( PDF ) Características estruturais e institucionalização de redes de poder em perspectiva comparada

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

CENTRO DE CIÊNCIAS EXATAS E DA TECNOLOGIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

CARACTERÍSTICAS ESTRUTURAIS E INSTITUCIONALIZAÇÃO DE

REDES DE PODER EM PERSPECTIVA COMPARADA

JEOVAN DE CARVALHO FIGUEIREDO

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

CENTRO DE CIÊNCIAS EXATAS E DA TECNOLOGIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

CARACTERÍSTICAS ESTRUTURAIS E INSTITUCIONALIZAÇÃO DE

REDES DE PODER EM PERSPECTIVA COMPARADA

JEOVAN DE CARVALHO FIGUEIREDO

ORIENTADOR: Dr. LUIZ FERNANDO PAULILLO

São Carlos / SP

2006

Dissertação de Mestrado

apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Engenharia de

Produção da Universidade Federal

de São Carlos, como parte dos

requisitos para a obtenção do título

de Mestre em Engenharia de

Produção.

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Ficha catalográfica elaborada pelo DePT da

Biblioteca Comunitária da UFSCar

F475ce

Figueiredo, Jeovan de Carvalho.

Características estruturais e institucionalização de redes

de poder em perspectiva comparada / Jeovan de Carvalho

Figueiredo. -- São Carlos : UFSCar, 2006.

172 p.

Dissertação (Mestrado) -- Universidade Federal de São

Carlos, 2006.

1. Organização industrial. 2. Sistemas agroindustriais. 3.

Análise institucional. I. Título.

CDD: 658.51 (20

)

Costumes e instituições. Tudo Perece.

Machado de Assis, Memorial de Aires

Dedico este trabalho a Eustáquio e Agda, meus pais.

Em sua presença amorosa, nos momentos cruciais

desta caminhada, encontrei o estímulo necessário para

superar e vencer as adversidades.

AGRADECIMENTOS

A Deus, fonte de amor inesgotável.

Ao Timóteo e a Melisse, pelo inestimável auxílio na fase de créditos e

monográfica do mestrado. O auxílio de ambos contribuiu grandemente para que São

Carlos viesse a ser meu segundo lar.

Aos amigos que fizeram a diferença: Fernanda, Ana Eliza, Ricardo,

Elvisney, Jaqueline e Alda Maria. Vocês sabem que eu precisaria de todo o espaço e de

todas as palavras desta dissertação para agradecê-los (e mesmo assim não conseguiria!).

Portanto, como todos os amigos que a amizade madurou e deu frutos, deixo aqui apenas

um sinal de consentimento e um sorriso, prelúdio de nosso próximo encontro, que não

tem data e lugar, mas que efetivamente acontecerá.

Aos colegas do PPGEP, pela gratificante convivência. A amizade

construída nos intervalos das aulas, no Bar do Toco, no Paschoal, e em todos os outros

lugares onde nos encontrávamos para contar os casos e descasos da vida acadêmica,

será lembrada durante os anos vindouros. Ângela, Cláudia, Wilson Tetéia, Denise,

Sabrina e Tiago, muito obrigado por existirem!

Ao Juliano Cavalheiro, pelo saudável debate em torno do referencial

teórico utilizado na pesquisa, e pelo companheirismo que demonstrou nos momentos em

que a dúvida era maior que a certeza.

Ao Luiz Fernando, meu orientador. Obrigado pela paciência!

Ao Cajú e ao Hildo, por aceitarem o convite para avaliar este trabalho.

As críticas e sugestões de ambos foram responsáveis pela melhoria desta pesquisa.

Ao João Mário, pela confiança e companheirismo.

A Krisley Mendes, por me introduzir no grupo sul-mato-grossense de

pesquisadores do agronegócio da carne bovina, e pelo companheirismo durante a

avaliação do Programa de Melhorias na Cadeia Produtiva da Carne Bovina.

Ao Prof. Ido Michels, que me instigou a abordar o agronegócio da carne

bovina como objeto da dissertação, e cedeu altruisticamente os dados primários sobre a

organização industrial da agroindústria da carne bovina em Mato Grosso do Sul. Estes

dados foram levantados pelos pesquisadores e auxiliares do Núcleo de Projetos da

Fundação Cândido Rondon, e estendo a eles meu agradecimento.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 19

1.1 OBJETIVOS E HIPÓTESES................................................................................................................ 21

1.2 A ESTRATÉGIA ADOTADA: ESTUDO DE MÚLTIPLOS CASOS ............................................................ 23

1.3 COLETA DE DADOS ....................................................................................................................... 24

1.4 TÉCNICAS E MÉTODOS DE ANÁLISE ............................................................................................... 28

2 A FORMULAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ESTRATÉGIAS

EMPRESARIAIS: PERSPECTIVA DE ATORES EM REDE............................................................30

2.1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................30

2.2 REDES DE EMPRESAS ...................................................................................................................31

2.4 ABORDAGENS NEO-INSTITUCIONAIS........................................................................................34

2.4 AS REDES DE RECURSOS DE PODER ............................................................................................. 39

2.5 ESTADO, POLÍTICA E NEGÓCIOS................................................................................................... 48

2.6 O POLÍTICO VISTO COMO EMPRESÁRIO E O EMPRESÁRIO COMO FUNCIONÁRIO PÚBLICO ............51

2.7 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................................. 54

3 NOTAS INTRODUTÓRIAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO

AGROINDUSTRIAL LÁCTEO BRASILEIRO................................................................................... 57

3.1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................57

3.2 O DESENVOLVIMENTO DO SETOR DE PROCESSAMENTO INDUSTRIAL LÁCTEO BRASILEIRO..........58

3.3 A HERANÇA REVISTA: HETEROGENEIDADE TECNOLÓGICA E INTERESSES CONFLITANTES...........60

3.4 A AUTO-REGULAÇÃO NO COMPLEXO AGROINDUSTRIAL DO LEITE ..............................................66

3.6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................... 73

4 A REDE DE PODER TERRITORIAL DA BOVINOCULTURA DE LEITE...............................75

4.1 INTRODUÇÃO ...............................................................................................................................75

4.2 INTERESSES NA REDE LÁCTEA SUL-MATO-GROSSENSE .................................................................76

4.3 O PROCESSO POLÍTICO E SEUS RESULTADOS.................................................................................78

4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................................................82

5 A ORGANIZAÇÃO AGROINDUSTRIAL DO ENCADEAMENTO TECNO-PRODUTIVO DA

PECUÁRIA DE CORTE EM MATO GROSSO DO SUL................................................................... 85

5.1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................85

5.2 A DINÂMICA DOS MERCADOS DE CARNE BOVINA ..........................................................................87

5.3 CARACTERÍSTICAS DOS PRODUTOS E SUB-PRODUTOS CÁRNEOS SUL-MATO-GROSSENSES ............. 95

5.5 O PROCESSO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS ...................................................................................... 105

5.6 EFICIÊNCIA ECONÔMICA NO ENCADEAMENTO PRODUTIVO ......................................................... 110

5.7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................. 121

6 A REDE DE RECURSOS DE PODER DA BOVINOCULTURA DE CORTE EM MATO

GROSSO DO SUL ................................................................................................................................. 122

6.1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 122

6.2 DESVENDANDO A ORIGEM DA COOPERAÇÃO............................................................................... 123

6.3 A REDE POLÍTICA TERRITORIAL DA CARNE BOVINA .................................................................... 132

6.4 FUNÇÃO DA REDE ....................................................................................................................... 135

6.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................. 139

7. REDES E RECURSOS DE PODER: ANÁLISE COMPARADA ................................................. 140

7.1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 140

7.2 CARACTERÍSTICAS ESTRUTURAIS................................................................................................ 140

7.3 AMBIENTE INSTITUCIONAL E ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS ................................................... 146

8. CONCLUSÕES .................................................................................................................................. 155

8.1 A IMPORTÂNCIA DAS INSTITUIÇÕES ............................................................................................ 155

8.2 SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS....................................................................................... 157

9. BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................ 161

APÊNDICE............................................................................................................................................. 170

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1.1 – Atas analisadas das reuniões (grupos técnicos) ...................................26

QUADRO 1.2 – Perfil dos pecuaristas entrevistados: Número de propriedades............27

QUADRO 1.3 – Perfil dos pecuaristas entrevistados: Localização de propriedades .....27

QUADRO 2.1 – Os três pilares das instituições .............................................................35

QUADRO 2.2 – Classificação e exemplos de recursos em redes de poder....................41

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder ..........................................43

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder (continuação) ...................44

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder (continuação) ...................45

QUADRO 2.4 – Questões e diferentes níveis de análise................................................47

QUADRO 3.1 – Fases do desenvolvimento do CAI lácteo no Brasil ............................58

QUADRO 5.1 – Quantidade anual per capita de carne bovina adquirida para consumo –

1987/2003........................................................................................................................87

QUADRO 5.2 – Produção e consumo de carne no Brasil ..............................................88

QUADRO 5.3 – Ranking do rebanho bovino brasileiro* ...............................................95

QUADRO 5.4 – Características de organizações do varejo alimentício - carne bovina

.......................................................................................................................................107

QUADRO 5.5 – Abates de frigoríficos com SIF em 2002 ...........................................108

QUADRO 5.7 – Classificação dos mercados para o elo fornecedor de insumos .........117

QUADRO 6.1 – Aspectos da pecuária de corte nas duas últimas décadas...................124

QUADRO 6.2 – Grupos de pecuaristas e suas características......................................127

QUADRO 6.3 – Histórico da Atuação do Sebrae de Mato Grosso do Sul...................130

QUADRO 6.4 – Prioridade atribuída às cadeias produtivas em Mato Grosso do Sul..131

QUADRO 6.5 – Detalhamento dos atores em rede ......................................................132

QUADRO 7.1 – Características estruturais das redes de poder....................................142

QUADRO 7.2 – Recursos de poder na rede territorial da bovinocultura de corte........149

QUADRO 7.3 – Recursos de poder na rede de poder láctea ........................................152

LISTA DE TABELAS

TABELA 3.1 – Participação das 12 maiores empresas lácteas no Brasil (2000/2002)..69

TABELA 5.1 – Abates no Brasil e em Mato Grosso do Sul...........................................98

TABELA 5.2 – Pecuaristas que ofereceram qualificação aos funcionários em 2002 e

2003...............................................................................................................................103

TABELA 5.3 – Produtividade média (cabeças por hectare).........................................103

TABELA 5.4 – Evolução do rebanho bovino brasileiro por estados............................104

TABELA 5.5 – Critério para a compra utilizado na aquisição de insumos agropecuários

.......................................................................................................................................113

TABELA 6.1 - Cursos previstos e oferecidos e pessoas capacitadas ...........................137

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1.1 – Desenho sintético da pesquisa................................................................29

FIGURA 2.1 – Uma representação genérica de redes de empresas................................32

FIGURA 3.1 – Produção de leite por região (1999-2003)..............................................68

FIGURA 3.2 – Produção, importação e exportação de leite no período 1990-2002* ....71

FIGURA 4.1 – Diferentes arenas da rede de recursos de poder territorial láctea...........79

FIGURA 4.2 – Volume de leite adquirido para o Programa de Segurança Alimentar e

Nutricional no estado de MS...........................................................................................81

FIGURA 4.3 - Bacias de leite onde ocorrem as aquisições governamentais..................82

FIGURA 5.3 – Volume das exportações de carne bovina ..............................................89

FIGURA 5.4 – Relação quantidade / preço para carne industrializada e in natura........90

FIGURA 5.5 – Países que adquiriram carne desossada bovina congelada de MS em

2003.................................................................................................................................93

FIGURA 5.6 – Países que adquiriram carne desossada bovina resfriada de MS em 2003

.........................................................................................................................................93

FIGURA 5.7 – Evolução do rebanho bovino brasileiro..................................................95

FIGURA 5.8 – Rebanho sul-mato-grossense por aptidão (2002)...................................97

FIGURA 5.9 – Rebanho sul-mato-grossense por categoria animal (2002) ....................97

FIGURA 5.10 – Participação dos produtos e subprodutos cárneos no mercado interno

em 2003...........................................................................................................................99

FIGURA 5.12 – Distribuição dos estados brasileiros em relação às cargas fatoriais...102

FIGURA 5.13 – Agregação de valor, estrutura de mercado e determinação de preços no

encadeamento produtivo (1999)....................................................................................109

FIGURA 5.14 – Transações entre agentes de elos selecionados da cadeia produtiva..111

Fonte: Dados da pesquisa..............................................................................................112

FIGURA 5.15 – Tipo de vacinas usadas no rebanho bovino........................................112

FIGURA 5.16 – Localização de empresas nas quais os pecuaristas adquirem insumos*

.......................................................................................................................................115

FIGURA 5.17 – Número de fornecedores e localização...............................................116

FIGURA 5.18 – Relacionamentos inter-empresariais no Projeto Montana Beef.........119

FIGURA 5.19 – Estoque no canal de distribuição (indústria frigorífica integrada

verticalmente)................................................................................................................120

FIGURA 6.1 – Meios utilizados pelos pecuaristas para obtenção de informações* ....126

FIGURA 6.2 – Instâncias de discussão na rede............................................................133

FIGURA 6.3 – Centralidade na rede de poder..............................................................134

LISTA DE ANEXOS

ANEXO A – Exportação de produtos e subprodutos* com origem nos estados da região

Centro-Oeste e São Paulo no período 2000-2003.........................................................169

LISTA DE APÊNDICES

APÊNDICE A – Intervenção governamental durante a formação do setor industrial

lácteo e mudanças e interferências na política agrícola brasileira ................................171

LISTA DE SIGLAS, SÍMBOLOS E ABREVIATURAS

ABIEC Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne

ACRISUL Associação dos Criadores de Mato Grosso do Sul

ASPNP Associação dos Produtores de Novilho Precoce

CAI Complexo Agroindustrial

CPI Comissão Parlamentar de Inquérito

DFA/MS Delegacia Federal de Agricultura em Mato Grosso do Sul

EUA Estados Unidos da América

FAMASUL Federação de Agricultura de Mato Grosso do Sul

FAPEC Fundação de Apoio à Pesquisa ao Ensino e à Cultura

IAGRO Agência de Defesa Sanitária Animal e Vegetal de Mato Grosso do Sul

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDATERRA Instituto de Desenvolvimento, Pesquisa e Extensão Rural

MS Mato Grosso do Sul

NMP/mL Número Mais Provável / mililitro

PLANAM Programa de Melhoramento da Alimentação e Manejo do Gado Leiteiro

PRÓ-LEITE Programa de Incentivo à Modernização da Pecuária Leiteira

PSAN Programa de Segurança Alimentar e Nutricional

REPASTO Programa de Recuperação, Renovação e Manejo de Pastagens Cultivadas

RIISPOA Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal

SCM Supply Chain Management (Gestão da Cadeia de Suprimentos)

SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

SENAT Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte

SEPROTUR Secretaria de Estado de Produção e Turismo de Mato Grosso do Sul

SILEMS Sindicato das Indústrias de Laticínios de Mato Grosso do Sul

SRCG Sindicato Rural de Campo Grande

UHT Ultra high temperature (tecnologia de pasteurização)

RESUMO

A proposta do presente estudo é avançar na compreensão do que tem sido chamado, nos

últimos anos, de dínamo da economia brasileira: o agronegócio. A partir da noção de

redes de poder, neste trabalho buscou-se determinar como se conformaram as diferentes

redes de poder na pecuária de Mato Grosso do Sul. Para tanto, foi empreendido um

estudo de múltiplos casos. Para o caso da rede de poder territorial láctea, adotou-se

como unidade de análise o processo político que resultou a inclusão do leite

pasteurizado tipo C, nas aquisições do Governo Estadual de Mato Grosso do Sul,

destinadas a um programa social específico, o Programa de Segurança Alimentar e

Nutricional (PSAN). Por sua vez, a unidade de análise da rede de poder territorial da

bovinocultura de corte foi o Programa de Melhorias na Cadeia Produtiva da Carne,

orquestrado pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Mato Grosso do

Sul (Sebrae/MS). Os resultados indicam que a rede de poder territorial da bovinocultura

de corte pode ser vista como uma comunidade política, arranjo em rede já conhecido na

literatura, e que a rede de poder láctea, fracamente integrada e com múltiplos

participantes, configura um outro tipo específico, que se aproxima do modelo ideal de

rede difusa. Os resultados deste estudo mostram que o adensamento institucional na

comunidade política da carne bovina em Mato Grosso do Sul trouxe resultados positivos

para as organizações da rede, como o uso compartilhado de recursos para a capacitação

de atores tecnicamente deficientes. A rede difusa láctea, por sua vez, é composta de

atores que conseguem resultados apenas limitados na interação estratégica. A posse de

recursos, como ficou evidenciado, é ampliada quando os atores desta rede se adaptam

ao amplo contexto institucional que permeia suas atividades, abandonando assim os

antigos quadros de referência, que por décadas, guiaram a tomada de decisão neste

agronegócio.

Palavras-chave: Institucionalismo; operações agroindustriais; estratégia; estudo de caso.

ABSTRACT

The present study proposal is to advance in the comprehension that it has been called

out, in the last years, of Brazilian economy dynamo: the agribusiness. From the

conception of policy network, this paper has been sought to determine how the different

policy networks in Mato Grosso do Sul’s cattle breeding have gotten conformed. For

such, it has been undertaken a study of multiple cases. For the milky territorial policy

network case, it has been adopted as unit of analysis the political process that resulted

on the inclusion of the type C pasteurized milk in the government's State acquisitions of

Mato Grosso do Sul, destined to a specific social program, the “Programa de Segurança

Alimentar e Nutricional (PSAN)” – Program of Feeding and Nutritional Security.

Therefore, the unit of analysis of beef cattle culture territorial policy network was the

“Programa de Melhorias na Cadeia Produtiva da Carne”- Improvements Program in the

Productive Network of Beef, orchestrated by the “Serviço de Apoio às Micro e

Pequenas Empresas de Mato Grosso do Sul (Sebrae/MS)” - Support Service to the Mato

Grosso do Sul small sized companies (Sebrae/MS). The results indicate that beef cattle

culture territorial policy network can be seen as a political community, arrangement in

network already well known in the literature, and that the milky policy network, weakly

integrated and with multiple participants, it setups another specific type, that approaches

the ideal model of diffused network. The results of this study show that the institutional

densification in the political community of beef in Mato Grosso do Sul has brought

positive results for the network organizations, as the shared use of resources for the

training of actors technically deficient. The milky diffused network, then, is composed

of actors who get results just limited in the strategic interaction. The ownership of

resources, as it is clear, is enlarged when the actors get adapted to the wide institutional

context that permeates their activities, letting thus the reference old frames that for

decades, guided the decision taking in this agri business.

Keywords: Institutionalism; operations; agri-food; strategy; case study.

1. INTRODUÇÃO

No final de década de 70, os governos militares implantaram uma

política de desenvolvimento agropecuário para a modernização do campo brasileiro,

ocorrendo assim uma intensa transformação da agricultura até 1985. Por meio da

agroindustrialização nacional, o Brasil obteve ganhos consideráveis de produção e

produtividade a partir deste período, principalmente nos setores que apresentavam

vantagens comparativas no mercado agrícola mundial. Acreditava-se, naquele

momento, que o crescimento produtivo da agricultura nacional resolveria os principais

problemas econômicos do país (PAULILLO, 2001a).

A forte intervenção estatal na agropecuária, durante a década de 80,

cedeu lugar a uma redução do Estado na economia nacional, na década de 90. Esta

tendência, verificada em outros países, teve reflexos poderosos no agronegócio

nacional, e na formulação de políticas agrícolas e agroindustrais.

A transição não ocorreu sem sobressaltos. O abandono de um modelo de

desenvolvimento da agricultura baseado na concessão maciça de recursos públicos para

financiamento das atividades, e o fim intervenção do governo, motivado em parte pelas

restrições monetárias e orçamentárias previstas na Constituição de 1988, conformaram

um novo contexto institucional, acentuado pela economia aberta.

Neste cenário, mais complexo e fragmentado, a elaboração de políticas

passa a ocorrer em uma variedade de redes caracterizadas pelas relações estreitas entre

os interesses particulares e as diferentes esferas governamentais. Esta constatação é

particularmente válida para os setores agrícola e pecuário no Brasil (ROMANO, 1999).

A pecuária de corte, durante a década de 90, foi muito importante para a

legitimação da orientação liberal do Governo. No mercado interno, o maior consumo de

carne proporcionou ao Plano Real uma conquista relevante na área social: a ampliação

do consumo de proteína animal nas camadas populares, o que significava a melhoria no

padrão alimentar de parte significativa da população. Os planos anteriores de

estabilização haviam falhado, aos olhos da população, em parte pela falta de carnes nas

prateleiras dos supermercados

No mercado internacional, as exportações agropecuárias tornaram-se

paulatinamente muito importantes para as contas brasileiras, em virtude de sua

participação nos elevados saldos positivos gerados na balança comercial. Os resultados

proporcionados pelo agronegócio da carne bovina, no cenário nacional e internacional,

são acentuados pelas macrotendências recentes, que já estão cristalizadas em nível

mundial: o peso das variáveis sociais no cálculo econômico das decisões

governamentais e privadas, e a maior integração dos mercados mundiais.

O estado de Mato Grosso do Sul (MS) tem grande relevância na análise

do desempenho da agroindústria da carne bovina: é o detentor do maior rebanho

nacional, da maior extensão de terras dedicadas à atividade pecuária, e os grandes

mercados consumidores do país estão localizados próximos a ele. Estes fatores, aliados

ao clima, solo, água e estrutura fundiária adequados, tornam o MS um grande

fornecedor de carne e leite para indústrias e mercados de outros estados, principalmente

de São Paulo (MERCOESTE, 2002).

Como as demais organizações das indústrias brasileiras, a maior parte das

empresas sul-mato-grossenses, envolvidas no agronegócio da carne bovina, estabeleceu

parâmetros diferenciados para competir em um ambiente econômico marcado pelos

processos de reestruturação agroindustrial, iniciados com as reformas econômicas do

início da década de 90.

Estas formas diferenciadas de competir são caracterizadas pela

dependência entre setores e sub-setores econômicos e políticos, determinada pelos

incentivos para a ação, dados a partir do ambiente institucional prevalecente. As

possibilidades e limites para a ação estratégica podem ser mais claramente definidos, ao

adotarmos a perspectiva de redes de organizações, que compartilham, distribuem e

disputam recursos, em um determinado entorno. Esta é a proposta do presente estudo.

É necessário ser feita a ressalva, contudo, que esta ausência ocorria principalmente pelo papel

contraditório do setor privado na comercialização, cuja estratégia era a formação de estoques

especulativos em anos ruins, e nos anos bons, dado o movimento anterior, havia a obtenção de preços

menores pelo excesso de produto, o que gerava novamente a retração no setor.

1.1 Objetivos e hipóteses

No contexto descrito, o objetivo geral da pesquisa é determinar como se

conformaram as diferentes redes de poder na pecuária de Mato Grosso do Sul.

Duas linhas de princípio nortearam a elaboração deste trabalho. A

primeira, derivada da noção de path dependency (que será abordada

pormenorizadamente no decorrer desta pesquisa), assume que é necessário levar-se em

conta as circunstâncias históricas, para efetivamente compreender o fenômeno estudado,

sob a ótica institucional. A segunda linha consiste em apresentar um juízo comparativo

dos objetos estudados, premissa pertinente com a metodologia adotada, de estudo de

múltiplos casos.

Para que possam ser comparados, os fenômenos estudados devem ser

analisados tomando a mesma variável explicativa, qual seja, a posse de recursos de

poder

. A interdependência de recursos é o mais importante fator distintivo das redes

inter-organizacionais, e sua análise permite avançar no conhecimento acerca das

interações dos atores, sejam eles públicos ou privados.

Para o caso da rede de poder territorial láctea, adotou-se como unidade de

análise o processo político que resultou a inclusão do leite pasteurizado tipo C nas

aquisições do Governo Estadual de Mato Grosso do Sul, destinadas a um programa

social específico, o Programa de Segurança Alimentar e Nutricional (PSAN). Apesar

deste resultado ser tratado na análise, a ênfase recai no processo político, pois este pode

ser mais central que seus resultados (MARCH; OLSEN, 1993). Entretanto, um foco

voltado somente para a interdependência de recursos é insuficiente para explicar o

processo político. A análise abrangeu também a forma como a rede tornou-se

institucionalizada, dado que as ações dos membros da rede, no decorrer do tempo,

tornam-se mais ou menos influenciadas pela ideologia, regras, rotinas, princípios e

normas (DAUGBJERG, 1997a).

Por sua vez, a unidade de análise da rede de poder territorial da

bovinocultura de corte foi o Programa de Melhorias na Cadeia Produtiva da Carne,

orquestrado pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Mato Grosso do

A definição de recursos, e a tipologia específica, são apresentadas na seção 2.4 deste trabalho.

Sul (Sebrae/MS). Apesar de ser um encadeamento de difícil delimitação, com a

distribuição de boa parte do produto final podendo mesmo ocorrer em outros estados ou

outros países, enfatizou-se o aspecto territorial, em coerência com o objetivo central do

trabalho.

PAULILLO (2000) demonstrou anteriormente ser possível compreender

os encadeamentos produtivos situados em territórios específicos como redes de poder

territoriais. Mais do que um recorte arbitrário, o território é visto como uma construção

social e política, onde atores estabelecem a troca de recursos e articulam interesses,

gerando assim uma estrutura de oportunidades diferenciada. A proximidade territorial

passa a ser elemento relevante na elaboração e implementação de políticas públicas e

estratégias empresariais.

Com o objetivo de compreender o processo que delineou a conformação

da estrutura institucional vigente no complexo agroindustrial lácteo, buscou-se avançar

na compreensão da política agrícola e setorial do leite, elaborada e implementada nas

últimas cinco décadas. Deste modo, o caso da rede de poder láctea incorpora fortemente

a noção de path dependency, como elemento crucial na determinação dos interesses e

predisposições dos atores, no âmbito da estrutura de oportunidades contemporânea.

As contribuições da análise histórica cedem lugar, no caso da rede de

poder da bovinocultura de corte, à Economia Industrial. Ao determinar o funcionamento

do setor econômico, e dos mercados aos quais a carne bovina é ofertada - sem ignorar o

comportamento dos agentes econômicos - torna-se possível determinar as possibilidades

de estratégias empresariais e políticas públicas no entorno analisado.

As hipóteses a serem testadas foram elaboradas a partir do estudo de

MEYER e ROWAN (1977). Estes autores partem da premissa que o desenho de uma

estrutura organizacional aderente às práticas prevalecentes de organização do trabalho

no ambiente institucional, tende a aumentar as chances da organização não ter sua

legitimidade questionada, e assim, sobreviver. Ao se referir ao amplo contexto

institucional, os autores remetem ao conjunto de procedimentos, rotinas, normas e

convenções, formais e informais, que se difundem na estrutura organizacional da

comunidade organizada econômica e politicamente.

Portanto, a hipótese principal é que os diferentes contextos institucionais,

que emolduraram a agroindústria de carne e do leite, em Mato Grosso do Sul, geraram

diferentes possibilidades de aquisição e manutenção de recursos, para as organizações

inseridas nas redes de poder.

As hipóteses específicas de trabalho, adaptadas ao objeto deste estudo,

podem ser assim descritas.

H1: Na rede territorial da bovinocultura de corte, as organizações que

incorporaram as práticas consideradas racionais a partir do quadro institucional

prevalecente, aumentaram a posse de recursos de poder.

H2: Na rede territorial da bovinocultura leiteira, as organizações que não

incorporaram as práticas consideradas racionais a partir do quadro institucional

prevalecente, diminuíram a posse de recursos de poder.

A primeira premissa subjacente às hipóteses H1 e H2 é que o sucesso

organizacional depende de outros fatores, além da eficiente coordenação e controle das

atividades produtivas. Estes fatores, que legitimam os esforços da organização, provêm

do ambiente institucional em que os atores estão inseridos.

A segunda premissa é que, ao abordar o agronegócio da carne e do leite

como redes de poder, se torna possível analisar as características estruturais das

diferentes redes, e as distintas formas de institucionalização.

1.2 A estratégia adotada: Estudo de múltiplos casos

Os fenômenos abordados neste trabalho possuíam duas características

em comum: a) o pesquisador dispunha de pouco controle sobre os eventos estudados, e

b) ambos tinham um caráter eminentemente contemporâneo. Estes fatores, aliados ao

interesse na comparação dos objetos escolhidos para análise, motivaram a adoção do

estudo de múltiplos casos como estratégia de pesquisa.

Esta estratégia é bastante pertinente para as questões propostas neste

estuda, dado que permite expandir e generalizar contribuições teóricas pré-existentes.

Ao realizar um esforço de predição, confrontando dados empíricos com premissas

conceituais, este trabalho procura corroborar ou refutar argumentos apresentados na

literatura institucional de redes inter-organizacionais.

O caráter do estudo é, portanto fenomenológico, pois parte-se para a

generalização analítica dos resultados, enquanto a enumeração de freqüências é apenas

ferramenta adequada na elaboração dos argumentos apresentados. O motivo disto é que

os casos estudados, e o contexto que os abarca, não podem ser claramente divisados.

Seguindo as contribuições de YIN (1994), as condições contextuais

também foram cobertas, já que elas podem ser altamente relevantes para a compreensão

dos casos estudados. Mais do que isto, a idiossincrasia de cada caso foi levada em conta,

no processo de desenho da pesquisa. Este passo é sugerido por STOECKER (1991),

quando argumenta que mesmo que se possa – e se deva – comparar casos, não se deve

reduzir, neste processo, os casos estudados a algumas poucas variáveis comparadas.

1.3 Coleta de dados

1.3.1 O caso da rede de poder territorial da bovinocultura leiteira

Os resultados do processo político analisado neste caso correspondem à

implementação de uma política de aquisição de leite, pelo governo do estado de Mato

Grosso do Sul. Tais resultados decorrem de um processo iniciado durante uma grave

crise

que ocorreu no setor lácteo, no ano de 2001, e que motivou a instauração de

Comissões Parlamentares de Inquérito em estados como Paraná, Rio Grande do Sul,

Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e Goiás, visando à investigação das causas da baixa

remuneração dos pecuaristas leiteiros, nestes estados.

Para a elaboração desta análise empírica, foram consultados dados

obtidos a partir de fontes secundárias, como o relatório final da Comissão Parlamentar

de Inquérito (CPI), instaurada pela Assembléia Legislativa do estado de Mato Grosso do

A crise supracitada ocorreu no final do ano de 2001, período no qual o Governo Federal adotou uma

política de desvalorização do real que vinha desestimulando as importações. Paralelamente, houve um

processo antidumping que obrigou grandes empresas exportadoras a fixar preços mínimos em negócios

com o Brasil. O resultado foi que, no início de 2002, as importações caíram em volume. A expectativa era

o aumento do valor pago aos pecuaristas, proveniente da diminuição da oferta. Entretanto, esta

expectativa não se confirmou, e o que ocorreu foi a justamente a diminuição do preço recebido por eles.

Alguns dos fatores macroeconômicos que influenciaram este cenário foram a crise energética e a

conseqüente diminuição do emprego. Além disto, houve uma piora no mercado mundial lácteo,

influenciada pelos atentados das torres gêmeas em 11 de setembro de 2001 (LIMA FILHO;

FIGUEIREDO; PIRES NETO, 2003b).

Sul, que investigou os baixos preços pagos aos pecuaristas leiteiros nos últimos meses

do ano de 2001, e o relatório de pesquisa sobre os aspectos econômicos do

encadeamento produtivo lácteo sul-mato-grossense, elaborado por MICHELS,

SABADIN e OLIVEIRA (2003).

1.3.2 O caso da rede de poder territorial da bovinocultura de corte

O levantamento de dados, em uma primeira etapa, baseou-se na

identificação e levantamento de dados em órgãos governamentais, como a Secretaria

Estadual de Receita e Controle e a Agência Estadual de Defesa Sanitária Animal e

Vegetal do Governo do Estado de Mato Grosso do Sul.

Após isto, partiu-se para a identificação de tratamentos mais elaborados

da organização agroindustrial da pecuária sul-mato-grossense. Assim, foram

identificados artigos científicos em órgãos governamentais de pesquisa, como a

Embrapa Gado de Corte, e ainda em congressos relevantes no cenário nacional, como o

congresso da Associação Brasileira de Engenharia de Produção.

Havendo questões pendentes, ampliou-se o levantamento para fontes

privadas, como revistas especializadas do setor e anuários consolidados como fontes

confiáveis largamente utilizadas, como o ANUALPEC (2003).

Após a identificação dos elementos necessários para a abordagem

técnico-econômica do encadeamento produtivo, buscaram-se fontes de dados que

propiciassem a análise dos elementos políticos na interação dos atores estudados. Para

tanto, foram utilizados estudos anteriores que abordam o assunto, eminentemente

qualitativos. As considerações aqui apresentadas foram ainda subsidiadas pelas atas das

reuniões de duas instâncias de discussão do Programa Cadeia da Carne Bovina de Mato

Grosso do Sul: o Núcleo Gestor e a instância dos grupos técnicos.

As atas do Núcleo Gestor abarcam discussões e decisões tomadas pelos

atores em rede, no período compreendido entre 28 de novembro de 2001 e 26 de abril

de 2004. Foram oito reuniões, na instância central de decisões da rede. Por sua vez,

foram analisas as seguintes atas das reuniões dos grupos técnicos (vide quadro 1.1):

QUADRO 1.1 – Atas analisadas das reuniões (grupos técnicos)

Data Evento Grupo Técnico

31/10/2001

1ª Reunião de Monitoramento

Educação/capacitação, rastreabilidade

e legislação

23/11/2001

2ª Reunião de Monitoramento

Educação/capacitação, rastreabilidade

e legislação

26/11/2001

2ª Reunião de Monitoramento (complemento)

Educação/capacitação, rastreabilidade

e legislação

21/02/2002

3ª Reunião de Monitoramento

Educação/capacitação, rastreabilidade

e legislação*

26/03/2002

3ª Reunião de Monitoramento

Educação/capacitação, rastreabilidade;

legislação e marketing

13/05/2002 5ª Reunião de Monitoramento (não identificado)

19/07/2002 6º Reunião de Monitoramento (não identificado)

01/08/2002

6º Reunião de Monitoramento

Marketing e desenvolvimento

institucional

01/08/2002 6º Reunião de Monitoramento (complemento) Marketing

01/08/2002 6º Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

20/08/2002 6º Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

27/09/2002

7ª Reunião de Monitoramento

Desenvolvimento institucional,

marketing e educação**

08/10/2002 7ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

23/10/2002 7ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

29/10/2002 8ª Reunião de Monitoramento Desenvolvimento Institucional

05/11/2002 8ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

19/11/2002 8ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

11/02/2003 9º Reunião de Monitoramento Desenvolvimento Institucional

18/02/2003 7ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

03/04/2003 9ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

21/05/2003 9ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

10/06/2003 10º Reunião de Monitoramento (não identificado)

17/06/2003 10ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

03/07/2003 10ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

17/07/2003 11ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

18/07/2003 11ª Reunião de Monitoramento (não identificado)

22/07/2003 11ª Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

31/07/2003 11ª Reunião de Monitoramento (complemento) (não identificado)

01/08/2003 11º Reunião de Monitoramento (complemento) Desenvolvimento Institucional

05/08/2003 10º Reunião de Monitoramento (complemento) (não identificado)

06/08/2003 11º Reunião de Monitoramento (complemento) Marketing

14/08/2003 12º Reunião de Monitoramento Marketing

07/10/2003 13º Reunião de Monitoramento (não identificado)

30/03/2004 14º Reunião de Monitoramento (não identificado)

* A partir desta reunião, os grupos técnicos sofreram alterações em sua estrutura, e um novo grupo foi

criado: o grupo técnico de marketing.

** A partir desta reunião, passam a vigorar os novos grupos técnicos, que substituem os grupos

anteriores: o grupo técnico de desenvolvimento institucional, o grupo técnico de marketing, e o grupo

técnico de educação.

Esgotadas as possibilidades no levantamento de dados secundários, e havendo

questões ainda não respondidas, procedeu-se a pesquisa de campo. Foram aplicados

questionários em 35 pecuaristas que atuam em Mato Grosso do Sul, selecionados a

partir de uma amostra não-probabilística. O questionário continha perguntas sobre as

relações dos pecuaristas com as empresas fornecedoras de insumos, com os frigoríficos,

e com os atores estatais. Os detalhes do grupo entrevistado são mostrados no quadro 1.2

e no quadro 1.3.

QUADRO 1.2 – Perfil dos pecuaristas entrevistados: Número de propriedades

Pecuarista entrevistado possui ___ propriedades rurais

1 2 3 4 5

35 86% 9% - - 5%

Dos 35 pecuaristas entrevistados, apenas 14% possuíam mais de uma

propriedade rural. A maioria dos entrevistados, perfazendo um total 86% do grupo,

possuíam apenas uma propriedade rural. O maior número destas propriedades está

concentrado nas regiões de Campo Grande e Sete Quedas, como mostra o quadro 1.3.

QUADRO 1.3 – Perfil dos pecuaristas entrevistados: Localização de propriedades

Total de propriedades

em cada município

Localização

4 Campo Grande e Sete Quedas

3 Aquidauana, Jaraguari, Miranda e Ribas do Rio Pardo

2 Anastácio, Rochedo, Sidrolândia e Terenos

Bandeirantes, Bataguassu, Brasilândia, Chapadão do Sul,

Coxim, Nioaque, Nova Alvorada do Sul, Nova Andradina,

Paranhos, Ponta Porã e Rio Verde de Mato Grosso

O menor número de propriedades - por pecuarista entrevistado - está

concentrada nas regiões do interior do estado, como Ponta Porá e Nova Andradina.

Tradicionalmente, nestas regiões são exploradas grandes áreas rurais, na pecuária de

corte extensiva.

1.4 Técnicas e métodos de análise

Como foi mostrada na seção anterior, a escolha das fontes de dados

pautou-se na pluralidade. Tornou-se possível realizar a triangulação dos dados, obtendo

deste modo um quadro mais robusto dos fenômenos estudados e de seu contexto.

A definição da mesma variável explicativa para ambos os casos permitiu

que, após o esforço de pesquisa para testar a teoria, os resultados pudessem ser

confrontados e comparados. Mesmo não sendo possível determinar limites de tempo

específicos para o começo e o fim dos casos em questão, estabeleceu-se um recorte

arbitrário, baseado no inicio dos processos sociais e políticos das unidades analisadas.

Isto foi necessário para a coleta dos dados, e sua posterior análise.

Apesar de cada caso servir a um propósito específico dentro do escopo

do estudo, a lógica de replicação adotada permitiu a produção de resultados previstos

pelo quadro teórico de referência.

A estratégia geral deste estudo foi confiar nas proposições teóricas, ao

invés de realizar uma mera descrição do caso. Os objetivos e o desenho do caso foram

baseados nestas proposições, e principalmente, nos vínculos causais entre estrutura da

rede e resultados obtidos por atores, já apontados pela literatura.

