( PDF ) Conselhos de educação e participação política na semiperiferia do sistema mundial nos anos 1990: Brasil e Portugal

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IVANETE RODRIGUES DOS SANTOS

CONSELHOS DE EDUCAÇÃO E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA NA

SEMIPERIFERIA DO SISTEMA MUNDIAL NOS ANOS 1990:

BRASIL E PORTUGAL

DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

São Paulo – 2006

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IVANETE RODRIGUES DOS SANTOS

CONSELHOS DE EDUCAÇÃO E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA NA

SEMIPERIFERIA DO SISTEMA MUNDIAL NOS ANOS 1990:

BRASIL E PORTUGAL

Tese apresentada à Banca examinadora da

Pontifícia Universidade Católica de São

Paulo, como exigência parcial para a

obtenção do título de Doutor em Ciências

Sociais, sob a orientação do Prof. Dr. Lúcio

Flávio Rodrigues de Almeida.

DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

São Paulo – 2006

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BANCA EXAMINADORA

____________________________________

Prof. Dr. Lúcio Flávio Rodrigues de Almeida (Orientador)

____________________________________

Prof. Dr. Jair Pinheiro

____________________________________

Prof. Dr. Manoel Francisco de Vasconcelos Motta

_____________________________________

Prof. Dr. Odair Sass

_____________________________________

Profª Drª Vera Chaia

Agradecimentos

Durante o processo de investigação que conduziu a este trabalho pude

contar com a colaboração de muitas pessoas, a quem agora desejo manifestar o meu

agradecimento.

Em primeiro lugar, ao professor Lúcio Flávio Rodrigues de Almeida, meu

Orientador Científico no Brasil, quero reafirmar meu apreço pela liberdade, diálogo e

disponibilidade que teve para sugerir caminhos e perspectivas teóricas e ajudar-me a

encontrar soluções nos momentos críticos, o que me permitiu crescer intelectualmente;

seu modo de ser e de pensar tem constituído para mim uma referência decisiva.

Ao professor Almerindo Janela Afonso, meu Orientador Científico em

Portugal, sou especialmente grata pelas sugestões teóricas altamente qualificadas, pelo

estímulo intelectual e pela forma carinhosa com que me recebeu na Universidade do

Minho; suas contribuições traduziram-se numa “mais-valia” preciosa.

Aos professores Jair Pinheiro (Unesp-Marília) e Vera Chaia (PUC-SP) pela

generosidade com que trataram meu trabalho durante o exame de qualificação e pelas

sugestões teóricas que foram fundamentais para seu desenvolvimento posterior.

Aos membros do Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso, pela sua

notável colaboração que me permitiu uma das mais ricas e interessantes experiências de

investigação. Sou particularmente grata às professoras Alaídes Alves Medieta e Eloysa

Maria Teixeira Alves, e a Valter Albano pelo tempo, reflexões e dados que puderam

disponibilizar.

Aos professores António Souza Fernandes, António Teodoro, João

Formosinho e Maria Teresa Ambrósio, pelas significativas contribuições dadas ao meu

estudo sobre o Conselho Nacional de Portugal.

Ao Departamento de Educação do Instituto de Ciências Humanas e Sociais

da Universidade Federal de Mato Grosso/Campus Universitário de Rondonópolis,

instituição a que pertenço, por garantir as condições essenciais ao desenvolvimento da

pesquisa; agradeço em especial aos meus colegas de Departamento pela sensibilidade e

solidariedade com que assumiram meus encargos didáticos, possibilitando a minha

dedicação ao presente estudo.

Agradeço, também, aos professores Odair Sass, Wilse Arena da Costa e

Núbia Ferreira Ribeiro pela colaboração intelectual que me permitiu aprofundar as

discussões aqui desenvolvidas, com os quais foi estimulante e proveitoso discutir meus

pontos de vista.

Pude contar, ainda, com a contribuição dos colegas do Núcleo de Estudos de

Ideologias e Lutas Sociais (NEILS), nomeadamente, Eliel, Célia Motta, Angélica,

Renata, Jorge, Cássia, Célia Borges, Terezinha Ferrari, Ramon, Júlia, Joana, Sebastião,

Pardal, Waldir, Claudete, Cláudia, Marcelo, com os quais compartilhei momentos de

reflexão e debates acerca das lutas sociais e políticas na atual fase do capitalismo e aos

quais expresso meu agradecimento.

À CAPES, agradeço pela concessão da bolsa de estudos (PICDT),

financiamento indispensável à dedicação ao desenvolvimento deste estudo.

Aos familiares, amigos e colegas que nos últimos anos me perseguiram com

a pergunta “Então, e a tese?”, pelo seu interesse e estímulo a que finalmente posso

responder. Dulce, Luis Antônio, Lucinha, Ailton, Eliana, Astrogildo, Ivaneide,

Francisco, Eliane, Virgínia, Almir, Kida, Mariah, Camile, Alberto, Maria Emília,

Janaina, Kelly, Keyla, Welington, Mariah, Catarina, agradeço a todos e a cada um de

vocês.

Á Neide de Fátima Morato Motta, expressão de perseverança, solidariedade e amizade.

Assim eu vejo a vida

Cora Coralina

A vida tem duas faces:

Positiva e negativa

O passado foi duro

mas deixou o seu legado

Saber viver é a grande sabedoria

Que eu possa dignificar

Minha condição de mulher,

Aceitar suas limitações

E me fazer pedra de segurança

dos valores que vão desmoronando.

Nasci em tempos rudes

Aceitei contradições

lutas e pedras

como lições de vida

e delas me sirvo

Aprendi a viver.

SUMÁRIO

RESUMO

ABSTRACT

INTRODUÇÃO..........................................................................................................

I – Estado, Poder e Participação Política – Análise das Bases Conceptuais da

Organização Capitalista............................................................................................

II – Estado, Poder e Participação Política na Semiperiferia do Sistema

Mundial nos Anos 1990: Brasil e Portugal..............................................................

1 – Brasil: Estado Semiperiférico Dependente............................................................ 54

1.1 Movimentos Sociais e Participação Política nos anos 1980.................................. 74

1.2 Descentralização e Participação Política.............................................................. 81

1.3 Os Conselhos de Políticas: instrumentos de gestão participativa e

institucionalização da participação nos anos 1990......................................................

2 – Portugal: Estado e Sociedade na Semiperiferia do Sistema Mundial.................. 95

2.1 Portugal: um país de abril..................................................................................... 102

2.2 Participação política no Portugal dos anos 1990.................................................. 120

III – Conselhos de Educação e Participação Política em Portugal e no Brasil....

136

1. O Conselho Nacional de Educação de Portugal: um Órgão de Concertação de

Interesses Políticos......................................................................................................

136

2. Conselhos de Políticas de Educação no Brasil e em Mato Grosso: Braço da

Administração ou Espaço de Disputa de Hegemonia?................................................

158

2.1. O Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso: itinerário histórico............. 163

2.2. Governo Dante de Oliveira: novos rumos da ação estatal.................................... 168

2.2.1. Plano de Metas – Mato Grosso 1995/2006........................................................ 168

2.2.2. O Programa de Reforma e Ajuste Fiscal do Estado.......................................... 178

2.2.3. O Plano de Metas – Versão 1999/2002............................................................. 188

2.3. Política educacional e participação política no governo Dante de Oliveira......... 194

2.4. O novo perfil do Conselho e as forças sociais que são forma à dinâmica de

tomada de decisões......................................................................................................

205

CONSIDERAÇÕES FINAIS: Brasil e Portugal Qualquer Semelhança não é

Mera Coincidência.....................................................................................................

231

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.....................................................................

234

DOCUMENTOS

CONSULTADOS.........................................................................

256

R E S U M O

O trabalho ora apresentado tem como principal objetivo estudar a participação

política em países da semiperiferia do sistema mundial, a partir da análise da problemática da

participação nos Conselhos de Educação no Brasil e em Portugal, nos anos 1990,

designadamente nos processos de decisão quanto à produção das políticas educativas. Para

isto, situa-se a discussão sobre a participação nestes Conselhos e a capacidade destes de

influenciar o processo de produção de políticas públicas de educação em um contexto

socioeconômico, político e cultural caracterizado pela luta de classes, isto é, pelo conflito

entre práticas e interesses antagônicos de classe, que buscam a manutenção ou a conquista da

poder político. Aponta-se que a capacidade dos grupos representados de influenciar as

decisões dos Conselhos relativas à política educacional está condicionado à possibilidade de

direção destes grupos que deve se traduzir em um projeto político materializado em uma

forma de governo e de Estado, para os quais obtêm um arco de alianças, bem como depende

da relação das forças sociais presentes na dinâmica da tomada de decisões, isto é, do poder

efetivo de um grupo em relação ao poder de outros grupos; indica-se, também, que a

capacidade dos Conselhos de exercer o controle social e de influir na produção das políticas

de educação está condicionado à sua autonomia e à sua aptidão de se fazer socialmente

reconhecido como um espaço plural de representação dos interesses majoritários da

população. A ênfase dada ao caráter consultivo e normativo destes Conselhos, todavia,

limitou a capacidade dos diferentes grupos de interesses influírem nas políticas de educação e

o papel político a ser desempenhado pelos Conselhos tendo em vista a democratização do

poder e subsumiu a questão da participação ao jogo institucional, que é esvaziado dos

antagonismos de classe, convertida em um instrumento para aliviar e agilizar a ação

governamental, partilhar custos e decisões, reduzir atritos entre governo e sociedade. Portanto,

a possibilidade de eles se constituírem em espaços de contra-poder, de contra-hegemonia está

condicionada à capacidade de apresentarem-se como espaços de poder radicalmente

alternativo (uma vez que não se pode perder de vista a questão dos limites e do alcance das

lutas populares dentro dos aparelhos de Estado), como forma primordial de manifestação

orgânica dos interesses objetivos das classes dominadas.

A B S T R A C T

The presented work however has as main goal to study the political participation

in countries from semioutskirts of the world-wide system, from the problematic

participation´s analysis in the Councils of Education in Brazil and Portugal, in 90´s,

appointedly in the processes of decision about the educative politics production. For this, it is

situated the discussion about the participation on these councils and their capacity of

influencing the education production process of public politics in a socioeconomic, cultural

and political context characterized by the fight of classes, that is, for the conflict between

practices and antagonistic interests of classes, that look for the maintenance or the conquest of

the political power. It is pointed that the capacity of the represented groups to influence the

council decisions related to the educational politic, it is conditionated to these group´s

possibility of direction that must interpret itself in a political draft materialized in a

Government and State form, for which they get an arc of alliances, as well as depends on the

social power relation presented in the dynamic of taking decisions, that is, from an effective

power of a group according to the others group´s power; it is indicated, also, that the council´s

capacity to practice the social control and to influence on the production of the education

politics is conditionated to its autonomy and aptitude of being socially recognized as a plural

space of representation of the majority interests of the population. The emphasis given to the

advisory and normative character of these councils, however, limited the capacity of the

different groups of interests influence on the politics of education and the political role to be

played by the Councils aiming to the democratization of the power and submited the matter of

the participation to the institucional game, that is emptied from the antagonisms of classes,

converted into an instrument to alleviate and to put in practice the governmental action, to

share the expenditures and decisions, to reduce attritions between government and society.

Therefore, the possibility of they constitute in spaces of against-power, against hegemony is

conditioned to the capacity of presenting themselves as spaces of power radically alternative

(once that it cannot lose the point of view the limit matters and the achievement of the popular

fights inside the State machine), as primordial form of organic manifestation of the objective

interests of the dominated classes.

INTRODUÇÃO

O conceito de participação aparece geralmente associado ao de democracia,

sobretudo no quadro da Ciência Política e do Direito. Sendo a democracia e a participação

questões desde logo políticas, de regime, de organização do Estado, o debate teórico acerca

das mesmas é marcado por várias polêmicas e oposições entre as teorias sociopolíticas, dentre

as quais se destacam as oposições entre a teoria elitista da democracia, a teoria da democracia

participativa e a teoria marxista, nas quais os conceitos de democracia e participação

assumem significados distintos.

A teoria elitista da democracia assume a democracia como uma forma de

dominação. Esta dominação é exercida por um grupo de atores socializados, isto é, iniciados

em uma determinada cultura política que lhes é própria; é esse grupo que se assume como

garante do processo democrático liberal. Exclui-se, desta forma, a participação ativa das

classes populares já que, nesta concepção, “a democracia não é o poder do povo, mas o poder

das elites para o povo que se limita a escolher as elites” (Canotilho, 1981, p.93). Logo,

postula-se a impossibilidade da realização da democracia como governo do povo, pois “todos

os governos são governos das elites ou pelo menos de uma entre as várias elites em

competição” (Arblaster, 1988, p.84).

Dentre os autores que limitam o conceito clássico de democracia, com a

conseqüente subalternização da importância da participação destacam-se Joseph A.

Schumpeter e Robert Michels. Schumpeter (1984), adota um conceito de democracia se

restringe sobretudo à esfera econômica e coloca acento na negociação dos votos e na visão

dos eleitores como consumidores políticos. Deste modo, contrapõe-se à teoria clássica

(participação política dos cidadãos), reduzindo a democracia a uma espécie de método para a

seleção de líderes, a uma forma de competição política. “O método democrático é aquele

acordo institucional para se chegar a decisões políticas em que os indivíduos adquirem o

poder de decisão através de uma luta competitiva pelos votos das populações”. Isso restringe a

participação a grupos auto-escolhidos, cuja função é dirigir o processo político, enquanto “o

papel do povo é produzir um governo, ou melhor, um corpo intermediário que, por sua vez,

produzirá um governo ou um executivo nacional” (Schumpeter, 1984, p.336).

Este autor rejeita a existência do bem comum, com o qual os cidadãos

concordariam, assim como a existência de uma vontade do povo, contrapondo-lhe o sentido

reduzido de responsabilidade e a ausência de um desejo efetivo, de uma vontade clara por

parte das massas. A vontade “genuína” do povo é substituída pela vontade “manufaturada”

que passa a ser a vontade geral do povo, já que o povo não tem uma opinião definida e

racional.

Para Michels (1982), que estudou os partidos políticos, não se concebe a

democracia sem organização; quem fala em organização fala em tendência à oligarquia,

donde se conclui que a democracia apresenta uma tendência aristocrática e é,

tendencialmente, uma forma de oligarquia, pois uma classe dominante é sempre substituída

por uma outra classe dominante; e que a luta de classes resulta sempre na criação de novas

oligarquias. Conforme o autor,

A partir do momento em que atingem um certo grau de desenvolvimento de poder, as democracias

começam a se transformar pouco a pouco, adotando o espírito e muitas vezes também as formas da

aristocracia que elas tinham amargamente combatido no passado. Mas contra a traição se dirigem

incessantemente novos acusadores que, após uma era de combates gloriosos e de poder sem honra,

terminam por misturar-se à velha classe dominante, cedendo o lugar a oponentes novos que, por

sua vez, os atacam em nome da democracia. É esse jogo cruel que provavelmente nunca terá fim.

(Michels, 1982, p.243)

A democracia cava uma divisão entre uma minoria que dirige e uma maioria que é

dirigida, ou mesmo produz um contraste entre a incompetência das massas e a superioridade

intelectual dos líderes. Constituindo a contrapartida das massas, só as elites estariam

capacitadas para assumir a liderança do processo histórico, pois a maioria dos seres humanos,

caracterizados pela condição de eterna tutela, está predestinada por trágica necessidade a se

submeter à dominação de uma pequena minoria e deve se sentir satisfeita por servir de

pedestal para as oligarquias (Michels, 1982).

Por outro lado, na visão de Held (1987), a argumentação dos elitistas em relação à

democracia pode suportar, na melhor das hipóteses, apenas um envolvimento político

mínimo, aquele tipo de envolvimento suficiente para legitimar o direito das elites políticas em

condições de competir para governar, que exclui as classes dominadas do processo de decisão

política e habilita os grandes homens de negócios a participarem deste processo.

Já a teoria da democracia participativa assenta no poder do povo, tendo como

pressuposto o interesse e a participação deste como ator principal da construção da sociedade

democrática. Caracteriza-se pela natureza do sistema institucional, que mediatiza a inserção

das classes dominadas no processo histórico. Nesta acepção, a qualidade da democracia não é

medida pelos benefícios carreados para o padrão de vida das classes dominadas, mas pelas

condições criadas para o relacionamento entre as massas e as elites.

Rousseau (1999), considerado por muitos o teórico da participação por excelência,

privilegia a participação dos indivíduos e não dos grupos e concebe a participação como uma

forma de intervenção nos processos decisórios, como uma forma de proteger interesses

privados e de garantir um bom governo. A participação surge, assim, como o principal

instrumento capaz de garantir o justo equilíbrio entre os interesses privados e públicos, visto

que o processo de participação assegura que a igualdade política seja efetivada nas

assembléias em que as decisões são tomadas. “O principal resultado político é que a vontade

geral é, tautologicamente, sempre justa (ou seja, afeta a todos de modo igual), de forma que os

direitos e interesses individuais são protegidos, ao mesmo tempo que se cumpre o interesse

público. A lei emergiu do processo participatório, e é a lei, e não os homens, que governa as

ações individuais” (Pateman, 1992, p.37).

Portanto, a principal função da participação na teoria de Rousseau deve ser o

caráter educativo que ela exerce sobre as pessoas, dado que durante o processo participativo o

indivíduo aprende que tem que levar em consideração os interesses mais abrangentes do que

os próprios e imediatos interesses privados, bem como aprende que o interesse público e o

privado encontram-se interligados. Ao participar na tomada de decisões, o indivíduo é

ensinado a ser tanto um cidadão público quanto privado, de modo que acaba por não sentir

quase nenhum conflito entre as exigências das esferas pública e privada.

John Stuart Mill (1937), de forma semelhante, assinala uma função educativa da

participação. Na sua obra encontra-se a importante idéia da extensão da participação política

do nível nacional para os níveis locais e mesmo para o governo das organizações e dos locais

de trabalho. Mill argumenta que de nada servem o sufrágio universal e a participação no

governo nacional, se o indivíduo não tivesse sido preparado para essa participação em um

nível local, já que é neste nível que ele aprende a se autogovernar. Portanto, é no nível local

que se cumpre a verdadeira função educativa da participação, pois é por meio da participação

neste nível que o indivíduo aprende a democracia, é somente praticando o governo popular

em pequena escala que o povo terá alguma possibilidade de exercitá-lo em maior escala.

Como recorda Pateman (1992),

Do mesmo modo que a participação na administração do interesse coletivo pela política local

educa o indivíduo para a responsabilidade social, também a participação na administração do

interesse coletivo na organização industrial favorece e desenvolve as qualidades que o indivíduo

necessita para as atividades públicas. (Pateman, 1992, p.50)

Entretanto, esta definição de Mill difere da de Rousseau, sendo que, na primeira, a

igualdade política é condição para a participação efetiva, pois para ele o papel dos

representantes eleitos deveria ser o de debatedor, não de legislador propriamente dito,

cabendo a eles aceitar ou rejeitar a legislação preparada por uma comissão especial. Reforça

tal posição seu entendimento sobre a forma como deveria ser o sufrágio ideal. Segundo ele, é

“por meio da discussão política que o trabalhador manual, cuja ocupação é uma rotina e cujo

modo de vida não o leva a entrar em contato com nenhuma variedade de impressões,

circunstâncias ou idéias, aprende que as causas remotas e os acontecimentos que ocorrem em

lugares bem distantes podem ocasionar grandes efeitos até em seus interesses pessoais” (Mill,

1910, p.278).

Conforme análise de Pateman (1992), a teoria da democracia participativa é

construída em torno da afirmação central de que os indivíduos e suas instituições não podem

ser considerados isoladamente, dado que a participação precisa ocorrer em outras esferas de

modo a possibilitar o desenvolvimento das atitudes e qualidades psicológicas necessárias ao

próprio processo de participação.

Nesta perspectiva, postula-se que a luta de classes se desenvolve

simultaneamente em campos e instâncias interligados, mas distintos entre si: o campo em que

se dá o embate entre os agentes do processo econômico em sentido amplo, organizados em

sindicatos, associações profissionais, cooperativas, ligas e uniões de diferentes tipos e níveis;

o campo social, ocupado pelos movimentos sociais que emergem e se desenvolvem das mais

variadas formas; o campo político, propriamente dito, ocupado pelos partidos; e o campo da

luta ideológica, povoado pelas entidades nas quais e por meio das quais se manifesta o

movimento das idéias, valores e crenças, que têm por objeto, direta ou indiretamente, a vida

social.

Deste modo,

a “participação” refere-se à participação igual na tomada de decisões das políticas estatais e à

criação de mecanismos de controle nos locais de trabalho, em que a igualdade política é entendida

como igualdade de poder na determinação das conseqüências das decisões. (Pateman, 1992, p.61)

Para esta autora, esse tipo de participação possibilita o desenvolvimento de

atitudes de cooperação, integração e comprometimento com as decisões, bem como aumenta

o senso de eficácia política, pois a existência de uma sociedade participativa significa que o

homem comum estaria mais capacitado para intervir no desempenho dos representantes em

nível nacional, em melhores condições para tomar decisões de alcance nacional, e mais apto

para avaliar o impacto das decisões tomadas pelos representantes nacionais sobre sua própria

vida e sobre o meio que o cerca (Pateman, 1992).

Vários autores (Macpherson, 1978; Arblaster, 1988; Held, 1987) chamam a

atenção para as limitações postas à participação na perspectiva da democracia participativa,

entre as quais as desigualdades socioeconômicas e o papel desempenhado pelo Estado na

manutenção dessas desigualdades, além de destacarem o conteúdo liberal desta perspectiva,

uma vez que permanecem os princípios da igualdade jurídica de direitos e de defesa da

propriedade privada. Portanto, mais participação democrática supõe em uma mudança prévia

dessas desigualdades, assim como os direitos democráticos precisam ser estendidos do Estado

ao empreendimento econômico e a outras instituições centrais da sociedade.

Apesar de possibilitar a ampliação da participação para além da escolha do

governo, de admitir a transferência do domínio político para outros domínios sociais e de

contribuir para um maior equilíbrio, uma eventual melhoria setorial ou global do sistema, a

democracia participativa não implicou mudanças no caráter de classe do Estado, que

concentra em seu interior relações de forças entre as frações do bloco no poder e entre este e

as classes dominadas. A não participação, ou mesmo a alienação, não integram os

pressupostos desta teoria, bem como não fica claro o tipo de articulação existente entre os

modelos participativos adotados em níveis tão diferenciados como a empresa, as escolas, as

instituições regionais e locais, por um lado, e as instâncias centrais do poder político por

outro.

Para a teoria marxista, a república democrática é a via de acesso, a forma

específica para a ditadura do proletariado. Com efeito, o desenvolvimento da democracia “até

o fim” constitui uma das tarefas integrantes da luta pela revolução social, visto que “a

democracia é um Estado que reconhece a subordinação da minoria à maioria, isto é, uma

organização para exercer a violência sistemática de uma classe sobre outra, de uma parte da

população sobre outra” (Lenin, 1988, p.277). A democracia constitui a própria essência do

Estado socialista proletário, significa o exercício do poder político pelos produtores diretos

tanto pela via do Estado como pela via não-estatal (organizações de base), visando ao controle

efetivo da burocracia estatal.

Nesta perspectiva, a participação política no contexto do Estado burguês deixa de

ser encarada como uma espécie de catalisador do equilíbrio e da integração social e para

passar a ser agente de uma mudança política, no que é ainda mais desenvolvida pela posição

radical que implica a mudança do sistema através da luta política, de forma e alcançar uma

igualdade e uma liberdade de fato. Assim sendo, a participação política tem a ver tanto com a

questão do poder e da dominação quanto com a questão do consenso e da hegemonia, tanto

com a força quanto com o consentimento, configurando-se como um meio de se fazer

presente no conjunto da vida coletiva, de disputar seu governo e de postular a hegemonia, a

direção intelectual e moral da sociedade. Coloca-se inteiramente no campo do Estado e

assinala a passagem nítida da estrutura para a esfera das superestruturas complexas, em que as

ideologias se transformam em partido, entram em confrontação e lutam até que uma delas

prevaleça, imponha-se e irradie por toda a área social, criando assim, a hegemonia de um

grupo social sobre os demais grupos subordinados (Gramsci, 2000).

Encontra-se a participação, portanto, inserida na relação das forças políticas

estabelecida entre as classes dominantes e as classes dominadas no contexto do Estado, pois o

Estado é objeto e lugar da luta de classes, seus aparelhos são permanentemente atravessados

pelas lutas populares, ou seja, é uma condensação material de uma correlação de forças entre

classes e frações de classe, e no seu interior as classes dominadas buscam conquistar posições

e espaços políticos de modo a modificar a relação de forças interna aos aparelhos de Estado

através da intensificação das suas contradições internas. Esta modificação das relações de

poder no próprio terreno do Estado consiste em uma estratégia de luta que articule a

transformação da democracia representativa com o desenvolvimento de formas de democracia

direta na base e a proliferação de movimentos autogestores (Poulantzas, 2000).

É esta a perspectiva que informa o trabalho ora apresentado, cujo principal

objetivo é estudar a participação política em países da semiperiferia do sistema mundial, a

partir da análise da problemática da participação nos Conselhos de Educação no Brasil e em

Portugal, nos anos 1990, designadamente nos processos de decisão relacionados à produção

das políticas públicas educacionais. Para isto, partiu-se da seguinte indagação: Os conselhos

de políticas de educação constituem-se espaços em que projetos de política educacional são

confrontados em busca de hegemonia?

Quando a educação é apreendida no plano das determinações sociais e, portanto,

constituída e constituinte destas relações, apresenta-se historicamente como campo social de

disputa hegemônica. “Essa disputa dá-se na perspectiva de articular as concepções, a

organização dos processos e dos conteúdos educativos na escola e, mais amplamente, nas

diferentes esferas da vida social, aos interesses de classe”, pois a educação é uma prática

social, uma atividade humana e histórica que se define no conjunto das relações sociais, no

embate dos grupos ou classes sociais (Frigotto, 2000, p.25). Portanto, a participação no

processo de produção de políticas públicas educacionais se realiza em um contexto

socioeconômico, político e cultural caracterizado pela luta de classes, ou seja, pelo conflito

entre práticas e interesses antagônicos de classe, que buscam a manutenção ou a conquista da

hegemonia.

Destaque-se, neste ponto, que, em função das especificidades econômicas,

históricas, sociais, políticas e ideológicas dos dois países focalizados, por um lado, e do fato

de se tratarem de instâncias de participação que se localizam em níveis diferentes do Estado,

por outro lado (diferentemente do Brasil que conta com a organização de conselhos de

educação nos níveis municipal, estadual e federal, Portugal possui apenas o Conselho

Nacional de Educação), não se propõe fazer uma análise comparativa entre os Conselhos de

Educação desses países, mas, sobretudo, focalizar as coincidências e paralelos no concernente

à participação no processo de tomada de decisão ao se produzirem as políticas públicas de

educação.

O caráter semiperiférico e dependente da economia do Brasil e de Portugal em

relação ao sistema mundial; o processo de transição política pelo qual passaram os dois países

e que alterou significativamente a correlação de forças entre as frações da classe dominante

no bloco no poder; a irrupção das idéias neoliberais e a conseqüente reforma do Estado

promovida pelos governos social-democratas destes países; e a composição dos conselhos de

educação constituíram os critérios para a escolha destes dois Conselhos.

O estudo de caso realizado compreendeu diversas fases, dentre as quais se devem

destacar e distinguir os trabalhos de campo que decorreram durante os anos de 2003 e 2004 e

outros estudos sobre o caso levados a cabo fora do contexto dos Conselhos, através da análise

de documentos diversos, entrevistas e contatos pessoais que nos permitiram recolher uma

grande massa de informações e de dados. Foram entrevistados diferentes atores envolvidos no

processo de produção das políticas educacionais – conselheiros, secretários executivos dos

Conselhos, presidentes dos Conselhos, secretário de educação e governador do Estado –, para

o que optou-se pela realização de entrevistas semi-estruturadas e gravadas. Procedeu-se a

análises documentais de alguma legislação e de outros documentos formais como pareceres

emitidos, atas de reuniões e documentos relativos à orgânica e funcionamento desses

Conselhos.

A partir da análise dos dados coletados procurou-se construir o desenho

institucional desses espaços de participação para compreender os limites e significados destes

canais institucionais de participação em torno dos quais vão sendo redefinidos os processos e

as dinâmicas concretas de produção das políticas, assim como o quadro da correlação de

forças entre os diversos sujeitos sociais que dão forma à dinâmica da tomada de decisões,

visando a recuperar aspectos importantes quanto à estruturação do campo de disputas e às

formas de apresentação e negociação dos conflitos.

O presente trabalho está divido em três capítulos. No primeiro capítulo, procede-

se à consideração teórica do Estado, do poder e da participação política nas formações sociais

capitalistas, discutindo questões conceituais relativas à correlação de forças entre as classes

fundamentais do capitalismo e seu reflexo no interior dos aparelhos do Estado, e a

participação decorrente do equilíbrio instável de compromissos realizado no e pelo Estado.

No sentido de transitar para o estudo da participação nos Conselhos de Educação,

o segundo capítulo começa por abordar as teorias que analisam o moderno sistema mundial

para explicitar a condição, do Brasil e Portugal, de Estados que integram a semiperiferia do

sistema mundial, para em seguida analisar o processo de redefinição da relação entre o Estado

e a economia e do papel do Estado em relação às políticas sociais, induzido pela irrupção da

idéias neoliberais e, por fim, discutir a natureza dos processos participativos nos anos 1990

nestes dois países.

Na ordem de construção da análise, o vértice do conjunto da problemática

encontra-se no terceiro capítulo, que trata da participação nos Conselhos de Educação no

Brasil e em Portugal, designadamente no processo de produção das políticas públicas de

educação. Neste quadro, a análise da participação parte do estudo do contexto político-social

em que se dá a criação dos dois Conselhos e aborda as principais alterações que foram

introduzidas em sua composição, funcionamento e atribuições. Em seguida, analisa-se a

participação a partir da correlação de forças existente entre a representações (governamental e

não-governamental), que compõem estes Conselhos, na disputa pelo poder de influenciar as

decisões políticas em relação à educação, com o objetivo de focalizar as coincidências e

paralelos, no que se refere à participação na produção de políticas públicas educacionais, entre

Brasil e Portugal, como dois países semiperiféricos do moderno sistema mundial e, portanto,

sujeitos às imposições e interesses dos países centrais e às conseqüentes exigências externas

quanto ao papel do Estado nas políticas sociais que o reduzem ao “estado mínimo”, bem

como analisam-se as limitações e as possibilidades de tal participação no que se refere a

mudanças sociais.

Neste estudo, procura-se articular as formulações da teoria do moderno sistema

mundial, cuja preocupação recai sobre o processo de acumulação – o que possibilita uma

análise numa perspectiva macro do desenvolvimento do capitalismo –, com as formulações de

teorias mais estruturalistas, preocupadas com as relações socais do modo de produção

capitalista, de modo a compor um todo congruente no interior do campo marxista, e assim

participar do debate acerca da construção do marxismo.

CAPÍTULO I

Estado, Poder e a Participação Política – Análise das Bases Conceptuais da

Organização Capitalista

A questão da participação política está intrinsecamente relacionada com a questão

do poder, ou seja, com as estratégias usadas tanto para a conquista deste quanto para sua

manutenção e ampliação deste por parte das classes dominadas. É uma relação intrínseca,

porque diz respeito à capacidade de as mesmas realizarem seus interesses de classe, uma vez

que a participação política está inscrita no conjunto das lutas que são travadas pelas classes

dominadas em busca da superação de sua condição de subalternidade, de classe despojada de

bens materiais e culturais, de classe explorada pela outra que detém a propriedade e a posse

dos meios de produção nas formações sociais capitalistas. Situa-se em uma arena

caracterizada por práticas que expressam o conflito entre interesses de classe e de frações de

classe, pela luta para a realização de interesses particulares em sociedades divididas em

classes que possuem interesses antagônicos.

Nessas formações sociais, os produtores diretos estão despojados de seu objeto e

meios de trabalho e deles estão separados não somente na relação de propriedade econômica,

como também na relação de posse. É precisamente esta estrutura precisa das relações de

produção capitalista que transforma a força de trabalho em mercadoria e o excesso de trabalho

em mais-valia, o que dá lugar a uma separação entre economia e política, visto que a

produção e a distribuição assumem uma forma completamente econômica, deixam de estar

envoltas em relações extra-econômicas, em um sistema em que a produção se dá geralmente

para a troca e na qual a alocação do trabalho social e a distribuição de recursos são realizadas

por meio do mecanismo econômico da troca de mercadorias, ou seja, a propriedade “recebe a

forma puramente econômica pelo abandono de todos os ornamentos e associações políticos e

sociais anteriores” (Marx, 1983, p. 618). Trata-se de um tipo de relação que amplia a

participação direta dos grupos proprietários nos mais diversos campos decisórios e induz a

maioria a escolhas bem restritas para a participação indireta em tais campos.

Sob o capitalismo, a apropriação de excedentes e a relação entre os produtores

diretos e os proprietários dos meios de produção não se apresentam sob a forma de dominação

política, já que a mais-valia é resultado de uma relação social particular entre o trabalho e o

capital, operando por meio de uma organização específica da produção, distribuição e trocas e

baseando-se em uma relação peculiar entre classes, mantida por uma configuração especial de

poder. Desse modo, a apropriação do excedente de trabalho ocorre na esfera econômica, por

meios econômicos, isto é, ela se obtém pela separação completa entre o produtor e as

condições de trabalho e pela apropriação privada dos meios de produção pela classe

dominante.

Vê-se, deste modo que,

A diferenciação da esfera econômica no capitalismo pode, portanto, ser assim resumida: as

funções sociais de produção e distribuição, extração e apropriação de excedentes, e a alocação do

trabalho social são, de certa forma, privatizadas e obtidas por meios não-autoritários e não

políticos. Em outras palavras, a alocação social de recursos e de trabalho não ocorre por comando

político, por determinação comunitária, por hereditariedade, costumes nem por obrigação

religiosa, mas pelos mecanismos de intercâmbio de mercadorias. Os poderes de apropriação da

mais-valia e de exploração não se baseiam diretamente nas relações de dependência jurídica ou

política, mas sim numa relação contratual entre produtores “livres” – juridicamente livres e livres

dos meios de produção – e um apropriador que tem a propriedade privada dos meios de produção.

(Wood, 2003, p. 35)

Esta separação que o capitalismo opera entre a esfera econômica e a esfera

política é que constitui o Estado como um poder separado da economia e revestido de uma

universalidade, pois aparentemente pode pertencer a todos, produtores e proprietários dos

meios de produção, sem usurpar o poder de exploração e de apropriação do excedente

mantido pela classe que detém a propriedade e a posse dos meios de produção. O capitalismo

tem a capacidade única de manter a propriedade privada e o poder de extração de excedentes

sem que o proprietário dos meios de produção necessite acionar diretamente o poder de

coação, especificidade da esfera política, sem que necessite exercer o poder político no

sentido convencional.

É o que explica detalhadamente Chauí (2003):

Com efeito, se nas sociedades de classes, em geral, e na capitalista, em particular, o poder político

se destaca da sociedade e, na qualidade de poder separado, reaparece como encarnação do

universal, esse reaparecimento possui uma gênese material cujo ocultamento é determinado no

próprio aparecer das relações sociais, facilitando a representação do Estado como universalidade

(imaginária). Ou seja, a fórmula trinitária – capital/lucro, terra/renda, trabalho/salário – faz com

que a sociedade capitalista apareça composta por três classes de proprietários, juridicamente postos

como iguais, e por cujos interesses vela o Estado, na qualidade de regulador de conflitos e

ordenador do espaço social, através do corpus legal e da prestação de serviços públicos. (Chauí,

2003, p. 164-

Neste sentido, a esfera política constitui-se como um poder e uma estrutura de

dominação essenciais à acumulação do capital, uma vez que a propriedade privada dos meios

de produção, a relação contratual entre o produtor e o capitalista e o processo de troca de

mercadorias exigem a presença do Estado com todo seu aparato de coação e suas funções

policiais: “... o Estado tem sido essencial para o processo de expropriação que está na base do

capitalismo. Em todos esses sentidos, apesar de sua diferenciação, a esfera econômica se

apóia firmemente na política” (Wood, 2003, p.35). A separação entre o econômico e o

político encobre, sob o capitalismo, a presença constitutiva do político nas relações de

produção e, dessa maneira, em sua produção, mascarando o movimento do capital e a sujeição

do trabalho ao movimento de valorização do valor.

O modo de produção capitalista, ao operar a separação entre o econômico e o

político, revela a determinação econômica das relações sociais, assim como da dominação

política, pois, ao libertar a propriedade dos nexos das relações pessoais e políticas existentes

nas formas pré-capitalistas e ao revelar a dominação real como dominação econômica ,rompe

com os laços imediatos que uniam dominação/exploração econômica e dominação/opressão

política. Portanto, esse modo de produção, ao efetuar a separação entre a esfera econômica e a

política, revela a natureza da dominação.

Poulantzas (2000), ao analisar a questão do poder nas relações sociais no

capitalismo, afirma que é o primado das relações de produção sobre as forças produtivas que

dá à sua articulação a forma de processo de produção e de reprodução. Deste primado decorre

a presença das relações políticas e ideológicas no seio das relações de produção. As relações

de produção e as ligações que as compõem (propriedade econômica/posse) traduzem-se sob a

forma de poderes de uma classe, que são organicamente articulados às relações políticas e

ideológicas que os consagram e legitimam. Estas relações estão presentes, de maneira

específica a cada modo de produção, na formação das relações de produção e desempenham

um papel essencial em sua reprodução; desse modo, o processo de produção e de exploração

é, ao mesmo tempo, processo de reprodução das relações de dominação/subordinação política

e ideológica. Segundo o autor em foco, são ainda as relações de produção, em sua ligação

com as relações de domínio/subordinação política e ideológica, que definem os lugares

objetivos que ocupam as classes sociais em uma determinada formação social, lugares “que

são distinções no conjunto da divisão social do trabalho” (Poulantzas, 2000, p.25). Esse

resultado do primado das relações de produção sobre as forças produtivas implica igualmente

a colocação das classes sociais no próprio seio das relações de produção. “É a divisão social

do trabalho, tal como se apresenta nas relações políticas e ideológicas no seio do processo de

trabalho, que detém a primazia sobre a divisão técnica do trabalho” (Idem, p.26).

Por sua vez, esses lugares, que se traduzem por poderes, consistem, no seio das

relações de produção, em práticas e em lutas de classe, conforme observa Poulantzas:

As relações de produção e as ligações que as compõem (propriedade econômica/posse) traduzem-

se por poderes emanantes dos lugares em que essas ligações se delineiam. No caso, poderes de

classe que nos levam à relação fundamental da exploração: a propriedade econômica espelha

notoriamente a capacidade (o poder) de destinar os meios de produção a determinadas utilizações e

de assim, dispor dos produtos obtidos, da posse, da capacidade de ativar os meios de produção e de

comandar o processo de trabalho. Estes poderes situam-se na rede de relações entre exploradores e

explorados, nas oposições entre práticas de classes diferentes; em suma, na luta de classe, pois

esses poderes inscrevem-se num sistema de relações de classes. (Poulantzas, 2000, p.33).

As relações de poder entre as classes sociais estão presentes nas relações de

produção – que são consideradas como rede de poderes, uma vez que o poder liga-se ao lugar

objetivo que as classes sociais ocupam na divisão social do trabalho em uma determinada

formação social. Estas mesmas relações de produção, como poderes, estão ligadas

constitutivamente às relações políticas e ideológicas que as consagram e que estão presentes

nas relações econômicas.

As relações entre as classes se caracterizam, em todos os níveis, como relações de

poder. Estas relações de poder “têm como campo as relações sociais, são relações de classe e

as relações de classe são relações de poder, na medida em que o conceito de classe social

indica os efeitos da estrutura sobre as práticas, o de poder os efeitos da estrutura sobre as

relações entre práticas das classes em luta” (Poulantzas, 1977, p.99). Portanto, o conceito de

poder tem como lugar de constituição o campo das práticas de classe, caracterizando,

contudo, cada um dos níveis de luta de classes.

Em sua abordagem sobre o poder, Poulantzas (1977) o relaciona ao campo das

práticas de classe e das relações entre as mesmas, ou seja, ao campo da luta de classes, tendo

como referência esta luta em uma sociedade dividida em classes. Deste modo, o poder diz

respeito à capacidade de uma classe social de realizar os seus interesses objetivos específicos,

isto é, está ligado aos interesses das classes em luta, visto que em tal sociedade os efeitos da

estrutura concentram-se nas práticas desses conjuntos particulares que são as classes sociais.

Assim,

O conceito de poder reporta-se ao tipo preciso de relações sociais que é caracterizado pelo

conflito, pela luta, de classe, isto é, a um campo no interior do qual, precisamente pela existência

de classes, a capacidade de uma delas realizar pela sua prática os seus interesses próprios encontra-

se em oposição com a capacidade – e os interesses – de outras classes. Isto determina uma relação

específica de dominação e subordinação das práticas de classe, que é precisamente caracterizada

como relação de poder. A relação de poder implica pois na possibilidade de demarcação de uma

linha nítida, a partir desta oposição, entre os lugares de dominação e de subordinação.

(Poulantzas,1977, p.101)

A capacidade de uma classe realizar seus interesses específicos objetivos, seus

interesses de classe, depende, pois, da relação exata das forças sociais presentes na luta de

classes, isto é, do grau de poder efetivo de uma classe em relação ao grau de poder das outras,

no quadro da determinação das práticas de classe, nos limites fixados pelas práticas das outras

classes. São estes interesses que indicam os limites – porém como extensão do campo –, em

um nível particular, da prática de uma classe em relação à das outras, portanto, a extensão das

classes nas relações de poder, pois os interesses de classe, como limites de extensão de uma

prática específica de classe, deslocam-se de acordo com os interesses das outras classes

presentes (Poulantzas, 1977, p.107). Os interesses objetivos de uma classe social aparecem,

ainda segundo Poulantzas, como o horizonte da sua ação como força social, isto porque os

interesses de classe estão situados no campo das práticas, no campo da luta de classes. “Trata-

se ainda aqui de relações, a rigor, de posições estratégicas de interesses de classe; é nesta

perspectiva que se situa a distinção estratégica entre interesses a longo e a curto prazo (...)

portanto, o poder de uma classe depende da capacidade do adversário, portanto do poder do

adversário” (p.108). “O campo do poder é estritamente relacional, [ou seja], não é uma

qualidade imanente a uma classe em si no sentido de uma reunião de agentes, depende e

provém de um sistema relacional de lugares materiais ocupados por tais ou quais agentes”

(Poulantzas, 2000, p.149). Esta concepção de poder é a referência utilizada no presente

trabalho para a análise da participação política da sociedade civil na formulação das políticas

públicas.

O poder de uma classe não está circunscrito apenas no nível da realização de seus

interesses econômicos; ele situa-se no nível das diversas práticas de classe, pois existem

interesses de classe relativos ao econômico, ao político e ao ideológico:

As relações de poder não se situam unicamente ao nível político, da mesma maneira que os

interesses de classe não se situam unicamente ao nível econômico. As relações entre estes diversos

poderes – o seu índice de eficácia etc. – referem-se à articulação das diversas práticas – interesses

– de classe que refletem, de um modo defasado, a articulação das diversas estruturas de uma

formação social, de um de seus estágios ou fases. As relações de poder constituem relações

complexas defasadas determinadas, em última instância, pelo poder econômico: os poderes

político ou ideológico não são simples expressão do poder econômico. (Poulantzas, 1977, p.109)

A distinção entre o poder econômico, o poder político e o poder ideológico, nas

formações sociais capitalistas – cuja característica é a autonomia específica dos níveis

estruturais, das práticas e dos respectivos interesses de classe –, está relacionada com a

capacidade de uma classe para realizar os seus interesses relativamente autônomos em cada

nível. A dominação econômica diz respeito ao poder das classes quanto à realização de seus

interesses econômicos, ou seja, à sua capacidade de manter-se como classe que detém a

propriedade dos meios de produção e que dirige o sistema produtivo de modo a reproduzi-la

como classe dominante. Este tipo de dominação tem como característica principal a

exploração e a subordinação econômica das outras classes aos interesses da classe

proprietária, manifestando-se como um efeito sobredeterminado das relações de produção,

que perpassa o poder político e o poder ideológico.

A dominação política está relacionada ao poder dessas classes dominantes de

realizar seus interesses políticos, e este poder concentra-se e materializa-se no Estado, ou seja,

o poder político “relaciona-se com a organização de poder de uma classe e a posição de classe

na conjuntura (entre outros fatores, organização em partidos), com as relações de classes

constituídas como forças sociais, logo como campo estratégico propriamente falando”

(Poulantzas, 2000, p.149).

A dominação ideológica, essencial à constituição das relações de propriedade e

de posse na divisão social do trabalho, relaciona-se com a capacidade das classes dominantes

de fazer com que seus interesses de classe pareçam a toda a sociedade como interesses

universais, condição necessária à sua reprodução. As relações de poder político assim como

de poder ideológico de classe podem ser apreendidas nas relações entre práticas políticas de

classe, na luta política de classe, concentram-se e materializam-se no Estado e em seus

aparelhos (repressivos e ideológicos).

Portanto, o poder de uma classe significa de início o seu lugar objetivo nas

relações econômicas, políticas e ideológicas, lugar que recobre as práticas das classes em luta,

isto é, as relações designadas de dominação/subordinação das classes estabelecidas na divisão

social do trabalho e que consistem desde então em relações de poder, cujo último elemento é

o da especificidade dos interesses de classe a serem realizados (Poulantzas, 2000, p.109).

A materialização destas relações de poder entre as classes sociais, lastreadas na

produção da mais-valia e na ligação aos poderes políticos e ideológicos, dá-se em instituições

e aparelhos específicos, em centros de poder, que são as empresas, fábricas – lugares de

extração da mais-valia e de exercício destes poderes – e o Estado, como centro, por

excelência, do exercício do poder político. Entretanto, Poulantzas afirma que estes “centros de

poder, as diversas instituições de caráter econômico, político, militar, cultural etc., – não são

simples instrumentos, órgãos apêndices do poder das classes sociais – elas possuem a sua

autonomia e especificidade estrutural que, enquanto tal, não pode ser imediatamente redutível

a uma análise em termo de poder”. Esta autonomia relativa que tais instituições possuem

frente às classes sociais decorre da sua relação com as estruturas, uma vez que elas

não constituem, em termos de poder, órgãos de poder, instrumentos de exercício de um poder de

classe que lhes preexista e que as crie para fins do seu cumprimento eficaz, mas sim centros de

poder (...). A organização hierárquica destes centros depende simultaneamente da articulação das

instâncias e da relação de forças na luta de classes. (Poulantzas, 2000, p.111-12)

Nas formações sociais capitalistas, o poder tem como fundamento: a) a exploração

da mais-valia; b) o lugar das classes nos diversos aparelhos e dispositivos de poder e não

apenas no Estado; c) o aparelho de Estado (Poulantzas, 2000, p.150). Os poderes de classe,

quando relacionados às classes sociais e às lutas de classes, não são redutíveis ao Estado, eles

ultrapassam sempre o Estado e seus aparelhos, pois são fundamentados na divisão social do

trabalho e na exploração, eles detêm a primazia sobre os aparelhos que o encarnam, ou seja, o

Estado; visto que são as lutas (econômicas, políticas, ideológicas), campos primeiros das

relações de poder, de exploração econômica e de domínio/subordinação político-ideológica,

que detêm o papel primordial e fundamental sobre o Estado. Entretanto, a ligação entre os

poderes de classe e o Estado não é de exterioridade, uma vez que o “Estado interfere com sua

ação e conseqüências em todas as relações de poder a fim de lhes consignar uma pertinência

de classe e inseri-las na trama dos poderes de classe” (Poulantzas, 2000, p.41).

Deste modo, o Estado capitalista interfere em todas as esferas da realidade social,

concentra em seus aparelhos várias formas de poder, infiltra-se nas tramas e setores do poder,

de todo poder de classe, dissolvendo o tecido social tradicionalmente privado. Ressalte-se

que,

Originando-se na atual forma de separação entre trabalho intelectual e trabalho manual a íntima

relação entre Estado e saber – diretamente instaurada pelo discurso do Estado e portanto

constituindo técnica política para ocupação pelo Estado dos campos de consumo coletivo em que

os poderes ideológico-simbólicos materializados nas produções prolongam diretamente as relações

estatais –, as ligações entre os poderes de classe e o Estado tornam-se cada vez mais estreitas.

(Poulantzas, 2000, p.35)

Essa ligação diz respeito ao papel constitutivo do Estado na produção e

reprodução das relações de produção e dos poderes de classe, em especial na luta de classes, e

no conjunto das ligações de poder em todos os níveis. A luta e o poder de classe são inerentes

às sociedades divididas em classes e o Estado, nestas sociedades, existe como o poder político

institucionalizado. De acordo com Poulantzas,

não há nessa ordem luta e poder de classe anterior ao Estado ou sem Estado, ‘Estado natural’ ou

‘Estado social’. O Estado baliza desde então o campo de lutas, aí incluídas as relações de

produção; organiza o mercado em relações de propriedade; institui o domínio político e instaura a

classe politicamente dominante; marca e codifica todas as formas de divisão social do trabalho,

todo o real no quadro referencial de uma sociedade dividida em classes. (Poulantzas, 2000, p.37)

Conforme Engels (1976), o Estado surge precisamente onde, quando e na medida

em que as contradições de classe objetivamente não podem ser conciliadas. Desse modo o

Estado é o produto e a manifestação do caráter inconciliável das contradições de classe, isto é,

a existência do Estado é a prova de que estas contradições são inconciliáveis.

Embora as relações de poder ultrapassem o Estado, visto que são as lutas de

classes que detêm a primazia sobre o Estado, os aparelhos de Estado delas não se afastam,

pois são os poderes de classe que lhes dão significação política; o fundamento da ossatura

material do Estado encontra-se nas relações de produção e na divisão social do trabalho. Mas

o Estado é um Estado porque concentra o poder fundamentado nas relações de classe e porque

“se propaga tendencialmente em todo poder, apoderando-se dos dispositivos do poder que,

entretanto, o suplanta constantemente” (Poulantzas, 2000, p.42). O Estado encontra-se

organicamente na geração dos poderes de classes, reflete as relações de classe e forças sociais,

em um papel decisivo nas relações de produção e na luta de classes, já que nele são

reproduzidos os lugares e posições das classes. Por conseguinte, o Estado tem um papel

orgânico na luta e na dominação políticas, posto que ele “é o lugar da organização estratégica

da classe dominante em sua relação com as outras classes dominadas, é um lugar e um centro

de exercício de poder, mas que não possui poder próprio” (Poulantzas, 2000, p. 150), pois as

instituições, consideradas sob o ponto de vista do poder, não podem ser relacionadas senão às

classes sociais que detêm o poder.

Assim, pode-se dizer que o Estado capitalista constitui as classes dominantes, em

particular a burguesia, como classe politicamente dominante, as organiza e representa o

interesse político do bloco no poder. Este é composto por várias frações das classes

burguesas

e por algumas classes dominantes provenientes de outros modos de produção. São

estas classes que possuem o poder de Estado, ou seja, o poder de fazer com que o Estado

corresponda a seus interesses específicos objetivos sobre as outras classes sociais. O Estado

capitalista, lugar central de exercício do poder político, concentra e materializa as relações

efetivas de poder político das classes dominantes, pois,

Como o Estado nasceu da necessidade de conter o antagonismo das classes, e como, ao mesmo

tempo, nasceu no seio do conflito entre elas, é, por regra geral, o Estado da classe mais poderosa,

da classe economicamente dominante, classe que por intermédio dele, se converte também em

classe politicamente dominante e adquire novos meios para a repressão e exploração da classe

oprimida. Assim, o Estado antigo foi, sobretudo, o Estado dos senhores de escravos para manter os

escravos subjugados; o Estado feudal foi o órgão de que se valeu a nobreza para manter a sujeição

dos servos e camponeses dependentes; e o moderno Estado representativo é o instrumento de que

se serve o capital para explorar o trabalho assalariado. (Engels, 1976, p.227-8 )

Para Marx (2001), o poder político da classe dominante é o seu poder organizado

no e pelo Estado para a opressão das outras classes, uma vez que o Estado capitalista, por seu

caráter de classe, é um órgão de dominação de classe, um órgão de opressão de uma classe

por outra, criador da ordem que legaliza e consolida esta opressão, moderando o conflito de

“A burguesia se apresenta sempre como que constitutivamente dividida em frações de classe: capital

monopolista e capital não monopolista, fracionamentos desdobrados se se considera as atuais coordenadas de

internacionalização do capital. Essas frações burguesas, em seu conjunto, se situam, se bem que em graus cada

vez mais desiguais no terreno da dominação política, fazendo parte do bloco no poder" (Poulantzas, 2000,

p.129).

classe. Nas formações sociais capitalistas a burguesia, como classe dominante, é obrigada, diz

o autor, a dar uma forma universal aos seus interesses comuns. Considera ele que

Através da emancipação da propriedade privada em relação à comunidade, o Estado adquire uma

existência particular ao lado e fora da sociedade civil; mas este Estado não é mais do que a forma

de organização que os burgueses necessariamente adotam, tanto no exterior como no interior, para

a garantia recíproca de sua propriedade e de seus interesses. (...) O Estado é a forma na qual os

indivíduos de uma classe dominante fazem valer seus interesses comuns e na qual se resume toda a

sociedade civil de uma época, segue-se que todas as instituições comuns são mediadas pelo Estado

e adquirem através dele uma forma política. (Marx, 1989, p.97-8).

Lenin (1988), por sua vez, ao apontar o caráter de classe do Estado capitalista,

afirma que “as formas dos Estados burgueses são extraordinariamente variadas, mas a sua

essência é apenas uma, em última análise, todos os Estados são, de uma maneira ou de outra,

mas necessariamente uma ditadura da burguesia [...] as classes exploradoras precisam do

domínio político no interesse da manutenção da exploração, isto é, no interesse egoísta de

uma minoria insignificante contra uma imensa maioria do povo” (Lenin, 1988, p. 238 e 245).

De acordo com Poulantzas (2000), o Estado constitui a unidade política das

classes dominantes, organizando, sob a direção e hegemonia

de uma de suas classes ou

frações de classe, “a unidade conflitual da aliança de poder e do equilíbrio instável dos

compromissos entre seus componentes” (Poulantzas, 2000, p.129). Os interesses das classes

dominantes são traduzidos no e pelo Estado, na sua política, nas suas formas, nas suas

estruturas, através de uma relação de forças que faz dele uma expressão condensada da luta de

classes em desenvolvimento. O Estado no caso capitalista deve ser considerado uma

condensação material de uma relação de forças entre classes e frações de classe, ou seja, como

um campo e um processo estratégico e complexo, em que se entrecruzam núcleos e redes de

poder que ao mesmo tempo se articulam e apresentam contradições e decalagens uns em

relação aos outros. Nos aparelhos estatais se corporificam as relações de poder que encontram

aí seu ponto de cristalização institucional.

Existem diferenças entre o conceito de hegemonia formulado por Poulantzas e o conceito de hegemonia de

Gramsci, entretanto entende-se que ambos não são incompatíveis. O primeiro trata da hegemonia no interior do

bloco no poder, enquanto que o segundo se refere à capacidade de hegemonia das classes dominantes junto ao

conjunto da sociedade.

