, o ambicioso projeto de alçar o Brasil a Grande Potência mundial,

evidenciou a natureza conservadora das mudanças promovidas, que não atingiam o caráter

estrutural dos problemas, restringia o exercício da cidadania e privilegiava setores

estratégicos para manutenção da estabilidade do regime, o que veio a ser definido como

modernização conservadora

A partir da década de 1970, o projeto de desenvolvimento financiado à base do

endividamento externo e interno, esboçava seus primeiros sinais de esgotamento mostrando-

se desastroso para a economia do país com os efeitos da hiperinflação, do crescimento da

pobreza e das desigualdades sociais.

Com a transição democrática da Nova República (1985-1989), as políticas de ajuste

econômico e monetário intensificaram-se para fazer face à crise financeira do Estado. A partir

da década de 1990, a política de minimização do Estado preconizada pelo Consenso de

Washington, atendeu à necessidade de equilibrar o endividamento interno e externo do país,

tendo com conseqüência o refluxo das políticas públicas estatais.

Através da análise da experiência do Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC) no

município de Tobias Barreto (SE), buscou-se compreender o que mudou na trajetória das

políticas públicas, em termos da sua concepção, de suas formas de intervenção e de suas

articulações no campo das forças sociais.

Termo adotado para descrever a trajetória do Estado brasileiro, sobretudo durante a ditadura militar (1964-

1985) em que as estratégias de crescimento econômico privilegiavam os recursos da autoridade ora tutelando o

mercado, ora o setor político. Restringia o significado da cidadania e perpetuava privilégios sociais sendo

identificado, também, como “corporativismo de Estado”, “modernização pelo alto” e “modernização autoritária”

(Reis; Cheibub, 1992:224).

Capítulo 1 - Introdução 19

As políticas públicas não estão aportadas no campo das transformações estruturais, posto que

são instrumentos de mediação, encerram antagonismos e ambivalências. Utilizam-se as

políticas para fazer crer, no campo das demandas, na implementação como resultado do agir

coletivo. Com isto, capturam-se os movimentos e atinge-se o núcleo conflituoso das

demandas, atenuando os conflitos e disseminando a idéia de participação das forças sociais

nas instâncias decisórias.

A escolha do município de Tobias Barreto deu-se, primeiramente por situar-se na

mesorregião do Agreste Semi-árido Sergipano, requisito do Programa de Pós-graduação,

segundo, pela identificação no arranjo produtivo local de bordados e confecções, um

potencial capaz de produzir efeitos no desenvolvimento local, mesclando-se com a atividade

agrícola.

Devido à ausência de uma política permanente e sistemática de potencialização da vocação

para o bordado e para a costura como negócio, a confecção não evoluiu para uma melhor

inserção no mercado, ainda que ocupe a terceira posição entre as cadeias produtivas locais

Embora na zona rural as ocupações do bordado e da costura sejam tradicionais e façam parte,

sazonalmente no verão do cotidiano das mulheres para aumentar a renda familiar, ou até

mesmo, em alguns casos, para garantia do sustento, dependem de políticas públicas de

geração de trabalho e renda que acoplem mecanismos de qualificação desta produção, da sua

inserção no mercado e do alcance de sustentabilidade.

O isolamento e o difícil acesso foram fatores determinantes na definição do cronograma da

pesquisa pela escassez de transporte aos povoados. Era preciso evitar o período de chuvas,

entre maio e junho, e tirar o maior proveito possível dos dias de permanência nas localidades.

Em algumas residências foi necessário retornar mais de uma vez, pela ausência do ou da chefe

de família, por estarem na roça ou na cidade resolvendo questões junto ao sindicato ou ao

banco, segundo informavam familiares.

As cadeias produtivas consideradas prioritárias e tradicionais no município, de acordo com o programa de

crédito Farol do Desenvolvimento do BNB, estão primeiramente na pecuária com a bovinocultura, em segundo

vem a ovinocultura e caprinocultura, terceiro, a confecção (Melo, 2002).

Capítulo 1 - Introdução 20

Embora Minayo (1994) considere que a pesquisa qualitativa nas Ciências Sociais trabalha

com um universo de significados, motivos, aspirações e valores que não podem ser

quantificados, o presente trabalho utilizou tanto a abordagem qualitativa como a quantitativa,

entendendo-as como complementares e necessárias, pois a partir dessa estratégia foi possível

estabelecer comparações com as estatísticas já existentes.

A pesquisa qualitativa pode ser caracterizada como “[...]a tentativa de uma compreensão

detalhada dos significados e características situacionais apresentadas pelos entrevistados, em

lugar da produção de medidas quantitativas de características ou comportamentos”

(Richardson, 1999:90). Os dados quantitativos foram codificados e tabulados e estão

demonstrados em tabelas e gráficos.

NOS ÁRIDOS RECÔNDITOS DE TOBIAS BARRETO: a essência da pesquisa

Considerando o objeto de análise e tendo em vista a delimitação de um norte para o alcance

dos objetivos, as questões de pesquisa, no presente estudo, foram formuladas com as

seguintes indagações:

- como está explicitado o papel da

sociedade civil no contexto do

arranjo institucional do P1MC ?

- como o P1MC tem influenciado a

geração de trabalho e renda ?

- qual o impacto das ações do P1MC

no desenvolvimento local?

Para responder a estas questões, além

dos dados coletados no trabalho de campo, foi necessário a realização de uma ampla pesquisa

bibliográfica para entender a natureza das políticas públicas concebidas nos marcos da

reforma do Estado e seus impactos sobre as raízes seculares e difusas da pobreza no quadro

de exclusão social e de concentração de renda que atravessa o Nordeste semi-árido brasileiro.

Foto 1: divisa entre Mocambo II e Poço Verde.

Pesquisa de campo, 2004

Capítulo 1 - Introdução 21

O tratamento da pobreza via políticas de assistência, de controle salarial e compensatórias,

tem evidenciado que ações paliativas não dão conta das questões estruturais que estão postas.

A filantropia, o distributivismo ou a transferência de renda tem seus méritos, sobretudo em

face da imediatez das demandas dos segmentos da população do semi-árido que convivem

ainda com práticas pré-capitalistas. Contudo, estes mecanismos não geram autonomia ou

sustentabilidade, uma vez que atuam na tentativa de minimizar os efeitos da desigualdade e

não das suas causas.

Investidas de seu papel de amortecedoras das tensões sociais, as políticas públicas estão

sempre aquém daquilo que precisa ser feito. A gota d’água do P1MC, neste oceano de

pobreza e exclusão social, segue esta sina. Aplaca a sede, mas o acesso à água não é

suficiente para solucionar déficits seculares no Nordeste semi-árido em termos de pobreza,

exclusão social, educação, trabalho e renda e tantos outros.

NO CHÃO ESCALAVRADO DO ERMO SEMI-ÁRIDO DE TOBIAS BARRETO: o

caminho da pesquisa

Utilizou-se como instrumento de coleta de

dados primários três tipos de questionários

com questões abertas e fechadas, aplicados

junto às pessoas chefes de família atendidas

pelo programa, aos representantes das

organizações da sociedade civil que

compõem a Comissão Municipal e ao

gestor estadual do programa.

Para os dados secundários, teve primazia a

pesquisa bibliográfica, consulta aos resultados

de pesquisa de organizações governamentais (IBGE, IPEA) e não governamentais (Centro de

Assessoria e Serviço aos Trabalhadores da Terra Dom José Brandão de Castro - Unidade

Gestora do Programa Um Milhão de Cisternas em Sergipe) e contatos com técnicos do

governo junto a órgãos públicos.

Pesquisa de campo, 2004

Foto 2: Estrada cortando leito seco de riacho

intermitente entre Macacos e Caripau

Capítulo 1 - Introdução 22

A pesquisa bibliográfica e documental, complementada por acessos em meio eletrônico,

foram essenciais para delinear a trajetória das políticas públicas e para o desenvolvimento das

análises aqui apresentadas.

Ao todo, foram aplicados 64 questionários compostos de perguntas abertas e fechadas junto

aos chefes das famílias atendidas nos seis povoados beneficiados pelo programa.

Junto à comissão municipal apresentada na tabela 1, composta por dez entidades, aplicou-se

um questionário com cada representante, com exceção do representante do Sindicato de

Trabalhadores Rurais de Tobias Barreto (STR)

, antigo presidente da entidade, por motivo

de falecimento no início de 2004.

Tabela 1

Formação da Comissão Municipal

Entidade

Representante na comissão

Linha de ação da entidade

Sindicato dos Trabalhadores

Rurais de Tobias Barreto

Obs.: O presidente foi o representante

da entidade na comissão. Faleceu no

início de 2004. Não houve substituição.

Com isto, não foi aplicado

questionário.

Sindical

Sociedade São Vicente de Paula Francisco de Assis

(Diretor Patrimonial) – Coordenação

da Comissão Municipal

Filantrópica

Movimento de Cursilho da

Cristandade

Adilson de Jesus Santos

(Membro)

Religiosa

Pastoral da Criança Elenilza Carvalho Santos

(Líder comunitária)

Ação social

Clube de Mães Maria Luziete Santos Matos

(Vice-presidente)

Ação social

Sindicato dos Lojistas José Maurio

(Presidente)

Sindical

Cáritas Matias Bendito dos Santos

(Presidente da Comissão Paroquial)

Ação social

Rotary Clube Luiz Carlos dos Santos (Membro) Filantrópica

SENAC – Unidade de Tobias

Barreto

Adalberto Trindade de Souto

(Gerente da Unidade)

Educação profissional

Igreja Evangélica Filadélfia José Valdo da Fonseca

(Pastor)

Religiosa

Fonte: Pesquisa de campo, 2004.

As pessoas atualmente à frente do STR informaram que o presidente participou ativamente da execução do

P1MC, mas somente ele esteve engajado, portanto, ninguém se dispôs a responder o questionário por se sentir

inabilitado para tal.

Capítulo 1 - Introdução 23

Foi aplicado igualmente um questionário junto ao gestor estadual do Programa (Centro Dom

José Brandão de Castro).

CRITÉRIO DE DEFINIÇÃO DA AMOSTRAGEM

A definição da população-alvo da pesquisa foi agrupada em chefes de famílias

atendidas

pelo P1MC em seis povoados (Tabela 2), representantes das organizações não

governamentais que compõem a Comissão Municipal (Tabela 1) e o Gestor Estadual do

Programa (Centro Dom José Brandão de Castro). Para implantação do P1MC em Tobias

Barreto, foram escolhidos seis povoados, listados na tabela 2 e distribuídos no gráfico 1, entre

os 25 existentes no município, por apresentarem maior isolamento, mais difícil acesso à água

e maior índice de pobreza, atingindo 172 famílias das 283 que ali vivem.

No que diz respeito à escolha do ou da chefe de família deve-se ao fato da posição ocupada no

núcleo familiar oferecer condição para a coleta de dados primários acerca de aspectos ligados

à renda familiar, à quantificação, à destinação da produção, às condições da habitação, à

estrutura e à situação da propriedade, através da aplicação de questionário. Em alguns casos

as respostas foram dadas pelo casal. Em face das expectativas que são criadas quando alguém

de fora adentra uma comunidade rural para questionar sobre o cotidiano daquelas pessoas, foi

importante deixar claro a ausência de vínculo entre a pesquisadora e o P1MC bem como a sua

entidade gestora, o CDJBC. Foi esclarecido que estava sendo feito um trabalho da

Universidade, cujos efeitos em termos de resultado para a comunidade não poderiam ser

estimados naquele momento.

O critério de definição da amostragem probabilística aleatória simples

se deu com base no

total de famílias atendidas pelo programa (ver Tabela 2) nos seis povoados, conforme

distribuição no Gráfico 1. De acordo com o universo das 172 famílias atendidas pelo P1MC,

colheu-se a amostra de 37,2% deste total, que corresponde a 64 famílias, calculado pela tabela

de cálculo de amostra aleatória simples, tendo como erro amostral tolerável a taxa de 10%.

Incorporou-se neste trabalho a definição de chefe de família adotada na metodologia de pesquisa do IBGE,

como pessoa, homem ou mulher, responsável pelo sustento da família.

Mattar (1996:266) e Rudio (1986:51-52) caracterizam a amostragem probabilística pela propriedade de cada

elemento da população ter uma chance igual de ser incluído na amostra.

Capítulo 1 - Introdução 24

Por este critério, todas as famílias que tiveram a cisterna instalada tinham probabilidade de

serem escolhidas para formar parte da amostra.

Tabela 2

Definição da Amostragem

POVOADOS

Nº FAMÍLIAS NOS

POVOADOS

UNIVERSO DE

FAMÍLIAS ATENDIDAS

PELO P1MC

PERCENTUAL DE

FAMÍLIAS ATENDIDAS

POR POVOADO EM

RELAÇÃO AO

UNIVERSO

Nº FAMÍLIAS

ENTREVISTADAS

(Amostra de 37,2%

em relação ao

universo atendido

pelo P1MC)

Caraíbas 60 24 13.95% 9

Caripau 22 19 11.05% 7

Macacos 46 35 20.35% 13

Mocambo I 30 22 12.79% 8

Mocambo II 43 42 24.42% 16

Curtume 82 30 17.44% 11

Totais: 06 283 172 100.00% 64

Fonte: Centro Dom José Brandão de Castro, 2004.

Gráfico 1

Definição da Amostragem

DISTRIBUIÇÃO DAS FAMÍLIAS ENTREVISTADAS

Caraíbas Caripau Macacos Mocambo I Mocambo

Curtume

Nº FAMÍLIAS ENTREVISTADAS

Distribuição das Famílias Entrevistadas

Caraíbas Caripau Macacos Mocambo I Mocambo II Curtume

Nº Famílias Entrevistadas

Fonte: CDJBC, 2004.

OS LOCAIS DA PESQUISA

Os povoados Caraíbas, Caripau e

Macacos estão distribuídos ao longo

das margens de uma mesma estrada

vicinal. Afora o isolamento do

povoado Macacos, a distribuição

espacial não distingue as

comunidades de características

essencialmente rurais.

Pesquisa de campo, 2004

Foto 3: Pequena propriedade no povoado Caripau

Capítulo 1 - Introdução 25

O povoado Curtume, constitui-se num assentamento de populações pobres da região

patrocinado pelo governo do Estado via PRONESE, executado com a participação da

Associação de Desenvolvimento Comunitário do Povoado Curtume, em 1998, com a

construção de 36 casas. Construído em local privilegiado, às margens da rodovia SE-290 que

liga Tobias Barreto a Poço Verde, a localização implica na facilidade de transporte, de

comunicação e atendimento médico semanal. Seu traçado urbano contrasta com a

manutenção de práticas rurais por seus moradores.

A maioria da população deste povoado subsiste do que planta, mesmo quando vende sua

mão-de-obra para terceiros ocorre na atividade agrícola. Homens e mulheres do povoado

seguem mantendo a ‘tradição’ do êxodo rural para a região Sudeste do país, em particular

para o Estado de São Paulo, pela falta de oportunidade de trabalho na região. Anualmente, no

mês de setembro, época da colheita da cana-de-açúcar, saem levas de trabalhadores para

suprir o trabalho pesado nas usinas.

Atravessando o povoado Curtume chega-se aos povoados Mocambo I e Mocambo II, zona de

predomínio do plantio de feijão e criação de gado. Estas localidades estão tão isoladas que

sequer pontuavam no mapa cedido pelo DER-SE. O caminho, em péssimas condições de

tráfego, que liga o povoado à rodovia SE-290, sequer vem a ser estrada vicinal, é apenas um

caminho, através do qual “vai lá um carro, uma vez na vida...é sertão mesmo!” no dizer de um

gestor de órgão público de infra-estrutura.

ESTRUTURA DO TRABALHO

O presente estudo está dividido em três capítulos. O primeiro, intitulado “POLÍTICAS

PÚBLICAS, DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE”, apresenta uma revisão da

literatura sobre o eixo teórico do trabalho, ou seja, acompanha a trajetória das políticas de

desenvolvimento sob a égide do planejamento econômico até as transformações resultantes da

crise financeira e dos ajustes monetários que culminaram com a reforma do Estado e a

incorporação da noção de desenvolvimento sustentável.

O segundo capítulo, “DAS POLÍTICAS DE COMBATE À SECA À CONVIVÊNCIA COM

O SEMI-ÁRIDO: o caso de Sergipe”, faz uma retrospectiva das políticas governamentais em

Sergipe com ênfase nas políticas hídricas para o Nordeste semi-árido, analisando seus reflexos

Capítulo 1 - Introdução 26

na integração regional, na superação das desigualdades sociais em face do esgotamento das

políticas de desenvolvimento rural federal e estadual, da persistência dos problemas de

subdesenvolvimento do Nordeste rural, em especial da região semi-árida e na emergência do

conceito de desenvolvimento sustentável a partir da ECO-92.

O terceiro capítulo, “TOBIAS BARRETO: O Programa Um Milhão de Cisternas”, faz uma

breve caracterização geral do município de Tobias Barreto para deter-se nas reflexões

resultantes da coleta de dados, entrelaçadas por um olhar crítico sobre os locais pesquisados,

analisar a concepção do programa, as tensões de sua metodologia, os impactos causados, bem

como o alcance e os resultados do P1MC que podem ser notados em termos de

desenvolvimento local.

Para efeito de conclusão, buscou-se articular as reflexões teóricas com a realidade investigada

através de um olhar crítico buscando respostas para as questões centrais da pesquisa, bem

como objetivando com os resultados oferecer subsídios à atuação de organizações

governamentais e não governamentais em programas similares no semi-árido sergipano.

CAPÍTULO 2

POLÍTICAS PÚBLICAS, MEIO AMBIENTE E

DESENVOLVIMENTO

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 28

POLÍTICAS PÚBLICAS, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO

A base de reflexão deste capítulo é a trajetória das políticas públicas no Brasil, suas

conseqüências na realidade brasileira e na região Nordeste, no período compreendido entre

1985, ano de transição do governo militar para o governo civil com instauração da Nova

República, revitalização dos movimentos sociais e restauração dos direitos civis, e 2002,

etapa de implementação das medidas de minimização do Estado e ajustes econômicos.

O objetivo é analisar os principais impactos econômicos, sócio-ambientais e políticos, bem

como, a repercussão da reforma do Estado neste processo. Os eixos de reflexão assentam-se

na relação entre políticas públicas, desenvolvimento e meio ambiente observando como tais

políticas vêm contribuindo para o desenvolvimento, portanto, para a melhoria das condições

de vida da população.

O conceito de desenvolvimento a partir da ECO-92 espraia-se para além da esfera do

crescimento econômico. A dimensão sócio-ambiental, antes tangenciada, passa a ser incluída

nos debates e reflexões, bem como, está presente nos programas e projetos a partir da

incorporação do conceito de desenvolvimento sustentável. As políticas de caráter nacional

voltam-se para os atores locais e convertem-se em ações centradas no desenvolvimento local.

2.1 – A trajetória das políticas sociais no Brasil (1985-2002)

A presente análise norteia-se pelas bases de constituição das políticas governamentais no

Brasil cuja gênese começa a ser esboçada na década de 1920, dentro de uma premissa

conciliatória e pactuada.

No período do pós-guerra, entre 1930 e 1940, instauraram-se as bases de institucionalização

do Estado brasileiro, e como estratégia de sustentação do regime foram criados o Ministério

do Trabalho, a Legião Brasileira de Assistência e o Serviço Nacional de Aprendizagem

Industrial, instituições emblemáticas do Estado corporativista e populista do Governo Getúlio

Vargas (1937), pilares da relação entre Estado e trabalhadores nesse período, a serviço dos

interesses estratégicos de dominação via pacto social.

O primeiro esboço de sistematização

Ver Ianni (1968).

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 29

de políticas voltadas para o suprimento de necessidades da população, na perspectiva de

ajuste entre os interesses do Estado e dos extratos socialmente excluídos, se dá na década de

1930.

As elites dominantes detentoras do poder político no Brasil sucumbem às pressões por

mudança no domínio econômico de base colonial para o padrão urbano-industrial, despertadas

pelos reflexos da crise comercial no âmbito internacional, cujas transformações afetaram a

agro-exportação do café, então principal pilar da economia brasileira, face ao anseio de que

esta transição era uma etapa necessária ao progresso.

O desenvolvimento econômico esboçava-se como a saída para as transformações inspiradas

na experiência das nações centrais e seus padrões de consumo, com a implantação da

substituição de importações, dando-se início ao projeto nacional desenvolvimentista que

concentrava no Estado o papel de organizador da sociedade e da economia

. O ônus desta

transição foi incorporado pelo Estado a partir da mediação do capital nacional e estrangeiro,

como condição necessária a superação do atraso, e como evidenciou-se posteriormente, para

expansão do modo de produção capitalista.

O Estado investido de principal agente da industrialização, para responder à pressão das

massas por consumo e bem-estar social, passa a reconhecer e a incorporar as demandas da

classe trabalhadora com a formulação e implementação de políticas sociais, naquele contexto,

influenciadas por alianças populistas e utilizadas como mecanismo de integração e

manipulação da classe trabalhadora.

O surgimento da chamada “questão social como expressão concreta das contradições entre

capital e trabalho no interior do processo de industrialização capitalista” (Cerqueira,

1982:58)

com a eclosão das insatisfações populares encontrou nas políticas sociais uma

contrapartida do governo para contenção e desmobilização das lutas, amortecendo os conflitos

e garantindo a paz social.

Ver Ianni (1991); Lopes (1970); Tavares; Fiori (140-141:1993).

Gisálio Cerqueira (1982) analisa amplamente o caráter ideológico que perpassa o termo ‘questão social’ no

cenário político brasileiro, a partir de 1930.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 30

Na fase desenvolvimentista do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), sob o lema

‘cinqüenta anos em cinco’, segundo Cardoso (1978), a realidade era escamoteada e as

questões sociais submergiam frente o discurso e a propaganda nacionalista do crescimento e

da elevação dos padrões de vida da sociedade de consumo.

Entre meados da década de 1960 e os anos de 1970, período marcado pela ditadura militar,

emergiu uma vertente nacionalista cujo lema era a doutrina de segurança nacional

. Sob a

égide do governo militar a visão economicista dominante, subordinava todos os setores às

metas determinadas pela política econômica. Sistematizadas nos PND’s (Plano Nacional de

Desenvolvimento) as diversas políticas estatais (social, agrária, educacional, saúde, etc.)

atendiam os interesses estratégicos de elevar o país á potência mundial, solucionar as

disparidades regionais e promover a integração nacional. Estas orientações serviram para

aprofundar o endividamento externo e promover um crescimento econômico gerador de

privilégios e desigualdades.

