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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ELISA RODRIGUES ALVES LARROUDÉ
Dissertação:
ACCOUNTABILITY
DE ORGANIZAÇÕES
DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL:
uma apreciação crítica da regulação brasileira
SÃO PAULO
2006
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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ELISA RODRIGUES ALVES LARROUDÉ
Dissertação:
ACCOUNTABILITY
DE ORGANIZAÇÕES
DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL:
uma apreciação crítica da regulação brasileira
Dissertação apresentada à Escola de
Administração de Empresas de São Paulo
da Fundação Getúlio Vargas, em
cumprimento parcial dos requisitos para
obtenção do título de Mestre em
Administração Pública e Governo.
Linha de Pesquisa: Transformações do
Estado e Políticas Públicas
Orientador: Prof. Dr. Marcos Fernandes
Gonçalves da Silva
SÃO PAULO
2006
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Larroudé, Elisa Rodrigues Alves.
ta lity
de organizações do espaço público não-estatal:
crítica da regulação brasileira / Elisa Rodrigues Alves
– 2006.
Accoun bi
uma
apreciação
Larroudé.
199 f.
Disserta ã e
São Paulo.
3. Associaç
pública – R
Brasil. 6.
Gonçalves
Empresas
CDU 347.471.8(81)
Orientador: Marcos Fernandes Gonçalves da Silva
ç o (mestrado) – Escola de Administração de Empresas d
1. Interesse público. 2. Organizações não-governamentais – Brasil.
ões sem fins lucrativos – Brasil. 4. Serviços de utilidade
egulamentação – Brasil. 5. Responsabilidade administrativa –
Responsabilidade penal – Brasil. I. Silva, Marcos Fernandes
da. II. Dissertação (mestrado) – Escola de Administração de
de São Paulo. III. Título.
ELISA RODRIGUES ALVES LARROUDÉ
Dissertação
ACCOUNTABILITY
DE ORGANIZAÇÕES
DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL:
uma apreciação crítica da regulação brasileira
Dissertação apresentada à Escola de
Administração de Empresas de São Paulo
da Fundação Getúlio Vargas
(EAESP - FGV), em cumprimento parcial
dos requisitos para obtenção do título de
Mestre em Administração Pública e
Governo.
Linha de Pesquisa: Transformações do
Estado e Políticas Públicas
Data de Aprovação: ___/___/_____
Banca Examinadora:
_____________________________
Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonçalves da
Silva (Orientador)
Escola de Economia de São Paulo – FGV
_____________________________
Prof. Dr. Mário Aquino Alves
EAESP – FGV
_____________________________
Prof. Dr. Oscar Vilhena Vieira
Faculdade de Direito – PUC/SP
RESUMO
Esta dissertação examina as organizações do espaço público não-estatal e
suas relações de
accountability
com o Estado e com outros atores da sociedade, com
o propósito de avaliar as necessidades e possibilidades de regulação para a
responsabilização de tais organizações no Brasil.
A partir de parâmetros normativos e acadêmicos internacionais, a
pesquisa busca apreciar em que medida a regulação brasileira das organizações do
espaço público não-estatal assegura ― e o que é necessário para que assegure ―
a
accountability
destas organizações perante o Estado e a sociedade, indicando os
principais méritos e falhas do correspondente aparato regulatório e apresentando
possibilidades para seu aprimoramento.
Esta análise salienta que apesar de tais organizações terem numerosos
deveres de demonstrar sua probidade administrativa e financeira e as atividades
executadas, são pouquíssimas as obrigações de comprovar o cumprimento dos
resultados pretendidos. Além disso, depreende-se que o Estado detém amplos
poderes para fiscalizar tais organizações e aplicar-lhes sanções, mas a sociedade
como um todo tem consideravelmente menos oportunidades de demandar sua
accountability
. Isto evidencia a importância de tais organizações ampliarem seus
deveres de transparência e de assegurar a prevalência do interesse público, de modo
a garantir a qualquer cidadão a prerrogativa de fiscalizar as organizações do espaço
público não-estatal.
Palavras-chave:
accountability
, responsabilização, espaço público
não-estatal, transparência, controle, regulação, interesse público, terceiro setor,
sociedade civil e organizações não governamentais (ONGs).
v
ABSTRACT
This dissertation examines private nonprofit organizations operating in the
public sphere and their accountability relationships with the State and with other
societal actors, with the purpose of evaluating the regulatory needs and possibilities
for the accountability of such organizations in Brazil.
Drawing on international academic and normative parameters, the
research seeks to assess to what degree Brazilian regulation of private nonprofit
organizations operating in the public sphere ensures ― and what is needed for it to
ensure ― the accountability of such organizations before the State and society,
indicating the main merits and shortcomings of the corresponding regulatory
apparatus and presenting possibilities for its improvement.
This analysis highlights that while such organizations have numerous
duties of demonstrating their managerial and financial rectitude and the activities
they carry out, they have very little obligation to validate that any intended results
have been achieved. Furthermore, one realizes that the State has ample power to
monitor such organizations and apply sanctions thereto, but society as a whole has
considerably less opportunities to demand their accountability. This reveals the
importance of such organizations broadening their duties of transparency and of
ensuring the prevalence of public interest, so as to ensure to any citizen the
prerogative of monitoring private nonprofit organizations operating in the public
sphere.
Key-words: accountability, responsibility, non-state public space,
transparency, control, regulation, public interest, third-sector, civil society and
non-governmental organizations (NGOs).
vi
AGRADECIMENTOS
Muitas contribuições permitiram a realização deste trabalho: tangíveis e
intangíveis, contínuas e pontuais, assessórias e fundamentais, todas me são
valiosíssimas, e por elas tenho enorme gratidão. Procurei aqui compartilhar com
todos a essência dos apoios que recebi, e agradecer a cada uma das pessoas que, de
algum modo, colaborou com a minha empreitada.
Em primeiro lugar (por ser o que me permite de fato concluir), agradeço a
preciosa orientação do Prof. Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, que me acolheu,
incentivou, criticou e — o que foi particularmente inestimável — deixou-me
continuamente segura de sua confiança em mim.
Aos professores de Pós-Graduação, sou grata pelo entusiasmo e pela
destreza com que transmitiram seus conhecimentos. Em especial, agradeço a
dedicação dos Profs. Fernando Luiz Abrúcio e Mário Aquino Alves, que
minuciosamente examinaram e fortaleceram minha proposta de dissertação.
À Escola de Administração de Empresas de São Paulo e à Secretaria
Escolar dos Programas de Pós-Graduação, sou grata por toda a estrutura, apoio e
cooperação que me concederam; em particular, agradeço aos colegas da Biblioteca
Karl A. Boedecker pela extrema eficiência e cortesia com que sempre auxiliaram
minhas pesquisas. Sou especialmente grata ao Núcleo de Publicações e Pesquisas
pela gentil concessão de quatro semestres de bolsa-taxa GVPesquisa, o que tornou
possível a minha participação no curso.
Agradeço aos colegas de curso, por compartilharem tantas aprendizagens
que enriqueceram minha experiência, e particularmente aos recém-mestres de
Administração Pública e Governo, em especial Fernando, Marcelo, Sérgio, Paloma e
Carol, por viverem comigo aspirações, aflições e alívios da mesma trajetória, fazendo
com que eu me sentisse sempre bem acompanhada.
vii
A meus colegas de trabalho, sou grata pelo suporte e pelo estímulo que
me permitiram conduzir esta empreitada simultaneamente à minha atuação na
ABDL. Agradeço também aos meus amigos e à minha família, que proporcionaram
apoios imensuráveis e afetuosamente compreenderam minhas ausências durante
todo este período. Sou especialmente grata a Christina, cúmplice consangüínea desta
veia acadêmica, que doou incontáveis conselhos sábios e descontrações calorosas
roubadas em meio ao cotidiano institucional. E ao Marcelo, amado companheiro,
agradeço o carinho e a gentileza de ser solidário de longas horas para que não
fossem solitárias.
Por fim (que na verdade é o começo), dedico esta dissertação
à minha mãe, minha maior aliada.
_________________________________________________
Agradeço a cada uma destas pessoas por sua contribuição:
Alejandro Litóvski Giovanna Ceccolini Patrícia Tavares
Alexandre Ciconello Henrique Britto Larroudé Paula Santoro
Alfred Vernis Domenech Jânio Costha Paulo Eduardo Palombo
André Leirner José Dionísio da Silva Peter Kevin Spink
Andres Pablo Falconer Laís Carvalho de Figueiredo Lopes Raul Silva Telles do Valle
Andres Sandoval Laura Colucci Renata da Costa Guimarães
Anita Schlösser Liane Nishe Ricardo Rodrigues Alves Larroudé
Anna Cynthia Oliveira Lorena Barberia Robert Lloyd
Carlos Estevão Martins Luís Carlos Baum Ludmer Roberto Rodrigues Alves Larroudé
Carlos José Quinteiro Luís Eduardo Schmidt Sarmento Roberto Vilela
Caroline Shamass Ranzani Luiz Carlos Bresser Pereira Rosa Maria Fischer
Cássio França Lygia Britto Larroudé Rodrigo Bandeira
Cathy Williams Maíra Levy Correa de Moraes Rosely Moraes Sampaio
Cecília Olivieri Marcelo Estraviz Samantha Ölz
Christina Britto Larroudé Marcelo Tyszler Sami Storch
Clarissa Magalhães Márcia Reis Sérgio Blasbalg de Arruda Sampaio
Cláudia Valentina de Arruda Campos Marcos Fernandes Gonçalves da Silva Sérgio Talocchi
Cristiano de Brito Lafetá Marcos Vinícius Pó Silvia Giovannoni
Daniel Lage Chang Mari M. Nishimura Silvia Kawata
Daniela Pais Costa Maria Izabel Fagundes Gomes Silvia Pompéia
David Polessi Maria Rita Garcia Loureiro Durand Silvio Caccia Bava
Edson Sadao Iizuka Marina Bitelman Silvio Sant’anna
Eduardo de Lima Caldas Marina Ribeiro Larroudé Simon Collings
Fábio Franklin Storino dos Santos Mário Aquino Alves Susilei Goes
Fernanda Martinez de Oliveira Martha Gomes Rodrigues Alves Thyago Nogueira
Fernando do Amaral Nogueira Nathan Fox Tiago Cassique
Fernando Luiz Abrúcio Oscar Vilhena Vieira Valdemar de Oliveira Neto
Francisco Aranha Otávio Prado Vanessa Ferrari
Gabriela Spanghero Lotta Paloma Albino Borba Cavalcanti Vanessa Paternostro Melo
George Avelino Filho Patrícia Fiuza Veronika Paulics
viii
SUMÁRIO
RESUMO.......................................................................................................... V
ABSTRACT ......................................................................................................VI
AGRADECIMENTOS ..........................................................................................VII
RELAÇÃO DE FIGURAS .......................................................................................XI
RELAÇÃO DE TABELAS .......................................................................................XI
RELAÇÃO DE ABREVIATURAS E SIGLAS .................................................................XII
I. INTRODUÇÃO............................................................................................2
II. APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA .....................................................................6
II.1.
Accountability
e organizações do espaço público não-estatal..............6
II.1.1. A ampliação do espaço público não-estatal........................................6
II.1.2. Interpretações de
accountability
e responsabilização........................17
II.1.3. Dimensões de
accountability
no espaço público não-estatal..............23
II.2. Justificativa .........................................................................................32
II.2.1. Demanda de organizações do espaço público não-estatal
e outros atores ..............................................................................32
II.2.2. Como assegurar
accountability
de organizações do espaço público não-estatal? ..............................37
II.2.3. Dispersão regulatória ..................................................................... 42
II.2.4. Lacuna acadêmica..........................................................................43
II.3. Descrição do trabalho e metodologia..................................................44
II.3.1. Objeto, objetivos e hipóteses de análise..........................................46
II.3.2. Metodologia...................................................................................53
III. PARÂMETROS DE REGULAÇÃO PARA A
ACCOUNTABILITY
DE
ORGANIZAÇÕES
DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL........................................57
III.1. Paradigmas de
accountability
: abordagens e implicações..................57
III.2. Referências de regulação ....................................................................59
III.3. Experiências estrangeiras de regulação para
accountability
..............63
III.3.1. Alemanha ..................................................................................... 65
III.3.2. Austrália .......................................................................................66
III.3.3. México .........................................................................................68
III.3.4. Nigéria .........................................................................................71
III.3.5. Análise comparativa das experiências estrangeiras...........................73
ix
IV. A REGULAÇÃO BRASILEIRA PARA A
ACCOUNTABILITY
DAS
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL..................................82
IV.1. Legislação brasileira positiva ..............................................................83
IV.1.1. Certificação pública ........................................................................85
IV.1.2. Fiscalização e prestação de contas ..................................................88
IV.1.3. Governança ................................................................................... 98
IV.1.4. Patrimônio................................................................................... 105
IV.1.5. Acesso a recursos públicos ........................................................... 114
IV.1.6. Transparência e publicidade ......................................................... 122
IV.1.7. Participação................................................................................. 126
IV.1.8. Avaliação..................................................................................... 128
IV.1.9. Ouvidoria e sanções ..................................................................... 131
IV.1.10. Auto-regulação ............................................................................ 139
IV.2. Legislação brasileira projetada .........................................................140
V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAÇÃO BRASILEIRA
PARA
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL..............................147
V.1.
Accountability
aplicada às formas jurídicas e certificações..............147
V.2. Méritos a preservar e lacunas a sanar...............................................153
V.2.1. Os deveres das organizações........................................................ 155
V.2.2. Os poderes dos diferentes públicos ............................................... 157
VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS .........................................................................160
VII. BIBLIOGRAFIA E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .........................................164
VII.1.1. Legislação positiva nacional consultada ........................................ 172
VII.1.2. Legislação projetada nacional consultada ...................................... 178
APÊNDICE A – PRINCIPAIS PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM
TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL...............................................185
ANEXO A – CARACTERÍSTICAS DE MECANISMOS DE
ACCOUNTABILITY
....................187
x
RELAÇÃO DE FIGURAS
FIGURA 1 – DIMENSÕES DE
ACCOUNTABILITY
PARA
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL.....................26
FIGURA 2 – MODELO DE
ACCOUNTABILITY
(
G
LOBAL
A
CCOUNTABILITY
P
ROJECT
,
ONE WORLD TRUST
, 2005) ..29
R
ELAÇÃO DE TABELAS
TABELA 1 – COMPOSIÇÃO DO CONCEITO DE
ORGANIZAÇÃO
DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL ..............................13
TABELA 2 – COMPOSIÇÃO DOS DIFERENTES CONCEITOS DE
ACCOUNTABILITY
E RESPONSABILIZAÇÃO ..........................................31
TABELA 3 – REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO PARA A RESPONSABILIZAÇÃO DE OEPNES .61
TABELA 4 – COMPOSIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE SELEÇÃO DOS CASOS ESTRANGEIROS.....64
TABELA 5 – SÍNTESE COMPARADA DAS EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAÇÃO 76
TABELA 6 – PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM
TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL ...................................185
TABELA 7 – MECANISMOS DE
ACCOUNTABILITY
(EBRAHIM, 2003)....................187
xi
RELAÇÃO DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABONG Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
AUSAID
Australian Agency for International Development
(Agência Australiana para Desenvolvimento Internacional)
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CEAS Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social
CEI Cadastro Específico do INSS
CEMPRE Cadastro Central de Empresas (IBGE)
CETS Centro de Estudos do Terceiro Setor (FGV)
CF/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CLAD
Centro Latino Americano de Administración para el Desarrollo
(Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento)
CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
COF
Council on Foundations
(Conselho de Fundações)
CPI Comissão Parlamentar de Inquérito
CSO
civil society organization
(organização da sociedade civil)
DIPJ Declaração de Informações Econômico-Fiscais da Pessoa Jurídica
DRF Departamento da Receita Federal
EAESP Escola de Administração de Empresas de São Paulo
e. g. exempli gratia
(por exemplo)
et al. et alii
(e outros)
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FGV Fundação Getúlio Vargas
GAP
Global Accountability Project
(Projeto de
Accountability
Global)
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICNL
International Center for Not-for-profit Law
(Centro Internacional para Direito de Organizações Não-Lucrativas)
i. e. id est
(isto é)
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 8.742/93)
LPOSC Lei de Promoção de Organizações da Sociedade Civil (México)
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MJ Ministério da Justiça
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
OEPNE organização do espaço público não-estatal
ONG organização não-governamental
ONU Organização das Nações Unidas
OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
OS Organização Social
PIB Produto Interno Bruto
RAIS Relação Anual de Informações Sociais
SICAP Sistema de Cadastro e Prestação de Contas
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UPF Utilidade Pública Federal
USIG
United States International Grantmaking
(Financiamento Internacional dos Estados Unidos)
xii
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
“
It is noble to be good;
it is still nobler to teach others to be good
— and less trouble.
”
(Mark Twain)
1
1
“É muito nobre fazer o bem; é ainda mais nobre ensinar outros a fazer o bem ― e menos trabalhoso”
(tradução nossa).
1
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
I. INTRODUÇÃO
Esta dissertação examina, no âmbito das relações entre Estado e
sociedade, as organizações do espaço público não-estatal e suas relações de
accountability
com o Estado e com outros atores da sociedade. O objetivo desta
pesquisa consiste em avaliar as necessidades e possibilidades de regulação para a
responsabilização de organizações do espaço público não-estatal no Brasil.
Vale esclarecer que este trabalho não tem natureza jurídica, e sim
institucionalista: a legislação é examinada para delinear o marco institucional no qual
se insere o objeto de análise. Em outras palavras, seu interesse não é fazer um
julgamento técnico da legislação em vigor, mas analisar os incentivos e restrições,
determinados por parâmetros regulatórios, que afetam o comportamento dos
agentes em questão: as organizações do espaço público não-estatal.
O caso brasileiro, abrangendo tanto a legislação positiva quanto projetada,
é analisado a partir de parâmetros acadêmicos e normativos internacionais.
A pesquisa busca apreciar em que medida a regulação das organizações do espaço
público não-estatal assegura ― e o que é necessário para que assegure ― a
accountability
destas organizações perante o Estado e a sociedade. Para tanto, esta
dissertação demonstra os principais méritos e falhas do correspondente aparato
regulatório brasileiro e indica possibilidades para seu aprimoramento.
Como se depreende neste trabalho, existem diversos mecanismos de
accountability
para organizações do espaço público não-estatal previstos na
regulação brasileira; há muito a aprimorar, entretanto, com relação ao escopo de tais
mecanismos ― cumpre especialmente ampliar os deveres de transparência e de
assegurar a prevalência do interesse público ―, bem como no tocante à sua
acessibilidade não apenas pelo Estado, mas pela sociedade como um todo.
2
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Para elaborar as premissas, análises e conclusões desta pesquisa, o
conteúdo da dissertação, além da presente I. INTRODUÇÃO, está estruturado da
seguinte forma:
a) o Capítulo II. APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA dedica-se à revisão
bibliográfica dos fundamentos teóricos do trabalho, à
sistematização dos conceitos operacionais de
accountability
e
organizações do espaço público não-estatal, e à delimitação do
problema de pesquisa ― em outras palavras, por quê e como
assegurar a
accountability
das organizações do espaço público
não-estatal? ―, bem como a demonstrar a justificativa da
pesquisa e a metodologia adotada;
b) o Capítulo III. PARÂMETROS DE REGULAÇÃO PARA A
ACCOUNTABILITY
DE
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO
-ESTATAL sistematiza
parâmetros empíricos e acadêmicos internacionais encontrados
a respeito de estruturas e mecanismos de
accountability
para
organizações do espaço público não-estatal, com exame da
regulação de quatro países, e elabora a relação de referências
para a análise do aparato regulatório brasileiro;
c) o Capítulo IV. A REGULAÇÃO BRASILEIRA PARA A
ACCOUNTABILITY
DAS
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO
-ESTATAL dedica-se ao
levantamento e à interpretação dos fundamentos empíricos do
trabalho, aplicando a mencionada relação de referências à
análise do aparato regulatório brasileiro, tanto positivo quanto
projetado;
d) o Capítulo V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAÇÃO
BRASILEIRA PARA ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO
-ESTATAL
apresenta as principais conclusões depreendidas deste trabalho
a respeito da regulação brasileira para a
accountability
das
3
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
organizações do espaço público não-estatal, indicando
possibilidades para seu aprimoramento;
e) por fim, o Capítulo VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS traz uma síntese do
trabalho elaborado, sugestões de sua aplicabilidade e
indicações para futuras agendas de pesquisa correlata.
Cabe apontar, desde logo, que a elaboração desta dissertação exigiu
adotar certos fundamentos teóricos e eleger o escopo de pesquisa, entre outras
opções necessárias, o que inevitavelmente implica enfrentar algumas restrições ―
tais limitações são melhor elucidadas no decorrer do texto, mas vale indicar a seguir
as principais ressalvas.
Como indicado na seção II.1.
A
CCOUNTABILITY
E ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO
PÚBLICO NÃO
-ESTATAL, estes dois conceitos fundamentais são mais abrangentes do que
os considerados para os fins desta dissertação, especialmente no tocante aos
significados de público não-estatal e interesse público; esgotar a análise dos
mesmos, porém, exigiria descartar outros objetivos, em virtude da tamanha
empreitada que este abarcaria.
A aplicação consistente de determinados critérios à delimitação do objeto
de pesquisa, conforme exposto no item
II.3.1. OBJETO, OBJETIVOS E HIPÓTESES DE
ANÁLISE
, acaba por excluir da pesquisa diversos elementos de reconhecida relevância
― em particular, atuações informais e organizações de controverso interesse público
―, cuja apreciação fica reservada para futuros estudos (que aproveitarão, conforme
aplicável, as conclusões desta dissertação).
Além disso, cumpre esclarecer que esta pesquisa se propõe a analisar a
regulação brasileira especificamente a respeito dos mecanismos de
accountability
das
organizações do espaço público não-estatal, apurando os correspondentes méritos e
falhas, mas sem a pretensão de examinar também a efetividade ou a percepção a
respeito de tais mecanismos ― o que demandaria outras abordagens metodológicas,
4
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
a serem objeto de pesquisas futuras ―, nem de avaliar o restante da regulação
aplicável a este universo, o que meramente replicaria esforços já realizados.
Por fim, as quatro referências internacionais examinadas no subcapítulo
III.3. EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAÇÃO PARA
ACCOUNTABILITY
têm por objetivo
fornecer subsídios para apreciar o perfil e o estágio de desenvolvimento da regulação
brasileira, sem corresponder, contudo, a uma comparação estruturada entre
diferentes países ― o que configuraria propósito diverso desta dissertação, mas fica
igualmente reservado para potenciais estudos futuros.
Concluída esta apresentação preliminar do conteúdo da dissertação e das
restrições enfrentadas na sua elaboração, cabe agora passar ao desenvolvimento do
trabalho propriamente dito, a começar pela exposição dos fundamentos teóricos.
5
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II. APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA
Este capítulo cuida de introduzir os fundamentos teóricos e conceitos
operacionais da dissertação e de expor a metodologia adotada, delimitando o
problema de pesquisa, bem como de demonstrar a demanda acadêmica e prática por
maior conhecimento a respeito de
accountability
de organizações do espaço público
não-estatal e do papel da regulação para esta finalidade.
II.1.
A
CCOUNTABILITY
E ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
Esta seção é dedicada à revisão bibliográfica dos fundamentos teóricos do
trabalho, situando na literatura os temas de
accountability
e organizações do espaço
público não-estatal e sistematizando os conceitos operacionais destes termos.
A dissertação começa por descrever a transformação que vem ocorrendo
no papel das organizações do espaço público não-estatal e a crescente relevância da
accountability
para este conjunto; em seguida, a definição de
accountability
é
examinada em maior profundidade: primeiramente sob a ótica da doutrina de
administração pública, e depois à luz dos estudos a respeito de organizações do
espaço público não-estatal, de modo a comparar e compor as diferentes perspectivas
pertinentes ao trabalho.
II.1.1. A AMPLIAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
Relações democráticas entre Estado e sociedade baseiam-se, por
princípio, nas premissas fundamentais de soberania popular e
accountability
democrática. Ambos os temas são estudados e discutidos na doutrina, mas enquanto
o primeiro recebe considerável dedicação há bastante tempo, o segundo despertou
maior interesse apenas em décadas recentes.
6
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
A necessidade e a possibilidade de controlar o poder dos governantes já
são objeto de preocupação e análise dos pensadores há alguns séculos, como se
pode verificar, por exemplo, nas obras de Montesquieu (1973, apud WEFFORT,
2003) e dos federalistas Hamilton, Madison e Jay (1961, apud WEFFORT, 2003),
ambos do século XVIII, que tratam dos princípios de separação de poderes e
mecanismos de
checks and balances
(freios e contrapesos). Tal preocupação deriva
da crença de que os governantes, humanos que são, estão sujeitos a falhas de
caráter e de competência, o que enseja necessariamente a desconfiança. Nesse
sentido, afirma Woodrow Wilson, em 1887, que “todos os soberanos suspeitam de
seus servos, e o povo soberano não é uma exceção à regra”
2
(apud BEHN, 1998,
p. 25).
Apesar do longo histórico do tema do controle sobre os governantes, a
ênfase em
accountability
somente ganhou espaço na literatura de administração
pública a partir do final do século XX. Dois contextos são relevantes para a
compreensão desta ênfase: (i) o primeiro abrange os processos de democratização
pelos quais passaram inúmeros países nas últimas décadas, e os esforços de
aperfeiçoamento da democracia, de modo a torná-la efetivamente “democrática”;
(ii) o segundo consiste das iniciativas de reforma do Estado, na tentativa de superar
as falhas do modelo burocrático a partir do novo paradigma da gestão pública.
Ambos decorrem da crescente preocupação com a proteção dos direitos republicanos
e remetem à importância cada vez maior da ampliação do espaço público
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 22).
Estes fenômenos ensejam uma transformação do papel da sociedade civil,
que passa a ter maior participação não apenas na definição dos rumos do Estado
mas também no controle de sua ação. Segundo o Consejo Científico del CLAD (2000,
p. 20), a participação social permite vincular o processo de reforma do Estado com a
consolidação da democracia, e os mecanismos de
accountability
mediante a
2
Para Behn (1998), isto resumiu sucintamente, há quase 120 anos, o problema da relação principal-agente
(BEHN, 1998, p. 42). Conforme se verá adiante, a relação principal-agente é analisada em maior profundidade
na sistematização de conceitos da dissertação.
7
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
participação social podem ser um instrumento para (re) aproximar o poder público
da sociedade.
Além da esfera da participação e do controle sobre a ação do Estado, a
atuação da sociedade civil também é modificada no âmbito da provisão de bens e
serviços públicos de atendimento a necessidades coletivas — Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) afirmam que “cresce a importância de uma forma nem privada
nem estatal de executar os serviços sociais garantidos pelo Estado: as organizações
de serviço público não-estatais, operando […] com financiamento do Estado”
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16).
3
Antes de tratar da ampliação e da importância do espaço público
não-estatal, cabe uma pausa para examinar as diferentes expressões, utilizadas pela
doutrina, que fazem referência a tal espaço e seus integrantes, de modo a
fundamentar e esclarecer a adoção do termo organizações do espaço público
não-estatal (OEPNEs) neste trabalho.
Para Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), a expressão público
não-estatal corresponde a “organizações ou formas de controle ‘públicas’, porque
voltadas ao interesse geral […] ‘não-estatais’ porque não fazem parte do aparato do
Estado” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16). Cumpre esclarecer que
estes autores distinguem a esfera pública não-estatal da esfera corporativa:
ambas têm fins não-lucrativos, uma vez que não distribuem lucros e similares, e são
regidas pelo direito privado, mas a primeira é voltada ao interesse público enquanto
a segunda é orientada por interesses de um determinado grupo ou corporação. Tais
esferas, juntamente com a esfera pública estatal e a esfera privada, compõem as
3
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) ressalvam, em todo caso, que os estudos acerca da provisão de bens e
serviços pela esfera pública não-estatal ainda não são conclusivos: enquanto alguns autores fornecem
elementos em seu favor — e. g., em virtude de serem motivadas pelo compromisso ideológico ao invés do
lucro, as organizações públicas não-estatais têm a vantagem competitiva da confiança e tendem a ser mais
eficientes, do ponto de vista da qualidade, que a produção privada ou a estatal (ROSE-ACKERMAN, 1996,
apud BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16, e WEISBROD, 1988, apud BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 16) — outros argumentam que a não-motivação de lucro opera justamente como um
fator de ineficiência (STEINBERG, 1987, apud BRANCO, 2000, p. 39). Para Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999, pp. 33-36), entretanto, a principal razão para tal provisão é o fato de as organizações
públicas não-estatais, em virtude de sua flexibilidade, experiência especializada e habilidade para chegar a
clientes difíceis de alcançar, desempenharem papéis que nem o Estado nem o mercado poderiam cumprir e
permitirem a pluralização da oferta de serviços sociais.
8
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
quatro formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporâneo
(ibidem, p. 17).
4
Reconhecem, entretanto, que não é simples definir o que é
interesse público, nem tampouco distinguir entre o público e o corporativo, visto que
organizações corporativas, ao defenderem interesses particulares, também podem
estar defendendo o interesse geral (ibidem, p. 26).
Apesar do indiscutível benefício de esmiuçar ainda mais o conceito de
público não-estatal, tal empreitada faz jus a uma dedicação que ultrapassaria
demasiadamente o escopo da presente proposta, qual seja, o de apreciar as relações
de
accountability
previstas na regulação brasileira das organizações do espaço
público não-estatal. Para cumprir tal proposta, é necessário partir de fundamentos
teóricos já desenvolvidos na doutrina. Esta dissertação examina e compara o
mencionado conceito com diferentes definições de terceiro setor, sociedade civil,
organizações não-governamentais e não-lucrativas, a partir das quais elabora, mais
adiante, o conceito operacional da expressão organizações do espaço público
não-estatal (OEPNEs).
Para Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), o termo sociedade civil é um
conceito político que abrange tanto a esfera pública não-estatal quanto a esfera
corporativa. Para estes autores, a sociedade civil “é formada por indivíduos com
poder derivado de sua riqueza, de seu conhecimento ou de capacidade organizadora,
por organizações corporativas e por entidades públicas não-estatais, do terceiro
setor” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, pp. 19-20).
4
Vale apontar também que estes autores não distinguem entre o uso dos termos “esfera” e “espaço”
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 22). Para os fins desta dissertação, tais termos também serão
considerados equivalentes, visto que a pretensão de elucidar qualquer distinção entre os mesmos conduziria a
um extenso debate que ampliaria por demais o escopo deste trabalho.
9
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
O termo organizações não-governamentais (ONGs) também
apresenta natureza política, designando especialmente atuações de militância. O
estudo n
o
226 realizado pela Consultoria Legislativa (1999) apresenta a seguinte
definição:
[…] ONG seria um grupo social organizado, sem fins lucrativos,
constituído formal e autonomamente, caracterizado por ações de
solidariedade no campo das políticas públicas e pelo legítimo
exercício de pressões políticas em proveito de populações excluídas
das condições da cidadania (CONSULTORIA LEGISLATIVA, 1999,
p. 3).
Considerando que a expressão foi originalmente adotada no âmbito da
Organização das Nações Unidas (ONU) “para designar organizações supranacionais e
internacionais que não foram estabelecidas por acordos governamentais” (ABONG,
2005a, p. 3), e posteriormente empregada de maneira mais ampla, abrangendo
também instituições constituídas por integrantes da sociedade civil, não é
surpreendente que Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) a rotulem de “anglicismo que
reflete uma confusão entre Estado e governo” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU,
1999, p. 17).
A expressão terceiro setor, por sua vez, é tida por Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) como limitada “ao não-estatal enquanto produção, não incluindo o
não-estatal enquanto controle” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 17).
Esse entendimento alinha-se com o de Fernandes (1994), que apresenta o terceiro
setor como um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção
de bens e serviços públicos. Trata-se de um resultado da conjunção entre o público e
o privado, de modo que o terceiro setor mobiliza agentes de origem privada para
fins públicos, diferentemente do Estado, em que tanto os agentes quanto os fins
têm caráter público, e do mercado, em que tais elementos são todos privados, bem
como do que denomina “corrupção”, caso em que agentes públicos são mobilizados
para fins privados (FERNANDES, 1994, p. 21).
Abordagens mais técnicas, porém, consideram sinônimos os termos.
O BNDES (2001) apresenta o terceiro setor como a “esfera de atuação pública
não-estatal, formado a partir de iniciativas privadas, voluntárias, sem fins lucrativos,
10
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
no sentido de bem comum” (BNDES, 2001, p. 4). Ioschpe (1997) o define como o
das “organizações da sociedade civil, sem fins lucrativos, criadas e mantidas com
ênfase na participação voluntária, que atuam na área social visando à solução de
problemas sociais” (IOSCHPE, 1997, apud ASHOKA e MCKINSEY, 2001). De todo
modo, estas quatro interpretações — Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), Fernandes
(1994), BNDES (2001) e Ioschpe (1997) — atribuem às organizações do terceiro
setor, expressa ou implicitamente, as características de não-lucrativas, regidas
pelo direito privado e orientadas para alguma finalidade pública.
Note-se que o atributo de não-lucratividade também já foi empregado
como denominação de um conjunto de organizações, especialmente nos Estados
Unidos, em que é freqüente o uso da expressão
nonprofit sector
(setor sem fins
lucrativos). Entretanto, tal característica, e por conseqüência o termo, revela-se
insuficiente para definir ou denominar o universo de organizações do espaço público
não-estatal, uma vez que organizações corporativas também não têm fins lucrativos.
O entendimento dos quatro autores acima referidos difere em alguns
aspectos da posição de Lester Salamon, S. Wojciech Sokolowski e Regina List (2003),
em
The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project
, no qual consideraram
insuficientes as definições de cunho predominantemente econômico ou jurídico.
Estes autores adotaram uma interpretação estrutural-operacional para definir o
“setor da sociedade civil” como composto por:
(i) organizações (formais ou não, desde que estruturadas);
(ii) privadas (i. e., fora do aparato estatal);
(iii) que não distribuem lucros (i. e., destinam todo o
superavit
aos objetivos da organização);
(iv) autogovernadas; e
(v) voluntárias (i. e., de adesão não-compulsória) (SALAMON
et al., 2003).
11
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Esta interpretação corresponde, em grande medida, àquela adotada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em seu levantamento sobre as
fundações privadas e associações sem fins lucrativos existentes no Brasil (2004).
Neste universo, foram consideradas aquelas registradas no Cadastro Central de
Empresas (CEMPRE) como entidades de natureza jurídica sem fins lucrativos e que
se enquadram simultaneamente nos cinco seguintes critérios:
(i) privadas;
(ii) sem fins lucrativos;
(iii) legalmente constituídas;
(iv) auto-administradas (ou capazes de gerenciar suas próprias
atividades); e
(v) voluntárias (podem ser constituídas livremente por qualquer
grupo de pessoas) (IBGE, 2004).
Estas últimas definições também atribuem outras características à
definição de organização do terceiro setor, a saber, a criação ou participação
voluntária e a autogovernabilidade, bem como, no caso do IBGE (2004), a
constituição formal. Nenhuma das duas, porém, faz menção à finalidade pública
referida nas anteriores.
Em virtude das ressalvas apresentadas acima com relação ao uso das
denominações de organizações não-governamentais, não-lucrativas, sociedade civil e
terceiro setor, esta dissertação adota a expressão organizações do espaço
público não-estatal (OEPNEs) para designar o universo que propõe analisar.
Apesar das divergências encontradas nos termos acima examinados,
quase todas as características selecionadas por cada autor não se excluem
mutuamente, de modo que é possível compor um conceito de organizações do
espaço público não-estatal que reúna todos os atributos, conforme demonstra a
tabela na próxima página.
12
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
TABELA 1 – Composição do conceito de organização do espaço público não-estatal
Privadas
Não-lucrativas
Formalmente constituídas
Auto-administradas
De criação ou
participação voluntária
Voltadas ao
interesse público
Le
g
enda:
Referência ex
p
ressa
Referência implícita
Sem referência
BNDES
(2001)
SALAMON et al.
(2003)
TABELA 1 – COMPOSIÇÃO DO CONCEITO DE ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
AUTORES
CONSULTORIA
LEGISLATIVA
(1999)
Fonte: a autora
,
a
p
artir dos autores citados na tabela.
IBGE
(2004)
CARACTERÍSTICAS
FERNANDES
(1994)
IOSCHPE
(1997)
BRESSER PEREIRA
e CUNILL GRAU
(1999)
Assim, para os propósitos deste trabalho, o termo organizações do
espaço público não-estatal corresponderá ao universo de organizações
formalmente constituídas, regidas pelo direito privado, sem fins lucrativos,
auto-administradas, de criação ou adesão voluntária e com alguma finalidade de
interesse público. Note-se, em todo caso, que este conceito se destina apenas a
servir de instrumento operacional para a presente dissertação, sem a pretensão de
substituir ou emular quaisquer das interpretações anteriores.
Os conceitos anteriormente expostos abrangem tanto organizações
formalmente constituídas quanto iniciativas informais ou mesmo individuais. Nesta
dissertação, porém, faz-se necessário restringir tal universo somente ao primeiro
conjunto, pois o aparato regulatório de tais organizações pode se aplicar,
forçosamente, apenas àquelas legalmente existentes, e “a existência legal das
pessoas jurídicas só começa com o registro de seus atos constitutivos”
(Lei de Registros Públicos: Lei n
o
6.015/73, art. 119).
5
Além disso, a necessidade de tais organizações serem simultaneamente
regidas pelo direito privado, sem fins lucrativos, auto-administradas e de criação ou
adesão voluntária implica excluir determinadas formas e categorias de pessoas
5
No âmbito das iniciativas e organizações informais, ainda se aplicam normas de caráter geral, especialmente
as que regem o comportamento e a responsabilidade civil e penal de indivíduos. Não obstante o inegável
proveito em se realizar um levantamento e análise de tal aplicação, tal tarefa também fugiria ao escopo
proposto para esta dissertação, que é o de apreciar as relações de
accountability
previstas na regulação
brasileira das organizações do espaço público não-estatal. Este tema permanece, de todo modo, como
potencial objeto de futuras pesquisas.
13
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
jurídicas da presente análise. Por fim, deve-se atentar que o conceito apresentado
também enfrenta certa dificuldade de delimitação no tocante à finalidade de
interesse público, visto que tal atributo não se ampara num fundamento único, mas
em critérios diversos, especificados por diferentes fontes. A aplicação concreta de
tais critérios é explorada em maior profundidade mais adiante, ainda neste capítulo,
quando da especificação do objeto de análise na seção referente à metodologia.
Uma vez elaborado o conceito operacional de organizações do espaço
público não-estatal, cumpre retomar o tema da ampliação e da importância do
espaço público não-estatal. Para tanto, torna-se relevante conhecer as dimensões
deste universo no Brasil e no mundo, a partir da apresentação sucinta que segue.
Os únicos dados globais disponíveis a respeito de organizações do espaço
público não-estatal provêm de um levantamento comparativo entre 35 países de
todos os continentes, intitulado
The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector
Project
. De acordo com esta pesquisa, a atividade não-lucrativa desses países
acumulava, entre 1995 e 1998, despesas da ordem de US$ 1,3 trilhões, o que
equivalia a 5,1% da soma de seus produtos internos brutos (PIBs), e empregava
39,5 milhões de pessoas, das quais 21,8 milhões em caráter remunerado, o que
equivalia a 46% dos empregos no setor público (SALAMON et al., 2003, p. 14), No
Brasil, isto correspondia, em 1995, a US$ 10,6 bilhões, ou 1,5% do PIB brasileiro, e a
1,0 milhão de funcionários assalariados, ou 19,4% dos empregos do setor público
(SALAMON et al., 1999, p. 395).
O mais recente levantamento brasileiro, produzido pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) (2004), revela que em 2002 havia, no Brasil,
275.895 fundações privadas e associações sem fins lucrativos, empregando
1,5 milhões de funcionários assalariados (IBGE, 2004).
6
Cabe ressalvar, porém, que tais dados correspondem a um universo maior
do que o acima especificado das organizações do espaço público não-estatal, pois se
6
Destes 1,5 milhões de funcionários, 1,0 milhão concentra-se em 1% das organizações (IBGE, 2004, p. 27).
14
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
baseiam nas interpretações de SALAMON et al. (2003) e IBGE (2004), as quais não
se restringem àquelas com alguma finalidade de interesse público.
De todo modo, estas informações são suficientes para se depreender a
escala do processo de desenvolvimento pelo qual vêm passando as organizações
privadas não-lucrativas. O crescimento e o fortalecimento das organizações do
espaço público não-estatal nos últimos tempos correspondem, no dizer de
Salamon (2003) a uma verdadeira “revolução associativa global”, “[…] that may
constitute a significant social and political development of the latter twentieth
century as the rise of the nation state was of the nineteenth century”
7
(SALAMON et al., 2003, p. 2).
De fato, a atuação das organizações do espaço público não-estatal se
mostra relevante em termos econômicos, em decorrência das externalidades
positivas que gera; políticos, pela ampliação do escopo da ação coletiva; e
jurídicos, em virtude do interesse público que acolhe. Daí que o interesse em
regular sua atuação, pela perspectiva estatal, visa:
[…] assegurar que os agentes sociais que provêm serviços sociais o
façam eficientemente em função da e para a sociedade, evitando que
as organizações sejam privatizadas (submetidas a interesses
privados) ou feudalizadas (controladas autoritariamente por uma
pessoa ou grupo, ainda que voltada para o interesse público)
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 42).
A perspectiva social também contempla estas apreensões, especialmente
em face da enorme confiança pública de que goza o setor. Para preservar tal
confiança, o desafio que se apresenta às organizações do espaço público não-estatal
consiste em buscar aprimorar “our internal governance, which is a crucial element of
maintaining the public trust that we have all worked so hard to achieve”
8
(NAIDOO,
2005).
