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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
ANDRÉA GEISA PASSOS TRABUCO
A GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL após os processos de
municipalização e descentralização.
Salvador
2006
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2
ANDRÉA GEISA PASSOS TRABUCO
A GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL após os processos de
municipalização e descentralização
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Educação, Faculdade de Educação,
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
para obtenção do Grau de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. José Wellington Marinho de
Aragão
Salvador
2006
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Biblioteca Anísio Teixeira – Faculdade de Educação - UFBA
T758 Trabuco, Andréa Geisa Passos.
A gestão da educação municipal: após os processos de
municipalização e descentralização / Andréa Geisa Passos
Trabuco. – 2006.
206 f.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia,
Faculdade de Educação, 2006.
Orientador: Prof. Dr. José Wellington M. de Aragão.
1. Gestão da educação. 2. Escolas - Descentralização. 3.
Participação democrática. 4. Municipalização. I. Aragão, José
Wellington M. de. II. Universidade Federal da Bahia. Faculdade
de Educação. III. Título.
CDD 371.2
5
A Maria Amélia e Roque Trabuco, meus pais, aos
meus irmãos, e ao meu namorado Almir Macedo que
preenchem minha vida com exemplos de luta,
esperança e solidariedade.
6
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador José Wellington Marinho de Aragão pelas suas orientações competentes
sem as quais não conseguiria terminar o trabalho. E por ter gentilmente permitido que
realizasse o tirocínio docente em sua turma de Introdução a Gestão da Educação. Pela
amizade e carinho que sempre teve comigo.
Aos alunos do 4º Semestre do curso de Pedagogia que compartilharam comigo a experiência
de dividirmos um espaço para construção de conhecimento.
A professora Dora Leal Rosa que iniciou os trabalhos de orientação da Dissertação
contribuindo para o entendimento do objeto estudado.
A professora Celma Borges pela sua generosidade e solidariedade nos momentos difíceis.
Ao Programa de Pós-Graduação em Educação da FACED/UFBA, mais particularmente à
professora Terezinha Miranda e as funcionárias Graça e Nadja.
A Secretaria Municipal de Educação de Itaberaba, e aos membros do Conselho Municipal de
Educação pela disponibilidade das atas e de demais documentos e informações necessárias à
pesquisa.
Aos membros das três escolas estudadas por terem concordado em participar da pesquisa.
Aos queridos colegas do Programa de Pós-Graduação em Educação: Daniela Machado,
Guilherme, Marcos, Sueli, Ilma, e Marcílio.
7
A Zózimo Antônio por ter participado na pesquisa de campo realizando algumas entrevistas,
na transcrição de entrevistas, leitura e discussão dos rascunhos do que viria ser este trabalho.
A Gidú, Maria de Fátima, Mara, Luiza e Gabriela meus irmãos, que contribuíram de forma
direta e indireta para a realização do trabalho e a Carina Lauria.
A Maria Amélia e Roque Trabuco, meus pais, que acompanharam de perto minhas angústias,
medos e alegrias no decorrer deste trabalho.
A Almir Macedo, meu namorado, pela sua solidariedade e companheirismo nos momentos de
desânimo.
Muito Obrigada.
8
A luta pela autonomia da escola insere-se numa luta maior pela
autonomia no seio da própria sociedade. Portanto, é uma luta
dentro do instituído, contra o instituído, para inserir outra coisa.
Gadotti, 1995
9
RESUMO
O trabalho sobre “A Gestão da Educação Municipal após os processos de municipalização e
descentralização”, é um estudo de caso desenvolvido no município de Itaberaba que discute a
política de municipalização e descentralização de recursos na área da educação, refletindo se
esses processos de transferência implicaram em democratização das relações de poder no
interior da escola. O estudo é feito a partir da análise dos conselhos escolares e da elaboração
do projeto político pedagógico como instâncias de deliberações coletivas, articulando essa
discussão da gestão escolar com uma análise macro da gestão do sistema municipal de
educação, que é feita a partir do exame: das atas do Conselho Municipal de Educação; da
política de formação do quadro de profissionais da educação e do Relatório da Controladoria
Geral da União sobre os recursos federais da área de educação de 2001-2004. O exame dessas
duas gestões: escolar e municipal feito com base nos documentos citados e em depoimentos
coletados em questionários e entrevistas dos: professores, coordenadores, diretores e da
Secretária Municipal de Educação, permitiu concluir que não há uma relação imediata entre
municipalização, descentralização e democratização da gestão educacional, porque, o
processo de democratização não está relacionado apenas com a mudança da política. Este
processo está relacionado, sobretudo com questões históricas, sociais e culturais que
perpassam o tema, a exemplo do: patrimonialismo, clientelismo e participação ativa da
sociedade civil.
Palavras-chave: gestão educacional, municipalização, descentralização, democratização,
participação e autonomia.
10
ABSTRACT
The project about the municipal education management after the municipality and
decentralization acts; this is a study of a case developed in Itaberaba town which discusses
bolt processes and its policy of educational sector resources, reflecting if there budgets
transfers result into power relationship democratization inside the analysis school. This is a
study, through school councils and from the making of the pedagogic political project as
courts of collective decisions, linking it with the municipal education management macro-
analysis. This is a study checking the municipal education council records, the political
constitution of the educational professional board, and the General Union Control reports that
has estimated the federal resources management for the educational sector from 2001 to 2004,
purposing to answer it there is a connection among municipalization, decentralization and
democratization of the educational management.
Keywords: educational management, municipalization, decentralization, democratization,
participation, autonomy.
11
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Fontes pesquisadas por instituição 80
TABELA 2: Número de questionários aplicados por segmento da
comunidade escolar
82
TABELA 3: Entrevistas realizadas com os membros das instituições
investigadas
85
TABELA 4: Matrícula por localização segundo a dependência
administrativa
87
TABELA 5: Número de alunos matriculados 87
TABELA 6: Número de professores por escola selecionada na rede
municipal
89
12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AEC – Associação das Escolas Católicas
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação
BIRD – Banco Mundial
CF – Constituição Federal
C. E – Conselho Escolar
CME – Conselho Municipal de Educação
DIREC – Diretoria Regional de Educação
IBAM – Instituto de Administração Municipal
INSME – Instituto Municipal de Educação Professor Carlos Santana
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
MEC – Ministério da Educação e Cultura
FENEM – Federação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FNDEP – Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola
PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar
PP – Projeto Pedagógico
PPP – Projeto Político Pedagógico
SEMEC – Secretaria Municipal de Educação e Cultura
SME – Secretaria Municipal de Educação
13
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 15
1. INTRODUÇÃO 17
2. AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO E
DESCENTRALIZAÇÃO 20
2.1 A PROPOSTA DE MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO 20
2.2 MARCOS LEGAIS DA PROPOSTA DE MUNICIPALIZAÇÃO 26
2.3 REFORMA DO ESTADO E MUNICIPALIZAÇÃO 31
2.4 MUNICIPALIZAÇÃO E GESTÃO EDUCACIONAL 38
3. A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 43
3.1 ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL: primeiras discussões 43
3.2 REFORMA DO ESTADO E GESTÃO EDUCACIONAL 49
3.3 O PRINCÍPIO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DO ENSINO PÚBLICO 57
3.4 MUDANDO O PARADIGMA: da administração á gestão da educação 66
4 METODOLOGIA 73
4 Metodologia: estudo de caso 73
4.1 Procedimentos Metodológicos 77
4.2 Universo da Pesquisa 86
14
4.3 Atores Selecionados 88
4.4 Escolas Selecionadas 89
5 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE ITABERABA: 90
5.1 - Análise da Gestão da Educação do município 91
5.1.1 - Participação da comunidade escolar nos processos decisórios do município,
análise do Conselho Municipal de Educação, relação entre Secretaria de Educação e
Escolas.
5.2 - A Gestão da Escola 1 135
5.2.1 - Eleição de diretor, escolha de coordenadores, projeto pedagógico, conselho
escolar e participação dos membros da escola.
5.3 - A Gestão da Escola 2 161
5.3.1 - Escolha de diretores e coordenadores, projeto pedagógico, conselho escolar
e participação dos membros na gestão da escola.
5.4 - A Gestão na Escola 3: 184
5.4.1 - Escolha de diretores e coordenadores, projeto pedagógico, conselho
escolar e participação dos membros na gestão da escola.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 200
7 REFERÊNCIAS 207
8 ANEXOS 219
15
APRESENTAÇÃO
A dissertação de mestrado sobre A gestão da educação após os processos de
municipalização e descentralização, compreende o período de 2001 a 2004 e está estruturada
em sete partes distintas: introdução, dois capítulos teóricos, um capítulo metodológico, um
parte de análise dos dados, considerações finais referências e anexos.
Na introdução do trabalho, buscou-se em linhas gerais situar o leitor na temática de
discussão da relação entre municipalização, descentralização e democratização da gestão
educacional, destacando a cultura política como um importante aspecto para o
desenvolvimento desse processo que propõe mais autonomia, atrelada a mais encargos e
responsabilidades aos municípios e as escolas.
No primeiro capítulo do trabalho é discutida a política pública de municipalização e
descentralização da educação do poder central para o local, começando com a proposta de
municipalização do ensino baseada na perspectiva histórica de Anísio Teixeira. Depois dessa
abordagem são colocados a partir da década de 80 e 90 os marcos legais que fundamentaram a
proposta de municipalização no ordenamento jurídico brasileiro, principalmente a
Constituição Federal de 1988 e a LDB/96.
Em seguida, é feita uma análise relacionando reforma do Estado, descentralização e
municipalização, observando se esta reforma a partir da municipalização representou
compromisso ou desobrigação do Estado com a educação fundamental. Na parte final desse
primeiro capítulo discutiu-se a associação entre municipalização e democratização da gestão
educacional, a partir da relação estratégica que a política de municipalização assume como
promotora de uma gestão mais democrática no poder local, em função da proximidade dos
usuários dessa política que tem mais possibilidades de cobrar e de participar da proposição da
política educacional.
No segundo capítulo da dissertação, é feita uma análise da discussão sobre a
administração da educação no Brasil, a partir da década de 60 com Querino Ribeiro e Anísio
Teixeira e na década de 80 através da abordagem de cunho marxista de Paro (2002) e Félix
Rosar (1989), apresentando a construção da discussão da administração da educação como
campo teórico autônomo.
16
A segunda abordagem feita no capítulo II refere-se à relação entre reforma do Estado e
gestão educacional, a partir da análise da gestão como um instrumento de proposição de
políticas de “minimização” da presença do Estado a partir de princípios norteadores de uma
modernização com racionalidade de recursos, parceria e envolvimento da comunidade nas
questões de ordem pública.
Em seguida, é discutida a mudança de paradigma de um modelo de administração
hierárquica para uma gestão da educação que se sustenta no argumento de democratização das
relações de poder a partir da descentralização das decisões que são tomadas presumivelmente
de forma colegiada e participativa, conforme a documentação, os discursos ou a retórica do
poder público. Por fim, é discutido o princípio da gestão democrática que norteia esse
processo de mudança, relacionando autonomia, participação e democratização, com a
proposta de conselho escolar, projeto pedagógico e cultura política.
No terceiro capítulo que trata da metodologia utilizada na pesquisa é destacado o
estudo de caso e os procedimentos utilizados para o exame do objeto estudado a partir de uma
abordagem qualitativa, situando o universo da pesquisa empírica, os atores e os locais de
investigação.
No quarto capítulo são feitas as apresentações dos dados da pesquisa empírica a partir
de uma primeira análise da gestão da educação municipal no período de 2001 a 2004, onde é
discutida a relação entre escolas e secretaria de educação; formação do quadro de diretores e
coordenadores; participação dos membros na gestão da educação municipal e análise do
conteúdo das atas do conselho municipal de educação. Este estudo foi feito a partir da
utilização de questionários que possibilitaram a generalização de algumas informações a
respeito da gestão da educação no sistema municipal.
Ainda no quarto capítulo, na análise da gestão escolar para verificar se houve
democratização da gestão, examinou-se a construção do projeto pedagógico e a participação
da comunidade no conselho escolar, formação de diretores e coordenadores e participação dos
membros na gestão da escola.
No quarto capítulo foram feitas às considerações finais apontando as semelhanças e
diferenças entre as três escolas pesquisadas e a gestão da educação no município, para o
entendimento se houve ou não uma democratização da gestão educacional em virtude do
processo de municipalização e descentralização da educação. No final do trabalho são listadas
as referências bibliográficas consultadas e os anexos.
17
1. INTRODUÇÃO
A idéia de municipalização, uma constante na história da educação brasileira, foi
bandeira das décadas de 30 a 50, inspiradas nas propostas de Anísio Teixeira em expandir o
ensino primário e melhorar a qualidade da educação, a partir da criação de fundos e
distribuição de encargos, com a organização, administração e execução para o município e a
supervisão para o Estado.
Hoje a política de municipalização da educação assume a dimensão de promotora da
gestão educacional, à medida que se reforça no discurso da proximidade dos usuários com a
política desenvolvida, segundo o qual possibilita mais autonomia e maior controle social.
Esse controle social está relacionado à criação dos conselhos escolares e conselhos
gestores de Alimentação Escolar, Controle Social do FUNDEF e Conselho Municipal de
Educação. E a proposição de maior autonomia vinculada à elaboração do projeto pedagógico,
descentralização dos recursos para os municípios e para as escolas através da unidade
executora.
Com essa política as localidades ganham projeção estratégica e se convertem em
atores dinâmicos do processo social, à medida que os governos centrais são crescentemente
levados a transferir encargos e responsabilidades para as instâncias locais. A partir da
atribuição constitucional de autonomia ao município na sua forma de auto-organização, auto-
administração e normalização própria que o consagra como entidade federativa indispensável.
Além disso, essa política se fortalece com a reforma do Estado que se processou na
metade da década de 90, a partir da adoção, no Brasil, de um modelo de administração
gerencial coordenada pelo ministro Bresser Pereira que articula: descentralização de recursos,
municipalização da gestão, controle social, proposição de autonomia financeira,
administrativa e pedagógica para as escolas e para os municípios e sistema de parcerias com a
comunidade local para minimizar as funções do Estado.
Com isso, na década de 90 há um grande movimento de mudança da gestão da
educação no Brasil, impulsionado pelos reflexos da Constituição Federal de 1988 e pela Lei
de Diretrizes e Bases da Educação de 1996 que trazem dispositivos que dão legitimidade à
18
política de fortalecimento das localidades, denominada de municipalização e estabelecimento
do princípio da gestão democrática do ensino público.
Nesse contexto, a dissertação: “A Gestão da Educação após os processos de
municipalização e descentralização”, é fruto de uma enorme inquietação a respeito do “valor”
que as políticas públicas de municipalização assumiram nos últimos anos. Isto, tanto no
discurso oficial, nos meios de comunicação como no imaginário social de ser uma política
promotora da democratização da gestão da educação, em função de estar sendo implementada
próxima de seus usuários.
Além desse argumento, que assume praticamente o status de “verdade” incontestável,
coloca-se que a proximidade gestão-usuário possibilita maior controle social, e, portanto, uma
maior democratização da gestão a partir da participação da comunidade que pode acompanhar
e fiscalizar de forma mais efetiva essa política pública.
Essas relações entre política de municipalização com modernização da gestão,
racionalidade de recursos, maior participação da sociedade, nos faz crê que somos co-gestores
da educação no poder local e temos mais espaços para uma maior participação. Entendendo
que o conceito de participação é difuso e polissêmico, porque pode representar tanto
participação simbólica como participação nas decisões como coloca Elenaldo Teixeira (2001),
sendo necessário qualificá-la.
No entanto, segundo Azanha (1995, p. 108), “a simples administração local do ensino
não representa por si só nenhuma garantia de sua efetiva democratização e pode até mesmo
ser oportunidade de exercício de formas mais duras de coerção sobre o processo educativo”.
Porque, há mecanismos de impedimento para a implementação dessa política que não são
discutidos com a mesma profundidade e com o mesmo destaque, como os condicionantes
históricos e culturais ligados a uma cultura política de não participação do cidadão na “coisa
pública”.
Além disso, a herança política de um relacionamento do cidadão com o Estado que
José Murilo de Carvalho classificou de estadania em contraponto à cidadania e a cultura do
patrimonialismo e do coronelismo, que ainda estão presentes no sistema político brasileiro,
são alguns dos impedimentos que impedem que se faça essa associação administração local-
democratização.
Essas questões de ordem cultural relacionadas à: ausência ou diminuição do capital
social de determinadas localidades, à falta de capacitação dos conselheiros que são agentes
19
dessa política, e o valor da democracia e da participação para cada ator envolvido na
implementação desta política - professores, diretores, coordenadores, alunos, pais,
comunidade e gestor público-, são determinantes para que se efetive uma política de
municipalização: ou para democratização da gestão através da descentralização das decisões
de forma colegiada e participativa, ou para o desenvolvimento de uma municipalização que se
confunde com “prefeiturização” como colocam Lima e Couto (1995).
Por isso, buscou-se perceber no município se a gestão da educação ali desenvolvida,
através da implementação da política de municipalização representou descentralização de
poder e democratização da gestão, através partir da análise da gestão da educação do sistema
municipal de educação e da gestão escolar de três instituições diferentes.
20
2. AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
2.1 - A PROPOSTA DE MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO
O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova promoveu na década de trinta um
debate contra a uniformidade da educação brasileira, através da crítica ao Estado
centralizador, propondo uma descentralização baseada na doutrina federalista e na valorização
da diversidade regional. O documento assinado pelos intelectuais da época, afirmava que:
[...] a organização da educação brasileira unitária sobre a base e os
princípios do Estado, [...] no cuidado da unidade nacional, não implica
um centralismo estéril e odioso, ao qual se opõem as condições
geográficas do país e a necessidade de adaptação crescente da escola
aos interesses e as exigências regionais. [...] Por menos que pareça, à
primeira vista, não é, pois, na centralização, mas na aplicação da
doutrina federativa e descentralizadora, que teremos que buscar o meio
de levar a cabo, em toda a República, uma obra metódica e
coordenada, de acordo com um plano comum, de completa eficiência,
tanto em intensidade como em extensão. A União, na capital, e aos
estados, nos seus respectivos territórios, é que deve competir à
educação em todos os graus, dentro dos princípios gerais fixados na
nova constituição, que deve conter, com a definição de atribuições e
deveres, os fundamentos da educação nacional (MANIFESTO DOS
PIONEIROS DA EDUCAÇÃO NOVA, 1932, apud SILVA 2003, p.146).
Essas proposições de descentralização baseada na adequação dos interesses regionais e
de divisão da competência educacional entre os entes federativos, influenciaram o
pensamento de Anísio Teixeira nos anos cinqüenta, quando propôs a municipalização do
ensino como estratégia para a expansão do ensino fundamental. Entretanto, a descentralização
apresentada pelo Manifesto distingue-se da descentralização pensada por Anísio Teixeira, em
virtude desta, atribuir competência ao município. Segundo ele:
21
[...] a regionalização da escola que, entre nós, se terá de caracterizar
pela municipalização da escola, com administração local, programa
local e professor local, embora formado pelo Estado, concorrerá em
muito para dissipar os aspectos abstratos e irreais da escola imposta
pelo centro, com programas determinados por autoridades remotas e
distantes e servida por professores impacientes e estranhos ao meio,
sonhando perpetuamente com redentoras remoções (TEIXEIRA, 1957,
p. 51).
A descentralização através da municipalização/regionalização com administração local
e professor local possibilita uma nova forma de organização do ensino, em virtude desta
administração local pensar as especificidades regionais no sentido de diminuir as distorções
de uma organização centralizada.
Por conta disso, Anísio Teixeira colocava que a descentralização educacional que
defendia, não representava apenas medida técnica, “mas também um ato político de confiança
da nação e de efetivação do princípio democrático de divisão do poder, a impedir os
estrangulamentos da centralização, a dificultar a concentração de força que nos poderia levar
a regimes totalitários” (TEIXEIRA, apud ALMEIDA SILVA 2003, p. 146).
Essa proposta de municipalização a partir da descentralização do poder nos
municípios reflete a negação de Anísio Teixeira a qualquer modelo centralizador e cerceador
das liberdades individuais, em virtude talvez das experiências autoritárias presenciadas por
ele, a exemplo do Estado Novo e da II Guerra Mundial que revelou ao mundo dois modelos
autoritários: o fascismo e o nazismo. Para refrear o poder, Anísio Teixeira (1956, apud
MACHADO e RIBEIRO, et al, 2003, p. 78) confirma que contra o poder centralizador do
Estado:
[...] os remédios democráticos são os da difusão do poder por
organizações distritais, municipais, provinciais e nacionais ou federais,
em ordens sucessivas, autônomas, de atribuições, de modo que a
centralização total acaso inevitável fique reduzida em seu alcance
somente às funções mais gerais do Estado soberano, em vigor, às
22
relações com outros Estados, à segurança e à defesa... a democracia
recomenda um pluralismo institucional, que impeça toda centralização
perniciosa ao princípio fundamental de respeito da organização pela
pessoa humana.
Essa difusão do poder representa a base da proposta de municipalização, que foi
colocada desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, em 1932, ressurgindo com
toda força no pensamento de Anísio Teixeira, segundo o qual:
[...] a escola [...] seria, assim, federal, pelo cumprimento das diretrizes e
bases federais, estadual, pela organização e pelo magistério, cuja
formação e licenciamento ficariam atribuídos, privativamente aos
Estados, e municipal, pela sua imediata direção e administração e, por
tudo isto, nacional – brasileira (TEIXEIRA, 1957, p. 51).
Essa sistematização da organização do ensino no Brasil, que estabelece as
competências de cada ente federativo na proposta de descentralização e/ou desconcentração
da educação, alimenta uma discussão a respeito da municipalização que encontra adeptos e
opositores ferrenhos até os dias de hoje.
No entanto, a municipalização pensada no seu nascedouro foi tomando formas
diversas das apresentadas por seu defensor, em virtude dos momentos e sabores da economia
e da vida política do país. Conforme a análise de Antônia Almeida Silva (2003 p.148):
[...] o conteúdo atribuído à municipalização durante o regime militar
brasileiro (1964-1985) – caracterizado pela concentração das decisões
na esfera Federal e a Lei 5.692/71 (que instituiu a Reforma do Ensino
de 1º e 2º Graus), lançando mão de muitas das propostas educacionais
que vinham sendo gestadas desde os anos 50, não poupou a proposta
de municipalização de uma adaptação à la ditadura.
As reformas educacionais implementadas pela Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971,
deformaram a proposta de municipalização, em virtude de estabelecer aspectos
23
organizacionais centralizadores para a escola, diferenciando as ações de planejamento e
execução e colocando a administração escolar como uma instância de planejamento,
supervisão, inspeção e controle, aprofundando, assim, a divisão do trabalho na escola sob a
inspiração capitalista/tecnicista. De modo que, segundo Acácia Kuenzer (1998, p. 34-35):
[...] o princípio educativo que determinou o projeto pedagógico da
educação escolar para atender a essas demandas da organização do
trabalho de base taylorista/fordista, ainda dominante em nossas
escolas, deu origem ás tendências pedagógicas conservadoras em todas
as suas modalidades, as quais, embora privilegiassem ora a
racionalidade formal, ora a racionalidade técnica, sempre se fundaram
na divisão entre pensamento e ação.
A divisão entre pensamento e ação representa uma proposta clara da Lei 5.692/71, que
estabeleceu a criação de cursos profissionalizantes no 2º grau, nas mais diferentes áreas:
contabilidade, mecânica, auxiliar de enfermagem, habilitação específica para o magistério,
dentre outros, objetivando a qualificação técnica para o mercado de trabalho, já que nem
todos podem chegar às universidades, pois nem todos têm um lugar ao sol, até porque, o sol
não é para todos. Dessa forma, a lei estabelecia uma escola para os que fazem - os técnicos -
e uma escola para os que pensam ou planejam.
Neste sentido, Acácia Kuenzer (1998, p. 34), coloca que:
[...] a pedagogia orgânica ao taylorismo/fordismo tem por finalidade
atender a uma divisão social e técnica do trabalho marcada pela clara
definição de fronteiras entre as ações intelectuais e instrumentais, em
decorrência de relações de classe bem definidas que determinam as
funções a serem exercidas por dirigentes e trabalhadores no mundo da
produção.
24
Dessa forma, a proposta de municipalização do ensino como uma modalidade de
descentralização, embora seja uma proposta antiga no Brasil, somente na década de 70 foi se
concretizando a partir da vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios
para aplicação em educação, embora não tenha ocorrido um repasse satisfatório em virtude de
ter ocorrido nesta década uma:
[...] crescente concentração de recursos na esfera federal, como
resultado de política econômica que privilegia grandes
empreendimentos estatais voltados para obras de infra-estrutura em
detrimento das áreas sociais. Estados e municípios vêem-se
paulatinamente e crescentemente esvaziados das respectivas verbas
(BARRETO e ARELARO, apud ALMEIDA SILVA, p. 149).
Após a promulgação da Lei 5692/71, a política educacional para este nível de ensino
foi traçada pelo âmbito de projetos federais implantados, com o objetivo de induzir a
municipalização do ensino, transferindo encargos para o município, sem que se efetivasse um
investimento financeiro satisfatório nessa instância. Ao contrário, a União efetuou uma
concentração de recursos no nível federal, enquanto adotava a descentralização no nível do
sistema educacional.
O projeto de maior destaque desenvolvido pelo Ministério da Educação e Cultura, a
partir d, foi o Projeto de Coordenação e Assistência Técnica ao Ensino Municipal
(Promunicípio), tendo como finalidade solucionar os problemas do ensino municipal. O
objetivo geral do Promunicípio era o aperfeiçoamento do ensino de 1º grau, mediante ações
articuladas entre as administrações estadual e municipal. No entanto:
[...] apesar dos investimentos volumosos dos programas e projetos
federais, sobretudo na região norte e nordeste, prevalecem às
características de uma rede de escolas municipais, nas quais a
qualidade alcançada é tão precária quanto a maior parte das escolas da
25
rede estadual, sendo superior apenas em relação ás escolas
comunitárias, que se constituem como uma terceira rede de ensino
público, destinada principalmente aos segmentos mais desfavorecidos
das classes trabalhadoras, que não conseguem ingressar nas escolas
municipais e estaduais (FÉLIX, 1998, p. 137).
Os programas implantados no Nordeste (financiados pelo BIRD - Banco Mundial)
estabeleceram precários sistemas municipais com predominância de escolas rurais
dependentes de repasses de verbas federais e estaduais (ALMEIDA, 2000, p. 25). Como disse
Félix (1998), as escolas municipais só se mostravam mais estruturadas do que as escolas
comunitárias de insuficientes condições de funcionamento.
Por isso, a descentralização da educação para o nível municipal sem a reforma
tributária seria um obstáculo ao cumprimento da determinação legal pelos municípios na
avaliação do IBAM
1
, do MEC e do próprio Ministro da Educação Eduardo Portela que em
1980, dizia que:
[...] o aparato legal que entregou o ensino de 1º grau aos municípios e o
2º grau aos Estados não percebeu, ou não quis perceber, que estava
empacotando o maior presente de grego de toda a história da educação
brasileira. Principalmente porque esta delegação coincidia no plano
tributário, com providências altamente centralizadoras (PORTELLA,
1980 apud FÉLIX, 1998, p. 116).
Essa vinculação entre municipalização e descentralização de recursos só vai acontecer
oito anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, da Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional, da Emenda Constitucional nº 14/96 e da Lei nº 9.424/96. Essa lei
1
De acordo com Félix (1998, p. 116-117), na pesquisa do Instituto Brasileiro de Administração Municipal -
IBAM em 234 municípios, ficara evidente que os municípios pequenos e médios haviam sido minoritários no
processo de seleção do Promunicípio, reforçando a situação de discriminação que privilegiava os municípios que
reuniam condições financeiras mais favoráveis e agravando o quadro da educação no meio rural dos municípios
das áreas mais carentes, identificado como muito crítico em relação ao atendimento da demanda, ao rendimento
escolar, a habilitação dos professores leigos, a evasão escolar, falta de recursos didáticos e equipamentos, a
remuneração do professor, os conteúdos e os métodos de ensino, interferência de padrões clientelísticos no
repasse de recursos feitos pelas Secretarias de Educação aos municípios.
26
disciplina o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério – FUNDEF, constituído de 15% das principais fontes de receitas
dos estados e municípios (BRASIL, 2001, apud VERHINE e ROSA, 2003).
Os recursos do fundo são aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino
fundamental público e destruídos no âmbito de cada unidade da federação, entre governos
estaduais e municipais na exata proporção do número de alunos efetivamente matriculados
nas escolas das suas respectivas redes de ensino. Cabendo a União complementar os recursos
do Fundo, no âmbito de cada unidade federativa, sempre que seu valor por aluno/ano não
alcançar o investimento mínimo definido nacionalmente pelo governo federal.
2.2 - MARCOS LEGAIS DA PROPOSTA DE MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO
Apesar de todas as discussões que se processaram durante os anos 50 e 70, a política
de municipalização só ganhou força a partir de meados da década de 80, com a promulgação
da Constituição Federal elaborada no período de redemocratização do país, pelos constituintes
e por amplas forças representativas da sociedade civil. E a partir da LDB/96 que trouxe
dispositivos mais amplos e inovadores em relação á descentralização administrativa,
conferindo aos municípios mais autonomia na implementação das suas políticas públicas.
Essa autonomia municipal para proposição de suas políticas se consolida a partir de
um princípio constitucional estabelecido no art.34, VII que prevê a capacidade de auto-
organização, autogoverno e auto-administração
2
do município.
2
A capacidade de auto- organização do município se dá a partir da elaboração da Lei Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio da
edição de outras leis. O autogoverno ocorre mediante a eleição direta de seus representantes e a auto-administração se dá no exercício de suas
competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituição Federal.
27
Com isso, a Constituição Federal consagra o município como entidade federativa
indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o a organização político-administrativa
e garantindo-lhe certa autonomia, como se verifica nos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII
3
(MORAES, 2004, p. 276).
Por isso, a Constituição Federal de 1988 no que segue a anterior, não se contentou em
estabelecer a Federação, “descentralizando o todo”; instituiu também o “municipalismo
impondo a descentralização das partes”. Por isso, segundo Manuel Gonçalves (2002) “há em
nossa Constituição três ordens e não duas, como é normal no Estado Federal. Em primeiro
lugar, a ordem total - a União - em segundo lugar, ordens regionais - os Estados - em terceiro
lugar, ordens locais - Os Municípios”.
A concepção do Município como espaço de ordem local ou de poder local fortalece a
tese do municipalismo na Constituição, à medida que esta esfera de poder ganha atributos de
organização e competência nunca vistos no ordenamento jurídico.
Por isso, na fala oficial, essa política é apresentada como uma estratégia de
fortalecimento dos municípios e procura realçar a proximidade município/comunidade,
conhecimento da realidade local, com uma reação imediata de reivindicação da população, a
partir da agilização na busca de soluções e de racionalização dos procedimentos (BUENO,
2004, P. 105).
Na área da educação um dos exemplos que demonstram a efetivação da
municipalização como política pública baseada na descentralização das competências das
esferas de poder central para o poder local é a implantação do sistema municipal de ensino,
previsto no art. 211 da CF/88.
3
CF/88: Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos...
Art. 18 - a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Art. 34, VII - Assegurar a observância dos princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b)
direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
28
Esse artigo coloca o município como sistema de ensino ao lado da União, Estados e
Distrito Federal, ao estabelecer que:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º - A União organizará e financiará o sistema federal de ensino e o
dos Territórios, e prestará assistência técnica e financeira aos Estados,
ao distrito Federal e aos Municípios, para o desenvolvimento de seus
sistemas de ensino e o atendimento prioritário á escolaridade
obrigatória.
A elevação do município a condição de sistema de ensino é uma inovação da
Constituição que atribui certos graus de autonomia ao município, já que até a vigente Carta, a
educação municipal estava “atrelada e legalmente jungida ao sistema dos estados, que dividia
com os municípios as obrigações com o ensino fundamental público, mas em uma situação
evidente de inferioridade, pois era-lhe defeso estabelecer normas e diretrizes pedagógicas”
(BOAVENTURA, 1997, 259).
No entanto, a autonomia municipal se insere em um contexto de “autonomia
regulada”, porque, embora seja competência do município legislar sobre assuntos de interesse
local e, suplementar a legislação federal e estadual no que couber, estas legislações e
suplementações só poderão ser feitas respeitadas as diretrizes maiores estabelecidas na
Constituição Federal e Estadual, como estabelece o art. 30, I e II da CF/88.
Mas o debate contemporâneo a respeito da gestão e da municipalização do ensino não
se restringe à análise da Constituição, esse debate se fortaleceu com a promulgação da Lei
9.394 de 20 de dezembro de 1996, que disciplina as competências da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
29
No que se refere exclusivamente às competências do Município, esta lei estabelece no
art. 11 que os municípios incumbir-se-ão de:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos
seus sistemas de ensino, integrando-os ás políticas e planos educacionais
da União e dos Estados,
II - exercer ação redistributiva em relação ás suas escolas,
III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino,
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu
sistema de ensino,
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com
prioridade, o ensino fundamental, permitindo a atuação em outros
níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as
necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos
percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal á
manutenção e desenvolvimento do ensino.
O texto legal explicita a competência do município no atendimento de forma
prioritária ao ensino fundamental e, essa ampliação das responsabilidades dos municípios em
matéria educacional constitui-se num passo importante para a descentralização, á medida que
o município torna-se local privilegiado para o planejamento, organização e controle da
qualidade do ensino.
O parágrafo único desse artigo estabelece em relação ao sistema municipal que “os
municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com
ele um sistema único de educação básico”.
No entanto, essa faculdade traz uma discussão a respeito do comprometimento da
autonomia do município, à medida que a opção por se integrar ao sistema estadual ou compor
com o estado um sistema único restringe a autonomia do município em propor suas diretrizes,
em virtude deste ter que se adequar ao modelo já instituído.
30
Outro ponto relevante da Constituição que deu visibilidade e concretude a proposta de
municipalização do ensino foi à vinculação constitucional de recursos para a educação,
disciplinada no art. 212, e posteriormente no art. 60 da LDB. Esta vinculação constitucional
se deu nos seguintes termos:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Esse dispositivo disciplina o percentual que cada instância federal, estadual e
municipal deve aplicar na educação. A vinculação se dá a partir do estabelecimento do
recurso mínimo necessário a ser aplicado na educação, não significa que a União só poderá
aplicar 18%, e os Estados e Municípios 25%, mas, que estes devem aplicar no mínimo está
porcentagem.
No entanto, apesar dessa vinculação representar um avanço, o problema da
municipalização, não está na ampliação desse mínimo, mas na garantia de que os municípios
efetivamente invistam o percentual estabelecido.
Nos Estados de São Paulo, Goiás, Mato Grosso do Sul e Piauí, foi ampliado o
percentual e a vinculação dos recursos ficou em 30 %; nos Estados de Mato Grosso, Rio
Grande do Sul e Rio de Janeiro a ampliação foi um pouco maior com vinculação de 35 %
(OLIVEIRA, 1998, p. 188).
Com isso, a municipalização do ensino tem na Constituição de 1988 e na LDB/96 as
bases para se efetivar como política pública baseada na descentralização das competências
das esferas de poder na área da educação, através da descentralização de responsabilidades do
governo central para os governos municipais que se efetiva através da implantação do sistema
31
municipal de ensino; vinculação do percentual a ser gasto com a educação por cada esfera de
poder; e estabelecimento de competências específicas para o município.
Por tudo isso, a política de municipalização do ensino tem no ordenamento jurídico
brasileiro um conjunto de leis que lhe dão legitimidade a partir dos estatutos legais que vão
desde a Constituição Federal, Lei de Diretrizes e Bases da Educação até as reformas
institucionais implementadas na década de 90, a partir da criação da Lei 9. 131/95 que
implementa o Conselho Nacional de Educação em substituição ao Conselho Federal de
Educação; Emenda Constitucional nº 14/96 que criou o FUNDEF, fundo de natureza contábil
com função redistributiva e supletiva em relação aos encargos educacionais nas esferas de
governo; e a Lei 9. 424/96 que dispõe sobre o FUNDEF.
2.3 - REFORMA DO ESTADO E MUNICIPALIZAÇÃO: compromisso ou
desobrigação do Estado?
As transformações sociais, econômicas e políticas que se processam no mundo nas
últimas décadas, principalmente as ligadas à globalização da economia, impulsionaram novas
relações entre a sociedade e o Estado, em virtude da internacionalização do capital, da
reestruturação da economia e das novas relações no mundo do trabalho que questionam a
funcionalidade do Estado-Nação.
Por isso, em virtude da globalização pretender se estabelecer como a via necessária ao
aperfeiçoamento de um sistema econômico e político capaz de dispensar a regulamentação do
Estado, se observa um processo de esvaziamento do Estado-Nacão no tratamento das questões
sociais.
32
Independentemente de se discutir o quanto essa posição contém de conteúdo
ideológico, é fato que o Estado nacional se encontra “cercado” e comprimido, necessitando se
articular regionalmente em blocos. No entanto, segundo NOGUEIRA (2004):
[...] o recuo do Estado nacional não pode significar enfraquecimento ou
fim do Estado, nem mesmo redução de sua importância ou de seu
protagonismo. Em muitos sentidos, o Estado continua tão central e
estratégico como sempre, até mesmo por expressar a possibilidade de
que se tenha um parâmetro para a convivência social, uma forma de
garantir e viabilizar direitos e um modo de governar o mercado. Mas
não há como negar que a globalização está transcorrendo em clima de
aberta “desestatização”, seja em termos de adoção de políticas
privatizantes, seja em temos de perda do Estado (NOGUEIRA, 2004, p.
14).
Em função desses reflexos da globalização capitalista que tende a enfraquecer as
funções de coordenação do Estado, os governos centrais estão sendo levados a transferir
encargos e responsabilidades para as localidades como forma de recompor sua legitimidade
(NOGUEIRA, 2004).
E essa descentralização na perspectiva do neoliberalismo requer que o Estado nacional
centralizado limite suas atribuições tendo como pressuposto a defesa intransigente da
liberdade econômica e do livre jogo do mercado: que implica em corte no gasto social através
da desativação dos programas sociais públicos, tendo como princípio o argumento do
desmonte do Estado provedor a partir da teoria do Estado Mínimo na área social.
Na América Latina o mecanismo utilizado para a superação desse Estado do bem-estar
social, no contexto da política neoliberal de globalização tem sido a descentralização como
estratégia de desestruturação de setores econômicos e de serviços de caráter estatal. (FÉLIX,
1998).
33
Essa descentralização foi colocada como contraponto á crise de racionalidade do
Estado e estratégia política fundamental na necessidade de redução dos gastos públicos, e nas
intenções de compartilhamento dos mesmos com a sociedade via mecanismos de mercado, a
partir da proposição da política de municipalização, entendida como alternativa de
descentralização financeira (BUENO, 2004).
Mas segundo CASASSUS (1990 apud NUNES, 2005), há uma diferença entre
descentralização e desconcentração feita em virtude da distribuição do poder, em que a
desconcentração refletiria um movimento de “cima para baixo” e a descentralização um
movimento de “baixo para cima”. E nesta perspectiva salvo poucas exceções, praticamente
todos os processos de descentralização educacional, na América Latina, são processos de
desconcentração - em suas modalidades de regionalização (Argentina, Chile, Colômbia, Brasil
etc) e municipalização (Brasil, Chile, Colômbia).
Nos casos dos países europeus - Portugal, Espanha e França -, segundo Barroso
(2004), essas políticas se inseriram no quadro de processos mais vastos de descentralização,
com transferência de poderes e recursos para as coletividades locais, aumento limitado de
competência e remodelação dos órgãos de gestão das escolas, elaboração de “projetos
educativos” e instauração de mecanismos de avaliação e prestação de contas.
Em Portugal, este processo de descentralização ocorre sob a denominação de
territorialização que “é um fenômeno essencialmente político e implica em um conjunto de
opções que têm por pano de fundo o conflito de legitimidades entre o Estado e a sociedade,
entre o público e o privado, entre o interesse comum e os interesses individuais, entre o
central e o local” (Barroso, 1998, p. 13).
No entanto, para Barroso (1998) a territorialização/municipalização não se esgota na
dicotomia tradicional entre “centralização” e “descentralização”, nem se reduz unicamente à
dimensão jurídico-administrativa a que o debate relativo á “transferência” de poderes entre o
34
Estado e o local tem sido confinado, nem muito menos a uma simples modernização da
administração pública. Segundo ele:
[...] de modo geral, pode dizer-se que essa alteração vai no sentido de
transferir poderes e funções do nível nacional e regional para o nível
local reconhecendo a escola como um lugar central de gestão e a
comunidade local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro
essencial na tomada de decisão. Embora este movimento decorra sob o
signo da “descentralização” e da “desburocratização”, as medidas
tomadas fogem á dicotomia tradicional (centralizado/descentralizado) e
configuram soluções mistas e diversificadas (BARROSO, 1998, p. 13).
No Brasil, inúmeros são os autores que defendem a política de municipalização como
estreitamento das relações entre o Estado e a sociedade civil à medida que os munícipes estão
mais próximos da política que lhe dizem respeito, podendo participar mais de suas decisões
4
.
Nesta linha situam-se Gadotti (1993), Romão (1992) e Bordignon (1993).
Em função desse reconhecimento da escola como um lugar central de gestão, a política
de municipalização é vista como promotora da modernização da gestão educacional. E neste
sentido a política está muito mais formatada com base na concepção da solidariedade católica,
a partir do discurso de maior participação comunitária e na concepção do Estado Mínimo
proposto pelo Banco Mundial do que na proposta de Anísio Teixeira
5
, como veremos.
Assim, além dessa concepção que relaciona municipalização com democratização,
uma outra vertente que tem dado argumentos a favor da municipalização, é a difundida pelo
4
Este argumento da municipalização como processo que impusiona maior participação e de maior democracia
também é ideologicamente defendido pela igreja católica.
5
Para Anísio Teixeira a regionalização da escola que, entre nós, se terá de caracterizar pela municipalização da
escola, com administração local, programa local e professor local, embora formado pelo Estado, concorrerá em
muito para dissipar os aspectos abstratos e irreais da escola imposta pelo centro. (TEIXEIRA, 1957, apud Silva,
1999, p. 147).
35
Banco Mundial, cujo argumento principal é o da “racionalização” dos recursos na área da
educação com o objetivo de desonerar o Estado.
[...] para o Banco Mundial, a idéia da municipalização aparece como
solução racional de combate ao desperdício de recursos na educação
brasileira. A lógica do “Estado Mínimo” e da desobrigação do Estado
para com as suas responsabilidades em relação á educação
fundamental, tão do agrado dos neoliberais, se levada ás últimas
conseqüências, tem um inequívoco sentido privatizante, como ocorreu
no Chile nos últimos anos (OLIVEIRA, 1998, p. 179).
Por isso, a política de municipalização do ensino como estratégia de
descentralização/desconcentração no Brasil pode ser entendida de duas maneiras diferentes:
como a iniciativa, no âmbito do poder municipal, de expandir suas redes de ensino, ampliando
o nível de atendimento por parte desta esfera da administração pública, ou como o processo
de transferência de rede de ensino de um nível da Administração Pública para outro.
No nosso debate contemporâneo a municipalização do ensino tem sido pensada com o
segundo sentido, qual seja, o de se constituir como um processo de transferência de rede de
ensino de um nível da administração pública para outra, geralmente do estadual, para o
municipal (OLIVEIRA, 1997).
No entanto, para Dalila Andrade Oliveira (1997), estes novos rearranjos nas relações
União, Estados e Município vêm sendo propostos, motivados pela preocupação de atribuir
relativa autonomia aos municípios e até mesmo ás escolas para que possam captar mais
recursos na fonte. Mas, sobretudo, tem como objetivo a retirada do Estado das funções
mantenedoras, resguardando a este a função supletiva e distributiva no setor.
Por isso, no curto prazo a proposta de municipalização tem o sentido de desobrigar as
esferas federal e estadual do ensino fundamental e transferir a responsabilidade pela sua oferta
36
para os municípios. Na hipótese destes não conseguirem dar conta da demanda, uma das
alternativas que lhes resta é a iniciativa privada (OLIVEIRA, 1997).
Em virtude disso, a descentralização surge como uma possibilidade de aproximação de
problemas com a gestão, dentro da lógica de eficiência e eficácia. Argumenta-se que com a
descentralização é possível aproximar os recursos públicos com os não governamentais, na
solução das questões locais, numa perspectiva de parceria que busca reduzir a mediação
estatal e “fortalecer” a sociedade civil no que tange à responsabilização, pelo incremento
financeiro.
Segundo BUENO (2004), o sistema de parceria a partir da participação da comunidade
e de outros agentes na captação, implementação, mobilização e canalização de recursos
adicionais objetiva baixar o coeficiente custo/benéfico.
Com isso, haveria possibilidade de se criar formas alternativas de atendimento as
demandas locais e, dentre elas, aponta-se para a possibilidade de transferência de áreas de
responsabilidade governamental, para o setor privado não lucrativo, composto por associações
filantrópicas, comunitárias, ou novas formas de organizações não governamentais.
Essa tendência marcou o debate sobre o ensino público e privado na Constituição de
88, quando os segmentos dos interesses privados representados pela FENEN e AEC,
defendiam a transferência de recursos públicos para o ensino privado, ficando garantido na
CF/88 que essa transferência fosse feita para as escolas filantrópicas, comunitárias e
confessionais, sem fins lucrativos e na LDB/96 no art. 77.
Assim, o debate sobre a descentralização política no campo das políticas sociais, como
um dos elementos centrais do debate sobre a Reforma do Estado tem duas perspectivas, qual
seja a da teoria do Estado Mínimo e a perspectiva da democratização do Estado, no sentido de
sua redefinição, com vistas a uma maior participação social.
37
A Reforma do Estado na perspectiva de maior participação social é construída a partir
da defesa da descentralização política como uma das garantias fundamentais da
democratização do Estado.
Os defensores da descentralização dos sistemas educacionais, como forma de garantir
a democratização da escola e da sociedade, argumentam que a descentralização garantiria o
fortalecimento da sociedade civil, através da reforma dos mecanismos de decisão política,
mudando o papel do Estado na tomada de decisões. A descentralização na área educacional
seria um dos caminhos para a construção da democracia entendendo que a escola é um espaço
privilegiado para a construção de novos instrumentos gestores.
A descentralização pela via da municipalização aparece no debate com dois enfoques
diferentes, primeiro como sinônimo de democracia, segundo como binômio da relação
centralização/descentralização.
Por isso, na proposta de Reforma do Estado tem-se dois processos: um caracterizado
pela desconcentração, em suas modalidades de regionalização e municipalização e outro, de
descentralização preocupada em assegurar a eficiência do poder local.