A função de organização das classes dominantes concerne ao conjunto dos

aparelhos (ideológicos e repressivos) do Estado, e é resultante das contradições no seio das

classes e frações dominantes, das relações de forças no interior do bloco no poder, que

incitam precisamente a organização deste bloco na perspectiva do Estado. Estas contradições

do bloco no poder refletem-se sobre os diversos ramos e aparelhos do Estado em forma de

contradições internas no próprio seio deste último, isto é, cada ramo ou aparelho do Estado

constitui muitas vezes a sede do poder, o representante privilegiado desta ou daquela fração

do bloco no poder, ou de uma aliança conflitual de algumas dessas frações contra as outras

(Poulantzas, 2000, p.135). O estabelecimento da política do Estado em favor do bloco no

poder, o funcionamento concreto de sua autonomia relativa e seu papel de organização são

resultantes das contradições de classe inseridas na própria estrutura do Estado, o que significa

que este é constituído-dividido pelas contradições de classe.

Entretanto, se “as contradições no seio do bloco no poder atravessam, segundo as

linhas de clivagem complexas e segundo os diversos ramos e aparelhos do Estado, a

burocracia e o pessoal do Estado” (Poulantzas, 2000, p.138); se as classes não pré-existem

anteriormente às lutas políticas, o Estado é, antes constituído pela forma invertida da

contradição econômica, a igualdade jurídica e o burocratismo. É nessa medida que ele

materializa as contradições políticas de classes, já que os interesses de sujeitos formalmente

livres e iguais só podem ser conciliados sob a condição de reproduzir incessantemente os

lugares de dominação e subordinação das relações sociais de produção e da divisão social do

trabalho. É no jogo dessas contradições na materialidade do Estado que este, sendo uma

condensação de uma relação contraditória, organiza a unidade do bloco político no poder.

Essa função de organização e unificação da classe dominante por parte do Estado

é possibilitada pela autonomia relativa que ele detém em relação às frações que compõem o

bloco no poder e aos seus respectivos interesses, de modo a assegurar a organização do

interesse geral da burguesia sob a hegemonia de uma de suas frações. A autonomia

constitutiva do Estado capitalista remete à materialidade desse Estado em sua separação

relativa das relações de produção e à especificidade das classes e da luta de classes sob o

capitalismo que essa separação implica. Segundo o autor em pauta,

Essa autonomia não é uma autonomia frente às frações do bloco no poder, ela não advém da

capacidade do Estado de se manter exterior a elas, mas a resultante do que se passa dentro do

Estado. Essa autonomia se manifesta concretamente pelas diversas medidas contraditórias que

cada uma dessas classes e frações, pela estratégia específica de sua presença no Estado e pelo jogo

de contradições que resulta disso, consegue introduzir na política estatal, mesmo que sob a forma

de medidas negativas: a saber, por meio de oposições e resistências à tomada ou execução efetiva

de medidas em favor de outras frações do bloco no poder. (Poulantzas, 2000, p.138, grifo do

autor).

O discurso produzido no seio do Estado atende às diretrizes e estratégias da fração

hegemônica do bloco no poder; trata-se de um discurso variável, flutuante, diversificado,

segundo as classes e frações de classe às quais se dirige e sobre as quais age. O Estado

“assume os meios de elaboração e formulação das táticas políticas, produz o saber e as

técnicas de saber, que imbricadas na ideologia, de muito a superam” (Poulantzas, 2000, p.31).

Às práticas materiais do Estado são colocados limites externos e internos a ele. Os

limites externos referem-se às contradições inerentes ao processo de reprodução e acumulação

do capital, enquanto os limites internos dizem respeito à estrutura e ossatura material do

Estado, que ao mesmo tempo fazem dele o lugar de organização do bloco no poder e lhe

permite uma autonomia relativa em relação a tal ou qual de suas frações (Poulantzas, 2000,

p.137). Esta autonomia dá-se concretamente como autonomia relativa deste ou daquele setor,

ramo ou aparelho do Estado em relação aos outros. O Estado, embora contenha na sua

ossatura material institucional a inscrição das contradições no interior da classe dominante,

possui uma unidade de aparelho, uma centralização do poder de Estado que, além da

contradição intra e interórgãos, assegura sua atuação, a longo prazo e em conjunto, em favor

da fração hegemônica.

Essa unidade-centralização está inscrita na ossatura hierárquica-burocratizada do Estado

capitalista, efeito da reprodução no seio do Estado da divisão social do trabalho (inclusive sob a

forma trabalho manual – trabalho intelectual) e de sua separação específica das relações de

produção. Ela resulta também de sua estrutura de condensação de uma relação de forças, logo do

lugar preponderante em seu seio da classe ou fração hegemônica sobre as outras classes e frações

do bloco no poder. (Poulantzas, 2000, p.139)

O Estado, ao refletir as relações de força existentes entre as classes e entre as

frações do bloco no poder em sua organização estratégica, passa a funcionar sob a hegemonia

de uma classe ou fração em seu próprio seio, uma vez que o bloco no poder só pode funcionar

a longo prazo sob a hegemonia e direção de um de seus componentes que o unifique diante do

inimigo de classe.

O que constitui uma classe ou fração de classe como hegemônica no bloco no

poder é o seu lugar privilegiado na constelação da relação de forças. Segundo Gramsci

(2000), uma classe social é hegemônica quando consegue persuadir as demais classes sociais

a aceitar seus valores morais, políticos e culturais, e para tanto são necessárias três tipos de

condições:

1) condições econômicas, pois a hegemonia exige uma reflexão sobre o modo de

transição, de passagem de um modo de produção a outro;

2) condições políticas, dado que uma classe domina de duas maneiras, ou seja, ela

é dirigente e dominante. Ela é dirigente em relação às classes aliadas e dominante, em relação

às classes antagônicas, portanto, a hegemonia política pode e deve existir antes de se chegar

ao governo e não se pode contar somente com o poder e a força material que ele dá, para

exercer a direção ou hegemonia política, pois a direção de que se trata é antes de tudo a

direção política, que é condição sine qua non para exercer uma dominação que não se limite

exclusivamente à força material dada pelo poder de Estado;

3) condições culturais, pois a hegemonia não se limita exclusivamente à direção

política, mas inscreve-se igualmente nos diferentes aparelhos ideológicos e culturais de

hegemonia Uma hegemonia não se unifica como aparelho a não ser por referência à classe

que se constitui em e através da mediação de múltiplos sub-sistemas: aparelho escolar,

aparelho cultural, organização da informação, etc. (Gramsci, 2000).

Neste sentido, é possível afirmar que a conquista da hegemonia é um processo

pelo qual uma classe social supera seus interesses econômico-corporativos e se eleva a uma

dimensão universal, é o momento em que uma determinada classe deixa de ser um fenômeno

exclusivamente econômico para alcançar a direção do conjunto da sociedade, que se exerce

no contexto da política de alianças, que se concretiza no campo da luta política.

De acordo com Gramsci (2000), o poder de uma classe não depende

exclusivamente do controle do Estado, mas antes da sua capacidade de dirigir intelectual e

moralmente o conjunto da sociedade para gerar o consenso em torno dela. Portanto, o

exercício do poder político nas sociedades complexas, a reprodução da dominação de classe,

não estaria restrita às funções coercitivas, ela envolveria o consentimento ativo e voluntário, a

adesão ou o apoio das outras classes subalternas:

O exercício ‘normal’ da hegemonia, no terreno tornado clássico do regime parlamentar,

caracteriza-se pela combinação da força e do consenso, que se equilibram de modo variado, sem

que a força suplante em muito o consenso, mas, ao contrário, tentando fazer com que a força

pareça apoiada no consenso da maioria, expresso pelos chamados órgãos da opinião pública –

jornais e associações – os quais, por isso, em certas situações, são artificialmente multiplicados.

Entre o consenso e a força, situa-se a corrupção-fraude (que é característica de certas situações de

difícil exercício da função hegemônica, apresentando o emprego da força excessivos perigos) isto

é, o enfraquecimento e a paralisação do antagonista ou dos antagonistas através da absorção de

seus dirigentes, seja veladamente, seja abertamente (em casos de perigo iminente), com o objetivo

de lançar a confusão e a desordem nas fileiras adversárias”. (Gramsci, 2000, p.95).

O exercício da hegemonia requer um conjunto de instituições, ideologias, práticas

e agentes, entre os quais os intelectuais, que o autor focalizado denomina aparelhos de

hegemonia. Segundo Gramsci (1979), uma classe social exerce a direção intelectual e moral

graças a seus intelectuais, já que sua capacidade de direção reside, fundamentalmente, na

força criadora de seus intelectuais, na medida em que abrem horizontes à ação, visto que são

precisamente estes intelectuais que alargam a influência da sua própria classe ao assimilar os

intelectuais tradicionais das outras classes, pois a maneira mais eficaz e mais rápida para

conquistar ideologicamente um grupo social consiste em assimilar os intelectuais que estão

organicamente ligados a esse grupo, porque a sua assimilação provoca habitualmente a dos

grupos sobre os quais eles exercem influência.

Vê-se, deste modo, que uma classe torna-se autônoma e homogênea se ela “cria ao

mesmo tempo que a si próprio, organicamente”, uma ou várias camadas de intelectuais

orgânicos que a conscientiza de seu lugar, da sua função e do seu projeto histórico na

sociedade, isto é, em Gramsci, o papel dos intelectuais é fundamental, visto que a conquista e

a manutenção da hegemonia é em grande parte uma questão de educação, pois “toda relação

de hegemonia é necessariamente uma relação pedagógica”.

Assim, uma classe conquista “ideologicamente” outras classes sociais tanto mais

rápida e eficazmente quanto mais ela desenvolveu e alargou a sua própria camada de

intelectuais orgânicos. A função estatal de mediação política que permitiria superar as

divisões de classe, constituindo uma classe em hegemônica, é parte das atividades dos

intelectuais orgânicos.

Os intelectuais são os agentes do grupo dominante para o exercício das funções subalternas da

hegemonia social e do governo político, isto é: 1) do acordo “espontâneo” dado pelas grandes

massas da população à orientação imprimida à vida social pelo grupo fundamental dominante,

acordo este que nasce “historicamente” do prestígio que tem o grupo dominante (e da confiança

que ele inspira) dada a sua função no mundo da produção; 2) do aparelho de coerção do Estado

que assegura “legalmente” a disciplina dos grupos que recusam o seu “acordo” tanto ativo como

passivo; mas este aparelho é constituído pelo conjunto da sociedade na previsão dos momentos de

crise no comando e na direção, quando o acordo espontâneo não funciona. (Gramsci, 1979, p. 9)

A atração que a classe hegemônica exerce sobre as outras classes não somente não

depende de simples mecanismos coercitivos administrativos de opressão, como também não

se esgota em mecanismos de imposição ideológica ou de legitimação da violência simbólica

uma vez que a função hegemônica de classe ultrapassa o campo exclusivamente

superestrutural: as práticas ideológicas aparecem desde o aparelho de produção econômica,

desde a fábrica. “A correlação de forças parte da infra-estrutura e de suas contradições

materiais, do mesmo modo que o aparelho de hegemonia está associado a um duplo

funcionamento da sociedade civil” (Gluksman, 1990, p.124), ou seja, uma função econômica

e uma função político-cultural.

“Mas que coisa significa isto senão que por «Estado» se deve entender, para lá

do aparato governativo, também o aparato privado de «hegemonia» ou sociedade civil”

(Gramsci, 2000, p. 401), dado que na superestrutura entram elementos que também são

comuns à noção de sociedade civil

, que passa a contar com dois níveis distintos: a

sociedade política – conjunto de mecanismos através dos quais a classe dominante detém o

monopólio da violência (burocracia, forças armadas, etc.); e a sociedade civil –

compreendendo o conjunto de organizações públicas e privadas responsáveis pela

elaboração e/ou difusão de ideologias – portanto, o Estado é todo um conjunto de atividades

teóricas e práticas com as quais a classe dirigente justifica e mantém a sua dominação, mas

também consegue obter o consenso ativo dos governados, é hegemonia revestida de coerção

(Gramsci, 2000).

Ainda na visão de Gramsci (2000),

O Estado é certamente concebido como um organismo próprio de um grupo, destinado a criar as

condições favoráveis à expansão máxima do próprio grupo; mas este desenvolvimento e esta

expansão são concebidos e apresentados como a força motriz de uma expansão universal, de um

desenvolvimento de todas as energias «nacionais», isto é, o grupo dominante é coordenado

concretamente com os interesses gerais dos grupos subordinados e a vida estatal é concebida como

uma contínua formação e superação de equilíbrios instáveis (no âmbito da lei) entre os interesses

do grupo fundamental e os interesses dos grupos subordinados, equilíbrios em que os interesses do

grupo dominante prevalecem, mas até um determinado ponto, ou seja, não até ao estreito interesse

econômico-corporativo. (Gramsci, 2000, p.41-2)

As classes dominantes elaboram, apresentam e difundem uma concepção de

mundo, de cultura, de economia, por meio da qual se apresenta a toda a sociedade como

representante do conjunto da população. É neste sentido que Gramsci afirma que o Estado

encontra seu fundamento ético na sociedade civil, uma vez que o Estado obtém o fundamento

de sua representação como universal e acima das classes sociais através da função hegemônica

que as classes dominantes exercem sobre a sociedade civil.

Para que as classes dominantes possam apresentar o Estado como um organismo

de todo o povo, é necessário que o Estado se encarregue de certos interesses dos grupos

Gramsci distingue a sociedade civil, instância na qual se organizam as lutas ideológicas, da estrutura

econômica, na qual se confrontam os interesses econômicos privados, dando um conteúdo essencialmente

cultural ao conceito de sociedade civil. Chama a atenção para a contradição entre o conteúdo do Estado

(organização de classe) e a sua representação através da eficácia específica do funcionamento interno da

sociedade civil sobre o Estado.

dominados, favorecendo no seio da estrutura econômica o crescimento das forças

produtivas, mesmo que para isso tenha que sacrificar alguns interesses econômicos das

classes dominantes de modo a garantir e preservar seus interesses a longo prazo e, ao mesmo

tempo, impeça a tomada de consciência, por parte das classes dominadas, do caráter de

classe do Estado, e espalhe entre estas a ilusão de que ele está de fora e é o árbitro da luta de

classes. Assim, explica este autor:

O fato da hegemonia pressupõe indubitavelmente que sejam levados em conta os interesses e as

tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia será exercida, que se forme um certo equilíbrio

de compromisso, isto é, que o grupo dirigente faça sacrifícios de ordem econômico-corporativa,

mas também é indubitável que tais sacrifícios e tal compromisso não podem envolver o essencial,

dado que a hegemonia é ético-política, não pode deixar de ser também econômica, não pode deixar

de ter seu fundamento na função decisiva que o grupo dirigente exerce no núcleo decisivo da

atividade econômica. (Gramsci, 2000, p.48)

A não realização dessa função implica o afastamento das classes dominadas e a

conseqüente perda da hegemonia por parte das classes dominantes no seio da sociedade civil.

Conforme Gramsci (2000), em sua fase historicamente progressista, uma classe no

poder é hegemônica porque faz avançar o conjunto da sociedade: ela tem uma perspectiva

universalista e não arbitrária, dado que o momento arbitrário, o recurso às formas mais diretas

ou mais dissimuladas de autoritarismo, de coerção, marcam uma “crise de hegemonia larvar”.

Isto posto, o Estado, para além de suas funções repressivas nas sociedades de classes, exerce

um papel fundamental na sua função pedagógica, de produção e reprodução da direção

cultural da classe hegemônica. Ele tende a criar e a manter um certo tipo de civilização e de

cidadão e aspira a fazer desaparecer certos costumes e atitudes para difundir outros; serão o

direito, ao lado da escola e de outras instituições e atividades, os instrumentos pelos quais o

Estado torna ‘homogêneo’ o grupo dominante e tende a criar um conformismo social que seja

útil à linha de desenvolvimento do grupo dirigente.

Neste contexto, o Estado capitalista tem instituído formas de participação (e

decisão) política das classes dominantes e de seus aliados, assim como tem aberto

possibilidades para a participação política (eleger e ser eleito) para as classes dominadas,

integrando, em seu interior, as massas populares e conferindo-lhes uma cidadania que, por

obra de métodos indiretos de exclusão, há de ser uma cidadania de segunda classe. As classes

dominantes ao proclamarem a necessidade da participação política das classes dominadas no

processo político, o fazem no interesse da manutenção de sua condição de classe hegemônica,

dado que a base sócio-econômica capitalista assegura a concentração dos recursos do poder

em suas mãos. “Sobre essa base é que se ergue o marco institucional por meio do qual os

representantes do poder burguês assumem, na vontade expressa do povo, a direção do Estado”

(Martins, 1994, p.).

A alienação do poder político verificada na transferência do poder para os

“representantes do povo” constitui a idéia essencial da democracia moderna, que substitui a

democracia direta pela representativa. Esta alienação do poder resultou em uma “mudança do

foco da democracia que passou do exercício ativo do poder popular para o gozo privado das

salvaguardas e dos direitos constitucionais e processuais, e do poder coletivo das classes

subordinadas para a privacidade e o isolamento do cidadão individual” (Wood, 2003, p.196).

A existência de parlamentos democráticos com a participação de elementos das classes

dominadas é, pois, uma das características das sociedades capitalistas avançadas, pois a

participação passou a ser concebida como aquisição e extensão da cidadania ativa com a

inserção maciça dos indivíduos no processo político, mediante a ampliação do sufrágio

universal.

As classes dominadas entram na comunidade de cidadãos como um agregado de

indivíduos isolados, pois a democracia liberal moderna dissocia a identidade cívica e o

status sócio-econômico, permitindo a coexistência da igualdade política formal com a

desigualdade de classe. Deste modo,

O capitalismo com sua indiferença característica pelas identidades “extra-econômicas” da

multidão trabalhadora dissipou os atributos normativos e as diferenças “extra-econômicas” no

solvente do mercado de trabalho, em que os indivíduos se transformam em unidades

intercambiáveis de trabalho abstraídas de qualquer identidade social ou pessoal específica. (Wood,

2003, p.182)

O capitalismo, segundo Wood (2003), possibilitou conceber uma “democracia

formal”, que efetua uma separação entre a condição cívica e a posição de classe em duas

direções: “a posição sócio-econômica não determina o direito à cidadania, mas como o poder

do capitalista de apropriar-se do trabalho excedente dos trabalhadores não depende de

condição jurídica ou civil privilegiada, a igualdade civil não afeta diretamente nem modifica

significativamente a desigualdade de classe, deixando intocadas as relações econômicas entre

a ‘elite’ e a ‘multidão trabalhadora’ ” (Wood, 2003, p.184). Em outras palavras, o capitalismo

tornou possível uma forma de democracia em que a igualdade formal de direitos políticos tem

efeito mínimo sobre as desigualdades ou sobre as relações de dominação e exploração.

Conforme Chauí (2003), sob o capitalismo o conceito de democracia se

transforma, passa de modo de existência social ao estatuto de regime político. Portanto, a

condição para que possa haver democracia no modo de produção capitalista é sua redução da

frma global das relações sociais a sistemas de governos. Esta concepção da democracia

resulta, segundo a autora, em uma politização da democracia, ou em sua instrumentalização e

a capacita a suportar as “franquias populares” (o voto e a voz) sem pôr em risco a separação

entre Estado e sociedade, nem a apropriação do Estado pelas classes dominantes. Isto porque

a forma representativa do poder permite definir a “comunidade como comunidade nacional

representada no e pelo Estado, e a política, pelo pluralismo de interesses e opiniões” (p.204).

É essa politização da democracia que permite, ainda, colocar a questão do poder apenas em

termos de legitimidade como consenso e em termos de legalidade, pois o consenso e a lei

fazem a ligação entre a sociedade e o Estado, sem exigir a democratização da sociedade.

A democracia burguesa ao incorporar elementos das classes dominadas contribui

para a disseminação da idéia de um Estado neutro, ou seja, de um Estado livre que se destina

a defender os interesses de todos indistintamente. Além disso, com a existência do sufrágio

universal, do pluripartidarismo e da possibilidade formal de alternância do poder exerce

forte influência ideológica sobre as classes dominadas, já que favorece a manifestação

juridicamente regulada dos mais variados interesses, através dos partidos políticos, dos

movimentos sociais, das associações, da mídia, entre outros. Com isso, encobre o verdadeiro

caráter de classe do Estado e reforça as concepções pluralistas, hegemônicas nos países

centrais do capitalismo.

Nas formações sociais capitalistas a democracia não pode ir além do exercício

ilusório da soberania popular, pois a natureza capitalista da sociedade impõe sempre limites

à democratização do poder político e da sociedade: “veremos restrições e mais restrições ao

democratismo [...] essas restrições excluem e eliminam os pobres da participação ativa na

democracia” (Lenin, 1988, p. 281).

Contudo, a república democrática e o sufrágio universal representaram um

avanço em relação aos regimes pré-capitalistas, pois deram a possibilidade ao proletariado

de atingir a união e coesão que ele tem, de constituir as fileiras que travam uma luta

sistemática contra o capital. Por isso,

A república democrática, o parlamento, o sufrágio universal, tudo isso constitui, do ponto de vista

do desenvolvimento mundial da sociedade, enorme progresso. A humanidade caminhava para o

capitalismo, e só o capitalismo, graças à cultura urbana, deu a possibilidade à classe oprimida dos

proletários de adquirir consciência de si mesma e de criar o movimento operário mundial, de

organizar milhões de operários de todo o mundo em partidos, os partidos socialistas, que dirigem

conscientemente a luta das massas. Sem parlamentarismo, sem eleições, este desenvolvimento da

classe operária teria sido impossível. (Lenin, 1977, p.188)

O equilíbrio de compromisso realizado no e pelo Estado define sempre uma

correlação de forças contraditórias que põe em jogo a própria base histórica do Estado, pois,

segundo Gramsci (2000), os efeitos de hegemonia são mais que contraditórios, isto é, quanto

mais uma classe é autenticamente hegemônica, mais ela deixa às classes adversárias a

possibilidade de se organizarem e se constituírem em força política autônoma, na medida em

que pode favorecer a formação de uma contra-hegemonia.

Ao discutir o conceito de correlação de forças, Gramsci (2000) recoloca a questão

da relação entre o momento econômico e o político, distinguindo três momentos em uma

correlação de forças: o momento econômico ligado à infra-estrutura; o momento político, que

permite avaliar o grau de homogeneidade, de autoconsciência e de organização atingido pelos

diferentes grupos sociais; e o momento político-militar ou estratégico.

Em sua análise da passagem do momento econômico ao momento político,

Gramsci (2000) relaciona-o com o grau de homogeneidade, de autoconsciência e de

organização das classes perante o Estado. Para isto subdivide o momento político em três

etapas: o primeiro e o mais elementar é o momento econômico-corporativo, é o momento em

que se sente a unidade homogênea do grupo profissional que se organiza sobre uma base

comum de interesses, mas não é ainda uma unidade do grupo social mais amplo; neste

momento, a consciência de classe, enquanto consciência política, ainda não existe. O segundo

momento marca a passagem à unidade de classe enquanto tal, pois é aquele em que se atinge a

consciência da solidariedade de interesses entre todos os membros do grupo social, mas a luta

econômica se desenvolve ainda no campo meramente econômico: “já se põe neste a questão

do Estado, mas apenas no terreno da obtenção de uma igualdade político-jurídica com os

grupos dominantes, já que se reivindica o direito de participar da legislação e da

administração e mesmo de modificá-las, de reformá-las, mas nos quadros fundamentais

existentes” (Gramsci, 2000, p.41). O terceiro momento é aquele que ultrapassa a luta

corporativa e se eleva ao nível político, propriamente dito:

É aquele em que se adquire a consciência de que os próprios interesses corporativos, em seu

desenvolvimento atual e futuro, superam o círculo corporativo, de um grupo meramente

econômico e podem e devem tornar-se os interesses dos outros grupos subordinados. Esta é a fase

mais estritamente política, que assinala a passagem nítida da estrutura para a esfera das

superestruturas complexas, é a fase em que as ideologias geradas anteriormente se transformam

em partido, entram em confrontação e lutam até que uma delas, ou pelo menos uma única

combinação delas, tenda a prevalecer, a se impor, a se irradiar por toda a área social. (Gramsci,

2000, p.41)

Note-se que a cada etapa da relação das forças políticas corresponde um grau da

consciência política coletiva e, conseqüentemente, uma forma de se relacionar com o Estado.

A questão da participação encontra-se, portanto, inserida na correlação das forças políticas

estabelecidas entre as classes dominantes e as classes dominadas, no contexto do Estado, pois

se trata, sobretudo, da realização dos interesses específicos das classes em luta.

Para a teoria marxista, a república democrática é a via de acesso, a forma

específica para a ditadura do proletariado, pois, como afirma Lenin,

tal república não eliminando de modo algum o domínio do capital e, conseqüentemente a opressão

das massas e a luta de classes, conduz inevitavelmente a um tal alargamento, desenvolvimento,

patentização, agravamento desta luta que, uma vez que surge a possibilidade de satisfazer os

interesses fundamentais das massas oprimidas, esta possibilidade se realiza inevitável e

unicamente na ditadura do proletariado, na direção dessas massas pelo proletariado. (Lenin, 1988,

p.270)

Com efeito, o desenvolvimento da democracia “até o fim” constitui uma das

tarefas integrantes da luta pela revolução social, dado que “a democracia é um Estado que

reconhece a subordinação da minoria à maioria, isto é, uma organização para exercer a

violência sistemática de uma classe sobre outra, de uma parte da população sobre outra”

(Lenin, 1988, p.277).

Neste sentido, a participação política é “uma prática ético-política, que tem a ver

tanto com a questão do poder e da dominação quanto com a questão do consenso e da

hegemonia, tanto com a força quanto com o consentimento” (Nogueira, 2004, p.133), uma

vez que se coloca inteiramente no campo do Estado e assinala a passagem nítida da estrutura

para a esfera das superestruturas complexas, em que as ideologias se transformam em partido,

entram em confrontação e lutam até que uma delas prevaleça, imponha-se e irradie-se por

toda a área social, criando, assim, a hegemonia de um grupo social sobre os demais grupos

subordinados.

Contudo, para forjar o processo de construção de hegemonia das classes

dominadas é preciso observar a atual forma de acumulação capitalista, expressa na

internacionalização do processo produtivo, na globalização dos mercados e na imposição de

novos padrões de relações de produção, que tem redefinido o papel e as funções do Estado

capitalista de acordo com as exigências específicas da reprodução ampliada do capital.Neste

contexto, observa-se que,

Evidentemente, o Welfare State não foi implodido. Ao contrário, mesmo fragilizado pela crise do

capitalismo e, no bojo desta, pelo atual processo de internacionalização e pela ofensiva

‘neoliberal’, ele tem contribuído para atenuar os ‘custos sociais’ das políticas de reciclagem

efetuadas nos países da Europa norte-ocidental. É por isso, aliás, que alguns se referem, mais do

que a uma implosão, a um impasse do Welfare State: este não se torna inativo, mas também não

amplia a sua ação. (Almeida, 1991, p.79)

Isto porque

a nova onda de concentração e centralização dos capitais leva à constituição de relações de

propriedade que transcendem amplamente os limites dos Estado nacionais. Constitui-se cada vez

mais uma burguesia transnacionalizada, funcionária de um capital que opera literalmente em

escala mundial. Estas relações, na atual fase da internacionalização minam a capacidade de

implementação de políticas pelos Estados nacionais (principalmente nas formações sociais

dependentes). (Almeida, 1996, p. 74)

Para Sader (2001), a hegemonia neoliberal tem na desregulamentação um

elemento econômico, social e ideológico chave, pois, ao liberar o capital para circular com os

menores entraves possíveis, reinstala uma relação de forças entre o capital e o trabalho

visivelmente favorável ao capital, seja pela elevação do desemprego, seja pela proliferação

das formas de exploração selvagem do trabalho, seja pela elevação das taxas de exploração da

força de trabalho, como também pela fragmentação social que produz. A desregulamentação

altera também a relação entre o capital produtivo e o capital especulativo, a favor deste

último.

Entretanto, Boito Jr. (2002) observa que a política neoliberal tem encontrado uma

base de apoio não só junto às burguesias internas como também junto a importantes setores

das classes trabalhadoras, que aderiram à política neoliberal por motivos ideológicos, não

propriamente como uma classe aliada do bloco no poder, mas apenas como uma classe de

apoio desse mesmo bloco, o que tem permitido postular uma hegemonia ideológica do

neoliberalismo, uma hegemonia regressiva, passiva e instável, mas que foi muito importante

para que a frente neoliberal lograsse implantar e consolidar as reformas orientadas para o

mercado nos países da periferia e semiperiferia do sistema mundial.

É importante ressaltar que a problemática do poder é um tema central para os

autores neoliberais, cuja preocupação está relacionada aos alcances e aos limites desse poder.

O problema levantado pelos neoliberais em relação ao Estado refere-se ao conflito entre

concentração e distribuição do poder e aos mecanismos utilizados para a tomada de decisões.

O modelo neoliberal é partidário da distribuição do poder nas instituições sociais de alcance

reduzido, rechaçando a democratização ampliada da sociedade por temor de uma possível

"tirania da maioria" (para Hayek (1987), a vontade das maiorias não representa

necessariamente os valores da continuidade histórica de uma sociedade).

A teoria do Estado e da democracia dos neoliberais apóia-se exclusivamente no

mercado, pois coloca as relações econômicas como fundadoras da ordem política e frente à

divisão entre liberdade econômica e liberdade política, opta sempre pela primeira. Portanto, a

única intervenção do Estado que os neoliberais reconhecem é aquela que tem por objetivo

impedir exatamente a intervenção do Estado na economia ou retirar este das atividades que

não correspondam à sua natureza; pode-se verificar que,

Ao limitar a expansão governamental, o mercado impede a concentração do poder político em

poucas mãos, favorecendo-se a democracia de forma indireta mas muito eficaz. O mercado, sendo

um jogo de somas variáveis, estimula a proliferação de múltiplos centros de competitividade de

poder econômico; o Estado, esfera monolítica da coerção, é um jogo de soma zero e, portanto,

cronicamente propenso à concentração do poder político e à limitação da competição. (Boron,

1994, p.56-7)

A preocupação dos neoliberais passa pela questão de como lograr que nas

sociedades livres

a ação política não as transforme em sociedades reguladas, uma vez que a

capacidade de poder das instituições políticas se concretiza algumas vezes como uma

tendência à planificação econômica a partir do Estado, o que significa um ingerência negativa

sobre a liberdade individual. A democracia não teria, portanto, um "valor universal", seria a

forma de organização política somente onde as tradições lograrem o reconhecimento pleno

dos considerados direitos naturais. É, em essência, um meio, um instrumento para

salvaguardar a paz interna e a liberdade individual (Hayek, 1987).

Os neoliberais dividem as sociedades em sociedades livres e totalitárias, nas primeiras incluindo sociedades de

mercado e, nas segundas, as planificadas, sejam elas socialistas ou capitalistas (corporativistas ou keynesianas)

(Hayek, 1987).

Conforme Boron (1999), os mercados rejeitam – em sua prática, embora não em

sua retórica discursiva – as pretensões de igualdade e inclusividade próprios da ordem

democrática, pois não existe neles uma dinâmica inclusionista, nem um afã de potenciar a

participação de todos, pelo contrário, a competição, a segmentação e a seletividade sãos os

traços que os definem. Em relação à democracia, os mercados obedecem a uma lógica

descendente, pois são os grupos beneficiados por seu funcionamentos que têm capacidade de

construí-lo, controlá-lo e modificá-lo à sua imagem e semelhança, e o fazem de cima para

baixo, dado que nos mercados os atores cruciais são os que se concentram na cúpula.

"Os mercados votam todos os dias" e forçam os governos a adotarem medidas

impopulares indispensáveis ao seu funcionamento. "O mercado institui um segundo - e muito

privilegiado - mecanismo decisório: um sistema de voto qualificado, essencialmente

democrático, e completamente isolado das influências e demandas que pudessem proceder do

cidadão comum e corrente" (Boron, 1999, p.36). Na tomada de decisões, são levados em

consideração os interesses das grandes firmas transnacionais e de certos conglomerados

econômicos, os quais, "desde remotos centros de poder econômico e financeiro internacional,

elaboram uma estratégia de intervenção nos mercados da periferia". Os restantes, isto é, os

trabalhadores, a pequena burguesia, as camadas médias, frações do empresariado, ficam

excluídos, restringindo-se a sua participação ao processo eleitoral que se realiza a cada dois

anos, com pouca possibilidade de terem suas demandas atendidas. "Nestes santuários do

neoliberalismo que são os mercados, votam tão só os segmentos mais concentrados do

capital" (Idem, p.37).

O mercado e a democracia são duas faces inconciliáveis da mesma moeda, a

sociedade capitalista. Isto pode assim se explicar:

a democracia orienta-se tendencialmente para a integração de todos, conferindo aos membros da

sociedade o status de cidadão, o mercado opera sobre a base da competição e da sobrevivência dos

mais aptos, e não está em seus planos promover o acesso universal da população a todos os bens

que são trocados em seu âmbito. (...) A participação no consumo, diferente da participação na vida

democrática, longe de ser um direito, é, na realidade um privilégio que se adquire (...) no mercado.

Se na democracia a participação de um exige e potencia a participação dos demais, no mercado o

consumo de um significa o não consumo do outro. A lógica da democracia é um jogo de somas

positivas. A do mercado é a de soma zero: o lucro do capitalista é a insuficiência do salário ... (

Boron, 1999, p.23-4)

O projeto neoliberal distancia-se da democracia uma vez que o capitalismo

democrático exige formas de intervenção do Estado no sentido de garantir direitos básicos,

sociais e políticos à população, enquanto o Estado forte "neoliberal" ataca sistematicamente

os direitos democráticos seja através das leis de exceção, de medidas de emergência, de

decretos antigreves, da penalização dos sindicatos, da manipulação da informação, da

supremacia do executivo, seja por meio da subtração de decisões econômicas de grande porte

ao controle público. O neoliberalismo leva a uma política conservadora que assesta golpes

duríssimos em qualquer forma de ação coletiva, de organização social, de luta por direitos.

Sob o modelo neoliberal evaporam-se quase por completo a figura do cidadão e da

democracia, as perspectivas de uma cidadania participativa e autogovernada e de um

capitalismo democrático. Perdem força política os sindicatos, em visível processo de

esvaziamento, observável no fortalecimento de propostas como a do "sindicalismo de

resultados", que não questiona o modelo econômico e perdem força os partidos políticos

como formas clássicas de representação. Ainda mais,

É nesse marco que se reconceitua a noção de cidadania, mediante uma revalorização da ação do

indivíduo como proprietário que elege, opta, compete ter acesso a (comprar) um conjunto de

propriedades-mercadoria de diferentes tipos. O modelo do homem neoliberal é o cidadão

privatizado, responsável, dinâmico: o consumidor" (Gentili, 1998, p.20).

Para Almeida (1996), o que se verifica com as mudanças ocorridas nas esferas

política e econômica é um processo de "corrosão da cidadania", uma vez que o que está em

jogo é a ideologia do Estado soberano e a própria constituição ideológica da coletividade

nacional como uma comunidade singular de indivíduos livres e iguais, ou seja, a sua

capacidade de assegurar a integridade da comunidade nacional. Isto porque o ritmo acelerado

da transnacionalização das relações de propriedade tem contribuído para fragilizar a

capacidade dos Estados nacionais para implementarem políticas próprias.

Portanto, duas exigências são postas às classes dominadas para a construção de

sua hegemonia: “forçar pela prática do mais amplo jogo democrático e pela generalização e

universalização da democracia e, ao mesmo tempo, deslocar a legitimação da ordem burguesa

no próprio marco do ordenamento capitalista – sem o que a construção de sua hegemonia

torna-se visceralmente problemática” (Netto, 1990, p.125). A estratégia das classes

dominadas deve se basear numa “guerra de posições”, na conquista do máximo de espaços no

interior da sociedade civil, já que só com o consenso da maioria, ou seja, com a hegemonia é

possível empreender transformações sociais em profundidade. Isso requer um direcionamento

consciente das lutas de classes, implicando, necessariamente, a existência de um projeto

político capaz de gerar esse consenso em torno das classes em situação de subalternidade.

Efetivamente, a participação política supõe uma relação de poder entre as classes

dominantes e as classes dominadas, que se materializa por intermédio do Estado, e na qual

cada uma destas classes luta para dirigir intelectual e moralmente o conjunto da sociedade e

para a realização de seus interesses de classe. Com a socialização da política, com a gestação

de uma rede de organismos de massa cada vez mais difusa e plural, cria-se não apenas um

novo terreno para a luta pelo socialismo, como também se esboçam, no seio do próprio

capitalismo, certas formas estatais da futura democracia socialista.

CAPÍTULO II

Estado, Poder e Participação Política na Semiperiferia do Sistema Mundial

nos Anos 1990: Brasil e Portugal

Wallerstein (1990), em sua análise do sistema social moderno, descreve as origens

e o funcionamento do sistema mundial a partir da formulação do conceito de sistema-mundo,

que identificou como um sistema social: “O que caracteriza um sistema social [...] é o fato de

a vida no seu seio ser em grande medida autocontida, e de a dinâmica do seu desenvolvimento

ser em grande medida interna”, pois “os sistemas mundiais são relativamente grandes, isto é,

constituem em, linguagem familiar, verdadeiros «mundos». Mais precisamente, todavia, são

definidos pelo fato de a sua auto-inclusão como entidade econômico-material estar baseada

em uma divisão extensiva do trabalho e de conterem no seu seio uma multiplicidade de

culturas” (Wallerstein, p.337-338). Estes sistemas-mundo formam sistemas históricos, ou

seja, suas estruturas não são imóveis, existindo transições entre um sistema histórico e o que

lhe sucede. O conceito de sistema histórico refere-se a um complexo de relações sociais que

se assenta em uma divisão de trabalho, com estruturas de produção integradas, que permitem

a sua existência e reprodução e se caracterizam por “um conjunto de princípios e de

instituições organizativos e um período de vida definível”.

Conforme esse autor, o moderno sistema mundial apresenta-se como uma

economia-mundo capitalista que integra “um conjunto de processos de produção

geograficamente vasto”, estabelecendo uma única divisão de trabalho ao longo do globo, e é

politicamente organizado como um sistema interestatal composto de Estados-nação soberanos

(Wallerstein, 1990, p.35). Ao descrever uma economia-mundo capitalista Wallerstein enuncia

um conjunto de doze princípios e de teses:

1. A acumulação incessante do capital como principal força motora.

2. Uma divisão axial do trabalho que implica uma tensão entre o centro e a periferia, de tal modo

que se manifesta, recortando a divisão espacial, como uma forma de troca desigual.

3. A existência, inerente à estrutura, de uma zona semiperiférica.

4. A necessidade permanente de trabalho não remunerado, em concorrência com o trabalho

assalariado.

5. Em termos limites, a convergência da economia-mundo capitalista de um sistema interestatal,

constituído por Estados soberanos.

6. A origem da economia-mundo capitalista remonta bem para lá do século XIX, provavelmente

ao século XVI.

7. A idéia de que a economia-mundo capitalista iniciou-se em uma parte do globo (antes de tudo

na Europa) e que, em seguida, se estendeu ao mundo inteiro por um processo de «incorporações»

sucessivas.

8. A existência no sistema-mundo de Estados hegemônicos, mas cujos períodos de hegemonia

total e incontestada são, no entanto, relativamente breves.

9. A importância secundária dos Estados, dos grupos étnicos ou dos espaços domésticos: estes se

renovam perpetuamente por criação e renovação.

10. A importância fundamental do racismo e do sexismo, como princípios organizadores do

sistema.

11. A emergência de movimentos anti-sistêmicos, que, simultaneamente, fragilizam e reforçam o

sistema.

12. Um modelo constituído por ritmos cíclicos e tendências seculares, que encarna as contradições

inerentes ao sistema e permite compreender a crise sistêmica que atravessamos hoje. (Wallerstein,

1995, p. 303)

O sistema-mundo capitalista emerge como “um desenvolvimento surpreendente e

imprevisível”, “devido ao colapso simultâneo das três instituições que sustentavam o sistema

feudal: o poder senhorial, os Estados e a Igreja” (Wallerstein, 1995, p.14-5; 1997, p.105).

Suas características específicas são, por um lado, “a prioridade conferida à acumulação do

capital” e, por outro lado, um conjunto de instituições congruentes com tal funcionamento,

conjunto esse que tem sua origem na integração de processos de produção e conduz ao

estabelecimento de autênticas “cadeias de mercadorias que ligam atividades produtivas

geograficamente díspares” que vêm abrir, quase sempre, as fronteiras políticas; “unidades

familiares” como “unidades básicas de reprodução social” e “uma geocultura integrada que

legitima as estruturas e procura conter o mal-estar das classes exploradas”, (Wallerstein, 1995,

p.17).

Na economia-mundo capitalista, a gama de tarefas econômicas, não está

distribuída uniformemente por todo o sistema mundial, mas é, na sua maior parte, “função da

organização social do trabalho, que aumenta e legitima a capacidade de certos grupos dentro

do sistema explorarem o trabalho de outros, isto é, receberem uma parte maior do excedente”

(Wallerstein, 1990, p.339). Este sistema histórico, cuja única divisão de trabalho inclui

“produtos, processos e métodos de produção (...) de natureza e resultados econômicos

diferenciados”, contém sempre Estados centrais e áreas periféricas e, entre uns e outros, áreas

semiperiféricas conforme o conjunto de atividades produtivas neles predominante,

constituindo-se, desse modo, um sistema hierárquico, sob a hegemonia de um (ou vários)

Estado(s) central(is) que associa(m) o poder militar à liderança econômica para reforçar as

regras do comércio e as relações internacionais a seu favor, “disseminando a sua linguagem,

cultura e moeda como padrões globais”. Nesse processo, a distribuição das mais-valias

produzidas não se faz de modo eqüitativo, mas, pelo contrário, de modo bem

desproporcionado.

Wallerstein (1990) assinala, ainda, que, nos Estados de centro desenvolvem-se,

em regra, poderosos aparelhos de Estado ligados a uma forte identificação nacional, ou

integração, que mais não são do que um mecanismo que serve “para proteger as disparidades

surgidas no interior do sistema mundial e como máscara ideológica justificadora da

manutenção de tais disparidades” (p.339). Ns áreas periféricas, por sua vez, o Estado é muito

débil, por ser inexistente, no caso da situação colonial, ou por ter um escasso grau de

autonomia, como se verifica na situação neocolonial, sendo as áreas que mais perdem nesta

distribuição desigual da mais-valia, que se vai orientar de modo privilegiado para as zonas do

centro. Esta distinção visível entre centro e periferia se afirma segundo três critérios: a) a

acumulação do capital; b) a organização social da produção; e c) a organização política dos

Estados em formação (Wallerstein, 1995). Relativamente às áreas semiperiféricas, este autor

as apresenta como estando em uma posição intermédia entre o centro e a periferia, em um

conjunto de dimensões como a complexidade da atividade econômica, a força do aparelho de

Estado ou os fatores de integração nacional. A esta caracterização, ele acrescenta que,

Contudo, a semiperiferia não é um artifício de pontos de corte estatísticos, nem uma categoria

residual. A semiperiferia é um elemento estrutural necessário em uma economia-mundo. Estas

áreas têm um papel paralelo ao representado, mutatis mutandis, pelos grupos comerciantes

intermédios em um império. São pontos coletores vitais, com freqüência politicamente

impopulares. Estas áreas intermédias (como os grupos intermédios em um império) desviam

parcialmente as pressões políticas que os grupos localizados primariamente nas áreas periféricas

poderiam em outro caso dirigir contra os Estados do centro e os grupos que operam no interior e

através dos seus aparelhos de Estado. Por outro lado, os interesses localizados basicamente na

semiperiferia acham-se no exterior da arena política dos Estados do centro, e é-lhes difícil

prosseguir os seus fins através de coligações políticas que poderiam estar abertas para eles se

estivessem na mesma arena política. (Wallerstein, 1990, p.339)

Deste modo, Wallerstein sublinha o conteúdo político da semiperiferia, uma vez

que os países semiperiféricos, devido exatamente ao seu caráter intermédio, desempenham

uma função de intermediação entre centro e a periferia do sistema mundial, ou seja, “em

momentos de expansão da economia-mundo, os Estados [semiperiféricos] ligam-se, como

satélites, a uma determinada potência central e servem, até certo ponto de correias de

transmissão e de agentes políticos de um poder imperial” contribuindo para atenuar os

conflitos e as tensões entre o centro e a periferia (Wallerstein, 1994, p.7).

Por outro lado, em crítica ao conceito de semiperiferia formulado por Wallerstein,

Arrighi (1998) afirma que esse conceito nos remete a duas definições diferentes: uma

econômica, em que “a semiperiferia é localizada no espaço e cobre aquelas regiões onde a

soma dos ‘excedentes’ que entram e saem flutua em torno do ponto zero, [sugerindo] uma

situação intermediária na hierarquia da economia mundial, ligando um equilíbrio negativo

com o ‘núcleo orgânico’ e um equilíbrio positivo com outros países, menos avançados”; e

outra política, que “enfatiza a ação voluntária dos Estados para melhorar a posição relativa de

seus países, aceitando a competição, mas, ao mesmo tempo, buscando uma política de

equiparação” (Arrighi, 1998, p.144). Em tal perspectiva, o conceito de semiperiferia

permaneceria prisioneiro dessa ambigüidade, combinada ao fato de o termo ser usado para

indicar uma posição intermediária na hierarquia do sistema inter-Estados.

Argumenta Arrighi (1998) que Wallerstein, ao introduzir o conceito de

semiperiferia segue os teóricos da dependência

, pois supõe uma economia mundial

Martins, a este propósito, observa que “o enfoque da dependência assinalava que o desenvolvimento do

capitalismo havia estabelecido uma divisão internacional do trabalho hierarquizada constituída por classes e

grupos sociais que se articulavam em seu interior, mas que pertenciam, muitas vezes, a estruturas jurídico-

políticas distintas. Essa divisão do trabalho se expandia e implicava a circulação de capitais e de mercadorias em

seus limites. Os países dependentes eram sujeitos aos monopólios tecnológicos que articulavam essa circulação e

tendiam a ajustar seu aparato produtivo, comercial e financeiro a ela. As decisões estavam condicionadas pela

economia mundial capitalista e as classes dominantes dos países dependentes respondiam positivamente a esses

condicionamentos. As contradições entre as classes e os monopólios internacionais não eram suficientes para

levá-las à confrontação. Elas buscavam o compromisso e a negociação. O controle do Estado nacional era um

importante recurso para suavizar sua debilidade e buscar melhores condições de inserção mundial. A

nacionalidade significava um instrumento de gestão adequado ao maior nível de complexidade da economia

estruturada nas relações núcleo orgânico-periferia, as quais ligam as atividades econômicas

estruturadas em cadeia de mercadorias que atravessam fronteiras nacionais. “As atividades do

núcleo orgânico são aquelas que controlam uma grande parte do excedente total produzido

dentro da cadeia de mercadorias, enquanto que atividades periféricas são aquelas que

controlam pouco ou nada desse excedente” (Arrighi, 1998, p.140). De fato, a economia

mundial esteve sujeita a tendências polarizadoras generalizadas, mas a teoria da dependência

não consegue explicar a persistência de um grupo intermediário de Estados que, enquanto

grupo, não está nem alcançando o pequeno grupo de Estados que estabelecem os padrões de

riqueza na economia mundial, nem se juntando ao grande grupo de Estado que estabelecem

padrões de pobreza. Portanto, a economia mundial mostra padrões de estratificação e

desenvolvimento que não podem ser explicados em termos de modernização ou dependência.

Para identificar as três zonas da economia mundial, Arrighi aponta para a

necessidade de distinguir entre as várias combinações de atividades do núcleo orgânico e de

periferia, entretanto, alerta que não há qualquer maneira operacional de distinguir entre as

atividades típicas de periferia e as atividades típicas de núcleo orgânico e, portanto, classificar

os Estados de acordo com a combinação de atividades de núcleo orgânico e de periferia que

se encontra sob sua jurisdição. Isto porque as zonas de periferia, semiperiferia e núcleo

orgânico constituem posições estruturais separadas da economia mundial, mas não é possível

estabelecer fronteiras entre elas. Em função disto, o autor propõe a classificação dos Estados

em grupos que podem refletir diferentes combinações de atividades de núcleo orgânico e de

periferia.

Arrighi também observa que, por um lado, o estabelecimento da hegemonia dos

Estados Unidos, que anunciou um conjunto de inovações tecnológicas e organizacionais de

importância econômica mundial, operou uma mudança nas regras de competição entre os

Estados do núcleo orgânico, forçando-os a desempenhar papéis semiperiféricos na corrida

para alcançar o novo padrão de centralidade. Estes Estados mudaram de modo descontínuo de

um conjunto de atividades para outro, competindo com Estados tradicionalmente

semiperiféricos para capturar a tecnologia, organização, know-how e finanças da nova

mundial, mas não a autonomia de decisão. Os grupos internos eram também internacionais e o seu

desenvolvimento não implicava a reprodução dos padrões de existência dos países centrais. A reprodução da

dependência era também a de uma divisão internacional do trabalho hierarquizada. Ela significava a existência

de uma estrutura econômica, social, política e ideológica simultaneamente nacional, internacional e específica

dentro da economia mundial. E o subdesenvolvimento se estabelecia, não como não-desenvolvimento, mas como

o desenvolvimento de uma trajetória subordinada dentro da economia mundial” (Martins, 2002, p.228).

potência hegemônica. “Em qualquer dado momento, a semiperiferia sempre inclui alguns

países que foram mais ou menos temporariamente rebaixados do núcleo orgânico (ou

promovidos da periferia) por um dos muitos choques aleatórios ou sistemáticos através dos

quais a economia mundial opera” (Arrighi, 1998, p.181). A semiperiferia acaba funcionando

como um amortecedor entre o núcleo orgânico e a periferia, ao mesmo tempo em que as

pressões competitivas conduzem os Estados semiperiféricos para o perímetro da periferia ou

para dentro desta.

Por outro lado, em termos de industrialização, ocorreu um estreitamento

significativo da distância entre o grau de industrialização do núcleo orgânico e o da

semiperiferia e da periferia, pois as corporações transnacionais passaram a desenvolver suas

atividades em diferentes localidades nacionais e, com isso, Estados semiperiféricos – e, em

menor grau, Estados periféricos – começaram a erodir o monopólio dos Estados do núcleo

orgânico sobre as atividades industriais típicas deste núcleo. Todavia, essa “equiparação” com

os mais desenvolvidos não afetou significativamente os diferenciais no comando econômico

que separam as diferentes camadas da economia mundial, já que na verdade,

a distinção relevante se dá entre as atividades que envolvem tomadas de decisões estratégicas,

controle e administração, pesquisa e desenvolvimento, por uma lado, e atividade de pura execução,

por outro. A zona do núcleo orgânico tende a se tornar o locus das atividades “cerebrais” do

capital corporativo, e a zona periférica tende a se tornar o locus das atividades de “músculo e

nervos”, enquanto a zona semiperiférica tende a se caracterizar por uma combinação mais ou

menos igual de atividades “cerebrais” e de “músculo e nervos”. (Arrighi apud Arrighi, 1998,

p.187)

Para esta perspectiva, a principal razão da existência de uma estrutura de três

camadas da economia mundial é a sua divisão em uma multiplicidade de jurisdições de

Estado dotadas de capacidade desigual de impor/resistir à periferização. Da mesma forma, a

existência de países semiperiféricos reforça a legitimidade e estabilidade deste sistema

desigual e polarizador, uma vez que, devido a uma combinação mais ou menos igual de

atividades de núcleo orgânico e de atividades periféricas sobre a qual têm jurisdição, supõe-se

que os Estados semiperiféricos tenham o poder de resistir à periferização, embora não tenham

poder suficiente para superá-la completamente e passar a fazer parte do núcleo orgânico, pois

as atividades deste núcleo comandam recompensas agregadas que incorporam a maioria dos

benefícios globais da divisão mundial do trabalho, enquanto que as atividades de periferia

comandam recompensas agregadas que incorporam poucos daqueles benefícios. No moderno

sistema mundial não basta o desejo de se tornar centro: os casos de passagem de uma região

semiperiférica ou periférica ao centro são extremamente raros, dado que o ambiente

competitivo em que se desenvolve o capitalismo histórico restringe essas possibilidades.

Arrighi usa o termo semiperiferia para se referir exclusivamente a uma posição em

relação à divisão mundial do trabalho, enfatizando que a separação dos dois tipos de

comando, nas arenas econômica e política, é uma peculiaridade da economia capitalista

mundial. Isto porque

1. a dicotomia núcleo orgânico-periferia se destina a designar a distribuição desigual de

recompensa entre as diversas atividades que constituem a divisão do trabalho, com formato de um

arco único, que define e demarca a economia mundial;

2. nenhuma atividade específica (quer definida em termos da produção ou da técnica usada) é

inerentemente típica do núcleo orgânico ou típica da periferia;

3. as empresas capitalistas raramente se envolvem numa única atividade, mas reúnem diferentes

atividades dentro de seus domínios organizacionais e serão, portanto, caracterizadas por

combinações de atividades de núcleo orgânico e de periferia;

4. a luta competitiva entre as empresas capitalistas não ocorreu num vazio político, mas esteve

intimamente inter-relacionada com a formação dos Estados, isto é, de jurisdições territoriais

formalmente soberanas;

5. os Estados não são beneficiários passivos de combinação de atividades de núcleo orgânico e de

periferia. (...) a capacidade de realmente ser bem sucedido nesse esforço não se distribui de forma

igual entre todos os Estados. Ela varia de modo descontínuo, devido ao peso das atividades típicas

do núcleo orgânico que fazem parte da combinação que já se encontra sob uma jurisdição de

Estado. (Arrighi, 1998)

Portanto, conclui Arrighi, a troca desigual é apenas um dos muitos mecanismos

através dos quais a estrutura núcleo orgânico-periferia da economia mundial foi criada,

reproduzida e aprofundada, visto que as relações núcleo orgânico-periferia são determinadas

não por combinações específicas de atividades, mas pelo resultado do vendaval perene de

destruição criativa e não criativa engendrado pela disputa dos benefícios da divisão mundial

do trabalho.

O moderno sistema mundial ao dividir o mundo em três zonas, proporcionou uma

apropriação desigual dos benefícios da divisão mundial do trabalho, atribuindo aos Estados do

núcleo orgânico a maior parte da distribuição das riquezas produzidas. Aos Estados

periféricos e semiperiféricos restaram duas possibilidades: a dependência e seu

aprofundamento com a intensificação da superexploração e a marginalização da fronteira

tecnológica; e o desenvolvimento nacional e regional que rompe com a dependência e a

superexploração a se aproxima da fronteira tecnológica para aproveitar as externalidades da

difusão tecnológica.

De acordo com a classificação proposta por Arrighi, Brasil e Portugal integram o

grupo de Estados que se caracterizam pela combinação de atividades de núcleo orgânico e de

periferia, o que os configuram como Estados da semiperiferia do sistema mundial. É o tema

que se desenvolve a seguir.

1. Brasil: Estado semiperiférico dependente

Os países da América Latina vêm passando, desde a década de 1980, por

profundos processos de transição política que têm alterado substantivamente as relações entre

o poder político, a sociedade e o mercado, bem como a forma de inserção internacional das

economias nacionais. A crise econômica, resultado das contradições internas e externas dos

modelos de desenvolvimento econômico implementados nessa parte do continente, conduziu

a um processo de redefinição da relação entre o Estado e a economia e possibilitou a irrupção

das idéias neoliberais na maioria dos países do Cone Sul. “O neoliberalismo na América

Latina – como na Europa – é filho da crise fiscal do Estado. Seu surgimento está delimitado

pelo esgotamento do Estado de bem-estar social – onde ele chegou a se configurar – e,

principalmente, da industrialização substitutiva de importações, ao estilo da CEPAL” (Sader,

1995, p.35).