7
“que pode constituir um desenvolvimento sóciopolítico significativo para o fim do século XX como o
surgimento do Estado-Nação foi para o século XIX” (SALAMON et al., 2003, p. 2, tradução nossa).
8
“nossa governança interna, que é um elemento crucial na manutenção da confiança pública pela qual todos
trabalhamos tanto para conquistar” (NAIDOO, 2005, tradução nossa).
15
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Peter Shiras (2003) compartilha esta preocupação com governança,
alertando que as organizações do espaço público não-estatal devem parar para
refletir a respeito das estruturas de governança; que as fundações financiadoras
devem investir recursos para seu aprimoramento. Além disso, o autor aponta como
necessidades prioritárias a ampliação da auto-regulação do setor e o compromisso
de tais organizações com a busca de regulação governamental eficaz, pois assegurar
que o governo tenha real capacidade de policiar o setor e coibir abusos representa
um benefício de curto e longo prazo para todas as organizações do espaço público
não-estatal (SHIRAS, 2003, p. 28).
A ampliação da participação, controle social e provisão de bens e serviços
públicos por parte de organizações de serviço público não-estatais aumenta a
necessidade de
accountability
por parte das mesmas. Segundo Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999),
[…] na medida em que a esfera pública transcende cada vez mais os
limites do Estado, se requerem modalidades de controle social que
também se exerçam sobre a sociedade, e, em particular, sobre as
organizações públicas não-estatais
(BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 22).
9
Demonstrada, assim, a efetiva ampliação do espaço público não-estatal e
apresentado o conceito operacional do termo organizações do espaço público
não-estatal, este trabalho passará agora a examinar o conceito de
accountability
e
sua aplicação a este universo de análise.
9
Vale distinguir entre três diferentes expressões já referidas ao longo deste trabalho: “organizações de
serviço público não-estatal”, “organizações públicas não-estatais” e “organizações do espaço público
não-estatal” ― Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) utilizam as duas primeiras, enquanto esta dissertação
adota a terceira. Tais autores empregam “organizações públicas não-estatais” para denominar aquelas
pertencentes ao público não-estatal, já definido anteriormente, e esclarecem que “organizações de serviço
público não-estatal” correspondem a uma parte específica deste conjunto: as organizações produtoras de
serviços sociais de educação e saúde (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 37). Assim, a expressão
“organizações do espaço público não-estatal” deste trabalho designaria, em princípio, o mesmo universo de
“organizações públicas não-estatais”, mas encontra-se empregada aqui de maneira mais restrita, em virtude
das limitações metodológicas expostas no subcapítulo II.3. D
ESCRIÇÃO DO TRABALHO E METODOLOGIA. Ademais, a
presença do termo “espaço” traz uma facilidade adicional: é suficiente para reconhecer o caráter público da
atuação de tais organizações sem a necessidade de iniciar uma discussão hermenêutica a respeito da
natureza de “público” e “privado”, a qual, apesar de inegavelmente relevante, ultrapassaria os objetivos deste
trabalho.
16
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II.1.2. INTERPRETAÇÕES DE
ACCOUNTABILITY
E RESPONSABILIZAÇÃO
Na primeira seção deste capítulo, discutiu-se o conceito de organizações
do espaço público não-estatal. Procurou-se descrever a ampliação do espaço
público não-estatal e introduzir considerações a respeito da relevância da
accountability
para este universo. Cumpre, agora, conceituar o termo
accountability
, bem como os termos correspondentes no idioma português, para
depois examiná-los no âmbito das organizações do espaço público não-estatal.
Definições diversas para
accountability
já foram oferecidas por estudiosos
sobre teoria democrática e organizações do espaço público não-estatal, assim como
por profissionais atuantes nestas áreas. Esta dissertação examina as diferentes
concepções oferecidas por cada perspectiva, complementadas por acepções lexicais,
de modo a compor um conceito operacional do termo a ser empregado neste
trabalho.
Como já foi exposto anteriormente, o conceito de
accountability
é uma
das premissas em que se baseiam relações democráticas entre Estado e sociedade,
de modo que os estudos sobre o tema se originam principalmente na teoria
democrática e na administração pública, e é nesta perspectiva que se inicia a
presente análise.
Jon Elster (1999) relata que recorreu ao
Oxford English Dictionary
para
iniciar sua análise sobre
accountability
na política ateniense. Mesmo decepcionado
por encontrar três termos quase sinônimos (
accountability
,
responsibility
e
answerability
) que se definem um pelo outro, pôde depreender que os três conceitos
possuem uma estrutura formal em tríade: “an agent A is accountable
to
a principal B
for
an action X”
10
(ELSTER, 1999, p. 255, ênfases no original).
Para a aplicação da idéia de “[B] holding [A] accountable”
11
(i. e., da
accountability
de A perante B), Elster (1999) apresenta três possibilidades: (i) B pode
10
“um agente A é responsabilizável
perante
um principal B
por
uma ação X” (ELSTER, 1999, p. 255, ênfases no
original, tradução nossa).
11
“[B] responsabilizando [A]” (ELSTER, 1999, p. 255, ênfases no original, tradução nossa).
17
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
dispensar A sem punição adicional; (ii) B pode punir A enquanto o mantém como
agente; e (iii) B pode dispensar A com punição adicional. Trata-se, portanto, de um
mecanismo de controle
ex post
, sem prejuízo das possibilidades de controle
ex ante
exercido em democracias modernas (ELSTER, 1999, pp. 254-255).
Para este autor, o mais importante, em termos políticos, é o primeiro
mecanismo (em que eleitores podem não reeleger seus representantes eleitos, um
parlamento pode votar contra um governo ou um presidente talvez possa demitir seu
primeiro-ministro). O segundo mecanismo representa, em todo caso, um instrumento
de controle das relações entre o Poder Executivo e seus agentes. Já o terceiro
mecanismo cabe em caso de culpa criminal do agente, hipótese em que a punição
adicional geralmente não é uma opção diretamente controlada pelo principal
(ELSTER, 1999, pp. 255-256).
No âmbito das relações entre Estado e sociedade, Przeworski, Stokes e
Manin (1999) abordam a questão da
accountability
como um elemento da
representação, assim entendida como uma relação entre os interesses dos
cidadãos e os resultados do governo. Um governo é considerado representativo se
for responsivo às preferências sinalizadas pelos cidadãos durante seu mandato ou
às plataformas proclamadas anteriormente à eleição ou se for
accountable
, isto é,
sujeito ao escrutínio público e à aplicação de sanções (PRZEWORSKI et al., 1999,
pp. 8-10).
Estes autores alinham-se à interpretação de Guillermo O’Donnell (1991,
apud PRZEWORSKI et al., 1999, p. 19) na distinção das dimensões vertical e
horizontal da
accountability
: enquanto eleições diretas constituem o principal
mecanismo vertical, a separação de poderes e o sistema de
checks
and
balances
correspondem a mecanismos horizontais.
Constata-se, assim, que o significado de
accountability
, na perspectiva da
teoria democrática, trata principalmente da relação entre governantes e governados,
e é fundamentada na soberania destes — os principais —, da qual emana sua
autoridade sobre aqueles — os agentes.
18
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
De fato, o conceito de autoridade aparenta ter uma relação intrínseca
com o de
accountability
. Mesmo EDWARDS e HULME (1994), que, como se verá
adiante, exploram a aplicação deste termo ao universo das organizações do espaço
público não-estatal, reconhecem que
accountability
é geralmente interpretada como
o meio pelo qual indivíduos e organizações se reportam a uma ou mais autoridades
reconhecidas e são responsabilizados por suas ações (1994, apud EDWARDS e
HULME, 1996a, p. 8).
Para complementar a apreciação dos usos do termo
accountability
na
literatura e suas respectivas implicações teóricas, vale elucidar o significado lexical da
palavra. Segundo o dicionário Webster (2002), o substantivo
accountability
corresponde a “the quality or state of being accountable, liable or responsible”
12
.
Este adjetivo
accountable
tem origem medieval anglo-francesa (
aconter
+
-able
) e
significa “1: subject to giving an account: ANSWERABLE”
13
ou “2: capable of being
accounted for: EXPLAINABLE”
14
(WEBSTER, 2002).
A segunda acepção de
accountable
se baseia no verbo [
to
]
account
[
for
],
da mesma origem, que apresenta cinco acepções, das quais vale destacar duas:
3: to furnish a justifying analysis or a detailed explanation of one's
financial credits and debits or of the discharge of any of one's
responsibilities;
4: to furnish substantial reasons or a convincing explanation: make
clear or reveal basic causes
15
(WEBSTER, 2002).
Já a primeira acepção de
accountable
se baseia no substantivo
account
,
também da mesma origem, que, por sua vez, apresenta quatorze acepções, das
quais vale destacar as seguintes três:
4: a statement or explanation of one's activities, conduct, and
discharge of responsibilities especially in financial administration; […]
12
“qualidade ou estado de ser
accountable
, sujeito a ou responsável” (WEBSTER, 2002, tradução nossa).
13
“1. sujeito a prestar contas: REPORTÁVEL” (WEBSTER, 2002, tradução nossa).
14
“2. capaz de ser explicado: EXPLICÁVEL” (WEBSTER, 2002, tradução nossa).
15
“3. fornecer uma análise justificativa ou uma explicação detalhada dos créditos e débitos financeiros ou do
cumprimento de uma responsabilidade; 4. fornecer motivos substanciais ou uma explicação convincente:
esclarecer ou revelar causas básicas” (WEBSTER, 2002, tradução nossa).
19
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
8 (a): a statement or exposition of underlying or explanatory
reasons, causes, grounds, or motives; (b): a reason giving rise to an
action, decision, opinion, or any other result: BASIS,
(c): ATTENTION, CONSIDERATION: careful thought; (d): a usually
mental record based on close observation;
9 (a): a statement of facts or events; (b): an informative report or
descriptive narration; (c): a study or narrative usually nonfictional
and wholly objective; […]
16
(WEBSTER, 2002).
Pela análise lexical do termo no idioma inglês, percebe-se que o
significado de
accountability
abrange, entre outros, os conceitos de
responsabilidade, relato, explicação, justificação e prestação de contas
(financeiras ou não).
Como se pode ver, este significado encontra substancial correspondência
com o uso do termo na literatura de administração pública, mas são justamente as
variações mais acentuadas que propiciam uma compreensão mais precisa da
aplicação concreta do termo à esfera das relações entre Estado e sociedade. Em
especial, na literatura de administração pública, destaca-se a presença de conceitos
específicos que não se evidenciam no significado lexical de
accountability
:
(i) controle ou autoridade e (ii) sanção ou punição — conceitos que são
inter-relacionados, na medida em que o direito de aplicar sanções decorre
justamente do exercício da autoridade.
De todo modo, com base nos elementos identificados, já é possível
começar a esboçar o conceito de
accountability
que orienta esta dissertação: trata-se
de uma relação entre duas partes, sejam individuais ou coletivas, em que a primeira
(agente) tem o dever de prestar contas de (i. e., explicar, justificar ou responder
por) seus atos e decisões à segunda (principal), e a segunda tem o poder de
16
“4: uma declaração ou explicação de atividades, conduta ou cumprimento de responsabilidades,
especialmente em administração financeira; […] 8 (a): uma declaração ou exposição de razões, causas,
fundamentos ou motivos explicativos ou subjacentes; (b): um motivo conducente a uma ação, decisão,
opinião, ou qualquer outro resultado: BASE; (c): ATENÇÃO, CONSIDERAÇÃO: pensamento cuidadoso; (d): um
registro geralmente mental baseado em observação com proximidade; 9 (a): uma declaração de fatos ou
eventos; (b): um relato informativo ou narração descritiva; (c): um estudo ou narrativa geralmente não-
ficcional e integralmente objetiva; […]” (WEBSTER, 2002, tradução nossa).
20
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
controlar a primeira e aplicar-lhe as conseqüências de eventuais impropriedades ou
inadequações em tais atos e decisões ou na própria prestação de contas.
A partir desta conceituação preliminar, este trabalho passa a examinar o
significado de
accountability
no contexto da literatura de administração pública da
América Latina, também complementada pela análise lexical dos termos
correspondentes no idioma português.
A transposição do conceito de
accountability
para o contexto da América
Latina vem sendo tema de especial preocupação para o Centro Latino Americano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), para quem o termo alude, em sua acepção
original, “al cumplimiento de una
obligación
del funcionario público de rendir
cuentas, sea a un organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma”
17
(CLAD, 1999, p. 329, ênfases no original) e não encontra um equivalente direto e
preciso nos idiomas latinos. A conclusão oferecida para tanto é que “si un idioma es
incapaz de expresar conceptos […] con una sola palabra, ello se debe a que la idea
que subyace a esos conceptos no forma parte de la cultura vigente”
18
(CLAD, 1999, p. 329).
O CLAD, nas obras que publicou a respeito deste tema, recorreu ao
correspondente latino
responsabilización
, reconhecendo, contudo, que o emprego
deste termo modifica em parte o sentido original:
[…]
responsabilización
(o hacer responsable a otro por sus actos)
implica el ejercicio de un
derecho
, sea porque forma parte de la
competencia de un órgano de control o de la potestad ciudadana.
[…] No es igual estar obligado a rendir cuenta de mis actos porque
ello forma parte de mi cultura como funcionario, que exigir a otro que
lo haga
19
(CLAD, 2000, pp. 329-330, ênfases no original).
17
“ao cumprimento de uma
obrigação
do funcionário público de prestar contas, seja a um organismo de
controle, ao parlamento ou à sociedade mesma” (CLAD, 1999, p. 329, ênfases no original, tradução nossa).
18
“se um idioma é incapaz de expressar conceitos […] com uma única palavra, isto se deve a que a idéia
subjacente a esses conceitos não faz parte da cultura vigente” (CLAD, 1999, p. 329, ênfases no original,
tradução nossa).
19
“[…]
responsabilização
(ou fazer alguém responsável por seus atos) implica o exercício de um
direito
, seja
porque faz parte da competência de um órgão de controle ou da soberania cidadã. […] Não é igual estar
obrigado a prestar contas de meus atos porque isto faz parte de minha cultura como funcionário, que exigir a
alguém que o faça” (CLAD, 1999, pp. 329-330, ênfases no original, tradução nossa).
21
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Depara-se com igual dilema de tradução na tentativa de encontrar uma
palavra correspondente no idioma português. Segundo Anna Maria Campos (1990),
“o que nos falta é o próprio conceito, razão pela qual não dispomos da palavra em
nosso vocabulário” (CAMPOS, 1990, p. 31).
Complementando esta interpretação com a análise lexical do termo
responsabilização, apura-se que o mesmo deriva de responsabilizar, que, segundo
o Novo Dicionário da Língua Portuguesa, de Aurélio Buarque de Holanda Ferreira
(1975), significa “1: Imputar responsabilidade a; 2: Tornar ou considerar
responsável; 3: Considerar, tachar, qualificar, reputar; 4: Tornar-se responsável por
seus atos ou pelos de outrem; responder” (FERREIRA, 1975, p. 1225).
Percebe-se claramente que este significado lexical contempla o conceito
de responsabilidade, mas apenas uma interpretação muito indulgente abrangeria
também (na quarta acepção de “responder”) os elementos de explicação,
justificação, prestação de contas ou sanção; ademais, em parte alguma se
detecta os conceitos de relato ou controle. Depreende-se também que a
concepção latino-americana de responsabilização tem mais fundamento no direito ou
poder do principal do que na obrigação ou dever do agente.
De todo modo, fica evidente que o exame do conceito de
responsabilização no contexto da América Latina não altera o significado esboçado
anteriormente. Assim, para os fins desta dissertação, o conceito geral de
accountability
ou responsabilização corresponderá, como já estipulado, a uma
relação entre duas partes, sejam individuais ou coletivas, em que a primeira
(agente) tem a responsabilidade, dever ou obrigação de prestar contas de (i. e.,
explicar, justificar ou responder por) seus atos e decisões à segunda (principal), e a
segunda tem o poder ou direito de controlar a primeira e aplicar-lhe as
conseqüências de eventuais impropriedades ou inadequações em tais atos e decisões
ou na própria prestação de contas. Cumpre ressalvar, mais uma vez, que este
conceito se coloca meramente como instrumento operacional para o presente
trabalho, sem pretender substituir ou emular as interpretações em que se baseia.
22
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Vale esclarecer que, tal como ocorre com o conceito de organizações do
espaço público não-estatal, este conceito operacional de
accountability
também pode
ser interpretado de maneira a abranger tanto os poderes e deveres formalmente
instituídos como aqueles informais, de natureza moral. Nesta dissertação, porém, a
análise do aparato regulatório aplicável às organizações do espaço público
não-estatal acaba separando os dois conjuntos. Enquanto os direitos e obrigações já
estabelecidos embasam a apreciação da medida em que tais normas asseguram a
responsabilização destas organizações perante o Estado e a sociedade, as lacunas
existentes apontam o que é necessário para que o citado aparato assegure tal
responsabilização — i. e., quais os poderes e deveres de natureza moral que
precisam passar a ter previsão formal em lei.
Uma vez elaborado o conceito geral de
accountability
a partir da
perspectiva da literatura de administração pública e das acepções lexicais, cabe
agora analisar a aplicação deste conceito ao universo das organizações do espaço
público não-estatal, de modo que a isto se dedicará o próximo item.
II.1.3. DIMENSÕES DE
ACCOUNTABILITY
NO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
A partir da conceituação dos termos organizações do espaço público
não-estatal e
accountability
nas seções anteriores, é possível examinar a relação
entre os conceitos e o tratamento dado pela literatura a respeito de
responsabilização no universo das organizações do espaço público não-estatal.
As contribuições da doutrina demonstram uma variação de paradigmas.
Pela abordagem tradicional, interpretada pela teoria democrática segundo a lógica da
relação principal-agente, uma organização do espaço público não-estatal deve
accountability
àqueles que têm alguma autoridade formal, institucionalizada, sobre
sua atuação, em especial, doadores, conselheiros e agentes governamentais.
Entretanto, a perspectiva deste universo apresenta uma interpretação
mais recente, em que o conceito, os mecanismos e as práticas de responsabilização
23
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
constituem um processo contínuo que incorpora diversos outros atores interessados
(
stakeholders
) que afetam e/ou são afetados pela atuação da organização do espaço
público não-estatal, em particular, beneficiários e público interno.
20
Esta nova
abordagem de
accountability
perante
stakeholders
é defendida por diversos autores
e organizações do espaço público não-estatal (
ONE WORLD TRUST
, 2003;
KEYSTONE
, 2004;
CIVICUS
, 2005; EBRAHIM, 2003, 2005; KOVACH et al., 2003;
LEE, 2004; LLOYD, 2005).
Em especial, Lloyd (2005) aponta que tal abordagem amplia o escopo do
conceito de modo a abranger também a natureza da
accountability
como força de
transformação, ao ampliar o conhecimento e a tolerância das organizações do
espaço público não-estatal com relação a outras realidades (YOUNG, 2000, apud
LLOYD, 2005, p. 3) e o potencial da responsabilização para a transformação
organizacional, por meio de processos de retro-alimentação positiva e aprendizagem
(LLOYD, 2005, p. 3). Ebrahim (2003) aponta, de todo modo, que a maior parte deste
debate ainda carece de uma perspectiva integrada a respeito de como as
organizações do espaço público não-estatal lidam com
accountabilities
múltiplas e às
vezes concorrentes (EBRAHIM, 2003, p. 814).
Lee (2004) esclarece que este modelo de
accountability
perante
stakeholders
é constituído a partir de três questões-chave:
(i) por quê uma organização do espaço público não-estatal é
responsabilizável? quais os critérios?;
(ii) a quem uma organização do espaço público não-estatal é
responsabilizável? quais os públicos?; e
(iii) como uma organização do espaço público não-estatal é
responsabilizável? quais os mecanismos? (LEE, 2004, pp. 6-7).
A segunda questão-chave acima corresponde ao principal elemento
introduzido pela nova visão, em que as organizações do espaço público não-estatal
20
Neste sentido, estudos sobre comportamento organizacional e dependência de recursos oferecem
perspectivas relevantes para
accountability
(LLOYD, 2005; EBRAHIM, 2005).
24
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
têm relações de
accountability
com múltiplos públicos. Lee (2004, pp. 6-7) e
Lloyd (2005, pp. 3-4) apontam quatro diferentes perfis de públicos que compõem
este universo.
21
São os seguintes:
(i) aqueles que determinam o ambiente de sua atuação (em
especial, doadores, governos e organizações do Hemisfério
Norte);
(ii) aqueles que a organização do espaço público
não-estatal procura afetar (inclusive beneficiários, setor
privado, instituições internacionais, governos etc.);
(iii) aqueles que integram a organização do espaço público
não-estatal (inclusive associados, membros da equipe,
conselhos, apoiadores, parceiros locais); e
(iv) a sociedade em geral (inclusive cidadãos, movimentos,
outras organizações do espaço público não-estatal etc.).
De acordo com Lloyd (2005, pp. 3-4), Ebrahim (2003, pp. 814-815),
Kovach et al. (2003, p. 3) e Edwards e Hulme, (1996a, p. 8), estas relações de
accountability
ocorrem em quatro sentidos diferentes:
a) na dimensão vertical,
(i) a relação da organização com financiadores (doadores) e
agentes governamentais (reguladores e doadores) é
tratada por
upward accountability
(i. e.,
responsabilização ascendente);
(ii) sua relação com beneficiários e outros públicos-alvos é
reconhecida por
downward accountability
(i. e.,
responsabilização descendente) (EDWARDS e HULME,
1996a, p. 8); e
21
EBRAHIM (2003, p. 814) e NAJAM (1996, apud EBRAHIM, 2003, p. 815) também examinam os diferentes
perfis de públicos, mas apontam apenas 3 (três) categorias, sem referência à dimensão horizontal externa.
EDWARDS e HULME (1999, p. 10) mencionam, sem classificá-los, 7 (sete) públicos diferentes — já
especificados nos perfis aqui indicados — mas também não incluem nesse rol a sociedade em geral.
25
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
b) na dimensão horizontal,
(iii) os integrantes da organização constituem atores de
accountability
interna;
(iv) sua relação com a sociedade em geral corresponde à
accountability
externa (KOVACH et al, 2003, p. 3).
Tais relações estão ilustradas na Figura 1, abaixo:
FIGURA 1 – Dimensões de
accountability
para organizações do espaço público não-estatal
ORGANIZAÇÃO
GOVERNO E
DOADORES
PÚBLICOS-ALVO
SOCIEDADE
EM GERAL
PÚBLICO
INTERNO
ORGANIZAÇÃO
GOVERNO E
DOADORES
PÚBLICOS-ALVO
SOCIEDADE
EM GERAL
PÚBLICO
INTERNO
Fonte: a autora.
Estes autores observam que tais relações de
accountability
apresentam
diferenças significativas em termos de força e clareza, conforme o poder relativo que
cada grupo exerce sobre a organização. Na prática, enfatizam a
upward
accountability
, em que as responsabilidades freqüentemente decorrem de normas
específicas, determinadas por financiadores ou pelo Estado, deixando grandes
lacunas nas demais dimensões, predominantemente orientadas por princípios e
obrigações de natureza moral, o que proporciona amplo espaço para interpretação e
escolha (LLOYD, 2005, pp. 3-4; EBRAHIM, 2003, p. 824).
Verifica-se outra distinção pertinente, desenvolvida por AVINA (1993,
apud EDWARDS e HULME, 1996a, p. 8) entre as dimensões funcional (focada em
comportamentos organizacionais de curto prazo) e estratégica (voltada para
26
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
impacto de longo prazo e transformações estruturais) de
accountability
.
Najam (1996) observa que a
accountability
funcional é tipicamente alta perante
doadores e baixa perante os demais públicos, enquanto a estratégica é fraca em
todas as dimensões (NAJAM, 1996, apud EBRAHIM, 2003, p. 815).
Em seu levantamento sobre a prática de
accountability
por organizações
do espaço público não-estatal, Ebrahim (2003) examina as características de cinco
grandes mecanismos, adotáveis por e aplicáveis a organizações do espaço público
não-estatal, que abrangem tanto ferramentas (técnicas ou expedientes discretos
usados por um determinado período de tempo) quanto processos (mais amplos e
multifacetados, menos tangíveis do que ferramentas) (EBRAHIM, 2003, p. 815,
cf. Anexo A – Características de mecanismos de
accountability
):
(i) divulgação de relatórios e demonstrações (ferramenta);
(ii) avaliação de desempenho (ferramenta): monitoramento e
avaliação de desempenho e impacto;
(iii) participação (processo): métodos participativos de
planejamento, aprendizagem e avaliação;
(iv) auto-regulação (processo): elaboração e adoção de códigos
de conduta e desempenho;
22
e
(v) balanço social (ferramenta e processo): procedimento
complexo que integra muitos dos demais mecanismos.
Lee (2004) parte do trabalho de Ebrahim (2003) e examina dois
mecanismos adicionais de
accountability
de organizações do espaço público
não-estatal:
(vi) sistemas de certificação: organizações do espaço público
não-estatal são avaliadas e qualificadas segundo um conjunto
22
Estima-se que haja iniciativas de auto-regulação em mais de 40 países (NAIDOO, 2004, apud LLOYD,
2005, p. 2).
27
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
de critérios (e. g.,
Fundación Lealtad
(2001) na Espanha e
Conselho das Filipinas para Certificação de ONGs);
23
e
(vii) sistemas de gradação: organizações do espaço público
não-estatal são avaliadas e classificadas segundo um conjunto
de medidas (e. g.,
Foreign Aid Ratings
,
24
American Institute of
Philanthropy
,
25
Charity Navigator
,
26
e
Worth Magazine
).
27
Alguns destes mecanismos também são contemplados pelo modelo
recentemente revisado do
Global Accountability Project
(
GAP
) (
ONE WORLD TRUST,
2005), que aponta quatro dimensões centrais de
accountability
, inter-relacionadas e
mutuamente influentes, conforme demonstra a Figura 2 na próxima página. Para
que uma organização seja responsabilizável, tais dimensões devem ser integradas
em suas políticas, procedimentos e práticas, em todos os níveis e estágios de tomada
de decisão e implementação, com relação aos principais públicos. Trata-se, portanto,
de um processo ― e do correspondente compromisso organizacional ― de equilíbrio
de poder, para que os públicos mais afetados pelas atividades de uma organização
não sejam ofuscados pelos interesses dos mais poderosos (ibidem, 2005).
23
Philippines Council for Nonprofit Certification
(2004, apud LEE, 2004, p. 6).
24
Foreign Aid Ratings
(2004, apud LEE, 2004, p. 6).
25
American Institute of Philanthropy
(2004, apud LEE, 2004, p. 6).
26
Charity Navigator
(2004, apud LEE, 2004, p. 6).
27
UNDP et al. (2003), apud LLOYD, 2004, p. 6.
28
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
FIGURA 2 – Modelo de
accountability
(
Global Accountability Project
,
ONE WORLD TRUST
, 2005)
Fonte:
ONE WORLD TRUST
, 2005.
28
28
Accountability
aumentada
→
Mecanismos de ouvidoria e resposta
Mecanismos pelos quais uma organização
possibilita aos seus públicos encaminhar
objeções às suas decisões e ações, e assegura
que tais objeções são devidamente revistas,
com a tomada de medidas cabíveis
Transparência
A provisão de informações acessíveis e em
tempo hábil para os públicos e a abertura
de procedimentos, estruturas e processos
organizacionais à sua avaliação
Avaliação
O processo pelo qual uma organização monitora
e revê seus avanços e resultados comparados a
metas e objetivos; retro-alimenta o aprendizado
decorrente à organização de maneira contínua;
e relata os resultados do processo
Participação
O processo pelo qual uma or
g
aniza
ç
ão possibilita
que seus principais públicos assumam um
papel ativo nas atividades e processos de
tomada de decisão que os afetem
29
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Pode-se depreender que o significado de
accountability
neste modelo
perante
stakeholders
continua correspondendo a um conceito relacional — as
iniciativas e mecanismos não existem apenas por si, mas refletem relacionamentos
entre atores incrustados em um ambiente social e institucional (EBRAHIM, 2005,
p. 60).
Percebe-se, portanto, que continuam presentes muitos dos elementos que
compõem o conceito de
accountability
estipulado no item anterior:
responsabilidade, relato, explicação, justificação e prestação de contas. As
transformações vislumbradas neste novo paradigma tratam principalmente da
quantidade e da qualidade das relações de
accountability
. No primeiro caso, por
considerar que as organizações do espaço público não-estatal têm dever de
responder a múltiplos públicos; no segundo, por um lado, por contemplar uma
abrangência substancialmente maior de dimensões, e por outro, por constatar que
há consideráveis variações no poder efetivo de cada público, inclusive em função de
ser ou não uma autoridade estabelecida.
Contudo, considerando ainda o conceito de responsabilização estipulado
no item anterior, cumpre ressaltar que o modelo de
accountability
perante
stakeholders
se aproxima menos das definições encontradas na literatura de
administração pública, e mais do significado lexical do termo, pois apresenta a
mesma lacuna deste: os elementos de controle e sanção ― imprescindíveis na
perspectiva da teoria democrática ― não são assegurados ou mesmo encontrados
em todas as dimensões deste paradigma.
Ou seja, de modo a efetivamente contemplar as diferentes perspectivas
de
accountability
no universo das organizações do espaço público não-estatal, vale
compor os elementos e dimensões vislumbrados por cada uma de maneira
comparativa, conforme organizados na tabela na próxima página.
30
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
TABELA 2 – Composição dos diferentes conceitos de
accountability
e responsabilização
Responsabilidade
Relato / explicação
Justificação / prestação de contas
Autoridade / controle
Sanção / punição
Accountability
vertical
Accountability
horizontal
Accountability
ascendente
Accountability
descendente
Accountability
interna
Accountability
externa
Accountability
funcional
Accountability
estratégica
Transparência
Participação
Avaliação
Ouvidoria e resposta
Legenda: Referência expressa
Referência implícita
Sem referência
Modelo de
accountability
perante stakeholders
Fonte: a autora, a partir de AVINA (1993), CLAD (1999),
EDWARDS e HULME (1996), FERREIRA (1975), O’DONNELL (1991),
ELSTER (1999), KOVACH et al. (2003), LEE (2004), LLOYD (2005),
ONE WORLD TRUST (2005), PRZEWORSKI et al. (1999) e
WEBSTER (2002).
ELEMENTOS / DIMENSÕES
TABELA 2 – COMPOSIÇÃO DOS CONCEITOS DE
ACCOUNTABILITY
E RESPONSABILIZAÇÃO
PERSPECTIVAS
Doutrina de
administração pública
Doutrina de
administração pública
na América Latina
Acepções
lexicais
Esta comparação salienta a grande disparidade existente entre as diversas
perspectivas de
accountability
para as organizações do espaço público não-estatal.
Tais diferentes elementos e dimensões, inclusive os múltiplos públicos que
abrangem, são novamente contemplados no Capítulo III. Nele são sistematizados os
parâmetros normativos e acadêmicos utilizados para a elaboração das referências
adotadas na análise do aparato regulatório brasileiro aplicável a organizações do
espaço público não-estatal.
Conclui-se, assim, esta seção II.1.
A
CCOUNTABILITY
E ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO
PÚBLICO NÃO
-ESTATAL, em que, além de elaborar os conceitos operacionais de
organizações do espaço público não-estatal e
accountability
, procurou-se descrever a
ampliação do espaço público não-estatal e introduzir considerações acerca da
importância da responsabilização para este conjunto. O item seguinte tratará de
apresentar as motivações empíricas e acadêmicas que fundamentam a abordagem
deste tema.
31
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II.2. JUSTIFICATIVA
Na seção anterior, apresentou-se a primeira parte da revisão bibliográfica
relativa ao presente tema, elucidando os conceitos-chave em que se desenvolve esta
dissertação e tecendo os primeiros comentários a respeito da relevância da questão
que ela aborda. Nesta parte, o trabalho complementa a revisão da literatura de
modo a expor mais profundamente a demanda por
accountability
de organizações do
espaço público não-estatal, as perspectivas da doutrina a respeito do papel e do
status quo
da regulação para esta finalidade, e a demanda acadêmica pela
contribuição deste conhecimento.
II.2.1. DEMANDA DE ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
E
OUTROS ATORES
Para explicar a crescente atenção dos diferentes públicos com este tema,
Ebrahim (2003), Shiras (2003), Lee (2004) e Lloyd (2005) apontam diversos fatores
inter-relacionados em âmbito interno e externo às organizações do espaço público
não-estatal:
1. O rápido crescimento da quantidade de organizações do
espaço público não-estatal. Estima-se que haja cerca de 40 mil organizações do
espaço público não-estatal operando internacionalmente (KOVACH et al., 2003, p. 5),
e em torno de dois milhões de organizações do espaço público não-estatal nos
Estados Unidos (ZADEK, 2003). O levantamento latino-americano realizado por
Fernandes (1994) revela que aproximadamente 68% das organizações do espaço
público não-estatal listadas nos diretórios pesquisados na região foram constituídas
depois de 1975 (1994, pp. 69-70).
29
No Brasil, em 2002, havia 275.895 associações
e fundações privadas, das quais 50,45% foram constituídas ao longo da década de
1990, e mais 11,19% em 2001 e 2002 (IBGE, 2004, p. 25). Em um setor tão
29
O crescimento no hemisfério Sul se deve, em parte, à crença de doadores (mesmo sem evidências empíricas)
de que as organizações do espaço público não-estatal sejam mais eficientes que governos, mais capazes de
chegar aos pobres, e atores fundamentais nos processos de democratização (EDWARDS e HULME, 1996,
apud EBRAHIM, 2003).
32
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
numeroso, torna-se difícil distinguir entre os diferentes méritos e legitimidades (LEE,
2004, p. 4).
2. O aumento dos recursos mobilizados e da riqueza acumulada
pelas organizações do espaço público não-estatal. Em termos globais, estima-
se que o setor não-lucrativo valha hoje mais de um trilhão de dólares
norte-americanos (SUSTAINABILITY, 2003). O levantamento do
The Johns Hopkins
Comparative Nonprofit Sector Project
, conduzido em cerca de 35 países, evidencia
que este setor mobiliza 1,3 trilhões de dólares norte-americanos, o que corresponde
a 5,1% do PIB mundial (SALAMON et al., 2003, p. 18). Tal volume de recursos
necessariamente atrai mais atenção (SHIRAS, 2003, p. 25).
3. A ampliação, em escala e natureza, do poder dos grupos de
cidadãos. Além da capacidade de mobilizar quantidades cada vez maiores de
indivíduos, o novo poder das organizações do espaço público não-estatal também
abrange a habilidade de mobilizar a imprensa, a opinião pública, a internet, os
tribunais e pesquisas avançadas em prol das causas que defendem, o que lhes
permite formar massa crítica e exercer grande influência no cenário político, do nível
local ao internacional (LEE, 2004, p. 5; SHIRAS, 2003, p. 25). Tamanha força deveria
ser acompanhada por igual responsabilidade: “it is critically important that CSOs
recognise that with increasing influence, presence, and command of publicly raised
resources comes also the burden of greater public accountability”
30
(NAIDOO,
2005).
4. Evidências de falhas de
accountability
em outros setores.
A crise de legitimidade que assola diversos setores, especialmente o governo e as
empresas (BROWN, 2003, apud LEE, 2004, p. 5), traz à tona a questão da
accountability
como uma prática de governança corporativa (SHIRAS, 2003, p. 26) e
de democracia, particularmente salientada no contexto da “terceira onda de
democratização” (LEE, 2004, p. 5).
30
“é crucialmente importante que as organizações da sociedade civil reconheçam que com maior influência,
presença e controle de recursos publicamente captados também vem o ônus de maior responsabilização
pública” (NAIDOO, 2005, tradução nossa).
33
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
5. O aumento da disponibilidade e da divulgação de
informação. Por iniciativa de alguns organismos (e. g.
Guidestar
,
Philanthropic
Research, Inc
., 2005) ou por força de lei, há cada vez mais informações acessíveis a
respeito das organizações do espaço público não-estatal, ainda que imprecisas ou
descontextualizadas, ainda mais via internet, o que amplia o interesse e o poder de
investigação da mídia especialmente para a divulgação de práticas indevidas
(SHIRAS, 2003, p. 25).
6. As seqüelas do episódio de 11 de setembro de 2001.
A preocupação com evitar que recursos chegassem a organizações terroristas levou a
uma seleção mais criteriosa de organizações de origem muçulmana ou que atuam
em países muçulmanos. Além disso, a cobertura da mídia sobre as contribuições às
vitimas da tragédia retratou um quadro de propaganda abusiva e mau uso dos
recursos captados, o que gerou uma queda no nível de confiança do público nas
organizações do espaço público não-estatal (SHIRAS, 2003, p. 26).
7. A distância entre o discurso e a prática das organizações do
espaço público não-estatal. A autoproclamação de legitimidade das organizações
do espaço público não-estatal pode se basear mais em sua orientação por valores do
que em uma efetiva apreciação de suas realizações (RIDDEL, 1999, apud EBRAHIM,
2003, p. 813). Somam-se a isto os casos notórios de abusos praticados por
organizações do espaço público não-estatal (GIBELMAN e GELMAN, 2001, apud
EBRAHIM, 2003, p. 813), que evidenciam a precariedade desta legitimidade
autoproclamada e afetam a credibilidade do setor como um todo, ensejando assim
uma demanda setorial por maior responsabilização. Além disso, em decorrência de
cobrarem
accountability
de governos, empresas e organismos multilaterais, as
organizações do espaço público não-estatal começaram a suportar tal demanda
também destes atores (BROWN, 2003, apud LEE, 2004, p. 5; LLOYD, 2005, p. 2).
Em seu estudo sobre a ação política das organizações da sociedade civil no Brasil,
Kawata (2004) observa que elas não praticam a tão demandada responsabilização
que “proporciona maior coerência entre suas ações e exigências” (KAWATA, 2004,
p. 107).
34
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
8. A cada vez mais evidente crise de governança das
organizações do espaço público não-estatal. Conselhos diretores ou
administrativos têm falhado sistematicamente em satisfazer suas responsabilidades
legais, éticas e fiduciárias de supervisionar as políticas, práticas, finanças e
executivos das organizações do espaço público não-estatal que dirigem. Tais falhas
de governança têm sido o tema mais recorrente nas denúncias da mídia (SHIRAS,
2003, p. 27).
9. A falta de auto-regulação confiável no setor. As organizações
que atuam como guardiãs (“
watchdogs
”) de outras organizações do espaço público
não-estatal, além de raramente chegarem a um consenso a respeito dos padrões a
serem aplicados, têm abrangência e reconhecimento bastante limitados; por
conseqüência, sua capacidade de controle é consideravelmente precária (SHIRAS,
2003, pp. 26-27). Em todo caso, nota-se atuação específica em prol da
accountability
de organizações do espaço público não-estatal,
31
com instituições criadas
exatamente para esse propósito, tais como
NGO Watch
e
Public Interest Watch
(SHIRAS, 2003, p. 27), e crescentes demandas de organizações do espaço público
não-estatal do Hemisfério Sul pela responsabilização das organizações do espaço
público não-estatal do Hemisfério Norte que proclamavam falar em seu nome
(BOONYARAK, 2002, apud LEE, 2004). Além disso, diversos relatos demonstram
insuficiências de
accountability
nas organizações do espaço público não-estatal —
e. g., o relato da
One World Trust
(2003) revela que algumas das organizações mais
conhecidas e reputadas alcançam níveis de responsabilização inferiores aos de
determinados organismos internacionais ou empresas (LEE, 2004, p. 5; KOVACH
et al., 2003, p. 7).
10. As deficiências dos reguladores governamentais. Em muitos
países de ambos os hemisférios, o crescimento das organizações do espaço público
31
Há casos em que as organizações do espaço público não-estatal se preocupam com
accountability
em virtude
de situações de ameaça ao seu espaço político: LEE (2004) relata um episódio em 1994, após o genocídio em
Ruanda, que levou enorme quantidade de organizações do espaço público não-estatal aos campos de
refugiados. Em face das circunstâncias caóticas resultantes, uma coalizão de organizações do espaço público
não-estatal criou seu próprio Código de Conduta sob os auspícios do
Humanitarian Accountability Project
(LEE, 2004, p. 4).
35
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
não-estatal ultrapassa a capacidade do governo de efetivamente supervisioná-las e
policiá-las contra práticas indevidas (NAIDOO, 2004, apud LLOYD, 2005, p. 6); o que
representa um risco para o setor, pois o torna muito vulnerável a abusos. Mais do
que vontade política, o principal motivo desta deficiência é a falta de recursos; e. g.,
nos Estados Unidos, a quantidade de organizações do espaço público não-estatal
registradas com o
Internal Revenue Service
32
aumentou em 40% nos últimos dez
anos enquanto o número de fiscais permaneceu constante (SHIRAS, 2003, p. 26).
11. As tendências a aumento da regulação governamental. Há
considerável atividade parlamentar, tanto legislativa quanto investigativa, que
objetiva aplicar mais limites e exercer maior controle sobre a atuação das
organizações do espaço público não-estatal (SHIRAS, 2003, p. 27); no Congresso
Nacional brasileiro, tramitam pelo menos 42 projetos de lei relativos ao setor,
apensados em 17 projetos, cf. Apêndice A – Principais projetos de lei sobre OEPNES
em tramitação no Congresso Nacional.
12. Os limites da regulação governamental. Mesmo com
capacidade de regulação, a legislação do Estado nunca tratará adequadamente de
questões como o equilíbrio entre múltiplas
accountabilities
(LLOYD, 2005, p. 6) e a
promoção de uma cultura ética (NAIDOO, 2004, apud LLOYD, 2005, p. 6). Como já
mencionado, a demanda setorial por
accountability
de organizações do espaço
público não-estatal visa ultrapassar o escopo legislativo para definir padrões mais
altos de governança, transparência e integridade.