Responder se o processo de municipalização democratizou a gestão da educação local
ou significou apenas desconcentração de recursos não é uma missão fácil, porque a política de
municipalização traz implicações complexas em virtude de sua multiplicidade de relações:
com o poder local, com o fortalecimento das oligarquias regionais, com a indicação de maior
democracia, com a cultura política do lugar onde se insere como é implementada, etc.
38
2.4 - MUNICIPALIZAÇÃO E GESTÃO EDUCACIONAL: a municipalização como
estratégia de democratização da gestão educacional.
Um dos argumentos mais fontes utilizados pelos defensores da municipalização é que
está política baseada na descentralização das competências na área da educação, possibilita
uma democratização na gestão da educação municipal.
O outro argumento que sustenta o processo de municipalização se baseia na
participação da comunidade, pelo fato da população está mais próxima do centro de tomada
de decisões. Advoga-se, neste caso, que se a população está mais próximo das decisões estas
podem ser tomadas de forma mais democráticas.
A literatura é controversa quanto a estes dois argumentos, e os autores que são
contrários a esta política ou que a vêem com reservas apresentam as mais diversas analises no
sentido de desmontar este argumento.
Um destes autores é Romualdo Portela de Oliveira (2003), para quem o processo de
municipalização do ensino não representou uma ampliação da participação e do controle
social da política educacional e da administração dos sistemas de ensino por parte da
população. Ao contrário, segundo as informações, ainda dispersas que coletou, parece que em
geral representou um processo de diminuição dessa participação, concentrando mais poder no
executivo.
[...] isso se dá, a meu ver, porque a democratização da gestão da
educação não se resolve pala alteração do ente federado encarregado
da oferta, mas pela existência de organismos de gestão que, de fato
tenham poder de decisão e sejam representativos (OLIVEIRA, 2003, p.
104).
39
Neste sentido, Paro (1996) e Dourado (1998), procuram diferenciar os processos de
incentivo á participação política dos cidadãos, considerando que uma coisa é a construção da
participação política a partir dos embates dos grupos sociais no quadro institucional
democrático, e outra coisa é a participação política tutelada, ou o estímulo à construção de
autonomia na gestão escolar decretada pelo poder público.
Em virtude disso, Romão (1992, p. 11), nos explica que:
[...] não se trata de criar por decreto a municipalização e depois criar
os conselhos para legitimá-la, como alguns governantes apressados
pretendem. Deve-se inverter o procedimento: primeiro uma ampla
discussão para criação dos Conselhos Municipais de Educação que
propõem um plano de educação, verificando o que o município pode e
não pode assumir, dentro de seus limites e possibilidades financeiras e
técnicas.
Nesse sentido, verifica-se que a municipalização como possibilidade de
democratização, não pode se validar pela imposição legal, mas, a partir de uma construção
social, onde a população não pode estar ausente dessa discussão, por isso, é preciso
descentralizar o poder de decisão na direção da população e não na direção dos
administradores.
No entanto, segundo Romualdo Portela de Oliveira (1997, p. 177), o argumento da
descentralização baseia-se em uma ambigüidade, porque:
[...] pode-se ter um processo de municipalização em que o poder não
seja descentralizado, mudando-se apenas a esfera administrativa
responsável pela gestão do ensino...Pode-se ter uma sem a outra e vice-
versa. Por exemplo, mantida a responsabilidade estadual por um dado
sistema de ensino, pode-se implementar um amplo processo de
descentralização na tomada de decisões e, inversamente, ter-se um
processo de municipalização sem qualquer característica
descentralizadora, pelo menos para a base do sistema, se a gestão
municipal for centralizadora e autoritária.
40
Por isso, essa vinculação direta entre municipalização e descentralização ocorre pela
falsa crença de que o primeiro processo necessariamente leva a descentralização o que
efetivamente não acontece, já que pode ocorrer municipalização com práticas centralizadoras
e autoritárias de gestão municipal, como também pode haver uma descentralização
educacional impulsionada pelo Estado sem que necessariamente ocorra a municipalização.
Neste sentido, a descentralização pode ser entendida tanto como o processo de transferência
de encargos quanto de poder.
Em virtude disso, é pertinente questionar se este processo de municipalização em
curso democratizou a gestão educacional, ou se representa apenas descentralização de
recursos sem descentralização de poder nos sistemas de ensino e no interior das escolas?
Para OLIVEIRA, “a municipalização é, certamente, a transferência de encargos de
uma esfera á outra, mas isso não significa, necessariamente, um processo de democratização,
sentido com o qual é positivamente percebido pelo senso comum” (OLIVEIRA, 1997, p.
177).
FÉLIX (1997), também coloca que de acordo com a pesquisa que realizou sobre a
municipalização, a primeira reflexão apontava a necessidade de desarticular o binômio:
municipalização - democratização do ensino, pois, para a autora a municipalização não
acarreta necessariamente um processo de democratização do ensino, porque a
descentralização pode significar a possibilidade de aumentar a participação não dos
indivíduos em geral, mas de determinados indivíduos e grupos.
No entanto, para Bordignon (apud Ricardo Cunha, 2003), a municipalização se torna à
estratégia lógica e adequada de descentralização e democratização da gestão do sistema
educacional, constituindo-se o município no "lócus" do exercício da cidadania, espaço
primeiro de vida e participação.
41
Mesmo entendimento apresenta Gadotti (1993), ao considerar que:
[..] a municipalização só é viável pela via da democratização, sendo a
descentralização o seu ápice. [pois] não existe espaço para a dicotomia
ou ordem de precedência entre democratização e descentralização.
Desta forma, democratizar implica abrir espaços de poder local para
construir políticas com a participação à medida que o município está
próximo dos cidadãos e, portanto, mais sensíveis às suas necessidades.
No entanto, diferente da posição de Bordignon, Gadotti e Romão, que defendem a
municipalização do ensino como possibilidade de maior controle social sobre as políticas
educacionais, dada à proximidade entre o usuário dos serviços educacionais e os gestores.
Romualdo Portela de Oliveira (2003), acredita que o processo de municipalização longe de
promover a descentralização pretendida representou em geral, um processo de diminuição da
participação social, concentrando mais poder no executivo, à medida que as decisões dos
Conselhos Municipais de Educação dependem da chancela do Poder Executivo.
Argumento semelhante é apresentado por Lima e Couto em seu artigo
“Municipalização e ensino fundamental” ao discutirem as limitações do município, temendo a
“prefeiturização” do ensino, onde o controle do ensino fundamental passaria a ser exercido
pelos prefeitos e não pelos cidadãos.
Contrário a esse posicionamento, Romão em seu livro Poder Local e Educação, propõe
o abandono do termo municipalização por publicização, substituindo também a expressão
educação municipal por educação no município, demonstrando sua postura já conhecida e
citada de apoio a esta política.
Entretanto, apesar dos posicionamentos definidos dos autores citados e de tantos
outros que se debruçam sobre o tema, a exemplo de Maria de Fátima Félix Rosar (1998), que
“vê a municipalização como estratégia do capitalismo, que vem contribuindo para a
42
desconstrução do sistema educacional brasileiro”. A pesquisa do tema na literatura não
elucida a questão a cerca da relação direta entre municipalização e democratização da gestão
educacional.
Isso ocorre, em função de não existir um consenso na literatura. Só sendo possível um
posicionamento efetivo diante de uma realidade concreta, porque a municipalização não
acarreta necessariamente um processo de democratização do ensino, e, em virtude disso, não
pode ser uma tese que se possa generaliza, apesar dos discursos oficiais serem feitos nesta
linha, nem tampouco uma tese que se possa desprezar.
Em relação à específica descentralização via município, Borghi (2000, apud Ramos,
2003, p. 5), diz que vários autores têm demonstrado que sua implementação no Brasil é
dificultada em razão: da inexperiência e incompetência do poder municipal para gerir a
educação, da falta de recursos financeiros e humanos, especialmente, nos municípios mais
pobres, da transposição do tradicional autoritarismo central para o nível municipal, da política
de troca de favores e clientelismo, dentre outros.
Sendo assim, a garantia de uma descentralização que determine formas mais
democrática de gestão está condicionada a relação estabelecida entre o Estado e a sociedade e
depende da luta pela ruptura de condicionantes culturais que superem práticas de:
mandonismo local, de clientelismo no uso da máquina pública e de fortalecimento das esferas
de contra hegemonia, representadas pelos novos instrumentos gestores como os conselhos,
projetos pedagógicos, orçamentos participativos.
43
3. A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
3.1 – ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL: primeiras discussões
A evolução do conhecimento em administração da educação no Brasil, passa pelo
pensamento da década de 60, período em que foi realizado o I Simpósio Brasileiro de
Administração Escolar e Educação Comparada, sob a coordenação de José Querino Ribeiro,
Anísio Teixeira, Lourenço Filho e outros. A principal discussão do encontro foi à
constatação, feita pelos professores, da falta de textos nacionais relativos ao tema.
Nessa década a preocupação dos precursores da administração da educação no Brasil
foi com a constituição de um campo de estudo nesta área. Por conta disso, Querino Ribeiro
objetivando construir um referencial para o ensino da disciplina: Administração Escolar
escreve em 1952 o livro “Ensaio de uma teoria da administração escolar”. O autor defendia
uma teoria geral de administração aplicável ás instituições e sistemas educativos como
qualquer outro tipo de empresa. Desse modo, os mesmos fundamentos e princípios da
administração empresarial poderiam ser adotados pela Administração Escolar.
Sua abordagem teórica baseada em Fayol assim como em determinados aspectos da
teoria de Taylor, diz respeito à utilização dos princípios da administração geral, produzida no
bojo da industrialização, para as derivações em administração escolar (RIBEIRO, 1961, apud
MACHADO, et al, 2003).
Além de Querino Ribeiro, outro pioneiro nos estudos sobre a Teoria da Administração
Escolar no Brasil foi Anísio Teixeira. Este autor apontou o caráter e natureza da
administração escolar como função subordinada à tarefa educativa e exercida somente por
44
educadores. Para ele, "se alguma vez a função de direção faz-se uma função de serviço e não
de mando, esse é o caso do administrador escolar” (TEIXEIRA, 1963, p.16).
Anísio Teixeira (1961, apud MACHADO E RIBEIRO, et al, 2003), com um
pensamento divergente do apresentado por Querino Ribeiro, distinguia a Administração
Escolar da Administração de Empresas e enfatizava a submissão da Administração Escolar á
Educação. Para ele a administração escolar é “(...) função que somente pode ser exercida por
educadores e que é intrinsecamente de subordinação e não de comando da obra de educação
que, efetivamente, se realiza entre o professor e o aluno [...]”. (TEIXEIRA, 1964, apud
MACHADO E RIBEIRO, et al, 2003, p. 22).
Nessa visão a administração escolar sendo tarefa do educador deve está subordinada a
ação pedagógica, pois, a “administração da fábrica” é aquela em que “a função de planejar é
suprema e a função de executar, mínima”, enquanto a administração escolar “é aquela na qual
o elemento mais importante não é o administrador, mas o professor...”. (TEIXEIRA, 1961,
p.45, apud MACHADO E RIBEIRO, et al 2003, p. 67-68). Diante desta distinção, Anísio
Teixeira é incisivo:
[...] jamais, pois, a Administração Escolar poderá ser equiparada ao
administrador de empresa... Em educação, o alvo supremo é o
educando a que tudo mais está subordinado; na empresa, o alvo
supremo é o produto material, a que tudo mais está subordinado... São,
assim, as duas administrações polarmente opostas (TEIXEIRA, 1968,
p.13-14.).
Como opostas também são as concepções de Querino Ribeiro e Anísio. Para o
segundo, a importância e necessidade da administração escolar decorriam de dois fatores
principais: a complexidade da escola moderna e a formação dos professores. Segundo ele:
45
[...] se esse professor é homem de ciência, de alta competência, e a sua
escola é pequena, pode realizar a função de ensinar e a de administrar.
Organiza a sua classe, administra a sua classe, faz os trabalhos
necessários para que o ensino se faça bem. Quanto mais imperfeito for
o magistério, mais preciso melhorar as condições de administração...
sendo a função administrativa tanto mais importante, quanto menos
preparado for o professor (TEIXEIRA, 1961, apud MACHADO E
RIBEIRO, et al, 2003, p. 68-69).
Para Anísio a administração escolar poderia ser dispensada se o professor fosse um
homem de “ciência”, de “alta competência”, e sua escola fosse pequena, do mesmo modo, a
administração escolar se tornaria condição necessária em virtude da má formação do
professor.
No que se refere à formação do professor, o autor comparava a educação á saúde, ao
afirmar que o profissional da saúde “jamais [...] admitiu quebrar-se o padrão do seu preparo e
sua especialização [...] já em educação não se pode dizer o mesmo” (TEIXEIRA, 1964, apud
MACHADO E RIBEIRO, el al, 2003, p.70).
A partir dessa relação estabelecida entre áreas tão específicas como são educação e
saúde, o que de fato ele defendia era uma formação de excelência para os professores e
disponibilidade de condições adequadas de trabalho que não permitisse improvisações, pois,
Anísio Teixeira acreditava que não podíamos “fazer escolas sem professores, seja lá qual for
o nível das mesmas, e, muito menos, ante a falta de professores, improvisar, sem recorrer a
elementos de um outro meio, escolas para o preparo de tais professores” (TEIXEIRA, 1952,
apud MACHADO E RIBEIRO, et al, 2003, p. 62).
Por isso, para Anísio Teixeira somente o educador ou professor já formado com
relativa experiência de trabalho pode fazer administração escolar, “cuja especialização
somente se pode fazer em cursos pós-graduados”. (TEIXEIRA, 1961, apud MACHADO E
RIBEIRO, et al, 2003, p. 72), porque, administração de ensino ou administração de escola não
46
é carreira especial para que alguém se prepare desde o início, por meio de curso especializado,
mas opção posterior que o professor ou educador com razoável experiência de trabalho faz.
Além de todas estas contribuições teóricas dos autores citados a respeito da definição
de um campo conceitual sobre a administração escolar no Brasil, um outro fator importante
que contribuiu para o fortalecimento dessa discussão na literatura foi à criação da ANPAE
6
, a
partir da idéia lançada por Antônio Pithon Pinto no I Simpósio Brasileiro de Administração
Escolar.
Na década de 80, os debates sobre administração escolar basearam-se no referencial
teórico de inspiração marxista, através dos estudos de Paro (1986). No seu livro intitulado
“Administração Escolar: introdução crítica”, Paro (2002), define a administração em geral,
como a “[...] utilização racional de recursos para a realização de fins”, e demonstra a
apropriação que é feita dessa concepção de administração pelo capitalismo, passando a
adjetivá-la de administração “capitalista”.
Ainda segundo Paro (2002), a administração escolar gira em função de duas posições
antagônicas: a primeira diz respeito ao emprego dos princípios e métodos de administração
capitalista na administração escolar e a segunda parece estar relacionada à negação da
necessidade de uma administração escolar.
Segundo o próprio Paro (entrevista, 2001, apud RIBEIRO et al, 2003) a escola é um
instrumento da luta de classes, e está numa classe, numa sociedade em que existem
contradições e em que existe conflito. Acrescenta que sua proposta de análise é a
6
De acordo com SANDER (2002) a fundação da ANPAE (Associação Nacional de Professores de
Administração Escolar), hoje Associação Nacional de Política e Administração da Educação foi sem dúvida um
capítulo decisivo na história da administração da educação no Brasil, porque, essa iniciativa, liderada por Anísio
Teixeira da Universidade do Brasil, Querino Ribeiro e proposta por Antônio Pithon e outros, lançou as sementes
de um movimento nacional que contribuiu decisivamente para a consolidação da administração educacional
como campo profissional de estudo no Brasil.
47
administração escolar enquanto articulada com o todo social, enquanto algo que é determinado
pela maneira de organizar-se política e economicamente na sociedade.
Mesmo considerando a escola uma instituição que reflete os conflitos sociais
apresentados pela sociedade, distingue, assim como o fez Anísio, a administração escolar da
administração de empresa, porque na escola se lida com gente. Segundo ele, nesta concepção,
a administração escolar não é igual a da empresa, mas pode-se aplicar a administração
empresarial na escola desde que se adaptem os seus métodos.
No entanto, segundo Paro (entrevista, 2001, apud RIBEIRO, et al, 2003), não basta
assumir que a empresa e a escola são diferentes apenas porque as duas organizações são
antagônicas, mas, porque ao se aplicar à administração empresarial na escola, os meios vão
contrariar os fins e o processo resultante não será administração em seu sentido mais rigoroso.
Segundo Paro (2002, p. 13), a administração não é apenas um “[...] conjunto de
princípios, métodos e técnicas, das quais se examinarão a conveniência de serem aplicadas na
situação escolar”. Isto por que:
[...] a atividade administrativa não se dá no vazio, mas em condições
históricas determinadas para atender a necessidades e interesses de
pessoas e grupos. Da mesma forma, a educação escolar não se faz
separada dos interesses e forças sociais presentes numa determinada
situação histórica. A administração escolar está, assim, organicamente
ligada á totalidade social, onde ela se realiza e exerce sua ação e onde,
ao mesmo tempo, encontra as fontes de seus condicionantes (PARO,
2002, p. 13).
A visão de administração que surge da análise do modo de produção capitalista,
principalmente através da análise de Paro (1986), e de Félix (1989), ao analisar as
proposições teóricas da Administração em geral, considera a relação de reciprocidade, de
suas diferentes escolas e correntes, com o capitalismo. Por isso:
48
[...] pode-se dizer que as proposições teóricas das diferentes escolas e
correntes da Administração refletem as transformações do próprio
capitalismo, na medida em que se expande e determina a criação de
estruturas organizacionais cada vez mais complexas para fazer
funcionar processos de produção tecnologicamente mais avançados
(FÉLIX, 1989,
p. 127).
Essa afirmação da relação entre capitalismo e Administração feita por Félix (1989),
apresenta também uma concepção de Administração Escolar semelhante àquela de Paro
(1999). Com as mesmas implicações no sentido de que a universalidade da administração em
geral está no fato da administração capitalista se colocar nessa posição de administração geral
e universal.
No entanto, ao analisar a relação entre administração escolar e administração de
empresa, Félix (1989) faz crítica à forma como esta relação vinha sendo abordada no Brasil,
ao considerar que o sistema escolar “[...] adquire autonomia aparente como se o seu
funcionamento dependesse, apenas, da sua estrutura organizacional e da operacionalização
dos procedimentos administrativos” (FÉLIX, 1989, p. 127).
A critica firma-se na consideração dos problemas da escola como questão interna sem
uma relação com a sociedade. Assim, os problemas educacionais até a abordagem crítica feita
por Félix (1989), eram tratados como questões técnicas e administrativas, desconsiderando
sua dimensão política.
De modo que, isso não é verdadeiro, pois, para ela “a sociedade é o meio no qual se
desenvolve uma disputa pelo poder entre duas classes sociais” (FÉLIX,1989, p.130). E a
organização escolar é considerada como um dos instrumentos dessa disputa, local onde a
dimensão do modelo político, que é o poder, se torna objeto do processo educacional, na
medida em que a educação escolar é considerada como instrumento de ascensão social.
Sua análise crítica sobre a administração escolar, considera que:
49
[...] talvez a principal função da Administração Escolar na etapa atual
do desenvolvimento do capitalismo no Brasil, seja a de, tornando o
sistema escolar cada vez mais burocratizado, permitir ao Estado um
controle maior sobre a educação, para adequá-lo ao projeto de
desenvolvimento econômico, descaracterizando-a como atividade
humana específica, submetendo-a a uma avaliação cujo critério é a
produtividade, no sentido que lhe atribui a sociedade capitalista
(FÉLIX, 1989,
p. 127-128).
Nesse contexto, segundo a autora, a administração escolar cumpre uma função
ideológica ao orientar a prática da administração da educação de acordo com a estrutura e a
administração burocrática, considerada como universal, pois, o “capitalismo” reproduz uma
administração com estatuto de ciência que se pretende universal. Dessa forma, Félix (1989)
aponta para a “burocratização” da organização escolar como advinda da reprodução da
administração capitalista no âmbito escolar.
Por isso, para ela “[...] a Administração Escolar se caracteriza como instrumento,
atividade-meio, para concretização da política educacional” (FÉLIX, 1989, p. 126). A partir
destas proposições, que dizem respeito ao surgimento da teoria da administração e do
processo de burocratização do Estado e da administração, a autora considera que o processo
de constituição da administração escolar enquanto campo teórico reflete os condicionantes
econômicos, técnicos e político, respectivamente: do capitalismo (econômicos), da burocracia
(técnicos) e do conflito social (político).
3.2 – REFORMA DO ESTADO E GESTÃO EDUCACIONAL
Como colocado por Paro (1986) a gênese da atividade administrativa está
intrinsecamente ligada á expansão do modo de produção capitalista. À medida que o
50
capitalismo avança em seu processo de domínio econômico o modelo de administração muda
para se adequar a suas demandas.
Na Idade Média, até as monarquias absolutas, a administração era patrimonialista, o
patrimônio público e o privado eram confundidos, o Estado era entendido como propriedade
do rei, os cargos públicos eram com freqüência propriedade de uma nobreza burocrática, ou
estavam nas mãos dos novos burocratas, dependentes e a serviço do monarca.
Mas com o passar do tempo à administração patrimonialista se mostrou incompatível
com os processos de evolução do sistema capitalista e, sobretudo, “com o capitalismo
industrial e as democracias parlamentares que surgiram no século dezenove” (BRESSER,
1998, p. 48).
Para atender a essa nova fase do capitalismo industrial a administração passa da fase
patrimonialista para a “administração burocrática moderna, racional-legal, baseada na
centralização das decisões, na hierarquia, no princípio da unidade de comando, na estrutura
piramidal do poder, nas rotinas rígidas, no controle passo a passo dos procedimentos
administrativos” (BRESSER, 2004, p. 48).
Na atual fase do capitalismo a administração sai da ótica do modelo hierárquico
burocrático para se inserir no modelo de gerência da qualidade total que pressupõe maior
flexibilidade, eficiência, eficácia e racionalidade de recursos.
Esse novo modelo de administração busca: atender as demandas da globalização da
economia, da mudança tecnológica e das novas exigências nas relações do mundo do trabalho.
Perpassando tanto a administração pública e a administração de empresas, quanto à
administração escolar, reafirmando assim a proposição de Félix (1989) da administração
escolar, refletir os condicionantes, econômicos, técnicos e políticos.
51
Com esse foco, a reforma do Estado Brasileiro, denominada de reforma gerencial da
administração pública, com início em 1995, através do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado se estrutura com base em novos processos de regulação e gestão centradas na
minimização do papel do Estado em relação ás políticas públicas.
Essa reforma é segundo Bresser Pereira (1998) “uma resposta ao processo de
globalização em curso, que ameaça reduzir a autonomia dos Estados na formulação e
implementação de políticas”.
[...] a reforma é gerencial porque busca inspiração na administração
das empresas privadas e porque visa dar ao administrador público
profissional condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências
públicas. (...) É social-liberal porque acredita no mercado como um
ótimo, embora imperfeito, alocador de recursos; porque utiliza a
estratégia da competição administrada em quase-mercados, para
controlar as atividades sociais financiadas pelo Estado, por intermédio
de entidades descentralizadas (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 17-18).
A descentralização, nesse contexto, é entendida como forma de delegação de
competências em que o Estado deveria transferir para a sociedade civil funções que poderiam
ser executadas por ela, em regime de parceria ou cooperação, firmado por acordos ou
convênios com o setor empresarial.
Nesse cenário a idéia do respeito aos direitos individuais pelo Estado, em função do
reconhecimento de que a iniciativa privada seja através dos indivíduos, seja através das
associações, tem primazia sobre a iniciativa estatal começa a se fortalecer, a partir da
concepção de Estado Subsidiário, que assume papel fundamental na definição das atribuições
do Estado.
A partir dessa concepção várias medidas vêm sendo adotadas, tais como:
52
[...] a privatização de empresas estatais, à volta ao instituto da
concessão de serviço público para delegar a execução de serviços
públicos, comerciais e industriais do Estado a particulares, a ampliação
da atividade de fomento a entidades particulares que desempenham
atividades de interesse público, a desregulamentação, pela qual se
busca estabelecer novo equilíbrio entre liberdade e autoridade, a
diminuição do aparelhamento administrativo, mediante a extinção de
entidades da administração indireta e de órgãos públicos, bem como a
do quadro de servidores públicos (DI PIETRO, 2002, p. 20).
Nessa linha, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem
condições de exercer por sua própria iniciativa e com seus próprios recursos, implicando
numa limitação à intervenção estatal baseada na concepção liberal de “Estado Mínimo”.
Tudo isso, segundo Bresser Pereira (1998), graças “a competitividade internacional
[que] exige o aumento da eficiência do setor público, [com] a crescente demanda de que o
Estado garanta os direitos sociais, a partir da exigência de que seus gastos nessa área
apresentem uma relação custo-benefício” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 337). Em virtude
disso:
[...] trata-se aqui de colocar em prática as novas idéias gerenciais, e
oferecer á sociedade um serviço público de melhor qualidade, em que o
critério de êxito seja sempre o do melhor atendimento do cidadão -
cliente a um custo menor” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 25). (...)
“Tais reformas, e particularmente a Reforma Gerencial, partem do
pressuposto de que em um grande número de áreas, particularmente
na social e científica, o Estado pode ser eficiente, desde que use
instituições e estratégias gerenciais, e utilize organizações públicas não-
estatais para executar os serviços por ele apoiados, recusando, assim, o
pressuposto neoliberal da ineficiência intrínseca e generalizada do
Estado (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 31).
No entanto, segundo DI PEITRO (2002) os institutos paralelos, criados no contexto
dessa reforma, como as fundações de apoio que atuam dentro de órgãos e entidades públicas,
utilizando o patrimônio público e administrando-o sob as regras do direito privado, são às
vezes de legalidade e moralidade bem duvidosas (DI PIETRO, 2002, p. 20).
53
Nesse contexto, a reforma para ser implementada incorpora o discurso da eficiência
com base no argumento da ineficiência do Estado na gestão das políticas públicas. Esse
discurso de Estado ineficiente acarreta segundo Dourado (2004), um processo de “desmonte
do setor público”.
Um exemplo desse desmonte são as privatizações que “assumem premissas que
advogam a redução da intervenção estatal por meio de repasse de atribuições (e recursos) ao
setor privado ou ao setor público não-estatal” (BRESSER & GRAU, 1999).
Um dos discursos mais recorrentes que justifica a reforma do Estado é o argumento da
ineficiência da gestão que precisa ser mais bem efetivada para a consecução de maior
eficiência, com o menor gasto possível. Paralelamente a estas medidas, tem se colocado como
meta a eficiência na prestação dos serviços públicos com o objetivo de substituir em alguns
setores da Administração Pública, a forma de organização burocrática pela chamada
Administração Gerencial.
Por isso, para Bresser Pereira (1998), a saída para a recuperação da legitimidade
burocrática foi encontrada na administração pública gerencial, definida como aquela que está
inspirada nos avanços realizados pela administração de empresas, caracterizada por:
[...] a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se
recursos e atribuições para os níveis políticos regionais
7
; b)
descentralização administrativa, através da delegação autoridade aos
administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais
autônomos; c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de
piramidais; d) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança
total; e) controle a posteriori
8
, ao invés do controle rígido, passo a
passo, dos processos administrativos; e f) administração voltada para o
atendimento do cidadão ao invés de auto-referida (BRESSER
PEREIRA, 1999, p. 242-243).
7
Municipalização
8
Conselho.
54
Na administração gerencial as idéias básicas são: a definição de metas a serem
cumpridas pelos órgãos públicos e entidades da administração indireta; a outorga de maior
autonomia administrativa, financeira e gerencial àqueles entes para permitir o cumprimento
das metas; e a substituição dos controles formais, hoje existentes, considerados inadequados
porque preocupados apenas com os meios, por um controle de resultados, em que a eficiência
dos resultados é mais importante do que os fins (DI PIETRO, 2002, p. 20).
O objetivo último é melhorar o funcionamento da administração pública, que deve
limitar-se a exercer as atividades que sejam indelegáveis e as que o particular não tenha
condições de desempenhar sozinho.
Substitui-se ainda que parcialmente, o autoritarismo das decisões unilaterais por
variadas formas de parceria com o particular, procura-se atrair e incentivar o particular a
participar da proteção do interesse público, diminui as formas diretas de gestão do serviço
público. [...] Além disso, cria-se também um quadro paralelo de servidores públicos,
utilizando-se do instituto da terceirização, com fuga ás normas constitucionais e estatutárias
que regem o servidor público (DI PIETRO, 2002, p. 21-22).
Por isso, a centralidade dada à gestão demonstra esse movimento de mudança
paradigmática com o objetivo de “modernização” do Estado a partir da passagem de uma
gestão hierárquico-burocrático para uma gestão gerencial.
A centralidade que a gestão assume na Reforma do Estado é percebida também na
reforma educacional. Nesta o movimento de mudança de paradigma a partir dos anos 90 visa
adequar às políticas educacionais ás demandas da economia, do mundo do trabalho e da nova
fase de mundialização do capitalismo. Como coloca Libâneo (2004):
[...] a ordem é sintonizar os sistemas educacionais ao modelo neoliberal. A
tendência das reformas educativas é de reagregar a educação á economia,
55
numa versão modificada em relação ao que propunham os economistas
da educação a partir dos anos 50 com a chamada “teoria do capital
humano”. Quer-se subordinar os sistemas educacionais á economia já
que, no novo paradigma de produção, as novas tecnologias requerem
trabalhadores mais qualificados, com mais flexibilidade profissional para
atender a novas demandas do mercado de trabalho e com mais espírito
empreendedor para fazer frente á competitividade econômica
internacional (LIBÂNEO, 2004, p. 241).
Dessa forma, segundo Dalila de Oliveira (2004), a lógica assumida pelas reformas
estruturantes que a educação pública vai viver no Brasil em todos os âmbitos (administrativo,
financeiro, pedagógico) e níveis (básico e superior) tem um mesmo vetor. Os conceitos de
produtividade, eficácia, excelência e eficiência serão importados das teorias administrativas
para as teorias pedagógicas.
Por isso na educação, especialmente na Administração Escolar, “verifica-se a
transposição de teorias e modelos de organização e administração empresariais e burocráticos
para a escolar como uma atitude freqüente” (DALILA DE OLIVEIRA, 2004, p. 96).
Isso porque, em um contexto favorável á reforma dos serviços públicos e ao
enxugamento da máquina burocrática, os argumentos em favor da racionalização
administrativa levarão ao estudo de soluções para o problema, em que a contenção de gastos e
a otimização dos recursos passam a ser o principal alvo. A questão começa a aparecer,
portanto, como um problema de ineficiência das redes públicas, que não conseguem cumprir
seus objetivos com os recursos de que dispõem. A situação será assim percebida como um
problema administrativo ou mesmo de ordem econômica, devendo o Estado, para tanto,
investir na racionalização administrativa do setor educacional para solucioná-lo. (DALILA
DE OLIVEIRA, 2004, p. 98).
Com base nestas proposições “o governo federal definiu sua política educacional em
três eixos básicos: a) a racionalização organizacional, a mudança nos padrões de gestão com
56
ênfase na descentralização e na desconcentração do poder de decisão para órgãos locais e
unidades escolares, e, a melhoria da qualidade do ensino” (FRANÇA, 2004, p. 150).
Com isso, a reforma educacional se articulada a partir da reforma institucional com
redefinição das responsabilidades do MEC, revisão de padrões de financiamento e repasse de
recursos aos municípios e estados, através da descentralização e municipalização; ampliação
do acesso à educação básica e estabelecimento de novos padrões de gestão baseados na
descentralização, autonomia das escolas e participação da comunidade.
Essa descentralização de recursos para os municípios e para a escola está vinculada à
criação de uma série de estruturas participativas, em que se destacam diferentes tipos de
conselho, tais como: Conselho Municipal de Educação, Conselho de Alimentação Escolar,
Conselho do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e de Valorização do
Ensino Fundamental - FUNDEF e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social, além
das unidades executoras
9
.
Esses conselhos têm como objetivo a promoção da participação da comunidade nos
processos de fiscalização e, a realização do controle social das políticas educacionais. Por
isso, a legislação brasileira estabeleceu que para o recebimento de recursos destinados á áreas
sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores, como órgãos auxiliares da gestão
pública, tendo em vista que a transferência e o recebimento dos recursos financeiros pelos
municípios estão vinculados, por lei federal, á existência desses órgãos.
9
Como elementos estruturantes promotores da estratégia de descentralização de recursos, foram criados: o
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e de Valorização do Ensino Fundamental (FUNDEF)
que estabelece a definição de responsabilidades de Estados e Municípios, em relação ao ensino fundamental,
cuja proposta originou a Emenda Constitucional Nº 14/96 e o Programa Dinheiro Direto na Escola sob a
coordenação do FNDE que repassa recurso direto para as escolas, desde que estas tenham suas Unidades
executoras devidamente legalizadas.
Estes recursos são destinados ao custeio de atividades de ensino, verificando-se o maior valor repassado para as
regiões mais pobres (BRASIL, 1997, apud FRANÇA, 2004, P. 153). Pó isso, com a implementação do Programa
Dinheiro Direto na Escola (PDDE), cabe ao FNDE o repasse, em parte, de recursos financeiros diretamente ás
escolas públicas com, pelo menos, 50 alunos matriculados.
57
Com a reforma educacional, os novos padrões de gestão visam descentralizar as
decisões para o nível escolar e aumentar a autonomia da escola de forma controlada a partir
da política de descentralização que ganha ênfase; primeiro: com a reforma do Estado,
incorporando a tendência de reformulação do padrão de gestão no setor público, - o da
modernização; e segundo: com a questão da otimização na alocação de recursos deslocados
para a escola, propiciando, assim, a discussão da participação da comunidade na gerência dos
recursos.
3.3 - O PRINCÍPIO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DO ENSINO PÚBLICO
Como vimos à reforma educacional articulada com a reforma do Estado se insere em
uma proposta de implementação de novos padrões de gestão educacional baseada na
descentralização, participação e controle social que indicam uma democratização da
instituição escolar e do sistema educacional como todo.
No entanto o ideal de democratização da educação não é fruto da década de 90 e da
reforma do Estado. Este ideal vem sendo uma bandeira de luta dos educadores desde a década
de 30, se fortalecendo no final da década de 80 com o processo de democratização do país.
Nesse período, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, encaminhou uma
emenda de iniciativa popular à Comissão de Sistematização da Constituinte, propondo uma
gestão democrática nos sistemas de ensino, eleições de diretores, participação comunitária em
todas as escolas, com representantes de professores, alunos, pais, funcionários e comunidade e
participação democrática na construção do Plano Nacional de Educação.
A garantia do princípio da gestão democrática para o ensino público foi debatida numa
conjuntura que representou uma verdadeira correlação de forças do Fórum com as entidades
58
católicas e as instituições particulares que não queriam ver o termo gestão democrática na
nova Carta.
Apesar de enfrentar resistências da AEC (Associação de Educação Católica), e
FENEN (Federação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino), que não queriam a garantia da
gestão democrática: o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública conseguiu no texto
constitucional garantir a “gestão democrática”, mas, sem a eleição de diretores e sem a
participação dos segmentos sociais na elaboração do Plano Nacional de Educação.
Essa garantia materializada na Constituição Federal de 1988 no art. 206 estabelece
que: o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: ...VI - gestão
democrática do ensino público na forma da lei (inciso VI).
No entanto, essa lei, não explicita em que molde se dará à gestão democrática do
ensino. E em função dessa indefinição, o processo de regulamentação do art. 206 da CF/88 se
transformou numa arena onde diferentes projetos disputaram sua mais adequada interpretação.
Segundo Dalila Oliveira (1998) a tentativa de interpretação do conteúdo deste dispositivo
permitiu que diferentes políticas se efetivassem sob o mesmo manto da gestão democrática.
Por isso, para a autora, a leitura que se faz dos termos gestão e democracia e, ainda mais, da
combinação de ambos, varia conforme os projetos em disputa.
[...] no estado de Minas Gerais, a Resolução 7120/93 institui o programa
de “Gerência da Qualidade Total” no Sistema Estadual de Educação de
Minas Gerais, como regulamentação do art. 206, item VII da
Constituição Federal, e art. 196, item X da Constituição do Estado de
Minas Gerais que dispõem sobre a gestão democrática (DALILA DE
OLIVEIRA, 1998, p. 95).
Dessa forma, tanto políticas ligadas à reforma do Estado com o intuito da
implementação da concepção neoliberal do Estado Mínimo, como políticas voltadas para a
59
democratização das relações de poder na instituição podem se intitular como promotoras da
gestão democrática na escola pública.
Apesar disso, é importante salientar que a CF/88, ao incorporar a gestão democrática
da educação como demanda dos movimentos sociais em seu texto, apontou novas formas de
organização e administração do sistema educacional nunca visto em nosso ordenamento
jurídico.
Esse princípio e seu modo de formulação são inéditos para nós e não aparecem em
outras Constituições Federais, e mesmo em leis infraconstitucionais. Além disso, este
princípio se viu reproduzido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais
(Catani e Oliveira, 1993, apud Cury).
Mas as determinações do que significaria “gestão democrática” ficou para a legislação
complementar e ordinária a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação que repete o texto
constitucional ao garantir a gestão democrática como um princípio que deve reger o ensino
público e acrescenta no art. 3º, VIII, que esta gestão deve observar também a legislação dos
sistemas de ensino.
Em função desta atribuição aos sistemas de ensino, o art. 14 da LDB define as formas
de gestão democrática, ao estabelecer que: “os sistemas de ensino definirão as normas da
gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas
peculiaridades e conforme os seguintes princípios”:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto
pedagógico da escola, e.
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos
escolares ou equivalentes.
60
Segundo CURY (1997), apesar desse princípio ser inédito em nosso sistema, é
importante reter que o princípio da gestão democrática tem um interlocutor (oculto?) que é o
autoritarismo hierárquico de que se revestiu tanto a administração das redes quanto a própria
relação pedagógica. E nela possui uma intencionalidade clara: ou a gestão inclui a
participação dos envolvidos na educação escolar ou ela não é pública.
Nesse sentido, Vitor Henrique Paro (1997) se mostra convencido em aceitar que a
gestão democrática deve implicar necessariamente a participação da comunidade, entretanto,
para ele parece faltar ainda uma maior precisão do conceito de participação, que, deve ser
vista como participação nas decisões. E isso não elimina, obviamente, a participação na
execução, mas também não a tem como fim e sim como meio, quando necessário, para a
participação propriamente dita que é a partilha do poder, a participação na tomada de
decisões.
Segundo Elenaldo Teixeira (2001), a participação supõe uma relação de poder, não só
por intermédio do Estado, que a materializa, mas entre os próprios atores, exigindo
determinados procedimentos e comportamentos racionais. No entanto, resta saber se seu
caráter é meramente comunicativo e consensual, como se enfatiza em relação à
“movimentalista” ou “comunitária”, ou se aí também está presente uma lógica estratégica.
Porque considerar essas duas características da participação é importante para “evitar o
idealismo de ver-se a participação como um fim em si, valor despido das contradições da
sociedade, ou até mesmo, como “filosofia de vida”” (BORDA, 1980 apud Teixeira, 2001, p.
27).
Por isso, como a participação não é um valor por si só, mas um aprendizado do jogo
democrático, para o projeto de democratização da gestão da escola é necessária presença de
capital social na comunidade, que se caracteriza por redes de relação de confiança e
sociabilidade favorecedora de uma cultura política de participação dos seus membros.
61
Essa dinamização das redes de relação favorece a construção de uma gestão
democrática, porque, à medida que existe na instituição maior capital social, há também uma
maior possibilidade de construção de demandas coletivas.
Dessa forma, a gestão democrática que privilegie uma participação nos processos de
tomada de decisão e, não apenas, participação na execução, requer uma possibilidade de
construção coletiva que abra espaço para a aceitação da diversidade de concepções dos
membros do grupo. Descentralizando decisões, para buscar estabelecer na instituição uma
orientação transformadora, a partir da dinamização da rede de relações que ocorrem,
dialeticamente, no seu contexto interno e externo.
Por isso, segundo Heloísa Lück (2003), a descentralização dos processos de direção e
tomada de decisões em educação, a democratização dos processos de gestão da escola,
estabelecidos na Constituição Nacional, e a conseqüente construção da autonomia da escola
demandam o desenvolvimento de espírito de equipe e noção de gestão compartilhada nas
instituições de ensino, em todos os níveis.
Porque á medida que vigora na escola o entendimento de que ela é uma criação pronta
e acabada de um sistema maior, sobre o qual seus membros não têm nenhum poder de
influência, ou muito pouco, esses membros consideram, da mesma forma, que pouca ou
nenhuma responsabilidade tem sobre a qualidade de seu próprio trabalho.
Por isso, a promoção de uma gestão educacional democrática e participativa, assim
compreendida, está associada ao compartilhamento de responsabilidades no processo de
tomada de decisão. No entanto, a gestão democrática, não é de fácil construção, já que a
participação indispensável a esse processo de construção coletiva, pressupõe aceitação das
diferenças.
62
A participação para a construção de uma gestão democrática, dessa forma, não pode
dar-se mediante posicionamento passivo, mas, como um posicionamento de construção
dialética de aceitação do outro como integrante de um mesmo projeto social, construir, através
do compartilhamento de decisões.
E novo paradigma de gestão, o compartilhamento de decisões está previsto a partir de
estruturas colegiadas, como o conselho escolar e elaboração coletiva do projeto pedagógico da
escola.
Com o Conselho Escolar objetiva-se consolidar a democratização das relações de
poder no interior da escolar, permitindo que sejam tomadas decisões colegiadas sobre
aspectos administrativos, pedagógicos e financeiros, em função desse colegiado ser composto
por representantes de todos os segmentos da comunidade escolar (alunos, professores,
gestores, funcionários) e local (pais).
Entende-se que através dele á comunidade pode também acompanhar e controlar a
qualidade do serviço educacional prestado e o uso dos recursos. Por isso, o Conselho Escolar,
em tese, tem o objetivo de promover e assegurar a participação das comunidades escolar e
local via representantes, nos processos de administração e gestão da escola.
O objetivo dessa participação nos conselhos escolares para FREITAS (2003, p. 48) é:
[...] assegurar a qualidade do trabalho escolar em termos
administrativos, financeiro e pedagógico, desempenhando funções
consultiva, normativa, deliberativa e fiscalizadora das ações globais da
escola, sendo um forte auxiliar no processo de amadurecimento da
autonomia da escola e na escola.
No entanto, por terem sido promulgados no contexto de uma avalanche de reformas do
Estado, de caráter neoliberal, vários analistas e militantes de movimentos sociais desacreditam
63
os conselhos enquanto possibilidade de participação real, ativa, esquecendo-se de que eles
foram reivindicados e propostos pelos movimentos em passado recente (GOHN, 2003, p. 84).
Mas apesar disso, através dos conselhos e das formas de participação colegiada
estabelece-se um novo padrão de relações entre Estado e sociedade, porque, os conselhos
viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilita
á população o acesso a espaços nos quais podem ser tomadas decisões políticas.
Por isso, segundo GOHN (2003), se o Estado e as políticas neoliberais desconstroem o
sentido do público, retirando sua universalidade e remetendo para o campo do
assistencialismo e da lógica do consumidor usuário de serviços, os conselhos têm a
possibilidade de reaglutinarem esses direitos fragmentados, reconstituindo os caminhos de
construção da cidadania que está sendo esfacelada.
Porque, os conselhos ao mesmo tempo em que são fruto da crise das instituições
públicas e parte constitutiva das reformas estatais que implicam diminuição de custos e
transferência de responsabilidade na solução dos problemas locais para os cidadãos -tratados
como usuários ou clientes dos serviços públicos-, são também formas de descentralização do
poder demandada pela população.
Além do conselho escolar, o outro princípio promotor da democratização da gestão da
escola é a participação na elaboração do projeto pedagógico. Segundo FREITAS (2003), a
existência na escola de um projeto político pedagógico significa ter uma proposta clara,
orientada, intencional, numa perspectiva de visão dinâmica e de circularidade, concebida em
um processo participativo, não improvisado, catalisador de potencialidades e do compromisso
coletivo.
Para Gadotti e Romão (1997) o projeto político pedagógico da escola está relacionado
ao horizonte de possibilidades da escola, imprimindo uma direção que se deriva de respostas,
64
construídas coletivamente, a questões como: que educação desejamos? Que cidadão
desejamos? Que projeto de sociedade pensamos para o nosso país?
Por isso, como a escola tem a oportunidade através da participação coletiva de seus
membros de responder a estas questões que vão indicar a diretriz política e pedagógica da
instituição, muitos autores o colocam como instrumento promotor da autonomia da escola,
por permitir a ela – escola-, a concretização de sua identidade (ANDRÉ, 2001, p. 188).
Entendendo autonomia como uma maneira de gerir, orientar as diversas dependências
em que os indivíduos e os grupos se encontram no seu meio biológico ou social, de acordo
com as suas próprias leis (BARROSO, 1996, p. 18).
No entanto, os traços de nossa cultura política baseada no clientelismo, no
patrimonialismo, mandonismo, fisiologismo, dificulta um modelo de promoção da autonomia
baseado na participação do cidadão, porque não há “autonomia da escola” sem o
reconhecimento da autonomia dos indivíduos que a compõem.
E segundo Lima (1996) a construção de nossa cidadania foi implantada a porrete, a
exemplo da experiência vivida por Adolfo Ferreira dos Santos, o Ferreirinha, líder da revolta
contra o uso da chibata na Marinha. De acordo com suas palavras: “nas chicotadas e lambadas
que levei, quebraram meu gênio e fizeram com que eu entrasse na compreensão do que é ser
cidadão brasileiro... aprender no cacete”.
Mas, segundo José Murilo CARVALHO (1988), apesar das chibatas, da vara e de
outros instrumentos torturantes utilizados na construção da cidadania:
[...] nada disso impede que sejamos um povo pacífico, extrovertido,
amigo, cordial. Pelo contrário, a função do cacete é exatamente
dissuadir os que tentam fugir ao espírito nacional de camaradagem, de
cooperação, de patriotismo. O cacete é a paternal admoestação para o
operário que faz greve, para a empregada doméstica que responde á
patroa, para o aluno rebelde, para a mulher que não quer cuidar da
65
casa, para o crioulo que não sabe o seu lugar, para o malandro que
desrespeita a (otoridade), para qualquer um de nós que não saiba com
quem está falando. O porrete é para (quebrar o gênio) rebelde e trazer
de volta ao rebanho todos os extraviados, como diziam os bons padres
da Colônia, os castigos eram para o próprio bem do castigado. É um
cacete brasileiro, muito cordial, é Pau-Brasil (CARVALHO, 1988, apud
Lima 1996, p. 26).