A idéia de estabilidade econômica e política como condição necessária para atrair

mais investimentos induziu as classes dominantes dos Estados semiperiféricos à busca de

regimes estáveis capazes de dispor do poder necessário para transformar as estruturas da

sociedade sem encontrar resistências às mudanças. Neste sentido, os governos ditatoriais

foram a alternativa política escolhida, uma vez que estes se definiam como sustentadores de

uma “ordem social” ante o perigo desintegrador das políticas decorrente dos diversos

conflitos sociais que explodiram na época como manifestação da crise do modelo de

desenvolvimento e dos problemas derivados de novas condições econômicas internacionais,

dado o tipo de relação existente entre as políticas dos países centrais e seus efeitos nos países

da semiperiferia e periferia do moderno sistema mundial.

Os governos autoritários, instaurados na América Latina nos anos 1960 e 1970

promoveram um ajuste econômico que tinha por objetivo reordenar a economia completando-

se, em plano médio, com uma reformulação política que evitasse as crises de governabilidade

nesses países, convertendo o “ajuste político” em uma conseqüência e uma condição

necessária do ajuste econômico. O objetivo do modelo econômico imposto por esses governos

era desregular a economia para flexibilizar as oportunidades dos proprietários do capital

interessados em gerar um processo de acumulação sem distribuição de renda. Toda a crítica

feita pelos países centrais, a partir da óptica neoliberal, em relação ao Estado e suas funções

econômicas serviu como fundamento para o discurso elaborado pelas classes dominantes nos

países latino-americanos quanto ao processo de abertura dos mercados à concorrência

internacional e ao desmantelamento das instituições de proteção social controladas pelo

Estado. No diagnóstico da crise, as classes dominantes apontavam que os limites à

acumulação do capital haviam sido colocados pelas leis protecionistas decorrentes da política

de substituição de importações, as quais faziam parte de uma estratégia negativa influenciada

pelas idéias do Estado de bem-estar e pelas políticas keynesianas.

Na América Latina, a intervenção do Estado na economia e as instituições de

bem-estar social possuem características próprias, resultantes de diferentes processos que têm

sua explicação na história de cada um dos países da região. Nesses países, as políticas sociais

quase sempre foram resultado das políticas dos regimes populistas, o que significa uma

maneira diferente de resolver os conflitos de classe, garantir a coesão social e a reprodução da

acumulação capitalista. Como observa Lechner (1986), os processos de modernização ficaram

incompletos, dado que os países latino-americanos sempre adotaram o caráter de mudanças

produzidas desde cima, às vezes com mobilização de massas, mas quase sempre sem

revoluções político-sociais.

Segundo Cardoso (1985), os Estados nacionais latino-americanos se diferenciam

substancialmente em relação à forma como se constituíram os Estados nacionais nos países do

centro. Surgem como a expressão de uma vontade que se apresenta como se fosse nacional

contra outros Estados, que são os Estados imperiais que dominam a região. Na América

Latina, o Estado apresenta-se como se fosse a cristalização de uma vontade geral que tem o

seu movimento básico orientado para o processo de independência. Ele nasce em contradições

históricas que o tornam expressão de uma relação duplamente contraditória, pois se trata de

um Estado que se afirma como politicamente soberano, mas embasado em uma economia que

é dependente, portanto em um contexto em que a aspiração de soberania está condicionada

pela existência de uma estrutura objetiva de relações de dependência.

Para Marini (1992; 1994) e Santos (1968; 1972; 1978-a; 1978-b), essa estrutura de

relações de dependência decorre das estratégias da acumulação do capitalismo central, uma

vez que o capital e as forças que, historicamente, a ele se articulam, têm por objetivo o

superlucro ou a mais-valia extraordinária. Os Estados dependentes, ao serem incorporados na

divisão internacional em uma especialização produtiva que os inferiorizava, eram objeto da

competição monopólica, sofriam diversas formas de expropriação de seus excedentes e do

valor que produziam e se ajustavam às necessidades de restruturação dos monopólios que

competiam no âmbito da economia mundial.

Santos sintetiza o conteúdo das relações de dependência ao assinalar que “la

dependência, como se ve, no es la relación de una economía nacional autóctona con una

economía externa que la somete, sino que es una relación básica que constituye y condiciona

las proprias estructuras internas de las regiones dominadas o dependentes” (Santos, 1978-a,

p.313).

Para o autor, a dependência se estabelece a partir do conceito de compromisso que

integra os três níveis de análise que a constituem: as estruturas internacionais do capital, as

relações econômicas internacionais e as estruturas internas dos países objeto da expansão do

capital internacional. Os países dependentes são influenciados por forças externas e internas, e

o compromisso ou a combinação de interesses vincula-se necessariamente a uma composição

de forças sociopolíticas nos Estados dependentes que aceitam a integração internacional

dentro das possibilidades oferecidas pela situação condicionante. As classes dominantes dos

Estados dependentes operam por um compromisso que as mantém em uma posição de

inferioridade no capitalismo mundial porque estão voltadas para as necessidades da economia

mundial; concentram o desenvolvimento da produtividade em segmentos direcionados para o

mercado internacional ou para as frações do mercado interno dirigidos ao consumo suntuário.

Un tercer aspecto que es esencial para la comprensión de la dependência es el que se refiere a la

articulación necesaria entre los intereses dominantes en los centros hegemónicos y los intereses

dominantes en las sociedades dependientes. La dominación “externa” es impracticable por

principio. Sólo es posible la dominación cuando encuentra respaldo en los sectores nacionales

que se benfician de ella. (...) Al mostrar la correpodencia necesaria entre los intereses de la

dominación y los intereses de los dominadores dominados (de ahí el carácter específico de las

clases dominantes de los países dependientes) mostramos que, a pesar de que existen conflictos

internos entre esos intereses dominantes, son intereses fundamentalmente comunes. (Santos, 1978-

b, p. 309)

A adoção de políticas de cunho liberal por parte dos governos latino-americanos

respondeu à necessidade de integração com os mercados externos, que foi concretizada em

uma relação de intercâmbio desigual. Deste modo, o Estado nas formações sociais do

capitalismo semiperiférico e periférico encontra-se estreitamente vinculado ao

desenvolvimento econômico, pois ele visa a fortalecer as estratégias dos grupos ou frações de

classe dominantes, sejam elas as oligarquias nativas e seus projetos de economia

agroexportadora ou os projetos de substituição de importações. A idéia do Estado nacional

como um corpo político representativo dos interesses de uma totalidade nacional, fundada por

sua vez na idéia liberal clássica da neutralidade, é substituída por uma visão instrumentalista

do poder político.

Constituem-se, portanto, características históricas dos Estados latino-americanos:

a criação da infra-estrutura necessária à realização dos projetos hegemônicos locais – pois os

recursos gerados pelo desenvolvimento econômico apoiado por esses Estados produziam uma

maior concentração de renda por parte de suas burguesias interiores; e um Estado de bem-

estar que não chegou a se consolidar como espaço de negociação permanente entre o grupos e

classes sociais, antes, favoreceu uma relação vertical de controle social, uma vez que as

políticas sociais eram apresentadas como uma concessão do Estado em benefício dos menos

favorecidos, enfraquecendo, deste modo, as instituições democráticas de mediação política.

No Brasil, as primeiras ações implementadas pelo governo, tendo em vista a

constituição de uma nova fração de classe hegemônica no bloco no poder, foram

desencadeadas pelo governo militar do pós-1964, que criou as condições necessárias às

mudanças do tratamento dado pelo Estado ao “sistema financeiro”. A política econômica da

ditadura militar contribuiu objetivamente para o fortalecimento da posição econômica do

capital bancário diante das demais frações de classe dominante.

Como observa Saes (2001), a ascensão do capital bancário à condição de fração

hegemônica no bloco no poder foi favorecida pela orientação persistentemente monetarista e

antiinflacionária dominante na política econômica estatal, que provocou a elevação da taxa de

juros; pelas medidas ministeriais destinadas à elevação da taxa de juros, como a instituição da

correção monetária para os títulos públicos e privados; pela implementação de uma política de

incentivo ao endividamento externo, a qual implicou uma inserção crescente, e em condições

mais vantajosas, do capital bancário internacional na economia brasileira; e pelo

favorecimento à centralização do capital bancário pela via da criação de estímulos explícitos

às fusões de bancos, que possibilitou o surgimento de grandes conglomerados de caráter

estritamente bancário.

Entretanto, o autor alerta que no Brasil o “fortalecimento da posição econômica

do capital bancário diante do capital industrial e a acelerada oligopolização do capital

bancário não implicaram a transformação desse capital ascendente em capital financeiro, na

acepção estrita da palavra” (Saes, 2001, p.56), o que se pode explicar pelo fato de que o

capital financeiro se liga organicamente à esfera da produção, passando a dirigir atividades

produtivas, ou seja, é o capital bancário que se transforma em capital industrial (Hilferding,

1985).

Por isso, o exercício da hegemonia pela burguesia bancária dá-se em contexto de

pouca visibilidade política dessa fração de classe dominante, isto porque a atividade bancária

é considerada pelas demais frações de classe dominante e pelas classes dominadas como uma

atividade improdutiva, circunstância que a impede de apresentar-se abertamente ao conjunto

das classes sociais como força política específica, como o agente principal da dominação

ideológica de classe, cabendo às “classes produtoras” (fundiária e industrial) a função de

organização da dominação ideológica sobre as classes dominadas. Esta situação confirma que

se encontram dissociadas as funções de hegemonia no seio do bloco do poder e de

organização da dominação ideológica de classe, uma vez que diferentes frações da classe

dominante desempenham tais funções. Neste contexto,

O capital bancário cede objetivamente o papel de principal agente privado da dominação

ideológica sobre as classes trabalhadoras ao capital industrial. Essa função endereça ao conjunto

das classes sociais, com êxito crescente, o seu discurso específico de "classe produtora":

identificação do "progresso" com a industrialização capitalista, identificação do "bem-estar social"

com o consumo individualizado de bens industrializados. (Saes, 2001, p.61)

Diversas medidas haviam sido implementadas pelo Estado brasileiro, entre 1930

e 1964, com os objetivos de limitar o desenvolvimento do movimento reivindicatório das

classes dominadas, impedir a unificação destas classes até mesmo no plano econômico-

corporativo, e bloquear a constituição de suas organizações político-partidárias. Dentre essas

medidas, destacam-se: a “oficialização” dos sindicatos, a proibição do sindicato por

empresa, o estabelecimento da unidade sindical, a criação do imposto sindical e a

organização da justiça do trabalho. De acordo com Saes (2001), essas medidas produziram

efeitos ideológicos e políticos duradouros entre os trabalhadores assalariados, implicando

uma “corporativização” das classes trabalhadoras, já que estas passaram a concentrar sua

ação coletiva no plano econômico-corporativo, com pouca participação no plano político-

partidário.

Tal corporativização, decorrente da ascendência política da burocracia estatal

sobre o movimento sindical, resultou no fracionamento interno das classes trabalhadoras

dificultando sua unificação mesmo no domínio da ação reivindicativa. As práticas

corporativas estatais, à medida que atraíam as classes trabalhadoras, serviam para encobrir a

verdadeira natureza e o papel do Estado nas formações sociais capitalistas como organizador e

unificador das classes dominantes e desorganizador das classes dominadas. Isto significa que

ao organizar e unificar o bloco no poder, ele desorganiza e divide através estas últimas do

consenso ideológico imprescindível à produção e reprodução social do capitalismo. O Estado

capitalista, ao viabilizar a individualização dos agentes da produção inseridos na estrutura

econômica capitalista, contribuiu para sua atomização e fragmentação, na medida em que

frustrou a organização dessas classes em coletivos “para si”, ou seja, em classes possuidoras

de consciência política de seu papel histórico, com vanguarda na condução do processo de

transformação radical da sociedade capitalista.

Esses mecanismos estatais de corporativização das classes trabalhadoras

subsistiram no governo ditatorial instaurado em 1964, que primou pelo exercício da

repressão como a forma de conter as ações reivindicatórias e o movimento político-

partidário dessas classes. Esse recurso a formas mais diretas de autoritarismo, de coerção

marcou uma crise de hegemonia “larvar”, crescia a incompatibilidade de certas frações da

classe dominante com a orientação política do Estado, o que resultou em uma crise política.

Esta situação possibilitou o crescimento do movimento operário, a partir de

meados da década de 1970, o qual, aproveitando as condições favoráveis, iniciou um ataque

frontal aos mecanismos estatais de corporativização das classes trabalhadoras. A partir de

então, o movimento sindical voltou a constituir-se como força política e encaminhou ações

que diziam respeito não apenas às questões salariais, mas à luta pela democratização do

Estado e pela liberdade de organização. Novos personagens entraram em cena

, os

movimentos populares e o movimento sindical, reivindicando direitos em uma dinâmica de

ruptura com o regime imposto pela ditadura militar e com as velhas formas de organização,

procurando recriar os espaços públicos a partir do seu cotidiano, e exigindo participação

direta nas decisões sobre assuntos de seu interesse. Esses movimentos contribuem

decisivamente para a criação de centrais sindicais como a Central Única dos Trabalhadores e

do Partido dos Trabalhadores, que se encarregaram de fazer a oposição “não permitida” ao

regime militar e às suas políticas.

Contudo, o processo de democratização do Estado brasileiro de 1988 abriu a via

para o estabelecimento de um total controle e de uma dominação completa da economia

Conforme Sader (1988), esses novos personagens constituem "uma coletividade onde se elabora uma

identidade e se organiza práticas através das quais seus membros pretendem defender seus interesses e expressar

suas vontades, constituindo-se nessas lutas" (Sader, 1988, p.55).

brasileira pelo capital financeiro internacional. “O Estado brasileiro conduz, desde os anos

90, uma política destinada a liquidar o arranjo político instável, mas efetivamente vigente até

então, entre o capital monopolista nacional, o capital estrangeiro e os dirigentes de empresas

públicas” (Saes, 2001, p.104). Essa política se configura como ação de extermínio

econômico da burguesia interna e na ocupação de seu espaço econômico pela burguesia

financeira internacional, pois o Estado brasileiro não mais pauta sua política em um projeto

de desenvolvimento nacional, mas em um outro que abre grandes oportunidades de ganho ao

capital financeiro internacional.

O processo de desmonte do setor público, de desnacionalização e de

desindustrialização da economia brasileira teve início com o governo de Fernando Collor de

Melo, eleito em 1989, que desencadeou as primeiras medidas para reduzir o Estado e romper

com a política intervencionista típica do modelo de industrialização substitutiva de

importações e do desenvolvimentismo dos governos militares de 1964 a 1985. O Estado

brasileiro abriu sua economia ao capital financeiro internacional, e o mercado passou a ser o

grande agente mediador da nação.

Conforme observa Sallum Jr. (2000), o governo Collor contribuiu para danificar

o arcabouço institucional nacional-desenvolvimentista e para reorientar em um sentido

antiestatal e internacionalizante a sociedade brasileira, tanto no plano das regras e normas

articuladoras da relação entre o Estado e o mercado como no plano da difusão ideológica. A

estratégia de integração competitiva da economia nacional no sistema transnacional

produziu alterações institucionais que incorporaram, no plano do Estado, mudanças político-

ideológicas que já vinham ocorrendo no seio do empresariado e das camadas médias. Para o

empresariado a retomada do crescimento econômico e a redução das tensões sociais –

decorrentes da crise de hegemonia e da instabilidade econômica da década de 1980 – já não

poderiam depender da presença dominante do Estado no sistema produtivo, mas elas

dependeriam do grau de associação da burguesia local com o capital estrangeiro, o que

envolveria concessões liberalizantes em relação ao padrão de desenvolvimento anterior.

Assim, “o empresariado combate o intervencionismo estatal, clama por desregulamentação,

por uma melhor acolhida ao capital estrangeiro, por privatizações, etc. Em suma, passa a ter

uma orientação cada vez mais desestatizante e internacionalizante” (Sallum Jr., 2000, p.26).

Em resposta ao clamor do empresariado, o este governo implementou um

programa que envolveu ações que incluíam a superação das barreiras não-tarifárias às

compras do exterior; a redução progressiva das tarifas de importação, que passaram de

31,6% em 1989 para 30% em setembro de 1990, 23,3% em 1991, 19,2% em janeiro de

1992, 15% em outubro de 1992 e 13,2% em julho de 1993 (fonte: Sallum Jr., 2000); a

desregulamentação de atividades econômicas e de privatização de empresas, não protegidas

pela Constituição, para recuperar as finanças públicas e reduzir o papel do Estado na

impulsão da indústria nacional. “Com isso, desistia-se de construir no país uma estrutura

industrial completa e integrada, em que o Estado cumpria o papel de redoma protetora em

relação à competição externa e de alavanca do desenvolvimento industrial e da empresa

privada nacional” (Sallum Jr., 2000, p.28).

Entretanto, se, por um lado, as medidas implementadas pelo governo Collor

agradaram parte do empresariado brasileiro, por outro, desagradaram amplos setores da

sociedade brasileira ao colocar em xeque a segurança jurídica da propriedade privada

através do seqüestro dos haveres financeiros e do congelamento das contas de poupança; por

atacar verbalmente as organizações de representação empresarial tradicionais, articulando,

paralelamente a essa organização, grupos empresariais que dessem sustentação à sua política

governamental; por reduzir das despesas do Estado e desorganizar a administração pública

com dispensas arbitrárias e em massa de funcionários públicos; e por tentar fragilizar as

organizações de trabalhadores que se opunham ao seu governo, incentivando a criação de

organizações alternativas ligadas ao governo.

Na avaliação de Chossudovsky (1999),

O Plano Collor, iniciado em 1990, foi um estranho "coquetel", combinando uma política monetária

intervencionista com a privatização ao estilo FMI, a liberalização do comércio e uma taxa de

cambio flutuante. (...) A agenda oculta do Plano Collor consistia em cortar gastos públicos e

salários para liberar dinheiro necessário para o pagamento do serviço da dívida externa do Brasil.

(Chossudovsky, 1999, p.172).

Tudo isso resultou em um aprofundamento da crise política e econômica, dado

que o governo Collor, embora sintonizado com as tendências neoliberais, não conseguia

soldar um novo pacto que superasse a crise de hegemonia instaurada na década de 1980.

O conseqüente impeachment de Fernando Collor de Melo não implicou, todavia, a

derrocada da implementação do projeto neoliberal pelo Estado brasileiro. O projeto de

reforma do Estado brasileiro foi aprofundado pelo governo Fernando Henrique Cardoso, cuja

eleição, em 1994, resultou de uma ampla frente política conservadora da qual participaram

segmentos das classes dominantes, a maioria da classe média e um contingente significativo

das classes populares. A coligação eleitoral entre os partidos PSDB, PFL e PTB articulou a

candidatura de FHC e deu acabamento final a um longo processo de construção de um novo

bloco hegemônico. Para Saes (2001),

Essa frente política apresentava duplo aspecto. De um lado, era orientada pelo objetivo principal

de derrotar eleitoralmente a esquerda. De outro lado, ra dirigida pela corrente política neoliberal;

tal corrente exercia hegemonia no seio da frente política conservadora, o que significa aglutinação

de todos os setores conservadores - burgueses, pequeno-burgueses ou populares da sociedade

brasileira, com vista a derrotar eleitoralmente a esquerda, fazia-se em torno do programa político

neoliberal. (Saes, 2001, p.85)

Com a proposta de suplantar a "Era Vargas", o Governo FHC pretendia remover

todos os entraves à instauração de um novo modelo econômico centrado no mercado e criar as

condições para a refundação neoliberal do Estado brasileiro. Neste sentido, atribuiu prioridade

às reformas constitucionais – vale dizer, em um contexto em que faltava implantar as

diretrizes da Constituição de 1988 e regulamentar parte importante de seu texto –, para alterar

leis infraconstitucionais que materializam institucionalmente o remanescente “varguismo”.

Isso significou a revisão decisiva de vários de seus contratos básicos e fundamentais em uma

direção liberal, que mudaria institucional e patrimonialmente a relação entre Estado e

mercado. Sallum Jr. (2000), em análise de tal situação, observa que

O Estado não cumpriria funções empresariais que seriam transferidas para a iniciativa privada;

suas finanças deveriam ser equilibradas e os estímulos diretos dados às empresas privadas seriam

parcimoniosos; não poderia mais sustentar privilégios para categorias de funcionários; em lugar

das funções empresariais, deveria desenvolver mais intensamente políticas sociais; e o país teria

que ampliar sua integração com o exterior, mas com prioridade para o aprofundamento e expansão

do Mercosul. (Sallum Jr., 2000, p.31)

Essa reconstrução do Estado implicaria o enfrentamento e a resolução de quatro

grandes problemas apresentados pelo Estado brasileiro: o tamanho do Estado, a necessidade

de redefinição do papel regulador do mesmo, a recuperação da governança e a

governabilidade. Para isso, o programa de reforma do Estado incluiria a delimitação d e sua

área de intervenção por intermédio dos programas de privatização, terceirização e

publicização; a redefinição de seu papel, via desregulamentação da economia e adoção dos

mecanismos de mercado nas políticas estatais; o aumento de sua governança, a ser obtido com

o ajuste fiscal, com a adoção do modelo de administração gerencial e com a distinção entre as

responsabilidades de formulação e de execução das políticas estatais; e o aumento da

governabilidade que abrangia os projetos de aperfeiçoamento dos mecanismos da democracia

representativa e do controle social (Brasil, 1995; Bresser Pereira, 1997).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministério da

Administração e Reforma do Estado, sob a direção de Bresser Pereira, fundamentava-se em

uma concepção que atribui ao Estado a responsabilidade pela crise econômica mundial. Para

Bresser Pereira (1997), “esta grande crise teve como causa fundamental a crise do Estado -

uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de intervenção do Estado no econômico e no

social, e uma crise da forma burocrática de administrar o Estado” (Bresser Pereira, 1997, p.9).

O que se pretendia com a reforma do Estado, segundo seus formuladores, era a

construção de um novo modelo de Estado, o Estado social-liberal, com capacidade para

estimular e preparar as empresas e o país para a competição internacional, pois “O Estado

social-liberal (...) detém o poder (de legislar e punir, de tributar e realizar transferências a

fundo perdido de recursos) para assegurar a ordem interna - ou seja para garantir a

propriedade e os contratos - defender o país contra o inimigo externo, e promover o

desenvolvimento econômico e social”. (Bresser Pereira, 1997, p.22). Além disso, afirmavam

que a reforma do Estado significava a garantia da governabilidade, uma vez que tornava o

Estado menor, mais forte financeira, estrutural, estratégica e administrativamente, pois

delimitava claramente sua área de atuação e precisava a distinção entre o seu núcleo

estratégico onde as decisões são tomadas e suas unidades descentralizadas. Seria um Estado

que disporia de elites políticas aptas a tomar decisões políticas e econômicas e contaria com

uma “alta burocracia tecnicamente capaz e motivada” (Bresser Pereira, 1997, p.44).

Na avaliação de Silva (2001), o Estado social-liberal é uma nova versão,

recuperada e atualizada, do Estado mínimo, que redefine as estratégias e os instrumentos para

assegurar as condições para a reprodução das relações sociais capitalista: “Manteve-se o

discurso ideológico do ‘social’ para encobrir o agressivo processo de desmantelamento do

mínimo sistema de proteção social e ofuscar o avanço do setor privado em áreas

reconhecidamente de responsabilidade estatal” (Silva, 2001, p.100).

Moraes (1998a) observa que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(1995) revelava uma ciosa preocupação de enfatizar a “neutralidade” do Estado em uma

sociedade capitalista, isto é, como coletor e realizador das demandas dos indivíduos através

dos canais inerentes à democracia representativa, mas que não deixava de atribuir ao Estado o

papel de “guardião” da propriedade privada dos meios de produção, de “coordenador” da

economia, pois, como enfatizava esse Plano, era necessário “reconstruir o Estado, de forma

que ele não apenas garanta a propriedade privada e os contratos, mas também exerça seu

papel complementar ao mercado de coordenação da economia e na busca da redução das

desigualdades sociais” ( Plano Diretor, 1995, p. 56).

Para Coutinho (2000), o sentido último da reforma do Estado brasileiro não

apontou para a transformação do Estado em um espaço público democraticamente controlado,

na instância decisiva da universalização dos direitos de cidadania, mas visava a submetê-lo

ainda mais profundamente à lógica do mercado.

Trata-se, na verdade, de uma ‘contra-reforma’, que tem por objetivos prioritários: por um lado a

‘modernização’, anular as poucas conquistas do povo brasileiro no terreno dos direitos sociais; e,

por outro, em nome da privatização, desmontar os instrumentos de que ainda dispúnhamos para

poder nos afirmar como nação soberana em face da nova fase do imperialismo, a da

‘mundialização’ do capital’. (Coutinho, 2000, p.123)

De acordo com Guimarães (2001), ao promover as reformas constitucionais, o

governo FHC alterou o padrão das relações entre o Estado e o mercado capitalista mundial, na

medida em que possibilitou o avanço substancial dos direitos do grande capital financeiro em

detrimento da soberania nacional. Dentre as ações implementadas, o autor destaca a

desnacionalização de setores produtivos e financeiros chave, a desregulamentação do controle

de fluxos de capitais e o atrelamento dos gastos públicos às metas negociadas com o FMI, o

que significou uma perda substantiva das deliberações sobre o destino da economia nacional

para o mercado financeiro. Alteraram-se, também, os padrões dos direitos e deveres entre os

cidadãos brasileiros – contrariamente à universalização dos direitos estabelecidos na

Constituição de 1988 –, através de um ataque generalizado à lógica dos direitos dos

trabalhadores, em que as políticas sociais passaram a ter como meta o padrão focal com o

objetivo de reduzir o Estado de bem-estar social; verificou-se um deslocamento patrimonial

do Estado para os grupos privados; e, por último, alteraram-se as relações do pacto federativo

ao se implementar uma relação que subordinou nitidamente o Congresso Nacional a uma

dinâmica em que o Executivo detinha a iniciativa legislativa.

O que significa isto senão a mercantilização sem limites da vida social à qual

corresponde uma ideologia que busca salientar os elementos de liberdade, de iniciativa

individual, de destino diferenciado de cada um, fundada em uma concepção do Estado como

agente ativo na constituição das individualidades, descaracterizando a sociedade de classes e o

Estado capitalista como Estado classista, que procura preservar as linhas mestras do

capitalismo e, simultaneamente, as linhas mestras da acumulação? Com efeito, como afirma

Ianni (1997),

O neoliberalismo articula prática e ideologicamente os interesses dos grupos, classes e blocos de

poder organizados em âmbito mundial; com ramificações, agências ou sucursais em âmbito

regional, nacional e até mesmo local, quanto necessário. As estruturas mundiais de poder, tais

como as corporações transnacionais e organizações multilaterais, com freqüência agem de modo

concertado e consensual. E contam habitualmente com a colaboração ativa dos governos dos

países dominantes no sistema capitalista mundial. (Ianni, 1997, p. 262-63).

De fato, o programa de reforma do Estado levado a cabo pelo governo Fernando

Henrique Cardoso evidenciava a predominância da corrente neoliberal na orientação de sua

política econômica e social, pois assumia as relações de poder e dependência internacionais

próprias da globalização financeira. A implementação de um extenso programa de

privatização, a ampla reforma da Constituição – que implicava a quebra de monopólios

estatais como o petróleo e as telecomunicações, a liquidação de direitos conquistados pelas

classes trabalhadoras e pelo funcionalismo público –, a abertura da economia brasileira ao

capital financeiro internacional demonstrava a tendência desse governo de retirar os eventuais

obstáculos à acumulação ampliada do capital e à consolidação do capital financeiro

internacional como fração de classe hegemônica no bloco no poder.

Conforme Sallum Jr. (2000), a estratégia de estabilização privilegiou a esfera

financeira vis-à-vis às atividades de produção e comercialização de bens e serviços, em que a

empresa privada nacional deixou de ter o foco privilegiado da política do Estado. O

predomínio neoliberal na formulação da política macroeconômica fragilizou a economia

nacional em relação ao sistema financeiro internacional, ampliando seu grau de dependência

dos países centrais, elevou sistematicamente o endividamento público e implicou baixas taxas

de crescimento e alto índice de desemprego.

O alinhamento à política e à ideologia neoliberal, por parte dos governos dos

Estados semiperiféricos e periféricos, tem gerado aquilo que Arrighi (1998) denominou ilusão

do desenvolvimento, uma vez que a capacidade dos Estados de apropriação dos benefícios da

divisão mundial do trabalho é desigual e depende da relação estabelecida entre o centro, a

semiperiferia e a periferia do sistema mundial. O autor lembra que

os Estados, individualmente, podem atravessar o golfo que separa a periferia da semiperiferia, mas

também nesse caso as oportunidades de avanço econômico, tal como se apresentam serialmente

para um Estado periférico de cada vez, não constituem oportunidades de avanço econômico para

todos Estados periféricos. O que cada Estado periférico pode realizar é negado desse modo aos

outros. (Arrighi, 1998, p.220).

O governo FHC, concebido para viabilizar no Brasil a coalizão do poder capaz de

dar sustentação e permanência ao programa de estabilização do FMI e viabilidade política às

reformas preconizadas pelo Banco Mundial, conduziu a reforma do Estado brasileiro em

sintonia com o capitalismo mundial financeirizado, apesar das resistências que havia dentro

do próprio governo e fora dele, mas no interior do novo bloco hegemônico e no conjunto das

forças políticas contrárias à refundação neoliberal do Estado. Contudo, foram essas

resistências, tanto dentro como fora do bloco no poder, que ditaram o ritmo de execução do

programa político neoliberal no Brasil, que foi mais lento do que o projetado pela equipe

idealizadora do projeto de reforma do Estado, pois cada setor social subalterno da frente

política conservadora tende a apoiar tão-somente a execução daqueles aspectos específicos do

programa neoliberal que correspondam aos seus interesses ou que possam interferir nos seus

interesses

. Além disso, o principal interessado no conjunto da política neoliberal é o capital

financeiro internacional.

Saes (2001) observa que essas resistências explicam a tendência do governo

federal a conduzir um processo de fortalecimento do poder executivo e do sistema

presidencialista em detrimento das prerrogativas políticas do Congresso Nacional. A edição,

constante e ininterrupta, de medidas provisórias por parte do Executivo tornou-se o

instrumento fundamental da política de Estado sob o governo FHC. “Por meio da edição de

medidas provisórias, o Governo Federal contorna a questão da competência dos ‘poderes’ e

logra até mesmo transformar certos temas da reforma constitucional em matérias a serem

exclusivamente tratadas – pela via da ‘regulamentação’ – pelo Executivo” (Saes, 2001, p.91).

Para Figueiredo, Limongi e Valente (2000), a relação entre o Executivo e o

Legislativo, durante o governo em pauta, se caracterizava por forte concentração de poder nas

mãos do Presidente da República e dos líderes partidários no Congresso Nacional. Essa

concentração decisória é parte de um padrão mais geral de interações Executivo-Legislativo,

que estendem os poderes legislativos do Executivo e alocam direitos e recursos parlamentares

em favor dos líderes partidários, ou seja, um modelo institucional que favorece a

“A grande burguesia industrial, congregada em organizações como a Fiesp e a CNI, vem fazendo campanha,

desde a Constituinte de 1988, a favor de um aspecto específico da desregulamentação: a liquidação dos direitos

sociais e trabalhistas conquistados, a partir de 1930, pelas massas brasileiras. O empresariado brasileiro assume,

além disso, uma posição oficial favorável ao programa de privatizações e lamenta inclusive que o ritmo de

execução de tal programa não seja mais acelerado. (...) Ocorre entretanto que a burguesia industrial (...) mostra-

se reticente – para dizer o mínimo – com relação à abertura total da economia brasileira ao capital internacional.

[A burguesia bancária também é favorável] à desregulamentação das relações de trabalho, ao programa de

privatizações [que sinaliza] para novas oportunidades de negócio e sua eventual ancoragem na esfera produtiva

e, conseqüentemente, a sua transformação em capital propriamente financeiro. (...) Segmentos das classes médias

e das classes trabalhadoras também são atraídos pelo projeto neoliberal de modernização da sociedade brasileira,

[pois] vêem na política neoliberal o caminho para a liquidação do Estado parasitário, cartorial e empreguista, que

absorve através do sistema tributário os precários recursos financeiros do povo e os coloca à disposição de uma

casta privilegiada destituídos de qualquer utilidade social. (...) A classe fundiária manifesta-se, geralmente, a

favor da maioria do programa neoliberal: privatizações, desregulamentação, abertura econômica. Ela se opõe,

entretanto, àquele aspecto do programa neoliberal que não convém aos seus interesses econômicos: a liquidação

dos subsídios estatais à produção agrícola, o fim do tratamento especial dado pelo Estado aos agricultores

endividados etc. ” (Saes, 2001, p. 88-90).

governabilidade, entendida, em sentido estrito, como a capacidade de fazer valer a agenda

legislativa do Executivo.

O sistema institucional em que se apoiava o governo garantia a dominância do

Executivo na produção legal e o sucesso na aprovação de sua agenda legislativa, isto porque

os partidos que faziam parte da base de sustentação do governo possibilitavam a este colocar

em funcionamento o aparato institucional de que dispunha para a implementação da reforma

do Estado. Isto resultou na aprovação de emendas constitucionais altamente impopulares que

implicavam a perda de direitos por parte dos grupos sociais subalternos. Como observam as

autoras, as regras constitucionais que regulam as relações Executivo-Legislativo, ao atribuir

extensos poderes ao Executivo, permitem o controle da agenda legislativa pelo Executivo na

medida em que não só determinam a pauta dos trabalhos legislativos como influem

diretamente sobre seus resultados. De fato,

O Executivo brasileiro tem o monopólio de iniciativa legal em áreas fundamentais da regulação

como as referentes a matérias tributária e orçamentária, além da administração do aparato do

Estado; detém o poder de solicitar urgência para seus projetos, determinando a sua prioridade e

prazo de apreciação; e dispõe ainda do mais poderoso de todos os instrumentos legislativos: a

prerrogativa de emitir atos com força imediata de lei, através da edição de medidas provisórias.

(Figueiredo, Limongi e Valente, 2000, p.52)

Respaldado pelos poderes constitucionais de iniciativa legislativa e por uma base

parlamentar majoritária (formada pelos partidos PSDB, PFL, PTB e PMDB), o governo FHC

fez uso constante de medidas provisórias para a implementação de sua política

governamental. Esse recurso excessivo a medidas provisórias foi a estratégia utilizada por ele

para viabilizar a aprovação de medidas que não contemplavam a agenda pública, e também

como instrumento para manter a coesão da base parlamentar aliada e superar resistências do

Legislativo.

O monopólio da iniciativa legislativa pelo Executivo tem como conseqüência uma

participação menos ativa do Congresso Nacional, pois restringe o poder dos parlamentares no

encaminhamento de projetos que contemplassem a agenda pública elaborada a partir das

demandas provenientes de amplos setores da sociedade brasileira e diminui a sua influência

direta e autônoma na formulação de políticas públicas, além de reduzir o espaço de debate

público, a visibilidade das decisões políticas, o acesso dos cidadãos a informações sobre

políticas públicas e à participação no processo de tomada de decisões. Verifica-se, portanto, a

diminuição da “capacidade do Congresso enquanto contrapeso institucional e mecanismo de

controle das ações do Estado, com efeito sobre a própria possibilidade de controle vertical por

parte dos cidadãos” (Figueiredo, Limongi e Valente, 2000, p.52). Enfim, o que se pode ver é

uma instrumentalização do Congresso Nacional em prol dos interesses específicos da fração

de classe hegemônica no bloco no poder: o capital financeiro internacional.

Diniz (2001) afirma que a consolidação de uma modalidade de presidencialismo

dotado de amplas prerrogativas que consagra um desequilíbrio nas relações entre o Executivo

e o Legislativo é decorrente da prática de implementação de reformas de Estado sob regimes

autoritários, que atribuem centralidade à burocracia governamental em face dos partidos e do

poder Legislativo. Segundo a autora,

A hegemonia do pensamento neoliberal reforçou a primazia do paradigma tecnocrático, segundo o

qual, independentemente do regime político em vigor, eficiência governamental seria a resultante

de um processo de concentração, centralização e fechamento do processo decisório, sendo a

eficácia de gestão reduzida à noção de insulamento burocrático. Desta forma, preservar a

racionalidade burocrática implicaria a meta de neutralizar a política e reforçar a autonomia

decisória das elites enclausuradas na cúpula burocrática. Portanto, o que se observou (...) [foi] o

fortalecimento desproporcional do executivo, pela concentração de poder decisório nesta instância,

cada vez mais controlada pela alta tecnocracia, enfraquecendo os suportes institucionais da

democracia. (Diniz, 2001, p.18).

A dominação do Executivo e autonomização da burocracia de Estado em relação

aos parlamentares reforçam a subordinação de suas cúpulas ao executivo presidencial e

governamental, uma vez que a burocracia de Estado torna-se o principal agente da elaboração

da política estatal. Trata-se de uma situação na qual

A política do Estado é elaborada sob o selo do segredo erigido como razão de Estado permanente,

por mecanismos ocultos, por um regime de procedimentos administrativos que escapam

praticamente a qualquer controle da opinião pública. O que representa uma considerável alteração

dos princípios elementares da democracia representativa. (...) O deslocamento incontrolável do

centro de gravidade para a burocracia de Estado implica infalivelmente, por sua própria lógica, e

para além de projetos governamentais, uma considerável restrição das liberdades políticas,

consideradas precisamente como controle público da atividade estatal. (Poulantzas, 2000, p.232)

A perspectiva política que predominou nas ações do governo FHC assenta-se em

uma concepção de democracia representativa que não se abre à incorporação, no espaço

público, das organizações sociais portadoras de interesses coletivos, pois o governo interpreta

a vitória nas urnas como delegação para decidir discricionariamente. No exercício do poder,

sua estratégia constituiu em se insular sistematicamente dos movimentos da sociedade

organizada, concentrando seus esforços nas arenas institucional e de influência. Dessa forma

de exercício de poder emerge, segundo Saes (2001), um autoritarismo civil ao qual

corresponde a construção de um presidencialismo invulgarmente forte, cuja incumbência é

neutralizar as reticências conservadoras de modo a tornar possível a concretização radical,

rápida e eficaz da plataforma neoliberal.

A concentração do poder real nos dispositivos circunscritos à cúpula

governamental e administrativa substitui uma certa distribuição do poder entre os diversos

espaços estatais (legislativo, executivo, judiciário), reforçando o centralismo político do

aparelho de Estado que conduz “à personalização do poder no chefe supremo do executivo,

digamos o presidencialismo personificado (..) que funciona como ponto focal de diversos

núcleos e redes administrativas do poder, como direcionamento destes para o todo do poder, e

conveniente ao papel político atual do dispositivo administrativo” (Poulantzas, 2000, p.234-

35). Essa concentração-centralização do poder constitui uma resposta ao crescimento das

contradições internas do Estado. Como observa Poulantzas,

As contradições entre o capital monopolista e as outras frações do capital, entre o bloco no poder

e as massas populares se expressam até no âmago do Estado, sua centralidade e seus cumes. Essas

contradições atravessam necessariamente o ponto focal que representa o chefe supremo do

executivo: não há um presidente mas vários num só. (Poulantzas, 2000, p.235; grifo do autor)

Além da concentração-centralização do poder por parte do Executivo, o projeto

neoliberal encontrou apoio junto a importantes setores das classes trabalhadoras, tanto dos

trabalhadores assalariados e dos profissionais liberais integrantes da alta classe média, quanto

dos trabalhadores de baixa renda, que, a despeito de essa política contrariar seus interesses

mais elementares, aderiram à política neoliberal: “Fizeram-no por motivos ideológicos e, por

isso devemos considerar que tais setores sociais não são propriamente uma classe aliada do

bloco no poder, mas apenas uma classe de apoio desse mesmo bloco” (Boito Jr., 2002, p.28).

Dois fatores podem ter contribuído para a falta de uma resistência por parte de tais

setores das classes trabalhadoras: o tipo de cidadania que se implantou no Brasil, uma

cidadania social restrita e hierarquizada

, aliada ao caráter clientelista do Estado brasileiro; e o

desempenho do Estado brasileiro no sentido de desorganizar e desarticular os movimentos

dessas classes, ao empreender uma luta ideológica contra os direitos sociais, apresentados

como entraves ao desenvolvimento econômico, promover a desregulamentação da economia e

a flexibilização da legislação do trabalho, jogar na informalidade um contingente significativo

de trabalhadores.

O Estado recompôs suas bases sociais na generalização da exclusão e do

desemprego majoritário dos trabalhadores e da classe média, conseguindo que muitos

trabalhadores preferissem ser explorados a ser excluídos, o que levou Fernando Henrique

Cardoso

a afirmar que o fenômeno a ser temido é a exclusão e não mais a exploração.

Entretanto, o que se verificou ao se implementarem as políticas neoliberais em Estados

semiperiféricos como o Brasil foi a combinação, sem precedentes na história, da exploração

com a exclusão, “a população oprimida que trabalha cada vez mais por menos, com a que está

sobrando e não tem trabalho, nem assistência, nem solidariedade, nem nada” (Casanova,

2001, p.59). A hegemonia neoliberal neste país é regressiva, ou seja, ela não se assenta sobre

Como observa Boito Jr. ,“a política social brasileira, desde que começou a existir como tal na década de 1930,

sempre marginalizou amplos setores da população trabalhadora. O populismo inaugurou em 1930 um processo

gradativo de implantação dos direitos trabalhistas e sociais, isto é, da dimensão social da cidadania no Brasil – a

cidadania na República Velha restringia-se a um pacote mínimo e precário de direitos civis e políticos. Porém a

política populista não chegou a implantar uma cidadania social ampla e igualitária. Fez mais. Nas cidades

vinculou os direitos sociais ao emprego regulamentado, excluindo, portanto, os desempregados e os

trabalhadores informais, e segmentando e hierarquizando esses direitos de acordo com o status profissional de

cada um. (...) Sob a ditadura militar e após a democratização, parte dos direitos sociais foram estendidos ao

campo mas, já então, crescia o desemprego, o subemprego e o mercado de trabalho informal – essas chagas

foram ampliadas pelo neoliberalismo” (Boito Jr. 2000, p.29).

Cardoso, Fernando Henrique. Las relaciones norte-sul en el contexro actual – una nueva dependencia? In: El

Socialismo del Futuro, (3):138, 1991.

a melhoria das condições de vida das classes trabalhadoras, ao contrário, ela provoca sua

deterioração.

A resistência e a luta contra o bloco no poder neoliberal foram feitas, no plano

político, no plano sindical e em novos movimentos sociais, pelas classes trabalhadoras que

estão fora do sistema de alianças e em oposição ao bloco no poder. Os grupos de resistência

às políticas neoliberais foram constituídos pelo operariado mais organizado e com maior

poder de pressão – metalúrgicos e petroleiros – e a baixa classe média sindicalmente

organizada – os bancários e o funcionalismo público; pela luta dos sindicatos organizados na

Central Única dos Trabalhadores (CUT), que lutaram pela melhoria no emprego e nos

salários, contra a privatização, contra a abertura comercial e financeira, contra o desemprego,

enfim contra a própria política neoliberal; e pelos movimentos sociais, os chamados

“movimentos de urgência”

, dentre os quais se destacou o Movimento dos Trabalhadores

Sem Terra

, que se manteve na ofensiva durante todo o governo neoliberal de FHC (Boito

Jr., 2002).

As políticas de ajuste neoliberal, ao reordenarem o processo de produção e de

circulação de mercadorias, bem como as forças produtivas, intensificaram o processo de

reprodução ampliada do capitalismo e redimensionaram as relações de dependência entre os

Estados do núcleo orgânico, da semiperiferia e da periferia do sistema mundial ao

desestruturarem as políticas de substituição de importações e criarem novas formas de

vinculação à economia mundial. A afirmação do neoliberalismo na América Latina torna

profundamente obsoletas as bases do compromisso que articula internamente o capital

estrangeiro e o capital nacional, pois “destrói amplamente as estruturas produtivas das

burguesias nacionais, desnacionalizando-as, e restringe a iniciativa do Estado nacional,

limitando sua capacidade de direção ao submetê-lo às regras cosmopolitas da circulação

internacional de capitais e mercadorias” (Martins, 2002, p.316-17).

Termo usado por René Mouriaux para designar aqueles movimentos que lutam por condições mínimas e

urgentes para assegurar a simples sobrevivência física de seus membros. São movimentos constituídos por

populações que tiveram suas vidas transtornadas pelo neoliberalismo, pois perderam a terra, o emprego, a renda

ou a moradia.

Sobre o papel do MST nas lutas sociais no Brasil conferir: Almeida, L. F. e Sanches, F. R. Um grão menos

amargo das ironias da história: O MST e as lutas sociais contra o neoliberalismo. In. Lutas Sociais. São Paulo,

NEILS/PUC-SP, (5), 1998; Buzetto, Marcelo. Nova Canudos e a luta do MST no Estado de São Paulo. In. Lutas

Sociais, (6), 1999; Machado, E. R. Mal-estar da democracia no Brasil e na Argentina nos anos 90: lutas sociais

na contramão do neoliberalismo. São Paulo, 2004. 229p. Tese (Doutorado em Ciências Socais) – Programa de

Estudos Pós-Graduados em Ciências Socais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

1.1 Movimentos sociais e participação política nos anos 1980

No Brasil, o problema da participação política das classes dominadas na produção

de políticas públicas esteve presente no processo de transição do regime autoritário ao

democrático, delineando-se como um fator importante para a democratização das relações

entre o Estado e a sociedade.

Nas décadas de 1970 e 1980, os movimentos sociais de resistência ao regime

autoritário, os quais questionavam a configuração centralizadora assumida pelo Estado, já

reivindicavam, de alguma forma, a participação no processo político. Essa luta contra a

ditadura reuniu importantes setores sociais como a Igreja Católica, os grupos de esquerda e os

sindicatos, que forneceram as novas matrizes que sustentariam a participação política

autônoma

frente ao Estado, a Teologia da Libertação, o marxismo renovado e o

sindicalismo, respectivamente (Sader, 1988).

Como assinalam Teixeira et al. (1998):

Em contraposição à cultura autoritária vigente, os movimentos sociais (ou novos movimentos

sociais) foram apontados somo sujeitos por excelência do processo de criação e de generalização

de uma cultura democrática, através de novas formas de práticas políticas e novos formatos de

sociabilidade, fundados em bases mais igualitárias. (Teixeira et al., 1998, p.20)

Essas novas formas de prática política e as questões apresentadas pelos

movimentos redefiniram o espaço da política, em que o fazer política não se restringiria ao

A busca de autonomia dos movimentos sociais frente ao Estado deve ser entendida com uma reação à tradição

de tutela, controle e subordinação ao Estado, aos partidos e aos políticos, como recusa de uma determinada

configuração da relação entre o Estado e a sociedade e de uma determinada concepção excludente e privatista de

política. Essa postura autonomista possibilitou às organizações populares e sindicais o rompimento dos vínculos

privados entre os atores sociais e o poder público, que sãos fundados em uma concepção oligárquica de política,

cuja característica principal é a indistinção entre o público e o privado, sendo que os interesses privados

assumem precedência sobre o interesse público. Sobre a concepção oligárquica de política ver: Sérgio Buarque

de Holanda. Raízes do Brasil. Rio de Janeiro, José Olympio, 1984; Vitor Nunes Leal. Coronelismo, enxada e

voto: o município e o regime representativo no Brasil. São Paulo, Alfa Ômega, 1975; Tereza Sales. Raízes da

desigualdade social na cultura brasileira. Revista Brasileira de Ciências Sociais, n.25, 1994; José Murilo de

Carvalho. Os bestializados. São Paulo, Cia das Letras, 1991.

Estado e aos partidos, mas constituiria uma atividade de toda a sociedade, voltada para a

totalidade social. Além disso, os movimentos sociais contribuíram para a construção de um

novo padrão de cidadania no sentido do “direito a ter direitos” em referência à reivindicação

ao acesso ao sistema político, pelo direito de participar efetivamente da própria definição

desse sistema.

Conforme Doimo (1995), as experiências desses movimentos possibilitaram que

se ampliasse o conceito de participação política para além do sistema eleitoral, dando origem

a um novo tipo de participação, definida como “participação movimentalista”, e regida por

uma dinâmica distinta daquela que rege a “participação decisional”, que para ela, constitui o

modelo tradicional de participação política, consagrado pelos modelos liberais. Nesse tipo de

participação, “em vez da lógica racional-competitiva, pautada em critérios precisos e voltada

à eficácia decisória, os movimentos de ação-direta são regidos pela lógica consensual-

solidária, própria para gerar estados de mobilização e recursos de pressão” (Doimo, 1995,

p.59).

Contudo, muitas contradições se revelaram nas práticas políticas desses

movimentos em sua relação com o Estado. Como observou Doimo,

a) ora o Estado é contestado em razão das dificuldades de acesso ao sistema de decisões, ora é

legitimado porque dele se espera função provedora; b) ora a acumulação privada e o mercado são

contestados por seu perfil excludente, ora são requeridos para que irriguem o fundo público, do

qual dependem para o atendimento de suas carências. Ademais, por estar sujeita a agenciamento

de toda ordem, inclusive por instituições que se estruturam por valores morais ou mesmo

privatistas, ora pode integrar movimentos virtuosos, estabelecidos pelo diálogo com a cultura de

igualdade e dos direitos de cidadania, ora pode dar origem a organizações perversas que se

estabelecem na integração com o mundo da violência e da intolerância. (Doimo, 1995, p.62)

Esta oscilação, para Doimo, é decorrente do fato de esses movimentos

apresentarem uma dupla face, isto é,

a face expressivo-disruptiva, pela qual se manifestam valores morais ou apelos ético-políticos

tendentes a deslegitimar a autoridade pública e a estabelecer fronteiras intergrupos, e a face

integrativo-corporativa, pela qual se buscam conquistar maiores níveis de integração social pelo

acesso a bens e serviços, não sem disputas intergrupos e a interpelação direta aos oponentes.

(Doimo, 1995, p.69)

Segundo Gohn (2001,) somente a partir da década de 1980 é que se verifica nas

propostas associadas aos movimentos populares o tema da participação das classes populares

na elaboração de estratégias e na tomada de decisões. Nessas propostas, “a participação

popular foi definida como esforços organizados para aumentar o controle sobre os recursos e

as instituições que controlavam a vida em sociedade” (Gohn, 2001, p.50). Neste sentido, esta

questão era vista como associada à organização política dos trabalhadores e devia, segundo a

autora, atender a dois princípios importantes: “1) esclarecer e ordenar o que reivindicar e que

direitos conquistar; 2) estabelecer forma de arregimentação de forças políticas próprias que

sustentem as reivindicações e a conquista de direitos” (Idem, p.51).

Na opinião da autora, tal participação

continha, na prática, bases liberais, pois era vista como sinônimo de pressão popular encaminhada

diretamente aos órgãos públicos, particularmente às prefeituras. O poder de decisão, de responder

ou não àquelas demandas, era do mandatário local. Participar era interpretado de uma forma um

tanto mecanicista, pois se restringia a uma aspiração à criação de canais, de organizações e de

estruturas que viabilizassem a presença física de representantes da sociedade civil na estruturas

estatais. “Participar é ter gente lá”. (Gohn, 2001, p.52)

Desta forma, a principal prática política desenvolvida nos anos 1980 pelos

movimentos populares e movimentos pluriclassistas, pelas centrais sindicais, por partidos

políticos de esquerda e entidades profissionais e representativas, foi a mobilização e a pressão

direta para viabilizar o encaminhamento de suas demandas. A conquista de canais de

participação nos assuntos públicos, por parte das classes dominadas, colocou os sujeitos

demandatários em novas arenas de luta e no interior dos órgãos públicos para negociar com os

governos constituídos. Como afirma Gohn (2001), tratava-se de práticas de participação

política que privilegiavam o fortalecimento da chamada sociedade civil na condução da vida

política do país e que implicavam a sua incorporação ao planejamento administrativo. Este

planejamento era entendido como um processo de relação entre o Estado e a comunidade, já

que “a comunidade era vista em termos de forças populares que, por meio de mecanismos de

atuação política, poderiam realizar uma participação concreta no exercício do poder".

Portanto, "o eixo articulatório central da temática da participação ainda continuou a ser [...] o

da ocupação de espaços físicos para que se fizessem ouvir outras vozes além da dos que

estavam no poder, para que se democratizasse a sociedade incluindo a diferença” (Gohn,

2001, p.54-56).

Contudo, um dos entraves ao exercício dessas novas práticas políticas foi a

própria cultura política nacional, em que predominam relações de clientelismo, de

paternalismo, que institui uma concepção de cidadania baseada em uma “cultura da dádiva”,

na qual os direitos são concebidos como dádivas, favores concedidos pelos detentores do

poder político e econômico. Nessa “cidadania concedida”, os direitos encontram-se mediados

pela relação de mando e subserviência, transferida do domínio privado para as relações entre

o Estado e a sociedade (Sales, 1994).

Gohn (2001) lembra que

Estávamos em uma fase de transição em que as estruturas de participação foram sendo construídas

a partir de arcabouços institucionais existentes, velhos e carcomidos pelos longos anos de práticas

populistas, seguidas pelas tortuosas e penosas décadas da ditadura militar. Acrescente-se ainda que

as alianças político-partidárias dos que estavam no poder impunham limites e constrangimentos a

uma participação efetiva dos grupos e representantes da população nas estruturas colegiadas

arquitetadas. (Gohn, 2001, p.54)

Um outro entrave à participação das classes dominadas era o próprio

funcionamento do aparato estatal, que dificultava uma efetiva democratização do Estado e de

suas relações. O Estado capitalista é presidido por um conjunto de prescrições jurídicas e

burocráticas que oferecem obstáculos à partilha do poder e ao controle social sobre as ações

estatais por se tratar de um Estado de classe. De acordo com Poulantzas (2000),

O Estado encarna no conjunto de seus aparelhos, isto é, não apenas em seus aparelhos ideológicos

mas igualmente em seus aparelhos repressivos ou econômicos, o trabalho intelectual enquanto

afastado do trabalho manual [...] E é no Estado capitalista que a relação orgânica entre trabalho

intelectual e dominação política, entre saber e poder, se efetua de maneira mais acabada. [...] Essa

relação poder-saber se traduz por técnicas particulares de exercício do poder, por dispositivos

precisos, inscritos na trama do Estado, de distanciamento permanente das massas populares dos

centros de decisão: por uma série de rituais, de formas de discurso, de modos estruturais de

tematização, de formulação e tratamento dos problemas pelos aparelhos de Estado de maneira tal

(monopolização do saber) que as massas populares (nesse sentido trabalho manual) ficam de fato à

parte disso. (Poulantzas, 2000, p.58)

A conjuntura política no Brasil dos anos 1980, na qual se destacaram os

movimentos pela anistia, a campanha das “diretas-já”, os movimentos sociais que lutavam por

uma democracia que contemplasse não somente os aspectos da igualdade formal, mas

também maior igualdade social e econômica e a ascensão de partidos de oposição aos

governos estaduais e municipais, favoreceu o crescimento da expectativa de promover a

abertura do Estado àquelas classes sociais que foram historicamente excluídas dos direitos

sociais, com também a construção de outras dimensões para a categoria da participação.

Questões referentes à natureza do Estado e ao papel da administração de caráter

popular passaram a ter centralidade no debate sobre o poder público. As experiências

construídas principalmente pelos governos das frentes populares – que incluíam vários

partidos de oposição nas administrações estaduais e municipais, dos quais se destacava o

Partido dos Trabalhadores – tiveram como ponto de partida a criação de espaços de

participação e interação entre o Estado e a sociedade.