Pertinente com esta estratégia, buscou-se identificar padrões de causa-e-

efeito nos casos estudados, comparando assim padrões empíricos com padrões preditos

pela teoria. Deliberadamente, acrescenta-se a cada caso uma complexa cadeia de

eventos pertinentes, para que pudesse ser coberto um número significativo de variáveis

relevantes necessárias ao entendimento do fenômeno. Este movimento é sucintamente

apresentado na figura 1.1.

FIGURA 1.1 – Desenho sintético da pesquisa

Além deste capítulo introdutório, o trabalho encontra-se dividido em

mais sete capítulos. O próximo capítulo, de caráter teórico, traz para esta discussão a

literatura relevante sobre redes e institucionalismo. Os casos estudados estão divididos

em quatro capítulos. No terceiro e quarto capítulo, o caso da rede de poder láctea é

explorado. Partiu-se da análise do ambiente institucional, e de seus efeitos nos negócios

privados, para aclarar as relações definidas nas hipóteses da pesquisa. Da mesma forma,

o capítulo cinco e o capítulo seis englobam o caso da rede de poder da pecuária de corte.

Nesta rede, a dinâmica do macro-ambiente institucional não se revela tão influente nos

negócios, quanto ocorre na rede láctea. De fato, maior ênfase é dada à organização

industrial no entorno estudado, visando assim a determinar os recursos de poder dos

atores em rede. O oitavo capítulo consiste na análise conjunta dos casos, a partir da

mesma variável explicativa: os recursos de poder. Considerações finais, e limitações do

estudo, são apresentadas no último capítulo.

2 A FORMULAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E

ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS: PERSPECTIVA DE ATORES EM REDE

2.1 Introdução

A constante incerteza e instabilidade que se tornaram comuns às

empresas nos dias atuais são fatores-chave para compreender o processo de interação

inter-firmas. O dinâmico padrão de concorrência e cooperação simultâneas, verificado

em diversos setores permite inferir que as relações empresariais não são as mesmas das

últimas décadas (ROSSEGER, 1992; LEI; SLOCUM JR, 1992). Portanto, novas

contribuições teóricas são utilizadas para dar conta de questões complexas que emergem

destas novas relações estabelecidas entre as organizações.

Frente a isto, o objetivo deste capítulo é identificar as abordagens neo-

institucionais utilizadas para tratar dos arranjos em redes, buscando-se obter um quadro

mais detalhado dos seus princípios elementares, especialmente no que tange a possíveis

contribuições ao avanço do conhecimento no campo das estratégias organizacionais e

políticas públicas.

A teoria institucional adota a premissa de que o comportamento dos

atores está mediado pelas instituições onde se emoldura. Esta premissa deriva da própria

definição de instituições, entendidas como o arcabouço imposto pelo ser humano a seu

relacionamento com os outros (NORTH, 1990). Portanto, as instituições importam, e

são passíveis de análise. As três grandes correntes teóricas que formam o arcabouço

conceitual denominado institucionalismo são a nova economia institucional

(WILLIAMSON, 1975 e 1986; NORTH, 1990), o institucionalismo sociológico,

proveniente da Sociologia Econômica (SMELSER; SWEDBERG, 1994; COLEMAN,

1994), e o neo-institucionalismo histórico (RHODES; MARSH, 1990, HALL;

TAYLOR, 1996).

Esta última abordagem pressupõe que as redes de poder operam num

contexto em que a capacidade do Estado para a resolução de problemas está

fragmentada, e diversos grupos de interesse buscam obter recursos que garantam a seus

membros vantagens econômicas. Nesses casos, o Estado não é neutro e as agências

estatais participam do processo de interação representando interesses e disputando ou

distribuindo recursos escassos com os demais atores envolvidos.

A contribuição do neo-institucionalismo histórico para a análise de redes

de poder ocorre principalmente por meio da análise do processo histórico e ainda da

verificação da interdependência dos atores individuais e coletivos, pautada nos recursos

mais ou menos escassos. A premissa de interdependência entre os atores, apoiada na

análise da disputa pelos recursos, é formulada com base na constatação de que os

recursos de poder são buscados visando melhores resultados e o domínio sobre outros

atores.

O capítulo encontra-se estruturado da seguinte maneira: após esta

introdução, apresenta-se uma discussão sucinta de redes de empresas sob a ótica da

gestão da cadeia de suprimentos (SCM). Após isto, são apresentadas as principais

contribuições teóricas das abordagens institucionais, a partir de uma análise

comparativa. A quarta seção destaca a interdependência dos atores em rede, baseada nas

relações pautadas em recursos de poder. Na quinta seção, são apresentadas algumas

reflexões sobre as possibilidades decorrentes da moderna teoria política da relativa

autonomia do Estado, ente até então considerado como um agente neutro na elaboração

de estratégias empresariais. Foi ainda resgatada, na sexta seção deste capítulo, a

discussão sobre o mercado político e a posição privilegiada das empresas em sociedades

de iniciativa privada orientadas para o mercado. A guisa de conclusão, são apontadas as

contribuições mais promissoras do neo-institucionalismo para a análise de redes.

2.2 Redes de Empresas

O conceito de rede tem sido genericamente utilizado no sentido de

facilitar a análise da estrutura do sistema de relações que conectam diversos agentes

econômicos. Esta estrutura afeta as decisões tomadas pelos agentes em mercados

específicos. A presença de externalidades em rede reflete a existência de efeitos diretos

e indiretos da interdependência entre as decisões dos agentes que nela atuam. Os tipos

de externalidades que usualmente são verificadas em redes, de acordo com BRITTO

(2002), são as seguintes:

(a) Técnicas: ocorrem quando modificações técnicas no âmbito da atividade de um

agente resulta em modificações nas características da função de produção de outro

agente;

(b) Pecuniárias: ocorrem quando mudanças nos preços dos fatores e modificações nas

estruturas de custo de determinada empresa são originadas a partir do seu

relacionamento com seus compradores e fornecedores;

tecnologia intensiva nos padrões de interação inter-organizacionais;

(d) De demanda: ocorrem quando a demanda de bens oferecida por uma empresa é

afetada por modificações na demanda de outras empresas.

Verificada a existência da interdependência entre os agentes econômicos,

é possível caracterizar os elementos constitutivos de uma rede. Os elementos

morfológicos gerais das redes são os nós, as posições, as ligações e os fluxos.

Transladados para as redes de empresas, tais elementos representam as empresas (ou

atividades), a estrutura de divisão do trabalho, o relacionamento entre empresas

(qualitativo), e o fluxo de bens (tangíveis) e de informações (intangíveis). A figura 2.1

traz um esboço esta representação.

Fonte: Elaborado pelo autor.

FIGURA 2.1 – Uma representação genérica de redes de empresas

Esta representação é apenas um exercício de simplificação, derivado da

noção de rede de empresas amplamente difundida na teoria de Supply Chain

Management (SCM). Como tal, sua utilidade é jogar luz aos vários elementos

morfológicos das estruturas em rede. A configuração organizacional mostrada na figura

2.1 carrega duas premissas subjacentes, nem sempre identificáveis em estruturas em

rede mais complexas: a) a existência de uma organização focal desintegrada

Ligações

Posições

ós

Fluxo de bens e informações

verticalmente, localizada no núcleo da rede e responsável pela coordenação de

fornecedores e distribuidores de seus produtos; e b) a existência de “camadas” de

fornecedores e distribuidores dos produtos da empresa foco, determinadas a partir da

maior ou menor proximidade com a esfera central de decisão da rede (LAMBERT;

COOPER; PAGH, 1998).

Grosso modo, estas estruturas ainda são construções abstratas elaboradas

com o intuito de reforçar o poder explicativo de um determinado tipo de análise. De

fato, não se deve esperar que os agentes econômicos integrados às redes organizacionais

tenham maior clareza sobre as características morfológicas destas estruturas. Tais

estruturas estão normalmente associadas a um conhecimento imperfeito por parte dos

atores sobre as relações, conexões, interações e interdependências que se estabelecem

no interior das mesmas.

Apesar disto, a consolidação de redes pode proporcionar aos

participantes ganhos competitivos que extrapolam a dimensão estritamente técnica-

produtiva, já que se pressupõe, em decorrência da existência deste arranjo em rede, uma

diminuição da instabilidade ambiental gerada pela coordenação inter-organizacional.

Esta coordenação diz respeito à estrutura de poder e à conformação hierárquico-

funcional da rede, que conformam os mecanismos internos de resolução de conflitos,

além da especificidade da concorrência existente entre os membros da rede.

POWELL (1990) aponta que as formas de organização em rede –

tipificadas pelos padrões recíprocos de comunicação e troca – representam um esquema

viável de organização econômica, pois a redução da incerteza, o rápido acesso à

informação, confiança, e responsabilidade motivam os participantes a trocas em rede.

POLDONY e PAGE (1998) definem uma rede como uma forma

organizacional em que dois ou mais atores possuem repetidas e duradouras relações de

troca uns com os outros e, ao mesmo tempo, legitimam uma autoridade para arbitrar e

resolver as disputas que possam surgir durante a troca. Esta definição de redes inclui

joint ventures, alianças estratégicas, grupos de negócios, franquias, consórcio modular,

contratos relacionais e outsourcing agreements. Esta definição exclui portanto a maioria

dos arranjos de mercado como os contratos a termo ou as transações no mercado spot,

além de excluir as relações de trabalho.

As redes permitem que as firmas participantes adquiram novas

habilidades ou conhecimentos, ganhem legitimidade, melhorem a performance

econômica e gerenciem a dependência de recursos. Nos mercados, o padrão estratégico

é guiado pelo trabalhoso ato de obter a barganha possível na troca imediata. Nas redes, a

opção freqüentemente preferida é criar compromisso e confiança de longo prazo.

Certas formas de troca assumem portanto contornos mais sociais, isto é,

são muito mais dependentes de relações, interesses mútuos, e reputação, o que faz com

que o instrumental analítico da SCM – enquanto ferramenta desenvolvida para os

executivos alcançarem o sucesso na gestão da cadeia de suprimentos da empresa – seja

pouco adequada para lidar com tais questões, de cunho econômico, social e político.

Estas questões são abordadas nas teorias institucionais recentes, discutidas a seguir.

2.4 Abordagens Neo-Institucionais

Para MARCH e OLSEN (1993), o novo institucionalismo poderia ser

apresentado e discutido como uma perspectiva epistemológica de grande interesse para

compreender a Ciência Social, mas os autores consideram mais útil defini-lo em termos

de um reduzido conjunto de idéias relativamente técnicas de máximo interesse para os

profissionais que estudam a vida política. Ele surge, de acordo com DIMAGGIO e

POWELL (1991), por meio do renovado interesse nas instituições, anteriormente objeto

de estudiosos da economia política, como Veblen e Commons, que focaram os

mecanismos que guiam a ação econômica e social. Entretanto, mais que uma volta às

raízes, o neo-institucionalismo é uma contribuição teórica para dar novas respostas a

antigas questões sobre como as escolhas sociais são moldadas, mediadas e conduzidas

por arranjos institucionais.

As correntes institucionais aproximam-se pela crença difusa de que os

dispositivos institucionais e os processos sociais são importantes, pois mediam a ação

dos indivíduos e suas manifestações coletivas. Contudo, muitas idéias das diferentes

abordagens não são coerentes entre si, e algumas delas parecem mesmo serem

mutuamente excludentes. Disso deriva a grande dificuldade em obter-se uma definição

da teoria institucional, pois as distintas correntes diferem a partir da ênfase que atribuem

ao caráter micro ou macro dos fenômenos institucionais, ao peso que imputam nos

aspectos cognitivos ou normativos das instituições, e ainda quanto a atenção que

dispensam aos interesses e às redes de relações na criação e difusão das instituições

(THÉRET, 2003). Tais diferenças podem ser ainda ampliadas, como mostra o quadro

2.1, gerando assim diferentes significados para o conjunto de elementos teóricos

inseridos na rubrica “teoria institucional”.

QUADRO 2.1 – Os três pilares das instituições

Pilares

Regulativo

(“as regras do jogo”)

Cognitivo

(“a essência do jogo”)

Normativo

(“as normas do jogo”)

Acordos por

Conformidade (obrigação

social)

Validade (empírica) Conveniência (interesse)

Mecanismos

Coercitivos Miméticos Normativos

Lógica dos atores

Instrumental Rotina, hábitos Adaptativa

Indicadores

Regras, leis Manutenção, isomorfismo Status, certificações

Legitimidade

Sanção legal Sistemas simbólicos Sanção moral

Mecanismos de sustentação

Lógica institucional

Regras

Modelos cognitivos

(linguagem, tipificações,

categorias)

Normas, valores

Estruturas sociais

Sistemas de governo Identidade (pertinência) Sistema de posições

Rotinas

Protocolos

Ritos, cerimônias,

mimetismo

Cumprimento de acordos

Ator e Instituição

Como afetam o

comportamento

individual

Alterações em custos-

benefícios

Estabelecimento de formas

de entendimento do mundo

Meios de alcance de

recursos e privilégio de

interesses

Posicionamento do

ator

Quais são os custos-

benefícios?

Qual é o significado para

mim?

Qual é a minha

legitimidade e reputação?

Abordagem

Calculista Cultural Estrategista

A instituição

Natureza

Instrumental Constitutiva Constitutiva

Objeto

Eficiência Integração Integração

Definição

Regras do jogo

Elementos que constituem a

realidade social

Modelo de

comportamento válido

Estrutura

Sistema de regras

Sistema cognitivo (de

identidade e significados)

Sistema de posições

(status, reputação)

Os atores

O que leva o ator à

ação?

Eficiência Reconhecimento simbólico Acordo normativo

Oportunidades de

ação

Eleição Níveis de consciência Adaptação

Lógica do

conhecimento

Conseqüências Interpretação Adequação

Percepção da

instituição pelo ator

Incentivos

Rotinas, genes adquiridos

(isomorfismo)

Normas-valores

Variável

explicativa

Indivíduos Causalidade cumulativa Ambiente Institucional

Ação prática

Intencional Não intencional Intencional

Fonte: Adaptado de SCOTT (1995).

O “pilar” regulativo trata a relação entre instituições e comportamentos

individuais a partir de um enfoque calculista. Enfatiza portanto o caráter instrumental e

estratégico do comportamento. O enfoque do cálculo considera que o efeito das

instituições sobre o comportamento do indivíduo será diminuir a incerteza relativa à

ação do outro, dado que as instituições são vistas como resultados intencionais e

funcionais de estratégias de otimização de ganhos entre os agentes. Deste modo, a

solução para problemas de coordenação é construída a partir do pressuposto que

indivíduos iguais tem preferências dadas, sendo que a otimização racional do

comportamento dos agentes irá gerar instituições eficientes. A gênese das instituições é

então interpretada como o resultado de uma congruência entre decisões individuais, o

resultado agregado do cálculo custos/benefícios, o produto de um contrato entre os

agentes (THÉRET, 2003).

A nova economia institucional injeta uma forte dose de realismo nas

premissas da microeconomia neoclássica: os indivíduos buscam a maximização da

utilidade na escolha, mas eles fazem isto em um contexto de limites cognitivos,

informação incompleta, e dificuldades em monitorar e garantir acordos. A unidade

primária de análise desta corrente é a transação. Os pressupostos comportamentais

adotados pelos teóricos desta vertente são o comportamento oportunístico e a

racionalidade limitada. A função das instituições econômicas seria reduzir a incerteza ao

prover quadros de eficiência e dependência para transações que envolvem graus

variados de especificidade de ativos, incerteza e freqüência.

Por sua vez, os autores do pilar cognitivo estão interessados tipicamente

em buscar explicações para determinar o que leva organizações a adotarem um conjunto

específico de formas organizacionais, procedimentos ou símbolos, e enfatizam como

tais práticas são difundidas dentro dos campos organizacionais ou entre as nações.

HALL e TAYLOR (1996) consideram três características como distintivas do

institucionalismo sociológico. Primeira, os autores desta corrente tendem a definir

instituições de modo muito mais amplo do que os autores das outras linhas, incluindo

não somente regras formais, procedimentos e normas, mas também o sistema de

símbolos, roteiros cognitivos, e padrões morais que fornecem o quadro de referência

que guia a ação humana.

A segunda característica desta corrente é entender a relação entre as

instituições e a ação individual a partir de uma abordagem cultural. O modo pelo qual

instituições influenciam o comportamento ao fornecer roteiros cognitivos, categorias ou

modelos é enfatizado, porque sem eles o mundo e o comportamento dos outros não

poderia ser interpretado. Tal argumento é corroborado por DiMAGGIO e POWELL

(1991), que assumem as instituições não apenas como elementos que restringem opções,

mas como estabilizadoras de critérios pelos quais os indivíduos descobrem suas

preferências. Deste modo, instituições influenciam o comportamento individual não

simplesmente pela especificação do que alguém deveria fazer, mas também pela

especificação do que alguém pode imaginar a si mesmo fazendo em um dado contexto.

Como resultado deste pressuposto, a interdependência técnica e os sunk costs físicos são

parcialmente responsáveis pela inércia institucional, dado que alguns dos mais

importantes sunk costs são cognitivos.

O último traço distintivo é que os teóricos desta escola argumentam que

as organizações freqüentemente adotam uma nova prática institucional não porque ela

aumenta a eficiência da organização, mas sim porque ela aumenta a legitimidade social

da organização ou de seus stakeholders. Os problemas de coordenação da ação humana

são tratados a partir de dispositivos cognitivos centrais às organizações, pois as escolhas

e preferências individuais não podem ser compreendidas fora dos quadros de referência,

culturais e históricos, nos quais encontram-se cristalizadas. Talvez este seja o principal

caráter distintivo do pilar cognitivo: ao rejeitar explicações funcionais, nas quais as

instituições assumem o papel de soluções eficientes para problemas de governança, os

teóricos desta linha afastam-se das outras correntes e procuram determinar os meios

pelos quais instituições complicam e constituem o caminho pelo qual soluções são

criadas, haja vista que os quadros de referência irão definir os fins e moldar os meios

pelos quais interesses serão determinados e perseguidos (DiMAGGIO; POWELL, op.

cit.).

Finalmente, o neo-institucionalismo histórico, ou normativo, pode ser

visto como uma fusão de elementos da velha escola institucional com os modos não-

institucionalistas característicos das teorias políticas contemporâneas (MARCH;

OLSEN, 1993). É possível tentar defini-lo em termos de um contraste entre a

complexidade da realidade e as simplificações oferecidas pelas teorias existentes. Além

disto, pode-se considerar esta corrente como uma busca de idéias alternativas que

simplificam as sutilezas do saber empírico de um modo teoricamente útil, não

abarcando contudo uma grande quantidade de detalhes contextuais.

Nesta perspectiva, as instituições são vistas como os procedimentos,

rotinas, normas e convenções, formais e informais, cristalizadas na estrutura

organizacional da comunidade organizada politicamente (HALL; TAYLOR, 1996). O

pilar normativo destaca o papel desempenhado pelas estruturas institucionais na

imposição de elementos ordenadores sobre um mundo potencialmente irregular. Mais

do que isto, considera as instituições como maneiras de regular conflitos inerentes ao

desenvolvimento de interesses distintos e relações assimétricas de poder.

Os trabalhos desenvolvidos nesta linha de pesquisa tem sido

especialmente atentos aos meios pelos quais instituições distribuem poder

desigualmente através de grupos sociais. Assumem um mundo no qual instituições dão

a alguns grupos de interesse acesso desproporcional ao processo de tomada de decisão,

e, mais do que enfatizar o grau pelo qual um resultado impõe-se a todos, os teóricos

desta linha procuram determinar como alguns grupos perdem e outros ganham.

Além disto, outros autores, como HALL e TAYLOR (1996), ressaltam a

dependência de trajetória (path dependency), entendida como a premissa de que as

mesmas forças operativas que atuam em diferentes situações não irão gerar os mesmos

resultados, dado que os efeitos destas forças serão mediados pela característica do

contexto da situação, freqüentemente herdado do passado.

Esta corrente se distingue das demais em razão de ser “eclética” em relação a

ambos os enfoques anteriores: por um lado, os atores calculariam com base em seus

interesses, mas ao mesmo tempo possuiriam diferentes visões de mundo,

correspondentes às suas posições e contextos sociais – conseqüentemente, os interesses

não seriam dados, como as preferências no pilar regulativo, mas construídos

politicamente. Cálculo e cultura se combinariam para formar atores coletivos, que

agiriam no plano de macro-instituições herdadas e com base em relações de poder

assimétricas (THÉRET, 2003). Outros autores, como HALL e TAYLOR (1996),

também estão de acordo com a possibilidade de integração do pilar normativo com as

contribuições das outras linhas neo-institucionais.

2.4 As Redes de Recursos de Poder

A abordagem institucional, originalmente desenvolvida nos trabalhos de

VEBLEN (1975 [1904]), COMMONS (1934) e, posteriormente, AYRES (1962),

tratava as instituições como variáveis explicativas dadas. Para compreender os

fenômenos sociais, políticos e econômicos atuais, o pensamento da “escola antiga” foi

alterado em suas proposições teóricas a respeito da natureza das instituições, tomando-

as agora como variáveis que se originam e são alteradas por meio da ação humana. Os

novos institucionalistas consideram, portanto, que instituições importam e, além de

serem construídas socialmente, podem também ser modificadas pelos atores.

Conforme se discutiu na seção anterior, três grandes correntes

consolidam o pensamento institucional contemporâneo: o institucionalismo histórico, o

institucionalismo da escolha racional e o institucionalismo sociológico

. Ao examinar o

neo-institucionalismo histórico, como o fazem HALL e TAYLOR (1996), verifica-se

que o compromisso de pesquisa vinculado à teoria recai em determinar o modo pelo

qual as instituições distribuem poder de modo desigual entre os grupos sociais. É

assumido, portanto, um mundo no qual instituições dão a alguns grupos ou interesses

acesso descomedido ao processo de tomada de decisão, e a ênfase recai, assim, no modo

como os resultados do processo favorecem alguns grupos em relação a outros.

Conhecendo o modo pelo qual instituições distribuem poder

desigualmente entre grupos sociais, pode-se prever como será a alocação de benefícios

entre grupos demandantes. O resultado será caracterizado pela notória prevalência dos

interesses daqueles atores que dispõem de recursos de poder capazes de aumentar a

dependência dos outros atores. Isto se dá porque o pressuposto básico das relações em

rede é que um grupo é dependente dos recursos controlados por outro grupo, o que faz

com que os lucros sejam provenientes da combinação conjunta de recursos (POWELL,

1990).

A terminologia utilizada para classificar as linhas de pesquisa do novo institucionalismo são

provenientes de HALL e TAYLOR (1996). Classificação similar é empregada por IMMERGUT (1998).

Em ambos os trabalhos, é possível perceber a existência de “vasos comunicantes” entre os pressupostos

teóricos destas linhas, o que abre espaço para estes exercícios de análise conjunta das vertentes neo-

institucionais.

De fato, atores políticos criam uma rede de poder quando permutam

recursos regularmente. Qualquer organização que é inserida no processo político torna-

se dependente dos recursos de outras organizações (DAUGBJERG, 1999). As redes

emergem de considerações estratégicas de atores públicos e privados, já que cada um

deles irá dispor de seus recursos – sejam eles legais-constitucionais, financeiros,

políticos, ou informacionais – para maximizar sua influência sobre os resultados,

enquanto procuram tornar-se menos dependentes dos outros atores (RHODES,

MARSH, 1990).

Neste contexto, as análises de redes de poder enfatizam o caráter

relacional do poder, entendido a partir da visão weberiana de poder como “(...) recurso

ou capacidade distribuído de forma diferenciada, e que se for empregado com o devido

grau de habilidade estratégica e tática, produz e reproduz relações hierarquicamente

estruturadas de autonomia e dependência.” (REED, 1998, p. 75). Esta concepção

weberiana enfatiza que o exercício do poder se dá “sobre outros”. Não é, portanto, uma

coisa ou a sua posse: é uma relação. A implicação disto resulta, ainda, no caráter

potencial do poder, já que atores mais poderosos (o que implica na posse de recursos de

poder diferenciados), podem ou não exercê-lo, bastando apenas para isto o cálculo

estratégico empregado na consecução de seus objetivos

. DOWDING (1995) ainda

argumenta que o poder de um ator depende do poder dos outros atores, e que o tipo de

relação entre eles é definida pelos seus recursos. Por sua vez, RHODES e MARSH

(1990) afirmam que o poder é o produto dos recursos de cada organização, das regras do

jogo

, e do processo de troca entre as organizações.

De acordo com DiMAGGIO e POWELL (1991), os membros de uma rede não apenas opõem-se

mutuamente, mas também dão suporte uns aos outros em determinadas ocasiões. Esta é a chamada

“contradição institucional”, pois o analista não pode prever, ex-ante, a ação estratégica do ator mais

poderoso.

De acordo com o Prêmio Nobel Douglas North, as instituições constituem o arcabouço imposto pelo ser

humano a seu relacionamento com os outros. Estas instituições são portanto as regras do jogo (NORTH,

1990). Pode parecer um tanto peculiar Rhodes e Marsh inserirem as instituições em sua equação da

gênese do poder como apenas mais um elemento na fórmula. Entretanto, os autores estão vinculados à

matiz do institucionalismo derivado da Ciência Política, cujo enfoque é prioritariamente normativo. Sob

este prisma, as instituições são vistas como “(...) o resultado intencional, quase contratual, e funcional de

estratégias de otimização de ganhos por parte dos agentes” (THÉRET, 2003, p. 228). São portanto,

construídas, e podem permanecer como resíduos institucionais de estratégias passadas. É necessário ainda

considerar que esta escola contempla a ação dos atores coletivos emoldurada por macro-instituições

herdadas, como a Constituição e o Direito.

Os recursos que os atores podem dispor em suas relações de poder

indicam a sua capacidade de interferência nas decisões de outros atores em determinado

contexto ou entorno. Assim, a estratégia dos atores em uma rede de poder será pautada

na exploração dos recursos e capacidades diante de uma situação relacional específica.

Estes recursos podem ser classificados, como indica o quadro 2.2, em constitucionais,

políticos, financeiros, tecnológicos, organizacionais e jurídicos.

QUADRO 2.2 – Classificação e exemplos de recursos em redes de poder

Recursos de Poder Descrição

Constitucionais

Regras e normas formalmente legitimadas.

Políticos

Status público atribuído pelo Estado, poder de representação de um ator coletivo,

poder de aglutinação de um ator coletivo.

Financeiros

Financiamento adequado, incentivo fiscal modificado ou concedido, subsídio

modificado ou concedido, comissões sobre escala de produção, cotas

promocionais etc.

Tecnológicos

Conhecimento adquirido, tecnologias gerencial e da informação transferidas,

processos e matérias-primas específicas etc.

Organizacionais

Infra-estrutura institucional (institutos de pesquisas, centros de treinamento,

agências de marketing etc.), informações compartilhadas e propagadas, parcerias,

consórcios, informações ocultadas, proximidade de fornecedores, terceirização,

sub-contratação, utilização da marca etc.

Jurídicos

Direitos de propriedade intelectual, recursos sobre anti-dumping, ajuizamento de

ações etc.

Fonte: PAULILLO (2002).

Os recursos de poder são desejados pelas empresas visando melhores

resultados para livrarem-se de uma possível dependência de outras empresas. Isto é, as

firmas em rede possuem pacotes de recursos heterogêneos, sendo que as estratégias são

formuladas pela: 1) identificação dos recursos específicos e não específicos da firmas;

2) decisão das melhores oportunidades e 3) utilização efetiva dos ganhos

proporcionados por cada recurso, seja na disputa ou na cooperação com firmas

relacionadas (PAULILLO, 2002). Deste modo, a estratégia de um ator em rede de poder

consiste na exploração de seus recursos e capacidades, dado que o controle sobre

recursos escassos é fonte de lucros econômicos.

Diante da caracterização dos recursos de poder, pode-se agora tratar das

redes de poder. Estas redes operam em função dos recursos de poder que os atores

possuem, fazendo com que as diferenças de negociação ou barganha se estabeleçam

(PAULILLO, 2002). Assim, a dinâmica de um determinado mercado seria definida a

partir de conexões complexas entre diversos agentes dependentes, em maior ou menor

grau, de recursos de poder. A conformação da rede formada pelos agentes pode ter

amplos limites. MARCH e OLSEN (1993) argumentam que os sistemas políticos

nacionais se encaixam dentro de sistemas políticos internacionais e se decompõem em

numerosos subsistemas, alguns dos quais se estendem mais além das fronteiras de um

país.

Os agentes estabelecem interações estratégicas a partir dos processos de

busca e distribuição destes recursos. Um membro da rede torna-se deste modo

dependente dos recursos de poder dos outros membros e também do tipo de relação que

possuem. Ocorre que esta interação é desigual, já que a distribuição de recursos de

poder é também desigual. Como conseqüência, atores que dispõem de mais recursos

podem fazer valer seu poder no processo de representação de interesses.

WAARDEN (1992) enfatiza a dimensão econômica e política da rede de

poder, afirmando que nas redes atuam agentes endógenos e exógenos ao mercado. As

ligações entre estes agentes são estabelecidas em determinado entorno econômico ou

produtivo. A análise baseada no conceito de rede pressupõe que a configuração das

ligações presentes e ausentes entre os pontos (atores) que conformam determinado

sistema revela estruturas específicas.

Os dois principais méritos da análise de redes de poder, segundo

DAUGBJERG (1997a), são: a) a ênfase na interdependência de recursos, como força

crucial por trás do processo político; e b) a ênfase na variação das relações entre

governo e grupos de interesse, indicada no continuum entre comunidade política e rede

difusa.

WAARDEN (1992) ainda afirma que as principais variáveis envolvidas

na análise de redes de poder são o número e o tipo de atores sociais envolvidos, a

função principal da rede e o equilíbrio de poder. O número de participantes determina o

tamanho da rede. Por sua vez, a natureza da rede será definida pelo tipo de atores

envolvidos no processo político. Organizações privadas e órgãos governamentais

normalmente são membros da rede. Assim, a configuração é definida pela participação

de associações de interesses, partidos políticos, organizações científicas, específicas a

um setor ou mesmo trans-setoriais. Estas características, agrupadas, podem gerar uma

tipologia de redes, como mostra o quadro 2.3.

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder

Tipos de redes de poder Estado

coordenador

Estado

capturado

Clientelismo Pluralismo

pressionado

Atores (além das agências estatais)

Número Muito

limitado

Limitado Um Ao menos 2,

geralmente

mais

Tipo Basicamente

agências

estatais

Agências estatais

e firmas

O principal grupo

de interesse

Grupos de

interesses

conflitantes

Monopólio da representação Não Não Sim Não

Função

Canais de acesso Não Sim Sim Sim

Consulta Não Sim Sim Sim

Negociação Não Sim Sim Não

Coordenação Não Sim Sim Não

Cooperação na formação

política

Não Sim Sim Não

Cooperação na implementação

política + delegação de

autoridade pública

Não Não Usualmente não Não

Amplitude de temas Ampla Estreita Estreita Estreita

Estrutura

Limites Fechado Fluído Fechado Relativa/e

aberto

Tipo de articulação Involuntária Voluntária Voluntária Voluntária

Relações ordenadas Baixa Baixa Média Baixa

Complexidade Baixa Alta Alta Baixa

Padrão da relação Hierárquica,

liderança

articuladora

Hierárquica,

liderança

articuladora

Consulta

horizontal, inter-

mobilização

Consulta

horizontal

Centralidade Alta Baixa Média Baixa

Estabilidade Baixa Baixa Alta Baixa

Natureza das relações Conflituosa Cooperativa Cooperativa Conflituosa

Convenções da interação

Adversidade / procura por

consenso

Adverso Ambos Ambos Adverso

Idéia de servir interesse público Sim Não Não Não

Contatos formais ou informais Informal Informal Informal Ambos

Disputa ideológica Não Não Não Possível

Distribuição de poder

Autonomia Estatal Alta Extrema/e baixa Baixa Possível

Dominação do Estado Sim Não Não Possível

Dominação do interesse

privado

Não Sim Sim Possível

Estratégias da administração Pública

Acessibilidade Não Sim Sim Sim

Reconhecimento dos grupos de

interesses

Não Sim, informal Sim Não

Criação/mudança de

associações

Não Não Não Não

Fonte: WAARDEN (1992) citado por PAULILLO (2002).

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder (continuação)

Tipos de redes de poder Neocorporativista

estreita

Neocorporativista

ampla

Pluralismo

patrocinado

Atores (além das agências estatais)

Número Pelo menos 1 Pelo menos 2 Algumas

Tipo Associações de

interesses maiores

Associações de

interesses maiores

Associações e

grupos em geral

Monopólio da representação Sim Sim Não

Função

Canais de acesso Sim Sim Sim

Consulta Sim Sim Sim

Negociação Sim Sim Sim

Coordenação Sim Sim Sim

Cooperação na formação

política

Sim Sim Sim

Cooperação na

implementação política +

delegação de autoridade

pública

Sim Sim Não

Amplitude de temas Estreita Ampla Estreita

Estrutura

Limites Fechado Fechado Relativamente

aberto

Tipo de articulação Formal-compulsória Formal-compulsória Voluntário

Relações ordenadas Alta Alta Média

Complexidade Alta Alta Baixa

Padrão da relação Consulta horizontal Consulta horizontal Consulta

horizontal

Centralidade Média Média Baixa

Estabilidade Alta Alta Baixa

Natureza das relações Cooperativa Cooperativa Conflituosa

Convenções da interação

Adversidade / procura por

consenso

Procura por consenso Procura por consenso Adversidade /

consenso

Idéia de servir interesse

público

Não Sim Não

Contatos formais ou

informais

Formal Formal Ambos

Disputa ideológica Possível Possível Possível

Distribuição de poder

Autonomia Estatal Alta Alta Um pouco

Dominação do Estado Não Não Não

Dominação do interesse

privado

Não Não Não

Estratégias da administração pública

Acessibilidade Sim Sim Sim

Reconhecimento dos grupos

de interesses

Sim Sim Sim

Criação/mudança de

associações

Sim Sim Sim

Fonte: WAARDEN (1992) citado por PAULILLO (2002).

QUADRO 2.3 - Características dos tipos de redes de poder (continuação)

Tipos de redes de poder Paternalista Triângulos de ferro Redes temáticas ou

difusas

Atores (além das agências estatais)

Número Limitado Dois Ilimitado, muito

elevado

Tipo Pelo menos um

partido político

dominante

Associações de

interesses, parte de um

parlamento, de um

comitê.

Especialistas

individuais

Monopólio da representação Possível Sim Não

Função

Canais de acesso Sim Sim Sim

Consulta Sim Sim Sim

Negociação Possível Sim Não

Coordenação Possível Sim Possível

Cooperação na formação

política

Possível Sim Sim

Cooperação na implementação

política + delegação de

autoridade pública

Não Usualmente não Não

Amplitude de temas ? Estreita Estreita

Estrutura

Limites Relativamente

fechado

Fechado Extremamente aberto

Tipo de articulação Voluntária Voluntária Voluntária

Relações ordenadas Baixa Média Extrema/e baixa

Complexidade Possível Alta Média

Padrão da relação Autoridade

hierárquica

Consulta horizontal,

inter-mobilidade

Consulta horizontal,

inter-mobilidade

Centralidade Alta Baixa Extrema/e baixa

Estabilidade Baixa Alta Extrema/e baixa

Natureza das relações Conflituosa e

cooperativa

Cooperativa Cooperativa

Convenções da interação

Adversidade / procura por

consenso

Ambos Ambos Consenso em normas

tecnocráticas

Idéia de servir interesse público Não Não Sim, possível

Contatos formais ou informais Formal Informal Extrema/e informal

Disputa ideológica Possível Não Não

Distribuição de poder

Autonomia Estatal Alta, da parte

considerada estatal

Baixa Baixa

Dominação do Estado Sim Não Frouxa

Dominação do interesse

privado

Não Sim Frouxa

Estratégias da administração pública

Acessibilidade Possível Sim Sim

Reconhecimento dos grupos de

interesses

Possível Sim Sim

Criação/mudança de

associações

Possível Não Não

Fonte: WAARDEN (1992) citado por PAULILLO (2002).

As estruturas em redes não possuem objetivos próprios. Os atores sim, e

dependendo destes objetivos, as redes assumem várias funções, tais como a consulta (ou

troca de informações), a negociação (ou troca de recursos), a coordenação e mesmo a

cooperação na formação, implementação e legitimação da política pública. Desta forma,

o conceito de função estabelece a ponte entre a perspectiva do “ator” e da “estrutura” na

análise de redes. Assim, é possível caracterizar a distribuição de poder entre os agentes,

que é dada como uma função da distribuição de recursos e necessidades entre os atores.

Alguns autores, como MARSH e SMITH (2000), defendem que os

resultados políticos não podem ser explicados unicamente pela estrutura da rede. Eles

são resultado das ações de sujeitos que calculam estrategicamente. Para defender este

ponto de vista, os autores recorrem a três argumentos: a) os interesses ou preferências

dos membros de uma rede não podem se definidos meramente nos termos em que

ocorre a associação na rede; b) os constrangimentos

(ou oportunidades) para uma ação

dos agentes que irá derivar-se da estrutura da rede não acontece automaticamente, já que

ela depende da construção discursiva destes constrangimentos ou oportunidades pelos

atores; e c) os membros da rede têm habilidades que afetam suas capacidades de

usufruir as oportunidades ou negociar constrangimentos.

Entretanto, se o foco da análise for o comportamento individual, então,

necessariamente, o conceito geral de rede se torna menos útil. O resultado disto é que a

teoria terá menos (ou nenhuma) chance de ser rigorosa, dado o grau de detalhamento

necessário para generalizar os resultados para as redes de poder (RHODES; MARSH,

1990). Assim, é assumida a premissa de DOWDING (2001), que as características

estruturais das redes causam certos tipos de resultados políticos, e o detalhamento destes

resultados é o que permite o mapeamento de estruturas de poder.

Tendo a literatura de redes de poder um caráter multidisciplinar, há uma

amplitude de terminologias, definições mutuamente exclusivas, e especialmente,

diversos níveis de análise. A reserva de RHODES e MARSH (1990), derivada desta

consideração, faz saber que quando a unidade e o nível de análise variam daqueles já

amplamente definidos na literatura, é necessário adotar um uso cauteloso do conceito.

Assim, mesmo focalizando um macro-objeto como a reforma da política agrícola da

Comunidade Européia, DAUGBJERG (1997b) enfatiza a pertinência da análise de redes

de poder para compreender o poder estrutural

e a vantagem de alguns interesses sobre

outros, dado que o nível macro é definido como o contexto institucional no qual as redes

estão cristalizadas

A pertinência das análises realizadas no presente estudo provém da

adequação dos objetos em pauta, às variáveis tratadas em nível meso. Como mostra o

quadro 2.4, diversos autores têm reforçado a distinção entre os níveis analíticos,

colocando ênfase nas questões que emergem em cada nível, enquanto compromisso de

pesquisa, e reafirmando as possibilidades de análise de redes em um nível intermediário

entre o micro e o macro

. Entretanto, como em todo esforço de classificação, há uma

área cinzenta na delimitação entre os níveis, e os casos em que as distinções são claras

refletem a particularidade, e não o que é amplamente conhecido.