O cidadão brasileiro é o indivíduo que tem o gênio quebrado a paulada, é o indivíduo
dobrado, amansado, moldado, enquadrado, ajustado a seu lugar. “O bom cidadão não é o que
se sente livre e igual, é o que se encaixa na hierarquia que lhe é prescrita” (CARVALHO,
apud LIMA, 1988, p. 25).
E essa “falta de base popular faz da democracia brasileira uma democracia formal,
cujo traço distintivo é a aceitação passiva do domínio do Estado. Isso explica por que a luta
pelos próprios direitos pode ser encarada, na cultura brasileira, como algo indelicado” (LIMA,
1996, p. 38). Porque, “uma sociedade autoritária, com tradição autoritária, com organização
autoritária e, não por acaso, articulada com interesses autoritários de uma minoria, orienta-se
na direção oposta á da democracia” (PARO, 1997, p.19).
E isso deu margem à formação da cultura de dependência que sempre marcou o
horizonte da relação entre a sociedade civil e o Estado. Porque, ao longo da história nacional,
o estilo patrimonialista burocrático do Estado favoreceu a centralização administrativa e
subordinou a sociedade civil através de relações paternalistas e clientelistas que provocou a
formação de um imaginário social onde o Estado apresenta-se como o doador, o provedor da
ordem, da justiça e dos favores.
Trata-se, portanto, como coloca José Murilo de Carvalho (2002), de um problema do
relacionamento entre o cidadão e o Estado, o cidadão e o sistema político, o cidadão e a
própria atividade política.
Então, como construir uma gestão educacional democrática a partir da participação, se
66
na cultura política da sociedade brasileira a participação no exercício da cidadania assume um
sentido negativo?
3.4 - A MUDANÇA DE PARADIGMA: da administração para a Gestão
Discutir a gestão educacional, não é uma tarefa fácil de ser desenvolvida, isto porque,
falar de gestão, hoje, não significa a mesma coisa que falar de administração, embora, a
expressão apareça como sinônimo de gerência e administração.
Segundo Carlos Roberto Cury (1997), o termo gestão vem de gestio, que, por sua vez,
vem de gerere (trazer em si, produzir), dessa forma, fica claro que a gestão não só é o ato de
administrar um bem fora-de-si (alheio), mas é algo que se traz em si, porque nele está contido.
E o conteúdo deste bem é a própria capacidade de participação, sinal maior da democracia.
Desse modo, o termo gestão democrática proposto como princípio constitucional que
deve reger o ensino no país, de acordo com o art. 206, inciso VI, e conforme a legislação
complementar Nº 9394/96 art. 3º e 14º, incisos I e II: vem sugerindo uma mudança de
paradigma que está associada á participação dos membros da escola e da comunidade local
nos processos decisórios da instituição, rejeitando, assim, o entendimento de administração
como organização de ações pré - estabelecidas e executadas de forma hierarquizada.
Esse modelo rígido de divisão hierárquica em que um mandava e o outro obedecia, é
característico do paradigma clássico da administração, formulado pelas idéias de Fayol e de
Taylon a partir da organização científica do trabalho, dividida em cinco ações principais:
planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar. Nesse modelo a metodologia das
especializações das funções não permitia uma visão geral do processo e o sistema de
67
recompensas buscava aumentar a produção. Existia participação no modelo Fordista-
Kenesianista, mas, apenas no processo de execução de tarefas, nunca no processo de tomada
de decisões.
A mudança paradigmática de administração para gestão, assim, não é fruto do acaso,
mas, das transformações da sociedade através das ações coletivas e individuais geradoras de
novas demandas sociais: "no chão da fábrica começam a surgir interesses objetivos de
participação inteligente, co-responsável e partilhada dos agentes envolvidos com a produção
de bens materiais" (Lauro Wittmannn, 2003). Estas novas demandas fruto da mudança do
processo produtivo, baseado na flexibilidade, para atender a uma economia globalizada de um
(super) mercado, pedem um novo homem: mais qualificado, versátil, flexível, com capacidade
de pensar e de trabalhar em equipe, e outros atributos como inteligência emocional, liderança,
capacidade de tomar decisões rápidas, dentre tantas outras necessidades e exigências.
Para atender a essa exigência mercadológica e social, a escola se apresenta como a
instituição responsável para formar este novo homem, pois, "não existem outras instâncias
sociais que exerçam uma interferência formativa tão longa, constante e profunda quanto à
escola" (FRIGOTTO, apud Terezinha Monteiro, 2003). Entretanto, o questionamento ao
desafio proposto é inevitável: está a escola preparada para formar esse novo homem? Será que
esse homem existe ou é possível de ser formado? E, a que modelo de sociedade ele se
encaixa?
Para responder a essas questões que aparentemente são fáceis de serem respondidas, é
necessário analisar a relação histórica da educação com a economia e a subordinação das
práticas educativas ao capital, através da adequação do sistema educacional à força de
trabalho. Pois, segundo Acácia Kuenzer (1998):
68
[...] o princípio educativo baseado no modelo taylorista/fordista, ainda
dominante em nossas escolas, deu origem ás tendências pedagógicas
conservadoras em todas as suas modalidades e vai sendo substituído
por um outro projeto pedagógico, determinado pelas mudanças
ocorridas no trabalho, que exige ampliação e democratização da
educação básica.
Desse modo, mais do que uma mudança de terminologia, o que se vê no estudo da
gestão educacional no Brasil é uma associação do termo “gestão democrática” à
transformação da instituição escolar: a partir dos processos de participação, descentralização
de decisões, democratização, autonomia na construção das diretrizes da escola, através da
construção do projeto pedagógico e, gerenciamento financeiro dos recursos da unidade
executora pelos membros da escola.
Esse novo modelo da gestão educacional consiste em conceber formatos
organizacionais que promovam a educação participativa, através de uma prática pedagógica
não autoritária, no sentido de mudar a escola, para atender as exigências de flexibilização do
novo modelo de relações sócias, que rejeita o posicionamento hierárquico-autoritário, baseado
no modelo de administração clássico.
Entretanto, segundo Dalila Oliveira (1995), a marca da flexibilização destes novos
modelos de gestão, se por um lado incorpora antigas conquistas dos movimentos organizados
e das resistências dos trabalhadores ás formas capitalistas de organização e gestão do trabalho.
Por outro, o fazem atribuindo-lhes novos significados, o que faz com que tenham na aparência
conteúdos mais consensuais, mas na prática efetiva conservem pressupostos autoritários.
A partir dessa perspectiva o grande desafio da sociedade brasileira e da escola será:
firmar as bases da democracia e da participação, dois pressupostos necessários à construção
da gestão democrática.
No entanto, ao longo da história do país, tem se observado como foi construída a
69
cidadania brasileira: a partir da formação da colônia e da submissão á Coroa Portuguesa; da
instituição do sistema escravocrata de subjugação do índio e do negro ao branco; ás
Constituições não cumpridas que se tornaram letra morta ao longo da história; as ditaduras do
Estado Novo e o golpe de 64, são exemplos de como o país se constituiu sob a base do
autoritarismo e da formação de súditos. Não sendo fácil para esta sociedade que carece de
capital social, firmar as bases de um processo de democratização da sociedade e por
conseqüência de democratização da escola.
Por capital social entende-se o conjunto de laços de normas de confiança e
reciprocidade contidas numa comunidade que facilitam a produção de capital físico e capital
humano (PUTNAM, apud FERNANDEZ, 2001, p. 2). Acredita-se que uma sociedade dotada
de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas que melhoram as
condições da relação público-privado, capazes de promover a boa governança.
No entanto, em uma estrutura social baseada em relações de autoritarismo e de baixo
capital social, é difícil construir uma gestão participativa, porque, a escola gestada e
solidificada tradicionalmente numa sociedade autoritária injusta e desigual, não passará por
decreto a se movimentar de forma diferente do dia para a noite. Pois, “falar sobre a autonomia
não significa o mesmo que vivê-la... falar e viver são afazeres completamente distintos, ainda
que tenham profunda interligação, cada qual traz em si um significado específico”
(HIDALGO, 2003, p 59).
Por isso, para analisar a gestão da educação é preciso observar a participação da
comunidade escolar nos processos decisórios da escola: desde as decisões que dizem respeito
às necessidades materiais da escola (supridas ou não pelo dinheiro da Unidade Executora),
até as decisões administrativas e pedagógicas. Analisando o processo de escolha dos
dirigentes da escola, com o objetivo de verificar se existe participação nos processos
decisórios, à medida que as decisões venham a pertencer ao grupo e não se concentrem na
70
figura do diretor, ou de outro ator isoladamente privilegiado, por que:
[...] se a escola e seus objetivos pertencem ao (á) diretor (a), ao governo,
não há por que os professores, os funcionários, os agentes da
comunidade se sentirem comprometidos com ela. Portanto,
participação requer o sentido da construção de algo que pertence a
todos e que tem diretamente a ver com a qualidade de vida de cada um,
seja no sentido da realização pessoal, seja pelos benefícios sociais que
dela advém. O compromisso, que gera a participação, requer a
repartição coletiva do sucesso, não apenas da responsabilidade. A
participação e o compromisso não se referem apenas á comunidade
interna, mas devem buscar alianças com a comunidade externa, a quem
a escola serve e pertence efetivamente, promovendo a cooperação
interinstitucional (BORDINGNON, 2004, p. 171).
Por isso, no processo de discussão do que se qualificou chamar de gestão democrática,
a participação está condicionada a dois eventos: ao conselho escolar e a elaboração do projeto
político pedagógico. Se existe participação da comunidade escolar e local nestes espaços,
então, pressupõe-se que há gestão democrática que é um entendimento muito reduzido do que
seja o processo de democratização em uma instituição.
Sendo assim, a analise dessa participação tanto na elaboração do projeto pedagógico
como no conselho escolar precisa ser mais bem observada e analisada. Como essa
participação pode se dá para contemplar a proposta de gestão democrática? Uma participação
presencial basta? Basta a assinatura no livro de ata homologando as decisões que nem sempre
puderam ser contrapostas dadas à insuficiência técnica dos conselheiros? A aceitação do
projeto elaborado a revelia das discussões do grupo é uma forma de participação? Como
qualificar essa participação?
São por conta desses questionamentos que a compreensão desse novo modelo de
gestão implica processo de construção de um novo modo de agir que se funda na participação
e na autonomia, duas categorias essenciais para o entendimento da gestão democrática na
escola.
71
Por participação, no processo de gestão democrática entende-se como coloca Paro
(1996), e Elenaldo Teixeira (2001), que esta deve ser orientada para a tomada de decisões e
não apenas para a execução, ou para um caráter simbólico.
De acordo com Elenaldo Teixeira (2001) a participação orientada para a decisão
caracteriza-se pela intervenção dos atores da sociedade civil nos processos decisórios, de
forma organizada e não episódica. A participação orientada para a expressão, de caráter mais
simbólico, caracteriza-se por marcar presença na cena política ainda que possa ter impacto ou
influência no processo decisório.
Mas a participação necessária ao processo de democratização da gestão é a
participação no processo de tomada de decisões que implica descentralização de poder,
porque, como coloca BORDINGNON (2004) “a participação requer a posição de
governantes, não de meros coadjuvante, ou seja, requer espaços de poder. Portanto, ela só é
possível em clima democrático. Participação é condição para a gestão democrática, uma não
é possível sem a outra”.
Por autonomia, entende-se a capacidade de autogoverno, a faculdade que os indivíduos
têm e se regerem por regras próprias. No entanto, não há autonomia da escola sem o
reconhecimento da autonomia dos indivíduos, porque, a autonomia é um campo de forças,
onde se confrontam e equilibram diferentes detentores de influência externa e interna dos
quais se destacam: o governo, a administração, professores, alunos, pais e outros membros da
sociedade local (BARROSO, 1996, p.16-17).
E a proposta do projeto pedagógico reside nesta construção da autonomia a partir do
estabelecimento das diretrizes da escola. Contudo, segundo Barroso (1989, p. 21) “não basta
regulamentar a autonomia. É preciso criar condições para que ela seja “construída” em cada
escola, de acordo com as suas especificidades locais e no respeito pelos princípios e objetivos
que informam o sistema público nacional de ensino”.
72
Isso porque, segundo Faoro (1976, apud Ramos, 2003, p. 6), temos impregnado em
nossa história uma longa cultura política autoritária e patrimonialista, ilustrada pelo
coronelismo. Tem-se ainda na base da história nacional um modelo escravista e de
subordinação entre as classes sociais, além de uma herança histórica de exclusão educacional,
política e decisória da maior parte economicamente desfavorecida do país e todos esses traços
da cultura política do povo brasileiro se constitui empecilho para a concretização da proposta
de democratização da escola.
73
4. METODOLOGIA
[...] a natureza dos problemas é que determina o método, a
escolha do método se faz em função do tipo de problema
estudado (DELAMONT 1976, apud Lüdke e André 1986,
p. 15).
METODOLOGIA: estudo de caso
A metodologia utilizada para o desenvolvimento da pesquisa sobre a gestão da
educação municipal foi o estudo de caso que consiste na observação detalhada de um
contexto, ou indivíduo, de uma única fonte de documentos ou de um acontecimento específico
(Bogdan e Biklen, 1982).
O estudo de caso foi escolhido como método, porque, segundo Lüdke e André (1986),
o caso é sempre bem delimitado, devendo ter seus contornos claramente definidos no
desenrolar do estudo, os dados são predominantemente descritivos, e considerados
importantes, podendo ser similar a outros, e ao mesmo tempo distinto, pois, tem seu interesse
próprio. Esse interesse incide naquilo que ele tem de único, de particular, mesmo que
posteriormente venham a ficar evidentes certas semelhanças com outros casos ou situações.
Em função dessas características, o estudo de caso foi considerado o mais apropriado
para analisar a gestão da educação municipal relacionando municipalização, descentralização
e democratização das relações de poder na gestão da educação no município.
A pesquisa partiu da análise micro da gestão nas unidades escolares através do estudo
do conselho escolar, projeto pedagógico até a relação destas unidades escolares e de seus
atores com a Secretaria Municipal de Educação na implementação da gestão no município.
74
A abordagem da pesquisa é qualitativa e envolve a obtenção de dados descritivos,
levantados no contato direto do pesquisador com a situação estudada, enfatizando a
perspectiva dos participantes (Bogdan e Biklen, 1982, apud Lüdke e André).
Além da ênfase da perspectiva dos participantes a outra característica da abordagem
qualitativa utilizada foi à busca pela representação dos “diferentes e ás vezes conflitantes
pontos de vistas presentes numa situação social” (Lüdke e André, 1986).
Essa característica justifica a escolha pelo estudo de caso, já que o pressuposto que
fundamenta essa orientação do pesquisador coletar opiniões contrárias, revelando também seu
próprio ponto de vista sobre a questão, está no fato “de que a realidade pode ser vista sob
diferentes perspectivas, não havendo uma única que seja a mais verdadeira” (Lüdkle e André,
1986, p. 20).
No estudo de caso, “o objeto estudado é tratado como único, uma representação
singular da realidade que é multidimensional e historicamente situada” (Lüdke e André, 1986,
p. 21). Por isso, é preciso levar em conta o contexto em que o objeto se situa, para
compreender o significado manifesto e latente dos comportamentos dos atores selecionados já
que é quase impossível entender o comportamento humano sem tentar entender o quadro
referencial dentro do qual: os indivíduos interpretam seus pensamentos, sentimentos e ações.
Essa aproximação só é possível através da presença do pesquisador no ambiente
natural de dados que é o campo, por que:
[...] os estudos qualitativos não são ensaios impressionísticos elaborados
após uma visita rápida a determinado local ou após algumas conversas
com uns quantos sujeitos. O investigador passa uma quantidade de
tempo considerável no mundo empírico recolhendo laboriosamente e
revendo grandes quantidades de dados (Bogdan e Biklen, 1994).
75
E “os dados recolhidos proporcionam uma descrição muito mais detalhada dos
acontecimentos do que mesmo a mente mais criativamente preconceituosa poderia ter
construído antes do estudo ser efetuado” (Bogdan e Biklen, 1982, p. 67).
Por isso, essa investigação é chamada de naturalística e etnográfica, porque, tem como
pressuposto básico, que os fatos devam ser estudados na sua situação natural e, que só se
podem conhecer esses fatos se forem compreendidas a percepção e as justificativas feitas
pelos sujeitos que deles participam (TUCKMAN, apud Aragão, 2003, p. 97).
Para tanto, foram escolhidos como procedimentos de investigação metodológica da
gestão da educação municipal: a observação, a análise documental e a entrevista, todas muito
utilizadas na pesquisa qualitativa e no estudo de caso.
Além desses instrumentos, foi utilizado também o questionário que não é um
instrumento próprio da abordagem qualitativa, mas, que foi necessária a sua utilização em
virtude da pesquisa procurar responder não só a aspectos referentes à gestão das unidades
escolares, mas, a condução da gestão da educação no município.
Por isso, foram pesquisados além dos diretores, coordenadores e professores das três
escolas pesquisadas, todos os coordenadores e mais de 90% dos diretores do município. Essa
amplitude dos atores pesquisados não seria viável com outro instrumento (entrevista, pesquisa
documental, observação), a não ser com o questionário.
Na análise da gestão da escola foi perguntado: qual o critério utilizado para a escolha
do diretor, coordenador? Se existe conselho escolar? Quem participa? Como foi a elaboração
do Projeto Pedagógico? Participação na Elaboração do P.P? Quais as decisões da escola das
quais participa? O diretor favorece a participação na escola? Como é conduzida a gestão?
A análise da gestão municipal foi avaliada a partir das questões relativas à: critério de
escolha de diretores, coordenadores? Relação entre escolas e Secretaria Municipal de
76
Educação? Participação nas decisões da gestão municipal? Autonomia do Conselho
Municipal de Educação? Influência política dos membros do C.M.E? Dentre outras questões.
A partir daí o desenvolvimento da pesquisa foi orientado pelos seguintes questionamentos:
• As políticas de descentralização e municipalização possibilitam uma gestão
democrática no município de Itaberaba?
• Os processos de municipalização e descentralização de recursos implicam em
descentralização de poder, levando a uma forma de gestão democrática e
participativa?
• A relação entre a Secretaria Municipal de Educação e as escolas, e destas com a
comunidade escolar e local, na condução da gestão da educação no município, são
orientadas pela alteridade necessária a gestão democrática, ou se estabelecem a partir
de uma relação de subordinação?
• Quais são as formas de participação utilizadas pela comunidade escolar nos processos
decisórios da escola?
Essas questões foram apreciadas a partir do exame da participação da comunidade
escolar nos processos decisórios da escola e do município; mediante observância da:
a) análise do colegiado/conselho escolar;
b) análise do projeto político pedagógico e
c) relação entre Secretaria Municipal de Educação e Escolas
d) análise do Conselho Municipal de Educação;
e) análise do Regimento Interno do C.M.E;
f) análise da influência política dos membros do Conselho Municipal de
Educação;
77
g) análise do relatório da Controladoria Geral da União –CGU, no capítulo
que trata da gestão do: FUNDEF, PNAE e Transporte Escolar.
4.1. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS:
1. Observação in loco - Aproximação dos Atores e do Campo de Pesquisa:
A observação do local foi um passo importante da pesquisa, antes da coleta dos dados,
pois, permitiu um conhecimento dos espaços que foram pesquisados e dos atores que
contribuíram como informantes e entrevistador.
Através do método de observação:
[...] os investigadores procuram locais ou pessoas que possam ser objeto
do estudo ou fontes de dados e, ao encontrarem aquilo que pensam
interessar-lhes, organizam então uma malha larga, tentando avaliar o
interesse do terreno ou das fontes de dados para os seus objetivos.
Procuram indícios de como deverão proceder e qual a possibilidade de
o estudo se realizar (Bogdan e Biklen , 1994, p. 89).
Em razão dessas características, a observação permitiu um contato pessoal e estreito
do pesquisador com o fenômeno pesquisado. E como bem coloca Lüdke e André (1986), a
experiência direta é sem dúvida o melhor teste de verificação da ocorrência de um
determinado fenômeno, permitindo que o observador chegue mais perto da perspectiva dos
sujeitos.
Por isso, o objetivo da visita e observação in loco como procedimento metodológico
foi retirar as primeiras impressões dos espaços pesquisados, como as escolas municipais e a
78
Secretaria de Educação, além da aproximação dos atores entrevistados, objetivando criar um
clima de confiabilidade e familiaridade visto como essencial para o êxito da pesquisa de
campo.
Após a etapa de aproximação proporcionada pelas primeiras visitas a campo: a
observação fez parte de todo o processo da pesquisa, não com um instrumento próprio, mas,
como construção de método que se desenvolveu a partir do desenrolar da pesquisa. Neste
sentido, foram feitas observações:
• no início da pesquisa: nas três escolas pesquisadas;
• na reunião da Secretária de Educação com os diretores e coordenadores do
município; e;
• na semana da jornada pedagógica.
Porque, “na medida em que o observador acompanha in loco as experiências diárias
dos sujeitos, pode tentar apreender a sua visão de mundo, isto é, os significados que eles
atribuem á realidade que os cerca e ás suas próprias ações” (Lüdke e André (1986, p. 26).
No entanto:
[...] é fato bastante conhecido que a mente humana é altamente seletiva.
É muito provável que, ao olhar para um mesmo objeto ou situação,
duas pessoas enxerguem diferentes coisas. O que cada pessoa seleciona
para “ver” depende muito de sua história pessoal e principalmente de
sua bagagem cultural. Assim, o tipo de formação de uma pessoa, o
grupo social a que pertence, suas aptidões e predileções fazem com que
sua atenção se concentre em determinados aspectos da realidade,
desviando-se de outros (Lüdke e André, 1986, p. 25).
Por isso, a observação utilizada não capturou todas as informações do ambiente e dos
atores, apenas aquelas direcionadas com o interesse do pesquisador em responder as questões
relativas à participação, autonomia, compartilhamento de decisões, que sinalizavam para o
79
“formato” de gestão, adotado nas unidades de ensino e no município.
O método utilizado na observação foi revelando desde o início a intenção e objetivos
da pesquisa, e se submetendo a revelar o que foi acordado com o grupo pesquisado.
2. Pesquisa Documental:
Em relação à pesquisa documental que foi outro instrumento de investigação utilizado,
podemos dizer que são considerados documentos “quaisquer materiais escritos que possam
ser usados como fonte de informação sobre o comportamento humano” (PHILLIPS, apud
Lüdke e André 1986).
Os documentos incluem desde regulamentos, normas, pareceres, cartas, memorandos,
diários pessoais, autobiografias, jornais, revistas, discursos, roteiros de programas de rádio e
televisão até livros, estatísticas e arquivos escolares (Lüdke e André, 1986, p. 38).
A vantagem da realização da análise documental como instrumento de pesquisa está
na possibilidade que o documento traz de poder complementar informações de outros
métodos de pesquisa como a entrevista e o questionário.
Além disso, a análise documental é segundo Guba e Lincoln (apud Lüdke e André,
1986), “uma fonte tão repleta de informações sobre a natureza do contexto que nunca pode ser
ignorada, quaisquer que sejam os outros métodos de investigação escolhidos”.
A pesquisa documental foi prevista para analisar: atas dos conselhos escolares, atas do
conselho municipal de educação e projeto político pedagógico da escola. No entanto, só
conseguiu-se ter acesso às seguintes fontes:
• atas dos conselhos escolares;
80
• ata do conselho municipal de educação,
• regimento interno do conselho municipal de educação
• relatório da Controladoria Geral da União na parte específica que trata
sobre a educação no município.
TABELA 1: Fontes Pesquisadas por Instituição – Itaberaba – Ba.
DOCUMENTO
PRETENDIDO
DOCUMENTO ALCANÇADO
ESCOLA 1 Ata do C.E e PPP Ata do Conselho Escolar
ESCOLA2 Ata do C.E e PPP Ata do Conselho Escolar
ESCOLA 3 Ata do C.E e PPP Composição Conselho Escolar
C.M.E Ata do C.M.E Ata do C.M.E e Regimento Interno
RELATÓRIO DA CGU - Relatório da Controladoria Geral da União
Fonte: pesquisa de campo/2005
Conforme mostra a Tabela 1, entre as fontes documentais que se buscou acesso para
apoio na análise dos dados, só foi obtido duas atas de conselhos escolares, e uma ata do
conselho municipal de educação com o seu respectivo regimento interno. Como se verifica na
tabela, não foi possível a análise dos projetos pedagógicos das três escolas selecionadas em
virtude das mesmas estarem elaborando o documento no período da coleta dos dados.
Na análise da ata do conselho escolar verificou-se: a formação do conselho, as
principais deliberações discutidas nos encontros, os membros que mais propõem soluções
e/ou sugestões aceitas pelo grupo, a forma de participação dos membros, a freqüência dos
conselheiros nas reuniões e o número médio de presentes as mesmas.
Tudo isso, com o objetivo de observar se houve participação no colegiado e quais as
81
formas de participação, verificando se existe autonomia deliberativa, ou se, determinados
membros orientam as decisões tomadas no conselho.
A consulta às atas do conselho municipal de educação e o seu regimento interno teve
como função identificar os membros que compõem o conselho, verificar as sugestões e
posicionamento destes membros no conselho, identificar se as inclinações políticas
comprometem as decisões tomadas. A análise das atas do C.M.E também serviu para verificar
como ocorre a condução da gestão da educação no município, com o objetivo de identificar a
atuação do conselho na proposição de políticas educacionais para o município.
Além dessas investigações, foi feita uma análise no relatório da Controladoria Geral da
União, referente à gestão 2001/2004, dada à importância das informações que o relatório
trouxe para o entendimento de como se conduziu a gestão da educação no município neste
período.
Por isso, em função de não se ter obtido os projetos políticos pedagógicos das três
escolas selecionadas, optou-se por incluir o relatório da CGU no escopo da análise
documental para uma aferição mais substantiva e de caráter avaliativo sobre a aplicação dos
recursos públicos na gestão da educação.
3. Questionário:
Depois da etapa da pesquisa documental, o outro instrumento aplicado no
levantamento de dados foi o questionário, apesar de não ser este um instrumento apropriado
na pesquisa qualitativa. Mas, o questionário foi selecionado como procedimento
metodológico por ser um instrumento que permite a padronização de determinadas respostas,
facilitando a tabulação dos dados, embora a abordagem da pesquisa seja qualitativa, a opção
82
pela aplicação do questionário justifica-se por essa facilidade proporcionada pelo instrumento.
A padronização das respostas com o questionário possibilitou algumas generalizações
acerca das seguintes categorias de análise pesquisadas: participação, autonomia e relação de
poder. Além disso, o uso deste instrumento permitiu a inclusão de um número maior de
pessoas investigadas em virtude da rapidez e objetividade, facilitando assim o tratamento dos
dados através da análise estatística.
O questionário foi aplicado a 86 sujeitos, subsidiando a investigação acerca da gestão,
por ser um instrumento que possibilita uma análise mais rápida e com dados enxutos com a
mesma confiabilidade da entrevista.
Esse instrumento foi aplicado a um maior número de pessoas que respondeu questões
relativas à: participação, tipo de participação, autonomia de decisão do conselho escolar,
autonomia da escola frente à SME, relação da escola com a secretaria, influência política dos
membros do CME, dentre outros questionamentos.
TABELA 2: Número de questionários aplicados por segmento da comunidade
escolar – Itaberaba, 2001-2004.
Nº QUESTIONÁRIOS
PESQUISADOS
PRETENDIDO ALCANÇADO
Professor 84 35
Diretor 22 27
Coordenador 19 20
Membro do Conselho Escolar 09 04
Secretária de Educação 01 -
TOTAL 135 86
Fonte: pesquisa de campo/2005
Os questionários foram aplicados nos dias 6 e 7 de dezembro de 2004, e em 21 a 25 de
83
fevereiro de 2005, data em que foi realizada a jornada pedagógica do município. Estas datas,
relacionadas respectivamente ao encerramento do ano letivo de 2004 e início do ano letivo de
2005 dificultaram a ampliação dos questionários, sobretudo com os professores.
Além disso, o município foi palco de uma disputa política na justiça que culminou
com o afastamento do prefeito eleito para o período 2001/2004 em razão de crime eleitoral em
maio de 2004.
O afastamento do prefeito também ocasionou mudança de quadro na educação, através
da substituição do secretário municipal de educação e de alguns diretores e coordenadores.
Esse contexto local foi à razão principal da diminuição do número de questionários
aplicados com os professores que se recusaram a responder o instrumento, alegando falta de
tempo, fechamento de cadernetas, falta de motivação, mesmo sendo informados que os nomes
dos pesquisados não seriam divulgados no trabalho.
4. Entrevistas:
Como último recurso metodológico da pesquisa foi aplicado às entrevistas, que mais
do que outros instrumentos de pesquisa, que em geral estabelecem uma relação hierárquica
entre o pesquisador e o pesquisado, “na entrevista a reação que se cria é de interação, havendo
uma atmosfera de influência recíproca entre quem pergunta e quem responde” (Lüdke e
André 1986, p. 33).
Por isso, a grande vantagem da entrevista sobre outras técnicas é que ela permite
captação imediata e correta da informação desejada, e aprofundamento de pontos levantados
por outras técnicas de coleta de alcance mais superficial como o questionário.
84
A entrevista permite correções, esclarecimentos e adaptações que a tornam eficaz na
obtenção das informações desejadas. A entrevista ganha vida ao se iniciar o diálogo entre o
entrevistador e o entrevistado, por isso, foi utilizada como instrumento de pesquisa por
permite que sejam checadas informações obtidas com outros instrumentos de pesquisa como,
por exemplo, o questionário.
Por ser um instrumento de pesquisa que permite a verificação das sensações e emoções
do entrevistado, trouxeram dados não apenas verbalizados nas respostas gravadas, mas,
indicativos significativos para o entrevistador em relação ao comportamento, gestos, etc, do
entrevistado.
A entrevista foi um instrumento estruturado a partir das categorias de análise:
participação, autonomia e relação de poder, que buscaram compreender o objeto da pesquisa,
servindo como escalas em torno do entendimento da gestão da educação no município.
Utilizou-se o formato de entrevista semi-estruturada que se desenvolveu a partir de um
roteiro básico de questões centrais visando responder as indagações da pesquisa. Este roteiro
com caráter estruturante e flexível, permitiu adaptações a partir das respostas dos
entrevistados e de questões que surgiram no processo da entrevista.
A entrevista que estava prevista para atender 1/3 da população pesquisada- 45 pessoas
do total de 135-, foi aplicada a 18 atores estratégicos, em função da impossibilidade de
entrevistar 45 pessoas como estava previsto. Além disso, o período de realização das
entrevistas coincidiu com a semana da Jornada Pedagógica que foi de 21 a 25 de fevereiro de
2005, período em que os professores estavam nas escolas organizando o início do ano letivo e
construindo o projeto pedagógico, junto com os diretores e coordenadores.
Os 18 atores que participaram da entrevistas foram: 03 diretores (um de cada escola
pesquisada); 04 coordenadores e 09 professores das três escolas pesquisadas, além disso, foi
85
realizada 01 entrevista com a Secretária de Educação e 01 entrevista com 01 membro do
Conselho Municipal de Educação, conforme mostra a Tabela 3 a seguir:
TABELA 3: Entrevistas realizadas com os membros das instituições investigadas
Itaberaba-Ba, 2001-2005.
Nº ENTREVISTAS
PESQUISADOS
PRETENDIDA ALCANÇADA
Professor
09
Diretor 22
03
Coordenador 19
04
Membro do C. E 03
-
Membro do C.M.E -
01
Secretária de Educação 01
01
TOTAL
45
18
Fonte: pesquisa de campo/2005
As questões que orientaram a entrevista semi-estruturada foram: de que forma você
participa da gestão da escola? E da gestão da educação municipal? Quais as decisões tomadas na
escola que você participar? Das decisões relacionadas à educação no município, de quais participa?
Qual o critério utilizado para a escolha do diretor da escola? Como a escola se relaciona com a
Secretaria Municipal de Educação? Quem participa das decisões na escola? Por que a escola não tem
projeto político pedagógico? Qual a função do Conselho Municipal de Educação? Algum membro do
CME exerce influência política no município? Essa influência compromete sua atuação como
conselheiro?. D
entre outras questões que surgiram e serão discutidas no item específico
destinado a cada escola e ao Sistema Municipal de Educação.
86
4.2 Universo da Pesquisa: o campo de estudo
A pesquisa sobre a gestão da educação municipal foi desenvolvida no período de
2001-2004, no município de Itaberaba, situado na região da Chapada Diamantina a 266 Km
de Salvador. O município integra o ecossistema identificado como caatinga em pleno semi-
árido baiano, e possui clima quente e seco.
O nome Itaberaba é de origem indígena e foi colocado em virtude de uma pedra com
pinturas rupestres que fica situada a 25 km da cidade. Na língua tupi “ita” significa pedra e
“beraba” reluzente ou que brilha. Daí Itaberaba ser conhecida como a “pedra que brilha” em
tupi guarani.
Segundo o censo demográfico do IBGE (1996), a população é de 60.037 habitantes,
com uma densidade populacional de 25,37 km 2. O município tem 127 anos de emancipação
política, uma área de 2.366 quilômetros quadrados, concentrando na cidade vários órgãos
públicos de ação regional.
É a sede da 18º Região Administrativa do Estado, possui um Campus da Universidade
do Estado da Bahia – UNEB que oferece os cursos de Pedagogia desde a implantação em
1990, e recentemente os cursos de Letras e História, aos vários estudantes de Itaberaba e dos
municípios vizinhos.
Em função disso, o município se destaca na região por oferecer serviços de órgãos
estaduais e se constitui como um pólo comercial da região do Vale do Paraguaçu. Na área da
educação o município tem a maioria de matrículas do Ensino Fundamental concentrada na
rede municipal, 11.091 matrículas, enquanto na rede estadual encontram-se matriculados 4.
376 alunos, conforme dados da Tabela 4, referente ao ano de 2004.
Do contingente de alunos matriculados na rede municipal, 2.952 são matrículas na
87
zona rural. A rede pública estadual não se faz presente na zona rural do município, o que
demonstra a ampliação da rede municipal no atendimento ao ensino fundamental.
TABELA 4: Matrícula por localização segundo a dependência administrativa, Itaberaba- Ba.
MUNICIPAL ESTADUAL
Urbana Rural Total Urbana Rural Total
TOTAL
Pré-escolar 514 123 637 - - - 637
Fundamental 7.625 2.827 10.454 3.477 - 3.477 13.931
EJA - - - 899 - 899 899
TOTAL 8.139 2.952 11.091 4.376 - 4.376 15.467
Fonte: MEC/FNDE 04/07/2004.
O total de escolas para o atendimento destes 15.467 alunos matriculados no Ensino
Fundamental é de 94 escolas municipais, distribuídas da seguinte forma: 69 localizadas na
zona rural, 03 escolas nucleadas também na zona rural, 21 escolas normais na sede do
município e 01 escola especial também na sede. Além das escolas municipais, 6 escolas são
estaduais.
TABELA 5: Número de alunos matriculados
Educação
Infantil
DEPENDÊNCIA Creche
Pré Alfabet
Ensino
Fundamental
E. F
1ª a 4ª
E. F
5ª a 8ª
Educação
Especial
MUNICIPAL 135 637 546 10.454 7.267 3.187 102
ESTADUAL 0 0 0 3.477 563 2.914 0
PARTICULAR 13 331 206 867 484 383 0
TOTAL 148 1028 752 14.793 8.314 6.484 102
Fonte: MEC/FNDE - Censo Escolar/2003
88
O município além de atender ao maior número de vagas no Ensino Fundamental,
disponibilizando escolas, professores e alunos, é também o responsável pela oferta de vaga
pública em creches, pré-escolas e turmas de alfabetização. Além disso, oferece também o
atendimento a educação especial através de uma escola municipal.
Por todos esses dados que demonstram a ampliação de vagas na rede municipal de
ensino, fomentada pelo processo de descentralização e municipalização, o município se torna
foco de discussões diversas que a esta pesquisa interessa discutir o aspecto da gestão, seja na
condução das unidades escolares, seja na condução da educação municipal.
4.3 Atores Selecionados:
Os atores selecionados para responderem as questões relativas à gestão da educação no
município foram: professores da rede municipal de ensino, diretores, coordenadores, membros
do conselho escolar, membro do conselho municipal de educação e secretária de educação.
Esses atores selecionados estão intimamente ligados à problemática da educação,
partindo do pressuposto de que eles são os mais indicados para responderem a questões
relativas a gestão educacional no município, considerando que são os atores mais
privilegiados para falarem sobre a participação da comunidade escolar nos processos
decisórios da escola, deliberações do conselho escolar; construção e diretrizes do projeto
político pedagógico e relação entre Secretaria Municipal de Educação e Escolas. Com isso,
“não lhes estaremos certamente impondo uma problemática estranha, mas, ao contrário,
tratando com eles de assuntos que lhes são muito familiares sobre os quais discorrerão com
facilidade” (Lüdke e André, 1986, p. 35).
89
4.4 Escolas Selecionadas para a Pesquisa:
As escolas selecionadas para a pesquisa atenderão aos critérios ligados ao tamanho da
escola, sendo uma de grande porte, outra de médio e pequeno porte, observado pelo número
de professores e distinção por modalidade de ensino, contemplando os segmentos de: 5ª à 8ª
série (para a escola de grande porte), 1ª à 4ª série (para a escola de médio porte) e Educação
Especial e Infantil (para a escola de pequeno porte).
TABELA 6: Número de professores por escola selecionada na rede municipal de Itaberaba-Ba
NÚMERO PROFESSORES
SEGMENTO NOME DA ESCOLA
PREVISTO ALCANÇADO
1ª á 4ª Série ESCOLA 1 16 09
5ª á 8ª Série ESCOLA 2 59 20
Educação Infantil ESCOLA 3 09 06
TOTAL 84 35
Fonte: pesquisa de campo/2005
90
5-A GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE ITABERABA
O município de Itaberaba cumprindo o art. 211 da CF/88 e o art. 11 da LDB/96 criou
seu sistema municipal de ensino com a Lei Municipal nº 880 de 17 de dezembro de 1999,
composto por: escolas de educação infantil e ensino fundamental mantidas pela Prefeitura
Municipal; instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada e todos
os órgãos municipais de educação.
Essa lei deu ao município autonomia para propor à política de educação através do
sistema que passou a ter a função de organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições
oficiais de ensino, integrando-o ás políticas e planos educacionais da União e do Estado da
Bahia.
A partir desse contexto, a análise da gestão da educação no município de Itaberaba
orientou-se por dois focos distintos, mas que se complementaram: a gestão escolar e a relação
desta com a gestão da educação do município. Porque, a gestão da educação desenvolvida na
escola reflete a política educacional adotada no sistema municipal de educação, e não há
como dissociar, gestão escolar de gestão da educação municipal, pois, ambas então
imbricadas e fazem parte de um mesmo sistema e de uma mesma política.
Como coloca Bordignon (2004), a gestão do Sistema Municipal de Educação,
constitui-se, essencialmente como um processo de articulação para o desenvolvimento da
Proposta Pedagógica das escolas e sua jurisdição.
Por isso, no que se refere à gestão da educação municipal buscou-se compreender a
relação entre descentralização, municipalização e gestão democrática. E para tanto, avaliou-se
a relação entre Secretaria Municipal de Educação e Escolas; política de formação de quadros
de coordenadores, diretores e professores, forma de participação da comunidade escolar na
91
gestão educacional do município, ata do conselho municipal de educação e exame do relatório
da CGU, que traz informações valiosas para o entendimento de como se conduziu à gestão da
educação no período de 2001 há 2004.
O processo de construção da relação entre municipalização, gestão e participação teve
como eixo a fala dos atores que vivenciam essa política. Sendo pesquisados no sistema de
educação vinte e sete escolas, vinte e sete diretores, vinte coordenadores, trinta e cinco
professores, um membro do conselho municipal de educação e a secretaria de educação do
município no período de março de 2004 a fevereiro de 2005.
5.1 – Análise da Gestão da Educação no município de Itaberaba: critério de escolha de
diretor e coordenador; participação da comunidade escolar nos processos decisórios do
município; relação entre Secretaria de Educação e Escolas e análise do relatório da
Controladoria Geral da União e do Conselho Municipal de Educação.
5.1.1 - Escolha de Diretores, Coordenadores e Professores:
Na literatura, muitos autores a exemplo de Lück (1998), Freitas (1998) e Barroso
(2002) argumentam que os sujeitos que fazem parte da escola têm fundamental importância
no sucesso do novo modelo de gestão escolar voltado para a democratização das relações de
poder na instituição.
Com esse entendimento, e observando a formação do quadro de coordenadores e
diretores do município, percebeu-se que esta formação de quadro encontra-se relacionada com
a posse da gestão do município, porque, os cargos, são formados por indicação/nomeação.
92
A maioria dessas nomeações é atribuída a um vínculo político do nomeado com o
grupo que está no comando da cidade. De modo que, mudando-se o grupo político, mudam-se
os diretores e coordenadores tidos como cargos de confiança.
[...] a gente até sugeriu a questão da eleição, justamente por causa disso,
porque o diretor ele é indicado pela Secretaria de Educação, e
geralmente os diretores, isso não é escondido é uma coisa escancarada e
todo mundo sabe que os diretores eles são escolhidos de acordo com o
lado político que está. Realmente os diretores das escolas são do lado
político do prefeito atual, então quando muda o prefeito muda tudo
(ESCOLA 1).
Segundo o relato da professora essa prática de indicação por critério político é uma
ação conhecida por todos, e foi comprovada em maio de 2004, quando o prefeito em exercício
foi afastado por denúncias de crime eleitoral e muitos diretores e coordenadores foram
substituídos com a entrada do novo prefeito.
Essas mudanças por motivação política trazem sérias conseqüências para a escola,
dificultando uma continuidade de ações, porque como bem coloca uma professora, “ás vezes o
diretor ta trabalhando direito, fazendo um bom trabalho, e aí de repente muda tudo, tira o
diretor e aí desestrutura a escola como um todo, e aí a gente tem que se adaptar”.
De acordo com a análise dos questionários 59% dos diretores foram substituídos e
estavam ocupando o cargo de cinco a oito meses e, só 37% estavam no cargo a mais de um
ano. Portanto, essa modalidade de formação de quadro se mostra contrária à proposição de
autonomia da escola e traz instabilidade para o ocupante do cargo e para a instituição.
Além disso, é uma política que não atinge apenas os diretores, a indicação também
afeta cargos considerados técnicos, como o do coordenador pedagógico, o professor e até
mesmo do secretário da escola. Embora a nomeação de coordenadores seja em menor
proporção que a do diretor, em função de existir para este cargo o provimento por concurso
93
público, dos vinte coordenadores pesquisados, 45% tinha sido substituído e estava no cargo de
cinco a oito meses e, 50% ocupavam o cargo a mais de um ano.
Por isso, de acordo com Dourado (1998, p. 83), essa modalidade de indicação de
diretores, permite a transformação da escola naquilo que numa linguagem do cotidiano
político, pode ser designada como “curral” eleitoral, por distinguir-se pela política do
favoritismo e marginalização das oposições, evidenciando forte ingerência do Estado na
gestão escolar, se mostrando contrária à proposição de autonomia.
A troca de coordenadores do município em menos de um ano, representa quase
cinqüenta por cento e, não está relacionada à qualificação técnica dos coordenadores, porque,
noventa e cinco por cento deles tem nível superior
10
: 50% com nível superior sem
especialização e 45% com pós-graduação, o que demonstra que a mudança de quadro não se
dá por critério técnico e sim por apadrinhamento político. Ficando o profissional à mercê do
seu grupo político esta ou não no poder.
Por isso, esses números demonstram como a política de formação dos quadros de
diretores e coordenadores, se mostra equivocada por incidir diretamente na gestão das
unidades escolares, dificultando uma continuidade de ações na escola dada à eventualidade
com que diretores e coordenadores ficam no cargo.
E como coloca Vitor Nunes Leal o mandonismo, que se manifesta na perseguição aos
adversários tem como máxima: “para os amigos pão, para os inimigos pau”, porque as relações do
chefe local com seu adversário raramente são cordiais. O normal é a hostilidade. Além disso,
como é óbvio, sistemática recusa de favores, que os adversários, em regra geral, se sentiriam
humilhados em pedir. (LEAL, 1997, p. 61).
10
Ainda em relação aos coordenadores, dos vinte consultados, apenas um tem formação em nível médio, o que
embora represente um número baixo, é inaceitável, já que muitos professores do município são do quadro de
funcionários efetivos e tem nível superior.
94
Com isso, a política de indicação de diretores e coordenadores, favorece o controle da
escola enquanto espaço de dominação política e dificulta um projeto de emancipação da
unidade, impulsionando inclusive um dirigismo que empobrece o processo de construção
coletiva da instituição.
[...] na minha opinião, fica mais fácil o controle da escola, passar o que
eles querem para o trabalho dentro da escola. Porque essas pessoas, elas
não vão se impor tanto, elas vão aceitar e fazer, e tentar trabalhar na
escola o que eles querem que seja trabalhado (ESCOLA 1).
De acordo com a análise da professora a indicação compromete a atuação do
profissional na escola, porque, este quando nomeado por critério político tem mais
compromisso com esse grupo que o nomeou do com os membros da escola. Para Dourado
(1998) o papel do diretor, ao prescindir do respaldo da “comunidade escolar”, pode
caracterizar-se como instrumentalizador de práticas autoritárias.
Essa situação se agrava ainda mais quando se percebe que a nomeação atinge tanto o
diretor e o coordenador, como também o cargo de professor e de secretário escolar. De acordo
com o art. 8º do Plano de Carreira e Vencimento dos Servidores do Magistério Público
Municipal de Itaberaba:
[...] na organização administrativa da unidade escolar haverá ainda a
função de confiança do Secretário Escolar, de livre designação e
dispensa do chefe do poder Executivo, devendo a escolha recair sobre
servidor público municipal, com escolaridade de 2º grau.
A resolução regulamenta que cargo de secretário deve ser preenchido por funcionário
efetivo, de livre designação do executivo, sendo considerado um cargo de confiança. No
entanto, apesar desse dispositivo, foi registrado na ata do CME em maio de 2001 que muitos
95
secretários das escolas estavam sendo nomeados fora do quadro de efetivos. O que demonstra
que a indicação sendo uma discricionariedade do executivo, acaba por permitir que o
secretário da escola, assim como diretores e coordenadores estejam vinculados a outros
interesses de ordem pessoal, ou política.
Em relação à formação de quadro de professores, duas são as modalidades de ingresso:
uma por concurso público - a maioria do quadro do município - e outra por contrato, utilizado
como um instrumento de favorecimento de aliados políticos de acordo com o relato dos
professores:
[...] no caso dos professores contratados eles também [...] quem não é do
lado do prefeito, vamos dizer assim, do lado político, sai, e aí entra
quem for do lado (ESCOLA 1).
Quanto à formação dos professores, estes, a exemplo do que se observa com diretores
e coordenadores se mostram com boa qualificação, de modo que a formação não é um
problema a ser resolvido pelo sistema municipal de ensino de Itaberaba, que conta com a
UNEB, para realizar a formação dos profissionais da educação no município.