Gohn (2001) assinala que,

Inicialmente, o processo concentrou-se na questão dos conselhos, priorizando no debate a

dicotomia do caráter que deveriam ter: consultivo, para auscultar a população, ou

normativo/representativo, com poder de decisão. Firmaram-se as primeiras experiências de

conselhos de gestão da coisa pública numa ampla gama de tipos, que ia dos conselhos

comunitários aos conselhos de escola; da saúde às câmeras de gestão de setores variados, como

transportes, conselhos da condição feminina, do negro etc. ( Gohn, 2001, p.55)

Nesse período, duas formas de participação e representação se inseriram no debate

político acerca da participação:

De um lado, na forma de “conselhos comunitários” criados pelo poder público para negociar

demandas dos movimentos populares, face à crescente mobilização das populações,

principalmente as residentes nos bairros da periferia [...] a outra forma de Conselho tinha

características de Conselho Popular, criado a partir dos próprios movimentos, sem uma estrutura

formal e baseados em ações diretas e sem nenhum envolvimento institucional, a não ser contatos

com autoridades para pressionar sobre reivindicações com a proposta de constituir-se em força

política autônoma em relação aos partidos e ao Estado. (Gohn, 1998, p.7-8)

Em relação aos Conselhos Comunitários, várias análises apontam que a maioria

dessas experiências se constituíam em espaços de anteparo às demandas, na medida em que

estas eram intermediadas por administrações regionais e técnicos de secretarias, sem poder de

decisão. A participação das classes dominadas nesses Conselhos restringia-se a referendar

decisões já estabelecidas pelo poder público. Quanto aos Conselhos Populares

, criados pelos

próprios movimentos, traziam em si um posicionamento contrário à sua vinculação

institucional ao Estado, visto que foram constituídos como instrumento de pressão nas

negociações com o Estado, sendo este concebido como um aparelho de dominação. Tais

Conselhos tinham como perspectiva construir um espaço de duplo poder, no qual se

desenvolveriam novas experiências de democracia e autogestão.

Na avaliação de Azevedo e Abranches (2002), no entanto, a maioria dos

"programas participativos" implementados na década de 1980 referia-se a “uma modalidade

de participação constituída, quase que exclusivamente, por movimentos reivindicativos [...]

cujo objetivo é o de obter do Estado melhorias socioeconômicas” (Azevedo e Abranches,

2001, p.44). Trata-se de um tipo de participação no âmbito da microlocalidade (bairros,

Conselhos que se destacaram nesse período: os Conselhos Populares de Campinas-SP; o Conselho Popular do

Orçamento de Osasco-SP e o Conselho de Saúde da Zona Leste de São Paulo-SP. Destacaram-se também

experiências de gestão municipal como o Conselho de Pais de Lages-SC; o Conselho de Desenvolvimento

Municipal de Boa Esperança-ES; e o de Piracicaba-SP.

regiões) que não se articula a processos mais amplos de decisão e que não produz impactos

sobre a produção e a gestão de políticas públicas.

Esse tipo de interação entre Estado e sociedade foi denominado por Azevedo e

Prates (1991) “participação restrita ou instrumental”, caracterizada pelo

envolvimento da comunidade diretamente beneficiada em um projeto específico, ou em um

programa de âmbito local, através de fornecimento de mão-de-obra (voluntária ou sub-

remunerada), e em definições de microprioridades e alocações de certos recursos e equipamentos

de consumo coletivo, diretamente concernentes àquela iniciativa governamental específica.

(Azevedo e Prates, 1991, p.135)

Portanto, foi no contexto da crise do modelo de Estado centralizado ou

desenvolvimentista e de uma imensa demanda por parte das classes dominadas no sentido de

conquistar espaços de participação que ocorreram a luta e o debate político sobre a questão

das novas práticas de participação na esfera política. A temática da participação se

intensificaria no debate político brasileiro que antecedeu o processo Constituinte, em que

diferentes forças políticas procuravam disputar espaço oferecendo propostas para um novo

referencial de relações entre o Estado e a sociedade. A idéia básica presente nas

reivindicações de participação era a de desprivatizar o Estado, retirando da elite o acesso

exclusivo aos espaços de produção de políticas e ampliando a participação das classes

dominadas na definição da agenda política, de modo a garantir instrumentos que

possibilitassem um maior controle social sobre as ações do poder público.

Para os movimentos sociais, a democratização deveria implicar a criação de

espaços de debate, negociação e deliberação não monopolizados ou controlados pelo Estado,

mas que pudessem representar canais de expressão política dos diferentes interesses das

classes em luta, que traduzissem os antagônicos interesses existentes nos processos de

participação no estabelecimento das políticas públicas. Ou seja, que diferentes interesses

presentes na sociedade tivessem oportunidades iguais e mais efetivas de assumir um papel

ativo na gestão dos assuntos de interesse público.

1.2 Descentralização e participação política nos anos 1990

Em nosso país, o processo de descentralização política e fiscal, impulsionado a

partir da Constituição de 1988, representa uma parte de um contexto mais amplo, a luta pela

redemocratização do Estado, a partir do qual emergem formas de participação política, que

têm a esfera local como seu locus de exercício por excelência.

Almeida (1998) observa que não se trata de considerar a instância local uma

simples reprodução, em tamanho menor, da esfera nacional, mas em levar em conta que o

poder político requer instituições que possibilitem seu exercício, não somente em escala

nacional, mas também local. Entretanto, o local está cada vez mais perpassado pelo não local,

pois nosso cotidiano é afetado por decisões que são tomadas no âmbito local, no nacional e,

até, no transnacional.

Com a redemocratização, que ocorreu primeiro nos governos subnacionais, com a

eleição para governadores e prefeitos no início dos anos 1980, e somente em 1989 chegou ao

núcleo central do Estado, com a eleição direita para presidente da República, delineiaram-se

novas relações entre o Estado e a sociedade, cujo objetivo era romper com o paradigma

centralizado e tecnocrático

de gestão das políticas públicas. Essas novas relações tinham

como centro a descentralização das políticas sociais e a abertura de processos de participação

das camadas populares através da introdução de mecanismos que combinam a democracia

representativa com a democracia direta, seja no plano legislativo, instituindo a iniciativa de lei

popular, ou no plano do executivo, por meio do plebiscito, do referendo e da criação de

órgãos de gestão colegiados e paritários. A partir daí, desencadeou-se todo um processo de

descentralização do Estado com administrações municipais e estaduais formulando e

implementando políticas sociais, uma vez que a Carta Constitucional alterava as regras

centralizadoras implantadas pelo poder autoritário e distribuía as competências entre o poder

central e os poderes regionais e locais. A este respeito, ressalte-se que

O regime autoritário pós-64 controlou os níveis subnacionais de poder através de eleições indiretas para os

governos estaduais e pela centralização fiscal. Entretanto, não excluiu as elites regionais do pacto de dominação

e manteve em boa medida as atribuições administrativas das esferas subnacionais.

A Constituição de 1988, como se sabe, desempenhou importante papel na legitimação do princípio

de descentralização, tanto ao definir um novo tipo de arranjo federativo com significativa

transferência de decisões, funções e recursos do Executivo Federal para os estados e municípios,

quanto ao consagrar a fórmula estabelecida nos artigos 194 e 204, da “descentralização

participativa” para a gestão da nova área da seguridade social. (Nogueira, 1997, p. 8)

Segundo análise de Fuks (2001), duas visões focalizam o processo de

descentralização: uma que “associa a descentralização à pressão dos órgãos internacionais de

financiamento dos programas sociais, entre outras coisas, o uso racional dos recursos e a

diminuição da corrupção no gasto público”; e a segunda que “entende o processo de

descentralização como um ideal e como conquista da sociedade civil no sentido de

institucionalizar sua participação no controle do Estado e nas deliberações públicas” (Fuks,

2001, p.3-4).

Para o autor, a primeira perspectiva interpreta a descentralização como parte do

processo de reforma do Estado, que tem por objetivo a transferência dos custos das políticas

sociais para o nível local e, no limite, para a chamada sociedade civil, numa estratégia

orientada para a privatização de tais ações. Essa é a visão dos grupos e setores sociais

engajados no projeto da reforma do Estado e que argumentam a favor da eficiência

administrativa mediante a participação local.

Quanto à segunda perspectiva, trata-se de uma interpretação centrada na trajetória

da participação política em que os protagonistas são os movimentos sociais e os grupos

organizados da chamada sociedade civil que se orientam no sentido da realização de uma

sociedade democrática. Essa perspectiva atribui à “nova institucionalidade” expressa nos

conselhos a potencialidade de moldar a “nova tessitura da vida em democracia, oferecendo

alternativas de expressão às forças puras dos pretéritos movimentos sociais” (Fuks, 2001, p.4).

A descentralização, nesse caso, tem a virtude de expressar e promover a expansão da

participação política.

Fuks conclui que, apesar de opostas, essa duas visões a respeito dos fatores

responsáveis pelo processo de descentralização não são necessariamente excludentes, pois

“ambas são compatíveis com projetos de aperfeiçoamento da democracia, seja em termos de

instituir mecanismos que atuem no sentido de controlar as atividades dos setores

governamentais, seja no sentido de ampliar os espaços de participação política” (Fuks, 2001,

p.4).

A interpretação de Fuks, como se vê, peca por não considerar as lutas pela

bandeira da participação e os vários significados que a participação pode assumir enquanto

objeto de luta política. Na visão da direita, a defesa da participação das camadas populares

nos centros decisórios tem por objetivo o encobrimento do caráter de classe do Estado

capitalista, além da constituição de uma massa de manobra para a manutenção da hegemonia

burguesa sobre as demais classes. Na perspectiva da esquerda, a defesa da participação visa a

intensificar as contradições internas do Estado e modificar a relação de forças interna dos

aparelhos de Estado; trata-se, pois, de uma participação autônoma que postula a realização da

hegemonia das classes dominadas.

Souza (1998), por seu lado, ao analisar os efeitos da descentralização sobre o

federalismo e sobre a implementação de políticas públicas no Brasil, argumenta que “a razão

de ser do federalismo brasileiro sempre foi, e continua sendo, uma forma de acomodação das

demandas das elites com objetivos conflitantes, bem como um meio para amortecer as

enormes disparidades regionais” (Souza, 1998, p.574). A Constituição de 1988 mudou o

federalismo brasileiro, principalmente, no aspecto fiscal e político, dado que descentralizou

expressivamente a distribuição dos recursos tributários e do poder político. “A

descentralização foi a principal característica do sistema tributário adotado em 1988, não

apenas no que se refere ao aumento das transferências federais para as esferas subnacionais,

mas também em relação à capacidade de despesa” (Souza, 1998, p.576).

No concernente à descentralização do poder político, com a democratização “não

foi mais possível represar o poder dos governadores”, dado que “os governadores

transformaram-se em um dos principais atores no sentido de assegurar ao governo federal

capacidade para governar” (Souza, 1998, p. 585). Esse poder

se manifesta desde a influência

sobre as bancadas dos seus estados no Congresso Nacional até o poder de veto de medidas do

governo federal que não sejam previamente negociadas.

O poder de influência dos governadores foi denominado por Abrucio (1998) “federalismo estadualista”,

caracterizado pelo amplo raio de manobra dos governadores no quadro de seus estados e pela forte influência

que exercem sobre suas respectivas bancadas no Congresso Nacional. Cf. Abrucio, F. Os barões da federação.

São Paulo, Hucitec/Edusp, 1998. “Na ‘Nova República’ os governadores tornaram-se atores políticos de

especial relevância, o que terá imediatas conseqüências fiscais. Conseguem a federalização da dívida externa, o

que significa a transformação desta dívida de longo prazo para com o Tesouro Nacional e resistem às várias

tentativas de repactuação de seu estoque de dívidas feitas pelo governo federal, que busca, sem sucesso, dividir

com os estados os ônus do ajuste externo” (Kugelmas e Sola, 2000, p.68).

A descentralização política pode ser verificada também nas transferências de

responsabilidades do governo federal para a esfera subnacional, visto que os estados estão

substituindo o governo federal em várias funções, em muitas delas sem nenhum apoio

financeiro, devido à política de controle fiscal do governo federal. Pode-se observar que “tal

transferência, no entanto, não mudou significativamente as políticas públicas no plano

estadual e também está sujeita a distorções, as quais devem encontrar sua explicação mais no

fato de que a decisão de descentralizar foi tomada no Brasil sem um consenso social em torno

do que deveria ser alcançado”. Da mesma forma, verifica-se “que o aumento das receitas

estaduais ocorrido na última década teve, na maioria dos estados brasileiros, pouco efeito

sobre os estados propriamente ditos, devido, principalmente, ao tamanho da dívida passada e

à política de juros altos, controle da inflação e expansão da folha de pessoal” (Souza, 1998,

p.585).

Souza (1998) ressalta, ainda, que a correlação de forças introduzida a partir de

1988 implicou a existência de vários centros de poder competitivos e desiguais, pois nem

todos os estados desfrutam do mesmo grau de poder. Neste sentido, o federalismo brasileiro

configura-se como um mecanismo de negociação política, de divisão territorial do poder

capaz de acomodar os conflitos e as diferenças regionais, uma vez que vários centros de poder

passaram a ter acesso ao processo decisório nacional. A autora conclui que,

Apesar de a descentralização fortalecer as possibilidades de consolidação democrática e o

federalismo pela incorporação de vários centros de poder às cenas políticas e decisória, existem

fatores econômicos e políticos que influenciam seus resultados. Um deles é a limitação da

descentralização financeira em países onde as disparidades regionais e sociais são altas. Esse

aspecto mostra que a descentralização não ocorre em um vazio político e econômico, mas que seus

resultados são altamente influenciados pelo contexto preexistente. Por outro, lado, a

descentralização força o sistema político a encaminhar, mesmo que precariamente, soluções para

as clivagens regionais brasileiras. [...] o federalismo é mais uma ideologia, que se baseia em

valores e interesses, do que apenas um compromisso baseado em arranjos jurídicos e territoriais.

(Souza, 1998, p.586)

Kugelmas e Sola (2000), em discussão acerca da dinâmica do regime federativo

no Brasil dos anos 1990, enfatizam a simultaneidade de processos de recentralização e

descentralização nas práticas e instituições federativas. Com o governo Fernando Henrique

Cardoso verificou-se uma mudança expressiva na correlação de forças entre governo federal e

estados, pois a linha mestra deste governo era consolidar o processo de estabilização com

vista à integração competitiva do país na ordem econômica internacional globalizada, o que

implicaria o combate aos desequilíbrios ficais e a superação do modelo nacional-

desenvolvimentista. De acordo com esses autores, a busca de um novo padrão de relações

entre União e estados foi marcada por uma política de reenquadramento destes pelo poder

central, uma vez que “seria a capacidade regulatória no campo macroeconômico do governo

federal, reforçada pelo êxito do Plano Real, que daria os traços definidores da nova etapa.

Nestas, as finanças estaduais foram duramente afetadas de distintas maneiras” (Kugelmas e

Sola, 2000, p.71).

As condições postas pelo governo federal para a reestruturação e saneamento da

dívida dos estados com a União requeriam um conjunto de medidas, por parte dos governos

estaduais, que resultasse em um amplo programa de reformas que incluindo o compromisso

com metas de ajuste fiscal, o controle da folha salarial e a inclusão de empresas estatais no

programa nacional de privatização. Este quadro abriu uma fase de transição para um novo

pacto federativo, pois as mudanças no ordenamento institucional, naquele momento em

gestação, interferiam com as articulações financeiras presentes nas relações governamentais e

restringiam as possibilidades de os estados usarem a vinculação com as suas empresas e

bancos para fugirem aos limites dados pela órbita fiscal (Kugelmas e Sola, 2000).

Dir-se-ia que se trata de um novo pacto de recentralização configurado em um

“presidencialismo personificado” que reforça o centralismo político do aparelho de Estado em

nível federal. O que se observa, na relação entre União e estados e na relação entre estes, é a

ausência de mecanismos cooperativos mais eficazes, a qual tem acarretado um “federalismo

predatório” que se caracteriza pelo conflito em torno dos recursos a serem atribuídos a cada

esfera e pela guerra fiscal entre os estados, que pretendem atrair novos investimentos através

da isenção da cobrança de impostos.

No federalismo brasileiro,

o que está em causa é o quadro de clivagens regionais notoriamente marcado por notáveis

desigualdades, a fragmentação do sistema político, as dificuldades da representação e a questão da

indefinição – não apenas institucional ou administrativa – do escopo e alcance da atividade estatal

e da divisão de competências entre os três níveis de poder. [...] O regime federativo no país é um

dos elementos constituintes de um imbroglio político-institucional caracterizado por uma

multiplicidade de veto points. (Kugelmas e Sola, 2000, p. 67 e 79)

Em decorrência disso, o termo descentralização é utilizado indistintamente para

indicar graus e modalidades diversos de redução do escopo do governo federal como

decorrência de três fatores: “a) do deslocamento da capacidade de decidir e implementar

políticas para instâncias subnacionais; b) da transferência para outras esferas de governo da

implementação e administração de políticas definidas no plano federal; ou c) da passagem de

atribuições da área governamental para o setor privado” (Kugelmas e Sola, 2000, p.75).

De acordo com Nogueira (2004), o reformismo da década de 1990, cujo objetivo

era desconstituir o Estado com o propósito de encontrar outra maneira de posicioná-lo vis-à-

vis o mercado e a sociedade, incorporou algumas idéias do discurso democrático dentre elas a

descentralização e a participação. Naquelas cirscunstâncias,

Era preciso [...] adaptar o léxico democrático à cultura mercantil e à hegemonia neoliberal. Não se

poderia ter uma participação qualquer ou uma “autêntica” cidadania em um quadro determinado

pela centralidade do mercado. A livre concorrência necessitava de uma sociedade igualmente

competitiva, ao passo que a modalidade participativa de gestão requeria uma atitude mais

cooperativa ou menos antagônica dos movimentos sociais. Era preciso, em suma despolitizar o

processo de abertura do Estado para a sociedade. (Nogueira, 2004, p.55).

Assim, o discurso reformista promove uma ressignificação da democracia,

invertendo e modificando o sentido e o valor de alguns de seus conceitos estratégicos.

Segundo o autor, esse discurso aproximou a descentralização à idéia de democratização, a

ponto de confundir-se como ela. Ele verifica a propósito, que

a descentralização converteu-se, assim, em um imperativo democrático e em caminho mais

adequado para a resolução dos problemas sociais e a elevação da performance gerencial do setor

público, com a expectativa de que viesse a colocar nos eixos tanto o aumento unilateral do poder

das instâncias subnacionais (estados, municípios, províncias, regiões) quanto o enfraquecimento

das instâncias centrais ou uniões federativas. (Nogueira, 2004, p.56)

Ao descentralizar suas atribuições e atividades, o Estado poderia se concentrar na

redução de seus custos operacionais, reduzir seu tamanho e ganhar maior leveza e agilidade,

assim como incentivaria o envolvimento subnacional na implementação de certas políticas

públicas, “com o que se avançaria em termos de tomada de decisões, sustentabilidade e

controle social” (Nogueira, 2004, p.56). Esse conceito de descentralização envolve a

recuperação das idéias da participação, cidadania e sociedade civil associadas à constituição

de um relacionamento mais coordenado e cooperativo entre as esferas do governo e entre as

diferentes escalas da comunidade nacional, com seus respectivos cidadãos. O autor detalha

essa visão, fazendo observar que

O discurso da descentralização irá, na prática, aproximá-las da imagem de associações e

indivíduos mais cooperativos que conflituosos, ou seja, que colaboram, empreendem e realizam

[em que] a “sociedade civil – locus de cidadãos organizados – passaria a ser o ambiente propício

para a participação convertida em um movimento de maximização de interesses (rent-seeking)

e/ou de colaboração governamental. Participação e sociedade civil não mais serão vistas como

expressão e veículo de predisposição coletiva para organizar novas formas de Estado e de

comunidade política, de hegemonia e de distribuição do poder, mas sim como a tradução concreta

da consciência benemérita dos cidadãos, dos grupos organizados, das empresas e das

associações.[...] levará uma espécie de refilantropização particularmente na área de assistência

social [...] vestida com o manto da solidariedade. (Nogueira, 2004, p.57).

Ao analisar a dimensão política da descentralização participativa, Nogueira (1997)

observa, contudo, que descentralização e participação não são termos necessariamente

complementares:

nem toda descentralização leva automaticamente a maior participação. A descentralização pode ser

‘imposta’, estabelecida. A participação não, pois depende de fatores histórico-sociais e de graus de

amadurecimento político-ideológico e organizacional que muitas vezes só aparecem após um

longo período de tempo. [...] a participação não se descentraliza. Ela existe ou não no processo,

não cabendo ao órgão central concedê-la ou delegá-la. (Nogueira, 1997, p.8)

O processo de descentralização pode se constituir em um instrumento de poder

das comunidades organizadas na medida em que permite uma melhor canalização ou

vocalização das demandas sociais da população. Ele pode, também, ser um instrumento de

opressão das comunidades com baixo grau de consciência e organização, possibilitando até

mesmo sua manipulação por oligarquias e grupos de interesses, isto porque, pretendendo a

descentralização ser participativa, ela traz o mundo dos interesses, expressos em uma miríade

de entidades dos mais variados tipos para a esfera pública (Nogueira, 1997).

Portanto, segundo Nogueira (1997) são necessários algumas exigências e

requisitos para a descentralização participativa: 1) encontrar o equilíbrio entre a participação e

a representação, isto é, encontrar o equilíbrio entre a manifestação de direitos e interesses

particulares, que se afirmam pela participação, e a construção de ‘interesses gerais’, que se

formam pela via da luta política, da representação e do Estado; 2) conseguir um equilíbrio no

plano da federação; isto implica um amplo entendimento político nacional, que leve à

depuração dos vários interesses regionais e à remodelação das instituições que dão vida à

federação, removendo os traços da cultura clientelista e fisiológica, assim como o caráter

corporativo, e a perspectiva partenalista presentes no setor público; 3) descentralizar sem

perder a capacidade de articulação e coordenação, o que demanda um governo central que

governe e que impulsione a construção de um poder local efetivamente democrático,

capacitado para garantir a execução das políticas descentralizadas; 4) e mudar a maneira de

pensar a gestão das políticas públicas e de trabalhar no Estado, isto envolve uma nova cultura

gerencial capacitada a desenvolver a gestão cooperativa e a promover a cooperação e

colaboração institucional.

A descentralização do aparelho de Estado, em que se transfere responsabilidade

pelo desenvolvimento social e econômico de uma esfera de governo para outra e para a

chamada sociedade civil e cujo objetivo é estabelecer uma forma mais “viável de governança”

para o governo federal, possibilitou o aumento da participação das camadas populares apenas

em questões puramente locais, geralmente com recursos insuficientes e alto nível de

incapacidade para absorver e administrar esses recursos, que, em sua maioria, são controlados

e manipulados pelas elites locais, tal como a classe dominante faz em nível nacional.

Além disso, o processo de descentralização segue as pressões externas exercidas

por organismos internacionais (Banco Mundial, FMI, etc.) que pretendem a eliminação dos

obstáculos ao livre jogo do mercado e a conseqüente diminuição do Estado frente às políticas

sociais. Neste contexto, “a participação popular em tomadas de decisão é uma armadilha

planejada pelo Banco Mundial e outros agentes do desenvolvimento capitalista neoliberal”

(Petras e Veltmeyer, 2001, p.109), pois em troca dessa participação, restrita ao processo

decisório em nível local, o poder de decisão no tocante às políticas macroeconômicas

permanece nas mãos do governo central.

1.3 Os Conselhos de Políticas: instrumentos de gestão participativa e de

institucionalização da participação nos anos 1990

Gohn (2001) observa que, na década de 1990, a participação passou a ser vista sob

o prisma de um novo paradigma, como baseada na universalização dos direitos sociais, na

ampliação do conceito de cidadania e em uma nova compreensão sobre o papel e o caráter do

Estado: como participação cidadã. Acrescenta a verificação de que,

Na participação cidadã, a categoria central deixa de ser a comunidade ou o povo e passa a ser a

sociedade. [...] Trata-se de práticas que rompem com uma tradição de distanciamento entre a

esfera em que as decisões são tomadas e os locais onde ocorre a participação da população. [...] A

participação passa a ser concebida como intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo

o circuito de formulação e implementação de uma política, porque toda a ênfase passa a ser dada

nas políticas públicas. (Gohn, 2001, p.56).

Esse tipo de participação, cuja característica principal é a tendência à

institucionalização, pois encontra-se incluída no arcabouço jurídico institucional do Estado a

partir de estruturas de representação criadas por leis, implica a existência do confronto entre

diferentes posições político-ideológicas e projetos sociais, uma vez que envolve estruturas

mistas compostas por representantes do poder público estatal e por representantes eleitos

diretamente pela chamada sociedade civil. A participação cidadã contribui para a construção

de novos sujeitos políticos na medida em que direciona as ações coletivas no sentido do

empowerment de grupos e indivíduos por meio da capacitação política e organizacional, que

por sua vez facilita o acesso aos serviços públicos (Gohn, 2001).

Santos (2002) destaca dois fatores importantes que marcaram a participação nos

anos 1990:

1) a incorporação da participação na Constituição de 1988, estabelecendo o reconhecimento da

legitimidade das organizações sociais para a representação de interesses coletivos,

institucionalizando a participação nas políticas sociais;

2) a organização de entidades e movimentos sociais em nível nacional, articulando uma

diversidade de interesses e segmentos sociais. (Santos, 2002, p.130).

Na avaliação desse autor, ao consagrar a participação popular na gestão das

políticas públicas, a Constituição Federal de 1988 expressou não só conquistas no campo da

participação como nos planos dos direitos sociais e da incorporação de mecanismos que

apontam para um “novo padrão de política social, universalista e redistributivista” (Santos,

2002, p.130). Isto porque ao estabelecer “a participação da população, por meio de

organizações representativas na formulação das políticas e no controle social em todos os

níveis” (art. 204 da Constituição), colocou novas exigências à participação, visto que as

instituições da chamada sociedade civil adquiriram o papel de co-responsáveis pela

apresentação de propostas e formulação de alternativas, e de co-gestoras das políticas

públicas.

Para Azevedo e Prates (1991) trata-se de uma “participação ampliada” que

“refere-se à capacidade dos grupos de interesse de influenciar, direta ou indiretamente, as

macroprioridades, as diretrizes e a formulação, reestruturação ou implementação de

programas de políticas públicas” (Azevedo e Prates, 1991, p. 136). A participação ampliada

além de permitir aos grupos de interesse participar da formulação de diretrizes, da elaboração

de programas de políticas, também possibilitaria o exercício do controle social sobre a gestão

através de mecanismos de fiscalização e avaliação do poder público. Normalmente, esse

modelo é exercido em órgãos colegiados entre governo e sociedade, do tipo “Conselhos” ou

“Comitês”, nos quais os diversos interesses das camadas sociais estariam presentes. Segundo

esses autores, tal tipo de participação articula a dimensão reivindicatória, de cunho imediato,

com políticas de efeitos de médio e longo prazo.

Esses novos espaços de participação, regulados por normas pactuadas pelas partes

em conflito, primam pela busca de consensos ampliados em que o confronto entre os

interesses antagônicos ocorre em forma de “confronto propositivo” ou de “antagonismo

convergente”. Segundo Oliveira (1993) “essas novas relações sociais se caracterizam pela

passagem de uma relação conflitiva de anulação do outro para uma relação conflitiva de

reconhecimento mútuo. [...] não são relações de igualdade [...] trata-se de relações de

desigualdade”, é um jogo que redefine continuamente as relações entre o público e o privado

(Oliveira, 1993, p.6).

Entretanto, a capacidade das classes dominadas de participar nos processos

decisórios em relação às políticas públicas depende da relação exata das forças sociais

presentes na luta de classes, pois a participação em tomadas de decisão é objeto de disputa

entre as classes e, portanto, faz parte da correlação de forças entre estas mesmas classes no

interior do aparelho de Estado.

Poulantzas (1983), ao refletir sobre as relações movimentos sociais-Estado,

afirma:

Toda luta de classes, todo movimento social (sindical, ecologista, regionalista, feminista,

estudantil etc.), na medida em que é político, ou melhor, em seus aspectos políticos, está

forçosamente localizado neste terreno estratégico que é o Estado. Uma política proletária não pode

se situar fora do Estado, do mesmo modo que uma política situada no terreno do Estado não é por

isso mesmo forçosamente burguesa. Se há, de fato, limites à ampliação do Estado, à politicização

do social, é precisamente na medida em que as lutas de classe e os movimentos sociais extravasam

sempre o Estado inclusive concebido no sentido lato (aparatos ideológicos incluídos), na medida

em que nem tudo é político, ou seja, em que a política não é a única dimensão da existência social.

(Poulantzas, 1983, p. 73-4)

Desse modo, os movimentos sociais se legitimaram como participantes do

processo de produção e gestão de políticas públicas, mas são organizações populares que

apresentam demandas a partir do lugar de subordinação, além de fiscalizarem o Estado

segundo os critérios estabelecidos pelo próprio Estado. Contudo, é importante ressaltar que

se deveu às ações dos movimentos sociais a introdução de emendas na Constituição que

possibilitassem a incorporação de uma democracia participativa e direta, visto que a

democracia representativa estava sendo criticada por ser limitada em termos de ampliação da

participação popular. Neste sentido, os Conselhos de política constituíram-se canais

institucionais de participação das classes dominadas e abertura de novas possibilidades nas

relações entre o Estado e as camadas sociais.

A temática dos Conselhos se inscreve no debate das políticas de descentralização,

no qual a busca do fortalecimento da autonomia dos municípios aparece articulada à abertura

de canais que incorporam diferentes segmentos sociais e à ampliação dos interesses

representados no âmbito da cidade.

No plano do executivo, constata-se a proliferação de conselhos de políticas

públicas, sejam setoriais, como educação, saúde, emprego etc., sejam por segmentos como o

dos direitos da criança e do adolescente, da mulher, do negro, do idoso, instituindo a

participação direta de entidades da chamada sociedade civil de forma institucionalizada.

Os Conselhos de política, na avaliação de Gohn (1998), constituem uma nova

forma de gestão na co-gestão: “o processo é criado pelo Estado e desenvolve-se segundo uma

dimensão planejada em seu âmbito, mas observa-se uma partilha real de poder porque a

soberania popular passa a ser o critério norteador e fundamento básico para a aplicação dos

recursos e programas públicos” (Gohn, 1998, p.13-14).

Azevedo e Abranches (2002) também atribuem importante papel aos Conselhos

de política na construção do exercício da democracia participativa, uma vez que “o conselho

caracteriza-se como um espaço político-administrativo no qual poderão emergir as

representações dos diferentes interesses envolvidos, além de significar uma possibilidade de

ascensão e de poder das classes populares excluídas” (Azevedo e Abranches, 2002, p.48). É

um dos canais de participação legalmente constituído para o exercício da gestão democrática,

que permite a participação com a possibilidade interventiva, com inserção da comunidade nas

instâncias de decisão (Azevedo e Abranches, 2001:6).

Segundo Teixeira (2000), é importante compreender os Conselhos como

estruturas de uma nova institucionalidade, resultantes de um processo de lutas políticas que

ocorreu a partir dos anos 1980 em relação às grandes áreas de políticas públicas e que envolve

a partilha de espaços de deliberação entre representações estatais e entidades da chamada

sociedade civil. Conforme o autor, essa nova institucionalidade não se reduz a formalidades,

pois são regras e procedimentos que traduzem determinados conteúdos, resultados de um

processo de interlocução e negociação entre diferentes atores, que incorpora novos agentes ao

processo político e amplia a representação na arena da definição de políticas com a

participação de usuários e prestadores de serviços. De acordo com o mesmo autor,

Trata-se, pois, de uma nova institucionalidade que não decorre meramente da lei ou da discussão

do parlamento, mas do debate público nos espaços sociais de interlocução de diferentes atores, até

a constituição de um conjunto de proposições que serve de balizamento para as esferas de decisão

formal. [...] Constrói, assim, uma forma de processamento das demandas balizada no interesse

público e constituída não apenas pelas representações sociais que fazem parte do Conselho, mas

pelo processo de discussão pública, de explicitação de interesses, de negociação. (Teixeira, 2000,

p.103-4)

Em síntese, na interpretação desses autores, os Conselhos significam a

possibilidade de construção de uma política apta a conferir visibilidade aos grupos ocupantes

do lugar de subordinação, que são excluídos do exercício decisório e do usufruto dos bens

socialmente produzidos, na medida em que constituem novos espaços institucionais de

participação com poder deliberativo e como estratégia política para ampliar as oportunidades

de acesso ao poder. São espaços de partilha dos diferentes interesses dos segmentos da

sociedade, dado que refletem a entrada em cena de novos atores sociais: movimentos sociais,

associações, entidades profissionais, etc. Os Conselhos se apresentam como espaços

privilegiados para o exercício político por visarem ainstituir novas relações entre o Estado e

as camadas sociais e recuperar o caráter público do Estado, ao introduzirem uma nova cultura,

uma nova racionalidade que leve o sentido de público para além das regras e procedimentos

formais, rompendo com a tradição patrimonialista e clientelista da política brasileira.

Na análise de Nogueira (2004), a gestão participativa está pondo em outro

patamar o tema da participação e da democracia, aproximando-o da questão da reforma do

Estado e da ampliação da idéia de espaço público. Para ele, “trata-se de um processo que

aumenta ainda mais a visibilidade do dilema democrático entre participação e representação,

ampliando a discussão a respeito da democracia participativa e da chamada deliberação

democrática” (p.120). O autor acrescenta ainda:

Se, antes, a democracia participativa reduzia-se quase sempre à defesa da democracia direta (vista

como antagônica à democracia representativa), hoje ela vem quase sempre associada à idéia de

“democracia deliberativa”, que, enfatizando o valor dos procedimentos cívicos e dialógicos

capazes de gerar consensos “racionais” para a tomada de decisões, volta a postular a superação do

antagonismo entre representação e participação, numa espécie de retorno não-intencional,

certamente orientado por outras preocupações, a algumas inflexões do eurocomunismo italiano dos

anos 1970 [...] agora temperadas com a racionalidade comunicativa de Jürgen Habermas. A

tendência atual não mais pensa a participação como o reverso da representação ou como veículo

privilegiado de pressão popular, mas sim como expressão de práticas sociais democráticas

interessadas em superar os gargalos da burocracia e em alcançar soluções positivas para os

diferentes problemas comunitários. (Nogueira, 2004, p.120-21)

Para o mesmo autor, o problema da participação no campo da gestão pública

corresponde antes de tudo às exigências da modernidade radicalizada e da globalização

capitalista, pois a idéia de participação como uma bandeira da política democrática, um

elemento dedicado a valorizar e a transformar a vida coletiva, acabou por adquirir uma

conotação adicional, a de recurso gerencial. Além disso “a participação tende a converter-se

em um instrumento para solidarizar governantes a governados, para aliviar e agilizar a ação

governamental, para compartilhar custos e decisões, para reduzir atritos entre governo e

sociedade. Participar passa a significar também uma forma de interferir, colaborar,

administrar” (Nogueira, 2004, p.141). Desse ponto de vista, a gestão participativa é uma

resposta à crise do Estado e à necessidade de reformar o mesmo.

Entende-se que o debate sobre a gestão participativa das políticas públicas exige

uma reflexão sobre os Conselhos de políticas como locus do fazer política, como espaços

contraditórios de disputa de posições políticas e ideológicas, em que essas posições são

confrontadas em busca de hegemonia, uma vez que o Estado capitalista por seu caráter de

classe não possibilita a partilha de poder entre as classes, priorizando sempre os interesses

específicos da fração hegemônica do bloco no poder.

2. Portugal: Estado e Sociedade na Semiperiferia do Sistema Mundial

A condição semiperiférica de Portugal começou a se definir logo na transição do

século XVI para o XVII, consolidando-se nos séculos XVII e XVIII. A inserção desse país no

sistema mundial seria determinante na permanência e possível aprofundamento da sua

condição de semiperiferia em todo o século XIX, XX e até a atualidade. Mas o que levou

Portugal de país que liderou a expansão territorial da Europa – aspecto essencial e decisivo na

afirmação da economia mundo capitalista – à condição de um Estado e uma sociedade na

semiperiferia do sistema mundial? Várias são as explicações para tal acontecimento

Inicialmente, necessário se faz esclarecer as condições que conduziram Portugal ao papel de

liderança no expansionismo europeu, e para isto se recorre às hipóteses formuladas por

Wallerstein (1990):

A esse respeito conferir os trabalhos de Romero Magalhães (1993); Francisco Bethencourt (1994); Oliveira

Martins (1988); Antero Quintal (1996); Godinho (1971); Fortuna (1996), entre outros que procuram explicitar as

causas da decadência de Portugal.

1) a situação geográfica de Portugal, localizado no Atlântico, mesmo junto a África, e próximo,

igualmente, das correntes oceânicas fundamentais para navegar com a tecnologia do tempo;

2)uma inserção favorável na economia comercial da época, com experiência no comércio

longínquo e disponibilidade de capital, uma economia relativamente monetarizada e uma

população mais urbanizada do que outras regiões;

3) um aparelho de Estado com força, resultante de um clima de estabilidade gerado por um reino

unido e sem guerras internas, favorável à iniciativa de empresários e encorajador para que a

nobreza encontrasse outros escapes para a sua energia que não guerras internas ou intra-européias.

(Wallerstein, 1990, p.57-58)

O fato de o negócio das descobertas ser de interesse para vários grupos, ou seja,

“para o Estado, a nobreza, a burguesia comercial (nacional e estrangeira) e, inclusivamente,

para o semiproletariado das cidades” fez com que Portugal fosse o único dos países europeus

a maximizar vontade e possibilidade (Wallerstein, 1990, p.58).

No que diz respeito à condição de Portugal de Estado e sociedade semiperiférica

do sistema mundial, este autor esclarece que algumas áreas da Europa puderam açambarcar os

benefícios decorrentes da grande expansão territorial e demográfica do comércio e da

indústria, especializando-se nas atividades essenciais para colherem esses benefícios, pois

gastavam menos tempo, força de trabalho, terra e outros recursos naturais para prover as

necessidades básicas de sua população. Essa ligeira vantagem tornou-se numa disparidade de

desenvolvimento, disparidade esta que se intensificou entre os países da Europa devido a dois

fatores, o tipo de trabalho utilizado e a questão da posse da terra, que tiveram conseqüências

na determinação do papel que cada país iria desempenhar no sistema-mundo. Segundo

Wallerstein, a semiperiferia afastava-se da indústria, um setor crescente confinado ao centro,

em direção a uma relativa auto-suficiência agrícola.

Apesar de seu papel de liderança na expansão da economia européia, Portugal não

ocupou um estatuto central na economia-mundo capitalista, porque no momento em que a

economia-mundo européia se reorientava, ele se tornou parte integrante da Espanha, o que

trouxe vantagens para a burguesia portuguesa, no sentido de expandir seus mercados a partir

do império espanhol. Mas essas vantagens foram diminuindo à medida que a Espanha se

mostrava incapaz de defender os espaços de comércio portugueses da invasão dos holandeses

(Wallerstein, 1994).

Por sua vez, a progressiva ligação com a Inglaterra, decorrente do processo de

restauração da independência portuguesa ocorrido em 1640, embora permitindo o exercício da

sua soberania política, conduziu a uma periferização de Portugal, até este se tornar uma

correia de transmissão entre os países centrais, particularmente a Inglaterra, e as suas colônias

ou espaços comerciais. Portugal tentou libertar-se desse papel intermediário na economia-

mundo capitalista ao adotar o mercantilismo, mas abandonou essa estratégia logo no final do

século XVII. Deste modo, Portugal foi um país central em relação às suas colônias e um país

periférico em relação aos centros de acumulação capitalista, isto é, desempenhou o já

mencionado papel de “correia de transmissão”, um dos papéis típicos dos Estados

semiperiféricos (Wallerstein, 1994).

Godinho (1970), em sua análise sobre o movimento de periferização da Península

Ibérica, observa que, mesmo tendo contribuído para o tecer do mercado mundial e para abrir a

biografia moderna do capital, o resultado dessa expansão foi uma estrutura que travou o

desenvolvimento posterior e até favoreceu a recusa dessa modernidade por parte dos povos

peninsulares, que por razões estruturais não participaram da Revolução Industrial da máquina

e da hulha, nem depois, da eletricidade e do petróleo.

Para o autor em foco,a condição subalterna e periférica de Portugal decorre de três

impossibilidades do século XX português: a industrialização falhada; a irrealizada sociedade

burguesa e uma cultura sem eficácia social. Relativamente à primeira impossibilidade

Godinho (1971) aponta três mecanismos de travagem do desenvolvimento industrial no

Portugal do século XIX: o primeiro refere-se a lentidão das transformações agrárias e das

inovações agrícolas, só tardiamente realizadas, e que permitiu a permanência de regimes de

propriedade e, sobretudo, a sua concentração, de regimes de exploração e de desequilíbrios

tributários, que “limitaram a marcha para o aburguesamento dos campos e obstaram a um

autêntico acesso do campesinato a povo” (Godinho, 1971, p.121). O segundo mecanismo

respeita ao fato de a independência do Brasil não ter impedido que continuassem a existir

estreitos laços com a economia portuguesa, em torno de um comércio rico, da possibilidade

de emigração e das respectivas remessas financeiras, que rendem mais que a contribuição

predial e quase o triplo do que rende a contribuição industrial, associados a idênticos

movimentos, embora em menor escala, com as outras possessões coloniais de África e do que

restava do império do Oriente. Esses pontos de apoio “favoreceram a entrada em ação das

travagens ao desenvolvimento industrial pela euforia da prosperidade mercantil e vão adiando

a resolução dos problemas de produção nacional” (Idem, p.122). O terceiro mecanismo

reporta-se ao contexto internacional da economia portuguesa, inteiramente subordinada à

economia britânica.

A conservação da estrutura subjacente ao Antigo Regime e as excessivamente

lentas transformações do regime da terra, apesar da afirmação e posterior desenvolvimento do

liberalismo português, implicaram a segunda impossibilidade do século XX português – a

irrealizada sociedade burguesa. A estrutura tradicional persistiu sob a capa de modificações

jurídicas de superfície em que “a ordem clerical-nobiliárquico-mercantilista substitui a

oligarquia fundiário-bancária, [...] também mercantilista” e estava pouco interessada em

modernizar a economia da nação “em a vivificar em todos os setores pela introdução das

técnicas que poupam trabalho e produzem em massa” (Godinho, 1971, p.130-131). Nesse

contexto, a burguesia, como grupo social, era relativamente restrita e não só manteve como

acentuou uma mentalidade rentista, traço característico dos grupos dominantes em Portugal; o

operariado tinha expressão muito diminuta, e o campesinato era disperso e dependente.

No que respeita à terceira impossibilidade – uma cultura sem eficácia social –,

esta decorre da incapacidade de influir da elite portuguesa, que tem “generosas idéias, lúcida

visão das realidades”, mas “não dispõe dos meios de agir, e portanto só fraquissímamente

influi na evolução da sociedade a que pertence e de que está quase segregada” (Godinho,

1971, p.137). Ou seja, a burguesia tem valores intelectuais esclarecidos, mas não consegue

impor um rumo novo ao país, ficando esmagada entre a oligarquia e a plebe.

De acordo com Poulantzas (1976), a condição de Portugal, de país dependente e

dominado, deve ser compreendida em função do novo contexto mundial em que se situa, ou

seja, a nova fase do imperialismo e seus efeitos sobre os países europeus. Essa dependência

em relação às metrópoles imperialistas adquire um duplo sentido:

de um lado, a fonte de acumulação primitiva de capital, que no caso de Portugal e Espanha,

depende da exploração de suas colônias, [...]distingue-os do tipo de dependência de outros países

dominados; de outro lado, devido a múltiplas razões, o fracasso de uma acumulação endógena e,

em tempo hábil, de capital, situa-os precisamente – sobretudo na fase atual do imperialismo – do

lado dos países dependentes das metrópoles do imperialismo. (Poulantzas, 1976, p.11-12)

A principal característica das relações entre as metrópoles do imperialismo e

países dominados e dependentes é a exportação de capitais, a qual atende à necessidade de

valorização, em escala mundial, do capital monopolista imperialista, que tira partido de toda

vantagem relativa na exploração direta do trabalho. “Trata-se de um aspecto característico da

baixa tendencial da taxa de lucro e das novas condições do estabelecimento da taxa de lucro

médio no contexto mundial atual: contrabalançar esta tendência, principalmente pela

exploração intensiva do trabalho em escala mundial” (Poulantzas, 1976, p.13).

Entretanto, esclarece Poulantzas, nas fases iniciais do imperialismo a exportação

de capitais dos países imperialistas para os países dependentes estava ligada ao controle das

matérias-primas e à extensão dos mercados. Articulada a isso, a linha principal de demarcação

entre as metrópoles e os países dominados dependentes, delineava, no essencial, a divisão

entre indústria e agricultura. Nesses períodos, o modo de produção capitalista, sob a forma

monopolista, não conseguia dominar as relações de produção no interior mesmo dos países

dependentes, o que possibilitava a persistência de outros modos e formas de produção nos

quais a produção agrícola e a extração das matérias-primas eram preponderantes. As

conseqüências desta forma de organização dos países dependentes podem ser observadas

tanto do lado das classes dominadas, quanto das classes dominantes. Em relação às classes

dominadas viam-se:

a) fraqueza numérica e o peso social e político relativamente restrito da classe operária frente ao

peso considerável de um campesinato ainda submetido a relações de produção pré-capitalista; b) a

estruturação extremamente particular da pequena burguesia. No seio desta podia-se constatar, de

um lado, a importância da pequena burguesia tradicional manufatureira, artesanal (pequena

produção) e comercial; do outro, o peso da pequena burguesia (agentes dos aparelhos de Estado),

devido ao inchamento parasitário da burguesia de Estado, característico desta situação de

dependência. Do lado das classes dominantes, isto se manifestava por uma configuração precisa do

bloco no poder nestes países, muitas vezes designada pelo termo “oligarquia”: grandes

proprietários da terra, cujo peso era importante, aliados a uma grande burguesia tipicamente

compradora, com fraca base econômica própria no país, que funciona sobretudo como

intermediário comercial e financeiro para a penetração do capital imperialista estrangeiro, e

rigorosamente submetida e este. (Poulantzas, 1976, p. 12-13; grifo do autor)

100

A atual fase de organização da cadeia imperialista e da dependência modifica

consideravelmente a estrutura econômico-social interna dos países que se encontram

submetidos a esse processo, em que as relações capitalistas de produção são reproduzidas no

próprio seio dos países dependentes – onde, de um modo crescente, a força de trabalho é

subjugada – e inclui, ao mesmo tempo, a socialização capitalista dos processos de trabalho e a

internacionalização acentuada do capital em escala mundial, deformando, reorganizando e

mesmo dissolvendo as relações pré-capitalistas. Os investimentos do capital estrangeiro nos

países dependentes são direcionados ao setor do capital industrial-produtivo e desta forma, a

dependência passa exatamente por uma industrialização destes países, sob a égide do capital

estrangeiro.

O investimento direto estrangeiro em Portugal era predominantemente europeu,

ou seja, 42,2% do total eram investimentos feitos pelos países da Comunidade Econômica

Européia, seguidos pelos Estados Unidos (23,8%). Além disso, a maior parte dos

investimentos nas colônias da chamada África Portuguesa era feita por investidores europeus

e norte-americanos, pois o Estado português não tinha possibilidade de explorar por si mesmo

suas colônias e faltavam capitais nativos de vulto para todas as potencialidades coloniais.

Em tal situação,

Portugal parecia se ajustar mais a um meio-termo entre o colonialismo tout court e o

“colonialismo interno” que surgia nos países que se libertavam de suas antigas metrópoles, mas

reproduziam internamente relações de exploração entre grupos sociais culturais, econômicos e

regionais. Como não havia mais um “exclusivo metropolitano” (ou monopólio colonial), o qual

havia sido a característica tendencial do segundo Império português, também se esvaíam as bases

econômicas e conceituais do sistema. (Secco, 2004, p.92)

A dominação e a dependência ao capital imperialista estrangeiro a que se

submetem países como Portugal seguem um via nova que atravessa o próprio processo do

capital industrial-produtivo e os processos de trabalho que a ele se articulam em escala

internacional, característica de um processo de industrialização dependente que se desenvolve

101

nos países dependentes e dominados a partir de formas de indústria com tecnologia inferior;

de produtividade do trabalho mantida num nível fraco, comandada pela integração dos

processos de trabalho destes países a uma socialização das forças produtivas, cuja tendência é

a bipolarização qualificação/desqualificação do trabalho que transfere o aspecto da

desqualificação para os países dominados e reserva a reprodução do trabalho altamente

qualificado para os países dominantes; e o elevado grau de expatriação dos lucros obtidos pela

produção da mais-valia, produzidos por parte da força de trabalho destes países.

À exploração das massas populares acrescenta-se a superexploração dos

trabalhadores imigrados para as metrópoles imperialistas, em uma imigração possibilitada

pela industrialização deformada promovida pelo capital estrangeiro nos países dominados e

dependentes e pelas deslocações e descentralizações internas provocadas por esta reprodução

induzida das relações capitalistas dominantes (Poulantzas, 1976).

Segundo Poulantzas,

esta nova forma de exploração e de dependência da cadeia imperialista determina novos recortes

entre os próprios países dominados e dependentes. Se, para alguns deles, a forma dominante de

exploração pelo capital estrangeiro permanece ainda, a exportação do capital, ligada ao controle

das matérias-primas, à exportação das mercadorias e a uma divisão indústria/agricultura, a forma

dominante de exploração, neste caso, segue uma nova via, paralelamente às formas antigas que

persistem em retração. (Poulantzas, 1976, p.15)

O capitalismo português tem como característica principal a extrema concentração

e centralização do capital nos setores do capital industrial produtivo, centralização esta

proporcionada pelos investimentos estrangeiros que se concentraram nas atividades

desenvolvidas pelas indústrias química, metalúrgico-mecânica, eletrônica e de transformação.

O regime ditatorial português teve papel importante no desenrolar e no ritmo

específico do processo de dependência ao estabelecer uma política de desenvolvimento

industrial sob a forma do capital monopolista, conforme aos novos modos de exploração da

atual fase do imperialismo. Essa política submeteu este país a uma nova dependência da

cadeia imperialista, uma vez que o desenvolvimento econômico de Portugal processou-se pela

102

via de uma industrialização dependente, com intensa exploração da força de trabalho tanto por

parte das próprias classes dominantes do país quanto pelas classes dominantes das metrópoles

imperialistas.

Portugal entra na era do imperialismo na condição de país “atrasado”, mas

associado aos interesses mais modernos da economia e da política mundiais. Funcionando até

como ponte para exploração do continente africano, especialmente, pelos países dominantes,

está, entretanto, marcado por uma dependência característica em relação aos centros do

imperialismo. Sua condição de Estado e sociedade da semiperiferia do sistema mundial

decorre da apropriação desigual dos benefícios da divisão mundial do trabalho, uma vez que

as metrópoles imperialistas desfrutam da transferência do excedente econômico da periferia e

semiperiferia, apropriando-se da maior parte da riqueza produzida, o que contribui para

aprofundar as relações de dependência e dominação entre países dominantes e países

dominados, bem como a superexploração da força de trabalho.

2.1 Portugal: um país de abril

O Movimento dos Capitães, fundado em 9 de setembro de 1973, deu início a um

processo que culminaria com a tomada do poder pelo Movimento das Forças Armadas (MFA)

em 25 abril de 1974. De estritamente corporativo transformou-se este em um movimento que

reivindicava o derrube do regime fascista dirigido por Marcelo Caetano. Esta ação política

dos militares organizados colocava em xeque a capacidade do governo em resolver a questão

da guerra que Portugal travava em África e a legitimidade do próprio regime em vigor.

No dia 05 de março de 1974 foi lançado o manifesto O Movimento, as Forças

Armadas e a Nação, no qual estavam traçadas as diretrizes e objetivos do movimento:

... entendemos necessário, como condição primeira do problema africano, da crise das Forças

Armadas e da crise geral do País, que o poder político detenha o máximo de legitimidade; que as

103

suas instituições sejam efetivamente representativas das aspirações e interesses do Povo. Por

outras palavras: sem democratização do País não é possível pensar em qualquer outra solução

válida para os gravíssimos problemas que se abatem sobre nós.

Trata-se, portanto, antes de mais nada e acima de tudo, da obtenção a curto prazo de uma

solução para o problema das instituições no quadro de uma democracia política. (O

Movimento, as Forças Armadas e a Nação apud Teodoro, 2001, p.314) (Grifado no original)

Em que pese o apoio recebido de amplos setores da forças sociais e políticas,este

movimento revolucionário caracterizou-se fundamentalmente como um golpe de Estado

militar que conduziria o país à “terceira vaga de democratização do mundo moderno”.

Conforme analisa Reis (1992),

Tratou-se de um movimento estritamente militar, que agiu de um modo completamente autônomo

em relação às forças políticas e partidárias existentes, sem quaisquer compromissos prévios com

qualquer delas e com um programa próprio, que previa logo a devolução do poder a instituições

civis (...) Os contatos com as forças oposicionistas, nomeadamente o Partido Socialista e o Partido

Comunista, foram assim reduzidos ao mínimo indispensável, sem compromissos programáticos ou

envolvimentos conspirativos, para além dos que resultavam da participação no movimento de

alguns militantes desses partidos na qualidade de militares. E se é certo que a luta travada pelos

grupos oposicionistas ao longo dos anos, bem como, mais recentemente, a tentativa de

liberalização conduzida pela «ala liberal» do regime, contribuíram para a sensibilização de

apreciável número de oficiais à questão política que subjazia às guerras coloniais, não é menos

certo que o movimento militar soube sempre preservar a sua independência programática e

organizativa, assumindo-se como o autor exclusivo da operação em curso de derrube do regime.

(Reis, 1992, p.15)

Mesmo se tratando de um movimento autônomo, o projeto político do Programa

do Movimento das Forças Armadas contemplava as principais reivindicações das forças

sociais e políticas que se opunham ao Estado Novo: eliminação imediata das características

fascistas do aparelho de Estado; eleições para uma Assembléia Nacional Constituinte que

reimplantaria a democracia parlamentar; pluralismo político e autonomia das organizações

sindicais; uma política econômica antimonopolista que visaria a mais justa distribuição da

104

riqueza; extinção da Direção Geral de Segurança, da Legião Portuguesa e da Mocidade

Portuguesa; anistia para os presos políticos; liberdade de expressão, de reunião e de

associação; e a consagração do “direito dos povos à autodeterminação”, relativamente à

questão colonial.

Os princípios do programa do Movimento das Forças Armadas apontaram para a

necessidade de construir um Estado democrático de direito; tratava-se de destruir os

mecanismos de uma ditadura fascista para substituí-la por uma democracia de tipo ocidental,

burguesa, parlamentarista e pluripartidária. “A ruptura democrática se materializou

concretamente através de modificações institucionais importantes e de mudanças

significativas dos dirigentes dos diversos aparelhos estatais: destituições e depurações”.

Entretanto, estas medidas não implicaram uma “transformação democrática do tipo aliança

antimonopolista como a ruptura democrática foi feita sob a direção da burguesia”,

permanecendo nos limites de uma continuidade do Estado (Poulantzas, 1976, p.77).

A ruptura com o regime fascista efetivada pela ação política militar de 25 de abril

de 1974 transformou o perfil da crise social e política que se vivia no país desde os finais dos

anos sessenta. “Essa transformação consistiu na criação, ou melhor, na explosão

movimento social popular que se seguiu imediatamente ao golpe de Estado. Foi sem dúvida o

movimento mais amplo e profundo da história européia do pós-guerra” (Santos, 1990, p.27).

Este movimento social popular, composto pelo operariado urbano, pela pequena burguesia

assalariada nas grandes e médias cidades e pelo operariado rural, que atingiu as mais diversas

áreas da vida social – educação, reforma agrária, administração local, habitação urbana,

gestão das empresas, movimento sindical, cultura –, constituiu uma das características mais

específicas da revolução portuguesa, pois as transformações mais significativas nas áreas

social e econômica tiveram sua origem nesses movimentos sociais, que a partir da periferia

impuseram ao centro a tomada de decisões que conduzissem à construção de uma nova

sociedade e de um novo Estado português.