QUADRO 2.4 – Questões e diferentes níveis de análise

Proponentes Nível Macro Nível Meso Nível Micro

Rhodes (1986)

Mudanças nas

características do governo

nacional

Redes de poder

Comportamento de atores

particulares (indivíduos

ou organizações)

Rhodes e Marsh

(1990)

Discussão sobre a

distribuição de poder nas

sociedades

contemporâneas

Redes de poder

Papel dos interesses

privados e do governo em

relação a decisões

políticas específicas

Evans (2001)

Características do sistema

internacional e do sistema

político

Redes de poder

Atitudes e

comportamentos

individuais

Fonte: Elaborado pelo autor.

De acordo com DiMAGGIO e POWELL (1991), o constrangimento no comportamento ocorre por meio

de escolhas que tornam-se inviáveis, pré-definições de cursos particulares de ação, e restrições de certos

padrões de alocações de recursos.

O poder estrutural, de acordo com SMITH (1990), citado por DAUGBJERG (1997), é aquele poder que

não é somente exercido por decisões individuais, mas por privilégios criados pela estrutura que

proporciona vantagem a alguns grupos em relação a outros.

No original, embedded. O autor procura, ao estilo dos representantes da sociologia econômica, atribuir

maior atenção à análise dos meios sociais nos processos econômicos e políticos (Cf. GRANOVETTER,

1985).

Entretanto, não há consenso sobre as variáveis que não podem ser analisadas com abordagens de nível

micro e macro. Um dos representantes da corrente contrária à aproximação do nível meso é DOWDING

(2001), que critica a idéia de um nível intermediário entre as teorias ou conceitos de nível macro e micro

nas Ciências Sociais. Desta forma, estabelece um debate com MARSH e SMITH (2000), que procuram

combinar os níveis de análise macro, meso e micro para examinar os efeitos das redes de poder nos

resultados políticos.

O conceito de redes em nível meso é definido, por RHODES e MARSH

(1990), em dois sentidos: o primeiro, enfatiza as relações estruturais entre organizações

políticas como o elemento crucial em redes, mais do que as relações interpessoais entre

indivíduos e organizações. O segundo, ressalta a existência de redes em níveis sub-

setoriais

. De fato, RHODES (1986) já havia preconizado a necessidade de focar a

análise na variedade de articulações possíveis entre as diferentes posições estruturais

assumidas por organizações políticas e governamentais. As relações entre estas

organizações políticas - ou grupos de interesse - e as agências governamentais podem

ser compreendidas por meio da análise de redes, formadas enquanto arranjos

organizacionais que facilitam esta intermediação (DAUGBJERG, 1997a).

EVANS (2001) afirma que conceitos de nível meso, como a análise de

redes pressupõe, são úteis para delinear os caminhos pelos quais subsistemas políticos

são desenvolvidos. Trata-se, sobretudo, de um reconhecimento de que a elaboração de

muitas políticas recentes é realizada por meio de redes com múltiplas camadas e com

singular capacidade de auto-organização.

2.5 Estado, Política e Negócios

A corrente institucional da Economia atribui ao Estado grande

importância, mas o considera como um elemento dado. As instituições podem ser

modificadas, visando criar um ambiente favorável ao desenvolvimento econômico, mas

os atores governamentais que as criam, modificam e revogam são considerados atores

neutros neste processo. Para as correntes institucionais da Ciência Política e da

Sociologia, esta premissa não é verdadeira. Uma visão do Estado alinhada aos

pressupostos destas correntes pode ser encontrada no pluralismo reformado. Contudo,

antes de abordar diretamente esta proposta teórica, é necessário discutir seus

antecedentes: o pluralismo e o neo-pluralismo.

A perspectiva pluralista permeou boa parte dos estudos elaborados no

âmbito da Ciência Política e da Sociologia nos Estados Unidos da América (EUA),

A noção de sub-setor político é uma forma de desagregação, que permite a obtenção de melhores

resultados na análise de campos organizacionais claramente definidos por uma dinâmica construída a

partir das relações econômicas e/ou tecno-produtivas (RHODES; MARSH, 1990).

durante as décadas de 1950 e 1960. Na sucinta descrição de ROMANO (1999), o

modelo pluralista representaria uma situação onde todos os grupos de pressão teriam a

mesma influência, e o Estado, além de estar sempre receptivo a proposições de políticas

públicas para atender às demandas de grupos sociais ou eleitores, adotaria uma postura

favorável aos interesses gerais da sociedade. A possibilidade de participação dos

diversos grupos sociais seria a visão predominante, condizente com a visão do Estado

neutro.

As críticas a esta perspectiva podem ser atribuídas a um repensar o papel

do Estado. Parte-se do pressuposto de que, ao justificar sua autonomia em favor do

interesse nacional, o Estado apenas legitima o favorecimento a determinados grupos

interessados, já que não importa quão autônoma possa ser a atividade do Estado, sempre

haverá o benefício a algum grupo social em detrimento de outro. Este argumento torna-

se mais sólido ao buscar respostas às indagações sobre a busca da longevidade política

dos representantes eleitos e os limites do controle social das organizações do Estado.

Outras críticas mais contundentes ainda poderiam ser expostas da seguinte forma:

(a) Os indivíduos não se tornaram sujeitos politicamente mais relevantes, mas sim os

grupos, as grandes organizações, as associações da mais diversa natureza, os

sindicatos das mais diversas profissões e os partidos das mais diversas ideologias

(BOBBIO, 2000).

(b) Há competição entre grupos sociais (que passam a ser tratados como grupos de

interesse), frente aos processos de formulação e implementação de políticas

públicas. As mobilizações e alocações de recursos do Estado e suas agências

deixam de ser vistas como “neutras”, e são remetidas à esfera das estratégias dos

grupos interessados em influenciar políticas públicas;

Este argumento é exposto por VOGEL (1996), retomando o debate vigente na

Ciência Política e na Sociologia durante as décadas de 1960 e 1970. Muitos críticos

defendiam que os agentes do mercado não eram apenas mais um grupo interessado,

mas possuíam características únicas, dado seu interesse e necessidade em obter o

domínio sobre as organizações e instituições da sociedade americana, incluindo

neste rol o próprio governo;

(d) Finalmente, como conseqüência desta linha de argumentação, os críticos do

pluralismo, inspirados principalmente no Marxismo, apontaram a aproximação

ideológica entre as elites políticas e econômicas, e a capacidade das grandes

empresas de manifestar seu poder de forma não observável, definindo e limitando

os termos do debate público.

Estas críticas, aliadas às discussões sobre as fontes e a extensão do poder

do mercado nas sociedades capitalistas, foram os motes para a publicação de Politics

and Markets, de LINDBLOM (1977). Esta obra marca a emergência de uma nova

proposta teórica, o neo-pluralismo.

O trabalho de Lindblom colocou as relações mercado-governo no centro

das discussões. Entre os pontos salientados por ele, ressalta-se a dependência do Estado

do bom desempenho da economia, traduzido em privilégios às empresas, dado que são

elas quem realizam os negócios. A manifestação da hegemonia de classe é também

discutida, apoiada no poder das corporações empresariais.

Destaca-se ainda o argumento no qual Lindblom afirma que, num sistema

de mercado, as empresas tomam decisões sobre aspectos importantes da vida das

pessoas, excluídas desta forma da agenda governamental e à margem do processo

democrático. Isto implicaria na noção de que o consenso não é necessariamente

resultado de um acordo, mas da manipulação dos desejos dos homens (LINDBLOM,

1977).

Talvez a principal crítica acerca do neo-pluralismo tenha também seu

pilar junto a uma visão particular do Estado. SMITH (1994), citado por ROMANO

(1999), afirma que a ênfase excessiva que os neo-pluralistas atribuem ao papel dos

chamados grupos de interesse no processo político torna seu argumento incapaz de

especificar a forma de organização concreta que articula empresas e governo. Assim,

essa ênfase nos grupos acaba por desvalorizar a relativa autonomia do Estado.

De fato, a orientação extra-nacional do Estado, os desafios face à

manutenção da ordem doméstica, e os recursos organizacionais que a coletividade dos

Estados nacionais pode dispor e exercer de fato, podem ajudar a explicar a sua suposta

ação autônoma (SKOCPOL, 1992).

Tendo em vista a impossibilidade de obter-se argumentos que não

pudessem ser refutados ao utilizar-se o quadro teórico proposto pelos autores neo-

pluralistas, e havendo um interesse na discussão dos problemas tratados por esta

corrente, tornou-se necessário repensar novamente o pluralismo. Desta reflexão, emerge

uma nova corrente teórica, o pluralismo reformado.

PAULILLO (2001b, p. 251-252) afirma que o pluralismo reformado irá

tratar do processo de interação dos atores sociais e econômicos em contextos

democráticos e de forte liberalização econômica, onde se constata a fragmentação do

Estado, o avanço da globalização e a complexidade da sociedade civil. Evidencia-se

portanto uma caracterização distinta do Estado, visto como um ator particular (que

detém o monopólio da legitimidade no uso do poder de polícia), mas que efetivamente

disputa e distribui recursos entre os atores (ajudas econômicas, apoio tecnológico,

restauração de normas, etc).

Assim, particularmente no Brasil, as redes organizacionais operam num

contexto em que a capacidade do Estado para a resolução de problemas está

fragmentada, e diversos grupos de interesse buscam obter recursos que garantam a seus

membros vantagens econômicas. Nesses casos, o Estado não é neutro e as agências

estatais participam do processo de interação representando interesses e disputando ou

distribuindo recursos escassos com os demais atores envolvidos. Este quadro condiz

com a caracterização institucional de MARCH e OLSEN (1993), que descrevem o

Estado não somente sendo afetado pela sociedade, mas também a afetando.

A premissa adotada neste estudo é que o Estado é um ator relevante na

arena onde se dá o processo de interação, de atores políticos e econômicos. Os embates

ocorrerão motivados pelos interesses e valores conflitantes de organizações

governamentais e grupos de interesses privados. As redes, neste contexto, tornam-se

uma abrangente caracterização das relações entre o interesse público e privado, e dão

conta das relações de troca entre o governo e organizações da sociedade civil, já que

suas proposições conceituais são adequadas para a análise da formulação e

implementação de políticas públicas e estratégias empresariais.

2.6 O Político Visto como Empresário e o Empresário como Funcionário Público

A democracia, como forma de regime político de governo, é um conjunto

de regras implícitas e explícitas que regem as relações entre os atores sociais em um

contexto histórico dado. Sendo a democracia um produto da aliança de poder que se

forma na sociedade em um determinado momento histórico, e sendo o poder a

capacidade de alguns de impor sua vontade sobre os outros, pressupõe-se a existência de

uma relação de poder baseada na legitimidade.

Quando o poder é percebido como legítimo pelos indivíduos de uma

comunidade, ele dá forma a algum tipo de autoridade. Assim, haverá uma estrutura de

governo, onde autoridades e grupos subordinados estabelecerão uma relação de

dependência. A dimensão política resultante implica na formação de coalizões e grupos

de interesse, que produzirão processos de elaboração de políticas, onde as regras e

normas dependerão do livre jogo de forças no mercado político

O pioneiro na construção desta perspectiva de oferta e demanda para

compreender a política foi WEBER (1992 [1944]). Segundo ele, o líder político deverá

dar conta dos interesses que conformaram a aliança de poder no momento em que for

levar adiante políticas públicas. Tal argumento é válido em um cenário de dominação

racional-legal, onde o governante sustenta seu poder por meio da legitimidade. Ora, a

legitimidade do governante é uma função do êxito de suas principais políticas. Deste

modo, quanto maior o sucesso de suas políticas, maior é sua legitimidade.

Esta construção da legitimidade ocorre dentro de uma relação de

subordinação do governante às instituições. De fato, há um marco institucional no qual

sua possibilidade de ação está limitada. Mas o fato de sua ascensão ao cargo traz

algumas implicações. Primeira, a existência de uma posição em uma instituição que tem

poder reservado a seus membros, ou seja, uma relativa capacidade de dispor bens e

serviços públicos. Segunda, a existência de uma rede de organizações intermediárias

que congregam interesses particulares, responsável pela conformação da aliança que

apóia as políticas do governante. Terceira, e última, a existência de uma aliança revela

objetivos compartilhados entre grupos e, portanto, capacidade de influenciar os

dirigentes políticos, já que o governante é membro da aliança.

Retomada por SCHUMPETER (1984 [1946]), a analogia entre mercado

e democracia avançou para uma concepção econômica da democracia. Se Weber

Para compreender as mudanças políticas e sociais deve-se levar em conta mais do que as variações

ambientais, já que o processo político é parte da mudança, e os atores podem escolher como irão

responder aos estímulos recebidos. Estes estímulos são provenientes da economia, da ideologia do partido

propusera uma metáfora na qual supostamente em todas as economias - com exceção

das mais primitivas - a oferta dos bens públicos, e os meios para organizá-la, poderiam

ser considerados como um monopólio natural, SCHUMPETER propôs uma analogia em

que na democracia, tal qual no mercado, haveria uma competição de “empresários

políticos” pela preferência dos eleitores (consumidores de bens públicos). A livre

competição pelo voto livre é, portanto, uma das mais originais contribuições da

concepção schumpeteriana de democracia.

O êxito das políticas governamentais é fundamental para estes

empresários políticos. Sendo a função primária do voto de um eleitor, em um regime

democrático, a “produção” de um governo, os partidos políticos procuram conquistar a

confiança dos eleitores, de modo que prevaleçam sobre os outros partidos e cheguem ao

poder. Sendo esta confiança obtida a partir dos resultados e, portanto, da competência

dos governantes, não haverá um monopólio no regime democrático. Esta assertiva

somente se mantém sob a alegação de Schumpeter que “a democracia é um método

político, ou seja, um certo tipo de arranjo institucional para se alcançarem decisões

políticas – legislativas e administrativas – e, portanto, não pode ser um fim em si

mesma, não importando as decisões que produza sob condições históricas dadas.”

(SCHUMPETER, 1984, p. 304). Deste modo, pressupõe-se a existência de consenso em

relação aos meios pelos quais os eleitores produzirão governos

A noção de mercado político está ainda fortemente ligada ao trabalho de

North

. Sua caracterização de organizações deixa claro que “[elas] não só investem

diretamente na aquisição de habilidades e conhecimentos como também canalizam

indiretamente (através do processo político) os investimentos públicos para as áreas de

especialização que, em sua visão, aumentariam suas perspectivas de sobrevivência.”

(NORTH, 1990, p. 14). Esta canalização de investimentos públicos corresponde ao que

LINDBLOM (1979, p. 18) chamou de “posição privilegiada da empresa”. Segundo ele,

dominante, da cultura e das instituições. Tais fatores são os responsáveis pelo processo de mudança nas

redes inter-organizacionais (RHODES; MARSH, 1992).

A realização de eleições em períodos pré-determinados, a existência de partidos perdedores que

reconhecem sua derrota, e a existência de partidos ganhadores que permitem aos perdedores retornar à

disputa são alguns destes meios.

Ao formular proposições sobre o papel principal do custo de quantificação dos atributos de valor dos

bens e serviços, em sua discussão sobre custos de transação, North não poderia ser mais claro quanto a

figura do eleitor como consumidor de bens e serviços públicos: “(...) [e] quando voto em uma deputada, é

em troca de seus serviços políticos.” (NORTH, 1990, p. 11).

as empresas são mais importantes e mais ricas que os indivíduos na sociedade, e têm

direitos que são negados a estes indivíduos. Além disso, o impacto político das

empresas difere e torna menor o do cidadão comum.

O papel político do empresário é substancial, pois são os executivos

quem, em grande parte das democracias liberais, determinam questões que não fazem

parte da esfera de competência do governo. Estas questões referem-se a aspectos da

produção e distribuição de bens e riquezas. Portanto, em algum grau, os homens de

negócios tomam decisões de política pública. São tomadores de decisão sujeitos a um

importante controle pelos consumidores, que interferem em questões como sobre o quê

será produzido e em qual quantidade.

Por sua vez, as empresas também exercem controle sobre o governo. Mas

este grau de controle empresarial não encontra equivalente em qualquer outro grupo de

cidadãos. Isto se dá porque os preços, os empregos, a produção, o crescimento

econômico e a segurança econômica da sociedade dependem, sobremaneira, da

atividade empresarial. Assim, “(...) os empresários em geral, e os executivos em

particular, assumem um papel privilegiado no Governo que, parece razoável dizer, não é

igualado por qualquer outro grupo de liderança que não os próprios funcionários do

Governo.” (LINDBLOM, 1979, p. 196). É percebida, portanto, a dependência do

governo do bom desempenho da economia, traduzido em privilégios às empresas, dado

que são elas quem realizam os negócios. Isto é reforçado por RHODES e MARSH

(1992), que citam diversos estudos de caso onde os grupos produtivos e profissionais

dominam as redes políticas, juntamente com o governo, e outros grupos exercem papel

pouco significativo.

Por fim, vale a ressalva de BOBBIO, que trata a metáfora do mercado

político como “uma analogia que deve ser considerada com a máxima cautela, tantas

são as afinidades aparentes e as diferenças substanciais.” (2000, p. 138).

2.7 Considerações Finais

Novos elementos teóricos apresentam-se como caminhos promissores

para a análise organizacional. Ao preocupar-se com o motivo pelo qual indivíduos e

grupos sociais agem de determinado modo, o neo-institucionalismo ressalta o papel dos

constrangimentos estruturais como importantes elementos que devem ser levados em

conta na formulação e implementação das estratégias empresariais. Mais do que isto,

joga luz a novas formas de compreender a firma. Ela deixa de ser vista como a unidade

de transformação tecnológica neoclássica, para se tornar um complexo de contratos

regendo transações econômicas (institucionalismo econômico), um pacote de recursos

heterogêneos (institucionalismo histórico), e mesmo uma estrutura formal entendida

como mito e cerimônia (institucionalismo sociológico).

Estas correntes teóricas do institucionalismo não conformam um corpo

unificado. Na verdade, alguns pressupostos são mesmo mutuamente excludentes. A

tensão dinâmica entre os princípios do conflito e da cooperação são incorporados aos

ramos da Ciência Política e da Sociologia, o que gera argumentos dependentes do

contexto, baseados em racionalizações ex-post. Mesmo incorporando mais elementos da

complexidade do mundo, este movimento torna menor o poder preditivo da teoria, o que

não ocorre na linha teórica desenvolvida no campo da economia.

Contudo, a ênfase nos modelos preditivos carrega consigo um inevitável

reducionismo, já que é necessário explicitar pressupostos de partida, para que ocorra a

dedução de argumentos posteriores. Assim, a complexidade do comportamento humano

cede lugar a poucos pressupostos comportamentais, que são considerados como dados

na análise de transações bilaterais. Como não existem ainda elementos para adicionar

relações sociais nos modelos desta corrente, considerações relevantes para a interação

estratégica deixam de ser feitas, tais como o papel do processo histórico na explicação

do desenvolvimento da organização (envolvendo custos de adaptação e aprendizagem

atrelados a internalização de atividades), e as possíveis alterações nas expectativas de

comportamento oportunístico, em função de experiência e mudanças de percepção

quanto a ganhos futuros. Deste modo, ao assumir que a melhor estratégia é a eficiência

econômica, esta corrente torna-se inadequada para o tratamento de redes. Mas gera

preciosos insights quando converge para uma posição mediana, ocupada pelo

institucionalismo histórico.

As melhores análises do institucionalismo histórico já indicam uma

espécie de integração de paradigmas. São incorporadas a perspectiva calculista, que

considera que quanto mais uma instituição torna possíveis os ganhos resultantes de

trocas, mais ela será robusta, e a perspectiva cultural, que afirma serem certas

instituições tão cristalizadas na sociedade que fogem por fim de todo e qualquer

questionamento direto, tornando-se assim construções coletivas que estruturam as

próprias decisões relativas a uma eventual ação que o indivíduo possa tomar. Assim, os

atores, a partir da abordagem histórica, selecionam instituições em razão de fins

instrumentais, de maneira similar ao que o institucionalismo econômico prevê, mas

consideram a seleção destas instituições a partir de mecanismos do institucionalismo

sociológico, ou seja, como um menu de alternativas que se tornam historicamente

disponíveis.

Neste quadro institucional, podem-se considerar os resultados políticos

como uma função de três fatores primários: a distribuição das preferências (interesses)

entre os atores políticos, a distribuição dos recursos (poder), e as restrições impostas

pelas regras do jogo (instituições). As preferências são entendidas como originadas e

modificadas através de um processo exógeno aos processos de eleição, mas são

restringidas pela necessidade de adequação à estrutura de oportunidades de ação. Por

sua vez, as instituições são socialmente construídas, mas podem fossilizar-se ao longo

do tempo e tornarem-se visões de mundo. E os recursos indicam a capacidade de

interferência dos atores nas decisões de outros atores em um determinado contexto

(MARCH; OLSEN, 1993).

Por fim, ressalta-se a premissa que os diferentes tipos de redes,

construídas com base nas características estruturais e dos agentes, irão gerar diferentes

resultados políticos no processo de interação estratégica. De acordo com DOWDING

(2001), as análises de redes são elaboradas com o propósito de produzir inferências

causais e descritivas. Os trabalhos empíricos que tratam da análise de redes de poder

devem ser conduzidos para examinar como estas configurações afetam as políticas

públicas, as instituições e a natureza da governança.

3 NOTAS INTRODUTÓRIAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO

COMPLEXO AGROINDUSTRIAL LÁCTEO BRASILEIRO

3.1 Introdução

Durante o período compreendido entre 1945 e 1991, o complexo lácteo

foi regulado pelo Estado. O tabelamento de preços imposto pelo governo, praticado

muitas vezes com o objetivo de facilitar os ajustes na economia, deixou graves seqüelas

logo após o fim da intervenção. Crises cíclicas de preços e baixo nível de esforços de

diferenciação do produto são alguns exemplos verificados no período pós-intervenção.

Atualmente, o complexo agroindustrial (CAI) lácteo é formado por

pecuaristas que utilizam sistemas de produção com baixa tecnologia, praticando

pecuária extensiva, com animais não especializados. Mas, também, apresenta

produtores altamente tecnificados, aptos a exportar sua produção para os mais exigentes

mercados consumidores. Além da atual heterogeneidade tecnológica no setor lácteo e

dos interesses conflitantes entre produção primária, transformação e distribuição,

decorrentes da economia aberta, após décadas de regulação estatal, ainda há que se levar

em conta as relações público-privado, já que “[...] o processo de integração indústria e

agricultura não se deu à margem das relações entre as grandes empresas, os grupos

econômicos e o Estado” (MÜLLER, 1989, p.18).

Um traço característico na formação do CAI lácteo nacional é a dinâmica

da disputa entre grupos sociais que atuam em uma ou várias atividades do complexo

lácteo. As atividades econômicas assumiram, desde os primórdios do complexo, um

caráter de dependência, no que tange às possibilidades decorrentes do acesso à esfera

estatal. Houve, portanto, uma tendência de organização dos interesses econômicos, no

sentido horizontal (com a criação de sindicatos e associações) e vertical (com ganhos

sistêmicos para os atores de bacias leiteiras mais tecnificadas), que gerou relações

diferenciadas com as diversas agências, autarquias, e demais órgãos do governo.

Esta relação, entre o público e o privado, permite criar marcos para a

construção das diversas fases de consolidação do complexo lácteo no Brasil. Assim, o

quadro 3.1 sintetiza as três fases identificadas na literatura.

QUADRO 3.1 – Fases do desenvolvimento do CAI lácteo no Brasil

Período Fase

1932 a 1970 Gênese

1970 a 1991 Modernização Parcial

1991 a 2002 Auto-regulação

Fonte: Elaborado a partir de ALVES (2001) e PAULILLO, HERRERA e COSTA

(2002).

Estas fases irão guiar o desenvolvimento ora apresentado. Procurou-se,

aqui, compreender o processo que delineou a conformação da estrutura institucional

vigente neste complexo, as causas de sua manutenção, e as tendências imediatas que

podem ser vislumbradas no curto e médio prazo.

Após esta introdução, serão abordadas as principais mudanças nas regras

formais do complexo lácteo durante sua formação e, também, durante o período de

consolidação do CAI lácteo, entre os anos de 1970 e 1991. O programa de pesquisa

derivado da noção de complexo agroindustrial encerra, em sua agenda, um

compromisso com as questões apresentadas, tratando primordialmente do processo de

integração indústria-agricultura. As conseqüências desta integração são apresentadas na

terceira seção deste trabalho. A relação causal, com resultados pouco satisfatórios, entre

intervenção estatal e ausência de investimentos privados (seja em aumento da

produtividade ou na formação de uma cadeia de frio adequada), ficou patente após a

abertura da economia à concorrência externa, em 1992. Com o término da regulação, a

década de 90 assistiu a um intenso movimento de reestruturação produtiva, apresentado

na quarta seção deste trabalho. As mudanças recentes nas normas que regem o setor são

apresentadas na quinta seção e, à guisa de conclusão, são apresentadas algumas

considerações finais sobre as implicações das novas mudanças institucionais na

produção primária de leite no país.

3.2 O Desenvolvimento do Setor de Processamento Industrial Lácteo Brasileiro

Para avançar no entendimento da atual estrutura institucional do CAI

lácteo, é necessário lançar luz às ações levadas à cabo pelo governo e pelos empresários

do setor em décadas passadas, pois há, efetivamente, uma dependência da trajetória

adotada, construída a partir de políticas governamentais e estratégias empresariais

elaboradas sob conjunturas anteriores à atual. Deste modo, será revista, nesta seção, a

maneira como as principais políticas agrícolas e setoriais voltadas para o leite

influenciaram as atividades dos agentes inseridos no CAI lácteo, enquanto no apêndice I

deste trabalho são mostradas comparativamente as diversas fases destas políticas no

país.

O Decreto-Lei nº 22.239/32, que concedia benefício fiscal para

cooperativas de laticínios, decorreu da orientação do governo federal, propícia à isenção

fiscal como mecanismo de ampliação do cooperativismo leiteiro. Esta medida tinha

como meta criar um contraponto à estrutura vigente, formada por pequenos laticínios

familiares espalhados pelo interior, que pagavam aos produtores preços irrisórios. Em

1939, o governo do estado de São Paulo decretou que todo leite distribuído à população

deveria obrigatoriamente ser pasteurizado, e enquadrado como tipo A, B ou C.

Posteriormente, no ano de 1952, o governo federal publicou o Regulamento de Inspeção

Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal (RIISPOA), estendendo a

determinação do governo paulista a todo o país. Em 1945, o governo do estado do Rio

de Janeiro iniciou o tabelamento dos preços do leite. Esta política foi adotada pelo

governo federal, que disseminou o tabelamento de preços para todo o país. O ano de

1964 foi marcado pelo fim da fixação do preço do leite destinado à indústria, e 1969 foi

o ano em que o governo instituiu o regime de pagamento leite-cota e leite-excesso

A década de 70 foi o momento em que o governo federal passou a

importar, com exclusividade, grandes quantidades de leite em pó e manteiga, para

fornecer às empresas empacotadoras de leite pasteurizado. Tal medida foi tomada como

ação corretiva à adoção de políticas de sustentação do preço de leite e proteção do

A noção de path dependence pode ser encontrada no trabalho de NORTH (1990, p.95), e tem como fim

demonstrar que soluções ineficientes - não maximizadoras da produção e incapazes de se adaptar à

adversidades – podem persistir ao longo do tempo, mesmo se escolhidas pelos agentes de maneira

intencional. O pressuposto básico é que as instituições produzem dependência a partir das rotinas,

formando assim um conjunto limitado de opções estratégicas disponíveis aos indivíduos.

A cota era uma média da produção obtida no período da seca (os meses de inverno). Se a produção

estivesse acima deste nível, durante os meses de safra, ela seria discriminada entre “extra-cota”,

correspondente a volumes de até 10% a mais, e “excesso”, para volumes que ultrapassassem os 10%. Os

percentuais mais elevados correspondiam a preços cada vez menores, sendo que estes valores eram

obtidos por meio da grandeza dos excedentes.

mercado interno, que visavam ao atendimento da demanda interna. O viés estava na

insuficiência do volume produzido internamente para abastecer o mercado, sendo então

necessárias as importações. No período de modernização parcial do complexo lácteo,

diversos programas governamentais foram lançados, como o programa de Incentivo à

Modernização da Pecuária Leiteira (Pró-Leite), e o Programa de Melhoramento da

Alimentação e Manejo do Gado Leiteiro (Planam).

A criação da Comissão Permanente do Setor Leiteiro, no fim da década

de 80, teve como justificativa a necessidade de apuração do custo de produção do leite,

dado essencial para as ações governamentais no complexo. Entretanto, esta comissão

atuou em um momento de transição, onde a orientação liberal já se fazia presente nas

esferas do governo como orientação política possível e factível após a

redemocratização.

Assim, em 1991, o governo anuncia o fim do tabelamento do leite

pasteurizado tipo B e C, e abre a economia à concorrência externa, em 1992, por meio

da redução de barreiras tarifárias. Acompanharam estas medidas a liberação das

importações de leite em pó e demais produtos lácteos para a iniciativa privada. As

medidas provocaram um intenso processo de reestruturação no complexo lácteo,

decorrente da saída do Estado na deliberação de vários pleitos na arena econômica e

social.

3.3 A Herança Revista: Heterogeneidade Tecnológica e Interesses Conflitantes

Os movimentos na política agrícola e macroeconômica, sucintamente

descritos na seção anterior, foram responsáveis pelo modo como ocorreu a integração da

agricultura e indústria no Brasil. Tomando como locus o CAI lácteo, é possível divisar

efetivas transformações nas esferas produtivas, de transformação e de distribuição,

decorrentes de medidas governamentais com escopos de ação mais amplos, cujos

objetivos perpassavam vários complexos agroindustriais.

Assim, a ênfase na modernização da agricultura, nos anos 70, propiciou

condições para que fossem criadas instalações produtoras de insumos destinados à

pecuária que, compulsóriamente, passaram a fazer parte do processo produtivo de

extração do leite em algumas bacias leiteiras. Essas bacias, situadas principalmente em

Minas Gerais e São Paulo, tornaram-se, assim, mais tecnificadas e, portanto, com

maiores índices de produtividade.

Outro ponto que deve ser destacado é que o rumo adotado para a política

agrícola no período da modernização conservadora indicava uma convicção na

existência de um conjunto de medidas de caráter horizontal

que poderiam alavancar o

desempenho da agricultura brasileira. Ocorre que no campo brasileiro predominam as

diferenças

, e são estas que fundamentam a divisão regional do país. Portanto, são as

diferenças geográficas, diferenças entre os graus de agroindustrialização, e diferenças na

representação política dos interesses sócio-econômicos que efetivamente deveriam

fundamentar o desenho de políticas públicas (MÜLLER, 1989).

O recorte horizontal na formulação de políticas teve conseqüências

negativas. Tome-se como exemplo a desigualdade nas condições de acesso ao crédito,

entre atores de um mesmo complexo. Os organismos do governo favoreceram os

grandes produtores e penalizaram os pequenos, criando um problema na gestão da

política, já que grande parte dos recursos estava destinada a poucos produtores

patronais. Principalmente entre complexos distintos, é possível vislumbrar repercussões.

Assim, o moderno complexo da soja, cujo produto final é voltado à exportação,

contrasta com os complexos de produtos básicos, como o complexo lácteo.

Ainda que pesem estas contradições, a agricultura brasileira adquiriu,

como indicam PAULILLO e ALVES (1998), um notável desempenho econômico. Na

década de 80, o país sofreu com uma grave crise econômica, motivada pela

instabilidade externa e pelo ajuste no Balanço de Pagamentos. Paralelamente a isto, a

agricultura obteve altas taxas de crescimento, por meio de mecanismos específicos de

exportação de produtos agrícolas e políticas de crédito e preços mínimos.

De acordo com PAULILLO e ALVES (1998, p.20), “o caráter horizontal representa o estabelecimento

de mecanismos de política agrícola abrangentes e centralizados. Abrangentes, porque foram estabelecidos

[durante a modernização conservadora da agricultura do país] de forma generalizada e indiscriminada

para todos os setores da agricultura, com raras ações discriminatórias e específicas ao longo dos últimos

30 anos. Centralizados, porque sempre estiveram sob os auspícios dos Ministérios da Fazenda, do

Planejamento e da Agricultura do Governo Federal. Distantes, portanto, dos problemas específicos de

cada cultura agrícola e das diferenças regionais sob três ângulos: econômico, tecnológico e logístico.”

Como afirma MÜLLER (1989, p.48), “há, sem sombra de dúvidas, uma desigualdade na difusão do

progresso técnico na agricultura brasileira tomada em seu conjunto, assim como desigualdade nas formas

de organização da produção, no acesso ao financiamento, na organização institucional dos interesses

sociais associados às atividades agrícolas.” As características do complexo lácteo não são diferentes.

O resultado, apesar de favorável ao PIB brasileiro, também pende a

balança social. Boa parte das medidas de política agrícola, na década de 70, teve uma

conotação compensatória, com o Estado assumindo a responsabilidade dos efeitos

contraditórios das políticas macroeconômicas e setoriais levadas a cabo naquele

momento. Deste modo, os pecuaristas tiveram acesso a crédito rural subsidiado e

garantido, passando ao largo das restrições fiscais e monetárias então vigentes. A

protelação do cumprimento da legislação trabalhista na agricultura é também um outro

exemplo de medida adotada para compensar a agricultura.

O esforço organizado com a finalidade de conservar o seguimento de tais

políticas creditícias impeliu alguns setores do CAI lácteo a agirem como grupos de

pressão, influenciando, assim, o traçado da política para o setor. Deste modo, no período

de regulação estatal, representantes dos atores econômicos do complexo discutiam e

articulavam preços de produtos lácteos nas ante-salas dos ministérios, sendo eles

responsáveis pelos subsídios necessários para a implementação de medidas e ajustes na

política de preços mínimos e nos valores básicos de custeio. As exigências técnicas

permaneceram, mas perderam a primazia para a legitimidade atribuída aos

representantes dos interesses do setor lácteo, cujas exigências políticas e relevância

como grupo social determinaram a condução da política voltada para o setor

Os resultados obtidos por estes grupos de pressão, correspondem à

razoável segurança dos preços impostos pelas portarias governamentais, e a reserva de

mercado criada pela proibição das importações para a iniciativa privada, que geravam

maior remuneração para os agentes do setor.

Entretanto, não se está tratando aqui de um grupo coeso representando

todos os interesses de todos os setores inseridos no CAI lácteo. Trata-se de uma

estrutura de grupos sociais que atuam em diversas esferas econômicas e políticas, que

acrescentaram ainda uma dinâmica própria à formulação, implementação e ajuste de

A “Planilha de Custo para Produção de Leite”, elaborada mensalmente pela Embrapa Gado de Leite,

um órgão do governo, na verdade aumentava a capacidade de negociação dos produtores junto ao

governo, já que atribuía legitimidade às reivindicações dos produtores de maiores valores para o preço do

lácteo. A contradição é que este instrumento técnico era justamente feito para servir de subsídio

qualificado na formulação das políticas para o setor, mas quem efetivamente fazia uso de suas

informações eram os atores que seriam beneficiados com a implementação de tais políticas, durante a

disputa de recursos públicos para o atendimento de suas demandas.

políticas

. Havia, sobretudo, um componente de autonomia Estatal nas demandas e

disputas por recursos. Esta autonomia é derivada da orientação extra-nacional do

Estado, dos desafios face à manutenção da ordem doméstica, e dos recursos

organizacionais que a coletividade do Estado pode dispor e exercer de fato,

características estas que ajudam a explicar a ação autônoma do Estado (SKOCPOL,

1992).

Além desta suposta autonomia estatal, mais um fator é relevante para

compreender a mudança na iniciativa dos grupos de pressão: a legitimidade dos atores

coletivos agropecuários, na década de 90, tornou-se questionável, dada a constatação da

existência de uma gama de produtores desintegrados e desarticulados da esfera de

decisão dos encadeamentos agroindustriais, como indicam BELIK e PAULILLO

(2000), alvos ideais dos novos programas governamentais de apoio à agricultura

familiar.

Esta trajetória, determinada pela imbricação dos interesses privados e

públicos, foi decisiva para o atual desempenho do setor. Contrapondo-se aos interesses

dos pecuaristas, o Governo, aproximando-se da cartilha neo-liberal

, modificou o modo

de regulação lácteo em 1991

. Neste período, grupos de pressão como a União

Democrática Ruralista (UDR) e a Frente Ampla Agropecuária tiveram algumas de suas

demandas excluídas da agenda, frente às pressões orçamentárias decorrentes do déficit

público acumulado na década de 80. A saída do governo fez com que emergissem novas

arenas, setoriais e regionais, onde os atores do complexo lácteo procuraram se articular

para dar conta das questões pendentes, que não eram poucas e tampouco irrelevantes.

Os problemas no CAI lácteo, que foram realçados após a

desregulamentação, são apontados por WILKINSON (1996), e aqui discutidos:

A regionalização da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) foi revogada após manifestações

de produtores da região Centro-Oeste, já que esta atingia os produtores mais próximos dos grandes

mercados consumidores (PAULILLO; ALVES, 1998). Assim, interesses conflitantes dividiram os

representantes dos produtores rurais, cujo litígio mostra a inexistência de um bloco monolítico formado

pelos representantes de cada segmento do encadeamento tecno-produtivo do complexo lácteo.

Entendida aqui como a consecução de um Estado mínimo, tendo como instrumentos o ajuste fiscal, as

privatizações, a desregulamentação comercial e a liberalização da economia.

A fase liberal da política agrícola brasileira, de acordo com SOUZA FILHO (2003), teve três

condicionantes. O condicionante político está associado à Assembléia Nacional Constituinte e à extensão

do mandato presidencial; o condicionante econômico vincula-se à alta inflação, à instabilidade

monetária, ao desequilíbrio macroeconômico, à crise fiscal, e às intervenções erráticas nos mercados

agrícolas. As orientações da Carta Magna para a lidar com a debilidade financeira do Estado, a unificação

(a) A subordinação da renda do produtor rural ao combate da inflação: A política

macroeconômica dos anos 80 caracterizou-se pelos planos de estabilização

econômica, apoiados no combate à inflação. Sendo o leite um produto da cesta

básica, o governo, visando a reprimir a inflação na cesta, promovia importações na

entressafra, abastecendo deste modo o mercado consumidor de leite e derivados.

Com a liberação das importações para os atores privados, o problema do suprimento

de leite, para atender ao mercado, foi resolvido. Permaneceram as cíclicas crises de

queda nos preços aos produtores rurais na safra, devido ao aumento da oferta de

leite, grave problema que atinge principalmente a atividade pecuária em

propriedades familiares.