Dos trinta e cinco professores pesquisados, 54% têm formação em nível superior,
sendo 31% com nível superior, e 22% com pós-graduação, 20% está cursando a graduação e
têm superior incompleto e só 25% dos professores têm formação em nível médio.
Nesse sentido, Anísio Teixeira (1952), na discussão sobre a política de
municipalização, sempre argumentou que a formação do professor era de fundamental
importância para a construção de um projeto educacional, pois, não se fazem escolas sem
professores.
No entanto, mesmo gozando de um quadro de profissionais qualificados - e, não há
melhor método para selecionar profissionais do que a competência profissional - o
96
patrimonialismo, caracterizado pela utilização da “coisa pública” para o deleite dos interesses
particulares, ainda se mostra presente na política de formação de pessoal no município.
Essa prática de favorecimento de familiares e de correligionários através da indicação
política se constitui em um traço da cultura política brasileira, identificada na obra “Raízes do
Brasil”, por Sérgio Buarque de Holanda como sendo a dificuldade de se distinguir o público
do privado, considerando a própria gestão política como sendo assunto de interesse particular.
E a transição desse esquema de indicação para um processo de indicação técnico/profissional,
segundo Lück (1998) deverá levar algum tempo e também demandar significativo esforço
para ser implantado.
Um exemplo desse esforço de mudança de formação de quadro por critério
técnico/profissional é o concurso para diretor, realizado pelo sistema público estadual de São
Paulo, onde o cargo de diretor é estável, e nem a comunidade, nem os demais membros da
unidade escolar têm qualquer condição de mudar o chefe da escola (PARO, 1997, p. 23).
Essa modalidade de escolha de diretor por concurso é mais democrática que a escolha
por indicação. No entanto, Paro (1997) coloca que esse sistema de escolha de diretor por
concurso, só é democrático apenas do lado dos candidatos ao cargo, com (certa) igualdade de
oportunidades para quem, atendendo a pré-requisitos mínimos de formação acadêmica e
exercício do magistério, pode prestar um concurso e, sendo aprovado, escolher uma dentre as
várias unidades escolares disponíveis.
O diretor escolhe a escola, mas, nem a escola, nem a comunidade podem escolher o
diretor. Por isso, ainda para o mesmo autor, a vantagem dessa modalidade de escolha de
diretor está no fato dela afastar “as danosas conseqüências da mera nomeação política”
(PARO, 1997, 24).
No entanto, no município pesquisado não há concurso para diretor, só existe concurso
97
específico para o provimento do cargo de coordenador pedagógico e de professor. A regra
para a formação de quadro de diretores no município é a nomeação/indicação.
Das vinte e sete escolas pesquisadas, através do questionário aplicado ao diretor e
coordenador, apenas uma escola escolheu o seu diretor por eleição direta, nas demais o diretor
foi nomeado. Por isso, para a escolha de diretor a regra é a indicação e a exceção é a eleição.
A transição de uma modalidade para outra está sendo uma construção no município
exigindo esforços e luta para se implementar como política de formação do quadro de diretor,
que sem dúvidas democratiza o sistema educacional, afastando a histórica e imoral nomeação
por indicação política.
5.1.2 – Eleição de diretor
Para Freitas (1998) e Lück (1998), o diretor é um ator que se destaca nesse projeto de
abertura da escola para uma proposição mais democrática. Barroso (2002), também coloca
que o grande desafio de uma “gestão local da educação” consiste em mudar os modos de
pilotagem e de regulação do sistema educativo, através, de uma alteração do sistema de
alianças, entre os principais pólos de influência local da escola: o Estado, os professores e os
pais dos alunos. E nesse sentido a eleição de diretor se mostra um movimento importante para
esse estabelecimento de alianças entre os atores da escola.
Mas como vimos anteriormente, a regra para nomeação de diretores no município é a
indicação/nomeação e a exceção é a eleição de diretor que atingiu apenas a Escola 1 estudada.
Demonstrando como coloca Paro (2002), que a atividade administrativa, sobretudo, a gestão
da escola, não é uma atividade que se dá no vazio, mas em condições históricas determinadas
para atender a necessidades e interesses de pessoas e grupos.
98
Dito isso, é importante colocar que a proposição para eleição de diretores começou a
ser discutida no final de 2001, na última reunião do CME, a partir da constatação feita por
uma conselheira da existência de duas diretoras sem nível superior e só foi efetivamente
implementada em maio de 2004.
Da reunião de 2001 surgiu à proposta de realização de eleição de diretores, vinculando
além da exigência do nível superior para o cargo, outros critérios como a realização de teste e
apresentação de um plano de trabalho com as metas da gestão para a escola. Mas as
discussões lançadas nesse ano não tiveram ressonância nas deliberações do CME em 2002, de
modo que o processo de discussão para a implementação da eleição de diretor ficou parado
por mais de um ano.
Só em 2003 a proposta voltou a ser discutida novamente na reunião do CME, em
quatro de abril do mesmo ano, quando outra conselheira solicitou providências em relação à
nomeação de diretor sem experiência em regência de classe e sem formação pedagógica de
nível superior.
Em relação ao critério da experiência em docência para ocupação do cargo de diretor,
Anísio Teixeira (1964), dizia que somente o educador ou professor já formado com relativa
experiência de trabalho, pode fazer administração escolar. Afastando completamente a
ocupação do cargo de diretor por profissional estranho a atividade docente. Segundo ele, a
administração escolar “somente pode ser exercida por educadores”.
Essa reivindicação do diretor ter além do nível superior, a experiência em regência de
classe gerou uma reação imediata da representante da secretaria de educação do município,
que declarou:
[...] não temos diretores sem experiência de regência e apenas três
professoras [...] sem nível superior, [...] e as três já possuem
99
experiências anteriores como diretora de Unidades Escolares.
Mas, apesar da discussão em 2001 no CME apontar para a necessidade do diretor ter
nível superior, a tabulação dos vinte e sete questionários aplicados aos diretores, demonstrou
que 33% deles em exercício no ano de 2004 tinham como formação o ensino médio; 55%
nível superior e 11% pós-graduação. Além disso, constatou-se que em algumas escolas onde o
cargo de diretor e coordenador é exercido por um profissional com nível médio, há
professores com nível superior. Esses números não se justificam, principalmente, porque
embora não exista uma relação direta entre formação e bom desempenho, pressupõe-se que
um diretor que estudou quatro anos em um curso de graduação possa contribuir de forma mais
efetiva para a gestão da escola.
No entanto, apesar das discussões acerca dos critérios para a eleição de diretor estarem
sendo encaminhadas pelo CME, este conselho não teve força para cobrar da administração a
realização da eleição de diretores, proposta desde 2001.
O que de fato motivou a realização da eleição de diretor no município foi à greve dos
professores em 2003, organizada pelo SINDISEVI, sindicato dos servidores, que teve como
pauta de reivindicação: melhores salários, e eleição de diretores nas escolas como estabelece o
plano de cargos e salários, reafirmando o diz Dourado (1998, p. 84) a respeito dessa
modalidade de formação do quadro de diretor. Segundo ele as eleições diretas para diretores
têm sido historicamente, uma das modalidades tidas pelos movimentos sociais e,
particularmente, pelo movimento de professores como uma das formas mais democráticas de
ocupação do cargo e, em Itaberaba isto não foi diferente.
No município a eleição de diretor foi proposta para quatro escolas municipais, no
acordo entre sindicato e poder executivo, entretanto, só a Escola 1, que coincidentemente, tem
o nome do pai do prefeito da cidade, preencheu todos os requisitos necessários para a
100
realização da eleição de diretor: ter nível superior, experiência em docência, e elaboração de
um plano de gestão para a escola. Este plano de gestão depois de analisado por uma comissão
técnica habilitaria o candidato a concorrer à eleição,
Na Escola Odulpho Brito e Doralice Sampaio, as diretoras se inscreveram, mas, não
apresentaram o plano de gestão. Na Escola Euclides Barbosa, também selecionada para
realizar eleição de diretor não houve candidatos inscritos para concorrer ao cargo de diretor.
Esse contexto demonstra que os problemas da participação do segmento dos
professores, diretores, coordenadores, não estão ligados apenas à falta de abertura de espaços
de decisão. Percebe-se um baixo capital social na comunidade que dificulta a efetivação da
participação em processos de escolha.
Capital social corresponde ao grau de confiança, credibilidade e cooperação em uma
comunidade, que contempla, engendrando condições que intensificam as trocas e as
reciprocidades e promovem a solidariedade dentro de uma cultura agregadora e associativa,
numa linha histórica de acontecimento, desenvolvimento e tradições herdadas que são
passadas de geração em geração (LANIADO, 2003, p. 5).
Por isso, a ausência de capital social em uma comunidade acarreta uma diminuição da
participação e do envolvimento dos sujeitos nas questões de ordem pública. Em relação às
instituições, pode-se dizer, segundo Laniado (2003), que quanto menor o capital social de
uma comunidade maior é o recurso ao formalismo burocrático e ao uso da força, enfatizando
as formas prepotentes de autoridade e reduzindo a capacidade de representação pela
patronagem social e pelo clientelismo político organizado em redes informais de poder.
Sendo assim, com o recuo da comunidade nos processos de participação e decisão,
abre-se espaços para quem governa, conduzir discricionariamente o seu projeto de
manutenção de poder, através da cooptação das instituições, com representantes, delegados e
não escolhidos pela comunidade.
101
Em contraposição, quanto maior o capital social mais forte é a sociedade civil
organizada, com normas e regras de conduta acionadas tanto pelos costumes apoiados na
confiança quanto pelos contratos legais regidos pelo Estado que alcançam credibilidade.
Por isso, para se avaliar se ocorre maior democratização na sociedade, o critério não deve
ser o de “quem” vota, mas o do “onde” se vota
11
. Porque, segundo Bobbio (2000), devemos
procurar ver se aumentou não o numero de eleitores, mas o espaço no qual o cidadão pode exercer
seu próprio poder de eleitor.
E nesse sentido, podemos considerar reforma democrática a que instituiu os conselhos
escolares com a participação de representantes dos pais e a que estabeleceu no município a
modalidade de eleição de diretores e de vice-diretores.
Porque
“hoje, se se deseja apontar um indicador do desenvolvimento democrático, este
não pode ser mais o numero de pessoas que tem o direito de votar, mas o numero de locais
políticos, nos quais se exerce o direito de voto”
(BOBBIO, 2000).
Por isso, essa conquista da eleição do diretor nas quatro escolas, não poderia ter sido
diminuída ou restringida pelos membros da escola, porque “nada corrói mais o espírito do cidadão
participante que o indiferentismo [qualunquismo] dos que cultivam o seu “particular” (BOBBIO,
2000, p. 69). E os professores que tanto criticam a formação de quadros
na escola por indicação
política, não poderiam ter perdido a oportunidade de realizar a eleição nas quatro escolas e
lutar para um avanço de espaços de decisão democrática via eleição de diretores.
Dessa forma, entende-se que a implementação da gestão democrática na escola pública
passa pela ampliação de espaços de decisões coletivas, e pela concepção de participação dos
membros da escola, porque se estes não participam dos processos de decisão, não se pode
falar em gestão democrática.
11
E fique claro que aqui entendo o “votar” como o ato típico e mais comum do participar, mas não pretendo de
forma alguma limitar a participação ao voto (BOBBIO, 2000, p. 68)
102
5.1.3 – Participação dos membros da escola na gestão da educação do município
Segundo Elenaldo Teixeira (2002, p. 25), o conceito de participação política é
impregnado de conteúdo ideológico e utilizado de várias maneiras, tanto coonestando e
legitimando a dominação mediante estratégias de manipulação como, negando-lhe qualquer
papel de institucionalidade, numa idealização da sociedade, em que esta ficaria “contra o
Estado”.
Nessa acepção a participação assumiria um sentido negativo, um fazer contra o
Estado. No entanto, “independente das formas de que se pode revestir, a participação significa
“fazer parte”, “tomar parte”, “ser parte” de um ato ou processo, de uma atividade pública, de
ações coletivas”. (TEIXEIRA, 2001, p. 27).
De acordo com PARO (1997) o conceito de participação que vem permeando a ação
dos professores e dos atores na unidade escolar, tem sido uma participação na execução das
ações, que não deixa de ser uma participação importante, no entanto, segundo ele, é
necessário que esta participação que está no campo da execução esteja presente também no
campo das decisões.
De modo que é preciso não apenas “fazer parte”, mas “tomar parte” das coisas que
envolvem a educação na escola e no sistema de ensino. Por isso, a participação no processo de
tomada de decisão, reporta-nos a uma questão fundamental que está ligada a: quem e como.
Quem toma as decisões? Como tomam estas decisões?
Na escola, pelo princípio da gestão democrática, estabelecido no art. 14 da LDB/96, as
decisões são tomadas pela comunidade escolar através da proposição do projeto pedagógico e
do conselho escolar, mas, como essa comunidade escolar participa das decisões no âmbito do
sistema municipal de educação? Ela (comunidade escolar) participa ou não participa da gestão
103
do sistema de educação?
Por isso, para analisar a participação dos membros da escola na gestão da educação do
município, verificou-se a participação em dois níveis: participação no ambiente escolar e
participação na gestão da educação municipal. Para avaliar a participação micro na unidade
escolar, foi perguntado aos membros da escola como se dá à participação deles na escola? e, a
quem cabem as decisões na unidade escolar? O projeto pedagógico e o conselho escolar,
como mecanismos de participação só foram discutidos na parte relacionada à análise das três
escolas.
No que se refere à participação na escola, 68% dos membros da Escola1 disseram que
participam das decisões na gestão da escola, 13% afirmaram que participam na organização
dos eventos e 9% no planejamento pedagógico.
Perguntados a quem cabem as decisões na unidade escolar, 79% responderam que as
decisões cabem aos professores, diretores e coordenadores, e 13% disseram que o conselho
escolar é o responsável pelas decisões.
Esse resultado relativo à participação na unidade escolar revela que os membros das
escolas afirmam que participam das decisões na escola e os professores também se sentem
parte desse processo.
Para avaliar a segunda perspectiva a da participação macro na gestão da educação
municipal, foi questionado aos membros da escola qual a participação deles na gestão da
educação municipal? E, a quem cabe as decisões na Secretaria de Educação?
Em relação a essa participação, 39% dos membros responderam que participam na
escolha de material para a escola; decisão interna na unidade escolar, 13% dos pesquisados
não respondeu e 21% respondeu categoricamente que não participa de nenhuma decisão
relacionada à gestão da educação municipal, fora do universo da escola.
104
Considerando o resultado da participação de professores, coordenadores e diretores na
gestão da educação municipal, saindo da esfera estrita do espaço escolar, observa-se que o
tipo de participação a que eles se atribuíram reflete que estes atores estão afastados do
processo de discussão e de construção da gestão do sistema educacional do município.
Quando perguntados a quem cabem as decisões na Secretária Municipal de Educação,
42% afirmam que as decisões cabem a: secretária, técnicos da secretaria, diretores e
coordenadores. Para 19% a decisão fica a cargo do secretário e técnicos; 17% acreditam que
cabe ao secretário e prefeito; 3%, respondeu que cabe só a secretária de educação e 1% ao
Conselho Municipal de Educação.
Os professores não estão contemplados no processo de participação da gestão da
educação municipal, afirmam que participam da gestão escolar, mas, no processo de decisão
do sistema de educação estes não participam.
[...] a política educacional do município para nós professores é
desconhecida. È desconhecida porque, nós só tivemos contato, nós só
temos contato com as propostas pedagógicas da Secretaria de Educação,
através da coordenação pedagógica, e nesses projetos eles já vêem
prontos, por exemplo, 7 de setembro entre outros, eles já vêem prontos
(ESCOLA 2).
Como os professores não participam das decisões atribuem aos coordenadores o papel
de interlocução entre secretaria de educação e escolas:
[...] existe uma pessoa que organiza, faz reuniões com os coordenadores
pedagógicos, e a partir daí é que os coordenadores trazem o que foi
decidido lá, (ESCOLA 1).
Os professores se vêem como coadjuvantes do processo de participação na gestão da
105
educação do sistema de ensino, já que existe uma política de implementação de projetos nas
escolas que não são elaborados pelas escolas, mas, na secretaria de educação e repassados as
instituições executá-los.
Essa realidade reafirma os problemas da participação na escola apontados por Paro
(1996), uma participação na execução e não na tomada de decisões. Mas para um projeto de
gestão democrática e participativa, é necessária a participação nos dois processos, na
execução e na decisão.
No entanto, em relação aos coordenadores, uma dos pesquisados não se coloca como
participante da gestão municipal, naquilo que Elenaldo Teixeira caracteriza como “fazer parte”,
“tomar parte”. De acordo com o relato do coordenador: “se você perguntar se existe uma
política definida para o ano de 2005, se teve, não foi definida, não foi passada para nível de
direção e coordenação”.
Por isso, é contraditório, o resultado da tabulação dos questionários no que se refere à
participação nas decisões, porque, os professores, coordenadores, e diretores, quando perguntados
nas entrevistas a quem cabem as decisões? Colocam de forma clara que o poder executivo
centraliza as decisões e eles não percebem uma autonomia da Secretaria de Educação para
resolver as questões voltadas para a educação, necessitando do posicionamento do executivo.
5.1.4 - Relação entre Secretaria de Educação e Escolas
Na análise da gestão da educação municipal, observou-se como se processa a relação
entre a Secretaria de Educação e escolas, porque, a depender do tipo de relacionamento que se
estabeleça, entre elas, este indica a diretriz política que pode favorecer a democratização da
gestão nas unidades escolares, ou dificultar a democratização da gestão da escola.
106
Por isso, essa relação entre SEMEC e escolas foi observada a partir de três
proposições: cooperação, dependência e autonomia. Cada uma dessas relações orienta que
tipo de política se estabelece com as escolas: se uma política de liberdade, de subordinação ou
de parceria.
Nesse quesito, a tabulação dos questionários, demonstrou que 75% dos pesquisados
responderam que a relação entre Secretaria e escolas é de cooperação. 18% disse que a
relação se baseia na dependência das escolas em relação à Secretaria, 2% afirmou que a
relação é de autonomia e 1% respondeu que a Secretaria de Educação tem uma relação de
imposição de “pacotes prontos” com as escolas.
Em relação às três escolas pesquisadas, os professores, diretores, e coordenadores
responderam que há um bom relacionamento da secretaria com as escolas e que a SEMEC
resolve os problemas que estão ao seu alcance:
[...] tem sido ótima, porque o que a gente tem reivindicado a gente tem
conseguido, só o que realmente a secretaria não tem condições que ela
não tem nos atendido, nós temos sido bem recebidos e o que pode ser
feito ela tem sempre feito (ESCOLA 3).
[...] eu acredito que a escola tem uma relação amigável (ESCOLA 2).
[...] bom, sem problemas certo, acontecem assim reuniões com os
diretores e, a secretária municipal de educação sempre está aberta, é uma
pessoa muito, eu admiro até, certo, é uma pessoa muito aberta, então
quando, em qualquer momento que a escola necessita o pessoal lá está
para servir para ajuda (ESCOLA 1).
Todas as três escolas pesquisadas qualificaram na entrevista a cooperação como sendo
uma relação de parceria para a resolução dos problemas da escola. Entretanto, há uma
personalização da secretaria de educação na figura da secretária, e no último relato, isso fica
mais evidente. No entanto, apesar dos relatos apontarem a boa relação entre Secretaria de
107
Educação e Escolas, quando os membros analisam a política educacional do município, o
discurso muda.
[...] bem, olhe só [...] agente diz assim que a direção, ela tem autonomia,
em parte, porque a maior parte das decisões ainda é centralizado, quem
determina é quem? Quem determina é a SEMEC, desde a contratação do
profissional, ta certo, quer dizer não é o professor, não é a comunidade,
não é a Escola. (ESCOLA 1)
Além dos questionários e das entrevistas, a análise entre secretaria de educação e
escolas foi analisada a partir da observação de uma reunião promovida pela Secretaria de
Educação com as escolas. Nesta reunião, estavam presentes além dos diretores e
coordenadores, a Secretária de Educação Regina Esteves, e os técnicos da SEMEC. Na pauta
a discussão do calendário escolar, a definição de datas para a jornada pedagógica e início do
ano letivo.
No entanto, esta reunião foi uma reunião de informação e não de discussão dos pontos
da pauta, porque a secretaria estabeleceu o início do ano letivo e a data da jornada
pedagógica, informando inclusive que a presença dos membros da escola nesta jornada era
uma obrigação e não uma faculdade.
A SEMEC também informou nessa reunião que em função do final do ano letivo de
2004 tomaria as seguintes medidas administrativas: exoneração de todos os vice-diretores, e
diminuição de 20 horas da carga horária dos coordenadores pedagógicos. O curioso quando
foi anunciado essas medidas que afetavam diretamente os diretores e coordenadores, e a
organização das escolas é que não houve nenhuma discussão, nem questionamento do
posicionamento tomado pela secretaria, pelos diretores e coordenadores presentes.
O tópico da reunião que suscitou participação de determinados diretores e
coordenadores de forma isolada, foi à discussão sobre o projeto pedagógico das escolas. Neste
108
aspecto, uma técnica da SEMEC, falou que de acordo a nova LDB, todas as ações da escola
devem está pautadas na proposta pedagógica. E de acordo com ela, se as unidades escolares
não estiverem com a proposta pedagógica pronta, irá perder a licença de funcionamento,
como informou uma conselheira do CME.
Uma professora que estava presente à reunião disse que no final do ano passado
(2003) se iniciou a construção do projeto pedagógico, mas, não foi concluído. Além dessa
informação a professora colocou que as trocas de gestores e de professores também
dificultaram a construção do projeto.
Essas informações revelaram que as escolas do município não têm a projeto
pedagógico elaborado em função de questões internas e externas que dificultaram a
elaboração do documento. Na fala da técnica da SEMEC, percebeu-se que questões externas
motivaram a cobrança da SME: a primeira partindo de uma exigência legal da LDB e a
segunda da necessidade de licenciamento das escolas.
Além dessa cobrança da secretaria está dissociada de um objetivo de proposição da
autonomia da escola e, relacionado com uma necessidade estrutural e de licenciamento, o
encaminhamento dado pela SEMEC para que as escolas construíssem o projeto pedagógico
revela como ocorre o relacionamento entre secretaria e escolas.
Esse relacionamento se mostra diretivo na medida em que para motivar a construção
do PPP, a SEMEC entrega textos às escolas “na ordem como devem ser lidos” para
discussão, leitura e construção da proposta pelas instituições, orientando que estes
documentos devem ser pautados nos Parâmetros Curriculares Nacionais.
A orientação da Secretaria é para que as escolas construam uma proposta rascunho
para ser concluída na Jornada Pedagógica, tomando-se como eixo, o plano base, elaborado
pela comunidade escolar.
109
Nesse sentido, não houve nenhuma contra proposta feita pelos diretores e
coordenadores das escolas as orientações da SEMEC. A proposta foi aceita por todos os
presentes e, se observou um desanimo dos diretores e coordenadores que talvez pudesse está
interferindo no processo de participação deles na reunião.
De acordo com uma técnica da SME é importante que as escolas elaborem o PPP,
porque este é o documento efetivo que respalda a escola e porque representa tudo o que a
comunidade escolar pensa sobre a instituição. E sendo assim, ela coloca que tudo o que a
escola pretende fazer deve está na proposta, se não estiver não pode ser feito. Um
coordenador do município reforça essa concepção e diz que até o “caruru” que for feito na
escola deve está no projeto pedagógico.
Esses dois posicionamentos refletem uma visão equivocada sobre o projeto, porque a
concepção apresentada atribui à proposta pedagógica características de inflexibilidade, com
todas as proposições estabelecidas no documento, isto porque, não existe a possibilidade de
previsão de tudo que vai acontecer na escola, porque as relações sociais são dinâmicas e os
novos anseios surgem. Por isso, se o projeto pedagógico tivesse essa função de ser um
documento perfeito, intacto, engessaria as construções na escola, se constituindo em uma
camisa de forças.
Ainda sobre a discussão do PPP a diretora da Escola Nelson Guimarães, questiona
como construir o projeto político pedagógico sem está com o grupo de professores definido e
como propor ações que serão encaminhadas a outros profissionais que não discutiram a
proposta, já que o projeto pedagógico deve ser internalizado por todos, por ser ele a filosofia
que a escola defende.
A resposta da secretaria a esse questionamento, foi à implantação do concurso público
que deve está sendo encaminhado para o preenchimento dos quadros efetivos e para a
elaboração do projeto.
110
No entanto, depois de dois meses da realização da reunião, no final de fevereiro de
2005, semana da jornada pedagógica para construção do PPP, verificou-se que as escolas
estavam com os mesmos problemas apontados em dezembro, dentre eles, a indefinição do
quadro de professores que dificultou a elaboração do PPP.
Pela observação da reunião percebeu-se que as escolas não têm o PPP e os diretores e
coordenadores na sua maioria não têm um conhecimento aprofundado sobre o que significa o
projeto pedagógico para a escola.
Excetuando-se o posicionamento da diretora da Escola Nelson Guimarães em nenhum
momento se falou que é preciso construir o projeto pedagógico porque ele é um documento
que se propõe a garantir a autonomia da escola, a partir da proposição de uma política que
parta dos membros da instituição e não de uma orientação externa a escola.
Por isso, acredita-se que a relação de cooperação entre escolas e secretaria, está mais
próxima de uma relação de subordinação dado o nível de passividade com que os dirigentes e
coordenadores das escolas recebiam as informações passadas pela secretaria na reunião.
5.1.5 – A análise da gestão da educação municipal a partir do exame do Conselho
Municipal de Educação e do relatório da Controladoria Geral da União
A análise da gestão da educação no município de Itaberaba foi avaliada tomando-se
como ponto de referência às atas do Conselho Municipal de Educação e o relatório da
Controladora Geral da União que avaliou a gestão municipal de 2001 a 2004.
111
Esses dois documentos foram selecionados porque trazem informações diferentes mais
que se complementam para o entendimento da política de municipalização e para verificação
da relação entre descentralização e democratização da gestão.
Em relação às atas do CME estas apresentam o resultado das discussões no âmbito do
sistema municipal de educação no período de 2001 a 2004, realizadas pela sociedade civil e
poder publico no sistema de paridade
12
, já que este órgão tem a função de acompanhar a
política de educação de todo o sistema municipal de educação.
Quanto ao relatório da CGU este representa os resultados dos exames realizados no
período de 12 a 30/04/2004, e traz informações referentes ao cumprimento das normas legais
e condições dos objetos pactuados com órgãos federais dos programas: FUNDEF e PNAE
(alimentação escolar).
Em relação aos conselhos municipais de educação, estes são regulamentados por leis
estaduais e federais, devem ser criados por lei municipal e instalados por iniciativas do poder
Executivo Municipal, ganhando importância em função da transferência e do recebimento dos
recursos financeiros pelos municípios, estarem vinculados, por lei federal, à existência desses
órgãos colegiados.
O Conselho Municipal de Educação de Itaberaba foi regulamentado pela Lei 890 de 16
de maio de 2000. Esta lei o definiu em seu art. 1º como órgão normativo, consultivo,
fiscalizador e de deliberação coletiva, vinculada á Secretaria Municipal de Educação e
Cultura, com a finalidade de compatibilizar a Política Educacional do Município com as
diretrizes e bases traçadas pela União e com o Sistema Estadual de Ensino exercendo as
atribuições que lhe forem conferidas no Regimento do Conselho.
12
São membros do Conselho Municipal de Educação: I – representante da Secretaria Municipal de Educação; II
– Representante dos Trabalhadores em Educação; III – Representante da Maçonaria; IV – Dois representantes de
Técnicos Educacionais do Município; V – Representante das Escolas da Rede Privada de Ensino; VI –
Representante do Departamento XIII – UNEB; VII – Técnico em Educação da DIREC/18; VIII – Representante
da Associação da Pastoral da Criança; IX – Representante do Sindicato dos Servidores Públicos Municipais. (art.
2º Regimento Interno do CME).
112
Esse Regimento Interno de 14 de dezembro de 2000 estabelece como atribuições do
CME, no art. 6º vinte funções diferentes, a saber:
I – exercer as funções normativas, consultivas, deliberativas e
fiscalizadoras em matéria de educação, ensino, cultura e desporto, no
âmbito do Sistema Municipal de Ensino;
II – supervisionar e avaliar o funcionamento do Sistema Municipal de
Ensino, assegurando o fiel cumprimento dos princípios, leis e normas
que regulam a Educação no Brasil;
III – autorizar e supervisionar o funcionamento das Unidades Escolares
integrantes do Sistema Municipal de Ensino, determinando sua
interdição ou cassando a autorização a partir de inquéritos instaurados
pela Secretaria Municipal de Educação e Cultura – SEMEC;
IV – aprovar a indicação para a criação de Unidades Escolares de
Ensino supletivo na forma de Lei;
V – elaborar ou reformular o seu Regimento Interno submetendo-o a
aprovação do Chefe do Poder Executivo;
VI – promover ou recomendar estudos sobre a comunidade para a
adequação da Proposta Pedagógica às efetivas peculiaridades locais e
regionais e às diferenças individuais dos alunos;
VII – aprovar Propostas Pedagógicas e Currículos Escolares desde que
as segurem o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, de acordo
com os objetivos próprios de cada nível de oferta;
VIII – estabelecer critérios que possibilitem estudos de aceleração com
currículos especiais para alunos em atraso escolar, promovendo assim a
universalização da Educação e garantia de Escola Fundamental para
todos;
IX – propor medidas que visem o aperfeiçoamento do ensino no
Município;
X – apoiar Calendário Escolar e Ano Letivo diferenciando-os para
adequá-los ás peculiaridades regionais e culturais, na forma da
legislação em vigor
13
[...].
13
XI – sugerir medidas correlacionadas com a ampliação dos recursos destinados à educação, ao ensino, á
cultura e ao desporto; XII – Articular-se com os demais Conselhos Municipais para o Plano de Ação e medidas
conjuntas; XIII- aprovar o regimento comum ou o regimento o Regimento Escolar das Unidades Municipais ou
particulares que integram o Sistema Municipal de Ensino; XIV – aprovar os Currículos do Ensino Fundamental
das Unidades do Sistema Municipal de Ensino e suas modificações; XV – incentivar e autorizar experiências
pedagógicas, avaliando resultados, divulgando-os e convalidando estes estudos, garantido a matrícula de alunos
oriundos de projetos especiais; XVI – aprovar os currículos e os Planos de Ação Pedagógica das Escolas
Infantis, públicas municipais e particulares; XVII – revalidar estudos e autorizar a avaliação de alunos sem
documentação escolar ou oriundos de projetos especiais, garantindo a sua matrícula nas 05 (cinco) primeiras
séries do Ensino Fundamental; XVIII – traçar normas e diretrizes para matrículas, transferências e
movimentação do aluno no âmbito do Sistema Municipal de Ensino; XIX – articular-se com o Conselho
Estadual de Educação e manter intercâmbio com os demais Conselhos; XX – emitir pareceres sobre: a) assuntos
e questões de natureza educacional que lhe forem submetidas pela Secretaria Municipal de Educação; b)
113
Além de observar as funções do conselho a partir de uma referência legal, buscou-se
entender se os membros das escolas tinham conhecimento das atribuições do conselho
municipal. O que eles compreendiam como sendo a função do conselho municipal de
educação. E neste aspecto, a tabulação demonstrou que para 50% dos consultados, a função
do CME é analisar a organização e funcionamento das escolas e para a outra parte a função do
conselho é fiscalizar os recursos da educação do município e articular a política educacional
do município.
De acordo com a primeira concepção a função do conselho está relacionada à
resolução de problemas voltados para a escola.
[...] eles [C.M.E] realmente defendem na verdade a vida da gente, o
funcionamento das escolas, as questões de horário, de calendário escolar,
então essas questões burocráticas mesmo que agente tem que seguir na
verdade são eles que estão assim definindo (ESCOLA 3)
14
.
Para o segundo grupo, a função do conselho se articula com o sistema de educação e
não se restringe apenas à esfera das unidades escolares, já que concebe como função fiscalizar
os recursos da educação e articular a política educacional do município. Nesta linha, dizem os
entrevistados em relação à função do CME:
[...] é fiscalizar o dinheiro do FUNDEF e aprovar ou reprovar algumas
medidas do gestor (ESCOLA 2).
[...] a função do Conselho é verificar as leis de diretrizes da escola, ver o
funcionamento das escolas.
[...] eu acho que a função desse conselho seria além de fiscalizar a
concessão de auxílios a instituições educacionais, culturais e desportivas, c) acordos, contratos e convênios
relativos a assuntos educacionais, culturais e desportivos.
14
O inciso X do art. 6º do Regimento Interno do conselho, estabelece que compete ao CME: X – aprovar
Calendário Escolar e ano Letivo, diferenciando-os para adequá-los ás peculiaridades regionais e culturais, na
forma da legislação em vigor.
114
educação no município, também de informar o que está sendo feito
(ESCOLA 3).
As respostas dadas pelos entrevistados, associam a função do conselho ao
acompanhamento da educação no município, tanto no que se refere aos recursos, como no que se
refere às diretrizes. E
mbora apresentem diferenças em relação à concepção de fiscalização da
aplicação dos recursos do FUNDEF, que é de competência do Conselho do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental, isso, não impossibilita que o CME,
também realize essa fiscalização como estabelece o regimento interno no art. 6º, I.
Segundo Schorr (2004, p. 144), ao CME compete, além de assessorar a elaboração da
Política de Educação Municipal, estabelecer a estrutura e a normalização do Sistema
Municipal de Educação, com a respectiva rede escolar municipal, e o Plano Municipal de
Educação. No entanto, para realizar tal proposição o conselho precisar ser formado por
membros que de fato entendem o papel político do conselho para a construção da educação no
município.
Por isso, para exercer essas atribuições e ter legitimidade como instância de decisões
coletivas, o art. 2º da Lei Municipal 890/2000 e o art. 3º do Regimento Interno, estabeleceram
quais são as entidades legitimadas para estarem no conselho:
I – um representante da Secretaria Municipal de Educação;
II – um representante dos Trabalhadores em Educação ou na ausência
do Sindicato, representante dos professores indicado por seus pares;
III – um representante da Associação de Pis e Alunos de Itaberaba –
APAMI – substituída pela Loja Maçônica;
IV – dois representantes dos Técnicos Educacionais do Município;
V – um representante do Departamento XIII – UNEB;
VII – um técnico em Educação da DIREC – 18;
115
VIII – um representante da Associação da Pastoral da Criança de
Itaberaba;
IX – um representante do Sindicato dos Servidores Públicos
Municipais;
X – um representante da Associação Beneficente dos Evangélicos de
Itaberaba;
XI – um representante do Sindicato dos Trabalhadores Rurais.
Essa análise dos membros que compõem o conselho demonstra que o conselho é
composto de forma paritária com representantes do poder Executivo e com representantes de
vários segmentos da sociedade civil local, destacando-se entidades e organizações não-
governamentais, prestadoras de serviços ou de defesa de direitos, organizações comunitárias,
sindicatos, associações e instituições de pesquisa.
No entanto, apesar dessa constituição se mostrar satisfatória para a composição de uma
instância que precisa ser representativa, foi perguntado aos membros do conselho escolar se
eles acreditam na autonomia deliberativa do conselho e se existe algum membro com
influencia política capaz de comprometer sua atuação como conselheiro, de modo a interferir
nas decisões do colegiado.
Pela tabulação dos questionários, 32% responderam que não sabem se existe algum
membro do CME com influência política capaz de comprometer e enviesar sua participação
como conselheiro e 8 % disseram que não conhecem os membros do CME.
[...] fica difícil responder, porque eu, [...] não conheço todos os membros
desse conselho, [...] no tocante que cabe à professora Olga que é um dos
membros, vendo por ela, não vejo (ESCOLA 2).
116
Para 12% não existe nenhum membro no conselho com influência política, e também
para 12% a secretária de educação é a conselheira que tem influência política e pode de
alguma forma influenciar as discussões e encaminhamentos do conselho.
[...] eu acredito que de influencia, não sei se de tanta influencia, mas que
de certa forma tem uma ligação é a secretária, que assumiu um cargo de
Secretária da Educação, e ela também faz parte do Conselho Municipal.
Essa questão de indicação de cargos e arrumação de quadro de
funcionários da educação, eu acho que de certa forma influencia
(ESCOLA 3).
No entanto, de acordo com as entrevistas concedidas pelos membros das escolas, a
secretária de educação não é vista com tanto poder de decisão, porque muitas deliberações
segundo eles que poderiam ser tomadas pela Secretaria de Educação, são tomadas pelo
executivo:
Então, infelizmente, ainda tem essa centralização. Talvez o Poder
Executivo não delega os poderes essenciais para o bom andamento da
Secretaria e, a Secretária em contrapartida não repassa isso para as
unidades escolares. Ainda ta muito centralizado.
O dado significativo em relação a essa pergunta de conselheiro com influência política
foi à abstenção de 31% dos consultados que não emitiram nenhuma opinião a esse respeito.
Indicando que exclusivamente nesta questão não quiseram opinar, já que responderam as
outras questões do instrumento.
Com isto, 63% dos pesquisados não indicaram uma resposta nem afirmativa, nem
negativa, a essa questão, possivelmente em virtude do ambiente de mudança de gestão, de
secretários, coordenadores e diretores que trouxe um clima de instabilidade as pessoas do
município.
117
Mas além da secretária de educação apontada nos questionários, como sendo a
conselheira com influência política, percebeu-se nas entrevistas que os membros das escolas
reconhecem outros conselheiros como influentes politicamente no colegiado, a exemplo da
presidente do sindicato dos servidores que motivou a greve de professores e a representante
da DIREC/18.
[...] conheço alguns, [...] tem a secretária Regina Esteves, tem uma
representante do sindicato também, tem uma representante das escolas
estaduais, também da DIREC, tem uma representante também das escolas
particulares (ESCOLA 3).
No entanto, o membro do conselho que apareceu em todas as entrevistas realizadas,
como sendo a conselheira que contribui para a educação do município com isenção político-
partidária foi à professora Olga Magalhães.
[...] oh! eu conheço apenas um dos membros que é a professora, [...]
conheço de longas data, conheço o seu trabalho, a sua seriedade o seu
compromisso na educação, professora Olga Magalhães, que já foi
coordenadora aqui do Instituto, já foi minha professora (ESCOLA 2).
Todos acreditam na atuação dessa conselheira de forma isenta para melhorar a
educação do município. Pela análise das atas, constatou-se que esta conselheira está no CME
desde 2001, tendo inclusive exercido a função de presidente e de vice-presidente, com ampla
participação durante esses quatro anos, propondo políticas de salários para os professores,
eleição de diretores, articulação do conselho municipal com o conselho estadual e outras
deliberações.
A partir desse contexto de informações dos membros da escola quanto à função do
conselho e do conhecimento dos conselheiros que o compõem: foi observado se o conselho
118
como instância de vigilância sobre a gestão pública realiza de fato o controle social que
implica maior cobrança de prestação de contas do poder executivo, no nível municipal. E se
os membros que o compõem têm autonomia deliberativa para proposição da política de
educação.
Isso porque, segundo GOHN (2003), vários pareceres oficiais, e discussões na
literatura têm assinalado e reafirmado o caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo
suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou
deliberação (GOHN, 2003, P. 88).
De acordo com os dados coletados, 46% responderam que não sabem se o conselho
tem autonomia deliberativa.
[...] eu não sei se a palavra é deliberativa. Acho que opinativa tem, agora
deliberativa não, [...] eu acredito que tem a oportunidade de opinar, de
surgerir, agora, eu acho que é uma forma de deliberar, mas o problema
são as execuções, que a gente tem boa vontade de parar, analisar, pensar,
avaliar, opinar e sugerir, mas o essencial é que isso seja colocado em
prática, se não for, não adianta você deliberar se não executar (ESCOLA
2).
De acordo com o relato, no conselho há espaço para discussão, para posicionamentos
divergentes, o que o torna um órgão de deliberação de fato. No entanto, desacredita-se no
poder deste conselho para a resolução das questões ali debatidas, porque a execução não
compete ao conselho e, pela que ficou implícito na fala da entrevistada, não se acredita na
relação deliberação do conselho - garantia de execução.
Isso porque, o fato de as decisões dos conselhos terem caráter deliberativo não garante
sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo legal e
obriguem o executivo a acatar as decisões dos conselhos (mormente nos casos em que essas
decisões venham a contrariar interesses dominantes) (GOHN, 2003, p. 91).
A Lei Municipal Nº 880 de 17 de dezembro de 1999, que cria o sistema municipal de
119
ensino, no art. 5º trata da composição do sistema municipal de ensino, e coloca o CME, como
órgão deliberativo, fazendo uma clara distinção entre instâncias de deliberação e instância de
execução.
Na primeira figurando os conselhos: municipal de educação; de alimentação escolar, de
fiscalização do FUNDEF e os conselhos escolares e, na segunda parte a Secretaria de Educação e
Cultura; as Escolas, Institutos; creches e a biblioteca municipal como órgãos executivos.
Por isso, como estabelece tanto a literatura a partir do conceito de Gohn (203), como a
legislação do regimento interno do CME e do sistema municipal de ensino, que o CME é órgão
deliberativo formado por representantes da sociedade civil para propor a política municipal de
educação que deve ser executada pelo poder público municipal: representado pela Secretaria de
Educação e Cultura – SEMEC, escolas, institutos, creches e biblioteca pública.
No entanto, de acordo com a fala de uma professora:
[...] teoricamente falando, o conselho tem autonomia, mas o conselho,
ainda não vejo com um certo respeito, ou garra para resolver algumas
situações. Até mesmo o concurso público, e um monte de coisa que não
estão no meu alcance, mas que tão tudo erradas. Mas eu vejo assim que
o conselho deveria está ai também exigindo que esse concurso público
fosse homologado e as pessoas fossem chamadas. A vista que houve um
concurso que não tem nada que comprove que o concurso fosse
irregular, se houver algum tipo de fraude, [...], e então eu vejo assim
que o conselho ele tem muito trabalho, [...] e não sei dizer porque não
tem essa atitude mais enérgica (ESCOLA 3).
A professora que concedeu esse relato e, os demais professores demonstraram-se
insatisfeitos com o cancelamento do concurso público realizado pelo gestor anterior sem que
fosse apresentada uma justificativa para o cancelamento. Por isso, em virtude de ter sido um
assunto recorrente nas entrevistas, foram feitas duas entrevistas uma com a atual secretária de
educação e outra com a professora Olga Magalhães e nenhuma das duas conselheiras
souberam explicar os motivos do cancelamento do concurso público.
120
Ainda em relação ao concurso público, na reunião do conselho em 11/03/2004 uma
conselheira reclamou da administração municipal pela falta de atenção ao conselho, que não
foi consultado para a realização do concurso público que foi realizado a revelia das discussões
do colegiado. No entanto, de acordo com a ata, a resposta a esta indagação foi a seguinte:
“não era da competência do Conselho e sim da Secretaria de Administração e Câmara
Municipal”.
No entanto, se o CME é órgão normativo, deliberativo e consultivo em matéria de
educação, ensino, cultura e desporto no Sistema Municipal de Ensino, como dispõe o art. 6º,
inciso I do Regimento Interno. Entende-se que cabe a consulta sobre a realização do concurso,
inclusive, solicitando que esta instância aponte quais as necessidades do município no
preenchimento de quadros para as escolas. Por isso, não é válida a justificativa apresentada
pela secretária de educação e presidente do conselho para a unilateralidade do
encaminhamento dado pela administração.
Apesar do contexto de insatisfação em função da não homologação do concurso e
outros problemas ligados à falta de exigibilidade do conselho, outros membros mostraram-se
confiantes na autonomia deliberativa do CME, para 36% dos pesquisados, via questionário, o
CME tem autonomia deliberativa, e 3% não acreditam na autonomia do CME.
P
ela análise das atas do CME de 2001 a 2004 verificou-se que as informações que
aparecem com maior incidência de autonomia se referem à estruturação do sistema municipal de
educação, a partir da organização da secretaria e das escolas, e em menor proporção às ligadas ao
controle social e ao poder de pressão do colegiado na garantia das políticas públicas ali propostas.
Em 2001, há uma preocupação de estruturação do sistema de educação com a
nucleação das escolas da zona rural, redução dos cargos de confiança, e política de
diminuição de custos e de funcionários que é a diretriz política do secretário de educação no
121
ano de 2001
15
. Em 2002, com a substituição do secretário de educação Oacir Geraldo pela
professora Maria Alice já se observa uma mudança na gestão da educação com uma
preocupação voltada mais para as unidades escolares e para os profissionais da educação
16
.
Em 2003
17
o conselho apresenta proposições para equiparação dos cargos de
Supervisor Escolar com o do Coordenador Pedagógico, como política de valorização do
profissional, recebe duas escolas estaduais que passam a ser municipalizadas e define critérios
para a eleição de diretor nas escolas selecionadas.
15
Na primeira reunião foram discutidas: aprovação da prestação de contas do Programa Renda Mínima,
nucleação das escolas da zona rural, inclusão da zona rural nos programas de ajuda. Na reunião do dia 06/04 a
pauta foi o enxugamento do quadro de funcionários da secretária de educação em virtude dos problemas
financeiros apontados pelo secretário Oacir Geraldo, inspeção nas escolas por administradores e pedagogos para
observarem as necessidades e excessos, informe do encaminhamento do plano municipal de educação para a
análise da Câmara Municipal, e solicitação de auxilio para a elaboração do organograma da Secretaria e criação
de departamentos.
Na reunião do dia 13/07/2001, a conselheira Olga Magalhães, pediu maior comparecimento por parte
dos membros ás reuniões e o Secretário falou de sua proposta de diminuição do número de cargos de confiança,
falando inclusive que houve redução de pessoal.
Em 26/10/2001, data da última reunião do CME em 2001, o secretário falou da falta de reunião do
CME, referindo-se ao longo espaço de tempo de uma reunião a outra, sendo que a penúltima reunião ocorreu em
julho e esta agora em outubro. Na reunião o secretário também falou dos funcionários que foram dispensados e
da redução da folha de pessoal de Educação. Na reunião de 26/10 o Secretário falou dos funcionários dipensados
e da redução da folha de pessoal de Educação.
16
Na primeira reunião de 2002 em 04/01 já se observa à presença da professora Maria Alice na condução da
reunião, ela fala que todas as escolas já fizeram o PDE e o Projeto Pedagógico, o que é um equívoco, já que não
foram encontrados projetos pedagógicos nas escolas pesquisadas, nem projetos formais, muitos menos
funcionais.