A onda de protestos e ações ilegais surgidos numa sociedade civil cujas demandas estavam represadas incluiu

a invasão de casas em Lisboa; ocupação de terras e fábricas, assembléias de moradores, professores, estudantes;

caça aos colaboradores do regime anterior; greves. Para por fim a essas movimentações espontâneas a Comissão

de Coordenação do MFA propôs uma aliança informal com os partidos de esquerda: os comunistas e os

socialistas. O Partido Comunista Português e o Partido Socialista serão as forças principais da consolidação do

processo revolucionário. A respeito do papel do PCP e do PS conferir Lincoln Secco, A Revolução dos Cravos,

São Paulo, 2004.

105

A revolução de 25 de abril de 1974 impulsionou a expansão e renovação das

instituições da chamada sociedade civil, surgindo, em todo o país, associações e organizações

representativas da população tanto em nível institucional como voluntário. A partir de então, a

realidade portuguesa passou a ser constituída por um sistema de representação democrática

parlamentar, imprensa livre, sindicatos, partidos políticos, associações profissionais, comitês

de inquilinos, associação de moradores e de pais, comitês de escola, grupos de pressão de

todo gênero. “Poder-se-á dizer que existiu uma tentativa de dissolver a distinção entre Estado

e sociedade civil utilizando critérios não corporativistas (em vez de um Estado a dominar e

submeter a sociedade civil como ocorrera no regime salazarista, a sociedade civil começou a

dominar e moldar o Estado), e assim, ainda de forma embrionária, pretendeu-se a autogestão e

a expansão da sociedade civil em detrimento do Estado” (Stoer, 1986, p.62).

Uma outra característica marcante da revolução portuguesa foi a paralisia

generalizada no seio das estruturas do aparelho de Estado em resultado de uma acesa luta pelo

seu controle político, bem simbolizada nos conflitos entre as forças sociais e políticas

hegemonizadas pelo Partido Socialista, de um lado e pelo Partido Comunista, do outro, e nas

fraturas profundas que se verificaram na direção política do MFA.

Não houve dualidade de poderes, houve aquilo que se chamou “Estado dual”, em

que, de um lado, as estruturas, as práticas e as ideologias administrativas tradicionais foram

mantidas quase intactas apesar de suspenso o seu funcionamento normal e, do outro lado,

novas estruturas impunham ao Estado um papel novo e mais decisivo no processo de

acumulação e na direção global da economia. A emergência desta estrutura dual se fez sentir

desde os primeiros momentos da revolução, pela contradição entre as competências atribuídas

à Junta de Salvação Nacional e as prerrogativas da Comissão Coordenadora do Programa do

MFA, entre o comando hierárquico da Forças Armadas e o comando revolucionário dos

militares que conduziram a ação, estendendo-se a todos os setores do Estado. Diante da

incapacidade da administração pública tradicional, ou seja, do núcleo da burocracia estadual

em dar respostas às novas solicitações e aos novos problemas sociais, foram-se criando, nos

aparelhos de Estado, instituições paralelas, menos burocráticas, com a tarefa de articular a

adaptação do Estado às novas condições e de dar respostas institucionais e administrativas às

exigências da sociedade civil em movimento (Santos, 1990).

Como observa Teodoro (2001),

106

os centros de poder multiplicaram-se – Presidência da República, Junta de Salvação Nacional,

Governo Provisório, Conselho de Estado, estruturas do MFA (Comissão Coordenadora, Plenário

ou Assembléia) – e entraram em aberto conflito, originando uma quase paralisia do aparelho de

Estado, na generalidade mantido intacto relativamente ao herdado do Estado Novo, salvo nas

estruturas ligadas ao aparelho repressivo, de censura e da organização corporativa. (Teodoro,

2001, p.323)

O golpe de Estado que alterou as estruturas políticas e econômicas e que visava a

criar um ambiente institucional realmente novo em Portugal não resultou na destruição do

aparelho de Estado capitalista; este apenas sofreu uma paralisia geral, pois o movimento que

tinha por objetivo destruir o Estado fascista só destruiu as suas características mais

explicitamente fascistas, ou seja, a polícia política, os tribunais políticos, as prisões políticas,

o sistema de partido único e as milícias paramilitares fascistas, enfim seu aparelho repressivo.

O que se verificou foi que os aparelhos repressivos de Estado ou deixaram de existir ou

passaram para as organizações militares representativas da revolução.

Para obter o reconhecimento internacional da revolução portuguesa a Comissão

Coordenadora do Programa do Movimento das Forças Armadas procedeu à indicação do

general António Spínola para Presidente da Junta de Salvação Nacional. Porém conforme

relato a seguir

Ele foi chamado por nós porque precisávamos dele para prestigiar a revolução e levar o mundo

ocidental a reconhecer o mais rapidamente possível o novo governo [...] No entanto, como Spínola

tinha uma ambição de poder muito grande, nós fomos travando esta ânsia, até que em 28 de

setembro de 1974 ele renunciou à Presidência” (Depoimento de Otelo Saraiva de Carvalho a

Rampinelli, 2002, p. 107).

Com a renúncia de Spínola e a institucionalização do Conselho da Revolução

como órgão de soberania constitucional, a contradição principal do processo político

português deslocara-se da via de resolução do problema colonial para o plano do modelo de

107

sociedade e de Estado a construir. Iniciou-se uma estratégia de desenvolvimento na qual o

papel do Estado como regulador da atividade econômica foi alterado significativamente

quando setores básicos da econômica foram nacionalizados pelo Movimento das Forças

Armadas: nacionalização total dos bancos e das seguradoras; nacionalização maciça da

indústria e das empresas dos grupos monopolistas, autogestão de fábricas e empresas

comerciais abandonadas pelos proprietários, criação de cooperativas nos setores comercial,

industrial e agrícola. “Era a concretização do que a Assembléia de Movimento das Forças

Armadas de 7 de Abril designou de ‘opção socialista da revolução portuguesa iniciada em 25

de Abril de 1974’ ” (Teodoro, 2001, p.329).

O que se configurava no plano programático e no discurso político dos partidos

representados nos Governos Provisórios (Partido Socialista – PS, Partido Popular

Democrático – PPD, Partido Comunista Português – PCP, e Movimento Democrático

Português – MDP) era a defesa de uma via política que permitisse a transição para uma

sociedade socialista, opção que seria institucionalizada pela Constituição de 1976. No

Comunicado do Conselho da Revolução de 11 de abril de 1975 era explicitado o sentido dessa

opção:

É necessário que os trabalhadores sintam que a economia já não lhes é estranha, ou seja, que a

construção socialista da economia é tarefa deles e para eles. Isso implica a afirmação clara do

princípio do controle organizado da produção pelos trabalhadores, para objetivos de produção e

eficiência coordenados pelos órgãos centrais de planejamento, segundo esquema a definir com

brevidade. (Comunicado do Conselho da Revolução, apud Teodoro, 2001, p.330).

Com estas ações políticas suspendeu-se a ligação entre os grandes grupos

financeiros e a elite política do Estado. Todavia, estas medidas não constituíram uma ameaça

para a sociedade capitalista ou para a natureza classista do poder de Estado, porque apesar de

Portugal evidenciar para o mundo que o caráter de sua revolução poderia ser socialista, o

Estado português continuou a ser funcional para o capital oligopolista nacional e

internacional.

108

Em síntese, a existência de um forte movimento social popular que propiciou

significativas transformações nas áreas social, política e econômica do país – movimento que

ganhou uma dinâmica e uma capacidade de participação ímpar na história portuguesa,

apoiando ativamente o Movimento das Forças Armadas nas questões da descolonização e da

democratização política, mas exigindo o aprofundamento nos planos social e econômico da

revolução – e a paralisia administrativa do Estado, configurada na existência de uma estrutura

dual, constituíram as principais característica do período revolucionário. A revolução

portuguesa, deste modo, tornou evidente que mesmo durante um período de crise de

hegemonia e de lutas sociais intensas o Estado capitalista manteve-se intacto através de uma

paralisia administrativa generalizada.

Em 25 de abril de 1975, houve a realização das eleições para a Assembléia

Constituinte garantida pela assinatura da Plataforma de Acordo Constitucional, primeiro

Pacto entre o Movimento das Forças Armadas/Partidos. O evento consagrou a participação

popular no ato eleitoral, atingindo 91,2% do número de eleitores recenseados, e dele emergiu

como grande vitorioso o Partido Socialista (PS) com 37,87% dos votos, o que significou uma

bancada de 115 deputados, seguido do Partido Popular Democrático (PPD) com 26,38 % dos

votos – 80 deputados; em terceiro lugar o Partido Comunista Português (PCP) com 12,53 %

dos votos – 30 deputados; em quarto, o Centro Democrático Social (CDS) com 7,65% dos

votos – 16 deputados; em quinto, o Movimento Democrático Português (MDP) obteve 4,12%

dos votos, o que lhe rendeu 5 deputados; e por último, a União Democrática Popular (UDP)

com 0,79% elegeu um deputado. Ao mesmo tempo, o pleito“acelerou o confronto entre duas

legitimidades, abrindo um novo ciclo na revolução portuguesa, marcado por uma complexa

teia de relações entre os militares do Movimento das Forças Armadas, os partidos políticos e

as organizações sociais”, que teve como resultado “ a quebra da unidade do MFA, o

enfraquecimento e a partidarização do movimento social popular e a completa vitória do (...)

«modelo democrático eleitoral» e a conseqüente derrota do «modelo coletivista da

legitimidade revolucionária»” (Teodoro, 2001, p. 332). Esse confronto intensificou-se com a

publicação do Boletim do MFA de 6 de maio de 1975, em que a ala mais radical do

movimento insistia na necessidade de um aprofundamento do processo revolucionário a partir

de novas e qualificadas formas de participação popular:

109

Se a maciça votação popular significou, além do mais, uma inequívoca vontade de participação do

povo português no edificar do país novo; em termos de processos revolucionários, há que criar

estruturas de participação direta das massas populares na gestão político-adminstrativa e

econômica a todos os níveis. O que implica o desenvolvimento de poderes populares ao nível local

e regional, de bairro, de fábrica, no campo e nas cidades. A democracia socialista tem de encontrar

fórmulas efetivamente novas, democráticas e pluralistas de participação direta – fórmulas que não

sejam a mera transformação dos esquemas das democracias burguesas. Porque a democracia

socialista não é a votação formal mais nacionalizações, mas sim poder popular determinado pela

ação das massas populares e da classe trabalhadora, organizada e articulada democrática e

revolucionariamente ao nível dos diversos aparelhos de Estado. (Editorial de Movimento, Boletim

das Forças Armadas apud Teodoro, 2001, p. 333)

Em 19 de junho de 1975, o Conselho da Revolução aprovou o Plano de Ação

Política no qual ratificou a opção pela construção de uma sociedade socialista, entretanto

esclarecia que a implantação do socialismo deveria se dar pela via pluralista, “o que implica o

reconhecimento da existência de vários partidos políticos e correntes de opinião, mesmo que

não defendam necessariamente opções socialistas” (Neves apud Teodoro, 2001, p.334),

recusando uma via de implantação violenta e ditatorial.

A questão da participação popular foi abordada no Documento-Guia da Aliança

Povo-MFA

, que estabeleceu os órgãos de poder popular com o objetivo de “fomentar a

participação revolucionária das massas no sentido de criarem e desenvolverem agrupamentos

unitários, numa perspectiva de implantação de verdadeiros órgãos de poder popular”. Além

disso, este documento traçou as diretrizes quanto aos tipos de órgão popular a serem criados,

sua composição, competências, formas de eleição, desde a base até ao “órgão superior de

participação popular”, a Assembléia Popular Nacional (Teodoro, 2001).

O Documento-Guia Aliança Povo-MFA estabelecia três linhas fundamentais que

estruturavam a Aliança: a do MFA, a Popular e a Governamental, bem como previa o

saneamento e a progressiva substituição do aparelho de Estado, “descentralizando os seus

poderes (administrativos e econômicos), permitindo a iniciativa local sob o controle,

fiscalização e progressiva tomada do poder pelos organismos populares”. Constituíam órgãos

Este documento foi elaborado por iniciativa do Comando Operacional do Continente (COPCON), juntamente

com três ramos das Forças Armadas: a 5ª Divisão, a Comissão de Dinamização e Esclarecimento da Armada

(CDEA) e a Comissão Dinamizadora Central (CODICE) e aprovado pela Assembléia do MFA de 8 de julho de

1975.

110

de poder popular previstos neste documento: 1) comissões de moradores, comissões de

trabalhadores e outras organizações de base popular formarão Assembléias Populares locais,

de Freguesia ou por área a definir; 2) Assembléias Municipais e a Assembléia Popular

Nacional; 3) o Conselho da Revolução, como o órgão máximo da soberania nacional. Em

relação à participação do MFA, esta começava nas Assembléias Municipais e Distritais, nas

Regionais, e na Nacional pela AMFA. Cabia às Assembléias Populares, apoiadas pelo MFA e

órgãos do aparelho de Estado, exercer o controle da gestão pública da qual participavam

(Neves apud Teodoro, 2001, p.335).

A aprovação deste documento pela Assembléia do MFA tornava evidente a opção

política por um modelo de democracia popular fundado na legitimidade revolucionária da

Aliança Povo-MFA, em contraponto a um outro modelo de democracia representativa

burguesa que seria construído a partir dos trabalhos da Assembléia Constituinte, o que

implicaria o abandono do pacto MFA/Partidos e, sobretudo, do compromisso assumido em 25

de abril de 1974, no Programa do MFA, de proceder à entrega do poder a instituições

democráticas livremente eleitas pelo povo português. O resultado desta decisão foi “a ruptura,

sem retorno, no movimento das Forças Armadas, mudando decisivamente o curso da

revolução portuguesa” (Teodoro, 2001, p.336).

A eleições para a Assembléia Constituinte além de acentuaram as divisões e

diferenças de perspectivas entre dois partidos políticos – o PS e o PCP –, apontaram que sem

uma aliança do proletariado com setores médios da sociedade portuguesa a revolução sofreria

uma viragem à direita. O PS, reforçado pela legitimidade dos mais de dois milhões de votos

obtidos para a Assembléia Constituinte, passou a liderar a luta contra as concepções

vanguardistas da revolução defendidas por importantes setores do MFA, pelo PCP, por

pequenos partidos de esquerda e pela extrema esquerda; neste sentido,

Escudado numa importante teia de apoios internacionais e aproveitando o conflito no jornal

República, o PS, acompanhado de perto no plano político pelo PPD (e CDS), vai contestar

abertamente o Primeiro Ministro, Vasco Gonçalves, e abandonar o Governo através da demissão

dos seus ministros em 12 de julho de 1975. (Teodoro, 2001, p.338)

111

O MFA, refletindo essa disputa na chamada sociedade civil também se cindiu,

permitindo uma recomposição político-militar de setores representativos dos empresários, do

capital internacional e das camadas médias. Esta recomposição ganhou força com a

emergência da corrente socialista moderada do MFA. Ocorreu, então, que,

Apresentando-se como defensores de um projeto político de esquerda, onde a construção de uma

sociedade socialista – isto é, uma sociedade sem classes, onde tenha sido posto fim à exploração

do homem pelo homem – se realize aos ritmos adequados à realidade social portuguesa, os

militares subscritores do Documento dos Nove contrapunham à teoria leninista da vanguarda

revolucionária um modelo de socialismo inseparável da democracia política e do pluralismo

político, assente na formação de um grande bloco social de apoio, englobando proletariado urbano

e rural, pequena burguesia e largos estratos de média burguesia (incluindo técnicos e intelectuais

progressistas). (Teodoro, 2001, p.339).

O Documento dos Nove, resposta ao documento governista da Aliança Povo-

MFA, propugnava uma via pluralista e de lenta construção do socialismo e identificava a

questão do poder como sendo uma questão-chave da crise do país, localizando-a no interior

do MFA. Deste modo, sem atacar a questão do poder no interior do MFA não era possível

atacar a fundo o problema da organização do Estado, dado que as divergências surgidas no

seio do MFA eram o reflexo de projetos políticos ideológicos distintos. Além disso, era

preciso encontrar uma solução adequada para o problema da dispersão dos centros de poder

de modo que a direção política tivesse um mínimo de unidade de comando.

Esse documento contou com o apoio significativo de setores das Forças Armadas,

principalmente do Exército e da Força Aérea, o que conduziu a uma alteração na correlação

de forças no interior do MFA, com conseqüências na composição dos seus órgãos,

Assembléia do MFA e Conselho da Revolução. Esta alteração da correlação implicou a

retirada de apoio dos órgãos político-militares ao Primeiro Ministro Vasco Gonçalves e a

queda do V Governo Provisório. Na análise de Secco,

Se Gonçalves perdia a hegemonia no seio das Forças Armadas, também não contava com

nenhuma simpatia do empresariado. A situação econômica e financeira de Portugal se agravava e

112

corroia ainda mais as bases de apoio do governo, por mais que se acreditasse que suas reformas de

estrutura pudessem demonstrar bons resultados a médio e longo prazos. (Secco, 2004, p.147)

A constituição do VI Governo Provisório integrou novamente o PS, O PPD e o

PCP, que passaram a ter uma participação proporcional aos seus resultados eleitorais, mas

ainda estava pendente a questão do poder no interior do MFA.Um passo decisivo para

resolver esta questão foi dado em meio aos acontecimentos do Verão quente de 1975

, um

problema que era decorrente da incapacidade de se construir um novo bloco no poder,

suficientemente hegemônico para imprimir uma direção política que transformasse

legitimidade processual em hegemonia social. Através do pronunciamento militar de 25 de

novembro de 1975, então,

procurou-se pôr termo à paralisia do Estado, reconstruir a autoridade e reativar o exercício do

poder do Estado sem curar do preciso bloco social que haveria de hegemonizar essa autoridade e

dar orientação política a esse poder. Para isso bastava desmoralizar os movimentos sociais

populares, neutralizar as forças políticas mais radicais, disciplinar as forças armadas, reativar o

aparelho repressivo e concluir o processo de definição constitucional do novo regime. Tudo isso

foi feito. A legalidade democrática deixou de ser confrontada com a legalidade revolucionária,

ficando apenas por resolver em nome de quem, de que bloco social ela seria exercida. (Santos,

1990, p.36)

Tornou-se evidente, neste pronunciamento, a mudança de rumo dos objetivos

políticos de construção de um Estado socialista, pois a correlação de forças militar já não era

favorável ao comunismo. A ênfase foi dada à construção de um Estado democrático, segundo

o modelo europeu ocidental que, em última análise, representava a restauração da ordem

capitalista com todo seu aparato estatal. “O 25 de novembro preparou a eliminação da

componente militar da revolução, a partir daí a democracia política começou a ser implantada

gradualmente” (Secco, 2004, p.153).

Como ficaram conhecidos os acontecimentos de “confrontação social e política envolvendo organizações

clandestinas e ações terroristas de extrema-direita, associações de interesses econômicos e sociais, sindicatos e

comissões de trabalhadores, partidos políticos legais, representados ou não no Governo, embaixadas e serviços

de informação estrangeiros, organizações clandestinas de soldados e marinheiros, a Igreja Católica, retornados

das ex-colônias, movimentos separatistas nos Açores e na Madeira, e até o próprio VI Governo que suspendeu

funções por considerar não existirem condições para o exercício do poder.” (Teodoro, 2001, p.340-41)

113

Com o segundo pacto MFA-Partidos, assinado em 26 de fevereiro de 1976,

firmou-se um compromisso complexo entre as diferentes facções militares e entre elas e os

partidos políticos, cujo objetivo era reafirmar a autonomia da Assembléia Constituinte e um

sistema pluralista e formalmente democrático. “A ambigüidade dessa solução política iria

reproduzir, embora noutros moldes, a discrepância, iniciada durante a crise revolucionária,

entre o enquadramento jurídico-institucional e a prática social” (Santos, 1993, p.30). Passou-

se a uma fase de normalização política e social e institucionalização de um novo regime

constitucional que teve como centro da formação dessa nova ordem a Constituição da

República, promulgada em 2 de abril de 1976.

Esta Constituição veio estabelecer o perfil de um moderno Estado democrático,

substancialmente distinto da forma política anterior à crise revolucionária, consagrando a

forma política organizada do socialismo ao definir, em seu Artigo 1º, o Estado português

como “uma república soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade geral

popular e empenhada na sua transformação numa sociedade sem classes” e, no Artigo 80º,

que a “organização econômico-social da República Portuguesa assenta no desenvolvimento

das relações de produção socialista, mediante a apropriação coletiva dos meios de produção e

solos, bem como dos recursos naturais, e o exercício do poder democrático das classes

trabalhadoras” (Constituição da República Portuguesa, 1976).

Relativamente à participação popular, o texto constitucional de 1976 consagrou a

participação e o direito a ela nos mais diversos órgãos e instâncias do aparelho de Estado. Na

verdade, a participação constitui uma das principais idéias da Constituição de 1976, estando

expressa em 32 dos seus 312 artigos. “Ela abrange praticamente todos os domínios da vida

nacional, desde os partidos políticos, associações, sindicatos, segurança social, saúde, até à

educação, cultura e ciência, justiça, administração pública, etc.” (Lima, 1988, p. 37). O tema

da participação foi também enfatizado na revisão constitucional de 1982: tratava-se de uma

participação organizada, ativa, democrática, crescente, política, direta, popular, conforme

expressava o texto, com destaque para a participação na gestão democrática do ensino,

garantindo a participação de professores, associação de pais e alunos na gestão democrática

das escolas e na definição da política de ensino.

Acerca da relevância de tal participação, pode-se afirmar que

114

Os traços mais característicos do regime democrático instaurado em Portugal após o 25 de Abril,

residem na expressiva amplitude com que são estimuladas as formas de participação popular na

vida política e nas profundas transformações econômicas, sociais e culturais, operadas pela

Revolução de Abril que constituem os alicerces basilares e inseparável em que se assenta a

democracia constitucional portuguesa. (CGTP-IN apud Antunes, 1998, p.92)

O período pós-25 de abril de 1974 significou uma viragem importante no que diz

respeito aos princípios político-constitucionais que regeram e regem a participação, uma vez

que a participação ativa dos cidadãos, nos diversos ramos e níveis dos aparelhos de Estado

não se constituía, até então, paradigma na tradição constitucional portuguesa. A Constituição

de 1976 trouxe a institucionalização dos princípios essenciais de um “Estado de direito

democrático”, dos direitos, liberdades e garantias das pessoas, dos cidadãos e dos

trabalhadores; assegurou a coexistência de três setores de propriedade de meios de produção e

de atividade econômica (público, cooperativo e privado); estabeleceu o sistema de governo

semipresidencial, a autonomia do poder local e o governo próprio das regiões autônomas das

dos Açores e da Madeira; os direitos dos cidadãos perante a administração e a subordinação

das Forças Armadas ao poder político constituído; e prescreveu a irreversibilidade das

nacionalizações e da reforma agrária. Na opinião de Santos (1990), “a Constituição da

República [1976] representava a transição para o futuro numa sociedade que, ao nível das

práticas sociais, transitava para o passado, de que aliás em muitos aspectos, nunca tinha

saído” (Santos, 1990, p.143).

A mudança na correlação de forças políticas e sociais, decorrente das eleições

realizadas logo após ser promulgada a Constituição de 1976, implicou uma mudança em

direção oposta aos objetivos previstos por esta em relação ao caminho português para o

socialismo. Verificou-se na ação política concreta um Estado constitucional preocupado com

a construção de uma democracia capitalista moderna, quando sua Constituição previa uma

sociedade sem classes. Esta alteração significava que

O centro de impulsão da dinâmica social mudara de posição: de uma força criadora emanando do

interior e constituída pelo projeto de transformação radical da sociedade e do Estado herdados do

passado, pouco a pouco, a força deslocou-se para o exterior, tornando-se a adaptação aos

115

imperativos estabelecidos pelas sociedades mais desenvolvidas a nova força criadora (Petrella,

1990, p.15).

Tal mudança de rumo ficou evidenciada no I Governo constitucional, chefiado por

Mário Soares (PS), que atribuiu como tarefas prioritárias de seu governo: 1) a consolidação da

democracia política, através do reforço da autoridade do Estado e das novas instituições e da

regulamentação dos direitos, liberdades e garantias constitucionais; e 2) o combate à crise

econômico-financeira, mediante uma política de austeridade controlada, que não impedisse

uma dinâmica minimamente expansionista, e uma política social que privilegiava a

concertação com os parceiros e a reintegração dos refugiados das ex-colônias (Reis, 1992,

p.64). Isso significava uma modernização ancorada prioritariamente na Europa, no

restabelecimento da acumulação do capital e na construção de uma social-democracia de tipo

europeu.

Buscava-se, portanto, um novo rumo estratégico que pudesse orientar a

renegociação da posição de Portugal no sistema mundial. Com esse objetivo, o I Governo

Constitucional centra sua estratégia de desenvolvimento na integração européia, sobretudo na

adesão à Comunidade Econômica Européia (CEE), embora Portugal não tivesse qualquer

condição de autonomia nem mesmo uma especificidade regional no quadro do espaço

econômico e das regras de funcionamento da CEE, sendo um país subdesenvolvido no plano

econômico em relação à grande maioria dos países europeus ocidentais.

A iniciativa política de pedir essa adesão de Portugal à Comunidade Econômica

Européia pertenceu ao Partido Socialista (PS) e contou com o apoio do Partido Social

Democrata/Partido Popular Democrático (PSD/PPD), e do Centro Democrático Social (CDS).

Opôs-se frontalmente a ela o Partido Comunista Português (PCP)

Para o PS, “esta intenção inseria-se, não só na busca de uma identidade nacional, que a descolonização tornara

urgente, mas também na necessidade de apresentar ao País um projeto verdadeiramente nacional, que

simultaneamente permitisse situar Portugal no espaço político, geográfico, econômico e social a que, por direito

próprio, pertencia. Só um projeto dessa natureza e dessa dimensão poderia – e estamos certos que assim sucederá

– galvanizar o País e justificar os esforços e mesmo os sacrifícios que será indispensável ao povo português o

nível de vida a que tem direito e a Portugal o lugar que merece na cena internacional” (Azevedo, apud Teodoro,

1994, p.84). Já o PSD/PPD declarava: “... apoiamos a política do Governo de requerer imediatamente a adesão

116

A decisão de solicitar a adesão à Comunidade Econômica Européia tinha uma

natureza estritamente política, pois o que se pretendia era situar o país no espaço político,

geográfico, econômico e social do contexto europeu e, certamente, na cena internacional.

Optou-se por uma via de desenvolvimento exógeno a partir da rápida inserção de Portugal na

economia européia e mundial, procurando explorar as vantagens comparativas de sua

economia. O motor da inovação dos portugueses se transferiu para fora de Portugal,

prioritariamente para a Europa, o que significou a assunção de uma lógica e de um discurso

sobre a modernização da sociedade a realizar a partir de imposições de natureza externa.

“Ainda assim, em termos de modelo, por que escolher os países socialistas se os da Europa

Ocidental eram ainda melhores? O que os portugueses queriam ‘reencontrar’ era a Europa

Ocidental, liberal, capitalista e, de preferência, social-democrata” (Secco, 2004, p.194).

O processo de adesão à CEE conferiu autonomia ao Estado face às organizações

da chamada sociedade civil nas negociações. Santos (1993), ao analisar este processo, aponta

três dimensões da autonomia do Estado: uma dimensão política, uma econômica e uma

de Portugal à Comunidade Econômica Européia. Fazemo-lo também com a consciência de que este é o caminho

certo para a consolidação da democracia portuguesa, para a participação de Portugal, na continuação de sua

missão histórica, no trabalho de união dos povos da Europa e

dos povos dos países democráticos, de que este é o

caminho da recuperação econômica, da obtenção da igualdade de condições, designadamente para os nossos

trabalhadores emigrados, e de uma prosperidade que seja encarada, não como fonte de riqueza, mas como meio

de desenvolvimento da pessoa” (Idem, p.85). O CDS, por sua vez, expressava que “do ponto de vista de

Portugal, nós consideramos que é na Europa – na Europa democrática – que o nosso país pode e deve encontrar o

quadro institucional, geográfico e cultural, em que há de enraizar-se e desenvolver-se o nosso destino histórico.

Do ponto de vista da Europa nós consideramos que é indispensável alargá-la a todos os países democráticos que

nela se situam e reforçar a sua importância, a sua projeção e a sua influência, a fim que seja ouvida e pese na

evolução do mundo a voz da sua civilização milenária, democrática e humanista” (Idem, p.85-86). O PCP,

contrariamente, afirmava que “o Governo e as forças que o apoiam confessam agora aquilo que o PCP sempre

afirmou e que eles sempre contestaram: que a integração no Mercado Comum não era tanto uma decisão ditada

por razões econômicas como uma grande operação política visando a destruição das conquistas de Abril. O que o

Governo pretende não é o desenvolvimento econômico nacional, mas alterações estruturais que restaurem

monopólios e latifúndios e que reconduzam Portugal ao capitalismo monopolista de Estado. Trata-se também

não só de uma política que poderá trazer gravíssimos prejuízos à economia nacional, provocar a ruína e a

falência de milhares de pequenas e médias empresas, submeter o País ao imperialismo estrangeiro, como de uma

política que visa uma revisão de fato ilegal da Constituição antes da sua revisão formal” (Programa do VI

Governo Constitucional. Apresentação e debate apud Teodoro, 1994, p.86).

117

simbólica. A dimensão política diz respeito à autonomia do Estado na condução do processo

de negociação com a Comissão Européia, autonomia que foi justificada em nome do interesse

nacional; esta autonomia residiu, ainda, na harmonização institucional e legislativa do Estado.

A dimensão econômica é decorrente da gestão e controle total, por parte do Estado, dos

avultados fundos estruturais injetados pela CEE na economia portuguesa, que permitiu a ele

conduzir o programa de transição para adaptações estruturais e a harmonização institucional.

Estas duas dimensões da autonomia do Estado é que dão suporte à sua dimensão simbólica,

através da qual o Estado regula, sobretudo com discursos e atos simbólicos, a dialética da

distância e da proximidade, da diferença e da identidade entre Portugal e a Europa, criando

um “universo imaginário” que transforma Portugal “num país europeu igual aos outros, sendo

o seu menor grau de desenvolvimento considerado simples característica transitória que cabe

ao Estado gerir e atenuar gradual e irreversivelmente na qualidade de guardião dos interesses

nacionais” (Santos, 1993, p.51).

As pressões políticas e ideológicas e a nova correlação de forças políticas com o

governo a transitar de uma coligação de centro socialista para uma coligação conservadora,

primeiro, e uma coligação central, depois, seguida, a partir de 1987, de uma maioria absoluta

de centro-direita, iriam conduzir a uma revisão mais profunda da Constituição.

O X Governo Constitucional (1985-1987), constituído pelo PS/PSD, cujo

primeiro-ministro era Cavaco Silva, estabeleceu como prioridade política a integração e

aproximação da sociedade portuguesa aos padrões e modelos socioeconômico, político e

cultural dos países centrais da Europa. Neste sentido, articulou-se politicamente para proceder

à reforma da Constituição, visando, sobretudo, evitar que “a lei fundamental, continuasse a

funcionar como uma espécie de bloqueio à adoção e concretização de medidas econômicas

modernizadoras” (Afonso, 1999, p.l77). Isso implicaria também uma transformação na

natureza das políticas que seriam implementadas pelo Estado português.

A estratégia política adotada pelo Estado tinha por objetivo desenvolver uma

regulação estável entre as relações de produção e as relações de troca, extremamente

heterogêneas e entre mercados de trabalho, profundamente segmentados e descontínuos, a

partir de iniciativas que envolvessem a participação ativa das organizações sociais e das

forças sociais.

118

Essa heterogeneidade característica da sociedade portuguesa está relacionado a

dois fatores: 1) à forte heterogeneidade do capital, ou seja, a existência de uma burguesia

formada por um pequeno grupo de empresários modernos e inovadores, ligados ao capital

transnacional, e por uma grande parcela de pequenos empresários que investem em setores

menos competitivos, dependentes do Estado, com uma mentalidade rentista e não

empresarial; e 2) à heterogeneidade e segmentação interna dos trabalhadores, que consiste em

um setor de operariado urbano, que trabalha nas indústrias dos grandes centros, com um certo

grau de sindicalização e um universo simbólico do proletariado e uma grande maioria

semiproletária, que trabalha em pequenas empresas afastadas dos grandes centros urbanos e

na zona rural, explorando pequenas propriedades agrícolas, com um universo simbólico

pequeno-burguês ou camponês, e que possui um rendimento proveniente de várias fontes

(Santos, 1993).

Em contexto tão heterogêneo, o Estado desempenhou um papel fundamental na

normalização contratual. Neste sentido, atuou em busca da construção de um pacto social,

entre capital e trabalho, a partir do diálogo com as diferentes organizações e atores sociais

com vista à criação da concertação social enquanto espaço de negociação coletiva. Em relação

às organizações sociais do capital, o Estado agiu em duas frentes na regulação social de suas

exigências: por um lado, buscou legitimar e até mesmo ampliar as exigências que têm

viabilidade política e que são aceitas pelos empresários e pela burocracia do Estado; por outro

lado, procurou contornar, banalizar e até neutralizar as reivindicações politicamente inviáveis

e retrógradas. Quanto ao trabalho, a estratégia do Estado foi, sobretudo, a de promover o

isolamento da confederação sindical comunista – Confederação Geral dos Trabalhadores

Portugueses (CGTP) – recusando-se a dialogar com ela, desqualificando-a quanto aos seus

discursos e práticas, incentivando os trabalhadores a se desfiliarem dela e encorajando a

criação de uma outra confederação “com um novo estilo assente no diálogo, na negociação e

na concertação” (Santos, 1993, p.35). O Estado utilizou-se de dois pesos e de duas medidas,

viciando o confronto social dos interesses sociais ao mesmo tempo em que impedia o

crescimento orgânico destes. Com efeito, agiu no sentido de soldar a hegemonia da burguesia

industrial-financeira no bloco no poder.

Com o objetivo de viabilizar o pacto social foi criado, em 1984, o Conselho

Permanente de Concertação Social (CPCS), como complemento à política de austeridade

antiinflacionária num momento de profunda crise econômica, com funções consultivas nas

119

áreas econômica, financeira e monetária; ele envolvia representantes do Governo, dos

sindicatos e do capital (industrial, comercial e agrário). Entretanto, a criação do CPCS por um

governo de centro-esquerda (coligação PS-PSD) não facilitou de todo a cooperação sindical

nem a sua integração nesta política, atraindo para si posicionamentos contrários por parte das

organizações sindicais, além do fato de sua criação ter ocorrido em condições de alta

mobilização de uma luta política de classe com uma acentuada divisão sindical. Para Stoleroff

(1990), a transferência da luta de classes para os canais dentro do Estado não significou a

subordinação pacífica do trabalho ao capital, pelo contrário, os conflitos se acentuaram com a

co-participação das duas confederações sindicais (União Geral dos Trabalhadores – UGT – e

Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – CGTP) no CPCS, assim como

contribuíram para uma maior unidade da classe, o que parece confirmar a inexistência de um

verdadeiro pacto social, apesar dos avanços na concertação e no diálogo social.

O Estado português contribuiu para a emergência de um novo regime de

acumulação ao criar e consolidar um novo setor de capital monopolista em substituição ao

setor monopolista destruído pela Revolução de 25 de Abril. Apoiando-se em um discurso

antiestatal justificou a iniciativa privada, deu prosseguimento à privatização da economia e

reforçou a chamada sociedade civil.

Nesse contexto, a participação popular constituiu-se em um instrumento de

construção e de aperfeiçoamento da democracia, a qual foi contemplada na revisão

constitucional de 1989. Conforme o Artigo 2º da Constituição a “República Portuguesa tem

por objetivo o aprofundamento da democracia participativa”, e no Artigo 112 vê-se que “a

participação direta e ativa dos cidadãos na vida política constitui condição e instrumento

fundamental de consolidação do sistema democrático. Dos 298 artigos, 34 fazem referência à

questão da participação. Para Lima (1998), a concepção de democracia presente no texto

constitucional ultrapassa os limites da democracia política e da democracia representativa,

pois os cidadãos são entendidos como sujeitos ativos com capacidade para intervirem nas

diversas esferas políticas e sociais. Trata-se, portanto, de uma “democracia como participação,

ou democracia participativa”, na medida em que se refere à participação organizada do povo

na resolução dos problemas nacionais e à participação ativa e direta dos cidadãos na vida

política.

Para que se concretize esse tipo de participação, depende-se do processo de

organização e localização do poder político, no sentido de descentralizar e regionalizar o

120

poder, o que é necessário para a consecução da democracia participativa em um Estado

centralizador. Relativamente à descentralização e regionalização do poder, o texto

constitucional tem consistido em obstáculo à sua concretização, uma vez que os partidos

aprovaram e, em seguida, bloquearam, por tempo indeterminado, o preceito da criação das

regiões. Isso aconteceu “pela simples razão de que os partidos políticos que se legalizaram

depois de 25 de Abril copiaram instintivamente a estrutura centrista do Estado português. E

assim todos eles são governados por estruturas centristas. Se se descentraliza a vida política,

eles próprios terão de se descentralizar – o que é coisa que seu espírito não compreende e daí

a resistência” (Zenha apud Lima, 1998, p. 292). Devido a essa desconexão no plano

normativo, evidenciada, sobretudo, no plano da ação, “a consagração da participação sai algo

desmentida, ou pelo menos bloqueada” (Lima, 1998, p.292).

2.2 Participação política no Portugal dos anos 1990

A segunda metade dos anos 1980 e a primeira metade dos anos 1990 foram

marcadas pelas reformas estruturais do governo social-democrata de Cavaco Silva. A

implementação de políticas de cunho neoliberal pelos governos do Partido Social-Democrata

(1985-1995) implicou uma redefinição do papel do Estado, no sentido de operar uma relativa

desregulamentação e privatização dos serviços e setores públicos, propiciando um crescente

descomprometimento do Estado em relação às políticas sociais, em que a oferta de bens de

consumo coletivos como a saúde, a educação e a seguridade social foi gradativamente

transferida para empresas privadas, o que resultou no desmantelamento do semi-Estado-

providência português que até então vigorava. “O Estado deverá reduzir gradualmente as suas

responsabilidades nas áreas que não está vocacionado, tornando-se simultaneamente mais

forte e mais eficaz nos domínios que lhe são específicos. (...) pretende-se menos Estado e

melhor Estado...” (Discurso de apresentação do Programa de Governo do Primeiro-Ministro

Cavaco Silva apud Afonso, 1998, p.179).

121

Portugal, conforme verificou Santos (1990; 1993) não é, ou ainda não é, um

Estado-providência

em sentido técnico nem pelo nível de bem-estar que produz, nem pelos

processos políticos que a ele conduzem; é um semi-Estado-providência e, em algumas das

suas dimensões mais deficientes ou degradadas, pode mesmo considerar-se um lumpem-

estado-providência.

O déficit de atuação do Estado na área das políticas sociais é atribuído a dois

fatores: ao processo tardio de instrumentalização das políticas sociais próprias de um Estado

providência decorrente da especificidade do desenvolvimento português e; aos graves

desequilíbrios na balança de pagamentos ocorridos em 1976-1977 e em 1980-1982, que

conduziram Portugal a implementar políticas de ajustamento de acordo com o modelo de

estabilização estabelecido pelo FMI, o que significou uma diminuição do conteúdo do papel

social do Estado em relação aos bens de consumo coletivos, medidas estas semelhantes às

adotadas pelos Estados centrais em conseqüência da crise do Estado-providência. Isto fez com

que o Estado português se caracterizasse como um semi-Estado-providência (Teodoro, 2001).

Essa forma política do Estado português foi ainda decorrente da natureza política

e conjuntural – a Revolução de 25 de Abril de 1974 – e da natureza social e estrutural – o

caráter semiperiférico – da sociedade portuguesa. As condições políticas do período

revolucionário permitiram que o Estado desvinculasse os gastos com políticas sociais das

exigências da acumulação, ou seja, dos recursos financeiros oriundos da atividade econômica.

Essa desvinculação resultou na crise financeira do Estado,

Uma crise particularmente grave em função do caráter semiperiférico e dependente da nossa

economia, da recessão da economia mundial e do bloqueamento do capital privado, sobretudo dos

setores mais modernos da burguesia industrial financeira, bem traduzido com as nacionalizações

depois de 11 de Março de 1975. (Santos, 1990, p.216)

“O Estado-providência é a forma política dominante nos países centrais na fase de ‘capitalismo organizado’,

constituindo, por isso, parte integrante do modo de regulação fordista. Baseia-se em quatro elementos

fundamentais: um pacto entre o capital e o trabalho sob a égide do Estado, com o objetivo fundamental de

compatibilizar capitalismo e democracia; uma relação constante, mesmo que tensa, entre a acumulação e a

legitimação; um elevado nível de despesas em investimentos e consumos sociais; e uma estrutura administrativa

consciente de que os direitos sociais são direitos dos cidadãos e não produtos de benevolência estatal” (Santos,

1993, p.43).

122

A ausência de um pacto social que desse sustentação ao envolvimento político,

financeiro e administrativo do Estado em relação às políticas sociais, conforme previa a

Constituição de 1976 – como forma política para a transição para um Estado e uma sociedade

socialista – inviabilizou a concretização de um Estado-providência português. O pacto

existente era um pacto estritamente político entre o MFA e os partidos políticos, não

envolvendo nem comprometendo as forças sociais na criação das condições para a

implementação e execução do programa constitucional.

Para caracterizar tal pacto,

Globalmente pode-se dizer que a partir de 1976 as políticas de regulação social do Estado visaram

criar as condições políticas, sociais econômicas de um pacto social que tornasse possível uma

forma política do tipo Estado Providência, mas sujeita a limitações estruturais da posição

semiperiférica da sociedade e da economia. Para isso, o Estado assumiu-se inequivocamente como

um Estado capitalista, ou seja, um Estado cujas políticas distributivas estão sujeitas às exigências

da acumulação capitalista privada e visam assegurar a reprodução alargada desta. Se no período de

crise revolucionária, tais políticas tinham sido radicalmente desvinculadas da acumulação, era

agora necessário proceder à sua radical revinculação. (Santos, 1990, p.219-220)

O Estado português aproximou-se do Estado-providência no que diz respeito a

variedade de serviços, forma de financiamento e fornecimento dos bens de consumo

coletivos, mas distanciou-se dele quanto à extensão e qualidade dos serviços. Um outro

elemento que configura o Estado português como um semi-Estado-providência é o fato de a

seguridade social não ser internamente concebida como um direito social, o que tem

contribuído para reforçar o caráter patrimonialista, clientelista e discricionário do Estado. “Os

cidadãos são atendidos conforme consigam ou não mover em seu proveito influências,

conhecimentos e favores recíprocos. De certo modo são duplamente clientes do Estado: do

Estado que fornece os serviços e dos funcionários do Estado que os prestam” (Santos, 1993,

p.44).

A degradação da qualidade da providência estatal e o défice de apoio social do

Estado, associados à degradação salarial, verificada no final dos anos 1970 e meados de 1980,

não conduziram a graves rupturas sociais ou políticas. Conforme sublinha Santos, isto se

123

deveu ao fato “desse défice providencial do Estado ser compensado, pelo menos em parte,

pela providência socialmente produzida”, coexistindo em Portugal “um Estado-providência

fraco com uma sociedade-providência forte”(Santos, 1993, p.46).

A compensação das deficiências do Estado no campo social pela sociedade-

providência evitou uma crise de legitimidade do próprio Estado. O Estado tem criado e

apoiado financeiramente instituições sem fins lucrativos que forneçam serviços sob sua

supervisão, funcionando como instituições semipúblicas através das quais ele se reproduz a si

próprio em instituições não estatais. O autor em foco assim explica o processo:

O Estado foi usando a sua capacidade reguladora e produtiva para criar espaços de atividade

econômica e social privada. Aliás, estas atuações dirigiram-se igualmente ao fortalecimento de

agentes sociais privados orientados para outros fins que não a obtenção de lucros mas igualmente

envolvidos na produção de bens e serviços (...). E porque através destas medidas o Estado cria,

pela sua atuação, espaços de sociedade civil, chamo a estas criações de sociedade civil secundária

para significar que, através delas, se inverte a concepção liberal das relações Estado/sociedade

civil. (Santos, 1990, p.222)

No domínio do campo social, o Estado português configurou-se como um semi-

Estado-providência caracterizado pela expansão de alguns direitos sociais, por um lado, e

pela flexibilização desses mesmos direitos que são associados à concepção de Estado-

providência, por outro. Isto significa que não foram satisfeitas as necessidades básicas de um

pacto de cidadania avançada e que, por isso, são potencialmente numerosas as situações de

violação de direitos e, portanto, de litígio.

Em que pese as ações do governo social-democrata de Cavaco Silva no sentido de

implementar políticas econômicas e sociais neoliberais cujo objetivo era promover “a

modernização e desenvolvimento do País” e “assegurar o êxito da integração na Comunidade

Econômica Européia”, o que se verificou em relação às políticas sociais foi uma forma de

regulação caracterizada por Afonso (1998; 2000) como neoliberalismo mitigado, uma vez

que, simultaneamente ao processo de privatização das empresas públicas, à abertura e

internacionalização da economia e à promoção do mercado e da iniciativa privada em

124

diversas áreas, ocorreu um relativo incremento das políticas sociais que significou um reforço,

frágil e conjuntural, na garantia de alguns direitos sociais e culturais por parte do Estado.

Segundo Afonso (1998),

Se é um fato que as alterações e regressões nos direitos sociais, tentadas (e, em parte, conseguidas)

pelos governos do neoliberalismo conservador ao longo da década de oitenta, não foram tão

radicais com se esperava – em virtude, nomeadamente, de formas mais ou menos organizadas de

resistência dos cidadãos verificadas nos países mais avançadas –, em Portugal essas terão sido

também, de algum modo, condicionadas pelo fato de muitos desses direitos terem sido garantidos

muito posteriormente e, sobretudo, de continuarem a serem percepcionados em muitos setores, não

como resultado de um momento histórico particularmente caracterizado por uma forte expansão

econômica, mas como conquistas só possíveis, entre nós, como decorrência de uma mudança

profunda da sociedade e do Estado (a revolução de 25 de abril de 1974), que aconteceu numa

conjuntura econômica particularmente adversa mas carregada de profundo significado histórico,

cultural e político, porque portadora de promessas emancipatórias. (Afonso, 1998, p.189-190)

O frágil Estado-providência existente em Portugal parece ter resistido às

mudanças neoliberais iniciadas pelo governo de Cavaco Silva, embora tenha ocorrido uma

redefinição do papel do Estado no sentido de operar uma relativa desregulamentação e

privatização dos setores públicos, assim como algum descomprometimento em relação ao

campo das políticas sociais. Como destaca Afonso (1999), ocorreu em Portugal “um

movimento contraditório caracterizado, até certo ponto, quer pela relativa expansão, em

poucos casos, quer pela flexibilização, em muitos outros, dos direitos geralmente associados à

concepção de Estado-providência” (Afonso, 1999, p.190).

Foi também durante o governo social-democrata de Cavaco Silva que se procedeu

a uma terceira revisão do texto constitucional em 1992, no sentido de adequar a Constituição

aos termos do Tratado da União Européia. A adesão de Portugal à Comunidade Européia em

1986 e a entrada em vigor, em 1993, do Tratado da União Européia representaram uma

alteração significativa da envolvente externa do sistema político português, colocando-o em

íntima conexão com o quadro institucional global de uma organização internacional e

supranacional.

125

Os processos de revisão constitucional que diversos Estados-membros da CEE

desenvolveram com esse intuito apresentaram a peculiaridade de sublinharem a força

expansiva do ordenamento jurídico comunitário e a sua capacidade impositiva face às

Constituições nacionais, que tiveram de se adaptar ao Tratado, expressando desta forma que

os governos que negociaram este último não se sentiram limitados pelos imperativos da

vontade soberana dos respectivos povos, antes optaram pela adaptação de suas leis

fundamentais aos ditames da nova fase de evolução das comunidades. As dificuldades

subseqüentemente determinadas pelos parlamentares nacionais sublinham que, na maioria dos

casos, estes foram marginalizados do próprio processo de negociação.

Com a integração européia verificou-se, por um lado, um reforço significativo do

peso da tecnoburocracia administrativa nacional, acentuado pela racionalidade administrativa

comunitária, que contribuiu para intensificar internamente a importância das instituições

administrativas nacionais no processo de produção legislativa, quer em termos de impulso

legislativo quer na pré-determinação do conteúdo dos próprios atos legislativos. Por outro

lado, o Tribunal Constitucional perdeu poder e relevância face aos poderes do Tribunal de

Justiça das Comunidades Européias, assim como pôs em relevo a função manifestamente

marginal que desempenham o Presidente da República e a Assembléia da República no

processo de decisão comunitária (Vitorino, 1995).

A entrada na União Européia colocou, ainda, um termo em qualquer

possibilidade de autonomia monetária, financeira, econômica, cultural e política, pois a

transnacionalização do capitalismo provoca mudanças nas mais diversas esferas da vida

humana e incide fortemente sobre as relações entre as classes sociais, além de implicar novas

interdependências e interpenetrações entre os mercados monetários e financeiros nacionais e a

sua integração ou subordinação em mercados mundializados. “Em lugar da antiga auto-

suficiência e do antigo isolamento local e nacional, uma universal interdependência das

nações. E isso tanto na produção material quanto na intelectual” (Marx, 2001, p.49).

As formas de internacionalização associadas à fase atual do imperialismo

produziram importantes efeitos na forma e nas funções econômica, política e ideológica do

Estado. Primeiramente, ao transformar as formas de separação entre o Estado e a economia,

redefiniram os seus espaços sociais respectivos e a sua articulação estrutural, pois com o

imperialismo as diversas condições políticas e ideológicas da produção vieram a pertencer

diretamente à valorização e à reprodução ampliada do capital, e isto se reflete em uma

126

politização característica dos domínios extra-econômicos e no corrente envolvimento do

Estado no promover a valorização e a reprodução ampliada do capitalismo. As funções

políticas e ideológicas do Estado adquiriram, elas próprias, um significado econômico direto

para as relações de produção.

Essas novas formas de internacionalização transformaram também a correlação de

forças de classes, pois os Estados nacionais não apenas assumiram a responsabilidade pelos

seus próprios capitais com base nacional como também serviram aos interesses de outros

capitais, aos quais estão filiados de um modo ou de outro, provocando a desarticulação e a

heterogeneização do bloco no poder. Isto “afeta profundamente a política e as formas

institucionais desses Estados pela sua inclusão em um sistema de interconexões, que não se

limita de forma alguma a um jogo de pressões “exteriores” e “mútuas” entre Estados e

capitais justapostos” (Poulantzas, 1978, p.78).

O Tratado da União Européia propiciou uma crescente comunitarização de novas

esferas políticas, que se estenderam para além do mercado comum, e uma progressiva

atenuação das características interestatais da Comunidade em benefício da dimensão

supranacional nos procedimentos decisórios, quer pelo aumento contínuo da maioria

qualificada nas decisões do Conselho Europeu, quer pela introdução da co-decisão legislativa

entre o Conselho e o Parlamento Europeu (Moreira, 1997).

Assistia-se ao processo de descentralização, de recriação do Estado-nação, de

partilha de competências e poderes, de subcontratação da regulação como resposta aos

desafios colocados pela gestão da heterogeneidade interna em nível nacional, ou seja, uma

reconstrução do poder do Estado em um nível mais alto através de uma soberania

sistematicamente partilhada (Castells, 2003). A diluição de fronteiras e a circulação global de

fluxos de capital e de informação permitiram e solicitaram a constituição de megapoderes ou

monopólios de poder de que as empresas transnacionais e as suas associações ou as

organizações transnacionais de Estados são as mais claras evidências.

Conforme Santos (1998), a dissolução das instituições que previamente regulavam

a economia-mundo ou o sistema interestatal propiciou a emergência de novas fontes de poder,

cujas expressões mais virulentas têm assumido a forma de um fascismo financeiro, que é

127

É talvez a forma mais virulenta de sociabilidade fascista (...). É o fascismo que comanda os

mercados financeiros de valores e de moedas, a especulação financeira, um conjunto hoje

designado por economia de cassino. Esta forma de fascismo societal é a mais pluralista, na medida

em que os movimentos financeiros são o produto de decisões de investidores individuais ou

institucionais espalhados por todo o mundo e, aliás, sem nada em comum senão o desejo de

rentabilizar os seus valores. Por ser o mais pluralista é também o fascismo mais virulento porque o

seu tempo-espaço é o mais refratário a qualquer intervenção democrática. (...) Este espaço-tempo

virtualmente instantâneo e global, combinado com a lógica de lucro especulativa que o sustenta,

confere um imenso poder discricionário ao capital financeiro, praticamente incontrolável apesar de

suficientemente poderoso, para abalar, em segundos, a economia ou a estabilidade política de

qualquer país. (Santos, 1998, p.37-8)

Para Hirst e Thompson (2001), o que se verificou foi a descentralização do Estado

nação em função de uma soberania compartilhada, ou seja, o Estado assumiu um novo papel

passando a funcionar como componente de uma forma de governo internacional, cujas

funções eram as de conferir legitimidade aos mecanismos de administração supra e

subnacional e de assegurar a sua responsabilidade nesses mecanismos.

Castells (2003) observa que a internacionalização das políticas do Estado

implicou um “processo irreversível de partilha de soberania na gestão das principais questões

de ordem econômica, ambiental e de segurança e o entrincheiramento dos Estados-nação,

como componentes desse complexo emaranhado de instituições políticas”, em que o governo

global é considerado como a “convergência negociada de interesses e políticas dos governos

nacionais” (Castells, 2003, p.324-325).

Novas relações de poder e de representação política são estabelecidas para além

da esfera dos Estados-nação, que são submetidos a uma concorrência de várias e indefinidas

fontes de poder que se constituem como “redes de poderes de capital, produção,

comunicação, crime, instituições internacionais, aparelhos militares supranacionais e

movimentos de opinião pública”, nas quais os Estados-nação serão cada vez mais “nós de

uma rede mais abrangente de poder” (Castells, 2003, p.371). Significa isto uma perda de

poder e de soberania por parte dos Estados-nação, pois na medida em que integram uma rede

de poderes e contrapoderes estão em si mesmos desprovidos de poder e dependentes de um

mais amplo sistema de exercício de autoridade e influência que são oriundas de múltiplas

fontes.

128

O autor prossegue observando que

As novas relações de poder, além da esfera do Estado-nação destituído de poder, devem ser

entendidas como a capacidade de controlar redes instrumentais globais com base em entidades

específicas, ou então, sob a perspectiva das redes globais, de subjugar identidades para a realização

de objetivos instrumentais transnacionais. O controle exercido pelo Estado-nação, de uma maneira

ou de outra, torna-se apenas um meio entre outros de assegurar o poder, isto é, a capacidade de

impor um determinado anseio/interesse/valor, independentemente de consenso. (Castells, 2003,

p.372)

Entretanto, não se pode perder de vista que nessa “rede de poder” é o Estado-

nação que tem legitimidade para realizar a coesão povo-nacão, pois se apresenta como o

representante dos “interesses gerais”, como encarnação da vontade popular, do povo-nação

institucionalmente fixado na qualidade de conjunto de sujeitos jurídico-políticos, de cidadãos,

indivíduos, cuja unidade o Estado capitalista representa, ocultando sistematicamente no nível

das instituições políticas o seu caráter político de classe (Poulantzas, 1977).