13. A necessidade das organizações do espaço público
não-estatal manterem a confiança do público. Na maior parte dos países, as
organizações do espaço público não-estatal alcançam mais confiança do que
quaisquer outros atores (SUSTAINABILITY, 2003, apud LLOYD, 2005, p. 6), em
virtude de seus valores e do mérito moral das causas que as norteiam. Ocorrências
que comprometam esta base de legitimidade podem afetar a capacidade das
32
Órgão da administração pública dos Estados Unidos, equivalente à Secretaria da Receita Federal no Brasil.
36
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
organizações do espaço público não-estatal cumprirem sua missão (LLOYD, 2005,
p. 6).
14. A necessidade das organizações do espaço público
não-estatal diversificarem as fontes de recursos. Em virtude do estreitamento
das fontes externas de financiamento, as organizações do espaço público não-estatal
reconhecem que precisam identificar novas arenas de recursos (NAIDOO, 2004, apud
LLOYD, 2005, p. 6), e cada vez mais se voltam a fontes endógenas (LLOYD, 2005,
p. 6).
Este conjunto de fatores demonstra não apenas o crescimento acelerado
da demanda por responsabilização de organizações do espaço público não-estatal,
mas também a existência de conexões entre esta demanda e questões de confiança,
legitimidade, regulação, poder, sustentabilidade e governança, entre outras — fato
que reitera a natureza relacional do conceito de
accountability
enfatizada na seção
anterior. O próximo item examina as perspectivas da doutrina acerca das relações
mais pertinentes entre tais questões, no que diz respeito ao papel da regulação para
assegurar a responsabilização das organizações do espaço público não-estatal.
II.2.2. COMO ASSEGURAR
ACCOUNTABILITY
DE
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL?
A partir da exposição dos fatores inter-relacionados que conduzem à
crescente demanda pela
accountability
das organizações do espaço público
não-estatal, o presente tópico complementa a revisão bibliográfica apresentada na
seção anterior, buscando agora identificar barreiras a superar e oportunidades a
aproveitar no atendimento a esta demanda, além de abordar o papel da regulação
para este propósito.
Entre as dificuldades enfrentadas pelas organizações do espaço público
não-estatal na prática da
accountability
, encontram-se a considerável quantidade de
tempo e outros recursos que isto demanda e a distância entre os resultados de curto
e longo prazo destes processos (LEE, 2004). De fato, é preciso atentar que
37
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
accountability
não é uma panacéia; pode provocar tensões, e, se mal aplicada,
produzir resultados até piores (KOVACH et al., 2003, p. 4).
Ebrahim (2005) também alerta para o risco das “miopias” da
accountability
, entre elas a valorização do curto prazo em detrimento do longo prazo
e a priorização de um conjunto de
stakeholders
em prejuízo dos demais. O autor
observa que o desafio é encontrar um equilíbrio entre “external and internal, upward
and downward, and functional and strategic approaches”,
33
em que as relações de
responsabilização das organizações do espaço público não-estatal sirvam como
instrumento de aprendizagem organizacional (EBRAHIM, 2005, p. 826).
Apesar de haver um custo na prática da
accountability
, é pacífico na
doutrina que ela traz diversos benefícios para as organizações do espaço público
não-estatal. Lee (2004) destaca os seguintes:
(i) maior confiança e compromisso de
stakeholders
, e, por
conseqüência, maior legitimidade (SUSTAINABILITY, 2003,
apud LEE, 2004, p. 7);
(ii) melhoria de desempenho e aprendizagem organizacional
(BROWN et al., 2003, apud LEE, 2004, p. 7; EBRAHIM, 2005,
pp. 817-818); e
(iii) maior potencial de mobilização de recursos financeiros
(SUSTAINABILITY, 2003, apud LEE, 2004, p. 7)
A importância de assegurar a
accountability
das organizações do espaço
público não-estatal independe, porém, das dificuldades ou benefícios envolvidos.
Como já explicitado nesta dissertação, trata-se de organizações voltadas, de algum
modo, para o interesse público, e é justamente deste interesse, exercido no espaço
público não-estatal cada vez mais ampliado, que decorre a necessidade de assegurar
a responsabilização de tais organizações, não apenas perante o Estado, mas perante
33
“abordagens externas e internas, para cima e para baixo, e funcionais e estratégicas” (EBRAHIM,
2005, p. 826, tradução nossa).
38
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
a sociedade como um todo, ou seja, de maneira institucionalizada e universalmente
acionável.
Para atender a tal necessidade, cumpre abordar o seguinte problema:
como controlar as organizações do espaço público não-estatal de modo a
assegurar sua
accountability
perante o Estado e a sociedade?
Conforme já exposto, existem diferentes modelos de
accountability
e
diversos mecanismos para sua prática. Contudo, nos termos do conceito de
responsabilização em que se baseia esta dissertação, o direito ou poder dos
diferentes públicos de exigir a
accountability
faz parte de uma relação que envolve
o dever destas organizações de prestá-la.
Tais relações podem se estabelecer caso a caso, entre cada organização e
os públicos por ela contemplados, adotando variados mecanismos de
accountability
.
O mecanismo com maior capacidade de assegurar a responsabilização das
organizações do espaço público não-estatal perante o Estado e a sociedade
como um todo, porém, é a regulação governamental de tais organizações. Por
não ser o único mecanismo, aliás, tal regulação precisa contemplar a aplicação e o
aprimoramento dos demais.
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) salientam a importância da regulação
das organizações do espaço público não-estatal, além de apoio financeiro para sua
atuação, para a proteção da coisa pública (
res publica
): “a esfera pública não-estatal
[…] necessitará […] de um sistema de autoridade política plural para assegurar a
governabilidade democrática” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 29) e
para “minimizar os riscos de privatização e feudalização” (ibidem, p. 41).
Estes autores apontam algumas questões críticas e orientações a
contemplar no aprimoramento do aparato regulatório, enumeradas aqui como segue:
(i) “[adoção de] critérios de ordem procedimental para definir
onde aplicar os recursos públicos de modo a minimizar os riscos
de discricionalidade burocrática e de clientelismo político”;
39
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
(ii) “adoção de um esquema de contratualização das relações entre
Estado e as associações públicas não-estatais que evite os
riscos que as regulações uniformes criam para a diversidade
ideológica e a diferenciação de serviços”;
(iii) “estabelecimento de critérios públicos como base da avaliação
de desempenho, de forma a considerar não só os critérios
tradicionais de eficiência, eficácia e efetividade, mas também
até que ponto se satisfazem valores públicos”;
(iv) “[garantia de] meios para conseguir a publicidade dos
contratos, de modo que possam constituir-se em instrumento
de
accountability
das organizações”; e
(v) “adaptação da legislação jurídica, para que se possa preservar
a flexibilidade das organizações” (BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 42).
Vale salientar dois desafios específicos levantados por Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) com relação à regulação das organizações do espaço público
não-estatal. O primeiro trata especificamente do acesso a e uso de recursos
públicos por parte destas organizações. Isto se deve à necessidade de “assegurar
[às organizações do espaço público não-estatal] um fluxo estável de financiamento
público e privado, para evitar a pressão pela mercantilização de todas as suas
atividades” (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 41). Em outras palavras,
“como assegurar um financiamento estatal que concilie as necessidades de
autonomia das entidades públicas sociais com a preservação de sua
responsabilidade pelo uso dos recursos” (ibidem, p. 42)?
O segundo desafio lançado pelos autores concerne sua preocupação com
a valorização da diversidade das organizações do espaço público não-estatal,
dado que esta heterogeneidade (de áreas e estratégias de atuação, formas
organizacionais, atores sociais, recursos e interesses) é justamente uma das maiores
contribuições do setor público não-estatal à provisão de serviços sociais. Tais autores
indagam “como assegurar que as regulações não atentem contra a
40
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
diversidade […], conseguindo simultaneamente preservar a responsabilidade do
Estado pela execução de uma política social abrangente e profunda?”
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 42, ênfases nossas). Completam:
“é fundamental explorar modalidades para evitar o risco de só favorecer às
organizações ‘visíveis’, reforçando as desigualdades nos recursos de poder”
(ibidem, p. 43). Estas considerações são contempladas adiante, na análise mais
aprofundada da legislação brasileira positiva e projetada.
Constata-se que as preocupações apontadas neste tópico continuam em
discussão. No Fórum Global sobre Direito da Sociedade Civil, realizado pelo
International Center for Not-for-Profit Law
(INCL) em Istambul, em novembro de
2005, Alayli (2005) enfatizou a questão da
accountability
de tais organizações como
um dos principais motivos para a regulação destas (ALAYLI, 2005). O autor indica
que o processo de regulação envolve diferentes atores, entre os quais destaca
organizações, financiadores, o setor como um todo, a sociedade, o Estado e a
comunidade internacional. O mesmo afirma que há três componentes fundamentais
em qualquer sistema regulatório: (i) cadastro; (ii) monitoramento; e (iii) identificação
e aplicação de medidas a práticas indevidas (ibidem). Além disso, aponta quatro
modelos regulatórios distintos: (i) estatal, por meio de uma agência única ou
múltipla; (ii) de certificação; (iii) jurisprudencial e (iv) fiscal (ibidem).
Tais referências serão aproveitadas mais adiante, quando da análise dos
aparatos regulatórios de outros países, bem como na apreciação da regulação
brasileira. Para o momento, porém, cabe ao próximo item apresentar, de maneira
sintética, a atual dispersão das normas brasileiras aplicáveis às organizações do
espaço público não-estatal.
41
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II.2.3. DISPERSÃO REGULATÓRIA
Os dois primeiros itens desta seção apresentaram a demanda por
accountability
de organizações do espaço público não-estatal e o papel da regulação
no atendimento a essa demanda. Cumpre agora apontar sucintamente o marco
regulatório do país aplicável às organizações do espaço público não-estatal,
indicando a atual condição de dispersão destas normas.
Diversos autores e organizações já produziram compilações que buscam
elucidar o aparato legal e institucional que rege a atuação das organizações do
espaço público não-estatal no Brasil, tornando-o mais compreensível para os vários
atores interessados. Destacam-se as produções de Maria Nazaré Lins Barbosa e
Carolina Felippe de Oliveira (2001), Eduardo Szazi (2003), José Eduardo Sabo Paes
(2001), ABONG (2003a; 2005a), e do Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da
Fundação Getúlio Vargas, que produziu o CD-ROM Coletânea de Legislação do
Terceiro Setor (FGV, 2004).
A partir destas obras, fica evidente que este arcabouço é bastante
disperso, mesmo considerando unicamente a esfera federal: além de todo o
ordenamento aplicável a pessoas físicas e jurídicas em geral, há uma grande
quantidade de normas específicas (constitucionais, ordinárias e inferiores) que se
aplicam apenas para alguns tipos organizacionais ou somente em situações
(in)determinadas, gerando razoáveis controvérsias e disparidades.
34
Neste sentido, a apreciação aprofundada do aparato regulatório, contida
no Capítulo IV., procura oferecer elementos que talvez possam contribuir para
eventuais esforços de reforma legislativa na medida em que indica seus principais
méritos e falhas em assegurar a
accountability
de tais organizações.
34
Vale destacar, em todo caso, duas qualificações jurídicas estabelecidas durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso: as Organizações Sociais (OSs), criadas em maio de 1998, e as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIPs), criadas em março de 1999. Ambas as qualificações são regidas por
normas específicas que buscam contemplar adequadamente a natureza híbrida (i. e., origem privada e
finalidade pública) destas organizações e a relevância de seu papel na sociedade, trazendo aprimoramentos
para as relações de
accountability
dos diferentes atores. Note-se, em especial, que um dos objetivos
específicos da criação das OSCIPs é “implementar mecanismos adequados de controle social e
responsabilização das organizações com o objetivo de garantir que os recursos de origem estatal
administrados pelas OSCIPs sejam, de fato, destinados a fins públicos” (FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 21).
42
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
O próximo item tenta apontar o potencial de contribuição desta
dissertação para o repertório de conhecimento acadêmico, em virtude das lacunas
atualmente existentes na literatura a respeito de responsabilização e organizações do
espaço público não-estatal.
II.2.4. LACUNA ACADÊMICA
Uma vez apresentados a demanda por
accountability
de organizações do
espaço público não-estatal, o papel da regulação no atendimento a essa demanda, a
atual dispersão do correspondente aparato regulatório brasileiro e o potencial de
contribuição desta dissertação para seu aprimoramento, cumpre, neste último tópico,
explorar o potencial de contribuição deste trabalho para a produção do conhecimento
não apenas a respeito de responsabilização e organizações do espaço público
não-estatal, mas também acerca da combinação dos temas, especialmente no
âmbito do aparato regulatório aplicável.
A questão da
accountability
das organizações do espaço público
não-estatal passou a ser objeto de debate e controvérsia em âmbito internacional
desde meados da década de 1990, com contribuições de uma gama variada de
atores: agentes de governo, doadores privados, acadêmicos, representantes da
mídia, membros do público em geral e da própria comunidade de organizações do
espaço público não-estatal. Entre as publicações pioneiras a respeito, destacam-se as
obras organizadas por David Hulme e Michael Edwards (1992; 1996a).
Em âmbito acadêmico, porém, os estudos encontrados até o momento
sobre responsabilização examinam com maior dedicação a relação entre governantes
e sociedade do que o papel do espaço público não-estatal (EBRAHIM, 2003, p. 814).
Encontram-se poucos estudos sobre o uso de recursos públicos por organizações do
espaço público não-estatal e também sobre a responsabilidade de grupos
organizados que atuam nos espaços institucionalizados de participação. Em especial,
há pouco material sobre a efetividade dos mecanismos de
accountability
aplicados a
43
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
organizações do espaço público não-estatal; menos ainda a sobre a percepção
acerca de tais mecanismos.
Deste modo, a revisão bibliográfica e a composição dos conceitos
operacionais de
accountability
e organizações do espaço público não-estatal contidas
na seção II.1. oferecem subsídios úteis para a elaboração de novas pesquisas
relativas a estes temas, seja abrangendo a efetividade dos mecanismos de
accountability
, a percepção acerca de tais mecanismos, o uso de recursos públicos
por diferentes organizações ou outros que venham a se mostrar relevantes. Por sua
vez, a relação de referências de análise e a efetiva apreciação crítica da regulação
brasileira poderão contribuir para eventuais estudos relacionados a reforma
legislativa e para futuras investigações a respeito de aparatos regulatórios de
diferentes países.
Termina aqui a seção II.2., que apresentou as demandas empíricas e
acadêmicas existentes a respeito de responsabilização de organizações do espaço
público não-estatal e o potencial de contribuição desta dissertação para a produção
de conhecimento e para eventuais esforços de aprimoramento do aparato
regulatório. A próxima seção aborda os aspectos metodológicos da dissertação,
especificando os objetivos, hipóteses e objeto de análise e o plano de trabalho
seguido na elaboração desta pesquisa.
II.3. D
ESCRIÇÃO DO TRABALHO E METODOLOGIA
As duas primeiras seções deste capítulo foram dedicados à revisão da
literatura, à elaboração dos conceitos-chave que instrumentam este trabalho e à
exposição da necessidade de
accountability
de organizações do espaço público
não-estatal e do papel da regulação no atendimento a esta necessidade, bem como
às considerações sobre o potencial de contribuição desta dissertação em âmbito
acadêmico e de formulação de políticas. Cumpre, pois, nesta seção, determinar os
objetivos, hipóteses e objeto de análise e apresentar a metodologia adotada para a
elaboração da pesquisa.
44
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Tal como exposto no início, esta dissertação estuda as organizações do
espaço público não-estatal e suas relações de
accountability
com o Estado e com
outros atores da sociedade, com o propósito de avaliar as necessidades e
possibilidades de regulação para a responsabilização de tais organizações no Brasil. A
partir de parâmetros normativos e acadêmicos internacionais, a pesquisa buscou
apreciar em que medida a regulação das organizações do espaço público não-estatal
assegura ― e o que é necessário para que assegure ― a
accountability
destas
organizações perante o Estado e a sociedade. Para tanto, demonstra os principais
méritos e falhas do correspondente aparato regulatório brasileiro e indica
possibilidades para seu aprimoramento.
A apreciação do aparato regulatório brasileiro é orientada pela relação de
referências de análise apresentada no subcapítulo III.2. REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO,
elaborada a partir de diferentes fontes apresentadas ao longo do trabalho. Tal
relação contém uma série de questões, agrupadas em critérios gerais, que abordam
aspectos relativos à
accountability
das organizações do espaço público não-estatal.
A análise não abrange o universo integral de normas aplicáveis às organizações do
espaço público não-estatal, pois se restringe necessariamente àquelas contidas no
escopo das relações de responsabilização entre tais organizações e outros públicos.
Vale esclarecer que esta dissertação apura principalmente a especificação
ou ausência de previsão de diferentes relações e mecanismos de
accountability
nas
normas legais examinadas. Assim, fugiria aos objetivos deste trabalho avaliar a
efetividade de tais mecanismos ou a percepção de diferentes atores acerca dessa
efetividade, dado que tal pretensão exigiria incluir outros métodos e abordagens de
pesquisa, o que comprometeria a qualidade da presente dissertação em virtude das
restrições inescapáveis de tempo e outros recursos. Tais propósitos poderão ser
objeto de futuras pesquisas a serem desenvolvidas a respeito de responsabilização e
organizações do espaço público não-estatal.
Este seção é dividida em dois tópicos: o primeiro delimitará o objeto,
objetivos e hipóteses de análise, enquanto o segundo expõe a metodologia adotada
no desenvolvimento do trabalho.
45
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II.3.1. OBJETO, OBJETIVOS E HIPÓTESES DE ANÁLISE
As organizações do espaço público não-estatal, tal como definidas no item
II.1.1. A AMPLIAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL, constituem o escopo de análise da
presente dissertação, que examina este universo no âmbito da regulação de suas
relações de
accountability
com o Estado e com outros atores da sociedade.
Dos seis critérios constitutivos da definição adotada para o termo
organizações do espaço público não-estatal, há cinco cuja delimitação pode ser feita
por levantamento meramente técnico, tal como realizado, aliás, pelo IBGE (2004), a
partir dos dados contidos no Cadastro Central de Empresas (CEMPRE) da instituição:
(i) constituição formal, (ii) regência pelo direito privado, (iii) finalidade não-lucrativa,
(iv) auto-administração e (v) criação voluntária. Até 2002, isto correspondia, no
Brasil, a 275.895 organizações (IBGE, 2004).
Cabe agora apontar, conforme prometido anteriormente, quais as formas
e categorias de pessoas jurídicas que efetivamente satisfazem a tais critérios. Como
já explicado, o critério de constituição formal, imperioso em virtude de a regulação
ser aplicável apenas a organizações legalmente existentes, exige excluir do presente
escopo de análise as iniciativas informais.
Os atributos de regência pelo direito privado e finalidade não-lucrativa
impedem que diversas formas e categorias de pessoas jurídicas existentes em nosso
ordenamento jurídico sejam incluídas no universo de organizações do espaço público
não-estatal contemplado nesta dissertação. As organizações de natureza pública ―
fundações públicas, autarquias e órgãos da administração pública ― são excluídas
em virtude de serem regidas pelo direito público, enquanto empresas públicas,
46
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
sociedades de economia mista, firmas e sociedades,
35
inclusive seus grupos e
consórcios, são excluídas em razão de sua natureza empresarial.
Os critérios de auto-administração e criação voluntária, conforme
elucidado no levantamento do IBGE (2004), também levam à exclusão de diversas
categorias de organizações privadas não-lucrativas existentes no país. São elas:
(i) partidos políticos,
36
cuja criação depende de reconhecimento
pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE);
(ii) entidades sindicais, cuja criação é condicionada a uma
categoria profissional específica e à não-existência de outra
entidade sindical na mesma;
(iii) entidades de serviço social autônomo, ou do Sistema “S”, que
são criados por lei;
(iv) entidades de serviço notarial e registral, que são estabelecidas
mediante concessão do Estado;
(v) condomínios em edifícios, cuja criação é compulsória;
(vi) comissões de conciliação prévia, que só podem ser criadas por
empresas e sindicatos; e
(vii) unidades executoras do Programa Dinheiro Direto na Escola,
que são criadas a partir de exigências do governo.
Além destas, o IBGE (2004) também optou pela exclusão de duas outras
categorias de organizações: (i) fundações ou associações domiciliadas no exterior,
que são apenas proprietárias de bens no país e não configuram filiais de
35
Cabe esclarecer que as sociedades cooperativas, cf. Lei n
o
5.764/71, art. 3
o
, são sociedades de “pessoas
que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou serviços para o exercício de uma atividade
econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro” (BRASIL, 1971, art. 3
o
, ênfases nossas). Do ponto
de vista meramente técnico, satisfazem aos cinco primeiros critérios que constituem organizações do espaço
público não-estatal. Dada a classificação do IBGE (2003), porém, optou-se por não incluí-las neste universo,
em virtude de sua natureza econômica, mas permanece, de todo modo, a possibilidade de as conclusões
deste trabalho também serem pertinentes para tais organizações.
36
A exclusão desta categoria não abrange as fundações dos partidos políticos, que também gozam de
imunidades fiscais, cf. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), art. 150, VI, “c”.
47
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
organizações estrangeiras nem pessoas jurídicas constituídas no Brasil; e
(ii) entidades de mediação e arbitragem, que em geral visam uma finalidade
lucrativa, apesar de enquadradas pelo CEMPRE como não-lucrativas.
Considerando os cinco primeiros critérios que definem o conceito de
organizações do espaço público não-estatal, há apenas três formas jurídicas
previstas no ordenamento jurídico brasileiro abrangidas neste universo:
associações, fundações privadas e organizações religiosas,
37
incluindo-se,
nestas categorias, as filiais registradas de congêneres estrangeiras.
O recorte acima descrito se impõe apenas por razões metodológicas, em
prol da coerência da pesquisa. Isto não impede que as conclusões desta dissertação
se mostrem pertinentes também para outras formas e categorias de pessoas
jurídicas em que exista algum interesse público em virtude de sua atuação ou de seu
acesso a recursos públicos.
Já a delimitação do sexto critério, finalidade de interesse público, revela-se
substancialmente mais complexa; até Bresser Pereira e Cunill Grau (1999, p. 26)
reconhecem a dificuldade em definir o que é interesse público.
De todo modo, é possível ao menos caracterizar parte considerável deste
universo pela elaboração de um rol de finalidades pacificamente consideradas pela
doutrina e pelo ordenamento jurídico como sendo de interesse público. De início,
pode-se presumir que as finalidades de interesse público abrangem aquelas previstas
no art. 3
o
da Constituição Federal de 1988 (CF/88),
38
reconhecidos como
objetivos fundamentais da nossa república, a saber:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
37
Cumpre ressalvar que a forma jurídica de organizações religiosas passou a existir como tal em nosso
ordenamento jurídico apenas em dezembro de 2003, por força da Lei n
o
10.825/03. Até a conclusão deste
trabalho, as organizações religiosas ainda não haviam sido contempladas na Tabela de Natureza Jurídica
elaborada pela Comissão Nacional de Classificação do IBGE (2003), utilizada também no já mencionado
levantamento de Associações e Fundações Sem Fins Lucrativos no Brasil (IBGE, 2004). A referida tabela
estabelece categorias distintas para as filiais de associações ou fundações estrangeiras, para as organizações
qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e para as organizações
qualificadas como Organização Social (OS) (IBGE, 2003).
38
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
48
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação
(BRASIL, Constituição, art. 3
o
).
Também podem ser consideradas finalidades de interesse público a
proteção e promoção dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição
(1988), que incluem direitos individuais e coletivos, sociais e políticos (BRASIL,
Constituição, arts. 3
o
a 17).
Este rol é complementado pela Lei n
o
9.790/99, que instituiu a qualificação
de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e
determina, em seu art. 3
o
, as finalidades elegíveis para a obtenção da qualificação —
as quais podem, literalmente, ser consideradas de interesse público. São as
seguintes:
I – promoção da assistência social;
II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio
histórico e artístico;
III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma
complementar de participação das organizações de que trata
esta Lei;
IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma
complementar de participação das organizações de que trata
esta Lei;
V – promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e
promoção do desenvolvimento sustentável;
VII – promoção do voluntariado;
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à
pobreza;
49
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-
produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio,
emprego e crédito;
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos
humanos, da democracia e de outros valores universais; e
XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias
alternativas, produção e divulgação de informações e
conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às
atividades mencionadas neste artigo (BRASIL, 1999b, art. 3
o
).
Além disso, pode-se acrescentar a este rol a delimitação apresentada por
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999, p. 16) a respeito da atuação das organizações
do espaço público não-estatal, que abrange tanto a esfera da provisão de bens e
serviços públicos de atendimento necessidades coletivas quanto a do exercício de
controle social da ação do Estado.
A partir destas três fontes, a Constituição Federal (1988),
a Lei n
o
9.790/99 e Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), constrói-se um repertório
substancial de finalidades que integram a categoria de interesse público. Tais
finalidades satisfazem ao sexto critério constitutivo do conceito de organizações do
espaço público não-estatal.
Cumpre ressalvar, porém, que tal repertório não pode ser considerado
exaustivo, pois há uma gama de finalidades e atuações cuja classificação como
interesse público é discutida, mas não prontamente descartada.
Parte desta parcela discutível é composta pelas organizações chamadas
por Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) de corporativas. Conforme já exposto, a
defesa de interesses particulares por parte destas organizações pode se constituir
numa defesa de interesse geral (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 26),
considerando que “a sociedade civil será tanto mais democrática quanto mais
representativas forem as organizações corporativas” (ibidem, p. 21).
50
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Outra parte desta ‘zona cinzenta’ (que pode coincidir parcialmente com a
anterior) é composta por organizações privadas não-lucrativas que, mesmo não
satisfazendo a todos os critérios adotados nesta dissertação para definir as
organizações do espaço público não-estatal, acessam recursos públicos, seja por
meio de repasses diretos ou benefícios fiscais.
39
Assim, o interesse público vinculado
a tais organizações não deriva necessariamente das finalidades a que se dedicam,
mas da renúncia fiscal que os favorece ou da alocação direta de recursos públicos
em suas atividades.
40
No presente trabalho, porém, optou-se por não incluir tal parcela
discutível no universo de organizações do espaço público não-estatal, novamente por
razões metodológicas. Caso tal universo fosse assim ampliado, analisá-lo de maneira
plena exigiria um exame isolado do tratamento jurídico dado a cada caso específico.
Apreciar se determinado caso demonstra ou não afinidade com interesses públicos
exigiria adotar critérios controversos, o que comprometeria a qualidade da pesquisa.
Permanece, de todo modo, a possibilidade de as conclusões desta dissertação serem
pertinentes para futuras pesquisas a respeito do interesse público vinculado às
organizações pertencentes a esta ‘zona cinzenta’, inclusive para ajudar a elucidá-la.
No que se refere aos fundamentos teóricos, adotou-se, como principal
referencial, as relações de
accountability
democrática entre Estado e sociedade.
Em caráter suplementar, também são extraídos subsídios de estudos de regulação,
na medida em que se aplicam aos objetivos da dissertação. A revisão bibliográfica
procurou esclarecer a relação entre regulação e responsabilização de organizações
39
A categoria de benefícios fiscais abrange seguramente as isenções legais e incentivos fiscais. É juridicamente
discutível, porém, a caracterização de imunidades constitucionais como acesso a recursos públicos, uma vez
que derivam não de um favor do Estado mas de uma limitação ao seu poder de tributar. Vale indagar: se o
tributo nunca foi devido ao Estado, como poderia ser classificado como um recurso público?. Para os fins da
presente análise, contudo, tal distinção não se mostra pertinente. São, portanto, considerados benefícios
fiscais as imunidades constitucionais, em virtude de beneficiarem organizações cuja atuação abrange o
atendimento a direitos fundamentais garantidos pela Constituição Federal (1988), integrando assim o conceito
de interesse público acima exposto.
40
Vale lembrar que há organizações privadas com fins lucrativos que também acessam recursos públicos por
meio de incentivos fiscais. Independentemente de satisfazerem os demais critérios, as organizações privadas
não-lucrativas que acessam recursos públicos, assim como as com fins lucrativos que utilizam incentivos
fiscais, poderiam, pelo menos em tese, ser circunscritas por levantamento técnico junto à Secretaria da
Receita Federal (SRF).
51
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
do espaço público não-estatal, bem como a maneira como transparência, probidade,
desempenho e governança figuram ou não nessa relação.
A análise empírica focou principalmente em fontes normativas nacionais e
estrangeiras, buscando apreciar em que medida a regulação das organizações
do espaço público não-estatal assegura (e o que é necessário para que
assegure) a
accountability
destas organizações perante o Estado e a
sociedade. A análise empírica das fontes normativas em vigor no Brasil foi
complementada por um exame da correspondente legislação projetada no país.
Pressupôs-se, inicialmente, que a legislação brasileira ainda estivesse muito aquém
de assegurar a responsabilização de organizações do espaço público não-estatal.
O objetivo desta pesquisa consistiu, portanto, em avaliar as necessidades
e possibilidades de regulação para a
accountability
de organizações do espaço
público não-estatal no Brasil. Pressupôs-se que tal regulação fosse, em alguma
medida, tanto necessária quanto possível.
Assim, a questão central que orientou este trabalho foi a seguinte: que
mecanismos presentes no aparato regulatório brasileiro asseguram a
accountability
de organizações do espaço público não-estatal?
Para cumprir tal propósito, foi preciso abordar, ao longo do trabalho, as
seguintes questões conexas:
a) Quais os instrumentos e critérios necessários, segundo a
doutrina, na regulação para a
accountability
de organizações do
espaço público não-estatal perante o Estado e perante a
sociedade?
b) Quais os parâmetros encontrados nos correspondentes
aparatos regulatórios de outros países?
c) Qual o aparato legal e institucional existente para regular a
atuação e a
accountability
das organizações do espaço público
52
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
não-estatal no Brasil? Quais os principais méritos e falhas de tal
aparato à luz dos parâmetros internacionais?
Constituíram hipóteses de análise os pressupostos adotados ao longo do
raciocínio exposto neste item. A partir desta abordagem, o conteúdo do trabalho tem
caráter principalmente analítico, com conclusões de cunho normativo.
A partir da especificação do objeto, hipóteses e objetivos de análise da
pesquisa, passa-se agora a descrever a metodologia adotada para a dissertação.
II.3.2. METODOLOGIA
Para atender ao objetivo proposto de avaliar as necessidades e
possibilidades de regulação para a
accountability
de organizações do espaço público
não-estatal no Brasil, examinou-se o caso brasileiro a partir de referências empíricas
e acadêmicas internacionais. Para responder às questões acima, tanto a central
quanto as conexas, esta pesquisa foi elaborada, em linhas gerais, nas seguintes
etapas:
(i) consolidação dos referenciais teóricos;
(ii) organização dos parâmetros de referência;
(iii) análise referenciada de fontes secundárias nacionais; e
(iv) sistematização das conclusões e sugestões para novas
pesquisas.
O estudo teve início com a delimitação do problema de pesquisa, a
descrição do trabalho a ser desenvolvido e a justificativa para a escolha do tema e da
metodologia. A consolidação dos referenciais teóricos é fruto de uma revisão da
literatura existente, abrangendo o estado da arte a respeito do conceito de
accountability
, partindo de sua interpretação na esfera das relações entre Estado e
sociedade e analisando sua aplicação às organizações do espaço público não-estatal.
53
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
A dissertação apresenta uma sistematização dos conceitos de
accountability
ou
responsabilização e organizações do espaço público não-estatal.
Concluída tal revisão bibliográfica, foi possível, além de elucidar e
estabelecer as diversas terminologias empregadas neste trabalho, apreciar as
interpretações doutrinárias a respeito da necessidade de
accountability
de
organizações do espaço público não-estatal e o papel da regulação para este
propósito.
A etapa seguinte começou pelo levantamento e análise dos
parâmetros e modelos de regulação e
accountability
de organizações do espaço
público não-estatal adotados em outros países, em diferentes continentes e estágios
de desenvolvimento, com diferentes perfis de relação entre Estado e sociedade civil.
Este levantamento foi realizado a partir de referências e compilações da legislação
aplicável ao terceiro setor em diferentes países preparadas pelo
International Center
for Not-for-profit Law
(ICNL, 1998), bem como das conclusões apresentadas pelo
Global Accountability Project
(
ONE WORLD TRUST
, 2003) e pelo projeto
Keystone
(2004), além de outros autores citados no decorrer deste trabalho, entre os quais
Lee (2004), Lloyd (2005), Ebrahim (2003), Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) e
Edwards e Hulme (1996a).
Tais tarefas forneceram subsídios para a formulação de uma relação
de referências de análise a respeito dos critérios universais e particulares que
regem a regulação e as relações de responsabilização das organizações do espaço
público não-estatal. Em seguida, foram sucintamente examinados os aparatos
regulatórios de quatro países federalistas, à luz dos critérios gerais constantes
das referências de análise, a fim de obter parâmetros concretos da medida em que
tais aparatos asseguram a
accountability
destas organizações perante o Estado e a
sociedade.
Os países federalistas selecionados (Alemanha, Austrália, México e
Nigéria) resultam da combinação de dois critérios adicionais: o fundamento do
54
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
sistema jurídico, direito romano-germânico ou
common law
,
41
e o estágio de
desenvolvimento do país. Assim, cada país representa uma combinação distinta
destes dois critérios, como segue:
(i) Alemanha: país desenvolvido com base no direito
romano-germânico;
(ii) Austrália: país desenvolvido com base no
common law
;
(iii) México: país em desenvolvimento com base no direito
romano-germânico; e
(iv) Nigéria: país em desenvolvimento com base no
common law
.
A partir de então, a relação de referências passou a orientar o passo
seguinte: levantamento e análise das correspondentes normas, institutos e
mecanismos brasileiros vigentes em âmbito federal. Este levantamento se
concentrou na Coletânea de Legislação do Terceiro Setor
preparada em CD-ROM pelo
Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da Fundação Getúlio Vargas (FGV, 2004)
e em outras publicações referentes à legislação aplicável ao terceiro setor
brasileiro,
42
bem como na sistematização do depoimento prestado em 2002 à
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre ONGs no Senado Federal por Sérgio
Haddad, então presidente da Associação Brasileira de Organizações
Não Governamentais (ABONG, 2003b).
A relação de referências orientou também a análise da correspondente
legislação projetada, ainda em tramitação no Congresso Nacional, com intuito de
examinar as mudanças propostas à luz dos critérios universais e particulares que
regem a regulação e as relações de responsabilização de organizações do espaço
público não-estatal.
Por fim, as conclusões depreendidas desta análise do aparato legal e
institucional brasileiro, tanto vigente quanto projetado, demonstram alguns de seus
41
Direito consuetudinário.
42
Barbosa e Oliveira (2001), Szazi (2003), Sabo Paes (2001) e ABONG (2003a; 2005a).
55
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
méritos e falhas com relação a tais critérios universais e particulares que regem a
regulação e as relações de
accountability
das organizações do espaço público
não-estatal, bem como indicam possibilidades para seu aprimoramento, apontando
campos férteis para novas pesquisas.
Assim, o produto essencial desta dissertação consiste na descrição e
análise do
status quo
regulatório das organizações do espaço público
não-estatal no Brasil, à luz das diversas relações e mecanismos de
accountability
. Além disso, dentro de suas possibilidades, este trabalho propõe
princípios e prioridades, inclusive em termos de agenda de pesquisa, para contribuir
para o aprimoramento da regulação aplicável a organizações do espaço público
não-estatal que melhor conduza à responsabilização.
Conclui-se, assim, este capítulo, tendo apresentado os fundamentos
teóricos do trabalho e os conceitos-chave de
accountability
e organizações do espaço
público não-estatal, delimitado o problema de pesquisa e demonstrado a justificativa
da pesquisa e a metodologia adotada. No próximo capítulo, são desenvolvidas as
referências de análise da pesquisa, a serem aplicados à apreciação da regulação
brasileira, tal como consta no capítulo seguinte.
56
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
III. PARÂMETROS DE REGULAÇÃO PARA A
ACCOUNTABILITY
DE
ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
O capítulo anterior tratou de apresentar a problemática abordada pela
dissertação, não apenas descrevendo as demandas acadêmicas e práticas por maior
conhecimento a respeito de responsabilização de organizações do espaço público
não-estatal e a metodologia adotada para tal tarefa, mas também expondo os
fundamentos teóricos do trabalho e consolidando os conceitos operacionais em que
se baseia.
Nesta parte, o propósito é de sistematizar os parâmetros normativos e
acadêmicos internacionais encontrados a respeito de estruturas e mecanismos de
accountability
para organizações do espaço público não-estatal e apresentar a
relação de referências para a análise do aparato regulatório brasileiro.
III.1. PARADIGMAS DE
ACCOUNTABILITY
: ABORDAGENS E IMPLICAÇÕES
Partindo dos diferentes elementos e dimensões que compõem as distintas
perspectivas de
accountability
para as organizações do espaço público não-estatal,
pode-se apreciar as respectivas abordagens e implicações de cada paradigma.
Conforme já exposto, a visão tradicional de responsabilização, na
perspectiva da teoria democrática, assume a lógica da relação principal-agente
embasada na soberania do principal, de modo que uma organização deve
accountability
a quem tem autoridade formalmente estabelecida sobre ela. Esta
abordagem apresenta, desta forma, o simultâneo benefício e empecilho do
fundamento institucionalizado. É vantajoso que tal relação de poder e dever seja
formalmente assegurada, pois assim se torna executável por meios administrativos
ou judiciais. É limitante, contudo, na medida em que deixa de contemplar todas as
demais relações em que haja interesses moralmente relevantes mas desamparados
de poder ou autoridade formal.
57
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Já a nova visão defendida por organizações do espaço público não-estatal
corresponde à
accountability
da organização perante os diversos
stakeholders
afetados por sua atuação, traduzindo-se, assim, em diferentes relações refletidas em
práticas e mecanismos de informação, participação, avaliação e ouvidoria. Esta
abordagem apresenta a vantagem de pretender envolver múltiplos públicos e
abranger mais dimensões do que a visão tradicional; sua limitação, contudo, reside
justamente no fato de inexistir qualquer previsão formal que assegure a
responsabilização da organização a todos os públicos e em todas as dimensões.
Deste modo, o efetivo exercício de tais práticas e mecanismos é determinado
particularmente pela disposição e pela capacidade da organização de realizá-lo, visto
que a falta de autoridade formal impede que a maior parte dos
stakeholders
recorra
a meios institucionais para garanti-lo.
Pode-se perceber que as respectivas vantagens e limitações destas duas
abordagens, aparentemente conflitantes, são na verdade complementares entre si.
Enquanto a nova visão de
accountability
perante
stakeholders
contempla a
multiplicidade de públicos e dimensões potencialmente abrangidos nas relações de
responsabilização, a visão tradicional da teoria democrática evidencia a importância
da previsão formal de tais relações para que haja meios institucionais de garantia.
Depreende-se, portanto, que a possibilidade de assegurar a
responsabilização das organizações do espaço público não-estatal perante o Estado e
a sociedade como um todo depende de conjugar as duas abordagens. A necessária
previsão formal, isto é, no aparato regulatório deste universo, deve considerar os
diversos públicos e dimensões em que ocorrem as relações de
accountability
.
Com base nesta premissa é que foi elaborada a relação de referências
apresentada no próximo tópico, selecionando critérios de verificação de legislação
preparados pelo
International Center for Not-for-profit Law
(ICNL) (1998) e
acrescentando outros diferentes aspectos de
accountability
apontados na seção II.1.,
conforme exposto a seguir.
58
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
III.2. REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO
A primeira parte deste capítulo procurou retomar os principais paradigmas
de
accountability
apurados na revisão bibliográfica, analisando-os em conjunto de
modo a apurar sua complementaridade. Nesta segunda parte, o trabalho passa a
expor o processo e o resultado da elaboração da relação de referências de regulação.
A compilação das referências de regulação para organizações do espaço
público não-estatal busca responder à primeira questão conexa apresentada na
seção II.3., a saber: a) quais os instrumentos e critérios necessários,
segundo a doutrina, na regulação para a
accountability
de organizações do
espaço público não-estatal perante o Estado e perante a sociedade?
Considerando os paradigmas de
accountability
acima e com base nas
referências já citadas (EDWARDS e HULME, 1994, apud EDWARDS e HULME, 1996a;
BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999; KOVACH et. al., 2003; EBRAHIM, 2003;
ONE WORLD TRUST
, 2003; LEE, 2004; e LLOYD, 2005) foi possível elaborar uma
relação de critérios a serem verificados na apreciação da legislação positiva e
projetada brasileira, de modo a apurar se as normas estabelecem por quê, a quem
ou como as organizações do espaço público não-estatal são responsabilizáveis. Em
outras palavras, quais os deveres da organização perante quais públicos, e quais os
correspondentes poderes destes?
Esta relação foi construída a partir dos critérios de verificação elaborados
pelo ICNL (1998) em suas experiências de análise de legislações nacionais aplicáveis
a organizações do espaço público não-estatal em geral. Deste conjunto, foram
selecionados apenas os critérios que, de algum modo, afetam a responsabilização
das organizações do espaço público não-estatal. Tais critérios foram então
complementados pelos aspectos e mecanismos propostos pelos demais autores, já
expostos no decorrer deste trabalho.
59
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
O resultado consiste em uma relação de 10 critérios gerais, aos quais se
aplicam 20 questões específicas:
(i) certificação / classificação pública;
(ii) fiscalização e prestação de contas;
(iii) governança;
(iv) patrimônio;
(v) acesso a recursos públicos;
(vi) transparência e publicidade;
(vii) participação;
(viii) avaliação;
(ix) ouvidoria e sanções; e
(x) auto-regulação.