Na reunião do dia 04/04/2002, foi solicitado á Diretora da Divisão de Ensino uma justificativa, em
relação as creches não estarem funcionando no mês de abril. Na reunião do dia 24/09/2002, a professora Olga
sugere uma articulação do CME com o Conselho Estadual, para obtenção de sugestão de palestras, troca de
experiência do que vem sendo desenvolvido e pedir apoio para o Encontro Regional de Conselhos Municipais,
que foi uma proposta de outra conselheira, mas que não foi realizado.
Na reunião do dia 13/10/2002, o Conselho Municipal de Educação resolve que ficam mantidos os
critérios para avanço funcional por desempenho na carreira do magistério público municipal, completada pelas
fichas-relatório contendo aspectos técnicos-profissionais para fins de avaliação de Desempenho e Qualificação,
integrantes desta resolução.
17
Foram feitas reuniões em junho 16/06/ e setembro 18/09 e, na reunião do dia 21/10, a representante da DIREC
que também é conselheira, falou da municipalização de mais duas Escolas Estaduais, a Alexandre Leal onde
passou a funcionar a Escola Novo Mundo e a Everaldo Barcelar. Nesta reunião também foi lido o ofício de nº
161/2003 solicitando ao Conselho a apreciação e inspeção dos Núcleos Escolares Rurais nos Povoados de Santa
Quitéria, Lagoa do Curral e Vila São Vicente para emissão de resolução para regularização do seu
funcionamento bem como a aprovação da parte diversificada curricular.
A última reunião de 2003 em 18/11 foi primordial para a definição dos critérios da eleição de diretor e
para substituição da Associação de Pais e Mestre de Itaberaba (APAMI) desativação há mais de 03 anos pela
entidade não governamental (Loja Maçônica Deus Justiça e Fraternidade) no CME.
122
Além disso, nesse ano o CME muda a presidência do colegiado que estava sendo
exercida de forma provisória pela conselheira Olga Magalhães. E o nome de consenso
apresentado para presidir o conselho foi o da secretária de educação na época:
[...] A professora Railda [...] colocando o nome da Senhora Secretária
para assumir este cargo, pois ninguém melhor do que ela teria
condições de dar andamento ás solicitações emergentes deste órgão, por
ter livre acesso ao gabinete do Senhor Prefeito. [...] Os presentes
definiram o nome da professora Maria Alice como Presidente por
aclamação, não abrindo mão da permanência da professora Olga como
Vice Presidente.
Com isso, constata-se que a presidência do conselho de alguma forma está
condicionada ao secretário de educação, porque, quando este muda, da mesma forma, muda a
presidência. E, a justificativa para a eleição da Secretária como presidente do CME foi o livre
acesso dela ao prefeito e a facilidade que teria para resolver as questões levantadas pelo
colegiado, já que este apesar de ser instância superior vinculada a secretaria, não tem
autonomia financeira e depende da secretaria de educação.
Em relação ao conteúdo das atas de 2004 observa-se que o acirramento da disputa
política local contribuiu para o aumento das reuniões do conselho e para posicionamentos
mais incisivos dos conselheiros.
Na primeira reunião de 2004, esse acirramento já se evidencia, quando após discussão
do funcionamento das creches e a não liberação de transporte para os alunos da zona rural,
uma conselheira reclama da convocação de última hora e da não realização da reunião
anterior que estava agendada. Em resposta a essa reclamação a Secretaria de Educação
argumenta que a reunião prevista para a segunda-feira de carnaval, não aconteceu por falta de
coro e devido ao estado de saúde de um dos membros do conselho. Após essa justificativa, ela
coloca:
123
[...] Que a Conselheira (...) não fora feliz ao expressar-se na Rádio FM
Rosário dizendo que a Secretaria estava demonstrando não querer
realiza as reuniões, pois, isso era falso.
Em função dessa cobrança, na reunião de março de 2004, a presidente do conselho
propõe a arrumação de um cronograma tomando como base o artigo do regimento que
determina dez reuniões anuais a partir do mês de março. Ainda nesta reunião, a conselheira,
representante da Pastoral da Criança, justificou-se, dizendo que:
[...] no uso da rádio FM Rosário não usou da palavra em nome do
Conselho e sim como representante da Entidade que ela representa e
que reafirmava a pergunta á Secretária de Educação: A Senhora,
professora colocaria hoje (o) seu filho numa Escola Municipal? (Ata do
CME, 11/03/2004).
A esse questionamento, a secretária respondeu que “[...] com certeza sim”, pois, sob
sua direção tem “consciência da boa organização e empenho dos professores nas escolas do
Município de Itaberaba” (Ata do CME, 11/03/2004).
Com essas discussões que mais serviram pra ilustrar os ânimos dos conselheiros e das
pessoas da cidade no ano de 2004, verifica-se, que a análise das atas do CME de 2001 a 2004
demonstra que o conselho apesar dos problemas enfrentados pode ser considerado atuante, à
medida que apresenta sugestões para a condução da educação no município, embora muitas delas
não sejam implementadas. No entanto, falha como instância de controle social, à medida que não
discute as improbidades administrativas cometidas com os recursos do FUNDEF, que tanto
prejudicam a condução da educação no município.
O CME tem competência para realizar tal controle, como estabelece o art. 2º do seu
Regimento Interno que define este conselho como “órgão colegiado de deliberação superior
vinculado a Secretaria Municipal de Educação e Cultura”.
124
Essa dificuldade de realização do controle social é percebida quando se analisa o
Relatório da CGU produzido no período de 2001 a 2004, por ter sido o município selecionado
através do Sorteio Público de Municípios para fiscalização da aplicação dos recursos federais
por parte do gestor municipal e outras entidades que participam na execução de políticas
públicas. O relatório detectou várias improbidades administrativas na área da educação que se
quer foram mencionadas nas atas do CME, tais como:
1. despesas de pessoal inelegíveis;
2. funcionários fantasmas não encontrados em unidade escolar;
3. indícios de desvios de recursos no pagamento de transporte
escolar;
4. impropriedade em processos de pagamento de transporte escolar;
5. desvio de finalidade na aplicação de recursos do FUNDEF;
6. evidências de fraude em processos licitatórios de aquisição de
materiais escolares;
7. desvio de recursos relativos á parcela de 40% do FUNDEF;
8. aquisição de alimentos que não foram distribuídos nas escolas ou
consumidos pelos alunos e;
9. evidências de não comprovação de adoção de medidas legais do
prefeito atual contra seu antecessor por não pagar os vencimentos do
mês de dezembro/2000 e 13º salário deste ano.
No que se refere às despesas de pessoal inelegíveis, estas se referem a pagamento de
pessoal não relacionado com atividades do ensino fundamental, tais como: servidores lotados
no Instituto de Artesanato Visconde de Mauá
18
remunerados com os recursos do FUNDEF;
18
É uma Autarquia Estadual vinculada á Secretaria Estadual do Trabalho e Assistência Social, cujo objeto é
desenvolver cursos de artesanato. No município de Itaberaba-Ba o Instituto Mauá mantém um núcleo de
125
presidente da Associação dos Moradores remunerada com recursos do FUNDEF
19
; servidora
lotada na Secretaria de Administração remunerada com recursos do FUNDEF
20
; funcionários
de creches remunerados com recursos do FUNDEF
21
.
Esses pagamentos indevidos com recursos do FUNDEF chegaram a R$ 129.439,27 (cento
e vinte e nove mil quatrocentos e trinta e nove reais e vinte e sete centavos), demonstrando
que há desvio de finalidade na aplicação do recurso.
O desvio contraria o disposto no art. 70 da Lei Nº 9.394/96, que estabelece que: serão
considerados como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com
vistas á consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis,
compreendendo as que se destinam à remuneração e aperfeiçoamento de pessoal docente e
dos demais profissionais da educação, inciso I.
Sendo assim, o argumento de que a municipalização é viável pela possibilidade de
acompanhamento da política pelos munícipes que são os usuários que estão mais próximos,
como pensam Gadotti, Romão e Bordignon, não se adequou à realidade de Itaberaba. Porque,
aqui a municipalização da educação não tem sido acompanhada pelos munícipes, sendo
necessário uma ação externa de um órgão do governo federal para detectar as irregularidades
que não foram discutidas no conselho municipal de educação nem no conselho do FUNDEF
pelo que se observou da leitura das atas fornecidas.
Esses desvios também demonstram que a municipalização da educação em Itaberaba não
representou aumento de participação e do controle da política educacional do município, pois,
artesanato em bordado, e constatou-se que três servidores, do total de dez lotados, são remunerados com recursos
do FUNDEF. Todos estão na folha de pagamento da Secretaria de Educação do Município, sendo que dois são
lotados como professores e a diretora da instituição está lotada como supervisora educacional;
19
A presidente da Associação dos Moradores do Barro Vermelho (bairro do Município de Itaberaba) é lotada na
Secretaria Municipal de Educação no cargo de Supervisora Educacional, com remuneração bruta de R$ 846,93.
No entanto, constatou-se que ela não trabalha na Secretaria de Educação desde o início de 2002, atuando, desde
então, exclusivamente como presidente da associação comunitária, conforme sua própria declaração.
20
A servidora declarou que desde junho/2003 até abril/2004 presta serviços na Secretaria de Administração do
Município, desenvolvendo atividade de assessora administrativa. Entretanto na folha de pagamento da Secretaria
de Educação está registrada como professora de primeira à quarta série;
21
Em visita á Creche Chapeuzinho Vermelho (maior creche do município) constatou-se mediante declaração da
diretora e entrevistas aos funcionários que todos os 15 servidores e apoio (vigilantes, merendeiras, auxiliar de
classe etc). E a maior parte dos professores são remunerados com recursos do FUNDEF.
126
os atos referentes à aplicação indevida dos recursos do FUNDEF, reafirmam uma centralidade
de ações do poder público, através do executivo.
Além da aplicação indevida dos recursos do FUNDEF, pelo poder executivo, há
registros de funcionários fantasmas não encontrados em unidade escolar. O relatório da CGU
(2004) constatou a existência de dois servidores lotados na Escola Viriato Sampaio (sede do
município), remunerados com recursos do FUNDEF, que efetivamente não exerceram
atividades educacionais em todo o exercício 2003
22
.
O relatório também verificou indícios de desvios de recursos no pagamento de
transporte escolar. A relação de pagamento 2004 apresentada, continha descriminação de
vários desembolsos da conta do FUNDEF para pagamento de transporte escolar, no entanto,
os prestadores de serviços declararam que não receberam os recursos supostamente pagos
23
.
Além disso, evidenciou-se pagamento indevido a prestadores que não teriam prestado
serviços de transporte escolar em 2004
24
. Esta ilegalidade no desvio de recursos do transporte
22
A professora de 1ª á 4ª série, prestadora de serviço, salário mês R$ 240,00 (base 11/2003) turno noturno.
Constatou-se, com base na folha de freqüência da escola, que a professora assinou a folha de freqüência do início
das aulas, em 17/02/03, até 07/03/05. A partir daí não se verificou mais nenhuma assinatura da professora. A
diretora da escola declarou que a partir de 10/04/03 a referida professora não compareceu mais aquela unidade
escolar e que aproximadamente em julho/03 a turma de alunos, que seria daquele professor, foi desativada e a
turma foi juntada com outra. Ressalte-se também que o diário de classe estava em branco, sem nenhum registro
de aula ministrada. Entretanto, durante o exercício 2003 a professora recebeu regularmente o salário;
A Professora de 5ª á 8ª série, prestadora de serviço, salário R$ 300,00 (base 11/2003) turno noturno: a diretora da
escola declarou que a servidora era coordenadora pedagógica, e não professora conforme registro em folha de
pagamento, e que, a partir de 29/04/2003, não existe mais assinatura de freqüência, pois, a mesma foi afastada de
suas atividades. Entretanto, o salário foi pago integralmente no exercício 2003.
23
Prestador na região de Lagoa do Curral: Firmou declaração que começou a fazer o transporte escolar em
19/03/04 até 21/04/04 e não recebeu nenhum pagamento. Entretanto, a relação de pagamento de 27/02/04
contém o processo nº 0401358-0 e empenho nº 0401335-0 no qual está registrado o desembolso de R$ 800,00
(oitocentos reais) para pagamento de serviço de transporte escolar prestado.
Prestador da Vila São Vicente, que tem um ônibus PLACA nº LKD 7302, contratado em nome da esposa.
Firmou declaração de que começou a fazer o transporte escolar em 01/03/04 e até 20/04/04 (data da entrevista)
ainda não recebeu nenhum pagamento. Entretanto a relação de pagamento de 27/02/04 contém o processo nº
0401367/0, empenho nº 0401346-0 no qual está registrado o desembolso de R$ 2.940,00 (dois mil novecentos e
quarenta reais) para pagamento de transporte escolar.
24
Pagamento de despesas com transporte escolar sem a prestação de serviço. Conforme declaração firmada pelo
responsável pelo transporte no município, o transporte escolar no ano letivo 2004 iniciou-se em 01/03/04. Tal
informação foi confirmada por algumas escolas, visitadas por amostragem, e por alguns prestadores de serviços
de transporte escolar. Entretanto, os demonstrativos de pagamentos (relação de pagamento) de 2004
apresentados, evidenciam a quitação de despesas com transporte escolar antes mesmo do serviço ter sido
executado. O histórico de despesas constante da relação de pagamentos demonstram dois tipos de pagamentos:
um por antecipação de despesas e outro por execução do serviço de transportes, efetivamente não realizados.
127
escolar e no pagamento indevido a quem não executou de fato o transporte, fere o art, 70 da
LDB em seu inciso VIII que legitima as despesas para aquisição de material didático-escolar e
manutenção de programas de transporte escolar.
No entanto, o exame das atas do CME no período de 2001 a 2004 não detectou nenhum
registro de discussões referentes a desvios de recursos de transporte escolar. De modo que o
controle e acompanhamento da política da educação não foram efetivados de forma plena, já
que esta ilegalidade nem foi mencionada no colegiado.
Entretanto, embora não apresente discussão quanto ao desvio de recursos, há registros de
insatisfações com os serviços prestados pelo transporte escolar do município na ata do CME
do dia 27/06/2002. Nesta reunião:
[...] as conselheiras Valdeli Ramos e Jane Stel acrescentaram que no dia
que o ônibus quebra os alunos ficam nas estradas com fome até que o
mesmo seja consertado e que devido à superlotação surgem brigas.
Continuam relatando que esses problemas vêm surgindo desde o ano
passado e que já foi comunicado ao Conselho e não obtiveram resposta,
e esperam que dessa vez seja diferente.
Essa denuncia das duas conselheiras em relação à superlotação e as más condições do
ônibus que faz o transporte dos alunos, foi tema também da primeira reunião do CME de
2004. Nesta reunião foi discutido, além da superlotação a não liberação de transporte para os
alunos da zona rural e o não funcionamento das creches.
A discussão relativa à superlotação se prolongou de 2002 a 2004. O que demonstra
que mesmo as conselheiras tendo levado a questão ao conhecimento do CME, este não teve
condições de resolver o problema. Por isso, se existisse um acompanhamento dos recursos
gastos e se o controle de fato fosse feito em função dos usuários estarem próximos dos
serviços e terem maior poder de pressionar o poder central como acreditam os autores
128
defensores da municipalização, o problema já teria sido equacionado.
Ainda em relação à ata do CME, na reunião do dia 13/08/2002 houve uma tentativa de
explicação para a superlotação no ônibus:
[...] quanto o que constou na ata anterior em relação á superlotação de
alunos, a Senhora Secretária Maria Alice justificou que não existe. Os
alunos ficam de pé e nada fazem com que eles se sentem, inclusive, o
chefe de transporte escolar já fez o trabalho de conscientização aos
alunos, mas não adiantou. A Senhora Secretária disse também que os
ônibus estão sendo revisados e estão bons.
A resposta da Secretária de Educação representa uma tentativa clara de negar a
superlotação no transporte escolar, e desqualificar a denúncia, através da atribuição da culpa
ao comportamento dos alunos que não sentam por que não querem e não por falta de lugar
25
.
Além dessa tentativa de desqualificação da denúncia, o argumento é que se existe
superlotação está justifica-se pelo fato do município está exorbitando de suas funções em
relação ao transporte escolar, pois, a responsabilidade do município está relacionada aos
alunos da rede municipal.
[...] a professora Maria Alice falou que com relação aos ônibus a
obrigação da Prefeitura Municipal é com o primeiro grau para não
haver superlotação. Segundo a parceria existe inclusive dias de aula
onde só o Estado é fornecido.
Essa discussão relacionada à competência do município nesta municipalização reporta-
nos ao posicionamento do professor Romualdo Portela (1997, p.177) quando este coloca que a
municipalização é, certamente, a transferência de encargos de uma esfera á outra, não
significando democratização.
25
Além disso, já se percebe nesta ata a mudança de secretário de educação que deixou de ser Oacir e passou a
ser a professora Maria Alice.
129
Além disso, a transferência do recurso não tem ocorrido na mesma proporção do
encargo, em função de muitas responsabilidades, serem passadas para o município que recebe
mais encargo que recurso. E para piorar ainda mais este cenário, os recursos recebidos não são
aplicados devidamente para o que se destinam e o acompanhamento do conselho do FUNDEF
é ineficiente, já que estas irregularidades apontadas no relatório não foram discutidas no
conselho.
Em outra reunião do CME, em 11/03/2004, as discussões se polarizam entre a
presidente do CME e uma conselheira, à medida que esta questiona a qualidade da educação
nas escolas municipais e pede providências para a resolução da superlotação do ônibus. De
acordo com a conselheira, não se trata dos alunos viajarem em pé por gosto ou desobediência
deles, como tinha sido explicado anteriormente, mas, por superlotação mesmo.
Por isso, como o discurso dos conselheiros se fortalece nas críticas e pedidos de
resolução de problemas, a Secretária de Educação que é presidente do conselho argumenta
que:
[...] a competência dos transportes é do FUNDEF e que o município
arca também com o atendimento aos alunos do Estado; vale dizer que
são atendidos diariamente 488 alunos do Estado (Ensino Fundamental
e Médio) e 556 do município (de 1ª a 8ª série), não recebendo nenhum
recurso do Estado (Ata do CME, 11/03/2004).
A Secretária de Educação justifica a superlotação em virtude do município está
atendendo aos alunos do Estado sem receber recursos para isso. Em sua fala, aponta um dos
problemas da municipalização que é a relação entre Estado X Município: quando o primeiro
se afasta e o ônus fica a cargo do município, em virtude de se utilizar um recurso que se
destinaria aos gastos com o aluno da rede municipal para também atender a rede estadual que
deixa esse encargo com o município sem disponibilizar recurso.
130
Além dessas irregularidades com o transporte escolar, foi detectado também pela
equipe da CGU, desvio de finalidade na aplicação de recursos do FUNDEF
26
e evidencias de
fraude em processos licitatórios de aquisição de materiais escolares (cadernos, apagadores,
canetas e outras irregularidades), onde constam pagamentos a empresas que declararam não
terem participado do convite (modalidade de licitação), pela prefeitura
27
. Segundo o relatório
da CGU (2004), a prefeitura simulou licitação e colocou na prestação de contas, notas fiscais
“frias” para comprovar a compra de aquisição de material escolar.
Esses exemplos, em relação à aplicação dos recursos da educação e a condução da
municipalização em Itaberaba, fortalecem o temor de Lima e Couto, da municipalização se
transformar em “prefeiturização”, onde o controle passaria a ser exercido pelos prefeitos e não
pelos cidadãos.
E a julgar pelo que demonstra o relatório da CGU a municipalização no município se
dá como “prefeiturização”: sem participação e sem efetivo controle dos gastos públicos
relacionados com a educação.
O que se refere às discussões estabelecidas no CME, os debates giram mais em torno
de questões voltadas para o funcionamento das escolas, escolha de pessoal, concurso público,
26
Utilização de ônibus escolares para evento político – No dia 30/04/2004 a Prefeitura Municipal utilizou os
ônibus do transporte escolar para conduzir populares dos povoados da zona rural ao Aeroporto da cidade a fim
de recepcionar o Governador do Estado, que visitou o município para inaugurar algumas obras.
26
Decorrente dessa licitação foi emitido o processo de pagamento 0301896-0, de 21/02/2003, no valor de R$
2.749,00 (Nota Fiscal nº 0657, de 21/02/2003) em nome da Livraria e Papelaria Mattos, localizada em
Salvador/BA, Contactados pela equipe de fiscalização da CGU/BA os sócios-gerentes das empresas Livraria e
Papelaria Mattos e Papelaria Copifeira declararam formalmente que não participaram do Convite nº 024//03.
A papelaria vencedora da licitação no valor de 2.749,00 referente à de aquisição de materiais escolares afirmou
para a equipe de fiscalização da CGU, não ter emitido nenhuma nota fiscal para a Prefeitura Municipal de
Itaberaba, nem ter sido beneficiaria de qualquer pagamento referente à licitação em questão.
A empresa vencedora da licitação convite de 18/02/2003, para aquisição de materiais escolares (cadernos,
apagadores, canetas esferográficas, impressos, etc). Com proposta de 9.500,00 os representante da empresa
“declararam formalmente que não participaram do Convite”. Depois, informaram que as mesmas emitiram as
notas fiscais que compõem os processos de pagamento, afirmando que as mesmas eram notas fiscais “clonadas”.
Tal situação denota que a licitação foi simulada pela Prefeitura, da mesma forma que essas notas fiscais
inidôneas indicam a ocorrência de desvios dos valores acima mencionados.
131
não atingindo a aplicação de recursos, de modo, que não há controle social feito pelo CME
em relação à aplicação de recursos, e estas irregularidades não são citadas.
Outro tópico destacado pelo relatório da CGU (2004), refere-se ao desvio de recursos
relativos á parcela de 40% do FUNDEF
28
. Constatou-se a existência de “Notas Fiscais frias” e
“clonadas” nos processos de pagamento referentes á parcela dos 40% dos recursos do
FUNDEF e os objetos dessas notas fiscais falsas não foram entregues
29
. Segundo as notas
“frias” teriam sido comprados 848 livros, 1000 carteiras e materiais escolares como papel
ofício, cadernos, lápis de cor, classificadores e canetas, no entanto, as empresas declararam
que não emitiram estas notas fiscais.
Além disso, no que se refere ainda à política de municipalização, de acordo com o
relatório da CGU, o prefeito atual deveria ter adotado medidas legais contra o antecessor que
não pagou os vencimentos do mês de dezembro/2000 nem 13º salário deste ano, sendo os
recursos repassados regularmente a prefeitura
30
.
28
a)Nota Fiscal 1245 no valor de 24.920,00 de 24/01/2003: essa nota fiscal traz em sua descrição a aquisição de
215 livros de História, 215 livros de geografia, 210 livros de ciências e 208 livros de matemática, num total de
848 unidades. Constatado pela equipe de fiscalização, o sócio-gerente da empresa vencedora declarou que não
emitiu nenhuma Nota Fiscal para a Prefeitura de Itaberaba no ano de 2003, afirmando ser esta uma “Nota
Clonada” e negando, ainda, a participação de sua empresa em qualquer processo licitatório realizado pela
Prefeitura Municipal de Itaberaba em 2003.
b)Nota fiscal nº 0129 de 21/02/2003 no valor de R$ 27.000,00. Essa Nota Fiscal teve como objeto a aquisição de
1000 carteiras escolares a serem distribuídas às escolas municipais. A empresa vencedora encontra-se na
situação cadastral CANCELADA desde 08/05/2003, não estando localizada no endereço constante da Nota
Fiscal. Os ex-sócios não foram localizados para confirmar a efetiva venda das carteiras. Em atendimento à
solicitação de fiscalização, a Prefeitura Municipal apresentou uma relação de 1.345 carteiras distribuídas às
escolas municipais, adquiridas com recursos do FUNDEF em 2003.
c) Nota Fiscal nº 0226 de 17/03/2003 no valo de 14.670,00. Essa Nota Fiscal apresenta a descrição de materiais
escolares tais como papel ofício, cadernos, lápis de cor, classificadores, canetas, etc. Contactado pela equipe de
fiscalização, o proprietário da empresa declarou que não expediu essa Nota Fiscal considerando-a como falsa.
29
Para confirmar a existência física dos bens, a equipe de fiscalização da CGU, visitou 10 escolas da relação,
todas localizadas na zona urbana do município e constatou que em 02 escolas nenhuma carteira escolar foi
entregue em 2003, conforme declaração da diretora. Em outra escola, que teria recebido 500 carteiras (a maior
quantidade da listagem), a atual diretora declarou a equipe da CGU, não ter em seus arquivos nenhum
documento comprobatório da entrega de carteiras escolares neste período. Nas demais escolas, as diretoras
declararam ter recebido carteiras escolares em 2003 sem, no entanto, terem nenhuma documentação
comprobatória da entrega, nem da efetiva existência dessas carteiras. De acordo com o relatório, “as carteiras
apresentadas à equipe de fiscalização como entregues estavam em péssimo estado de conservação, demonstrando
terem sido adquiridas há muito tempo”.
30
Essa prática não se restringe ao período de 2001 e 2004, conforme denuncia apresentada por vereadores e
servidores da área de educação,.A gestão municipal do prefeito anterior não pagou a maior parte dos
132
Mas, pelo que se observou da análise das entrevistas, a questão salarial, não é uma
prática apenas do antigo gestor, de acordo com o relato de professores, essa deficiência em
termos de garantias salariais afeta também o novo governo:
[...] olha, problema de salário no município sempre teve em todas as
gestões, infelizmente, agora no final do ano passado (2004) realmente os
funcionários, contratados ficaram mês de dezembro sem receber. Tem
promessas de pagamento e os efetivos geralmente recebem certo, até
porque tem essa questão do FUNDEF né, recebe pelo FUNDEF, mas às
vezes tem algum problema de falta, faltou uma quantia tal e reclama
porque recebe mês seguinte, mas o problema maior mesmo de salário é
com os contratados. (Escola Novo Mundo).
Essa falta de pagamento fere o dispositivo do art. 70 da LDB/96 no seu inciso I, que
estabelece como despesas relativas à manutenção e desenvolvimento do ensino, a
remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos demais profissionais da educação.
O art. 9º da lei 9.424/96 que dispõe sobre o FUNDEF, diz que os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios deverão, no prazo de seis meses da vigência da lei, dispor de novo
Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, de modo a assegurar: a remuneração
condigna dos professores do ensino fundamental público, em efetivo exercício no magistério,
o estímulo ao trabalho em sala de aula e a melhoria da qualidade do ensino, nos seus incisos I,
II e III.
No entanto, a falta de pagamento de salário e de 13º, não remunera condignamente,
não estimula o trabalho e nem melhora a qualidade do ensino, porque, com professores
desmotivados não se realiza ensino de qualidade.
vencimentos do funcionalismo municipal, referente ao mês de dezembro/2000 e 13º salário deste mesmo ano.
Nesta situação, estão inclusos os profissionais do magistério e demais servidores remunerados com recursos do
FUNDEF.
A denuncia procede, conforme prova a existência de uma Ação Cível Publica, ajuizadas em 30/05/2001 pelo
Ministério Público do Estado da Bahia junto à 1ª Vara Cível da Comarca de Itaberaba/BA, contra o Prefeito atual
do Município de Itaberaba, no sentido de o executivo municipal providenciar o pagamento dos proventos
vencidos dos servidores públicos. A situação constatada configura, portanto, que o prefeito atual não adotou as
medidas legais cabíveis contra a gestão do seu antecessor.
133
Outro ponto destacado no relatório refere-se ao Programa Nacional de Alimentação
Escolar - PNAE, que busca suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos, com
vistas a melhorar o desempenho escolar e reduzir a evasão escolar e a repetência. Em relação
à merenda escolar no exercício 2003, constatou-se aquisição de alimentos que não foram
efetivamente distribuídos às escolas ou consumidos pelos alunos, tais como: carne bovina,
maça, abacaxi, laranjas, banana da terra, banana prata, mamão
31
.
Além disso, houve um atraso no fornecimento da merenda escolar em 2004
32
e indicio
de desvio de finalidade de gêneros da merenda escolar para produção e programa sociais
desenvolvidos pelo município
33
. Ainda de acordo com o relatório da CGU (2004):
[...] os fatos apresentados e as denuncias recebidas de populares,
demonstram que há indícios de utilização de gêneros alimentícios da
merenda escolar para a distribuição á pessoas carentes do município
(Relatório da CGU, 2004).
31
O objeto da fiscalização da CGU (2004) foi verificar a aquisição de gêneros alimentícios para escolas,
fornecimento da merenda aos alunos e atuação do controle social. O montante de recursos passados diretamente
á prefeitura (fundo a fundo) no exercício de 2003 e 2004 foi de R$ 320.554,00 (2003) e R$ 61.042,80 (2004).
Tanto as merendeiras da Unidade Produtora de Alimentos, UPA (fornece alimentos prontos para as escolas da
sede do município) quanto às merendeiras das escolas visitadas na zona rural, declararam que os alimentos acima
relacionados não foram utilizados na merenda escolar no exercício 2003.
32
O calendário escolar do município no exercício 2004 indica que o ano letivo teve inicio em 09/02/2004. Os
recursos federais foram regularmente liberados para a prefeitura em 26/02 e 23/03/2004, no valor total de R$
61.042,80. Entretanto, a atual diretora da Unidade Produtora de Alimentos (UPA) declarou que a distribuição de
alimentos na zona urbana somente ocorreu em meados do mês de março e na zona rural no final de março em
algumas escolas e em outras somente no inicio de abril. Já em visita a algumas escolas na zona rural, a exemplo
da Escola de Primeiro Grau São Vicente e a Escola Municipal Poço Dantas constatou-se que a merenda escolar
só foi servida em 04/04/04 e em 12/04/04 respectivamente. Portanto, com base no calendário escolar e em visitas
“in loco”, constatou-se que as escolas da zona urbana ficaram 10 dias letivos sem merenda escolar e as escolas
da zona rural chegaram a ficar até 37 dias sem merenda. A diretora da UPA declarou que tal atraso se deu em
função do atraso da realização dos processos licitatórios, fato não justificado.
33
observa –se na entrada da cidade de Itaberaba um “out door” contendo os seguintes dizeres: “ITABERABA
JÁ COMBATE A FOME DESDE 2001, alimentando 10.000 pessoas diariamente.” Tal cartaz refere-se aos
programas municipais “projeto amigos da sopa”, “projeto feijão na mesma” os quais visão a distribuição de
alimentos preparados às famílias carentes do município. Os alimentos de tais programas, feijão em calda (pronto
para o consumo) e sopa, em 2003 eram preparados na Unidade Produtora de Alimento (UPA), onde era
produzida a merenda escolar destinada á zona urbana do município e efetuava-se a distribuição de gêneros
alimentícios para a merenda da zona rural. Os produtos da merenda escolar e os destinados ao programa social
do município eram armazenados no mesmo local, no depósito da UPA.
Ressalte-se que o cardápio utilizado
para o exercício 2003, na zona urbana, não continha alimentos fabricados á base de feijão e esta zona
concentra 73,38% dos alunos do município, ou seja, 8. 139 alunos (base censo do município/2003-
FNDE). Somas-se a este fato, a declaração de grupo de merendeiras da UPA que, no exercício 2003,
não foram produzidos alimentos à base de feijão para a merenda escolar da zona urbana, a exemplo de
feijão tropeiro, (feijão com arroz) etc. Entretanto, segundo elas, para o programa feijão na mesa
utilizava-se em média 70 KG de feijão por dia, três vezes por semana.
134
Em relação a estes relatos, Nogueira (2004, p. 22), coloca que com a descentralização
livra-se de algum fardo, mas, em contrapartida reforçam o poder das instituições políticas
locais e regionais. Por isso, de acordo com o exame do relatório da CGU (2004), pode-se
afirmar que a relação que se estabelece entre municipalização e democratização da gestão não
podem ser generalizadas. Precisa ser bem observada, tendo em vista que há realidades em que
esta vinculação descentralização de recursos e descentralização de poder não ocorre.
Em Itaberaba, por exemplo, a municipalização da educação representou apenas uma
descentralização de recursos do governo central para o governo local, de modo que essa
descentralização não significou descentralização de poder e participação compartilhada dos
que fazem à educação no município acontece.
A municipalização representou mais concentração no Executivo, tendo em vista que as
questões que chegaram ao conhecimento do CME, não foram resolvidas e foi de certo modo
até apaziguadas pela secretária de educação que presidia o conselho. A secretária de
educação, como representante do poder executivo e como presidente do conselho tentou
defender a administração, ao invés de realizar os encaminhamentos propostos pelos
conselheiros no sentido de cobrar ações do poder público para atender as demandas dos
membros do conselho. Portanto, uma das dificuldades da realização do controle social pelo
CME, pela análise das atas, está relacionada ao fato das deliberações desfavoráveis à
administração serem amenizadas e até justificadas pelos secretários de educação que via de regra
são os presidentes dos conselhos.
Como coloca Romualdo Portela (2003), a municipalização, longe de promover a
descentralização pretendida representou em geral, um processo de diminuição da participação
social, concentrando mais poder no executivo, á medida que as decisões dos conselhos
municipais de educação dependem da chancela do Poder Executivo.
Por isso, podemos afirmar que os processos de municipalização e descentralização de
135
recursos no município de Itaberaba não implicam em descentralização de poder, nem aumento
do controle social por parte da sociedade civil o que levaria o sistema a uma gestão
democrática e participativa. Porque, a democracia não é um valor que se garanta com decretos
e leis, mas, com vivências de experiências democráticas e, em uma comunidade onde os
membros da escola vêem com naturalidade a formação de quadro por critério político, muito
ainda tem que se fazer para que a mudança de concepção mude.
5.2 – A GESTÃO DA ESCOLA 1
A Escola 1 atende a clientela de 1ª á 8ª série, funciona nos turnos diurno e noturno, é
uma escola de médio porte, com dezesseis professores que fica localizada no bairro RM,
periferia da cidade.
Foi à única escola a realiza eleição de diretor no município, e em função desse
processo, a escola foi selecionada, para que se verificasse como ocorreu a eleição de diretor, o
que motivou a eleição de uma candidata e não dá outra? Por que o município começou esta
experiência a partir desta escola? E Como ocorreu essa eleição na escola?
Além dessa observação do quadro de diretor, examinou-se a formação do quadro de
coordenador e buscou-se avaliar a gestão da escola também a partir da análise do conselho
escolar, projeto pedagógico e de outras modalidades de participação dos membros na gestão
da escola.
136
5.2.1 – Eleição de diretor e escolha de coordenador; projeto pedagógico; conselho
escolar e participação dos membros na gestão da escola:
5.2.2 – Eleição de diretor e escolha de coordenador
A Escola 1 foi à única escola do município a realizar eleição para diretor. Mas, este
processo eletivo não atingiu a escolha de coordenador, porque para o preenchimento desse
cargo na escola o critério é a indicação/nomeação.
Por isso, foi perguntado aos membros da escola qual foi o critério que a Secretária de
Educação utilizou para nomear o coordenador e o relato que mais sintetiza o que foi dito por
todos é o seguinte:
[...] só pode ser coordenador se tiver o curso de Pedagogia. E então,
dentro das pessoas que tem a Pedagogia, você também tem que ter a
afinidade política, senão, infelizmente, acho que nas três esferas:
municipal, estadual e federal ocorre dessa maneira.
O depoimento demonstra que para assumir o cargo de coordenador é preciso ter curso
superior em Pedagogia - critério de qualificação técnica-, aliado a “afinidade política”, que se
expressa na relação do nomeado com o grupo que está no poder.
Além do critério da nomeação para o cargo de coordenador, alguns professores
sinalizaram que existe a modalidade de provimento desse cargo mediante concurso público,
no entanto, nas três escolas pesquisadas os coordenadores foram nomeados para o cargo.
Quanto ao processo de eleição direta de diretor, este tem sido apontada na literatura
como um canal efetivo de democratização das relações na escola. E para entender se a eleição
137
de diretor de fato democratizou as relações na instituição, pesquisou-se como ocorreu esse
processo eletivo.
Além disso, pesquisou-se porque essa escola foi selecionada para realizar eleição de
diretor dentre tantas outras do município. E de acordo com uma professora, a eleição na
escola decorreu de “um pedido do sindicato dos funcionários municipais”, e porque “a diretora
pediu exoneração daqui, foi como vice pra outra escola e aí ficou praticamente sem diretor
[...] Então ficou a pessoa aqui, mas, provisoriamente, [...] e depois ela também não quis
ficar”. No entanto, apesar de apontar os problemas com a direção e a cobrança do sindicato,
ela não sabe informar porque a Escola 1 foi escolhida, já que foram indicadas quatro escolas.
Na concepção de outra professora da escola, a escolha ocorreu porque, a diretora da
escola não estava tendo muita aceitação por parte da comunidade e por que “nesse período da
sugestão das eleições das escolas, foi um período que a gente tava reivindicando melhores salários,
melhores condições, de trabalho, e inclusive agente até entrou em greve e tudo mais”.
Pela análise das atas do CME percebeu-se que esse movimento de greve e
reivindicação salarial foi determinante para a proposição de eleição de diretores em quatro
escolas do município. Como relatam os professores as dificuldades enfrentadas na escola com
o afastamento da diretora e com a falta de legitimidade de sua substituta motivaram a
indicação da escola para participar do processo.
O fato de a escola ter o nome do pai do prefeito em exercício na época da escolha foi
considerado irrelevante para os membros consultados, porque, eles não vêem relação entre o
nome da instituição e a escolha da escola.
Além de questionar como a escola foi escolhida, perguntou-se também, porque dentre
as quatro escolas escolhidas, só esta realizou eleição de diretor. Quanto a isto, os membros da
escola colocaram que houve algumas reuniões entre secretaria de educação, CME e
138
SINDSEVI - o sindicato dos trabalhadores e definiu-se a realização de eleição de diretor em
quatro escolas, optando-se dentre elas pela Escola 1.
De acordo com as atas do CME, não houve eleição nas outras três escolas selecionadas
em função destas não terem atendido aos critérios que foram estabelecidos para o processo de
eleição, que não se restringiu apenas à inscrição de candidatura como colocou a diretora.
Nas negociações com a entidade sindical (SINDSERVI), durante a greve dos
professores municipais, ficou decidido: em coerência com o Plano de Cargo e Salário a
inclusão nos critérios mínimos, de cinco candidatos para concorrer à eleição – o que não foi
atendido -, nível superior e elaboração de um plano de ação pelo candidato.
O candidato teria que demonstrar competência para redigir um plano de ação com
observância nas normas oficiais e pedagógicas, através da exposição de conhecimentos
legislativos gerais e de aspectos de gestão interna relacionada à escola. O plano com caráter
eliminatório seria a primeira etapa do processo para habilitar o candidato a submeter-se às
eleições.
Além desses critérios, ficou acordado por unanimidade no CME, que os atuais
diretores também poderiam se candidatar após aprovação do plano de gestão. A proposta de
eleição também se estenderia aos vice-diretores, que também se submeteriam á prova de
elaboração do plano de ação, compondo posteriormente a chapa inscrita no processo eleitoral.
Entretanto, a eleição ficou concentrada no cargo de diretor, e não houve eleição para vice-
diretor.
O processo de eleição contou com a formação de uma comissão eleitoral para
acompanhar e fiscalizar o pleito, composta de profissionais da educação do município, um
representante do sindicato e, uma comissão para Avaliação do Plano Gestor dos candidatos.
A eleição aconteceu em maio de 2004 e só se inscreveram duas candidatas: uma
139
professora da escola e a outra a presidente do SINDSERVI. A divulgação dos resultados da
eleição de diretores foi feita na reunião do CME em maio de 2004 e o resultado apontou a
derrota da presidente do sindicato que ficou em segundo lugar com 56 votos, contra 215 votos
da outra professora da escola eleita diretora.
Dado o resultado das eleições foi, perguntado aos membros da escola o que motivou a
eleição de uma candidata, em detrimento da outra com uma margem tão expressiva de votos.
De acordo com o relato de uma professora, o que influenciou foi:
[...] o trabalho que ela tem desenvolvido na escola e por morar próximo
ao bairro, conhecer os problemas do bairro, e ai as pessoas, os pais, as
pessoas da comunidade resolveram que ela seria o melhor.
A relação de proximidade da candidata eleita com o bairro e a comunidade, o fato de
ser moradora do bairro e dos pais serem conhecidos da comunidade, foi apontada por muitos
professores como o motivo da eleição da diretora.
Por isso, a primeira grande vantagem de escolher o diretor por eleição é que este
diretor terá legitimidade frente à comunidade escolar para articular com ela uma política que
atenda as reais necessidades da escola.
Por ter sido escolhido pelo grupo, a partir da regra geral da democracia que é a regra
da maioria
34
, o diretor pode gozar de um prestígio que facilite o trabalho na escola, dada à
relação de cumplicidade do diretor com o grupo que o elegeu.
Quanto a presidente do sindicato que ficou em segundo lugar, foi registrado na ata do
CME que divulgou o resultado das eleições, que uma conselheira relatou que a presidente do
sindicato, sentiu-se discriminada pelo conselho na proposição de sua candidatura. Segundo a
34
Vê BOBBIO (2000). O Futuro da Democracia.
140
conselheira:
[...] a Senhora (...) Presidente do SINDSERVI procurou esta Secretaria
de Educação para candidatar-se à eleição de Diretora da Escola 1 e
falaram que a mesma não poderia e que depois de inscrita fez o plano
de gestão que foi apresentado á esta Secretaria onde fizeram
comentários denegrindo o referido plano. Falou também que acha que
está havendo uma descriminação por ser Presidente do SINDSERVI,
pois, já solicitou 40 horas em sala de aula e não fora atendida (Ata do
CME, 24/05/2004).
A conselheira demonstra que a insatisfação da presidente do SINDSERVI decorre não
apenas de não se sentir acolhida no momento de sua candidatura como também em outras
solicitações que fez a Secretaria de Educação do Município. Esse desapontamento da
presidente do sindicato em relação ao conselho e a secretaria demonstram que a candidata é
do grupo político de oposição. Em outro trecho da ata, é colocado que:
[...] a professora Maria Alice (Secretária de Educação na época)
esclareceu que a Senhora Marta Lisboa nos enviou um ofício
posicionando-se como fiscalizadora da comissão, depois a mesma
resolveu ser candidata. [...] 0continuou esclarecendo que a professora
Olga Magalhães perguntou se ela poderia ser candidata se já assume a
Presidência do SINDSEVI (Ata do CME, 24/05/2004).
Os questionamentos no conselho em relação à legitimidade da candidatura da
presidente do sindicato demonstram que a presidente do sindicato não é do grupo político do
ex-gestor, tanto pela insatisfação que ela manifesta com a Secretaria de Educação e com o
Conselho Municipal de Educação, como também pela reação do conselho a sua candidatura,
porque, o fato de ser presidente de uma entidade sindical não tira a possibilidade dela
concorrer às eleições para diretor.
Ainda em relação à segunda candidata, uma professora da escola relata que:
141
[...] quando o nosso prefeito entrou, então, a que ficou em segundo lugar
entrou também como vice-diretora do noturno, agora nesse momento,
todas as vice-diretoras estão exoneradas e eu acredito que Marta (2 lugar
na eleição) vai continuar como vice-diretora entende.
A entrevista demonstra que a relação política da presidente do sindicato é com o grupo
político do atual prefeito, tendo em vista que passou a ocupar o cargo de vice-diretora, depois
que o prefeito entrou, em maio de 2004. Conseguindo resolver a questão de carga horária que
não foi arrumada na gestão anterior em função do não entendimento dela com a secretaria de
educação.
Outro ponto importante da entrevista da professora, é que ela informa que a atual
administração exonerou todas as vice-diretoras no final de 2004 e ate fevereiro de 2005, ainda
não tinha nomeado novamente as novas vice-diretoras para a ocupação dos cargos.
No entanto, mesmo com a exoneração, segundo um relato de uma professora “[...]
Marta, essa que era vice, continuou dando apoio voluntariamente, [...], mas de uma forma extra-
oficial”.
A presença da presidente do sindicato como vice-diretora da escola, só após a entrada
de outro grupo político, e a sua permanência no cargo, mesmo depois de ser exonerada,
demonstra que a luta pelo cargo de diretor da escola, acabou reproduzindo a disputa política
que se operava no município, com a diretora de um grupo e a vice-diretora do outro.
Essa disputa pelo cargo de diretor, relacionada com uma disputa maior pelo poder no
município, reforça o pensamento de Paro (2002), quando diz que “a educação escolar não se
faz separada dos interesses e forças sociais presentes numa determinada situação histórica”
(PARO 2002, p.13). Da mesma forma, que reforça o pensamento de Félix (1989), quando
coloca que os problemas da escola não podem ser vistos como questão interna sem relação
142
com a sociedade.
No entanto, apesar dessa disputa, os membros da escola garantem que o processo
eleitoral foi legitimo:
[...] o processo eleitoral foi tranqüilo [...] veio o pessoal da Secretaria
Municipal de Educação pra cá participou certo, foi uma coisa assim
tranqüila, a gente pode dizer que não teve interferência política, foi
eleição mesmo verdadeira, tomou posse, tudo tranqüilo.
[...] foi feito eleição normal, com cédula, todos os segmentos foram
convidados: alunos, pais, todo mundo participou, quem teve a maior
quantidade de votos foi eleito. Eles tiveram também que elaborar um
projeto, passou pelo conselho municipal e ai foi eleito.
Nesse processo de eleição a secretária de educação na época, registrou na ata do CME
que fez questão de não se envolver nessas eleições passando a coordenação dos trabalhos para
a conselheira Olga Magalhães, e demonstrando uma preocupação em dá legitimidade ao
processo eleitoral, à medida que sua participação pudesse ser interpretada como ingerência
política no processo.
Em função desse nível de disputa, Paro (1997) acredita que uma desvantagem desse
processo de eleição é a possibilidade de fragmentação dos membros da escola, à medida que
“a comunidade pode se sentir dividida pelos vários candidatos”. E esta situação contribua
“para a criação de fracionamento e distanciamento entre os funcionários, os professores e os
representantes da comunidade no período pós-eleição de um novo diretor escolar”.
Entretanto, essa fragmentação não foi observada em relação à eleição, porque, a
disputa foi desigual, dada à ampla frente conquistada pela candidata que foi eleita de forma
legítima, com diferença de 159 votos de frente.
Por isso, de acordo com Dourado (1998, p. 89), a eleição direta para diretor trata-se de
143
um processo que se propõe a resgatar a legitimidade do dirigente como coordenador do
processo pedagógico no âmbito escolar. Essa legitimidade vem da escolha do diretor através
dos membros da comunidade, por isso, se o processo não e legal, não existe legitimidade.
O processo de eleição pressupõe participação dos membros da escola e da comunidade
no processo de escolha do diretor, e, mesmo que esse processo não seja totalmente vantajoso,
como teme Paro (1997), a participação dos membros pode incidir no comportamento dos
mesmos diante da instituição, à medida que eles possam vim a se sentir como co-responsável
pelas suas escolhas. Isto porque, esta nova proposição de gestão baseada na horizontalidade
dos atores abandona o modelo vertical de definição de papeis sobre o qual a escola estava
ancorada, para se sustentar em um novo projeto educativo que pressupõe cumplicidade,
compartilhamento de decisões.