(b) Deriva deste problema a dependência das importações para o abastecimento do

mercado interno. Os movimentos de importação e exportação são necessários para a

economia brasileira. O paradoxo reside na constatação de que, na safra, há oferta

suficiente para derrubar os preços pagos aos produtores, e na entressafra torna-se

necessário importar para atender ao mercado consumidor. A estocagem do excesso

e posterior comercialização ocorre apenas timidamente.

na segunda metade da década de 90, contava com um rebanho médio de 31.208.584

cabeças. No final da década, o rebanho brasileiro da pecuária leiteira já contava

com 34.563.172 cabeças de gado (ANUALPEC, 2002). A melhoria dos processos

produtivos passa, necessariamente, pela assistência técnica, ainda uma “ilustre

desconhecida” de boa parte dos pecuaristas.

(d) Como conseqüência do item anterior, predomina a oferta leiteira não-especializada.

As exigências sanitárias e tecnológicas para a obtenção do leite tipo A e B são

maiores do que aquelas necessárias para a obtenção do leite C

. Entretanto, as

do orçamento monetário e financeiro, e a incorporação do Orçamento de Crédito ao Orçamento da União

são as condicionantes institucionais.

Adota-se no Brasil uma classificação do leite in natura baseada nos processos técnicos de produção.

Assim, o leite tipo A é aquele leite pasteurizado produzido, beneficiado e envasado em estabelecimento

denominado “Granja Leiteira” (estabelecimento destinado à produção, pasteurização e envase de leite

pasteurizado tipo A para o consumo humano, podendo, ainda, elaborar derivados lácteos a partir de leite

de sua própria produção). Imediatamente após a pasteurização o produto assim processado deve

apresentar teste qualitativo negativo para fosfatase alcalina, teste positivo para peroxidase e enumeração

de coliformes a 30/35ºC (trinta/trinta e cinco graus Celsius) menor do que 0,3 NMP/mL (zero vírgula três

Número Mais Provável / mililitro) da amostra. O leite tipo B, por sua vez, é oriundo da ordenha completa

e ininterrupta, em condições de higiene, de vacas sadias, bem alimentadas e descansadas. Deve ser

normas para a classificação do leite, previstas no Decreto nº 30.691 de 29 de março

de 1952, vigoraram sem grandes modificações durante quase 50 anos. Esta falta de

incentivos para a especialização é acentuada pela influência da política

macroeconômica no setor

(e) Utilizando tecnologia rudimentar, o sistema de produção necessário para a obtenção

de leite in natura favorece a manutenção da informalidade na produção leiteira.

Assim, produtores que têm a pecuária de corte como negócio principal em sua

propriedade, mas criam gado de dupla aptidão (leite e corte), podem extrair leite

durante o período das águas (outubro a março). Como a produção de leite é sazonal

para estes pecuaristas, por tratar-se de um sub-produto da pecuária de corte, obtido

apenas na safra, muito provavelmente não haverá esforços de melhoria da qualidade

do leite nestas propriedades.

As várias respostas possíveis a estas situações variam em função dos

interesses dos grupos sociais, da dinâmica estabelecida em suas inter-relações, e das

estratégias que podem lançar mão para obter melhores resultados. Apesar de haver

possibilidade para a coordenação em sub-grupos estratégicos, o setor lácteo ainda

convive com as falhas de mercado

. O argumento básico para a função alocativa do

governo é a existência destas falhas. Desta forma, o poder público intervém diretamente

no processo produtivo, ofertando determinado bem ou direcionando a iniciativa privada

através de estímulos ou penalidades (CARVALHO, 2001).

refrigerado em propriedade rural produtora de leite e nela mantido pelo período máximo de 48h (quarenta

e oito horas), em temperatura igual ou inferior a 4ºC (quatro graus Celsius), que deve ser atingida no

máximo 3h (três horas) após o término da ordenha, transportado para estabelecimento industrial, para ser

processado, onde deve apresentar, no momento do seu recebimento, temperatura igual ou inferior a 7ºC

(sete graus Celsius). Finalmente, o leite tipo C não é submetido a qualquer tipo de tratamento térmico na

fazenda leiteira onde foi produzido, sendo transportado em vasilhame adequado e individual de

capacidade até 50 l (cinqüenta litros) e entregue em estabelecimento industrial adequado até as 10:00 h

(dez horas) do dia de sua obtenção.

O impacto da política cambial é grande nos custos de produção das fazendas especializadas. Assim, a

desvalorização do real em julho de 2001 provocou o aumento dos preços de farelo de soja e polpa cítrica,

insumos cotados em dólar. O efeito negativo da política de desvalorização do câmbio recai, ainda, sobre

fertilizantes, minerais, medicamentos e produtos de limpeza na ordenha, que utilizam componentes

importados.

As falhas de mercado são consideradas por CARVALHO (2001, p.122) como o “conjunto de condições

sob as quais uma economia de mercado é incapaz de distribuir recursos de maneira eficiente”. Segundo a

autora, estas falhas podem ser identificadas pela: a) existência de bens públicos (cujo consumo por um

usuário não reduz o estoque disponível para outros); b) existência de mercados imperfeitos (que podem

levar à formação de monopólios ou atividades que exijam grande escala na produção); c) presença de

externalidades (positivas ou negativas); e ainda pela d) informação imperfeita.

Por fim, retoma-se uma pergunta formulada por MÜLLER (1989, p.58),

no final da década de 80, período em que se inicia a fase liberal da política agrícola

brasileira: “supondo que o Estado se retirasse abruptamente como financiador das

atividades rurais, o que aconteceria com os empreendimentos agrícolas?”. O mesmo

autor responde esta questão, apontando para o aumento da concorrência no setor, e para

o aumento dos conflitos entre produtores rurais e indústria. Tal resposta corresponde à

realidade verificada no complexo lácteo, na década de 90? Um exame mais acurado

permitirá verificar isto, sendo este um dos elementos detalhados na próxima seção deste

trabalho.

3.4 A Auto-regulação no Complexo Agroindustrial do Leite

3.4.1 Reestruturação produtiva no mercado interno

A liberalização econômica e a estratégia de quase-integração, colocada

em prática pelo segmento industrial, são consideradas por PAULILLO, HERRERA e

COSTA (2002) como os fatores responsáveis pela redução do poder de negociação da

pecuária leiteira nacional nos anos 90.

Logo após a desregulamentação do setor, as empresas multinacionais

avançaram no processo de concentração, na indústria e no varejo. Concomitante a isto

ocorreu uma sensível modificação dos hábitos de consumo de leite no país. Novos

produtos e embalagens chegaram ao país, graças à liberação das importações,

ampliando assim as mudanças no setor lácteo. A conjuntura macroeconômica também

favoreceu o consumo. De acordo com SOUZA (1999), a elevação do consumo de

produtos lácteos em 1986 e 1996 está associada aos períodos de estabilização

inflacionária e melhoria da renda per capita, resultados dos planos Cruzado e Real,

respectivamente.

É emblemática a ampliação do consumo de leite longa-vida, cuja

repercussão no complexo lácteo foi a desorganização das bacias leiteiras tradicionais, e

a abertura de novas fronteiras de produção. A expansão destas fronteiras de produção

deriva, também, de vários outros fatores, propícios ao avanço do rebanho leiteiro no

interior do país. A redução da especulação com terras, bezerros e bois gordos na

pecuária de corte, ocasionada pela estabilização econômica, estimula os pecuaristas a

obterem rendas complementares, que podem vir da produção de leite em rebanhos

cruzados

. Além disto, a existência de linhas de financiamento como o Fundo

Constitucional do Centro-Oeste (FCO), com recursos disponíveis a juros bastante

atrativos e carência elevada, estimula a aquisição de rebanhos na região Centro-Oeste,

onde emerge uma bacia leiteira caracterizada pelo volume e qualidade: a bacia goiana.

Entretanto, os antigos problemas persistem. De acordo com PAULILLO,

HERRERA e COSTA (2002), algumas empresas do segmento industrial, para estimular

os produtores a ampliar a escala de produção e melhorar a refrigeração para a coleta a

granel, decidiram pagar pela qualidade do leite. Mas o valor do prêmio não bastava para

cobrir os custos necessários à adaptação, alijando deste quadro os pequenos produtores

descapitalizados, que não dispõem de acesso ao crédito, e até mesmo alguns pecuaristas

mais capitalizados, dado o panorama de altas taxas de juros e escassas linhas de crédito.

Novas soluções emergiram para dar conta de problemas como o que foi

mencionado. As negociações, pautadas exclusivamente nos preços de um produto com

características de commodity, modificaram-se, adicionando novas práticas comerciais ao

processo. Esta profissionalização na comercialização acontece de modo emblemático na

consolidação de parcerias em âmbito local e regional. Grandes empresas laticinistas têm

recompensado a fidelidade de seus fornecedores de leite com a concessão de crédito

para a aquisição de equipamentos e garantia de pagamento em data predeterminada.

Destarte, adquirem a garantia de suprimento de matéria-prima com qualidade e no

volume necessário para cumprimento de contratos anuais, evitando, assim, o aumento

de custos de transação, decorrentes de possíveis comportamentos oportunísticos.

De acordo com BELIK e PAULILLO (2000), os interesses industriais

são os responsáveis pela criação destes novos modelos de transação. Os atores

industriais ocupariam este espaço de financiamento agropecuário, anteriormente

ocupado pelo Estado, e imporiam seus interesses em troca de facilidades para os

produtores adquirirem os equipamentos necessários à atividade produtiva. Este

Este procedimento pode ser eficaz, desde que haja um planejamento dos acasalamentos futuros, a fim

de não perder a aptidão leiteira das fêmeas. Contudo, não está próximo do que é desejável para uma

“pecuária profissional”, na qual o rebanho é formado por raças de aptidão tipicamente leiteira, e permite o

aumento incremental de produtividade pelos acertos no manejo do gado. A questão é que os produtores

que criam rebanhos mistos tem obtido acesso ao crédito governamental, e assim seguem com o gado de

dupla aptidão.

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

1999 2000 2001 2002 2003

Quantidade (em mil)

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

mecanismo, onde os preços atuais e futuros do leite são definidos, resulta em efetiva

agilidade na comercialização e financiamento do investimento, o que inegavelmente

traz conseqüências positivas para a pecuária leiteira. Ademais, não restaram outras

alternativas para o produtor, haja vista que, para a agricultura, tornou-se extremamente

complicado manter-se competitiva, pela incapacidade de efetuar investimentos devido à

política de juros elevados e ao barateamento do produto importado, provocado pela

artificialidade cambial, como apontam PAULILLO e ALVES (1998).

A especialização da atividade de extração leiteira continua, em boa

medida, concentrada na região Sudeste. Esta é a região que apresenta o maior volume de

leite produzido, como se verifica na figura 3.1.

FIGURA 3.1 – Produção de leite por região (1999-2003)

Fonte: IBGE (2003).

As regiões Norte e Nordeste apresentaram crescimento médio anual de

12,8% e 16,28% respectivamente, no período analisado. Estas taxas são inferiores às

taxas constatadas nas regiões Centro-Oeste e Sudeste, com média de crescimento de

16,54% e 19,12% ao ano. A região Sudeste, com 15,94% de variação média ano a ano,

é contudo a maior produtora, respondendo por 41,8% do volume de leite produzido no

país (ANUALPEC, 2003).

A década de 90 também assistiu a uma grande redução no número de

cooperativas de laticínios. PAULILLO, HERRERA e COSTA (2002, p.174) afirmam

que foram os movimentos de caráter estrutural

que não permitiram reverter a

tendência de diminuição das cooperativas. Estes movimentos são os cernes do processo

de reestruturação, que efetivamente marginalizou e excluiu um número significativo de

atores produtivos lácteos

Esta tendência de seletividade ainda persiste, e tende a se acentuar. Como

mostra a tabela 3.1, o número de produtores que fornecem para as maiores empresas

laticinistas do país vem diminuindo, mas o volume de produção por pecuarista vem

aumentando.

TABELA 3.1 – Participação das 12 maiores empresas lácteas no Brasil (2000/2002)

Recepção Anual de Leite (mil litros) Número de produtores

Empresas / Marcas

2000 2001 2002 2000 2001 2002

1. Nestlé 1.393.000 1.425.628 1.489.029 14.142 8.536 7.192

2. Parmalat 919.483 941.490 947.932 15.550 15.300 15.550

3. Itambé 773.000 832.000 732.000 8.400 7.990 6.010

4. Elegê 760.239 782.141 711.335 32.188 31.282 28.655

5. Paulista 512.687 488.131 307.766 8.925 8.191 4.512

6. Danone 130.210 247.487 272.236 1.420 2.452 2.470

7. Sudcoop 181.670 209.070 230.952 4.625 6.333 6.993

8. Centroleite 174.902 220.533 213.503 4.205 4.725 4.905

9. Embaré 123.471 180.081 192.378 2.863 3.203 2.884

10. Laticínios Morrinhos 146.200 207.031 188.241 7.292 7.299 4.990

11. Central Leite Nilza 141.449 139.937 182.568 2.615 2.384 3.031

12. Batavia/Agromilk 272.775 225.659 165.276 7.505 6.820 6.529

Total 12 maiores 5.529.086 5.899.188 5.633.216 109.730 104.515 93.721

Produção nacional - leite 19.767.000 20.510.000 21.643.000

Total sob inspeção (SIF) 12.108.000 13.213.000 13.221.000

Fonte: Embrapa Gado de Leite. Disponível em http://www.cnpgl.embrapa.br Acesso em

29 mar. 2005.

Os movimentos de caráter estrutural foram responsáveis, principalmente, pela desestruturação das

bacias leiteiras tradicionais. De acordo com PAULILLO, HERRERA e COSTA (2002, p.174), eles foram

os seguintes: a) o fim do controle de preços ao longo do fluxo agroindustrial lácteo; b) a abertura

comercial e a transferência do mecanismo de importações para o controle do aparato privado; c) o

aumento da concentração industrial; d) a presença dos “sem-fábrica”; e e) a falta de programas de política

pública para modernizar toda a pecuária leiteira.

Um contigente de pequenos, médios e grandes pecuaristas, cooperativas de laticínios e pequenas

empresas processadoras não conseguiu se adaptar às novas condições competitivas, e foram

marginalizados no processo produtivo. Como resultado, permaneceram operando com tecnologia

rudimentar, máquinas e equipamentos obsoletos, e desconhecimento de técnicas gerenciais e de controle

de custos, resultando assim em baixa lucratividade, e até mesmo na saída da atividade produtiva.

A redução do número de fornecedores é característica marcante do

processo de granelização da coleta de leite. Entre os anos de 1998 a 2000, as 12 maiores

empresas lácteas do país deixaram de adquirir leite de, aproximadamente, um em cada

quatro pecuaristas que anteriormente integravam o quadro de fornecedores destas

empresas (PAULILLO; HERRERA; COSTA, 2002). Os produtores que deixaram de

fornecer podem ter-se deslocado para cooperativas singulares e laticínios de atuação

regional, ou partido para a informalidade, com a venda do leite nos centros urbanos.

3.4.2 O Comércio Internacional

Se, na década de 70, o principal instrumento de política agrícola foi o

crédito rural, utilizado com abundância de recursos provenientes do endividamento do

governo, e na década de 80 prevaleceram os instrumentos de estabilização de preços,

como o preço mínimo e os estoques reguladores, na década de 90 ganharam expressão

os instrumentos de política agrícola relacionados ao comércio internacional, como os

impostos de importação e as tarifas compensatórias (GOMES, 1996).

De acordo com PAULILLO, HERRERA e COSTA (2002), a principal

causa do crescimento nas importações de lácteos, na década de 90, foi a consolidação do

plano de estabilização do governo federal. O sucesso do plano Real no combate à

inflação provocou uma significativa elevação da demanda de lácteos. Além disso, com

término da exclusividade estatal nas importações de leite e derivados, emergiram novos

atores, como os empresários “sem-fábrica”, que lançam mão das importações para obter

lucro, proveniente das rendas geradas com diferenciais de preços, movimento das taxas

de juros e câmbio e, ainda, distintos prazos de pagamento. Assim, a reestruturação

agroindustrial láctea avança de acordo com os interesses de setores e grupos não-

agrários (BELIK; PAULILLO, 2000).

Neste contexto, efeitos negativos fizeram-se sentir no complexo lácteo, a

partir da política de comércio exterior. A Negociação Agrícola da Rodada Uruguai

(1986-1994) previa o fim de quaisquer restrições não-tarifárias e quantitativas às

100

1000

10000

100000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ano

Milh

ões

tros

Produção Importação Exportação

importações de derivados lácteos, e em 1994 a Tarifa Externa Comum (TEC), prevista

no acordo que estabelecia as bases para a formação do Mercosul, facilitou a importação

de produtos lácteos da Argentina e do Uruguai.

Decorre disto o problema da triangulação, que é a compra do produto de

um país que não pertence ao bloco, feita por um país membro, para depois vendê-lo

com vantagem dentro do mercado comum. Assim, grandes grupos empresariais que

operam no Brasil utilizaram as vantagens de pertencer ao bloco para, por meio da

Argentina e Uruguai, importar leite em pó mais barato de nações produtoras que

subsidiam sua produção, como Nova Zelândia e União Européia.

Apesar destes problemas, o final da década de 90 foi marcada por um

pequeno avanço nas exportações, como se verifica na figura 3.2.

* Foi adotoda a escala logarítmica para que as tendências da série temporal fossem realçadas

Fonte: IBGE, MAA, MF, SECEX/MDIC. Disponível em:

http://www.cnpgl.embrapa.br/producao/-07consumo/tabela07.06.php Acesso em 22

nov. 2003.

FIGURA 3.2 – Produção, importação e exportação de leite no período 1990-2002*

A produção tem permanecido estável, com 20,4 bilhões de litros

produzidos em 2002, e 1,5 bilhões importados. Foram exportados, em 2002, 184,8 mil

litros, que representa um aumento da ordem de 560,17% do total exportado em 2000.

Este percentual pode crescer, caso as novas normas impostas pelo governo tenham

efeito no complexo lácteo.

3.5 Mudanças Recentes nas Normas Formais do Complexo Agroindustrial Lácteo

Como se verificou na seção 3.4.1 deste capítulo, há uma tendência de

maior seletividade dos empresários rurais envolvidos com a atividade produtiva

. As

maiores empresas de laticínios do país estão captando leite de produtores cuja produção

média tem apresentado uma tendência crescente, evidenciada na tabela 3.1, mostrada na

subseção 3.4.1.

Esta seletividade no setor rural será acentuada com as medidas propostas

pela Instrução Normativa nº 51/2002

, do Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento. Esta instrução substitui a norma estabelecida no decreto 30.691, de

1952, distante dos modernos padrões de qualidade do mercado internacional. A

Instrução Normativa nº 51/2002 prevê parâmetros mais rigorosos para detectar resíduos

de antibióticos, contagem bacteriana e células somáticas, e estabelecer normas para o

resfriamento e coleta a granel. Em 2005, os estados das Regiões Sudeste, Centro-Oeste

e Sul do país deveriam estar plenamente adequados a esses novos parâmetros. Para os

demais Estados, o prazo é 2007.

Do ponto de vista de controle e qualidade, o leite e os derivados lácteos

estão entre os alimentos mais testados e avaliados, principalmente devido à importância

que representam na alimentação humana, e à sua natureza perecível. Os testes

empregados para avaliar a qualidade do leite fluído constituem normas regulamentares

Esta é provavelmente uma tendência irreversível. O desequilíbrio entre oferta e demanda no mercado

europeu foi o mote para que a União Européia adotasse, em 1984, o Programa de Cotas de Produção,

também chamado Programa “Superlevy”. Previsto para operar até 1988, ele estendeu-se até 1992, dado

que houve melhoria do rebanho leiteiro (por meio da seleção e abate das vacas com menor rendimento), e

os produtores que atuavam à margem da formalidade deixaram o setor, resultando em aumentos

persistentes da produtividade do rebanho europeu. Os Estados Unidos adotaram medida semelhante em

1986/1987, criando um programa que incentivava os produtores a deixarem a produção leiteira, abatendo

ou exportando seu rebanho, e não retornando até o ano de 1991 (SOUZA, 1999). Em ambos os casos,

houve diminuição do número de produtores e um notável aumento de produtividade para os que

permaneceram na atividade.

A Instrução Normativa nº 51 foi consolidada a partir da discussão pública do texto da Portaria nº 56, e

foi assinada em 18 de setembro de 2002.

em todos os países, havendo pequena variação entre os parâmetros avaliados e tipos de

testes empregados. De modo geral, são avaliadas características físico-químicas e

sensoriais como sabor e odor, e são definidos parâmetros de baixa contagem de

bactérias, ausência de microorganismos patogênicos, baixa contagem de células

somáticas, ausência de conservantes, químicos e de resíduos de antibióticos, pesticidas

ou outras drogas.

O Brasil consumiu, em 2000, 1,06 bilhão de litros de leite fluído tipo C,

representando 70,67% do volume total de leite fluído consumido no país naquele ano,

400 milhões de litros de leite tipo B, que representaram 26,67% do total, e apenas 40

milhões de litros do tipo A, representando assim 2,66% do total (ANUALPEC, 2002). O

mercado interno consome, em sua quase totalidade, leite tipo B e C. O avanço na

qualidade, previsto na Instrução Normativa nº 51/2002, pode modificar este padrão,

além de ampliar as possibilidades do comércio internacional para os produtores

brasileiros.

A padronização tecnológica decorrente, em termos de produto e

processo, possibilita que o padrão de qualidade para leite de consumo seja único. A

permanência do uso da tipologia A, B e C, utilizada no país, poderá passar a ser uma

questão comercial a ser resolvida pelos laticínios. O fato é que, em termos higiênico-

sanitários, todo leite destinado ao consumo direto (leite fluido) terá que atender às

mesmas especificações. Tal como acontece em outros países, é provável que, ao invés

de leite pasteurizado A, B ou C, as empresas passem a diferenciar o produto pelo teor de

gordura - integral, semi-desnatado e desnatado.

3.6 Considerações Finais

Apesar dos avanços esperados com a implementação da Instrução

Normativa nº 51/2002, novos problemas assumem contornos. Uma primeira

aproximação mostra que, dos atuais 1,3 milhões de produtores brasileiros de leite, 800

mil produtores vendem menos de 50 litros de leite ao dia, segundo dados do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (KIRCHOF, 2001). Esta quantidade é insuficiente

para a aquisição de tanques resfriadores de expansão, necessários para o cumprimento

da nova legislação, que estabelece o prazo máximo de três horas após a ordenha para

que o leite seja resfriado em no mínimo 4º C. Os tanques de “imersão”, que podem ser

mais facilmente adquiridos, não cumprem as condições que a norma estabelece.

Ainda no campo das ressalvas, mesmo a Instrução Normativa nº 51 sendo

um grande avanço, ela favorecerá em um primeiro momento a produção especializada

de leite. O motivo é que estas propriedades não enfrentarão as mesmas dificuldades

previstas no processo de adaptação das propriedades não especializadas. O sucesso das

normas previstas na instrução é função da capacitação dos produtores rurais e do acesso

destes ao crédito para financiamento de investimentos.

Um terceiro ponto refere-se aos pecuaristas alijados do fornecimento de

leite às grandes empresas laticinistas, e que terão dificuldades em obter crédito para

obtenção dos equipamentos necessários para cumprir a nova norma. Frente à política

neoliberal adotada nos últimos anos pelo governo brasileiro, estes produtores deverão

encontrar meios de permanecerem no campo, através de soluções cooperadas, ou

mesmo optando pela reconversão produtiva.

4 A REDE DE PODER TERRITORIAL DA BOVINOCULTURA DE LEITE

4.1 Introdução

No capítulo anterior, foi apresentado um breve resgate histórico de como

se processou a dependência entre os interesses dos produtores de leite e os recursos do

Estado. Este esforço foi necessário pois as forças operativas mediadas pelas

características contextuais de uma situação herdada do passado podem refletir a

perpetuação de organizações que ainda explicam seu meio ambiente, e fundamentam

suas escolhas, com base em estereótipos ideológicos não mais adequados ao atual

contexto econômico de acirrada competição global.

Para avançar no entendimento do processo político analisado neste

capítulo, é necessário destacar mais uma vez que as atividades econômicas assumiram,

desde os primórdios do setor lácteo, um caráter de dependência, no que tange às

possibilidades decorrentes do acesso à esfera estatal. Houve, neste setor, uma tendência

de organização dos interesses econômicos, no sentido horizontal (com a criação de

sindicatos e associações) e vertical (com ganhos sistêmicos para os atores de bacias

leiteiras mais tecnificadas), que gerou relações diferenciadas dos agentes econômicos

com as diversas agências, autarquias, e demais órgãos do governo.

Importa ainda ressaltar novamente que, no período de regulação estatal,

representantes dos atores econômicos discutiam e articulavam os níveis de preços do

leite nas ante-salas dos ministérios, sendo eles responsáveis pelo fornecimento de

subsídios necessários à implementação de medidas e ajustes na política de preços

mínimos e nos valores básicos de custeio. As exigências técnicas permaneciam, mas

perdiam a primazia para a legitimidade atribuída aos representantes dos interesses do

setor lácteo, cujas exigências políticas e relevância como grupo social determinaram a

condução da política voltada para o setor. Um paralelo a esta situação pode ser

encontrado em Waarden (1992), quando afirma que os tomadores de decisão precisam

de suporte político, legitimidade, informação, parcerias na competição com outras

seções da burocracia, e assistência na implementação de políticas. Os grupos de

interesse, por sua vez, desejam acesso à formulação e implementação de políticas

públicas, e concessões que interessem a eles e seus eleitores. Estas diferenças motivam

e produzem trocas e transações. Repetidas freqüentemente, tais estruturas restringem as

sucessivas opções disponíveis aos atores e, ao mesmo tempo, influenciam a estrutura de

participação das organizações.

Como afirma DOWDING (1995), o elemento essencial para

compreender as políticas públicas como um sistema de crenças é que aquelas mudam ao

longo do tempo, dadas as variações do ambiente. Geralmente, com algum choque ou

crise (como a do petróleo na década de 70), é feita uma reavaliação do sistema de

crenças sobre as políticas públicas, surgindo, então, novos grupos de interesse. Assim,

frente às pressões orçamentárias decorrentes do déficit público acumulado nas décadas

de 70 e 80, e a diminuição do papel do governo, no início da década de 90, emergiram

novas arenas, setoriais e regionais, onde os atores do setor lácteo passaram a se

articular. Assim, tendo explorado o contexto que influenciou na formação dos padrões

cognitivos dos atores produtivos lácteos, parte-se para a análise do caso selecionado.

4.2 Interesses na rede láctea sul-mato-grossense

A análise da rede láctea sul-mato-grossense permite inferir a existência

de uma arena regional, dada a interdependência de recursos entre os atores desta rede.

De fato, algumas evidências aclaram esta afirmação, tal como o fluxo de informações

sobre questões relativas ao setor lácteo, que ocorre entre os atores coletivos. Durante a

crise que abateu o setor lácteo, em 2001, os representantes dos produtores rurais se

organizaram e distribuíram 1.500 litros de leite a organizações do terceiro setor. Este

protesto ocorreu junto ao prédio da Assembléia Legislativa, e teve como objetivo

ampliar a visibilidade das reivindicações dos produtores, sendo articulado pelo

Sindicato Rural de Campo Grande (SRCG), pela Associação dos Criadores de Mato

Grosso do Sul (Acrisul), e pela Federação de Agricultura de Mato Grosso do Sul

(Famasul), por meio de sua Comissão Estadual do Leite, além de outras associações de

produtores de leite com menor poder de aglutinação. Portanto, houve uma ação

sincronizada e um objetivo compartilhado por estes atores, que era pressionar a classe

política para a obtenção de recursos financeiros, traduzidos em aumento da demanda

decorrente da aquisição governamental do produto lácteo in natura.

As evidências indicam que tal interesse foi manifestado pelos atores

vinculados à produção-primária do leite desde as primeiras audiências da CPI. Ainda na

primeira audiência pública, ocorrida em 5 de dezembro de 2001, foi destacada, pelos

produtores rurais das bacias leiteiras de Campo Grande e da região Centro Norte

, a

“importância (...) da inclusão do leite na merenda escolar.” (MATO GROSSO DO SUL,

2002, p. 9, grifo nosso). Da mesma forma, na segunda audiência, ocorrida em 12 de

dezembro de 2001, os produtores das regiões de Miranda, Dois Irmãos do Buriti,

Batayporã, Naviraí e Amambaí ressaltaram a “necessidade (...) da inclusão do leite tipo

C na merenda escolar e nas cestas básicas distribuídas à população, através de

programas sociais do Governo do Estado.” (id. loc.cit., grifo nosso).

A estratégia adotada pelos produtores rurais consistiu em enfatizar o alto

preço do leite nas gôndolas dos supermercados e as condições pouco favoráveis de

negociação com os laticínios. Os laticínios dispõem uma gama maior de recursos de

poder que, efetivamente, diminuem o poder de negociação dos pecuaristas. A

postergação de pagamentos, indicada em depoimentos à CPI, e as comissões sobre

escalas de produção, com pagamento diferenciado para aqueles produtores que

entregam maiores quantidades de leite (como acontece na região do Bolsão) revelam o

uso de recursos de poder de alguns laticínios, em suas relações com seus fornecedores

de leite.

As grandes redes de supermercados dispõem de recursos financeiros,

tecnológicos e organizacionais que as tornam os atores com maior poder no

estabelecimento de preços e prazos de pagamento. Desta forma, representantes dos

laticínios informaram à CPI que “(...) as grandes redes de supermercados exigem

descontos e bonificações abusivas para comprar os produtos dos laticínios. As indústrias

alegam que se submetem a tais condições, porque necessitam dos supermercados para

sobreviverem (...).”(MATO GROSSO DO SUL, 2002, p. 11).

A distribuição de recursos entre os atores da rede afeta os resultados do

processo político. A posse de recursos diferenciados - principalmente financeiros,

Mediante a análise da dinâmica tecno-produtiva das propriedades rurais de pecuária de leite em Mato

Grosso do Sul, foi elaborada uma divisão de bacias leiteiras, baseada no agrupamento geográfico de

propriedades com algum grau de homogeneidade. A Bacia de Aquidauana, a Bacia do Centro-Norte, a

Bacia do Bolsão, a Bacia de Campo Grande, a Bacia de Nova Andradina, a Bacia de Dourados, e a Bacia

do Cone Sul revelam dinâmicas tecnológicas distintas, e os produtores de cada bacia obtêm resultados

econômicos diferenciados (GOVERNO..., 2003).

tecnológicos e organizacionais – permite a obtenção de melhores resultados no processo

político, como será visto na próxima seção.

4.3 O processo político e seus resultados

Os resultados do processo analisado neste estudo não puderam ser

obtidos exclusivamente na arena já estabelecida, a Câmara Setorial do Leite, mas

tiveram que ser buscados em outra arena, mais próxima do mercado político de Weber e

Schumpeter.

A CPI, para GUANABARA (1999), não é somente um mecanismo pelo

qual o Poder Legislativo pode manter um certo controle sobre as ações do Poder

Executivo, mas também é um meio que os legisladores podem fazer uso para se

manterem informados, de forma satisfatória, sobre os assuntos mais relevantes para o

país, até mesmo como condição para um adequado desempenho de suas atividades.

Contudo, esta caracterização é insuficiente para dar conta da análise em pauta. É

necessário explorar a natureza da CPI, enquanto instituição política. De acordo com

MARCH e OLSEN (1993), as comissões parlamentares podem ser entendidas como

cenários para a luta das forças sociais, mas, também, como conjuntos de procedimentos

padronizados que definem e defendem interesses. Esta caracterização permite avançar

na compreensão da CPI como arena e ator político.

As características das duas arenas são mostradas na figura 4.1. Enquanto

o suposto caráter sistêmico da Câmara Setorial do Leite enfatiza a consulta e prévia

articulação dos agentes econômicos do encadeamento produtivo, a CPI é instaurada com

o objetivo de apurar um fato determinado, tendo para tanto poderes próprios das

autoridades judiciais. O interesse da apuração recai, portanto, nos acontecimentos

relevantes para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do

país. A exclusão de pecuaristas da atividade produtiva, em vista da ausência de ganhos

suficientes para permanecer na atividade, torna-se, assim, assunto de interesse para os

parlamentares, em vista dos possíveis problemas sociais decorrentes, tais como a

migração de mão-de-obra com baixa qualificação para os centros urbanos, a diminuição

da concorrência no elo responsável pela produção primária do leite, a escassez do

produto e, ainda, a possível elevação dos preços, que tem como efeito a redução do

consumo entre a população de baixa renda.

Fonte: Elaborado pelo autor.

FIGURA 4.1 – Diferentes arenas da rede de recursos de poder territorial láctea

A forma como as informações são divulgadas nestas arenas diferem entre

si. A cobertura, pelos meios de comunicação de massa, dos trabalhos da CPI, fazem

com que a construção de classificações, inerente ao trabalho político, reflita de forma

ampliada no espaço social

, o que gera benefícios ou prejuízos aos membros da rede.

Este argumento é validado pelo movimento de algumas empresas responsáveis pela

distribuição do leite, que diminuíram o preço do produto aos consumidores, após terem

sido citadas, em uma audiência pública que antecedeu a instauração da CPI, como

responsáveis pelo baixo preço recebido pelos produtores rurais (VAREJO..., 2001;

LEITE..., 2001). Contudo, o preço anterior foi retomado posteriormente.

O relatório final da CPI também é um importante elemento no processo,

pois ele é, após a conclusão dos trabalhos da CPI, encaminhado à Mesa Diretora da

Assembléia Legislativa para que possíveis providências possam ser tomadas. Este

Na descrição de BOURDIEU, “o espaço social me engloba como um ponto. Mas esse ponto é um

ponto de vista, princípio de uma visão assumida a partir de um ponto situado no espaço social, de uma

perspectiva definida em sua forma e em seu conteúdo pela posição objetiva a partir da qual é assumida. O

espaço social é a realidade primeira e última já que comanda até as representações que os agentes sociais

podem ter dele” (1997, p. 27)

Boletins, relatórios,

reuniões e encontros

Meios de comunicação

de massa / Relatório

Final

Câmara Setorial do

Leite

Comissão Parlamentar

de Inquérito

Pró-ativa Reativa

Consulta Apuração

Caráter

Objetivo

Divul

ação das

atividades

Agentes econômicos Coletividade

Enfoque atribuído

às ações

Cadeia Produtiva

Elos com menor poder

de barganha

entes

beneficiados

documento também é encaminhado ao Ministério Público, para que haja, em casos

específicos, a promoção da responsabilidade civil ou criminal dos agentes investigados.

A conclusão do relatório final da CPI do Leite apontou a existência de

“distorções no mercado causadas por determinados elos da cadeia produtiva do leite

com o intuito da locupletação em detrimento dos produtores rurais.” (MATO GROSSO

DO SUL, 2001). Os elos que supostamente ampliaram suas margens de lucro às custas

dos pecuaristas não são diretamente apontados no relatório final, evidenciando, assim, a

já premente dependência do governo estadual da capacidade de representação do ator

coletivo da indústria de laticínios, até então um ator com pouco peso nas discussões do

processo político.

Este ator adquiriu maior importância no processo após a inclusão do leite

no Programa de Segurança Alimentar e Nutricional (PSAN) do governo estadual. Ao

ser identificado como a organização coletiva capaz de dar sustentação à política, já que

se trata de um representante válido dos interesses da indústria, o Sindicato das Indústrias

de Laticínios de Mato Grosso do Sul (Silems) assumiu o papel de orquestrar os atores

individuais nos procedimentos necessários para o fornecimento do leite à Central de

Compras do Governo de Mato Grosso do Sul. A implementação da solução formulada

no âmbito da CPI encampou, portanto, alguns dos atores vistos como responsáveis pelo

problema, dado que seus recursos eram necessários para dar sustentação às mudanças

no programa governamental. A existência desta situação parece corroborar os

argumentos de SILVA e MELO (2000), quando enfatizam a visão do processo de

implementação fortemente vinculada à articulação e ao aprendizado em uma rede

complexa de agentes de mercado, atores estatais e organizações não-governamentais.

A inclusão do leite tipo C pasteurizado no PSAN, adquirido de

pecuaristas e laticínios sul-mato-grossenses, foi um dos resultados gerados pela CPI. O

volume inicial de leite fornecido às famílias atendidas pelo Programa, em setembro de

2002, era de 180 mil litros ao mês. Contudo, estipulou-se uma meta de compra, prevista

para ser alcançada em dezembro de 2002, de 1 milhão de litros a cada mês.

Esta meta nunca foi atingida. As aquisições do Governo estadual, no

primeiro semestre do ano de 2004, mantiveram a média de 218,67 mil litros de leite ao

mês, como indica a figura 4.2. Apesar de as aquisições darem-se preferencialmente de

pequenos produtores rurais, o volume de leite adquirido dos laticínios fornecedores foi

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

Litros

2004

Volume adquirido

229.105 212.717 188.490 252.129 208.096 221.280

jan. fev. mar. abr. mai. jun.

insuficiente para modificar a dinâmica que rege as relações de poder e dependência nas

transações efetuadas entre produtores e laticínios.

Fonte: Superintendência dos Programas de Inclusão Social do Governo do Estado de

Mato Grosso do Sul.

FIGURA 4.2 – Volume de leite adquirido para o Programa de Segurança

Alimentar e Nutricional no estado de MS

LIMA FILHO, FIGUEIREDO e PIRES NETO (2003b) apontaram a

dependência dos pequenos produtores sul-mato-grossenses em relação aos laticínios

próximos, pois a alta perecibilidade do produto e a inexistência de tanques resfriadores,

particulares ou comunitários, incentivam os pecuaristas a comercializarem sua produção

em um curto intervalo de tempo, a saber, até às dez horas da manhã do mesmo dia em

que houve a ordenha. Caso isto não ocorra, ela será totalmente perdida. Esta situação

aumenta consideravelmente o poder de barganha da indústria, pois impõe a necessidade

de produtores e laticínios estarem situados na mesma região, para que a transação

ocorra.

Portanto, as aquisições de leite do Governo estadual beneficiam os

produtores que estão localizados próximos aos laticínios que fornecem leite para o

PSAN. Em 2004 foram seis laticínios situados na região de Campo Grande e um

laticínio no município de Dourados. A figura 4.3 mostra que esta distribuição beneficiou

diretamente apenas os produtores de duas bacias de leite, por meio do arranjo

institucional elaborado no âmbito na CPI.

Fonte: Elaborado pelo autor.