Além disso, todos os acontecimentos relevantes da política internacional na

história recente tiveram o Estado como agente central. Os principais protagonistas da

globalização são os Estados (imperiais), pois criam as condições iniciais para o movimento do

capital e a elaboração de incentivos e políticas que proporcionam sua contínua expansão. De

suas ações depende a reconstrução econômica das principais economias dominadas por

grandes empresas, seja fornecendo uma cobertura político-militar para a sua expansão, seja

intervindo para preservar e aprofundar sua presença a partir do financiamento de agências

internacionais de crédito para abrir novos mercados e áreas de investimento, como também na

abertura da economia mundial através da criação de instituições econômicas internacionais,

como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (Petras, 1999).

Ao analisar a dinâmica mais recente do capitalismo, Poulantzas (1978) observa

que a atual internacionalização do capital não suprime e não abala os Estados nacionais nem

no sentido de uma integração pacífica dos diversos capitais por cima dos Estados, nem no

sentido de sua extinção sob o poder de um super-Estado. O Estado nacional não declinará em

proveito de um mundo sem fronteiras e sem Estados, organizado por empresas

129

multinacionais, dado que a internacionalização não induz automaticamente a uma

supranacionalização paralela dos Estados e a um mundo sem fronteiras. Cada processo de

internacionalização se realiza sob a dominância do capital de um país determinado, na medida

em que os Estados nacionais continuam a desempenhar um papel central na reprodução

ampliada das suas burguesias.

A constituição de organizações supranacionais como a União Européia é o

resultado da combinação de dois interesses: o das grandes empresas européias – que se

esforçam para superar as vantagens competitivas dos capitais norte-americanos e japoneses –

e o interesse das elites do Estado europeu, que procuram restaurar parte da soberania nacional

perdida face ao crescente processo de globalização das relações sociais e da interdependência

internacional. A União Européia representa uma das formas institucionais mais avançadas

neste domínio, abrangendo um vasto âmbito de intervenção e assumindo progressivamente

um papel ativo no que respeita às áreas de políticas econômicas e de políticas sociais. A

europeização das políticas tradicionalmente nacionais acentua de forma expressiva a

totalidade das instituições da Comunidade Européia e os sistemas políticos nacionais. “Tende,

por isso, a relevar o papel decisivo do novo contexto comunitário, em particular as suas

dimensões políticas, institucionais e organizacionais, na definição das políticas públicas”

(Antunes, 2004, p.123).

Na verdade, pode-se observar que

A formação da União Européia (...) não foi um processo de construção do Estado federal europeu

do futuro, mas sim a formulação de um cartel político, o cartel de Bruxelas, pelo qual os Estados-

nação europeus ainda podem obter, coletivamente, algum grau de soberania dissociada da nova

desordem global, distribuindo pelos seus membros benefícios gerados segundo normas negociadas

ininterruptamente. È por isso que, mais do que anunciar a era da supranacionalidade e da

governação global, estamos a testemunhar o aparecimento do SuperEstado nação, ou seja, de um

Estado que expressa, dentro de uma geometria variável, os interesses dos seus membros. (Castells,

2003, p.323)

Já para Cox (1996), estes novos espaços econômicos e políticos constituem-se

como arenas de confronto e desenvolvimento de diferentes modos emergentes de regulação,

130

relacionados com o Estado hiperliberal ou o capitalismo de Estado, e revela-se como uma das

formas mais significativas da ação de tendências globalizantes na reestruturação do mundo.

A integração de Portugal à Comunidade Européia implicou uma rearticulação do

papel do Estado português, cuja agenda política passou a ser definida em função das pressões

e dinâmicas globais, que favorecem o processo de acumulação do capital e limitam o papel do

Estado na provisão do bem-estar social. Assim, acarretou a transferência e distribuição de

responsabilidades e competências do Estado, no que respeita às políticas de bem-estar social,

quer para setores do mercado, quer para instituições do designado terceiro setor.

Isto quer dizer que

A reconstituição do papel do Estado na provisão do bem-estar social parece passar, por um lado,

pela instabilização e rarefação de fronteiras entre o domínio público, estatal e não-estatal, e o

domínio privado, associável ao mercado e/ou ao terceiro setor, e por outro lado, pela retenção da

(quase) exclusividade de algumas dimensões da governação (...) e a retirada (quase) completa de

outros domínios. (Antunes, 2004, p.235)

Em decorrência da “miniaturização ou municipalização do Estado” ocorre um

processo de transformação da soberania e do modo de regulação social “que se exerce em

rede num campo político muito mais vasto e conflitual onde os bens públicos, até agora

produzidos pelo Estado – legitimidade, bem-estar econômico e social, segurança e identidade

cultural –, são objetos de disputa e negociação permanentes que o Estado coordena com

variável nível de subordinação”. Esse contexto dá margem ao surgimento de “várias forma de

fascismo societal” que amplificam e consolidam regulações despóticas “transformando o

Estado em componente do seu espaço privado” (Santos, 1998, p.60).

Conforme observação de Santos (1998),

a despolitização do Estado e a desestatização da regulação social decorrente da erosão do contrato

social (...), mostram que sob a mesma designação de Estado está a emergir uma nova forma de

organização política mais vasta que o Estado, de que o Estado é o articulador e que integra um

131

conjunto híbrido de fluxos, redes e organizações em que se combinam e interpenetram elementos

estatais e não estatais, nacionais e globais. (...) Neste novo marco, o Estado é uma relação política

parcelar e fraturada aberta à competição entre agentes de subcontratação política, com concepções

alternativas de bem comum e de bens públicos. (...) o Estado assume como sua apenas a tarefa de

coordenação entre os interesses e nestes contam-se tanto interesses nacionais, como interesses

globais ou transnacionais. (Santos, 1998, p.59-61)

Foi em meio ao processo de descentralização e recriação do Estado-nação,

combinado com a implementação de políticas da nova direita que o Partido Socialista (PS)

venceu as eleições legislativas de 1995, conseguindo uma quase

maioria absoluta, a qual

escolheu para Primeiro Ministro António Guterrez.

O Programa do XIII Governo Constitucional previa um conjunto de reformas

institucionais com o objetivo de aumentar a eficiência, a eficácia e a qualidade do serviço

público estatal. Conforme esse programa, caberia ao Estado ser “um catalisador do

empenhamento dos agentes sociais no desenvolvimento de uma sociedade solidária”,

embasando suas ações em “uma visão moderna do desenvolvimento” que tem como suportes

fundamentais a economia e uma nova relação entre o Estado e a sociedade, de modo a criar as

condições que favorecessem “a efetiva partilha do poder, pela descentralização e pela

concertação estratégica entre o Estado e a sociedade civil”, reforçando a cidadania face à

administração pública (Programa do XIII Governo Constitucional, 1995).

Uma das características do segundo mandato do governo socialista de António

Guterrez foi a ênfase dada à cooperação entre os setores público estatal, público não-estatal e

privado. Nessa relação o Estado desempenharia um papel de incentivador e de agente co-

responsável pela produção e implementação das políticas sociais. Tratava-se, de acordo com

o programa de governo, de

O Partido Socialista (PS) recebeu 43,76% do votos, elegendo 112 deputados; foi seguido da coligação Partido

Popular Democrático/Partido Social Democrata (PPD/PSD) com 34,12% do votos, que elegeu 88; em terceiro

lugar o Centro Democrático Social/Partido Popular (CDS/PP), com 9,05% dos votos, com 15 deputados e, em

quarto, o Partido Comunista Português/Partido Ecologista “Os Verdes” (PCP/PEV) com 8,57% e um total de 15

deputados, sendo13 do PCP e 2 do PEV (Disponível em: www.parlamento.pt/deputados/resultadosseleitoriais)

132

um modelo em que a cooperação entre o Governo, as autarquias, as Instituições Particulares de

Solidariedade Social, as Misericórdias e Mutualidades, bem como um vasto tecido associativo que

emana da sociedade civil, contribui para a realização de mais justiça social, para o combate à

exclusão, para o desenvolvimento de serviços fundamentais às populações e para o apoio às

famílias. (Programa do XIV Governo Constitucional, 1998)

Outro elemento caracterizador desse governo foi o apelo constante à concertação

e ao diálogo como condicionante para a construção das bases de um novo Estado de bem-

estar social e para uma nova geração de políticas sociais, de modo a privilegiar um papel

essencialmente regulador do Estado, na medida que se acentuavam o movimento de

descentralização e desconcentração dos serviços públicos, que deveriam ser entregues à

gestão ou operação da sociedade.

Tratou-se, portanto, de uma redefinição das funções do Estado face aos desafios

postos pela integração européia e à desregulamentação da economia e a relativa privatização

dos serviços e bens coletivos empreendida pelos governos anteriores (governos do PSD). Isso

implicava também um novo contrato entre o Estado e o mercado a partir do “aprofundamento

do papel regulador do Estado em contraposição ao seu papel tradicional de intervenção na

economia, que passa pela criação de agências reguladoras independentes (das empresas e do

próprio Governo) com poderes efetivos para salvaguardar os direitos dos consumidores e

assegurar condições de sã concorrência”, daí a necessidade de “um saber regulador que possa

fazer infletir os benefícios do funcionamento do mercado para o domínio da produção e

distribuição de bens públicos ou fornecidos em serviço público” (Programa do XIV Governo

Constitucional, 1998, p.47-48).

Essa ênfase conferida ao Estado regulador significou um afastamento do Estado

providência, cuja característica principal é a intervenção nas áreas econômica e social. Esse

novo Estado de bem-estar-social aproxima-se daquilo que foi designado por Giddens (1998)

como uma Terceira Via. Para este autor (2001),

A reforma do Estado e do governo deveria ser um princípio orientador básico da política da

terceira via – um processo de aprofundamento e ampliação da democracia. O governo pode agir

em parceria com instituições da sociedade civil para fomentar a renovação e o desenvolvimento da

133

comunidade. A base econômica de tal parceria é o que chamarei de a nova economia mista. Essa

economia só pode ser eficaz se as instituições de welfare existentes forem inteiramente

modernizadas. A política da terceira via é uma política de uma única nação. A nação cosmopolita

ajuda a promover a inclusão social e também tem um papel-chave no fomento de sistemas

transnacionais de governo. (Giddens, 2001, p. 79).

Lima (2002) considera que é nesse quadro que se opera uma recontextualização e

uma reconceptualização de termos como autonomia, descentralização, participação, agora

despojados de sentido político.

A autonomia (mitigada) é um instrumento fundamental de construção de um espírito e de uma

cultura de organização-empresa; a descentralização é congruente com a “ordem espontânea” do

mercado, respeitadora da liberdade individual e garante de eficiência econômica; a participação é

essencialmente uma técnica de gestão, um fator de coesão e de consenso.Mesmo a organização

pública sem fins lucrativos (educação, saúde, segurança social, etc.) é vista como uma espécie de

mercado, vocacionada para a prestação de “serviços” aos “interessados” ou “utentes” tendo em

vista objetivos consensualmente estabelecidos, alcançados através de tecnologias certas e estáveis

e comandadas por perspectivas neogestionárias. (Lima, 2002, p. 20)

No caso educacional, o que se verificou foi uma combinação da defesa da livre

economia, de tradição liberal, com a defesa da autoridade do Estado, ou seja, decisões não-

intervencionistas e descentralizadoras passam a coexistir com outras altamente centralizadoras

e intervencionistas, o que exige, ao mesmo tempo, um Estado limitado, mas forte no seu

poder de intervenção. Isso configuraria a existência de quase-mercados

na educação, pois o

que está em pauta são novas formas e combinações de financiamento, fornecimento e

regulação da educação, diferentes das formas tradicionais exclusivamente assumidas pelo

Estado. Mas a criação de quase-mercados em educação pode mesmo incluir um papel maior

e/ou modificado para o Estado (e não necessária ou automaticamente um papel menor),

observa Dale (1994).

Na definição de Le Grand (1991), quase-mercados são mercados porque substituem o monopólio dos

fornecedores do Estado por uma divesidade de fornecedores independentes e competitivos; são quase porque

diferem dos mercados convencionais em aspectos importantes.

134

Lima & Afonso (2002), por sua vez, observam que as décadas de oitenta e

noventa constituem um período de grandes mudanças políticas, econômicas e culturais, cujas

conseqüências foram bem visíveis no nível das políticas públicas e designadamente na

educação. Segundo estes autores existe igualmente uma subordinação das reformas da

educação pública em Portugal a uma racionalidade econômica e empresarial, em que as

políticas públicas de diversos Estados-nação, incluindo Portugal, apesar de serem

apresentadas como criações nacionais, se caracterizam por “uma relativa sincronia das

reformas, uma forte similitude entre alguns eixos estruturantes e estratégias adotadas, e até

mesmo uma consonância argumentativa quanto aos imperativos das mudanças na educação”

(Lima & Afonso, 2002, p.7).

Correia et alii (1993), ao se referirem às mudanças na política educativa

verificadas em Portugal no início da década de 1980, apontam como um dos vetores

marcantes dessas mudanças uma dependência cada vez maior das orientações da política

educativa de agentes “exteriores” ao espaço educativo, subordinando o campo educativo ao

mundo do trabalho, o que resultou em uma subalternização da agenda democrática e na

afirmação hegemônica dos imperativos da “modernização”.

No contexto do discurso educativo português a democratização e a modernização

emergem como as duas faces da mesma moeda, pressupondo a fácil articulação e desejável

harmonização entre elas. Contudo, Lima & Afonso (2002) alertam que “o casamento” entre a

democratização e a modernização tem se traduzido numa convivência pouco pacífica e,

sobretudo, que envolve estatutos e papéis muito diferentes e desiguais para os dois

“parceiros”.

Lima (1992; 1994) considera que o início da década de noventa representa um

momento de mudanças significativas em relação à administração educacional em Portugal,

pois “a democratização da educação, a todos os níveis, parece ser remetida para segunda

linha, como se constituísse já uma aquisição plena e um objetivo alcançado, a que haveria

agora de se lhe juntar o objetivo da racionalização e da optimização” (Lima, 1992, p.4). O

autor denuncia o caráter de “vulgata gestionária” em relação à “empresariação da educação” e

à emergência das perspectivas neo-taylorianas no atual discurso da modernização e também

os ataques à democracia e à participação que a generalização do que denomina de “paradigma

da educação” contábil vem representando. A este propósito, afirma:

135

Na educação, os discursos gerenciais têm vindo a ocupar a posição outrora assumida pelas teorias

educacionais e pelo pensamento pedagógico, construindo narrativas de tipo gestionário que

legitimam uma nova ordem racional baseada no mercado, nos setores privado e produtivo, na

competitividade econômica e na gestão centrada no cliente. (...) Nesse quadro de referência

dificilmente resta lugar para a democracia e para o exercício da cidadania. (Lima, 1997, p. 51-52;

53)

Desta tensão entre a agenda democratizadora e as pressões para a conformidade

com a soberania do mercado resultou, no campo das políticas educativas, o que Afonso

(1997) designou de “neoliberalismo educacional mitigado”, uma vez que se pretendeu a

combinação singular de vários fatores que, segundo o autor, podem-se resumir nos seguintes

termos:

... muitos elementos e marcas tendencialmente neoliberais ou não passaram dos discursos

enquadradores à promulgação das políticas ou, dada a especificidade da realidade portuguesa e do

sistema educativo, assumiram configurações extremamente ambíguas e contraditórias ou, ainda,

quando foram implementados, não produziram os efeitos verificados noutros contextos. (Afonso,

1997, p.122).

CAPÍTULO III

Conselhos de Educação e Participação Política em Portugal e no Brasil

1. O Conselho Nacional de Educação de Portugal: um Órgão de

Concertação de Interesses Políticos

É no contexto de um “neoliberalismo educacional mitigado” e de ênfase à

concertação e ao diálogo que foi criado o Conselho Nacional de Educação de Portugal

(CNE/PT), sob proposta do então Ministro da Educação Eng° Roberto Carneiro. A criação

desse teve como principal objetivo a existência de um órgão que fosse largamente

representativo e que possibilitasse uma discussão ampla sobre a educação portuguesa. Partiu-

se da premissa que a educação deve ser uma responsabilidade e uma prioridade nacionais,

devendo implicar toda a comunidade. Com esse propósito, o Decreto-Lei n° 125/82, de 2 de

abril, deu ênfase à criação de um “órgão virado especificamente para a grande problemática

da educação onde se possa efetuar a convergência de esforços de todos os que, de alguma

forma, estão ligados a tal problemática e que tomam parte, com maior ou menor incidência

nos destinos da educação em Portugal”. Portanto, trata-se de “um órgão que tenha por

missão, entre outras, a de preservar o superior interesse público na concepção e na

implementação das reformas educativas que garantam a liberdade de aprender e ensinar”.

De acordo com Barbosa Melo

(2003), o Conselho

é chamado a pensar a educação em Portugal como instrumento por excelência da construção de

uma sociedade aberta (no sentido de Bergson e Popper), isto é, de uma sociedade dinâmica, capaz

de mudar e de continuamente se auto-organizar, onde a liberdade seja virtude e as idéias circulem

O Prof. Doutor António Barbosa Melo foi o segundo presidente do Conselho Nacional de Educação de

Portugal, cujo mandato decorreria de julho de 1991 a novembro do mesmo ano.

137

sem constrangimentos políticos – uma sociedade, em suma, antitética da sociedade administrada,

característica dos regimes totalitários, onde a liberdade é suspeita e por isso abafada, e onde uma

ortodoxia político-ideológica invade tudo e a todos oprime – na ciência, na cultura, na religião, na

economia, no desporto, nas diversões...

Por outro lado, um dos objetivos do CNE – idéia basilar da sua criação – prende-se com a

necessidade de a sociedade civil se assumir efetivamente em Portugal como o principal co-

responsável pela educação de Portugal. (Melo, 2003, p. 54)

No quadro daquele Decreto-Lei, o Conselho Nacional de Educação de Portugal

foi definido como o órgão superior de consulta do Ministério da Educação com competência

para emitir pareceres, propostas e recomendações, bem como proceder a estudos que lhe

sejam solicitados pelo Ministro, nomeadamente em relação às seguintes matérias (Art.2°):

a) Sistema educativo;

b) Orientação escolar;

c) Planos de estudo;

d) Critérios de freqüência e avaliação de conhecimentos;

e) Criação, organização e reestruturação de estabelecimentos de ensino superior;

f) Programas de ensino;

g) Descentralização de serviços e regionalização do sistema educativo;

h) Critérios gerais de rede escolar;

i) Meios de garantir a liberdade de aprender e ensinar;

j) Formação e promoção técnico-profissional;

l) Planos plurianuais de investimento;

m) Aplicação de pena de demissão a pessoal dirigente do Ministério.

Portanto, o CNE/PT foi pensado como um órgão de orientação e consulta, aberto

às concepções, correntes de opinião e sensibilidades mais significativas na sociedade em

matéria de educação. Sua composição abrangia representações ou personalidades designadas

pelo Governo, por Universidades do Estado, Universidades particulares, Institutos

Universitários Politécnicos, Comissão de Educação da Assembléia da República, Secretariado

Nacional das Associações de Pais, Confederações ou Associações Sindicais de Professores,

Associações de Estudantes. Os 18 membros do Conselho Nacional de Educação eram

138

escolhidos pelo Ministério da Educação para mandato de três anos renováveis por períodos de

igual duração (à exceção dos membros indicados pelo governo).

A estrutura orgânica do Conselho era constituída pela presidência, provida por

despacho conjunto do Ministério da Educação e das Universidades dentre os servidores do

Estado de reconhecido mérito e competência; pelo plenário, que se reuniria mensalmente em

sessões ordinárias, e, conforme determinação do Ministro em sessões extraordinárias, por

iniciativa do presidente ou a requerimento de, pelo menos um terço de seus membros, para

deliberar sobre as matérias de sua competência; e por uma comissão permanente a quem

competiria praticar atos internos indispensáveis à dinamização das atividades do órgão. Além

do funcionamento em plenário o CNE/PT também desenvolveria suas atividades em

comissões restritas, organizadas a título permanente ou eventual, constituídas pelos membros

da comissão permanente e pelos membros do Conselho.

A Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n° 46/86, de 14 de outubro – LBSE)

redefiniu o Conselho Nacional de Educação de Portugal como um órgão com funções

consultivas, de participação das várias forças sociais, culturais e econômicas na procura de

consensos alargados relativamente à política educativa. A aprovação da LBSE, conforme

Lima (1998, p. 293), “granjeou um significativo consenso entre partidos políticos e entre

setores educativos”, uma vez que a questão da participação (participação educativa e

participação na gestão) foi objeto de inúmeras referências nos projetos apresentados pelos

partidos políticos, o que significou uma valorização dos conteúdos democráticos e

participativos dessa lei. Segundo o autor,

No capítulo dos princípios orientadores da administração/gestão do sistema educativo encontramos

grande unanimidade em relação à participação e à descentralização, embora esta seja objeto de

diferentes definições: maior autonomia (PCP), descentralização no plano executivo (PS),

descentralização da decisão e regionalização (MDP/CDE), atribuição de competências próprias e

regiões escolares com autonomia (PRP), direções regionais predominantemente desconcentradas

(PSD), em boa parte a solução consagrada na LBSE (funções de integração, coordenação e

acompanhamento da atividade educativa). (Lima, 1998, p.294)

139

Dentre as formas de participação referidas e valorizadas na LBSE n° 46/86, Lima

(1998) destaca três áreas. A primeira delas correspondia à idéia de democratização do ensino:

refere-se à igualdade de oportunidades de acesso e sucesso, à gratuidade no ensino básico, a

medidas de discriminação positiva e de educação compensatória, etc. A segunda área,

designada por educação para a participação e a democracia, visava ao desenvolvimento do

espírito democrático e pluralista, a formação do caráter e da cidadania, formação cívica e

moral, participação na comunidade, participação no desenvolvimento da sociedade,

desenvolvimento de atitudes, serviços cívicos e outros, etc. A terceira área identificava-se por

participação e democracia no nível da administração e da gestão: no sistema de ensino e nas

escolas, em atividades educativas, na definição da rede escolar, na criação de escolas, na

colaboração com outras instituições, na definição da política educativa, etc. Nesta terceira

área o autor destaca ainda dois grupos de disposições: o primeiro referia-se à participação em

estruturas e processos educativos, designadamente na direção das escolas, e o segundo reúnia

referências à descentralização e desconcentração, à regionalização e ainda a outras formas de

participação, integrando este grupo a participação (consultiva) no Conselho Nacional de

Educação de Portugal.

A LBSE n° 46/86 foi a primeira lei na área da educação de iniciativa da

Assembléia da República, pois, em sua maioria, a proposição de leis é uma iniciativa do

governo. Isso foi possível porque o governo Cavaco Silva não tinha maioria absoluta, mas

apenas uma maioria relativa na Assembléia da República. A maioria absoluta era constituída

pelos partidos de oposição (PCP, MDP/CDE – Comissão Democrática Eleitoral, PS, PRD –

Partido Renovador Democrático) liderada pelo Partido Socialista, que avançou com uma

proposta de lei mais democrática e mais participativa que tinha por objetivo controlar a

intervenção do governo na educação.

É a partir desse contexto, de maioria de fato na Assembléia que foi aprovada a

constituição do Conselho Nacional de Educação de Portugal com representação de várias

forças sociais, uma vez que o Conselho se constituiria em um espaço em que seria produzido

o debate entre os parceiros sociais e se daria uma primeira mediação a fim de obter consensos

de primeiro grau relativamente às questões educacionais.

Posteriormente, e na seqüência da Lei de Bases, a Assembléia da República

aprovou a Lei n° 31/87, de 9 de julho, que alterou o Decreto-Lei n° 125/82 (vale lembrar que

140

o Conselho não chegara a entrar em funcionamento no quadro deste diploma legal) e

reconfigurou o CNE/PT, conferindo-lhe maior autonomia e independência em relação ao

Ministério da Educação e alargando a sua composição, de forma a proporcionar a participação

das várias forças sociais, culturais e econômicas em todas as questões relacionadas à

educação. Conforme se pode ver pelo exposto, a alteração que houve entre aquilo que era o

CNE/PT, segundo o DL 125/82 e o que veio a ser criado em 1987 é que, no primeiro fato, o

Consleho era um órgão do Ministério da Educação, em dependência do mesmo, dado que

cabia a este a escolha do presidente e dos parceiros sociais que iriam pertencer ao CNE/PT. A

partir da Lei n° 31/87, contudo, o Conselho deixou de ser um órgão dependente daquele

Ministério da Educação e passou a ser um órgão de Estado em dependência da Assembléia da

República, portanto, um órgão autônomo, cujo presidente passa a ser nomeado pelos

deputados da Assembléia da República, e seus demais integrantes (63 membros) escolhidos

diretamente por entidades representativas de vários setores sociais.

Presidentes do Conselho observam que

Houve primeiro a criação de um Conselho que não era este, e depois foi reconvertido pela lei neste

atual, dentro de um conceito diferente de autonomia e grande representatividade – já não apenas

como mais íntimo de consulta ministerial. (...) Ao contrário do anterior, baseado numa intenção de

competência especializada, o atual Conselho Nacional de Educação foi criado como órgão de

ampla representatividade, que inclui representação de instância políticas, sociais, econômicas e

culturais, bem como dos parceiros educativos: pais, professores e alunos. Sem faltar uma

representação de pessoas especificamente qualificadas, que são cooptadas para reforçarem a

especialização do Conselho. (Primeiro presidente do CNE/PT)

Por outro lado, um dos objetivos do CNE – idéia basilar da sua criação – prende-se com a

necessidade de a sociedade civil se assumir efetivamente em Portugal como principal co-

responsável pela educação dos cidadãos. A educação não é assunto só da família, não é assunto só

do Estado, não é assunto exclusivo de ninguém em particular. É, ao contrário, tarefa e

responsabilidade de todos nós. (Segundo presidente do CNE/PT)

Tais observações evidenciam a existência anterior de uma concepção dominante

em Portugal que reservava ao Estado o papel de principal formulador de políticas de educação

e em que as instituições como a família, as organizações sociais e as igrejas pouco ou nada

141

contavam no sistema educativo português. O CNE/PT questionou, precisamente, o papel do

poder público na educação tentando abrir caminho na consciência pública para a idéia da

subsidiariedade do papel do Estado neste domínio, segundo a qual as políticas educacionais

são da responsabilidade dos parceiros sociais em geral e não uma prerrogativa do Estado,

visto caber a este tão só o dever de promover a justa repartição dos recursos públicos

periodicamente afetos à educação a tarefa de fiscalizar o cumprimento das leis por parte dos

agentes educativos. Neste sentido, o Conselho foi pensado como órgão de orientação e

consulta, aberto às concepções, correntes de opinião e sensibilidades em matéria de educação

mais significativas da sociedade.

De acordo com a Lei n° 31/87 “o Conselho era um órgão superior, com funções

consultivas, e devia, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de soberania,

proporcionar a participação das várias forças sociais, culturais e econômicas, na procura de

consensos alargados, relativamente à política educativa” (art. 1°). Mas logo em seguida, no 3°

item do mesmo artigo, a Lei acrescenta que “é um órgão independente, funciona junto ao

Ministério da Educação, e goza de autonomia administrativa e financeira”. Essa definição do

Conselho congregava elementos fundamentais sobre a sua concepção, isto é, no essencial ele

era afirmado como um órgão superior; independente; com funções consultivas; destinado a

proporcionar uma larga participação; e que não competia com os órgãos de soberania. Desde

logo, o CNE/PT se definia como um órgão com funções determinadas em cuja essência se

encontravam dois momentos: proporcionar a participação e exercitar o papel consultivo.

A afirmação do Conselho como um órgão superior ganhava uma importância

especial pelo fato de ele ser um órgão de caráter consultivo e estar vocacionado para exercer

suas funções (não só, mas também) “em resposta a solicitações que lhe sejam remetidas por

outras entidades” (art. 2°). Assim, as entidades com legitimidade para consultar o Conselho e

para obterem dele uma resposta devida, seriam entidades superiores, nomeadamente o

Governo e a Assembléia da República, e não todas e quaisquer, precisamente por ser ele um

órgão superior. Por esta caracterização há que se considerar a qualidade e a excelência das

suas opiniões, dos seus pareceres, das suas recomendações.

Quanto a ser afirmado como órgão de consulta, especifique-se que,

142

o CNE/PT procura que os documentos por si emitidos traduzam denominadores comuns, ou seja,

que reflitam e integrem, de modo coerente e diferenciado, as perspectivas, argumentos e

sensibilidades dos múltiplos parceiros educativos. Compreende-se assim que, a nível interno, a

aprovação de tais documentos seja precedida de reflexões e debates, em sede das Comissões

Especializadas e do próprio Plenário. (Conselho Nacional de Educação, 2003, p. 13)

Mas o CNE/PT era concebido ainda como um órgão independente, visto possuir

independência de funcionamento e de formulação de suas opiniões, dos seus pareceres, das

suas recomendações. Esta independência do órgão tem um resultado, que ao mesmo tempo é

uma condição, que é a independência dos seus membros. A Lei n° 31/87 marcava muito bem

essa independência, uma vez que “os membros do Conselho são disciplinarmente

irresponsáveis pelos votos e opiniões que, no âmbito das competências deste órgão, emitirem

no exercício das suas funções” (art. 8°). Por outro lado, os membros do CNE/PT eram

inamovíveis e não podiam cessar funções antes do termo do mandato, o que significava que as

entidades que designaram aqueles que vieram a ser investidos como membros do Conselho

não podiam pretender a sua substituição durante o mandato.

Marçal Grilo

(2003) verifica que

o Conselho sempre manteve esta dualidade de emitir pareceres e ter uma agenda própria, de ser

um órgão eminentemente independente, com uma grande autonomia e com capacidade para

dialogar com todos os restantes parceiros do processo educativo ou do processo da máquina

administrativa do Estado, e também da sociedade civil. (Marçal Grilo, 2003, p.62)

Foi com esse enquadramento jurídico que o CNE/PT, então, constituiu-se

efetivamente, realizando a sua primeira sessão plenária a 14 de setembro de 1988. Sua

composição passou a contemplar a representação e personalidades designadas por grupos

parlamentares, governo, Assembléias Regionais das Regiões Autônomas, Regiões

Administrativas – Comissões de Coordenação Regional, Associação Nacional dos Municípios

Portugueses, Universidade do Estado, estabelecimentos públicos de ensino superior

O Prof. Doutor Eduardo Carrega Marçal Grilo foi o terceiro presidente do Conselho Nacional de Educação de

Portugal, cujo mandato decorreria de fevereiro de 1992 a outubro de 1995.

143

politécnico, estabelecimentos públicos de ensino não superior, organizações sindicais,

organizações patronais, associações de pais, associações sindicais de professores, associações

de estudantes do ensino superior, associação de estudantes do ensino secundário, associação

de trabalhadores estudantes, associações científicas, associações pedagógicas, fundações e

associações culturais, associações do ensino particular e cooperativo (ensino superior),

associações do ensino particular e cooperativo (ensino não superior), conselho nacional da

juventude, organizações confessionais, e ainda, elementos cooptados pelo Conselho dentre

personalidades de reconhecido mérito pedagógico e científico, escolhido por maioria de seus

membros em efetividade de funções, para mandato de três anos.

O Conselho funcionava em plenário, em comissão coordenadora e em comissões

especializadas. Em plenário, tinham assento todos os membros do Conselho que se reuniam

trimestralmente em sessão ordinária para discutir e deliberar sobre os pareceres e

recomendações e em sessões extraordinárias. A comissão coordenadora era composta pelo

presidente, pelos coordenadores das comissões especializadas permanentes e pelo secretário-

geral e dotada de competência para praticar atos internos necessários à dinamização das

atividades do Conselho. As comissões especializadas que podem ser constituídas a título

permanente ou eventual para elaborar relatórios, informações, projetos de parecer e

recomendação. Nos termos do Regimento atual do Conselho, aprovado em 5 de março de

1997, as comissões especializadas permanentes são as seguintes: Comissão de Educação Pré-

Escolar, Comissão de Ensino Secundário e Formação Qualificante, Comissão de Ensino

Superior e Investigação Científica, Comissão de Educação e Formação ao Longo da Vida e

Comissão de Acompanhamento e Análise Global da Educação.

O CNE/PT dispunha ainda de uma assessoria técnica e administrativa, que

funcionava sob a coordenação do secretário-geral. Compete à assessoria o apoio às atividades

do Conselho, designadamente as de natureza técnico-pedagógica, de informação e

documentação, bem como as de secretariado, contabilidade, expediente e arquivo. Integra-se

na assessoria um centro de documentação, destinado a assegurar aos conselheiros e ao público

em geral uma informação atualizada sobre a política educativa nacional e internacional.

Dispunha também de um conjunto assinalável de monografias e publicações, tanto nacionais

como estrangeiras.

Além de acompanhar a aplicação e o desenvolvimento disposto na Lei n° 46/86 e

emitir parecer sobre a proposta de plano de desenvolvimento do sistema educativo, compete

144

ao Conselho, por iniciativa própria ou em resposta a solicitações que lhe sejam apresentadas

pela Assembléia da República e/ou pelo Governo, emitir opiniões, pareceres e recomendações

sobre todas as questões educativas, nomeadamente (Lei n° 46/86, art. 2°):

a) Democratização do sistema educativo;

b) Estrutura do sistema educativo;

c) Sucesso escolar e educativo;

d) Obrigatoriedade escolar;

e) Combate ao analfabetismo;

f) Educação básica de adultos e divulgação educativa;

g) Educação recorrente;

h) Ensino à distância;

i) Planos de estudo;

j) Currículos e programas de ensino;

k) Critérios de freqüência, avaliação e certificação de conhecimentos;

l) Orientação escolar e profissional;

m) Sistema de gestão dos estabelecimentos de ensino;

n) Criação, organização e reestruturação de estabelecimentos de ensino superior;

o) Acesso ao ensino superior;

p) Carreira docente;

q) Descentralização de serviços e regionalização do sistema educativo;

r) Critérios gerais de rede escolar;

s) Liberdade de aprende e ensinar;

t)Ensino particular e cooperativo;

u) Formação profissional;

w) Planos plurianuais de investimento;

v) Orçamento anual para a educação;

y) Avaliação do sistema educativo.

Portanto, a principal atividade do Conselho consiste na elaboração de pareceres e

recomendações, cabendo ainda ao mesmo Conselho publicar os relatórios, pareceres ou

quaisquer outros trabalhos emitidos ou realizados no âmbito de suas atribuições. Embora

esses documentos não revistam caráter vinculativo, mas tão só consultivo, constituem, em

todo caso, neste plano, verdadeiras referências no domínio da política educativa. A

publicitação dos pareceres do Conselho confere a ele o poder de demonstrar o posicionamento

145

das várias forças sociais nele representadas em relação à política educacional do Governo e da

Assembléia da República. Como lembram os conselheiros,

A palavra final sobre os pareceres cabe à Assembléia da República. Quando são políticas

governamentais em última análise cabe ao governo. Os pareceres não precisam ser homologados.

(Representação da Associação Nacional de Municípios Portugueses)

O parecer não é vinculativo, mas é publicado. O Governo pode não acatar, mas fica a perceber

publicamente que ele não acatou. Há, portanto, uma tentativa de pressão social e política sobre o

Governo. (Representação cooptada pelo CNE/PT)

O fato de existir um Conselho Nacional de Educação, o fato deste Conselho emitir Pareceres

devidamente informados, baseados na discussão e na obtenção de acordos, deveria conduzir a que

as estruturas governamentais fossem mais flexíveis à aceitação desses Pareceres. Todos nas

estruturas de negociação e decisão política, nomeadamente a Assembléia da República, o Governo,

ganhariam democraticamente em integrar trabalho feito pelo Conselho, e otimizar os resultados

que aqui se alcançam. Assim, se iria construindo o tal modelo desejável de governação com

regulação social. (Ambrósio, 2003, p. 72)

O CNE/PT desenvolve, também, outras ações como a elaboração de pareceres e

recomendações por iniciativa própria, realização de estudos, relatórios e a discussão de temas

de maior pertinência e atualidade, bem como publica trabalhos realizados como forma de dar

conhecimento a todos os que não têm a possibilidade de participar das reuniões.

Na avaliação de Miguéns

(2003),

Os modelos e formas de intervenção bem como o papel e objetivos de órgãos de natureza

consultiva com as características do CNE têm evoluído, significativamente, nas modernas

sociedades democráticas e contratualizadas, na procura de um aperfeiçoamento e reforço da

participação da sociedade e dos cidadãos nos processos de tomada de decisão de política

educativa. Por outro lado, o reconhecimento da intervenção de novos parceiros educativos e a

concepção do processo educativo numa perspectiva de educação ao longo da vida, reforçam o

O Dr. Manuel I. Miguéns é o atual Secretário-Geral do Conselho Nacional de Educação Portugal.

146

papel do diálogo social nas áreas da educação/formação, com vista à promoção de acordos de

concertação educativa que permitam decisões políticas mais adequadas. (Miguéns, 2003, p.10)

Embora se registrem algumas alterações pontuais da legislação relativa ao

CNE/PT, como aconteceu, por exemplo, em 1988 com o Decreto-Lei n° 89/88

e o Decreto-

Lei n° 423/88

, em 1991 com o Decreto-Lei n° 244/91

, e em 1996 com o Decreto-Lei n°

241/96

, é a Lei n° 31/87 que traça a matriz fundadora do Conselho e orienta a sua atividade

nos anos subseqüentes.

Por ter sido uma lei de iniciativa da Assembléia da República, não houve uma

intervenção propriamente dita da sociedade na constituição do Conselho Nacional de

Educação de Portugal. Do ponto de vista legal, a criação do CNE/PT decorreu da Lei de

Bases do Sistema Educativo e, do ponto de vista conceitual, da hegemonia de um pensamento

que defendia a importância de as políticas de educação não andarem ao sabor das maiorias

conjunturais e representarem opções estratégicas da sociedade portuguesa. Desse modo, a

constituição do Conselho resultou de um compromisso político com a criação de um lugar

institucional em que, de alguma forma, estivessem presentes os vários atores que, direta ou

indiretamente, influem nas políticas educacionais, e que fosse uma espécie de fórum

permanente das questões educativas. Segundo os entrevistados:

Não teve grande envolvimento, diria que teve envolvimento mínimo. Houve envolvimento, eu

penso que, praticamente, o envolvimento foi não só das forças políticas, penso que também das

organizações sindicais, sobretudo, para se sentirem lá representadas, mas foi uma intervenção no

âmbito do político. Diria que a iniciativa da sociedade civil foi, sobretudo, de uma certa

conjuntura. Acontece que também nessa conjuntura que estamos a falar, tivemos na Assembléia da

República alguns deputados especialmente qualificados nas questões educativas, que depois não

O Decreto-Lei n° 89/88, de 10 de maio, introduziu modificações ao regime da Comissão Permanente do

Conselho.

O Decreto-Lei n° 423/88, de 14 de novembro, visou a dotar o Conselho das estruturas materiais e humanas

necessárias ao seu funcionamento.

O Decreto-Lei n° 244/91, de 6 de julho, visou a alargar a representatividade, bem como adequar o estatuto

remuneratório do cargo de presidente e dos demais membros da Comissão Permanente.

O Decreto-Lei n° 241/96, de 17 de dezembro, introduziu algumas alterações no funcionamento do CNE/PT e

alargou seu espectro de representatividade, incluindo as representações das organizações não governamentais de

mulheres, do Conselho Nacional de Profissionais Liberais e das instituições particulares de solidariedade social.

147

aconteceu mais. Eu recordo que pelo menos dois deputados, Eurico Lemes Pires, do PS, e Bartolo

Paiva Campos, do PSD, eram ambos professores universitários, um era da Universidade do Porto e

outro era da Universidade do Minho. Eu me lembro desses dois casos como duas pessoas que eram

qualificadas, que estavam na comissão de reforma e que deixaram suas marcas. Uma marca que

era uma marca mais participativa dentro do espírito desse grupo. E daí que o CNE surge também,

no meu ponto de vista, por influência de algumas personalidades que naquele tempo estavam lá

como deputados na Assembléia da República. Propriamente, o que é que aconteceu ao resto da

sociedade civil foi que eles procuraram fazer-se representar lá. Houve realmente um certo interesse

em estarem lá representados. Isso nota-se nas instituições privadas, nos sindicatos, as associações

de estudantes, todos eles, de fato, procuraram estar lá representados, embora, não tivesse havido

uma iniciativa, houve, não direi tanto da sociedade, mas por associação de órgãos representativos,

algumas tentativas de estar lá, de alguma maneira poder, por essa via, influenciar as políticas

educativas. (Representação da Associação Nacional dos Municípios Portugueses)

O que está subjacente à criação do Conselho Nacional de Educação é a continuidade da lógica de

um período em que a educação esteve no centro dos debates políticos. Onde a hegemonia desse

pensamento era de a educação ser um espaço importante de compromissos para poder tornar uma

questão estratégica na sociedade portuguesa, e, nesse sentido, ter um impacto muito maior ao nível

do orçamento, ao nível das prioridades políticas, ao nível, no fundo, das grandes prioridades. Essa

é a década que Portugal entrava na Comunidade Européia, em 1986. Estamos em um período de

grande crescimento econômico, é um período para os professores de grandes melhorias salariais,

de grandes lutas, é um período em que se procura grandes mudanças na educação, que decorre da

Lei de Bases, com o processo da reforma educativa em todos os planos, currículos, no estatuto da

carreira dos professores, nas próprias escolas. É, portanto, um período de grande mobilização

também. E o Conselho surge neste contexto de busca de compromisso, de criar um fórum

permanente de debates destas questões. (Representação da FENPROF)

Alguns mostraram interesse. A confederação dos pais sempre demonstrou interesse no CNE e

sempre teve uma participação ativa. Também a representação do ensino particular, eles também

tinham uma participação muito ativa. (Representação cooptada pelo CNE/PT)

Em relação aos critérios usados para definir quais entidades estariam

representadas no Conselho é possível apontar que se tratavam, sobretudo, de critérios

políticos uma vez que o que se pretendia era auscultar a sociedade, através da representação

de entidades relevantes, relativamente à política educativa. Neste sentido, podiam-se

identificar seis leques integrando o CNE/PT. Um primeiro leque político era constituído pelos

148

representantes dos partidos políticos, visto que, em última análise, as decisões educativas

eram tomadas pela Assembléia da República, e, portanto, havia interesse em que eles

pudessem partilhar de um órgão consultivo e obtivessem informações para poder influenciar

na definição das políticas de educação. O segundo leque era representado pela administração

educativa, pois compete ao Ministério da Educação a proposição e a implementação de

políticas educacionais. O terceiro leque incluía os sindicatos dos professores e dos estudantes,

porque normalmente o sindicato dos professores não se limitava a exercer uma intervenção

puramente sindical, mas, muitas vezes, uma intervenção nas próprias políticas educativas,

possibilitada pela sua capacidade de pressão e mobilização. O quarto leque compreendia

personalidades independentes, escolhidas por serem consideradas pessoas de um certo

impacto e uma certa qualificação. O quinto leque abrangia a representação das associações

científicas, as representações das Regiões Autônomas (Açores e Madeira) que tinham uma

representação mais política do que de especialista. Finalmente, o sexto leque era formado pela

representação da Igreja Católica, das instituições de ensino privado e do Conselho de Reitores

das Universidades Portuguesas.

O depoimento a seguir confirma o predomínio do caráter político na escolha de

tais entidades

Os critérios não eram só científicos, nem eram os mais importantes, embora o Conselho

procurasse nos seminários que realizava envolver os especialistas, eram, sobretudo, critérios

políticos, e direi, ideológicos. (Representação da Associação Nacional do Municípios Portugueses)

Na consideração do pluralismo de interesses, pretendeu-se envolver a

representação de entidades que tinham grande poder de influência na sociedade portuguesa de

modo a possibilitar a construção de consensos alargados na produção das políticas educativas.

O pluralismo, de fato, constitui a forma de existência e de funcionamento da

democracia representativa em face da administração-burocracia do Estado, cuja característica

fundamental é a liceidade do dissenso. Portanto, “apenas onde o dissenso é livre para se

manifestar o consenso é real, e que apenas onde o consenso é real o sistema pode proclamar-

se com justeza democrático” (Bobbio, 2002, p.75).

149

Entretanto, alerta um conselheiro:

A composição, enfim, no número de membros, as maiorias não são determinantes no Conselho,

porque o Conselho é um órgão que não tem poder executivo, portanto, não é preciso estar a contar

votos. Pode haver dois representantes do movimento sindical, pode ser seis ou cinqüenta e tal, mas

a sua posição vale mais do que serem dois membros do Conselho. Ou seja, um órgão que não é

executivo, que não é, propriamente representativo, sua composição é representativa, mas não é

proporcional, portanto, seu peso não vem da proporcionalidade, vem da influência, que é variada,

dessas organizações na sociedade portuguesa. Ou seja, não é porque a Igreja Católica lá tem um ou

dois representantes que sua representação influi mais ou menos, é pelo peso específico que ela tem

na sociedade portuguesa. Quem fala em nome da Igreja tem influência pelo que sua organização

representa e não pelo número de votos que traz. No fundo o Conselho é um local de debates

políticos com mais ou menos influência na produção de diretrizes. As suas deliberações não vão

ser lei, mas trata-se de um jogo de forças que influem ou não influem na deliberação final e até de

certos poderes dos ministros ou da Assembléia da República. É um centro de debate político, onde

os debates são mais ou menos relevantes para os resultados finais. (Representação da FENPROF)

Deste modo, o poder de influenciar as deliberações do Conselho e as próprias

políticas de educação depende do poder de intervenção que as entidades representadas no

Conselho possuem na sociedade portuguesa. Tal é o caso do movimento sindical dos

professores, se comparado a outras entidades representadas no CNE/PT, o qual possui um

grande poder de mobilização, uma vez que representa aproximadamente 60 mil professores, e

da Igreja Católica que tem um peso significativo e o poder de influenciar superior às outras

congregações religiosas sendo uma instituição muito importante no contexto português, por

isso a contabilidade aritmética não é o principal, o fundamental é a qualidade de quem emite

os pareceres.

Em relação à representatividade e legitimidade dos membros do Conselho foi

possível constatar uma fragilidade do vínculo entre alguns conselheiros e suas entidades, o

que dificulta a tradução dos interesses e sensibilidades destas em relação às políticas

educativas. Mesmo em relação à representatividade governamental é possível afirmar que não

há uma vinculação orgânica entre os representantes governamentais e o governo, dado que

eles nunca atuam em bloco em defesa dos interesses do governo e tendem a defender suas

150

próprias concepções. A propósito dessa questão, assim se expressam alguns representantes de

entidades:

Os ministros escolhem não em função do governo, não são dirigentes do Ministério, são

personalidades de diversos campos, que eles por alguma razão consideram como pessoas

capacitadas e importantes, ou que consideram politicamente relevantes. Em geral são

personalidades que não partilham da opinião do governo, até porque o CNE tem sido um local de

busca de consensos políticos alargados e os próprios parceiros procuram construir a busca daquilo

que aproxima os vários projetos, não numa lógica de rupturas, mas numa lógica de concertação. O

Conselho tem muitas personalidades que não têm disciplina de voto. Vêm das universidades, das

associações e, portanto, funcionam muita da sua cabeça. Obviamente, têm as suas ligações, mas

não têm a disciplina do voto no sentido partidário ou sindical, funcionam muito em função das

suas concepções. Mas o que é importante ao poder político está nas entrelinhas, nomeadamente

quem votou isso, quem não votou aquilo, portanto funciona mais pela qualidade dos votantes.

(Representação da FENPROF)

Eu penso que quando nessa lógica de que estão juntos muitos representantes de interesses, de um

modo geral acredita-se que seus representantes sejam representantes dos interesses das entidades.

No caso do sindicato dos professores, no caso da confederação de pais, das confederações

sindicais e patronais eles têm representantes no Conselho e isso dá a impressão que os

representantes estão legitimados, pois representam seus interesses. Eu acho que haver uma grande

representatividade, de ser um órgão de concertação de interesses, interesses do ensino privado e do

ensino público, dos sindicatos e outras instituições, de alguma forma trazem também uma certa

direção neocorporativa já que corporações de interesses estão lá representadas. (Representação

cooptada pelo CNE/PT)

Talvez a minha única intervenção importante, em 1994, foi quando se fez um seminário sobre

“Educação, Autarquias e Poder Local”, portanto, o papel das entidades locais na educação.

Propriamente, eu até não pude perceber se estive lá por ser autarquia ou por ser professor

universitário interessado nesses problemas. Julgo que foi mais na segunda perspectiva, porque em

muitos casos, em algumas entidades, não quero dizer todas, depois da gente ser designado o elo de

ligação entre a Associação dos Municípios e o representante era quase inexistente, menos eram

pedidas informações e a gente até mesmo esquecia depois de dá-las. Aliás, mesmo a Associação

dos Municípios Portugueses, falo do meu caso, quando discutia questões educativas nunca ocorreu

sequer de me perguntar ou de me solicitar alguma opinião, porque eu, além de ser membro do

Conselho, era presidente a Assembléia Municipal, e eu estava de certo modo na representação

para as questões educativas da Associação. Mas eles, nos seus congressos, a Associação tem

congresso de dois em dois anos, de todos os documentos preparados, em todo debate, eu passava

completamente ao lado, nem me era perguntado, nunca me foi solicitado nenhuma aprovação. O

151

que eu entendi que de certo modo, embora a Associação dos Municípios Portugueses tivesse,

inicialmente, reivindicado uma representação no CNE, nunca soube potencializar essa

representação. E eu não sei, eu não sabia exatamente, a minha suspeita é que grande parte das

pessoas que estavam lá em representação acabavam mais por agir como pessoas do que como

representantes demandadas por instituições. Julgo, aliás, que o problema da democraticidade

desses órgãos acaba, muitas vezes, diluindo essa representação. Aliás, não penso que seja só o caso

desse Conselho, tem muitos outros campos nos sistemas democráticos que, muitas vezes,

praticamente não havia ligação dos representantes com suas bases. Eu penso que neste caso teria

algumas dificuldades, sobretudo, porque se trata de um órgão distante e, muitas vezes, quem está

nos conselhos, nesses órgãos, são representantes de representantes, portanto, sua ligação é muito

indireta com as bases. Embora, por exemplo, as duas federações sindicais [FENPROF e FNE], a

FENPROF que é uma federação majoritária, aí estava o secretário geral, direi que ele pelo menos

transmita a sensibilidade da federação. No caso da FENPROF, estava um representante da direção.

Quando passou a ser outro membro, que não era da direção, a minha impressão é que ele passou a

representar mais suas opiniões do que propriamente as opiniões da federação. Agora, eu julgo que

aconteceria com todos esses representantes, embora não tivessem provavelmente muitas atenções

locais, eles traziam pelo menos aquilo que seria a sensibilidade da associação ou da organização.

Era evidente que ao assumir, eles assumiam tendo em conta a perspectiva da associação que

representavam. Portanto, não havia diálogo totalmente direto das questões em relação às bases,

mas havia de alguma maneira a expressão daquilo que seria a sensibilidade da associação em

relação à educação, como aliás eu, quando tive que me expressar, transmitia um pouco da minha

sensibilidade dos municípios, porque os conhecia por outras vias, não propriamente por essa via da

representação, como estou ligado aqui ao município sabia quais eram as questões educativas e os

problemas que o município abordava. (Representação da Associação Nacional dos Municípios

Portugueses)

A ênfase dada à independência dos conselheiros em relação às entidades que os

designam reforça a concepção de representação fiduciária, na qual o representante tem o

“poder de agir com certa liberdade em nome e por conta dos representados, na medida em

que, gozando da confiança deles, pode interpretar com discernimento próprio os seus

interesses” (Bobbio, 2002, p.58). Trata-se, pois de uma representação sem vínculo de

mandato, característico da democracia representativa burguesa, em que cada representante

deve representar os interesses gerais e não os interesses específicos de grupos ou frações de

classe, pois, como observa Bobbio (2002),

152

O que caracteriza uma democracia representativa é, com respeito ao “quem”, que o representante

seja um fiduciário e não um delegado; e é, com respeito ao “que coisa”, que o fiduciário represente

os interesses gerais e não os interesses particulares. (E exatamente porque são representados os

interesses gerais e não os interesses particulares dos eleitores, nela vigora o princípio da proibição

de mandato imperativo). (Bobbio, 2002, p.59)

Para Tatagiba (2002), esse distanciamento dos conselhos em relação às entidades

sociais e aos órgãos da administração pública responsáveis pela execução das políticas traz

como conseqüência perversa a baixa visibilidade social dos conselhos. Isto porque as

deficiências na comunicação dos conselheiros com suas bases se traduzem-se na conformação

de públicos fracos no processo deliberativo no interior dos conselhos, assim como diminui a

força dos conselhos enquanto públicos que disputam em uma esfera pública mais ampla, o

que pode conduzi-los ao isolamento e à debilidade.

Portanto, a legitimidade dos membros do conselho decorre de sua estreita

vinculação à sociedade através das entidades representadas e do processo de interlocução que

estas desenvolvem com a população em geral.

Se, por um lado, o que se verifica é essa ausência de uma via de mão dupla entre o

Conselho e a entidade, por outro lado, existe por parte do governo a preocupação em ter à

frente do Conselho pessoa que não o hostilize, ou seja, um presidente que controle a agenda

do Conselho conforme os seus interesses e necessidades.

Essa agenda do Conselho é definida em função de múltiplas influências: primeiro,

e fundamentalmente, os projetos vindos do Governo ou da Assembléia da República, portanto

a primeira fonte de iniciativa é sempre do poder político e o Conselho tem de emitir pareceres

sobre eles; a segunda fonte é o próprio Conselho, pois os conselheiros têm a possibilidade de

solicitar assuntos, mas isso depende do núcleo dirigente (presidente e secretário-geral), e de o

Conselho se assumir, dominantemente, ou como órgão de emissão de pareceres ou como

órgão interventor. O grau de intervenção do Conselho sempre esteve associado à força da

presidência em estabelecer uma agenda política para o Conselho criada pelos próprios

conselheiros.

153

Nota-se que durante o período de governo do Partido Social Democrata (Governo

de Cavaco Silva – 1985-1995), o Conselho Nacional de Educação de Portugal teve grande

impacto nas políticas educativas, influenciando fortemente as reformas do Ensino Secundário

e as políticas de Educação Pré-Escolar e Educação Especial. Atribui-se essa capacidade de

influência do Conselho à postura assumida pela sua presidência, principalmente na gestão do

Professor Doutor Eduardo Carrega Marçal Grilo, que imprimiu à agenda do Conselho um

caráter mais interventivo. Segundo relatos de conselheiros

Isso depende muito dos momentos históricos, como foi aquele com o professor Marçal Grilo, em

que muito da agenda foi criada pelo próprio Conselho que colocou na agenda pública e política

temas que interessem à literacia. Mas há momentos em que está mais apagado, funciona nas

agendas que nomeadamente os ministros colocam através de suas iniciativas legislativas.

Basicamente há dois tipos de iniciativas: a dominante, penso, continua a ter; e outra que depende

do grau de intervenção de quem está à frente do Conselho quer atribuir, suscitar ou não uma

agenda autônoma, que permita que o Conselho seja interveniente. ( Representação do FENPROF)

Existe por parte do governo o interesse em discutir certas coisas e para não se discutir outras.

Como órgão de concertação de idéias e interesses acaba sendo órgão de consulta do governo.

Nesse sentido, ele para ser autônomo tem que ter uma agenda de sua iniciativa. (Representação

cooptada pelo CNE/PT)

Em certos aspectos o Conselho Nacional de Educação funcionou, um bocado, como um contra-

poder em relação ao Governo até 1995, porque a corrente majoritária do Conselho não ia,

necessariamente, na linha de algumas políticas que tinham sido nacionalmente implementadas.