Nesse sentido, as políticas sociais no Brasil estão assentadas num rastro de desigualdade e

pobreza

. No processo de urbanização-industrial acelerado pela expansão capitalista a

“modernização conservadora” provocou a intensificação do êxodo rural, culminando com o

surgimento de bolsões de pobreza nos grandes centros urbanos do país. O país foi elevado à

oitava economia mundial ostentando os piores indicadores sociais e uma das maiores

concentração de renda do mundo. Serra (2000:62-63) deixa transparecer esta assincronia ao

afirmar que as chamadas políticas sociais no Brasil sempre foram fragmentadas e, por vezes,

contraditórias.

No Brasil, sequer chegou-se a alcançar a instauração do tão sonhado estado de bem-estar

social. Solapadas pelo clientelismo e assistencialismo, as políticas sociais foram mecanismos

estratégicos de mediação, em que o efeito perverso da dominação política, via o controle das

lutas sociais, eram diluídos na ilusão da distribuição de renda e da promoção de justiça social,

somente possível a partir de mudanças estruturais.

A doutrina de segurança nacional elaborada na ESG teve como um de seus principais mentores intelectuais o

Gal. Golbery do Couto e Silva, constituindo-se num discurso e numa prática oficiais de caráter abertamente anti-

comunista, estabelecendo “fronteiras ideológicas”, alinhamento a Washington e criminalização do dissenso

político pela discriminação do “inimigo interno” (Netto, 2001:17).

Como pobreza entende-se a insuficiência de suprimento das necessidades humanas básicas de alimentação,

saúde, educação, cultura, lazer, trabalho, transporte, moradia e vestuário. Nesse sentido, a limitação do acesso a

direitos sociais, com o comprometimento do exercício da cidadania.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 31

Embora, ao longo da trajetória das políticas sociais, tenha havido a perspectiva de elevação de

renda, esta meta só foi alcançada no período do ‘milagre econômico’

. Muito mais

identificadas por seu caráter compensatório, fragmentário, desarticulado e descontínuo, as

políticas sociais no Brasil serviram de mecanismo coercitivo para manutenção da ordem

social, sem chegar a constituir-se em práticas capazes de promover a ascensão social.

A partir da segunda metade da década de 1970, ocorreram mudanças significativas no

chamado modelo de bem-estar social nos países centrais, atingindo a concepção, a

institucionalidade e a prática da política social, que neste arranjo se sustentava na supremacia

do Estado, na prestação de serviços sociais ampliados, no pleno emprego e na delimitação da

pobreza. Se no Brasil até então não se havia criado esta estrutura, com o seu colapso nos

países de primeiro mundo, abria-se o precedente para a instauração de uma acentuada

redução na atuação do Estado na área social.

O descompasso entre o crescimento econômico e as possibilidades de expansão do setor

público provocaram o esgotamento das políticas clássicas de caráter universal

Entre meados dos anos 1970 e fins dos 1980, vigorou um peculiar consenso em torno de

uma inevitável crise do Estado social do pós-segunda Guerra, a qual expressava a

incapacidade fiscal desse Estado e sua ineficiência administrativa e política. O resultado

mais visível dessa crise era o déficit de legitimidade das políticas sociais públicas [...]

(Bresser Pereira, 76:2003)

A década de 1980 prodigalizou uma série de mudanças no cenário político, econômico e

social no Brasil. Na esteira do processo de revitalização da sociedade civil, com a restauração

da ordem democrática, após o período da ditadura militar, emergiram “a recessão

econômica, a escalada inflacionária, a crise fiscal do Estado, o agravamento da miséria –

elementos constitutivos da chamada década perdida” (Raichelis, 2000:72-73).

A retomada da democracia teve sua contradição fundamental na brutal dívida social com

agravamento da concentração de renda e dos níveis de pobreza, desmonte dos órgãos

responsáveis por políticas setorializadas e estatizadas (Diniz, 1997:34-35) tendo na cômoda e

equivocada visão de enxugamento da máquina estatal a saída para as mazelas legadas pelo

regime militar.

Por volta de 1973, durante o governo Médici, o crescimento econômico acelerado possibilitou a elevação dos

salários e aumento da riqueza no país. Posteriormente, constatou-se que aquele efeito produziu maior

concentração de renda e mais desigualdade social.

Por universalização entende-se a abrangência para fins de atendimento de todo o segmento identificado como

usuário de determinado programa de assistência.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 32

Influenciada pelos meios de comunicação de massa, a sociedade passou a incorporar a crítica

ao gigantismo estatal, engrossando a corrente em defesa das medidas preconizadas pela

reforma do Estado, que ensejaria, posteriormente, a instauração do Estado mínimo em

atendimento ao receituário dos organismos financeiros internacionais para os países em

desenvolvimento (Diniz, 1997:36) O impacto das profundas mudanças em âmbito

internacional, com a revolução tecnológica e a internacionalização da economia, atingia os

países em desenvolvimento e alcançava o Brasil.

Nessa medida, Tavares (1993:107) afirma que a partir da década de 1980, as reformas

estruturais exigidas pelas políticas de estabilização resultaram

[...] numa profunda reforma do Estado e que para além de seus efeitos setoriais específicos,

as políticas públicas deveriam visar um aumento da competitividade global da economia

que, nas atuais circunstâncias e diante do desenvolvimento da economia mundial, teriam de

adaptar-se a um novo paradigma industrial e tecnológico que está baseado cada vez mais na

melhora apreciável dos recursos humanos, tanto em termos educacionais como de qualidade

de vida. Vale dizer, a dimensão social das políticas públicas não se limita a políticas de

caráter assistencial, e todas as políticas econômicas deveriam ter simultaneamente uma

dimensão produtiva e social que se afasta, em muito, tanto da tradição brasileira, como do

paradigma liberal do Estado mínimo.

O projeto de Estado mínimo ensejado pelas transformações em curso, não dava conta das

demandas por políticas públicas que emergiam. Isto, como será demonstrado mais adiante, se

confirmará no final da década de 1990, quando o Estado, já subordinado às diretrizes

neoliberais, passa a implementar políticas compensatórias e focalizadas, reduzindo seu campo

de intervenção sobre as questões sociais a um extrato da pobreza

2.2 – Políticas públicas e desenvolvimento

Para uma conceituação de políticas públicas, há de se considerar seu caráter diverso e difuso,

posto que sua base é o direito coletivo, a satisfação das necessidades humanas e sociais numa

relação de reciprocidade e antagonismo entre sociedade e Estado (Souza, 2003:16). Em tese,

através das políticas, o Estado redistribui em bens e serviços o que arrecadou, solvendo sua

dívida simbólica para com a sociedade.

A referência ao focalismo, que é a priorização do gasto social com os setores de maior concentração de

pobreza, diz respeito à chamada discriminação positiva. Toma como referência a Taxa de Indigência (TI), o

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e o de Condições de Vida (ICV) no ano de 1991

(p.140). Foram utilizados pelo Programa Comunidade Solidária no governo Fernando Henrique Cardoso. Ver

Silva (2001).

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 33

As políticas sociais vêm a ser “parte integrante das políticas públicas e das estratégias de

mediação entre Estado e Sociedade, situando-se dentro do repertório de respostas a serem

mobilizadas para fazer face às expressões da questão social

.” (Raichelis, 2000:88)

De forma mais ampla, as políticas públicas resultam da correlação de forças entre as pressões

da sociedade civil sobre o Estado para enfrentamento das mazelas sociais constituindo-se ao

mesmo tempo em estratégia e mecanismo de gestão na mediação dos conflitos sociais. São na

realidade “o governo em ação” (Souza, 16:2003), isto é, configura-se no uso da máquina

administrativa do Estado no desenvolvimento de medidas interventivas nas manifestações do

que passa a ser visto pelas autoridades como problema social demandante de solução.

Para Tavares (1996:107-108), somente as políticas públicas como resposta não são

suficientes para “reduzir as disparidades de renda e resgatar a dívida social sem que haja um

pacto entre governo, empresa e trabalhadores”.

Se durante o governo militar foi o regime autoritário que pôs a democracia em cheque,

posteriormente, o regime teve na crise econômica a principal causa da sua derrocada.

Paradoxalmente, na década de 1980, é a recessão econômica que ameaça a conquista da

democracia, encontrando na reforma do Estado a saída para a manutenção da ordem.

A revitalização da sociedade civil no bojo da abertura política, com a promulgação da Nova

Constituição em 1988, possibilitou que bandeiras de luta dos movimentos sociais fossem

alçadas a políticas públicas. Os movimentos sociais foram absorvidos pelo Estado que

passou a transferir parte de sua ação para as organizações não-governamentais, demandando

destas uma intervenção muito mais qualificada em face da complexificação e ampliação dos

conflitos sociais.

A priorização dos programas de estabilização econômica e a escassez dos recursos diluiu

significativamente a ação do Estado no campo social. A minimização da agenda social era

determinada pela urgência do controle inflacionário conforme explicitado nesta análise:

[...]a urgência atribuída ao controle da inflação se fez acompanhar do abandono de projetos

igualitários, tão enfatizados pela Aliança Democrática responsável pela instauração da

Segundo Cerqueira Filho (1982:21) “por ‘questão social’, no sentido universal do termo, queremos significar o

conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que o surgimento da classe operária provocou na

constituição da sociedade capitalista.”

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 34

Nova República. (...)De acordo com a nova orientação, em nome de um enfoque racional e

não-populista acerca da pauta de prioridades, a exigência de maior inflexibilidade na gestão

de recursos públicos viria a desaconselhar qualquer postura favorável ao aumento dos

gastos sociais. Em conseqüência, privilegiou-se uma agenda minimalista, em franco

desacordo com a dinâmica democratizante, cujos efeitos seriam o alargamento da

participação, a diversificação das demandas e a multiplicação dos canais de vocalização à

disposição dos diferentes segmentos da sociedade”. (Diniz, 1997:179)

A Constituição de 1988 consagrou alguns direitos sociais, delineando um novo perfil de

política social, bem como a abertura para novos canais de participação, como os conselhos

representativos construídos a partir da “pressão político-social exercida pelos movimentos

sociais e sociedade civil em geral” (Frey, 236:2000).

A ameaça da ingovernabilidade diante do caos econômico, do excesso de pressões e

demandas provenientes do crescimento da participação e da intensificação da expectativa por

políticas sociais, engessaram o raio de ação do governo na tomada de decisão e na

implementação de políticas públicas, durante a transição Nova República. (Diniz, 1997:180)

Na contra-mão do protagonismo da participação da sociedade civil, o dirigismo do poder

executivo, sacramentado nas medidas provisórias, implementava ‘pacotes’ que incluíam

políticas públicas nas esferas econômica, social e cultural, prevalecendo o estilo tecnocrático,

isolado e distante do controle da sociedade.

Nesta nova ordem, o Estado em crise tinha sua autonomia reduzida e consagrava-se o

mercado como remédio de todos os males e não só para os países periféricos. Nessa medida,

Bresser Pereira, (1996:269) faz a seguinte análise:

A reforma do Estado é uma resposta ao processo de globalização em curso (na década de

1990) que reduziu a autonomia dos Estados em formular e implementar políticas, e

principalmente à crise do Estado, que começa a se delinear em quase todo o mundo nos

anos 1970, mas que só assume plena definição nos anos 1980. No Brasil, no auge de uma

crise econômica, a reforma do Estado é imperiosa.

Ao tempo em que o fim da guerra fria quebrava a polarização entre o mundo capitalista e o

mundo socialista, instituía-se uma nova ordem mundial que implicava na ruptura com

paradigmas que até então guiavam os movimentos sociais e políticos de orientação marxista.

Na plenitude das ambigüidades, entrava em colapso o modelo estatizado de sociedade.

No Brasil, com o governo Collor (1991-1993), as políticas de estabilização econômica foram

sistematicamente sintonizadas com as medidas impostas pelo Fundo Monetário Internacional

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 35

(FMI) e Consenso de Washington

revelando uma das faces mais cruéis do governo dos

‘descamisados’, a falta de recursos e a irrisória aplicação de 9% do Produto Nacional Bruto

no setor social. O projeto de enxugamento da máquina estatal submergiu com a ausência de

alianças políticas fortes com os diversos setores da sociedade, e sobretudo, com o ato de

confisco das poupanças, das contas correntes dos brasileiros e com as denúncias de corrupção

no governo culminando no ‘impeachment’(1993) de Collor (Serra, 2000:75-76; Diniz,

2001:13).

O mandato-tampão do vice-presidente Itamar Franco na era Collor conseguiu que o Plano de

Estabilização da Moeda, sob o comando do então ministro da Fazenda Fernando Henrique

Cardoso, fosse bem sucedido. Este êxito contribuiu muito para o sucesso da candidatura de

FHC à presidência da República, pois sua plataforma política comprometia-se com amplas

reformas centradas na gestão empresarial do Estado com ênfase no controle dos gastos

públicos e no incentivo à parceria com o setor privado para implementação das ações de

governo (Serra, 2000:79).

Sob o discurso político de por fim à era Vargas, este governo demonstrava sua atuação no

campo das políticas públicas com a criação do Programa Comunidade Solidária(PCS) “como

principal estratégia de enfrentamento da pobreza no país” (Silva, 2001:11), sendo este

programa a síntese de sua intervenção em termos de políticas públicas na área social.

A suposta modernidade do governo FHC, revelava-se contrariamente no PCS, sob a forma do

assistencialismo e clientelismo com que o programa dirigia suas ações. Sob a égide da

solidariedade buscou arregimentar as forças políticas e sociais nas esferas do Estado, da

sociedade civil e do mercado (empresários), visando um consenso legitimador do projeto,

bem como, captação de parcerias e recursos financeiros para implementá-lo. Embora por

dentro houvesse aporte majoritário de recursos públicos, dava-se total ênfase à participação do

setor privado, fortalecendo a idéia de uma intervenção mínima do Estado, com

descentralização de suas ações e um suposto aumento da responsabilidade da sociedade civil

na gestão de políticas públicas.

Consenso de Washington é a denominação dada a um plano de medidas de ajustamento das economias

periféricas, chancelado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), pelo Banco Mundial (BIRD), pelo Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelo governo norte-americano em reunião ocorrida em Washington

em 1989, quando iniciou-se a introdução do projeto neoliberal em mais de 60 países em todo o mundo

(Raichelis, 73:2000).

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 36

Sobre este cenário Bresser Pereira (1996:308) discorre em reveladora análise:

Os obstáculos para a definição e consolidação de um novo pacto político permanecem

enormes. Primeiro, o velho patrimonialismo e sua expressão moderna, o clientelismo, estão

ainda vivos no país. Segundo, o nacional-desenvolvimentismo e sua expressão

contemporânea estão ainda muito presentes na sociedade brasileira, embora também em

claro declínio. (...)Terceiro, a burocracia estatal perdeu influência e tem-se colocado na

defensiva nos últimos quinze anos; acusada de autoritarismo pelos democratas e de

estatismo pelos neoliberais. (...)E quarto, a enorme distância entre as elites e o povo no

Brasil que reduz os pobres a meio-cidadãos, com pouca noção de seus direitos e de como

protegê-los.

A vulnerabilidade da cidadania no Brasil é assim nua e cruamente exposta, revelando o longo

caminho que ainda há de ser trilhado para que a sociedade civil esteja pronta para

empreender o que hoje lhe é exigido em termos de ação política com a redução do Estado.

Diniz (2001:19) oferece uma pista para o fortalecimento da sociedade civil referindo-se a

“novos arranjos institucionais que possibilitem o funcionamento pleno da democracia” entre

os quais cita o surgimento de novos mecanismos de responsabilização dos governantes em

relação aos governados, daí a ênfase, atualmente, no campo das políticas públicas, na noção

de responsabilidade social ou ‘accountability’

Na década de 1990, assiste-se a uma multifragmentação das questões sociais, e em meio à

diversidade e complexidade das demandas eclodem inúmeras organizações não-

governamentais (ONG’s) no campo das ações coletivas no Brasil havendo que se distinguir

entre a vanguarda destas organizações, comprometidas de fato com as lutas legítimas dos

movimentos sociais, daquelas que estão entrando no jogo no cenário da minimização do

Estado, à procura de recursos, antes mesmo de constituir suas bases, constituindo-se em

verdadeiros ‘cabides de emprego’.

2.3 – Desenvolvimento: planejamento ou estratégia?

A noção tradicional de desenvolvimento sempre esteve associada à matriz econômica tendo

em vista o crescimento e a ampliação de benefícios à população, com melhoria das condições

de vida (Gomes, 1995). Pretensamente, estes fatores seriam desencadeantes da elevação dos

padrões de existência das populações pela ampliação do emprego, oferta de produtos

Não há tradução em português para o termo, interpretado por alguns como responsabilidade social, porém, vai

mais além, diz respeito a controle social e ampliação da capacidade decisória das organizações com a

incorporação da noção de bem comum.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 37

industrializados, elevação da renda e formação de um mercado consumidor. No entanto, esta

premissa demonstrou, na realidade, exatamente o contrário.

A mudança de eixo na economia, com a passagem do predomínio do setor primário para o

setor secundário, como requisito para o desenvolvimento, teve implicações sociais e

políticas

. Entendia-se que para consolidar as transformações necessárias e garantir o

progresso somente o Estado, investido como principal agente do desenvolvimento, seria capaz

de dar cabo a este propósito.

O desenvolvimento econômico se constitui num “processo histórico pelo qual economias

coloniais são transformadas em economias industrializadas”. Com esta afirmação Singer

(28:1970) dá pistas para entender a política de substituição de importações, na saída do

modelo colonial.

Após a Segunda Guerra Mundial (1945), as nações mergulharam num processo de

reconstrução política, social e econômica. No Brasil, este movimento era expresso na

emergência do nacionalismo, do planejamento como estratégia de implementação do

desenvolvimento e no esforço pelo crescimento acelerado. A associação entre planejamento e

desenvolvimento pautou-se na afirmação do projeto de capitalismo nacionalista, gênese do

nacional desenvolvimentismo

. O planejamento exerceu papel essencial como instrumento na

busca de consenso.

O ciclo de instauração da tecnoburocracia

brasileira era iniciado com a criação do Conselho

Nacional de Petróleo (1938), da Companhia Siderúrgica Nacional (1940), do Banco de

Crédito da Amazônia e do Banco de Crédito da Borracha e a Companhia Vale do Rio Doce

(1942). Atribuiu-se um caráter modernizante e inovador a este aparato de Estado em

substituição a burocracia tradicional, tendo em vista alavancar o progresso.

Ampliou-se a participação do Estado na economia com reorientação da política de governo para a aceleração

da industrialização como política prioritária para o desenvolvimento do país. No caso do Nordeste, resultou na

dissociação do problema da pobreza na região da seca, com investimento na produção industrial, artesanal e

doméstica a partir de matérias-primas locais, sob orientação do BNB, incluindo participação ou não da iniciativa

privada, sob um enfoque de neutralização dos efeitos da seca (Ianni, 1965).

Há uma análise em profundidade deste período em Ianni (1968).

O termo tecnoburocracia utilizado para descrever a administração planejada foi assim denominado por Jonh

Kenneth Galbraith.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 38

Furtado (1966:118) assinala que a introdução do planejamento como instrumento

desencadeante de desenvolvimento parece ter suas raízes nas tensões criadas pelas massas

diante da precariedade de suas condições de vida, deterioradas em face da aceleração urbano-

industrial cujas pressões culminaram com o reconhecimento dessas demandas pelas classes

dirigentes através das formas de atendimento via políticas sociais.

O Estado autocrático-burguês se afirmou após o colapso do populismo com a ‘matriz

ideológica nacional-desenvolvimentista’, na qual centrou o crescimento. Nessa medida, a

expansão capitalista desvelava seu caráter dependente, sobre o tripé econômico formado pelo

capital monopolista internacional, pelo capital nacional e pelo Estado, este último, âncora de

um desenvolvimento que não realizava suas reformas estruturais clássicas, “entre as quais a

reforma agrária, tarefa típica da revolução burguesa que não ocorreu no Brasil.” (Raichelis,

2000:91).

No período entre a década de 1950 e 1960, uma geração de economistas foi influenciada pelo

pensamento produzido na Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL)

, do qual

originou-se a ideologia do nacional-desenvolvimentismo.

No Brasil, esta etapa do nacional desenvolvimentismo se materializa com a criação do Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, marco de referência do

potencial de investimento em infra-estrutura de setores vitais (especialmente, transporte e

energia elétrica) com capacidade para alavancagem de recursos necessários à

complementação dos investimentos estatais e corpo técnico competente para a consolidação

do desenvolvimento (Barreto, 2000:65) e com a criação da PETROBRÁS, em 1954, empresa

que detinha o monopólio da exploração do petróleo em todo o território nacional.

A década de 1950 ficou marcada pelo arrojado projeto desenvolvimentista do governo JK

ideologia cuja lógica norteava-se pelo crescimento acelerado. Com o lema “cinqüenta anos

em cinco”, pretendia-se elevar o país à potência econômica mundial, enquanto a emergência

dos conflitos e mazelas sociais submergiam às ações grandiosas que pouco repercutiam junto

A CEPAL foi responsável pela fundamentação ideológica do nacionalismo desenvolvimentista. Foi também

uma tentativa de integração política da América Latina. Hoje a CEPAL foi substituída pelo IICA. A CEPAL teve

no economista chileno Raúl Prebisch um de seus expoentes e teóricos mais influentes. No Brasil destacaram-se

os economistas Celso Furtado e Hélio Jaguaribe, entre outros.

Sobre este período ver Cardoso (1978).

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 39

às camadas populares. O auge do nacional-desenvolvimentismo no governo de Juscelino

Kubitschek, sob a égide das idéias cepalinas, materializou-se com o Plano de Metas (1956-

1960)

O período correspondente aos governos militares (1964-1985) ficou representado no discurso

do “Brasil Grande Potência” que através de projetos faraônicos subsidiou e potencializou a

expansão capitalista, sobretudo no Nordeste.

Segundo Celso Furtado (1977) a concepção de

desenvolvimento deste período inspirou-se na doutrina da segurança nacional, elaborada pela

Escola Superior de Guerra, cujo norte era a centralização do papel do Estado e a privação do

exercício dos órgãos representativos da nação, subordinando a política nacional aos objetivos

militares previamente definidos.

No vácuo do esgotamento do projeto nacional-desenvolvimentista, a sociedade se mobilizava

na luta pela garantia de seus direitos essenciais. A fragmentação das questões sociais em face

da complexificação advinda do avanço tecnológico, as alterações nos padrões de acumulação

do capital e a crise do socialismo real esvaziou o projeto que unificava as lutas dos

movimentos sociais.