FIGURA 4.3 - Bacias de leite onde ocorrem as aquisições governamentais

De acordo com MICHELS, SABADIN e OLIVEIRA (2003), as bacias

de Campo Grande e Dourados são responsáveis por 17,28% e 9,81% da produção de

leite do estado. As duas respondem, portanto, por 27,09% do total produzido, o que

equivale a 115,75 milhões de litros ao ano. A média das aquisições governamentais

revela que, anualmente, são comprados pelo governo estadual um volume próximo a

2,27% do total de leite produzido nas duas bacias leiteiras. Uma quantidade pouco

significativa diante do principal problema que atinge o setor: a sazonalidade na

produção, responsável pela variação de até 50% entre o total produzido na safra e

entressafra (MERCOESTE, 2002).

4.4 Considerações finais

O fornecimento de leite para o Programa de Segurança Alimentar e

Nutricional pode ser considerado o principal resultado do processo político definido

pelas interações dos atores da rede láctea territorial sul-mato-grossense. As preferências

de diversos atores políticos, neste sentido, tornaram-se evidentes já nas primeiras

sessões da CPI do Leite, não sendo contestadas neste propósito por qualquer outro ator

público ou privado.

Como mostra a história, estas preferências parecem reproduzir situações

passadas, não mais adequadas ao atual contexto social e econômico. Isto parece

corroborar a afirmação de DIMAGGIO e POWELL (1991), que são céticos em relação

aos argumentos que assumem como soluções eficientes as instituições que persistem,

dado que práticas organizacionais sub-ótimas podem persistir por um grande período de

tempo. Assim, alguns pequenos produtores, mesmo produzindo em baixas escalas e com

tecnologia rudimentar, obtiveram maior acesso a recursos financeiros, pelas vendas que

passaram a realizar aos laticínios incluídos no rol de fornecedores dos produtos

destinados ao programa social do governo estadual. Estes pecuaristas fizeram uso dos

recursos políticos e organizacionais de seus atores coletivos, e foram bem representados

no mercado político, conseguindo, assim, obter resultados favoráveis a seus interesses

na formulação da política de inclusão do leite tipo C pasteurizado no Programa de

Segurança Alimentar e Nutricional.

A distribuição de recursos entre os atores também afetou os resultados do

processo político. A posse de recursos diferenciados - principalmente financeiros,

tecnológicos e organizacionais – permitiu aos segmentos indústria e distribuição

manterem o curso das estratégias adotadas anteriormente à CPI.

As modificações referem-se apenas ao maior rigor no aspecto da

regulação social, com a ampliação da inspeção de produtos lácteos consumidos pela

população do estado. Esta ênfase normativa é perfeitamente compreensível em

decorrência da investigação proposta pela CPI, que efetivamente pauta-se nas regras

formais como elemento principal das restrições impostas pelas “regras do jogo”.

Apesar dos resultados gerados pelo uso dos recursos políticos e

organizacionais dos atores coletivos vinculados aos pecuaristas, tais recursos não foram

suficientes para que o governo do estado cumprisse a meta estipulada no âmbito da CPI,

de adquirir um milhão de litros de leite ao mês. A solução desenhada pelos

parlamentares, em conjunto com os atores produtivos, esbarrou nas limitações impostas

pela alocação de recursos estabelecida pelo governo estadual.

O não cumprimento da meta pode ser entendido como um resultado da

interação dos atores na rede. As características da rede de poder territorial láctea

indicam uma estrutura com elevado número de membros, o que condiz com os limites

fracamente definidos da rede. Os valores dos membros são conflitantes, e a integração

instável, ocorrendo somente em situações específicas, como períodos de crise no setor.

O grau de interdependência de recursos entre os membros da rede encontra-se em um

nível intermediário. O principal objetivo de alguns atores na rede, principalmente os

produtores rurais, é a aquisição de novos recursos. Estes atores buscam a interação, mas

a rede continua pouco institucionalizada frente ao conflito de interesses com a indústria

e o elo responsável pela distribuição.

As características estruturais desta rede mostram um arranjo

organizacional mais instável, aberto e pouco institucionalizado. Como conseqüência, a

relação de poder nesta rede é desigual, dado que os participantes têm recursos limitados

e acesso restrito à formulação e implementação de políticas. Duas constatações derivam

da estrutura observada na rede láctea sul-mato-grossense: a) os resultados políticos

somente foram obtidos por não ameaçarem os interesses dos grupos econômicos que

detêm recursos diferenciados; e b) a implementação da política ocorreu descolada de

sua formulação, sendo que a ação estratégica dos atores interessados não foi suficiente

para garantir o alcance das metas inicialmente estabelecidas.

5 A ORGANIZAÇÃO AGROINDUSTRIAL DO ENCADEAMENTO TECNO-

PRODUTIVO DA PECUÁRIA DE CORTE EM MATO GROSSO DO SUL

5.1 Introdução

Inegavelmente, o estado de Mato Grosso do Sul destaca-se, no cenário

nacional, como um dos maiores produtores de gado bovino do país. Houve uma notável

evolução da pecuária bovina nas últimas décadas, graças a um conjunto de fatores de

cunho social e econômico, tais como o incremento do uso de pastagens artificiais, o

melhoramento genético do rebanho, e ainda a constituição de uma agroindústria

responsável pelo abate e processamento da carne.

Como ponto de partida, vislumbre-se o seguinte quadro da evolução da

atividade pecuária em MS, construído a partir de MICHELS, SPROESSER e

MENDONÇA (2001). Este exercício de reflexão mostrará como a incorporação de

tecnologia nas práticas de manejo permitiu aos produtores obterem economias de

escopo, por meio da utilização da mesma propriedade rural na obtenção de produtos

com consideráveis níveis de diferenciação real daqueles anteriormente obtidos.

Na década de 1960, os pecuaristas do então estado de Mato Grosso

dedicavam-se somente às atividades de cria e recria de bovinos, em decorrência da

inexistência de pastagens adequadas durante o período da seca. As propriedades,

formadas essencialmente por pastos de forrageiras nativas, eram inapropriadas para a

engorda dos animais. Sendo assim, normalmente os animais eram encaminhados a

compradores de outros estados - especialmente São Paulo - para que pudesse ser

acabado o processo produtivo, que tornaria o animal adequado para o abate nos

frigoríficos.

Estes frigoríficos encontravam-se localizados próximos aos mercados

consumidores, dentro de uma lógica organizacional adequada à época. Assim, a grande

distância entre as propriedades rurais e os frigoríficos-matadouros era também fator

inibidor da terminação do animal destinado ao corte no próprio estado.

Somente na década de 1970 houve um efetivo avanço na formação de

pastagens artificiais. O desenvolvimento do setor industrial de abate e processamento no

estado também teve início neste período. A dinâmica gerada por estes elementos, além

de permitir a incorporação de mais uma etapa do processo produtivo aos pecuaristas

deste território, também tornou toda a atividade mais atrativa.

De fato, a partir deste período, houve uma grande migração de

agricultores, basicamente sulistas, que chegaram ao estado dispostos a explorar a

atividade pecuária em terras de menor aptidão para a agricultura. Assim, o rebanho de

Mato Grosso do Sul, durante os anos de 1975 e 1980, cresceu em espantosos 65,66%,

proporção correspondente a aproximadamente quatro vezes o aumento do rebanho

nacional no mesmo período.

A expansão continuou ocorrendo na década de 1980. Se no passado os

maiores rebanhos já estiveram nas regiões Sul e Sudeste, a partir desta década grande

parte do rebanho começou a deslocar-se para o norte do país, fazendo com que hoje a

região Centro-Oeste seja a maior produtora de gado de corte do Brasil (MERCOESTE,

2002).

Contudo, os efeitos deste avanço começaram a fazer-se notar. A

necessidade de terras para a produção pecuária, bastante atrativa em anos de inflação

galopante, gerou aumentos gradativos em seus preços. A adoção da produção intensiva

na pecuária passou a ser considerada, e as terras mais baratas, em campos de cerrado

mais distantes e na região do Pantanal, foram consolidados como aptos à forma

extensiva de criação.

Nos anos iniciais da década de 1990, a fase de expansão da pecuária é

interrompida. A estabilidade econômica impôs a produtividade como fator determinante

na consecução de lucros na atividade, até então obtidos com os ganhos inflacionários do

uso de animais como reserva de valor. Ainda assim, é neste período em que ocorre uma

maciça instalação de novas plantas agroindustriais no estado. Neste grupo, encontram-se

representantes das grandes empresas frigoríficas do país, motivadas pela redução dos

custos

e benefícios fiscais encontrados em MS.

Este é o contexto que emoldura a presente análise da organização

agroindustrial da pecuária bovina de corte bovina em um território específico, o estado

de Mato Grosso do Sul. Ainda que o recorte seja dado, vínculos relevantes do

Devido à proximidade com o estado de São Paulo, maior consumidor nacional e rota para as

exportações da indústria frigorífica.

encadeamento produtivo analisado em um nível de agregação maior - como o Brasil ou

o Mercosul – não serão descartados.

5.2 A dinâmica dos mercados de carne bovina

5.2.1 A demanda de carne bovina no Brasil

Até o final da década de 90, a produção da carne bovina tinha como foco

o abastecimento do mercado interno, motivada principalmente pelos fatores estruturais

que não incentivam a conversão dos esforços para uma conquista efetiva de maior

participação no mercado internacional.

Contudo, no cenário nacional contemporâneo, registrou-se uma queda na

quantidade anual de carne bovina adquirida para consumo no domicílio. Diversos

fatores podem estar relacionados à esta diminuição, tais como o aumento do consumo

de alimentos fora do lar, e o efeito-substituição, com o aumento das aquisições de outros

tipos de carne, tais como o frango. O quadro 5.1 mostra o pequeno aumento no consumo

de carne, entre os anos de 1987 e 1996. A acentuada diminuição ocorre após este

período, quando a quantidade adquirida do produto é reduzida em 29,93%.

QUADRO 5.1 – Quantidade anual per capita de carne bovina adquirida para

consumo – 1987/2003

Quantidade do produto adquirida para consumo no domicílio (kg)

Produto Selecionado

POF 1987-1988 POF 1995-1996 POF 2002-2003

Carne bovina

18,509 20,800 14,574

Fonte: IBGE (2004).

Outras fontes de dados apontam, contudo, que nos últimos quatro anos, o

consumo per capita de carne no país não tem apresentado grandes variações, como

indica o quadro 5.2. Ao contrário da diminuição verificada na Pesquisa de Orçamentos

Familiares 2002-2003, estas fontes mostram que o consumo interno de carne bovina

estaria crescendo a uma média anual de 3,76%, acompanhando o aumento da produção

de carne.

QUADRO 5.2 – Produção e consumo de carne no Brasil

2000 2001

2002* 2003**

Produção de carne (mil t-peso carcaça) 6.650 6.900 7.150 7.400

Consumo interno (mil t-peso carcaça) 6.158 6.091 6.240 6.390

Consumo per capita (kg/hab/ano-peso carcaça) 36,3 35,4 35,8 36,2

* Preliminar **Previsão

Fonte: MAPA; SRF/MF; SECEX; IBGE; Embrapa e secretarias estaduais de

agricultura. Citado por Pitombo (2003, p. 9).

Estimativas mais otimistas, como as que constam no estudo de

BONJOUR, FIGUEIREDO e CAMPOS (2003), dão conta que as taxas de crescimento

da produção no período 2003-2005 serão de 9,6%. As exportações, no mesmo período,

deverão crescer em 16,2%, mais que a demanda interna, com 11,3% de crescimento.

5.2.2 O Brasil no mercado global de carne bovina

O comércio mundial de carne bovina evoluiu, no período de 1998 a 2003,

a taxas de 4% ao ano, enquanto o consumo mundial cresceu, no mesmo intervalo, a

0,5% ao ano (ANUALPEC, 2003). Apesar deste cenário, o setor brasileiro de carne

bovina tem mostrado um desempenho superior nas exportações – que representam algo

em torno de 10% da produção total brasileira - graças ao aumento da demanda externa

da carne in natura produzida no país. Entre os anos de 1992 e 2002, houve um

crescimento de 326,61% no volume comercializado deste produto no mercado

internacional, como indica a figura 5.3.

As exportações da carne in natura saltaram de 100 milhões de toneladas

em equivalente-carcaça no começo da década de 1990, para 819 milhões de toneladas

no ano de 2003, sendo que entre os anos de 2000 e 2001, a variação percentual do

crescimento atingiu 119,05%, o maior taxa anual de crescimento registrada no período.

Os recordes de vendas identificados no comércio mundial da carne in

natura brasileira nos últimos anos estabelecem um contraponto às expectativas de

expansão dos produtos processados. O que efetivamente ocorreu foi que a performance

brasileira na comercialização de carne industrializada permaneceu em patamares

inferiores ao volume comercializado há uma década atrás, e recupera-se timidamente de

um período de decréscimo nas vendas. Esta categoria de produtos tem como alvo

mercados com fortes exigências sanitárias, pois a carne industrializada não transmite

qualquer tipo de doença, em condições normais de uso. Os aspectos culturais dos

principais países consumidores devem também ser levados em conta. Tem destaque a

situação crítica protagonizada pela Inglaterra, que teve as exportações de carne bovina

banidas pela Comissão Européia ao surgirem dúvidas se o produto estaria infectado com

a encefalopatia espongiforme bovina (BSE) (GRUNERT, 2001).

Fonte: Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne (ABIEC).

FIGURA 5.3 – Volume das exportações de carne bovina

No que se refere aos preços destes produtos no período 1990-2003, a

carne industrializada e in natura registraram um movimento bastante peculiar. O preço

da carne in natura apresentou uma tendência decrescente no período, sendo cotada em

1990 a US$ 2,68 mil a tonelada, e em 2003 a US$ 0,95 mil, uma queda no período de

64,79%. Efeito inverso ocorreu com a carne industrializada, como indica a figura 5.4.

De acordo com a Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de

Carne (ABIEC), os preços da carne industrializada mantiveram um padrão

relativamente estável nos preços durante a década de 90. A partir do ano 2000, contudo,

o crescimento nos preços deste produto foi bastante alto, tendo um incremento de

177,47% no período 2000-2003. Portanto, a quantidade de carne industrializada vendida

manteve-se relativamente estável, mas os preços do produto evoluíram grandemente,

corroborando assim a hipótese de maior valor agregado a este produto.

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1990 1991

1992

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2002

2003

Milhões

de ton

(equiv.

carcaça)

In natura Industrializada

Fonte: Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne (ABIEC).

FIGURA 5.4 – Relação quantidade / preço para carne industrializada e in natura

5.2.2.1 Mato Grosso do Sul e o mercado externo

De acordo com a Delegacia Federal de Agricultura (DFA), no estado de

Mato Grosso do Sul, no ano de 2003 os cinco principais produtos cárneos exportados

foram a carne congelada de bovino sem osso, responsável por 48,77%, ou 16,62 mil

toneladas líquidas do total exportado; a carne resfriada de bovino sem osso, com

26,62% do total (9,1 mil toneladas líquidas); o estômago frigorificado de bovino, que

representa 6,31% do total (2,15 mil toneladas líquidas) e a carne congelada de bovino,

em recortes, destinada à industrialização, com 4,11% do total, que corresponde a um

volume de 1,4 mil toneladas.

Estes produtos não tiveram um desempenho extraordinário, como foi

registrado nos outros estados da região Centro-Oeste (vide anexo A), mesmo ocorrendo

o aumento do comércio internacional no período. De fato, as vendas de carne desossada

de bovino congelada tiveram seu melhor momento no ano de 2001, bem como ocorreu

nos outros estados. Foram 51,1 mil toneladas líquidas remetidas ao exterior, o que gerou

receitas da ordem de US$ 86 milhões. Em 2002, houve um decréscimo de 58,42% na

quantidade comercializada, que chegou a somente 21,24 mil toneladas líquidas. A queda

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Industrializada In natura

Tonelada

US$ mil

continuou, e em 2001, apenas 15,44 mil toneladas deste produto foram remetidas ao

exterior. A diminuição das exportações deste item devem-se primordialmente a

problemas de origem sanitária, já abordados nas seções anteriores deste capítulo. A

variação percentual média das vendas deste produto, no período, graças ao grande

volume comercializado em 2001 e às quedas sucessivas anuais, foi de apenas 10,62%, e

as receitas aumentaram em 5,85%, percentual muito aquém daquele obtido pelos

estados vizinhos.

As carnes desossadas de bovino frescas ou refrigeradas, por sua vez,

manifestaram uma tendência semelhante, mas com uma sensível recuperação no ano de

2003. Neste ano, a quantidade do produto encaminhada ao exterior foi de 7,05 mil

toneladas líquidas, 12,42% maior do que a quantidade enviada no ano anterior, que foi

de 6,27 mil toneladas. Entretanto, as receitas aumentaram mais que proporcionalmente à

quantidade vendida, dado que em 2003 houve um faturamento de US$ 27,79 milhões,

superior em 84,01% ao faturamento deste item no ano de 2002, que foi de US$ 15,1

milhões.

O desempenho das miudezas comestíveis de bovinos é também inferior

ao desempenho dos estados da região nas exportações deste item. Houve no período

2000-2003 um decréscimo de 29,9% nas vendas externas, e uma queda de 28,97% nas

receitas derivadas das exportações no mesmo período. Mesmo assim, Mato Grosso do

Sul supera os estados vizinhos, no que se refere às quantidades absolutas deste item,

enviadas ao mercado externo. Foram 3,88 mil toneladas líquidas em 2003, superior em

73,24% à quantidade com origem em Goiás, e 67,91% à quantidade originada em Mato

Grosso.

Os outros itens relevantes são os fígados de bovinos (congelados), as

línguas bovinas (congeladas), e ainda outras peças não desossadas de bovino, também

congeladas. Estas últimas, após os problemas sanitários registrados no Brasil e nos

países fronteiriços em 2001, tiveram uma queda brusca nas exportações, graças à

presença de osso, item bastante evitado em todas as medidas de contenção sanitária das

doenças que afetam o rebanho bovino.

O estado de Mato Grosso do Sul é grande fornecedor de carne e animais

para empresas sediadas em São Paulo. Os produtos e subprodutos cárneos derivados são

posteriormente exportados, gerando assim um quadro em que, quando os frigoríficos

sediados em MS deixam de exportar, percebe-se um aumento nas exportações das

firmas paulistas. Portanto, o movimento registrado nas exportações de carne originária

de MS durante os anos de 2002 e 2003, quando houve queda nos principais itens do

ranking, deve-se, entre outros elementos, à política fiscal adotada nestes estados,

explicada sucintamente a seguir.

Grandes grupos do elo industrial possuem plantas em MS e SP. Em 2000,

quando as divisas do estado estavam fechadas por questões sanitárias, MS encaminhava

para o exterior 13,95 mil toneladas de carne desossada e apenas 12 toneladas de carne

com osso, pois a carne com osso não podia seguir para SP. Os frigoríficos eram

obrigados a desossar em MS, gerando assim mais empregos e renda. Após a restrição,

retomou-se a comercialização de carne com osso entre MS e SP, além de outros estados.

A política fiscal paulista incentiva a aquisição da carne sul-mato-grossense, pois o

ICMS pago em MS retorna como crédito em SP. Isto leva a crer que parte da produção

do MS é exportada por SP, dado o mecanismo fiscal que incentiva o movimento de

desossa no estado vizinho. Além disto, o fato dos frigoríficos sediados em MT e GO

manifestarem um melhor desempenho exportador, em relação a MS, pode indicar que o

maior índice de desossa nestes estados é conseqüência da proximidade de MS ao

principal mercado brasileiro, o estado de São Paulo.

5.2.2.2 Principais países compradores dos produtos e subprodutos da carne bovina

de MS

O destino da carne desossada bovina congelada procedente de MS em

2003, o principal item no ranking das exportações de carnes brasileiras, é mostrado na

figura 5.5. O maior comprador deste produto é Israel, que importou 2,98 mil toneladas

de MS, o que representou 17,94% do total deste item remetido ao exterior, com origem

no estado.

Com 15,44% de participação nas aquisições deste item vem Hong Kong,

que adquiriu 2,57 mil toneladas deste tipo de carne. O Egito, por sua vez, adquiriu 2,14

mil toneladas, o equivalente a 12,89% do total. O conjunto de 24 países agrupados sob o

título “outros” são responsáveis pela aquisição de mais 4,39 mil toneladas deste item, o

equivalente a 26,39% do total exportado deste produto com origem em MS.

17,66%

13,60%

6,55%

16,41%

15,95%

29,82%

Inglaterra Holanda Itália Chile Espanha Outros

15,44%

12,89%

10,14%

6,23%

5,80

5,17%

26,39%

17,94%

Israel Hong Kong Egito Rússia

Holanda Itália Inglaterra Outros

Fonte: Delegacia Federal de Agricultura em Mato Grosso do Sul (DFA/MS).

FIGURA 5.5 – Países que adquiriram carne desossada bovina congelada de MS em

2003

A carne desossada bovina resfriada é o segundo produto mais

representativo nas exportações brasileiras de produtos provenientes de MS. A diferença

estabelecida entre este e o produto congelado reside apenas no tratamento dado à forma

em que ambos serão entregues ao comprador, o que já é suficiente para diferenciar

ambos os produtos.

O principal comprador deste produto é a Inglaterra, com 1,6 mil

toneladas adquiridas, como indica a figura 5.6. Esta quantidade corresponde a 17,66%

do total exportado proveniente de MS.

Fonte: Delegacia Federal de Agricultura em Mato Grosso do Sul (DFA/MS).

FIGURA 5.6 – Países que adquiriram carne desossada bovina resfriada de MS em

2003

A Itália e a Holanda são também grandes compradores deste produto. O

primeiro importou 1,49 mil toneladas em 2003, e o segundo, 1,45 mil toneladas no

mesmo ano. Percebe-se que exatamente a metade do total deste item, produzido em MS,

é exportado para Inglaterra, Itália e Holanda. O restante, 4,54 mil toneladas, é exportado

para o Chile, Espanha, Alemanha, Israel, Líbano, Irlanda, Arábia Saudita, Portugal,

Suécia, Suíça, França, Hong Kong, Peru, Dinamarca, Finlândia e Bélgica.

5.2.3 Tendências e perspectivas da participação do país no mercado externo

É possível vislumbrar uma maior participação do setor exportador da

cadeia produtiva da carne bovina na balança comercial, frente a retração da produção

dos EUA, em conseqüência da identificação de focos da doença da “vaca-louca”, no ano

de 2004, em território americano. Entretanto, a dimensão das oportunidades para o

Brasil, decorrentes da inadequação dos EUA às normas sanitárias internacionais, deve

ser vista com o máximo de cautela, dado que três quartos do comércio de carnes

ocorrem entre países desenvolvidos (ANUALPEC, 2003). Assim, a carne bovina

brasileira poderá não ser adquirida pelos países que anteriormente procuravam os EUA,

como uma solução contingencial para saciar a demanda interna, por meio do

fornecimento provisório do produto até o controle da crise. Os fatores que permitirão

um fluxo contínuo de transações englobam a comprovada sanidade do rebanho, as

vantagens comparativas que o Brasil apresenta e o aumento das ações articuladas entre

os diversos agentes do encadeamento, como tem sido registrado nos últimos anos.

Com a globalização, a indústria de carne bovina exige padrões

internacionais para o desenvolvimento, além de facilitar a comunicação entre os

compradores e vendedores. Um dos grandes obstáculos para o crescimento das

exportações de carne bovina brasileira é a falta de cortes unificados e a ignorância da

nomenclatura comparativa no mercado internacional (YOKOO et al, 2003). Questões

como estas reduzem a possibilidade da carne vir a ser uma commodity internacional

perfeita.

145.000

155.000

165.000

175.000

185.000

195.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Mil cabeças

5.3 Características dos produtos e sub-produtos cárneos sul-mato-grossenses

5.3.1 Número de animais

O rebanho bovino brasileiro cresceu singularmente nos últimos anos. De

acordo com dados do IBGE (2002), no período 2000-2002, registrou-se um incremento

de mais de 15 milhões de cabeças no rebanho (figura 5.7). Durante o início da década

passada, haviam pouco mais de 147 milhões de cabeças no rebanho. No fim da década,

já eram algo em torno de 164 milhões. Portanto, quase a mesma quantidade de animais

que representam a evolução do rebanho na década passada foram acrescidos no rebanho

brasileiro nos primeiros anos do século XXI.

Fonte: IBGE (2002).

FIGURA 5.7 – Evolução do rebanho bovino brasileiro

O rebanho bovino de MS, por sua vez, possui algo em torno de

24.971.339 cabeças de gado. É o maior rebanho do Brasil, à frente de Mato Grosso, com

23.909.586 cabeças, e Minas Gerais, com 22.158.422 cabeças (quadro 5.3).

QUADRO 5.3 – Ranking do rebanho bovino brasileiro*

2000 2001 2002 2003**

Mato Grosso do Sul 22.205 22.620 23.168 24.971

Mato Grosso 18.925 19.922 22.184 23.910

Minas Gerais 19.975 20.219 20.559 22.158

Goiás 18.399 19.132 20.102 21.666

Rio Grande do Sul 13.601 13.872 14.371 15.489

São Paulo 13.092 13.258 13.701 14.767

Pará 10.271 11.047 12.191 13.139

Paraná 9.646 9.817 10.048 10.830

Bahia 9.557 9.856 9.856 10.623

Rondônia 5.664 6.605 8.040 8.665

Tocantins 6.142 6.571 6.979 7.522

Maranhão 4.094 4.483 4.776 5.148

Santa Catarina 3.051 3.096 3.118 3.360

Ceará 2.206 2.194 2.230 2.404

Rio de Janeiro 1.959 1.977 1.981 2.135

Acre 1.033 1.673 1.817 1.959

Piauí 1.779 1.792 1.804 1.945

Pernambuco 1.516 1.673 1.753 1.889

Espírito Santo 1.825 1.665 1.683 1.814

Paraíba 953 918 952 1.026

Amazonas 843 864 895 964

Sergipe 880 866 863 931

Rio Grande do Norte 804 788 839 905

Alagoas 779 843 816 880

Roraima 480 438 423 456

Distrito Federal 112 113 113 122

Amapá 83 87 84 90

Brasil 169.876 176.389 185.347 199.768

* Mil cabeças ** Projeção

Fonte: IBGE (2002); IAGRO.

O número de cabeças de gado em MS somente superou o rebanho

mineiro em 1999, quando este contava com 19,75 milhões de cabeças e aquele com

20,12 milhões. O estado de Mato Grosso tem aumentado gradativamente seu rebanho,

ano a ano, e no período 1990-2002, registrou-se um incremento de 145,36% no número

de cabeças, ao final do período. Por sua vez, o rebanho bovino sul-mato-grossense

evoluiu apenas em 20,90%, um crescimento significativamente inferior ao registrado no

estado vizinho.

A maior parcela do rebanho sul-mato-grossense é formada por gado

zebuíno, europeu e mestiço de corte, como indica a figura 5.8. Estão nestas categorias

19,48 milhões de cabeças de gado em MS, o que corresponde a 9,75% do rebanho

bovino brasileiro, considerando todos os animais no país das diversas aptidões.

O rebanho bovino de MS é ainda formado por 2,25 milhões de cabeças

de gado com aptidão para a produção de leite, que correspondem a aproximadamente

9% do rebanho. O gado com aptidão para corte, derivado de cruzamento industrial,

corresponde a uma fatia um pouco maior, 13% do rebanho, ou 3,25 milhões de cabeças.

Leite

Corte - Cruzamento

industrial

13%

Corte - Outros

78%

38,63%

13,43%

12,76%

8,98%

4,20%

7,90%

11,56%

1,03%

1,38%

0,13%

Touros Vacas Novilhas de 2 a 3 anos Novilhas de 1 a 2 anos

Bezerras Bezerros Garrotes de 1 a 2 anos Garrotes de 2 a 3 anos

Bois de 3 a 4 anos Boi com mais de 4 anos

Nota: Cruzamento industrial: zebu x zebu, zebu x europeu e europeu x europeu

Outros: zebuínos, europeus e mestiços de corte

Fonte: IAGRO e ANUALPEC (2003).

FIGURA 5.8 – Rebanho sul-mato-grossense por aptidão (2002)

Quanto às categorias do efetivo bovino, as vacas são as mais numerosas

no rebanho. Correspondem a 38,63% do total, o que representa 9,65 milhões de cabeças.

As outras categorias mais numerosas são as bezerras, com 3,6 milhões de cabeças

(13,43% do total), e os bezerros, com 3,19 milhões de cabeças, o equivalente a 12,76%

do rebanho sul-mato-grossense, como poderá ser observado na figura 5.9.

Fonte: IAGRO e ANUALPEC (2003).

FIGURA 5.9 – Rebanho sul-mato-grossense por categoria animal (2002)

A análise da quantidade de animais para cada categoria animais bovina

verificada em MS corresponde, proporcionalmente, às quantidades do rebanho

brasileiro. As variações são de poucas unidades percentuais, notadamente no número de

vacas (o rebanho brasileiro, excluindo MS, conta com 36,31% de vacas) e no número de

bezerros e garrotes de um a dois anos (equivalem a 13,31% e 9,68% do rebanho

brasileiro, respectivamente).

5.3.2 Quantidade produzida

A taxa de abates de bovinos no estado de MS tem seguido a tendência

brasileira e aumentado, ano a ano, no período 2000-2003. A evolução da taxa de abates

indica uma tendência de crescimento, como mostra a tabela 5.1, e estas taxas de abate

são as mais altas registradas na última década.

TABELA 5.1 – Abates no Brasil e em Mato Grosso do Sul

Brasil Mato Grosso do Sul

Abate de

Bovinos*

Taxa Geral de

Abate**

Abate de

Bovinos*

Taxa Geral de

Abate**

2000 35.226.299 21,9% 4.499.508 20,4%

2001 36.276.308 22,1% 4.744.951 20,9%

2002 37.809.754 22,6% 4.959.309 21,7%

2003*** 40.542.921 24,2% 5.918.207 23,7%

* Estimativa do total de cabeças abatidas em cada Estado, incluindo o gado comprado em outros Estados

** Quantidade de cabeças abatidas sobre o total de cabeças existentes no rebanho

*** Projeção

Fonte: ANUALPEC (2003) e Governo do Estado de Mato Grosso do Sul / Secretaria de

Receita e Controle.

O crescimento no número de animais abatidos ocorreu de forma

concomitante com a queda nos preços da arroba do boi gordo. De acordo com o

ANUALPEC (2003), o preço da arroba do boi gordo, com pagamento à vista, no ano

2000, foi de US$ 21,90. Em 2001, este valor foi US$ 18,30, um decréscimo de 16,44%

em relação ao ano anterior. A menor cotação da última década foi em 2002, quando o

preço da arroba foi de apenas US$ 16,70, um decréscimo de 8,74% se for considerado o

preço em 2001. Movimento semelhante pode ser constatado nos preços da arroba da

vaca gorda, que foram de US$ 19,10, US$ 16,50, e US$ 14,90 nos anos 2000, 2001 e

36,21%

28,64%

13,39%

7,30%

8,40%

6,07%

Carne resfriada bovina com osso

Carne resfriada bovina sem osso

Carne congelada bovina com osso

Farinha de carne e osso

Sebo bovino

Outros produtos

2002. Portanto, nos últimos anos configurou-se uma tendência de ampliação dos abates

e diminuição do preço da arroba, tanto para o boi quanto para a vaca gorda.

5.3.3 Quantidade do produto processado

Os frigoríficos de MS cadastrados no sistema de inspeção federal (SIF)

operam no beneficiamento de mais de uma centena de produtos e subprodutos cárneos.

Os cinco principais produtos e subprodutos gerados, considerando o volume

comercializado no mercado interno durante o ano de 2003, são a carne resfriada com

osso, a carne resfriada sem osso, a carne congelada sem osso, as farinhas de carne e

osso e o sebo bovino, indicados na figura 5.10.

A carne resfriada bovina com osso, que representa 451,72 mil toneladas

comercializadas no mercado interno, é destinada ao estado de São Paulo (que adquire

40,02% deste produto), ao mercado sul-mato-grossense (responsável pela compra de

uma parcela de 30,31% do volume comercializado), e em menor escala, ao Paraná e Rio

Grande do Sul (ambos com 4,86% de participação na quantidade vendida no país), além

do Rio de Janeiro (4,61%). Outros destinos deste produto, em quantidades pouco

significativas, são os estados de Santa Catarina, Espírito Santo, Minas Gerais, Goiás,

Mato Grosso, Alagoas, Bahia e Sergipe.

Fonte: DFA/MS.

FIGURA 5.10 – Participação dos produtos e subprodutos cárneos no mercado

interno em 2003

A carne bovina resfriada desossada, por sua vez, é responsável por

357,26 mil toneladas de carne, pouco mais de ¼ do total das vendas destinadas ao

100

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

São Paulo Mato Grosso

do Sul

Santa

Catarina

Paraná Rio de

Janeiro

Carne resfriada bovina com osso Carne resfriada bovina sem osso

Carne congelada bovina sem osso Farinhas (carne e osso)

Sebo bovino

mercado interno. Os dois principais destinos deste produto são os estados de São Paulo

(65,28%) e Santa Catarina (20,17%). Os estados do Paraná, Rio Grande do Sul, Espírito

Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Goiás, Mato Grosso, Alagoas, Bahia, Ceará,

Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe, além do Distrito

Federal, também adquirem este produto do Mato Grosso do Sul, ainda que em

quantidades bastante inferiores aos dois primeiros.

São Paulo é também o maior comprador da carne desossada congelada

sul-mato-grossense, com aquisições da ordem de 69,47 mil toneladas, de um total de

104,72 mil toneladas deste produto comercializado no mercado interno. Mato Grosso do

Sul e Santa Catarina adquirem o equivalente a 4,53% e 3,4% do total, respectivamente.

São também compradores deste produto os estados do Paraná, Rio Grande do Sul,

Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Goiás, Mato Grosso, Alagoas, Bahia,

Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe, além do Distrito Federal.

As farinhas de carne e osso, juntamente com o sebo bovino, são

responsáveis por uma parcela de 12,01% da quantidade total de subprodutos

comercializados no mercado interno, e correspondem a 91,02 e 75,66 mil toneladas

produzidas, respectivamente. Os destinos destes produtos e subprodutos são

apresentados na figura 5.11.

Fonte: DFA/MS.

FIGURA 5.11 – Destino dos principais produtos e subprodutos da cadeia bovina

do MS em 2003

101

São Paulo é o grande consumidor dos principais produtos cárneos de

Mato Grosso do Sul, seguido por Santa Catarina, na carne congelada sem osso, e

Paraná, que adquire de grande quantidades de farinhas de carne e osso. A carne

produzida no estado que apresenta melhor desempenho no mercado sul-mato-grossense

é a carne com osso, provavelmente pelo maior custo associado a desossa.

Além destes produtos e subprodutos, diversos outros são gerados no

processo produtivo de manufatura dos produtos cárneos. Estão entre estes produtos as

salsichas, lingüiças, mortadelas, charques, almôndegas, e outros.

5.4 Produtividade dos fatores de produção

VICINI e SOUZA (2003), em recente estudo no qual lançaram mão de

técnicas de análise estatística multivariada para analisar o rebanho bovino nacional,

chegaram à conclusão que o estado que possui o maior índice de produtividade de

bovinos para a cria e engorda é o estado de Mato Grosso do Sul, acompanhado por

Goiás, Minas Gerais e Mato Grosso.

Para obter este resultado, os autores realizaram a análise dos

componentes principais (ACP), uma técnica de combinação de dados que, por meio de

sofisticados métodos estatísticos, possibilita a redução do número de componentes

principais para um pequeno número que contenha informações significativas sobre as

relações entre as variáveis originais. Foram adotados como fatores relevantes para a

análise a produção de bovinos (cria/engorda), que compõe o eixo das abscissas (Fator

1), e o abate, cujos valores formam o eixo das ordenadas (Fator 2), como indica a figura

5.12.

A distribuição de pontos para a totalidade das variáveis do procedimento

da análise fatorial, mostrada na figura 5.12, é feita sobre quatro quadrantes. O primeiro

e o quarto quadrantes concentram pontos que representam os estados brasileiros com

índices de produtividade altos. Próximos do centro do eixo coordenado, encontram-se

distribuídos os pontos dos estados com menor índices de produtividade.

102

Fonte: VICINI e SOUZA (2003).

FIGURA 5.12 – Distribuição dos estados brasileiros em relação às cargas fatoriais

A figura 5.12 mostra ainda, na área delimitada pela elipse, os estados

brasileiros com melhores índices de produtividade de bovinos no país. A área

delimitada pelo retângulo, por sua vez, indica os estados com pouca representatividade

na produção e abate de bovinos no país. São eles: Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima,

Amapá, Tocantins, Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco,

Alagoas, Sergipe, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro, Paraná, Santa Catarina e

Distrito Federal.

Ocupando uma posição intermediária, dado que as atividades produtivas

relacionadas à cria, recria e engorda abrangem áreas menores, estão os estados do Rio

Grande do Sul, Pará e São Paulo.

Os recursos humanos desempenham um importante papel no aumento da

produtividade, pois o manejo adequado do rebanho permite aos pecuaristas a eliminação

de perdas no processo produtivo (um exemplo é o caso da lesão supurada, decorrente da

aplicação inadequada de medicamentos). Uma parte significativa dos pecuaristas sul-

mato-grossenses ofereceram algum tipo de qualificação profissional para os

empregados, como indica a tabela 5.2.

103

TABELA 5.2 – Pecuaristas que ofereceram qualificação aos funcionários em 2002

e 2003

Ofereceu qualificação Não ofereceu qualificação Não informou

Até 1.000 ha 50,00% 42,86% 7,14%

Entre 1.001 e 2.000 ha 44,44% 55,56% 0%

Entre 2.001 e 5.000 ha 87,50% 12,50% 0%

Acima de 5.000 ha 37,50% 62,50% 0%

Média 51,22% 46,34% 2,44%

Fonte: SEBRAE/MS e FAPEC (2004).

Na visão dos produtores rurais, o índice de produtividade atingido na

pecuária é visto como excelente, para 9,76% deles, e bom, para o maior grupo, de

73,17%. Apenas 14,63% consideram o índice regular, e parcos 2,44% consideram a

produtividade precária. As principais razões citadas, para aqueles que responderam ter

um índice baixo ou regular, são pastagens fracas, falta de recursos próprios, e a

incapacidade da fazenda em alcançar índices melhores. Estas respostas tiveram o

mesmo peso no conjunto geral dos respondentes.

A falta de recursos próprios não parece ser problema para as

propriedades acima de 2.000 ha, pois nenhum dos pecuaristas deste grupo citou esta

resposta. Os problemas neste grupo estão principalmente relacionados à manutenção das

pastagens, consideradas “fracas”. De fato, uma parte significativa deste grupo obtêm

baixos índices de produtividade, como indica a tabela 5.3.

TABELA 5.3 – Produtividade média (cabeças por hectare)

Até ½ Entre ½ e três Acima de três

Até 1.000 ha 21,43% 57,14% 21,43%

Entre 1.001 e 2.000 ha 33,33% 66,66% 0%

Entre 2.001 e 5.000 ha 50,00% 12,50% 37,50%

Acima de 5.000 ha 62,50% 12,50% 25,00%

Média 39,02% 39,02% 21,95%

Fonte: SEBRAE/MS e FAPEC (2004).