60
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Tais critérios e questões estão relacionados na tabela a seguir.
TABELA 3 – Referências de regulação para a responsabilização de OEPNEs
TABELA 3 – REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO PARA A RESPONSABILIZAÇÃO
DE ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL (OEPNEs)
A) CERTIFICAÇÃO / CLASSIFICAÇÃO PÚBLICA
1. Há dispositivos legais que determinem sistemas de certificação de OEPNEs segundo um
conjunto de critérios?
2. Há dispositivos legais que determinem sistemas de classificação ou gradação de OEPNEs
segundo um conjunto de medidas?
B) FISCALIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS
3. Há dispositivos legais que exijam algum registro, geral ou não, de OEPNEs, aberto ou não ao
público?
4. Há dispositivos legais que garantam o direito a órgãos fiscalizadores de examinar os
documentos e atividades de uma OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatórias e
seletivas?
5. Há dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam relatórios regulares de suas
finanças e operações a um órgão fiscalizador?
C) GOVERNANÇA
6. Há dispositivos legais que exijam provisões relativas a governança e atividades nos
estatutos e regulamentos internos das OEPNEs?
7. Há dispositivos legais que definam deveres e responsabilidades dos órgãos soberanos
das OEPNEs, inclusive o de receber e apreciar os relatórios financeiros e de atividades da
organização?
8. Há dispositivos legais que exijam que os fundadores, membros, dirigentes, conselheiros
e funcionários das OEPNEs evitem qualquer conflito real ou potencial entre seus
interesses privados e os interesses da OEPNE?
D) PATRIMÔNIO
9. Há dispositivos legais que proíbam que as receitas, lucros ou patrimônio sejam
distribuídas a fundadores, membros, dirigentes, conselheiros, funcionários ou
doadores vinculados às OEPNEs?
10. Há dispositivos legais que exijam que o patrimônio das OEPNEs seja transferido a outra
organização similar, em caso de dissolução, ou, se aplicável, perda da certificação?
11. Há dispositivos legais que proíbam que fundadores, membros, dirigentes, conselheiros,
funcionários ou doadores vinculados às OEPNEs detenham direitos ou interesses
patrimoniais sobre os ativos da organização?
(continua na próxima página)
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Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
TABELA 3 – REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO PARA A RESPONSABILIZAÇÃO
DE ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL (OEPNEs)
E) ACESSO A RECURSOS PÚBLICOS
12. Há dispositivos legais que estabeleçam mecanismos procedimentais e contratuais para
o uso de recursos públicos por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicização?
F) TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE
13. Há dispositivos legais que exijam que informações sobre governança, atividades e
finanças das OEPNEs sejam publicadas ou disponibilizadas ao público?
14. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham transparência e processos
abertos na tomada de decisões, na execução de atividades e/ou na prestação de
contas?
G) PARTICIPAÇÃO
15. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem a participação dos
diferentes públicos, empregando métodos participativos na tomada de decisões,
na execução e na avaliação de atividades?
H) AVALIAÇÃO
16. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleçam ferramentas, processos e
critérios públicos para avaliação do desempenho da organização?
I) OUVIDORIA E SANÇÕES
17. Há dispositivos legais que prevejam, além das sanções gerais aplicáveis às pessoas jurídicas e
físicas, sanções especiais à violação de normas específicas às OEPNEs?
18. Há dispositivos legais que prevejam circunstâncias em que o Estado pode interferir no
funcionamento de uma OEPNE? Tais interferências estão sujeitas a fiscalização judicial?
19. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleçam mecanismos pelos quais
diferentes públicos podem encaminhar objeções às decisões e ações da
organização e buscar as correspondentes medidas, se aplicáveis?
J) AUTO-REGULAÇÃO
20. Há dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs estabeleçam e adotem padrões
auto-regulatórios, compulsórios ou não, de conduta e desempenho? Há organismos
que fiscalizam o cumprimento de tais padrões?
Fonte: a autora, a partir de Edwards e Hulme (1994, apud EDWARDS e HULME, 1996),
ICNL (1998), Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), Ebrahim (2003), Lee (2004) e
Lloyd (2005).
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Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Considerou-se mais adequado deixar as questões específicas
propositadamente abrangentes, no intuito de permitir uma análise mais extensiva
dos dispositivos encontrados. Além destas questões, são examinados aspectos
transversais relativos aos diferentes públicos com os quais as OEPNEs têm relações
de
accountability
, bem como, conforme cabível, aos diferentes tipos e finalidades de
organizações.
Uma vez elaboradas as referências acadêmicas de análise do aparato
regulatório para a responsabilização de organizações do espaço público não-estatal,
e antes de aplicá-las ao caso brasileiro, cumpre examinar algumas referências
empíricas de outros países, no intuito de obter parâmetros concretos da medida em
que tais aparatos asseguram a
accountability
destas organizações perante o Estado e
a sociedade.
III.3. EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAÇÃO PARA
ACCOUNTABILITY
Os dois subcapítulos anteriores cuidaram de reexaminar os paradigmas de
accountability
e de compilar a relação de referências acadêmicas para a análise do
aparato regulatório brasileiro. O presente subcapítulo trata de examinar a segunda
questão conexa apresentada no subcapítulo II.3., a saber: b) quais os parâmetros
encontrados nos correspondentes aparatos regulatórios de outros países?
Assim, antes de aplicar a relação de referências à regulação brasileira,
esta dissertação examina o aparato regulatório de organizações do espaço público
não-estatal de quatro outros países, com o propósito de apurar parâmetros
existentes que subsidiem a análise mais aprofundada do caso brasileiro. Pelo exame
comparado de casos estrangeiros, torna-se possível apreciar o perfil e o estágio de
desenvolvimento da regulação brasileira.
Para a análise da regulação de organizações do espaço público não-estatal
em outras localidades, foram consultados os relatórios de 31 países preparados pelo
International Center for Not-for-profit Law
(ICNL) de acordo com as especificações
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Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
do
U. S. International Grantmaking
(USIG) para o
Council on Foundations
(COF)
(2005a).
43
Destes, foram selecionados quatro países federalistas (Alemanha,
Austrália, México e Nigéria), conjugando dois critérios adicionais para a seleção, a
saber, a base do ordenamento jurídico e o estágio de desenvolvimento do país, para
que resultasse um caso de cada combinação, como ilustra a tabela abaixo:
TABELA 4 – Composição dos critérios de seleção dos casos estrangeiros
Base no direito romano-germânico Base no
common law
País desenvolvido Alemanha Austrália
País em desenvolvimento México Nigéria
Fonte: a autora.
TABELA 4 – COMPOSIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE SELEÇÃO DOS CASOS ESTRANGEIROS
Apesar do interesse em combinar também os critérios de sistemas federais
e não-federais, sistemas presidencialistas e parlamentaristas, e sistemas
democráticos e autocráticos, tais análises exigiriam uma comparação estruturada
entre um grande número de países, o que fugiria ao propósito do presente exame,
que é fornecer subsídios concretos de referência que permitam apreciar o perfil e o
estágio de desenvolvimento da regulação brasileira. Assim, tal comparação
estruturada fica reservada para futuras pesquisas relativas à regulação para a
accountability
de organizações do espaço público não-estatal.
Os relatórios dos quatro países selecionados (COF, 2005b, 2005c, 2005d e
2005e) foram examinados à luz dos critérios gerais constantes das referências de
regulação. A seguir, são apresentadas as principais conclusões a respeito de cada
país.
44
43
Tais relatórios foram preparados com o propósito específico de facilitar o investimento de organizações
financiadoras norte-americanas em outros países, de maneira que seu teor não necessariamente abrange
todas as formas jurídicas sem fins lucrativos existentes no ordenamento do país em questão ou aspectos
particulares à
accountability
. Desta forma, alguns dos critérios gerais e questões específicas da relação de
referências desta dissertação não puderam ser avaliados com relação às experiências estrangeiras, mas os
relatórios permitem apreciar, de todo modo, o modelo de regulação de cada país com relação às organizações
do espaço público não-estatal, o qual pode ser comparado ao caso brasileiro.
44
Nestes trechos, foi mantida a terminologia utilizada por cada país para a denominação das organizações.
64
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
III.3.1. ALEMANHA
45
A República Federal da Alemanha foi selecionada para esta dissertação por
atender simultaneamente aos critérios de ter seu ordenamento jurídico baseado no
direito romano-germânico e de ser considerado um país desenvolvido.
Segundo o relatório preparado pelo ICNL (COF, 2005c), há diversas
formas jurídicas para a constituição de organizações sem fins lucrativos, seja para
benefício mútuo, privado ou público: as duas principais de que trata o relatório são
associações e fundações, mas existem também cooperativas, institutos,
fundações públicas e fundações eclesiásticas. Além disso, é possível constituir uma
organização não-lucrativa sob formato corporativo, com sócios proprietários.
A classificação de associações e fundações como organizações de
“benefício público” é determinada pela legislação fiscal federal, a qual prevê três
categorias de finalidade que atendem a esta condição:
(i) fins de benefício público geral: apoio material, intelectual
ou moral à sociedade, desde que não restrito a um grupo
hermético;
46
(ii) fins benevolentes ou caridosos: apoio a pessoas
necessitadas, seja por sua condição econômica, física,
psicológica ou mental; e
(iii) fins eclesiásticos: apoio a comunidades religiosas, construção
de casas de culto, desenvolvimento espiritual, educação
religiosa, entre outros.
A legislação fiscal estabelece os requisitos e normas específicas, inclusive
relativas a governança, a serem observadas por tais organizações. Entre tais normas,
45
Todas as informações contidas neste item são extraídas de COF (2005c).
46
Tais fins incluem, entre outros, ciência e pesquisa, educação, arte e cultura, religião, harmonia internacional,
auxílio de desenvolvimento, preservação do meio ambiente e do patrimônio cultural, apoio a jovens ou idosos,
saúde pública, esportes amadores (inclusive xadrez), apoio à democracia e auxílio a soldados e reservistas.
65
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
existe a proibição de distribuição de lucros ou similares,
47
de manutenção de
propriedade sobre a organização ou seus ativos e de obtenção de benefícios pessoais
(inclusive salários exagerados) e a obrigatoriedade de destinar todos os ativos para
os fins de benefício público, inclusive em caso de dissolução,
48
mediante
transferência do patrimônio para outra organização similar ou para o Estado.
Há diversos incentivos fiscais para doações de indivíduos e de empresas a
organizações de benefício público. Além disso, a legislação concede tratamento fiscal
especial para as doações feitas para fins “ ‘caridosos, eclesiásticos, religiosos ou
científicos […] e para fins de benefício público especialmente dignos de apoio’ ”
49
(COF, 2005c, p. 6, tradução nossa).
O relatório da Alemanha não contém informações sobre dispositivos legais
existentes a respeito de fiscalização e prestação de contas, governança,
transparência, participação, avaliação, relações contratuais com o poder público,
sanções ou auto-regulação de organizações do espaço público não-estatal.
Tampouco contém informações no que se refere às relações das organizações com
seus diferentes públicos que não o Estado.
III.3.2. AUSTRÁLIA
50
A comunidade
51
da Austrália foi selecionada para este trabalho por
atender simultaneamente aos critérios de ter seu ordenamento jurídico baseado no
common law
e de ser considerado um país desenvolvido.
Segundo o relatório preparado pelo ICNL (COF, 2005b), as principais
formas jurídicas para a constituição de organizações sem fins lucrativos são
47
Note-se, porém, que é permitido às fundações utilizar até um terço de sua renda para apoiar o instituidor ou
seus familiares próximos, ou para manter seus túmulos.
48
Em organizações estabelecidas como corporações, é permitida aos acionistas a restituição, quando da
dissolução, de sua contribuição financeira inicial e de sua contribuição em espécie de menor valor.
49
Entre estas, encontram-se a preservação ao meio ambiente e a harmonia internacional.
50
Todas as informações contidas neste item são extraídas de COF (2005b).
51
No original,
commonwealth
.
66
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
associações constituídas (
incorporated associations
), fundos fiduciários de
caridade (
charitable trusts
) e companhias limitadas por garantia (
companies
limited by guarantee
). Existem também organizações religiosas, sindicatos e partidos
e movimentos políticos.
A legislação federal do país não estabelece uma definição ou classificação
de fins de “caridade”, de modo que o conceito se fundamenta em interpretações
jurisprudenciais, as quais correspondem, em geral, a quatro categorias descritas no
common law
inglês nos seguintes termos: (i) alívio da pobreza; (ii) avanço da
educação; (iii) avanço da religião; e (iv) certos outros fins para benefício público da
comunidade.
Segundo o
common law
, o fundo fiduciário de caridade só pode ser
constituído para algum dos fins de caridade apontados acima. Nesta forma jurídica,
são proibidas a distribuição de lucros ou similares e a obtenção de benefícios
pessoais, sendo obrigatório destinar todos os ativos para fins de benefício público,
inclusive em caso de dissolução, mediante transferência para uma organização
similar. Os conselheiros (
trustees
) têm deveres fiduciários à organização, inclusive na
qualidade de titulares de seu patrimônio, exclusivamente para os fins do fundo, e
podem ser destituídos em caso de negligência ou transgressão. A regulação
específica de fundos também trata de conflitos de interesse.
Associações constituídas podem ser formadas para qualquer finalidade
lícita, exceto para ganho pecuniário de seus membros, mas permanece a proibição
de distribuir lucros ou similares ou membros deterem a propriedade sobre ativos
vinculados à organização. Já as companhias limitadas por garantia também
podem existir para qualquer finalidade lícita, mas não há qualquer proibição quanto à
distribuição de lucros ou similares. Em todo caso, os ativos da organização são de
propriedade da mesma. Para nenhuma destas formas jurídicas há menção quanto à
destinação dos ativos, exceto quando a organização é beneficiária de isenções
fiscais, o que geralmente a obriga a prever estatutariamente a transferência do
patrimônio para uma organização similar em caso de dissolução.
67
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Algumas categorias de organizações não-lucrativas são isentas de recolher
imposto de renda,
52
e são anualmente obrigadas a se auto-avaliar com relação a sua
adequação. Desde julho de 2005, o
status
de isenção de uma organização
australiana pode ser apurado mediante busca na base de dados
Australian Business
Number
. Além disso, há incentivos fiscais para doações de empresas a certas
categorias de organizações não-lucrativas,
53
por vezes com requisitos adicionais, tais
como o registro com a Comissão Tributária. Tais doações geralmente não podem ser
condicionadas, e as deduções não terão limites desde que não provoquem uma
perda tributária.
O relatório relativo à Austrália não contém informações sobre dispositivos
legais existentes a respeito de transparência, participação, relações contratuais com
o poder público, sanções e auto-regulação. O documento tampouco contém
informações no que se refere às relações das organizações com seus diferentes
públicos que não o Estado.
III.3.3. MÉXICO
54
Os Estados Unidos Mexicanos foram selecionados para este trabalho por
atenderem simultaneamente aos critérios de ter seu ordenamento jurídico baseado
no direito romano-germânico e de serem considerados um país em desenvolvimento.
Segundo o relatório preparado pelo ICNL (COF, 2005d), as formas
jurídicas mais comuns de organizações sem fins lucrativos são a associação civil
(aplicável também à fundação), a instituição de assistência privada, a
52
Tais categorias incluem instituições educacionais públicas, religiosas, científicas ou de caridade; hospitais
públicos ou não-lucrativos; organizações de benefício médico ou hospitalar; a fundação talidomida, sindicatos
e associações de empregadores; sociedades de auxílio mútuo (
friendly societies
); associações para fins
musicais, arte, ciência ou literatura; estímulo e promoção de jogos ou esportes e corridas de animais;
associações de serviço comunitário; associações para o desenvolvimento de recursos de aviação, agricultura,
pastagem, horticultura, viticultura, manufatura ou indústria da Austrália; e um capital estabelecido por
testamento ou fundo fiduciário para fins públicos de caridade ou pesquisa científica por um hospital ou
universidade pública.
53
Tais categorias incluem saúde; educação; pesquisa; assistência e direitos; defesa; meio ambiente; indústria,
comércio e desenho industrial; a família; assuntos internacionais; esportes e recreação; fundos filantrópicos;
organizações culturais e outros.
54
Todas as informações contidas neste item são extraídas de COF (2005d).
68
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
sociedade civil e o fundo fiduciário (
trust
), mas também há associações
religiosas, sindicatos e câmaras de comércio, entre outras.
Qualquer dos quatro primeiros tipos de organização pode pleitear uma ou
ambas as qualificações de reconhecimento do caráter público de suas atuações,
desde que satisfaça às condições específicas (distintas mas similares) de cada uma:
(i) donatário autorizado,
55
nos termos da Lei de Imposto de
Renda, e/ou
(ii) cadastro nos termos da Lei de Promoção de Organizações
da Sociedade Civil (LPOSC).
56
A legislação que regula estas qualificações estabelece requisitos e normas,
inclusive operacionais, financeiras e contábeis, a serem observadas pelas
organizações reconhecidas; entre estas, há a proibição de distribuição de lucros ou
similares e a obrigatoriedade de destinar os ativos para os fins de benefício público,
inclusive em caso de dissolução, mediante transferência do patrimônio para outra
organização similar. Adicionalmente, organizações cadastradas nos termos da LPOSC
têm algumas obrigações de prestação de contas, são proibidas de realizar atividades
em benefício próprio ou mútuo de seus integrantes, e têm direito a acessar certos
financiamentos governamentais.
Na falta de qualquer destas qualificações, porém, aplicam-se as normas
específicas, substancialmente menos severas, da forma jurídica adotada pela
organização. Para associações civis, não há qualquer proibição específica de
obtenção de benefícios pessoais, inclusive distribuição de lucros ou similares, desde
que a finalidade principal da organização não seja de caráter predominantemente
55
São elegíveis como donatários autorizados as associações civis, instituições de assistência privada e
sociedades civis que prestam auxílio a necessitados, promovem educação ou pesquisa, atuam em proteção
ambiental, apóiam a cultura e as artes, preservam tesouros nacionais ou fornecem bolsas de estudo, bem
como os fundos e outras instituições financiadoras que auxiliam outros donatários autorizados.
56
São elegíveis para cadastro nos termos da LPOSC as organizações que exercem uma ou mais das seguintes
atividades: assistência social; saúde social; desenvolvimento cívico; serviços de apoio a pessoas com
diferentes habilidades; desenvolvimento comunitário; defesa e proteção de direitos humanos; promoção de
esportes; saúde e saneamento; proteção ambiental; desenvolvimento urbano e rural; promoção da educação,
cultura, artes, ciência e tecnologia; melhoria da economia; proteção civil e apoio à criação e ao fortalecimento
da sociedade civil.
69
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
econômico. Em caso de dissolução, podem ser restituídas as contribuições dos
membros, devendo ser o restante do patrimônio transferido para uma associação ou
fundação com fins similares ou para agências de bem-estar público controladas pelo
Estado.
Sociedades civis, cujas atividades geralmente têm natureza econômica,
excetuando-se a “especulação comercial”, também podem restituir as contribuições
dos membros em caso de dissolução, antes de destinar o patrimônio para outra
organização similar. Esta forma jurídica, porém, proíbe limitar os benefícios a
membros específicos, o que se estende também à distribuição de lucros ou similares.
Em fundos fiduciários, por sua vez, não são permitidas a distribuição de lucros ou
similares e a obtenção de benefícios pessoais em virtude da obrigação fiduciária dos
conselheiros, mas o patrimônio poderá, em caso de dissolução, reverter para os
instituidores ou seus herdeiros.
Já às instituições de assistência privada são proibidas a distribuição
de lucros ou similares, a manutenção de propriedade sobre a organização ou seus
ativos e a obtenção de benefícios pessoais por seus integrantes. Em caso de
dissolução desta forma jurídica — o que ocorre voluntariamente ou por decisão dos
órgãos regulatórios, as chamadas Juntas de Assistência Privada —, o patrimônio é
transferido para uma organização similar, existente ou nova, observada a vontade do
instituidor. Tais organizações são constituídas para fins humanitários ou
filantrópicos.
57
Para tais propósitos, podem exercer diversas atividades econômicas,
muitas das quais devem ser previamente aprovadas por reguladores
governamentais.
Diversas organizações, entre as quais donatários autorizados que atuam
com educação certificada pela Lei Geral de Educação, e associações e sociedades
civis que atuam em pesquisa científica ou tecnológica e estão cadastradas no
Registro Nacional de Instituições Científicas e Tecnológicas, estão isentas de recolher
57
Tais fins incluem assistência, educação, proteção de pessoas necessitadas, e a incorporação de pessoas
marginalizadas à vida produtiva, bem como, em caráter temporário, a provisão de auxílio em conseqüência de
desastres naturais, guerra ou dificuldades financeiras.
70
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
imposto de renda. Incentivos fiscais para doações são concedidos, mas beneficiam
apenas a donatários autorizados.
O relatório relativo ao México não contém informações sobre dispositivos
legais existentes a respeito de transparência, participação, avaliação e
auto-regulação e tampouco contém informações no que se refere às relações das
organizações com seus diferentes públicos que não o Estado ou seus instituidores.
III.3.4. NIGÉRIA
58
A República Federal da Nigéria foi selecionada para este trabalho por
atender simultaneamente aos critérios de ter seu ordenamento jurídico baseado no
common law
e de ser considerada um país em desenvolvimento.
Segundo o relatório preparado pelo ICNL (COF, 2005E), há diversas
formas jurídicas para a constituição de organizações sem fins lucrativos. As principais
de que trata o relatório são a associação com conselheiros constituídos
(
association with incorporated trustees
) e a companhia limitada por garantia
(
company limited by guarantee
). São mencionados também o fundo fiduciário
de
common law
(
common law charitable trust
) e a associação informal
(
unincorporated association
), bem como cooperativas, sindicatos e sociedades de
auxílio mútuo (
friendly societies
).
Não há previsão legal que defina a condição de “benefício público”, mas o
caráter público da atuação de certas organizações é reconhecido pela concessão de
vantagens fiscais. Atividades consideradas de benefício público incluem as
eclesiásticas, caridosas, educacionais ou que promovam esportes.
As associações com conselheiros constituídos
59
devem ter
finalidades religiosas, educacionais, literárias, científicas, sociais, culturais, caridosas
58
Todas as informações contidas neste item são extraídas de COF (2005e).
59
Vale notar que a constituição dos conselheiros é supervisionada pela Comissão de Assuntos Corporativos.
71
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
ou de desenvolvimento, enquanto as companhias limitada por garantia devem
se destinar à promoção de comércio,
60
arte, ciência, religião, esporte, cultura,
educação, pesquisa, caridade ou similares.
61
Aplicam-se a ambas estas formas
jurídicas as proibições de distribuição de lucros ou similares,
62
de manutenção de
propriedade sobre a organização ou seus ativos e de obtenção de benefícios
pessoais, além da obrigatoriedade de destinar os ativos para os fins de benefício
público, inclusive em caso de dissolução, mediante transferência do patrimônio para
outra organização similar.
Certos tipos de receita das organizações não-lucrativas estão isentas de
recolher imposto de renda.
63
Qualquer organização pode pleitear uma ordem do
Conselho Nacional de Ministros que conceda tal isenção aos lucros de qualquer fonte.
Há incentivos fiscais para as doações de empresas a organizações não-lucrativas
especificadas pela legislação fiscal,
64
desde que constituídas no país.
O relatório da Nigéria não contém informações sobre dispositivos legais
existentes a respeito de governança, transparência, participação, avaliação, relações
contratuais com o poder público e auto-regulação. Ele tampouco contém informações
no que se refere às relações das organizações com seus diferentes públicos que não
o Estado.
60
Curiosamente, esta forma jurídica aparenta ser proibida de exercer atividades econômicas ou comerciais.
61
Vale notar que certas atividades, entre as quais perturbar ou estimular a perturbação da paz e da ordem em
qualquer parte do país, poderão ser consideradas ilícitas pelo Código Criminal aplicável aos estados do sul da
Nigéria. Uma organização pode ser considerada ilícita se declarada pelo Presidente como perigosa à boa
governança da Nigéria ou de qualquer parte dela.
62
Há exceções a esta proibição que se aplicam às companhias limitadas por garantia, mas também há previsão
de pena de multa para a inobservância destas normas. Às associações com conselheiros instituídos é proibido,
inclusive, remunerar os integrantes de seu conselho gestor ou diretor.
63
Tais receitas incluem os lucros qualquer companhia que opere com atividades eclesiásticas, caridosas ou
educacionais de caráter público, desde que não oriundas de comércio exercido por tal companhia. Incluem
também os lucros de qualquer companhia constituída com o fim de promover atividades esportivas, desde
que tais lucros não sejam essenciais à finalidade.
64
Entre estas, estão as eclesiásticas, caridosas, benevolentes, educacionais e científicas, sendo que este rol
pode ser modificado pelo Conselho de Ministros.
72
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
III.3.5. ANÁLISE COMPARATIVA DAS EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS
Até o momento, examinou-se o aparato regulatório aplicável a
organizações do espaço público não-estatal em quatro países. Cabe agora compilar
as informações encontradas de maneira a comparar e melhor apreciar a abordagem
adotada por cada país em seu tratamento deste universo, bem como extrair
indicações de aspectos que merecem atenção especial na análise do caso brasileiro.
Convém iniciar a comparação pelas formas jurídicas mencionadas em
cada relatório. Todos os países apresentam alguma modalidade de associação como
uma das principais formas de organização não-lucrativa. A fundação também é
citada em quase todos os casos, com exceção da Nigéria. Os fundos fiduciários,
originários do
common law
, também aparecem em quase todos os países, exceto a
Alemanha. Adicionalmente, os países de
common law
apresentam a chamada
friendly society
e a forma corporativa da companhia limitada por garantia.
A Alemanha também prevê um formato corporativo de organização. Além disso, há
menção a sindicatos, cooperativas e partidos políticos, que não são abrangidos pelos
referidos relatórios.
Com relação às finalidades que fazem jus ao
status
65
de benefício
público, pode-se notar que todos os países reconhecem o caráter público de
atividades ligadas a religião, educação, caridade (ou alívio da pobreza) e esportes.
Alemanha, Austrália e México também incluem nessa categoria atividades ligadas a
saúde, cultura e meio ambiente, entre outras. Ressalte-se, porém, que os dois
ordenamentos jurídicos baseados no direito romano-germânico têm previsão legal
expressa a respeito da definição de benefício público, enquanto a Austrália recorre a
interpretações jurisprudenciais e a Nigéria apenas estabelece categorias que fazem
jus a vantagens fiscais.
No que se refere às possibilidades de fiscalização e prestação de
contas, três países determinam algum registro de organizações. No México, trata-se
65
O termo status aqui faz referência tanto à concessão de um título ou certificado propriamente dito quanto ao
reconhecimento por outras formas, tais como benefícios fiscais.
73
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
de condição inerente ao cadastro nos termos da LPOSC. No caso da Austrália, está
vinculado ao
status
de isenção fiscal, que pode ser consultado on-line por qualquer
cidadão. Na Nigéria, exige-se o registro da instituição de conselheiros na forma
jurídica da associação. Não há informação sobre isto no relatório da Alemanha.
A respeito de governança, os relatórios apontam apenas que o México
estabelece normas operacionais para a obtenção do
status
de benefício público, e,
assim como a Austrália, dispõe acerca de conflitos de interesse dos dirigentes. Não
há menção a este respeito nos relatórios da Alemanha e da Nigéria.
Um aspecto tratado em todos os países envolve o uso e a destinação do
patrimônio das organizações. Nos países de direito romano-germânico, a proibição
de distribuir lucros ou similares e a obrigatoriedade de transferir o patrimônio para
outra organização similar em caso de dissolução, entre outras exigências, estão
condicionadas ao
status
de benefício público. Nos países de
common law
, tais
restrições são predominantemente impostas a determinadas formas jurídicas.
Outro tópico presente nos quatro relatórios é a concessão de isenções e
incentivos fiscais. Na Alemanha e na Nigéria, tais benefícios estão vinculados às
categorias de benefício público. Na primeira, é este
status
que determina vantagens
fiscais, enquanto na segunda, ao contrário, são as categorias de isenção e incentivo
fiscal que reconhecem o caráter público de algumas atividades. Já nos outros dois
países, tais benefícios são concedidos a conjuntos específicos de organizações; de
modo geral, mas não necessariamente, pertencem às categorias de benefício
público. No México, apenas donatários autorizados podem usar incentivos fiscais,
assim como apenas organizações educacionais e científicas certificadas têm direito a
isenções fiscais. Na Austrália, as isenções e incentivos são concedidos a dois
conjuntos distintos, ainda que semelhantes e aparentemente contidos nas categorias
gerais de benefício público.
Com relação a outras modalidades de acesso a recursos públicos,
apenas o México informa que uma de suas qualificações é requisito para obtenção de
alguns financiamentos governamentais.
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Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
No que se refere à aplicação de sanções e outras medidas específicas, a
Austrália prevê a destituição de conselheiros de fundos fiduciários em caso de
negligência ou transgressão. No México há possibilidade de dissolução da forma
jurídica instituição de assistência privada por seus órgãos regulatórios. Na Nigéria
uma organização pode ser considerada ilícita por declaração do Presidente. Não há
menção sobre isto no relatório da Alemanha.
Por fim, a única informação encontrada sobre avaliação diz respeito à
Austrália, em que organizações com isenção fiscal anualmente auto-avaliam sua
adequação a tais categorias, mas não há indicação do envolvimento de diferentes
públicos neste processo.
Lamentavelmente, nenhum dos relatórios traz elementos específicos
acerca de transparência e publicidade, participação ou auto-regulação, nem
tampouco sobre a existência de sistemas de classificação ou gradação de
organizações, além dos já citados requisitos de registro, que, entretanto, não fazem
menção à publicização de informações,. Cabe ressalvar, porém, que esta lacuna não
significa necessariamente que não haja previsões legais a respeito destes aspectos
nos países examinados; também é possível que apenas não tenham sido
consideradas relevantes para o escopo dos relatórios preparados.
As informações a respeito de formas jurídicas, benefício público, isenções
e incentivos fiscais, bem como as restrições e vantagens previstas nos relatórios dos
quatro países, estão organizadas de modo resumido na tabela comparativa
apresentada nas próximas páginas.
75
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
TABELA 5 – Síntese comparada das experiências estrangeiras de regulação
CRITÉRIOS ALEMANHA AUSTRÁLIA MÉXICO NIGÉRIA
fundamento
jurídico
direito romano-germânico
common law
direito romano-germânico
common law
está
g
io de
desenvolvimento
país desenvolvido país desenvolvido país em desenvolvimento país em desenvolvimento
formas jurídicas
associações
fundações
organizações corporativas
(cooperativas)
(institutos)
(fundações públicas)
(fundações eclesiásticas)
associações constituídas
fundos fiduciários de caridade
companhias limitadas por garantia
(organizações religiosas)
(sindicatos)
(partidos políticos)
(movimentos políticos)
associação civil (fundação)
instituição de assistência privada
sociedade civil
fundo fiduciário
(associações religiosas)
(sindicatos)
(câmaras de comércio)
associação com conselheiros constituídos
companhia limitada por garantia
(fundo fiduciário de
common law
)
(associação informal)
(cooperativas)
(sindicatos)
(sociedades de auxílio mútuo)
fundamento do
status
de
benefício
p
úblico
definido por legislação fiscal interpretado por
common law
definido por legislação geral e fiscal
sem definição expressa
(reconhecido por legislação fiscal)
categorias de
benefício público
ciência e pesquisa, educação, arte e cultura,
religião, harmonia internacional, auxílio
de desenvolvimento, preservação do
meio ambiente e do patrimônio cultural,
apoio a jovens ou idosos, saúde pública,
esportes amadores (inclusive xadrez),
apoio à democracia e
auxílio a soldados e reservistas
apoio a pessoas necessitadas
fins eclesiásticos
alívio da pobreza
avanço da educação
avanço da religião
certos outros fins para
benefício público da comunidade
donatários autorizados
: auxílio a necessitados,
educação ou pesquisa, proteção ambiental,
apoio a cultura e artes, preservação de
tesouros nacionais, bolsas de estudo e
auxílio a outros donatários autorizados
cadastro nos termos da LPOSC
: assistência
social; saúde social; desenvolvimento cívico;
serviços de apoio a pessoas com diferentes
habilidades; desenvolvimento comunitário;
defesa e proteção de direitos humanos;
promoção de esportes; saúde e saneamento;
proteção ambiental; desenvolvimento urbano e
rural; promoção da educação, cultura, artes,
ciência e tecnologia; melhoria da economia;
proteção civil e apoio à criação e ao
fortalecimento da sociedade civil
iguais às de isenção fiscal
(
continua na
p
róxima
p
á
g
ina
)
TABELA 5 – SÍNTESE COMPARADA DAS EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAÇÃO
76
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
CRITÉRIOS ALEMANHA AUSTRÁLIA MÉXICO NIGÉRIA
categorias de
isenção fiscal
iguais às de benefício público
instituições educacionais públicas, religiosas,
científicas ou de caridade; hospitais públicos ou
não-lucrativos; organizações de benefício médico
ou hospitalar; fundação talidomida, sindicatos e
associações de empregadores; sociedades
amigáveis; associações para fins musicais, arte,
ciência ou literatura; promoção de jogos ou
esportes e corridas de animais; associações de
serviço comunitário; associações para o
desenvolvimento de recursos de aviação,
agricultura, pastagem, horticultura, viticultura,
manufatura ou indústria da Austrália; capital
estabelecido por testamento ou fundo fiduciário
para fins públicos de caridade ou pesquisa
científica por um hospital ou universidade pública
donatários autorizados
que atuam com educação certificada
pela Lei Geral de Educação
associações e sociedades civis
de pesquisa científica ou tecnológica
cadastradas no Registro Nacional
de Instituições Científicas e Tecnológicas
eclesiásticas, caridosas ou
educacionais de caráter público
esportivas
categorias de
incentivo fiscal
iguais às de benefício público
(tratamento especial para fins caridosos,
eclesiásticos, religiosos ou científicos
e fins de benefício público
especialmente dignos de apoio)
saúde; educação; pesquisa; assistência
e direitos; defesa; meio ambiente;
indústria, comércio e desenho industrial;
a família; assuntos internacionais; esportes
e recreação; fundos filantrópicos;
organizações culturais e outros
apenas donatários autorizados
eclesiásticas, caridosas, benevolentes,
educacionais e científicas
restrições
(proibições e
obrigações)
condicionadas
ao
status
de benefício público
condicionadas principalmente
às formas jurídicas
(especialmente fundos fiduciários)
parcialmente condicionadas
ao
status
de isenção ou incentivo fiscal
condicionadas principalmente
ao
status
de benefício público
condicionadas parcialmente
às formas jurídicas (especialmente
instituições de assistência privada)
condicionadas
às formas jurídicas
vantagens
(fiscais e outras)
condicionadas
ao
status
de benefício público
condicionadas principalmente
às atividades
condicionadas principalmente
ao
status
de benefício público
e registros similares
condicionadas principalmente
às atividades (de isenção fiscal e similares)
Fonte: a autora, a
p
artir de COF, 2005b, 2005c, 2005d e 2005e.
TABELA 5 – SÍNTESE COMPARADA DAS EXPERIÊNCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAÇÃO
77
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Esta comparação permite observar as diferentes abordagens de regulação
adotadas por cada país. Dentre os quatro casos examinados, há enfoques isolados
ou combinados de certificação, formas jurídicas especiais, órgãos reguladores ou
supervisores específicos para algumas formas jurídicas e qualificações, interpretações
jurisprudenciais e normas fiscais.
Percebe-se que o sistema da Alemanha tem fundamento
exclusivamente fiscal. A partir das categorias de benefício público definidas na
legislação fiscal, são determinadas as diversas restrições e vantagens, especialmente
fiscais, aplicáveis a tal conjunto de organizações.
A abordagem da Nigéria também pode ser considerada de base
predominantemente fiscal, ainda que mais imprecisa, em virtude de não haver
propriamente uma definição de “benefício público”, mas apenas a indicação de
algumas atuações que fazem jus a vantagens fiscais. As restrições aplicáveis a
organizações do espaço público não-estatal, contudo, são inerentes às próprias
formas jurídicas existentes no país. Este sistema, apesar de prever um órgão
supervisor, não aparenta ter, a princípio, muita semelhança com o modelo de
agência estatal, visto que o relatório informa apenas que tal órgão supervisiona a
instituição de conselheiros de associações, sem mencionar qualquer competência
reguladora propriamente dita.
Já a abordagem da Austrália se baseia em interpretações
jurisprudenciais que abrangem, mas não definem, as categorias com direito a
benefícios fiscais ― as quais, por sua vez, determinam algumas das correspondentes
restrições. As demais exigências aplicáveis às organizações do espaço público
não-estatal são inerentes às formas jurídicas existentes no país, tal como na Nigéria.
O sistema do México tem como principais alicerces as certificações
previstas (donatário autorizado e cadastro nos termos da LPOSC), as quais
determinam a maior parte das vantagens e restrições aplicáveis a organizações do
espaço público não-estatal. Note-se que esta abordagem é aliada à existência de um
78
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
órgão regulador para a forma jurídica da instituição de assistência privada que tem,
entre outras competências, a de dissolver tais organizações.
Deste breve conjunto de referências estrangeiras, depreende-se maior
paridade entre os países cujos ordenamentos jurídicos têm bases semelhantes,
especialmente no que se refere às condições que atribuem exigências para as
organizações do espaço público não-estatal. Nos países de direito
romano-germânico, as principais restrições estão atreladas ao
status
de benefício
público, ao passo que os países baseados no
common law
vinculam-nas mais a
formas jurídicas.
66
Esta paridade também se estende em grande medida às vantagens
usufruídas por tais organizações. Isenções e incentivos fiscais são concedidos a todas
as organizações de benefício público alemãs e a algumas mexicanas, bem como a
organizações específicas de pesquisa científica e tecnológica. Para a Alemanha e a
Nigéria, isto é determinado principalmente pelas atividades das organizações.
Ou seja, percebe-se que há dois enfoques distintos para a regulação das
organizações do espaço público não-estatal: um orientado pelas formas jurídicas,
utilizado nos países baseados no
common law
, e outro voltado para qualificações,
adotado pelos ordenamentos fundados no direito romano-germânico.
A principal diferença entre estes enfoques reside na natureza facultativa
das qualificações, em oposição à essência fixa das formas jurídicas. No segundo
caso, a própria constituição de uma organização sem fins lucrativos já implica
determinar se existe ou não um interesse público vinculado a ela, ao optar por uma
ou outra forma jurídica. No primeiro caso, ao contrário, a finalidade não-lucrativa não
pressupõe a qualidade de público não-estatal, de modo que tal aspecto pode ser
tratado na constituição ou em momento posterior, conforme for mais adequado.
66
Cabe esclarecer que esta distinção não é taxativa, pois apresenta algumas variações de menor porte:
associações devem ser formadas e regidas por associados; fundos fiduciários em geral observam normas
características de
trusts
; no México, há preceitos peculiares às instituições de assistência privada; na
Austrália, há exigências específicas para a obtenção de isenções fiscais.
79
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Em outras palavras, este caráter facultativo persiste ao longo do tempo, o
que se mostra relevante em pelo menos duas circunstâncias, que são as seguintes:
(i) à medida que uma organização amadurece e se transforma,
sua atuação pode se revelar gerando um benefício público que
não estivesse evidente (ou mesmo presente) no nascimento;
assim, a possibilidade de pleitear o reconhecimento de tal
benefício público somente se torna cabível após algum tempo
de existência;
(ii) quando o Estado institui uma nova forma jurídica, esta só é
admissível para organizações que se constituam a partir de
então, ou para as já existentes que tenham condições jurídicas
e financeiras de realizar uma transformação societária; ao
instituir uma nova qualificação, por outro lado, abre-se a
possibilidade tanto para organizações já existentes quanto para
as que venham a se constituir.
Percebe-se, portanto, que o mecanismo das qualificações facultativas
oferece maior flexibilidade, tanto às organizações do espaço público não-estatal
quanto ao Estado que as regula. Entre outras potenciais vantagens, este enfoque
valoriza a diversidade destas organizações, inclusive de trajetória, e abrange a
possibilidade de aprendizagem organizacional deste universo. Ressalte-se, aliás,
que estas são algumas das preocupações anteriormente apontadas por Lee (2004),
Ebrahim (2005) e Bresser Pereira e Cunill Grau (1999). Tais vantagens não
descartam a importância de haver normas aplicáveis às formas jurídicas,
67
mas são
relevantes à serventia do sistema regulatório adotado por cada Estado para a
promoção e o controle de organizações do espaço público não-estatal.
Cabe apontar, por fim, um aspecto comum aos países em
desenvolvimento: a previsão de hipóteses de intervenção estatal nas organizações.
68
Instituições de assistência privada do México podem ser dissolvidas por decisão de
67
Desde que preservados os princípios constitucionais, inclusive o de liberdade de associação e de
não-interferência estatal em seu funcionamento, cf. CF/88, art. 5
o
, XVII, XVIII e XIX.
68
A ausência de menção quanto a tal possibilidade nos relatórios dos países desenvolvidos não significa
necessariamente que não haja dispositivos semelhantes na Alemanha e na Austrália.
80
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
seus órgãos reguladores, enquanto organizações nigerianas podem ser consideradas
ilícitas por declaração do Presidente. Tais hipóteses, comparáveis a um poder de vida
ou morte sobre as organizações, especialmente no caso da Nigéria, sugerem que
esses Estados mantêm maior controle sobre as organizações do espaço público
não-estatal.
As características analisadas nesta seção, especialmente aquelas relativas
aos ordenamentos baseados no direito romano-germânico, serão particularmente
úteis para o exame do caso brasileiro que ocupa o próximo capítulo.