A abertura política e a revitalização dos movimentos sociais, a partir de 1985, coincidem

com o processo de implantação do Estado mínimo que resultou na requisição de novos

papéis da sociedade civil. Os movimentos sociais passaram a afastar-se de seu caráter

reivindicatório incorporando às suas bases e lideranças, o duplo papel de usuário e executor

de políticas públicas via formalização em organizações não-governamentais como modo de

habilitar-se à captação de recursos.

À sociedade civil em sentido amplo, faltou no período de transição democrática um projeto

estratégico de desenvolvimento sintonizado com as transformações no cenário mundial.

Disseminava-se na sociedade a crítica ao gigantismo estatal num processo de satanização do

Estado que passava a ser visto como sumidouro de dinheiro público. Este foi o mote para que

as reformas ensejadas pelas “pressões econômicas e políticas no meio financeiro

internacional passassem a impor medidas às nações devedoras. (...)As políticas de

O Plano de Metas procurou mudar a estrutura econômica do país com a criação da indústria de base e a

reformulação das condições de interdependência com o capitalismo mundial (Ianni, 1991; Cardoso, 1978).

Ver Plano Nacional de Desenvolvimento (PND’s) I, II e III, principal instrumento de planejamento dos

governos militares.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 40

desenvolvimento foram substituídas por políticas de estabilização econômica” (Diniz,

1997:36).

Diniz (1997:38) argumenta que as organizações partidárias não foram capazes de formular

uma proposta estratégica de “reestruturação do Estado em substituição à idéia de Estado

mínimo”, embora seja notável a revitalização da organização classista durante o período da

Nova República.

As estratégias de transição para um projeto de desenvolvimento sustentável, desconcentrado

da intervenção do Estado,

diante da crise do Estado-nação e da queda do Estado de bem-estar

social, implicaram na incorporação das cinco dimensões da sustentabilidade, que compreende

a sustentabilidade social, a econômica, a ecológica, a territorial ou espacial e a cultural

(Sachs, 1993:37), além de conciliar crescimento econômico e melhoria dos indicadores

sociais (Gomes, 1995), exigindo para isso uma sociedade civil ativa capaz de engajar-se na

promoção do desenvolvimento local

A materialização do conceito de desenvolvimento sustentável implica equacionar as mazelas

sociais produzidas na expansão capitalista e na industrialização predatória à luz dos

princípios norteadores pactuados na ECO-92, centrados na busca de solução para os riscos

colocados pelo avanço da sociedade industrial, pelo crescimento demográfico e pelo

esgotamento dos recursos naturais. O conceito construído a partir da Conferência das Nações

Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), celebrada no Rio de

Janeiro, em 1992, mais conhecida como ECO-92, foi sendo legitimado, oficializado e

amplamente difundido (Leff, 2001:16).

O projeto de desenvolvimento saído da ECO-92, buscava concretizar a utopia de associar,

além da conquista material, a construção de uma nova visão de mundo, uma nova atitude do

homem no mundo, uma nova racionalidade norteada por princípios ético-políticos de justiça

social, de garantia da manutenção das formas de vida no planeta, no uso racional e sustentável

dos recursos naturais, na redução dos padrões de consumo dos países industrializados, na

distribuição da riqueza, na redução da pobreza, na busca da dignidade e da liberdade

(Gonçalves, 2001; Leff, 2001).

Brose (2003:7) vê o desenvolvimento local como “[...]um processo lento, desigual entre seus elementos mas

contínuo, essencialmente compreendendo cinco dimensões: 1)ações de inclusão social; 2) fortalecimento da

economia local; 3) iniciativas de inovação na gestão pública; 4) gestão ambiental e uso racional de recursos

naturais; 5) ações de mobilização da sociedade civil”.

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 41

O desenvolvimento sustentável se traduz numa tensão permanente, no campo da dualidade, na

busca do equilíbrio entre objetivos diversos e contraditórios, entre a união e o antagonismo,

entre o econômico, o social e o ambiental, entre o curto e o longo prazo, entre o individual e o

coletivo, entre o local e o global (Tonneau, 2004:81).

Em relação ao conceito de desenvolvimento sustentável

contido no Relatório Brundtland

citado em Gomes (1995:12), Tolmasquim (2001:337-338) refere-se às suas implicações frente

a um pragmatismo econômico que envolva o aporte de bem-estar (beleza, saúde, lazer)

proporcionado pelos recursos naturais, e a ausência de alternativas artificiais a certos recursos

naturais como manguezais, oceanos e espécies de animais. Considerações que adicionam à

idéia dominante de desenvolvimento sustentável, ligada essencialmente ao sentido ético-

político e sócio-econômico, um senso estético.

A noção de sustentabilidade pressupõe a existência de harmonia entre homem e natureza.

Mas, harmonia perpassada por antagonismos. Por esta razão, o desenvolvimento sustentável

parece conter um paradoxo, posto que, sob o capitalismo, melhoria econômica implica em

acumulação de capital, e por conseqüência o esgotamento de algum recurso natural não-

renovável. Nessa medida, vai restar sempre a possibilidade de que “o desenvolvimento não

pode ser literalmente sustentável” (Cavalcanti, 2001:159) será sempre um horizonte a ser

alcançado.

Mas é a década de 1990, o marco referencial de redimensionamento da questão do

desenvolvimento com a assimilação da busca por agregar ao crescimento econômico a

proteção ambiental e o uso racional dos recursos naturais, a despeito de persistir na sociedade

brasileira atitudes predatórias, ausência de uma agenda que tratasse da questão da

sustentabilidade, ausência de um referencial teórico e analítico da sustentabilidade,

O conceito de desenvolvimento sustentável emerge com um conteúdo mais diluído, por isto, mais facilmente

assimilável. Considerado utópico, os caminhos para alcançar o que preconiza não foram definidos, contudo, foi

apropriado pela maior potência mundial, alcançou o senso comum e tornou-se pedra de toque nas produções

acadêmicas sobre desenvolvimento (Tonneau, 82:2004).

O Relatório Brundtland é o resultado do trabalho da Comissão Mundial (da ONU) sobre o Meio Ambiente e o

Desenvolvimento (UNCED), presidida por Gro. Harlem Brundtland e Mansour Khalid, quando foi produzido o

conceito de maior domínio público acerca de desenvolvimento sustentável afirmando-o como o

“desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras

gerações satisfazerem as próprias necessidades” (Bruseke, 2001:33)

Capítulo 2 - Políticas Públicas, Meio Ambiente e Desenvolvimento 42

insuficiência da capacidade comunicativa do ambientalismo e necessidade de propostas

concretas e realistas, conforme sintetiza Viola (1998).

Procurou-se no cruzamento entre a Ecologia, a Economia e as Ciências Sociais encontrar

elementos capazes de explicitar as implicações resultantes da relação entre homem e natureza

no âmbito das políticas públicas no cenário de complexificação das questões de caráter

político e sócio-econômico, encontrando-se na abordagem interdisciplinar a saída para a

diversidade de demandas que hoje estão postas, requisitando-se este entrelaçamento para uma

análise mais aprofundada das questões do semi-árido nordestino e mais especificamente do

P1MC em Tobias Barreto.

CAPÍTULO 3

DAS POLÍTICAS DE COMBATE À SECA À CONVIVÊNCIA

COM O SEMI-ÁRIDO: o caso de Sergipe

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

DAS POLÍTICAS DE COMBATE À SECA À CONVIVÊNCIA COM O SEMI-ÁRIDO: o

caso de Sergipe

Neste capítulo, analisa-se o cenário das principais políticas públicas de enfrentamento dos

problemas sócio-ambientais do Nordeste, seus impactos na superação da pobreza e no suprimento

das necessidades básicas das populações tendo em vista a elevação da qualidade de vida. Em

Sergipe, o Estado centralizou a gestão das políticas públicas, através de grandes programas

governamentais, que do ponto de vista institucional se pretendiam de enfrentamento da questão

nordestina através de ações de superação da pobreza e de ‘combate à seca’.

No campo das políticas hídricas, teve maior destaque na década de 1980, o Projeto Chapéu de

Couro, cujas ações cobriram todo o território do semi-árido. Em Tobias Barreto, o problema da

escassez de água foi agravado pela concentração fundiária e domínio da pecuária com

conseqüências sobre os pequenos agricultores familiares sem terra.

3.1 – Progresso social e modernização política: grandes expectativas, baixos resultados

Seca e pobreza têm atravessado e marcado a história da maioria dos que vivem na região do

semi-árido. Durante muito tempo o discurso e a prática oficiais do ‘combate às secas’ influíram

em todo o processo de planejamento da ação governamental e refletiram a ótica dominante

acerca dos problemas do Nordeste em que tudo convergia para a escassez de água,

desconsiderando que a gravidade da situação social da população sobrepunha-se às adversidades

climáticas e ambientais.

A estrutura agrária concentrada, a intensificação da pecuária, as longas estiagens e a inexistência

de uma infra-estrutura capaz de garantir a permanência do homem na terra contribuíram para

agravar ainda mais os problemas.

O marco da intervenção estatal através de políticas de desenvolvimento no Nordeste se dá com a

criação do GTDN

(Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste), transformado

O GTDN foi o embrião da SUDENE e propunha quatro diretrizes básicas para um plano integrado: 1)

intensificação dos investimentos industriais para geração, fixação e atração de capital e geração de emprego; 2)

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

posteriormente, em 1956, na SUDENE

, sob a égide do desenvolvimentismo (1950-1964), numa

perspectiva de caráter renovador e modernizante da estrutura administrativa (Barreto, 2000).

Contudo, as orientações do GTDN não chegaram a se concretizar. A forma de intervenção do

órgão foi afetada pelo pacto entre o poder dominante, as oligarquias do sertão e da burguesia

têxtil-açucareira. Com a assunção dos militares ao poder em 1964, o órgão esvaziou-se de seus

objetivos iniciais passando a imprimir outros rumos mais comprometidos com a expansão

capitalista, a modernização e a interação monopolista da economia nordestina (Carvalho, 1987).

A modernização conservadora praticada pelos governos militares (1964-1984), a partir da década

de 1970, punha o Brasil sob a égide do lema de “potência emergente”, com a abordagem da

questão Nordestina materializada numa política de incentivos fiscais cujo objetivo era acelerar a

industrialização na região dando fôlego à expansão do capitalismo no Nordeste (Silva, 2003:101).

O projeto de desenvolvimento econômico, social e político implementado durante a ditadura

militar não resultou em alterações nas questões estruturais do país. Os problemas aprofundaram-

se, sobretudo no Nordeste, onde aumentava a concentração fundiária, reduziam-se os salários,

elevavam-se as taxas de subemprego e desemprego, cresciam a desnutrição, a mortalidade

infantil, o analfabetismo, a baixa escolaridade, permaneciam os problemas decorrentes da

estiagem, os padrões tradicionais de dominação e de alienação política da maioria da população

(Carvalho, 1987).

Estes indicadores sociais contrastavam com o processo de aceleração do desenvolvimento de

base urbano-industrial e com a ideologia do Brasil Grande Potência. A modernização

conservadora pretensamente visou corrigir ou minorar a questão nordestina através da

implementação de políticas e programas agrícolas como o Programa de Integração Nacional

dinamização da economia agrícola com estímulo à agricultura familiar com aumento da produção de alimentos e

beneficiamento da agroindústria canavieira; 3) elevação da produtividade no semi-árido como estratégia de

resistência à seca, introdução de agricultura irrigada, redução da agricultura de subsistência e elevação de renda,

redução da densidade demográfica e 4) deslocamento da fronteira agrícola do Nordeste para terras úmidas

maranhenses associado a projetos de colonização (Carvalho, 1987).

Conforme citado em Menezes (2000:66), o Decreto 45.445 de 20 de fevereiro de 1959, transformou o Grupo de

Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), instituído em 14 de dezembro de 1956, no Conselho de

Desenvolvimento do Nordeste (CODENO), órgão provisório cuja existência foi até a promulgação da Lei que

instituía a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste.

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

(PIN), o Programa de Redistribuição de Terra (PROTERRA), o POLONORDESTE (Programa de

Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste), o POLOAMAZÔNIA, os Programas de

Desenvolvimento Integrado, Projeto Sertanejo, Programa de Aproveitamento de Recursos

Hídricos do Nordeste (PROHIDRO), e outros, que em regra, “resultaram em insucessos nos

objetivos sociais propostos, chegando em alguns casos, como o POLONORDESTE, a ajudar os

médios e grandes produtores, a valorizar a terra, e com isso, intensificar a concentração fundiária,

além de fortalecer a especulação e até mesmo a grilagem” (Reis, 1991:68).

Entre a série de projetos especiais para o Nordeste, foi criado o POLONORDESTE em 1974 para

desenvolver ações de erradicação da pobreza na zona rural com reestruturação fundiária, apoio à

produção e promoção social tendo como metas o desenvolvimento e a modernização de áreas

prioritárias do Nordeste. Foi vetor de captação de recursos do Banco Mundial cujas linhas de

financiamento eram destinadas a regiões-problema dos países em desenvolvimento. Apesar do

acentuado veio social, o Programa não produziu resultados quanto à estrutura fundiária ou às

condições de vida da população rural nordestina.

Confirmando a tradição patrimonialista do Estado brasileiro, o POLONORDESTE acabou

privilegiando o financiamento de médios e grandes produtores com obras de infra-estrutura,

valorização de suas terras, favorecendo a concentração fundiária e medidas de proteção agrícola.

Para os pequenos e os não-proprietários restou a subordinação à anuência dos grandes

proprietários das terras onde os agricultores plantavam, como requisito para obtenção ou não de

crédito (Martins, 2002:26; Reis, 1991:68). Dos 140 mil produtores assistidos pelo Programa,

menos de 3% foram beneficiados e alguns poucos tiveram acesso a terra (Carvalho, 1987).

O PROJETO SERTANEJO (Programa Especial de Apoio ao Desenvolvimento da Região Semi-

árida), criado em 1976, teve como objetivo desenvolver ações para mitigar os efeitos da seca

sobre a produção agropecuária do semi-árido nordestino visando fortalecer suas unidades de

produção tendo em vista um desenvolvimento adequado às características da região (Pinto,

1997:129). Este Projeto focou suas ações na concessão de subsídios, através do crédito para

modernização da produção, construção de açudes e poços, justificados pela seca de 1979,

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

inscrevendo-se na proposta de “fortalecimento da estrutura hídrica do Nordeste” (Martins, 2001;

Pinto, 1997).

O PROHIDRO (Programa de Aproveitamento de Recursos Hídricos), criado em 1979, tendo

como objetivos possibilitar o acesso à água para consumo humano e animal em pequenas

comunidades rurais, dar suporte hídrico para irrigação e fortalecer a economia das unidades de

produção agrícola através da construção de pequenos açudes públicos e perfuração de poços.

Com a construção de açudes e perenização de rios nas propriedades privadas através de linha de

crédito, o Programa ratificou antigas práticas de utilização de fundos públicos em benefício

privado.

Quanto ao PROCANOR (Programa Especial de Apoio às Populações Pobres das Zonas

Canavieiras do Nordeste), criado em 1980, em face da preocupação do governo em conter o

avanço da organização e mobilização dos trabalhadores da cana, foi criado com o objetivo de

promover a melhoria da qualidade de vida da população pobre da zona canavieira nordestina,

sendo dos poucos programas que distribuiu terras através de ações assistencialistas influenciadas

pela metodologia do desenvolvimento de comunidade.

As políticas propostas tinham por base atender demandas de caráter político, econômico e social

com prevalência na acumulação de água, desenvolvimento de base industrial, reformismo,

extensão da fronteira agrícola, avanço do capital no campo com modernização da agropecuária e

irrigação. Contudo, não foram capazes de cumprir suas promessas de elevação de renda, trabalho,

melhoria dos padrões de existência da população com crescimento econômico e redução das

desigualdades, mudanças passíveis de ocorrer somente com transformações estruturais. Para

estas, só as ações setoriais de políticas não são suficientes.

A avaliação esboçada por Azevedo (1989:263) descortina o drama das políticas públicas

implementadas no Nordeste a despeito das lutas resultantes dos movimentos sociais rurais a partir

da década de 1960.

[...]ampliam-se as ações do Estado no campo, através de políticas sociais e compensatórias do

tipo POLONORDESTE, PROJETO SERTANEJO, PROHIDRO, PROCANOR, PROJETO

NORDESTE e outros, ou então através de grandes projetos de irrigação, as barragens, os

programas de colonização, os quais produziram o duplo efeito de conter os movimentos sociais

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

no campo e ao mesmo tempo gerar conflitos com os trabalhadores rurais. Posto que, o Estado,

ao materializar-se no campo, produz ao mesmo tempo conflitos com a massa camponesa, como

nas áreas de barragem, e uma política clientelista baseada no favor político, na medida em que

seus programas são instrumentalizados, são capturados por órgãos estaduais ou municipais. (...)

Exemplo conhecido de todos são os recursos federais alocados no semi-árido nos períodos de

seca ou de estiagem, que são usualmente manipulados de forma política.

Não obstante o avanço representado pela elaboração do Plano de Aproveitamento Integrado dos

Recursos Hídricos do Nordeste (PLIRHINE-SUDENE)

, em 1980, que definia a abordagem da

questão da água no Nordeste, já vista como a maior causa do subdesenvolvimento, defrontava-se

com a baixa eficiência dos organismos, programas e projetos na gestão da água (Rebouças,

1997:139).

A crise da água no Nordeste, mencionada por Rebouças (1997), coincide com o esgotamento do

ciclo de políticas de desenvolvimento para a região iniciadas com o GTDN e com o

enfraquecimento das instituições que as executavam (Magalhães, 417:2001). Neste contexto,

emerge o conceito de desenvolvimento sustentável

, tendo no PROJETO ÁRIDAS o marco

institucional da sua incorporação às políticas públicas estatais. O P1MC é uma política pública

não estatal fundada nos marcos da reforma do Estado concebida na vertente metodológica

derivada do Projeto Áridas que teve como referencial as orientações produzidas pela ECO-92.

3.2 - Os reflexos das políticas de desenvolvimento no semi-árido sergipano

As forças da natureza parecem exercer sobre os homens um poder mágico e ameaçador. Porque

apequenados diante de sua grandiosidade, buscam dominá-la, sem sequer enxergá-la como seu

‘oikos’

, ainda que diversa e adversa. Posto que, é desta dualidade presente na natureza de que se

faz o homem. Portanto, homem e natureza são unos, sem fronteiras, em todo seu antagonismo e

perdição. Não se trata aqui de uma natureza imaculada. Mas de uma natureza vivida, povoada por

seres de desejo, seres econômicos, seres sociais, seres políticos e seres históricos (Morin, 2002).

Com a Constituição Federal de 1988, o acesso à água foi regulado pela Lei nº 9433 de 8/01/1997, que “institui a

Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e constitui

alicerce legal para implantação dos Planos Estaduais de Recursos Hídricos.” (Rebouças, 1997:139)

O conceito de desenvolvimento sustentável adotado pelo Projeto Áridas considera-o “como um processo de

mudança e elevação das oportunidades sociais que compatibilizem no tempo e no espaço a eficiência e o crescimento

econômicos, a conservação dos recursos naturais e a equidade social.” (citado em Samuel, 1996)

Não obstante os conceitos incorporados pelo Projeto, há que ser observada a manutenção de práticas de

enfrentamento da seca com a construção de açudes e poços que continua a concentrar o problema do Nordeste na

escassez de água e reforça o uso destas obras como objeto de manipulação política (Rebouças, 1997:140).

Oikos é um radical grego que significa lar, casa, morada. Traduzido, vem a ser o prefixo eco.

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

O Nordeste ainda arca com o peso de heranças culturais representativas do atraso cultural e

político da região, além de concentrar os piores indicadores sociais do país em educação, saúde,

mortalidade infantil, analfabetismo, concentração de poder, de renda e de pobreza, sobretudo na

zona rural. A situação dramática resulta menos das adversidades da natureza, do que das relações

do homem com o seu meio e dos homens entre si.

Nessa medida, a visão da seca construída pelos sertanejos e sertanejas entrevistados revelam suas

estratégias de prevenção, de conservação, o domínio do imediatismo, do assistencialismo e do

clientelismo, a lógica capitalista num território em que um dos bens que agrega maior valor é

água, daí ser objeto de dominação e manipulação políticas:

“Não é bom, mas com chuva só ninguém vive. É ruim, mas dá pra viver. As pessoas não podem

viver só do bom.É marcação de Deus a seca, a gente tem que agüentar o que vem.”

“É viver sem água, sem comida pra bicho, tudo tem que ser comprado. Sem a seca a gente

arranja o bocado mais fácil.”

“É se prevenir para esperar o tempo seco, fazer reservatório, conservar, fazer roça, cuidar dos

bichos.”

“Não se pode conviver com a seca, tem que ter água. Mas não é só água, tem que ter saúde, ter

educação.”

“Plantar comida para o gado. Fazer plantio, guardar feijão e milho pensando que pode ter ou

não ter seca. Não tem nada bom. É tudo ruim. Bom é fartura, ver água nos tanques.”

“Em época de seca quem teve condição paga, quem não tem vai ao prefeito pedir água para

cozinhar, para os animais. Os velhos sofrem.”

“Sem dinheiro ainda passa. Sem água, não passa.”

“Tem que agradecer o que Deus faz, mas que os homens façam por onde chegar coisa melhor

para a gente. Nada prospera, os animais não aumentam. Mas como é algo de Deus a gente

aceita. O filho, que permaneceu ao lado, durante a entrevista, completa:

- e do homem que destrói as matas, formando a seca. São as matas que formam a chuva.”

“Água só tem comprada ou trazida de fora, se não tiver condição de pagar para trazer tem que ir

onde tem água, seja onde for.”

“É época de passar fome, precisar de água pra beber e não ter, esperar carro-pipa. Tem as

frentes de trabalho. As pessoas são escolhidas mais em função do cabo eleitoral, através da

associação. Tem gente que precisa e fica de fora, há quem não precisa e entra.”

“É passar necessidade, não saber onde pegar água, seca tudo. Na seca a água só chega através

de políticos.”

“Só vive quem não tem jeito. Pra cidade quem não tem estudo, não vai.”

“Em época de seca tive que deixar o povoado com a família para trabalhar em outro local

porque fiquei sem nada na propriedade e não tinha água”

“Dá muito medo, você fica sem saber o que fazer, tem um pouco de água num lugar daqui a

pouco acaba. Sem falar na poeira. Aumenta o calor e muita poeira que vem com a ventania.