5.2.3 –Projeto pedagógico
O projeto pedagógico consolida-se em um documento que detalha objetivos, diretrizes
e ações do processo educativo a ser desenvolvido na escola, expressando a síntese das
exigências sociais e legais do sistema de ensino e os propósitos e expectativas da comunidade
escolar (LIBÂNEO, 2004).
Por representar as expectativas da comunidade escolar ele precisa ser construído
coletivamente e discursivamente, por isso, no que se refere a este documento, a literatura
consultada coloca que ele é um instrumento de promoção da autonomia da escola, porque
permite aos seus membros a definição das diretrizes da instituição. Entendendo a autonomia
como a faculdade que os indivíduos têm de se regerem por regras próprias (BARROSO,
1998).
144
Em função dessa característica do projeto pedagógico de ser um instrumento de
promoção da autonomia através da participação, perguntou-se aos membros da Escola 1 quem
participou da elaboração do projeto pedagógico da escola e a maioria respondeu que
participaram: diretor, coordenador, professor, funcionários e alunos.
No entanto, apesar de identificarem quem participou da elaboração do documento, o
PPP não foi disponibilizado para consulta nas diversas vezes em que foi solicitado, e os
professores afirmaram que a escola tem um projeto pedagógico, mas, que esse não foi
encontrado.
Segundo uma professora a escola tem um projeto pedagógico desde 1999, mas, esse
foi deixado de lado, o que se constitui em falha da escola. Segundo ela “[...] a folha de todas as
escolas municipais que deixarem esse Projeto Político Pedagógico pra segundo plano, terceiro plano,
não foi feito entende”.
A professora se contradiz porque diz que tem projeto pedagógico, depois afirma que
não foi construído por falha da escola que deixou para segundo plano. E acrescenta que essa
falha não foi isolada da Escola 1, mas, de todas as escolas que não priorizaram a elaboração
do projeto.
Segundo Baffi (2005, p. 02) o projeto pedagógico não é modismo, é um documento
que planeja as ações da escola e não pode ficar engavetado. Também de acordo com Libâneo
(2004, p. 149), o projeto e o exercício de planejar referem-se a uma antecipação da prática, de
modo a prevê e programar as ações e os resultados desejados. Se o projeto da escola não tem
essa função, não tem sentido planejar.
Planejar para não executar é o mesmo que nada planejar. E na ausência do projeto, do
planejamento, a literatura aponta que prática é a improvisação de ações desarticuladas que
prejudica o trabalho da escola.
Outra professora também sinaliza para a existência do projeto pedagógico, segundo ela
145
“a gente ta construindo o projeto, tinha um projeto aqui de 99, mas ele ta mais do que
defasado. Então a gente ta construindo desde dezembro do ano passado, [...] pra terminar
agora, não sei se em fevereiro ou março, a gente termina”.
A professora diz que tem um projeto de 99, mas, esse projeto não estava na escola, ela
coloca também que o projeto está defasado e que o outro que está sendo elaborado deve ser
concluído:
[...] pra modificar muita coisa da escola que ta precisando
realmente modificar.
A expectativa da professora é que o projeto pedagógico que está sendo elaborado vai
ser de fato implementado e contribuirá para modificar práticas da escola que precisam ser
mudadas, embora ela não especifique quais sejam.
Segundo Gadotti (apud Veiga, 2001, p. 18), todo projeto supõe ruptura com o presente
e promessas para o futuro. Projetar significa tentar quebrar um estágio confortável para
arriscar-se a atravessar um período de instabilidade e buscar a estabilidade em função de uma
promessa que cada projeto contém de estado melhor que o presente.
Outro relato da conta que a proposta de elaboração do documento tem sido uma
prática que a escola tem desempenhado todo ano. Isto demonstra uma disparidade com a
concepção do que significa o projeto pedagógico que não é um documento fechado inflexível,
mas, traz diretrizes para a escola em relação à concepção do tipo de educação que se pretende
desenvolver e dos rumos da escola.
146
[...] a escola tem todos os anos a construção do projeto, foi como, na
Jornada Pedagógica, no primeiro dia, A Secretária de Educação disse que
nas escolas tem, porém tem que ser reconstruído, replanejado
anualmente, ou, de dois em dois anos, no caso esse ano nós estamos
vendo o anterior e hoje mesmo os professores saíram pra fazer uma
pesquisa, em campo, pra depois a partir daí fazer um novo projeto de
2005.
Na fala não se verifica a compreensão do projeto como documento que reflete os
anseios e objetivos da escola, não se entende para que elaborar o projeto, já que se absorve a
informação de que este deve ser reformulado anualmente, ou de dois em dois anos.
Essa reformulação vai depender da escola, os profissionais da escola é que precisam
dizer se o projeto reflete os desejos da escola ou se precisa mudar. A necessidade de
reformulação deve ser interna e não externa. Por que todos os projetos das escolas do
município (se é que eles existem) precisam ser reformulados no mesmo tempo?
Outra professora explica porque o projeto desta escola precisa ser reformulado:
[...] na verdade já fizemos um projeto só que a gente fez por fazer, porque
a gente não segue nada do que tinha naquele projeto, e como foi cobrado
isso agora a gente ta aqui fazendo e vamos tentar seguir esse projeto, tem
coisas que eu nem lembro mais o que foi, e concretamente não segue,
então é como se ele não existisse, e a partir de agora vamos tentar
trabalhar e fazer tudo o que ta no projeto, segui o que ta no projeto.
A professora coloca que o projeto será (re) formulado porque ele nunca influenciou o
direcionamento da escola, ele foi apenas um documento formal que nunca foi seguido, apesar
disso, a justificativa para a (re) formulação não está só no fato dele não representar a
identidade da escola, mas, por causa da cobrança da Secretaria de Educação.
Para André (2001, p. 188) o projeto pedagógico não é somente uma carta de intenções,
nem apenas uma exigência de ordem administrativa, pois, deve expressar a reflexão e o
147
trabalho realizado em conjunto por todos os profissionais da escola, no sentido de atender as
diretrizes do Sistema Nacional de Educação, bem como, ás necessidades locais e específicas
da clientela da escola.
No depoimento de uma professora da escola a construção do projeto por uma
exigência administrativa fica mais clara ao responder por que a escola está construindo o PPP
agora?
[...] agora, porque a proposta do projeto, do PPP chegou basicamente no
final da 4ª unidade, então, a gente achou que ia ficar muito corrido, e
assim, a gente não ia dar tanta atenção como deve ter pra o projeto, aí a
SEMEC passou também umas apostilas, um material de estudo que a
gente ta estudando durante as férias, pra gente chegar mais a par do
projeto.
Outra professora fala da distribuição de apostilas pela SEMEC – Secretaria Municipal
de Educação e Cultura que serviriam para dar embasamento aos professores sobre o projeto
pedagógico: “a gente recebeu um material pra gente ler em casa durante as férias, estudar
um pouco, certo, pesquisar. Após esta fase de estudo das apostilas indicadas pela SME, a
metodologia utilizada para elaboração do documento, pelos relatos colhidos, foi a pesquisa de
campo.
[...] agora nós estamos vendo a necessidade mesmo de construir. Ontem
mesmo o professor, a direção toda foi em casa de aluno pra conhecer
mesmo o nível social, as necessidades do aluno e a partir daí esse projeto
passar a ser construído.
[...] agente ta ainda em campo com os professores, os professores estão
colhendo informações da comunidade, o que a comunidade vê da
escola, o que a comunidade precisa da escola, pra depois você sentar
junto com a coordenação e com a divisão da SEMEC, pra poder se
estruturar o que se vai fazer encima das definições, dos problemas que
os projetos políticos definiram.
148
A pesquisa de campo
35
, segundo os relatos, vai servir para que os membros da escola
conheçam o universo do aluno, para construírem o PPP a partir da percepção que tiveram em
campo, e isto deve aproximar a proposição da realidade da escola e da comunidade.
Nesse sentido André (2001, p. 188), coloca que o projeto pedagógico é “a
concretização da identidade da escola e do oferecimento de garantias para um ensino de
qualidade”.
No último relato se verifica que há uma falta de autonomia da escola em relação à
elaboração do projeto, porque, após a fase de pesquisa de campo, a Secretaria de Educação
vai estruturar como serão encaminhados os problemas detectados. Por isso, como coloca
Barroso (1998, p. 18) não há autonomia da escola sem o reconhecimento da autonomia dos
indivíduos que a compõem.
Além dessas discussões, nos questionários, os membros da escola, ainda sinalizaram a
transferência de funcionários e a carga horária do professor como os fatores que mais
dificultaram a elaboração do PPP que eles afirmaram que a escola tinha.
A instabilidade de professores na mesma escola, de fato dificulta a elaboração do
projeto pedagógico, já que, a cada ano a escola conta com novo quadro de professores. Na
Jornada Pedagógica, por exemplo, foi observado que a escola não tinha seu quadro de
professores completo. De acordo com um coordenador:
[...] agente nem sabe nem quem são nossos professores. Então de
repente, como é que agente pode fazer uma política que agente não sabe
quem é nossa clientela alvo, agente não sabe quem são os profissionais
que nós vamos trabalhar.
35
Essa pesquisa de campo no período das entrevistas, dificultou o trabalho de coleta, porque, alguns professores
da escola não estavam presentes e em determinados momentos de visita à escola não tinha nenhum professor.
149
Esse relato é um desabafo de um profissional angustiado, em razão dele vê se
aproximar o início do ano letivo, tendo que construir o PPP “em uma semana” sem ter
conseguido formar ainda o quadro de professores que eles trabalharão e que precisarão ser
ouvidos sob como pensam que a escola deve ser conduzida.
Perguntado a uma entrevistada se essa falta de definição de quadro na Escola 1
atrapalha, ela respondeu:
[...] é atrapalha um pouco, porque na nossa escola, nós temos atualmente,
quatro professores pela manhã, dois professores à tarde, e três à noite, e
os demais, o ano passado eram contratados e, esse ano até o momento a
gente não tem definido o quadro completo, então realmente atrapalha um
pouco.
A Escola 1 em 2004 funcionava com dezesseis professores e agora na época da
construção do projeto pedagógico e início do ano letivo só conta com nove professores. Para
começo do ano letivo, a mesma entrevistada diz que a escola precisa de sete professores para
formar o quadro, e isto significa que a elaboração do projeto pedagógico fica comprometida à
medida que faltam quase 50% do quadro de professores para ser formado.
[...] ta se levantando agora uma semana pedagógica que começou
segunda, pra começo de aula oito dias depois. Então quer dizer que (na)
realidade, sem a definição de quadros como é que agente vai atender a
uma clientela alvo que vai está aqui segunda-feira. Então, hoje, se você
procura saber daqui de todas as escolas estão com o projeto político
pedagógico a fazer.
O comprometimento em relação à elaboração do projeto pedagógico se dá pela falta de
quadro que não foi definida e também pelo tempo dessa elaboração que ficou definido para
uma semana, com abertura da Jornada no primeiro dia, pesquisa de campo e elaboração no
150
mesmo período. Além disto, os professores precisarão ser ouvidos sobre o que pensam para a
escola e, isto pode muda a concepção da instituição, as diretrizes do projeto pedagógico e os
rumos da educação que será desenvolvida na unidade.
Por isso, o encaminhamento da Secretaria de Educação seria: primeiro formar os
quadros de diretores, coordenadores e professores das escolas do município, e a partir daí,
incentivar a construção do documento nas escolas. Porque, como coloca Libâneo (2004, p
149), a ação de planejar subordina-se à natureza da atividade realizada, subordina-se a
execução, mas, sem planejamento, realiza-se discricionariamente a partir de projetos
individualizados e desarticulados dos professores.
5.2.4 – Conselho escolar como instância de deliberação
O estudo do conselho escolar da Escola 1 compreende o período de 2001/ a janeiro de
2005 e, o exame das atas nestes quatro anos serviu para verificar se o C. E representou
aumento de autonomia e participação na gestão da escola, já que o “principal objetivo do
conselho escolar é consolidar a democratização das relações de poder no interior das escolas,
permitindo que sejam tomadas decisões colegiadas sobre aspectos administrativos,
pedagógicos e financeiros” (FREITAS, 1998, p. 48).
No entanto, esse longo período de constituição do conselho não representou aumento
de participação dos membros da escola nas decisões administrativas, pedagógicas e
financeiras, porque pela análise das atas verificou-se que durante os quatro anos de existência
do conselho este foi uma instância formal e não legítima de decisões coletivas dos membros
da escola.
Em 2001, a primeira reunião do conselho escolar aconteceu em agosto para escolha de
151
segmentos dos pais, alunos, funcionários e professores, registrando quarenta e seis
participantes, um número elevando em relação as demais reuniões. No entanto “a definição da
data para a eleição, foi marcada pela Secretaria Municipal de Educação e Cultura” e não pela
discussão dos membros presentes ao encontro o que representa um dirigismo da SEMEC em
relação à escola.
Na segunda reunião do conselho em outubro de 2001, foi apresentado o resultado final
da eleição do colegiado e, em novembro do mesmo ano a reunião foi para empossar os
membros eleitos. De acordo com a ata estavam presentes nesta reunião direção, professores,
funcionários, pais e alunos da escola “para serem empossados pelo Secretário Municipal de
Educação e Cultura Oacir Geral Ferreira e a Chefe de Supervisão e Orientação Maria Alice
Rodrigues” (Ata do C.E, nov/2001).
Essa presença da Secretaria de Educação no ato de posse dos membros do C.E e na
definição da data da escolha dos membros do conselho, demonstra que há um dirigismo e uma
necessidade de chancela da Secretaria de Educação para garantir legitimidade à composição
do colegiado escolar.
Após essas três reuniões no ano de 2001 que se limitou a reuniões para formação do
conselho, escolha de membro, eleição e posse, não houve mais nenhum registro, neste ano,
para discutir questões administrativas, pedagógicas ou financeiras da escola.
Em 2002 não houve registro de reunião do conselho, de modo que este órgão só existia
de forma fictícia, já que não se reuniu para discutir as questões da escola. E em 2003 o
primeiro registro em ata foi feito em agosto com o objetivo de convocar os membros para
nova composição
36
.
36
Nessa reunião de apresentação dos indicados para membro do Colegiado, registrou um bom número de
participantes, demonstrando que nos momentos da composição do conselho há uma mobilização e um aumento
de presenças.
152
A reunião seguinte, em setembro de 2003 foi para apresentação dos resultados finais
das eleições do C.E e no dia 22/09/2003 a ata seguinte foi de posse dos novos membros,
composto por: presidente (diretora da escola); vice-presidente (vice-diretora); Secretário:
(professora), tesoureiro: (professor). No Conselho Fiscal: três membros (representante dos
pais, funcionários e alunos). No Conselho Deliberativo (presidente, secretária, dois
professores)
37
.
A composição desse colegiado escolar demonstra que todo o conselho deliberativo é
formado só por professores. No entanto, as decisões parecem ser tomadas por todos os
membros presentes á reunião, porque, não há registro de reunião apenas do conselho
deliberativo, a divisão entre conselho fiscal e deliberativo parece ser irrelevante para os
conselheiros.
Depois dessas duas reuniões para escolha e posse dos membros do colegiado escolar,
foi registrada uma reunião em novembro de 2003 para decidir a aplicação dos recursos do ano
de 2003.
A leitura dessa ata se difere das anteriores por trazer uma discussão para deliberação
de algo que diz respeito à escola: a aplicação dos recursos da unidade executora. É uma ata
que traz conteúdo, fugindo do que tinha ocorrido anteriormente, que foram encontros para
composição de um conselho inoperante.
[...] a presidente do colegiado, dando início à reunião, falou sobre o total
da verba que [é de] R$ 3.900 (três mil e novecentos reais) e que já
organizou toda papelada (ata) que já estava no Fórum para verificação
e autenticação, para ser levado para o Banco e receber a liberação do
talão de cheque [...] A vice-diretora deu a sugestão de em vês de
comprar as mesas, nas casas comerciais, pesquisar por que é mais
resistente [...] A presidente do colegiado convocou a tesoureira e a
secretária da diretoria para juntos fazerem a cotação. A presidente
sugeriu que na próxima reunião com todos os membros do colegiado
37
Esta ata registrou doze assinaturas, que foi um número considerado alto em relação a média.
153
ficariam decididos quais seriam as aplicações de recursos beneficiadas
para o ano de 2004 (Ata do C. E, nov/2003).
A preocupação em compor o colegiado parece está no fato dele servir para legitimar as
decisões da direção em relação ao que vai ser feito com o dinheiro das Unidades Executoras.
Porque, há na leitura dos trechos destacados um forte direcionamento da reunião com a fala
da diretora que é a presidente e da vice-diretora da escola.
Pela leitura da ata, fica evidente que a diretora é a conselheira que conduz a reunião e
que direciona as decisões de forma indireta, pois, se outros membros propuseram caminhos
diferentes da condução feita pela presidente, isso não foi registrado
38
.
Na proposição do conselho, “é necessário que aos chamados a decidir sejam
garantidos os denominados direitos de liberdade de opinião, de expressão das próprias
opiniões” (BOBBIO, 2000, p. 32), para que se evitem as decisões de determinados membros
mais privilegiados na instituição. Porque participar significa a atuação dos profissionais da
educação e dos usuários (alunos e pais) na gestão da escola (LIBÂNEO, 2004).
Um conselho onde não há ampla participação dos profissionais da escola e dos
usuários não é um conselho de promoção da democratização da instituição e sim um conselho
de existência formal.
Depois dessa reunião para decisão da aplicação dos recursos da unidade Executora, em
novembro de 2003 o conselho só voltou a se reunir um ano depois em novembro de 2004,
através de uma convocação extraordinária para substituição da ex-diretora pela nova diretora
que passou a presidir o C.E.
No entanto, a ata registra a substituição da diretora, mas, não faz referência ao motivo
38
Apenas duas pessoas assinaram essa ata de decisão dos gastos dos recursos da Unidade Executora, embora
estivessem presentes mais conselheiros. O que tem sido uma prática de registro presente em todas as outras atas,
há mais membros presentes às reuniões do que assinaturas no livro de ata.
154
da substituição ter ocorrido em função da nova diretora ter sido eleita para o cargo na escola.
Essa falta de registro dos acontecimentos da escola demonstra como o conselho é inoperante e
omisso as realizações da escola.
Por isso, como a ata não menciona o motivo da substituição, nem como ocorreu o
processo de eleição na escola, estas informações foram obtidas com as atas do Conselho
Municipal de Educação.
Sob a direção da nova diretora eleita, também presidente do conselho, o primeiro
registro foi feito em treze de janeiro de 2005, para deliberar sobre o uso dos recursos do
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola. Entretanto, um trecho da ata mostra que a
reunião foi para dá conhecimento ao conselho do valor recebido e de onde e como tinha sido
gasto o recurso:
[...] vieram quatro mil e cento e nove reais e trinta e nove centavos para
compra de materiais de limpeza, materiais didáticos, reforma da escola,
compra de bens duráveis. A diretora e presidente passou a explicar
sobre as compras feitas, sobrando um real e setenta e quatro centavos
conforme notas fiscais apresentadas e aprovadas na reunião
.
O conselho enquanto instância não decidiu por discussão e consenso às prioridades da
escola, porque, a diretora na reunião já apresentou as notas fiscais do que tinha sido gasto. O
C. E serviu como instância de homologação do já tinha sido feito.
Essa realidade do conselho da Escola 1 é contrária ao que se entende por conselho.
Para Cury (2004, p. 47) a palavra conselho vem de consilium que significa ouvir alguém, à
medida que se submete algo a uma deliberação.
E para deliberar é preciso debater, colocar em discussão uma pauta. Sendo assim, não
existe conselho sem discussão, sem deliberação e com dirigismo. Embora os atores da escola
155
tenham respondido que a função do conselho escolar é discutir e acompanhar as ações da
escola, isto não foi feito pelo que se analisou do conteúdo das atas de 2001 a 2004.
As respostas dos membros da escola quanto à função do conselho escolar, sinaliza que
eles a função do conselho, mas esta função colocada não corresponde à realidade da escola.
Há uma distorção em relação ao que eles concebem como função do C.E e a atuação deste
colegiado na escola, mesmo após a eleição da nova diretora, que serviria para democratizar as
decisões na escola.
Outra disparidade que se observa é que os profissionais da escola não à freqüência de
reuniões do conselho, quanto a isto, eles responderam que o C. E se reúne mensalmente, mas,
a análise das atas demonstrou que não existe regularidade e que o conselho no ano de 2002
nem chegou a se reunir.
[...] o colegiado vamos dizer assim, funciona, ta sempre tendo eleição,
todos os anos têm eleição pra escolher os membros do conselho escolar, e
aí faz todo trabalho de acordo as decisões desse conselho, aí mesmo, se eu
não me engano é trimestral, tem as reuniões pra conversar com esses
membros pra tomar as decisões que cabem a cada um deles.
Na fala da professora ela relaciona a funcionalidade do conselho ao fato dele realizar a
eleição para escolha dos membros todos os anos, ela não fala de deliberação do conselho
sobre questões administrativas e pedagógicas relacionadas à escola, ela fala apenas em eleição
de composição, em relação ao prazo de reunião do C.E ela também não conhecer, acreditando
ser trimestral.
A análise das atas do conselho de 2001 a 2005 demonstrou que o C.E se reuniu nove
vezes em quatro anos: três vezes em 2001; quatro vezes em 2003; uma vez em 2004 e uma
vez em 2005 até a última visita a campo.
156
Não há uma freqüência estabelecida, nem uma regularidade, de modo que na ata do
conselho exceto as decisões de definição do gasto do dinheiro do PDDE, não foi registrada
nenhum encaminhamento de natureza pedagógica e administrativa. Neste aspecto os
entrevistados colocam que:
[...] ele è convocado na maioria das vezes, pra decisão, do dinheiro da
escola ai ele e convocado pra, o que pode ser feito para melhorar a escola.
[...] são várias decisões na escola, no final do ano mesmo o dinheiro que
chegou, tinha que decidir, aí agente chamou o conselho junto com todos
da escola pra poder decidir o que agente iria utilizar [...] no Projeto
Político Pedagógico, agente também chamou o conselho pra ele
participar, [...] se tem algum problema de indisciplina na escola, alguma
coisa desse tipo, agente mostra o conselho também.
Os professores quando perguntados sobre em que aspecto o conselho atua, reafirmam
que a atuação do conselho se refere ao dinheiro da escola. A fala da segunda entrevistada
tenta camuflar a função do conselho dizendo que este foi chamado a participar do PPP, e que
casos de indisciplina são levados ao conhecimento do órgão, o que não se sustenta pela
análise da ata que não registrou nada nesta direção.
A mesma entrevistada se queixa da falta de iniciativa dos conselheiros que não
convocam reunião, só aparecem quando a escola chama:
[...] a atuação do conselho, eles atuam geralmente quando agente só
convoca, deveria ta atuando independente da gente convocar ou não, [...]
Então, sempre, toda decisão agente ta sempre chamando os membros do
conselho pra participar.
No final do relato a entrevistada passa a idéia de que toda a decisão da escola acontece
com a consulta ao conselho, como se este fosse atuante e participasse de todas as decisões da
escola.
157
[...] o que tem que fazer na escola tem que ter a aprovação desse conselho,
tudo na escola tem que pedir a opinião do conselho.
[...] quando são ações pertinentes à direção, então envolve, porque a
diretora nunca disse: eu sou diretora e resolvo isso. Agora quando são
ações que precisam da participação da comunidade, entra em contato com
o colegiado que também, acima de tudo acho que é quem dá respaldo e
garantia nas decisões que agente ta tomando.
Só a análise das atas demonstrou que o conselho não atua, é inoperante e se restringe a
realizar reuniões para deliberar sobre o recurso do PDDE. O conselho não tem caráter
deliberativo, mas, de homologação das decisões que são direcionadas pela presidência do
colegiado.
5.2.5 – Participação dos membros na gestão da escola
A Escola 1 está formulando o projeto pedagógico da escola, tem conselho escolar
embora este funcione formalmente, não deliberando sobre as questões decisivas da escola e
foi a única escola do município a realizar eleição para diretor.
Diante desse contexto, como os componentes da escola participam de sua gestão: um
projeto que ainda não existe, um conselho que não funciona e uma aparente democratização
em função da eleição do diretor?
Tomando-se o conceito de Paro (1997, p. 16) de participação na tomada de decisões, a
tabulação dos questionários demonstrou que para os membros da escola participam das
decisões na instituição: diretor, coordenador e professor.
Não mencionam a comunidade no processo de participação. E neste sentido, diz Paro
(1997, p. 16) por mais colegiada que seja a administração da unidade escolar, se ela não inclui
158
a comunidade, corre o risco de constituir apenas mais um arranjo entre os funcionários do
Estado para atender a interesses que, por isso mesmo, dificilmente coincidirão com os da
população usuária.
Por isso, só a participação dos professores, diretores e coordenadores, não basta é
preciso incluir a comunidade nos processos de tomada de decisões. No entanto, há problemas
identificados na participação dos professores e dos coordenadores que não permitem que as
decisões dos membros da escola sejam tomadas com isonomia.
Em relação à participação dos professores há dificuldades de articulação do segmento,
para participar. De acordo com os relatos:
[...] algumas vezes participam, mas não todas.
[...] uma às vezes afastados, não opinam certo, é um meio termo entende,
nem tão participativo, mas também não muito distanciado.
[...] às vezes nas decisões ele pouco participa, talvez até pela condição
no que ele está submetido.
Nesse último relato a participação do professor está relacionada à sua condição de
trabalho, se o professor só trabalha em uma escola, tem condições de ficar mais presente nas
discussões, e opinar com mais propriedade, se fica em escolas diferentes sua participação não
é a mesma, nem seu interesse em participar.
Em relação à participação dos coordenadores da escola, a carga horária extensiva e
distribuída em diferentes escolas, também é colocada como um fator de fragmentação do
trabalho que dificulta a participação e o conhecimento dos problemas da instituição pelos
profissionais.
159
[...] ás vezes o horário de coordenação á noite eu nunca encontrei
professor porque é diferente, pega um coordenador de 20 horas e
distribui ele em três turmas, [...] a SEMEC ela tem uma política de
pegar coordenadores, um coordenador pra três escolas diferentes,
então a gente tem que ta fazendo três planejamentos, sendo que se você
se dedicasse a uma só escola aí seu trabalho seria outro [...] você não
funciona com a escola como um todo, então a gente fica, sabe, com as
coisas fragmentadas, [...] Como é que agente vai articular uma escola
fazendo três projetos diferentes.
Nesse relato, as questões estruturais da política educacional do município são
apontadas como fatores de dificuldade à articulação, planejamento e participação dos
profissionais da escola. A falta de definição de professores, a carga horária, o número
reduzido de coordenadores para trabalharem nas escolas, são algumas questões que emperram
a articulação da gestão na escola.
Segundo a diretora da escola: “quando o dinheiro da escola chega há reuniões e eles
[professores] têm a participação no sentido de opinar o que comprar”. Por isso, apesar de
todos esses problemas o que se observa pela fala da diretora é que o mínimo de abertura a
participação dos membros da escola já pode ser considerada como uma inclusão dos membros
nos processos de decisão. Tanto que os professores e coordenadores afirmam que a diretora
favorece a participação deles na escola:
[...] a direção é muito aberta, e ela procura sempre a participação de todos,
da parte pedagógica, da comunidade, de todas as decisões que a escola tem
que tomar.
[...] tem reuniões, convoca também os professores, aí todos tentam,
conversar, dialogar, encontrar uma saída pra melhorar, pra tentar
ajudar a escola.
Embora a comunidade seja citada como participe do processo de decisão, isso não foi
observado nas atas do conselho, local onde a comunidade deveria está atuando de forma
160
efetiva.
Além da participação na discussão de como gastar o dinheiro do PDDE há
participação também dos professores e diretores nas decisões relacionadas à sala de aula, mas,
essa participação poderia ser maior. Entretanto, existe muito tutela da Secretaria de Educação
nas unidades escolares e os profissionais não entendem que eles precisam conquistar maiores
espaços de participação na escola, já que a direção da escola como eles colocaram favorece o
diálogo e se mostra comprometida com a instituição.
Os profissionais da escola não podem participar apenas se forem convidados a
participar. Eles precisam se colocar disponíveis a esta participação, dando vida ao conselho
para a inclusão da comunidade nesse processo de participação. Porque, como à participação
da comunidade está muito atrelada ao conselho escolar, e como este não funciona como
instância de deliberação, a comunidade está excluída dos processos de decisão na escola, só
sendo consultada no que se refere ao gasto do dinheiro do PDDE.
Isso porque, a participação é o principal meio de se assegurar à gestão democrática da
escola, possibilitando o envolvimento de profissionais e usuários no processo de tomada de
decisões e no funcionamento da organização escolar (LIBÂNEO, 2004, p. 102). E nesta
escola os professores só participam às vezes e o coordenador, por falta de condições de
trabalho que lhe exigem atuando em três instituições diferentes, também não se envolve
inteiramente com a escola. As decisões vão se concentrar muito na figura do diretor, mesmo
que este não queira ser centralizador.
161
5.3 – A GESTÃO DA ESCOLA 2
A Escola 2, é a maior escola do município com, cinqüenta e nove professores, três
coordenadores, direção e vice-direção para atender a um universo de 1069 (mil e sessenta e
nove) alunos.
A escola fica situada num bairro periférico da cidade, e tem como clientela alunos de
famílias de baixa renda. A Escola 2 funciona nos turnos matutino e vespertino e atende ao
segmento de 5ª à 8ª série
39
.
Foram feitas várias visitas a essa unidade escolar, primeiro em dezembro de 2004, para
a entrega dos questionários aos professores e, posteriormente de 21 a 25 de fevereiro para
realização das entrevistas. Estas visitas à escola feitas em maior número do que nas demais se
justifica pela dificuldade em realizar a pesquisa nesta unidade.
Na Escola 2, alguns professores foram receptivos a idéia de responderem o
questionário e darem entrevista, mas, a maioria dos professores se mostrou completamente
resistentes à idéia de participar da pesquisa.
Os coordenadores se mostraram solícitos e participaram da aplicação do questionário,
embora, em fevereiro os dois coordenadores que tinham respondido o questionário não
estavam mais no quadro da escola. O terceiro coordenador que em dezembro não respondeu
ao questionário foi o penúltimo da escola a entregar o questionário e a conceder a entrevista.
A diretora da Escola 2 se mostrou resistente em responder o instrumento e conceder a
entrevista. Além disso, ficou receosa em conceder o livro de ata do conselho escolar para
pesquisa. No entanto, embora tenha criado algumas dificuldades, acabou participando da
39
No noturno as salas de aula da escola são cedidas para a UNEB que ainda não tem um campus próprio e
funciona desde a implantação na estrutura do INSME.
162
pesquisa, que investigou o conselho escolar como instância de decisões coletivas, a
elaboração do PPP, a participação dos membros na gestão da escola e a formação do quadro
de diretores e coordenadores.
5.3.1 – Escolha de diretores e coordenadores; projeto pedagógico; conselho escolar e
participação dos membros na gestão da escola:
5.3.2 – Escolha de diretores e coordenadores
A escolha de diretor e coordenador da Escola 2 assim como das demais escolas do
município, é por nomeação/indicação, com exceção da Escola 1, estudada anteriormente, em
que a escolha é por eleição.
A Escola 2 é a que apresenta o maior índice de qualificação profissional, com todos os
professores, coordenadores e a diretora com nível superior
40
. A diretora da Escola 2 está na
direção a mais de um ano, e permaneceu no cargo mesmo após a mudança de prefeito. Quanto
aos coordenadores, estes estão na unidade escolar há um ano.
Mas a permanência deles no cargo não foi tão duradoura como a da direção da escola.
Pelo menos não em relação aos três coordenadores, porque, em fevereiro 2005, período da
última visita a campo para aplicação das entrevistas, e semana da Jornada Pedagógica,
contatou-se que só ficou na escola um coordenador, os outros dois não estavam participando
da Jornada nem como coordenadores e nem como professores. Não havia a expectativa de
40
Dos vinte e três membros pesquisados: nove tem superior completo, oito tem pós-graduação e seis estão
terminando o ensino superior.
163
voltarem para a escola.
Em função dessa instabilidade que traz a modalidade de provimento do cargo por
indicação, perguntou-se aos professores, coordenadores e diretora por que só uma escola do
município realizou eleição para diretor? Os membros responderam na maioria que fica mais
fácil à manipulação do diretor e o controle da escola.
Segundo uma professora, essa eleição não se estende por quê:
[...] se existisse eleição é claro que eles vão perder a força e o domínio
diante da escola, das instituições, certo, porque, quem estiver na frente
não vai ser tão assim, dedicado vamos dizer a palavra, ao gestor, a
secretaria, então pra eles é mais viável que seja nomeado por quem, tem a
pessoa ali aos seus pés, vamos dizer assim no popular, e a pessoa vai ter
que realmente, pra não perder o cargo que foi dado, então é melhor que
fique á mercê das exigências que eles fazem.
Em relação à escolha de coordenador pedagógico além do critério da
indicação/nomeação, há a modalidade de ingresso por concurso público, que representa um
avanço e um indicador de que o município pode está ampliando as vagas nesta área, mas, à
maioria absoluta do preenchimento de vagas de coordenadores, é por nomeação/indicação.
No entanto, a nomeação/indicação mesmo com ânimo político não ocorre de qualquer
forma, como colocam os membros da escola existe um critério para a escolha de determinados
técnicos para ocupar esses espaços na escola em detrimento de outros.
Na concepção dos membros da Escola 2 o critério utilizado para nomeação tanto do
diretor como do coordenador é o critério político. Segundo uma professora:
[...] falando claramente [...] se o diretor é amigo de gente da secretaria,
tem alguma afinidade, da política, então eles usam muito, a questão da
política, do apadrinhamento, para poder indicar a direção pra
determinada escola, e vice-direção, então no caso, geralmente
164
coordenador também, geralmente é utilizado desse jeito.
Um outro relato busca qualificar essa indicação política, colocando que para essa
indicação determinados critérios são observados como a questão da experiência, do perfil para
o cargo:
[...] aqui, a questão da indicação com influência política permanece, mas
existe também essa preocupação, o pessoal da Secretaria de Educação
nomeia pessoas que tenham condições de desenvolver um trabalho, não
aquelas que só têm condição porque tem amizade com alguém, ou é bem
relacionada [...] eu acho que a pessoa tem que ter um perfil prévio.
Como existe outro critério para formação do quadro de coordenador, que é o concurso
público, a indicação tem maior incidência sobre o cargo de diretor e para uma entrevistada,
isso ocorre porque o diretor é o responsável pela condução e liderança da escola. Por isso, nos
cargos de direção o poder executivo atua mais diretamente na escolha, e em relação ao cargo
de coordenação por ser mais técnico que político fica a cargo da Secretaria de Educação do
Município.
[...] cargo de direção é o cargo mais visado, principalmente porque é
aquela pessoa que ta, vamos dizer assim, é a pessoa que lidera na verdade
na escola, ele ouve claro, mais ele é um condutor da escola, então eu acho
que por esse fato, por cair muito essa responsabilidade no diretor, o
coordenador ele já não é tão visado pra ficar com aquela preocupação de
vamos indicar um coordenador e tal, politicamente que eu to querendo
dizer, então, o coordenador a Secretaria de Educação geralmente tem
mais liberdade.
O diretor por ser um agente político quem indica é o Executivo, e o coordenador que é
um cargo mais técnico e pode ser acompanhado mais de perto pelo diretor da escola, a
Secretaria de Educação tem mais liberdade para nomear. Por isso, com o quadro técnico-
administrativo formado por indicação, a secretária de educação tem total controle sobre as
165
escolas. E essa realidade afasta a escola da proposta de democratização da gestão e do projeto
de autonomia, já que precisam prestar contas não apenas a comunidade escolar, mas, a
secretaria, ao executivo.
E “não há autonomia da escola sem o reconhecimento da autonomia dos indivíduos”.
Ela é, portanto, o resultado da ação concreta dos indivíduos que a constituem, já que não
existe autonomia da escola, fora da ação autônoma dos seus membros (BARROSO, 1996, P.
18).
Dessa forma, se os professores apontam que os coordenadores e diretores são atrelados
ao grupo que está no poder em função da indicação e não reconhecem neles a autonomia
frente a estes centros de poder, isso pode comprometer a legitimidade dos ocupantes do cargo
frente à comunidade escolar.
Por isso, para Barroso (1998, p. 17) a autonomia é um campo de forças, onde se
confrontam e equilibram diferentes detentores de influência (externa e interna) dos quais se
destacam: o governo, a administração, professores, alunos, pais e outros membros da
sociedade local.
Mas, apesar dos depoimentos apontarem uma forte relação entre nomeação e
apadrinhamento político, para a diretora da escola, a sua permanência no cargo é fruto do
trabalho que realiza na instituição. De acordo com ela a escola é grande e muito comentada na
cidade e não é qualquer pessoa que pode assumir esse cargo, por isso, se ela não estivesse
desempenhando um trabalho satisfatório não permaneceria no cargo.
Na análise de outro membro da escola, há uma centralização do poder executivo para
decidir questões relacionadas á escola que compromete a ação da Secretaria de Educação:
[...] eu vejo que ainda, infelizmente o poder executivo ele impera e às
166
vezes até atrapalha determinadas coisas, principalmente quando o poder
executivo centraliza determinadas coisas, porque muitas vezes o secretário
de educação, não pode promover um determinado contratante, porque
muitas vezes, tem algo que impede que ele tome essa decisão, justamente,
esse órgão é na verdade o poder executivo centraliza as decisões, e aí, por
alto assim eu vejo que atrapalha.
O relato afirma que a Secretaria de Educação não tem autonomia para a formação dos
quadros de funcionários na escola, principalmente, no que se refere à indicação de
coordenadores e diretores. Em relação ao quadro de professores, é colocado por um professor,
que:
[...] a maioria são efetivos, mas tem também um bom número de
contratos, e ta precisando realmente, não fechou o quadro ainda, precisa
principalmente no turno vespertino, está precisando e tem vaga pra
contrato.
Os membros da escola indicam que há uma vontade de resolução desses problemas
por parte da Secretaria de Educação, mas, como esta não tem a autonomia necessária para a
condução da gestão da educação no município, dependendo de decisões do executivo, as
coisas não se resolvem como deveriam.
Segundo Paro (1997, p. 12), só através do aumento da participação de todos os setores
da escola – educadores, alunos, funcionários e pais – nas decisões sobre os objetivos e o
funcionamento da instituição, se conseguirão pressionar os escalões superiores a dotar a
escola de autonomia e de recursos.
Não será a diretora sozinha, nem o coordenador, nem o professor isoladamente, muito
menos o secretário de educação que conseguirá atribuir maior autonomia à escola. É preciso
um movimento conjunto de esforços de todos os membros da escola com a comunidade para
lutar por espaços de participação.
167
Porque a conquista por autonomia não se dará “por concessão espontânea dos grupos
no poder. Essa autonomia, esse poder, só se dará como conquista das camadas trabalhadoras.
Por isso é preciso, com elas buscar a reorganização da autoridade no interior das escolas”
(PARO, 1997, p. 11).
5.3.3- Projeto pedagógico
O projeto político pedagógico da escola indica se houve participação dos membros na
sua elaboração e quais as diretrizes pedagógicas que a escola pretende adotar. As diretrizes
apontam à concepção que a escola tem em relação à educação, ao papel do professor e a
função da escola.
Por isso, o projeto pedagógico pressupõe a autonomia da escola. Autonomia esta
defendida como a faculdade das pessoas autogovernar-se, decidir sobre seu próprio destino.
Com isso, a partir do PPP a escola pode decidir sobre seus objetivos, sua forma de
organização (LIBÂNEO, 2004, P. 141). Para tanto, é preciso que essa elaboração seja feita de
forma coletiva por professores, funcionários, alunos, pais e comunidade.
No entanto, em relação à participação dos membros da escola na construção do projeto
pedagógico dos vinte e três pesquisados 34% atribuem a elaboração do PPP ao diretor,
coordenador e professor; e 30% responderam que a escola não tem projeto pedagógico.
Dessa forma, se a autonomia da escola pressupõe a elaboração do projeto pedagógico
e este, para ser autêntico e se tornar viável, pressupõe o trabalho coletivo como seu modo de
organização (SILVA JR, 2004, p. 206), um projeto elaborado apenas pelos profissionais da
escola não contempla a proposta deste documento ser um instrumento de participação e de
inclusão da comunidade. Porque um projeto que não é construído coletivamente não
168
representa os anseios da escola e por conseqüência não representa processo de autonomia.
Mas apesar da tabulação dos questionários não indicar uma certeza em relação à
existência do projeto pedagógico em função da diferença entre os que afirmam que existe
projeto pedagógico na escola, e, os que negam a existência do documento, os membros da
escola afirmam que a escola elaborou o projeto pedagógico:
[...] ele começou a ser feito em noventa (...)no ano 2000, não ano 2002,
não 98, não, para aí, eu nem sei quando, mas, nós iniciamos em noventa,
noventa e nove por aí, só que foi adormecido ninguém mais se falou em
Projeto Pedagógico na escola. Essa questão ficou adormecida até esse
ano de 2005, [...] a Secretaria Municipal foi que começou a cobrar dos
diretores o projeto pedagógico.
O professor fala de um projeto pedagógico que ele não sabe direito quando foi
elaborado ou se chegou a ser concluído e afirma que a escola está retomando a discussão
sobre o PPP agora em 2005, em virtude da cobrança da Secretaria Municipal de Educação.
Portanto, não foi uma necessidade sentida pelos profissionais da escola, foi uma exigência da
SEMEC para que as escolas fizessem o PPP.
Segundo André (2001, p. 188), o projeto pedagógico não e somente uma carta de
intenções, nem apenas uma exigência de ordem administrativa, pois deve “expressar a
reflexão e o trabalho realizado em conjunto por todos os profissionais da escola”.
Dessa forma, não sendo uma exigência de ordem administrativa, e precisando refletir a
identidade da escola deve ser construído coletivamente para a definição do que a comunidade
escolar propõe para a instituição.
O projeto elaborado coletivamente torna as pessoas co-responsáveis pelo documento
da instituição, quando esse envolvimento não ocorre dificulta o entrosamento dos membros da
escola para executar algo que foi estranho a eles.
169
Nesse sentido, podemos destacar o relato de uma professora que atribui a
interferências de projetos externos vindos da Secretária de Educação como um complicador
para a efetivação do PPP na escola:
[...] até tem projeto pedagógico, sempre existiu, se faz agora o
cumprimento real pra o projeto pedagógico, é que fica um pouco vamos
dizer, solto, porque às vezes há interferência de outros projetos, vindos da
SEMEC, vindo do órgão, termina cortando, podando esse projeto.
Os projetos “prontos” como chamam alguns professores do município acaba podando
o PPP e outros projetos menores que a escola poderia desenvolver, diminuindo a autonomia
da escola, à medida que esta precisa implementar um projeto que não foi elaborado na
instituição e nem partir da necessidade dos membros da escola. Por isso, para a professora a
interferência de projetos elaborados pela Secretaria de Educação do Município e enviados á
escola para implementação dificulta a execução ou elaboração do projeto pedagógico.
Mas o projeto pedagógico não foi encontrado na escola e além dessa interferência de
projetos externos a escola, a falta do documento também inviabilizar a sua execução. De
acordo com o coordenador da escola, tinha um projeto na instituição, mas este sumiu:
[...] a escola realmente tinha um projeto político pedagógico, mas esse
projeto sumiu, a palavra é essa, infelizmente sumiu, mas realmente existe
um projeto, e esse projeto, esse P.P.P. ele ta assim sendo reciclado,
renovado, reformulado. [...] porque na realidade o projeto pedagógico é
identidade da escola, podemos dizer que estamos ainda sem identidade.
De forma contraditória, mesmo dizendo que não existe mais projeto em função do
sumiço, o coordenador coloca que o projeto que sumiu está sendo reciclado, renovado, (re)
formulado. Ele ainda coloca que se o projeto pedagógico é a identidade da escola, ela está
170
sem identidade, porque, na escola não tem projeto e, na jornada a escola estaria discutindo a
elaboração deste documento. No entanto, segundo a diretora da escola o momento da jornada
pedagógica foi utilizado mais para acolhimento dos professores que retornavam de férias, do
que para renovar ou (re) formular o projeto:
[...] O nosso Projeto Político Pedagógico da Escola, (...) ele ta assim
caminhado mesmo a passos lentos vamos dizer assim, não conseguimos
construir muita coisa dele agora nesse momento de jornada, que foi um
momento que a gente fez um trabalho mais de sensibilização do que de
planejamento, vamos dizer assim, que a gente prepara muito o emocional
do professor, a questão da convivência, e de alguns assuntos importantes
que vão acontecer durante o ano.
Ainda de acordo com a concepção da diretora sobre a importância do projeto
pedagógico da escola, ela coloca: “bom, na verdade a gente sabe que é preciso, que é um
documento importante, mas a escola não vai deixar de trabalhar por causa dele”.
O depoimento da diretora deixa claro que o projeto pedagógico tem papel de
coadjuvante na escola, e será elaborado mais em função da cobrança da Secretaria de
Educação do que por uma necessidade dos membros da escola, porque a escola funciona sem
o projeto, que deveria ser o protagonista da instituição. Isto se evidencia de forma mais
explícita quando a diretora explica por que o projeto não foi elaborado antes da jornada
pedagógica:
[...] a gente não construiu o projeto no ano passado na verdade porque
segundo a Secretaria de Educação, o Projeto Político Pedagógico
anterior, que foi construído há alguns anos atrás ele ainda estava vamos
dizer assim vigorando, ele ainda estava dentro do prazo, [...] para a
SEMEC, o Projeto ele tem esse período, esse prazo de execução de três ou
quatro anos e o daqui da escola, os das escolas de Itaberaba, municipais,
o prazo terminou em 2004, final de 2004, tanto que quando eu chequei
aqui eu achei que por uma questão de transição, de gestão, de
coordenação, mudou a gestão toda, mudou o quadro de coordenadores,
[...], e ai o Projeto Político Pedagógico da escola não foi encontrado aqui,
171
e no ano passado agente não teve condição de construir talvez porque a
gente não foi assim tão solicitado, não houve aquela cobrança, aí a gente
foi fazer o nosso trabalho realizando projetos menores e deixamos de
construir o Projeto Político Pedagógico, mas agora que a gente ta sendo
cobrado a gente ta mais preocupado e ta procurando dar conta de
construir ele.
O depoimento da diretora da escola revela que a escola está priorizando a elaboração
do projeto pedagógico em função da cobrança da Secretaria de Educação, revela também uma
concepção equivocada em relação ao projeto pedagógico ao se referir ao prazo de validade do
PPP. Este documento pode ter um prazo de validade para usar a expressão da diretora, mas,
em razão de não responder mais as expectativas da escola, ter ficado em descompasso com o
que pretendem os membros da escola e precisar ser melhorado, reformulado em razão de uma
necessidade do grupo da escola, não por uma avaliação de caducidade externa.