Assim, encerra-se este Capítulo III. PARÂMETROS DE REGULAÇÃO PARA A
ACCOUNTABILITY
DE ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL, tendo alcançado seu
objetivo de sistematizar os paradigmas de
accountability
encontrados na doutrina e
examinar os aparatos regulatórios de quatro outros países, bem como de elaborar a
relação de referências para a análise do aparato regulatório brasileiro.
81
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IV. A REGULAÇÃO BRASILEIRA PARA A
ACCOUNTABILITY
DAS ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
O primeiro capítulo apresentou os objetivos, fundamentos teóricos e
conceitos operacionais do trabalho, enquanto o segundo descreveu os parâmetros
normativos e acadêmicos internacionais a respeito deste tema e elaborou a relação
de referências para a análise do aparato regulatório brasileiro.
Este capítulo aborda os fundamentos empíricos da dissertação, apurando
e analisando as normas federais brasileiras, tanto positivas quanto projetadas, a
partir da relação de referências acima mencionada. Com isto, o trabalho passa a
atender à terceira e última questão conexa apresentada na seção II.3. DESCRIÇÃO DO
TRABALHO E METODOLOGIA
, a saber: c) Qual o aparato legal e institucional
existente para regular a atuação e a
accountability
das organizações do
espaço público não-estatal no Brasil? Quais os principais méritos e falhas
de tal aparato à luz dos parâmetros internacionais?
A análise aborda, inicialmente, a legislação em vigor no país, considerando
os critérios gerais e questões específicas contidas na relação de referências, bem
como as experiências estrangeiras apresentadas no capítulo anterior, de modo a
apreciar quais os mecanismos presentes na regulação que asseguram a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal no Brasil, bem como
identificar eventuais lacunas a serem sanadas.
Em seguida, são examinados os projetos de lei atualmente em tramitação
no Congresso Nacional que concernem tais mecanismos ou lacunas, avaliando seu
potencial de aprimoramento ou prejuízo ao aparato em vigor.
Esta questão conexa é abordada novamente no Capítulo
V. OPORTUNIDADES
DE APRIMORAMENTO DA REGULAÇÃO BRASILEIRA PARA ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO
NÃO
-ESTATAL, em que são sistematizados os principais méritos e lacunas do aparato
regulatório brasileiro.
82
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IV.1. LEGISLAÇÃO BRASILEIRA POSITIVA
Para apurar o aparato legal e institucional existente que regula a atuação
e a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal no Brasil, foram
consultadas as principais obras já publicadas a respeito da legislação aplicável ao
terceiro setor brasileiro,
69
bem como a Coletânea de Legislação do Terceiro Setor
preparada em CD-ROM pelo Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da
Fundação Getúlio Vargas (FGV, 2004).
Tais compilações tratam especialmente de formas jurídicas, aspectos
societários, fiscais, tributários e trabalhistas, bem como títulos e qualificações e
outras relações com a administração pública, inclusive acesso a recursos públicos.
Cabe notar que tais elementos são regidos por normas de âmbito federal, estadual e
municipal. Vale assinalar que a parte considerável deste acervo regulatório se aplica
não apenas a organizações do espaço público não-estatal, mas a pessoas jurídicas
como um todo, abrangendo também organizações de direito privado com fins
lucrativos ou de direito público. Por esta razão foi necessário dar prioridade a alguns
aspectos, examinando os demais em caráter suplementar, sempre que houvesse
uma conexão entre estes e os primeiros.
Em primeiro lugar, foram consultadas apenas normas da esfera federal,
visto que esta dissertação se propõe a apreciar a regulação do país como um todo.
O exame das inúmeras normas oriundas de outras esferas de governo ampliaria
demasiadamente o campo de análise. Permanece, de todo modo, a relevância de
apreciar também o aparato regulatório específico dos diferentes entes federativos.
Foram enfatizados os dispositivos que regulam as formas jurídicas
contempladas nesta dissertação ― associações, fundações e organizações religiosas
―, bem como os títulos e certificações que reconhecem o caráter público da
atuação de organizações privadas, visto que isto comprova o cumprimento do critério
69
Barbosa e Oliveira (2001), Szazi (2003), Sabo Paes (2001) e ABONG (2003a e 2005).
83
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
da finalidade de interesse público, circunscrevendo ao menos parcialmente o
universo de análise deste trabalho.
Coube apurar também alguns dispositivos que determinam obrigações
relativas ao registro e à fiscalização de pessoas jurídicas, bem como hipóteses de
responsabilidade civil e administrativa pela prática de irregularidades e atos ilícitos de
seus dirigentes, conforme sugerido na sistematização do depoimento prestado à CPI
das ONGs no Senado Federal pelo presidente da Associação Brasileira de
Organizações Não Governamentais (ABONG, 2003b).
No que se refere aos demais aspectos, cumpre observar que
correspondem a um volume substancial de normas variadas, abrangendo todas as
esferas de governo. Optou-se por abordá-los predominantemente na medida em que
impõem registros e prestação de informações pelas organizações a órgãos públicos
federais, sem adentrar nas obrigações mais específicas que estipulam. Assim
também ocorre com normas de natureza tributária, de maneira que não coube,
portanto, examinar a incidência específica de todos os diferentes impostos ou
contribuições, a não ser excepcionalmente, quando o conhecimento das condições
exigidas para o gozo de algum benefício fiscal tenha sido relevante para elucidar a
circunscrição do universo de organizações do espaço público não-estatal.
A partir das considerações acima, foram analisadas as principais normas
vigentes aplicáveis às organizações do espaço público não-estatal, bem como
algumas acessórias, conforme cabível. Deste conjunto, foram selecionadas apenas as
que dispõem sobre alguma relação ou mecanismo que assegura a
accountability
de
tais organizações. Tal seleção abrange um total de quarenta normas, apresentadas
em separado na bibliografia. Destas, vinte e duas regem certificações específicas,
onze dispõem sobre pessoas jurídicas e/ou suas formas, seis tratam especificamente
do uso de recursos públicos e uma notadamente versa, de um modo ou de outro,
sobre todos estes aspectos: a Constituição da República Federativa do Brasil de
1988.
84
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
A seguir, as disposições relevantes de tais normas são sistematizadas
segundo os critérios gerais e questões específicas anteriormente apresentados.
Sempre que possível, são apontadas as similaridades e diferenças entre o aparato
regulatório brasileiro e os casos estrangeiros examinados.
IV.1.1. CERTIFICAÇÃO PÚBLICA
Este critério busca apurar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos de certificação ou de classificação de organizações do espaço público
não-estatal que reconheçam o
status
de benefício público das mesmas. Esta análise
foi orientada pelas seguintes questões específicas:
1. Há dispositivos legais que determinem sistemas de certificação
de OEPNEs segundo um conjunto de critérios?
2. Há dispositivos legais que determinem sistemas de classificação
ou gradação de OEPNEs segundo um conjunto de medidas?
Conforme se explicita a seguir, a legislação brasileira prevê diversas
certificações facultativas às OEPNEs, algumas das quais são cumulativas. Não foi
encontrado, porém, qualquer mecanismo de classificação gradativa para tais
organizações, como nos casos estrangeiros estudados.
1. Há dispositivos legais que determinem sistemas de
certificação de OEPNEs segundo um conjunto de critérios?
Sim, existem alguns títulos, registros e certificações de caráter facultativo
concedidos pelo Governo Federal a organizações privadas não-lucrativas que
satisfazem a determinados requisitos específicos.
85
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
As principais certificações previstas na legislação brasileira são:
(i) declaração de Utilidade Pública Federal (UPF):
70
requer
comprovação do exercício predominante de atividades de
educação, pesquisa científica, culturais ou filantrópicas e da
não-remuneração dos cargos deliberativos, consultivos ou
fiscais; permite oferecer incentivos fiscais a doadores
empresariais, entre outras exigências e vantagens;
(ii) registro no Conselho Nacional da Assistência
Social (CNAS):
71
exige declaração de UPF, atuação em
assistência social,
72
educação, saúde, cultura
73
ou defesa de
direitos dos beneficiários da Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS) e não-remuneração dos cargos deliberativos,
consultivos ou fiscais, entre outras exigências;
(iii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistência
Social (CEAS):
74
requer declaração de UPF, registro no CNAS,
inscrição no Conselho de Assistência Social do município,
Estado ou Distrito Federal da sede, e comprovação da atuação
em assistência social,
75
educação, saúde ou defesa de direitos
dos beneficiários da LOAS
76
e da não-remuneração dos cargos
deliberativos, consultivos ou fiscais; permite pleitear isenção do
recolhimento da cota patronal da contribuição previdenciária
incidente sobre a folha de pagamento, entre outras exigências
e vantagens;
70
Cf. Lei n
o
91/35, regulamentada pelo Decreto n
o
50.517/61.
71
Cf. Lei n
o
8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS) e Resoluções CNAS n
o
31/99 e n
o
191/05.
72
Cf. LOAS, art. 1
o
.
73
Note-se que “cultura” é a única categoria de atuação que não consta também do rol de atuações
reconhecidas pela certificação seguinte, CEAS, a qual exige prévio cadastro no CNAS.
74
Cf. Lei n
o
8.742/93 (LOAS), Decretos n
o
2.536/98, n
o
3.504/00, n
o
4.327/02 e n
o
4.381/02 e Resoluções
CNAS n
o
177/00, n
o
2/02 e n
o
107/02. Este certificado era anteriormente denominado “Certificado de Entidade
de Fins Filantrópicos”, denominação que ainda consta em algumas das referências legais.
75
Cf. LOAS, art. 1
o
.
76
Note-se que esta última categoria de atuação consta do rol da Resolução CNAS n
o
177/00, art. 2
o
, IV, mas
não do rol do Decreto n
o
2.536/98, art. 2
o
.
86
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
(iv) Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP):
77
exige atuação em um dos objetivos
previstos no art. 3
o
da lei que o instituiu, prevenção de conflitos
de interesse e constituição de órgão fiscal; permite previsão de
remuneração para os cargos executivos, celebração de termo
de parceria com o poder público e todas as vantagens relativas
à declaração de UPF, entre outras exigências e vantagens;
(v) Organização Social (OS):
78
requer atuação em ensino,
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura ou saúde, e participação
de representantes do poder público no órgão deliberativo
superior, e permite celebração de contrato de gestão com o
poder público e declaração de utilidade pública,
79
entre outras
exigências e vantagens.
Não é possível a obtenção simultânea de todas as certificações pela
mesma organização, visto que o título de OSCIP não permite sua cumulação com o
de OS,
80
nem tampouco com as qualificações baseadas em “outros diplomas
legais”,
81
o que seguramente abrange UPF e CEAS, mas não o CNAS, conforme
esclarecem Ferrarezi e Rezende (2001). Há casos, por outro lado, em que a
cumulação é obrigatória: a obtenção do CEAS exige previamente a declaração de
UPF e o registro no CNAS. Vale notar que as OS são consideradas entidades de
utilidade pública para todos os fins legais,
82
o que aparenta implicar que estão
sujeitas aos mesmos benefícios e restrições aplicáveis às organizações declaradas de
UPF.
Com relação às finalidades abrangidas por tais certificações, percebe-se
bastante similaridade com os casos estrangeiros. A legislação brasileira também
valoriza especialmente as atuações em educação e assistência social e dá
77
Cf. Lei n
o
9.790/99, regulamentada pelo Decreto n
o
3.100/99 e pela Portaria MJ n
o
361/99.
78
Cf. Lei n
o
9.637/98.
79
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 11.
80
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 2
o
, IX.
81
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 18,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
82
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 11.
87
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
considerável atenção a saúde, cultura e, mais recentemente, meio ambiente, entre
outros temas. A principal diferença encontrada neste rol é a ausência de religião, que
aparece nos quatro países estudados.
2. Há dispositivos legais que determinem sistemas de
classificação ou gradação de OEPNEs segundo um
conjunto de medidas?
Não foi encontrada qualquer previsão de classificação ou gradação de
OEPNEs na legislação brasileira, salvo em circunstâncias de concorrência pública, o
que não corresponde propriamente a um sistema, mas a uma classificação
meramente
ad hoc
. Esta situação aparenta ser semelhante à dos países estudados
no capítulo anterior, visto que nenhum dos relatórios faz menção a tal possibilidade.
Cabe esclarecer que este item de análise foi incluído nesta relação de
referências em virtude do tipo de mecanismo de
accountability
apontado por
Lee (2004) no tópico II.1.3. Todos os exemplos apontados por tal autor
correspondem, porém, a iniciativas privadas, sem qualquer sugestão de regulação ou
mesmo envolvimento estatal.
IV.1.2. FISCALIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS
Este critério pretende apreciar se a legislação brasileira prevê mecanismos
de fiscalização de organizações do espaço público não-estatal e de sua prestação
geral de contas ao Estado e à sociedade. As questões específicas que orientaram
este exame são:
3. Há dispositivos legais que exijam algum registro, geral ou não,
de OEPNEs, aberto ou não ao público?
4. Há dispositivos legais que garantam o direito a órgãos
fiscalizadores de examinar os documentos e atividades de uma
OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatórias e seletivas?
88
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
5. Há dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam
relatórios regulares de suas finanças e operações a um órgão
fiscalizador?
Conforme analisado a seguir, há diversos mecanismos de fiscalização e
prestação de contas previstos na legislação brasileira, abrangendo registros
obrigatórios e facultativos, possibilidades de fiscalização por órgãos públicos,
apresentação de relatórios a tais autoridades e publicação dos mesmos. A maior
parte, porém, assegura a responsabilização das organizações do espaço público
não-estatal somente perante o Estado. Perante a sociedade como um todo, a
accountability
de tais organizações é assegurada apenas mediante exigências de
publicização.
Nos relatórios dos países examinados, há menção específica apenas a
algumas obrigatoriedades de registro, o que pode implicar fiscalização, mas nenhum
traz elementos a respeito de prestação de contas propriamente dita.
3. Há dispositivos legais que exijam algum registro,
geral ou não, de OEPNEs, aberto ou não ao público?
O ordenamento jurídico brasileiro estabelece diversos registros
compulsórios a todas as pessoas jurídicas para que adquiram existência legal e
regularidade fiscal perante o Estado:
83
(i) registro dos atos constitutivos: é obrigatório inscrever o
ato constitutivo da organização e posteriores alterações no
respectivo registro,
84
que deverá declarar, entre outras
especificações, o modo pelo qual a organização se administra e
representa, ativa e passivamente, judicial e
extrajudicialmente;
85
o estatuto das associações deverá
83
Vale apontar que tais registros obrigatórios fazem parte dos mecanismos institucionais de controle das ONGs
citados por Sérgio Haddad, então presidente da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
(ABONG), em depoimento dado à CPI das ONGs em dezembro de 2002 (ABONG, 2003b).
84
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 45,
caput
.
85
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, III.
89
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
definir, ademais, qual a forma de aprovação das contas da
gestão administrativa,
86
preservando a competência privativa
da assembléia geral de destituir os administradores e alterar o
estatuto;
87
as fundações, por sua vez, deverão registrar seus
atos constitutivos também junto à Curadoria de Fundações do
Ministério Público de sua comarca;
88
para organizações
religiosas não há qualquer determinação específica;
89
(ii) inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
(CNPJ): as pessoas jurídicas devem inscrever todos os seus
estabelecimentos nacionais ou estrangeiros no CNPJ antes de
iniciarem suas atividades;
90
e
(iii) matrícula no Instituto Nacional da Seguridade Social
(INSS): este registro deverá ser feito simultaneamente com a
inscrição da pessoa jurídica no CNPJ.
91
A partir de consulta aos atos constitutivos, é possível apurar quem é
responsável pela gestão administrativa de uma organização, bem como, no caso das
associações, pela correspondente aprovação das contas. Note-se, porém, que para
realizar tal consulta é necessário conhecer o número e o cartório de registro da
organização, para então solicitar as correspondentes certidões ao tabelião mediante
pagamento das respectivas taxas. Trata-se, portanto, de informação acessível, mas
não disponível a qualquer cidadão.
86
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, VII.
87
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
88
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
89
“São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento das organizações religiosas”
(BRASIL, 2002a, art. 44, § 1
o
, incluído pela Lei n
o
10.825/03, art. 2
o
).
90
Cf. Instrução Normativa RFB n
o
568/05, art. 10,
caput
.
91
Cf. Lei n
o
8.212/91, art. 49, I.
90
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Além dos registros obrigatórios, há outras obrigações decorrentes das
certificações apontadas acima.
92
São as seguintes:
(i) declaração de Utilidade Pública Federal (UPF): há
previsão legal de que o nome e características da organização
sejam inscritos em livro especial;
93
(ii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistência
Social (CEAS): há previsão legal de que todos os certificados
devem ser registrados em livro próprio;
94
é obrigatório a tais
organizações afixar placa indicativa, em local visível, em que
conste: “esta entidade tem Certificado de Fins Filantrópicos
concedido pelo Conselho Nacional de Assistência Social, para
prestar atendimento a pessoas carentes”;
95
e
(iii) Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP): há previsão legal expressa de que todas as
informações pertinentes às OSCIPs sejam de livre acesso
público, mediante requerimento.
96
Vale ressaltar que o único dispositivo legal aplicável às certificações
facultativas que expressamente garante o acesso público integral às informações é o
referente às OSCIPs. No caso das organizações declaradas de UPF e com CEAS,
percebe-se apenas que a informação existe, mas não há previsão a respeito do
acesso à mesma, com exceção, no caso do CEAS, da obrigação de afixar a citada
placa. Não há qualquer menção acerca de registros obrigatórios para organizações
cadastradas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), nem tampouco para
aquelas qualificadas como Organizações Sociais (OSs).
92
Cabe frisar que tais obrigações aplicáveis às certificações também constam dos mecanismos institucionais de
controle das ONGs referidos por Sérgio Haddad no supracitado depoimento à CPI das ONGs (ABONG, 2003b).
93
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 4
o
.
94
Cf. Resolução CNAS n
o
02/02, art. 15, § 3
o
.
95
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 8
o
-A e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 13.
96
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 17.
91
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
4. Há dispositivos legais que garantam o direito a órgãos
fiscalizadores de examinar os documentos e atividades
de uma OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatórias
e seletivas?
Para todas as pessoas jurídicas, há previsão legal expressa de que o
Departamento da Receita Federal (DRF) e o Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) têm prerrogativa de examinar sua contabilidade e que as organizações devem
prestar a tais órgãos todas as informações cadastrais, financeiras e contábeis, bem
como os esclarecimentos necessários à fiscalização.
97
Com relação às fundações, o Código Civil determina que velará por elas
o Ministério Público do Estado onde situadas,
98
de modo que cabe a cada um
determinar as normas de fiscalização e prestação de contas aplicáveis às fundações
no âmbito de sua jurisdição. Vale notar, em todo caso, que os Ministérios Públicos
Estaduais de dezessete estados
99
já adotaram, mediante convênio com a Fundação
Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE), o Sistema de Cadastro e Prestação de
Contas (SICAP), um instrumento de coleta de dados e informações, com
procedimentos uniformes para a prestação de contas.
A regulação específica aplicável à certificação de OEPNEs também
contém algumas obrigações de fiscalização. O Conselho Nacional de Assistência
Social (CNAS) poderá solicitar a outros órgãos do poder público, inclusive o INSS,
que fiscalizem
in loco
as organizações registradas no CNAS e as que têm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS).
100
O termo de
parceria firmado entre uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP) e um órgão público estará sujeito aos mecanismos de controle social
previstos em lei
101
e sua execução será acompanhada e fiscalizada pelo
97
Cf. Lei n
o
8.212/91, arts. 32, III, e 33,
caput
e § 1
o
.
98
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
99
Acre, Alagoas, Bahia, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Paraná,
Rio Grande do Norte, Roraima, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Tocantins.
100
Cf. Resoluções CNAS n
o
31/99, art. 12, e n
o
177/00, art. 12.
101
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 3
o
.
92
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
correspondente Conselho de Política Pública, caso exista.
102
A execução do contrato
de gestão celebrado por Organização Social (OS) será fiscalizada pelo órgão
supervisor da área de atuação correspondente.
103
Não há previsão expressa a
respeito disto com relação às organizações declaradas de Utilidade Pública Federal
(UPF).
Conforme exposto adiante no item IV.1.9. OUVIDORIA E SANÇÕES, a
fiscalização de fundações e organizações certificadas também abrange hipóteses de
aplicação de sanções e outras formas de intervenção nas organizações.
5. Há dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam
relatórios regulares de suas finanças e operações a um
órgão fiscalizador?
A legislação brasileira determina certas obrigações que se aplicam a todas
as pessoas jurídicas:
104
(i) Declaração de Informações Econômico-Fiscais da
Pessoa Jurídica (DIPJ): é preciso apresentar, anualmente,
DIPJ à Secretaria da Receita Federal (SRF);
105
(ii) Relação Anual de Informações Sociais (RAIS): todas as
pessoas jurídicas empregadoras devem apresentar a RAIS
anualmente ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE);
106
e
(iii) Guia de Recolhimento ao Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP):
102
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11,
caput
.
103
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
,
caput
.
104
Cumpre lembrar que tais relatórios obrigatórios correspondem a mecanismos institucionais de controle das
ONGs, conforme afirmado por Sérgio Haddad no supracitado depoimento à CPI das ONGs, em que afirma: “o
Estado é competente para fiscalizar essas organizações, assim como é competente para fiscalizar qualquer
pessoa jurídica ou pessoa física para que atuem de acordo com a Lei, não podendo contudo, interferir em seu
funcionamento e em sua autonomia” (ABONG, 2003b).
105
Cf. Instrução Normativa SRF n
o
127/98, art. 2
o
.
106
Cf. Portaria MTE n
o
500/05, art. 2
o
, incisos I e II, e Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-
Lei n
o
5.452/43, art. 2
o
,
caput
e § 1
o
.
93
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
todas as pessoas jurídicas empregadoras devem apresentar a
GFIP mensalmente ao Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS).
107
No que se refere especificamente às fundações, já foi exposto na
questão anterior que estas organizações estão sujeitas à tutela do Ministério Público
do Estado em que se situam,
108
os quais determinam as normas de fiscalização e
prestação de contas aplicáveis às fundações no âmbito de sua jurisdição.
Além das obrigações comuns às pessoas jurídicas em geral, há diversas
outras referentes a relatoria que se aplicam às organizações que detém alguma das
certificações já apontadas. São elas:
(i) declaração de Utilidade Pública Federal (UPF): ao pleitear
a certificação, é necessário apresentar relatórios quantitativos e
qualitativos das atividades desenvolvidas e das receitas e
despesas dos últimos três anos;
109
anualmente, é preciso
apresentar “relatório circunstanciado dos serviços que
houverem prestado à coletividade” ao Ministério da Justiça
(MJ);
110
e, em caso de uso de incentivos fiscais para doadores,
é obrigatório fornecer aos mesmos declaração de que aplica
integralmente os recursos recebidos na realização de seus
objetivos sociais e não distribui lucros, bonificações ou
vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob
nenhuma forma ou pretexto;
111
(ii) registro no Conselho Nacional da Assistência Social
(CNAS): ao pleitear a certificação, é necessário apresentar
relatórios quantitativos e qualitativos das atividades
107
Cf. Decreto n
o
2.803/98, art. 1
o
.
108
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
109
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, “c”.
110
Cf. Lei n
o
91/35, art. 4
o
.
111
Cf. Lei n
o
9.249/95, art. 13, § 2
o
, III,
caput
e alíneas “a” a “c”, e Regulamento do Imposto de Renda, Decreto
n
o
3.000/99, art. 365, II, “b”.
94
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
desenvolvidas;
112
a qualquer tempo, é obrigatório apresentar
informações e documentos solicitados pelo CNAS;
113
(iii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistência
Social (CEAS): ao pleitear a certificação, é necessário
apresentar relatórios de atividades, balanços patrimoniais,
demonstrativos do resultado e de mutação do patrimônio dos
três últimos exercícios,
114
devidamente auditadas, se
aplicável;
115
note-se que a apresentação anual de relatórios e
demonstrações contábeis ao CNAS fica dispensada, visto que o
CEAS deverá ser renovado a cada três anos;
116
e em
momentos indeterminados, parece ser necessário apresentar
plano de trabalho de assistência social para aprovação pelo
CNAS e relatório de execução do plano;
117
(iv) Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP): ao pleitear o registro, é necessário apresentar
balanço patrimonial e demonstração do resultado do último
exercício;
118
no encerramento de cada exercício fiscal, é
obrigatório dar publicidade, por qualquer meio eficaz, ao
relatório de atividades e às demonstrações financeiras, entre
outros documentos;
119
anualmente, é preciso realizar prestação
de contas, instruída com a) relatório de execução de atividades,
b) demonstração de resultados do exercício; e outros de
112
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 4
o
, V.
113
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 10, III.
114
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 4
o
, incisos I a V, e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 4
o
, incisos V a IX.
115
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 5
o
, §§ 1
o
e 2
o
, e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 4
o
, §§ 2
o
e 3
o
.
116
Cf. Resolução CNAS n
o
177/00, art. 15. Existe alguma dubiedade quanto a este dispositivo, pois não consta
em nenhuma das resoluções consultadas do CNAS a obrigatoriedade de apresentação anual de relatórios ou
demonstrações contábeis.
117
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, § 1
o
, art. 4
o
,
caput
. Há alguma confusão em torno desta obrigação: as únicas
referências constam do citado Decreto, que estipula que o CEAS “somente será fornecido a entidade cuja
prestação de serviços gratuitos seja permanente e sem qualquer discriminação de clientela, de acordo com
o plano de trabalho de assistência social apresentado e aprovado pelo CNAS” e que “para fins do
cumprimento do disposto neste Decreto [i. e., concessão do certificado], a pessoa jurídica deverá apresentar
ao CNAS, além do relatório de execução do plano de trabalho aprovado […]” (BRASIL, 1998a, art. 3
o
,
§ 1
o
e art. 4
o
,
caput
, ênfases nossas). A partir disso, deduz-se que a aprovação do plano de trabalho seja
anterior à concessão do certificado; supor-se-ia que fosse necessário ao registro no CNAS, mas não há
menção dele em nenhuma das Resoluções consultadas do CNAS.
118
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 5, III.
119
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, “b”.
95
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
natureza contábil;
120
em caso de celebração de termo de
parceria, é necessário apresentar ao poder público, ao término
de cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do
termo de parceria, comparando as metas propostas com os
resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas
dos gastos e receitas efetivamente realizados,
121
bem como
realizar auditoria independente caso o montante isolado ou
agregado de recursos seja igual ou superior a
R$ 600.000,00;
122
e, em caso de uso de incentivos fiscais para
doadores, é obrigatório fornecer aos mesmos declaração de
que aplica integralmente os recursos recebidos na realização de
seus objetivos sociais e não distribui lucros, bonificações ou
vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob
nenhuma forma ou pretexto;
123
e
(v) Organização Social (OS): para obter a certificação, é
necessário dispositivo estatutário sobre a obrigatoriedade de
publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios
financeiros e do relatório de execução do contrato de
gestão;
124
e, em caso de celebração de contrato de gestão, é
preciso apresentar ao poder público, ao término do exercício ou
a qualquer momento, relatório pertinente à execução,
comparando as metas propostas com os resultados alcançados,
acompanhado da prestação de contas correspondente ao
exercício financeiro.
125
120
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “d” e Decreto n
o
3.100/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
. Ressalve-se, porém,
que estas normas não esclarecem se tal prestação de contas deverá ser submetida ao Ministério da Justiça ou
apenas disponibilizada para consulta por qualquer cidadão. Nota-se uma discrepância entre a lei e seu decreto
regulamentador: a primeira determina prestação de contas de “todos os recursos e bens de origem pública”
(BRASIL, 1999b, art. 4
o
, VII, “d”, ênfases nossas), sem estabelecer periodicidade, ao passo que o segundo
especifica “prestações de contas anuais […] sobre a totalidade das operações patrimoniais e resultados”
(BRASIL, 1999d, § 1
o
, ênfases nossas).
121
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “d”, e art. 10, § 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
, e
art. 12,
caput
e incisos I a IV.
122
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “c”, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, § 2
o
, VII, e art. 12, III. Não é especificado
se o relatório de auditoria deverá ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstrações financeiras.
123
Cf. Lei n
o
9.249/95, art. 13, § 2
o
, III,
caput
e alíneas “a” e “b”, e Medida Provisória n
o
2.158-35/01, art. 59.
124
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “f”.
125
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, § 1
o
.
96
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Pode-se depreender que todas as certificações estipulam a apresentação
de relatórios ou documentos comprobatórios para que sejam concedidas.
Posteriormente à qualificação, porém, há considerável variação. O CNAS não exige
apresentação regular de relatórios, mas pode solicitá-los a qualquer tempo. Já o
CEAS os exige trienalmente, por força da renovação. Para a declaração como UPF e
a qualificação como OSCIP, é obrigatória a apresentação anual de relatórios de
atividades, no caso das OSCIPs, também financeiros. Para as OS, por fim, são
exigidos apenas em caso de celebração do contrato de gestão. Vale ressaltar,
entretanto, que apenas as qualificações de OSCIP e OS exigem a publicização dos
relatórios financeiros e de atividades. Para as OS, isto se aplica apenas ao contrato
de gestão.
Cabe destacar algumas restrições aplicáveis especificamente às OSCIPs e
às OSs:
(i) A qualificação de uma organização como OS exige aprovação
do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área
de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro
de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado;
126
e
(ii) para termos de parceria em áreas de atuação em que existam
Conselhos de Políticas Públicas, é obrigatória a consulta prévia
ao correspondente Conselho, no respectivo nível de governo,
127
bem como acompanhamento e fiscalização da execução do
termo de parceria pelo referido Conselho.
128
Além disso, os
resultados atingidos com a execução do termo de parceria
devem ser analisados por comissão de avaliação, composta de
comum acordo entre o órgão parceiro e a OSCIP, com
representante do referido Conselho, se houver.
129
126
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, II.
127
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
.
128
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11. Note-se que tal acompanhamento e fiscalização não pode introduzir nem
modificar as obrigações estabelecidas no termo de parceria; eventuais recomendações ou sugestões do
Conselho deverão ser encaminhadas ao órgão estatal parceiro, que adotará as providências que entender
cabíveis e manterá informado o Conselho, cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 17, §§ 1
o
e 2
o
.
129
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20.
97
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Tais obrigações de relatoria e sujeição à fiscalização correspondem a
mecanismos de responsabilização das organizações do espaço público não-estatal.
Ressalve-se, porém, que somente os dispositivos que exigem a publicização de
informações ou o envolvimento dos Conselhos de Políticas Públicas podem ser
considerados mecanismos de
accountability
à sociedade como um todo. Os demais
alcançam, em princípio, apenas os órgãos da administração pública.
IV.1.3. GOVERNANÇA
Este critério tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurídico brasileiro
prevê mecanismos de
accountability
por meio de exigências relativas à governança
das organizações do espaço público não-estatal. As questões específicas que
orientaram esta apreciação são enumeradas a seguir:
6. Há dispositivos legais que exijam provisões relativas a
governança e atividades nos estatutos e regulamentos internos
das OEPNEs?
7. Há dispositivos legais que definam deveres e responsabilidades
dos órgãos soberanos das OEPNEs, inclusive o de receber e
apreciar os relatórios financeiros e de atividades da
organização?
8. Há dispositivos legais que exijam que os fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros e funcionários das OEPNEs evitem
qualquer conflito real ou potencial entre seus interesses
privados e os interesses da OEPNE?
Conforme exposto a seguir, a legislação brasileira estabelece diversas
normas a respeito da governança de organizações do espaço público não-estatal. Em
alguns casos, limita-se a exigir que os atos constitutivos das organizações
determinem a estrutura de administração e as responsabilidades dos dirigentes. Em
outros, atribui competências específicas para determinados órgãos obrigatórios. Há
também algumas previsões a respeito de conflito de interesses, de maior ou menor
alcance, a depender do caráter implícito e expresso da norma.
98
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Alguns dos aparatos regulatórios examinados no capítulo anterior
apresentam disposições a respeito de conflitos de interesse dos dirigentes de
organizações; um prevê também normas operacionais para obtenção do
status
de
benefício público. É possível, porém, que existam diversas determinações sobre
governança, ainda que não tenham sido cobertas pelos correspondentes relatórios.
6. Há dispositivos legais que exijam provisões relativas a
governança e atividades nos estatutos e regulamentos
internos das OEPNEs?
No ordenamento jurídico brasileiro, há diversas exigências estatutárias
impostas às organizações do espaço público não-estatal: algumas aplicáveis a todas
as pessoas jurídicas, outras a determinadas formas jurídicas, e outras ainda às
diferentes certificações apresentadas.
Com relação às disposições exigidas de todas as pessoas jurídicas, vale
destacar, em especial, que os atos constitutivos das organizações devem prever o
modo pelo qual ela se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e
extrajudicialmente, as condições de reforma do ato no tocante à administração e o
destino do patrimônio em caso de dissolução.
130
Além disso, é exigido
adicionalmente que as associações estipulem os requisitos para a admissão,
demissão e exclusão dos associados e quais os seus direitos e deveres, bem como
especifiquem o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos e
a forma de gestão administrativa e de aprovação das respectivas contas;
131
preservando a competência privativa da assembléia geral de destituir os
administradores e alterar o estatuto.
132
Tais obrigações são relevantes para
determinar as responsabilidades dos dirigentes de uma organização, como discutido
na questão seguinte.
130
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, incisos III, IV e VI.
131
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, incisos II, III, V e VII.
132
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
99
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Algumas das citadas certificações também estabelecem diversos
pré-requisitos estatutários, relativos a governança e atividades, para a concessão das
mesmas. São eles:
(i) Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP): o estatuto social da organização deve dispor sobre a
observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência;
133
a adoção de práticas de gestão administrativa para coibir a
obtenção de benefícios e vantagens pessoais em decorrência da
participação em processos decisórios;
134
a constituição de
conselho fiscal ou órgão equivalente, competente para opinar
sobre relatórios de desempenho financeiro e contábil e
operações patrimoniais realizadas;
135
e as normas de prestação
de contas, que incluem a publicização de relatórios e a
realização de auditoria em determinados casos;
136
e
(ii) Organização Social (OS): o estatuto social da organização
deve dispor sobre a natureza social de seus objetivos inerentes
à respectiva área de atuação;
137
a finalidade não-lucrativa, com
obrigatoriedade de investimento de excedentes financeiros no
desenvolvimento das próprias atividades;
138
a constituição de
um conselho de administração como órgão de deliberação
superior e de uma diretoria como órgão de direção,
139
estipulando-se a composição e as atribuições de ambos
140
e a
participação, no primeiro, de representantes do poder público e
de membros da comunidade, de notória capacidade profissional
e idoneidade moral;
141
a obrigatoriedade de publicação anual,
no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do
133
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
134
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II. Note-se, ademais, que a definição de “benefícios ou vantagens pessoais”
consta do Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
135
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, III.
136
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII,
caput
e alíneas “a” a “d”.
137
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “a”.
138
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “b”.
139
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “c”.
140
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “e” e art. 3
o
, inciso I, alíneas “a” a “e”, e incisos II a VIII.
141
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “d”.
100
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
relatório de execução do contrato de gestão;
142
e a forma de
aceitação de novos associados, no caso de associação.
143
Ambas estas certificações exigem a constituição de órgãos específicos com
determinadas competências na gestão das organizações, bem como a publicação, ou
disponibilização ao público, de informações referentes às atividades e finanças das
mesmas. Trata-se de mecanismos de
accountability
que visam dar transparência e
demonstrar a probidade da atuação destas organizações.
Para a certificação como OSCIPs ou OSs, assim como para registro no
Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS) e obtenção do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS), há outros pré-requisitos
estatutários, relativos a questões patrimoniais, que são tratados no próximo tópico.
Curiosamente, não há pré-requisitos propriamente estatutários para a
declaração de Utilidade Pública Federal (UPF). As diversas comprovações exigidas
são geralmente cumpridas por previsões no estatuto das organizações, mas não é
compulsório que assim o seja.
7. Há dispositivos legais que definam deveres e
responsabilidades dos órgãos soberanos das OEPNEs,
inclusive o de receber e apreciar os relatórios financeiros
e de atividades da organização?
A legislação brasileira prevê algumas atribuições específicas aos órgãos
soberanos das organizações do espaço público não-estatal. Em primeiro lugar, cabe
citar a já mencionada competência privativa da assembléia geral, nas associações,
de destituir os administradores e alterar o estatuto.
144
Entre 2002 e 2005, também
142
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “f”.
143
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “g”.
144
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
101
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
constou deste rol a eleição dos administradores e a aprovação das contas, mas tais
competências agora podem ser atribuídas a outros órgãos da administração.
145
Para as fundações, a alteração do estatuto social exige deliberação de
dois terços dos competentes para geri-la e representá-la.
146
Caso não seja aprovada
por votação unânime, os administradores da fundação devem requerer ao Ministério
Público, ao submeterem o estatuto, que se dê ciência à minoria vencida para
impugná-la.
147
Conforme indicado na questão anterior, os atos constitutivos das pessoas
jurídicas devem estipular o modo pelo qual ela se administra,
148
e os das
associações, em especial, devem prever o modo de constituição e de funcionamento
dos órgãos deliberativos, bem como a forma de gestão administrativa e de
aprovação das respectivas contas.
149
Ainda que isto permita optar entre diferentes
estruturas de governança, tais requisitos obrigam as organizações a determinar
estatutariamente as responsabilidades de seus dirigentes.
A certificação de Organização Social (OS) estabelece diversas
competências privativas ao Conselho de Administração,
150
enquanto a certificação de
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), conforme já
exposto na questão anterior, requer a constituição de conselho fiscal ou órgão
equivalente, com competência para opinar sobre relatórios de desempenho
financeiro e contábil e operações patrimoniais realizadas, o qual deverá emitir
145
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I a IV, antes de ser alterado pela Lei n
o
11.127/05.
146
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 67, I.
147
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 68.
148
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, III.
149
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, incisos II, III, V e VII.
150
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 4
o
. Entre tais competências consta: fixar o âmbito de atuação da organização, para
consecução do seu objeto; designar e dispensar os membros da diretoria, e fixar-lhes a remuneração;
fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas; e aprovar a proposta de contrato de gestão, a
proposta de orçamento e o programa de investimentos, a alteração dos estatutos e a extinção da
organização, o regimento interno da entidade, o regulamento próprio para contratação de obras, serviços
compras e alienações e o plano de cargos, salários e benefícios dos empregados, os relatórios gerenciais e de
atividades elaborados pela diretoria, com o devido encaminhamento, bem como os demonstrativos financeiros
e contábeis e as contas anuais da entidade, com o auxílio de auditoria externa.
102
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
pareceres para os organismos superiores da organização.
151
A exigência de OSCIPs
adotarem práticas de gestão administrativa para coibir a obtenção de benefícios e
vantagens pessoais
152
implica a observância de tais práticas pelos administradores.
Para as demais pessoas jurídicas, não há previsões específicas, mas
aplicam-se as normas gerais previstas no Código Civil, segundo o qual os atos dos
administradores, exercidos nos limites de seus poderes definidos no ato constitutivo,
obrigam a organização,
153
e decai em três anos o direito de anular as decisões
tomadas pela administração da organização, quando violarem a lei ou estatuto, ou
forem eivadas de erro, dolo, simulação ou fraude.
154
Para Barbosa e Oliveira (2001),
cabe aplicar analogamente alguns dispositivos da Lei das Sociedades Anônimas,
segundo a qual dirigentes e conselheiros têm, entre outros, os deveres de diligência
e lealdade.
155
8. Há dispositivos legais que exijam que os fundadores,
membros, dirigentes, conselheiros e funcionários das
OEPNEs evitem qualquer conflito real ou potencial entre
seus interesses privados e os interesses da OEPNE?
A legislação aplicável a pessoas jurídicas em geral ou às formas jurídicas
examinadas neste trabalho não contém dispositivos expressos a respeito do
tratamento de conflito de interesses na atuação de uma organização, mas
encontram-se diversos na regulação específica das certificações concedidas às
organizações do espaço público não-estatal.
Cabe apontar inicialmente o dispositivo encontrado que mais
explicitamente determina a obrigação de impedir que a ocorrência de conflitos de
151
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, III.
152
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II, e Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
153
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 47.
154
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 48, § único.
155
Cf. Lei das Sociedades Anônimas, Lei n
o
6.404/76, art. 153, art. 155,
caput
, e art. 165,
caput
.
103
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
interesse prejudique o interesse público inerente à atuação da organização. Para a
obtenção da certificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), é preciso prever estatutariamente que a organização adota
“práticas de gestão administrativa necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de
forma individual ou coletiva, de benefícios e vantagens pessoais, em decorrência da
participação no respectivo processo decisório”.
156
O decreto regulamentador desta
certificação estabelece ainda que o caráter “pessoal” do benefício ou vantagem
corresponde àquele obtido pelos dirigentes da organização e seus cônjuges,
companheiros e parentes colaterais ou afins até o terceiro grau e/ou pelas pessoas
jurídicas controladas por ou com participação superior a dez por cento de algum
destes indivíduos.
157
Adicionalmente, a certificação como OSCIP exige previsão estatutária de
que a organização observa, entre outros, os princípios da impessoalidade e da
moralidade,
158
os quais excluem a possibilidade de benefícios pessoais como
objetivos de atuação.
159
A observância de tais princípios é exigida também das
Organizações Sociais (OSs) para a elaboração do contrato de gestão.
160
Para as organizações registradas no Conselho Nacional da Assistência
Social (CNAS) e para as que detém o Certificado de Entidade Beneficente de
Assistência Social (CEAS), é obrigatório prever estatutariamente que seus
diretores, conselheiros, sócios, instituidores, benfeitores ou equivalentes não
156
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II.