Falta comida para os animais porque o custo fica mais alto, aumenta o preço do milho e a ração

fica muito cara.”

“É esperar minar um ‘nadico’ de água do solo para dar de beber a uma criança, mesmo salgada,

mas é o que tem, nenhuma gota de água em casa. O caminhão passava dois, três dias para

aparecer.”

“Na seca bebia água de cacimba com carcaça de sapo rasgada e era a água que tinha para matar

a sede. Muito salgada. Tinha gente que morava na serra, descia ficava esperando o carro-pipa

até anoitecer, não chegava, voltava com o pote seco.”

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

“A coisa aperta para todo mundo. Passou três anos sem chuva nenhuma, cavava cacimba para

pegar caneco de água com sapo morto seco dentro”.

“Na seca pegava macambira e queimava para dar ao gado. Vive porque não tem jeito. Animal

vai morrendo, vai ficando o osso. Pode melhorar a parte da água mas o comestível para o

animal não melhora.”

Nos depoimentos, o olhar agudo da convivência retratado desvela o que vem a ser uma

caracterização do quadro sócio-econômico, cultural e político do semi-árido. Celeiro de inúmeras

políticas públicas que parecem ter ignorado estas singularidades.

As palavras dos sertanejos e sertanejas falam mais alto diante da permanência dos piores

indicadores sociais, das disparidades regionais, da exclusão social, da desescolarização da

população, da exclusão tecnológica, mazelas cuja concentração no território do semi-árido

seculariza-se e agudiza-se. Nesta seara, as políticas públicas desdobram-se na sutil tarefa de

amortecer os efeitos desse brutal quadro de desigualdades reproduzindo socialmente a pobreza

décadas após décadas.

O Nordeste semi-árido brasileiro possui características comuns a outras regiões semi-áridas

quentes do mundo com secas periódicas e cheias freqüentes dos rios intermitentes, solos

arenosos, rasos, salinos e pobres em nutrientes, além de temperaturas que variam de 23° a 27°C e

pluviosidade entre 300 e 800 mm/ano (Rebouças, 1997). No entanto, regiões com estas mesmas

singularidades em outras partes do mundo, conseguiram suplantar estas adversidades

através de

políticas adequadas, investimento em infra-estrutura, tecnologia e educação.

No Brasil, as chamadas ações de ‘combate às secas’

foram centralizadas no IFOCS (1908),

órgão vinculado ao governo Federal que na década de 1940 foi transformado no

DNOCS(1945)

. Embora criado especificamente para intervenção no problema regional das

secas, centradas no Nordeste semi-árido, foi concebido como órgão nacional. Até meados da

No Oriente Médio, Israel tornou-se uma potência agrícola mundial, com menor índice de pluviosidade do que o

Nordeste semi-árido brasileiro (Rebouças, 131:1997).

Este discurso aparece até hoje na literatura sobre o tema tendo sido dominante até os anos 1990. A partir dos

eventos preparatórios para a Eco-92 são disseminados os conceitos de ecodesenvolvimento e de desenvolvimento

sustentável, sendo este último o adotado pelos governos e organizações da sociedade civil. Após a ECO-92, surge a

estratégia de Convivência com o Semi-árido, desdobrada do conceito de desenvolvimento sustentável.

A criação do DNOCS faz parte das medidas do Governo Central, na década de 1940, para enfrentamento das

estiagens no Nordeste. Durante a década de 1950, com o acirramento dos problemas sociais no Nordeste, o órgão

passou a ser alvo de denúncias de corrupção. Ver Carvalho (1987).

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

década de 1950, as ações desse órgão centravam-se na solução hidráulica para resolver o

problema do ‘flagelo da seca’ com obras de engenharia, como construção de barragens, açudes e

estradas, perfuração de poços, para aumento da disponibilidade de água, resumindo-se a ações de

caráter imediato, assistencial e paliativo (Carvalho, 45-46:1987).

A SUDENE foi outro importante órgão nacional, fundado neste período, cuja intervenção

exerceu um papel decisivo para algum avanço no desenvolvimento do Nordeste. Na esfera

estadual este órgão empreendeu ações que beneficiaram, através de políticas de subsídios e

incentivos, proprietários de terra em detrimento do pequeno produtor rural (Reis, 1991:84). Além

disso, como parte do Estado foi incluída no polígono das secas

, houve prioridade na liberação

de recursos para construção de açudes, poços e estradas.

Concebido à luz do projeto da SUDENE, criou-se em Sergipe, em 1964, o CONDESE

, para

formular e implementar ações capazes de reduzir as desigualdades e promover o

desenvolvimento do Estado, asseguradas por financiamentos obtidos via organismos financeiros

internacionais, a exemplo do Banco Mundial (BIRD).

A seca que atingiu o sertão nordestino entre 1982 e 1984 demonstrou que as políticas públicas

formuladas ao longo de mais de duas décadas, para fazer face aos problemas sócio-ambientais da

região, não lograram resolver em definitivo ao menos parte destas questões. Atuavam sobre os

efeitos sem agir sobre as causas dos problemas, produzindo resultados que não alteravam a

estrutura sócio-econômica e política. Sem que as políticas dêem conta dos problemas da pobreza,

da desnutrição e da seca da região, estas questões passaram a ser expostas em âmbito nacional,

através dos meios de comunicação, num apelo para que a sociedade se mobilizasse em torno de

ações emergenciais para atenuar o sofrimento dos nordestinos.

O Polígono das secas compreende uma área de 936.993 Km² delimitado pela Lei nº 1348 de 10/02/1951 como área

de atuação do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Esta delimitação já sofreu dezenas de

alterações atendendo mais a critérios políticos do que ecológicos. Acresce informar que na visão desenvolvimentista

da SUDENE esta área corresponde a 1.641.000 Km² por considerar o norte do Estado de Minas Gerais parte do

Polígono (Rebouças, 1997:131-132).

Em Sergipe, a política nacional-desenvolvimentista da SUDENE materializou-se na criação do Conselho de

Desenvolvimento de Sergipe (CONDESE), em 1964. O órgão incorporava o desenvolvimentismo e o caráter

modernizador visando à transformação do Estado. (Barreto, 2000).

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

Em Sergipe, o Estado centralizou a gestão das políticas públicas através de grandes programas

governamentais, que do ponto de vista institucional se pretendiam de enfrentamento da questão

nordestina através de ações de superação da pobreza e de ‘combate à seca’. Na prática,

beneficiavam os médios e grandes proprietários, sobretudo via políticas de incentivo à pecuária

(Silva, 1996:21).

Os impactos da expansão capitalista e da modernização conservadora na zona rural de Sergipe

produziu suas seqüelas sobre o meio ambiente. Os incentivos e subsídios que a pecuarização

provocou o desmatamento da caatinga e atingiu os agricultores familiares, pressionados a

converter-se em assalariados, parceiros ou meeiros, inviabilizando o cultivo de subsistência e

fortalecendo a concentração fundiária (Vargas, 1988).

Os incentivos à agroindústria canavieira, altamente poluente, produzia suas conseqüências em

relação aos recursos hídricos com a degradação ambiental provocada pelo lançamento de

resíduos, prejudicando a população rural, que se utilizava dos cursos d’água e afetando a pesca

artesanal com a mortandade de peixes (Silva, 1996).

Durante a Nova República (1985-1988)

consolidou-se o ciclo de programas e projetos

implementados e financiados pelo Banco Mundial. O PRONESE foi um dos principais, criado em

1985, com metas bem definidas para ações nas áreas rurais, principalmente, do semi-árido. Posto

que seu objetivo era racionalizar a gestão pública e retomar o enfoque hídrico. (Moura,

1989:251).

Em 1983, durante o governo João Alves Filho (1983-1986) foi criado o PROJETO CHAPÉU DE

COURO

, política de maior impacto e de maior alcance no tratamento das questões do semi-

árido, sobretudo na esfera hídrica, sobre a qual capitaliza-se proveito político até os dias atuais.

As ações do Projeto Chapéu de Couro, desenvolvidas no período entre 1983 e 1985, envolveram

a criação de projetos hidroagrícolas, implantação de perímetros irrigados, construção de adutoras,

Período de transição política do regime militar para a restauração da democracia, com reabertura do Congresso

Nacional e instalação da Assembléia Constituinte que culminou com a promulgação da Constituição Federal em

1988, campanha pelas eleições Diretas já, cuja primeira, após a ditadura, aconteceu em 1989.

A respeito do Projeto Chapéu de Couro, consultar Vargas (1988)

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

barragens, aguadas, poços artesianos e cisternas. No organograma 1 apresenta-se um quadro das

principais políticas públicas na esfera hídrica com atuação em Sergipe sintetizando um período

recente de programas e projetos de âmbito Federal e Estadual.

Além de utilizar parte da estrutura do aparato estatal já existente, o Projeto Chapéu de Couro

ensejou a criação de novos órgãos, como a Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos (SRH),

a extinta FUNDASE (Fundação de Desenvolvimento Agrário do Estado de Sergipe) e a

COHIDRO.

Em relação à meta de construção de 10.000 cisternas, atingiu-se somente 20% do estabelecido

construindo 2000 cisternas no semi-árido com o objetivo de melhorar a qualidade da água para

consumo através de mutirões e frentes de trabalho sem ônus para as famílias. Muitas das

famílias beneficiadas não tratavam a água, tornando-a imprópria para uso, havendo ainda vários

casos de esvaziamento por defeitos no projeto de construção. A ausência de uma ação sócio-

educativa paralela às ações de engenharia, evoca o atrelamento à ótica do combate à seca, em que

a face social das questões submergia frente à tecnocracia (Vargas, 1988).

O município de Tobias Barreto, foi contemplado no Projeto Chapéu de Couro, com a construção

do Projeto Jabiberi (Projeto Hidroagrícola Engenheiro João Ednaldo A. dos Santos) nos aluviões

do sertão do Rio Real e Rio Jabiberi, antes temporário. A área prevista para o perímetro irrigado

foi de 250 ha para constituição de 98 lotes familiares para cultivo de milho e tomate. A memória

do PROJETO CHAPÉU DE COURO, percebida nos sertanejos entrevistados durante o trabalho

de campo, tem suas heranças mais marcantes nas cisternas e adutoras construídas.

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

ORGANOGRAMA 1

PRINCIPAIS PROGRAMAS E PROJETOS NA ESFERA HÍDRICA DO ESTADO DE SERGIPE

(final da década de 1970 à atualidade)

• Estado agente do desenvolvimento

• Políticas públicas estatais

• Matriz na política econômica

P. DA RIBEIRA

P1MC

ASA MUNICIPAL

ASA ESTADUAL

ASA LOCAL

MESA

FEBRABAN

ANA

CHAPÉU DE COURO

SUDENE

CALIFÓRNIA

PIAUÍ

PLATÔ NEÓPOLIS

JACARECICA

P.SERTANEJO

POLONORDESTE

PAPP

CODEVASF

JABIBERI

AMARGOSA

PADRE CÍCERO

ÁRIDAS*

CAMPO VERDE

DNOCS

PROJETO NORDESTE

BIRD/BNDS

FIDA

MMA

SEPLANTEC/BID

ASABRASIL

OXFAM

PROSERTÃO

PROÁGUA

MDS

GOVERNO FEDERAL

•

Estado mínimo

• Políticas públicas não-estatais

• Ações compartilhadas

• Matriz no desenvolvimento sustentável

Projeto Áridas não chegou a ser operacionalizado pela Secretaria de Planejamento do Estado de Sergipe, vide Vargas (1999:230-231).

Organização: Daisy Maria dos Santos, a partir de matriz elaborada por Pinto (1997:130)

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

Seguindo a tradição das políticas de desenvolvimento para o Nordeste, onde mudam-se os

políticos e os nomes dos projetos, mas os objetivos continuam os mesmos, surgiu o

PROJETO CAMPO VERDE, durante o governo de Antônio Carlos Valadares (1987-1991),

com execução pelos órgãos estaduais COHIDRO, DESO e EMATER-SE.

De acordo com relatório técnico do PIESA, o Projeto Campo Verde “parece ter servido de

canal para repasse de recursos a municípios com os quais o governo se identificava, não

passando de instrumento de barganha política”. Identificado como “um prolongamento do

Projeto Chapéu de Couro teve ações pulverizadas e de menor porte, com obras de infra-

estrutura como esgotos sanitários, pavimentação de ruas, construção de parques, de estações

rodoviárias, de mercados e de pequenas obras para captação e reserva de água como

cacimbas, aguadas e cisternas (PIESA, 1991).

Nesta esfera de intervenção, o PROJETO PADRE CÍCERO (1988) foi criado para atender às

necessidades básicas dos pequenos produtores rurais com a construção de cisternas para

abastecimento familiar, poços, banheiros comunitários, casas de farinha e lavanderias. São

obras de infra-estrutura física e de recursos hídricos já em sintonia com o viés da convivência

com os efeitos da seca e da vinculação dos programas e ações à participação popular. (Pinto,

1997).

Durante o governo Albano Franco (1995-1999) teve início o PRO-SERTÃO (Projeto de

Apoio às Famílias de Baixa Renda da Região Semi-árida do Estado de Sergipe) financiado

pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA) com contrapartida do

governo do Estado. O programa seguia a orientação das políticas apoiadas na tríade

sustentabilidade, equidade e justiça social com incentivo à participação da sociedade civil e à

auto-gestão, tendo como meta atender 18.000 famílias de produtores rurais sem terra,

priorizando mulheres, em 17 municípios

do semi-árido sergipano, com a promessa de

redistribuição de terras cultiváveis, acesso à água para uso doméstico e para o rebanho, além

de crédito. Manteve a linha de construção de obras de abastecimento d’água com utilização da

mão-de-obra local, após capacitada, para execução dos trabalhos. Chegou a ser desenvolvido

Estes municípios são Aquidabã, Canhoba, Carira, Cumbe, Feira Nova, Frei Paulo, Graccho Cardoso, Itabi

Nossa Senhora Aparecida, Nossa Senhora de Lourdes, Pedra Mole, Pinhão, Poço Verde, Ribeirópolis, São

Miguel do Aleixo, Simão Dias e Tobias Barreto, área correspondente a 26,1% do Estado e considerada de forte

concentração fundiária (Batista, 1998:201-209).

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

em 10 municípios, entre os quais, Tobias Barreto. Percebe-se na metodologia do PRO-

SERTÃO uma inserção das orientações a seguir preconizadas no P1MC.

O PROSERTÃO teve uma linha de intervenção voltada para atividades não-agrícolas, com

foco no artesanato, visando fomentar iniciativas de pequenos empreendimentos econômicos

locais com assistência técnica, crédito e treinamento dos pequenos produtores. Para isto,

estabeleceu parcerias com o SEBRAE, o Núcleo de Trabalho Comunitário (NUTRAC), o

Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos do Estado de Sergipe (CEAPE-SE) e a

EMDAGRO (Empresa de Desenvolvimento Agropecuário do Estado de Sergipe). Nesta

perspectiva, contemplou municípios

de uma parte do semi-árido não considerada prioritária

para investimento de recursos públicos (Pinto, 1997:152;154).

As políticas públicas para o território do semi-árido sergipano por si só, mostraram-se

insuficientes à superação das adversidades regionais. A descontinuidade, o centralismo e o

viés político das ações governamentais evidenciaram uma gestão ineficiente e ineficaz,

agravadas pela sobreposição de ações.

A partir do mote da ineficiência do Estado, dissociada da sua verdadeira causa, a crise fiscal, e

com a reforma do Estado, no final da década de 1980, passa a ser implementada a

descentralização das políticas públicas, evocando-se a gestão compartilhada com a sociedade

civil, significando a transferência de responsabilidade da ação estatal para as organizações

não-governamentais.

3.3 – A incorporação da noção de desenvolvimento sustentável às políticas do semi-árido

Em 1993 foi lançado o PROJETO ÁRIDAS, orientado por organismos financeiros norte-

americanos, a partir dos quais se absorveu a perspectiva da matriz de análise assumida para a

problemática da região Nordeste, em suas dimensões econômica, social e ambiental,

incorporando a noção de desenvolvimento sustentável

como eixo norteador de suas ações.

Municípios como Carira, Cumbe, Gracho Cardoso, Poço Verde e Tobias Barreto não foram contemplados,

embora tendo maior variabilidade pluvial, menor índice anual de chuvas e sendo considerados mais carentes de

recursos (Pinto, 1997:154)

Esta visão faz parte da “nova metodologia difundida pelos EUA, a partir de 1990, para estudos regionais que

integra variáveis climáticas, meio ambiente, recursos hídricos, cobertura florestal e atividades econômicas”.

(Projeto Áridas, 1994:1)

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

Mais uma vez, evidenciou-se que o problema não se reduz à disponibilidade de água,

remetendo a fatores sócio-econômicos, políticos e culturais, além da necessidade de

gerenciamento preventivo e não reativo de combate às secas com a construção de cada vez

mais açudes e poços como única solução, favorecendo sua utilização como objeto de

manipulação política e clientelismo (Rebouças, 1997).

De acordo com seus pressupostos básicos, o PROJETO ÁRIDAS simbolizou uma nova

concepção para as políticas de desenvolvimento no Nordeste nos marcos da reforma do

Estado, no esgotamento das políticas verticais de desenvolvimento rural federal e estadual, na

persistência dos problemas de subdesenvolvimento do Nordeste rural, em especial na região

do semi-árido e na emergência do conceito de desenvolvimento sustentável a partir da ECO-

92. Em Sergipe, o Projeto Áridas não logrou êxito tendo-se revelado uma das experiências,

entre os estados envolvidos, de maior fragilidade no processo de mobilização para as ações

preconizadas no projeto (Vargas, 1999).

A evidência de que a questão da água perdura como central no Nordeste semi-árido se revela

nos programas implementados já no século XXI. A Agência Nacional de Águas (ANA)

lançou em 2004 o PROÁGUA (Subprograma de Desenvolvimento de Recursos Hídricos para

o Semi-árido Brasileiro) cuja proposta é “ampliar a oferta de água de boa qualidade para o

semi-árido e com o seu uso racional, evitar que sua escassez comprometa ou impeça o

desenvolvimento sustentável da região”.

O programa visa atender todos os Estados do Nordeste e Minas Gerais estimando beneficiar

1.300.000 pessoas atingindo cerca de 260 mil famílias com prioridade para as áreas rurais

com grande concentração de famílias de baixa renda. Com financiamento compartilhado entre

Governo Federal, Estadual, ambos participam com 19%, Banco Mundial, entra com 60% do

investimento da ordem de US$ 330.000.000,00, uma terceira organização do setor privado

entra com 21%.

A intencionalidade das políticas voltadas para o semi-árido mantém a perspectiva da elevação

dos padrões de existência com melhoria de renda dos mais pobres. Observa-se que esta meta

vai se diluindo a medida que não se alteram os problemas mais candentes do panorama

Dados obtidos no site www.ana.gov.br/proagua acessado em 14/02/2005.

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

nordestino, a exemplo da questão fundiária, da superação das desigualdades sociais com

medidas de desconcentração da renda e da terra, questões que na realidade não se restringem

ao cenário regional.

As práticas governamentais evidenciam que “o Nordeste sempre foi tratado segundo uma

ótica reducionista em que seus problemas eram vistos como simples vulnerabilidade da

região, cristalizando-se no discurso oficial, as secas periódicas e o atraso econômico como

causa e efeito” (REIS, 1991:69).

Sob o pressuposto das crises periódicas, os poderes locais têm barganhado incentivos e

subsídios utilizados para a manutenção da estrutura fundiária, sendo um dos seus principais

reflexos a intensificação do êxodo rural conforme representado na tabela 3, demonstrando que

Sergipe acompanha a tendência regional e nacional com ascendência de concentração na zona

urbana, conseqüência do processo de industrialização acelerada e decorrente da insuficiência

e inadequação das políticas implementadas para o pequeno produtor e demais segmentos de

trabalhadores rurais. De acordo com o demonstrado na Tabela 3, a taxa de população urbana

hoje suplanta a de população rural na década de 1940, quando o país atravessava a transição

de país agrário para o capitalismo industrial.

Tabela 3

Evolução da População Urbana e Rural

no Estado de Sergipe – 1940/2000

População

Anos

Pop. Total

Urbana % Rural %

1940

542.326

166.241

30,6

376.085

69,4

1950 644.361 204.984 31,8 439.377 68,2

1960 760.263 295.929 39,0 464.334 61,0

1970 900.744 415.415 46,0 485.329 54,0

1980 1.157.202 627.941 54,2 529.261 45.8

1991 1.491.876 1.002.877 67,2 488.999 32,7

2000 1.784.475 1.273.226 71,4 511.249 28,6

Fonte: Atlas Escolar de Sergipe, 1982. IBGE, Censo Demográfico, 1991, 2000.

Por outro lado, frustrou-se as metas de elevação de renda da população rural para a formação

da ‘sonhada classe média do campo’ (Carvalho, 1987). A aceleração da industrialização e as

sub-condições de vida da população pobre no meio rural provocaram o deslocamento e a

expulsão de grandes contingentes populacionais do campo.

Capítulo 3 - Políticas de Combate à Seca à Convivência com o Semi-Árido: o caso de Sergipe

O êxodo dos pequenos produtores rurais, com pouca terra ou sem nenhuma, se constitui numa

rota de fuga para o trabalho assalariado cada vez mais minguante, sobretudo para os

segmentos não-escolarizados ou pouco escolarizados. A transferência de renda via

aposentadoria rural parece ser um elemento de fixação da população rural no semi-árido

(Gomes, 2001).

A manutenção das populações rurais no campo, sobretudo na região do semi-árido, requer

acesso a melhores condições de sobrevivência no campo, com mobilização de fatores de

elevação da qualidade de vida nas áreas de educação, saúde, produção, assistência social,

tecnologia para as gerações atuais e tendo em vista as gerações futuras, para conviver com o

semi-árido sob outros parâmetros de existência, com cidadania e dignidade.

CAPÍTULO 4

TOBIAS BARRETO: O Programa Um Milhão de Cisternas

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

TOBIAS BARRETO: O Programa Um Milhão de Cisternas

4.1 - Características Gerais do Município de Tobias Barreto

O município está situado na mesorregião Agreste Sergipano

e compõe a microrregião de

Tobias Barreto

, a sudoeste do Estado, numa área de 1.878 Km² (ver mapa 1). A demanda do

município por água para a atividade

agrícola é servida pelas bacias

hidrográficas do rio Real, Riacho Capoeira

e Riacho Muniz.