Mas para isso, os professores, coordenadores, funcionários, pais, alunos precisam
entender o que significa o documento, dá credibilidade ao que será nele colocado. A mudança
tem ocorrer primeiro dentro da própria escola, a partir do comportamento de seus membros.
Acontece que esse comportamento é impulsionado por concepções a respeito do que
significa participar, dá importância da participação para se efetivar mudanças. E neste sentido,
os membros da escola expuseram nos questionários e entrevistas, que eles querem mudanças,
sentem que a educação precisa melhor, mas, não constroem um ambiente para que essa
mudança parta da escola. O que fica implícito é que os atores da escola esperam que a
mudança venha do executivo, da secretaria, de cima para baixo.
Essa relação de esperar que a mudança parta do Estado, foi o que José Murilo de
Carvalho no livro Os Bestializados, caracterizou como “estadania”, que significa esperar do
Estado ou aproveitar-se dele por lanços de compadrio, apadrinhamento, mas do que buscar
democratizá-lo, mediante processos de participação coletiva.
172
A “estadania” é a apatia do cidadão que busca um atalho para resolver suas questões
individuais, em contrapartida à cidadania, que é à busca da construção coletiva.
5.3.4 - Conselho escolar como instância de deliberação
A análise do Conselho Escolar da Escola 2 compreende o período de: dezembro de
2003 há novembro de 2004, e não se estendeu a um período maior em função da resistência
da diretora da escola, que não queria disponibilizar as atas da instituição sob o argumento de
que nestas havia informações que não podiam ser socializadas. Por isso, a análise do conselho
se restringir a este período.
Percebeu-se pela análise dos questionários que os membros da escola não sabem à
freqüência das reuniões do C.E
41
. E esta falta de informações, sobretudo, do segmento dos
professores, pode ser justificada pela ausência de cronograma com datas pré-estabelecidas
para os encontros. No entanto, a indefinição de datas, não significou diminuição de reuniões,
no período estudado, foram realizadas catorze reuniões representando uma média de um
encontro por mês, com uma participação de dez membros por encontro realizado.
Dos membros da escola que foram consultados apenas a diretora e os coordenadores
afirmaram participarem sempre das reuniões do conselho e esse dado, talvez revele porque o
dirigismo nas reuniões se concentre na figura da direção
42
.
Um exemplo desse dirigismo foi observado na última reunião de dezembro de 2003,
para discussão da planilha orçamentária referente ao recurso do PDDE/FNDE/MEC, quando
41
Para doze membros da escola a reunião é mensal, quatro respondeu que estas reuniões ocorrem sempre que
necessário; dois disseram que não sabe, um disse que a reunião é anual, e outro que é por unidade.
42
Os professores consultados não responderam se participam dos encontros do C. E, e um deles disse que nunca
participou, certamente em razão de nenhum deles ser membro do conselho, já que a escola tem um universo de
cinqüenta e nove professores.
173
se registrou que “[...] a diretoria decidiu respeitar inicialmente a opinião do grupo de
adquirir um aparelho de televisão 29 (vinte e nove) polegadas marca Phillips, no valor de R$
1.050,00 (um mil e cinqüenta reais)” (Ata do C. E de 12/12/2003).
Nessa reunião observa-se que houve um posicionamento dos membros da escola para
aquisição de um bem para a unidade, que a diretora decidiu segundo o trecho “acatar”, como
se ela pudesse tomar decisões isoladas sem a aquiescência dos outros membros.
Na primeira reunião em 2004, houve a constituição do conselho deliberativo e do
conselho fiscal e, a presidente do conselho que também era diretora da escola, ainda em
exercício - já que outra diretora estava nomeada para assumir o cargo na escola - solicitou a
visita dos conselheiros ao almoxarifado para prestação de contas: verificação das notas fiscais,
cópias de cheques, tomadas de preços e canhotos dos cheques, com o objetivo de demonstrar
o que foi adquirido com o dinheiro que veio para a escola.
Na segunda reunião a ex-diretora fez a transição do cargo e passou as notas de crédito
da escola, no comércio local, para a nova diretora, demonstrando uma preocupação em dá
legitimidade à transição.
No início do ano de 2004 há vários registros de reuniões do C.E que se referem a essa
mudança da direção da escola, demonstrando como essa transição não foi um processo
tranqüilo, porque, após terem sido registradas nas atas anteriores a visita ao almoxarifado,
com a conferência de notas e canhotos de cheques, foi registrado um termo de ocorrência, em
quinze de fevereiro de 2004
43
.
O conteúdo do “termo de ocorrência” relata a entrega de mercadoria na escola, mas, a
43
Termo de Ocorrência: “aos quinze dias do mês de fevereiro de dois mil e quatro ás dez horas e quarenta e
quatro minutos, foi descarregado e entregue ao vigilante da escola, [...], nas presenças também dos membros do
Colegiado Escolar [...] um total de 23 (vinte e três) digo 18 (dezoito) caixas de papel chamex multi A4 e 01
(uma) bobina de papel metro comprados na Loja M Martins em Feira de Santana. Foi repassado ao proprietário
do transporte 01 (uma) caixa sob forma de pagamento pela parceria feita, o que, ocorreu por decisão da diretoria
do colegiado. A entrega do presente material foi feita pela [ex diretora] que escreveu este termo do lado de fora
da escola na presença das testemunhas abaixo assinadas. (Ata do C. E, 15/02/2004).
174
forma como essa entrega foi realizada, revela uma preocupação da ex-diretora em legitimar o
processo de transição e dá transparência às suas ações na escola. Além disso, a exame do
último trecho do “temo de ocorrência” demonstra que a ex-diretora em função do seu
afastamento do cargo não estava mais se sentido a vontade na escola, já que lavrou o termo do
“lado de fora da escola” na presença de testemunhas, não se referindo aos membros, mas a
testemunhas
44
.
Esses registros do processo de mudança de direção na escola demonstram que é uma
prática da instituição registrar as decisões tomadas, principalmente, quando estas decisões
incidem em um processo de legitimidade do dirigente da escola, o que não foi observado nas
outras instituições pesquisadas.
Além disso, o C. E é utilização como um instrumento de respaldo, e de garantia de
prova pelas duas diretoras, que buscam demonstrar que as suas ações têm legitimidade. Essa
relação fica evidente, na terceira reunião do C.E quando a nova diretora assume a presidência
do conselho e relata falhas no processo de transição do cargo
45
que gerou um clima de
desconfiança na instituição.
As discussões no C. E, em função destas questões, do final de 2003 até março de 2004
se restringiram a: aplicação do dinheiro do PDDE; constituição dos conselhos deliberativo e
fiscal e, nas quatro reuniões seguintes, a mudança de direção, não sendo discussão outro
encaminhamento pedagógico ou de estruturação da escola.
Após esse período de transição, o conselho escolar ficou quatro meses sem se reunir,
de modo que as ações da nova diretora não puderam ser acompanhadas porque não houve
44
O termo de ocorrência foi assinado por 10 pessoas, que não se sabe se estas pessoas que assinaram são todas
integrantes do conselho, já que a referência é a testemunhas e não a membros.
45
[...] durante a transição da entrega da ex-diretora para nova diretora, as duas juntas não conferiram o
tombamento dos objetos existentes na escola [...] durante este trabalho constatou-se que no tombamento feito
pela ex-diretora constava dois (02) ou seja três (03) vídeos, enquanto que foi encontrado apenas (01) um (Ata do
C. E, 18/02/2004). A solução encontrada pela direção da escola foi prestar queixa na delegacia para averiguação
do sumiço do vídeo e trocar o miolo das fechaduras das salas de vídeo, almoxarifado, direção e biblioteca.
175
nenhum registro. O C. E só voltou a se reunir em agosto de 2004 e, nesta reunião:
[...] a presidente [...], comentou a não realização da última reunião por conta
da mudança de governo em nossa cidade. A mesma deu continuidade,
falando do cronograma de reuniões do Colegiado, avisando que essas
reuniões serão realizadas a partir das necessidades que forem surgindo. (Ata
do C. E, 05/08/2004).
A diretora justifica a falta de reuniões do conselho em virtude da transição de prefeito
na cidade, demonstrando que essa mudança trouxe impactos para a escola, e não só para o
município. Embora a diretora coloque que a escola continuará funcionando normalmente e
que essa mudança não vai ter influencia na escola, possivelmente, se referindo a sua
permanência no cargo de diretora.
O trecho da ata também demonstra que a decisão em relação ao cronograma de
reuniões do C. E não foi discutido, mas, apresentado de forma unilateral pela direção que
decidiu não fechar datas ou períodos para as reuniões, dizendo que estas ocorreriam quando
fosse necessário. Em outro trecho destacado observa-se mais um dirigismo da direção em
relação ao conselho, quando a diretora tece comentários sobre a festa de São João realizada na
escola e diz que:
O Colegiado não foi informado, mas, que o objetivo desta festa foi para
angariar fundos para a compra de um vídeo novo para a escola. (...) A
presidente diz, que agora precisa da autorização do Colegiado para a
compra do mesmo, mostrou as cotações feitas em algumas lojas da nossa
cidade (Ata do C. E, 05/08/2004).
Pelo que se analisou do conteúdo das atas do conselho até aqui, observa-se que a
relação entre colegiado e direção nos primeiros meses foi de subordinação do conselho em
relação à posição da direção da escola, tendo em vista que o C. E serviu de instância de
176
chancela das decisões da direção, porque, não deliberou a respeito do calendário de reuniões,
da festa de São João e sua finalidade, precisando apenas “autorizar” o que já tinha sido
decidido que era a compra do vídeo da escola. Exercendo apenas uma de suas funções,
mesmo que de forma direcionada, de ser uma instância de consulta.
Mas apesar da relação equivocada que se estabelece entre direção e conselho, a partir
do direcionamento das posições da diretora no colegiado, a direção da escola se mostra
atuante nas ações de mobilização e resolução de problemas da instituição. Este dirigismo só
começa a mudar a partir do momento em que a direção busca dividir as responsabilidades em
relação a determinados encaminhamentos tomados na escola com o C.E.
Por isso, a análise das atas do C.E, ao mesmo tempo, que demonstram um dirigismo
da diretora ao se relacionar com o conselho apenas como instância consultiva, mostra também
que a direção é atuante e busca resolver as questões da escola, contanto com a passividade dos
conselheiros que aceitam essa situação e não fazem valer a função deliberativa do colegiado.
Mas como coloca FREITAS (2003, p. 48), esse órgão colegiado, em tese, tem o
objetivo de promover e assegurar a participação da comunidade escolar e local, via
representantes, nos processos de administração e gestão da escola.
Se ele só funciona como instância de legitimidade do dirigente, não está cumprindo
sua função de promotor da participação e da descentralização do poder na instituição. Porque
de acordo com o art. 14 da LDB: a participação da comunidade escolar e local em conselhos
escolares é considerada uma forma de gestão democrática da escola, a partir da concepção de
que não cabe mais a uma pessoa a gestão da escola, mas, a um grupo, formado por
representantes de todos os segmentos da comunidade escolar (alunos, professores, gestores,
funcionários) e local (os pais), (FREITAS, 2003, p. 48).
Por isso, é necessário entender como ocorre a participação dos membros no C. E,
177
sabendo que a participação de caráter simbólico
46
, não representa democratização das relações
de poder, mas, contribuem para dá ao conselho uma característica de instância formal.
E a função do conselho não é homologar decisões da direção, nem de outro membro
privilegiado, embora o C.E em alguns momentos tenha servido apenas como uma instância
consultiva e de homologação de decisões já tomadas.
Não há “autonomia da escola” sem o reconhecimento da “autonomia dos indivíduos”
que a compõem, não existe uma autonomia da escola fora da ação dos indivíduos
(BARROSO, 1998, p. 18). Até mesmo as decisões de grupo, são tomadas por indivíduos,
porque o grupo como tal não decide. Por isto, para que uma decisão tomada por indivíduos
seja aceita como decisão coletiva, é preciso que se estabeleçam quais são os indivíduos
autorizados a tomar as decisões vinculatórias para todos os membros do grupo e quais os
procedimentos (BOBBIO, 2000, p. 31).
Se na escola os indivíduos autorizados a tomar decisões vinculadas para o grupo é o
conselho escolar, é necessário que para esses membros “chamados a decidir sejam garantidos
os assim denominados direitos de liberdade de opinião” (BOBBIO, 2000, P. 32). Porque um
conselho onde apenas um membro toma decisões vinculadas para o restante do grupo não
pode se legitimar enquanto instância colegiada.
Dessa forma, a análise do conselho como instância de decisões colegiadas na
instituição teve como foco o exame da participação no processo de deliberação, de tomada de
decisões e não apenas a participação de caráter simbólico.
A passagem do conselho de uma instância apenas consultiva para deliberativa, só
começa a se operar a partir da sétima reunião, quando a escola precisou se posicionar a
respeito da permanência ou transferência de um aluno por indisciplina, desacato e desrespeito
46
Vê Elenaldo Teixeira (2001, p . 27) participação caracterizada pela presença no cenário político, podendo
haver decisão, mas, se constitui em participação com caráter simbólico.
178
com funcionários, colegas e com o patrimônio da escola.
Neste assunto, a diretora “[...] pediu aos representantes do Colegiado Escolar para
apoiar ou revogar a decisão do cancelamento da matrícula como compete ao órgão dentro do
Regimento de acordo com o artigo número vinte e oito” (Ata do C. E, 25/08/2004).
Com essa atitude, observou-se que nos assuntos que trazem certo desgaste para a
escola, a diretora convoca o conselho e não decide sozinha, ressaltando que faz isto em função
de um artigo do regimento que impõe esta condição.
De acordo com a ata de setembro de 2004 todos os membros do C. E foram a favor e
assinaram um documento pedindo a transferência do aluno
47
para outra escola. Nesta mesma
reunião, é relatado que a Secretária Municipal de Educação deu apoio à direção da unidade
escolar para transferir o aluno para outra escola.
Além desse encaminhamento foi registrado um outro fato envolvendo uma aluna da
escola
48
que o C. E foi convocado e decidiu “encaminhar a aluna [...] para o Conselho Tutelar
por suspeita de usar drogas, pelo comportamento agressivo e questão familiar” (Ata do C.E,
21/09/2004). Com isso, percebe-se que nestes assuntos mais complexos que trazem problemas
para a instituição, o conselho tem maior poder de deliberação, até porque, há uma necessidade
de legitimidade nestas ações e a direção não assume o ônus da decisão sozinha.
Nesse sentido, Paro (1997, p. 12) coloca que, tornar-se-á muito mais difícil dizer
“não” quando a reivindicação não for de uma pessoa, (do diretor), mas de um grupo, que
47
Um funcionário membro do C.E explica os atos que presenciou em relação ao alunos: o aluno [...]: estava
acompanhando um outro rapaz que deu um tiro no vigilante [...] quebrou seis carteiras, ameaçou uma colega
grávida de sete meses, no ano passado, foi dezenove vezes na direção por infringir o Regimento Escolar e
nenhum familiar compareceu a escola, filar aula é normal para o aluno, desrespeito ao professor é constante,
quebrou a descarga do banheiro masculino, trouxe bebida alcoólica.
48
Ela [diretora] fala rapidamente da outra aluna no matutino [...], que foi pega com dois papelotes de maconha e
que o Colegiado precisa está ciente desse problema, a presidente informa que esse caso foi o primeiro que
aconteceu e a direção fez todos os procedimentos lavrou a ocorrência, conversou com os pais e encaminhou para
o Conselho Tutelar, ela comentou que houve alguns boatos e que estava tendo tráfico de droga, mas que na
realidade não há nenhum tráfico que esse problema é apenas um caso isolado.
179
represente outros grupos e esteja instrumentalizado pela conscientização que sua própria
organização propicia.
Por isso, quando as questões internas da escola começam a surgir com força:
freqüência de professor, transferência de alunos, comportamento de aluno e funcionário na
escola, observa-se uma discussão que sucinta maior participação dos membros do conselho
opinando e efetivando encaminhamentos para a escola.
No entanto, ainda não se verifica a participação dos pais ou da comunidade neste
processo de discussão do conselho
49
, porque, quando as decisões não são direcionadas pela
direção, os interlocutores que mais se apresentam nas discussões são os professores, a vice-
diretora, coordenador e funcionário:
[...] continuando a reunião à vice-diretora falou sobre alunos que já se
encontram com números elevados de faltas, alunos que se encontram
na escola e não assistem aulas, pedindo sugestões aos membros do
Colegiado para resolver esse problema. Foi dado como sugestão
encaminhá-los ao Conselho Tutelar, transferir os alunos maiores de
dezoito anos e somar faltas, e, se já estiver atingido os vinte e cinco por
cento mais um estipulado pelo Regimento, que deve ser cortado.
O registro das discussões no C. E demonstra que esse colegiado é instância consultiva
e deliberativa, já que dá encaminhamentos que são colocados em prática pela direção da
escola, mesmo com determinado dirigismo por parte de membros mais privilegiados e que
coordenam as reuniões como a diretora e vice-diretora da escola
50
.
Além dessas resoluções referentes aos professores, alunos e funcionários é evidente na
49
Um exemplo disso, é a criação de uma lista criada pelo C. E para ser preenchida pelos professores e
funcionários com indicação de sugestões de como gastar o dinheiro da escola, não se falando neste aspecto da
participação do representante dos pais e dos alunos nessa escolha dos bens a serem comprados.
50
Na reunião do dia 19/10 foi abordado as faltas dos professores e dos alunos e o comportamento inadequado de
um funcionário com as alunas da escola, o que levou a diretora a tomar a decisão de transferi-lo para outra
escola
.
180
leitura das atas a importância do dinheiro do PDDE para resolver as demandas da escola:
[...] foi também, como pauta desta reunião, abordado a informação que
o dinheiro do PDDE já está á disposição da escola. Foi passado, para
todos os professores da escola, uma lista de sugestões para uso da
verba, mas, poucos professores nos devolveram. Será marcada uma
próxima reunião, para todo o corpo docente, para tratar melhor do
assunto desta verba (Ata do C. E, 23/11/2004).
As discussões sobre a aplicação do dinheiro do PDDE geralmente ocorrem no final de
cada ano para definição de como aplicar o recurso. Tanto a última ata do ano de 2003, como a
última ata de 2004, teve como pauta o destino dos recursos do PDDE.
Verificou-se ainda em relação a esses recursos que os membros do conselho mesmo
não decidindo sobre outras questões relacionadas à formação do quadro de professores,
indicação de critérios e de nomes para a coordenação da escola, acabam se sentindo
contemplados com as decisões no âmbito da aplicação dos recursos da unidade executora e de
questões relacionadas ao cotidiano da escola.
Apesar de se verificar certo dirigismo no C. E da Escola 2, este colegiado foi
adquirindo autonomia e legitimidade nas outras decisões à medida que as discussões internas
foram levadas à apreciação do órgão e os outros membros puderam se posicionar de forma
efetiva. De modo que, pode-se dizer que o colegiado da Escola 2 funciona e apresenta
discussões mais qualitativas, porque, há uma discussão sobre questões que envolvem a escola,
não se restringindo apenas a aplicação dos recursos do PDDE, como o conselho da Escola 1,
analisada anteriormente
51
. Das três escolas pesquisadas, a Escola 2 foi à única em que o
conselho escolar funcionou como instância de discussão das questões da instituição.
51
No dia 23/11 foram registradas duas reuniões do C. E, uma no turno da manhã e outra à tarde com a mesma
pauta, tratar da Avaliação de Desempenho 2004 do MEC para as classes de oitava série.
181
5.3.5 - Participação dos membros na gestão da escola
A participação dos membros da escola é umas das categorias de análise mais
importantes para analisar se há democratização da gestão na unidade escola. no entanto, essa
participação se refere à participação orientada para a decisão, que se caracteriza por intervir
de forma organizada, não episódica, nos processos decisórios, enfatizada como fundamental e
definidora (TEIXEIRA, 2001, p. 27).
Em relação à participação na gestão da escola dos vinte professores pesquisados treze
deles disseram que não participam das decisões da escola, a participação deles ocorre:
ajudando nos eventos e no planejamento. Os outros sete declararam que participam das
decisões, embora o questionário não especifique o tipo de decisão. De acordo com um relato
os professores:
[...] Participam, sempre, nada aqui é decidido enquanto direção,
coordenação sem o posicionamento dos professores, principalmente no
que se refere à atuação deles na escola.
O diretor da escola também ressaltou a participação dos professores na condução da
gestão da escola, mas, segundo ela “claro que não é todo problema existente na escola que a
direção vai levar ao conhecimento do professor, pra que ele possa da sua opinião”.
Para a diretora a escola não pode deixar de funcionar para que toda decisão seja
consultada ao professor ou outro membro da escola. De acordo com ela: se o problema for
mais administrativo, se resolve com a direção, vice-direção e secretaria; se o problema for de
ordem pedagógica tenta-se resolver com os professores e coordenadores; mas, se o problema
for de relacionamento professor-aluno, professor-professor, ou com pais, tenta-se resolver
182
ouvindo-se os envolvidos na situação.
[...] eles sim tem vez pra poder responder, os que estão envolvidos. Se o
problema envolve professor e aluno, a eles compete decidir, se envolve
funcionário, cabe a direção, se envolve funcionário e professor, aí a
direção chama os envolvidos para conversar, se for uma questão mais
séria, reúne o conselho.
Essa postura da decisão está restrita aos envolvidos não caracteriza a participação
orientada para decisão, porque, para este tipo de participação é necessária à intervenção dos
atores da sociedade de forma organizada e não esporádica nos processos decisórios, como diz
Teixeira (2001).
Por isso, dado o resultado da análise dos questionários, foi perguntado aos professores
se a direção favorece a atuação deles nas tomadas de decisões na escola, eles responderam:
[...] é, em parte, se a gente for falar assim que favorece totalmente, não
porque, a gente percebe a rejeição daquelas pessoas que tem um certo
esclarecimento, que tem uma certa visão critica diante de alguns
problemas que não é, de certa forma, não deve ser exclamado muito,
mexido, então diante disso quando você da alguma opinião às vezes
aquela opinião passa despercebida, e quando você observa isso, você sabe
que e uma opinião que pode atingir indiretamente alguém, isso fica um
pouquinho complicado.
[...] favorece, mais sempre mostrando que a decisão que está lá é melhor
né, mas quando agente começa a questionar e mostrar a ela um novo
caminho que seria melhor, ela aceita, é uma pessoa muito democrática
dentro da escolar.
Os posicionamentos dos professores colocam que a diretora permite uma abertura ao
diálogo e possibilita a participação na tomada de decisão, desde que esta decisão não seja
contrária à posição já assumida como correta. As opiniões mais aceitas são as que trazem uma
183
legitimidade a decisão já assumida pela direção, nos casos em que há muita divergência em
termos de concepções, os professores colocam que há uma rejeição e um descarte a sugestão
dada.
Segundo Bobbio (2000, p. 32), mesmo para uma decisão mínima de democracia é
preciso que para aqueles que são chamados a decidir, sejam colocadas alternativas reais de
escolha, e postos em condição de poder escolher entre uma e alternativa. Uma decisão
direcionada não é uma decisão democrática.
No entanto, na pergunta relativa a quem cabem as decisões da escola? Dos vinte e três
membros pesquisados, dezessete disseram que as decisões da escola estão a cargo do diretor,
coordenador e professor, e só quatro responderam que o conselho escolar também decide na
escola.
[...] as decisões são feitas através do colegiado e também com a presença
dos professores, nós podemos questionar, nós podemos dá idéia, nós
podemos concordar ou discordar isso aí eu não posso dizer que ela
[diretora] ta errada, mas está certa.
O professor não vê o fato dos professores poderem participar questionando,
discutindo, discordando ou concordando como uma conquista dos membros do conselho, mas,
como uma faculdade atribuída pela direção a eles, demonstrando ainda, certo dirigismo da
direção nas decisões tomadas no conselho e fora dele.
184
5.4 – A GESTÃO DA ESCOLA 3
A Escola 3 é uma escola municipal de educação especial que atende a um universo de
pouco mais de cento e vinte alunos com dificuldades educativas visuais, mental, auditiva e
motora.
Foi escolhida por está na categoria de escola de pequeno porte com atendimento á
educação infantil, contemplando tanto uma diferença de tamanho, quanto de segmento
atendido.
Para o desenvolvimento da pesquisa, foram realizadas cinco visitas de dezembro de
2004 há fevereiro de 2005, para aplicação de nove questionários e três entrevistas com
professores, coordenadores e a diretora da escola.
Todos os membros da instituição favoreceram a realização da pesquisa e se mostraram
receptivos para responderem questões sobre a formação do quadro de diretores e
coordenadores, projeto pedagógico, conselho escolar e participação dos membros da
instituição na gestão da escola.
Por ser uma escola que trabalha na perspectiva da educação inclusiva, os professores
acreditam que isso interfira positivamente na condução da gestão escolar, em função do perfil
dos profissionais que ali trabalham. No entanto, a pesar da especificidade de atendimento da
escola não existe uma política de formação de quadro de pessoal que possibilite uma seleção
de profissionais com maior qualificação, tendo em vista que dos nove profissionais
consultados, cinco tem formação em ensino médio e quatro em nível superior.
Do total de treze profissionais da instituição, nove são professores, há uma
coordenadora pedagógica, uma psico-pedagoga, uma diretora e vice-diretora. Os membros da
instituição apesar de acreditarem nos profissionais da mesma para o desenvolvimento de uma
185
gestão participativa apontam questões estruturais de falta de recursos como um implicador da
gestão escolar, em função da escola não receber recurso da unidade executora.
[...] a escola não recebe verba direcionada porque, funciona como
educação infantil. Agora como esta como Alexandre Leal que tem uma
verba [...] então agente vai ver se vai ser disponibilizado ou não.
Para a superação dessa dificuldade, os profissionais acreditam que a transferência da
Escola 3 para o espaço físico da Escola Alexandrino Leal (antiga escola do Estado que foi
municipalizada) pode resolver esta questão, em função desta receber recurso, demonstrando
como é importante para a escola o recurso da unidade executora por trazer “alguma”
autonomia financeira para a instituição.
5.4.1 – Escola de diretores e Coordenadores, projeto pedagógico; conselho escolar e
participação dos membros na gestão da escola:
5.4.2 – Escolha de diretores e coordenadores
A proposta de gestão democrática tem como norte a participação dos membros da
escola em processos de deliberação e tomada de decisões coletivas. Por isso, neste projeto os
sujeitos da escola têm uma importância fundamental para que a proposta se efetive.
O diretor e o coordenador como sujeitos de articulação na instituição, exercem papel
fundamental para o sucesso ou fracasso dessa proposta de gestão democrática. Daí a
necessidade de se examinar o critério para o provimento desses cargos na instituição que não
186
se diferem da realidade das demais escolas já apresentadas até aqui.
Na Escola 3 o provimento do cargo de diretor e coordenador é feito por
indicação/nomeação. De acordo com os membros da escola, um dos critérios que justificam
uma nomeação para diretor e coordenador, é a efetividade no quadro de funcionários do
município e aspectos técnicos como a necessidade de nível superior e a experiência como
professor.
Entretanto, de forma contraditória ao que foi posto pelos membros da instituição, a
diretora da escola não tem nível superior, sua formação é em nível médio. De maneira que, a
descrição dos critérios de nomeação, apontados pelos membros da escola, se referem ao
município e não a realidade da escola. Até porque, a diretora da instituição também vê esses
critérios citados como válidos para a escolha do diretor e coordenador, atribuindo sua
nomeação a experiência de já ter sido diretora em outra instituição e a confiança que a
secretaria de educação depositou nela.
Em relação à nomeação da coordenadora pedagógica, a diretora acredita que a
experiência dela na escola e o bom relacionamento com os professores influenciaram sua
indicação para o cargo.
A coordenadora também observa que a efetividade como professora e a experiência
em sala de aula contribuíram para sua indicação. No entanto, questiona a política municipal
que não disponibiliza a quantidade de vagas nos concurso que o município dispõe.
[...] não sei, porque geralmente quando abrem concurso é sempre com
menos vaga do que se necessita.
O que justifica essa situação de defasagem entre vagas/concursos é a outra modalidade
187
de formação de quadro tão discutida até aqui, que se refere ao critério político, destacado em
outros relatos.
[...] as questões de contratação à gente percebe que, na verdade, tem
muita aquela questão de observar o perfil, aí tem, a gente sabe que
infelizmente a questão política mesmo, política partidária conta muito no
momento de contratação [...] se você trabalhou, se você tem afinidade com
o grupo você é bem mais aceito. Infelizmente isso acontece.
Outro relato também destaca a questão política como critério para nomeação de diretor
e coordenador:
[...] critério político: se faz parte do meu grupo político. Eu já fiz parte
da Secretaria também e, era isso que eu vivenciava. Questão política.
Algumas vezes também pelo menos, vamos rever essa pessoa aqui, vê se
tem nível superior, se tiver nível superior estão fazia assim um primeiro
critério político, e a partir desse critério político vamos ver quem é que
tem um perfil, [...] com nível superior, que já tem experiência, mas o
primeiro, a prioridade é a questão política.
Esse critério político destacado nas falas dos membros das escolas, explica porque a
diretora e a coordenadora da escola estão respectivamente na instituição, apenas a cinco e oito
meses. Período que coincide com o afastamento do ex-prefeito em maior de 2004.
A diretora foi nomeada há pouco tempo porque o diretor da escola se afastou para se
candidatar a vereador na coligação que perdeu as eleições na cidade. Como esse diretor era do
grupo do gestor que perdeu o mandato na justiça, em função de denúncia de crime eleitoral,
com a entrada do novo prefeito, foi nomeado uma diretora e uma coordenadora para a
instituição, ligada a esse novo gestor.
Essa realidade demonstra que as escolas são instituições utilizadas como um braço
político servindo para reforçar o poder do grupo que está no poder. Neste sentido, Libâneo
188
(2003, p. 113), chama a atenção para a incidência desse tipo de escolha do diretor, por
nomeação, no sistema escolar público brasileiro. Considerando esse critério de escolha o
procedimento mais prejudicial á gestão democrática na escola, porque está articulado com
conveniências e interesses político-partidários, colocando o diretor como representante desses
interesses, inibindo seu papel de coordenador e articulador da equipe docente.
Com isso, a partir do controle das escolas, com a formação de quadros pelo grupo que
está no comando, à instituição passa a sofrer uma pressão externa que é contrária à proposição
de autonomia, em razão dos cargos de direção ser preenchidos por filiação partidária. E ás
vezes, como coloca Libânio, comprometendo a ação do diretor como articulador da escola por
está representando interesses externos à instituição.
Um exemplo disso é relatado por uma professora da escola, que demonstra como se
diferencia a gestão da atual diretora em relação à do ex-diretor. Segundo a professora a atual
diretora organizou a escola e em função de ter uma conduta mais articulada com os interesses
da instituição sofreu resistências dos funcionários que já estavam adaptados à forma de
administração do ex-diretor, por que:
[...] o perfil também do diretor, ele é uma pessoa que ele não gostava
assim de criar um impasse com os funcionários, aí a forma como ele
pedia [...] deixava muito solto, e alguns funcionários que tinha
responsabilidade cumpria com suas tarefas, com seu papel, mas tinham
outros que por ta deixando, ta à vontade, saber que não tinha mesmo
aquela cobrança, aquele rigor e negligenciava mesmo nas suas
atividades.
Em função dessa característica a professora coloca que a mudança de direção não foi
encarada como válida por todos os profissionais da escola, porque a gestão da atual diretora
organizou a escola e começou a cobrar uma postura dos funcionários em relação à instituição,
o trabalho passou a ser cobrado de forma mais técnico e menos voltado para a relação pessoal.
189
E a relação de permissividade do ex-diretor em relação aos funcionários talvez
estivesse articulada pelo que a professora deixou transparecer, com a sua intenção de ser
candidato a vereador, e por isso, não chocava com os funcionários.
Além da indicação/nomeação apresentar problemas de legitimidade para as figuras do
diretor e do coordenador, em função desta está articulada com conveniências externas a
escola, é a situação de professores contratados e da não continuidade do quadro de
funcionários da instituição.
De acordo com os membros pesquisados: a indefinição de quadros de professores
dificulta a gestão e o bom andamento da escola, pois, a maioria dos professores é contratada e
essa política traz implicações para a escola. Porque, quando o professor começa a se adequar à
concepção da instituição e adquirir um conhecimento específico na área da educação
inclusiva, fica a mercê de qualquer eventualidade política que possa lhe tirar o contrato.
[...] essa pessoa é contratada então fica sempre na insegurança, se tira o
contrato dessa pessoa por alguma questão política, como é que fica a
escola? Como é que ficam esses alunos? Então dificulta, fica sempre
pisando em ovos.
Para Freitas (1998) e Lück (1998), em todo o mundo, há sistemas educacionais que
selecionam os seus professores e diretores com base em identificações políticas e familiares.
E o sistema brasileiro tem sido particularmente afetado, em seu processo de seleção, por esta
prática de indicações políticas e familiares.
Por isso, para resolver a questão da insegurança do quadro de funcionários que
atrapalha o andamento da escola e a implementação de uma política articulada, uma outra
entrevistada coloca que o concurso público feito pelo município resolveria a questão. No
entanto, não há uma sinalização da atual administração para homologação do concurso, feito
190
na gestão anterior.
É consenso que a efetividade dos funcionários traz tranqüilidade para a escola, para os
pais, alunos e para o próprio funcionário que trabalha com tranqüilidade sem sentir-se
ameaçado de uma possível exoneração.
Além disso, o funcionário efetivo tem mais liberdade para se colocar enquanto agente
político dentro da escola, podendo, opinar, concordar, criticar encaminhamentos da mesma,
da secretaria, sem medo de ser exonerado em função dessa postura.
A escola e o município ganham com o servidor do quadro: porque este se constitui
como em patrimônio do município que poder realizar uma política sólida e concreta de
formação de professor para melhorar o ensino, partindo de uma proposição que lhe é dada a
partir da municipalização e da constituição do sistema municipal de educação, no sentido de
propor uma política educacional a partir das demandas.
5.4.3 – Projeto pedagógico
O projeto pedagógico é o documento responsável pela proposição da autonomia na
escola, a partir da construção coletiva das diretrizes que devem nortear o trabalho pedagógico
e administrativo da instituição.
No entanto, para a construção desse documento é necessário que os sujeitos que
participam da escola entendam o que significa construir o documento, para que ele de fato
reflita os anseios dos membros da instituição.
A Escola 3 com todas as dificuldades em relação à formação de seu quadro de
funcionários, observadas pelo número de professores contratados, diretora e coordenadora há
191
pouco tempo na escola, não conseguiu se articular de forma eficiente para a construção do
documento.
Mesmo assim, os membros da escola quando perguntados quem participou da
elaboração do projeto pedagógico, deram repostas diversas que variaram: da diretora ter
elaborado sozinha o documento, ter elaborado com o coordenador e os professores, até a
maioria das respostas que atribui a elaboração do documento à participação de diretor,
coordenador, professor, funcionário e alunos.
No quesito que perguntou: quais as maiores dificuldades para elaboração do PPP? A
maioria respondeu que as dificuldades para elaboração decorem da carga horária do professor.
E, essa tentativa de camuflar a realidade da escola, demonstrando ser a instituição mais
articulada do que de fato é só foi observada nas entrevistas. Segundo uma professora:
[...] a escola já começou a fazer o seu projeto político pedagógico.
Agente sempre no início do ano, já tem uns três anos que a gente já vem
começando um pouco trabalhar com ele. O ano passado foi que a gente
já deu um avanço assim maior e esse ano a gente ta tentando concluir,
[...] até profissionais de outras áreas pra ver se agente tenta resolver, e
aí termina a questão de tempo, termina sendo insuficiente pra o
projeto.
O relato confirma que a escola não tem projeto pedagógico e apresenta as dificuldades
da instituição para a elaboração do documento que são além da carga horária, a falta de
articulação na escola e a insuficiência técnica, já que foi solicitada uma ajuda externa e
mesmo assim o projeto não foi concluído.
A professora coloca que a escola está a três anos tentando elaborar o documento, mas,
os membros não conseguem concluí-lo. E uma das respostas mais concretas para esta
dificuldade, além das questões apontadas acima está relacionada à política de formação do
quadro de professores, coordenadores e diretores do município, porque, segundo Silva Júnior
192
(2002), a constituição da autonomia da escola pela via do projeto pedagógico, supõe,
finalmente, a existência de condição para a prática do trabalho coletivo (2002, p. 206).
Nesse sentido, observa-se que a escola desarticulada no seu quadro de funcionários
com um bom número de professores contratados, diretor e coordenador há pouco tempo na
escola, não teve um ambiente propício para a construção do trabalho.
[...] desde o ano passado na Jornada Pedagógica que nós fazemos a
mesma coisa, começamos a trabalhar com o projeto político pedagógico
[...], com essa mudança toda de gestão e já começamos o ano passado
em abril, quando em maio então já começamos atrasados, tendo que
pagar sábados, ficou tudo assim apertado, nem tempo pra estudar nós
tivemos.
As entrevistas demonstram que houve um movimento de construção do PPP na
Jornada Pedagógica de 2004, mas, em razão das aulas na escola terem iniciado em abril do
mesmo ano, e do calendário escolar ter ficado apertado para o cumprimento dos 200 dias
letivos, ficou inviável a conclusão do projeto. Além disso, a mudança de prefeito aparece
claramente como um implicador dos trabalhos da escola, interferindo também na elaboração
do PPP.
Um outro relato reafirma que foi priorizado o trabalho cotidiano e, o PPP ficou para
segundo plano.
[...] às vezes a gente se apega muito ás nossas tarefas, a só o
cumprimento das atividades de sala de aula e termina ficando assim,
minha função aqui é dar aula e eu to aqui só dando aula, eu tiro isso
pro reuniões que a gente tem. Hoje mesmo a do Projeto Político
Pedagógico que você vê assim a maioria das pessoas cala a boca não dá
opinião nenhuma, então quando as dificuldades chega na sala de aula
que agente que tem oportunidade de que haja uma mudança nesse
momento, ele se omite.
193
Além da dificuldade em função da carga horária do professor que não tem tempo para
se articular, há uma dificuldade de envolvimento dos professores na discussão para a
elaboração do PPP. Essa dificuldade também relacionada à compreensão do que significa
participação, porque como coloca a professora os demais membros da escola estão presentes
fisicamente, mas, alguns se omitem.
Por isso, se fosse perguntado a esses membros se eles participaram. Eles poderiam
dizer que sim, relacionando o conceito de participação à presença e a concepção de
participação com caráter simbólico.
No entanto, a participação que interessa ao projeto de construção de uma gestão
democrática é a participação na construção, no processo de discussão para a tomada de
decisão como coloca Paro (1997), ou como diz Elenaldo Teixeira (2001), “tomar parte”,
“fazer parte”, como ator não como expectador.
Além da problemática da participação, outra questão que é apontada pela diretora da
escola está relacionada ao que motivou a instituição a construir o documento. De acordo com
o relato da diretora, o que justifica a escola está trabalhando o PPP, é a cobrança da SEMEC:
[...] olha o projeto já tinha dado início, no ano passado, mas não houve
assim uma oportunidade de concluir, aí agora agente tá buscando
concluir, e tem também a cobrança, na Jornada mesmo que se falou na
cobrança do Projeto Político Pedagógico.
Dessa forma, percebe-se que o projeto político pedagógico da Escola 3 foi retomado
na Jornada Pedagógica de 2005, muito mais por uma cobrança externa da Secretaria de
Educação, do que pela necessidade da escola em elaborar o projeto que ficou engavetado três
anos. Só nas jornadas no início do ano os professores diziam ter tempo para retomá-lo, mas,
nunca se chegou a uma definição do projeto.
194
Para Baffi (2005), o projeto pedagógico não é modismo e nem é documento para ficar
engavetado é um instrumento do trabalho que indica rumo, direção, sendo construído com a
participação de todos os profissionais da instituição.
Se a escola não consegue construir o projeto pedagógico está sem direcionamento e
para Libâneo (2003) em uma instituição sem projeto, a gestão ocorre por improvisação, sem
qualquer possibilidade de avaliação.
5.4.3 – Conselho escolar como instância de deliberação
É através do conselho escolar que os membros da escola e a comunidade observam as
ações da instituição e a implementação do projeto pedagógico. Segundo Cury (2004) os
conselhos escolares pretendem discutir e avaliar a evolução de um estabelecimento como um
todo e expressar a participação da comunidade.
Na concepção dos membros da instituição a função do conselho escolar é discutir e
acompanhar as ações da escola. No entanto, o conselho da Escola 3 não existe embora seus
membros tenham feito um esforço para afirmarem sua atuação, ele não funciona, porque está
restrito a uma reunião de eleição de membros em 2003 e depois não teve mais nenhum
registro.
Há um entendimento equivocado por parte dos profissionais da escola em relação a
sua função, embora tenham respondido majoritariamente que é de competência do C.E
acompanhar as ações da escola. O conselho que se constituiu em 2003 não teve nenhuma ação
nesse sentido e ficou restrito ao formalismo, preso ao registro para ter legitimidade na
comunidade.
Nem mesmo em relação às questões que tocam a insuficiência de quadro de
195
professores, esse conselho não teve nenhuma proposição no sentido de cobrar uma ação da
Secretaria de Educação ou até mesmo do C.M.E.
No entanto, a tabulação dos questionários com as informações prestadas por
professores, diretor e coordenador da escola, demonstrou que cinco membros responderam
que a escola não tem conselho e quatro responderam que o conselho escolar existe.
Mesmo a maioria tendo respondido que o conselho não existe, todos responderam
como este é formado. E, além disso, a diretora e a coordenadora responderam que sempre
participam das reuniões do conselho. Segundo a coordenadora da escola:
[...] a escola tem o colegiado escolar em que tem os representantes da
escola, na direção, representantes de professores e de pais, também de
alunos, só que como a escola não recebe um dinheiro [...] do FNDE,
então ele não tem uma atuação muito grande, mas esse ano vai ter uma
nova eleição né, e nós vamos rever essa questão também que a gente viu
que o colegiado não tava assim muito atuante como deveria ser.
A coordenadora faz uma relação entre a atuação do conselho e a existência de verbas
do FNDE, justificando que na ausência da verba, o conselho não precisa se reunir. Além
disso, perguntada se no ano de 2003 o colegiado funcionou, ela responde: “
sim, tivemos a
eleição, tudo direitinho, tivemos algumas reuniões, só depois com o passar do tempo, em 2004,
mesmo, ele ficou um tanto assim digamos, afastado né, [...] então esse ano a gente tá querendo rever
isso pra fazer as coisas de forma mais correta na verdade”.
Sobre a funcionalidade do conselho no ano seguinte em 2004, a coordenadora
responde:
“olha eu não te digo com certeza, mas se tem à gente tem aí as atas, tem os livros de ata
tudo direitinho”.
O relato da diretora também reafirma a existência do conselho: “[...] tem o
colegiado e tudo, agora só que eu não recebi a verba, aquela verba do FNDE, aí deu uma
parada, mas funcionava assim com as pessoas dos membros do conselho sempre tinha alguma
coisa a decidir”.
196
Tanto a diretora como coordenadora apresentam uma visão distorcida e restrita quanto
à função do conselho, na fala delas o conselho precisa funcionar em função dos recursos do
FNDE. Assim, se tem verba o uso deve ser discutido com a comunidade.
No entanto, ao solicitar as atas do conselho, observou-se que a Escola 3 não tem
conselho escolar e, só existe um registro de reunião que ocorreu em 22/10/2003, para escolha
e posse dos membros e suplentes do Conselho Fiscal e Deliberativo, com atuação prevista
para o biênio 2003/2005. Mas, esse conselho não foi registrado e não teve nenhuma atuação a
partir dessa data.
Mesmo assim, os membros da escola responderam no questionário o prazo de reunião
do C. E, e a freqüência das reuniões, mas, como essas informações, não condizem com a
análise documental, as respostas indicam uma tentativa de camuflar a realidade da escola em
relação à existência do conselho. Segundo um professor:
[...] tem o colegiado, mas o colegiado ele não é um colegiado escolar
atuante por problemas de ordem burocrática. Porque nosso colegiado
escolar estava dependendo da aprovação do CME, do regimento escolar
pra poder averbar a ata de constituição desse conselho escolar, então ele
não tá assim um conselho escolar atuante em razão desses probleminhas.
A concepção de conselho apresentada é de uma instância formal, e sobre esse aspecto,
Gohn (2003) coloca que nos municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos
têm sido apenas uma realidade jurídico-formal. Muitos membros da escola apresentam essa
compreensão de conselho no sentido dele ser órgão burocrático que só funcionam se
estiverem registrados.
Perguntado se o conselho funcionará em 2005, já que não funcionou em 2004, o
professor respondeu: “[...] ele funcionou, mas não de uma forma assim consistente [...] ele não tava
inativo ele estava ativo, mas deveria ser algo melhor do que nós pretendíamos”.
Enquanto, a fala da
197
diretora e da coordenadora se centrou em relação aos recursos do FNDE, o relato do professor
trouxe uma discussão mais de cunho legal, a preocupação com a legitimidade do conselho:
como se este só pudesse atuar se regularizado, registrado.
Outra professora da escola também demonstrou a preocupação com a legitimidade do
conselho em função do registro, no entanto, diferente do relato anterior, afirmando que a
escola não tem conselho:
[...] olha o Conselho Escolar ele não atua, teve um conselho e tudo, mas
as reuniões não aconteceram. Esse ano a gente, é uma preocupação
nossa, mesmo porque tinha algumas pessoas do conselho que hoje já
não está mais na escola e até pra regularizar isso pra registrar o
conselho não foi possível porque tinham alguns documentos que
estavam pendentes. Foi que no final do ano passado à gente já começou
a ver tudo isso. Os documentos que estavam faltando agente foi buscar
na SEMEC [...] até a própria escrivã falou que seria melhor já que esse
ano ia ter que acontecer o novo conselho pra registrar tudo direitinho,
essa é uma, é uma orientação dela porque ia ter um gasto que na
verdade seria até desnecessário.
No entanto, de acordo com Cury (2004, p. 45) a existência dos conselhos não é de
serem órgãos burocráticos, cartoriais e engessadores da dinamicidade dos profissionais. O C.E
tem como objetivo descentralizar as decisões a partir da deliberação de questões pedagógicas,
administrativas e também financeiras pela comunidade escolar e local.
Se o conselho mesmo registrado não tiver essa função de descentralização de decisões,
será um conselho formal que não decide coletivamente, mas a partir de membros
privilegiados na estrutura da instituição.
198
5.4.5 - Participação dos membros na gestão da escola
A participação dos professores na elaboração do PP da escola e no C.E são
determinantes para a construção de uma gestão democrática, de acordo com o art.14 da LDB.