157
Cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
158
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
159
Pode-se depreender esta interpretação a partir dos entendimentos de Ferrarezi e Rezende (2001), para quem
o princípio da impessoalidade corresponde ao “ato centrado na busca do bem público e não no benefício
individual ou personalizado” e o da moralidade ao “ato que […] obedece valores éticos socialmente adotados”
(FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 61), e de Szazi (2003), segundo o qual o princípio da impessoalidade
significa que “o ato administrativo não deve ser editado nem elaborado tendo por objetivo beneficiar a pessoa
de alguém” e o da moralidade “também conhecido como ‘princípio da probidade administrativa’, […] trata […]
da moral jurídica, assim entendida como o conjunto de regras de condutas tiradas da disciplina interior da
organização” (SZAZI, 2003, p. 102).
160
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
,
caput
.
104
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
percebem vantagens ou benefícios, direta ou indiretamente, em razão das
competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas.
161
Pode-se entender que este tipo de restrição também se aplica
implicitamente às organizações declaradas como Utilidade Pública Federal (UPF),
em virtude de a concessão desta certificação ser condicionada ao requisito de “servir
desinteressadamente à coletividade”,
162
o que deve pressupor a não-prevalência de
outros interesses em sua atuação.
Vale questionar, em todo caso, se referências meramente implícitas
alcançam a mesma serventia de dispositivos expressos, visto que estes claramente
estipulam o modo de cumprimento da norma, enquanto aquelas dão margem a
ampla interpretação para tanto.
IV.1.4. PATRIMÔNIO
Este critério visa apurar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos que especificamente protejam o patrimônio das organizações do espaço
público não-estatal. As questões específicas que orientaram este exame são:
9. Há dispositivos legais que proíbam que as receitas, lucros ou
patrimônio sejam distribuídas a fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionários ou doadores vinculados às
OEPNEs?
10. Há dispositivos legais que exijam que o patrimônio das OEPNEs
seja transferido a outra organização similar, em caso de
dissolução, ou, se aplicável, perda da certificação?
11. Há dispositivos legais que proíbam que fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionários ou doadores vinculados às
OEPNEs detenham direitos ou interesses patrimoniais sobre os
ativos da organização?
161
Cf. Resoluções CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, III, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, “d”, respectivamente.
162
Cf. Lei n
o
91/35, art. 1
o
, II.
105
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Conforme elucidado a seguir, todas as certificações proíbem a distribuição
de lucros e similares; quase todas também proíbem a remuneração de dirigentes e,
em caso de dissolução, ou, em alguns casos, perda da certificação, exigem a
destinação do patrimônio da organização a outra semelhante, o que também impede
a detenção de direitos ou interesses patrimoniais sobre os ativos da organização.
Para associações e fundações, também é proibida a distribuição de lucros,
mas a remuneração de dirigentes se torna obrigatória apenas por exigência da
legislação tributária. Para estas organizações, aliás, também é possível não destinar
o patrimônio da organização a outra semelhante em caso de dissolução, desde que
satisfeitas determinadas circunstâncias, e permitir a detenção de direitos ou
interesses patrimoniais sobre os ativos da organização.
Exceto pelo aspecto de remuneração de dirigentes, tais restrições estão
presentes em todos os relatórios estrangeiros examinados. O caso brasileiro se
assemelha ao de países de direito romano-germânico, em que apenas organizações
com
status
de benefício púbico são proibidas de distribuir lucros ou similares e
obrigadas a transferir o patrimônio para outra organização similar em caso de
dissolução, diferentemente dos países de
common law
, em que estas restrições são
vinculadas às formas jurídicas adotadas.
9. Há dispositivos legais que proíbam que as receitas, lucros
ou patrimônio sejam distribuídas a fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionários ou doadores
vinculados às OEPNEs?
A apreciação específica desta questão abrange tanto a proibição de
distribuição de lucros e similares quanto a de não remunerar dirigentes; a destinação
do patrimônio em caso de dissolução da organização é tratada na próxima questão.
106
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
O ordenamento jurídico brasileiro contém dispositivos a respeito de ambas
as restrições, especialmente no que se refere às certificações apontadas acima no
item IV.1.1., mas também relativas a organizações sem fins lucrativos em geral.
A declaração de uma organização como Utilidade Pública Federal
(UPF) pressupõe que os cargos de sua diretoria ou conselhos não são
remunerados
163
e que a organização não distribui lucros, bonificados ou vantagens a
dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto;
164
tais
requisitos precisam ser comprovados perante o Ministério da Justiça (MJ), não
necessariamente com previsões estatutárias.
Já o registro no Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS)
requer disposição expressa no estatuto social da organização a respeito de não
distribuir resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcela do seu
patrimônio, sob nenhuma forma.
165
Tanto esta certificação quanto a obtenção do
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS) exigem
que o estatuto social da organização determine que a mesma aplica seus recursos e
eventual resultado operacional integralmente no território nacional e na manutenção
e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais.
166
Outra exigência é de não
conferir a seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores, benfeitores ou
equivalentes remuneração, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou título, em
razão das competências que lhes sejam atribuídas.
167
A segunda certificação acima
também estipula que as subvenções e doações recebidas sejam aplicadas nas
finalidades a que estejam vinculadas.
168
163
Cf. Lei n
o
91/35, art. 1
o
, “c”, e Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, “d”.
164
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, “d”.
165
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, II. Note-se que isto não é mais expressamente exigido para o CEAS, por
força da Resolução CNAS n
o
02/01, mas permanece a obrigação em virtude de o registro no CNAS ser
pré-requisito para a obtenção do CEAS.
166
Cf. Resoluções CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, I, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, “a”, respectivamente.
167
Cf. Resoluções CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, III, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, “d”, respectivamente.
168
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V. Note-se que isto não é mais uma exigência estatutária, por força da
Resolução CNAS n
o
02/01.
107
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
A certificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), por sua vez, exige optar entre remunerar ou não os dirigentes
que atuem efetivamente na gestão executiva da organização.
169
Esta previsão
corresponde a uma bem-vinda inovação na certificação das organizações do espaço
público não-estatal, em comparação com as demais certificações, pois “reconhecer o
direito à remuneração dos dirigentes […] favorece a profissionalização do quadro
funcional das entidades, na direção da gestão social estratégica” (FERRAREZI e
REZENDE, 2001, p. 32). Note-se, porém, que a possibilidade de participação de
servidores públicos no conselho da organização é condicionada à proibição de
perceberem remuneração ou subsídio, a qualquer título.
170
Permanece, em todo caso, o pré-requisito de OSCIPs não distribuírem,
entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos,
bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, que devem ser
integralmente aplicados na consecução do respectivo objeto social.
171
Pode-se
interpretar que tal proibição também é amparada pela já mencionada
obrigatoriedade de adotar práticas de gestão administrativa para coibir a obtenção
de benefícios e vantagens pessoais em decorrência da participação em processos
decisórios,
172
uma vez que a distribuição de lucros e similares corresponde a um
benefício pessoal.
Por fim, a certificação como Organização Social (OS) requer previsão
no estatuto social sobre finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de
investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias
atividades,
173
e sobre a proibição de distribuição de bens ou de parcela do
169
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VI.
170
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, § único.
171
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 1
o
, § 1
o
. Ressalte-se que tal dispositivo estabelece essas condições como a própria
definição de pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos para os fins desta lei.
172
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II, e Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
173
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “b”.
108
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
patrimônio líquido em qualquer hipótese.
174
Os membros de seu Conselho de
Administração não devem receber remuneração por esta atribuição.
175
Percebe-se que é comum a todas as certificações a proibição de
distribuição de lucros e similares e que a remuneração de dirigentes também é
vedada a todas as qualificações com exceção das OSCIPs. O primeiro caso
corresponde a um entendimento pacífico de que o patrimônio das organizações do
espaço público não-estatal deve necessariamente ser destinado às finalidades de
interesse público a que se dedicam. Tal proibição visa, portanto, assim, assegurar a
responsabilidade das organizações e de seus dirigentes pelo uso de seus recursos.
Já o segundo envolve alguma divergência: de um lado, a remuneração de
dirigentes se confunde com a já mencionada obtenção de benefícios pessoais e é
proibida; de outro, é considerada parte do custo operacional da organização, sem
corresponder, por si, a uma vantagem pessoal, de modo que é permitida, sem ser
obrigatória.
Com relação a pessoas jurídicas não-lucrativas em geral, o Código Civil
apenas determina que uma associação se constitui pela união de pessoas para “fins
não econômicos”
176
e que uma fundação somente pode ser constituída para “fins
religiosos, morais, culturais ou de assistência”,
177
sendo que não há definição para a
forma jurídica de organizações religiosas. A partir disto, deduz-se que associações e
fundações correspondem a organizações sem fins lucrativos. Entretanto, afora a
citada disposição referente às OSCIPs,
178
as únicas definições de finalidade
não-lucrativa são encontradas na legislação tributária, pela qual considera-se
organização sem fins lucrativos “a que não apresente
superavit
em suas contas ou,
caso o apresente em determinado exercício, destine o resultado, integralmente, à
174
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “h”.
175
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, VII.
176
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 53,
caput
.
177
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 62, § único.
178
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 1
o
, § 1
o
, que define “pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos” para os
fins dessa lei.
109
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
manutenção e ao desenvolvimento dos seus objetivos sociais”.
179
Daí decorre,
necessariamente, a proibição de distribuição de lucros ou similares. A proibição de
remuneração de dirigentes tem o mesmo fundamento tributário, posto que é
condição para a isenção fiscal.
180
10. Há dispositivos legais que exijam que o patrimônio das
OEPNEs seja transferido a outra organização similar, em
caso de dissolução, ou, se aplicável, perda da certificação?
Conforme já apontado no item IV.1.3., todas as pessoas jurídicas devem
dispor estatutariamente acerca do destino do patrimônio em caso de dissolução.
181
Em caso de dissolução das associações, é obrigatório destinar o
remanescente do patrimônio liquido à entidade de fins não econômicos designada no
estatuto, ou, omisso este, por deliberação dos associados, a instituição municipal,
estadual ou federal, de fins idênticos ou semelhantes. Cumpre ressalvar, porém, que
antes de tal destinação, é preciso deduzir eventuais quotas ou frações ideais do
patrimônio de que sejam titulares os associados ou seus herdeiros, e é permitido
restituir aos associados as contribuições que tenham feito ao patrimônio da
organização, desde que disposto no estatuto ou deliberado pelos associados.
182
A dissolução de fundações também requer que seu patrimônio seja
incorporado em outra fundação, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou
semelhante, desde que não haja disposição em contrário no estatuto social.
183
179
Cf. Regulamento do Imposto de Renda, Decreto n
o
3.000/99, art. 170
o
, § 2
o
, e art. 174,
caput
e § 3
o
, e
Lei n
o
9.532/97, art. 12, § 2
o
, “a”, § 3
o
e art. 15,
caput
e § 3
o
.
180
Cf. Regulamento do Imposto de Renda, Decreto n
o
3.000/99, art. 170
o
, § 3
o
, “a”, e Lei n
o
9.532/97, art. 12,
§ 2
o
, “a”, § 3
o
e art. 15,
caput
e § 3
o
. Note-se, em todo caso, que o art. 34 da Lei n
o
10.637/02 esclarece que
tal proibição não alcança a hipótese de remuneração de dirigentes por OSCIPs e OSs.
181
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, VI.
182
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 61,
caput
e § 1
o
.
183
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
110
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Depreende-se, portanto, que há plena possibilidade de o patrimônio da
organização não ser destinado a outra semelhante em caso de dissolução. No caso
das fundações, basta que o estatuto disponha diversamente. Para as associações, é
preciso que o patrimônio seja composto por contribuições dos associados. Com
relação a organizações religiosas, ainda não há previsão legal a respeito, mas
pode-se presumir que a possibilidade seja igual ou maior, haja vista a liberdade que
é dada para sua criação, organização, estruturação interna e funcionamento.
184
Conforme exposto a seguir, o contrário ocorre com quase todas as
certificações apontadas acima, com exceção das organizações declaradas de
Utilidade Pública Federal (UPF), a respeito das quais não há previsão expressa.
Para organizações registradas no Conselho Nacional da Assistência
Social (CNAS) e para as detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de
Assistência Social (CEAS), é obrigatório prever estatutariamente que destinarão o
eventual patrimônio remanescente a entidade congênere registrada no CNAS ou a
entidade pública em caso de dissolução ou extinção.
185
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs)
devem igualmente dispor em seus estatutos que o patrimônio líquido será transferido
a outra OSCIP em caso de dissolução;
186
devem dispor, ademais, que em caso de
perda da certificação, o respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido com
recursos públicos durante o período em que perdurou a qualificação, será transferido
a outra OSCIP.
187
Do mesmo modo, as Organizações Sociais (OSs) devem dispor
estatutariamente que, em caso de extinção ou desqualificação, o patrimônio, legados
ou doações que lhe foram destinados, bem como excedentes financeiros decorrentes
de suas atividades, serão integralmente incorporados ao patrimônio de outra OS ou
184
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 44, § 1
o
.
185
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, IV, no primeiro caso, e Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, IX, e Resolução
CNAS n
o
177/00, art. 3
o
, V, “e”, no segundo.
186
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, IV.
187
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, V.
111
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na
proporção dos recursos e bens por estes alocados.
188
Há previsão legal de que a
desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à
utilização da OS.
189
Ou seja, uma vez reconhecido o caráter público da atuação de uma
organização, por meio de certificação que não UPF, torna-se obrigatória a destinação
de seu patrimônio a outra organização similar em caso de dissolução ou extinção, ou,
para OSCIPs e OSs, desqualificação.
11. Há dispositivos legais que proíbam que fundadores,
membros, dirigentes, conselheiros, funcionários ou doadores
vinculados às OEPNEs detenham direitos ou interesses
patrimoniais sobre os ativos da organização?
Pelo teor da questão anterior, percebe-se que é possível vincular ativos de
uma organização sem fins lucrativos a direitos patrimoniais de seus associados ou
instituidores, que podem efetivá-los no momento da dissolução da organização.
Conforme exposto, em caso de dissolução de uma associação, os
associados ou seus herdeiros têm direito a reaver eventuais quotas ou frações ideais
do patrimônio de que sejam titulares, sendo possível que associados recebam em
restituição as contribuições que tenham feito ao patrimônio da organização.
190
Do
mesmo modo, o estatuto de uma fundação pode dispor que o patrimônio não será
incorporado ao de outra fundação, o que permite que o mesmo seja restituído aos
seus instituidores.
191
Não há disposição legal a respeito disto no que se refere às
organizações religiosas, mas pode-se presumir que exista a possibilidade, em virtude
188
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “i”.
189
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16, § 2
o
. Este dispositivo sugere que, em caso de desqualificação e não extinção, não
é permitido destinar o patrimônio a outra OS, apesar de esta possibilidade ser dedutível a partir do disposto
no art. 2
o
, I, “i” desta lei.
190
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 61,
caput
e § 1
o
.
191
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
112
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
da liberdade que é concedida à sua criação, organização, estruturação interna e
funcionamento.
Com relação às certificações apontadas acima, a única disposição expressa
encontrada a respeito desta questão prevê que as organizações que detém o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS) não podem
constituir patrimônio de indivíduo ou de sociedade sem caráter beneficente de
assistência social;
192
cabe ressalvar, porém, que esta vedação pode ser interpretada
como correspondendo apenas à pessoa jurídica em si, sem abranger seu patrimônio.
Há previsão também de que tais organizações devem aplicar as subvenções e
doações recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas,
193
mas este dispositivo
tampouco exclui a possibilidade de que alguma doação reverta posteriormente para
o doador.
De todo modo, a proibição de que fundadores, membros, dirigentes,
conselheiros, funcionários ou doadores detenham direitos ou interesses patrimoniais
sobre os ativos da organização está amparada pela obrigatoriedade de destinação do
patrimônio a outra organização similar em caso de extinção ou desqualificação. Isto
é aplicável às organizações registradas no Conselho Nacional da Assistência
Social (CNAS), às detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de
Assistência Social (CEAS), às Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs) e às Organizações Sociais (OSs). Como já exposto, apenas
não há previsão expressa a respeito disto no caso de organizações declaradas de
Utilidade Pública Federal (UPF).
192
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, X.
193
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V.
113
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IV.1.5. ACESSO A RECURSOS PÚBLICOS
Este critério busca apreciar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos procedimentais, contratuais e de transparência para o acesso a e uso de
recursos públicos por organizações do espaço público não-estatal. A questão
específica que orientou esta análise é a seguinte:
12. Há dispositivos legais que estabeleçam mecanismos
procedimentais e contratuais para o uso de recursos públicos
por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicização?
Apesar de o acesso a recursos públicos corresponder tanto a repasses
diretos quanto a benefícios fiscais, o segundo caso abrange modalidades de
imunidades, isenções e incentivos fiscais, regidos por uma infindável abundância de
normas, oriundas das três esferas de governo, bem como as que emanam da
Constituição Federal de 1988. Exceto pelas obrigações de prestação de contas
decorrentes dos incentivos fiscais aplicáveis às certificações de Utilidade Pública
Federal (UPF) e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP),
apresentadas em IV.1.2. FISCALIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS, o escopo desta
dissertação não comporta examinar pormenorizadamente as diversas hipóteses de
benefícios fiscais aplicáveis às organizações do espaço público não-estatal.
Conforme examinado a seguir, há diversos dispositivos que favorecem a
accountability
das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e
das Organizações Sociais (OSs) com relação ao uso de recursos públicos. Para as
demais organizações do espaço público não-estatal, existe amparo constitucional que
determina a obrigatoriedade de prestação de contas. Em alguns casos, há
obrigatoriedade de publicação resumida dos instrumentos firmados entre órgãos
públicos e organizações privadas.
Nos relatórios estrangeiros examinados, há diversas disposições a respeito
dos requisitos para a concessão de isenções e incentivos fiscais, e uma com relação
à obtenção de financiamentos governamentais, mas nenhuma menção específica às
obrigatoriedades decorrentes.
114
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
12. Há dispositivos legais que estabeleçam mecanismos
procedimentais e contratuais para o uso de recursos públicos
por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicização?
A tutela dos recursos públicos utilizados por organizações do espaço
público não-estatal tem seu principal fundamento na Constituição Federal de 1988,
que determina que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos”.
194
Esta obrigação existe não apenas perante o órgão que repassar
a verba mas também ao respectivo Tribunal de Contas (DI PIETRO,
1999, p. 182).
195
Em se tratando de recursos no âmbito da União, aliás, há previsão
expressa da obrigatoriedade de comprovar não apenas seu “bom e regular emprego”
mas também os resultados alcançados.
196
Segundo Szazi (2003, p. 102-103), há diversas modalidades de
formalização da transferência de recursos públicos para organizações privadas sem
fins lucrativos, dentre as quais cita as seguintes:
197
(i) contrato administrativo: instrumento jurídico para estipular
obrigações recíprocas entre órgãos da administração pública e
particulares com interesses opostos;
198
(ii) convênio, acordo ou ajuste: instrumento jurídico para
execução de serviços de interesse recíproco de órgãos da
administração federal e outras entidades públicas ou privadas,
sob regime de mútua cooperação;
199
194
Cf. CF/88, art. 70, § único.
195
Note-se que tal prestação de contas pelo uso de recursos públicos também constitui um mecanismo
institucional de controle das ONGs, segundo afirma Sérgio Haddad no supracitado depoimento à CPI das
ONGs (ABONG, 2003b).
196
Cf. Decreto n
o
93.872/86, art. 66,
caput
.
197
Outras modalidades de relações contratuais ou similares entre a administração pública e organizações
privadas incluem concessões, permissões e autorizações (DI PIETRO, 1999).
198
Cf. Lei n
o
8.666/93, art. 2
o
, § único e Decreto n
o
93.872/86, art. 48, § 1
o
.
199
Cf. Decreto n
o
93.872/86, art. 48,
caput
, e Instrução Normativa STN n
o
1/97, art. 1
o
, § 1
o
, I.
115
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
(iii) termo de parceria: instrumento firmado entre o poder público
e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP),
destinado à formação de vínculo de cooperação para o fomento
e a execução das atividades de interesse público previstas na
lei;
200
(iv) contrato de gestão: instrumento jurídico firmado entre o
poder público e entidade da administração indireta
201
ou
Organização Social (OS), com vistas, neste caso, à formação de
parceria para fomento e execução de atividades de ensino,
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde;
202
(v) auxílio: transferências de capital derivados diretamente da Lei
do Orçamento a entidades de direito publico ou privado, sem
finalidade lucrativa, independentemente de contraprestação
direta em bens ou serviços;
203
(vi) contribuição: transferência de capital concedida em virtude
de lei especial, também a entidades de direito publico ou
privado, sem finalidade lucrativa, destinada a atender a ônus ou
encargo assumido pela União, independentemente de
contraprestação direta em bens ou serviços;
204
e
(vii) subvenção social: transferência corrente destinada a cobrir
despesas de custeio, concedidas, independentemente de
legislação especial ou contraprestação direta em bens ou
serviços, a entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos,
200
Cf. Lei n
o
9.790/99, arts. 3
o
, 9
o
e 10,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
, incisos I a VI; e Decreto n
o
3.100/99, art. 8
o
,
caput
e
§ único.
201
Cf. CF/88, art. 37, § 8
o
,
caput
e incisos I a III. Segundo Di Pietro (1999), “contratos desse tipo também
poderão ser celebrados no âmbito da própria Administração direta, entre dirigentes de órgãos integrantes da
mesma pessoa jurídica” (DI PIETRO, 1999, p. 192).
202
Cf. Lei n
o
9.637/98, arts. 1
o
e 5
o
.
203
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12,
caput
e § 6
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 63,
caput
e § 1
o
, e Instrução Normativa
STN n
o
1/97, art. 1
o
, § 1
o
, VII. Vale ressalvar que esta última norma impropriamente especifica que o auxílio
se destina a atender a ônus ou encargo assumido pela União (SZAZI, 2003, p. 103).
204
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12,
caput
e § 6
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 63,
caput
e § 2
o
, e Instrução Normativa
STN n
o
1/97, art. 1
o
, § 1
o
, VI.
116
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
visando à prestação dos serviços essenciais de assistência
social, médica e educacional.
205
Algumas das modalidades ― auxílio, contribuição e subvenção ―
independem de contraprestação de bens ou serviços, enquanto o restante
necessariamente a envolve. Vale ressaltar que duas delas tratam especificamente de
relações firmadas entre o poder público e organizações que detém certificações já
apresentadas acima no item IV.1.1.: o termo de parceria, que se aplica
exclusivamente a OSCIPs, e o contrato de gestão, que pode se aplicar a OSs e a
outras organizações. Nenhuma outra modalidade exige a certificação da organização,
mas a eficácia dos contratos e convênios fica condicionada à publicação do
respectivo extrato.
206
Não obstante a indiscutível relevância de aprofundar o conhecimento a
respeito de todas as modalidades acima, tal tarefa exigiria exame minucioso de um
substancial volume de normas que não se aplicam somente às organizações do
espaço público não-estatal, mas também às relações de órgãos públicos entre si,
com entidades da administração indireta e com sociedades privadas com fins
lucrativos, o que escapa aos objetivos do trabalho. Na apreciação da presente
questão, esta pesquisa enfatiza, conforme já exposto, a regulação que se aplica
especificamente às certificações que reconhecem seu caráter público da atuação de
organizações privadas; o aprofundamento das demais normas fica reservado a
pesquisas a serem futuramente desenvolvidas.
207
A regulação específica do termo de parceria contém diversos
dispositivos que visam assegurar a
accountability
da Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público (OSCIP) e a prevalência do interesse público na relação. Tais
dispositivos se aplicam inclusive previamente à celebração do instrumento, ao exigir
205
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12,
caput
e §§ 2
o
e 3
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 59 e 60,
caput
e § 1
o
, e Instrução
Normativa STN n
o
1/97, art. 1
o
, § 1
o
, VIII. Vale apontar que existe também a subvenção econômica,
destinada a organizações com fins lucrativos.
206
Cf. Lei n
o
8.666/93, art. 61, § 2
o
, e Instrução Normativa STN n
o
1/97, art. 17,
caput
.
207
Não foi encontrada nenhuma norma que regulamente o uso de recursos públicos sob a ótica das formas
jurídicas adotadas pelas organizações do espaço público não-estatal.
117
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
que seja precedida de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas
correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo.
208
Além
disso, o decreto regulamentador desta certificação prevê que a escolha da
organização poderá ser feita por meio de publicação de edital de concursos de
projetos. Neste caso, a comissão julgadora do concurso deverá ser composta, no
mínimo, por um membro do Poder Executivo, um especialista no tema e um membro
dos correspondentes Conselhos de Políticas Públicas, quando houver.
209
O termo de parceria deverá conter, entre outras, cláusulas que obriguem
a OSCIP a apresentar ao poder público, ao término de cada exercício, relatório sobre
a execução, comparando as metas propostas com os resultados alcançados,
acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente
realizados,
210
como já exposto no item IV.1.2., e que determinem a publicação, na
imprensa oficial cabível, tanto do extrato do termo de parceria quanto do
demonstrativo da sua execução física e financeira.
211
O termo de parceria também deverá prever os critérios objetivos de
avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado.
212
Posteriormente, os resultados alcançados serão analisados por comissão de
avaliação, a ser composta de comum acordo por dois membros do respectivo Poder
Executivo, um da OSCIP e um indicado pelo correspondente Conselho de Política
Pública, quando houver.
213
A execução do objeto do termo de parceria será acompanhada e
fiscalizada por órgão do poder público da área de atuação correspondente à
atividade fomentada e pelos correspondentes Conselhos de Políticas Públicas,
214
e
208
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
.
209
Cf. Decreto n
o
3.100/99, arts. 23 a 31.
210
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 12, incisos I a IV, e art. 18.
211
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 2
o
, VI, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10, § 4
o
, e art. 18.
212
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 2
o
, III.
213
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e § único.
214
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
118
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
monitorada pela comissão de avaliação.
215
A OSCIP deverá publicar regulamento
próprio com os procedimentos para compras e contratação de obras e serviços com
emprego de recursos provenientes do poder público,
216
além de prestar contas da
execução do termo de parceria,
217
com o citado relatório comparativo entre metas e
resultados, demonstrativo financeiro e parecer de auditoria independente, caso o
montante isolado ou agregado de recursos seja igual ou superior a
R$ 600.000,00,
218
tudo acompanhado do referido extrato de execução física e
financeira.
Vale recordar que se aplicam, ainda, as obrigatoriedades da OSCIP,
previstas inclusive estatutariamente, de dar publicidade, por qualquer meio eficaz, ao
relatório de atividades e às demonstrações financeiras, entre outros documentos, no
encerramento de cada exercício fiscal,
219
e de transferir a outra OSCIP, caso perca
esta certificação, o acervo patrimonial disponível, adquirido com recursos públicos
durante o período em que perdurou a certificação.
220
A regulação do contrato de gestão celebrado com Organização Social
(OS) também contém dispositivos que visam garantir a
accountability
da OS e a
predominância do interesse público. O contrato de gestão deve ser aprovado pelo
Conselho de Administração da OS,
221
do qual participam, entre outros, membros
natos representantes do poder público e de entidades da sociedade civil, e membros
de notória capacidade profissional e idoneidade moral.
222
Depois, o contrato é
215
Cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 20, § único.
216
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 14, e Decreto n
o
3.100/99, art. 21.
217
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “d”, e art. 10, § 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
, e
art. 12,
caput
e incisos I a IV.
218
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “c”, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, § 2
o
, VII, e art. 12, III. Não é especificado
se o relatório de auditoria deverá ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstrações financeiras.
219
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, “b”.
220
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, V.
221
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 4
o
, II.
222
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “d”, e art. 3
o
, inciso I, alíneas “a” a “e”, e incisos II a VIII.
119
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
submetido ao ministro de Estado ou autoridade supervisora da área correspondente
à atividade fomentada.
223
A elaboração do contrato de gestão deve observar os princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade,
224
A OS
deverá publicar regulamento próprio com os procedimentos para compras e
contratação de obras e serviços com emprego de recursos provenientes do poder
público.
225
A OS também é compelida a dispor estatutariamente sobre a
obrigatoriedade de publicar todos os anos, no Diário Oficial da União, os relatórios
financeiros e o relatório de execução do contrato de gestão.
226
Tais relatórios,
comparando as metas propostas com os resultados alcançados, poderão ser
apresentados ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme
recomende o interesse público,
227
visto que a execução do contrato de gestão é
fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à
atividade fomentada.
228
O contrato de gestão também deverá prever expressamente os critérios
objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade.
229
Os resultados devem ser analisados periodicamente
por comissão de avaliação indicada pela autoridade supervisora, composta por
especialistas de notória capacidade e adequada qualificação.
230
Além destas modalidades contratuais, a regulação específica das demais
certificações, tal como apresentadas no item IV.1.1., também estipula determinadas
223
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 6
o
, § único.
224
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
,
caput
.
225
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 17.
226
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “f”.
227
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, § 1
o
.
228
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
,
caput
.
229
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, I.
230
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, §§ 2
o
e 3
o
.
120
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
obrigações referentes ao acesso a recursos públicos. Organizações declaradas de
Utilidade Pública Federal (UPF) se obrigam a publicar, anualmente, a
demonstração da receita e despesa realizadas no período anterior, desde que
contemplada com subvenção por parte da União.
231
Organizações que detém o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS) devem
aplicar as subvenções e doações recebidas nas finalidades a que estejam
vinculadas
232
e apresentar cópia do balanço patrimonial, demonstrações financeiras
e notas explicativas.
233
Apenas não há qualquer previsão expressa a respeito no que
se refere às organizações registradas no Conselho Nacional da Assistência
Social (CNAS).
Depreende-se que o uso de recursos públicos por organizações
certificadas como OSCIP e OS é assegurado por diversos dispositivos legais e
mecanismos procedimentais que favorecem sua
accountability
perante o Estado e a
sociedade como um todo. Com relação às demais certificações, apenas as
organizações declaradas de UPF têm obrigatoriedade expressa de publicar suas
demonstrações financeiras. Quanto ao restante das organizações e seu acesso a e
uso de recursos públicos, existe o amparo geral apontado no início desta questão,
bem como a obrigatoriedade de publicação resumida dos contratos e convênios para
que tenham eficácia, entre outros mecanismos previstos na correspondente
legislação.
234
231
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, “g”.
232
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V.
233
Cf. Resolução CNAS n
o
188/05, art. 6
o
.
234
Cf. Lei n
o
8.666/93 e Instrução Normativa STN n
o
1/97.
121
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IV.1.6. TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE
Este critério tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurídico brasileiro
prevê mecanismos que asseguram a transparência e a publicização da atuação de
organizações do espaço público não-estatal. As questões específicas que orientaram
esta apreciação são:
13. Há dispositivos legais que exijam que informações sobre
governança, atividades e finanças das OEPNEs sejam
publicadas ou disponibilizadas ao público?
14. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham
transparência e processos abertos na tomada de decisões, na
execução de atividades e/ou na prestação de contas?
Conforme apontado a seguir, apenas a certificação como Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) garante o livre acesso às
informações da organização. Outras garantias também estão previstas em caso de
acesso a e uso de recursos públicos por organizações do espaço público não-estatal,
fato que reflete a considerável precariedade do ordenamento jurídico em assegurar a
transparência destas organizações e a disponibilidade de suas informações ao
público.
Tal precariedade parece existir também nos países examinados em III.3.:
afora os citados requisitos de registro, que não mencionam a publicização de
informações, nenhum dos relatórios traz elementos específicos sobre transparência.
13. Há dispositivos legais que exijam que informações sobre
governança, atividades e finanças das OEPNEs sejam
publicadas ou disponibilizadas ao público?
A publicização de informações referentes ao uso de recursos públicos já
foi contemplada pelo item IV.1.5., de modo que esta questão se aterá tão-somente
122
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
às demais obrigações das organizações do espaço público não-estatal no que se
refere a transparência e publicidade.
O dispositivo encontrado que mais expressamente garante a publicização
de informações trata das Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs), estabelecendo que todas as informações pertinentes a elas são
de livre acesso público, mediante requerimento.
235
Tais organizações devem prever
estatutariamente que observam o princípio da publicidade
236
e que, no
encerramento de cada exercício fiscal, darão publicidade, por qualquer meio eficaz,
ao relatório de atividades, às demonstrações financeiras, e às certidões negativas de
débitos junto ao Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), colocando-os à disposição para exame de
qualquer cidadão.
237
No caso de celebração de termo de parceria, existem diversas
obrigações de publicização de informações, conforme exposto na questão anterior.
Para organizações que detém o Certificado de Entidade Beneficente
de Assistência Social (CEAS), como já informado no item IV.1.2., é obrigatório
afixar placa indicativa, em local visível, em que conste que a organização possui tal
certificação,
238
mas não há previsão expressa da obrigatoriedade de disponibilizar
outras informações. Para organizações declaradas de Utilidade Pública Federal
(UPF) e ou qualificadas como Organizações Sociais (OSs), há previsões
específicas aplicáveis em caso de acesso a recursos públicos, como exposto na
questão anterior. Não há qualquer previsão expressa, neste caso, a respeito de
organizações registradas no Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS).
Deste modo, percebe-se que, afora os casos de acesso a recursos
públicos, apenas a certificação como OSCIP assegura o livre acesso às informações
235
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 17.
236
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I. Segundo Ferrarezi e Rezende (2001), isto se traduz no “ato anunciado,
publicado, visível, transparente para toda a sociedade” (FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 61, ênfases
nossas); Szazi (2003), ao elucidar os princípios constitucionalmente estabelecidos da Administração pública,
esclarece que “todo ato administrativo deve ser público […] É representado pela necessária publicação de
extrato dos atos nos diários oficiais” (SZAZI, 2003, p. 102).
237
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, “b”.
238
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 8
o
-A e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 13.
123
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
referentes à organização. Para as demais certificações, não há dispositivos que
explicitamente garantem que tais informações sejam disponibilizadas ao público. Esta
situação demonstra grande deficiência da legislação brasileira no tocante ao acesso a
informações relativas a tais organizações perante a sociedade como um todo.
14. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham
transparência e processos abertos na tomada de decisões,
na execução de atividades e/ou na prestação de contas?
Além das parcas obrigações de publicização de informações já expostas na
questão anterior, o ordenamento jurídico brasileiro prevê algumas circunstâncias em
que as organizações do espaço público não-estatal devem adotar processos mais
transparentes e abertos para tomar decisões, executar atividades ou prestar contas.
No caso das Organizações Sociais (OSs), é obrigatória a participação,
no órgão colegiado de deliberação superior, ou seja, no Conselho de Administração,
de membros natos representantes do poder público e de entidades da sociedade
civil, definidos no estatuto, os quais devem, em conjunto, compor mais de cinqüenta
por cento do Conselho, bem como de pessoas de notória capacidade profissional e
idoneidade moral, entre outros.
239
O dirigente máximo da organização deve
participar das reuniões do Conselho, ainda que sem direito a voto.
240
No que refere
à celebração de contrato de gestão, conforme exposto no item
IV.1.5., a OS também
é obrigada a prever em seu estatuto, como condição para a certificação, a
obrigatoriedade de publicar os relatórios financeiros e o relatório de execução do
contrato de gestão.
241
239
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “d”, e art. 3
o
, inciso I, alíneas “a” a “e” e inciso III.
240
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, V.
241
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “f”.
124
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
As demais obrigações encontradas a respeito desta questão também já
foram expostas no item IV.1.5.:
(i) para Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs), a execução do termo de parceria será
fiscalizada por órgão do poder público e pelos Conselhos de
Políticas Públicas cabíveis,
242
bem como monitorada por
comissão de avaliação composta de comum acordo por dois
membros do respectivo Poder Executivo, um da OSCIP e um
indicado pelo correspondente Conselho de Política Pública, se
houver,
243
sendo obrigatório realizar auditoria independente
caso o montante isolado ou agregado de recursos seja igual ou
superior a R$ 600.000,00;
244
e
(ii) para organizações declaradas de Utilidade Pública Federal
(UPF), em caso de subvenção por parte da União, é obrigatório
publicar a demonstração da receita e despesa realizadas no
período anterior.
245
Não foram encontrados dispositivos que tratem de transparência ou
processos abertos para tomada de decisões, execução de atividades ou prestação de
contas com relação a organizações registradas no Conselho Nacional da
Assistência Social (CNAS) e organizações que detém o Certificado de Entidade
Beneficente de Assistência Social (CEAS).
No que se refere às formas jurídicas abrangidas por este estudo, cabe
recordar o dever do Ministério Público de cada Estado de velar pelas fundações ali
situadas,
246
conforme apontado no item IV.1.2., de modo que tais organizações são
obrigadas a prestar contas aos referidos órgãos segundo as normas de fiscalização e
prestação de contas por eles instituídas. Há, portanto, possibilidade de se requerer
242
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
243
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e § único.
244
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, “c”, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, § 2
o
, VII, e art. 12, III. Não é especificado
se o relatório de auditoria deverá ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstrações financeiras.
245
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, “g”.
246
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
125
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
consulta às informações prestadas; entretanto, trata-se novamente de informação
acessível mas não disponível a qualquer cidadão. O acesso às informações relativas
às associações e organizações religiosas é ainda mais intricado, visto que tal
consulta exige conhecer o número e o cartório de registro da organização.
Depreende-se, assim, que são poucos os dispositivos legais que exigem
transparência, e ainda mais raros os que exigem processos abertos, na tomada de
decisões, execução de atividades e prestação de contas das organizações do espaço
público não-estatal. As exceções à regra encontram-se predominantemente nos
casos de acesso a e uso de recursos públicos por tais organizações e nas normas
aplicáveis à certificação de OSCIP, bem como nas normas de composição do
Conselho de Administração das OSs.
IV.1.7. PARTICIPAÇÃO
Este critério visa examinar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos que assegurem a participação de diferentes públicos na tomada de
decisões, na execução e na avaliação de atividades das organizações do espaço
público não-estatal. A questão específica que orientou esta análise é:
15. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem a
participação dos diferentes públicos, empregando métodos
participativos na tomada de decisões, na execução e na
avaliação de atividades?
Conforme apresentado a seguir, a legislação brasileira prevê a
obrigatoriedade de participação de alguns públicos apenas na governança das
Organizações Sociais (OSs) e na celebração, fiscalização e avaliação dos termos
de parceria executados por Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs), o que demonstra a enorme lacuna regulatória do nosso
ordenamento quanto a estes mecanismos de
accountability
de organizações do
espaço público não-estatal.
126
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Esta lacuna aparenta ocorrer também nos países examinados no item
III.3., pois nenhum dos relatórios faz menção à obrigatoriedade de participação de
diferentes públicos na tomada de decisões, na execução e na avaliação de atividades
das organizações.
15. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem
a participação dos diferentes públicos, empregando métodos
participativos na tomada de decisões, na execução e na
avaliação de atividades?
A legislação brasileira estabelece determinadas circunstâncias, sempre
vinculadas a algumas das certificações já apontadas acima no item IV.1.1., em que
se torna obrigatório às organizações do espaço público não-estatal assegurar a
participação de diferentes públicos em distintos aspectos de sua atuação.
Conforme exposto na questão anterior, um dos pré-requisitos para a
certificação como Organização Social (OS) exige que representantes do poder
público e de entidades da sociedade civil, definidos no estatuto, assim como pessoas
de notória capacidade profissional e idoneidade moral, entre outros, sejam membros
de seu Conselho de Administração.
247
Nas reuniões deste Conselho, a participação
do dirigente máximo da organização, ainda que sem direito a voto, também deve ser
assegurada estatutariamente.
248
Já nas Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIPs), a participação de servidores públicos em seu
conselho é permitida, mas não obrigatória.
249
Ainda com relação às OSCIPs, a celebração de termo de parceria com o
poder público implica a obrigatoriedade de participação de alguns públicos em
diversas instâncias, conforme exposto no item IV.1.5. Quando houver Conselhos de
Políticas Públicas correspondentes à área de atuação do objeto do termo de parceria,
247
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, “d”, e art. 3
o
, inciso I, alíneas “a” a “e” e inciso III.
248
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, V.
249
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, § único.
127
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
os mesmos deverão ser consultados previamente à celebração do instrumento,
250
e
acompanharão e fiscalizarão a execução do termo de parceria, em conjunto com o
respectivo órgão do poder público.
251
Os Conselhos devem indicar um membro para
compor, juntamente com outro indicado pela OSCIP e dois indicados pelo órgão do
poder público, a comissão de avaliação dos resultados alcançados pela
organização.
252
No tocante às demais certificações, bem como às formas jurídicas
abrangidas nesta pesquisa, não foram encontrados dispositivos legais que
obrigassem as organizações do espaço público não-estatal a assegurar a participação
de diferentes públicos em sua tomada de decisões, execução e avaliação de
atividades. Nota-se, assim, a precariedade do ordenamento jurídico brasileiro na
previsão de mecanismos de participação como meio de assegurar a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal.
IV.1.8. AVALIAÇÃO
Este critério busca apurar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos que assegurem a avaliação da atuação da organização, por meio de
ferramentas, processos e critérios públicos. A questão específica que orientou este
exame é:
16. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleçam
ferramentas, processos e critérios públicos para avaliação do
desempenho da organização?
Conforme analisado a seguir, são raros os dispositivos que determinem a
avaliação do desempenho das organizações do espaço público não-estatal. Os
dispositivos existentes estão vinculados aos instrumentos jurídicos celebrados por
OSCIPs e OSs com o poder público, e asseguram apenas as dimensões externa e
ascendente das relações de
accountability
destas organizações.
250
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
.
251
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
252
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e § único.
128
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Semelhante escassez ocorre com relação aos países estudados na seção
III.3.: o tema da avaliação é mencionado apenas no relatório da Austrália, em que é
prevista a auto-avaliação anual das organizações com isenção fiscal, mas sem
especificar que públicos são envolvidos neste processo.
16. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs
estabeleçam ferramentas, processos e critérios públicos
para avaliação do desempenho da organização?