(Representação da Associação Nacional dos Municípios Portugueses)

Além de influir sobre a agenda, os governos procuram o Conselho em busca de

legitimação de suas posições; tentam, enfim, obter pareceres favoráveis a sua política

educativa, conforme se pode verificar nos seguintes depoimentos:

Há tentativa por parte do governo de instrumentalizar o Conselho, mas comigo não deu. Houve

momentos em que chegamos à beira da ruptura. (Ex-presidente do CNE/PT)

154

Em alguns casos o uso do CNE foi uma situação ambígua. A lei determinava que o Conselho

deveria ser ouvido previamente. Então na proposta do projeto de lei foi ouvido o Conselho, e isso

para o público poderia significar que o CNE era de educação global, e em vários casos ele foi

ouvido, mas era contra a proposta. (Representação da Associação Nacional dos Municípios

Portugueses)

Todos os governos tentam instrumentalizar o Conselho, ou seja, todos os governos tentam obter

pareceres favoráveis. Por ser um órgão que não tem poder executivo e que possui ampla

representação cabe saber ler as posições favoráveis e as desfavoráveis.

Durante o governo socialista de António Guterrez (1995-2002) o CNE/PT perdeu

um pouco sua visibilidade social; de certo modo mudou sua intensidade e sua capacidade de

influir sobre as políticas educativas. Isto porque este governo tinha uma equipe formada por

indivíduos provenientes das escolas superiores e das universidades que tentaram políticas

inovadoras na educação e que deram menor relevância à participação do Conselho na

formulação das políticas de educação. Para compensar essa pouca intervenção no destino das

políticas educacionais o CNE/PT deu início à realização de uma série de seminários,

conferências e colóquios com o objetivo de promover o esclarecimento e o debate público,

introduzindo o contato com investigadores e a difusão dos avanços do conhecimento

científico na área de educação.

Tendo em vista os fatos até aqui apresentados, vê-se que o Conselho Nacional de

Educação de Portugal, concebido como um fórum de participação democrática, como espaço

de reflexão e debate esclarecido, como órgão promotor de concertação entre os diversos

parceiros e interesses da sociedade civil e os detentores da legitimidade para decidir e pôr em

prática as medidas de política educativa, teve o seu alcance participativo marcadamente

contido nos limites de sua função meramente consultiva.

É o que ressalta o ponto de vista do atual presidente

do CNE/PT:

Não podemos de fato esquecer nunca que a Assembléia da República e o Governo é que são os

órgãos de soberania, legitimados pelo povo, pelo voto dos cidadãos. Entidades como o CNE,

O Prof. Doutor Manuel Lopes Porto é o atual presidente do Conselho Nacional de Educação, eleito a 20 de

junho de 2002.

155

apenas com funções consultivas, acabam por ter conseqüentemente o atrativo especial de só

poderem valer pelo mérito daquilo que elaboram. (Porto, 2003, p. 49)

Um de seus ex-presidentes ressalta a mesma função para o Conselho

A função consultiva preserva-o de tentações que poderiam prejudicar esta capacidade e esta

vocação de reflexão e sabedoria. Não tem competências executivas, de responsabilização pela

ação, e não deve ter essa tentação, exatamente para preservar a sua essencial função, a qual é

utilíssima para todos os decisores: políticos, sociais, educativos, enfim para toda a sociedade.

(Primeiro Presidente do Conselho Nacional de Educação)

Análise de Ambrósio

(2003) enfatiza a relevância por ela atribuída ao exercício

da função consultiva:

A consulta, a mediação política, o diálogo social, na minha opinião, são hoje indispensáveis numa

democracia avançada, participativa, dialógica e reflexiva, sobretudo quando a sociedade em que

vivemos está submetida à pressão da incerteza, do risco da insegurança, da diversidade cultural e

de gritantes assimetrias sociais. (Ambrósio, 2003, p. 38)

Pinto

(1990), por sua vez, considera que

A qualificação de uma função como consultiva tem, sobretudo, caráter formal. Na prática, o

alcance efetivo do exercício desta função pode ser muito diversificado. Desde um papel de grande

prestígio e influência, até um papel de resultado nulo e até negativo. É por isso que, dada a larga

representação do Conselho, com o que isso implica diversidade de interesses, e dada a freqüente

A Prof. Doutora Maria Teresa Vieira Bastos Ramos Ambrósio foi a quarta presidente do Conselho Nacional

de Educação, com um primeiro mandato de maio de 1996 a junho de 2000 e um segundo mandato, de junho de

2000 a julho de 2002.

O Prof. Doutor Mário de Campos Pinto foi o primeiro presidente do Conselho Nacional de Educação de

Portugal, cujo mandato decorreria de abril de 1988 a abril de 1991.

156

conflitualidade (partidária, ideológica e doutrinal) que se manifesta na área das políticas

educativas, a própria lei dá ao papel consultivo do Conselho um sentido mais preciso, quando diz

que ele “deve (...) proporcionar a participação (...) na procura de consensos alargados

relativamente à política educativa”. (Pinto, 1990, p.48)

E, condicionado à importância desse papel, acrescenta:

a função consultiva do Conselho ou passa por um esforço de consensualidade, ou não será

concebível como contributo específico e valioso, diferente de uma pura acentuação ou

formalização de debates ou confrontações, nada ou pouco acrescentando ao processo normal e útil

do confronto de opiniões em sociedades livres e pluralistas. (Pinto, 1990, p. )

De acordo com Bobbio (2002), o processo de democratização consiste na

expansão do poder ascendente, até agora ocupado exclusivamente pela sociedade política,

para a sociedade civil nas várias articulações, da escola à fábrica, uma vez que elas indicam

emblematicamente os lugares em que se desenvolve a maior parte da vida dos membros de

uma sociedade moderna.

Neste sentido, a ênfase conferida ao caráter consultivo do Conselho não implica a

expansão do poder, ao contrário, limita a capacidade de os diferentes grupos de interesses

influírem nas políticas de educação e o papel político a ser desempenhado pelos conselhos

tendo em vista a democratização do poder e o controle social e político das políticas públicas.

De fato, verifica-se o que observa Martins (1994):

Os setores dominantes que optam pela alternativa democrática preferem conceder direitos políticos

às massas populares, não porque pretendem se submeter a um poder exercido pela maioria da

população, mas porque percebem que, do seu ponto de vista, vale a pena fazer a operação

democratizadora. Tudo se resume a um cálculo de custos e benefícios. Desde que os principais

custos sejam pagos pelos demais setores da população, inclusive outros setores da própria elite, as

parcelas das classes dominantes que têm condições de aproveitar as vantagens da democracia não

157

hesitam em proclamar a necessidade da participação do povo no processo político nacional e as

virtudes dos regimes, ditos democráticos, que criam essa aparência. (Martins, 1994, p.61)

Conforme se pôde verificar, o CNE/PT é um órgão que em si mesmo contém uma

larga representação, com o fim de, por esse meio, permitir a participação de forças sociais

diversas. É, pois, no seu próprio seio que organicamente se exprime a participação,

participação esta que é qualificada, independente e busca consensos. Entretanto, essa busca de

consensos implica, segundo Gramsci (2000), a capacidade de um grupo exercer sua

hegemonia sobre os demais grupos, isto é, a capacidade de direção intelectual e moral,

política e cultural de um grupo ou classe sobre as outras classes, grupos sociais ou frações de

classe social. Portanto, a caracterização do CNE/PT como um órgão de participação gerador

de consensos alargados subsume a problemática da participação e da democratização do poder

a um discurso aparentemente apolítico e consensual, consubstanciado por uma racionalidade

gestionária, em que a participação é entendida como co-responsabilidade social.

De acordo com Lima (2002),

Este tipo de participação-coesão, funcional e fictício, é claramente entendido como uma técnica de

gestão para a promoção da eficácia e da qualidade. A participação “alargada” dos “interessados”

assenta numa estratégia de delegação política para reduzir os conflitos institucionais, uma

estratégia neoconservadora, (...) e não numa descentralização/devolução de poderes... ( Lima,

2002, p. 29-30).

Nessa perspectiva, Nogueira (2004), no esforça de rever o conceito de

paricipação, considera que

Participar não é apenas fazer valer o peso de certos valores e interesses no processo decisório, até

porque, em sociedades complexas, tal perspectiva tem um alcance inevitavelmente limitado (...)

Participar é também fazer-se presente ao debate público democrático, no qual os pontos de vista se

explicitam e se formatam os consensos fundamentais, no qual se constituem as opiniões, armam-se

158

as lutas pela hegemonia e delineia-se, em maior ou menor dose, uma idéia de ordem pública e de

comunidade política. (Nogueira, 2004, p. )

Gentili (1998) chama a atenção para o fato de essa concertação de interesses em

relação às políticas educacionais se configurarem como uma falsificação do consenso,

tornando-o uma ferramenta de manipulação, uma vez que o “pacto” constitui o espaço para

legitimar decisões, em que “os ‘atores sociais’ são chamados para ‘consensuar’, ainda que

nem a todos caiba o papel de protagonista, na dramatização do pacto”. Neste pacto, as

decisões do governo nunca são enunciadas como tais, mas são encobertas por supostos

“acordos gerais”, “coincidências comuns” e por meio de toda uma série de estratagemas

discursivos destinados a diluir as oposições e criar a falsa imagem de comunidade homogênea

de interesses. Portanto, a primeira tarefa – intelectual e prática – do campo democrático é

problematizar o conceito e a prática dessa democracia consensual e hegemônica.

2. Conselhos de Política de Educação no Brasil e em Mato Grosso: Braço da

Administração ou Espaço de Disputa de Hegemonia?

O atual Conselho Nacional de Educação, criado pela Lei nº 9.131 de 24 de

novembro de 1995, é resultado de um processo de lutas, entre os movimentos sociais e

sindicais e os representantes da elite brasileira, no interior do qual se confrontaram vários

projetos no movimento nacional de defesa da escola pública, ocorrido durante a tramitação da

Lei de Diretrizes e Bases nº 9394/96 no Congresso Nacional. Como observa Cury (2000), a

aprovação desse Conselho “foi a resposta do governo eleito em 1994 a uma série de

empenhos e lutas da sociedade civil em prol de uma lei de educação que fosse democrática e

em cujo bojo se desse uma redefinição do então existente Conselho Federal de Educação”

(Cury, 2000, p.52).

159

A primeira tentativa de criação de um Conselho na estrutura da administração

pública, na área da educação, aconteceu na Bahia, em 1842, com funções similares às dos

boards ingleses. Em 1846, a Comissão de Instrução Pública da Câmara dos Deputados propôs

a criação do Conselho Geral de Instrução Pública, o qual foi retomado, em 1870, pelo

Ministro do Império Paulino Cícero com a denominação Conselho Superior de Instrução

Pública, projeto reapresentado em 1877 pelo Ministro José Bento da Cunha Figueiredo.

Em 1882, Rui Barbosa, relator da Comissão de Instrução Pública, apresentou a

mesma proposta do Ministro Leôncio de Carvalho para a criação do Conselho Superior de

Instrução Nacional, que posteriormente se efetivaria como Conselho Superior de Ensino,

criado pela Reforma Rivadávia através do Decreto nº 8.659, de 5 de abril de 1911, com a

função de estabelecer “as ligações necessárias e imprescindíveis, no regime de transição que

vai da oficialização completa do ensino, ora vigente, à sua total independência futura, entre a

União e os estabelecimentos de ensino” e de “resolver com plena autonomia, todas as

questões de interesse para os sistemas de ensino” (art. 5º). O Conselho era constituído pelos

diretores das Faculdades de Medicina do Rio de Janeiro e da Bahia, de Direito de São Paulo e

de Pernambuco, da Escola Politécnica do Rio de Janeiro, do Colégio D. Pedro II e por um

docente de cada um dos estabelecimentos citados, sendo os representantes dos professores

eleitos por suas respectivas organizações (cf.art. 12º).

A Lei nº 4.632, de 06 de janeiro de 1923 (Reforma Rocha Vaz), autorizou o

executivo a “remodelar o Conselho Superior de Ensino e o Conselho Universitário, com

atribuições amplas para o desenvolvimento e para o aperfeiçoamento da instrução pública no

Brasil” (art. 3º). Mediante o Decreto nº 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925, o Conselho

Superior de Ensino foi suprimido e criado o Conselho Nacional de Ensino, “ao qual competirá

discutir, propor e emitir opinião sobre as questões que forem submetidas à sua consideração

sobre ensino público, pelo Governo, pelo Presidente do Conselho ou por qualquer de seus

membros” (art. 12º), passando a ser composto por diretores e representantes de docentes

(eleitos por seus pares) do Ensino Secundário e Superior, do Ensino Artístico e do Ensino

Primário e Profissional.

Em 1931, o governo provisório de Getúlio Vargas criou pelo Decreto nº 19.850,

de 11 de abril, o Conselho Nacional de Educação como “órgão consultivo do Ministro de

Educação e Saúde Pública, nos assuntos relativos ao ensino” (art. 1º) de modo a “colaborar

com o ministro nos altos propósitos de elevar o nível da cultura brasileira e de fundamentar,

160

no valor intelectual do indivíduo e na educação profissional apurada, a grandeza da Nação”

(art. 2º). Suas atribuições tinham caráter consultivo e não normativo/deliberativo, com a

competência de colaborar com o Ministro na orientação e direção superior do ensino;

promover e estimular iniciativas em benefício da cultura nacional; sugerir providências

tendentes a ampliar os recursos financeiros; estudar e emitir parecer sobre assuntos de ordem

administrativa e didática; facilitar a extensão universitária; firmar as diretrizes gerais do

ensino primário, secundário, técnico e superior, atendendo, acima de tudo, os interesses da

civilização e da cultura do país. Compunha tal Conselho um representante de cada

universidade federal; um dos sistemas isolados de ensino de Direito, Medicina e Engenharia;

um do ensino superior estadual e um do ensino superior particular; um de cada esfera do

ensino secundário (federal, estadual e particular); três personalidades de “alto saber e

reconhecida capacidade em assuntos de educação e ensino” e o diretor do Departamento

Nacional de Ensino, todos nomeados livremente pelo Presidente da República. Esse Conselho

foi recriado, por força de mandamento constitucional, pela Lei nº 176/36.

Em 1961, a Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, transformou o Conselho

Nacional de Educação em Conselho Federal de Educação (CFE), instituiu os Sistemas de

Ensino dos Estados e do Distrito Federal (cf.art. 11º) e criou seus respectivos Conselhos de

Educação (cf.art. 10º). O Conselho Federal de Educação, que teve sua origem ligada à

primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, foi instalado em 12 de fevereiro de

1962, pelo Ministro da Educação Antônio de Oliveira Brito, no Governo do Presidente João

Goulart e do Primeiro Ministro Tancredo Neves, vigorando até 1994.

Concebidos no contexto do processo de redemocratização da gestão pública como

órgãos colegiados superiores, com posição de “Estado Maior” do Ministro de Estado e dos

Secretários de Educação do Estado, os Conselhos adquiriram maior expressão e tinham como

função, para além da transitoriedade dos governos e de suas orientações político-ideológicas,

a definição e a garantia de continuidade das políticas educacionais. Neste sentido, suas

atribuições abrangiam desde as questões que diziam respeito à formulação da política

educacional e à normatização do sistema federal de ensino – tais como decidir sobre o

funcionamento e reconhecimento dos estabelecimentos de ensino público e privado,

estabelecer as disciplinas e a duração do currículo dos cursos de ensino superior, médio e

primário, sugerir medidas para a organização e funcionamento dos sistemas de ensino federal

e estadual, adotar e propor modificações e medidas que visassem à expansão e ao

161

aperfeiçoamento do ensino, emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza pedagógica

e educativa – até a aprovação de Estatutos e Regimentos, autorização e reconhecimento de

cursos (cf.art. 9º). Seus conselheiros seriam nomeados pelo Presidente da República, “dentre

pessoas de notável saber e experiência, em matéria de educação” (cf.art. 8º). Com efeito, o

CFE conseguiu reunir um grupo de conselheiros que constituíam o pensamento educacional

da época e eram nacionalmente respeitados por sua produção intelectual.

Na década de 1960, o Conselho Federal de Educação participou efetivamente do

planejamento das políticas educacionais, tanto ao definir prioridades e diretrizes da ação do

Ministério da Educação e Cultura, na estruturação dos sistemas de ensino e na elaboração da

legislação e normalização do ensino, quanto ao alocar recursos para a educação.

Entretanto, nas décadas de 1970 e 1980, com os governos autoritários, verificou-

se maior presença do setor privado nos Conselhos de Educação, comprometendo sua

criatividade e sua capacidade de crítica pelo excesso da burocratização e regulamentação. O

CFE ocupou-se apenas com as demandas da expansão do ensino superior, perdendo a

dimensão das funções relativas à formulação das políticas e diretrizes do sistema nacional de

educação – uma vez que outros setores governamentais assumiram a função de planejamento

das políticas educacionais –, além de se distanciar das aspirações dos educadores no

concernente a elaboração de um projeto nacional de educação. A partir daí, o Conselho

Federal de Educação passou a receber várias críticas face à prevalência dada às funções

“cartoriais” em detrimento de outras, especialmente as relativas a normas gerais e políticas de

educação. Tal fato resultou na sua extinção em 1994, pelo governo Itamar Franco através da

Medida Provisória 661, de 18 de outubro, sendo criado em seu lugar o Conselho Nacional de

Educação.

Do ponto de vista de Bordignon (2002),

o que levou o CFE a ser “cartório”, mote de expedição, foi um processo gradativo de acomodação

de conflitos de poder entre os diferentes atores do cenário da educação nacional, em que a ética do

poder, no exercício do “múnus” da função pública, que existe em função dos interesses da

coletividade, esteve subordinada aos interesses e idiossincrasias desses atores. Assim, os

caminhos e “descaminhos” da trajetória do CFE foram tecidos por múltiplas cumplicidades, feitas

de jogos de interesse e de poder: do governo, que nomeava os conselheiros segundo seus interesses

162

políticos e corporativos; dos dirigentes do MEC, que disputavam com o CFE o poder na

formulação e implementação de políticas, uma vez que estas constituíam a base do poder de sua

ação; dos dirigentes das instituições educacionais, especialmente do setor privado, a quem o

cartório facilitava a negociação/tramitação de seus interesses; e finalmente, da maior parte dos

conselheiros, uns por omissão, outros por resistência aos movimentos internos para superação do

processo de deterioração em que se encontrava, talvez fascinados pela “corte” dos interesses da

clientela. (Bordignon, 2002, p.13)

Em sintonia com a Constituição de 1988, a Câmara dos Deputados apresentou o

projeto da nova LDB, o qual apontava para a constituição de um novo órgão colegiado que

funcionasse como fórum nacional para atuar na formulação das políticas e na definição do

projeto nacional de educação. A esse foi apresentado um projeto substitutivo, elaborado por

Darcy Ribeiro, que se referia ao Conselho Nacional de Educação apenas de modo genérico.

Todavia, antes mesmo da aprovação da nova LDB, o governo de Fernando Henrique Cardoso

promulgou a Lei nº 9.131/95, criando o Conselho Nacional de Educação com “atribuições

normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação e do

Desporto, de modo a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação

nacional” (art. 7º). Dentre as competências estabelecidas por essa lei destacam-se as de

subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação; manifestar-se

em questões que abranjam mais de um nível ou modalidade de ensino; assessorar o Ministério da

Educação e do Desporto e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino; emitir

parecer sobre assuntos da área educacional; manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos

Estados e do Distrito Federal; analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da

legislação educacional; elaborar o seu regimento. (Lei n° 9.131

/95, art. 7º).

Sua composição passou a contemplar a indicação, em listas tríplices, de pelo

menos a metade de seus conselheiros por entidades nacionais de educação, cabendo ao

Presidente da República indicar os demais.

Considerando-se, pois, os antecedentes históricos da criação dos conselhos de

políticas de educação no Brasil, é possível verificar que a constituição desses Conselhos

163

ocorreu mais por iniciativa do poder Executivo do que do poder Legislativo. Assim, tanto o

Conselho Nacional de Educação, das décadas de 1930 a 1960, quanto o Conselho Federal de

Educação, dos anos 1960 a 1994, tiveram seus membros nomeados pelo executivo e suas

deliberações subordinadas à homologação dos Ministros de Educação.

2.1 O Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso: itinerário histórico

O Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso – CEE/MT foi criado em

1963, pela Lei nº 1.815, de 7 de fevereiro, no governo de Fernando Correa da Costa (1963-

66), em cumprimento ao que estabelecia a Lei nº 4.024/61. Órgão com funções deliberativas

sobre questões relacionadas aos diversos graus e ramos de ensino, tinha como competências

(cf.art. 5º) decidir sobre o funcionamento das escolas de ensino primário e médio, estaduais,

municipais e particulares; opinar sobre o funcionamento de escola de nível superior; decidir

sobre o reconhecimento de estabelecimento de ensino médio; fixar disciplinas obrigatórias

para o ensino primário e completar o número de disciplinas obrigatórias para cada um dos

cargos de ensino médio; sugerir medidas para a organização e funcionamento do sistema

estadual de ensino; adotar ou propor medidas que visassem à expansão e ao aperfeiçoamento

do ensino; emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza pedagógica e educativa;

analisar estatísticas referentes ao ensino; propor critérios para a aplicação dos recursos

destinados à educação; elaborar seu regimento; e promover sindicâncias.

Constituído, inicialmente, por 27 membros designados pelo governador do

Estado, escolhidos mediante proposta elaborada pelo Secretário de Educação, auscultado o

Departamento de Educação, dentre “pessoas de notório saber e experiência em matéria de

educação” para o exercício de mandato de três anos (cf.art. 2º), o CEE/MT contemplava a

representação de diretores e de professores de estabelecimentos públicos e particulares de

ensinos primário, normal e secundário; de professores do ensino municipal; dos professores

de Educação Física dos ensinos primário e médio; de diretores e professores de

164

estabelecimentos de ensinos comercial, industrial e agrícola; de diretores e professores de

fundações de ensino; e do Serviço Social (cf.art. 3º).

Entretanto, a Lei nº 1.922, de 5 de novembro de 1963, modificou a composição

do Conselho, ao estabelecer o número de onze membros e um novo arranjo representativo que

passava a contar com a representação de diretores de estabelecimentos estaduais e de

professores do ensino particular e municipal, do ensino médio particular, do ensino público

estadual, do ensino profissionalizante e do ensino superior (cf.art. 3º), distribuídos entre as

Câmaras de Ensino Primário e Ensino Médio, de Ensino Superior e de Planejamento,

Legislação e Normas, cada uma com três, oito e sete, membros respectivamente.

O regime político instaurado em 1964 implantou a hegemonia absoluta do Poder

Executivo sobre o Poder Legislativo, que resultou na extinção de todos os partidos políticos

existentes, na criação de dois novos partidos a Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e o

Movimento Democrático Brasileiro (MDB), que funcionariam sob condições totalmente

novas, controladas pelo executivo, e na reestruturação do poder político. Nesse contexto, foi

nomeado para o governo do Estado de Mato Grosso Pedro Pedrossian (1967-70), que, por

meio do Decreto nº 759 de 11 de dezembro de 1968, aprovou o primeiro Regimento Interno

do Conselho Estadual de Educação. De acordo com esse regimento, a estrutura orgânica do

CEE/MT teria a seguinte composição: Plenário, integrado pelos membros titulares do

Conselho, que se reunia mensalmente para deliberar a respeito de pareceres, indicações ou

propostas apresentadas; Câmaras ou Comissões – órgão de execução das decisões do plenário

–, constituídas por membros designados pelo presidente do Conselho e às quais competia

apreciar os processos que lhe foram distribuídos pelo plenário, responder consultas, tomar

iniciativa de medidas e sugestões a serem propostas ao plenário e promover a instrução de

processos e diligências (cf.art. 11º); e Secretaria Geral – órgão auxiliar da presidência do

conselho –, dirigida por um secretário escolhido pelo presidente, dentre os servidores do

quadro de pessoal e cujas atribuições incluíam superintender os serviços da Secretaria Geral,

instruir processos e encaminhá-los às câmaras e comissões, organizar a ordem do dia para as

sessões plenárias e promover estudos técnicos em geral (cf. art. 25).

Em 1973, o governo de José Manoel Fontanillas Fragelli (1971-74), segundo

governador nomeado pela ditadura militar, promulgou a Lei nº 3.407, de 22 de outubro, que

dispôs sobre o sistema estadual de educação e seus componentes estruturais e funcionais. Esta

lei apresentava o Conselho Estadual de Educação como órgão colegiado de decisão superior

165

com função de, juntamente com o Secretário de Educação, formular a política do sistema

estadual de educação, considerando as diretrizes da política federal de educação e as diretrizes

estaduais de desenvolvimento (cf.art. 5º).

Pelo Decreto nº 2.045, de 1º de junho de 1974, foi instituída uma nova

composição do CEE/MT, que passou a ser integrado por doze membros titulares e quatro

suplentes nomeados pelo governador do Estado, mediante escolha em listas tríplices,

elaboradas pelo Conselho e homologadas pelo Secretário de Educação e Cultura, “dentre

pessoas de notório saber e experiência em matéria de educação, que representam as regiões

geo-educacionais do Estado, os diversos níveis de ensino e os magistérios oficial e particular”

(art. 1º), com mandato de seis, quatro e dois anos para cada grupo de quatro conselheiros,

respectivamente, renovado de dois em dois anos em ⅓ de seus membros. Este decreto

estabelecia, ainda, que o Conselho seria dividido em Câmaras de Ensino de 1º Grau, de

Ensino de 2º Grau, de Ensino Supletivo e de Ensino de 3º Grau, cada uma composta por seis

conselheiros que elegiam suas respectivas presidências e vice-presidência, uma vez que até a

publicação deste decreto cabia ao presidente do Conselho o exercício da presidência das

mesmas. Contudo, é no governo de José Garcia Neto (1975 a 1978) que foi aprovado o

segundo Regimento Interno do CEE/MT, pelo Decreto nº 312 de 11 de novembro de 1975,

adequando a organização e o funcionamento do Conselho ao que estabelecia o Decreto

2.045/74.

Posteriormente, o governador Frederico Carlos Soares Campos (1978-82)

publicou o Decreto nº 655, de 21 de outubro de 1980, que instituiu uma nova composição

para o CEE/MT, o qual passou a ser constituído por doze membros titulares e doze suplentes,

com mandato de seis anos, também renovado de dois em dois anos em ⅓ de seus membros, da

mesma forma escolhidos “dentre pessoas de notório saber e experiência em matéria de

educação, que representem as regiões geo-educacionais do Estado, os diversos níveis de

ensino e os magistérios oficial e particular” (art.1º), por meio de listas tríplices elaboradas

pelo Conselho Estadual de Educação e homologadas pelo Secretário de Educação.

Em 1982, com o restabelecimento de eleições para governadores, foi eleito para o

governo de Mato Grosso Júlio José de Campos (1983-86) – do Partido da Frente Liberal

(PFL) –, que, através do Decreto nº 154, de 4 de agosto de 1983, regulamentaria o art. 1º da

Lei 3.407/73, definindo o Conselho Estadual de Educação como órgão de deliberação coletiva

do Sistema Estadual de Educação, cujo objetivo era a orientação da política educacional. O

166

Decreto nº 155, também de 4 de agosto de 1983, aprovou o terceiro regimento do CEE/MT,

estabelecendo como suas competências (art. 4º) formular, junto com o Secretário de Educação

e Cultura, a política do Sistema Estadual de Educação; estabelecer diretrizes gerais para a

prestação de serviços de educação escolar; propor a política estadual para a formação e

aperfeiçoamento do pessoal docente do sistema estadual; autorizar o funcionamento e

reconhecer os cursos dos estabelecimentos do sistema estadual de educação; fixar o currículo

mínimo e a duração mínima dos cursos dos ensinos de 1º, 2º e 3º graus; emitir pareceres sobre

assuntos e questões de natureza pedagógica; propor critérios para a aplicação dos recursos

destinados à educação, entre outras relativas à normatização do sistema estadual de educação.

Em relação à estrutura orgânica, o Conselho estava constituído pelo Plenário,

órgão deliberativo com competência de decidir sobre matéria de caráter geral da educação;

pelas Câmaras de Ensino de 1º e 2º Graus, de Ensino Supletivo e de Ensino de 3º Grau,

órgãos executivos que deliberavam sobre assuntos pertinentes á competência das Câmaras –

tais como apreciar e emitir pareceres em processos distribuídos pelo plenário, responder às

consultas encaminhadas pelo presidente do Conselho e elaborar normas e instruções sobre a

aplicação da legislação do ensino (cf.art. 26) –; pelas Comissões de planejamento, legislação e

normas e de Ensino Especial, às quais competia a elaboração de atos e pareceres sobre

assuntos específicos às suas áreas, que seriam submetidos à apreciação do plenário; pela

Secretaria Geral, constituída pelos núcleos de assistência especial, de execução orçamentária e

financeira, de comunicação administrativa, de pessoal e serviços gerais – é um órgão auxiliar

de apoio administrativo, diretamente subordinado ao presidente do Conselho, com função de

assessoramento ao presidente, às câmaras e comissões –; e pela Assessoria Técnica, órgão

auxiliar de apoio técnico à presidência, às câmaras e comissões.

Com a Lei nº 5.604, de 22 de maio de 1990, promulgada pelo governo de Carlos

Gomes Bezerra (1987-90) – do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) –, foi

instituída a gestão democrática no Sistema Estadual de Educação e estabelecidas como seus

princípios fundamentais a autonomia dos estabelecimentos de ensino, a eleição direta dos

diretores de escola, a constituição do conselho deliberativo escolar como órgão máximo de

deliberação escolar, composto por representantes de todos os segmentos da comunidade

escolar, e a participação de representantes de todos os segmentos das escolas nos processos e

nas instâncias decisórias do sistema estadual de educação (cf.art.2º). Esta lei não fazia

167

referência ao Conselho Estadual de Educação, embora mencione a participação da

comunidade escolar nas instâncias decisórias.

Conforme o Decreto nº 3.110, de 23 de janeiro de 1991, o CEE/MT passou a ter

nova composição, sendo integrado por dezoito membros titulares e seis suplentes, com

mandato de seis anos, nomeados pelo governador do Estado, a partir de listas tríplices

elaboradas pelo Conselho e homologadas pelo Secretário de Educação, “dentre pessoas de

notório saber e experiência em matéria de educação, que representem as regiões geo-

educacionais do Estado, os diversos níveis de ensino e os magistérios oficial e particular” (art.

1º). Observa-se que foram mantidos os mesmos critérios estabelecidos por decretos anteriores

para a escolha dos conselheiros, sem se considerar o que estabelece a lei sobre a gestão

democrática que contempla a participação de todos os segmentos da comunidade escolar,

nomeadamente pais, alunos e professores nas instâncias decisórias do sistema educativo.

A seguir, no governo de Jayme Veríssimo de Campos (1991-94) – do PFL – foi

sancionada a Lei Complementar nº 14, de 16 de janeiro de 1992, que dispõe sobre a estrutura

e funcionamento da administração pública estadual. De acordo com esta lei, a organização dos

órgãos da administração direta compreenderia os níveis de decisão colegiada, de direção

superior, de gerência superior, de assessoramento superior, de administração sistêmica, de

execução programática, de administração regionalizada, de administração descentralizada e de

administração desconcentrada (cf.art. 6º). Tal lei não fez menção ao CEE/MT como órgão

colegiado da estrutura organizacional do Estado, mas pelo Decreto nº 2.033, de 14 de outubro

de 1992, este Conselho foi definido como órgão colegiado da Secretaria de Educação,

vinculado ao Gabinete do Secretário, com funções normativas, deliberativas e consultivas,

cuja estrutura organizacional compreendia órgãos de decisão colegiada (plenário), de decisão

superior (presidência), de assessoramento superior (assessoria), de administração sistêmica

(divisão de administração) e de execução programática (divisão técnica). O Decreto nº 2.423,

de 23 de dezembro de 1992, deu nova redação ao art. 6º do Decreto nº 2.033/92, pela qual os

conselheiros tinham direito a recebimento de jeton (e não de gratificação) de presença às

sessões plenárias, de Câmara e Comissões. Este decreto dispôs sobre a estrutura

organizacional do CEE/MT, ficando em vigência até a promulgação da Lei Complementar nº

49/98.

Nesta primeira fase do Conselho, observava-se uma constante interferência dos

governos no CEE/MT de modo a adequá-lo aos interesses do grupo político que dirigia o

168

Estado, principalmente no que diz respeito à sua composição e aos critérios de escolha dos

conselheiros. Estes critérios eram cada vez mais centralizados e genéricos, o que possibilitou,

por um lado, uma instrumentalização do Conselho por parte do governo, no sentido de

transformá-lo em um órgão de referendo de suas políticas educacionais, e, por outro lado, uma

tendência à elitização da participação, visto que a representação social no Conselho se

mostrava limitada às “pessoas de notório saber e experiência em matéria de educação” e

dependente da vontade governamental. Além disso, existia uma real subordinação do

Conselho à Secretaria de Educação, dado que as decisões tomadas por ele dependiam da

homologação do Secretário, como também seu orçamento era vinculado ao sistema

orçamentário da mencionada Secretaria, à qual tocava o ordenamento de seus recursos e

despesas. Nesse período, o Conselho desempenhou uma função meramente burocrática, pois a

maioria de suas resoluções tratou da fixação de normas relativas ao funcionamento do sistema

estadual de educação, apesar de a legislação atribuir a ele o papel de formulador de políticas

educacionais.

2.2 Governo Dante de Oliveira: novos rumos da ação estatal

2.2.1 Plano de Metas – Mato Grosso 1995/2006

As políticas públicas desenvolvidas no período de 1995 a 2002 tiveram origem

no Plano de Metas elaborado em 1994 pela coligação Frente Cidadania e Desenvolvimento,

que reunia dez partidos políticos: PDT, PMDB, PSDB, PC do B, PT, PV, PSC, PMN, PSB e

PPS através da qual foi eleito Dante de Oliveira para o governo do Estado de Mato Grosso.

O “Plano de Metas – Mato Grosso 1995/2006” foi resultado de um amplo debate

com os segmentos organizados da sociedade mato-grossense, envolvendo partidos políticos,

organizações de trabalhadores, empresários e movimentos populares, chamados a contribuir

na elaboração das diretrizes e estratégias de um projeto de desenvolvimento para o estado.

Neste sentido, foram organizadas coordenações regionalizadas no interior e realizados

169

seminários, encontros, audiências em catorze regiões-pólo de Mato Grosso. A elaboração do

Plano de Metas constituiu-se em uma forma de aprofundamento do processo democrático,

pela qual a sociedade era chamada a manifestar-se, através dos seus segmentos

representativos, sobre o estabelecimento das políticas públicas consideradas prioritárias para o

desenvolvimento do estado

Os objetivos do Plano de Metas eram os seguintes:

1. construir um projeto de desenvolvimento de Mato Grosso, com base na concepção de

desenvolvimento sustentável, que incorpora padrões contemporâneos de eqüidade social e

conservação do meio ambiente, promovendo persistente redução das desigualdades regionais;

2. contribuir para a formação e fortalecimento de uma consciência política contra o imediatismo, o

que pressupõe a adoção de uma visão de longo prazo, que assegure o tempo necessário para a

maturação das políticas e ações governamentais e a consolidação de profundas transformações

econômicas, sociais, ambientais e institucionais. (Plano de Metas, 1994, p.13)

Para Dante de Oliveira

esse plano constituir-se-ia no eixo norteador, no guia da

sua ação política como governador do Estado:

A primeira coisa que eu fiz foi começar a construir um sonho que eu tinha. Durante os meus

mandatos de deputado estadual e deputado federal eu sempre criticava os governantes que não

tinham plano de governo nenhum, era só projeto de poder pelo poder, ou não conseguiam

vislumbrar um horizonte maior. Eu que sempre tive uma formação política de esquerda, em que a

questão do planejamento estratégico sempre foi uma coisa muito presente, não concebo o Estado

sem planejamento estratégico, sem uma visão de longo prazo, com metas de curto, médio e longo

prazos, e que a sociedade, independente dos governos, que são passageiros, o cobre, pois a

sociedade continua e os desafios da sociedade são alguns quase que permanentes. (...) Aliás, uma

peça [planejamento estratégico] que considero extremamente importante, foi meu guia, foi minha

bússola nos dois governos.

Entrevista realizada no dia 19 de dezembro de 2003 no escritório político de Dante de Oliveira.

170

Entendido como um instrumento de gestão, o Plano de Metas fundamentou-se em

três princípios básicos que orientariam as grandes decisões em relação às políticas públicas

estaduais: democratização e descentralização; sustentabilidade e qualidade de vida; e

equidade social e regional. De acordo com esse Plano, o primeiro desses princípios,

democratizar e descentralizar a gestão consistia em “reconhecer a capacidade do cidadão de

decidir sobre seu próprio destino”, o que implicaria um modelo de administração baseado em

critérios públicos de legalidade, na transparência dos atos gestionários, na universalização do

acesso e aquisição de bens e serviços e na participação da sociedade na formulação, execução

e avaliação das políticas públicas. “Participação e descentralização são diretrizes e estratégias

que devem ser adotadas em todos os níveis, tanto internamente a cada instância, como entre

diferentes esferas de governo, e entre este e a sociedade” (Plano de Metas, 1994, p.10).

Assim, foi proposta do Plano de Metas a regionalização do processo de planejamento, com

vistas à descentralização das ações do Estado e à efetiva organização e fortalecimento das

regiões e definição de seus planos diretores.

Já o princípio da sustentabilidade e da qualidade de vida, também conforme o

Plano, assentava-se na idéia do desenvolvimento sustentável que se insere em uma

perspectiva de longo prazo e em uma preocupação com o futuro. “Sustentabilidade é aqui

entendida nas dimensões econômica, social, ambiental, política, institucional e cultural, sem

que haja dissociação entre elas” (Plano de Metas,1994, p.43). Desse modo, um projeto de

desenvolvimento para o estado deveria abranger e incorporar, além da variável econômica,

eixos básicos como cidadania, meio ambiente e qualidade de vida, e ter como objetivo o

combate à miséria, a superação das desigualdades sociais, e a garantia da identidade dos

sujeitos sociais, de suas características regionais e da diversidade cultural.

Em relação ao princípio da equidade social e regional, este “requer a eliminação

dos constrangimentos políticos, econômicos, sociais culturais e institucionais resultantes do

acesso inadequado e insuficiente ao mercado de trabalho, aos bens e serviços públicos

básicos, à justiça e à segurança pública” (Plano de Metas, 1994, p.11). Para se garantir a

eqüidade faz-se necessário formular políticas públicas estruturantes e sociais que promovam a

elevação dos padrões de educação, dos níveis de emprego e renda, da qualidade de vida e da

participação política da população, assim como a eliminação das ações de caráter

assistencialista e clientelista por parte do setor público, promovendo e apoiando instrumentos

que favoreçam a cidadania.

171

O Plano de Metas contemplou três diretrizes para o desenvolvimento do estado de

Mato Grosso: modernização e fortalecimento do Estado; descentralização da ação do poder

público, através da cooperação entre Estado, municípios e sociedade; desenvolvimento

científico e tecnológico, pela cooperação entre Estado, municípios e iniciativa privada. Assim,

foram estabelecidos como prioridades estratégicas do governo “políticas estruturantes” como

energia, educação, emprego e renda, telecomunicações e transportes, que constituiriam o

marco de orientação de todas as outras políticas adotadas pela ação governamental; e o ajuste

do aparelho estatal com o objetivo de fortalecer o papel do Estado na sua capacidade de

planejamento e financiamento das políticas públicas e estimular o gerenciamento e a execução

dessas políticas pelos municípios e pela chamada sociedade civil. Com isto,

o Estado será estruturado para desempenhar o papel de competente gerenciador de políticas e

recursos públicos, estimulando a execução pelos municípios e pela sociedade. É preciso construir

um governo moderno, livre das práticas do clientelismo, do paternalismo e da corrupção, em que

os mecanismos de decisão sejam transparentes, participativos e democráticos. (Plano de Metas,

1994, p.14).

Para a consecução destes pontos, constituíram-se prioridades estratégicas visando

à reorganização do Estado:

um projeto de desenvolvimento organizacional que reavalie cada conjunto de atividades que

compõem o serviço e que descentralize estruturas e funções do governo, induzindo o esforço dos

municípios e da sociedade na promoção de seu próprio desenvolvimento às necessidades básicas

da população. (...) A proposta de regionalização político-administrativa visa não apenas a

descentralização das ações do Estado, mas a organização e o fortalecimento das regiões, com a

definição de seus próprios planos diretores e sua organização regional;

uma ampla política de formação e desenvolvimento de recursos humanos, com regras de incentivo

à qualidade e produtividade, penalização da ineficiência e do absenteísmo e sistemática de

remuneração e promoção;

um amplo esforço para a utilização mais intensa das novas tecnologias da informática e

informação, tanto para tornar ágeis e qualificar os serviços como para democratizar o processo

172

decisório. Nesse esforço é imperativo o aprimoramento dos mecanismos de geração e controle de

receitas e despesas do governo, a fim de eliminar focos de corrupção, combater a sonegação e

aumentar a eficácia do gasto público;

a estruturação de um sistema financeiro estadual que dê suporte aos investimentos necessários do

Estado, de acordo com as suas características e as prioridades de atendimentos e fortalecimento

dos micros e pequenos produtores e empresários. O sistema, portanto, deve servir de instrumento

para que o Estado possa apoiar os seus próprios projetos e as iniciativas da sociedade. (...) deve ser

capaz de captar poupanças e assumir linhas de financiamento de fontes específicas, fundos,

programas e outros mecanismos disponíveis para estimular o setor produtivo e promover o

desenvolvimento social. (Plano de Metas, 1994, p. 14-5)

O Plano de Metas foi estruturado em três partes:

Parte I – Plano Estratégico, de longo prazo, para o período de 1995 a 2006,

envolvendo um diagnóstico com as potencialidades e carências do estado e os princípios,

diretrizes e políticas globais que orientariam o planejamento e as ações do governo;

Parte II – Programa de Governo, de médio prazo, voltado ao período de 1995 a

1998, contendo a síntese dos problemas e propostas básicas para a ação do governo, com

abrangência sobre as metas qualitativas e quantitativas;

Parte III – Ação Emergencial, de curto prazo, focalizando o ano de 1995,

correspondia às ações emergenciais relacionadas ao restabelecimento de serviços públicos

essenciais, à manutenção de vias de acesso a regiões produtoras e ao equilíbrio das finanças

públicas.

A partir da identificação das potencialidades e carências

do Estado, foi

elaborada a segunda parte do Plano de Metas, correspondente ao Programa de Governo –

período 1995/1998 –, que procurou contemplar os principais problemas e soluções, foram

agrupadas em cinco macropolíticas:

1. Políticas Instrumentais, que envolviam as funções de planejamento,

administração, recursos humanos, finanças públicas e informática;

Carências identificadas: transportes, energia, educação, aparelho institucional, saúde e saneamento, emprego e

renda, habitação, justiça e segurança pública.

173

2. Políticas Estruturantes, que abrangiam as áreas de educação, energia e

transporte, consideradas requisitos indispensáveis para a alavancagem de qualquer projeto de

desenvolvimento econômico e social;

3. Políticas de Uso dos Recursos Naturais, consideradas as bases econômicas

sobre as quais se deve sustentar o desenvolvimento do estado, incluindo organização agrária,

agricultura, mineração e turismo;

4. Políticas de Agregação de Valor à Produção, cujo objetivo era ampliar a cadeia

produtiva transformando matérias-primas em produtos elaborados disponíveis para o mercado

consumidor e compreendiam os setores da indústria, comércio e serviços;

5. Políticas de Valorização da Vida, relativas às funções que dizem respeito mais

diretamente à melhoria das condições de vida da população: saúde, saneamento básico,

habitação, cultura, justiça e segurança pública, desporto e lazer, povos indígenas e promoção

social (Programa de Governo, 1994).

Além dessas cinco macropolíticas, integravam o Programa de Governo a política

de meio ambiente, emprego e renda, e os problemas e prioridades das quinze regiões

geopolíticas do estado de Mato Grosso, definidas no Plano de Metas a partir de suas

características políticas, geográficas, econômicas, sociais e culturais.

Na área da educação, considerada prioridade estratégica para o desenvolvimento

do estado, Mato Grosso encontrava-se, em 1993, conforme dados da Secretaria de Estado de

Educação, com uma taxa de escolarização em torno de 70%, enquanto que a média nacional

era de 86%, apenas 15,7% das crianças de quatro a seis anos eram atendidas pela pré-escola, e

somente 10% dos jovens de 15 a 19 anos estavam matriculados no ensino médio; a repetência

e a evasão somavam 39,9% na 1ª série do ensino fundamental, 43,8% na 5ª série e 30,6% no

ensino médio; os gastos em educação foram reduzidos em relação ao total de despesas do

Estado: em 1991 foram investidos 18,9%, em 1992 14,7%, e em 1993 17,1%. De acordo com

o Balanço Geral do Estado o investimento em educação foi de 46,4 milhões de dólares em

1990 em contraste com 24,1 milhões de dólares em 1993.

Regiões geopolíticas do Estado de Mato Grosso definidas no Plano de Metas: Baixada Cuiabana, Sul I, Sul II,

Médio Araguaia I, Médio Araguaia II, Baixo Araguaia , Sudoeste I, Sudoeste II, Médio Norte I, Médio Norte II,

Nortão I, Nortão II, Nortão III, Vale do Arinos, Noroeste.

174

Diante desse quadro, o Plano de Metas estabeleceu como objetivos da política

educacional:

1. desenvolver e implantar um projeto de gestão democrática da educação, que garantisse a

autonomia financeira e administrativa das escolas, a autonomia pedagógica das escolas, e o

fortalecimento da gestão escolar, através da escolha da direção pela comunidade, criação e

funcionamento de Conselhos Escolares Comunitários e capacitação gerencial;

2. ampliar o atendimento do ensino pré-escolar, fundamental e médio;

3. promover a qualificação e valorização dos profissionais da educação;

4. instituir o programa de avaliação institucional;

5. revisar, pelo processo cooperativo, as competências e responsabilidades das instâncias públicas

sobre educação, através de planos específicos para cada município ou conjunto de municípios, de

modo a garantir formas de gerenciamento e financiamento, que permitam racionalidade e eqüidade

na aplicação dos recursos constitucionais da educação e a eficácia da escola pública, independente

de sua vinculação administrativa;

6. garantir a aplicação dos recursos constitucionais da educação, através da recuperação gradativa

da capacidade de investimento e financiamento do setor público;

7. assegurar a todas as unidades de ensino padrões básicos de provisão de ambiente físico, recursos

e instrumentos de tecnologia de informação;

8. estimular a qualificação da sociedade para demandar ensino de qualidade, através de sistema de

informações que faça transparecer os resultados obtidos pela escola e pelo sistema;

9. implantar centros de formação tecnológica, visando a formação profissional a nível do ensino

médio, em regiões pólos do estado, de acordo com as potencialidades do mercado regional;

10. fortalecer a instituição de ensino público superior, visando o atendimento das necessidades do

estado na formação e capacitação de recursos humanos para a educação básica e na realização e

suporte à pesquisa científica e tecnológica voltada para o seu desenvolvimento;

11. fortalecer os órgãos municipais de educação para o gerenciamento do ensino básico no

município, através de processos de parceria que assegurem o financiamento do sistema

educacional pela União, Estado e Municípios, visando a racionalidade na aplicação de recursos e

eficácia nos resultados. (Programa de Governo, 1994, p.21-3)

175

Trata-se, portanto, de um plano que priorizou nas suas ações o ajuste fiscal e a

descentralização do aparelho de Estado tanto de uma esfera de governo para outra (do Estado

para os municípios) quanto para a sociedade, cujo conteúdo implicaria a privatização, isto é, a

transferência de empresas estatais para a propriedade privada; a transferência da exploração e

da administração pública de um serviço público para a administração privada; a terceirização

dos serviços de apoio à administração pública; e a participação da população na gestão

pública e o controle, pelo cidadão, das autoridades, instituições e organizações

governamentais.

Essa proposta ocorreu em um contexto de mundialização do capital cuja regra é a

desregulamentação como meio de eliminar os obstáculos ao livre jogo do mercado, em que o

Estado tenta retirar de si as responsabilidades e transferir para a sociedade tarefas que eram

suas no que se refere às políticas públicas e, principalmente, às políticas sociais. Esse é o

Estado máximo para o capital e mínimo para as políticas sociais, mas não se trata de um

Estado mínimo tomado genericamente; é o Estado de classe, sob a hegemonia das elites do

capital financeiro.

De acordo com Chesnais (2001), o regime de acumulação predominantemente

financeiro designa um modo peculiar de funcionamento do capitalismo, marcado por dois

fenômenos: 1) a reaparição maciça, junto ao salário e ao lucro e, ao mesmo tempo, fazendo

pagar acréscimo de imposto, das receitas resultantes da propriedade de títulos e dívidas e de

ações; e 2) o papel representado pelos mercados financeiros na determinação das principais

grandezas macroeconômicas (consumo, investimento, emprego) (Chesnais, 2001, p.16). Este

regime de acumulação, que se caracteriza por um sistema de apropriação de riquezas fundadas

nos mercados de títulos, apenas se torna viável se contar com uma base internacional, que é

possibilitada pela abertura de espaços financeiros nos países designados de mercados

emergentes e pela integração destes à mundialização financeira dirigida pelo FMI. Deste

modo,

as formas mais concentradas do capital – capital predominantemente industrial ou capital de

investimento financeiro puro – beneficiam-se, de um campo de operações e de um espaço de

dominação que se estende sobre grande parte do planeta, pois quem comanda o conjunto da

acumulação são as instituições constitutivas de um capital financeiro possuindo fortes

características rentáveis que determinam, por intermédio de operações que se efetuam nos

176

mercados financeiros, tanto a repartição da receita quanto do ritmo do investimento ou o nível e as

formas do emprego assalariado. (Chesnais, 2001, p.8)

A mundialização do capital pode ser caracterizada, em um primeiro momento,

como a mais longa fase de acumulação ininterrupta do capital que o capitalismo conheceu

desde 1914. Em um segundo momento, ela diz respeito às políticas de liberalização, de

privatização, de desregulamentação e de desmantelamento de conquistas sociais e

democráticas, ações que foram implementadas, no início da década de 1980, sob o impulso

dos governos Thatcher e Reagan. A mundialização do capital (principalmente do capital

financeiro) reforçou a fundo as políticas de liberalização e de desregulamentação, sobretudo

na medida em que veio acompanhada da difusão de novas tecnologias de produção, de

informação e de comunicação (aquelas que contribuíram para a crise do sistema de produção

fordista). Fez com que explodissem as três formas institucionais que, durante os últimos

cinqüenta anos, permitiram a regulação social pelos Estados: o trabalho assalariado, enquanto

forma predominante de inserção social e de acesso à renda; um sistema monetário

internacional fundado sobre taxas fixas de câmbio; a existência de instituições nacionais

suficientemente fortes para impor uma disciplina ao capital privado (Chesnais, 1996).

Portanto, são as finanças que comandam hoje o nível e o ritmo da acumulação

stricto sensu, ou seja, o processo de reprodução ampliada do capital, simbolizada na expansão

das corporações transnacionais, em suas duas dimensões: a da criação de novas capacidades

de produção e a da extensão das relações de produção capitalistas.

As formas da internacionalização associada à corrente fase do imperialismo

produziram importantes efeitos na forma e nas funções econômica, política e ideológica do

Estado. Primeiramente, ao transformar as formas de separação do Estado e da economia,

redefiniram os seus espaços sociais respectivos e a sua articulação estrutural, pois com o

imperialismo as diversas condições políticas e ideológicas da produção vieram a pertencer

diretamente à valorização e à reprodução ampliada do capital, e isto se reflete em uma

politização característica dos domínios extra-econômicos e no corrente envolvimento do

Estado na promoção da valorização e da reprodução ampliada do capitalismo. As funções

políticas e ideológicas do Estado adquiriram, elas próprias, um significado econômico direto

para as relações de produção, o que dificultou o desempenho de suas funções de manutenção

177

da coesão social, uma vez que não consegue conciliá-las com as respostas aos imperativos

econômicos.

Essas novas formas de internacionalização transformaram também a correlação de

forças de classes, pois os Estados nacionais não apenas assumiram a responsabilidade pelos

seus próprios capitais com base nacional como também serviram aos interesses de outros

capitais, aos quais estão filiados de um modo ou de outro, provocando a desarticulação e a

heterogeneização do bloco no poder. Este novo quadro “afeta profundamente a política e as

formas institucionais desses Estados pela sua inclusão em um sistema de interconexões, que

não se limita de forma alguma a um jogo de pressões ‘exteriores’ e ‘mútuas’ entre Estados e

capitais justapostos” (Poulantzas, 1978, p.78).

Politicamente, isto significa que o bloco no poder já não é composto puramente

pelas frações da classe dominante em nível nacional, a aliança entre o capital financeiro e os

grandes poderes políticos é hoje mais intensa e indispensável para a reprodução ampliada do

capital, e os Estados nacionais precisam cuidar não apenas de suas burguesias nacionais, mas

também dos interesses do capital imperialista dominante (norte-americano), bem como dos

interesses dos demais capitais imperialistas, uma vez que estes estão articulados no processo

de internacionalização. Os interesses do capital imperialista são representados no bloco no

poder por certas frações da burguesia interna, que lhes dão acesso ao aparelho de Estado.

Na avaliação de Almeida (1998), a relação entre a transnacionalização dos

processos produtivos e os Estados nacionais é tensa e contraditória, uma vez que este processo

de transnacionalização fragiliza, de modo diferenciado, os diversos Estados nacionais, no que

se refere à sua capacidade de implementar políticas próprias e a determinadas capacidades

estruturais relativas à reprodução das condições políticas de dominação de classe. O autor

explica que

A nova onda de concentração e centralização dos capitais leva à constituição de relações de

propriedade que transcendem amplamente os limites dos Estados nacionais. Constitui-se cada vez

mais uma burguesia transnacionalizada, funcionária de um capital que opera, literalmente em escala

mundial. Estas relações, na atual fase da internacionalização, minam a capacidade de

implementação de políticas pelos Estados nacionais (principalmente nas formações sociais

dependentes). (Almeida, 1996, p.74)

178

A idéia de um Estado mínimo é uma conseqüência da utilização da lógica do livre

mercado, pois na perspectiva de autores como Frideman (1977) e Hayek (1987) o poder do

Estado, que amplia sua esfera de ação, transforma-se em coerção que obstaculiza a liberdade.

Essa concepção vê o Estado como portador de uma atuação não só independente da vontade

dos capitalistas, como também contrária ao interesse público, geral e específico. A burocracia

do Estado é sua própria base de poder, assistida por intelectuais e habitada por tecnocratas que

desejam estender seu poder ampliando a dimensão do setor público para os objetivos

específicos de tal poder e não para as necessidades públicas (Carnoy, 1988). Portanto, o

Estado deve permanecer apenas garantidor, isto é, Estado “abstencionista”, sendo que é o

mercado que deve determinar o espaço legítimo do Estado, cujas funções devem se restringir

a prover uma estrutura para o mercado e prover serviços que este não pode oferecer.

Em consonância com os pressupostos do Estado mínimo, o Plano de Metas – Mato

Grosso 1995/2006 propõe que as estruturas sejam descentralizadas e redesenhadas, com o

objetivo de se desenvolver uma administração pública gerencial orientada pelos valores de

eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, que seja permeável à maior

participação dos agentes privados e/ou organizações da chamada sociedade civil. Esse

processo de redefinição do papel do Estado pode ser verificado no programa de reforma e

ajuste fiscal do Estado de Mato Grosso, que será analisado a seguir.