No entanto, na Escola 3 não existe o PPP como documento consolidado com as diretrizes da
escola nem C.E. Então, como os professores e a comunidade participam da gestão da escola?
Se eles participam de que forma participam?
De acordo com os membros da escola, a maioria dos professores participa das decisões
na instituição. Dos professores que responderam o questionário, apenas dois se sentem
excluídos do processo de decisão na escola e afirmam que as decisões na unidade escolar
estão a cargo do diretor e do coordenador.
Apesar da Escola 3 não ter C.E nem PPP, os professores se sentem parte do processo
de decisões:
[...] as decisões aqui como a pouco eu falei e de uma forma assim
democrática, ninguém aqui toma assim uma decisão de forma isolada,
alguns casos sim que requer assim uma decisão de forma isolada, mas
sempre participada, na maioria das vezes.
Outro depoimento coloca:
[...] olha, geralmente as decisões são tomadas realmente em conjunto, em
grupo, tanto que o Projeto Político Pedagógico mesmo a gente conta com
a participação de todos, inclusive de pais, a gente tá convidando pais,
alunos também que tem um certo conhecimento pra tá colaborando com
isso e as decisões mais importantes também, não só a elaboração de
projeto, mas a gente sempre faz uma discussão em grupo e tal pra não
ficar aquela coisa assim, digamos, autoritária.
Os entrevistados todos afirmam participar dos processos decisórios da escola, mas,
199
sabem que as decisões ainda estão muito restritas a direção, coordenação e professores e,
vêem uma necessidade de inclusão da comunidade, dos pais nesses processos de discussão e
de decisão na escola. Por isso, além das falas anteriores que se referem ao projeto pedagógico
e a necessidade de dialogo com a família, uma professora, colocar que:
[...] pelo que eu acompanho da escola quem busca decidir isso é o grupo
aqui mesmo da escola, não tem ainda aquele coisa da comunidade, do
colegiado, como eu lhe falei.
Em relação à proposta de inclusão da comunidade no processo de participação e de
decisões das questões da instituição, Paro (1996) coloca que “se a escola não participa da
comunidade, por que irá a comunidade participar da escola”. E quando se fala em abertura das
escolas para a comunidade, os pais são os atores por excelência dessa articulação (GOHN,
2003, p. 102).
Dessa maneira, é preciso ter um movimento da escola para a comunidade,
principalmente, através do envolvimento dos pais neste processo de aproximação, porque,
embora a escola não conte com as instâncias responsáveis pela democratização da mesma, um
grupo de professores, coordenadores e direção se mostram muito coesos para deliberar sobre
os problemas da instituição.
A prática de decisão coletiva tomada por um grupo da escola, não todos, vem desde a
antiga direção: “a direção antiga, (...) a diretora atual sempre tem tido essa postura de sempre tá
decidindo tudo em conjunto, de tá resolvendo as coisas sempre conversando com todo mundo,
pedindo as opiniões, fazendo até votação quando é necessário e tudo mais”.
Como não existem instâncias de representação funcionando, como o conselho, o tipo
de participação na escola se dá pela democracia direta, onde há discussão e até votação feita
com o grupo e não pela democracia representativa via conselho.
200
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Compreender se o processo de municipalização representou descentralização de poder
e democratização da gestão, a partir da articulação de questões internas de gestão escolar de
três realidades distintas com a estruturação do sistema de educação do município foi uma
tarefa árdua e complexa.
No entanto, embora tal abordagem tenha imposto algumas dificuldades, puderam-se
tecer algumas considerações acerca da relação descentralização/municipalização e
democratização da gestão educacional a partir da observação dos fatores internos e externos
que interferem na gestão da escola e no sistema municipal de educação do município
estudado.
O principal questionamento permitido pela pesquisa é se os processos de
descentralização e municipalização implementados no Brasil, representaram descentralização
de poder na gestão da educação do município de Itaberaba, tornando-a mais democrática.
Observou-se que embora o município disponha de um sistema municipal de educação
composto pelos principais elementos para uma gestão descentralizada e democrática: como as
instâncias de participação e controle social da Política Municipal de Educação (Conselho
Municipal de Educação, Conselho para Acompanhamento do FUNDEF, Conselho Gestor da
Alimentação Escolar e alguns conselhos escolares); isso não pode ser considerado como um
movimento de democratização das decisões na área educacional, pois o poder permanece
concentrado nos mandatários do poder local que, considerando o baixo volume de capital
social da comunidade escolar, as possibilidades de cooptação do grupo, esvaziam esses
espaços enquanto mecanismos de politização.
Dessa forma, pode-se afirmar que em relação ao município de Itaberaba, não há uma
201
relação imediata entre descentralização, municipalização e gestão democrática. Há
descentralização de recursos do poder central para o município, como também
descentralização de recursos para as escolas a partir do dinheiro das unidades executoras. Mas
essa municipalização não se dirige a uma democratização da gestão, com descentralização do
poder, porque, as decisões continuam centralizadas.
Um exemplo dessa centralização é a falta de critérios técnicos e de direcionamento de
uma política de formação do quadro de profissionais da educação, que dá lugar à
discricionariedade do Executivo e da Secretaria de Educação. Discricionariedade esta
percebida quando estes incluem na administração pública servidores sem concurso público
que se prevalecem das relações pessoais com os “líderes políticos” locais para ocupar os
cargos de maior comando - diretor, coordenador, secretário escolar, professor - na estrutura
organizacional da escola.
Por isso, em função dessa política patrimonialista desenvolvida no município, observa-
se um sistema educacional desestruturado, com escolas municipais iniciando o ano letivo sem
o quadro de professores completos, com vice-diretores exonerados, e com coordenadores
pedagógicos que não conhecem seu grupo de professores.
Essa realidade prejudica a democratização da gestão educacional, porque transforma
as escolas em espaços privados de manutenção do poder local, em função dos atores estarem
comprometidos diretamente com os interesses de quem os nomeia.
Além disso, outros fatores que também dificultam o processo de democratização da
gestão educacional no município são: a ausência de projetos políticos pedagógicos como
instrumentos de fortalecimento da autonomia e da descentralização de poder nas escolas e, a
falta de funcionalidade dos conselhos escolares como instâncias de deliberação coletiva.
Os conselhos escolares pesquisados ainda não representam fortalecimento da
202
participação da comunidade, dos pais e dos alunos no processo de discussão. Quando muito,
servem para ampliar a participação no interior da escola de: professores e funcionários.
Por isso, pode-se afirmar que dos três conselhos pesquisados, só há deliberação
coletiva, no conselho da Escola 2 e, mesmo assim, com ampliação da participação de
determinados membros, como os professores, coordenadores e funcionários, não
representando aumento de participação de outros segmentos.
Em relação ao conselho da Escola 1, que existe formalmente desde 2001, funcionando
como órgão jurídico-formal e não como instância de deliberação coletiva, observou-se que
sua atuação restringir-se à eleição dos membros de um colegiado que não delibera e, que só é
chamado para discutir a aplicação dos recursos da unidade executora. No entanto, existe
compartilhamento de determinadas decisões na escola de forma informal, a partir da relação
entre direção e professores, fora do espaço do conselho.
Na Escola 3 não há conselho e os membros apresentam uma concepção equivocada a
respeito da função do colegiado, associando sua atuação a existência do dinheiro da unidade
executora. No entanto, apesar de não existir nesta escola instâncias de decisões coletivas
instituídas como o conselho escolar e o projeto pedagógico, há uma relação entre direção,
coordenação, e alguns professores que contribuem para o compartilhamento de decisões.
Por isso, entende-se que é necessária a elaboração do PPP como documento
propositivo das diretrizes da escola e a instituição do conselho escolar, como instância de
deliberação coletiva, porque, com o espaço do conselho garantido quem estiver na escola tem
uma instância para participação das discussões e decisões.
Embora a existência do conselho por si só, não garanta a participação e
democratização, porque, a democracia, através de mecanismos de participação não se dá de
forma impositiva, nem se implementa pela participação esporádica de consulta a
203
determinados assuntos. Mas, por vivências de experiências participativas e democráticas,
ligadas à cultura política e ao capital social da comunidade, é necessária a implantação do
conselho para que se inicie um processo de aprendizagem no sentido de decidir
coletivamente.
Isso porque, com a falta de funcionalidade do conselho escolar abre-se precedente para
uma maior responsabilização do diretor, que se apresenta como um ato estratégico e de muito
poder na instituição. Segundo os atores pesquisados, as decisões, na escola estão voltadas para
a figura do diretor, coordenador e em alguns casos do professor, mas, há um entendimento
que essa abertura para uma maior participação deve ocorrer tanto para os membros da escola,
quanto para a comunidade, não se falando em inclusão dos alunos nesse processo de
descentralização de poder.
De acordo com os professores, eles participam da gestão da escola, mas não
participam da gestão do sistema municipal de ensino. Essa participação no sistema maior, eles
atribuem aos coordenadores e diretores. No entanto, os mesmos não se sentem tão “parte”
desse processo de construção e, destacam que as decisões vêem muito de cima, já que as
escolas precisam implantar projetos que são elaborados pela Secretaria de Educação e não por
elas.
Em função dessa realidade, entende-se que as escolas pesquisadas ainda não são
espaços de descentralização de poder e de democratização das relações internas e desta com a
comunidade. Por isso, como a escola é o somatório das forças que ali se fazem representar
pelos professores, alunos, funcionários, pais e comunidade, acredita-se que essa
democratização da gestão da educação no município tem um longo caminho a percorrer.
E para tanto, não adianta os professores reclamarem de falta de espaços de
participação se eles próprios não se organizam para construir esses espaços, como fizeram ao
reivindicar a eleição de diretores para as escolas, um dos poucos exemplos de organização e
204
luta dos servidores municipais no sentido de democratização das escolas.
Além desse contexto que apresenta dificuldades de democratização da gestão escolar,
observou-se que em relação à gestão do sistema municipal de educação, a implementação dos
conselhos gestores não significou controle social da política de municipalização. Porque, a
análise do relatório da CGU, demonstrou que existem diversas improbidades administrativas
na gestão dos recursos e programas federais ligados ao transporte escolar, a aplicação dos
recursos do FUNDEF, a merenda escolar e a falta de pagamento de salários dos professores
que não foram acompanhados pelos conselhos.
No Conselho Municipal de Educação, as discussões giraram em torno da estruturação
do sistema municipal de educação e organização das escolas, não sendo discutidas as
improbidades citadas no relatório da CGU referentes ao exercício 2001-2004. Esta
incompatibilidade de conteúdos entre as atas do CME e o relatório da CGU, demonstrou que
existe fragilidade no controle social da política educacional do município.
Em função disso, não se pode afirmar que há democratização da gestão da educação,
porque, como coloca BOBBIO (2000) “(...) pertence a “natureza da democracia” o fato de que
nada pode permanecer confinado no espaço do mistério”, já que a democracia é o governo do
poder visível.
Com isso, não é suficiente um governo respeitar as regras do jogo para ser considerado
um bom governo. E sendo assim, não basta instituir os conselhos para demonstrar que os
processos são democráticos, porque, para a visibilidade que é uma das marcas do regime
democrático, não existe sociedade democrática onde as relações não sejam transparentes.
Dessa forma, onde não há visibilidade, não há democratização, porque “a democracia
como método está sim aberta a todos os possíveis conteúdos, mas é ao mesmo tempo muito
exigente ao solicitar o respeito ás instituições” (BOBBIO, 2000, p. 22-23). Não existindo
205
definição de democracia que possa deixar de incluir em seus conotativos a visibilidade ou
transparência do poder (BOBBIO, 2000, p. 20-21).
Portanto, o projeto de democratização da gestão que instituiu autonomia:
administrativa, financeira e pedagógica na escola, se não possibilita a transparência e o
controle social através da descentralização de poder, não democratiza.
Sendo assim, a concepção de que “a publicidade do governo de um município é mais
direta, e é mais direta exatamente porque é maior a visibilidade dos administradores e das
suas decisões” (BOBBIO, 2000, p. 102), não se coadunam com os resultados da pesquisa
realizada. Pois, nesta não se percebeu uma relação direta entre proximidade de implementação
da política com maior democratização e controle social.
Existe uma descentralização de recursos, mas esta não está relacionada à
descentralização de poder que leve a uma democratização da gestão, em função de questões
de ordem política e cultural da comunidade. Neste sentido, a realidade da pesquisa fortalece a
concepção de Nogueira (2004, p. 02), em relação à política de municipalização, no sentido,
dela reforçar o poder das instituições políticas locais e regionais.
E pelo que foi visto até aqui na análise da gestão da educação de Itaberaba, o reforço
das instituições políticas locais se deu pelo clientelismo entre o poder político e o privatismo,
e pelo paternalismo, “com sua recíproca: negar pão e água ao adversário para favorecer os
amigos” (LEAL, 1997, p. 60).
Em função disso, acredita-se que a municipalização não ocorre apenas com a
descentralização do ente responsável pelo desenvolvimento da política de educação, porque
pode existir democratização da gestão em municípios com maior capital social, sendo
dificultado nas localidades onde os traços de nossa cultura política autoritária e patriarcal
ainda estejam presentes.
206
Por isso, para a visibilidade e para a democratização do poder no sistema de educação
e nas escolas não basta que se implementem os conselhos gestores e os conselhos escolares, é
preciso, além disso, que haja um forte capital social da comunidade para concretização da
participação no sentido de construir coletivamente a gestão da escola e do sistema de
educação.
Logo, não se pode generalizar a afirmação de que a municipalização representa
democratização do poder e da gestão a partir da implementação dos conselhos e da elaboração
do projeto pedagógico, nem se pode generalizar que ela não possibilita esse processo. Porque,
a participação e a autonomia, dois componentes necessários ao processo de democratização
não se dá por concessão espontânea dos grupos que estão no poder. Essa autonomia, esse
poder, só se dará como conquista das camadas trabalhadoras (PARO, 1996). E por isso,
precisa ser construída pelos sujeitos que fazem à escola.
207
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OLIVEIRA, Cleiton de, e BUENO, Maria Sylvia Simões. Descentralização do Estado e
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_________________________. Administrar e dirigir: algumas questões sobre a escola, a
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Carapeto (orgs). Política e Gestão da Educação: dois olhares. Rio de Janeiro: DP&A, 2002.
OLIVEIRA, Cleiton de. “Gestão da educação: União, Estados, Distrito Federal, Município e
escola”. In: MACHADO, Lourdes Marcelino e FERREIRA, Naura Syira Carapeto (orgs).
Política e Gestão da Educação: dois olhares. Rio de Janeiro: DP&A, 2002.
OLIVEIRA, Dalila Andrade (org). Gestão Democrática da Educação: desafios
contemporâneos. 2º ed. Petrópolis - RJ: Vozes, 1997.
________________________________. A privatização da gestão da educação pública na
reforma do Estado brasileiro. Universidade e Sociedade, ano XII, nº 28, nov 2002.
216
OLIVEIRA, Romualdo Portela de. “A municipalização do ensino no Brasil”. In: OLIVEIRA,
Dalila Andrade (org). Gestão Democrática da Educação: desafios contemporâneos. 2º Ed.
Petrópoles - RJ: Vozes, 1997.
______________________________. “A municipalização cumpriu suas promessas de
democratização da gestão educacional? Um balanço crítico”. Revista Gestão em Ação, V. 6,
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PADILHA, Paulo Roberto. Planejamento Educacional e Organização do Trabalho na Escola:
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PARO, Vitor Henrique. Gestão Democrática da escola pública. São Paulo: Ática, 1996.
__________________. Administração Escolar: introdução crítica. São Paulo: Cortez, 2002.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Editora 34; Brasília: ENAP, 1998.
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no Brasil. www.ufpe.br/dvepe/revista.html. Acesso em nov 2003.
RIBEIRO, Djeisson Silva. A evolução do conhecimento em Administração da educação no
Brasil: raízes e processos de constituição teórica. CNPq, 2003 - P. 107-139.
ROMÃO, José E. Poder Local e Educação. São Paulo: Cortez, 1992.
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SANTOS, Terezinha Monteiro dos. A centralidade da educação na sociedade do futuro.
www.ufpe.br/dvepe/revista.html. Acesso em nov 2003.
SACRISTÁN, J. Gimeno. Educar e conviver na cultura global: as exigências da cidadania.
Rio Grande do Sul: Artmed, 2002.
SAWAIA. As artimanhas da exclusão: análise psicossocial e ética da desigualdade social.
Petrópolis - RJ: Vozes, 1999.
SANDER, Benno. “O estudo da administração da educação na virada do século. In:
MACHADO, Lourdes Marcelino e FERREIRA, Naura Syira Carapeto (orgs). Política e
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embates contemporâneos. In: Sitientibus: Revista da Universidade Estadual de Feira de
Santana, jul/dez, 1999, Feira de Santana/UFES, 1999, p. 143-147.
SILVA Jr. João dos Reis. “O papel político da municipalização educacional na construção
dos novos traços da sociedade civil na década de 1990”. In: MARTINS, Ângela Maria,
218
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municipalização do ensino: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A, 2004.
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MACHADO, Lourdes Marcelino e FERREIRA, Naura Syira Carapeto (orgs). Política e
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TELLES, Vera. Sociedade Civil e construção dos espaços públicos. In: Caderno do CRH,
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TEIXEIRA, Elenaldo Celso. As dimensões da Participação Cidadã. In: Caderno do CRH,
Salvador N 26-27, Jan/Dez, 1997.
______________________. Movimentos Sociais e Conselhos. In: Caderno do CRH, Salvador
N 26-27, Jan/Dez, 1997.
VEIGA, I. P. A (Org.) Projeto político-pedagógico da escola: uma construção possível. 23.
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_______________.Escola: espaço do projeto pedagógico. 4. ed. Campinas: Papirus, 1998.
VERHINE, Robert E. e ROSA, Dora Leal. FUNDEF no Estado da Bahia. Revista Gestão em
Ação, V. 6, nº 2, julho/dezembro, 2003.
219
ANEXOS
220
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO/MESTRADO
QUESTIONÁRIO DO DIRETOR
Nome da Escola:____________________________________________________________________________________
Endereço:__________________________________________________________________________________________
Nome do Diretor:______________________________________________________________CH: __________________
1. Qual o seu grau de escolaridade?
a) Segundo Grau Incompleto d) Superior Completo
b) Segundo Grau Completo e) Pós-Graduação
c) Superior Incompleto f) Outro: ____________
2. Há quantos anos você trabalha em Educação? ______________________
a) Menos de 01 ano d) De 05 a 10 anos
b) De 01 a 02 anos e) Mais de 10 anos
c) De 02 a 05 anos f) Outro: ____________
3. Há quanto tempo exerce a função de direção? _____________________.
4. Há quanto tempo é diretor desta escola?___________________________.
5. Qual o critério utilizado para a escolha do diretor da Escola?
a) Eleição c) Processo Seletivo/Curso de Qualificação
b) Nomeação/Indicação d) Outro: _____________________________________
6. No trabalho como Diretor, qual destas funções toma mais seu tempo?
a) atividades administrativas/burocráticas d) atividades pedagógicas
b) atividades financeiras e) reuniões com os professores
c) atendimento a comunidade escolar (pais, associações) f) Outra: _______________________________
Justifique:_________________________________________________________________________________________
7. Quem participou da elaboração do projeto pedagógico da escola?
a) a direção, sozinha f) um especialista fora da escola
b) direção, coordenadores e o corpo docente g) a escola não tem projeto pedagógico
c) direção, coord. , funcionários, corpo docente e alunos
d) direção, coordenadores, funcionários e o corpo docente
e) direção, coordenadores, funcionários
h) Há necessidade do projeto, mas, este ainda não
foi elaborado
i) Outro: ____________
8. Quais as maiores dificuldades encontradas para a elaboração do documento?
a) insuficiência técnica para a elaboração d) carga horária dos professores
b) irregularidade do quadro de funcionários da escola e) falta de vontade
c) dificuldade de articulação dos profissionais da escola f) Outro: ____________
9. De que forma você participa da gestão da escola?
a) participo das decisões d) articulo comunidade/escola
b) ajudo nos eventos e) ajudo na área financeira
c) ajudo no planejamento f) Outro: ____________
10. Quanto às decisões relacionadas à educação no município, das quais você é chamada a participar?
a) escolha de diretores d) escolha do material para as escolas
b) escolha do quadro de professores da escola e)
c) escolha de coordenadores f) Outro: ____________
11. Na sua unidade escolar as decisões estão a cargo do:
a) do diretor sozinho f) Funcionários
b) diretor e coordenador g) Conselho Escolar
c) diretor, coordenador e professor
d) Pais dos alunos
h) Secretário
i) Prefeito
221
e) Alunos j) Outro: ____________
12. Na escola existe um órgão colegiado/conselho escolar?
a) sim d) Outra resposta:___________________
b) não __________________________________
c) não sei __________________________________
13. Como é composto o conselho escolar?
a) diretor, professor, coordenador e funcionários d) diretor, professor, coordenador e pais
b) diretor, profº, coord., pais, funcionários e alunos e) Outra Composição: __________________
c) diretor, professor, coordenador, pais e alunos ____________________________________
14. Você participa das reuniões do Conselho Escolar? Com que freqüência?
a) sempre d) nunca
b) às vezes e) Outra resposta: __________________________
c) raramente _________________________________________
15. Qual a função do Conselho Escolar?
a) controlar o diretor d) controlar o diretor, coordenador e professor
b) discutir e acompanhar as ações da escola e) dá voz aos pais na gestão da escola
c) fiscalizar o dinheiro da unidade escolar f) Outra resposta: ______________________________
Justifique sua resposta: ________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
16. Com que freqüência o conselho escolar se reúne?
a) semanalmente (toda a semana) d) semestralmente (de 6 em 6 meses)
b) quinzenalmente (de 15 em 15 dias) e) anualmente (01vez por ano)
c) mensalmente (01 vez por mês) f) Outro: _____________________________________
17. Qual a média de presença nestas reuniões?
a) 01 a 03 membros d) 05 a 10 membros
b) 03 a 05 membros e) mais de 10 membros
c) 05 a 08 membros f) Outra resposta: __________________________
18. Quais são as questões discutidas com maior freqüência no Conselho Escolar?
a) Organização e funcionamento das escolas: merenda, transporte, material d) Fiscalização dos Recursos
b) Plano de cargos e salários e) Alocação de Professores
c) Política de formação de professor
d) Aplicação dos Recursos
a) Vagas nas escolas
b) Outro: ____________
19. A relação da escola com a Secretaria Municipal de Educação se da através do regime de:
a) autonomia d) subserviência
b) cooperação e) delegação de poder
c) dependência f) Outro: ____________
20. Na Secretaria Municipal de Educação as decisões são tomadas pelo:
a) secretário, técnicos da educação, diretores e coordenadores d) secretário de educação
b) secretário, técnicos da educação e diretores e) secretário e prefeito
c) secretário e técnicos da educação (funcionários da secretaria) f) prefeito
g) Outro: ____________
21. Qual a função do Conselho Municipal de Educação?
a) apoiar as decisões do prefeito e secretário na área de educação e) Plano de cargos e salários
b) Fiscalizar a aplicação dos recursos na área de educação
c) analisar a organização e funcionamento das escolas
f) Alocação de Professores
g) Vagas nas escolas
d) Política de formação de professor h) Concurso Público
i) Outra Resposta: _________
Justifique sua Resposta: ______________________________________________________________________________
222
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
22. Algum membro do Conselho Municipal de Educação exerce influência política no município? Qual?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
23. Esta influência política na sua opinião compromete sua atuação como conselheiro?
a) Sim Em que: _____________________________________________________________________
b) Não _____________________________________________________________________________
c) Não Sei _____________________________________________________________________________
24. Na sua opinião o Conselho Municipal de Educação tem autonomia deliberativa?
a) Sim c) Não sei
b) Não d) Outra resposta: __________________________
Justifique sua resposta: _______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
25. A escola promove:
(se a resposta for a letra (a) ou (c), é necessário especificar no tópico: em que aspecto)
Reuniões com a direção e os coordenadores a) Sempre b) Ás Vezes c) Nunca (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a coordenação e os professores a b c (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões com a direção, coordenação e
professores
a b c (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a direção, coordenadores,
professores e funcionários
a b c (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões do Conselho Escolar a b c (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões da comunidade escolar com os pais a b c (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
26. No seu trabalho você:
Estimula a adoção de práticas didáticas inovadoras a) sim b) não c) às vezes
Acompanha a atuação do professor em sala de aula a b c
Analisa com os professores os resultados das avaliações a b c
Participa regularmente das reuniões do corpo docente a b c
Procura envolver os funcionários na proposta de trabalho da escola a b c
Empenha-se em promover mudanças nas práticas de ensino a b c
Analisa com os professores as orientações apresentadas nos cursos de aperfeiçoamento, incentivando a
aplicação na sala de aula
a b c
Estimula o trabalho em equipe a b c
Oferece suporte para o planejamento curricular a b c
Oferece suporte aos professores no desenvolvimento de instrumentos de avaliação da aprendizagem a b c
Oferece as informações que os professores necessitam para planejar seu trabalho a b c
Participa das reuniões de planejamento pedagógico a b c
Desenvolve trabalhos voltados para a obtenção de maior entrosamento entre os professores de diferentes
disciplinas
a b c
Permite que novos projetos pedagógicos sejam desenvolvidos a b c
Fortalece as práticas de trabalho coletivo entre os professores a b c
Participa da reunião de pais e mestres a b c
Envolve a comunidade nos processos de decisão da escola a b c
Contribui para melhorar o relacionamento professor - aluno a b c
223
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO/MESTRADO
QUESTIONÁRIO DO COORDENADOR
Nome da Escola:____________________________________________________________________________________
Endereço:__________________________________________________________________________________________
Nome do Coordenador:__________________________________________________________CH: _________________
1. Qual o seu grau de escolaridade?
a) Segundo Grau Incompleto d) Superior Completo
b) Segundo Grau Completo e) Pós-Graduação
c) Superior Incompleto f) Outro: ____________
2. Há quantos anos você trabalha em Educação? ______________________
a) Menos de 01 ano d) De 05 a 10 anos
b) De 01 a 02 anos e) Mais de 10 anos
c) De 02 a 05 anos f) Outro: ____________
3. Há quanto tempo exerce a função de professor? _____________________
4. Há quanto tempo é coordenador desta escola?___________________________.
5. Qual o critério utilizado para a escolha do diretor da Escola?
a) Eleição c) Processo Seletivo/Curso de Qualificação
b) Nomeação/Indicação d) Outro: _____________________________________
6. Na sua unidade escolar as decisões estão a cargo do:
a) do diretor sozinho f) Funcionários
b) diretor e coordenador g) Conselho Escolar
c) diretor, coordenador e professor
d) Pais dos alunos
f) Alunos
h) Secretário
k) Prefeito
l) Outro: ____________
7. No trabalho como coordenador qual destas atividades toma mais seu tempo? Enumere as atividades:
a) atividades administrativas/burocráticas d) atividades pedagógicas
b) formação de professor e) reuniões com os professores
c) atendimento a comunidade escolar (pais, associações) f) Outra: _______________________________
Justifique:_________________________________________________________________________________________
8. De que forma você participa da gestão da escola?
a) participo das decisões d) articulo comunidade/escola
b) coordena os eventos e) faço acompanhamento em sala de aula
c) realiza o planejamento f) Outro: ____________
9. Qual o critério utilizado para a escolha do coordenador pedagógico da Escola?
a) Eleição c) Concurso Público para Coordenador
b) Nomeação/Indicação d) Outro: _____________________________________
10. Com que freqüência ocorre o planejamento pedagógico da escola? ________________________
a) semanalmente c) mensalmente e) anualmente
b) quinzenalmente d) semestralmente f) Outro: ___________________________________
11. Qual a média de freqüência no planejamento? ____________________________________________
12. Quem participou da elaboração do projeto pedagógico da escola?
a) a direção, sozinha f) um especialista fora da escola
b) direção, coordenadores e o corpo docente g) a escola não tem projeto pedagógico
c) direção, coord. , funcionários, corpo docente e alunos
d) direção, coordenadores, funcionários e o corpo docente
e) direção, coordenadores, funcionários
h) Há necessidade do projeto, mas, este ainda não
foi elaborado
i) Outro: ____________
224
13. Quais as maiores dificuldades encontradas para a elaboração do documento?
a) insuficiência técnica para a elaboração d) carga horária dos professores
b) irregularidade do quadro de funcionários da escola e) falta de vontade
c) dificuldade de articulação dos profissionais da escola f) Outro: ____________
14. Na escola existe um órgão colegiado/conselho escolar?
a) sim d) Outra resposta:___________________
b) não __________________________________
c) não sei __________________________________
15. Como é composto o conselho escolar?
a) diretor, professor, coordenador e funcionários d) diretor, professor, coordenador e pais
b) diretor, profº, coord., pais, funcionários e alunos e) Outra Composição: __________________
c) diretor, professor, coordenador, pais e alunos ____________________________________
16. Você participa das reuniões do Conselho Escolar? Com que freqüência?
a) sempre d) nunca
b) as vezes e) Outra resposta: __________________________
c) raramente _________________________________________
17. Quais as funções do Conselho Escolar?
a) controlar o diretor d) controlar o diretor, coordenador e professor
b) discutir e acompanhar as ações da escola e) dá voz aos pais na gestão da escola
c) fiscalizar o dinheiro da unidade escolar f) Outra resposta: ______________________________
Justifique sua resposta: ________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
18. Com que freqüência o conselho escolar se reúne?
a) semanalmente (toda a semana) d) semestralmente (de 6 em 6 meses)
b) quinzenalmente (de 15 em 15 dias) e) anualmente (01vez por ano)
c) mensalmente (01 vez por mês) f) Outro: _____________________________________
19. Qual a média de presença nestas reuniões?
a) 01 a 03 membros d) 05 a 10 membros
b) 03 a 05 membros e) mais de 10 membros
c) 05 a 08 membros f) Outra resposta: __________________________
20. Quais são as questões discutidas com maior freqüência no Conselho Escolar?
a) Organização e funcionamento das escolas: merenda, transporte, material d) Fiscalização dos Recursos
b) Plano de cargos e salários e) Alocação de Professores
c) Política de formação de professor
d) Aplicação dos Recursos
c) Vagas nas escolas
d) Outro: ____________
21. A relação da escola com a Secretaria Municipal de Educação se da através do regime de:
a) autonomia d) subserviência
b) cooperação e) delegação de poder
c) dependência f) Outro: ____________
22. Das decisões relacionadas á educação no município, das quais você participa?
a) escolha de diretores d) escolha do material para as escolas
b) escolha do quadro de professores da escola e)
c) escolha de coordenadores f) Outro: ____________
23. Na Secretaria Municipal de Educação as decisões são tomadas pelo:
a) secretário, técnicos da educação, diretores e coordenadores d) secretário de educação
b) secretário, técnicos da educação e diretores e) secretário e prefeito
225
c) secretário e técnicos da educação (funcionários da secretaria) f) prefeito
g) Outro: ____________
24. Qual a função do Conselho Municipal de Educação?
a) apoiar as decisões do prefeito e secretário na área de educação e) Plano de cargos e salários
b) Fiscalizar a aplicação dos recursos na área de educação
c) analisar a organização e funcionamento das escolas
f) Alocação de Professores
g) Vagas nas escolas
d) Política de formação de professor j) Concurso Público
k) Outra Resposta: _________
Justifique sua Resposta: ______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
25. Algum membro do Conselho Municipal de Educação exerce influência política no município? Qual?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
26. Esta influência política na sua opinião compromete sua atuação como conselheiro?
a) Sim Em que: _____________________________________________________________________
b) Não _____________________________________________________________________________
c) Não Sei _____________________________________________________________________________
27. Na sua opinião o Conselho Municipal de Educação tem autonomia deliberativa?
a) Sim c) Não sei
b) Não d) Outra resposta: __________________________
Justifique sua resposta: _______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
28. A escola promove:
(se a resposta for a letra (a) ou (c), é necessário especificar no tópico: em que aspecto)
Reuniões com a direção e os coordenadores a) Sempre b) Ás Vezes c) Nunca (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a coordenação e os professores a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões com a direção, coordenação e
professores
a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a direção, coordenadores,
professores e funcionários
a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões do Conselho Escolar a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões da comunidade escolar com os pais a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
29. No seu trabalho você:
Estimula a adoção de práticas didáticas inovadoras a) sim b) não c) às vezes
Acompanha a atuação do professor em sala de aula a b c
Analisa com os professores os resultados das avaliações a b c
Participa regularmente das reuniões do corpo docente a b c
Procura envolver os funcionários na proposta de trabalho da escola a b c
Empenha-se em promover mudanças nas práticas de ensino a b c
Analisa com os professores as orientações apresentadas nos cursos de aperfeiçoamento, incentivando a
aplicação na sala de aula
a b c
Estimula o trabalho em equipe a b c
Oferece suporte para o planejamento curricular a b c
Oferece suporte aos professores no desenvolvimento de instrumentos de avaliação da aprendizagem a b c
Oferece as informações que os professores necessitam para planejar seu trabalho a b c
Participa das reuniões de planejamento pedagógico a b c
Desenvolve trabalhos voltados para a obtenção de maior entrosamento entre os professores de diferentes
disciplinas
a b c
Permite que novos projetos pedagógicos sejam desenvolvidos a b c
Fortalece as práticas de trabalho coletivo entre os professores a b c
Participa da reunião de pais e mestres a b c
Envolve a comunidade nos processos de decisão da escola a b c
Contribui para melhorar o relacionamento professor - aluno a b c
226
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO/MESTRADO
QUESTIONÁRIO DO PROFESSOR
Nome da Escola:_______________________________________________ Endereço:_____________________________
Nome do Profº:________________________________________________CH: ______________Tel: ________________
1. Qual o seu grau de escolaridade?
a) Segundo Grau Incompleto d) Superior Completo
b) Segundo Grau Completo e) Pós-Graduação
c) Superior Incompleto f) Outro: ____________
2. Há quantos anos você trabalha em Educação? ______________________
a) Menos de 01 ano d) De 05 a 10 anos
b) De 01 a 02 anos e) Mais de 10 anos
c) De 02 a 05 anos f) Outro: ____________
3. Há quanto tempo exerce a função de professor? _____________________.
4. Há quanto tempo é professor desta escola?___________________________.
5. Qual o critério utilizado para a escolha do diretor da Escola?
a) Eleição c) Processo Seletivo/Curso de Qualificação
b) Nomeação/Indicação d) Outro: _____________________________________
6. No trabalho como professor, qual destas funções toma mais seu tempo?
a) atividades administrativas/burocráticas d) atividades pedagógicas
b) atividades financeiras e) reuniões com os professores e coordenadores
c) atendimento a comunidade escolar (pais, associações) f) Outra: _______________________________
Justifique:_________________________________________________________________________________________
7. Quem participou da elaboração do projeto pedagógico da escola?
a) a direção, sozinha f) um especialista fora da escola
b) direção, coordenadores e o corpo docente g) a escola não tem projeto pedagógico
c) direção, coord. , funcionários, corpo docente e alunos
d) direção, coordenadores, funcionários e o corpo docente
e) direção, coordenadores, funcionários
h) Há necessidade do projeto, mas, este ainda não
foi elaborado
i) Outro: ____________
8. Quais as maiores dificuldades encontradas para a elaboração do documento?
a) insuficiência técnica para a elaboração d) carga horária dos professores
b) irregularidade do quadro de funcionários da escola e) falta de vontade
c) dificuldade de articulação dos profissionais da escola f) Outro: ____________
9. De que forma você participa da gestão da escola?
a) participo das decisões d) articulo comunidade/escola
b) ajudo nos eventos e) ajudo na área financeira
c) ajudo no planejamento f) Outra resposta: ____________
10. Quanto as decisões relacionadas a educação no município, das quais você é chamada a participar?
a) escolha de diretores d) escolha do material para as escolas
b) escolha do quadro de professores da escola e)
c) escolha de coordenadores f) Outra resposta: ____________
11. Na sua unidade escolar as decisões estão a cargo do:
a) diretor sozinho f) Funcionários
b) diretor e coordenador g) Conselho Escolar
c) diretor, coordenador e professor
d) Pais dos alunos
h) Secretário
m) Prefeito
227
g) Alunos n) Outro: ____________
12. Na escola existe um órgão colegiado/conselho escolar?
a) sim d) Outra resposta:___________________
b) não __________________________________
c) não sei __________________________________
13. Como é composto o conselho escolar?
a) diretor, professor, coordenador e funcionários d) diretor, professor, coordenador e pais
b) diretor, profº, coord., pais, funcionários e alunos e) Outra Composição: __________________
c) diretor, professor, coordenador, pais e alunos ____________________________________
14. Você participa das reuniões do Conselho Escolar? Com que freqüência?
a) sempre d) nunca
b) as vezes e) Outra resposta: __________________________
c) raramente _________________________________________
15. Qual a função do Conselho Escolar?
a) controlar o diretor d) controlar o diretor, coordenador e professor
b) discutir e acompanhar as ações da escola e) dá voz aos pais na gestão da escola
c) fiscalizar o dinheiro da unidade escolar f) Outra resposta: ______________________________
Justifique sua resposta: ________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
16. Com que freqüência o conselho escolar se reúne?
a) semanalmente (toda a semana) d) semestralmente (de 6 em 6 meses)
b) quinzenalmente (de 15 em 15 dias) e) anualmente (01vez por ano)
c) mensalmente (01 vez por mês) f) Outro: _____________________________________
17. Qual a média de presença nestas reuniões?
a) 01 a 03 membros d) 05 a 10 membros
b) 03 a 05 membros e) mais de 10 membros
c) 05 a 08 membros f) Outra resposta: __________________________
18. Quais são as questões discutidas com maior freqüência no Conselho Escolar?
a) Organização e funcionamento das escolas: merenda, transporte, material d) Fiscalização dos Recursos
b) Plano de cargos e salários e) Alocação de Professores
c) Política de formação de professor
d) Aplicação dos Recursos
e) Vagas nas escolas
f) Outro: ____________
19. Qual o membro que mais propõe soluções aceitas pelo grupo?
a) diretor d) pais dos alunos g) outro membro: __________________
b) professor e) alunos
c) coordenador f) funcionário
20. A relação da escola com a Secretaria Municipal de Educação se da através do regime de:
a) autonomia d) subserviência
b) cooperação e) delegação de poder
c) dependência f) Outro: ____________
21. Na Secretaria Municipal de Educação as decisões são tomadas pelo:
a) secretário, técnicos da educação, diretores e coordenadores d) secretário de educação
b) secretário, técnicos da educação e diretores e) secretário e prefeito
c) secretário e técnicos da educação (funcionários da secretaria) f) prefeito
g) Outro: ____________
22. Qual a função do Conselho Municipal de Educação?
228
a) apoiar as decisões do prefeito e secretário na área de educação e) Plano de cargos e salários
b) Fiscalizar a aplicação dos recursos na área de educação
c) analisar a organização e funcionamento das escolas
f) Alocação de Professores
g) Vagas nas escolas
d) Política de formação de professor l) Concurso Público
m) Outra Resposta: _________
Justifique sua Resposta: _____________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
23. Algum membro do Conselho Municipal de Educação exerce influência política no município? Qual?
____________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
24. Esta influência política na sua opinião compromete sua atuação como conselheiro?
a) Sim Justifique sua resposta: _________________________________________________________
b) Não _____________________________________________________________________________
c) Não Sei _____________________________________________________________________________
25. Na sua opinião o Conselho Municipal de Educação tem autonomia deliberativa?
a) Sim c) Não sei
b) Não d) Outra resposta: __________________________
Justifique sua resposta: _______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
26. A escola promove:
(se a resposta for a letra (a) ou (c), é necessário especificar no tópico: em que aspecto)
Reuniões com a direção e os coordenadores a) Sempre b) Ás Vezes c) Nunca (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a coordenação e os professores a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões com a direção, coordenação e
professores
a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reunião com a direção, coordenadores,
professores e funcionários
a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões do Conselho Escolar a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
Reuniões da comunidade escolar com os pais a b C (diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou anual?)
27. Em relação ao diretor da sua escola, ele:
Estimula a adoção de práticas didáticas inovadoras a) sim b) não c) às vezes
Acompanha a atuação do professor em sala de aula a b c
Analisa com os professores os resultados das avaliações a b c
Participa regularmente das reuniões do corpo docente a b c
Procura envolver os funcionários na proposta de trabalho da escola a b c
Empenha-se em promover mudanças nas práticas de ensino a b c
Analisa com os professores as orientações apresentadas nos cursos de aperfeiçoamento, incentivando a
aplicação na sala de aula
a b c
Estimula o trabalho em equipe a b c
Oferece suporte para o planejamento curricular a b c
Oferece suporte aos professores no desenvolvimento de instrumentos de avaliação da aprendizagem a b c
Oferece as informações que os professores necessitam para planejar seu trabalho a b c
Participa das reuniões de planejamento pedagógico a b c
Desenvolve trabalhos voltados para a obtenção de maior entrosamento entre os professores de diferentes
disciplinas
a b c
Permite que novos projetos pedagógicos sejam desenvolvidos a b c
Fortalece as práticas de trabalho coletivo entre os professores a b c
Participa da reunião de pais e mestres a b c
Envolve a comunidade nos processos de decisão da escola a b c
Contribui para melhorar o relacionamento professor – aluno a b c
229
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO/MESTRADO
QUESTIONÁRIO DOS MEMBROS CONSELHO ESCOLAR
Nome da Escola:_________________________________________________________Endereço:___________________
Nome do Membro do C. E_________________________________________________________ TEL:_______________
1. De que forma você participa da gestão da escola?
a) participo das decisões d) articulo comunidade/escola
b) ajudo na execução de tarefas, eventos e) ajudo na área financeira: como gastar o dinheiro da U. Executora
c) ajudo no planejamento f) Outra resposta: ____________
2. Quanto as decisões relacionadas a educação no município, das quais você é chamada a participar?
a) escolha de diretores d) escolha do material para as escolas
b) escolha do quadro de professores da escola e) escolha de como gastar o dinheiro da Unidade Executora
c) escolha de coordenadores f) Outra resposta: ____________
3. Quais as decisões tomadas na escola das quais você é chamado a
participar?________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
4. Na sua unidade escolar as decisões estão a cargo do:
a) diretor sozinho f) Funcionários
b) diretor e coordenador g) Conselho Escolar
c) diretor, coordenador e professor
d) Pais dos alunos
h) Alunos
h) Secretário
o) Prefeito
p) Outro: ____________
5. Como é composto o conselho escolar?
a) diretor, professor, coordenador e funcionários d) diretor, professor, coordenador e pais
b) diretor, profº, coord., pais, funcionários e alunos e) Outra Composição: __________________
c) diretor, professor, coordenador, pais e alunos ____________________________________
6. Você participa das reuniões do Conselho Escolar? Com que freqüência?
a) sempre d) nunca
b) as vezes e) Outra resposta: __________________________
c) raramente _________________________________________
7. Qual a função do Conselho Escolar?
a) controlar o diretor d) controlar o diretor, coordenador e professor
b) discutir e acompanhar as ações da escola e) dá voz aos pais na gestão da escola
c) fiscalizar o dinheiro da unidade escolar f) Outra resposta: ______________________________
Justifique sua resposta: _________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
8. Com que freqüência o conselho escolar se reúne?
a) semanalmente (toda a semana) d) semestralmente (de 6 em 6 meses)
b) quinzenalmente (de 15 em 15 dias) e) anualmente (01vez por ano)
c) mensalmente (01 vez por mês) f) Outro: _____________________________________
9. Qual a média de presença nestas reuniões?
230
a) 01 a 03 membros d) 05 a 10 membros
b) 03 a 05 membros e) mais de 10 membros
c) 05 a 08 membros f) Outra resposta: __________________________
10. Quais são as questões discutidas com maior freqüência no Conselho Escolar?
a) Organização e funcionamento das escolas: merenda, transporte, material d) Fiscalização dos Recursos
b) Plano de cargos e salários e) Alocação de Professores
c) Política de formação de professor
d) Aplicação dos Recursos
g) Vagas nas escolas
h) Outro: ____________
11. Qual o membro que mais propõe soluções aceitas pelo grupo?
a) diretor d) pais dos alunos g) outro membro: __________________
b) professor e) alunos
c) coordenador f) funcionário
12. O Conselho Escolar tem autonomia deliberativa na sua
opinião?_________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
13. A relação da escola com a Secretaria Municipal de Educação se da através do regime de:
a) autonomia d) subserviência
b) cooperação e) delegação de poder
c) dependência f) Outro: ____________
14. Na Secretaria Municipal de Educação as decisões são tomadas pelo:
a) secretário, técnicos da educação, diretores e coordenadores d) secretário de educação
b) secretário, técnicos da educação e diretores e) secretário e prefeito
c) secretário e técnicos da educação (funcionários da secretaria) f) prefeito
g) Outro: ____________
15. Qual a função do Conselho Municipal de Educação?
a) apoiar as decisões do prefeito e secretário na área de educação e) Plano de cargos e salários
b) Fiscalizar a aplicação dos recursos na área de educação
c) analisar a organização e funcionamento das escolas
f) Alocação de Professores
g) Vagas nas escolas
d) Política de formação de professor n) Concurso Público
o) Outra Resposta: _________
Justifique sua Resposta: ______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
16. Algum membro do Conselho Municipal de Educação exerce influência política no município? Qual?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
17. Esta influência política na sua opinião compromete sua atuação como conselheiro?
a) Sim Justifique sua resposta: _________________________________________________________
b) Não _____________________________________________________________________________
c) Não Sei _____________________________________________________________________________
18. Na sua opinião o Conselho Municipal de Educação tem autonomia deliberativa?
a) Sim c) Não sei
b) Não d) Outra resposta: __________________________
Justifique sua resposta: _______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________________
231
ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA
Escola:
Entrevistado (a):
1. Como é conduzida a Gestão da Escola?
2. A quem cabem as decisões na escola?
3. Por que a escola não tem um Projeto Político Pedagógico?
4. A escola tem colegiado/Conselho Escolar?
5. Por que só uma escola tem eleições para diretor? Qual o critério para a nomeação do diretor?
6. Qual é o critério para nomeação?
7. Qual a relação da escola com a Secretaria de Educação?
8. Como a Secretaria de Educação articula as políticas educacionais no município?
9. Como você avalia a política de contratação, como ela interfere na Gestão Escolar?
10. Você conhece os membros do C. M. E.?
11. Algum membro do C. M. E. tem influencia política no município?
12. Essa influencia compromete sua atuação como conselheiro?
13. Qual a função do conselho?
14. O conselho tem autonomia deliberativa?
15. O que você entende por autonomia?
16. A direção favorece a participação na Gestão da Escola?
17. Como os professores participam?
18. O que você define como participação?
19. Qual a atuação do Poder Executivo na condução da educação do município?
20. Qual o critério pra escolha do coordenador?
21. A que você atribui a constante mudança de diretor e coordenador?
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