Os resultados mostrados nesta seção indicam que os pecuaristas de Mato

Grosso do Sul utilizam com relativa eficiência e eficácia os fatores necessários à

produção de gado bovino. Entretanto, existem possibilidades de ampliação de sua

posição de liderança na atividade pecuária brasileira, a partir de melhorias na

capacitação da mão-de-obra.

104

É necessário destacar ainda a migração de pecuaristas da região Sul para

a região Centro-Oeste, nas décadas de 70 e 80, e o recente movimento migratório para

os estados do Norte, como mostra a tabela 5.4, que sugerem a valoração superior, em

áreas tradicionais, das terras de pastagens dedicadas à criação extensiva de gado de

corte.

TABELA 5.4 – Evolução do rebanho bovino brasileiro por estados

UF 1983 1992 2002

Taxa de

Crescimento

Médio do

Rebanho

1983-1992

Taxa de

Crescimento

Médio do

Rebanho

1992-2002

Percentual

em Relação

ao Rebanho

Brasileiro

AC 404.490 445.243 1.817.467 0,50% 15,41% 0,98%

RO 1.764.630 3.286.112 8.039.890 4,31% 7,23% 4,35%

MT 6.861.250 11.681.559 22.183.695 3,51% 4,50% 11,99%

PA 3.670.800 7.434.835 12.190.597 5,13% 3,20% 6,59%

RN 899.325 565.975 839.402 -1,85% 2,42% 0,45%

PE 1.682.100 1.271.114 1.752.722 -1,22% 1,89% 0,95%

TO* 3.650.850 5.138.904 6.979.102 2,04% 1,79% 3,77%

AM 461.900 688.592 894.856 2,45% 1,50% 0,48%

MA 2.992.000 4.019.776 4.776.278 1,72% 0,94% 2,58%

PR 9.158.100 8.606.629 10.048.172 -0,30% 0,84% 5,43%

AP 50.320 73.108 83.901 2,26% 0,74% 0,05%

PB 1.345.050 858.853 951.698 -1,81% 0,54% 0,51%

GO 14.568.750 18.580.908 20.101.893 1,38% 0,41% 10,86%

SP 11.798.000 12.690.148 13.700.785 0,38% 0,40% 7,40%

CE 2.528.600 2.097.531 2.230.159 -0,85% 0,32% 1,21%

MS 15.540.000 21.800.445 22.853.960** 2,01% 0,24% 12,35%

SC 2.916.500 3.017.369 3.117.737 0,17% 0,17% 1,68%

RS 14.352.000 14.103.022 14.371.138 -0,09% 0,10% 7,77%

AL 860.250 801.582 816.067 -0,34% 0,09% 0,44%

RJ 1.738.400 1.967.208 1.981.026 0,66% 0,04% 1,07%

BA 9.496.250 10.022.150 9.856.290 0,28% -0,08% 5,33%

RR 323.180 430.388 423.000 1,66% -0,09% 0,23%

MG 19.242.450 21.034.400 20.558.937 0,47% -0,11% 11,11%

SE 900.250 907.799 863.447 0,04% -0,24% 0,47%

DF 79.236 123.569 113.400 2,80% -0,41% 0,06%

PI 1.582.425 1.982.460 1.804.477 1,26% -0,45% 0,98%

ES 1.637.400 1.934.782 1.682.827 0,91% -0,65% 0,91%

Total 130.504.506 155.564.461 185.032.923 0,96% 0,95% 100,00%

* O estado do Tocantins passou a existir apenas a partir de 1989, os números anteriores a esta data foram

estimados com base na proporção da área do novo estado em relação ao estado anterior de Goiás

** O tamanho do rebanho bovino sul-mato-grossense é dado pelo rebanho total envolvido na campanha

de vacinação da febre aftosa em 2002, já que a vacinação de todo o rebanho tornou-se um índice

extremamente confiável do total de cabeças de gado em cada estado do país

Fonte: Adaptado de ANUALPEC (2003), com dados da Pesquisa Pecuária Municipal

do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Agência Estadual de

Defesa Sanitária Animal e Vegetal de Mato Grosso do Sul (IAGRO).

105

Os estados de Acre, Rondônia, Mato Grosso e Pará tiveram o maior

crescimento relativo do número de bovinos nos últimos 10 anos. O incremento do

rebanho bovino nestes estados indica que o avanço da pecuária no país tem ocorrido em

regiões com relativa aptidão para o sistema extensivo, já que as áreas tradicionais de

pecuária no país tem demonstrado um quadro de estagnação no número de cabeças de

gado, como pode ser verificado no estado de Mato Grosso do Sul.

5.5 O processo de formação de preços

5.5.1 Formação de preços na distribuição da carne bovina

No Brasil, a distribuição de carne bovina é realizada, basicamente,

através de hipermercados, supermercados, açougues, butiques e feiras-livres. VIEIRA e

TRAILL (2003) indicam que os hiper e supermercados são responsáveis, no Brasil, por

39% da distribuição de carne bovina. Trata-se de um canal organizado sob o conceito de

auto-serviço. Entretanto, PIGATTO, SILVA e AGUIAR (2000) apontam que poucos

são os hiper e supermercados que não possuem parte da comercialização de carne ainda

no formato de varejo tradicional. As redes regionais de pequeno porte, os açougues,

butiques de carne e feiras são responsáveis por 40% da carne distribuída no país. E os

11% restantes, são exportados.

Seguindo uma tendência mundial, já ocorre no Brasil a concentração das

grandes empresas neste macrosegmento. Um esforço para elucidar como isto ocorreu é

sucintamente apresentado. BELIK e SANTOS (2000), mostraram que as tendências na

produção e distribuição de alimentos no âmbito do Mercosul são ditadas, entre outros

fatores, pela reorganização regional das empresas responsáveis pela distribuição destes

produtos. Segundo estes autores, as redes de supermercados estrangeiras e locais atuam

segundo uma estratégia de ocupação de espaços em nível regional, fortemente

relacionada à maior concentração do setor. Esta estratégia desenvolveu-se sob a égide

da chamada internacionalização do varejo, na qual grandes grupos distribuidores

avançavam para mercados promissores situados em países diferentes daquele onde está

a sede da empresa. Estes grupos compram e vendem globalmente, motivados pelo

acirramento da concorrência no país de origem e reagindo a um processo de

106

concentração da indústria alimentar que começou a acentuar-se nos anos 80 (como

indicam MARTINELLI JÚNIOR, 1998 e PAULA, 2000).

Portanto, as firmas potencialmente capazes de competir nos mercados

externos foram estimuladas a aperfeiçoar seus planos de investimentos em outros países,

intensificando assim a concorrência nos países receptores e a acelerada movimentação

do capital, do conhecimento e da tecnologia. Estas empresas, notadamente de grandes

grupos distribuidores como Sonae, Cassino e Carrefour, enfrentaram pressões em seus

países de origem que geraram modificações no negócio, incorporadas posteriormente

nos países receptores. As pressões, segundo PAULA (2000, p. 91) são ainda as

seguintes:

“a demanda se tornou estagnada na maior parte dos

mercados afluentes da Europa e Estados Unidos, levando

consumidores a priorizar produtos diferenciados; marcas próprias

têm se tornado mais disseminadas, lideradas pelos supermercados,

capazes de impor condições restritivas à indústria para intermediar

seus produtos, condições essas suportáveis apenas pelas grandes

empresas; combinação de redução de custos, aumento de escala e

diversificação de produtos.”

Por meio de investimentos em pesquisa e desenvolvimento, logística, e

marketing, os grupos distribuidores ampliaram seus negócios em países como o Brasil e

estimularam a concorrência, oferecendo aos consumidores um grande número de

produtos e serviços diferenciados (PAULA, 2000; BELIK; SANTOS, 2000). Nos

mercados locais, os fornecedores tornaram-se fortemente dependentes das estratégias

destas empresas, cuja posse de recursos como economias de escala, permitem obter

maiores benefícios na transação econômica (IEL; CNA; SEBRAE; 2000). O

estabelecimento de centrais de compra, pelas grandes redes instaladas em São Paulo,

efetivamente mudaram a dinâmica das trocas econômicas entre os agentes analisados.

De fato, os produtos cárneos derivados da carne bovina sul-mato-grossense são

remetidos, em sua maior parte, a empresas sediadas no estado de São Paulo. MICHELS,

SPROESSER e MENDONÇA (2001), indicam que algo em torno de 70 a 80% das

carnes de Mato Grosso do Sul são enviadas ao estado vizinho, sendo posteriormente

distribuídas ao consumidor final.

107

A determinação de como ocorre a formação dos preços no elo

distribuição varejista deve se pautar na análise das estratégias empresariais adotadas

pelas empresas, e a relativa importância do produto carne bovina no mix de produtos de

cada organização analisada, como pode-se ver no quadro 5.4.

QUADRO 5.4 – Características de organizações do varejo alimentício - carne

bovina

Açougue

Boutique de

carnes

Supermercado

compacto

Supermercado

convencional

Hipermercado

Número médio

de itens

50 50 4.000 9.000 45.000

Número de

seções

1 1 7 8 11

Fonte: BRITO (1998).

Os açougues e butiques de carne têm boa parte de sua receita proveniente

da comercialização de peças e cortes de carne bovina. Enquanto os primeiros

essencialmente competem via preços, os segundos apostam na diferenciação. Mas

ambos são, de modo geral, tomadores de preços dos frigoríficos, já que a estrutura de

mercado formada por estas empresas é mais concentrada, e o produto adquirido dos

frigoríficos é um insumo muito importante para o negócio destas organizações, que

contam basicamente com uma grande seção de carnes, e alguns poucos produtos de

conveniência e de compra por impulso.

Os supermercados compactos e convencionais, por sua vez, possuem

maior poder de barganha em relação aos açougues e butiques, e podem influenciar no

preço dos frigoríficos. Os cortes de carne não são diferenciados, o que permite aos

supermercados encontrar fornecedores alternativos. Além disto, o produto carne bovina

freqüentemente é enquadrado como uma categoria de produtos de compra planejada, na

qual a diminuição de preços normalmente amplia o volume de vendas. A estratégia dos

supermercados, ao situar a seção de carnes no final da loja, tem como objetivo gerar

tráfego de clientes dentro do estabelecimento, ampliando assim a venda de outras

categorias de produtos. Esta manobra, de diminuir a margem do produto, faz com que

os supermercados busquem diminuir os preços pagos aos frigoríficos, como parte da

estratégia supracitada. Ainda assim, deve-se considerar que a carne não representa uma

grande fração dos custos dos supermercados, portanto, eles são menos sensíveis aos

108

preços estipulados pelos frigoríficos, o que permite à indústria uma maior margem na

formação de seus preços.

As grandes redes nacionais de supermercados e os hipermercados são

inegavelmente formadores dos preços para a indústria frigorífica. A estrutura de

mercado, caracterizada como um oligopólio concentrado, indica que o poder de

barganha destas empresas é maior que o da indústria, pois as grandes redes de

distribuição adquirem grandes volumes de carne e seus custos de mudança de

fornecedor são baixos, dado que o produto ofertado pelos frigoríficos é normalmente

pouco diferenciado.

5.5.2 Formação de preços na agroindústria de abate e processamento

A pecuária de corte é a principal atividade econômica do estado de Mato

Grosso do Sul. Os frigoríficos sul-mato-grossenses com inspeção federal (SIF)

abateram, em 2002, 3,15 milhões de cabeças de gado bovino. Deste total, 1,95 milhões

eram machos, e 1,2 milhões fêmeas, como indica o quadro 5.5.

QUADRO 5.5 – Abates de frigoríficos com SIF em 2002

Mês Macho Fêmea Total Mês Macho Fêmea Total

Janeiro

159.455 118.307 277.762

Julho

178.233 104.592 282.825

Fevereiro

143.530 99.603 243.133

Agosto

162.770 91.244 254.014

Março

147.696 96.230 243.926

Setembro

164.445 81.052 245.497

Abril

140.232 88.433 228.665

Outubro

164.473 93.428 257.901

Maio

167.262 93.284 260.546

Novembro

180.592 113.845 294.437

Junho

170.086 91.874 261.960

Dezembro

168.096 129.635 297.731

Fonte: Secretaria de Receita e Controle do Governo do Estado de Mato Grosso do Sul.

Os abates mostrados no quadro acima foram efetuados pelos frigoríficos

com SIF, sendo que não estão inseridos os abates realizados em abatedouros municipais

e os abates efetuados clandestinamente. Por meio da análise dos preços da arroba do boi

gordo e da vaca gorda no mercado paulista, estima-se que o faturamento bruto do setor

responsável pela produção primária foi de aproximadamente R$ 2,67 bilhões, no ano de

2002. A indústria frigorífica agrega mais R$ 400 milhões ao faturamento da pecuária,

totalizando assim algo em torno de R$ 3,1 bilhões de faturamento total, sem considerar

109

Fornecedores de Insumos

Pecuaristas de Cria

Pecuarista de Recria

Pecuarista de Engorda

Indústria Frigorífica

Consumidores

Redes de Distribuição

32%

30,4%

15,6%

22%

32,5%

29,3%

13,9%

24,2%

EntressafraSafra

Formador

Tomador

Formador

Tomador

Formador

Tomador

Formador

Oligopólio

Concorrência

Perfeita

Concorrência

Perfeita

Concorrência

Perfeita

Oligopólio

Macrossegmentos

Papel

na determinação

dos preços

Estrutura

de Mercado

Agregação de Valor

Fornecedores de Insumos

Pecuaristas de Cria

Pecuarista de Recria

Pecuarista de Engorda

Indústria Frigorífica

Consumidores

Redes de Distribuição

32%

30,4%

15,6%

22%

32,5%

29,3%

13,9%

24,2%

EntressafraSafra

Formador

Tomador

Formador

Tomador

Formador

Tomador

Formador

Oligopólio

Concorrência

Perfeita

Concorrência

Perfeita

Concorrência

Perfeita

Oligopólio

Macrossegmentos

Papel

na determinação

dos preços

Estrutura

de Mercado

Agregação de Valor

as margens de comercialização das empresas de distribuição no atacado e varejo,

responsáveis pela venda do produto ao consumidor final.

A apropriação deste resultado é mais favorável à indústria frigorífica,

dada a estrutura de mercado do setor. Enquanto 50 mil produtores dedicam-se à

pecuária de corte, apenas 33 frigoríficos são responsáveis pelo abate e processamento de

toda a carne com inspeção federal. De acordo com a Delegacia Federal de Agricultura

de Mato Grosso do Sul, os 4 maiores frigoríficos detém 50% da capacidade de abate,

mas o nível de concentração para as outras empresas da indústria é baixo. Isso, que a

primeira vista indica contradição, revela na verdade que a capacidade de abate na

indústria, excluindo-se as quatro maiores, está em torno da média, que é de 259

cabeças/dia. Portanto, há uma relativa concorrência no setor.

A estrutura de mercado do elo a montante da indústria frigorífica,

mostrada na figura 5.13, sugere ainda que os produtores não possuem poder de

barganha suficiente para determinar o preço da arroba do boi que será pago pelo

frigorífico.

Fonte: Adaptado de MICHELS, SPROESSER e MENDONÇA (2001).

FIGURA 5.13 – Agregação de valor, estrutura de mercado e determinação de

preços no encadeamento produtivo (1999)

110

A figura 5.13 indica que o produto não é diferenciado e a indústria é

concentrada, fatores que reduzem o poder de negociação dos pecuaristas. Por outro

lado, os frigoríficos são normalmente tomadores de preços das grandes redes de

supermercados. Elas respondem por um volume considerável das aquisições de carne

destinadas ao estado de São Paulo, grande comprador da carne sul-mato-grossense no

mercado interno, e a estrutura de mercado é muito concentrada (figura 5.13).

5.5.3 Formação de preços na produção-primária em Mato Grosso do Sul

Estudos anteriores apontaram que os preços da carne bovina são

determinados pelas grandes redes de supermercados do país (MICHELS; SPROESSER;

MENDONÇA, 2001; PIGATTO, 2001). Não existem evidências de que esta situação

tenha se modificado. A estrutura de mercado do elo produção rural não sofreu

modificações consideráveis, e grande parte do produto ofertado ainda é bastante

homogêneo. Além disto, alguns frigoríficos conseguem aumentar o poder de barganha

por meio da integração vertical à montante, como é o caso dos frigoríficos Bertin e

Independência, que possuem fazendas voltadas à produção de gado de corte (SOUZA

FILHO; BATALHA, 2001). Isto faz com que a aquisição da matéria-prima de

fornecedores externos ocorra em menor volume, o que reduz a incerteza e o risco

associados ao negócio. Portanto, os produtores continuam pressionados à montante

pelos fornecedores de insumos, que definem o preço a ser pago pelos pecuaristas, e à

jusante pelos frigoríficos, que determinam o preço que pagarão pela arroba do animal

vivo.

5.6 Eficiência econômica no encadeamento produtivo

A eficiência econômica pressupõe a obtenção dos melhores resultados

com o menor nível de custos unitários dos insumos utilizados. As empresas

agroindustriais têm, nos últimos anos, alcançado resultados satisfatórios na redução dos

custos de produção, ampliando o volume produzido a custos unitários de fabricação

111

menores, seja pela incorporação de novas tecnologias, ou por avanços em outras áreas

da produção.

Entretanto, outros custos também importam, e podem ter papel

fundamental na eficiência da empresa. Custos como os de elaborar e negociar contratos,

mensurar e fiscalizar direitos de propriedade, organizar as atividades meio realizadas

por terceiros, e ainda solucionar problemas de adaptação a novos fornecedores ou

clientes são conhecidos como custos de transação, e podem ser reduzidos por estruturas

de governança mais eficientes.

Criar regras que disciplinam o comportamento dos agentes de uma cadeia

produtiva é necessário para ampliar a eficiência (e portanto, a competitividade) do

sistema como um todo. Isto é feito por meio das estruturas de governança, que são

diferentes formas de coordenar uma transação entre empresas ou indivíduos. Estas

formas podem variar entre o mercado spot e a hierarquia, incluindo neste rol contratos

de longo prazo e de suprimento regular.

As estruturas de governança são mais ou menos eficientes de acordo com

a freqüência das transações, o grau de incerteza envolvido, e a especificidade dos ativos

necessários para transacionar. Isto ocorre pois estes elementos podem gerar problemas

de adaptação a novas situações, não previstas anteriormente.

Isto posto, serão analisadas as estruturas de governança das transações T1

e T2, mostradas na figura 5.14.

FIGURA 5.14 – Transações entre agentes de elos selecionados da cadeia produtiva

Na transação T1, há o fluxo de insumos para “dentro da porteira”, a

jusante, e informações sobre a aplicação e uso destes insumos, no sentido contrário. Este

é também o fluxo dos recursos financeiros necessários para a aquisição. Na transação

T2, há o fluxo de animais para “fora da porteira”, a jusante, e o fluxo de informações e

recursos financeiros, no sentido contrário.

Produção

Rural

Insumos

Indústria

Frigorífica

T1 T2

112

5.6.1 Transação T1

Na agropecuária, a demanda por insumos é intensificada em algumas

épocas do ano. De acordo com o tipo do insumo, o aumento da demanda pode ocorrer

na época das chuvas ou da seca. Outros fatores, que não os climáticos, podem também

determinar esta variação da demanda. Os prazos definidos pelos atores estatais para a

vacinação do rebanho também determinam o incremento na aquisição de vacinas, nos

meses próximos à data limite.

Com a preocupação generalizada em relação à sanidade animal, um rol

de vacinas é ofertado aos pecuaristas pelas empresas fornecedoras de insumos. Estas

vacinas apresentam-se como soluções para as orientações provenientes dos órgãos de

apoio e assistência, e mesmo prescrições dos órgãos estatais, para a diminuição de

ocorrências em regiões produtoras específicas. Estas vacinas são indicadas na figura

5.15.

Fonte: Dados da pesquisa.

FIGURA 5.15 – Tipo de vacinas usadas no rebanho bovino

As transações entre produtores rurais e fornecedores de insumos ocorrem

em épocas específicas do ano, e portanto, o intervalo de tempo entre elas é considerável.

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

Quantidade de pecuaristas que fazem

uso da vacina

95,12% 92,68% 34,15% 26,83% 7,32% 7,32% 4,88%

Aftosa Brucelose Carbunco Raiva Leptospira

Tuberculo

Outras

113

Para alguns tipos de vacina, de sementes de forrageiras, semens e materiais de

inseminação, e ainda itens utilizados na benfeitoria das propriedades, como cercas,

cochos, e mesmo roçadeiras e grades, verifica-se uma baixa recorrência na efetivação

das transações no tempo. Isto significa que os custos fixos médios associados à coleta

de informações e elaboração do contrato podem se tornar altos, principalmente se forem

complexos, como é o caso da aquisição de serviços de genética e de tratores com maior

tecnologia incorporada.

Outro elemento importante, derivado da constatação que a freqüência na

aquisição de alguns tipos de insumos é baixa, trata-se do papel secundário da reputação,

enquanto constrangimento que limita a ação oportunista. Um grande número de

pecuaristas, na visão das empresas fornecedoras de insumos, adquire os produtos e/ou

serviços, baseados em outros critérios, que não a fidelidade, como mostra a tabela 5.5.

TABELA 5.5 – Critério para a compra utilizado na aquisição de insumos

agropecuários

Segmentos

Critério

Benfeitorias

Reprodução e

Melhoramento

Genético

Tratores e

Veículos

Produtos

Veterinários e

Pastagens

Preço

- 11,11% 16,67% 33,33%

Qualidade

100% 66,67% 66,67% 55,56%

Fidelidade

- 22,22% 16,67% 11,11%

Fonte: Dados da pesquisa.

Para as empresas que ofertam bens e/ou serviços destinados à benfeitoria

das propriedades, a fidelidade é praticamente nula. O elemento crucial é a qualidade,

que abarca diversas definições, podendo mesmo significar a existência prévia de

informações sobre o produto que somente seriam obtidas após seu manuseio. A

existência deste tipo de informação pressupõe o investimento das empresas em marcas,

ou a criação de reputação. Este último elemento pode até mesmo existir, pois o primeiro

é praticamente inexistente, dado que os fatores que diferenciam os produtos das

empresas deste segmento são apenas a tecnologia incorporada ao produto, para 80%

delas, e a exclusividade via registro de patente, para outras 20%, sendo que a marca não

é citada por nenhuma das empresas fornecedoras de benfeitorias.

114

As empresas que ofertam itens para a reprodução e o melhoramento

genético do rebanho, por sua vez, crêem que a fidelidade é o segundo principal critério

utilizado pelos pecuaristas, depois da qualidade. É neste segmento que a fidelidade

parece ser maior, o que pode indicar a construção de reputação. Efetivamente, neste

segmento as transações ocorrem com maior freqüência que no segmento de tratores e

veículos, e os contratos são mais complexos que no segmento de produtos veterinários e

pastagens.

No segmento de tratores e veículos, as compras dão-se num intervalo

considerável de tempo. A reputação, neste segmento, demora mais a ser construída que

em outros, cuja freqüência é menor. Entretanto, como o fornecimento dos produtos

neste segmento ocorre preponderantemente com pagamento à prazo, dado o alto preço

unitário de cada item, os procedimentos de cadastro, aval e comprovação das exigências

mínimas necessárias para a liberação do crédito impõem aos pecuaristas elevados custos

de transação na primeira aquisição, diminuindo nas seguintes, pois as informações

relevantes para a celebração de um novo acordo de troca já estarão disponíveis, nos

registros de como foram processadas as transações anteriores. Este é um dos motivos

pelo qual a fidelidade é um critério relevante neste segmento. Outro motivo pode ser

encontrado na estratégia das empresas deste segmento, de ofertar serviços agregados ao

bem. Manutenção preventiva, garantia, e cursos de operação são fornecidos aos

compradores, o que favorece a criação de vínculos, além dos estritamente econômicos,

entre compradores e vendedores.

Apesar da freqüência das transações ser maior na aquisição de sal

mineral, rações, vermífugos, sementes e vitaminas, a fidelidade parece ser importante

apenas para um, em cada dez pecuaristas. Como explicar a ausência de reputação em

transações que ocorrem freqüentemente? Uma primeira aproximação mostra que o

preço é um critério importante para 33,33% dos compradores. Aliado a isto, está a

existência de marcas, o que diminui o custo de obtenção de informações, e permite que

o comprador pesquisa nas empresas do setor o menor preço. Outro elemento que deve

ser levado em conta é a baixa especificidade dos ativos.

Os ativos são específicos se o retorno associado a eles depende da

continuidade de uma transação específica. Assim, quanto maior a especificidade dos

115

ativos, maior a perda associada a uma ação oportunista por parte de outro agente, e

portanto, maiores serão os custos de transacionar.

A especificidade dos ativos necessários para realizar a transação T1 é

baixa (e portanto, os custos de transação devem ser menores) pois os ativos das

empresas fornecedoras de insumos não são específicos para apenas um ou mais

pecuaristas, mas para todo o mercado. De fato, as compras de insumos são compras

planejadas, cujos níveis de dispêndio podem ser mensurados previamente, e há um nível

significativo de concorrência entre as empresas do setor.

Questionadas sobre a existência de produtos como aqueles que são

comercializados pela própria empresa em empresas concorrentes, apenas 12,5% dos

fornecedores de insumos responderam ter produtos exclusivos. Um grupo de 71,88%

dos respondentes informou comercializar produtos que podem facilmente ser

encontrados em outras empresas, e 15,63% informaram que apenas alguns produtos são

similares aos produtos vendidos em outras empresas do setor.

Estes dados clarificam o comportamento dos pecuaristas, que devido a

ausência de custos significativos para aquisição de insumos em outras localidades,

recorrem à compra de fornecedores que não estão situados em seu município, como

indica a figura 5.16.

* Respostas múltiplas

Fonte: Dados da pesquisa.

FIGURA 5.16 – Localização de empresas nas quais os pecuaristas adquirem

insumos*

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Em outros Municípios de MS No município onde localiza-se a

propriedade

Em outro estado

116

0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% 50,00%

Nenhum

Dois

Três

Quatro

Cinco

Seis

Em outro estado

Em outros municípios de Mato Grosso do Sul

No município onde está localizada a propriedade

As compras, quando realizadas fora de Mato Grosso do Sul, ocorrem nos

estados de São Paulo, e em menor grau, Minas Gerais. As filiais de empresas

fornecedoras de insumos, que representam 31,25% do total, informaram que a matriz

localiza-se no estado de São Paulo, o que parece indicar uma grande participação das

empresas paulistas no fornecimento de insumos para os pecuaristas de Mato Grosso do

Sul, seja direta ou indiretamente.

Quase a metade dos pecuaristas adquire insumos de ao menos duas

empresas situadas em outros municípios, que não aquele onde está localizada a

propriedade rural. Isto é indicado na figura 5.17. Aproximadamente 40% deles adquire

insumos de empresas localizadas no mesmo município onde se localiza a propriedade, e

no que se refere àqueles que compram de empresas situadas outros estados, 66,66%

compram ao menos de até três empresas.

Fonte: Dados da pesquisa.

FIGURA 5.17 – Número de fornecedores e localização

O fornecimento de produtos exclusivos ocorre, em sua maior parte, no

segmento de reprodução e melhoramento genético. Uma em cada três empresas deste

117

segmento informaram que ofertam produtos que não podem ser encontrados em outras

empresas. A estrutura de mercado deste segmento é singular, em relação àquelas outras

identificadas no elo fornecedor de insumos. A classificação das estruturas de mercados

dos segmentos é mostrada no quadro 5.7.

QUADRO 5.7 – Classificação dos mercados para o elo fornecedor de insumos

Fonte: Dados da pesquisa.

Frente às características dos agentes e das transações, o mecanismo de

governança que poderá propiciar menores custos de transação parece ser o mercado

spot. O fator decisivo para esta caracterização é a baixa especificidade dos ativos

(mesmo havendo poucas empresas fornecedoras de insumos em alguns segmentos), pois

os custos de transação não são tão altos para que os pecuaristas precisem trazer para

“dentro da porteira” a fabricação de alguns insumos, dado que há no mercado empresas

que ofertam estes produtos a custos de produção menores.

É evidente que ações estratégicas, como a aquisição conjunta de insumos

a menores preços, pode estimular a adoção de outros mecanismos, como contratos de

fornecimento mais elaborados. Contudo, apenas um em cada cinco pecuaristas

informaram adquirir ou já ter adquirido insumos em parceria com outros produtores, e

apenas 5,71% acreditam que a criação de uma cooperativa poderia melhorar a sua

relação com empresas fornecedoras de insumos.

5.6.2 Transação T2

Para níveis mais elevados de especificidade de ativos, a forma

organizacional mais eficiente deixa de ser o mercado, e caminha no sentido da

Segmento Classificação Características

Benfeitorias

Oligopólio

concentrado

Elevada concentração, produto homogêneo ou de baixa

diferenciação, barreiras técnicas consideráveis para alguns

produtos

Reprodução e

Melhoramento

Genético

Oligopólio

competitivo

Alta concentração com presença de franja competitiva,

produtos diferenciados, barreiras de diferenciação

Tratores e veículos

Oligopólio

diferenciado

Elevada concentração, produto diferenciado, barreira de

diferenciação reforçando barreiras técnicas

Produtos

veterinários e

pastagens

Oligopólio

concentrado

Razoável concentração, produtos homogêneos ou de baixa

diferenciação, elevadas barreiras técnicas para alguns produtos

118

integração vertical, dado o maior controle necessário para que a transação possa se

realizar. Assim, entre o mercado e a hierarquia várias formas vão-se delineando, como

acordos de sub-contratação, sistemas de empréstimos e concessões, joint ventures, entre

outras.

O caso do Projeto Montana Premium Beef mostra a construção de uma

estrutura de governança capaz de dar conta das especificidades de ativos físicos, ativos

humanos, e de marca envolvidos na transação. Frente ao objetivo da empresa foco (o

grupo Montana), de ofertar carne com qualidade em volume e regularidade compatíveis

com os mercados diferenciados que atendem, tornou-se necessária a adoção de

mecanismos de controle, em pontos chave de sua cadeia de suprimentos.

Para que a coordenação fosse eficiente, ou seja, pudesse ser realizada aos

menores custos de transação para os agentes, foram adotados padrões, e incentivos ao

cumprimento destes padrões, para os fornecedores do grupo. Portanto, os pecuaristas

que foram inseridos no projeto recebiam um prêmio de 2% a 3% sobre a arroba do dia

para machos, e também um valor situado entre 4% e o preço de arroba do boi para

fêmeas, para o fornecimento de animais com o padrão exigido.

Este padrão requeria novilhos com até 4 dentes, com peso mínimo de 250

kg de carcaça para macho e 190 kg para fêmea, com uma cobertura mínima de 3 mm de

gordura. Frente aos investimentos necessários para a obtenção de animais com estas

características, em ativos físicos e humanos, criou-se uma dependência do retorno

associado a eles à realização da transação. É evidente que o animal nestas condições

poderia ser transacionado com frigoríficos que não fazem parte do programa. Contudo,

a alocação de recursos, e a tecnologia do processo, provenientes do investimento, não

seriam as formas mais eficientes de organização para a obtenção de lucros maiores. Ou

seja, somente fornecendo para os parceiros do projeto, os pecuaristas obteriam quase-

rendas que continuariam motivando a produção de animais nos padrões indicados. A

quase-renda, nesse contexto, é definida como a diferença entre o retorno de um ativo

empregado em uma transação específica e seu retorno em outro emprego alternativo,

neste caso específico, a transação com frigoríficos que não fazem parte do projeto. A

existência da quase-renda depende da continuidade das relações, o que estabelece entre

as partes envolvidas uma posição particularmente estratégica no processo de barganha.

119

A especificidade de marca impõe um alto controle em todas as etapas da

fabricação, e em todas as etapas de fornecimento. Isto ocorre pois a função da marca é

prover o consumidor com informações sobre o produto que somente seriam obtidas após

o consumo. Assim, para que as informações que a marca transmite sejam consideradas

críveis, o processo produtivo é observado pela empresa foco, assumindo assim

contornos de uma espécie de controle vertical, tal como acontece na gestão da cadeia de

suprimentos.

A noção de supply chain management (SCM), ou gestão da cadeia de

suprimentos, pressupõe o controle dos processos fundamentais do negócio desde os

usuários finais até os fornecedores iniciais, e a existência de uma firma central que

integra e gerencia determinados relacionamentos. O nível de integração no Projeto

Montana Beef era relevante, sendo que o Grupo Montana possuía fazendas e

restaurantes. O controle por meio de gerenciamento e monitoramento também era

considerável, como mostra a figura 5.18.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de FRANCO (2002b) e FRANCO (2003b).

FIGURA 5.18 – Relacionamentos inter-empresariais no Projeto Montana Beef

Pecuarista 1

Pecuarista 2

Pecuarista 3

Pecuarista 4

...

Pecuarista 100

Marfrig

180 lojas Pão de Açúcar

50 outros supermercados

4 restaurantes Montana Grill

9 restaurantes Montana Express

Grupo Montana

Legenda:

Membros da Associação Sul-Matogrossense de produtores de Novilhos Precoces (ASPNP)

Empresas do Grupo Montana

Não-membros da ASPNP

Processos integrados e/ou ativamente gerenciados pela empresa foco

Processos monitorados pela empresa foco

120

O controle estratégico de parte do fornecimento, por meio da integração

vertical, permite à empresa foco suprir contratos de suprimento regular, sem o risco de

falhas no fornecimento da matéria-prima. Os outros relacionamentos, monitorados pela

empresa foco, visam à obtenção e fornecimento de produtos dentro dos padrões pré-

definidos. Apesar do controle ser menor nestes relacionamentos, ele é suficiente para

incentivar os participantes a continuarem no projeto, em vista da maior lucratividade e

competitividade, objetivos de qualquer iniciativa de SCM.

Na indústria frigorífica, a posição do estoque dentro do canal de

distribuição pode ser utilizada como estratégia empresarial para a comercialização dos

produtos. Assim, frigoríficos que possuem na carteira de clientes grandes empresas

importadoras nos países europeus, normalmente adquirem gado bovino dentro de algum

padrão que preencha requisitos mínimos, tais estar cadastrado no SISBOV. Sabendo que

nem todos os pecuaristas que fornecem animais para abate podem entregar produtos que

cumpram estas exigências, algumas empresas irão optar por uma estratégia de

integração vertical à montante, adquirindo assim propriedades rurais que garantirão o

abastecimento para o grupo de clientes europeus dentro das quantidades e do prazo

acertado. Esta estratégia é adotada por grandes grupos da indústria frigorífica sul-mato-

grossense, de acordo com SOUZA FILHO e BATALHA (2001). Uma representação

gráfica da formação de estoques no canal de distribuição é mostrada na figura 5.19.

FIGURA 5.19 – Estoque no canal de distribuição (indústria frigorífica integrada

verticalmente)

Contudo, o controle hierárquico não é a estrutura de governança

dominante na cadeia, sendo encontrada apenas em sub-sistemas específicos. As

transações ocorrem via mercado spot, com o preço da arroba sendo determinado pelo

Estoque (gado bovino)

Pecuária de corte

Distribuição

Estoque (produto processado)

Frigorífico

121

frigorífico. Não parece haver especificidades de ativos suficientes para que ocorra a

“transformação fundamental

” entre pecuaristas e frigoríficos, já que 82,86% dos

produtores vendem gado para mais de uma empresa.

5.7 Considerações finais

Desde as reformas econômicas realizadas no início da década de 90, a

maior parte das empresas envolvidas no agronegócio da carne bovina tem estabelecido

parâmetros diferenciados para competir em um ambiente marcado pelos processos de

reestruturação agroindustrial. Ao abandonarem estratégias adaptadas a ambientes com

elevadas taxas de inflação e livres de concorrência internacional, as empresas inseridas

no agronegócio da carne ampliaram sua participação no mercado global, tornando o

Brasil líder em exportações de carne bovina.

O estado de Mato Grosso do Sul ocupa posição privilegiada neste

contexto. Além de maior produtor de gado bovino do Brasil, o estado conta com altos

índices de produtividade na atividade pecuária.

Apesar deste panorama favorável, problemas ainda existem. Relações

conflituosas entre agentes econômicos, ausência de técnicas profissionais de gestão do

empreendimento rural, e a falta de coordenação em sistemas estratégicos mais amplos,

fazem com que ocorram lacunas na melhoria da competitividade do encadeamento

produtivo.

A transformação fundamental é a dependência estabelecida a partir da aquisição de ativos específicos

para uma transação. Caso esta transação não ocorra, o ativo não terá outra finalidade, sendo portanto

necessária a continuidade do contrato, mesmo sob condições desfavoráveis para um dos agentes, para que

o prejuízo não se torne maior.

122

6 A REDE DE RECURSOS DE PODER DA BOVINOCULTURA DE CORTE

EM MATO GROSSO DO SUL

6.1 Introdução

Durante toda a década de 80, a forte intervenção estatal na agropecuária

paulatinamente cedeu lugar a uma redução do Estado na economia nacional,

evidenciada em contornos bem definidos já no início da década de 90. Esta tendência,

verificada também em outros países, gerou reflexos poderosos no agronegócio nacional,

e na formulação de políticas agrícolas e agroindustriais.

Esta transição não ocorreu sem sobressaltos. O abandono de um modelo

de desenvolvimento da agricultura baseado na concessão maciça de recursos públicos

para financiamento das atividades, e o fim da intervenção do governo, motivado em

parte pelas restrições monetárias e orçamentárias previstas na Constituição de 1988,

conformaram um novo contexto institucional, acentuado pela economia aberta.

A orientação neo-liberal, presente na formulação de políticas

macroeconômicas durante a década de 90, preconizava à consecução de um Estado

mínimo, e os instrumentos utilizados para tanto foram o ajuste fiscal, as privatizações, a

desregulamentação comercial e a liberalização da economia.

Apesar deste contexto ter estimulado a auto-regulação em diversos

encadeamentos produtivos, o Estado não foi reduzido a ponto de se ausentar das arenas

nacionais ou setoriais de articulação do agro brasileiro. Isto ocorre pois existem falhas

de mercado, e estas falhas tornam-se o espaço de atuação dos atores estatais.

Diante deste cenário, é possível identificar mais claramente o papel dos

atores estatais na cadeia produtiva da carne. O Estado tem agora sua capacidade de

resolução de problemas fragmentada, e as diversas agências estatais participam do

processo político disputando ou distribuindo recursos com os atores públicos e privados.

Ao processo de fragmentação da ação estatal, acrescente-se também a

aceleração do processo de representação de interesses em torno de setores específicos

ou de um produto, como a carne bovina. Como afirmam PAULILLO e ALVES (1998,

p. 37), “(...) a representação por grupo de empresas ou por setor agroindustrial tornou

123

viável o arranjo político com base na estrutura econômica dos complexos

[agroindustriais].”