Nestas condições ambientais o município

apresenta déficit de água, um fator básico

escasso. As chuvas são irregulares e mal

distribuídas entre abril e julho, época de

plantio, com temperaturas elevadas

próprias do clima semi-árido. Está a 180 m

de altitude e a precipitação média anual é

de 763 mm e temperatura média anual de

24° C.

Pesquisa de campo, 2004

Foto 4: Plantação de palma no povoado Mocambo I

Os solos são rasos e arenosos com fertilidade média à baixa. A prática de desmatamento foi

intensa e resultou na destruição da caatinga, vegetação original, restando vestígios da seca

mata agrestina. De sua área total, 84,9% está inserida na zona identificada como polígono das

secas.

Localizado a 127 Km da capital, Aracaju, o município possui uma área de 1.119 Km² e conta

com uma população de 43.139 habitantes sendo 27.500 habitantes (58,1% da população total)

na zona urbana e 15.672 habitantes na zona rural. Faz divisas com os municípios sergipanos

de Itabaianinha, Tomar do Geru, Riachão do Dantas, Poço Verde, Simão Dias e com o Estado

da Bahia.

A mesorregião Agreste Sergipano é formada pelas microrregiões Agreste de Lagarto, Agreste de Itabaiana,

Nossa Senhora das Dores e Tobias Barreto (IBGE, 1996).

As informações sobre a microrregião de Tobias Barreto foram obtidas em estudo realizado pelo Prof. Dr.

Adelci Figueiredo Santos, publicado em Diniz (1996:67-87). Fazem parte da microrregião Tobias Barreto além

deste município, Poço Verde e Simão Dias, segundo classificação do IBGE. Censo Agropecuário (1996).

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Para uma melhor caracterização do município apresentam-se aqui alguns indicadores e dados

acerca de sua situação social, econômica, política e ambiental.

a) Principais atividades econômicas e de subsistência do município

Desde a década de 1920, o município tem na pecuária sua principal atividade econômica,

tendo sido centro pecuarista e local de grandes feiras de gado, durante as quais

tradicionalmente as mulheres dos povoados vendiam, ao final do dia, peças em bordados. O

crescimento do município esteve vinculado ao comércio do gado, tendo sido várias áreas em

seu território ocupadas como curral de engorda de gado. As pastagens naturais ou plantadas

já representaram 90,5% da área ocupada, conforme o estudo feito por Diniz (1996:83). O

predomínio de produtos em couro, na década de 1960, com a existência de curtumes e a

venda da produção para outros estados, foi suplantado, nos dias de hoje pelas confecções.

Estas informações confirmam estudo de Melo (2002), que situa as principais cadeias

produtivas do município com a bovinocultura na primeira posição, ovinocultura e

caprinocultura na segunda, costura e bordado na terceira. Nesta ordem, o município ocupa

posição de maior centro comercial de tecidos, confecções e bordados do interior de Sergipe.

Esta vocação local deu origem à conhecida “Feira da Coruja” que dura 24 horas. Abre no

início da tarde de domingo e vai até o final da tarde da segunda-feira.

A base da economia familiar, na zona rural do município, é a agricultura de subsistência com

cultivos anuais de feijão e milho, complementado pela mandioca, em algumas áreas

propícias, e a criação de animais de pequeno porte, principalmente a caprinocultura.

As mulheres desdobram-se entre a lavoura e o bordado, acompanham os homens no plantio

durante o inverno e no período de estiagem dedicam-se à costura e ao bordado, seja

absorvendo a facção

de peças de confecções de empresários vindos da sede, seja

bordando peças por encomenda de terceiros, representando uma contribuição significativa no

sustento da família, conforme observação durante o trabalho de campo.

Facção é um sistema largamente utilizado no setor de confecções, em que se terceiriza parte do processo

produtivo para reduzir os custos da produção. Constitui-se numa relação de trabalho informal, precarizada,

temporária e altamente espoliativa.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

b)Aspectos educacionais e sócio-ambientais

Embora apresente um cenário potencialmente propício ao desenvolvimento, os indicadores

sociais municipais assinalam o déficit de políticas públicas. O quadro apresentado nas áreas

de educação, saúde, trabalho e saneamento básico traduz a urgência de sua superação.

A taxa de analfabetismo entre a população de 15 anos ou mais corresponde a 45,4%,

enquanto entre pessoas de 25 e 59 anos é de 33%. Dos 3.778 domicílios particulares

permanentes, 2.457 são abastecidos por água de reservatório, água da chuva, carro pipa, poço

ou nascente fora da propriedade, somente 390 têm acesso à água através da rede geral.

Em relação à situação de renda, 14,1% das pessoas responsáveis pelos domicílios particulares

permanentes do sexo masculino não têm nenhum rendimento, 49,5% recebem até 1 salário

mínimo, 5,3% entre 2 e 3 salários mínimos e 6,4% mais de cinco salários mínimos

Tomando por base as variáveis utilizadas pela Organização das Nações Unidas (ONU) para

definir o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), percebe-se que Tobias Barreto está

entre os municípios com menor expectativa de vida, ficando atrás de oito cidades do semi-

árido no ‘ranking’ do Estado.

Tabela 4

Índice de Desenvolvimento Humano 2000 – Tobias Barreto

Expectativa de vida

ao nascer

Renda per

capita

Índice de Desenvolvimento

Humano

Posição no Estado

59,367

100,977

0,596

Fonte: ONU, 2000.

A intensificação do comércio de confecções em Tobias Barreto parece ter sido estimulada

pela melhoria dos serviços de transporte rodoviário que ao mesmo tempo concorreu para uma

perda do dinamismo pela ligação mais fácil e rápida com centros maiores, como Salvador,

Feira de Santana e Aracaju, implicando em maior competitividade.

Dados obtidos no IBGE. Indicadores Sociais Municipais. 2000. Brasil/Sergipe.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Entre o final da década de 1980 e início da década de 1990, houve um declínio no fluxo de

pessoas no município, como indica a brutal redução no número de ônibus fretados nos dias de

feira, de quase 300 por semana para cerca de 20 ônibus semanais.

Em face do cenário de crise e suas conseqüências no setor produtivo, órgãos públicos e setor

privado iniciaram um projeto de revitalização do comércio de confecções em Tobias Barreto,

via captação de recursos e convênios com organismos internacionais, tendo em vista a

qualificação do processo produtivo e dos produtos tradicionais da feira para uma inserção

mais competitiva no mercado.

4.2 - Vida e pobreza no agreste semi-árido: mapeamento da viagem aos povoados

Partindo da descrição da singularidade dos povoados, buscou-se elaborar uma análise

entrelaçando-se os dados dessa realidade, obtidos no trabalho de campo, à pesquisa

bibliográfica no sentido de se evidenciar o caráter compensatório e o conteúdo conservador

das políticas públicas para o semi-árido, cujas insuficiências acabaram por corroborar com a

manutenção do cenário de pobreza e desigualdade.

De modo geral, os povoados oferecem uma mesma visão em termos de realidade: baixos

índices de escolaridade, condições precárias de moradia, com parcela da população residindo

em casas de taipa, instalações sanitárias inadequadas ou inexistentes, ausência total de

serviços de saneamento, tratamento de água, escoamento das águas servidas, destino dos

dejetos domésticos, dentre outros, como também, a persistência no uso da água de barreiro, o

déficit e a prestação rudimentar da educação e um menos deficiente, mas igualmente precário

serviço de saúde.

A pesquisa seguiu um itinerário cujo norte foi priorizar os povoados de mais difícil acesso,

seja devido ao isolamento, à distância, às condições das estradas ou pela escassez de

transporte. A preocupação era evitar o período de chuvas, em que os riachos intermitentes

que atravessam as estradas podiam impedir o acesso.

A narrativa aqui apresentada é fruto da aplicação dos questionários, observações e contatos com moradores,

lideranças e agentes de saúde durante o trabalho de campo, entre abril e maio de 2004, nos povoados Mocambo

I, Mocambo II, Macacos, Caripau, Caraíbas e Curtume.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

MAPA 1 - MICRO-REGIÃO GEOGRÁFICA DE TOBIAS BARRETO

Fonte: DER-SE, 2005

Diretoria de Tecnologia – DITEC - Coordenadoria de projetos

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

De acordo com esses critérios, o povoado Mocambo II, foi o primeiro a ser escolhido. Transporte

só uma vez por semana, saindo de Tobias Barreto no final da tarde de quinta-feira. Podia chegar

lá, também, por Poço Verde ou Simão Dias, era até menor o percurso. A dúvida era, qual o

caminho ?

A chegada a Mocambo II foi facilitada pelo CDJBC que facilitou o contato com a Associação de

Desenvolvimento Comunitário local para assegurar hospedagem e trânsito livre na localidade. O

povoado está entre os dois mais isolados dos 6 povoados. O primeiro é o Povoado Macacos,

somente com uma via de acesso que o liga a Tobias Barreto, a outra alternativa é escalar serras a

pé ou em lombo de burro. Mocambo II vence no quesito pior estrada, totalmente destroçada pela

erosão, quase intrafegável.

Hospedada na casa da agente de saúde fui informada de que os serviços prestados através do PSF

incluem o atendimento de 8 pessoas por semana, que se deslocam para atendimento no povoado

Curtume a 24 Km, visitas da agente de saúde às famílias com crianças até 2 anos para

acompanhamento de peso, crescimento, acompanhamento do cronograma de vacinação e às

pessoas hipertensas para controle da pressão arterial. Vivem no povoado um total de 46 famílias.

A equipe do PSF formada por médico e enfermeiro vai ao povoado somente em campanhas de

vacinação. Há casos de diabetes,

cardiopatias, hipertensão, reumatismo e

problemas de coluna graves, sem a

assistência devida com repasse de

medicamentos.

Pesquisa de campo, 2004

Foto 5: Povoado Mocambo I

Para servirem-se de um ponto de luz na casa,

utilizar um rádio ou televisão, algumas

famílias servem-se de um pequeno sistema

de placas de captação de energia solar

alimentado por bateria automotiva. Este foi

um projeto implantado através do

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

PRONESE, contemplando poucas famílias.

A única escola existente em Mocambo II permaneceu fechada durante 3 anos, o que obrigava as

crianças a se deslocarem 24 Km, no precário e inconstante transporte da Prefeitura para estudar.

Na agricultura de subsistência, prevalece a cultura do feijão, favorecida pelas características do

solo conforme relato de um técnico agrícola, o que garante uma certa inserção no mercado de

alguns poucos pequenos produtores, constituindo-se em fator de elevação do padrão de vida e até

nutricional. O povoado não é miserável, não há crianças com aparência de desnutrição, os cavalos

como transporte foram substituídos por motos, naturalmente pilotadas por homens e mulheres.

As famílias dos aposentados têm nos seus proventos uma garantia de renda, única forma de

assalariamento, além de 2 ou 3 empregos públicos. Os demais tiram o sustento da roça e

complementam com a venda do dia a R$ 7,00 ou R$ 8,00. Com o aumento da oferta de mão-de-

obra no verão, o valor cai para R$ 3,00. É também utilizado o sistema de parceria.

Após dormir duas noites em Mocambo II preparei- me para a próxima parada em Mocambo I,

levando comigo o contato com as crianças, com o cotidiano dos moradores, com as histórias de

vida e do lugar, com as portas fechadas das casas assim que anoitece, a vertigem ao caminhar na

escuridão da noite, sem nenhum ponto de luz.

Assim cheguei a Mocambo I, na carona de uma família que ia para a sede, às 6 horas da manhã,

para começar a conhecer o lugar e aplicar os questionários. Lá, fiquei na casa do presidente da

Associação de Desenvolvimento Comunitário do Povoado, Senhor João de Titio.

Embora tão próximos e com o mesmo nome, os dois povoados guardam algumas diferenças.

Defronta-se com a pobreza mais facilmente em Mocambo I, que é muito menos povoado e tem

um solo menos propício à agricultura. São apenas 24 famílias residindo em propriedades bem

afastadas umas das outras. A população vive da agricultura de subsistência

, sem nenhuma

“A lavoura tradicional de subsistência é formada por propriedades individuais exploradas pela família do

proprietário ou usuários, ou ainda por parcelas entregues a arrendatários, parceiros ou formadores de pastagem. A

área é pequena, sempre abaixo de 20 ha e, na grande maioria, inferior a 5 ha. Embora as propriedades sejam

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

inserção no mercado. Além de energia elétrica, aspiram pela construção de sanitários nas

residências e estrada.

Visitei casas humildes de taipa, chão batido, marido, mulher e filhos que lutavam no roçado para

garantir o sustento. Numa delas, o morador confidenciou entender que houve favorecimento na

seleção das famílias para o programa por parte da liderança local. Nos dois povoados houve

também registro de favorecimento nas práticas das agentes de saúde, seja pelas relações de

parentesco ou por lealdades políticas. A liderança local segue totalmente a orientação do

assistencialismo e do clientelismo em suas práticas.

Saí de Mocambo I, após dormir uma noite na casa do Presidente da Associação. Entre as minhas

lembranças, o medo de ser atacada por seu inacreditavelmente feroz cão vira-lata e a sensação de

que havia criado incômodos. A prestimosa vigilância da liderança local, fora também uma forma

de monitorar a minha investigação, fosse sugerindo quem eu deveria entrevistar ou querendo

saber com quem eu falei naquele dia. Minha presença despertava uma profunda curiosidade,

assombrada por certa desconfiança. E o subtexto dela era: para quem eu estava trabalhando ? A

quem interessava saber se o P1MC, ali, havia sido executado a contento, produzido algum

resultado ?

Continuando a percorrer a cartografia da minha pesquisa, a próxima estação era o povoado

Macacos, destino para o qual amarguei sete horas de espera, numa praça do centro de Tobias

Barreto, enquanto lia ‘A Sociabilidade do Homem Simples’ de José de Souza Martins, comia

biscoito, maçã e bebia água, já com moradores do povoado, alguns já informados do motivo da

minha presença. Juntos esperávamos a resolução de pendências no cadastro do PRONAF, no

escritório da DEAGRO, dos muitos passageiros, agricultores, daquele velho ônibus, para

podermos sair em direção ao nosso destino, que ocorreu somente lá pelas 18 horas.

pequenas, apenas pequena parte da área é ocupada gerando, portanto, excedente de mão-de-obra que vai permitir

trabalho volante nas grandes propriedades, além de fornecer migrantes para as zonas urbanas. Não há emprego

de mecanização, sendo os trabalhos feitos com enxada. Predomina a lavoura consorciada de milho, feijão e mandioca

e o plantio de gramíneas para o pasto.” (Santos, 1992:141)

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Para chegar em Macacos, passa-se por Caraíbas e Caripau. As tradicionais paradas para compras

de mantimentos e desembarque de passageiros pelo caminho, comuns às chamadas ‘marinetes’

que rodam pelos rincões do Nordeste, e chegamos à Macacos às 19 horas. Perdi metade de um

dia. Isto era um problema em relação aos 29 questionários que eu tinha que aplicar. Mas, enfim,

já estava entre eles, já havia me engajado no cotidiano, já era uma conhecida.

Minha espera também estava comprometida com o fato de o dono do ônibus, Amadeo, agente de

saúde, ser o meu anfitrião. Eu precisava ir com ele. Sua esposa, Elenilde, já nos aguardava aflita

com a demora. Mas a minha preocupação passou a ser o tempo para fazer as 29 entrevistas.

Nesse aspecto, Elenilde foi fundamental. Propôs um roteiro e colocou uma providencial bicicleta

a minha disposição, sem a qual seria

impossível transpor as distâncias dentro do

tempo previsto para a coleta de dados.

Primeiro, Macacos e Caripau, por último,

Caraíbas.

A poeira e as pedras das estradas de acesso

aos povoados, em péssimas condições, são

atenuadas pelo bucólico recorte da paisagem.

As serras avistadas ao longe, sob sol a pino,

ao fundo de planícies tórridas onde cercas

emolduram arbustos ressecados e plantações

de palmas. Nos vestígios da caatinga a

desolação dos seixos rolados no leito seco do

riacho intermitente, atravessando o caminho e invadindo a mata seca. A singularidade no

isolamento e na distância de uma austera sobrevivência em que terra, água, energia elétrica,

transporte, estradas, telefone, médico, sanitário mesclam-se entre necessidade e sonho, quando

muito, minimamente atendidos.

Foto 6: Estrada atravessando

riacho intermitente entre Macacos e Caripau

Pes

uisa de cam

2004

Sinônimo de ônibus no interior de Sergipe e da Bahia.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Deslocando-me destas paragens, parto para concluir meu trabalho de campo no Curtume, o

menos rural dos povoados, localizado às margens da rodovia SE-290 que liga Tobias Barreto a

Poço Verde. Isto facilitou a chegada de energia elétrica, do transporte em vários horários, de

telefone e a água encanada está a caminho. O Curtume está projetado como uma vila, em que no

pequeno terreno estão construídas as casas e as roças dispersas em locais afastados.

Grande parte das 85 famílias moradoras do povoado é sem-terra, trabalham como meeiros ou

vendem o dia de trabalho a fazendeiros. Em relação às mulheres, um pequeno número delas

desdobram-se entre os afazeres domésticos e a facção de peças de costura para um comerciante

que semanalmente entrega 50 bermudas cortadas e com acabamento para que as mulheres façam

o fechamento, pagando doze reais pelo trabalho.

Foi fundada no povoado, através do PRONESE, uma Associação Comunitária das Bordadeiras

com instalação de 15 máquinas de costura. A associação já contou com 12 participantes que

receberam treinamento em bordado para que fossem posteriormente organizadas em grupo de

produção para geração de trabalho e renda.

Apesar da vocação local, o projeto não vingou, a associação foi desfeita e as máquinas estão

ociosas. A resistência ao trabalho coletivo, ausência total ou parcial de escolaridade e a

naturalidade de encarar o trabalho na roça, durante o inverno, podem ter sido os principais fatores

para seu insucesso.

Uma característica identificada no Curtume, através de moradores, é a exportação de força de

trabalho para usinas de açúcar no interior de São Paulo, mais especificamente, no município de

Araras. Várias famílias têm mais de um de seus membros trabalhando lá. Há os que já foram e

retornaram, há os que planejam ir, há os que vão e voltam todos os anos, no mês de setembro,

época de colheita da cana-de-açúcar, nos vários ônibus lotados com trabalhadores do Curtume e

adjacências, com destino a São Paulo.

A Associação de Desenvolvimento Comunitário tem num antigo e, por vários mandatos,

presidente, uma liderança comunitária, ao qual uns se referem como manda-chuva, outros como

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

comandante. O fato é que para a população, é ele quem tem ‘lutado para obter benefícios para o

povoado. É quem auxilia a todos nas horas difíceis’. É, ao mesmo tempo, temido e ‘adorado’ pela

população. Suas sucessivas derrotas em duas eleições, em que foi candidato, talvez explique esta

contradição. Após cumprir dois mandatos consecutivos e não podendo continuar, em face do

estatuto, colocou um preposto, em seu lugar, mas na prática e no imaginário da população, o

presidente continua sendo ele.

Hospedei-me na casa de pessoas que mantêm estreita relação com esta liderança, mas que não

criaram nenhuma oportunidade para um encontro. Enquanto permaneci no povoado, esta

liderança que não sai de lá, segundo os moradores, não apareceu. O Curtume foi o único povoado

em que senti hostilidade.

A situação geográfica do Curtume não justifica a implantação do P1MC. Não cumpre os

requisitos adotados para seleção de isolamento e difícil acesso à água. Uma organização mínima

dos moradores e gestões junto a órgãos governamentais com apoio de parlamentares levaria água

encanada à localidade, contudo, perderia-se uma moeda com alto valor de troca em período de

eleição.

Os povoados Mocambo I, Mocambo II, Macacos, Caripau, Caraíbas e Curtume parecem, como

num holograma, a síntese dos problemas e questões que perpassam o Nordeste semi-árido. A

realidade constatada nos trabalhos de campo denotam escassez, inadequação e insuficiência de

ações de políticas públicas, nessa medida, passamos a analisar os dados a partir das

especificidades locais.

No semi-árido, das secas, também verifica-se o agravamento da já elevada concentração das

terras em mãos de pouquíssimos produtores. A hegemonia da pecuária

e a modernização

conservadora, entre outros fatores, agravaram a questão fundiária, além de provocar a redução da

produção de alimentos e a intensificação da emigração rural, tendo na falta de terra para

trabalhar, um dos principais problemas apontados pelas famílias entrevistadas.

Sobre a pecuária sergipana ver Silva (1995), Vilar (1991) e Vargas (1988).

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

A queda ou crescimento negativo da população rural do Agreste Sergipano, entre 1991 e 2000,

constatada nos censos do IBGE, demonstrado na tabela 5, parece ser resultado do déficit de

políticas públicas, do esgotamento dos diversos programas dos governos federal e estadual e do

imobilismo ou baixa capacidade de gestão do poder municipal frente aos problemas que afligem

as populações e à ações de melhorias no campo da atividade produtiva.

Tabela 5

Microrregião Agreste Sergipano

ula

ão 1991-2000

ula

ão

Anos

Varia

ão

1980 1991 2000 Absoluta Relativa %

Rural 47.288 44.489 45.142 -2.146 (-)4,75

Urbana 24.896 42.736 54.816 29.920 54,58

Total 72.184 87.225 99.958 27.774 27,78

Fonte: IBGE, Censo Demográfico, 1980; 1991 e 2000.

A introdução da irrigação e de tecnologia mantendo antigas mazelas, ao invés de beneficiar,

agravou os problemas (Diniz, 1996:80). Nos povoados há um grande número de famílias com

dificuldades, sem terra para plantar e sem assistência através de programas. A baixa renda

familiar que atinge a maior parte dos entrevistados pode ser observada no gráfico 2.

Com as ocupações comuns na região, conforme listado na Tabela 6, a maior parte das famílias

não consegue atingir o salário mínimo vigente (R$ 240,00 em 2004). Quando agregam um

aposentado tem nele a segurança de uma renda fixa mensal, evento raro na zona rural.