As únicas previsões legais expressas encontradas a respeito da
obrigatoriedade de avaliação em organizações do espaço público não-estatal estão
vinculadas ao uso de recursos públicos por organizações com determinadas
certificações, conforme já exposto no item IV.1.5. e em outros tópicos:
(i) no termo de parceria executado por Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ― a qual
deve observar os princípios da economicidade e da eficiência,
entre outros;
253
é obrigatória a previsão dos critérios objetivos
de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante
indicadores de resultado;
254
, e os resultados serão analisados
por comissão de avaliação composta por dois membros do
respectivo Poder Executivo, um da OSCIP e um indicado pelo
correspondente Conselho de Política Pública, quando
houver;
255
e
(ii) no contrato de gestão executado por Organização Social
(OS), também é obrigatória a previsão expressa dos critérios
objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de qualidade e produtividade,
256
e os
resultados devem ser analisados periodicamente por comissão
de avaliação indicada pela autoridade supervisora, composta
253
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
254
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, § 2
o
, III.
255
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, § 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e § único.
256
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, I.
129
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
por especialistas de notória capacidade e adequada
qualificação.
257
Além disto, cabe citar novamente uma previsão, ainda que dúbia, que
talvez ofereça critérios para avaliar a atuação de organizações que detém o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS). A partir do
plano de trabalho a ser apresentado e aprovado pelo Conselho Nacional da
Assistência Social (CNAS), e do relatório de execução do mesmo, presume-se que
seja possível apurar ao menos se a prestação de serviços gratuitos da organização
efetivamente ocorra em caráter “permanente e sem qualquer discriminação de
clientela”.
258
Não foi encontrado nenhum dispositivo referente a esta questão com
relação às formas jurídicas e demais certificações contempladas neste estudo.
Com relação às qualidades de interna, externa, ascendente e descendente
na avaliação do desempenho das organizações, pode-se considerar, no caso do
termo de parceria, que a presença obrigatória de representante do Conselho de
Política Pública na correspondente comissão de avaliação constitui uma relação de
accountability
externa, enquanto a do representante do poder público corresponde
predominantemente a uma relação de responsabilização ascendente. No contrato de
gestão, apenas a segunda dimensão está assegurada na avaliação. Em ambos os
casos, não há definição prévia de critérios de avaliação, mas é prevista a
obrigatoriedade de que tais critérios sejam definidos e publicados.
Depreende-se, assim, que a regulação brasileira aplicável às organizações
do espaço público não-estatal ainda contém poucos dispositivos que assegurem a
avaliação externa e ascendente da atuação das mesmas, e nenhuma que assegure a
avaliação interna ou descendente.
257
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, §§ 2
o
e 3
o
.
258
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, § 1
o
, art. 4
o
,
caput
. A dubiedade referente a esta previsão já foi explicitada
no item IV.1.2. As organizações que detêm o CEAS devem “aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos
vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de
aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não integrantes do ativo imobilizado e de
doações particulares, cujo montante nunca será inferior à isenção de contribuições sociais usufruída” (BRASIL,
1998a, art. 3
o
, VI; cf. Resolução CNAS n
o
177/00, art. 3
o
, VI).
130
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
IV.1.9. OUVIDORIA E SANÇÕES
Este critério visa apreciar se o ordenamento jurídico brasileiro prevê
mecanismos de aplicação de sanções ou intervenções às organizações do espaço
público não-estatal e oportunidades para reparação de eventuais inadequações. As
questões específicas que orientaram esta análise são:
17. Há dispositivos legais que prevejam, além das sanções gerais
aplicáveis às pessoas jurídicas e físicas, sanções especiais à
violação de normas específicas às OEPNEs?
18. Há dispositivos legais que prevejam circunstâncias em que o
Estado pode interferir no funcionamento de uma OEPNE? Tais
interferências estão sujeitas a fiscalização judicial?
19. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleçam
mecanismos pelos quais diferentes públicos podem encaminhar
objeções às decisões e ações da organização e buscar as
correspondentes medidas, se aplicáveis?
Conforme discutido a seguir, a legislação brasileira prevê diversas sanções
aplicáveis a organizações do espaço público não-estatal. Há normas relativas às
certificações apresentadas no item
IV.1.1., bem como normas gerais que abrangem
todo o universo de organizações contempladas por este trabalho. A maior parte delas
prevê direito de qualquer cidadão iniciar os correspondentes processos para
aplicação das medidas cabíveis, inclusive, no caso das fundações, a extinção da
organização. Não foram encontrados, porém, dispositivos que atribuam às
organizações a obrigação de instituírem, elas próprias, mecanismos específicos que
assegurem a possibilidade de buscar medidas de reparação ou punição de
determinados atos praticados por organizações. Para efetivamente fazer cumprir
qualquer das obrigações de uma organização, é necessário recorrer a procedimentos
administrativos ou judiciais junto às correspondentes autoridades públicas.
Há algumas referências a sanções e intervenções nos países examinados
em
III.3., desde a destituição de conselheiros à dissolução compulsória de
organizações, com as medidas mais severas previstas nos paises em
131
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
desenvolvimento. Mas todas as hipóteses correspondem a prerrogativas estatais,
sem menção à possibilidade de iniciativas semelhantes por cidadãos ou outros
públicos. Os relatórios também não tratam da perda do
status
de benefício público,
mas pode-se presumir que tal perda possa ocorrer em caso de descumprimento dos
respectivos requisitos.
17. Há dispositivos legais que prevejam, além das sanções
gerais aplicáveis às pessoas jurídicas e físicas, sanções
especiais à violação de normas específicas às OEPNEs?
A legislação brasileira prevê diversas sanções aplicáveis às organizações
do espaço público não-estatal, especialmente àquelas que detêm alguma das
certificações apresentadas acima, bem como alguns casos específicos de
responsabilidade civil dos dirigentes de tais organizações pela prática de
irregularidades ou atos ilícitos.
259
No âmbito das organizações certificadas, a primeira sanção relevante a ser
considerada é a perda da certificação. As organizações declaradas de Utilidade
Pública Federal (UPF) podem ter suas declarações cassadas se não apresentarem
o “relatório circunstanciado dos serviços que houverem prestado à coletividade” ao
Ministério da Justiça (MJ)
260
ou neguem-se a prestar serviço compreendido em seus
fins estatutários,
261
se ficar provado que não atendem mais aos requisitos (que são
ter personalidade jurídica, estar em efetivo funcionamento, servir
desinteressadamente à coletividade e não remunerar a diretoria ou conselheiros);
262
ou se concederem lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou
259
Ressalte-se que tais responsabilidades e sanções correspondem a mecanismos institucionais de controle das
ONGs, conforme afirmado por Sérgio Haddad no supracitado depoimento à CPI das ONGs (ABONG, 2003b).
260
Cf. Lei n
o
91/35, art. 4
o
,
caput
e § único, e Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, “a”. Nota-se uma discrepância entre
esta lei e seu decreto regulamentador: a primeira prevê que a declaração pode ser cassada se a organização
infringir a norma de apresentar o relatório “todos os anos” (BRASIL, 1935, art. 4
o
,
caput
), enquanto o
segundo prevê expressamente a não-apresentação por “três anos consecutivos” como condição da cassação
(BRASIL, 1961, art. 6
o
, “a”).
261
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, “b”.
262
Cf. Lei n
o
91/35, arts. 1
o
e 5
o
, e Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, “c”.
132
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
associados.
263
O processo de cassação poderá ser instaurado de ofício pelo
Ministério da Justiça ou mediante representação documentada de qualquer do órgão
do Ministério Público ou de qualquer interessado da sede da organização.
264
As organizações registradas no registro no Conselho Nacional da
Assistência Social (CNAS) poderão ter cancelado seu registro se infringirem
qualquer disposição da Resolução que regulamenta o registro; se seu funcionamento
tiver sofrido solução de continuidade ou se, através de processo administrativo, ficar
comprovada irregularidade na gestão administrativa.
265
Organizações que detém o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS) poderão
ter seu certificado cancelado pelo CNAS a qualquer tempo, se verificado o
descumprimento dos requisitos estabelecidos no Decreto n
o
2536/98 (especialmente
arts. 2
o
e 3
o
), que dispõe sobre a concessão do certificado, ou do disposto na
Resolução CNAS n
o
177/00, que estabelece regras para tal concessão.
266
Em ambos os casos, o processo do cancelamento será instaurado
mediante representação ao CNAS do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da
Secretaria da Receita Federal (SRF) do Ministério da Fazenda, do Ministério Público,
dos Conselhos Municipais ou Estaduais de Assistência Social, do Conselho de
Assistência Social do Distrito Federal, de órgãos específicos do Ministério da Justiça
(MJ) e do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) ou de
qualquer Conselheiro do CNAS, indicando os fatos, suas circunstâncias, o
fundamento legal e as provas, ou, quando for o caso, a indicação de onde estas
possam ser obtidas, e as próprias organizações interessadas ou o INSS poderão
interpor recurso ao MDS.
267
263
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, “c”.
264
Cf. Lei n
o
91/35, art. 5
o
, e Decreto n
o
50.517/61, art. 7
o
.
265
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 13, incisos I a III.
266
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 7
o
,
caput
, e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 6
o
.
267
Cf. Resolução CNAS n
o
31/99, art. 11,
caput
e incisos I a VI, no caso de organizações registradas no CNAS, e
Decreto n
o
2.536/98, art. 7
o
, §§ 1
o
e 2
o
, e Resolução CNAS n
o
177/00, art. 11, no caso de organizações que
detém o CEAS.
133
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
A qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP) poderá ser cancelada a pedido ou se a organização deixar de
preencher os requisitos legais, após decisão proferida em processo administrativo,
instaurado de ofício ou a pedido do interessado, junto à Secretaria Nacional de
Justiça do Ministério da Justiça, ou em processo judicial, de iniciativa popular ou do
Ministério Público, nos quais serão assegurados a ampla defesa e o contraditório.
268
Vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministério Público, qualquer
cidadão, desde que amparado por evidências de erro ou fraude, é parte legítima para
requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificação.
269
As Organizações Sociais (OSs) poderão ser desqualificadas como tais
pelo Poder Executivo, quando constatado o descumprimento das disposições
contidas no contrato de gestão, o que importará reversão dos bens permitidos e dos
valores entregues à utilização da organização social.
270
A desqualificação será
precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa,
respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos
danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
271
Além da perda da certificação e de suas conseqüências específicas,
também há previsão de sanções, aplicáveis não só às organizações do espaço
público não-estatal, mas também aos seus dirigentes, em caso de malversação de
bens ou recursos públicos, especialmente no âmbito de termo de parceria com
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ou contrato de
gestão com Organização Social (OS).
Os responsáveis pela fiscalização do termo de parceria ― o órgão do
poder público da área de atuação correspondente e os respectivos Conselhos de
Políticas Públicas
272
― devem cientificar o correspondente Tribunal de Contas e o
268
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 7
o
, Decreto n
o
3.100/99, art. 4
o
,
caput
, e Portaria MJ n
o
361/99, art. 4
o
,
caput
e § 2
o
.
269
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 8
o
, Decreto n
o
3.100/99, art. 4
o
, § único, e Portaria MJ n
o
361/99, art. 4
o
, § 1
o
.
270
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16,
caput
e § 2
o
.
271
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16, § 1
o
.
272
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
134
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Ministério Público a respeito de qualquer irregularidade ou ilegalidade no uso de
recursos públicos, sob pena de responsabilidade solidária.
273
Se houver indícios
fundados de malversação de bens ou recursos públicos, devem iniciar os
procedimentos administrativos e judiciais cabíveis para que, entre outras medidas, o
Ministério Público requeira a decretação da indisponibilidade dos bens da OSCIP e o
seqüestro dos bens de seus dirigentes e de outros que possam ter cometido
improbidade administrativa; neste caso, o poder público permanecerá como
depositário e gestor dos bens e valores seqüestrados ou indisponíveis e velará pela
continuidade das atividades sociais da OSCIP.
274
Do mesmo modo, o responsável pela fiscalização do contrato de gestão
― o órgão supervisor da área de atuação
275
― deverá, caso haja indícios fundados
de malversação de bens ou recursos públicos, iniciar os correspondentes
procedimentos administrativos e judiciais para que o Ministério Público requeira a
decretação da indisponibilidade dos bens da OSCIP e o seqüestro dos bens de seus
dirigentes e de outros que possam ter cometido improbidade administrativa.
276
Não há previsão expressa a respeito de sanções aplicáveis aos dirigentes
de organizações declaradas de Utilidade Pública Federal (UPF), registradas no
Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS) ou detentoras do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS). Cabe lembrar a possibilidade
levantada por Barbosa e Oliveira (2001) a respeito da aplicação análoga da Lei das
Sociedades Anônimas, segundo a qual os dirigentes e conselheiros respondem pelos
prejuízos que causarem quando procederem com culpa ou dolo ou violarem a lei ou
o estatuto, e tal responsabilidade é solidária se tais administradores forem
coniventes ou concorrerem para a prática do ato.
277
273
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 12.
274
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 13,
caput
e §§ 1
o
, 2
o
e 3
o
.
275
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
,
caput
.
276
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 10,
caput
e §§ 1
o
a 2
o
.
277
Cf. Lei das Sociedades Anônimas, Lei n
o
6.404/76, art. 158, §§ 1
o
a 5
o
e art. 165, §§ 1
o
a 3
o
.
135
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Vale assinalar que as sanções legalmente previstas para atos de
improbidade administrativa se aplicam também àqueles praticados por agente
público contra o patrimônio de organização que receba subvenção, benefício ou
incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, ainda que sanções patrimoniais se
limitem à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos,
278
e que,
conforme cabível, equipara-se a agente público aquele que induza ou concorra para
a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.
279
Por interpretação extensiva, poder-se-ia deduzir que tais dispositivos
referentes à improbidade administrativa se aplicam a toda organização beneficiada
com qualquer tipo de isenção fiscal, inclusive sobre a renda, o que abrange não
apenas as organizações do espaço público não-estatal contempladas neste trabalho,
mas também aquelas pertencentes à parte discutível deste universo, tal como
exposto no item II.3.1.
Constituem atos de improbidade administrativa tanto os que importam
enriquecimento ilícito ou causam prejuízo ao erário quanto os que atentam contra os
princípios da administração pública, inclusive negar publicidade a atos oficiais ou
deixar de prestar contas quando obrigado a fazê-lo.
280
Qualquer pessoa poderá
iniciar o correspondente procedimento administrativo para que seja instaurada
investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade,
281
o que pode
culminar, se houver indícios de responsabilidade, no requerimento do Ministério
Público de decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro.
282
Por fim, cabe apontar também que, caso ocorra abuso da personalidade
jurídica, o que se configura por desvio de finalidade ou por confusão patrimonial, é
possível que o Poder Judiciário determine, a requerimento de parte diretamente
278
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 1
o
, § único.
279
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 3
o
.
280
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 9
o
,
caput
e incisos I a XII, art. 10,
caput
e incisos I a XV, e art. 11,
caput
e incisos IV
e VI.
281
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 14,
caput
e §§ 1
o
a 3
o
.
282
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 16,
caput
e §§ 1
o
e 2
o
.
136
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
interessada ou do Ministério Público, quando cabível, que os efeitos de certas e
determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares dos
administradores ou sócios da pessoa jurídica.
283
Depreende-se, assim, que o ordenamento jurídico brasileiro está repleto
de previsões legais a respeito de sanções imputáveis a organizações do espaço
público não-estatal. Há tanto normas específicas aplicáveis àquelas que detém
alguma certificação quanto normas gerais que abrangem e ultrapassam todo o
conjunto de organizações contempladas por esta dissertação. Diversas das sanções
examinadas podem ser requeridas por qualquer cidadão, com exceção daquelas
aplicáveis especificamente às organizações registradas no CNAS, às que detém o
CEAS e às qualificadas como OS.
18. Há dispositivos legais que prevejam circunstâncias em que
o Estado pode interferir no funcionamento de uma OEPNE?
Tais interferências estão sujeitas a fiscalização judicial?
A aplicação de sanções às organizações do espaço público não-estatal,
como a perda da certificação em caso de descumprimento das normas respectivas,
ou a decretação da indisponibilidade dos bens da organização e o seqüestro dos
bens de seus dirigentes em caso de malversação de recursos públicos, já foi exposta
na questão anterior. Nesta, a discussão se limitará às demais hipóteses em que o
Estado pode interferir no funcionamento de uma organização do espaço público
não-estatal.
A Constituição Federal de 1988
284
assegura a liberdade de associação
para quaisquer fins lícitos, exceto de caráter paramilitar, determinando que a criação
de associações independe de autorização e proibindo a interferência estatal em seu
funcionamento. Ela prevê, ademais, que a suspensão de atividades ou a dissolução
283
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 50.
284
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
137
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
compulsória de associações requer decisão judicial (no segundo caso, transitada em
julgado).
285
O novo Código Civil brasileiro estabelece que o órgão do Ministério Público
ou qualquer interessado poderá promover a extinção de fundações
286
cujo prazo
de existência tenha vencido ou cuja finalidade tenha se tornado ilícita, impossível ou
inútil. Para as organizações religiosas, porém, estipula apenas que “são livres a
criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento […]”.
287
Percebe-se, assim, que há possibilidade de que o Estado suspenda as
atividades de uma organização ou compulsoriamente a dissolva, desde que por meio
do Poder Judiciário, seja por iniciativa do Ministério Público ou, no caso de
fundações, de qualquer interessado.
19. Há dispositivos legais que exijam que as OEPNEs
estabeleçam mecanismos pelos quais diferentes públicos
podem encaminhar objeções às decisões e ações
da organização e buscar as correspondentes medidas,
se aplicáveis?
Conforme exposto nas demais questões deste tópico, bem como em
outras conexas, há diversas previsões legais que asseguram a diferentes públicos,
entre os quais vale citar órgãos públicos, Conselhos de Políticas Públicas, outras
organizações do espaço público não-estatal e cidadãos em geral, a possibilidade de
buscar medidas de reparação ou punição de determinados atos praticados por
organizações do espaço público não-estatal, bem como, em alguns casos, fiscalizar e
avaliar a atuação das organizações.
285
Cf. CF/88, art. 5
o
, incisos XVII, XVIII e XIX.
286
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
287
Cf. Código Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 44, § 1
o
, incluído pela Lei n
o
10.825/03, art. 2
o
.
138
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Note-se, entretanto, que nenhuma das previsões encontradas atribui às
organizações a obrigação de instituírem, elas próprias, mecanismos específicos que
assegurem tal possibilidade. Os mecanismos apresentados correspondem, de
maneira geral, a obrigações de transparência, prestação de contas, probidade e, em
menor escala, desempenho, mas a pretensão de efetivamente fazer cumprir
qualquer dessas obrigações forçosamente envolve procedimentos administrativos ou
judiciais junto às correspondentes autoridades públicas.
IV.1.10. AUTO-REGULAÇÃO
Este último critério tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurídico
brasileiro prevê mecanismos pelos quais as organizações do espaço público
não-estatal podem ou devem adotar padrões auto-regulatórios para a conduta e o
desempenho deste universo de organização, parcial ou integralmente. Neste ponto, a
questão que orientou esta apreciação é a seguinte:
20. Há dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs
estabeleçam e adotem padrões auto-regulatórios, compulsórios
ou não, de conduta e desempenho? Há organismos que
fiscalizam o cumprimento de tais padrões?
Conforme informado a seguir, não foi encontrado qualquer dispositivo que
atribua às organizações do espaço público não-estatal a obrigatoriedade de padrões
e práticas auto-regulatórias para sua conduta e desempenho, o que se assemelha ao
que foi apurado a respeito dos países estudados em III.3.
20. Há dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs
estabeleçam e adotem padrões auto-regulatórios,
compulsórios ou não, de conduta e desempenho? Há
organismos que fiscalizam o cumprimento de tais padrões?
Não foi encontrada qualquer previsão que determine a instituição, pelas
organizações do espaço público não-estatal, de padrões e práticas auto-regulatórias
139
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
para sua conduta e desempenho. Isto é semelhante ao que foi apurado com relação
aos países estudados no item III.3., visto que nenhum dos relatórios faz referência a
tal possibilidade.
Cabe apontar, porém, que as iniciativas de auto-regulação listadas por
Lloyd (2005) incluem experiências da Austrália e da Nigéria, mas não correspondem
propriamente a objeto de regulação compulsória. Vale ressaltar um sistema de
credenciamento facultativo utilizado pela
Australian Agency for International
Development
(Agência Australiana para Desenvolvimento Internacional ― AusAid)
que é exigido de organizações australianas para acessar fundos desta agência.
Encerra-se aqui esta seção, tendo sistematizado os mecanismos de
accountability
existentes nas normas em vigor segundo as questões constantes da
relação de referências, apontando os méritos e lacunas identificados em cada critério
e comparando-os, conforme cabível, aos casos estrangeiros estudados. A seguir, esta
dissertação examina a correspondente legislação projetada, buscando avaliar se tais
normas embrionárias têm perspectiva de aprimorar ou prejudicar o aparato
regulatório brasileiro aplicável às organizações do espaço público não-estatal.
IV.2. LEGISLAÇÃO BRASILEIRA PROJETADA
Para complementar a análise do aparato regulatório brasileiro federal, vale
apreciar também se a legislação projetada preencheria alguma das lacunas
apontadas na seção anterior ou obstruiria algum dos méritos identificados, ou se em
nada afetaria a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal.
Esta apreciação se inicia com um levantamento de projetos de lei
referentes às organizações do espaço público não-estatal atualmente em tramitação
no Congresso Nacional. Foram identificados quarenta e dois projetos ao todo, dos
quais oito originados no Senado Federal e o restante na Câmara dos Deputados. Na
primeira casa ainda tramitam cinco projetos, pois já foram encaminhados à Câmara
os demais (dois dos quais, que tramitavam em conjunto, em forma de substitutivo).
140
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Na segunda casa, muitos projetos foram apensados a outros, resultando em treze
conjuntos de projetos de lei, dos quais um já foi arquivado, de modo que hoje
tramitam, isoladamente ou com apensados, doze projetos de lei relativos às
organizações do espaço público não-estatal. (O Apêndice A ― Principais projetos de
lei sobre OEPNEs em tramitação no Congresso Nacional ― apresenta os projetos
isolados ou com apensados em ambas as casas; a relação completa da legislação
projetada é apresentada em separado na bibliografia.)
Quatro dos cinco projetos de lei do Senado Federal são fruto da Comissão
Parlamentar de Inquérito sobre ONGs e demonstram pretensão de ampliar as
possibilidades de controle sobre as organizações do espaço público não-estatal. Um
destes casos pretende equivocadamente impor às pessoas jurídicas de direito
privado uma obrigação já existente, qual seja, de realizarem seus registros em sua
sede.
288
Os três outros casos refletem uma perspectiva xenofóbica, na qual o que se
busca proteger é a soberania nacional em face da atuação de cidadãos ou
organizações estrangeiras no país, mas sem necessariamente assegurar a
prevalência do interesse público sobre o privado.
289
Já o quinto projeto de lei em tramitação no Senado Federal procura
ampliar os incentivos fiscais ofertáveis a pessoas físicas por organizações declaradas
de Utilidade Pública Federal (UPF), o que ampliará, por conseqüência, seus deveres
perante tais doadores (conforme já ocorre com pessoas jurídicas).
290
Situação
similar ocorre na Câmara dos Deputados, em que um dos projetos de lei (apensado
ao que trata do Programa Nacional de Adoção de Crianças de Orfanatos) busca
permitir que pessoas físicas e jurídicas possam efetuar doações dedutíveis no
imposto de renda diretamente a projetos aprovados pelos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, ao invés de apenas
aos correspondentes fundos geridos por tais conselhos; esta opção estreitará as
288
Cf. PLS n
o
8/2003.
289
Cf. PLS n
o
10/2003, PLS n
o
11/2003 e PLS n
o
12/2003.
290
Cf. PLS n
o
249/2004.
141
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
relações entre doadores e organizações beneficiadas, o que poderá contribuir para
assegurar a
accountability
destas perante aqueles.
291
Dentre os projetos de lei tramitando na Câmara, há três que reconhecem
o caráter público da atuação de organizações do espaço público não-estatal, mas não
tratam de sua responsabilização. Um deles corresponde a uma proposta de emenda
constitucional, que estende a imunidade tributária às Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIPs);
292
os outros dois, na verdade, têm por objetivo
conciliar o combate ao desemprego e a redução da dívida pública com oportunidades
de desenvolvimento vislumbradas no espaço público não-estatal.
293
Outros três projetos de lei procuram oferecer maior proteção a recursos
públicos ou privados destinados a organizações do espaço público não-estatal, um
dos quais indubitavelmente contribui para assegurar a
accountability
de tais
organizações ao estabelecer a obrigatoriedade de realização de concurso de projetos
para a celebração de convênios, ajustes, acordos e outros instrumentos congêneres
com órgãos da Administração (projeto apensado ao que trata da lei n
o
8.666/93).
294
O segundo projeto de lei, porém, opta simplesmente por vedar a
celebração de convênios entre o Programa Nacional do Primeiro Emprego e
“entidades privadas [...] que acabam por desviar os recursos” (BRASIL, 2004g),
impedindo assim o acesso das organizações do espaço público não-estatal a tais
recursos e descartando, por conseqüência, a necessidade de responsabilizá-las pelo
uso dos mesmos.
295
O terceiro projeto, ainda mais sofrível, não apenas prevê uma
forma qualificada de apropriação indébita, quando praticada com valores ou bens
móveis destinados a associação ou fundação, como também inclui neste tipo penal a
291
Cf. PL n
o
3658/2004, apensado ao PL n
o
1645/2003, apensado, por sua vez, ao PL n
o
6845/2002.
292
Cf. PEC n
o
281/2004.
293
Cf. PL n
o
1639/2003 e PL n
o
3435/2004, respectivamente.
294
Cf. PL n
o
3935/2004, apensado ao PL n
o
3494/2004.
295
Cf. PL n
o
3659/2004.
142
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
inobservância de requisitos legais na sua transferência (projeto originado no Senado
Federal, também no bojo da CPI das ONGs).
296
Por sua vez, o conjunto dos projetos de lei que já foi arquivado buscava
alterar disposições do Código Civil referentes às associações, determinando seus
estatutos prevejam o número mínimo de associados com direito a convocar a
assembléia geral e removendo a competência privativa desta de destituir os
dirigentes ou alterar o estatuto social. Apesar de estes projetos não mais tramitarem
na Câmara, vale apontar que tais modificações dariam maior liberdade à
estruturação e ao funcionamento das associações, o que seria mais condizente com
o enfoque predominante no ordenamento jurídico brasileiro de vincular os deveres
das organizações do espaço público não-estatal às certificações por elas obtidas e
não às formas jurídicas adotadas; além disso, as normas atualmente vigentes podem
ser consideradas afronta à liberdade constitucional de associação, como afirmam as
justificativas de dois dos projetos.
297
Vale notar também que um dos projetos propõe a qualificação de
organizações de responsabilidade socioambiental, estipulando diversas obrigações
(algumas das quais contribuem para a responsabilização da pessoa jurídica perante
diferentes públicos) e algumas vantagens decorrentes da certificação; a princípio, o
texto do projeto aparenta contemplar apenas empresas com fins lucrativos, mas o
teor das obrigações e vantagens é aplicável também às organizações do espaço
público não-estatal, de modo que ainda cabe apurar se tal certificação poderá
contribuir para assegurar a
accountability
destas organizações.
298
296
Cf. PL n
o
4844/2005, originado pelo PLS n
o
9/2003.
297
Cf. PL n
o
7466/2002, com o PL n
o
970/2003 e o PL n
o
1540/2003 a ele apensados.
298
Cf. PL n
o
1351/2003.
143
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Os outros quatro projetos de lei atualmente tramitando na Câmara
procuram ampliar as possibilidades de controle estatal sobre as organizações do
espaço público não-estatal. Dois deles estipulam competências específicas de
fiscalização ao Poder Legislativo, mas lamentavelmente apresentam fundamentos
inconsistentes com outros dispositivos do nosso ordenamento jurídico:
(i) um equipara “associações não governamentais” a entidades da
administração indireta, sujeitando-as à fiscalização da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal;
299
e
(ii) o outro exige
300
que o órgão público responsável pelo termo de
parceria com OSCIP (aparentemente de qualquer esfera de
governo) encaminhe relatório de execução do mesmo à
Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados,
que acionará o Tribunal de Contas da União para apurar
responsabilidades por quaisquer irregularidades.
301
Os outros dois projetos de lei que procuram ampliar as possibilidades de
controle estatal sobre as organizações do espaço público não-estatal são mais
amplos, pois tratam, em um caso, do registro, fiscalização e controle das ONGs, e
em outro, de condições para funcionamento das ONGs nacionais e estrangeiras.
O segundo caso corresponde a projeto apresentado à Câmara muito
anteriormente à CPI das ONGs, mas aparentemente contemplando as mesmas
preocupações desta Comissão, pois pretendia impor condições (registro junto ao
Ministério da Justiça e prestação mensal de contas e outras informações, inclusive
sobre estrangeiros) para que tais organizações tivessem autorizado seu
funcionamento;
302
o projeto recebeu parecer pela sua rejeição e arquivamento, ao
que seu autor interpôs recurso, o qual ainda aguarda julgamento.
299
Cf. PL n
o
1210/2003.
300
Apesar da obrigatoriedade dos responsáveis pela fiscalização do termo de parceria de cientificarem o
respectivo Tribunal de Contas e o Ministério Público, cf. Lei n
o
9.790/99, art. 12.
301
Cf. PL n
o
3719/2003.
302
Cf. PL n
o
90/1999.
144
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Já o primeiro caso corresponde a projeto originado no Senado Federal,
igualmente no âmbito da CPI das ONGs, mas encaminhado à Câmara dos Deputados
em forma de substitutivo.
303
Este projeto prevê que são livres a criação e
estruturação de entidades privadas não-lucrativas com finalidade de interesse
público, mas estipula que as organizações não-governamentais (sem especificar se
os termos usados são sinônimos ou distintos) deverão prestar contas ao Ministério
Público de todos os recursos públicos ou privados. Institui também o Cadastro
Nacional de ONGs, administrado pelo Ministério da Justiça, ao qual tais organizações
deverão prestar esclarecimentos sobre seus dirigentes e sobre a origem e a aplicação
de seus recursos, bem como sobre as atividades de qualquer natureza que
pretendam realizar no Brasil. Além disso, estabelece que somente poderão ser
beneficiarias de fomento governamental as organizações inscritas no cadastro que
detiverem alguma das qualificações que estipula, entre as quais se encontram as
certificações de OSCIP, UPF e Organização Social (OS).
Diferentemente de alguns dos projetos a este apensados,
304
esta
proposta aparenta resguardar a liberdade constitucional de associação, mas contém
algumas das preocupações contempladas por aqueles, entre as quais a prerrogativa
de fiscalização do Ministério Público e do Ministério da Justiça e a obrigatoriedade de
autorização para o funcionamento de organizações estrangeiras, apesar de já existir
previsão legal neste sentido. Vale notar, aliás, que este projeto pretende estender as
obrigações de prestação de contas a todas as organizações com alguma finalidade de
interesse público, mas não trata do acesso a tais informações por diferentes
públicos.
Depreende-se, portanto, que a legislação brasileira projetada demonstra
grande preocupação com o controle sobre as organizações do espaço público
não-estatal, mas tal função restringe-se predominantemente ao estatal, sem
contemplar também o controle pelos demais públicos; mesmo os projetos que
303
Cf. PL n
o
3877/2004, originado pelo PLS n
o
7/2003, com o qual tramitava em conjunto o PLS n
o
246/2002;
também estão apensados ao atual projeto o PL n
o
2312/2003, o PL n
o
3841/2004, o PL n
o
3982/2004,
o PL n
o
4259/2004 e o PL n
o
4574/2004.
304
Apenas o PL n
o
4574/2004, apensado ao PL n
o
3877/2004, não trata do controle sobre as organizações; o que
busca é permitir que o título de OSCIP possa ser mantido simultaneamente a outras certificações.
145
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
buscam favorecer ou facilitar a atuação destas organizações são lacunares a este
respeito.
Encerra-se aqui este Capítulo IV. A REGULAÇÃO BRASILEIRA PARA A
ACCOUNTABILITY
DAS ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL, uma vez cumprido seu
objetivo de sistematizar e avaliar, à luz dos critérios e questões apresentados no item
III.2. REFERÊNCIAS DE REGULAÇÃO, o aparato regulatório brasileiro vigente e projetado
aplicável às organizações do espaço público não-estatal. O próximo capítulo se
dedica a sintetizar as normas encontradas sob a ótica das diferentes formas jurídicas
e certificações e a apreciar as possibilidades de aprimoramento do aparato
regulatório brasileiro.
146
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAÇÃO BRASILEIRA
PARA ORGANIZAÇÕES DO ESPAÇO PÚBLICO NÃO-ESTATAL
Os três primeiros capítulos desta dissertação cuidaram de apresentar os
objetivos e os fundamentos teóricos e operacionais do trabalho; elaborar os
parâmetros e referências de análise e apreciar, a partir dos correspondentes critérios
e questões, a regulação brasileira para a
accountability
das organizações do espaço
público não-estatal.
O presente Capítulo elabora as principais aprendizagens depreendidas na
dissertação, considerando tanto os deveres das diferentes formas jurídicas e
certificações quanto os correspondentes poderes de diferentes públicos, além de
indicar algumas oportunidades para o aprimoramento deste aparato regulatório.
A partir da apreciação de cada um dos critérios e questões selecionados
para a análise, é possível extrair algumas conclusões a respeito dos principais
méritos e falhas encontrados na regulação brasileira aplicável às organizações do
espaço público não-estatal, no que se refere a assegurar a
accountability
de tais
organizações perante o Estado e a sociedade. Para tanto, convém antes sintetizar as
principais normas e lacunas legais encontradas com relação às diferentes formas
jurídicas e certificações, de modo a melhor considerar a conjuntura de cada.
V.1.
A
CCOUNTABILITY
APLICADA ÀS FORMAS JURÍDICAS E CERTIFICAÇÕES
Esta seção se dedica a sistematizar as principais exigências e condições
aplicáveis às formas jurídicas e certificações utilizadas por organizações do espaço
público não-estatal no Brasil.
De início, vale lembrar que todas as pessoas jurídicas não-lucrativas
aqui consideradas, independentemente da forma adotada ou de qualquer
certificação, estão obrigadas a registrar seus atos constitutivos, prevendo o modo de
147
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
administração da organização e o destino do patrimônio em caso de dissolução,
entre outros aspectos; e a apresentar regularmente informações cadastrais,
financeiras, contábeis e previdenciárias à Secretaria da Receita Federal, ao Ministério
do Trabalho e Emprego e ao Instituto Nacional do Seguro Social. É proibida a
distribuição de lucros e similares em qualquer hipótese; já a remuneração de
dirigentes não é proibida, mas é condição para a isenção fiscal sobre a renda, exceto
para OSCIPs e OSs. Aplicam-se também as possibilidades de desconsideração da
personalidade jurídica em caso de abuso da mesma por desvio de finalidade ou
confusão patrimonial. Por fim, cabe apontar a possibilidade de aplicação, por
interpretação extensiva, das normas relativas à improbidade administrativa, que
permitem a qualquer cidadão tomar as medidas cabíveis para instauração de
investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
As associações podem ser criadas para quaisquer fins não-econômicos,
desde que lícitos, e devem determinar estatutariamente as responsabilidades de seus
dirigentes, estipulando, nos atos constitutivos, o modo de constituição e
funcionamento dos órgãos deliberativos e a forma de gestão administrativa e de
aprovação das respectivas contas, ressalvada a competência privativa da assembléia
geral de destituir os administradores e alterar o estatuto. A dissolução compulsória
só poderá ocorrer mediante decisão judicial transitada em julgado. Em qualquer
hipótese de dissolução, porém, devem destinar o remanescente do patrimônio a
organização não-lucrativa designada no estatuto ou instituição municipal, estadual ou
federal de fins idênticos ou semelhantes, mas antes é necessário deduzir quaisquer
frações ideais do patrimônio de propriedade de associados ou seus herdeiros, sendo
permitido, desde que previsto no estatuto ou deliberado pelos associados, restituir a
estes as contribuições que tenham feito ao patrimônio da organização.
As fundações só podem ser criadas para fins religiosos, morais, culturais
ou de assistência e estão sujeitas à fiscalização do Ministério Público do Estado onde
situadas, aos quais devem submeter seus atos constitutivos e prestação de contas.
Tanto tal órgão como qualquer interessado podem promover a extinção de
fundações cujo prazo de existência tenha vencido ou cuja finalidade tenha se
148
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
tornado ilícita, impossível ou inútil. Em caso de dissolução, o patrimônio deverá ser
incorporado em outra fundação designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou
semelhante, a menos que haja disposição em contrário no estatuto social, o que
permite restituir o tal patrimônio aos instituidores.
Com relação às organizações religiosas, para as quais são livres a
criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento, não há qualquer
previsão de obrigação específica, além daquelas aplicáveis às pessoas jurídicas
privadas em geral.
A declaração de Utilidade Pública Federal (UPF) exige “servir
desinteressadamente à coletividade” pelo exercício predominante de atividades em
educação, pesquisa científica, culturais ou filantrópicas, com apresentação inicial de
relatórios quantitativos e qualitativos das atividades desenvolvidas e das receitas e
despesas dos últimos três anos e apresentação regular, ao Ministério da Justiça, de
relatório circunstanciado dos serviços que houverem prestado à coletividade. A
organização não pode distribuir lucros ou similares nem remunerar seus cargos
deliberativos, consultivos ou fiscais. Não há previsão a respeito da destinação de seu
patrimônio em caso de dissolução. Se infringirem alguma destas obrigações, poderão
ter cassada a declaração. Caso recebam subvenção da União em determinado
exercício, deverão publicar a correspondente demonstração da receita e despesa
realizadas.
Para o registro no Conselho Nacional da Assistência Social
(CNAS), a declaração de UPF é pré-requisito, de maneira que as respectivas
disposições aplicam-se igualmente. Para obter esta certificação, é preciso atuação
em assistência social, educação, saúde, cultura ou defesa de direitos dos
beneficiários da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e apresentar, no pedido,
relatórios quantitativos e qualitativos das atividades desenvolvidas. São proibidas a
remuneração de dirigentes e a distribuição de lucros e similares, sendo obrigatórias a
aplicação dos recursos e resultados operacionais aos objetivos institucionais e a
destinação do patrimônio, em caso de dissolução, a entidade congênere registrada
no CNAS ou entidade pública. Tais organizações são fiscalizadas pelo CNAS e devem
149
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
apresentar quaisquer informações e documentos por ele solicitados. O registro
poderá ser cancelado em caso de comprovada irregularidade administrativa ou
quaisquer infrações à regulamentação específica, mas apenas certos órgãos do poder
público e Conselhos de Assistência Social em qualquer nível de governo podem dar
início às medidas cabíveis.
Do mesmo modo, o registro no CNAS é condição para obtenção do
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS), então
permanecem as correspondentes restrições. Além disso, é preciso atuação em
assistência social, educação, saúde ou defesa de direitos dos beneficiários da LOAS e
afixar a placa indicativa do certificado em local visível. No pedido e na renovação
trienal, é necessário apresentar relatórios de atividades e diversos documentos
contábeis. Há menção também à apresentação de plano de trabalho de assistência
social para aprovação pelo CNAS e relatório de execução do plano. A organização
deve aplicar as subvenções e doações recebidas nas finalidades a que estejam
vinculadas e não pode constituir patrimônio de indivíduo ou de sociedade sem
caráter beneficente de assistência social. O CEAS poderá ser cancelado a qualquer
tempo em caso de descumprimento dos requisitos ou da regulamentação específica,
mas apenas certos órgãos do poder público e Conselhos de Assistência Social em
qualquer nível de governo podem dar início às medidas cabíveis.
A qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP) requer atuação em pelo menos um dos objetivos de interesse
público previstos na correspondente lei; a observância dos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência; a adoção de
práticas de gestão administrativa para coibir a obtenção de benefícios e vantagens
pessoais em decorrência da participação em processos decisórios; e a constituição de
conselho fiscal ou órgão equivalente, competente para opinar sobre relatórios de
desempenho financeiro e contábil e operações patrimoniais. Também é preciso optar
entre remunerar ou não os dirigentes que atuem efetivamente na gestão executiva
da organização, desde que eventuais servidores públicos que participem do conselho
o façam sem remuneração, mas é proibida a distribuição de lucros ou similares. Em
150
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
caso de dissolução ou perda da qualificação, o patrimônio, remanescente ou
adquirido com recursos públicos, conforme o caso, deverá ser destinado a outra
OSCIP. A qualificação poderá ser cancelada se a organização deixar de preencher os
requisitos legais; tanto o Ministério Público quanto qualquer cidadão podem requerer
judicial ou administrativamente a perda da qualificação.
Todas as informações pertinentes às OSCIPs são de livre acesso público,
mediante requerimento. A OSCIP deve prestar contas anualmente, com relatório de
atividades e demonstrações financeiras, entre outros de natureza fiscal e contábil
(estes apresentados também no pedido), aos quais deverá dar publicidade para que
sejam consultados por qualquer cidadão. Também é obrigatória a prestação de
contas em caso de celebração de termo de parceria, com relatório comparativo
entre metas propostas e resultados alcançados e, se aplicável, parecer de auditoria
independente. Devem ser publicados o extrato do termo e o demonstrativo da sua
execução física e financeira, a ser monitorada pela comissão de avaliação que
analisará os resultados e fiscalizada pelo poder público e pelos Conselhos de Políticas
Públicas cabíveis, os quais deverão cientificar o Ministério Público sobre
irregularidade ou ilegalidade no uso de recursos públicos, para que sejam tomadas
as medidas cabíveis.