Diante disto, procurou-se analisar neste capítulo os padrões recíprocos de

comunicação e trocas estabelecidos entre os atores públicos e privados, inseridos no

encadeamento técnico-produtivo responsável pela produção da carne bovina, no estado

de MS. Pretende-se lançar luz ao processo de institucionalização destes processos

políticos, consolidado no conjunto de projetos estratégicos adotado pelos atores em

rede, sob a égide do Programa Cadeia da Carne Bovina de Mato Grosso do Sul.

O capítulo encontra-se dividido em seis seções. Após esta introdução, é

analisado o processo de gênese da rede, e na seção três, como se deu a

institucionalização da rede de poder, consolidada por meio do Programa Cadeia da

Carne Bovina de Mato Grosso do Sul. Na quarta seção, discute-se, com base nas atas

das reuniões das diversas instâncias de discussão do programa supracitado, as

características da rede. A sua função é explorada na quinta parte deste capítulo. Por fim,

algumas reflexões finais são apresentadas na sexta seção.

6.2 Desvendando a origem da cooperação

6.2.1 Atores compartilhando crenças e valores

Quais motivos seriam responsáveis pela articulação de atores que,

durante os últimos anos, vem obtendo resultados cada vez mais favoráveis às suas

atividades, e que estão em primeiro lugar no ranking nacional de produção de gado de

corte? Não se trata, obviamente, de uma atividade com grave quadro de exclusão social

de pequenos pecuaristas, derivada de condições pouco favoráveis estabelecidas pela

indústria processadora ou pelo mercado. Tampouco, de uma situação adversa que afeta

todos os atores envolvidos, como o foi o surto de febre aftosa, na segunda metade da

década de 90, responsável pela criação de medidas sanitárias de contenção, coordenadas

pelas agências estatais.

Supostamente, um risco eminente tem justificado a organização dos

atores – coletivos e individuais – no estabelecimento de padrões recíprocos de

comunicação e troca. Este risco é a não ocorrência do aumento da competitividade, em

124

um cenário de constante avanço da globalização econômica. Esta justificativa,

identificada nos estudos iniciais que subsidiaram a formulação e implementação do

Programa Cadeia da Carne Bovina de Mato Grosso do Sul (PENSA; AGRICON, 2001),

precisa ser melhor compreendida, principalmente no que se refere ao significado de

competitividade.

Os limites ambíguos do termo carecem de uma definição mais rigorosa.

Tomamos aqui a definição proposta por FERRAZ, KUPFER e HAGUENAUER (1996),

construída com a ressalva da ausência de consenso, na literatura específica, quanto à

definição do conceito. Competitividade, para estes autores, é a “capacidade da empresa

formular e implementar estratégias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou

conservar, de forma duradoura, uma posição sustentável no mercado.” (1996, p. 3).

Vista como desempenho no mercado (competitividade revelada) ou como

eficiência no processo produtivo (competitividade potencial), a competitividade

incorpora apenas uma perspectiva estática, não dando conta da capacitação acumulada

pelas empresas, que reflete as estratégias competitivas adotadas em função de suas

percepções quanto ao processo concorrencial e ao ambiente econômico onde estão

inseridas. Há, portanto, um caráter dinâmico na noção de competitividade, determinado

pelo aquisição de conhecimentos e novas habilidades ao longo do tempo.

Neste sentido, seriam consideradas competitivas as firmas que adotassem

estratégias mais adequadas ao padrão de concorrência setorial. Estes padrões, segundo

FERRAZ, KUPFER e HAGUENAUER (1996), apresentam duas características

decisivas para a avaliação da competitividade. A primeira é que os padrões são

idiossincráticos de cada setor da estrutura produtiva, e a segunda é que mesmo estes

padrões mudam no tempo, como indica o quadro 6.1.

QUADRO 6.1 – Aspectos da pecuária de corte nas duas últimas décadas

Aspectos Década de 80 Década de 90

Mercado mundial

Sub-ofertado Saturado

Carnes alternativas

Pouco expressivas Grande competição

Margem de lucro

Grande Mínima

Filosofia

Patrimônio Produtividade

Escala

1.000 cabeças 10.000 cabeças

Administração

À distância Local

Foco tecnológico

Genética Nutrição

Fonte: Adaptado de MICHELS, SPROESSER e MENDONÇA (2001).

125

As mudanças nos padrões de concorrência na atividade pecuária são

principalmente exógenas, mas também endógenas. Os estímulos externos são

identificados a partir das mudanças nos padrões de consumo dos compradores no

mercado mundial, derivados de maior atenção à segurança alimentar (food safety). A

ampliação da concorrência entre as empresas dos diversos países produtores tornou-se

mais ativa a partir de falhas no controle sanitário de alguns dos grandes fornecedores

mundiais, como Argentina e Austrália. Houve ainda incremento da concorrência entre

os processadores dos diversos tipos de carne, como as de frango e suínos, o que também

contribuiu para a redução das margens na pecuária de corte bovina, por meio da disputa

por mercados via preços.

Os fatores internos que conduzem à mudança, por sua vez, consistem de

novas “visões de mundo” incorporadas pelos pecuaristas. A adoção de técnicas mais

avançadas de gestão, que conduzem a maior produtividade, e a presença do fazendeiro

no locus da tomada de decisão, são decorrências da mudança de postura do produtor

rural. Quanto ao grau de internalização efetivamente envolvido nestas mudanças, deve-

se considerar como são formadas as redes de conhecimento e informação dos

pecuaristas.

De acordo com CEZAR (2001), são diversas as fontes de informação dos

pecuaristas, mas os programas rurais transmitidos pela televisão são fontes comuns

entre os diversos agrupamentos de produtores. Entretanto, o autor conclui que o

conhecimento prático e aplicado de produtores mais experientes é a principal fonte de

informação. Assim, conversar informalmente e observar localmente novas experiências

de outros fazendeiros são os mecanismos mais usuais que os pecuaristas utilizam para

obter informação e conhecimento.

Estes resultados são corroborados, em parte, pelos resultados encontrados nesta

pesquisa. De fato, um grupo relevante de pecuaristas obtém informações e novos

conhecimentos por meio da televisão e de conversa com amigos (figura 6.1). Mas a

maior parte dos respondentes informou utilizar a leitura como o principal meio de

obtenção de informações/conhecimentos sobre o negócio.

A média das respostas mostra que 75,61% dos pecuaristas buscam na leitura

novos conhecimentos e informações, e que 73,13% utilizam a televisão como meio para

realizar esta busca. Em terceiro lugar, está a conversa com amigos, citada por 68,29%

126

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%

Leitura

Conversa com amigos

Assistência técnica

Sindicato

Outros

Até 1.000 ha Entre 1.001 até 2.000 ha Entre 2.001 a 5.000 ha Acima de 5.001 ha

dos respondentes. Meios mais formais, como assistência técnica e sindicatos, foram

lembrados por apenas 46,34% e 41,46%, respectivamente.

* Respostas múltiplas

Fonte: Dados da pesquisa.

FIGURA 6.1 – Meios utilizados pelos pecuaristas para obtenção de informações*

Quadros de referência como amizade e companheirismo determinam as

“pessoas de confiança”, que serão fonte principal de informação e parceiros nas

tomadas de decisão. Por sua vez, estas “pessoas de confiança” utilizam uma rede de

informação muito mais ampla, e são, em sua maioria, fazendeiros bem sucedidos e que

exercem certa liderança

na comunidade.

Frente a isto, torna-se evidente que as mudanças nas visões de mundo dos

pecuaristas são derivadas, em primeiro lugar, do contexto social em que se desenvolvem

as decisões e as novas experiências, transmitidas e vivenciadas dentro de redes

específicas de trocas de informação e conhecimento, formadas por diversos pecuaristas,

Os líderes, de acordo com MARCH e OLSEN (1993), interagem com outros líderes e são cooptados

neste processo à adoção de novas crenças e compromissos. A visão neo-institucional pressupõe o líder no

papel de educador, estimulando e aprovando novas visões de mundo, definindo significados e

consequentemente, influenciando na transformação das preferências.

127

dentre os quais estão “pessoas de confiança”, os principais atores na transferência e

disseminação de novas tecnologias (CEZAR, 2001).

Sabendo que é possível identificar quatro grupos relativamente

homogêneos de pecuaristas em Mato Grosso do Sul, de acordo com suas características

tecnológicas e estratégias perseguidas, pode-se determinar em qual deles estará centrado

o maior número de disseminadores de conhecimento e informação no campo. O quadro

6.2 mostra estes grupos, e os atributos utilizados para realizar o agrupamento.

QUADRO 6.2 – Grupos de pecuaristas e suas características

Grupos Características

Foco na comercialização de

gado

Pecuaristas com foco principal na atividade de recria e engorda, que

obtém a sua remuneração com a compra e venda de animais. A

tecnologia utilizada é básica, objetivando a simples manutenção e ganho

de peso do rebanho

Produtores

descapitalizados

Produtores que valorizam a aplicação de tecnologias de produção,

porém encontram-se sem capital para efetuá-las. A gestão

administrativa da propriedade rural é realizada empiricamente, sem

lançar mão das ferramentas gerenciais habituais (efetivo controle de

custos de produção, planejamento financeiro e operacional, análise de

investimento e análises econômicas e financeiras).

Foco na

produção

Produtores

capitalizados

Produtores que valorizam e aplicam tecnologias de produção (genética,

nutrição, sanidade animal, manejo, etc), porém são resistentes a utilizar

as ferramentas gerenciais mais sofisticadas.

Foco em resultados

Produtores que valorizam e aplicam tecnologias de produção (genética,

nutrição, sanidade animal, manejo, etc), bem como utilizam as

ferramentas gerenciais disponíveis, conhecendo o real custo de

produção e o retorno dos investimentos efetuados.

Fonte: Adaptado de MERCOESTE (2002).

A premissa adotada para identificar os disseminadores de novos

conhecimentos e informações é a que foi apresentada por CEZAR (2001), que considera

estes pecuaristas bem sucedidos. Obviamente, haverão fazendeiros bem sucedidos em

todos os grupos. Contudo, em apenas dois é possível identificar a apropriação das novas

tecnologias disponíveis e a internalização de ferramentas gerenciais para monitoramento

e controle do negócio. O grupo dos produtores capitalizados com foco na produção, e o

grupo dos produtores com foco em resultados, são formados por pecuaristas que podem

ter relevante papel nas redes de informação da pecuária sul-mato-grossense.

Esta premissa é corroborada pela análise do momento inicial na

formalização da rede, caracterizado pelo encontro dos representantes dos atores

produtivos da pecuária de corte focada em resultados, e de representantes de uma

128

organização paraestatal. Apesar de possuir baixo poder de aglutinação

, a Associação

dos Produtores de Novilho Precoce (ASPNP), apresentou-se no ano de 2000 ao

Sebrae/MS como um interlocutor válido no processo de elaboração e implementação de

políticas, demonstrando assim ter significativo poder de representação

. Qual motivo

levaria uma associação composta por pouco mais de uma centena de pecuaristas a

apresentar-se na arena setorial, buscando soluções para problemas comuns a quase 50

mil produtores, e ainda assim ter legitimada sua iniciativa como “um primeiro passo de

mudança (...) para redirecionar o setor” (VEIT, 2003, p.3). Ideologia e valores

compartilhados entre estes atores podem ajudar a responder esta pergunta.

Dado que as políticas públicas mudam ao longo do tempo, frente às

variações do ambiente, torna-se possível entendê-las como um sistema de crenças

(DOWDING, 1995). Isto posto, fica evidenciado que os atores analisados tinham em

comum o mesmo sistema de crenças, pois consideravam como necessária a organização

de todos os atores “para dar início a um processo de transformação que resultasse em

uma melhor competitividade do setor.” (VEIT, 2003, p.3).

6.2.2 A gênese da rede: Atores, interesses e institucionalização

DAUGBJERG (1997a) propõe a indicação das preferências e interesses

dos atores na fase inicial da rede, como método para determinar como ocorreu o acesso

ao núcleo da rede após a etapa formativa. Isto é relevante pois há uma clara distinção

entre os membros que possuem recursos e influência e os que não possuem, estando os

primeiros supostamente no centro da rede e os outros, na periferia (RHODES; MARSH,

1992).

De acordo com DAUGBJERG (1997a), atores políticos podem tornar-se

membros centrais em uma fase inicial de formação da rede. Esta posição possibilita a

eles garantir seu poder de elaboração da política futura, pois eles têm a oportunidade de

Há poder de aglutinação quando um ator coletivo é capaz de aglutinar parte significativa de seus

membros potenciais, apresentando-se como o interlocutor válido nos processos de negociação

(PAULILLO, 2001).

O poder de representação é definido a partir da participação do ator coletivo, nas redes de relações

estratégicas, com

status de negociador. Neste caso, o status atribuído pelo Estado e suas agências é muito

importante. Tanto o poder de negociação, como o poder de aglutinação, são recursos políticos que as

organizações podem utilizar para obter melhores resultados e evitar uma possível dependência de outros

atores (PAULILLO, 2001).

129

moldar regras de modo vantajoso a seus interesses. Tipicamente, desenham princípios

políticos que transmitem os custos da política para grupos não representados na rede.

Mais do que isto, ter uma posição de acesso altera a distribuição do poder e de

oportunidades (MARCH; OLSEN, 1993).

Os atores mencionados na seção anterior tiveram papel relevante no

processo de institucionalização das relações inter-organizacionais no entorno estudado.

Foram eles que incluíram na agenda política a priorização da adoção de formas

cooperativas para a obtenção de melhores resultados conjuntos. Portanto, é necessário

compreender melhor os interesses destes atores na interação em rede.

A Associação Sul-mato-grossense de Produtores de Novilho Precoce

(ASPNP) foi criada em 1998. Esta associação estabeleceu parcerias com frigoríficos e

redes de supermercados, ampliando os recursos organizacionais de seus membros.

SANTOS (2003) demonstrou que os associados da ASPNP têm obtido significativos

resultados financeiros. Contudo, tem enfrentado também problemas, como a falta de

padronização e a irregularidade de oferta de novilhos, a sazonalidade da produção, o

imediatismo nas negociações, individualismo do associado, a localização geográfica dos

pecuaristas com propriedades localizadas distantes dos frigoríficos parceiros, e

finalmente, dificuldades no relacionamento com os frigoríficos e com os demais elos da

cadeia produtiva.

Os interesses deste ator coletivo recaem, portanto, na resolução destes

problemas. Tais questões remetem ao perfil dos produtores associados à ASPNP. Estes

indivíduos são, em sua maioria, fornecedores de animais para abate com alto grau de

conformidade a padrões pré-estabelecidos por fornecedores exigentes. Um exercício de

classificação os colocaria no grupo de produtores com foco na produção, e em

resultados (vide quadro 6.1).

O Sebrae, por sua vez, adota formalmente como visão norteadora de suas

atividades a proposta de ser o agente articulador para a criação de um ambiente

favorável ao surgimento e desenvolvimento de pequenos empreendimentos no estado de

Mato Grosso do Sul. A revisão histórica da atuação do Sebrae mostra que, no decorrer

do tempo, esta organização modificou sua estratégia de atuação focada em micro e

pequenas empresas para níveis de agregação maiores, como setores e cadeias

130

produtivas. Além disto, também conforma no período uma forte caracterização de

organização paraestatal, como mostra o quadro 6.3.

QUADRO 6.3 – Histórico da Atuação do Sebrae de Mato Grosso do Sul

Período Principais Aspectos Relacionados à Atuação da Organização

1972

Criação do CEBRAE (Centro Brasileiro de Assistência Gerencial à Pequena Empresa).

1974

A partir deste ano, o CEBRAE passa por uma fase de consolidação, criando programas

específicos na área gerencial e tecnológica para pequenas e médias empresas.

1979

Criação de produtos voltados para o atendimento de setores específicos. Crescimento da

importância do CEBRAE dentro do Governo através das propostas para melhorar a

produtividades nas empresas.

1982

É quando teve início a atuação política do CEBRAE em prol das pequenas e médias

empresas, transformando-se num dos principais canais de comunicação entre o Governo e a

classe empresarial.

1985-

1989

Durante os governos Sarney e Collor, as dificuldades orçamentárias restringiram a atuação do

CEBRAE. Neste período, os agentes estaduais eram denominados CEAGs, e estavam

vinculados ao Ministério da Indústria e Comércio.

1990

Neste ano, ocorre a transformação do CEBRAE em SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às

Micro e Pequenas Empresas), e a organização passa a ser uma entidade composta por

representantes da iniciativa privada e também do Governo, parceria que tem como objetivo

estimular e promover as empresas de pequeno porte da maneira mais compatível com as

políticas nacionais de desenvolvimento.

Hoje

O SEBRAE é organizado sob a forma de "sistema", composto por uma unidade central

coordenadora (SEBRAE Nacional) e por unidade vinculadas, dos estados e Distrito Federal.

Os SEBRAE estaduais possuem autonomia administrativa, tendo apenas que respeitar as

diretrizes traçadas pelo Conselho Deliberativo Nacional, que é formado por representantes da

iniciativa privada e também do Governo, e está presente em cada estado do País.

Fonte: SEBRAE/MS. Disponível em: http://www.ms.sebrae.com.br/sebraems/historico/

Acesso em: 21 jun. 2004.

Uma organização paraestatal tem a natureza de um ente que não é estatal,

mas atua paralelamente ao Estado na consecução de suas finalidades. Contudo, se for

levada em conta apenas a definição estrita da palavra paraestatal, toda e qualquer

entidade que desenvolva atividade voltada à consecução dos fins que seriam do Estado e

que não tenha a lucratividade como finalidade poderia ser classificada como paraestatal.

No entanto, a definição deve ser ampliada para não se limitar apenas àquelas entidades

que atuam paralelas ao Estado, mas também àquelas que têm algum vínculo com este,

como é o caso do Sebrae, que recebe contribuições compulsórias de natureza tributária.

Este tipo de organização guarda portanto relação estreita com a entidade

política a que está vinculada, o que não ocorre com as demais organizações sociais que

visam a uma finalidade social, sem vínculo com qualquer entidade pública. É

impossível, portanto, considerar pertencentes ao mesmo campo as organizações sociais

131

sem fins lucrativos e as organizações paraestatais, dados os vínculos que unem

interesses públicos e privados.

Portanto, os vínculos estabelecidos na formação do Conselho

Deliberativo do Sebrae, na esfera sub-nacional, poderão explicar a desconexão

(“decoupling”) entre as preferências primárias do ator, expostas pela visão formal

anunciada aos funcionários e clientes da organização, e suas ações efetivas, traduzidas

na ênfase à atuação em cadeias produtivas fortemente vinculadas à economia regional,

como a pecuária e turismo (quadro 6.4).

QUADRO 6.4 – Prioridade atribuída às cadeias produtivas em Mato Grosso do Sul

Prioridade Cadeia Produtiva

1 Pecuária de corte

2 Turismo

3 Confecção

4 Madeira e móveis

5 Mandioca

6 Couro e calçados

7 Construção civil

8 Piscicultura

9 Avicultura

10 Suinocultura

Fonte: SEBRAE. Disponível em:

http://www.sebrae.com.br/br/cooperecrescer/mapauds_uf.asp Acesso em: 21 jun. 2004.

Dois elementos são ressaltados na análise da priorização de esforços feita

pelo Sebrae. O primeiro é a constatação de que setores fortemente industriais, e com

pouca ou nenhuma vinculação à agricultura e pecuária, como o setor de confecções,

madeiras e móveis e construção civil, podem ser tratados como cadeias produtivas. Isto

implica em um estiramento de conceitos característico de aplicações técnicas da teoria,

utilizada inicialmente para tratar de problemas no campo da economia agrícola e da

gestão rural. Outro ponto, e o mais importante nesta análise, é a prioridade máxima

atribuída à cadeia de produção da pecuária de corte.

Há aqui um elemento contraditório na determinação dos interesses do

Sebrae, pois as empresas industriais que atuam na pecuária de corte têm se tornado cada

vez maiores, acentuando a concentração do setor, e as barreiras à entrada na pecuária de

corte do estado de Mato Grosso do Sul estão se tornando maiores, dada a valorização da

terra, tornando inviáveis pequenos empreendimentos rurais com pouco capital. Os elos

132

responsáveis pelo fornecimento de insumos e distribuição, por sua vez, têm também se

tornado cada vez mais concentrados. A priorização desta cadeia reflete, portanto,

elementos contraditórios, que ultrapassam o direcionamento formal das atividades da

organização exposto a funcionários e clientes pelo Sebrae.

Os outros atores participantes da rede foram cooptados por meio de um

workshop, realizado em julho de 2001, quando foram discutidos os resultados de um

diagnóstico dos aspectos tecnológicos, produtivos e econômicos da cadeia produtiva.

Nesta ocasião, foram formuladas ações estratégicas específicas para serem realizadas

por representantes de cada segmento da cadeia, e ainda outras para serem desenvolvidas

coletivamente (VEIT, 2003). A priorização das ações e o desenvolvimento de projetos

estratégicos, elaborados em setembro de 2001 com estes atores, demonstram que

elementos de reciprocidade e colaboração já se faziam presentes como mecanismos de

governança, característica típica de um arranjo organizacional em rede.

6.3 A rede política territorial da carne bovina

O momento posterior à formação da rede foi caracterizado pela

ampliação da freqüência de contatos formais, e também pela troca de recursos. As

relações dos atores em rede tornaram-se portanto mais fortes e mais complexas. Os

principais atores coletivos envolvidos na rede são mostrados no quadro 6.5.

QUADRO 6.5 – Detalhamento dos atores em rede

Natureza Elo da Cadeia Atores

Insumos

• Associação Brasileira das Indústrias de Suplementos

Minerais (ASBRAM)

Produção primária

• Associação Sul-Matogrossense de Produtores de Novilho

Precoce (ASPNP)

• Associação dos Criadores de Mato Grosso do Sul

(ACRISSUL)

• Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso do

Sul (FAMASUL)

Indústria

• Federação das Indústrias do Estado de Mato Grosso do

Sul (FIEMS)

• Sindicato das Indústrias de Frios, Carnes e Derivados

(SICADEMS)

Representantes

dos atores

produtivos

Distribuição

• Associação Sul-Matogrossense de Supermercados

(AMAS)

133

Organizações

públicas e

paraestatais

• Banco do Brasil

• Delegacia Federal de Agricultura no Estado de Mato Grosso do Sul (DFA/MS)

• Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA)

• Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)

• Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE)

• Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI)

• Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR)

• Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT)

• Secretaria de Estado de Produção e Turismo de Mato Grosso do Sul

(SEPROTUR)

• Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS)

Fonte: Elaborado pelo autor.

Existe uma distinção clara entre os membros que possuem recursos e

influência e os que não possuem, sendo que os primeiros ocupam uma posição central

na rede, e os últimos, uma posição periférica (RHODES; MARSH, 1992;

DAUGBJERG, 1997a). O Sebrae assumiu o papel central na consulta e coordenação

dos outros atores da rede. Isto ocorreu por dois motivos: Primeiro, na fase formativa da

rede, o Sebrae atuou como elemento de legitimidade, um ator neutro e competente

capaz de angariar respaldo à iniciativa; segundo, a posse de recursos diferenciados no

momento posterior à formação da rede permitiu ao Sebrae assumir um papel de

autoridade e árbitro, como indica a hierarquia estabelecida no desenho das diferentes

instâncias de discussão de políticas públicas e privadas, mostrada na figura 6.2.

Fonte: SEBRAE/MS e FAPEC (2004).

FIGURA 6.2 – Instâncias de discussão na rede

O Sebrae, enquanto organização com status público, ocupou uma posição

central na rede, não somente em relação a esfera de influência no processo decisório, no

Sebrae / MS Núcleo Gesto

Gru

o Técnico

Comitês Re

ionais

ricon Consultoria

134

nível onde as demandas mais importantes eram discutidas, mas também na participação

efetiva nos momentos de interação conjunta da rede (figura 6.3).

Fonte: Autor.

FIGURA 6.3 – Centralidade na rede de poder

De acordo com VEIT (2003), o Sebrae foi o ator que alocou a maior

parte dos recursos trocados na rede, calculados em R$ 1,69 milhão. Isto permitiu ao

Sebrae obter o aval dos atores produtivos para encampar o “Programa Cadeia da Carne

Bovina de Mato Grosso do Sul”, visto aqui como a cristalização de forças sociais em

um entorno econômico específico, dado que trata-se de um arranjo organizacional com

um aspecto institucional, ou seja, inclui um conjunto de regras e normas. Este programa

é mais um passo dos atores visando a aumentar a densidade institucional da rede.

Os recursos diferenciados cuja posse o Sebrae detinha eram

principalmente recursos tecnológicos e organizacionais. O conhecimento adquirido, as

tecnologias gerenciais, as instalações e o know-how na transmissão do conhecimento,

além da capacidade de realizar e manter parcerias, foram recursos determinantes na

interação com os outros atores, principalmente os atores do setor produtivo. Estes atores

consideram arriscado o investimento em qualificação da mão-de-obra, pois o

trabalhador capacitado pelo produtor rural ou frigorífico poderá ser disputado por outras

Acrissul

Amas

Asbram

ASPNP

Banco do Brasil

DFA/MS

Embrapa

Famasul

Fiems

Senai

Senat

Senar

Seprotur

Sicadems

UFMS

Núcleo

Gestor

Grupos

Técnicos

Comitês

Regionais

135

empresas. A qualificação é vista como um recurso coletivo, da qual outras organizações

podem tirar proveito. No nível individual, torna-se arriscado este tipo de investimento

quando não há compromissos futuros, uma característica dos mercados.

De acordo com POWELL (1990), os mercados, como descritos pela

literatura econômica, são um mecanismo de coordenação espontânea que concedem

racionalidade e consistência para as ações baseadas no auto-interesse de indivíduos e

firmas. Abertos a todos os entrantes, eles não instituem fortes vínculos de

comportamento altruístico, pois o estereótipo do mercado competitivo é o paradigma da

interação social desembaraçada, auto-interessada e não-cooperativa. Assim, enquanto

nos mercados o padrão estratégico é obter a barganha possível na troca imediata, nas

redes a opção freqüentemente preferida é criar compromisso e confiança de longo

prazo.

Até então, neste estudo, não era possível partir para uma definição formal

da rede política analisada. Agora, os elementos para tanto já estão disponíveis.

Inicialmente, pode-se partir da premissa de POWELL (1990), que considera certas

formas de troca mais sociais, isto é, mais dependentes de relações, interesses mútuos e

reputação, e também guiadas por uma estrutura formal de autoridade. Assim sendo, a

rede é vista como “uma forma organizacional em que dois ou mais atores possuem

repetidas e duradouras relações de troca uns com os outros, e ao mesmo tempo,

legitimam uma autoridade para arbitrar e resolver as disputas que possam surgir durante

a troca.” (POLDONY; PAGE, 1998, p.59). Todas estas características são percebidas no

objeto estudado. Portanto, algumas inferências causais derivadas da análise podem

emergir, e fundamentar a discussão das atividades do “Programa Cadeia da Carne

Bovina de Mato Grosso do Sul” como interações de atores em rede.

6.4 Função da rede

As redes são canais de comunicação e troca, não tendo objetivos

próprios. Os atores têm objetivos, e dependendo de quais sejam estes objetivos, a rede

irá assumir diversas funções. WAARDEN (1992) mostra que as funções que as redes

podem assumir são: a) canais de acesso; b) consulta; c) negociação; d) coordenação; e)

cooperação na formação da política; e f) cooperação na implementação da política.

136

As linhas recíprocas de comunicação foram estabelecidas nas esferas de

discussão do Programa Cadeia da Carne. O núcleo gestor do programa é composto pelos

atores coletivos elencados no quadro 6.5 desta seção. O grupo técnico, por sua vez, é

formado por técnicos designados pelas organizações do núcleo gestor. A diferença entre

estas instâncias era a importância da pauta a ser discutida. Evidentemente, assuntos de

interesse menor, como o detalhamento de atividades pré-estabelecidas, demandavam

menor atenção e portanto, poderiam ser tratados por representantes. Assim, enquanto

houveram oito encontros do núcleo gestor entre os anos de 2001 e 2004, ocorreram 26

reuniões do grupo técnico no mesmo período.

A criação da estrutura organizacional do programa fez com que os

relacionamentos entre os atores públicos e privados fossem estreitados. Isto é verificado

pela freqüência média de presença das organizações nas reuniões do núcleo gestor,

ocorridas entre 2001 e 2004, que foi de 50%. Portanto, pode-se dizer que em pelo

menos quatro reuniões das oito realizadas, todas as organizações estavam presentes. Isto

indica uma alta institucionalização, baseada nos contatos formais estabelecidos pelos

atores da rede.

A amplitude dos temas tratados é menor no núcleo gestor, e maior nos

comitês regionais. Os atores que pertencem ao núcleo gestor estão situados em uma

posição central na rede, com limites fechados aos outros atores. Assim, desde a maior

institucionalização da rede, a partir da criação do Programa Cadeia da Carne, houve a

entrada no núcleo da rede de apenas um ator com recursos diferenciados, considerados

importantes para os outros atores. Este ator foi o Serviço Nacional de Aprendizagem do

Transporte (Senat), que foi inserido no núcleo gestor a partir de fevereiro de 2003. Seu

papel no programa era capacitar condutores que transportam bovinos, para que a meta

de aumento de 3% no índice de aproveitamento de carcaças pudesse ser alcançada.

Os recursos tecnológicos do Senat foram articulados com os recursos

organizacionais dos sindicatos rurais dos municípios de Bataguassu, Miranda e Campo

Grande. Como indica a tabela 6.1, foram capacitadas 321 pessoas, que representam

6,68% do total de pessoas capacitadas na área de formação profissional rural, um dos

eixos temáticos do projeto estratégico “Educação e Capacitação” do Programa Cadeia

da Carne.

137

TABELA 6.1 - Cursos previstos e oferecidos e pessoas capacitadas

CURSOS Previstos Oferecidos Variação

Pessoas

Capacitadas

Aplicação de Medicamentos em Bovinos (Corte) 51 55 8% 619

Seminário Municipal sobre Sanidade Animal 19 20 5% 1809

Manejo Racional de Bovinos p/Abate 48 36 -25% 490

Formação de Agentes em Saúde Animal 34 69 103% 856

Inseminação Artificial (Corte) 15 14 -7% 125

Administração da Peq. Emp. Rural 6 8 33% 88

Manejo de Pastagens 3 1 -67% 13

Rastreamento de Bovinos e Bubalinos 42 38 -10% 487

Capacitação de Condutores de Transporte de

Bovinos 18 321

TOTAL 218 259 19% 4808

Fonte: SEBRAE/MS e FAPEC (2004).

A entrada tardia do Senat no núcleo gestor ocorreu pois não havia sido

previamente identificada a necessidade dos recursos que este ator dispõe. Tais recursos -

que basicamente consistiam de conhecimentos técnicos adquiridos e capacidade

sistemática de sua transmissão – adquiriram valor após a implementação dos projetos

estratégicos do Programa Cadeia da Carne. Deste modo, a interação dos atores fez com

que emergisse, durante a execução das atividades, a necessidade de um treinamento

específico para os motoristas de caminhão que conduzem o gado das propriedades rurais

aos frigoríficos. Logo, como os outros atores da rede não possuíam os recursos do

Senat, esta organização teve acesso à rede, e a atividade que desenvolveu é a única que

não consta a previsão do uso dos recursos, como consta na tabela 6.1. Mesmo existindo

uma posição central na rede, ocupada por poucos atores, os limites tornaram-se fluídos a

partir da constatação da existência de recursos desejados e até então não disponíveis.

Neste ponto, pode-se identificar a rede funcionando como canal de

acesso. Esta é uma das funções assumidas pela rede. Contudo, não é a única. A consulta

também pode ser identificada, por meio da análise das pautas das reuniões do núcleo

gestor e do grupo técnico. Questões como a definição de estratégias conjuntas para o

avanço da rastreabilidade no estado, e ações preventivas frente aos novos casos de

encefalopatia espongiforme bovina (doença da vaca-louca) no mercado internacional,

eram tratadas no núcleo gestor, e decididas após consulta aos representantes das

organizações presentes nas reuniões. A decisão refletia o resultado do consenso, já que

138

algumas das solicitações dos atores não eram inseridas na agenda do núcleo gestor,

permanecendo assim apenas no âmbito do grupo técnico.

Após ocorrer a decisão no núcleo gestor, a questão era novamente

encaminhada ao grupo técnico, responsável pelo estabelecimento de planos operacionais

para a viabilização da solução. Estes procedimentos permitem inferir um aspecto

institucional com elementos formais de coordenação da ação dos atores, dado que os

resultados somente poderão ser obtidos caso certos procedimentos de interação sejam

adotados.

As atividades de consulta e coordenação na rede resultaram na obtenção

de importantes recursos provenientes de políticas voltadas para o setor agropecuário em

Mato Grosso do Sul. O Programa de Recuperação, Renovação e Manejo de Pastagens

Cultivadas (Repasto), implementado pela Secretaria Estadual de Produção e Turismo

(Seprotur), um dos atores da rede, é talvez o exemplo mais concreto de atores públicos

distribuindo e disputando recursos.

Desde meados da década de 90, alguns estudos revelaram que mais da

metade da área de pastagens cultivadas no Brasil Central vinham sofrendo degradação

(VIEIRA; KICHEL, 1995) e que 90% dos produtores consideravam isto um importante

problema (COSTA, 1996). Frente a constatações como estas, o Governo do Estado de

Mato Grosso do Sul, por meio da Seprotur, elaborou e implementou o Repasto, visando

a recuperação destas áreas. A capacitação de produtores e técnicos prevista no programa

tinha como objetivo contribuir para a desaceleração do desequilíbrio ambiental

provocado pela degradação de pastagens e reduzir as conseqüências ambientais e

econômicas deste fenômeno.

O Repasto, visto como medida do governo estadual para conter futuras

perdas para a economia do estado e sua sociedade, necessitava angariar legitimidade

para lograr sucesso na implementação, haja vista a existência de uma coalizão de atores

com objetivos similares. Portanto, o Repasto é encampado pelo Programa Cadeia da

Carne, não perdendo sua identidade neste processo, apesar de adquirir características de

“contrapartida” à participação da Seprotur na rede.

Finalmente, pode-se verificar a cooperação entre os atores da rede, tanto

na formulação do Programa Cadeia da Carne, quanto em sua implementação. A

proposta inicial do conjunto de projetos estratégicos para o programa, apresentada ao

139

núcleo gestor em novembro de 2001, englobava os eixos temáticos

Educação/capacitação, Rastreabilidade, e Legislação. Após cinco meses de discussão no

âmbito do grupo técnico, dois eixos temáticos foram modificados. As questões da

rastreabilidade e da legislação cederam lugar ao marketing e ao desenvolvimento

institucional, eixos que priorizam o fortalecimento da comunicação, tanto entre os

atores envolvidos no programa, quanto deste grupo com os outros atores não inseridos

na rede.

6.5 Considerações finais

A gênese da rede deu-se, principalmente, pelos esforços de lideranças

organizacionais locais, que atuaram estrategicamente na criação de um arranjo em rede

que permitisse a obtenção de novos recursos e habilidades, consideradas cruciais para o

aumento do desempenho competitivo dos atores envolvidos.

A solução desenhada pelos atores, públicos e privados, condiz com o

principal constrangimento à expansão da atividade pecuária no entorno estudado: a

limitação no crescimento médio do rebanho, derivada da ocupação de todas as áreas

com vocação para a criação extensiva de gado de corte, e conseqüentemente da

valoração superior destas terras de pastagens.

A ampliação da freqüência de contatos formais e os procedimentos de

troca mais complexos são resultado das funções atribuídas à rede. De fato, os atores

envolvidos utilizam a rede em questão como canal de acesso, mecanismo de consulta,

coordenação, e cooperação, tanto na formulação como na implementação de políticas e

estratégias conjuntas. Estas funções não foram utilizadas somente pelos atores privados.

Atores públicos, ou com forte vinculação ao Estado, foram cooptados pelos atores que

ocupam posições centrais na rede, e tornaram-se membros, disputando e distribuindo

recursos com os outros atores.

140

7. REDES E RECURSOS DE PODER: ANÁLISE COMPARADA

7.1 Introdução

Os dois casos discutidos anteriormente são agora analisados em conjunto.

Evidentemente, o esforço realizado neste capítulo não consiste em reduzir a riqueza dos

casos a algumas poucas variáveis, que possam ser comparadas. Assim, este capítulo

retoma as proposições teóricas iniciais da pesquisa, visando a testá-las empiricamente.

Após esta introdução, na segunda seção deste capítulo, é feita uma

avaliação das características estruturais das redes estudadas. Isto é feito a partir de um

modelo teórico, proveniente dos trabalhos de RHODES e MARSH (1990), BLØM-

HANSEN (1997), e DOWDING (2001), que preconiza a existência de diversas

configurações distintas de arranjos de redes. Na terceira seção deste capítulo, a relação

entre ambiente institucional e estrutura organizacional é explorada.

7.2 Características estruturais

As duas redes analisadas neste estudo possuem diferentes características

estruturais. Estas características estruturais são definidas pela forma como os atores

públicos e privados (coletivos e individuais) interagem e, ainda, pela distribuição de

recursos entre os membros da rede, e as relações hierárquicas de autonomia e

dependência.

Para compreender a interação estratégica entre os atores das redes

estudadas, não basta apenas uma descrição de como se processam as interações entre os

atores. Como afirma DOWDING (2001, p. 90-91), uma boa história descritiva poderia

fornecer todas as respostas, mas o problema é que ela não pode demonstrar que está

fornecendo estas respostas. Esta falha pode ocorrer de dois modos: a) as boas histórias

descritivas poderiam não capturar todos os fatores causais relevantes, e entre estes

fatores, poderiam estar os fatores cruciais para compreender a questão; e b) não importa

quão boa seja a história descritiva, ela poderia não mostrar quais fatores causais são

mais importantes. Assim, não importa quão detalhada e bem pesquisada seja a

141

descrição, ela não pode substituir a especificação do modelo, que consiste na

representação simplificada de processos sociais e instituições. No quadro 7.1, as

evidências empíricas são confrontadas com as proposições modelo utilizado.