Abaixo do salário mínimo

De R$200,00 a R$350,00

De R$350,00 a R$500,00

De R$500,00 a R$800,00

Gráfico 2

Faixa de Renda Mensal dos Entrevistados (2004)

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Tabela 6

Tipos de ocupação ou Fonte de rendimento segundo Membro responsável pelo

sustento da família dos entrevistados

Tipo de Trabalho/Fonte dos

Rendimentos

Qtd. Membro da Família

Roça 30 Homem

Roça/bordado/costura 6 Mulher

Roça/bordado 12 Casal

Roça/emprego

doméstico/benefício

previdenciário por invalidez

Filho

Aposentadoria/pensão 3 Sogra

Aposentadoria 9 Casal de idosos aposentados

Aposentadoria 2 Mulher aposentada

Aposentadoria 2 Homem aposentado

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

As famílias sobrevivem com os benefícios das aposentadorias e pensões além de contar agora

com as políticas de transferência de renda do Programa Fome Zero do Governo Federal que têm

chegado aos bolsões de pobreza como uma estratégia de desenvolvimento social popular onde se

articulam diversos programas e projetos sociais com interface entre Estado e sociedade civil para

garantir o acesso às famílias com renda insuficiente ou sem renda aos mínimos sociais para

subsistência. A estratégia não engendra autonomia mas representa um meio de acesso a bens e

serviços na zona rural.

O governo Municipal teve poucas e pontuais intervenções nos povoados via PSF, que funciona de

forma insuficiente, além da gestão dos programas de transferência de renda do governo Federal

cujo alcance está longe de ser satisfatório. De acordo com a tabela 7, pelo menos 50% dos

entrevistados estão sendo atendidos pelos Programas, uma vez que uma mesma família pode estar

recebendo mais de um benefício. Estes benefícios são direitos sociais que têm se constituído

numa “economia sem produção” (Gomes, 2000:148), uma vez que coloca renda no território sem

que haja a mobilização de fatores como mão-de-obra, matéria-prima ou insumos e mercado.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Tabela 7

Alcance dos Programas Governamentais de Transferência de renda

em relação às famílias dos entrevistados

Programa por nº de

Famílias Atendidas

Vínculo

Institucional

Mediação/Gestão

Bolsa-família-35

Governo Federal

Secretaria de Ação Social e Trabalho do

Município/Programa Saúde da Família (PSF)

Bolsa-escola-14

Governo Federal

Unidade Escolar/Secretaria de Educação do Município

Vale-gás-11 Governo Federal

Posto de Saúde/Secretaria de Ação Social e Trabalho

do Município

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Como a economia local produz muito pouco, o insuficiente até para a subsistência, este

contingente de população, com o pouco que recebe, movimenta um incipiente mercado

consumidor, onde antes não havia nada.

Não obstante suplantar a herança das

famosas cestas básicas, as políticas de

transferência de renda, ao menos,

substituem o distributivismo

assistencialista.

A transferência de renda não

produz autonomia, mas pode engendrar

processos emancipatórios se associada

a alternativas de geração de trabalho e

renda, tecnologia, cultivos agrícolas

viáveis

e apropriados ao tipo de solo, articulado a um amplo mercado consumidor, investimento em

educação e qualificação (Gomes, 2000:69-70).

Pesquisa de campo, 2004

Foto 7: Casa de moradora aposentada com cisterna instalada

no Povoado Caraíbas.

As informações coletadas nos povoados acerca da situação de ocupação da terra, apresentados no

gráfico 3, em termos de sua distribuição, coincidem com o registro das estatísticas cadastrais

estaduais, confirmando a concentração. Estas estatísticas indicam que no extrato compreendido

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

entre zero e menos de 10 ha, estão 46.803 imóveis que representam 63% do total, mas ocupam

apenas 155.661 ha, ou seja, 8% da área cadastrada.

Contraditoriamente, os imóveis a partir de 100 ha. somam 3.914 (6%), ocupam 59% da área total

cadastrada. Entre as 64 famílias entrevistadas nos povoados, 16 não possuem nenhuma terra para

trabalhar e 26 possuem no máximo 10 ha de terra. Somente uma família possui acima de 200 ha.

Faixa de Área Total das Famílias

Entr s (em ha)

evistada

Zero

Até 10 há

10 a 50 há

50 a 100 há

100 a 200 há

cima de 200

Zero

Até 10 ha

10 a 50 ha

50 a 500 ha

100 a 200 ha

Acima de

200 ha

Gráfico 3

Faixa de Área Total das Famílias Entrevistadas

(em Ha), 2004

A prática da pequena criação de animais serve ao consumo das famílias e por vezes são vendidos,

para que possam dispor de algum dinheiro em espécie para aquisição de roupas, remédios ou

algum bem de consumo durável, uma vez que há muitas famílias sem nenhuma renda. Algumas

famílias criam uma ou duas vacas, para ter o leite, algumas galinhas, para se alimentar da ave e

dos ovos, além de um a dois burros para transporte e auxílio no trabalho da roça.

Tabela 8

Espécies de animais de criação para uso e consumo familiar

Espécies por nº de famílias com criatório

Nº de famílias

com criação

subsistência

Eqüinos/

Muares

Bovinos

Ovinos

Galináceas

Suínos

Criação para

comercialização

do excedente (nº

de famílias)

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Os dados evidenciam como práticas agrícolas de tão rudimentares e primitivas, chegam a remeter

a formas pré-capitalistas

. A produção agrícola na pequena propriedade na maioria das vezes não

é suficiente para a própria subsistência sendo necessário o trabalho ‘volante’ a fim de garantir os

meios para o sustento da família.

A baixa produtividade agrícola, além de fatores como o contingente de famílias sem terra, é

também resultante da pobreza dos solos do agreste semi-árido, cuja falta de água e o sol forte

concorrem para uma baixa produção (Santos, 1992). Observa-se que a resistência a mudanças

nas velhas estruturas sócio-econômicas e políticas “têm na base fundiária e no controle do acesso

à água seus principais pilares de sustentação e dominação – política e econômica” (Araújo,

1997:18-19).

Anualmente, há um deslocamento de grande

número de trabalhadores dos povoados para suprir

a demanda por mão-de-obra para a construção

civil e para usinas de açúcar na capital e no

interior paulista, respectivamente. A demanda é

por mão de obra bem jovem e o sonho dos que vão

é progredir na vida, ajudar a família, comprar terra

e bens duráveis e de consumo. A elevação de

renda prometida pelas políticas

desenvolvimentistas e não cumpridas no semi-

árido.

Pesquisa de campo, 2004

Ao atingir 40 anos o trabalhador é descartado

como força de trabalho e retorna, são raros os casos de permanência. O povoado Curtume tem

sido um território virtual de reserva de força de trabalho para suprir a demanda sazonal e eventual

pesada da metrópole e do interior paulista.

Foto 8: Pequena propriedade no Povoado Caraíbas

com cisterna e plantação de palmas à frente.

No caso deste exemplo, relações de produção onde o trabalho é manual, a produção totalmente voltada para a

subsistência, ainda assim, insuficiente e onde as trocas se dão não sem que haja uso de moeda, mas no limite da

necessidade, com venda de um animal ou de parte da produção, para aquisição de vestuário, remédios ou até mesmo,

alimentos.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

A região de Tobias Barreto é tradicional área de expansão da pecuária o que resultou no

abandono da atividade agrícola pelos grandes proprietários passando a orientar-se pela produção

animal. Durante o domínio da modernização conservadora, este setor produtivo foi bastante

incentivado por programas governamentais e subsidiado por linhas de crédito dos bancos oficiais.

Este fato, reflete bem a escassez de ocupação e trabalho assalariado na região, alegada pelos

chefes de família entrevistados. A mão-de-obra utilizada, neste caso, é pequena, cerca de 2 a 3

vaqueiros e em época de formação de pastagem o assalariamento temporário. A mecanização

utilizada na pecuária melhorada resultante de financiamentos agrícolas, não implica na

contratação de mais mão-de-obra, geralmente um gerente de fazenda, uma vez que 80% destes

proprietários residem em Aracaju (Santos, 1992:144).

Conforme apresentado nas tabelas 9 e 10, os dados indicam ocupação e usufruto mínimos da

terra, de até 10 ha por parte de 78,1% dos entrevistados, o que é muito pouco em relação ao

necessário a geração de renda que ultrapasse o limite mínimo de subsistência. O mínimo

necessário para gerar renda de subsistência são 100 ha., ainda assim, com inserção de tecnologia,

cultivos apropriados ao semi-árido e canal com o mercado, isto como forma de “salvar os limites

do equilíbrio da pobreza” (Gomes, 2000:67). Há ainda os que plantam em terra arrendada

conforme a tabela 10, com emprego de mão-de-obra e por vezes, de insumos, tendo que deixar

metade da produção para o arrendatário. Acresce-se o fato das características climáticas e de solo

da região implicar num tipo de agricultura de risco, podendo dar ou não resultados.

Tabela 9

Faixa de Terra Plantada pelos Entrevistados

Milho e Feijão (em ha) – 2003

Área Número de

Agricultores

Zero 1 1.5

Até 10 há 50 78.1

10 a 50 ha 4 6.2

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Tabela 10

Faixa de Terra Plantada em terreno arrendado

ou cedido ou parceria (em ha) – 2003

Faixa de área plantada

Número de

agricultores

Até 10 ha 12 18.7

10 a 50 ha 1 1.5

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Com o resultado da produção, constata-se que os entrevistados empregam parte muito superior ao

suprimento das necessidades da família e parte menor vai para a comercialização. O que é

comercializado não chega a ser excedente, pois o que é produzido, além de não ser suficiente

nem para abastecer a família, ainda tem de servir para semente e dar de comer aos animais,

necessitando ainda comprar para suprir estas demandas, conforme demonstra as tabelas 11 e 12.

Tabela 11

Destinação do Milho e Feijão

Produzidos por Família dos Entrevistados (Kg) – 2003

Comercialização

Consumo familiar,

animal e semente

Feijão Milho Feijão Milho

29.940 25.080 23.400 45.390

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Tabela 12

Área Plantada, Colhida e Destino da Produção

de Milho/Feijão dos Entrevistados – 2003

Área plantada (ha).................................................................221.13

Área colhida (ha)...................................................................74.083

Produção total (t)...................................................................123.81

Produção vendida (t)...............................................................55.02

Produção consumida pela família, alimentação

animal e semente (t)...............................................................68.79

A baixa escolaridade ou até mesmo sua ausência, inclusive entre os jovens visualizado na tabela

13, implica difícil e cada vez mais eventual inserção num mercado de trabalho praticamente

inexistente na região.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Tabela 13

Principal ocupação dos chefes de família segundo escolaridade

Analfa-

beto

1ª a 4ª

5ª a 8ª

Ens. Fund.

Compl.

1ª a 3ª Ens.

Méd.

Ens.

Médio

Comp.

Principal ocupação/

Fonte de renda

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Total

Roça

25 39 16 25 - - 1 1.5 - - - -

Gerente de fazenda

1 1.5 - - - - - - - - - -

Pedreiro

1 1.5 - - - - - - - - - -

Magistério Ensino

Fundamental

1.5

Pensionista

1 1.5 - - - - - - - - - -

Costura/roça

1 1.5 1 1.5 - - - - - - - -

Costura

- - - - - - 1 1.5 - - - -

Aposentadoria

10 2 - - - - - - - -

Vaqueiro

1 1.5 - - - - - - - - - -

Bordado

1 1.5 1 1.5 - - - - - - - -

Total 41 - 20 - - - 2 - - - 1

As precárias e rudimentares condições da educação oferecidas pela Prefeitura é um dos fatores

que justificam a alta incidência de analfabetismo entre os entrevistados que chega a 49%,

inclusive entre os mais jovens. No grupo de entrevistados, 20,3% dos analfabetos estão na faixa

etária entre 18 e 44 anos.

É comum na zona rural a existência de salas multisseriadas que implicam no comprometimento

do processo de aprendizagem, pela diversidade etária e desnível entre os alunos. Este quadro é

agravado pela existência de escolas fechadas por desavenças políticas.

Durante o trabalho de campo não se verificou a existência de programas de prevenção e

educação para a saúde no tratamento das doenças mais comuns e de maior incidência nas

comunidades rurais pobres como diarréia, parasitose, dermatoses e gripe, cuja proliferação é

causada pela manutenção de um meio ambiente insalubre e uso de água contaminada.

Há ausência total de serviços de saneamento, como construção de fossas, água encanada,

tratamento de água, escoamento adequado das águas servidas, destino dos dejetos domésticos

conforme se vê na tabela 14 as condições sanitárias das comunidades.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Possui

banheiro

(nº de

famílias)

Possui vaso

sanitário

(nº de

famílias)

Fossa na

residência (nº

de famílias)

Destino do Lixo

Queima

Enterra

Céu

Aberto

Coleta

Outros

Tabela 14

Condições Sanitárias das Residências dos Entrevistados

Fonte: Pesquisa de campo, 2004

Os depoimentos dos entrevistados

revelaram um saber muito próprio em

relação ao lixo produzido na zona rural,

embora o nível educacional, a dificuldade

de acesso à informação e mesmo a luta

pela sobrevivência reflitam-se em

algumas atitudes predatórias em relação

aos recursos naturais. “No interior o lixo

é pouco, não é como na cidade”, disse um

dos entrevistados. Quando se trata de

folhas servem como adubo,

principalmente na plantação de palma. As

cascas viram ração para os animais. Isto é,

lixo orgânico é todo reaproveitado, lixo fino, na linguagem do sertanejo. E o lixo grosso, o

reciclável, como latas, vidro, plástico e papel, é queimado, procurando-se evitar doenças como

dengue. Contudo a situação de tratamento do lixo nos povoados é preocupante.

Pesquisa de campo, 2004

Foto 9: Tanque de chão ou barreiro utilizado

pela população do Povoado Caraíbas.

O lixo na zona rural é predominantemente orgânico, o pouco consumo de produtos

industrializados gera pouca quantidade de lixo não degradável, mesmo assim há o

comprometimento de mananciais onde moradores jogam lixo, animais mortos, a água da chuva

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

arrasta os detritos jogados a céu aberto para dentro de tanques e açudes, contaminando

reservatórios locais cuja água é utilizada pela população para lavagem de roupas, utensílios

domésticos e banho.

No único povoado em que havia coleta da prefeitura, nos últimos meses foi suspensa. Para livrar-

se do lixo que produz, a população insiste em jogar ao lado da rodovia para que o caminhão da

Prefeitura recolha.

A população sobrevive em condições precárias de moradia, onde parte das casas são ainda de

taipa, em geral, sem instalações sanitárias e de chão batido. As famílias são formadas por pelo

menos 5 pessoas, o número de cômodos das residências em sua maior parte varia de 5 a 6

cômodos.

O poder aquisitivo ou padrão de vida pode ser verificado pelos poucos bens de consumo duráveis

que alguns possuem, limitado inclusive pelo acesso à energia elétrica que chega até a casa de 16

dos 64 entrevistados.

Desta amostra, 39 foram contemplados por projeto financiado pelo PRONESE com instalação de

uma pequena placa de captação de energia solar com suporte de carregamento por bateria

automotiva. Os 9 entrevistados restantes aguardam serem atendidos por acesso à energia solar ou

pela expansão da rede de energia elétrica a partir dos povoados centrais de maior porte e

densidade demográfica.

Entre os eletrodomésticos mais comuns nas residências destacam-se em maior número aqueles

necessários ao cotidiano para informação e lazer como rádio e televisão, os de serviço como

liquidificador, geladeira e ferro de passar, e por último, em número bem abaixo, máquina de

costura industrial (1), máquina de costura doméstica(2) e ventilador(1).

Após a implementação do P1MC, com a facilidade de ter água em casa, algumas famílias

realizaram pequenas benfeitorias em suas propriedades como a construção de banheiro,

ampliação da cozinha e cercas. Há grande expectativa pela chegada de energia elétrica para os

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

povoados Mocambo I e II, Caraíbas e Caripau condição básica de infra-estrutura propícia à

geração de trabalho e renda para seus moradores.

Diante das respostas dos entrevistados, percebe-se que o P1MC não acumulou força política,

através das parcerias ou articulação em rede, suficiente para agregar outras políticas, deixando em

aberto a expectativa criada junto à população.

Quando indagados em relação ao que esperavam do P1MC, os entrevistados discorreram sobre

suas principais e mais urgentes necessidades ainda não atendidas como energia elétrica, para

possibilitar a criação de atividades de geração de trabalho e renda; construção de sanitários nas

casas, erradicação das casas de taipa, melhoria das estradas e instalação de posto de saúde,

conforme apresentado na tabela 14.

Apontaram outras soluções para o problema da água como construção de barragens e açudes. Em

relação à produção, colocaram a mediação da associação para aluguel de trator, como essencial,

uma vez que o trabalho é todo manual e como o trator é locado por hora e por tarefa, o pequeno

agricultor familiar não tem condições de sozinho assumir este custo, além disso a melhoria dos

criatórios e implantação de projeto de irrigação desconhecendo que o solo extremamente

pedregoso desfavorece o uso desta tecnologia.

A implantação do P1MC provocou alguma mudança na vida dos entrevistados ? O que mudou

na vida das famílias atendidas pelo Programa ? O que se apurou em relação a essas questões,

segundo os depoimentos dos entrevistados é que este é visto como algo positivo, embora não

tenha atendido todas as expectativas criadas junto às famílias beneficiadas.

Pelo demonstrado na tabela 15, vê-se que as expectativas da população não envolve aspirações

intangíveis ou de custo tão elevado que inviabilize sua realização. Mas depende de ações

coordenadas e articuladas orientadas pelo objetivo de promover o desenvolvimento social

daquela região.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Tabela 15

Princi

ais Problemas e Solu

ões

or ordem de

rioridade

ontados

elos entrevistados

Problemas

Soluções

Água

Barragem, açude, poços,

represa

Trabalho

Terra

Saúde

Agente de saúde e

Liderança

Saneamento básico

Obras de saúde Pública

Energia elétrica

Associação de

desenvolvimento

Transporte

Prefeitura

Estrada

Governo

Educação

Governo/ Prefeitura

Assistência social

Governo/ Prefeitura

Crédito

Governo/ Prefeitura/

Bancos

Fonte: Trabalho de campo, 2004

Sobre as mudanças advindas da implantação do Programa em relação à situação de renda dos

entrevistados, uma das respostas mais significativas refere-se ao P1MC como forma da população

livrar-se da obrigação “de trocar voto por água”, conforme praticam os políticos da região.

Reconhecem não ter havido influência direta

sobre a renda, contudo, refletiu-se na

economia de tempo e dinheiro, que apareceu

em primeiro lugar, seguido do benefício de

ter água saudável armazenada em casa e ter

ficado com a vida mais descansada por não

precisar pegar água a longas distâncias.

Foto 10: Cisterna instalada no Povoado Caraíbas

Pesquisa de campo, 2004

Um dos entrevistados diz que: “Agora não

perde mais um dia de trabalho para

atravessar serra trás de açude para pegar

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

água”. Puderam também corrigir a exposição à insalubridade da “água coletada de tanque de

chão para dar de beber as crianças. Na seca, a água vinha salgada”, conforme afirmou um

entrevistado..

A instalação da cisterna, segundo os entrevistados, para as mulheres e pessoas idosas, sobretudo,

representa mais tempo disponível para a costura, o bordado e um merecido descanso.“Beneficiou

o povo, mas a situação não alterou, foi uma ajuda boa para os velhos. Pobre não tem melhora

de vida, é só pelejar com o bocado”.

Na zona rural, grande parte do trabalho de coleta de água faz parte do cotidiano das mulheres que

se desdobram em várias frentes. Seja na atividade doméstica, na lida da roça, ou no importante

papel da complementação da renda familiar, sendo tradicional na região de Tobias Barreto, a

costura e o bordado, conforme já demonstrado neste trabalho.

Está entre as metas do P1MC o compromisso de agregar outras políticas, que em seu conjunto

sejam capazes de superar a pobreza, fortalecer ações para melhorias nas áreas de saúde e

educação da população do semi-árido. Dos 64 entrevistados, 62 responderam que não houve

articulação com outras políticas. Somente dois dos entrevistados citaram o curso para produção

de bombas para as cisternas que aconteceu em Tobias Barreto, mas poucas pessoas participaram

por não terem sido informadas a tempo.

A maior parte dos entrevistados informou também não haver nenhum programa sendo

desenvolvido pela Prefeitura. Referindo-se à coleta de lixo e à iluminação pública, o primeiro

serviço citado foi suspenso e o segundo, os próprios moradores efetuam a substituição das

lâmpadas.

Desconhecendo que o PSF é um programa de saúde resultante da municipalização, somente 9

entrevistados admitiram a existência do atendimento médico-odontológico através do PSF, a

reabertura da escola de um povoado e ônibus para os estudantes como sendo programas e ações

vinculadas à Prefeitura.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Para os demais, como disseram alguns deles “se dependesse do prefeito o povo já tinha morrido

há muito tempo”, “não ajuda em nada, faz é tirar d’agente.”

Em relação aos programas de transferência de renda, acoplados à estratégia de articulação do

Governo Federal via Programa Fome-zero, 29 entrevistados informaram estar cadastrados mas

ainda não foram contemplados. Alguns informaram que estes programas “vêm para pessoas

escolhidas”, sinalizando com isto para o tráfico de influência política que perpassa a ação de

lideranças de associações, parlamentares municipais e agentes de saúde, na seleção dos

beneficiários.

Conforme afirmado anteriormente, a mão-de-obra desescolarizada e desqualificada dos

trabalhadores do semi-árido já não interessa ao grande capital, exceto para dar conta do trabalho

sazonal pesado e com baixa absorção de tecnologia. Além disso, o excesso dessa mão-de-obra no

cenário de precarização e desregulamentação vigente torna-a ainda mais vulnerável a relações de

trabalho abusivas.

Nesta nova ordem, em que tem imperado a força do capital financeiro à base do avanço

tecnológico, parece interessar às organizações multilaterais, aos organismos financeiros e aos

governos dos países desenvolvidos, isto é, ao grande capital, a manutenção e fixação da pobreza

em seu local de origem.

Para isso, tem-se lançado mão de políticas capazes de atenuar os reflexos da crise, com efeito

sobre a complementação de renda, que têm cumprido o duplo papel de fixar o homem no campo

e evitar ou talvez, retardar os “efeitos sociais perversos de grande alcance coletivo ou sérias

rupturas no tecido social” explicando porque “a queda na qualidade de vida, perdas de renda,

redução da atividade produtiva, deterioração dos indicadores sociais, ainda não resultaram num

nível de insatisfação capaz de provocar a emergência de um movimento disruptivo de

massa”(Abranches, 1989:10).

A contenção dos gastos sociais no quadro de crise já esboçado remete à dedução de que, com os

desajustes produzidos, compromete-se a eficácia e o alcance das políticas sociais que passam a

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

dirigir-se prioritária e seletivamente, como avalia Abranches (1989:22), ao suprimento “das

aflições dos setores mais destituídos da sociedade”.