Para a qualificação como Organização Social (OS), é preciso atuação
em ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação
do meio ambiente, cultura ou saúde, além da participação, no órgão de deliberação
superior (o qual tem diversas competências privativas), de pessoas de notória
capacidade profissional e idoneidade moral e membros natos representantes do
poder público e de entidades da sociedade civil, nenhum dos quais poderá ser
remunerado. É proibida a distribuição de lucros ou similares, devendo o patrimônio
ser destinado ou revertido, em caso de extinção ou desqualificação, a outra OS ou
aos entes federativos que para ele contribuíram. O poder público poderá proceder à
desqualificação em caso de descumprimento das disposições do contrato de gestão.
O contrato de gestão será elaborado com observância dos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade, e sua
151
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
execução será fiscalizada pelo órgão supervisor da área de atuação correspondente.
A OS deverá apresentar relatórios financeiros e de execução, comparando as metas
propostas com os resultados alcançados, que serão analisados periodicamente por
comissão de avaliação. Tais relatórios devem ser anualmente publicados no Diário
Oficial da União. O órgão fiscalizador deverá tomar as medidas cabíveis junto ao
Ministério Público em caso de indícios de malversação de recursos públicos.
Depreende-se, assim, que a regulação brasileira corresponde ao perfil dos
países de direito romano-germânico apresentado no item III.3.5., em que as
principais proibições e obrigações estão vinculadas às certificações facultativas que
reconhecem o caráter público da atuação das organizações, diferentemente dos
países de
common law
, em que as restrições estão atreladas mais a formas jurídicas.
Como exposto, este enfoque oferece maior flexibilidade ao aparato
regulatório, visto que as organizações podem abordar o potencial ou efetivo caráter
público de sua atuação no momento mais adequado, seja na constituição ou
posteriormente. Esta opção favorece o amadurecimento das organizações, ampliando
as possibilidades de aprendizagem organizacional deste universo. Além disso, as
certificações facultativas são acessíveis por organizações em diferentes estágios de
desenvolvimento, com distintas formas jurídicas e variadas atuações, o que
obviamente valoriza a diversidade inerente ao espaço público não-estatal.
Além disso, vincular as citadas proibições e obrigações às qualificações
assegura maior autonomia às formas jurídicas, preservando assim o princípio da
liberdade de associação, o que é particularmente relevante para paises em
desenvolvimento, cujos fundamentos democráticos têm consideravelmente menos
tempo de continuidade.
Pode-se considerar, deste modo, que o enfoque em certificações
facultativas na regulação brasileira para a
accountability
das organizações do espaço
público não-estatal reflete considerável sensatez, coerente com nosso estágio de
desenvolvimento e com a diversidade deste universo no país.
152
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
Cumpre ainda salientar, contudo, em que medida as proibições e
obrigações decorrentes de tais certificações asseguram ou não a responsabilização
destas organizações. A próxima seção cuida, portanto, de ressaltar os méritos
fundamentais da regulação brasileira neste sentido e as principais lacunas a serem
sanadas no aprimoramento de nosso aparato regulatório.
V.2. MÉRITOS A PRESERVAR E LACUNAS A SANAR
A seção anterior sintetizou as principais condições aplicáveis às
organizações do espaço público não-estatal no Brasil, constatando as utilidades do
enfoque em certificações facultativas na regulação deste universo. O presente
subcapítulo se dedica agora a ressaltar a conexão entre tais condições e as relações
de
accountability
destas organizações perante seus diferentes públicos, destacando
os poderes e deveres previstos, seja na dimensão externa, interna, ascendente ou
descendente, nas normas que estabelecem por quê, a quem e como as organizações
do espaço público não-estatal são responsabilizáveis, além de apontar as respectivas
lacunas.
Conforme tratado adiante, há diversos deveres impostos às organizações
do espaço público não-estatal, mas existe substancial desigualdade entre os
correspondentes poderes, visto que a responsabilização destas organizações perante
o Estado encontra extenso amparo em um grande número de normas, enquanto
poucas tratam especificamente de sua
accountability
perante os demais públicos.
Como já foi destacado, há muitas normas de caráter geral que prevêem a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal perante os diferentes
públicos, mas cabe avaliar se tais referências gerais alcançam a mesma
aplicabilidade de dispositivos expressos, visto que estes explicitam a obrigação das
organizações, mas aquelas estão sujeitas a diferentes interpretações.
Depreende-se, portanto, que uma das oportunidades de aprimoramento
da regulação brasileira para a responsabilização das organizações do espaço público
153
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
não-estatal consiste justamente na especificação precisa de suas obrigações e dos
correspondentes direitos dos diferentes públicos.
Outro aspecto que merece melhor desenvolvimento envolve os deveres de
transparência destas organizações. Vale aplicar a todas as organizações do espaço
público não-estatal, ou ao menos para as certificações e fundações, a louvável
obrigação, já exigida das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs), de disponibilizar os documentos oficiais para exame por qualquer cidadão.
Além disso, cumpre igualmente ampliar a titularidade do direito de iniciar
as medidas cabíveis para a reparação ou punição de determinados atos praticados
por organizações. Tal legitimidade deve ser conferida a qualquer cidadão com
relação não apenas às fundações, às OSCIPs e às organizações reconhecidas como
Utilidade Pública Federal (UPF), mas a todas as organizações do espaço público
não-estatal, ou ao menos a todas as demais qualificações.
Por fim, vale exigir que tais organizações comprovadamente assegurem a
prevalência do interesse público existente em sua atuação. Neste sentido, uma
possibilidade seria estender às demais organizações a obrigação já imposta às
OSCIPs de adotar práticas de gestão que coíbam a obtenção de vantagens pessoais
em decorrência da participação em processos decisórios; outra seria prever a
necessária participação de diferentes públicos na tomada de decisões e na avaliação
da atuação das organizações.
A previsão de tais premissas asseguraria à sociedade como um todo ― e,
portanto, aos diferentes públicos ― a prerrogativa de fiscalizar as organizações do
espaço público não-estatal, compartilhando assim o direito e o dever de proteger a
coisa pública. A atual existência destas lacunas demonstra que a regulação brasileira
ainda está de fato aquém de assegurar a
accountability
de organizações do espaço
público não-estatal, mas que há nítidas possibilidades de avanço neste propósito.
Conforme exposto anteriormente em IV.2. LEGISLAÇÃO BRASILEIRA PROJETADA,
alguns dos projetos de lei atualmente tramitando no Congresso Nacional de fato
154
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
tratam de ampliar as possibilidades de controle sobre as organizações do espaço
público não-estatal, mas ainda estão fundamentalmente restritos aos deveres de tais
organizações perante o Estado, sem vislumbrar também sua
accountability
perante a
sociedade como um todo.
A seguir, os próximos itens deste subcapítulo abordam especificamente os
deveres das organizações do espaço público não-estatal e os poderes dos diferentes
públicos, corroborando as conclusões gerais aqui expostas.
V.2.1. OS DEVERES DAS ORGANIZAÇÕES
Como visto, as principais obrigações e proibições aplicáveis às
organizações do espaço público não-estatal decorrem do reconhecimento certificado
do caráter público de sua atuação. De maneira geral, tais deveres correspondem à
realização e respectiva comprovação de determinados aspectos da atuação das
organizações, os quais podem ser agrupados nas seguintes categorias:
(i) probidade administrativa e financeira no que se refere a
governança, patrimônio e uso de recursos;
(ii) atividades executadas; e
(iii) resultados alcançados.
Vale salientar que estão presentes nas três categorias, ainda que com
intensidade variável, os deveres relativos a transparência e prestação de contas, bem
como a sujeição à fiscalização e à aplicação de sanções. Obrigações de participação
e avaliação estão presentes apenas em caráter acessório, com relação aos resultados
alcançados e, no caso da primeira, também à probidade administrativa.
A probidade administrativa, inclusive a observância de normas
relativas à constituição de órgãos específicos na estrutura de governança da
organização, pode ser comprovada pelos documentos registrados nos
correspondentes órgãos: atos constitutivos e alterações posteriores, bem como
155
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
deliberações dos órgãos da administração da organização. Esta comprovação é
certamente acessível a toda a sociedade mediante consulta a tais órgãos de registro,
mas tal consulta exige deter alguns dados prévios, quando não recursos financeiros,
de modo que não se pode considerar que estes documentos comprobatórios estejam
disponíveis a qualquer cidadão. Saliente-se, contudo, a notável exceção a respeito
das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), cujas
informações são expressamente de livre acesso público, mesmo que mediante
requerimento.
No tocante à demonstração de probidade financeira e da execução de
atividades, todas as certificações apresentadas no item IV.1.1. prevêem prestação
de contas, especialmente em caso de uso de recursos públicos, mediante
apresentação de relatórios financeiros e de atividades.
É nitidamente mais precária, entretanto, a obrigação de publicização de
tais informações. Organizações declaradas de Utilidade Pública Federal (UPF) a têm
somente quando recebem subvenções da União; Organizações Sociais (OSs), apenas
em caso de execução de contrato de gestão; para as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIPs), ao contrário, também este dever é pleno, visto
que tais documentos devem estar disponíveis para exame por qualquer cidadão.
O dever de demonstrar o cumprimento de resultados, por sua vez, é
previsto em apenas duas situações: em caso de celebração de termo de parceria
por Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ou de contrato de
gestão por Organização Social (OS), os correspondentes relatórios de execução
devem comparar as metas propostas com os resultados alcançados, analisados por
comissão de avaliação, segundo os critérios indicados no respectivo instrumento
jurídico, e tais relatórios devem necessariamente ser publicados.
Vale notar, ademais, que estas duas qualificações são as únicas com
alguma obrigação de assegurar a participação de determinados públicos em certos
aspectos de sua atuação. O termo de parceria é fiscalizado também pelo Conselho de
Política Pública correspondente à área de atuação, o qual integra a referida comissão
156
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
de avaliação. A Organização Social (OS) deverá ter representantes do poder público
e de entidades da sociedade civil, assim como pessoas de notória capacidade
profissional e idoneidade moral, entre outros, como membros de seu Conselho de
Administração.
Depreende-se, assim, que as organizações do espaço público não-estatal
têm amplos deveres de demonstrar sua probidade administrativa e financeira, bem
como as atividades por elas executadas, mas parcas obrigações de comprovar o
cumprimento de resultados pretendidos ou de envolver diferentes públicos nos
processos de sua atuação.
Ainda cumpre evidenciar, porém, perante quais públicos tais deveres
estão previstos. O próximo item desta seção trata, portanto, dos poderes dos
diferentes públicos sobre as organizações do espaço público não-estatal.
V.2.2. OS PODERES DOS DIFERENTES PÚBLICOS
Conforme exposto, as organizações do espaço público não-estatal têm
uma série de deveres relativos à realização e demonstração de sua probidade
administrativa e financeira, execução de atividades, e, em alguns casos, resultados
alcançados. Se for o caso de compeli-las a cumprir quaisquer deles, porém, é preciso
recorrer a procedimentos administrativos ou judiciais externos.
Os poderes correspondentes a tais deveres estão distribuídos de maneira
extremamente desigual entre os diferentes públicos. A maior parte das referidas
obrigações assegura a responsabilização das organizações do espaço público
não-estatal apenas perante órgãos da administração pública, especialmente os que
têm alguma prerrogativa de fiscalização.
A
accountability
das organizações perante a sociedade como um todo é
assegurada predominantemente por obrigações de publicização de informações.
Contudo, vale distinguir entre o acesso mínimo a informações publicadas no Diário
Oficial e o acesso pleno a documentos disponibilizados para exame de qualquer
157
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
cidadão, como é expressamente exigido de Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIPs). O envolvimento dos Conselhos de Políticas Públicas nos
termos de parceria e a participação de representantes de entidades da sociedade
civil no conselho de administração das Organizações Sociais (OSs) também
contribuem, em alguma medida, para a
accountability
das organizações do espaço
público não-estatal perante a sociedade, ainda que indiretamente.
Além dos poderes relativos aos deveres das organizações do espaço
público não-estatal, existem também aqueles correspondentes às sanções a elas
aplicáveis, desde a perda de alguma certificação à responsabilidade civil dos
dirigentes por malversação de recursos públicos. Permanece, de todo modo, a
patente desigualdade entre os diferentes públicos, visto que a maior parte destes
poderes alcança apenas o Estado.
As organizações declaradas de Utilidade Pública Federal (UPF) e as OSCIPs
podem perder sua qualificação a partir de iniciativa do Ministério Público ou de
qualquer cidadão, no caso da primeira, da sede da organização. Já a perda das
certificações de registro no Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS),
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS) e Organização
Social (OS) só podem ser iniciadas por órgãos da administração pública.
O poder público tem prerrogativa de suspender as atividades de uma
organização ou compulsoriamente a dissolver, desde que por meio do Poder
Judiciário, seja por iniciativa do Ministério Público ou, no caso de fundações, de
qualquer interessado.
Além disso, os dirigentes de organizações do espaço público não-estatal
podem ser punidos por malversação de bens ou recursos públicos, especialmente no
âmbito de termo de parceria com OSCIP ou contrato de gestão com OS. Nestes
casos específicos, tais procedimentos podem ser iniciados por órgãos da
administração pública e, no caso do termo de parceria, pelo respectivo Conselho de
Política Pública. No âmbito das normas relativas à improbidade administrativa,
158
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
porém, qualquer cidadão poderia tomar as medidas cabíveis para iniciar a apuração
da prática de ato de improbidade.
Evidencia-se, assim, que o Estado tem amplos poderes para obrigar o
cumprimento dos deveres das organizações do espaço público não-estatal, e de
aplicar-lhes quaisquer das sanções previstas. Entretanto, para a sociedade como um
todo, tais poderes se restringem a alguns casos específicos, a saber, a
desqualificação de UPF e OSCIP e a extinção de fundações ― a menos que se admita
a interpretação extensiva das referidas normas de improbidade administrativa, o que
abrangeria qualquer caso em que a prática de um ato atente contra os princípios da
administração pública ou contra o patrimônio de uma organização que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público.
Depreende-se também que as relações de
accountability
das organizações
do espaço público não-estatal com os demais públicos que não o Estado, sejam
beneficiários, membros, doadores, funcionários, colaboradores, conselheiros ou
quaisquer outros, estão predominantemente amparadas pelos respectivos deveres e
poderes relativos à sociedade como um todo, com raras disposições mais específicas
(tais como a composição do conselho nas OSs).
Uma vez cumprido o objetivo deste capítulo, que é de apresentar as
principais aprendizagens deduzidas da análise deste trabalho e indicar algumas
oportunidades para o aprimoramento deste nosso aparato regulatório, procede-se,
no próximo, às considerações finais, sintetizando as principais conclusões e indicando
possibilidades para a aplicação e a ampliação do conhecimento aqui oferecido.
159
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste último capítulo, o objetivo é destacar as principais contribuições da
dissertação ao conhecimento e à prática de
accountability
para organizações do
espaço público não-estatal e apontar futuras pesquisas relevantes ao tema.
O segundo capítulo expôs o problema de pesquisa e os objetivos do
trabalho; apresentou os fundamentos teóricos e os conceitos operacionais de
accountability
e organizações do espaço público não-estatal; demonstrou as
demandas acadêmicas e práticas por maior conhecimento a respeito da relação entre
estes temas e descreveu a metodologia adotada para a pesquisa. Aqui foi possível
perceber a variedade de perspectivas a respeito desta questão; espera-se que a
correspondente revisão bibliográfica contribua para facilitar a aplicação dos conceitos
em futuras pesquisas e iniciativas.
No terceiro capítulo, encontra-se a sistematização dos paradigmas de
accountability
encontrados na doutrina e a análise sucinta dos aparatos regulatórios
aplicáveis às organizações do espaço público não-estatal de quatro outros países,
bem como a elaboração da relação de referências para a apreciação da regulação
brasileira. Nesta etapa, constatou-se a existência de dois enfoques distintos para a
regulação das organizações do espaço público não-estatal: o dos países baseados no
common law
, orientado pelas formas jurídicas, e o adotado pelos ordenamentos
fundados no direito romano-germânico, voltado para as certificações facultativas ― o
qual oferece maior flexibilidade às organizações do espaço público não-estatal e ao
Estado que as regula, valorizando a diversidade e a possibilidade de aprendizagem
organizacional deste universo.
O quarto capítulo tratou de apurar e analisar as normas federais
brasileiras, tanto positivas quanto projetadas, à luz dos critérios e questões da citada
relação de referências. No quinto capítulo, estão as principais conclusões
depreendidas nesta dissertação a respeito da regulação brasileira para a
accountability
das organizações do espaço público não-estatal, sintetizando os
160
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
deveres das diferentes formas jurídicas e certificações contempladas no trabalho e os
correspondentes poderes de diferentes públicos, e indicando algumas possibilidades
para o aprimoramento deste aparato regulatório.
Tais análises permitiram observar que a regulação brasileira adota o
mesmo enfoque encontrado nos países de direito romano-germânico ― em que as
principais proibições e obrigações estão vinculadas às certificações facultativas que
reconhecem o caráter público da atuação das organizações. O estudo demonstra que
as vantagens deste enfoque são propícias ao nosso estágio de desenvolvimento e à
diversidade deste universo no país.
Comprovou-se também que são abundantes os deveres das organizações
do espaço público não-estatal de demonstrar sua probidade administrativa e
financeira e as atividades por elas executadas, mas as obrigações de comprovar o
cumprimento dos resultados pretendidos ainda são escassas. Depreendeu-se que são
fartos os poderes do Estado para fiscalizar as organizações do espaço público
não-estatal e aplicar-lhes sanções, mas a sociedade como um todo e outros públicos
específicos têm consideravelmente menos oportunidades, geralmente amparadas por
normas de caráter geral, de demandar a
accountability
de tais organizações.
Com isto, revelaram-se algumas oportunidades de aprimoramento da
regulação brasileira para a responsabilização deste universo, especialmente no
tocante à ampliação dos deveres de transparência e de assegurar a prevalência do
interesse público, de modo a garantir à sociedade como um todo, i. e., a todos os
diferentes públicos, a prerrogativa de fiscalizar as organizações do espaço público
não-estatal.
Confirma-se, portanto, a importância de conciliar as diferentes
perspectivas de
accountability
das organizações do espaço público não-estatal, de
maneira que os múltiplos públicos e dimensões em que ocorrem as relações de
responsabilização sejam efetivamente contemplados na previsão formal dos deveres
deste universo.
161
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
As inevitáveis limitações enfrentadas na elaboração desta dissertação,
indicadas no Capítulo I. INTRODUÇÃO e explicitadas ao longo do texto, apontam
algumas agendas relevantes para pesquisas futuras. Em primeiro lugar, apesar de
este trabalho ter natureza institucionalista e não propriamente jurídica, há ampla
possibilidade de abordar este tema em áreas ligadas ao Direito, seja pela análise
técnica das normas em vigor ou por outras abordagens.
Cabe também explorar de que maneira as premissas e conclusões da
dissertação se aplicam aos elementos excluídos do objeto da pesquisa, entre os
quais se destacam partidos políticos, entidades sindicais, sociedades cooperativas,
entidades de serviço social autônomo, organizações corporativas e outras privadas
não-lucrativas que direta ou indiretamente acessam recursos públicos, bem como
iniciativas informais.
Do mesmo modo, cumpre aprofundar o conhecimento a respeito da
efetividade e da percepção a respeito dos mecanismos, previstos ou não em lei, para
a responsabilização das organizações do espaço público não-estatal. Além disso, vale
investigar os mecanismos de
accountability
previstos em âmbito estadual e
municipal, bem como em normas específicas relativas a benefícios fiscais e outras
formas de acesso a recursos públicos.
No campo teórico, ademais, pode-se procurar esgotar a análise dos
significados de
accountability
ou responsabilização, espaço público não-estatal e
interesse público, de modo a consolidar os conceitos e assim facilitar estudos e
aplicações futuras. Por fim, em âmbito internacional, há enormes possibilidades de
se proceder a uma comparação mais profunda entre o aparato regulatório de
diferentes países, considerando não apenas os critérios de estágio de
desenvolvimento e base do ordenamento jurídico, mas também sistemas federais e
não-federais, presidencialistas e parlamentaristas, democráticos e autocráticos, entre
outros.
Tais estudos certamente complementarão as aprendizagens depreendidas
nesta dissertação e contribuirão não apenas para o avanço do conhecimento sobre
162
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
as necessidades e possibilidades de regulação para a responsabilização das
organizações do espaço público não-estatal, mas também para eventuais esforços de
aprimoramento deste aparato regulatório.
Ou seja, será por meio de múltiplos esforços que se poderá assegurar a
prerrogativa de diferentes públicos de demandar a
accountability
das organizações
do espaço público não-estatal.
TECENDO A MANHÃ
1.
Um galo sozinho não tece uma manhã:
ele precisará sempre de outros galos.
De um que apanhe esse grito que ele
e o lance a outro; de um outro galo
que apanhe o grito de um galo antes
e o lance a outro; e de outros galos
que com muitos outros galos se cruzem
os fios de sol de seus gritos de galo,
para que a manhã, desde uma teia tênue,
se vá tecendo, entre todos os galos.
2.
E se encorpando em tela, entre todos,
se erguendo tenda, onde entrem todos,
se entretendendo para todos, no toldo
(a manhã) que plana livre de armação.
A manhã, toldo de um tecido tão aéreo
que, tecido, se eleva por si: luz balão.
(João Cabral de Melo Neto)
163
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
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Para facilitar a consulta a esta relação e à próxima, as referências estão ordenadas cronologicamente.
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de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
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aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
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Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm>.
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XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
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Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>.
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lucro líquido, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
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tributária federal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
11.dez.1997.
Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9532.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
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do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos a que se refere o inciso IV do art. 18
da Lei n
o
8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providências. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 07.abr.1998.
Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2536.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Lei n
o
9.637, de 15 de maio de 1998b. Dispõe sobre a qualificação de
entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de
Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas
atividades por organizações sociais, e dá outras providências. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 18.mai.1998.
Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9637.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
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Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2803.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
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de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
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pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 24.mar.1999.
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administração do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza. Diário
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Acesso em: 04.jan.2006.
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9.790, de 23 de março de 1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas
de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
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______. Decreto n
o
3.504, de 13 de junho de 2000a. Altera dispositivos do
Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998, que dispõe sobre a concessão do
Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da
Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
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de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Resolução CNAS n
o
1, de 04 de janeiro de 2001a. Exclui os incisos II e
V do artigo 3
o
e alterar o inciso IV do artigo 4
o
da Resolução CNAS n
o
31, de 24 de
fevereiro de 1999, publicada no Diário Oficial em 26 de fevereiro de 1999. Diário
Oficial da União, Brasília, DF, 09.jan.2001.
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______. Resolução CNAS n
o
2, de 04 de janeiro de 2001b. Exclui as alíneas
“b”, “c” e “f” do inciso V do artigo 3
o
e alterar o inciso IV do artigo 4
o
da Resolução
CNAS n
o
177, de 10 de agosto de 2000, publicada no Diário Oficial em 24 de agosto
de 2000. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 09.jan.2001.
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retificações nas Resoluções do CNAS n
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dispõe sobre critério de Concessão de Atestado de Registro e Certificado de Entidade
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4.327, de 8 de agosto de 2002c. Dispõe sobre a concessão
do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEAS para instituições
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107, de 14 de agosto de 2002d. Dispõe sobre o
requerimento de revisão de indeferimento dos pedidos de concessão ou renovação
de Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, na forma do disposto
no art. 1
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, parágrafo único, do Decreto n
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4.381, de 17 de setembro de 2002e. Acresce parágrafos ao
art. 3o do Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998, que dispõe sobre a concessão do
Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da
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10.637, de 30 de dezembro de 2002f. Dispõe sobre a não-
cumulatividade na cobrança da contribuição para os Programas de Integração Social
(PIS) e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), nos casos que
especifica; sobre o pagamento e o parcelamento de débitos tributários federais, a
compensação de créditos fiscais, a declaração de inaptidão de inscrição de pessoas
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e dá outras providências. Diário do Senado Federal, Brasília, DF, 19.fev.2003,
pp.:622-623.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00622.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
8, de 18 de fevereiro de 2003c.
Institui a competência territorial no registro de atos relativos à pessoa jurídica de
direito privado. Diário do Senado Federal, Brasília, DF, 19.fev.2003, pp.: 624-625.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00623.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
9, de 18 de fevereiro de 2003d.
Inclui no Código Penal artigo sobre a apropriação indébita contra associação ou
fundação. Diário do Senado Federal, Brasília, DF, 19.fev.2003, pp.: 625-626.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00625.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
10, de 18 de fevereiro de
2003e. Torna obrigatório o hasteamento da Bandeira Nacional nos núcleos
habitacionais da Amazônia Legal. Diário do Senado Federal, Brasília, DF, 19.fev.2003,
pp.: 626-628.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00626.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
11, de 18 de fevereiro de
2003f. Acrescenta tipo penal a Lei de Segurança Nacional (“Introduzir ou divulgar
em território nacional mapa ou qualquer documento que retrate ou descreva sem
parte dele integrante – reclusão de 2 a 4 anos e multa”). Diário do Senado Federal,
Brasília, DF, 19.fev.2003, pp.: 628-631.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00628.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
12, de 18 de fevereiro de
2003g. Altera o Estatuto do Estrangeiro e a Lei de Registros Públicos, criando
normas de controle da atuação de estrangeiros em entidades e de registro de
pessoas jurídicas. Diário do Senado Federal, Brasília, DF, 19.fev.2003, pp.: 631-632.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00631.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
806/2003h. Suprime o art. 1.619 da Lei n
o
10.406, de
10 de janeiro de 2002, que dispõe sobre a adoção. Apresentado à Câmara dos
Deputados em 23.abr.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1290
19>. Acesso em: 04.jan.2006.
179
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
890/2003i. Acrescenta os parágrafos 5
o
e 6
o
ao art. 51
da Lei n
o
8.069, de 15 de julho de 1990. Apresentado à Câmara dos Deputados em
06.mai.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1302
78>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
970/2003j. Revoga o parágrafo único do art. 59, da Lei
n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o Código Civil. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 13.mai.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1321
02>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1210/2003k. Acrescenta a redação da alínea “b” do
Artigo 2
o
da Lei n
o
7.295, de 19 de dezembro de 1984. Apresentado à Câmara dos
Deputados em 05.jun.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1382
01>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1351/2003l. Estabelece normas para a qualificação de
organizações de responsabilidade socioambiental e dá outras providências.
Apresentado à Câmara dos Deputados em 26.jun.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1434
26>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1380/2003m. Dispõe sobre a dispensa da presença de
advogados nos feitos judiciais relativos à adoção de menores e adolescentes.
Apresentado à Câmara dos Deputados em 02.jul.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1448
04>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1540/2003n. Altera os artigos 59, parágrafo único, e
60 da Lei n
o
10.406, de 10 de Janeiro de 2002 - Código Civil, dispondo sobre os
requisitos para convocação, instalação e deliberação da Assembléia Geral das
associações. Apresentado à Câmara dos Deputados em 24.jul.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1499
79>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1639/2003o. Institui o Programa de Estímulo ao
Terceiro Setor, o Fundo Nacional de Estímulo ao Terceiro Setor e dá outras
providências. Apresentado à Câmara dos Deputados em 07.ago.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1527
86>. Acesso em: 04.jan.2006.
180
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
1645/2003p. Acrescenta incisos aos arts. 136 e 148,
suprime parte do § 1
o
do art. 42 e altera a redação do art. 260 da Lei n
o
8.069, de
13 de julho de 1990 ( Estatuto da Criança e do Adolescente). Apresentado à Câmara
dos Deputados em 07.ago.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1529
03>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1756/2003q. Dispõe sobre a Lei Nacional da Adoção e
dá outras providências. Apresentado à Câmara dos Deputados em 20.ago.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1559
95>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2312/2003r. Dispõe sobre a criação do Cadastro
Nacional das Organizações Não Governamentais. Apresentado à Câmara dos
Deputados em 15.out.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1727
47>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2481/2003s. Dispõe sobre o estímulo à guarda e
adoção de criança ou adolescente órfão ou abandonado. Apresentado à Câmara dos
Deputados em 12.nov.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1802
63>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2579/2003t. Adiciona-se dispositivo ao Decreto-Lei
n.
o
5.452, de 1
o
de maio de 1943, e dispositivo à Lei n.
o
8.112,de 11 de dezembro de
1990, e dá outras providências. Apresentado à Câmara dos Deputados em
25.nov.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1838
39>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2680/2003u. Institui o Programa Família Guardiã.
Apresentado à Câmara dos Deputados em 03.dez.2003.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1870
17>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2885/2004a. Altera a redação da Lei n
o
8.069, de
1990, que “dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente”. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 27.jan.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1953
10>. Acesso em: 04.jan.2006.
181
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
2941/2004b. Permite o abatimento, na Declaração
Anual do Imposto de Renda da Pessoa Física, de gastos com custas judiciais e
honorários advocatícios na adoção de crianças e adolescentes. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 05.fev.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1973
04>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3435/2004c. Institui Programa Nacional de
Fortalecimento Econômico da Sociedade Civil e dispõe sobre a criação de incentivo
fiscal para a compra e doação de Títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal Interna
de Responsabilidade do Tesouro Nacional, para substituição por Certificados
Qualificados emitidos com a finalidade específica de financiar as ações de pessoas
jurídicas de direito privado, qualificadas como OSCIP, OS, cooperativas de crédito
especificadas, ou sociedades de crédito ao microempreendedor, e dá outras
providências. Apresentado à Câmara dos Deputados em 29.abr.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2140
69>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3494/2004d. Acrescenta parágrafo ao art. 116 da Lei
n.
o
8.666, de 21 de junho de 1993, para determinar a dispensa de apresentação
prévia de projeto executivo por órgãos e entidades da Administração. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 06.mai.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2159
90>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3597/2004e. Acrescenta §§ 1
o
a 4
o
ao art. 32 da Lei
n
o
8.069, de 13 de julho de 1990. Apresentado à Câmara dos Deputados em
19.mai.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2200
32>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3658/2004f. Dá nova redação ao art. 260 da Lei
n
o
8.069 (ECA), de 13 de julho de 1990, acrescentando incisos com alternativa para
as pessoas físicas e jurídicas fazerem doações dedutíveis no imposto de renda, a
projetos aprovados pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente. Apresentado à Câmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2226
35>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3659/2004g. Proíbe o Ministério do Trabalho de fazer
convênios de cooperação técnica, no âmbito do Programa Nacional do Primeiro
Emprego (PNPE), com outras entidades que não sejam escolas públicas e serviços
sociais autônomos. Apresentado à Câmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2226
39>. Acesso em: 04.jan.2006.
182
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional n
o
281/2004h. Dá nova redação
ao art. 150, inciso VI, alínea “c” da Constituição Federal, concedendo imunidade
tributária às organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIP.
Apresentado à Câmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2223
47>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3877/2004i. Dispõe sobre o registro, fiscalização e
controle das Organizações Não-Governamentais e dá outras providências.
Apresentado à Câmara dos Deputados em 30.jun.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2315
48>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3917/2004j. Altera dispositivos da Lei n
o
9790, de
1999 que “dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências”. Apresentado à Câmara dos
Deputados em 07.jul.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2329
18>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3935/2004k. Altera a redação dos parágrafos 1
o
e 2
o
do art. 116 da Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, e acrescenta novos
parágrafos. Apresentado à Câmara dos Deputados em 07.jul.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2332
89>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
249, de 25 de agosto de 2004l.
Altera a legislação do imposto de renda das pessoas físicas, para permitir a dedução
de despesas com doações a instituições filantrópicas. Diário do Senado Federal,
Brasília, DF, 26.ago.2004, pp.: 27625-27627.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/25082004/27625.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3841/2004m. Dispõe sobre as regras para registro de
Organizações não Governamentais - ONG's, estabelece normas para celebração de
convênio entre aquelas e o Poder Público, e dá outras providências. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 15.out.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2297
33>. Acesso em: 04.jan.2006.
183
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
4259/2004n. Altera o Código Civil, para estender a
fiscalização do Ministério Público às organizações não-governamentais que realizem
parcerias com o Poder Público. Apresentado à Câmara dos Deputados em
19.out.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2450
60>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4402/2004o. Regulamenta o inciso XIX do art. 7
o
da
Constituição Federal, dispondo sobre a licença-paternidade. Apresentado à Câmara
dos Deputados em 10.nov.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2499
48>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4574/2004p. Torna possível às Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, manter a qualificação obtida com base em
diplomas legais diversos. Apresentado à Câmara dos Deputados em 07.dez.2004.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2565
45>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4844/2005b. Acrescenta artigo ao Decreto-Lei
n
o
2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, para tipificar como crime a
apropriação indébita de recursos destinados às entidades que indica. Apresentado à
Câmara dos Deputados em 02.mar.2005.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2786
21>. Acesso em: 04.jan.2006.
184
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
APÊNDICE A – PRINCIPAIS PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL
TABELA 6 – Projetos de lei sobre OEPNEs em tramitação no Congresso Nacional
PROJETO DE LEI
(AUTOR)
EMENTA TRÂMITE E SITUAÇÃO
PL nº 3877/2004
Senado Federal
(origem: PLS nº 7/2003,
CPI – ONGs)
Dispõe sobre o registro, fiscalização e controle das Organizações
Não-Governamentais e dá outras providências.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação prioritária)
CTASP: aguardando parecer
desde 28-set-05.
PL nº 4844/2005
(Senado Federal)
(origem: PLS nº 9/2003,
CPI – ONGs)
Acrescenta artigo ao Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de
1940 - Código Penal, para tipificar como crime a apropriação
indébita de recursos destinados às entidades que indica.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação prioritária)
CCJC: pronta para pauta
desde 29-set-05.
PL nº 3494/2004
(Deputado Welinton
Fagundes – PT/MT)
Acrescenta parágrafo ao art. 116 da Lei n.º 8.666, de 21 de junho
de 1993, para determinar a dispensa de apresentação prévia de
projeto executivo por órgãos e entidades da Administração.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação prioritária)
CFT: aguardando parecer
desde 01-set-05.
PL nº 7466/2002
(Deputado Luiz Antônio
Fleury – PTB/SP)
Altera os artigos 57 e 59 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de
2001, que institui o Código Civil.
Admitindo a exclusão do associado de associações sem fins
lucrativos apenas quando houver justa causa; alterando o novo
Código Civil.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação prioritária)
MESA: arquivada
desde 01-ago-05.
PL nº 6845/2002
(Deputado Osório Adriano
– PFL/DF)
Institui o "auxilio adoção" para o abrigo familiar de crianças
internadas em orfanatos, e dá outras providências.
Criando o Programa Nacional de Adoção de Crianças de Orfanatos.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
PL648502: aguardando
parecer desde 28-jun-05.
PLS nº 8/2003
(CPI – ONGs)
Institui a competência territorial no registro de atos relativos à
pessoa jurídica de direito privado.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 27-mar-03
PLS nº 10/2003
(CPI – ONGs)
Torna obrigatório o hasteamento da Bandeira Nacional nos núcleos
habitacionais da Amazônia Legal.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 23-abr-03.
PLS nº 11/2003
(CPI – ONGs)
Acrescenta tipo penal a Lei de Segurança Nacional (“Introduzir ou
divulgar em território nacional mapa ou qualquer documento que
retrate ou descreva sem parte dele integrante – reclusão de 2 a 4
anos e multa”).
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 28-out-03.
PLS nº 12/2003
(CPI – ONGs)
Altera o Estatuto do Estrangeiro e a Lei de Registros Públicos,
criando normas de controle da atuação de estrangeiros em
entidades e de registro de pessoas jurídicas.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 16-mai-05
PLS nº 249/2004
(Senador Edison Lobão –
PFL/MA)
Altera a legislação do imposto de renda das pessoas físicas, para
permitir a dedução de despesas com doações a instituições
filantrópicas.
SENADO FEDERAL
CAE: pronta para pauta
desde 15-mar-05.
(continua na próxima página)
TABELA 6 – PROJETOS DE LEIS SOBRE OEPNEs EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL
185
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
PROJETO DE LEI
(AUTOR)
EMENTA TRÂMITE E SITUAÇÃO
PL nº 90/1999
(Deputado Alberto Fraga
– PMDB/DF)
Estabelece as condições para o funcionamento das ONGs nacionais
e estrangeiras.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
MESA: aguardando deliberação
de recurso desde 12-mai-04.
PL nº 1210/2003
(Deputado Pastor
Francisco Olímpio –
PSB/PE)
Acrescenta a redação da alínea "b" do Artigo 2º da Lei nº 7.295, de
19 de dezembro de 1984.
Atribuindo competência ao Poder Legislativo para fiscalizar as
Organizações Não-Governamentais (terceiro setor).
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
CCJC: pronta para pauta
desde 01-jun-05.
PL nº 1351/2003
(Deputada Ann Pontes –
PMDB/PA)
Estabelece normas para a qualificação de organizações de
responsabilidade socioambiental e dá outras providências.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
MESA: competência transferida
ao plenário desde 21-out-05.
PL nº 1639/2003
(Deputado Eliseu Padilha
– PMDB-RS)
Institui o Programa de Estímulo ao Terceiro Setor, o Fundo Nacional
de Estímulo ao Terceiro Setor e dá outras providências.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
CTASP: aguardando
designação de relator
desde 28-out-05.
PL nº 3435/2004
(Deputado Eduardo Paes
– PSDB/RJ)
Institui Programa Nacional de Fortalecimento Econômico da
Sociedade Civil e dispõe sobre a criação de incentivo fiscal para a
compra e doação de Títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal
Interna de Responsabilidade do Tesouro Nacional, para substituição
por Certificados Qualificados emitidos com a finalidade específica de
financiar as ações de pessoas jurídicas de direito privado,
qualificadas como OSCIP, OS, cooperativas de crédito
especificadas, ou sociedades de crédito ao microempreendedor, e
dá outras providências.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
CCJC: pronta para pauta
desde 31-ago-05.
PL nº 3659/2004
(Deputado José Carlos
Aleluia – PFL/BA)
Proíbe o Ministério do Trabalho de fazer convênios de cooperação
técnica, no âmbito do Programa Nacional do Primeiro Emprego
(PNPE), com outras entidades que não sejam escolas públicas e
serviços sociais autônomos.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
CTASP: pronta para pauta
desde 22-out-04.
PL nº 3917/2004
(Deputado Renato
Casagrande – PSB/ES)
Altera dispositivos da Lei nº 9790, de 1999 que "dispõe sobre a
qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras
providências".
Determinando que o órgão do Poder Público responsável pelo
Termo de Parceria com a instituição jurídica de direitos privados
sem fins lucrativos deverá encaminhar à Comissão de Fiscalização
e Controle da Câmara dos Deputados, relátório de execução do
mesmo para investigação de irregularidades
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação ordinária)
CCJC: pronta para pauta
desde 01-set-05.
PEC nº 281/2004
(Deputado Ronaldo
Vasconcellos – PTB/MG)
e co-autores
(179 deputados)
Dá nova redação ao art. 150, inciso VI, alínea "c" da Constituição
Federal, concedendo imunidade tributária às organizações da
sociedade civil de interesse público – OSCIP.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
(tramitação especial)
CCJC: aguardando parecer
desde 23-mai-05.
Fonte: a autora.
CCJC: Comissão de Constitituição, Justiça e Cidadania
CAE: Comissão de Assuntos Econômicos
CFT: Comissão de Finanças e Tributação
CTASP: Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público
TABELA 6 – PROJETOS DE LEIS SOBRE OEPNEs EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL
186
Dissertação de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroudé, São Paulo / 2006):
Accountability
de organizações do espaço público não-estatal: uma apreciação crítica da regulação brasileira
ANEXO A – CARACTERÍSTICAS DE MECANISMOS DE
ACCOUNTABILITY
TABELA 7 – Mecanismos de
accountability
(EBRAHIM, 2003)
Accountability
mechanism
(tool or process)
Accountability to whom?
(upward, downward,
or to self)
Inducement
(internal or external)
Organizational response
(functional or strategic)
Disclosures /
reports
(tool)
––Upward to funders and
oversight agencies
––Downward (to a lesser
degree) to clients or
members who read the
reports
––Legal requirement
––Tax status
––Funding requirement
(external threat of loss of
funding or tax status)
––Primarily functional, with
a focus on short-term
results
Performance
assessment and
evaluation
(tool)
––Upward to funders
––Significant potential for
downward from NGOs to
communities and from
funders to NGOs
––Funding requirement
(external)
––Potential to become a
learning tool (internal)
––Primarily functional at
present, with possibilities for
longer-term strategic
assessments
Participation
(process)
––Downward from NGOs to
clients and communities
––Internally to NGOs
themselves
––Significant potential for
downward from funders to
NGOs.
––Organizational values
(internal)
––Funding requirement
(external)
––Primarily functional if
participation is limited to
consultation and
implementation
––Strategic if it involves
increasing bargaining power
of clients vis-à-vis NGOs,
and NGOs vis-à-vis funders
Self-regulation
(process)
–
–To NGOs themselves, as a
sector
––Potentially to clients and
donors
––Erosion of public
confidence due to scandals
and exaggeration of
accomplishments (external
loss of funds; internal loss
of reputation)
––Strategic in that it
concerns long-term change
involving codes of conduct
Social auditing
(tool and process)
––To NGOs themselves (by
linking values to strategy
and performance)
–
–Downward and upward to
stakeholders
––Erosion of public
confidence (external)
––Valuation of social,
environmental, and ethical
performance on par with
economic performance
(internal)
–
–Functional to the extent it
affects the behavior of a
single organization
––Strategic to the extent it
affects NGO-stakeholder
interaction, promotes lon
g
er
-
term plannin
g
, and becomes
adopted sector-wide
TABELA 7 – MECANISMOS DE
ACCOUNTABILITY
(EBRAHIM, 2003)
Fonte: EBRAHIM, 2003.
187
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