7.2.1 Número de membros

A rede de poder territorial da bovinocultura de corte tem número de

membros limitado

. De fato, o acesso é restrito para novas organizações, mas

chancelado pelos demais membros quando o novo entrante traz recursos diferenciados -

e desejados - para dentro da rede. Este foi o caso do Senat, cuja entrada foi discutida e

aprovada pelas organizações centrais da rede, em junho de 2003, e que posteriormente

assumiu importante papel no que tange a treinamento e capacitação de indivíduos de

outras organizações

Por sua vez, na rede de poder territorial da bovinocultura leiteira, o

número de atores é significativo. Os representantes dos agentes produtivos são a

Famasul, a Acrissul, e os sindicatos rurais da capital e do interior. O representante da

indústria é o Sindicato das Indústrias de Laticínios de Mato Grosso do Sul (Silems). As

redes varejistas são representadas pela Associação Sul-matogrossense de

Supermercados (Amas). Os atores estatais, por sua vez, correspondem à Delegacia

Federal de Agricultura em Mato Grosso do Sul (DFA-MS), ao Instituto de

Desenvolvimento, Pesquisa e Extensão Rural (Idaterra), à Secretaria de Produção do

estado de Mato Grosso do Sul, por meio de sua Câmara Setorial do Leite, e a Agência

de Defesa Sanitária Animal e Vegetal de Mato Grosso do Sul (Iagro). Entretanto, estes

atores estatais tiveram um papel menor que o papel desempenhado pela Assembléia

Legislativa de MS, pois, durante a vigência das investigações da CPI, relevantes

resultados políticos foram obtidos pelos atores privados (vide a inclusão do leite tipo C

no Programa de Segurança Alimentar e Nutricional do governo estadual).

Detalhes na seção 6.3 deste trabalho.

Detalhes na seção 6.4 deste trabalho.

142

QUADRO 7.1 – Características estruturais das redes de poder

Estrutura ideal (extremo do

continuum)

Resultados do estudo empírico

Estrutura ideal (o outro

extremo do

continuum)

Características

Comunidade Política

Bovinocultura de Corte Bovinocultura Leiteira Rede Difusa

Número de membros

Limitado

Limitado Relativamente elevado Grande número de membros

Valores dos atores

Compartilhados

Compartilhados Distintos Distintos

Objetivos da integração

Barganha e negociação

Barganha e negociação Barganha Consulta

Interação

Freqüente

Freqüente Instável Instável

Recursos de poder dos

atores

Equivalentes

Equivalentes Desiguais Desiguais

Definição dos limites da

rede

Reconhecimento mútuo

Reconhecimento mútuo Livre entrada e saída Livre entrada e saída

Institucionalização

Consenso na política, nos

princípios e procedimentos

para tratar dos problemas

políticos

Consenso na política, nos

princípios e procedimentos

para tratar dos problemas

políticos

Conflito na política, nos

princípios e procedimentos

para tratar dos problemas

políticos

Conflito na política, nos

princípios e procedimentos

para tratar dos problemas

políticos

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de RHODES e MARSH (1990), BLØM-HANSEN (1997), e DOWDING (2001).

143

7.2.2 Valores dos atores

Os valores dos membros da rede de poder da bovinocultura de corte são

compartilhados. Evidências que gerem transtornos às organizações em rede, ainda que

de fontes confiáveis, são rechaçadas conjuntamente. Este foi o caso da reação dos

membros da rede, ao lidarem com a informação de que o abate clandestino, nas cidades

do MS com menos de 20 mil habitantes, pode ser de mais de 70% do total abatido.

Esta informação, proveniente do Iagro, foi divulgada pelo próprio gerente

de inspeção de produtos de origem animal e vegetal do Iagro, em matéria do jornal de

maior circulação regional (CONSUMO..., 2002). Em ata de 23 de outubro de 2002, os

atores procuram “subscrever ‘manifesto’ de repúdio a matéria”, e articular, junto a

lideranças do setor, depoimentos e declarações que minimizassem a repercussão

negativa da reportagem. Mais do que isto, os membros da rede buscaram cooptar o

Iagro, convidando um representante da organização para participar da próxima reunião

prevista do grupo técnico, instância periférica na tomada de decisões, mas efetivamente

inserida na rede.

Por sua vez, os atores produtivos da rede láctea sul-mato-grossense

divergem quanto aos seus valores. Os produtores rurais parecem ainda crer que as

aquisições governamentais e a política de preços mínimos são os alicerces para a

manutenção de sua atividade, como acontecia no passado. Além disto, o produtor de

leite atua de modo isolado, não formando qualquer tipo de parceria ou ingressando em

uma cooperativa (MERCOESTE, 2002). Portanto, não aumenta os seus recursos

organizacionais e tecnológicos. Os laticínios e, em maior grau, as grandes redes

varejistas, formulam estratégias baseadas no aumento da eficiência e produtividade.

Como exemplos, os laticínios pagam maiores valores aos pecuaristas por maior

qualidade e maior quantidade de leite fornecido, e os supermercados, em um cenário de

forte competição, buscam ofertar aos seus clientes produtos com altos níveis de

qualidade e baixos preços. Enquanto os pecuaristas aguardam ações governamentais, os

laticínios e redes varejistas procuram fornecedores competitivos e capacitados

tecnologicamente.

144

7.2.3 Objetivos da interação

Os objetivos da interação, na rede de poder da pecuária bovina, são

principalmente o uso estratégico dos recursos dos membros da rede, a partir da “visão

de mundo” compartilhada por estes atores

Os objetivos da integração na rede láctea correspondem, principalmente,

à busca de maiores recursos de poder, pelos produtores rurais, e manutenção do status

quo, pelos laticínios e redes varejistas. O comportamento adversarial dos atores estimula

a barganha por recursos, o que torna a interação instável, ocorrendo, assim, somente em

algumas ocasiões específicas, como encontros setoriais e períodos de crise no setor.

7.2.4 Interação

A interação entre os atores é freqüente, nos diversos níveis da rede de

poder da bovinocultura de corte. De fato, a interação é formalizada e altamente

institucionalizada, como indicam as atas analisadas neste trabalho

. Após a reunião

prevista, novo encontro era agendado, visando a resolver questões e avaliar o

andamento de tarefas distribuídas aos membros da rede.

Como vimos na seção 7.2.3, a rede de poder láctea é caracterizada pela

interação instável, gerada pela disputa conflituosa no processo de negociação inter-

organizacional.

7.2.5 Recursos dos atores

Na rede da bovinocultura de corte, os recursos dos atores são

relativamente equivalentes. Trata-se aqui não da natureza dos recursos, mas dos

resultados que a posse de recursos pode gerar. Assim, os atores desta rede efetivamente

dispõem de recursos distintos, mas que se tornam necessários aos demais atores da rede,

em suas atividades e operações produtivas. Isto produz um certo equilíbrio nas

interações, devido à complementaridade dinâmica dos membros da rede.

Detalhes na seção 6.2.1 deste trabalho

Detalhes na seção 1.3.2 deste trabalho.

145

Na rede láctea, é no mínimo pouco crível supor que pecuaristas, laticínios

e supermercados possam ter algum grau de equiparação do seu conjunto de recursos se

os resultados econômicos e políticos destes atores diferem grandemente.

7.2.6 Definição dos limites da rede

Os limites da rede de poder da pecuária bovina são reconhecidos

mutuamente, a partir da estrutura formal construída conjuntamente pelos atores

. As

instâncias de discussão e tomada de decisão são hierarquicamente definidas, sendo que

as questões consideradas mais importantes, são levadas à instância central da rede.

Os limites da rede láctea, por sua vez, podem ser considerados

fracamente estabelecidos, o que permite aos atores individuais encontrarem relativa

facilidade no acesso à rede. Assim, os maiores laticínios do estado não foram

representados pelo Silems, como ficou evidenciado nas audiências da CPI, mas agiram

individualmente na arena política. Da mesma forma, cada grupo de supermercados pode

facilmente interferir na rede se fizer uso de seus recursos, como a ameaça de aquisição

de produtos lácteos de outros estados.

7.2.7 Institucionalização

Os problemas políticos, na rede de poder da pecuária de corte, são

formalmente processados, na estrutura hierárquica de coordenação desenhada pelos

atores do Programa de Melhorias na Cadeia da Carne de MS. Os membros da rede

reconhecem a existência de níveis distintos de discussão, e quaisquer medidas que se

relacionem à rede são somente efetivadas com a anuência dos demais atores do arranjo.

A rede láctea sul-mato-grossense é pouco institucionalizada, dado o

conflito entre os interesses dos atores. Há diversas racionalidades envolvidas, que

estabelecem certas fronteiras entre as possíveis propostas de políticas. Algumas destas

fronteiras aparecem claramente delimitadas e codificadas em propostas de políticas

públicas, tais como a concessão de incentivos fiscais para a instalação de indústrias de

Detalhes na seção 6.3 deste trabalho.

146

leite UHT e de leite em pó. Esta política beneficiaria principalmente os produtores, mas,

possivelmente, afetaria negativamente os laticínios já instalados em MS, pelo aumento

do preço do leite in natura decorrente da diminuição da oferta.

Outras propostas de políticas, com limites cinzentos e ambíguos, estão

sujeitas a todo tipo de contingências. Dado que as decisões de políticas públicas,

segundo SKOCPOL (1992), podem ser entendidas como alocações de benefícios entre

grupos demandantes, a inclusão do leite no programa social do governo favoreceu os

pecuaristas, mas, também, os laticínios, pois é diretamente deles que o governo do

estado adquire o produto. Assim, mesmo sendo duramente criticados nas sessões da

CPI, os laticínios tornaram-se peça-chave na intervenção governamental, devido ao

poder de representação de seu ator coletivo.

Fica evidenciado que a rede de poder territorial da bovinocultura de corte

pode ser considerada uma comunidade política. Por sua vez, a rede de poder territorial

láctea se aproxima da noção de rede difusa, diferindo do modelo previsto na teoria no

que tange aos objetivos da integração: a barganha é a meta, e não a consulta aos demais

membros da rede.

7.3 Ambiente institucional e estruturas organizacionais

As organizações estão inseridas em diferentes contextos institucionais,

que são criados e modificados no decorrer do tempo. Este amplo ambiente institucional

que emoldura a vida organizacional também influencia no desenho das organizações, na

identidade e cultura organizacional, e nas atividades rotineiras das companhias

(MEYER, 1994).

Esta premissa pode ser corroborada a partir dos casos estudados neste

trabalho. As mudanças no ambiente institucional, que geram um novo contexto

competitivo, posteriormente cristalizado e assumido como dado pelas organizações, são

elementos que influenciam sobremaneira a alocação e realocação de recursos entre os

atores da rede, mudando assim a própria organização.

De fato, desde as reformas econômicas realizadas no início da década de

90, a maior parte das empresas envolvidas no agronegócio da pecuária bovina passou a

competir em um ambiente marcado pelos processos de reestruturação agroindustrial.

147

Frente ao novo contexto institucional, novas estratégias foram traçadas, incluindo o

redesenho organizacional.

A trajetória adotada pelas organizações das redes estudadas, contudo, é

bastante diferente, principalmente em decorrência da trajetória estabelecida ainda nos

primórdios da atividade pecuária no Brasil.

Talvez a indicação mais evidente deste argumento seja as características

estruturais das redes de poder cristalizadas em nível territorial, discutidas na seção

anterior. Enquanto a rede láctea é pouco densa e caracterizada por demandas difusas, a

rede de poder da bovinocultura de corte revela atores com crenças compartilhadas,

principalmente sobre como o desempenho individual pode afetar toda a competitividade

do encadeamento produtivo.

Isto é essencialmente importante para um encadeamento cuja

participação no mercado global é significativa. Problemas sanitários em apenas um

animal do rebanho podem comprometer seriamente toda a cadeia produtiva (como o

surgimento de novos focos de aftosa, cuja conseqüência foi a restrição de diversos

países a importações de carne brasileira, no ano de 2005).

Para lidar com problemas como este, o uso compartilhado de recursos e

habilidades pôde ser visto na rede de poder da bovinocultura de corte. A estrutura desta

comunidade política, caracterizada pelo equilíbrio de recursos entre os atores

(resumidos no quadro 7.2), permitiu que fossem alcançados resultados políticos

potencialmente úteis às organizações em rede.

Isto significa a manutenção ou incremento de recursos diferenciados,

dado que o balanço de poder entre os atores não torna atraente a contenda adversarial,

mas sim, a coordenação de esforços. Conseqüentemente, ocorre a manutenção de

competências essenciais baseadas em recursos, pois cada organização percebe que a

busca de sua permanência no mercado necessariamente depende do sucesso coletivo das

demais organizações do encadeamento. A continuidade de operações complementares,

levadas a cabo por outros atores na rede, é importante na estratégia das organizações.

O aumento nas exportações é emblemático. Alguns fatores foram

determinantes para esse aumento. Os focos de doenças nos rebanhos de países

fornecedores de carne no mercado mundial, como EUA, Europa e Austrália, abriram

novos mercados aos fornecedores brasileiros, que estavam conjuntamente aptos a tender

148

esta nova demanda. O incremento das exportações favorece diretamente não apenas a

atividade pecuária, mas também a agroindústria e as empresas de distribuição

agroexportadoras.

No entanto, ainda não há elementos que comprovem que estes mercados

estejam fidelizados. A diferenciação de produtos é apontada como um foco para a

atuação das estratégias empresariais, por ser valorizada no mercado internacional

(LIMA FILHO et al., 2003). Boi orgânico, criação a pasto, nelore precoce, vitelo, são

produtos diferenciados apresentados por algumas organizações no estado de MS.

Avanços também foram obtidos na diminuição das perdas ocorridas no

transporte entre a produção primária e indústria, a partir do uso compartilhado de

recursos dos atores da rede. As perdas no trajeto fazenda-frigorífico são derivadas

principalmente de contusões, lesões e estresse, que poderiam ser diminuídas com o uso

de técnicas no transporte de animais. Freteiros e condutores foram treinados pelo

Sest/Senat, utilizando a capilaridade dos sindicatos rurais do interior. Esta ação tem

como efeito direto a ampliação no aproveitamento das carcaças bovinas. Assim, a maior

qualificação nos serviços de transporte pôde aumentar a competitividade da cadeia

como um todo.

149

QUADRO 7.2 – Recursos de poder na rede territorial da bovinocultura de corte

RECURSOS DE PODER

Políticos Financeiros Tecnológicos Organizacionais Jurídicos

Estado / para-

estatal

Status público

(Sebrae)

Disponibilidade de

recursos monetários

para investimento na

rede (Sebrae)

Programa de

Expansão de áreas

Agrícolas de MS

(Governo estadual)

Programa de

Recuperação, Renovação

e Manejo de Pastagens

cultivadas em MS

(Governo estadual)

Tecnologia gerencial

(Sebrae)

Know-how de

transferência de

conhecimento (Sebrae)

Instalações para reuniões

entre atores (Sebrae)

Palestras e contatos pré-

estabelecidos (Sebrae)

Pecuária

Fundo-Constitucional

de Financiamento do

Centro-Oeste (FCO)

Programa de

Expansão de áreas

Agrícolas de MS

(Expansul)

Programa de

Recuperação, Renovação

e Manejo de Pastagens

cultivadas em MS

(Repasto)

Parceria (ASPNP)

Embrapa Gado de Corte

Economias de escopo

150

Indústria

Renúncia fiscal do

governo estadual (ICMS)

Aumento das

exportações

Integração vertical

parcial a montante

Ganhos de produtividade

Legislação vigente

permite a criação de novas

empresas sediadas em

instalações físicas de firmas

já encerradas (sonegação de

INSS e empresas “laranjas”)

Liminar favorável a

inconstitucionalidade da

exigência de recolhimento

da contribuição dos

produtores rurais ao

Funrural (mesmo assim, a

indústria praticava o

desconto da contribuição no

pagamento ao produtor)

Distribuição

Economias de escala

Certificação

(Carrefour)

Emprego gerencial de

tecnologia da informação

(TI)

Parceria (ASPNP)

Poder de barganha

Concentração econômica

Marcas próprias

Menores margens nos

produtos cárnicos estimulam

“tráfego” entre gôndolas

Fonte: Elaborado pelo autor.

151

Os itens limitantes ao melhor desempenho da atividade pecuária é a baixa

qualidade das pastagens e o alto custo em mantê-la, ou melhorá-la. Os pecuaristas lidam

com a falta de recursos próprios, e a incapacidade de investir na fazenda, no caso de

pequenas propriedades (SEBRAE/MS; FAPEC, 2003).

Nesse contexto, o governo do estado de MS (por meio de sua secretaria

responsável pela produção), assumiu posição central na rede ao alocar recursos

financeiros no Repasto e no Programa de Expansão das Áreas Agrícolas de MS. Estes

programas, passíveis de serem utilizados pelos pecuaristas, respondem às demandas

explicitadas no parágrafo anterior.

Os recursos do “elo perdido”, como é denominada a indústria frigorífica

em ata do núcleo gestor, são utilizados estrategicamente para a manutenção das relações

de dependência, estabelecidas com os demais atores da rede. Identificou-se nesta

pesquisa que grandes grupos da indústria frigorífica recorrem à estratégia de integração

vertical a montante, e que alguns deles possuem frota própria de caminhões para

transporte de gado bovino, um claro movimento de integração a jusante.

A atuação do ator coletivo da indústria frigorífica na rede é

primordialmente pautada na importância econômica desta indústria para o setor. Assim,

o envolvimento industrial nas decisões coletivas é reduzido (SEBRAE/MS; FAPEC,

2003), e as demandas elevadas, ultrapassando algumas vezes, os limites da lei (PINTO,

2004a; PINTO, 2004b; MIRANDA, 2004).

Isto não é trivial. De fato, a posse e uso estratégico de recursos de poder

mostra como resultado a notória prevalência dos interesses daqueles atores que são

capazes de aumentar a dependência dos outros atores da rede por seus recursos

(POWELL, 1990). Tal aspecto encontra similar na rede de poder territorial láctea.

Nesta rede, o comportamento é freqüentemente adversarial, e o balanço

de recursos de poder, desigual (vide quadro 7.3). A indústria de laticínios, composta por

pequenas e médias empresas, enfrenta dificuldades na aquisição de matéria-prima e de

mão-de-obra qualificada. O financiamento, quando utilizado, é apenas destinado à

capital de giro. Esta indústria está voltada basicamente para a fabricação de produtos

não diferenciados, destinados ao mercado que não se propõe a pagar um valor premium

pela alta qualidade (OLIVEIRA; MICHELS, 2003).

152

QUADRO 7.3 – Recursos de poder na rede de poder láctea

RECURSOS DE PODER

Constitucionais Políticos Financeiros Tecnológicos Organizacionais Jurídicos

Estado / para-

estatal

Instrução

Normativa nº 51

Pecuária

Organizações

coletivas com

elevado poder de

aglutinação (SRCG,

Acrissul, Famasul)

Acesso a CPI traz

visibilidade às

reivindicações

Fundo-

Constitucional de

Financiamento do

Centro-Oeste (FCO)

Aquisições de

leite pasteurizado,

pelo governo

estadual, destinadas

a programas sociais

Indústria

Poder de

representação

(Silems)

Prêmios sobre

escala de produção

Concessão de

crédito para

aquisição de

equipamentos

Postergação de

pagamentos

Emprego de

práticas gerenciais

(busca de

fornecedores mais

capacitados

tecnologicamente)

153

Distribuição

Crescimento da

demanda

Aumento das

exportações

Emprego de

práticas gerenciais

(busca de

fornecedores mais

capacitados

tecnologicamente)

Emprego

gerencial de

tecnologia da

informação (TI)

Poder de barganha

Ameaça de

aquisição de

produtos lácteos de

outros estados

Menores margens

nos produtos lácteos

estimulam “tráfego”

entre gôndolas

Fonte: Elaborado pelo autor.

154

Os principais problemas referentes à aquisição da matéria prima básica

referem-se a oscilação da quantidade fornecida, dificuldades logísticas e inadequação do

insumo à padrões mínimos de qualidade. Além disto, os laticínios não possuem

vantagens absolutas de custo, pois não dispõem de melhor acesso à tecnologia (os

equipamentos são antigos e estão em parte ociosos), recursos humanos (os poucos

laticínios que contratam mão-de-obra de outros estados não encontram um diferencial

competitivo relevante somente nesta contratação) e matéria-prima (a integração vertical

não é uma opção estratégica e não há remuneração pela qualidade do leite, o que indica

que o produto com características de commodity é suficiente para a industrialização).

OLIVEIRA e MICHELS (2003) mostraram que entre os anos de 1998 e

2001, o preço do litro de leite pago aos produtores rurais sul-mato-grossenses variou

entre R$ 0,20 e R$ 0,30. Estima-se que o custo de produção esteja situado em torno de

R$ 0,25. Não havendo lucros que ultrapassem os custos de produção e oportunidade, na

atividade pecuária, presume-se não haver investimentos em aquisição de novos recursos

tecnológicos e/ou criação de novos mercados. Neste mesmo período, aproximadamente

50.000 produtores deixaram de fornecer para as 10 maiores empresas de laticínios do

país. Entretanto, houve um aumento de 59,18% na produção média dos produtores

rurais fornecedores destes laticínios, evidenciando assim que foram os pequenos que

deixaram de transacionar (GOMES; LEITE; CARNEIRO, 2001).

Acompanhando esta tendência, o ambiente institucional tornou-se mais

complexo com a Instrução Normativa 51, que prevê parâmetros mais rigorosos para

detectar resíduos de antibióticos, contagem bacteriana e células somáticas no leite. Esta

norma reforça o atual quadro de modificação da organização do trabalho na propriedade

rural leiteira. Se por décadas persistiu o sistema de produção de leite, baseado na

pequena propriedade rural, o atual contexto institucional reforça a sobrevivência de

organizações que sejam capazes de alcançar índices de produtividade e qualidade

compatíveis com os índices aceitos no mercado externo.

155

8. CONCLUSÕES

8.1 A importância das instituições

Na rede de poder da carne bovina, o fortalecimento dos vínculos

institucionais aumentou a capacidade de intervenção, pois elementos como confiança e

compromisso de longo prazo permitiu aos atores trocas de recursos, informações, e

negociações menos conflituosas. Os resultados da interação estão associados aos

resultados obtidos pelo Programa de Melhorias da Cadeia da Carne, amplamente

favoráveis aos atores de toda a rede.

O Sebrae explorou um recurso único e diferenciado: a sua legitimidade, o

que fez com que este ator assumisse papel central na condução das discussões no núcleo

da rede. Mais do que isto, assumiu também as tarefas de consulta e coordenação dos

recursos disponibilizados pelos outros atores para a realização das atividades previstas

no programa.

A identificação precisa dos atores de cada organização em rede somente

ocorre após sucessivas trocas, e esta capacidade se adquire com o aprendizado,

cumulativamente. O aprendizado também permite às organizações apreenderem os

mecanismos de troca de recursos e informações, que ocorrem nos diferentes níveis da

rede. Isto permite, por exemplo, que sindicatos rurais e associações do interior pleiteiem

soluções específicas para sua região.

Assim, o arranjo organizacional institucionalizado no Programa Cadeia

da Carne Bovina de Mato Grosso do Sul consolidou padrões formais de comunicação e

troca de recursos, com o objetivo de aumentar a competitividade conjunta dos atores em

rede, por meio do fortalecimento de suas competências essenciais. Sendo que este

arranjo foi desenhado a partir de práticas consideradas racionais no quadro institucional

prevalecente, e as organizações envolvidas aumentaram a posse de recursos, temos H1

corroborada.

Por sua vez, as características da rede de poder territorial láctea

indicaram uma estrutura com elevado número de membros, o que condiz com os limites

156

fracamente definidos da rede. Os valores dos membros são conflitantes, e a interação,

instável, ocorrendo somente em situações específicas, como períodos de crise no setor.

O grau de interdependência de recursos entre os membros da rede

encontra-se em um nível intermediário. O principal objetivo de alguns atores na rede,

principalmente os produtores rurais, é a aquisição de novos recursos. Estes atores

buscam a interação, mas a rede continua pouco institucionalizada frente ao conflito de

interesses com a indústria e o elo responsável pela distribuição.

As características estruturais mostram que a relação de poder nesta rede é

desigual, dado que os participantes têm recursos limitados e acesso restrito à formulação

e implementação de políticas. Duas constatações derivam das evidências observadas na

rede láctea sul-mato-grossense: a) os resultados políticos somente foram obtidos por não

ameaçarem os interesses dos grupos econômicos que detêm recursos de poder

diferenciados; e b) a implementação da política ocorreu descolada de sua formulação,

sendo que a ação estratégica dos atores interessados não foi suficiente para garantir o

alcance das metas inicialmente estabelecidas na arena política.

A importância dos recursos de poder na interação estratégica dos atores

em rede é limitada pelas oportunidades e incentivos impostos pelo quadro institucional

vigente. Na rede da bovinocultura de corte, a cristalização das percepções acerca do

desempenho competitivo de toda a cadeia produtiva, e a maior complexidade do

contexto institucional em nível territorial, tornaram as organizações mais colaborativas.

Mais do que isto, elas passaram a cooperar.

A diferença entre colaborar e cooperar não é trivial. A colaboração pode

ser entendida como o mútuo engajamento das organizações em um esforço coordenado

para alcançar um objetivo comum. Por sua vez, a cooperação enseja uma clara divisão

de tarefas, sendo cada organização responsável por uma parte do esforço coletivo.

Assim, na cooperação as empresas buscam principalmente ampliar seus resultados,

enquanto empresas decidem colaborar, pois compartilham as mesmas visões de mundo.

Os conflitos na rede de poder territorial láctea, e a cooperação na rede de

poder territorial da bovinocultura de corte, podem ainda serem conseqüências da

natureza das interações na rede. De fato, enquanto a rede de poder láctea emergiu como

resposta ao elevado poder de barganha de laticínios e supermercados, uma característica

endógena do encadeamento produtivo, a rede de poder da bovinocultura de corte se

157

institucionalizou, como um arranjo organizacional, a partir das supostas demandas de

exigentes mercados consumidores e concorrentes competitivos, ambos situados no

mercado externo. A racionalidade construída a partir desta visão da globalização, é um

componente claramente exógeno, cuja (ampla) difusão pode ser previamente

identificada nos extremos do encadeamento produtivo, a partir do discurso de

lideranças, e dos meios de comunicação de massa.

Deste modo, cooperação e conflito podem ser vistos como resultado da

interação, e das instituições socialmente construídas em determinado entorno. Estas

instituições podem fossilizar-se ao longo do tempo e tornarem-se visões de mundo

(MARCH; OLSEN, 1993).

Os atores da rede láctea estudada neste trabalho adotam estratégias

desconectadas do quadro institucional vigente. As visões de mundo nesta rede remetem

às décadas passadas, quando o setor lácteo contava com a intensa participação

governamental na arena econômica e política. Os resultados do agronegócio lácteo no

entorno estudado, tanto em nível individual quanto coletivo, poderiam ser melhores.

Ampliando a análise, ficou evidenciada até mesmo a exclusão de pequenos produtores

da atividade. Isto corrobora H2.

Isto parece indicar que o ambiente institucional vigente, constituído por

normas de produção de leite mais exigentes, reforça a sobrevivência das organizações

com maior produtividade média e gestão mais eficiente. Isto se traduz na obtenção, por

algumas organizações da rede, de recursos distintos, como contratos de fornecimento,

prêmios por escala, e ainda, recompensas pela qualidade.

8.2 Sugestões para futuras pesquisas

A noção de agronegócio, ou “agribusiness”, como foi cunhada

originalmente na escola americana de Harvard, pressupõe a necessidade da

incorporação da visão sistêmica em qualquer trabalho desenvolvido sobre o tema

(DAVIS; GOLDBERG, 1957). A visão sistêmica é um recurso útil, que permite ao

pesquisador abarcar em seus estudos, diferentes setores agrícolas ou agroindustriais,

responsáveis em maior ou menor grau, pela oferta de produtos acabados aos

consumidores finais.

158

Assim, os estudos de encadeamentos produtivos são normalmente

elaborados a partir de uma estrutura baseada na movimentação de produtos semi-

acabados entre diversos agentes econômicos, na direção da produção primária ao

consumidor. Na direção oposta, movimentam-se recursos financeiros e informações, e

suportando estas transações, aparecem as organizações de apoio, como bancos privados,

atores estatais, e cooperativas, entre outros.

Decorre disto a possibilidade de analisar-se o encadeamento produtivo

responsável pela produção de soja, pela produção do arroz, pela produção do açúcar, e

assim por diante. É possível ainda citar o encadeamento produtivo da carne bovina de

corte, caracterizado pela heterogeneidade de tipos de pecuaristas, pela concentração

industrial, e pela recente importância das grandes redes varejistas como pontos de

distribuição da carne no país.

Mas o que ocorre quando um subproduto, obtido ainda na etapa da

produção-primária, assume tamanha importância que se torna possível determinar um

encadeamento produtivo específico para sua industrialização e distribuição ao

consumidor final? Tal caso pode ser representado pelo leite proveniente de vacas com

dupla aptidão, extraído no período da safra por pecuaristas com foco na pecuária de

corte, e comercializado no mesmo mercado onde concorrem proprietários de estâncias

leiteiras.

A situação supracitada pode ser encontrada no estado de Mato Grosso do

Sul, e foi anteriormente explorada por LIMA FILHO, FIGUEIREDO e PIRES NETO

(2003a). Os autores mostraram que a grande oferta de leite no período das águas

(outubro a março), e sua escassez na entressafra, não decorrem unicamente da

sazonalidade inerente à atividade agrícola, mas também à estratégia dos pecuaristas de

corte com gado de dupla aptidão, que obtêm o leite de seus animais com custos de

oportunidade igual a zero, aumentando assim a oferta de leite entre a safra e a

entressafra em aproximadamente 50%.

A esta implicação econômica se atribui máximo interesse, em

decorrência dos desdobramentos políticos passíveis de análise. Provavelmente, um dos

tópicos mais interessantes é o uso compartilhado dos serviços das organizações de

apoio, dado que, em tese, estes atores formam suas inclinações primárias em um

159

contexto caracterizado pela mesma estrutura de oportunidades, no que tange aos

recursos destas organizações colocados à disposição dos pecuaristas

Sob a perspectiva de redes, a questão torna-se ainda mais interessante. Se

na análise de encadeamentos produtivos as organizações de apoio são coadjuvantes, na

análise sociológica de redes estas organizações são vistas como atores relevantes, que

disputam e distribuem recursos diferenciados. Estes recursos permitem aos atores em

rede movimentarem-se em direção a – ou permanecerem em – posições de maior poder,

no que tange aos processos de negociação com os demais atores, individuais ou

coletivos

Este trabalho mostrou que é possível a análise, dentro de um mesmo

encadeamento produtivo, de diferentes tipos de redes, com características estruturais

distintas, e resultados para os atores, diferenciados. Subsistemas estratégicos, grupos de

cooperação e parcerias, dentro de um mesmo encadeamento, podem ser portanto melhor

analisados, enquanto objetos de estudo, através da análise de redes.

Um caminho promissor para pesquisas futuras consiste no estudo, sob a

perspectiva de redes de poder, do processo de elaboração e implementação da Instrução

Normativa nº 51, do governo federal. Esta norma, que define os padrões de qualidade

para a produção de leite no Brasil, parece favorecer em um primeiro momento a

produção especializada de leite. As dificuldades previstas no processo de adaptação das

propriedades não especializadas são maiores, o que justifica a análise de interesses e

estratégias, desde o processo inicial até o atual estágio de implementação da norma.

Uma análise final, é que mesmo após o prazo de vigência para a

produção do leite tipo C, a concorrência dos produtores que atuam na informalidade não

deverá ser menosprezada, de modo especial aqueles produtores que não cumprem as

exigências da Instrução Normativa nº 51. Historicamente, os órgãos responsáveis pela

fiscalização sanitária deste elo tem encontrado dificuldades em evitar a comercialização

Tal argumento pode ser corroborado pela análise da inclusão do leite pasteurizado no programa social

do governo estadual de MS. De fato, a medida contemplou indistintamente pecuaristas de gado de corte

de dupla aptidão e pecuaristas de gado leiteiro, já que a aquisição do leite ocorria a partir da indústria de

laticínios, que compra indistintamente de cada grupo de pecuaristas, observando apenas pré-requisitos

mínimos de qualidade. Um outro dado pode ser esclarecedor: apenas 9% do gado bovino em MS têm

aptidão exclusiva para a produção de leite (SEBRAE/MS; FAPEC, 2004).

A noção de redes aqui adotada contempla apenas a análise de organizações, excluindo indivíduos da

análise. Portanto, são considerados atores individuais empresas ou organizações, e como atores coletivos,

associações de interesses.

160

de produtos que estão fora das especificações técnicas. Portanto, mesmo havendo

condições para a mudança estrutural do setor, presume-se que ainda haverá a

competição entre os concorrentes já estabelecidos e produtores de gado de corte, que

vislumbram no período das “águas”, a possibilidade de extrair leite de seu rebanho

zebuíno ou cruzado, e ofertá-lo ao mercado, focando segmentos de mercado que

manifestam hábitos alimentares e culturais favoráveis a este produto. Em alguns anos,

será possível verificar se de fato, modificou-se a organização do trabalho no setor, e

qual a influência de um quadro institucional mais complexo nesta mudança.

161

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ANEXO

169

ANEXO A – Exportação de produtos e subprodutos* com origem nos estados da região Centro-Oeste e São Paulo no período 2000-2003

* Os couros foram recortados desta análise, dada a dinâmica singular de sua cadeia produtiva

Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio / Secretaria de Comércio Exterior (SECEX)

Quantidade do produto exportada (toneladas-líquidas)

UF Principais produtos / subprodutos

2000 2001 2002 2003

∆% período

Carnes desossadas de bovino, congeladas 7.971 36.267 24.140 34.198 329,06

Carnes desossadas de bovino, frescas ou refrigeradas 4.863 7.519 14.687 19.824 307,68

Línguas de bovino, congeladas 189 384 204 235 24,63

Outras miudezas comestíveis de bovino, congeladas 1.325 2.085 1.616 2.338 76,49

Rabos de bovino, congelados 107 171 64 76 -29,27

Carnes desossadas de bovino, congeladas 7.385 19.141 23.588 31.731 329,70

Carnes desossadas de bovino, frescas ou refrigeradas 2.297 5.016 4.939 9.366 307,74

Línguas de bovino, congeladas 248 314 122 114 -54,05

Outras miudezas comestíveis de bovino, congeladas 2.910 2.325 2.410 2.309 -20,63

Preparações alimentícias e conservas de bovinos 6.273 4.244 7.079 8.564 36,53

Carnes desossadas de bovino, congeladas 13.955 51.079 21.238 15.438 10,62

Carnes desossadas de bovino, frescas ou refrigeradas 8.890 18.228 6.274 7.053 -20,66

Fígados de bovino, congelados 205 45 33 38 -81,56

Línguas de bovino, congeladas 265 587 252 212 -19,99

Outras miudezas comestíveis de bovino, congeladas 5.531 5.727 3.082 3.877 -29,90

Outras peças não desossadas de bovino, congeladas 12 122 1 37 205,36

Carnes desossadas de bovino, congeladas 83.747 137.160 214.526 333.762 63,78

Carnes desossadas de bovino, frescas ou refrigeradas 30.207 48.282 75.695 104.249 245,12

Preparações alimentícias e conservas de bovinos 97.126 104.663 121.587 132.945 36,88

170

APÊNDICE

171

APÊNDICE A – Intervenção governamental durante a formação do setor industrial lácteo e mudanças e interferências na política agrícola brasileira

Intervenção Governamental Durante a Formação do Setor Industrial Lácteo Mudanças e Interferências na Política Agrícola Brasileira

Período Fase Orientação, Modos de Intervenção e Instrumentos Período Fase Orientação, Modos de Intervenção e Instrumentos

1930

1964

Agricultura

Primitiva

• Intervenções isoladas e contingenciais

• Queima de café para conter excedentes

• O governo federal estimula a mistura de álcool à

gasolina

1930

1970

Gênese

• Decreto-lei nº 22.239/32: benefício fiscal para

cooperativas de laticínios

• O governo do estado de São Paulo decreta em 1939 que

todo leite distribuído à população deve obrigatoriamente ser

pasteurizado (são também definidos os tipos de leite

pasteurizado: A, B e C)

• Tabelamento do leite iniciado em 1945, no RJ, e depois

todo o país

• O governo federal, em 1952, publica o Regulamento de

Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem

Animal (RIISPOA)

• Em 1964, o governo federal deixa de ficar o preço do leite

destinado à indústria e libera o tabelamento dos derivados

lácteos

• O governo federal, em 1969, institui o regime de

pagamento diferenciado para os leite-cota e leite-excesso

1964

1978

Montagem do

Sistema

Nacional de

Planificação

Agropecuária

• SNPA: estudos e diagnósticos, definição de medidas

• Regulação de fluxos e transformações estruturais

• Políticas favoráveis à indústria penalizam agricultura

• Políticas compensatórias

• Intervenção nos sinais de mercado

• Instrumentos: crédito rural, política de garantia de

preços mínimos, programas específicos para produtos

e programas de desenvolvimento regional e rural

1978

1989

Desequilíbrio

Externo e

Crise da

Dívida

• II PND – Políticas desenvolvimentistas

• Deterioração das condições macroeconômicas

• Reversão da conjuntura favorável nos mercados

agrícolas internacionais

• Problemas internos de abastecimento

• Cai o volume de crédito rural e reativa-se a política

de garantia de preços mínimos

• Reativados instrumentos para aumentar exportações e

oferta interna e responder ao aumento do poder

aquisitivo, do emprego, e dos programas sociais

• Plano Verde

• Fim da conta movimento

1970

1991

Moderniza-

ção Parcial

• Na década de 70, o governo federal passa a importar, com

exclusividade, grandes quantidades de leite em pó e

manteiga, para fornecer às empresas empacotadoras de

leite pasteurizado

• Pró-Leite: Programa de Incentivo à modernização da

pecuária leiteira

• Programa de Melhoramento da Alimentação e Manejo do

Gado Leiteiro (Planam)

• Programas governamentais de crédito específicos para

determinadas regiões: Proterra, Condepe, Polocentro, etc

• Subsídios para a produção de leite C

• Criação da Comissão Permanente do Setor Leiteiro

(objetivo: apurar o custo da produção de leite)

1989

1991

Transição

para a

Política

Liberal

• Paralisação da reforma agrária

• Liberalização e desregulamentação de mercados

• Expansão de importações devido a insuficiência da

oferta

(continua)

172

Intervenção Governamental Durante a Formação do Setor Industrial Lácteo Mudanças e Interferências na Política Agrícola Brasileira

Período Fase Orientação, Modos de Intervenção e Instrumentos Período Fase Orientação, Modos de Intervenção e Instrumentos

1992

2002

Auto-

regulação

• Fim do tabelamento do leite pasteurizado B e C (1991)

• Abertura da economia à concorrência externa pela redução

de barreiras tarifárias

• Liberação das importações de leite em pó e demais

produtos lácteos para a iniciativa privada

• Medidas anti-dumping

• Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite

(PNMQL)

• Pró-LEITE destinado à aquisição facilitada de tanques e

equipamentos

1992

2002

Período Atual

• Políticas não foram adaptadas ao novo contexto

institucional

• Restrições monetárias e orçamentárias (Constituição

1988)

• Economia aberta

• Novos instrumentos do governo: cédula do produto

rural (CPR), contrato de opção de vendas (COV),

prêmio de escoamento de produto (PEP), etc

• Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar (PRONAF)

Fonte: Adaptado de Alves (2001), Paulillo, Herrera e Costa (2002) e Souza Filho (2003)

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