Fica explicitado, com isso, que as chamadas políticas de combate à pobreza só encontram solução

viável através de políticas de natureza macroeconômica, capazes de incidir sobre a estrutura da

ordem social, corrigindo os efeitos produzidos pelos padrões de produção, acumulação,

distribuição e consumo. Fora disso, as políticas sociais cumprem o papel de remediar os

sintomas, sem alcançar as causas dos problemas, daí o seu caráter compensatório.

Em relação à questão da água, o padrão de desenvolvimento de base urbano-industrial,

incentivado pelo Estado até final da década de 1970, resultou “numa intervenção altamente

predatória” sem que houvesse qualquer preocupação com uma gestão racional da água na região

Nordeste, ao contrário disso, com implementação de políticas que mais induziram ao cultivo do

problema (Rebouças, 1997:129).

Os gestores destas políticas pareciam desconhecer que, embora o semi-árido apresente “secas

periódicas, cheias freqüentes de rios intermitentes, solos arenosos, salinos e pobres em nutrientes

essenciais ao desenvolvimento das plantas”, conforme estudo de Rebouças (1997:133), a região

apresenta potencial e “oportunidades não-convencionais de geração de energia eólica e solar que

podem vir a ser suporte para o desenvolvimento sustentável”.

De acordo com estes estudos, a açudagem e o aproveitamento de águas subterrâneas de aluviões,

associados a outras fontes de água como poços tubulares e cisternas, apresentam-se como

alternativas viáveis para atenuar os efeitos sociais das secas.

A cisterna é um dos meios mais adequados de armazenagem de água, do ponto de vista sanitário,

para o abastecimento doméstico podendo-se avaliar este potencial para aplicação à agricultura

nas áreas mais isoladas e de maior vulnerabilidade do semi-árido.

Em relação à organização comunitária a dinâmica da população é depositar todas as expectativas

nos dirigentes das associações e aguardar passivamente. A visão de mundo inspirada na cultura

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

messiânica que povoa o imaginário dos sertanejos resulta na mistificação das lideranças as quais,

em sua onipotência, hão de produzir a solução para todos os problemas. A população desconhece

e dissocia o peso das bases comunitárias nos rumos das reivindicações e das conquistas,

colocando-se permanentemente na posição de receptores, beneficiários, clientela, público-alvo.

O surgimento de projetos sociais de novo tipo, com formatação mais horizontal, imbuídos de

estratégia de empoderamento

dos atores sociais em seus territórios

para a emancipação ou

construção de autonomia, pressupõem a existência de uma base democrática sólida.

Esta afirmação inspira-se no estudo de Putnam (2000) acerca da experiência no Norte da Itália,

a partir da qual constatou-se que a cultura cívica é um instrumento para o exercício de uma

cidadania com direitos e deveres iguais para todos, livres de relações verticais e de dependência,

de mediações clientelistas e assistencialistas, baseada na reciprocidade, participação do governo e

na confiança mútua. Putnam assinala que as associações locais têm papel crucial nas estratégias

de desenvolvimento rural bem sucedidas, desde que sua gênese tenha emergência na iniciativa

comunitária.

Entre as características das regiões não-cívicas figuram verticalidade nas organizações políticas,

não envolvimento da população nas questões públicas, prevalência do interesse individual,

associacionismo inexpressivo, corrupção como regra, favoritismo e dominação por parte dos

poderosos, insatisfação, sentimento de impotência e exploração, governo ineficaz. Esta

caracterização afeta o Sul da Itália, mas paradoxalmente, se aplicaria sem correr risco de

inadequação à realidade do agreste semi-árido de Tobias Barreto. Para a construção das

autonomias neste território há que se fomentar o engajamento cívico nas comunidade rurais para

quebrar o estigma, por assim dizer, da sina de flagelados da seca, das calamidades sociais, das

emergências e habilitar para um outro projeto de desenvolvimento.

Processo de construção e reforço do papel central dos atores e grupos sociais, daí resultando um exercício

ampliado e consistente dos diretos e deveres da cidadania (Krutman, 2004:74).

Sobre o conceito de território considerou-se o que discorre o geógrafo Santos (2001:114) ao dizer que “o papel do

lugar é determinante. Ele não é apenas um quadro de vida, mas um espaço vivido, isto é, de experiência sempre

renovada, o que permite, ao mesmo tempo, a reavaliação das heranças e a indagação sobre o presente e o futuro. A

existência naquele espaço exerce um papel revelador sobre o mundo.” Rafestin, citado em Haesbert (2002:30),

completa a idéia com a visão de território como “o espaço social inscrito dentro das relações de poder.”

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Este engajamento envolve o compromisso do poder público com seus cidadãos como via de mão

dupla, o desenvolvimento de um tipo de liderança com incorporação da responsabilidade de

atender ao interesse coletivo, estímulo à participação para consolidação da consciência e

confiança social através da viabilização de projetos que reflitam qualitativa e quantitativamente

mudanças concretas nos padrões de existência das populações.

Como diz o geógrafo Milton Santos (2001:141) em suas reflexões sobre o território “[...] esse é,

também, um modo de insurreição em relação à globalização, com a descoberta de que, a despeito

de sermos o que somos, podemos também desejar ser outra coisa.”

Entende-se ser este o papel central da Comissão Municipal no P1MC em Tobias Barreto, onde

apenas ensaiou lançar uma semente, carente de ser sábia e laboriosamente cuidada, para germinar

e dar bons frutos em solo tão árido, mas não estéril.

4.3 - O P1MC: um novo arranjo institucional ?

Na aridez do combate, travaram-se muitas batalhas. Políticas banhadas a rios de recursos públicos

não foram capazes de aplacar a fome e a sede de educação, saúde, terra, trabalho, água, cultura,

lazer, tecnologias, para os que ousaram nascer e viver no semi-árido. Estes parecem ter sido

condenados ao minimalismo a que se lhes destinam as ações de políticas; que quando chegam, é

para suprir minimamente as necessidades humanas básicas, como se a aridez daquela paisagem a

tudo impregnasse.

Aqueles homens e mulheres saídos do combate à seca, com ela agora convivem, dialogam,

manejam, tornam-se visíveis, numa licença ideológica orquestrada pelo Consenso de Washington

com suas medidas de alinhamento dos países ‘em desenvolvimento’ ao neoliberalismo.

Já podem até ser ouvidos, se conseguem falar. Justo quando o valor dos seus corpos é dissipado,

força de trabalho que não mais interessa ao capital, a não ser para o trabalho pesado, sazonal, em

vias de extinção pela absorção de tecnologia, lhes é atribuído o papel de sujeitos. Sujeitos da

própria sorte, de um mesmo destino, ‘ficar no seu lugar’. No cenário da globalização, as

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

alterações no padrão de acumulação capitalista, com a transnacionalização do capital, produziram

mazelas que devem manter-se territorializadas.

Despida da cosmética conceitual da convivência com o semi-árido, a sabedoria do velho

agricultor entrevistado descortina, a seu modo, a mística da seca: “tem que agradecer o que Deus

faz, mas que os homens façam por onde chegar coisa melhor para a gente.”

Além da ICID (Convenção Internacional sobre os Impactos das Variações Climáticas) ocorreu

também a 3ª Conferência das Partes da Convenção contra a Desertificação e a Seca (COP3),

evento filiado às Organizações das Nações Unidas, realizado em 1999 na cidade de Recife,

quando desencadeou-se o debate acerca da convivência com o semi-árido que deu visibilidade às

questões da região e mobilizou setores da sociedade civil. Advém desse fórum o “Programa de

Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semi-árido: um milhão de cisternas

rurais” ou P1MC

tendo como marco referencial, a grande seca de 1994.

Da COP3 saiu também a estratégia de ação política dos movimentos sociais da região Nordeste

sob a bandeira da Articulação do Semi-árido (ASA)

agregando, então, 60 entidades

, com o

objetivo de fortalecer o Programa de Convivência com o Semi-árido

As políticas públicas para o Nordeste, sobretudo, para a região do semi-árido, após a Conferência

Internacional sobre Impactos de Variações Climáticas (ICID) e a ECO-92, passaram a ser alvo de

uma mudança estratégica. Refletindo estas mudanças, a gênese do arranjo institucional do P1MC

derivou da matriz do Projeto Áridas, que determinava uma “nova proposta de atuação do poder

As informações sobre o P1MC foram coletadas no documento intitulado “Programa de Formação e Mobilização

Social para a Convivência com o Semi-árido: um milhão de cisternas rurais” e “Declaração do Semi-árido: Propostas

da Articulação do Semi-árido brasileiro para a convivência com o semi-árido e combate à desertificação”. Recife

26/11/1999, disponibilizado pelo Centro dom José Brandão de Castro através de José Adelmo Pires dos Reis, técnico

responsável pela gestão estadual do Programa.

A ASA está caracterizada na Carta de Princípios, em anexo, como “espaço de articulação política regional da

sociedade civil organizada no semi-árido brasileiro”. Materializa-se na adesão de entidades e organizações da

sociedade civil à Declaração do Semi-árido (26/11/1999) e à Carta de Princípios (02/08/2000), em anexo.

Estas entidades estão proporcionalmente representadas na ASA: 59% de organizações comunitárias, 21% de

sindicatos de trabalhadores rurais, 11% de entidades ligadas às Igrejas Católicas e Evangélicas, 6% de ONG’s e 3%

de cooperativas de trabalho.

Em 2000, na cidade de Igaraçu-PE, foram elaboradas as premissas do Programa de Convivência com o Semi-árido

tendo como norte a Carta de Princípios da ASA.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

público visando estimular a operacionalização do conceito de desenvolvimento sustentável no

Nordeste brasileiro fiel aos princípios da ECO-92” (Gomes et alli, 1995:5).

Iniciado no final do governo FHC, com a transição do governo Lula, a partir de 2003, o P1MC

foi incorporado à estratégia Fome Zero, com aporte de recursos do Ministério da Segurança

Alimentar (MESA), FEBRABAN e mais recentemente, do Ministério do Desenvolvimento

Social (MDS), os recursos antes destinados somente à construção da cisterna, puderam ser

aplicados em infra-estrutura e pessoal, dando condições de desenvolver melhor o trabalho.

Diante dos resultados alcançados pelo P1MC até agora, ao longo de 5 anos, a emblemática

intenção de construir um milhão de cisternas no semi-árido brasileiro parece ter sido um mote

para mobilizar as forças sociais da região em torno de ações de combate à pobreza, alimentar a

crença de que há uma ação, ainda que mínima, do Estado na região através de políticas e conter a

população naquele território. A tabela 16 demonstra que da meta física total almejada pelo

Programa, foi atingido até o presente 8,23%, ou seja, foram construídas 82.362 cisternas em todo

o Nordeste semi-árido entre 2000 e 2005 pelo P1MC.

Tabela 16

Financiadores e nº de cisternas construídas

na região Nordeste pelo P1MC até 2005

Financiador Quantidade

MMA 501

ANA 12.743

DED 12

MDS 51.969

PETROS 4

SM-ABC 525

FEBRABAN 14.687

OXFAM 1.045

Doações (INCRA, ANEIAS,

Comitato Italiano,

FISP/PDHC)

876

Total 82.362

Fonte: CDJBC, 2005

A etapa de transição do P1MC, conforme informação de Adelmo Pires, gestor estadual, começou

entre 2000 e 2002 com a instalação de 14 cisternas dispersas em alguns municípios do semi-árido

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

entre os quais Itabi, Porto da Folha, Monte Alegre e Graccho Cardoso, sendo coordenado pelo

MOC/CETRA/SUDENE.

Parte das cisternas instaladas no município de Tobias Barreto corresponderam à etapa de

transição do P1MC, executada no período entre 2001 e 2002, contando com recursos financeiros

da Agência Nacional de Águas (ANA), órgão do Ministério do Meio Ambiente (MMA),

totalizando, segundo informações passadas pelo gestor estadual, 42 cisternas. Havia previsão de

instalar só na transição 12.400 cisternas no semi-árido, sendo complementada com a construção

de mais 9.200 na etapa posterior, totalizando a meta final para o estado de Sergipe de 21.500

cisternas até 2007, compreendendo a articulação de diversos parceiros financiadores pela ASA.

No entanto, o Programa em Sergipe encontra-se na situação apresentada na tabela 17, em que

evidencia-se que o maior percentual (69,87% ) de recurso alocado no programa ainda é público,

as entidades privadas participaram com apenas 30,12% do total dos recursos.

Tabela 17

Financiadores, valores financiados e nº de cisternas construídas

pelo P1MC em Sergipe até 2005

Financiador Quantidade Valor Financiado

(R$)

MOC/CETRA/SUDENE DDS 14 -

ISBRALIT 50 -

MMA/ANA 293 258.505,84

MESA 474 470.280,00

FEBRABAN 243 230.400,00

OXFAM 427 381.600,00

MDS 652 691.120,00

Total Geral 2153 2.031.905,84

Fonte: CDJBC, 2005

A meta para Sergipe é construir, até 2007, 21.500 cisternas. Até agora contabilizou-se a

construção de 2.153 cisternas em 8 municípios

, entre 2000 e 2005. Para serem construídas as

19.347 cisternas que faltam, em tempo hábil conforme a meta física, há de haver um investimento

maciço do Estado, além da articulação de parceiros com disposição para investir alto no

programa. Do contrário, há de se cumprir mais uma vez a saga das políticas de desenvolvimento

Além de Tobias Barreto, os municípios são: Monte Alegre, Canindé do São Francisco, Frei Paulo, Nossa Senhora

da Glória, Nossa Senhora de Lourdes, Gararu e Graccho Cardoso (ver tabela com financiadores e valores financiados

em anexo).

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

para o Nordeste semi-árido que de tão ambiciosas não levam a termo os objetivos definidos,

esgotando-se bem antes de alcançá-los.

Para demonstrar a relação de custo e benefício do P1MC, os dados sistematizados na tabela 18

possibilitam avaliar entre outros fatores que o total dos recursos aportados para o município de

Tobias Barreto, que perfazem R$ 157.242,46, em relação ao número de 860 beneficiários, resulta

num custo de R$ 182,84 por pessoa beneficiada, sob a garantia de funcionamento normal da

cisterna durante, pelo menos, o período de 5 anos. O custo da construção de uma cisterna pelo

governo estadual, no Projeto Santa Maria, segundo comparou o gestor estadual do P1MC, é de

R$ 3.906,03, quatro vezes maior que o valor no P1MC.

Tabela 18

Custo financeiro das cisternas por nº de pessoas beneficiadas em Tobias Barreto (SE)

Financiador Quantidade de

Cisternas

Nº de Pessoas

Beneficiadas

Valor Financiado

(R$)

Valor Unitário da

Cisterna (R$)

MMA/ANA 108 540 95.285,16 882,27

FEBRABAN 35 175 33.184,90 948,14

MESA 29 145 28.772,40 992,15

Total Geral 172 860 157.242,46 2.822,56

Fonte: CDJBC, 2005

Em Tobias Barreto havia uma clara oposição entre a Comissão Municipal e o governo municipal

agravada por um quadro político crítico com intervenção na Prefeitura baseada em denúncias de

improbidade administrativa, o que concorreu para afastar ainda mais a possibilidade de parceria.

Para o Gestor Estadual, o P1MC cria uma cultura em torno de ONG’s que atuam para o

desenvolvimento sem comprometimento do programa., retirando o controle da política da água

das mãos do governo municipal, que é nutrida por um tipo de dependência utilizada com fins

eleitoreiros, o que para ele é um entrave:

[...]a postura dos políticos tradicionais, uma vez que o envolvimento do poder público local é

nenhum. Há um interesse claro desses políticos em não apoiar. Há outros querendo se apropriar

ou tentar minimizar a ação do projeto. O programa atinge os interesses eleitoreiros desses

políticos tradicionais e introduz novas práticas e postura de políticas públicas que quebram a

ação desses políticos.

O valor unitário da cisterna é aproximado e inclui materiais de construção, mão-de-obra, capacitação dos

pedreiros, treinamento da população em gestão de recursos hídricos e mobilização da comunidade.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

Os atores sociais responsáveis pela execução do programa no município, organizados na

Comissão Municipal bem como a ASA, não deram conta da agenda política do Programa nos

seus desdobramentos junto à população com articulação de políticas públicas, fortalecimento das

organizações sociais no campo e construção de autonomias com a continuidade de ações.

A construção da autonomia das populações assentadas no semi-árido é atravessada por uma

tradição secular de dominação, práticas assistencialistas e favores políticos, cujos resultados são

o imobilismo, a subordinação e a passividade da população diante de suas próprias escolhas e de

seu próprio destino.

O P1MC é uma política pública repactuada no paradigma da reforma do Estado, sob a égide das

medidas preconizadas no Consenso de Washington, dos ajustes econômicos que culminaram no

estado mínimo com transferência das ações de políticas públicas do Estado para a sociedade civil.

Neste novo arranjo, a sociedade civil, via ONG’s, emerge como ator de relevo na implementação

do projeto de desenvolvimento social, sobretudo, das ações voltadas às populações pobres,

atribuindo-se a cidadãos ligados a associações papéis inerentes ao poder administrativo, sob o

pressuposto da busca de autonomia.

Ocorre que as próprias lideranças das organizações da sociedade civil carecem de incorporar os

valores disseminados neste novo pacto rompendo com a cultura assistencialista e clientelista a

que foram moldados. Devido ao caráter residual e compensatório das políticas geradas no cenário

do ajuste econômico e da reforma do Estado evidencia-se sua insuficiência para o enfrentamento

da imensa desigualdade social que atinge estas populações demandando uma política macro-

econômica capaz de acoplar outras ações de políticas públicas para atendimento nas áreas de

educação, saúde, emprego e renda, assistência social e infra-estrutura.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

A gestão dos recursos financeiros captados para o P1MC, até 2003, foi realizada pela Diaconia

criando-se posteriormente a OSCIP

AP1MC (Associação Programa Um Milhão de Cisternas)

unicamente para este fim, com duração restrita ao tempo do Programa, até 2007.

Em relação ao deslocamento do papel do Estado na implementação de políticas, os extratos

sociais atingidos por esta alteração são as populações pobres, assentadas nas regiões

geograficamente isoladas, onde proliferam-se doenças resultantes da infra-estrutura sanitária

precária ou inexistente e em áreas onde é baixa a produção de alimentos, muitas vezes, por

conseqüência da alta concentração da terra, ou seja, justamente aqueles para quem a ação estatal

vem a ser mais imprescindível.

Atribuiu-se aos extratos socialmente excluídos um novo papel no processo de desenvolvimento.

Além de demandantes de ações de políticas públicas, estes extratos, através das organizações da

sociedade civil, pressupostamente representativas de seus interesses, passaram a atores na

condução dessas políticas.

As próprias organizações da sociedade civil que atuam no território do agreste semi-árido de

Tobias Barreto, alocadas na Comissão Municipal do P1MC, cujas práticas têm orientação

assistencial, filantrópica e voluntária, demonstraram extrema carência de maturação de seu papel

político como agente mobilizador, formador e articulador no processo de execução do Programa,

requisitando a presença do Gestor Estadual, essencial, como animador no processo, conforme

ficou claro nas entrevistas.

“a comissão atuava com maior força quando o gestor estadual estava presente. Do contrário, a

participação da comissão ficava prejudicada, diminuía a presença dos membros.”

“Como é um trabalho voluntário, sem vínculo empregatício, não remunerado, não tem muito

envolvimento por parte das pessoas”.

“Todos os representantes na comissão são do cursilho da cristandade. Sem o cursilho o trabalho

que foi feito em Tobias Barreto não teria acontecido.”

A Diaconia é uma entidade pertencente a Igrejas Evangélicas do Brasil, para ação social, que recebe ajuda de

agências humanitárias da Suíça, Noruega, Suécia, Alemanha e Estados Unidos, sendo uma das entidades que

compõem a ASA (www.diaconia.org.br).

A partir de 2000, o P1MC contou com diferentes fontes financiadoras que foram se revezando no processo, tais

como, Ministério do Meio Ambiente/Agência Nacional de Águas, Ministério da Segurança Alimentar, FEBRABAN

e OXFAM. As premissas prospectivas do P1MC seguem o preconizado pela Agenda 21 produzida durante a ECO-

92.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

“O grau de organização dos movimentos sociais no campo em Sergipe é ainda muito frágil,

falta pessoal disponível para uma ação efetiva. Esta fragilidade do papel social representado

pelas entidades é de conteúdo financeiro, político e cultural”.

(falas dos gestores municipais e estadual)

O P1MC elegeu as populações pobres de áreas rurais isoladas do semi-árido sergipano

, com

difícil acesso à água como prioridade para atendimento, norteado por princípios

garantidores de

direitos humanos, econômicos, sociais e culturais para produção de uma nova cultura política a

partir do controle da água tendo em vista o desenvolvimento sustentável.

O dizer do gestor estadual do Programa evidencia que o Estado capturou os movimentos sociais

articulados em ONG’s pela via da captação de recursos financeiros com rebatimento sobre as

políticas sociais estatais: “uma política pública não pode ser implementada somente pelo Estado.

A ASA

traz algo novo, a sociedade civil implementando política pública.” Este passa a ser o

eixo norteador das políticas a partir da década de 1990.

Se há por um lado, o desafio a ser superado com a quebra da cultura reproduzida pelo

clientelismo político, nutrido pela ação de um Estado patrimonialista, em face do conteúdo

emancipatório do Programa, que pretende fomentar uma nova cultura no âmbito das políticas

públicas no contexto regional, por outro, não se verificou esforço no sentido de constituir redes

capazes de articular o programa a outras políticas, conforme suas premissas prospectivas, para

suprimento de outras necessidades básicas dessa mesma população tendo em vista atingir a

elevação de seus padrões de existência e o desenvolvimento local.

Para a seleção das comunidades a serem beneficiadas o P1MC priorizou indicadores como menor índice

pluviométrico, menor IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), maior número de mulheres chefe de família, de

crianças, idosos, pessoas deficientes, maior carência de água medida pelo critério de isolamento da comunidade, de

acordo com o preconizado pela Conferência das Nações Unidas contra a Desertificação e a Seca.

Estes princípios norteadores são: gestão compartilhada, parceria, descentralização e participação, mobilização

social, educação-cidadã, direito social, desenvolvimento sustentável, fortalecimento social e transitoriedade

(Programa, s/d:18).

Informações sobre a ASA (Articulação do Semi-árido Brasileiro) foram obtidas através do Centro Dom José

Brandão de Castro e no site www.Asabrasil.org.br, acessado em 08/12/2003. Atualmente a ASA congrega cerca de

750 entidades representativas dos mais diversos segmentos da sociedade civil. A organização da ASA, segundo os

documentos consultados, foi provocada pelo Ministério do Meio Ambiente durante a COP3 em Recife-PE.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

A profusão de ONG’s, em face das multifragmentadas e complexas demandas sociais, tem

mantido na construção de parcerias com organizações públicas e privadas, nacionais e

internacionais, sobretudo para captação de recursos, sua principal estratégia de organização,

antecedendo a própria mobilização de suas bases.

Assiste-se à subordinação das ONG’s às determinações de programas que já chegam às

localidades prontos, em acordo com a visão e as exigências de organismos multilaterais e

internacionais

, sem que a população tenha qualquer participação na sua definição, mas

demandando seu engajamento no processo.

Partindo dos depoimentos dos entrevistados, percebe-se a participação das entidades na execução

do P1MC em Tobias Barreto, de onde sobressai duas condições-chave, comuns no cenário dos

movimentos sociais hoje: o voluntariado e a solidariedade. No caso em estudo, realçados pelo

viés religioso, característica comum às entidades que formam a Comissão Municipal. Entre as 10

organizações, 6 são de caráter religioso-filantrópico.

Além disso, a frágil base organizativa destas entidades sucumbiu ao personalismo da

representação, a qual faltou fôlego para desencadear o processo político de articulação, o qual o

programa se compromete em suas metas. A participação limitou-se à pessoa do representante da

entidade, em que conclui-se que suas bases, além de não haver incorporado os processos

participativos, não enxergaram na experiência do P1MC uma conquista da cidadania, vindo a ser,

nesta visão, mais uma política voltada para o problema da seca e da pobreza, como tantas outras.

Esta participação é assim avaliada pelo gestor estadual:

“É uma realidade dos movimentos sociais em Sergipe a fragilidade da participação social,

política, da representação, da gestão. Em Tobias Barreto as entidades deram conta da execução

do programa, atingiu a meta. Em outros municípios não se conseguiu isto. Não há freqüência de

reuniões, colocam o P1MC como foco central das ações de forma equivocada. De forma geral,

é frágil. Mas há municípios que para as exigências do programa dão conta”. (fala do gestor

estadual)

A Convenção das Nações Unidas contra a Desertificação e a Seca, a que está vinculado o P1MC, assinala a

exigência de participação da sociedade civil em todas as etapas da implementação do programa, envolvendo-se nas

ações de enfrentamento das causas da desertificação, de erradicação da pobreza, nos esforços de combate à

desertificação e de mitigação dos efeitos da seca.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

O perfil da Comissão Municipal

é totalmente urbano marcando a ausência de representação das

comunidades rurais. Apenas o representante da Igreja Evangélica informou desenvolver práticas

filantrópicas pontuais nas comunidades pobres da zona rural. A ausência, conforme o gestor

estadual, é devido a existência da Comissão Local

no povoado com um representante das

famílias e Associação de Desenvolvimento Comunitário.

Esta condição parece colocá-los em situação similar a dos definidores e executores de políticas

governamentais, para quem o alcance das ações das políticas, pouco ou nada rebatem no seu

extrato de classe, mas sim naquelas menos favorecidas, então beneficiárias.

Militância político-partidária e religiosa, trabalho voluntário, ação social e assistência mesclam-

se e perpassam a intervenção das entidades da Comissão Municipal de Tobias Barreto no P1MC.

Não cumpre a promessa de “substituição do assistencialismo por ações efetivas de

desenvolvimento sócio-político-econômico”

, mas enseja uma etapa de construção de uma ação

cívica mais forte, solta das amarras do clientelismo e do assistencialismo presentes na cultura

política do Nordeste.

Ao falar das dificuldades enfrentadas durante a execução do Programa as respostas dos

representantes na Comissão Municipal incidem sobre as questões que vêm sendo analisadas,

pontuando:

”A falta de recursos para transporte e alimentação para realizar reuniões nos povoados

fazendo a articulação entre a família e o órgão gestor;”

”A baixa atuação das entidades da Comissão Municipal;”

Atendendo à proposta de gestão descentralizada da ASA, em Sergipe, foi formada a Comissão Estadual do P1MC

composta pelo Centro de Assessoria e Serviço aos Trabalhadores da Terra D. José Brandão de Castro (CDJBC) -

Entidade Gestora Estadual - Igreja Católica, Igreja Evangélica, Cáritas Brasileira, Associação Sergipana de

Trabalhadores na Agricultura e um representante das associações comunitárias. O Comitê Municipal de Tobias

Barreto é formado por 10 representantes, quais sejam: Igreja Evangélica Filadélfia, Clube de Mães, Cursilho da

Cristandade, Sociedade São Vicente de Paula, Rotary Clube, Sindicato dos Trabalhadores Rurais, Cáritas Brasileira,

SENAC, Pastoral da Criança e Sindicato dos Lojistas, com um gestor municipal escolhido entre seus membros.

No âmbito das comunidades beneficiadas, foi formada uma Comissão Local com representantes das famílias

beneficiadas que ficam responsáveis pelo recebimento e guarda do material de construção e acompanhamento

durante a construção das cisternas, como também, pela organização da confraternização após conclusão dos

trabalhos na localidade.

Citado no documento Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semi-árido: um

milhão de cisternas rurais, s/d:15.

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

”A pouca disponibilidade de tempo dos representantes das entidades na comissão Municipal

para atuar no programa. Todos trabalham e na Comissão Municipal o trabalho é voluntário;”

”A dificuldade na mobilização para formar a comissão: para 20 convites apareciam 3 pessoas;”

”A mobilização das entidades para participar das reuniões;”

”A falta de acompanhamento pela Comissão Municipal.”

O Gestor Estadual do Programa evidencia os seguintes aspectos:

“A sociedade civil local é envolvida a partir do pressuposto de que estas entidades já atuam

junto a estas famílias. O P1MC é isto, capacitação e cisterna, no processo, aprofunda as

associações e as famílias. Trabalha-se mostrando que as organizações da sociedade civil podem

se mobilizar para formular outros projetos, mas já se apropriando do conhecimento para não

criar dependência. Potencializa a capacidade das organizações locais.”

Para os representantes da Comissão Municipal, os aspectos positivos do programa são:

“o benefício das cisternas para a população; a formação através dos cursos; o gerenciamento,

não há desvios, há transparência na gestão financeira e na aplicação dos recursos”.

“a parceria para redução do custo da obra; entrosamento entre as organizações e estímulo à

solidariedade. Cria um sentimento de socialização das coisas.”

“o custo da cisterna, o envolvimento das entidades da Comissão, o trabalho voluntário e

solidário.”

“Tudo o que não há política municipal, governamental vai muito bem, por causa da ingerência

destas instâncias.”

“O CDJBC deveria ter repassado o recurso para a Comissão Municipal que foi responsável pela

execução do projeto, responsabilizando a comissão pela prestação de contas. Acredita que o

governo deveria também repassar recursos para a comissão municipal.”

“A Comissão pode trabalhar mais, não ficar esperando, sente-se responsável e age sem que haja

necessidade de interferência ou adesão do gestor estadual.”

“Os membros da comissão municipal passam a se sentir importantes por também estarem

colaborando, sem que haja dependência do gestor estadual.”

“Envolvimento da comunidade com seus problemas sociais, como forma de baixar o custo da

obra”

Amalgamando-se em políticas compensatórias, ações afirmativas e de inclusão social, as

políticas, sob a égide do Estado mínimo, defrontam-se com o desafio do enfraquecimento político

das organizações sociais de massa e a baixa organização dos extratos socialmente excluídos na

contrapartida da necessidade de sua mobilização em vista da autonomia.

Os povoados situados em Tobias Barreto, fazem parte de uma região-problema, vulnerável, mas

com potencial para alavancar seu desenvolvimento a partir da agricultura familiar, da pecuária,

do artesanato e da confecção, dependendo de investimento através de linhas de créditos para

empreendimentos populares, qualificação e profissionalização da produção artesanal,

Capítulo 4 – Tobias Barreto: O Programa Um Milhão de Cisternas

disseminação do associativismo e inclusão tecnológica, para integração em nível local, regional e

nacional, através de políticas articuladas de caráter interinstitucional.

CAPÍTULO V

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Capítulo 5 - Considerações Finais 100

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os resultados do presente estudo mostram um quadro do qual as políticas públicas emergem

de um processo de transição, no caso do P1MC, remetendo a algo cujos contornos ainda estão

sendo configurados, isto é, em construção. Os pactos e alianças políticas para garantia dos

mínimos sociais iniciados na década de 1930 para transição da economia rural para a

sociedade industrial, agora em refluxo, estão sendo definidos sob a égide das regras do

mercado. As políticas públicas são mantidas à base da relação entre gastos e tributação

requisitando lealdades dos extratos privilegiados da sociedade para com os segmentos mais

destituídos, e neste sentido a atuação do Estado para o equilíbrio destas forças é vital. O

aporte de políticas públicas que vem construindo o sistema de proteção social brasileiro

parece não haver cimentado ainda este tipo de solidariedade.

Segundo as explicações dos responsáveis pelas políticas de governo, os ajustes econômico-

financeiros são necessários ao equilíbrio das contas públicas no quadro da crise fiscal do

Estado. Na medida em que serviam à estratégia de oxigenação da pesada burocracia estatal,

nutriam a mística do enxugamento e da redução do gigantismo da máquina administrativa

junto à opinião pública.

A década de 1980 culminou com a interrupção do fluxo de capitais externos que subsidiavam

os rudimentos de um sistema de proteção social no Brasil com efeito sobre a erosão dos

serviços públicos. No período de redemocratização, iniciou-se um processo de revisão do

papel do Estado, espelhando no âmbito local, transformações que se davam em nível mundial

traduzidas em termos como Estado-mínimo, descentralização e privatização.

No rastro desse redirecionamento, a transferência da responsabilidade do Estado incidiu sobre

a mobilização da sociedade civil, via ONG’s. Então capturadas pela oportunidade de alocar

recursos disponibilizados por organismos multilaterais de cooperação nacional e

internacional, e sobretudo, pelo próprio Estado, a pretexto de participação, as ONG’s

esvaziaram-se de um projeto próprio de construção de autonomia, agora apropriado pelas

agências de financiamento.

Capítulo 5 - Considerações Finais 101

A centralidade na captação de recursos remodelou os movimentos sociais, conformando a

configuração das ONG’s às determinações das agências de financiamento, cuja margem de

autonomia deixada àquelas organizações, não permite sequer, a formulação dos seus próprios

projetos de intervenção nos territórios onde atuam. Estes já chegam prontos, formatados a

partir dos interesses das referidas agências e organismos que passam a definir as regras do

jogo na perspectiva do que consideram como o melhor para o desenvolvimento das regiões

pauperizadas de várias partes do mundo, entre as quais o semi-árido nordestino brasileiro é

um foco.

Passaram a ser geradas políticas do tipo públicas não-estatais, numa configuração em que a

noção de público é determinada pela natureza da intervenção, que não prescinde do controle

estatal, contudo, sem que o objeto dessa mesma intervenção esteja subordinado ao monopólio

do Estado. Eis a idéia em que se funda a reforma do Estado.

No caso do P1MC, a política de parcerias não tem suplantado uma eventual retirada total do

Estado, arriscando a abrangência e a continuidade do Programa, ou mais que isto, parece ser a

própria presença do Estado que atrai outras parcerias, sem a qual estas não estariam dispostas

a assumir seu ônus. Desvela-se da natureza pública não-estatal que o maior aporte de recursos

das políticas continua sendo público. Os recursos advindos do setor privado são provenientes

de perdão fiscal, portanto, são recursos públicos.

Atrás dessa noção de público, em que dilui-se a obrigação do Estado frente ao tratamento das

mazelas sociais produzidas e acirradas nos últimos tempos pela sofisticação perversa do

capitalismo, o discurso da descentralização traz à tona o paradoxo de que se reveste o P1MC.

O véu da descentralização parece encobrir no P1MC as suas fragilidades, frente aos

compromissos que assume com o Programa de Convivência com o Semi-árido e como

política pública não-estatal fundada nos marcos da reforma do Estado.

A mística da descentralização das políticas públicas, desfocado o papel do Estado, sustenta-se

na compensadora crença de que o jogo vale a pena, conforme evidencia-se nos depoimentos

dos membros da Comissão Municipal, ao descrever os principais aspectos do que para lhes

parece descentralização:

“a transparência na gestão financeira e na aplicação dos recursos”.

Capítulo 5 - Considerações Finais 102

“a partilha para que diminua o custo da obra; entrosamento entre as organizações e estímulo

à solidariedade. Cria um sentimento de socialização das coisas.”

“o custo da cisterna”

“o trabalho voluntário e solidário”

“administração dos recursos pela comissão o que dá autonomia”

“o CDJBC deveria ter repassado o recurso para a comissão municipal que foi responsável

pela execução do projeto, responsabilizando a comissão pela prestação de contas”.

“a organização pode trabalhar mais, não ficar esperando, sente-se responsável e age sem

que haja necessidade de interferência ou adesão do gestor estadual”

“os membros da comissão municipal passam a se sentir importantes por também estarem

fazendo alguma coisa, sem que haja dependência do gestor estadual. Sente-se realizado por

estar colaborando”

“envolvimento da comunidade com seus problemas sociais, como formas de baixar o custo

da obra”

E os pontos negativos:

“o acompanhamento e a ausência de poder de decisão”.

“a comissão sentiu dificuldade na parte financeira, ajuda de custo para transporte e

pequenas necessidades que surgem, em que muitas vezes a comissão tinha que arcar.”

“a comissão atuava com maior força quando o gestor estadual estava presente. Do

contrário, a participação da comissão ficava prejudicada, diminuía a presença dos

membros”.

“Houve desencontro de informação sobre os recursos disponíveis para ser aplicado nas

despesas, até naquelas que não estavam previstas”.

A gestão de projetos sociais hoje com as ONG’s evidencia o caráter ideológico subjacente aos

mecanismos de participação disponibilizados pelo Estado, que mais escondem do que revelam

sua insuspeitada face autoritária, em plena vigência da democracia. A participação passa a ser

requisito, exigência, contrapartida, esvaziando-se de um conteúdo sócio-educativo. Deixa de

ser escolha para ser imposição de atores externos ao processo.

O caso do P1MC não chega a se constituir descentralização, trata-se de transferência pura e

simples de tarefas para fazer chegar um serviço a baixo custo para a população. Não há

distribuição de poder, nem de recursos e nem transferência de responsabilidade. Portanto, não

é descentralização. Até porque isto implicaria a participação do poder público municipal o

qual ficou de fora do processo. A desconcentração cria a falsa idéia de descentralização do

poder decisório. Como confirmam os depoimentos dos membros da Comissão a respeito da

busca de parceria com o poder público municipal:

“A Prefeitura foi procurada, mas alegou que não tinha recurso para fazer caridade para a

Igreja.”

“Buscou-se a Prefeitura e a Câmara, mas não consolidou a parceria . Há uma compreensão

de que poderia ser usado para fazer oposição ao prefeito que chegou a comparecer a

inauguração em Macacos, como não lhe foi dado espaço, entrou e saiu calado.”

“Tentou Prefeitura mas não houve interesse”.

“Tentou articular a Prefeitura que não se envolveu com o projeto, não demonstrou interesse.

Para construir 6 cisternas em Mocambo era necessário 6 caminhões de areia que a

Capítulo 5 - Considerações Finais 103

Prefeitura se negou a ceder, com isto a comissão se articulou com a comunidade para

cobrir este custo.”

“Houve tentativa junto à Prefeitura para conseguir recursos mas sem sucesso.”

“Houve dificuldade por ser um trabalho voluntário.”

“Pelo menos que se saiba não foi buscado. A articulação ficou a cargo de outras entidades

que eram ordenadoras de despesas.”

“Não houve facilidade de parceria em Tobias Barreto.”

As amarras do poder decisório às instâncias centrais de poder, via controle orçamentário do

programa, produziu efeitos na seleção dos povoados a serem atendidos pelo P1MC, que diante

da urgência em aplicar os recursos financeiros para prestação de contas a curto prazo com a

iminência de devolução, incluiu-se o povoado Curtume, localizado às margens da rodovia SE-

290 que liga Tobias Barreto a outros municípios, o que lhe dá fácil acesso a uma série de

serviços, ferindo os critérios de seleção previamente estabelecidos e deixando de atender uma

localidade mais isolada.

Não se verificou no município uma estratégia de inserção dos pequenos produtores familiares

no setor produtivo e das lavradoras/bordadeiras na dinâmica da economia local, como pólo de

confecções que é Tobias Barreto, para elevação da renda. As políticas de crédito atingem

poucos produtores uma vez que a situação de pobreza da maioria não atende às exigências das

agências de financiamento (Banco do Brasil e Banco do Nordeste do Brasil).

Os programas ‘contra’ às secas foram pioneiros na estratégia de atendimento às populações

pobres de áreas isoladas do semi-árido, corroborando, muitas vezes, com o clientelismo do

favor político e com a subordinação a interesses partidários, práticas materializadas nos

recursos aplicados nas chamadas frentes de emergência do semi-árido, nos períodos de seca,

utilizadas como objeto de manipulação política.

Em relação à geração de trabalho e renda, o P1MC trouxe melhorias para a população, que

passou a destinar o que antes era gasto com água, a outras despesas. O tempo antes

dispensado ao transporte de água, agora podia ser dedicado ao trabalho na roça. Para as

mulheres, maiores responsáveis pela colocação de água na casa, representou descanso e mais

tempo para se dedicar ao bordado e à costura, importantes atividades de complementação de

renda na região. A geração de trabalho e renda, de fato, dependeria de articulações

interinstitucionais mais amplas capazes de acoplar ações que subsidiassem a produção tanto

Capítulo 5 - Considerações Finais 104

nas ocupações agrícolas, quanto nas não-agrícolas, atuando também sobre a inserção no

mercado para elevação da renda.

Quanto à superação da pobreza e à introdução de alternativas para o desenvolvimento local,

estas dependem de mudanças estruturais que envolvam ações na área da educação no campo

para elevação de escolaridade e erradicação do analfabetismo, na saúde para controle das

doenças mais comuns passíveis de serem evitadas através de ações preventivas que passam

por ações básicas de saúde e de saneamento, inclusão tecnológica, acesso do pequeno

agricultor familiar pobre ao crédito, incentivo aos cultivos viáveis e com acesso ao mercado,

fortalecimento das organizações com efeitos sobre o crescimento da cidadania, a fixação das

famílias na terra reduzindo o fluxo migratório.

No campo da participação, percebe-se o longo caminho a ser trilhado para romper com a

cultura da dependência sedimentada no Nordeste através do assistencialismo e do

clientelismo político. As próprias ONG’s que atuam no campo do voluntariado e da

filantropia têm este caminho pela frente. Aculturados todos por políticas que simplesmente

eram despejadas nas localidades e recebidas passivamente, hoje se coloca a construção da

autonomia. Isto significa a quebra de práticas seculares implicando em aprendizado. Não só

para as populações pobres dos povoados, mas para lideranças e bases das entidades

executoras das políticas.

A descontinuidade mostrou-se uma das principais causas do fracasso dos programas

governamentais para enfrentamento da seca. O objetivo é sempre o mesmo: “dar condições ao

sertanejo para enfrentar os períodos de estiagem”. Mudam-se apenas os nomes dos projetos e

dos políticos. Daí, a ausência de mudanças na realidade.

O baixo custo da cisterna no P1MC, comparado ao custo de outros programas como já foi

demonstrado, parece ter produzido uma relação de custo-benefício compensadora. Mas que,

no entanto, considerando que de 25 povoados apenas 6 foram atendidos pelo programa,

avalia-se que o seu alcance é bastante residual e limitado, inclusive pela dependência de

parcerias.

Das 64 famílias visitadas apenas 3 informaram ter problemas de vazamento por rachadura na

cisterna. Considerando a proporção, isto afasta a idéia de desperdício de recursos. Entre os

Capítulo 5 - Considerações Finais 105

motivos para que algumas famílias não fossem atendidas pelo Programa, estão o telhado das

casas, por tão pequenas, não comportavam as calhas para captação da água das chuvas, o chão

extremamente pedregoso, não cedia à escavação para construir a cisterna, o terreno das casas

era tão pequeno que não dava para construir mais nada e por último, alguns chefes de família

se recusaram a assumir a contrapartida no programa com hospedagem e alimentação do

pedreiro, além de efetuar a escavação. Diante disso, levar uma alternativa de solução para o

problema da água em localidades tão pobres, com tantas adversidades e isoladas, em si, já tem

seus méritos.

Pode-se considerar como custo social em favor do P1MC, seu mérito em afastar dois estigmas

que marcam os diversos programas já desenvolvidos visando o desenvolvimento e cuja

manipulação política deixou cicatrizes para a construção das autonomias no semi-árido. O

primeiro deles, o símbolo da emergência no caso da seca, o carro-pipa, embora necessário nas

secas, e segundo, a exposição e o tratamento das pessoas que habitam os ermos semi-áridos

como flagelados da seca condenados àquele sofrimento como salvação. Os meios de

comunicação, a política e os políticos nutrem e reproduzem esta mistificação. Contabiliza-se

também como resultado positivo a manutenção das famílias no campo em melhores condições

de subsistência pelo acesso à água.

O isolamento e a precariedade social vivida nos povoados exige pensar processos de inserção

de forma ampliada nos espaços sociais regionais e nacionais a partir do investimento na

valorização das potencialidades rurais agrícolas e não-agrícolas existentes, a exemplo dos

bordados e confecções no caso de Tobias Barreto. A qualificação dessa vocação local através

da elevação dos padrões de produção, investimento em tecnologia, qualificação de mão-de-

obra, escolarização, valorização do associativismo fomentando a produção coletiva para um

melhor retorno econômico e acesso ao mercado.

A dinâmica e a diversidade da realidade tratada neste estudo requer estratégias de intervenção

articuladas, capazes de promover interações entre políticas que supram diferentes demandas e

carências da população para elevação de seus padrões de existência em sentido amplo.

Embora não havendo esgotado a análise política do tema dado a sua complexidade

potencializada pelo cenário de transição, remetendo a um maior aprofundamento,

intencionou-se subsidiar formuladores e gestores de políticas públicas que atuam no território

Capítulo 5 - Considerações Finais 106

do semi-árido para pensar ações que fomentem interação, participação, compromisso,

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Capítulo 6 - Referências 107

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