2.2.2 O Programa de Reforma e Ajuste Fiscal do Estado

Em 1995, quando Dante de Oliveira assumiu o governo do Estado, o quadro fiscal

de Mato Grosso tinha os seguintes indicadores: para uma receita corrente líquida de 100%, o

Estado tinha 141% de despesas; desse total 91% eram salários de pessoal de todos os poderes

e 50% de custeio, não incluído o pagamento anual da dívida pública que correspondia a 17%

dessa receita. Tal situação implicava, na prática, salários arrasados e inadimplência com os

fornecedores. Conforme avaliação do Ministério da Fazenda, Mato Grosso ocupava a terceira

179

posição no ranking de Estados em pior situação fiscal, ficando atrás somente de Alagoas e

Rondônia, primeiro e segundo lugares respectivamente.

Para Albano

(2001) esse desequilíbrio fiscal é resultado de uma prática política

dos governos de se beneficiarem da inflação e da indexação da economia:

Durante décadas o governo esteve sempre entre os maiores beneficiários da inflação. A totalidade

dos impostos era indexada e, por isso, as perdas reais da arrecadação eram reduzidas, ao passo que

boa parte das despesas eram executadas em termos nominais, sobretudo as de custeio,

investimentos, assim como parte dos gastos com pessoal e encargos. Era, portanto, um valioso

instrumento para superar déficits e até eventuais incompetências administrativas. Você podia

atrasar os salários do funcionalismo durante 40 dias, por exemplo. Daí, pagavam-se os salários

sem qualquer acréscimo ou correção e com o rendimento de Overnight ou outra forma de

aplicação financeira poderia se quitar outra dívida. (Albano, 2001, p.43)

A política de estabilização econômica implementada pelo governo federal por

meio do Plano Real e a extinção do indexador inflacionário, em 1994, tiveram forte impacto

sobre as economias estaduais, e as administrações públicas que não adotaram as medidas para

se adequar a essa política econômica favoreceram o aprofundamento da crise fiscal-financeira

do Estado. Em Mato Grosso, o desequilíbrio fiscal ganhou a dimensão de uma crise

institucional, uma vez que, ao invés de adotar as medidas para ajustar o Estado ao novo plano

econômico, a administração que se encerrou em 1994 concedeu – e deixou para o seu

sucessor pagar – um reajuste linear que aumentou em aproximadamente um terço as despesas

com pagamentos de salários do funcionalismo público estadual; deixou também os salários

referentes aos meses de novembro, dezembro e o décimo terceiro salário. Isso equivalia a 3,2

folhas salariais de acordo com os valores pagos em outubro, mês em que foi concedido o

benefício. Aumentou, também, o orçamento dos poderes Legislativo e Judiciário.

A sociedade mato-grossense, que tinha grande expectativa em relação ao governo

Dante de Oliveira, mobilizou-se organizando movimentos de intensa repercussão que exigiam

soluções imediatas para os problemas. Neste contexto,

Valter Albano foi Secretário de Estado de Educação em 1995 e Secretário de Estado de Fazenda durante o

tempo restante dos dois mandatos do governador Dante de Oliveira, ou seja, de 1996 a 2001.

180

a partir do momento em que o funcionalismo público viu frustrada a sua expectativa de que a nova

administração regularizasse a situação salarial, pagando os atrasados e garantindo o pagamento

mensal, a reação natural foi a de mobilização, deflagrada através de greves e outras formas de

manifestação política contrária ao governo. (Albano, 2001, p.45)

Além disso, a administração estadual enfrentava problemas com o Poder

Legislativo e com os pedidos de intervenção federal por parte do Judiciário.

A crise agravou-se em função do endividamento do Estado com a União, seu

maior credor, que passou a cobrar sistematicamente as parcelas vencidas da dívida,

bloqueando e sacando valores diretamente das contas do Estado, o que inviabilizava os

pagamentos de salários e de fornecedores e os repasses constitucionais. Os demais credores,

entre os quais os poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público, também adotaram o

bloqueio de contas a seu favor como forma de garantir o repasse do duodécimo.

Como observa Albano,

Nesse cenário de dificuldades, passou a existir uma posição contrária ao Governo, da parte de

todos, e da qual evidentemente souberam tirar proveitos os partidos e políticos adversários. Os

demais poderes constituídos estavam contra o Governo; funcionalismo público contra o Governo;

aquela parcela da sociedade que prestava serviços ou vendia bens ao Estado também estava contra

o Governo. Tudo isso causou um grande constrangimento, uma sensação de que a sociedade estava

dizendo: entramos em uma fria. (Albano, 2001, p.46)

Somavam-se a essa crise os problemas das empresas públicas estatais como a

Companhia de Desenvolvimento de Mato Grosso (CODEMAT), a Companhia de Saneamento

de Mato Grosso (SANEMAT), a Companhia de Armazenagem e Silos de Mato Grosso

(CASEMAT), as Centrais Elétricas Mato-grossenses (CEMAT), a Companhia de Habitação

de Mato Grosso (COHAB) e o Banco do Estado de Mato Grosso (BEMAT), todas elas com

déficits tanto financeiros quanto na prestação de serviços à população.

181

Depois de uma profunda avaliação feita no final de 1995 e início de 1996, o

governo Dante de Oliveira decidiu que para o equacionamento da crise e a viabilização do

programa de desenvolvimento do Estado seria necessário organizar os gastos e melhorar o

desempenho da receita pública, capacitar o funcionalismo e equipar os órgãos visando à

melhoria da qualidade dos serviços prestados à população, o que implicaria a redefinição do

papel do Estado. Ainda, conforme Albano,

Naquele momento, já não se podia discutir políticas de desenvolvimento sem se considerar os

grandes desafios que estavam sendo colocados pelas transformações econômicas mundiais, o

fenômeno denominado globalização. (...) Decidimos, então, que as estratégias para o

desenvolvimento seriam a construção de um Estado necessário e eficiente; a redução dos

desequilíbrios regionais e sociais; e a modernização produtiva para uma inserção competitiva em

um mercado que já se delineava a partir do cenário macroeconômico internacional. A estratégia de

construção de um Estado necessário e eficiente implicava no saneamento das finanças públicas, na

melhoria do planejamento e eficácia na implementação de políticas governamentais, elevação dos

padrões de gestão e qualidade dos serviços públicos. (Albano, 2001, p.27, grifo nosso).

Neste sentido, em 1996, o governo estadual aderiu ao Programa Nacional de

Apoio à Administração Fiscal dos Estados Brasileiros (PNAFE), do Ministério da Fazenda,

financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e elaborou o Programa de

Reforma e Ajuste Fiscal do Estado

, observadas as diretrizes apontadas no Plano de Metas

em relação à organização do Estado. O objetivo geral da proposta desse programa de reforma

era “promover o pleno equilíbrio fiscal e financeiro do Estado, tornando-o mais eficaz no

fornecimento dos serviços públicos essenciais e na função estratégica de estimulador e

orientador do desenvolvimento econômico” (Programa de Reforma do Estado de Mato

Grosso, 1996, p.19). Foram estabelecidas como seus objetivos específicos: privatização,

extinção e municipalização de órgãos do Estado; revisão da previdência estadual;

reestruturação do serviço público estadual; redução do quadro de servidores; e retomada da

capacidade de investimento do Tesouro do Estado.

Mato Grosso foi um dos primeiros Estados a integrar o PNAFE, para o qual foram aprovados R$ 20,8 milhões

para serem aplicados em quatro anos. O programa de reforma do Estado foi coordenado pela equipe econômica

do governo, composta por Edison Garcia – Secretário de Planejamento; Maurício Magalhães – Secretário de

Administração; Valter Albano – Secretário da Fazenda; e Guilherme Muller –Secretário Extraordinário de

Modernização do Estado.

182

O projeto de reforma e ajuste fiscal do Estado de Mato Grosso foi discutido com

os segmentos organizados da sociedade, envolvendo a federação das indústrias, as centrais

sindicais de trabalhadores, clubes de serviços, setores de serviço e do comércio, pois o

objetivo do governo era conseguir o apoio da sociedade mato-grossense para a reforma do

Estado e desse modo viabilizar sua aprovação pela Assembléia Legislativa. Os setores

contrários à reforma, em sua maioria trabalhadores das empresas públicas em via de

privatização ou extinção, desenvolveram ações junto aos deputados estaduais para que eles

votassem contra a mesma, tendo em vista os enormes prejuízos que ela causaria à economia

do Estado e aos trabalhadores.

A partir da implementação do modelo de administração gerencial buscou-se a

recuperação financeira e econômica do Estado de Mato Grosso, para a qual foi desenvolvido o

programa de reforma do Estado, realizado em duas etapas. A primeira destas compreendeu a

extinção de órgãos, a privatização de empresas, a diminuição de custos da administração

direta e descentralização, a redução do quadro de servidores e a elevação da arrecadação; a

segunda etapa envolveu ações relacionadas à proposta de empréstimo junto ao Banco Mundial

para financiar os projetos do programa de reforma do Estado, tais como a modernização da

gestão fazendária, através da implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira

(SIAF) e do Sistema Integrado de Administração Tributária (SIAT); plano de desligamento

incentivado; plano de licença especial sem remuneração, com gratificação extraordinária;

modernização das secretarias de planejamento e administração; reestruturação da

administração pública indireta; implantação do sistema de administração de recursos

humanos; revisão do sistema previdenciário, e revisão do setor agrícola.

O governo Dante de Oliveira, em parceria com o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), efetuou a privatização da CEMAT e a

extinção do BEMAT, da CODEMAT, da COHAB e da CASEMAT, transformou em

autarquia a Empresa Mato-grossense de Pesquisa, Assistência e Extensão Rural (EMPAER) e

municipalizou a SANEMAT. O resultado dessas ações foi a demissão de aproximadamente

7.200 funcionários públicos, que de acordo com a Secretaria de Planejamento significou um

economia mensal da ordem de 8 milhões de reais.

Em relação à política fiscal, foi elaborado o Plano Estratégico da Secretaria da

Fazenda com os seguintes objetivos: elevar a receita pública; modernizar a gestão fazendária,

fortalecer a consciência tributária; valorizar os recursos humanos fazendários. Para atingir

183

essas metas criou-se o Programa de Modernização da Gestão Fazendária, executado através

de projetos setoriais nas áreas da receita e modernização e educação tributária, cujo objetivo

era combater a sonegação fiscal, fortalecer as atividades econômicas e atrair novos

investimentos privados para o Estado. A política tributária do governo Dante de Oliveira

consistiu na desoneração do setor produtivo, entendido como âncora da geração de empregos

e renda e na transferência do imposto para o setor de consumo, medidas que acarretaram uma

elevação na alíquota

do ICMS sobre energia elétrica e telefonia de 25% para 30%.

Portanto, vê-se que as prioridades do primeiro mandato de Dante de Oliveira

foram a reforma do Estado e a sustentabilidade fiscal, consideradas elementos fundamentais

para garantir a governabilidade. Conforme declaração do próprio Dante de Oliveira,

No primeiro mandato, o grande desafio era um só: arrumar o Estado, consertar o Estado, resgatar a

credibilidade do Estado. O governo de Mato Grosso era uma instituição desmoralizada, não tinha

crédito, não pagava ninguém, não pagava funcionário em dia, não pagava 13º (...) o primeiro

mandato foi um mandato de ajuste interno, que nós adjetivamos arrumar a casa internamente,

colocar salário em dia, ajuste fiscal, privatizar empresas, extinguir empresas, criar o novo Estado,

as bases do novo Estado, moderno, para Mato Grosso.

Com base nas ações desenvolvidas neste sentido, pode-se afirmar que “criar as

bases do novo Estado” significou a adesão, sem restrições, ao programa de ajuste e

estabilização proposto pelo Consenso de Washington (1989), que tem por objetivo promover

o desmonte do Estado de bem-estar social e sinaliza na direção de um Estado mínimo. O

marco deste “consenso” inclui dez tipos específicos de reformas que foram, quase sempre,

implementados com intensidade pelos governos latino-americanos a partir da década de 1990:

disciplina fiscal; redefinição das prioridades do gasto público; reforma tributária; liberalização

do setor financeiro; manutenção de taxas de câmbio competitivas; liberalização comercial;

atração de capital estrangeiro; privatização de empresas estatais; desregulamentação da

economia; e mercado aberto e tratados de livre comércio. O projeto neoliberal centra-se na

inteira despolitização das relações sociais contrapondo-se a qualquer regulação política do

Em 2000, o governo Dante de Oliveira modificou a tributação de energia elétrica criando alíquotas

diferenciadas por faixas de consumo, de modo a beneficiar a população de baixa renda e os pequenos produtores

rurais. Também adotou medidas que reduziram o ICMS da cesta básica de 12% para 7%.

184

mercado por parte do Estado. O “Estado neoliberal” é decididamente pró-business, ou seja,

apóia as demandas do mundo dos negócios (Torres, 1995, p.116).

Observações semelhantes a esse respeito também são feitas por Moraes (1998):

Os principais traços das reformas neoliberais são praticamente os mesmos em todos os cantos do

planeta: redefinição (e limitação) das funções do Estado e de suas despesas; redução do número de

funcionários das entidades públicas e para públicos, o que, por exemplo, impõe a revisão do sistema

previdenciário, bem como de toda a legislação social; desregulamentação e privatizações, pelas

quais se alega submeter serviços públicos à vigilância saneadora da concorrência. O catecismo é

repetido, mude a geografia ou a ocasião (...) a reforma do Estado deveria transferir ao setor privado

as atividades produtivas em que este indevidamente se metera. (Moraes, 1998, p 121)

Em função disso, as políticas governamentais implementadas na América Latina e

demais países periféricos seguem as recomendações de instituições multilaterais

internacionais reguladoras dos Estados nacionais, como o Fundo Monetário Internacional e o

Banco Mundial. Esses organismos financeiros desempenham funções político-estratégicas

fundamentais nos processos de ajuste e reestruturação neoliberal aplicados aos países da

periferia capitalista. Além disso, cumprem uma função eminentemente disciplinadora dentro

da economia capitalista internacional e, ainda, uma função ideológica de apoiar a pregação

neoliberal de modo a converter ao capitalismo e ao neoliberalismo todos os Estados nacionais.

“O Banco Mundial reflete a perspectiva neoliberal, constitui uma instituição central na

despolitização e positivização das políticas, exercendo um papel central no processo de

globalização do capitalismo” (Torres, 1995, p.123).

Na correlação de forças internacionais, os países da periferia capitalista pagam a

conta da crise do capital. Se considerarmos a especificidade brasileira, em que o Estado de

bem-estar social sequer chegou a se efetivar, veremos que a efetividade dos direitos sociais é

residual e, portanto, não há “gorduras” nos gastos sociais de um país com os indicadores

sociais que temos (Netto, 1996).

Concomitante à reforma do Estado, o governo Dante de Oliveira conseguiu, em

1997, renegociar a dívida pública com a União. A renegociação da dívida resultou em um

185

comprometimento de 15% da receita corrente líquida, enquanto outros Estados renegociaram

em 13%, 11% e até 9%, pois para a Secretaria do Tesouro Nacional os Estados mais

endividados deveriam comprometer um percentual maior para o pagamento da dívida. Vários

contratos ficaram fora do percentual acima apontado, visto ultrapassarem o limite

estabelecido pela legislação brasileira, os quais foram refinanciados elevando para 22% o

comprometimento da receita do Estado.

Vale ressaltar que a condição imposta pelo governo federal para a renegociação

desta dívida foi a reforma e o ajuste fiscal do Estado de modo que este entrasse em sintonia

com a política econômica desenvolvida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. O

depoimento de Dante de Oliveira é esclarecedor a esse respeito:

Tentamos negociar com o governo federal, e o governo federal naquele programa de privatização

sempre cobrando por que não se privatizava a CEMAT. Fomos ao BNDES, eu, Valter Albano e

Maurício Magalhães e mais algumas pessoas. O Luís Carlos Mendonça de Barros, que era o

presidente do BNDES, colocou a proposta na mesa dizendo: privatiza isso que eu adianto, já, um

dinheiro para vocês, ajudo vocês prepararem a CEMAT para ser vendida. Pedi para ele sair da sala

e fiquei com a equipe discutindo e falei: Temos que fazer isso mesmo, nós não temos dinheiro para

investimento na CEMAT, o nosso maior projeto é energético, não temos dinheiro nem para pagar a

folha do pessoal da CEMAT, então é um desastre. Que programa energético é esse que nós vamos

fazer para o Estado? Não tem dinheiro para investimento, do jeito que está a União também não

vai investir, melhor fazer a privatização (...) aí fechei o acordo naquele dia. Começamos a preparar

a privatização da CEMAT e a avançar no programa de reforma do Estado, fizemos um profundo

ajuste fiscal.

Ao final do seu primeiro mandato o governo em pauta havia implementado o

programa de reforma e ajuste fiscal do Estado, o qual, entretanto, não resultou no equilíbrio

fiscal, que só seria alcançado no ano de 2000, mas forneceu indicadores que sinalizavam para

um reaquecimento da economia do Estado, devido ao programa de privatização de empresas

estatais e pelo aumento de impostos sobre o setor de consumo. Segundo dados do IBGE, o

Produto Interno Bruto do Estado cresceu 22,6% no ano de 1999, em relação a 1995, ao passo

que, no mesmo período, o PIB brasileiro apresentou uma variação de 11,4%; entre 1997 e

186

1999, foram gerados mais de 100 mil empregos formais em Mato Grosso, uma variação de

9,6% no período, e houve uma taxa de desemprego de 7,4 %.

Porém, a crise fiscal dos Estados, aprofundada pela dívida pública, é apenas uma

faceta da crise do capital,que, segundo Fiori (1998), teve como causas, principalmente:

1. a ruptura das moedas nacionais com o dólar, com o fim do acordo de Bretton Woods, o que

ocasionou, na economia européia, um processo de estagflação, obrigando o ajuste nos planos macro

e microeconômicos, que foram responsáveis pelo aumento do desemprego e da carga social do

gasto público;

2. a elevação das taxas de juros mundiais, fazendo crescer, geometricamente, a dívida pública, o

que fez com que governos se submetessem à senhoriagem da dívida e à chantagem dos seus

credores privados e novos emissores endógenos da moeda;

3. a globalização financeira, que, pelo processo de desregulamentação, acabou colocando os

Bancos Centrais na condição de reféns dos mercados e agentes privados e desterritorializados.

Desde então, os Bancos Centrais temem estimular a demanda, pois podem provocar inflação, e

temem a inflação, porque aprisionados ao mercado global de ações, que se alimenta da ideologia

do livre mercado. Atualmente, nenhuma nação pode expandir sua maneira interna por longos

períodos sem que sua moeda sofra ataques nos mercados financeiros, que fazem enorme pressão

para que se elevem as taxas de juros e restrinja o crescimento. (Fiori, 1998, p.87)

Portanto, a minimização do Estado atendeu às exigências do receituário

neoliberal, como condição indispensável para que a economia brasileira se tornasse atraente

aos olhos dos investidores

estrangeiros. Neste sentido, “é cada vez com maior relevo que se

manifesta uma das tendências do imperialismo: criação de um ‘Estado-rentista’; de um

‘Estado-usurário’, cuja burguesia vive, cada vez mais, da exportação de seus capitais e do

‘corte de cupões de títulos’ ” (Lenin, 1987, p.123-24). O resultado desta estratégia é a redução

do papel do Estado à função exclusiva de guardião dos equilíbrios macroeconômicos, à

concepção de “Estado gendarme noturno”.

“Os padrões de financiamento adotados pelo governo brasileiro o foram através do pagamento de altas taxas

de juros, do volume alcançado e dos prazos de operações de liquidez, que só contribuem para a acumulação dos

bancos e de segmentos sociais que se beneficiam com as operações efetuadas com títulos públicos (...) Além

disso, a taxa real de juros elevada tem impacto sobre a dívida pública, o que significa uma grande transferência

de capital para os investidores”. (Peroni, 2003, p.49)

187

Além disso, Petras & Veltemeyer (2001) observam que

O Brasil representava, para o capital estrangeiro, um mercado emergente com enorme reserva de

recurso naturais e humanos e um ativo líquido altamente produtivo e oportunidades lucrativas.

Aproveitando essas oportunidades, o capital estrangeiro entrou rapidamente e em grande

quantidade sob as condições criadas pelo Plano Real e uma série de reformas financeiras e outras

reformas, um extenso plano de privatização e, por coincidência ou planejada, uma crise financeira

que foi manipulada, ou arranjada, por Wall Street. (Petras & Veltemeyer, 2001, p.43-4)

De acordo com Sales (1991), a privatização e a liberalização de certos serviços

públicos considerados essenciais e a sua transferência para instituições competitivas na área

da economia privada guindaram-se a palavra-chave do movimento, de radical neoclássico,

que visa a transcender os limites do Estado assistencialista em favor das relações de mercado.

A privatização, ou a posse privada do capital e outras fórmulas mais o menos próximas, como

a desnacionalização, a desestatização, a liberalização ou a desregulação, remetem-nos para a

tentativa de reformulação da forma e alcance da intervenção do Estado em relação à

sociedade civil, entendida esta simplistamente como domínio do privado. Mais, a própria

definição de Estado tende aqui a ser reconceptualizada no sentido de perpetuar uma

representação superficial do seu papel, ou do domínio público em geral, sem referência a

outros sistemas de poder e dominação de índole sociocultural ou econômica.

As políticas que visam a uma menor intervenção do Estado em favor de um maior

protagonismo do mercado, entre elas a privatização, têm-se imposto discursivamente pelas

virtudes supostas de contribuir decisivamente para o controle e equilíbrio das contas públicas;

para a reposição da verdade entre os setores produtivos público e privado, ao eliminar a

subsidiação a empresas estatais; e para o aumento da eficiência, da modernização, do

investimento produtivo, da competitividade e da flexibilização das organizações empresarias;

para a redução do poder dos sindicatos, nomeadamente pela desregulação do trabalho; e para

a criação de uma nova ordem fundada na orientação mercantil, que tem tentado consolidar-se

no plano teórico especificamente através da estratégia ou teoria da public choice, variante da

teoria de mercado neoclássica, em que se defende a aplicação do econômico à ciência política

e cujos pressupostos se balizam, resumidamente, no conceito de indivíduo como ator racional,

188

egocentrado, que persegue a maximização dos seus interesses privados quer na vida

econômica quer na vida política.

Trata-se, portanto, da predominância da lógica do capital em praticamente todas

as esferas da vida social, que por sua vez implica a crescente administração das atividades e

idéias de indivíduos e coletividades, e segundo a qual todos tendem a comportar-se

racionalmente com relação aos fins, realizando na prática a metáfora do homo economicus

(Estevão, 1998; Self, 1993; Ianni, 1998; Ianni, 1995).

Em síntese,

Esta re-hegemonização do mercado, refletida no grande leitmotif em que a privatização se

constituiu nos dias de hoje, tende, pois, a reduzir a intervenção política do Estado, a

desmonopolizá-lo, num movimento de absorção do político pelo econômico em que conceitos

como os de regulação econômica e social tendem, assim, a perder o sentido tal como as idéias de

política econômica e social, e em que a privatização da produção parece impor-se como uma

solução aos problemas da reprodução da própria sociedade. Este fenômeno (de re-hegemonização

do mercado) favorece objetivamente então a prevalência da privacy, o surgimento da

“refeudalização” da sociedade, em que o papel do Estado tem consequentemente de ser

reequacionado no sentido de compreender não tanto a sua contração mas a sua deslocação ou

desfocagem. (Estevão, 1998, p.46; gripo no original)

2.2.3 O Plano de Metas – Versão 1999/2002

No contexto de redefinição do papel do Estado, foi elaborado, em 1998, o Plano

de Metas – Versão 1999/2002, pela Frente Cidadania e Desenvolvimento composta pelos

partidos: Partido Social Democrata Brasileiro – PSDB, Partido da Mobilização Nacional –

PMN, Partido Socialista Brasileiro – PSB, e Partido Verde – PV, através da qual Dante de

Oliveira seria eleito para seu segundo mandato como governador do Estado de Mato Grosso.

Esse plano foi estruturado em duas partes:

189

Parte I – Visão Estratégica – envolvia os princípios, diretrizes e políticas globais

que orientariam o planejamento e as ações do governo estadual;

Parte II – Programa de Governo – continha a avaliação das realizações do período

de 1995/1998 e as propostas básicas para a ação do governo no período de 1999/2002, com

especificação das metas.

No Plano de Metas – Versão 1999/2002 foram estabelecidos como princípios

estratégicos a convergência com a política nacional para a realização de objetivos comuns de

desenvolvimento econômico e social; a parceria através da articulação de ações entre os

diferentes níveis do governo estadual e o setor privado para a promoção de investimentos e a

mobilização de recursos financeiros que possibilitasse elevar os patamares de

desenvolvimento do estado; a eficácia na utilização dos recursos públicos; e a seletividade no

sentido de eleger prioridades em relação às questões essenciais do processo de

desenvolvimento do estado (p.19-20).

O objetivo principal da Visão Estratégica era a sustentabilidade do

desenvolvimento regional em suas dimensões econômica, social, ambiental, política,

institucional e cultural. Assim, as ações do governo seriam orientadas tendo em vista a

realização de cinco objetivos específicos: promover o desenvolvimento para a cidadania;

transformar Mato Grosso em importante pólo agroindustrial; assegurar a conservação da

biodiversidade do estado; promover a integração regional e internacional; e assegurar o

equilíbrio fiscal.

De acordo com a Visão Estratégica a política governamental contemplaria quatro

macroquestões que compreenderiam os eixos estruturadores do processo de desenvolvimento:

I – A questão econômica – que privilegiaria eixos estruturadores que visavam

assegurar a agroindustrialização e competitividade à economia do estado como a implantação,

consolidação e modernização da infra-estrutura, a educação e capacitação profissional e o

desenvolvimento científico e tecnológico.

II – A questão social – que teria como seus principais eixos estruturadores a

saúde, a criação de novas oportunidades de trabalho e renda e o combate à pobreza.

190

III – A questão político-institucional – cuja ênfase recairia sobre a reforma

político-institucional com o objetivo de possibilitar a modernização da estrutura

administrativa do governo e viabilizar o Estado necessário. Para isso, a gestão pública deveria

fundamentar-se em uma nova prática de administração pública, isto é,na abordagem gerencial,

que concebe o Estado como formulador de políticas públicas estratégicas na área social,

científica, tecnológica e de infra-estrutura. O modelo de gestão pública para o período de

1999-2002 teria como eixos estruturadores a reorganização do Estado; a valorização do

servidor; a reforma dos serviços sociais básicos de responsabilidade pública como educação,

saúde, saneamento, etc.; a construção de melhores oportunidades de trabalho, renda e

qualificação e combate à pobreza; e o fortalecimento da infra-estrutura econômica.

IV – A questão ambiental – em cujo contexto, o processo de crescimento

econômico deveria ser associado a ações de proteção dos recursos naturais, o que requeria a

descentralização da gestão ambiental de modo a envolver o poder público municipal e a

sociedade organizada, bem como a implementação de programas de educação ambiental

(Visão Estratégica e Programa de Governo, 1998).

A opção, expressa no Plano de Metas, pela sustentação do crescimento econômico

como condição necessária para o desenvolvimento econômico e social do estado implicaria,

por um lado, a necessidade de recuperar a capacidade de financiamento dos investimentos,

uma vez que para sustentar o crescimento da economia mato-grossense à taxa de 7% ao ano

seria necessário investir o equivalente a 21% do PIB estadual; desse total o setor público

(União, Estado e Municípios) deveria participar com 20%, restando à iniciativa privada e

outras instituições nacionais e internacionais a integralização desse percentual; por outro lado,

exigiria do governo a continuidade da redução do déficit público através da contenção dos

gastos correntes.

Segundo o documento, não só

Uma taxa de crescimento adequada para viabilizar o desenvolvimento de Mato Grosso, estimada

em 7% ao ano, será possível à medida que o Estado recupere a sua capacidade de poupança e

investimentos, mas também à medida que as empresas privadas tenham oportunidades rentáveis

para investimentos, desde que orientadas para setores com relação produto-capital mais alta.

(Visão Estratégica e Programa de Governo, 1998, p.37)

191

Para viabilizar sua política de desenvolvimento sustentado o governo ora

focalizado, entre outras ações, criou, em 2000, o Fundo Estadual de Transporte e Habitação

(FETHAB), que arrecadou no primeiro ano de funcionamento cerca de 33 milhões de reais,

no segundo ano 95 milhões e no terceiro ano 111 milhões, conforme dados da Secretaria de

Estado de Fazenda.

O Programa de Governo contemplou as propostas básicas para a ação do governo

no período de 1999/2002, que foram definidas a partir de uma avaliação das realizações no

período de 1995/1998 e da nova ordem econômica mundial. Três princípios básicos –

democratização e descentralização, sustentabilidade e qualidade de vida, equidade social e

regional – fundamentaram as propostas e ações apresentadas nesse programa, as quais foram

subdivididas em vinte e três políticas contidas nos cinco objetivos que sintetizam o projeto de

desenvolvimento do Estado.

Em relação ao primeiro objetivo, o de “promover o desenvolvimento para a

cidadania”, foram apresentadas as seguintes políticas: de emprego e renda; educação; saúde;

saneamento; habitação; cultura; justiça e cidadania; segurança pública; desporto e lazer;

promoção social e dos povos indígenas. Para o alcance do segundo objetivo, “transformar

Mato Grosso em importante pólo agroindustrial”, foram contempladas as políticas de energia;

transporte; desenvolvimento agropecuário e florestal; desenvolvimento industrial e comercial;

desenvolvimento científico e tecnológico. Quanto ao terceiro objetivo, o de “assegurar a

conservação da biodiversidade”, foram propostas políticas de meio ambiente;

desenvolvimento mineral e desenvolvimento do turismo. “Promover a integração regional e

internacional”, quarto objetivo, abrangeria políticas de promoção e integração econômica e

cultural. Para “assegurar o equilíbrio fiscal”, quinto objetivo, seriam contempladas as políticas

de administração fiscal; administração geral, patrimonial, de recursos humanos e de

planejamento.

Esse Fundo foi criado para financiar o planejamento, execução, acompanhamento e avaliação de obras e

serviços de transporte e de habitação em todo o território mato-grossense. Sua receita é proveniente do Imposto

sobre operações relativas à circulação de mercadorias, sobre prestações de serviços de transporte interestadual e

intermunicipal e de comunicação (ICMS) previsto na legislação estadual para as operações internas com soja e

gado em pé; e da retenção e recolhimento do ICMS devido ao Estado de Mato Grosso nas operações com álcool

anidro, álcool hidratado, gasolina e óleo diesel.

192

Em função dos objetivos estabelecidos no Plano de Metas – Versão 1999/2002,

em que a educação ocupava lugar central na promoção do desenvolvimento econômico e

social do Estado de Mato Grosso, a proposta de política educacional desse plano se

fundamentou em quatro eixos:

1) reorganização do sistema educacional, através da formulação das leis que instituem o sistema

estadual de ensino e da gestão compartilhada da educação entre o Estado e os municípios;

2) fortalecimento da escola, através do programa de gestão democrática; da implantação do projeto

político-pedagógico; da informatização das escolas e do atendimento da demanda educacional e da

descentralização da merenda;

3) valorização e capacitação dos profissionais da educação, através da formulação da nova lei

orgânica dos profissionais da educação; da capacitação e formação de professores leigos; da formação em nível

de 3º Grau e do Ciclo Básico de Aprendizagem – CBA, além da profissionalização de funcionários ;

4) avaliação dos aspectos pedagógicos e de gestão do sistema educacional. (Visão Estratégia e

Programa de Governo, 1998)

Quanto a política de Educação Básica para o período de 1999/2002, o governo

Dante de Oliveira estabeleceu como metas:

1. garantir a profissionalização de todos os servidores da educação que tenham escolaridade, para

enquadramento na Lei Orgânica dos Profissionais da Educação Básica (LOPEB);

2. garantir a gestão democrática e a autonomia da escola, nas ações de planejamento, execução e

avaliação de seus projetos, consolidando e fortalecendo a descentralização administrativa e

pedagógica;

3. assegurar a organização e funcionamento dos Conselhos Escolares Comunitários e Conselhos

Municipais de Educação, inclusive com a capacitação de seus membros;

4. consolidar e fortalecer a co-responsabilidade entre Estado, município e comunidades escolares,

na gestão única e ensino básico;

193

5. prover as unidades escolares de padrões básicos de ambiente físico, tecnológico e instrumental

pedagógico;

6. fortalecer e ampliar os programas e projetos de profissionalização dos trabalhadores da

educação, valendo-se, principalmente, da modalidade de educação a distância;

7. ampliar a oferta de vagas no ensino médio em 50%;

8. reduzir para 10% as taxas de evasão e repetência no ensino fundamental. (Visão Estratégica e

Programa de Governo, 1998, p.46-7)

A política de Educação Superior, por sua vez, daria ênfase ao papel da

Universidade Estadual de Mato Grosso na formulação e execução das políticas públicas

relativos à educação e ao meio ambiente. Neste âmbito, foram estabelecidas as seguintes

metas:

ampliar as ações de formação de docentes da rede pública de ensino básico; atuar na capacitação

profissional da força de trabalho, prioritariamente dos servidores públicos; intensificar o programa

de avaliação institucional, visando à melhoria da qualidade de ensino, com a efetiva participação

da sociedade; e implantar política diferenciada para o acesso de alunos à universidade. (Visão

Estratégica e Programa de Governo, 1998, p. 48)

Ao atribuir centralidade à educação no processo de desenvolvimento econômico e

social do estado de Mato Grosso, o governo Dante de Oliveira fundamentava sua proposta de

política educacional em uma concepção neo-economicista da educação. Para esta perspectiva,

“a educação serve para o desempenho no mercado e sua expansão potencializa o crescimento

econômico. Nesse sentido, ela se define como a atividade de transmissão do estoque de

conhecimentos e saberes que qualificam para a ação individual competitiva na esfera

econômica, basicamente no mercado de trabalho” (Gentili, 1998, p.104).

Este enfoque tem orientado a atividade educacional a partir da categoria da

sociedade do conhecimento, que preconiza conceitos como a formação para a

competitividade; qualificação e formação flexível, abstrata e polivalente; e qualidade total.

194

Ele desloca o eixo do planejamento em educação da quantidade para a qualidade, enfatizando

a criação e aplicação de mecanismos de controle da qualidade do sistema escolar, inspirados

nas práticas produtivo-empresariais, de modo que garantam uma dinâmica de eficiência

seletiva (Gentili, 1994; Gentili, 1998-a).

Conforme Suárez (2000), o que se pretende é “modernizar a educação” e “ajustá-

la às demandas colocadas pela sociedade” capitalista ou pelas exigências de qualificação-

disciplinamento ditadas pelo mercado de trabalho, surgidas da reconversão econômica e

social que certos grupos de poder têm empreendido no mundo capitalista contemporâneo. O

autor explica que

toda esta transmutação está direcionada para consolidar uma mudança de sentido que envolve a

função do aparato escolar com respeito à formação e reprodução de sujeitos sociais. Trata-se de

conduzir os esforços formativos da escola em direção à constituição de consumidores-mais-

perfeitos, redefinindo sua antiga intencionalidade e tendência de formar cidadãos. (Suárez, 2000,

p.262; grifo no original)

2.3 Política educacional e participação política no governo Dante de

Oliveira

Com o objetivo de colocar o sistema educacional do Estado em outro patamar de

“eficiência, qualidade e eqüidade”, o governo Dante de Oliveira estabeleceu como eixos

fundamentais de sua proposta de política educacional a reorganização do sistema educacional,

o fortalecimento da escola, a valorização e a profissionalização do magistério, e a avaliação

do sistema educacional, ou seja, aqueles quatro eixos já referidos na proposta de política

educacional da Visão Estratégica e Programa de Governo (1998).

O primeiro destes eixos, a reorganização do sistema educacional, na perspectiva

do que dispõe o art. 244 da Constituição do Estado de Mato Grosso, efetivar-se-ia a partir da

195

gestão compartilhada entre o Estado e os Municípios, visando à universalização do ensino

básico e a promover a descentralização administrativa, racionalizar o uso das estruturas

educacionais e garantir a aplicação dos recursos constitucionais da educação.

Já o fortalecimento da escola implicaria a implantação da gestão democrática da

qualidade da educação que envolveria a transferência automática e sistemática de recursos

financeiros para as escolas, a existência e funcionamento de conselhos ou colegiados

escolares que garantissem a participação de pais, alunos, professores e funcionários na gestão

das unidades escolares; a escolha da direção da escola por critério de conhecimento e

liderança, com participação da comunidade, e a elaboração do plano de desenvolvimento da

escola. Nesta concepção,

a escola passa a ser o centro do processo educacional. Ela passa a ser a responsável por sua

eficiência e pela qualidade do ensino que ministra. A Secretaria deixa de ser a operadora da rede,

preocupada com definição de normas e padrões e com o dia-a-dia da escola. Sua nova função é a

de apoio, principalmente àquelas escolas que enfrentam dificuldades na construção de sua

autonomia e de sua eficácia. (Educação no Estado de Mato Grosso – realidade e propostas, 1995,

p.22)

Com essas medidas objetiva-se promover a participação e maior democratização

do processo de decisão.

A valorização e a profissionalização do magistério, por sua vez, consistiriam em

garantir aos docentes as condições funcionais (carreira, espaço para participação, tempo),

financeiras (remuneração), técnicas (capacitação e treinamento) e materiais (material didático

e de apoio) para o exercício de suas funções na escola. Esse objetivo se concretizaria por meio

de um programa de qualificação a ser desenvolvido pela Secretaria de Estado de Educação do

qual a participariam a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e a Universidade

Federal de Mato Grosso (UFMT) na formação e capacitação de recursos humanos das redes

de ensino; de um projeto de carreira e remuneração que implicaria o comprometimento de

parcela dos recursos da educação destinada a salários e encargos e a reestruturação da

carreira; e da maior participação na gestão da escola tanto no conselho/colegiado escolar

quanto na elaboração do projeto político-pedagógico da unidade escolar.

196

Finalmente, a avaliação do sistema educacional abrangeria a aprendizagem dos

alunos, o desempenho do professor e a eficácia da escola e do sistema. Os resultados da

avaliação serviriam de base para a formulação ou reformulação das políticas, planos,

programas, projetos ou atividades pedagógicas, técnicas e gerenciais que envolvessem o

sistema e as escolas (Educação no Estado de Mato Grosso – realidade e propostas, 1995).

Visando á reforma do sistema educacional, fora apresentada, em 1996, uma

proposta de emenda constitucional a todo o capítulo da educação da Constituição Estadual de

Mato Grosso. Essa proposta, sintetizada no projeto de Sistema Único e Descentralizado de

Educação Básica

(SUDEB), tinha como objetivos:

a integração dos poderes constituídos, a integração política, normativa e executiva dos serviços

públicos de educação básica, a fusão dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos,

a unificação das redes escolares sem distinção de unidades federais, estaduais e municipais

localizadas no território do estado, de modo a evitar os paralelismos, as discriminações no

atendimento aos alunos e no trato aos profissionais da educação, a duplicidade de meios para fins

idênticos e atividades concorrenciais, buscando a universalização da educação básica de qualidade

para todos os habitantes do estado.(Sistema Único Descentralizado de Educação Básica, 1996,

p.66)

Conforme a proposta de emenda, caberia ao Estado a organização do Sistema

Único Descentralizado da Educação Básica, com a gradual incorporação dos sistemas

municipais, com base nos seguintes imperativos:

I– Vinculação e automatização dos repasses dos recursos previstos na Constituição ao Fundo de

Desenvolvimento Educacional do Estado de Mato Grosso (FUNDEMAT);

II– criação do Conselho de Gestão Educacional, presidido pelo Secretário de Estado de Educação e

composto paritariamente pelo governo do Estado e por representação da sociedade;

O projeto do Sistema Único Descentralizado de Educação Básica – SUDEB – foi elaborado pelo Instituto

Paulo Freire sob encomenda da Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso.

197

III– fixação de um padrão de gestão democrática e de qualidade para as unidades escolares, que

amplie a autonomia pedagógica, financeira, administrativa e de gestão de pessoal;

IV– profissionalização dos trabalhadores da educação, garantindo plano de carreira unificado para

o magistério e servidores técnico-administrativos, com fixação de piso salarial profissional,

jornada de trabalho de no máximo 40 horas, destinando-se 20% a 50% da mesma ao trabalho

pedagógico extra-classe, ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos,

assegurando-se o regime jurídico único e padrão comum de remuneração para as instituições

mantidas pelo Estado e Municípios;

V– definição da política estadual de qualificação dos trabalhadores da educação, que garanta a

titulação docente universalizada em nível de 3º grau e a capacitação, permanente de professores e

técnico-administrativos;

VI– definição da política de modernização pedagógica e gerencial das unidades escolares;

VII– instituição do programa estadual de avaliação do ensino. (Proposta de Emenda Constitucional

– SEDUC, 1996)

A Constituição Estadual de Mato Grosso estabelece que cabe à Assembléia

Legislativa “qualquer iniciativa, revisão, fiscalização e atualização das leis, regulamentos ou

normas necessárias ao desenvolvimento da educação escolar pública e privada” (art. 240),

competência que é retirada do texto pela emenda constitucional. Outro ponto polêmico diz

respeito à aplicação dos recursos constitucionais da educação, dado que a Constituição

Estadual determina que o Estado e os Municípios deverão aplicar “nunca menos de trinta e

cinco por cento da receita resultante de impostos” (art. 245), enquanto que, segundo a emenda

constitucional a aplicação dos recursos seria reduzida de 35% para 28%, em relação ao

Estado, e de 35% para 25% nos Municípios.

Relativamente à gestão, o sistema único e descentralizado se apoiaria em quatro

grandes princípios: na gestão democrática, comunicação direta com as escolas, autonomia da

escola e avaliação sistêmica permanente. Além disso, a gestão do SUDEB se processaria nos

níveis deliberativo e executivo. O nível deliberativo compreenderia a formulação de políticas

e a legislação e normatização do sistema, que ficariam a cargo do Conselho Estadual de

Gestão Educacional, com a participação de representantes do governo estadual, dos governos

municipais e de segmentos organizados da sociedade civil no âmbito do Estado. A estrutura

198

para o gerenciamento do sistema neste nível deliberativo, seria constituída pelo Conselho

Estadual de Gestão Educacional composto pelas câmaras de educação fundamental, ensino

superior, políticas socioeducacionais e uma secretaria executiva, além dos Conselhos

Municipais de Educação. O nível executivo de gestão se encarregaria da operacionalização

das políticas, cujos responsáveis seriam a Fundação Educacional e as secretarias municipais

de educação.

A implantação do SUDEB implicaria uma redefinição na composição, estrutura e

funcionamento do Conselho Estadual de Educação, que seria transformado no já reerido

Conselho Estadual de Gestão Educacional (CEGE), com funções normativa, consultiva e

fiscalizadora da política educacional e de seu financiamento.Para isso, foram propostas as

seguintes medidas:

1– atualização legal da estrutura, atribuições e funcionamento do atual Conselho Estadual de

Educação;

2– recuperação e ampliação da delegação de competências;

3– recuperação da infra-estrutura e dotação de meios para o funcionamento regular do Conselho;

4 – fortalecimento da assessoria técnica do Conselho;

5 – ao CEGE, além das atribuições normativas, deverão estar afetas, como seu próprio nome

indica, a aprovação das diretrizes que deverão nortear as políticas, os planos, programas e projetos

da Secretaria de Estado da Educação. (Sistema Único Descentralizado de Educação Básica, 1996,

p.85)

A participação da chamada sociedade civil no processo de tomada de decisões

quanto às políticas públicas de educação seria contemplada na composição do SUDEB, que

envolveria a representação de pais, de alunos, de professores, da administração da escola, do

órgão municipal de educação, do conselho deliberativo escolar, da Fundação Educacional, do

Conselho Municipal de Educação, da Secretaria de Estado de Educação e do Conselho

Estadual de Gestão Educacional. “Nesse conjunto de pessoas, órgãos ou instâncias,

encontramos os elementos constitutivos do sistema, as instâncias ou pessoalidades que lhe dão

199

vida e identidade. Esse conjunto forma o corpo do sistema, e as relações existentes entre eles

a dinamicidade que permite o crescimento do mesmo” (Sistema Único Descentralizado de

Educação Básica, 1996, p.67).

Essa definição dos papéis dos diversos atores evidencia claramente a transferência

da responsabilidade do poder público para a chamada sociedade civil, desobrigando-o da

execução das políticas de educação em nome da autonomia da escola e da indução da

organização dos setores populares. Deste modo, a Secretaria de Estado de Educação, passaria

a assumir funções de coordenação do processo de formulação de diretrizes e políticas

educacionais, e de articulação das alianças e parcerias com as demais instâncias de governo e

com entidades e agências da chamada sociedade civil. Na proposta de emenda constitucional,

a educação seria “mantida, expandida e qualificada” com a ação cooperada do Estado, dos

Municípios e da sociedade, deixando de constituir-se dever do Estado. Com isso, abre-se a

possibilidade para a terceirização e privatização dos serviços de educação, o que, segundo

Warde (1998) tem por objetivo: “a)adequar as políticas educacionais ao movimento de

esvaziamento da política de bem-estar social; b)estabelecer prioridades, cortar custos,

racionalizar o sistema, enfim, embebedar o campo educativo da lógica do campo econômico;

c) subjugar os estudos, diagnósticos e projetos educacionais a essa mesma lógica”. (Warde,

1998, p.11)

Além disso, Ferreiro (1993) destaca o fato de que

O Estado delega ao setor privado a maior parte de suas obrigações e retém somente aquelas de tipo

assistencial para os setores cujo poder aquisitivo não lhes permite pagar por um serviço necessário.

A noção de direito à saúde, moradia e educação perde assim seu sentido global. Em lugar de os

cidadãos reclamarem um direito, estabelece-se, como se fosse “normal”, que eles “comprem”

serviços. Aqueles que não podem comprá-los devem conformar-se com uma ação assistencial do

Estado, que se limita a dar o mínimo necessário (e, frequentemente, bem abaixo do mínimo

requerido para manter os níveis de subsistência e funcionamento degradado dessa parcela da

população. (Ferreiro, 1993, p.59)

200

O viés descentralizador que marcou as políticas públicas de educação do governo

Dante de Oliveira atendia às pressões dos organismos internacionais de financiamento dos

programas sociais que interpretam a descentralização como parte do processo de reforma do

Estado, visando a transferir os custos das políticas sociais para o nível local e, no limite para a

chamada sociedade civil, estratégia esta orientada para a privatização destes setores; o Banco

Mundial, neste contexto, propõe a descentralização, a primazia do ensino básico, a avaliação

das instituições educacionais e a capacitação em serviço.

De acordo com esses organismos,

a postulação de uma maior eficácia e eficiência da gestão descentralizada de políticas públicas, as

reformas descentralizadoras seriam benéficas não somente aos diferentes públicos-alvos das

diversas modalidades de intervenção estatal mas também ao conjunto da sociedade que, em última

análise, arca com os custos inerentes à sustentação tributária das políticas do Estado. (Zauli, 1999,

p.45)

Coraggio (1998) observa que a política educativa do Banco mundial tem como

marco metodológico a teoria econômica neoclássica, concebe a escola como empresa, os

fatores do processo educativo como insumo e eficiência e as taxas de retorno como critérios

principais de decisão. Portanto, a descentralização aparentemente acontece para que os

estabelecimentos tenham melhores condições de atender às necessidades locais e sejam mais

eficientes na operacionalização de recursos; porém, na realidade, ela reduz a capacidade de

inserção de determinados setores (sindicatos, associações de estudantes, etc.) na formulação

desta política.

A autonomia da escola, o financiamento da educação, a avaliação dos sistemas

educativos são parte do projeto de descentralização defendido pelos organizamos

internacionais e representam o controle de qualidade e o processo de terceirização dos

principais projetos de política educacional. “O projeto de autonomia da escola é uma das

estratégias para que se reduza a ação estatal, através da descentralização do processo de

tomada de decisões e da gestão, movimentando-se em direção à ponta do sistema para a

instituição responsável diretamente pela prestação de serviços” (Farah, 1994, p.220).

201

Essa proposta provocou intensa movimentação por parte dos trabalhadores da

educação pública de Mato Grosso, visto que o governo propunha a substituição do Sistema

Único de Ensino

pelo Sistema Único Descentralizado de Educação Básica, o que do ponto

de vista do Sindicato dos Trabalhadores do Ensino Público de Mato Grosso (SINTEP),

significava um retrocesso em relação às conquistas obtidas na Constituição Estadual,

considerada uma das mais avançadas no que diz respeito às questões educacionais. O SINTEP

elaborou documentos de crítica e de questionamentos à proposta do governo, que foram

divulgados junto às universidades públicas, ao Conselho Estadual de Educação, à União

Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME), à Delegacia do MEC, aos

sindicatos de Professores da UNEMAT e da UFMT, à Associação Mato-grossense de

Estudantes (AME), aos Partidos Políticos, às Secretarias de Estado de Educação, Fazenda,

Planejamento, Administração, Modernização do Estado e Casa Civil, e às lideranças das

bancadas na Assembléia Legislativa. Concomitante a essas ações, o SINTEP promoveu o

debate acerca do SUDEB nas escolas públicas de Mato Grosso, assim como pressionou o

governo para a convocação do Colegiado Estadual de Educação

que só ocorreu em junho de

1996.

As principais críticas formuladas ao projeto do SUDEB foram sintetizadas no

Boletim Informativo do SINTEP:

O SINTEP não aceita a formulação do “Sistema Único Descentralizado de Educação Básica” nos

termos propostos pela versão preliminar do Instituto Paulo Freire. A descentralização radical da

proposta é a atomização das escolas, como se o sistema pudesse ser concebido como a simples

soma de unidades escolares absolutamente autônomas.

Há um razoável grau de afastamento da acumulação histórico-social que conformou o sistema

público em Mato Grosso. Ademais, há problemas conceituais graves sobre o fenômeno

educacional, ao retomar o vínculo direto entre educação e desenvolvimento, educação e

competitividade, com certa tendência de superdimensionar a responsabilidade da escola na

superação de problemas estruturais da sociedade.

Conforme o art. 244 da Constituição Estadual “Os sistemas estadual e municipais de ensino passam a integrar

o Sistema Único de Ensino. Ao Estado caberá organizar e financiar o sistema de ensino e prestar assistência

técnica e financeira aos municípios para a gradual integração em um Sistema Único de Ensino, na forma da lei”.

O Colegiado Estadual de Educação foi constituído em maio de 1995, sendo composto por representantes da

SEDUC, do SINTEP e da Assembléia Legislativa.

202

Se, por um lado, a proposta reconhece a necessidade de mais investimento em educação básica,

por outro, limita suas formulações à alteração gerencial fundada no controle de resultados

estatísticos, no repasse de recursos diretamente a cada unidade escolar segundo o número de seus

alunos freqüentes, responsabilizando-a integralmente pelos seus custos, impondo às comunidades

a constituição de personalidades jurídicas de direito privado para gerenciar recursos públicos e

operar fontes diversas para recursos adicionais.

Não respondendo à superação de enormes desigualdades culturais, econômicas e éticas que

permeiam as sociedades locais de ocupação recente, problema que não é menor em Mato Grosso.

Antes, propõe a excelência como conduta que não alcança universalidade, mais próxima da

concepção de Poder Público como prestador de serviços do que promotor de direitos.

Não apresenta uma instância integradora do sistema, responsável pela expansão e pelas políticas

corretivas de rumos no sentido de favorecer a equidade e a garantia do direito à educação pública e

gratuita de qualidade.

Não veda a destinação de recursos a estabelecimentos privados ao tempo em que acusa,

equivocadamente, aos “usuários – pais e alunos –, aos prestadores de serviços, professores,

especialistas e servidores técnico-administrativos”, de não se sentirem “responsáveis e, por isso,

não participam ou fazem parcial e indolentemente”, isentando de críticas as práticas comuns dos

Poderes Públicos em Mato Grosso no trato da administração e do respeito às mínimas condições

de trabalho, remuneração, investimento e democratização da gestão. (Educação em Alerta –

Boletim Informativo SINTEP, 1996, p.2)

A defesa do Sistema Único tal como determina a Constituição Estadual, o envio

da proposta

de Lei Orgânica dos Profissionais da Educação Básica de Mato Grosso para a

Assembléia Legislativa, a criação da Fundação Educacional do Sistema Único e a Lei de

Gestão Democrática constituíram a pauta de reivindicações que referendou a greve de agosto

de 1996. A mobilização dos trabalhadores da educação (onze dias em greve e de intensas

negociações, trinta e duas horas de ocupação da Secretaria de Estado de Educação) resultou

na assinatura, pelo governo Dante de Oliveira, em 29 de agosto de 1996, do documento

“Escola Pública: Compromisso por Mato Grosso”, que tinha em vista a construção de uma

proposta em conjunto com os trabalhadores da educação, o ato implicou a retirada do projeto

do SUDEB da discussão e da proposta de emenda à Constituição Estadual elaborada pela

SEDUC.

Essa proposta fora elaborada em 1995 por uma comissão paritária composta por representantes do governo e

dos trabalhadores da educação.

203

Esse Compromisso consubstanciava as seguintes ações:

1 – Reorganização do Sistema:

– automatização dos recursos constitucionais de modo a garantir absoluta segurança e

transparência no trato dos ativos financeiros da Educação;

– reestruturação do Fundo Estadual de Educação transformando-o em Fundo Estadual de

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica;

– reestruturação do Conselho Estadual de Educação transformando-o em Conselho Estadual de

Gestão Educacional;

– aprofundamento do debate em torno da viabilidade da implantação da Fundação Educacional de

Mato Grosso.

2 – Fortalecimento da Escola:

– elaboração da Lei da Gestão Democrática;

– elaboração de decreto que regulamente funcionamento dos Conselhos Deliberativos Escolares,

possibilitando que estes possuam personalidade jurídica;

– aprofundamento dos mecanismos e critérios para o repasse direto dos recursos às unidades

escolares;

– esforço conjunto pelo aperfeiçoamento e aprovação do Projeto de Lei 67/96 que aumenta os

recursos destinados ao repasse para as escolas.

3 – Profissionalização de Professores e Funcionários da Educação:

– manutenção do programa de qualificação docente consorciado com as universidades públicas e

implementação do programa de profissionalização dos funcionários da educação;

– garantia do envio da Lei Orgânica dos Profissionais da Educação Básica ao Legislativo,

mantendo a matriz conceitual e operacional oriunda da Comissão Paritária;

204

– instituição dos mecanismos para fixação do piso salarial de professores e funcionários da

educação, em lei própria.

4 – Avaliação:

– criação de um modelo de avaliação sistêmica e processual. (Sistema Único de Educação Pública

Básica para Mato Grosso – a formulação do SINTEP, 1996, p.25-7, grifo no original)

A elaboração dos anteprojetos de lei sobre a reorganização do Sistema Estadual de

Ensino foi precedida pela realização de seminários, debates, promovidos pelo SINTEP e pela

I Conferência Estadual de Educação, realizada em novembro de 1996, neles foram abordados

os eixos norteadores. As resoluções da I Conferência Estadual de Educação apontaram para a

implantação do Sistema Único de Educação Básica conforme determina a Constituição

Estadual de Mato Grosso, estabelecendo um sistema único sob a responsabilidade do Estado e

Municípios. Contudo, a SEDUC, desconsiderando a deliberação da sociedade mato-grossense,

insistiu no encaminhamento da gestão compartilhada

e da gestão única sem a

regulamentação legal do sistema único de educação básica.

Somente em 1998, após muita mobilização e pressão dos trabalhadores da

educação, o governo Dante de Oliveira encaminhou à Assembléia Legislativa os projetos de

lei do sistema estadual de ensino

, da carreira dos profissionais da educação básica e da

gestão democrática. Esses projetos foram apreciados e, posteriormente, aprovados na sessão

de 16 de setembro, na forma de Emenda Constitucional Nº 12, Lei Complementar Nº 49/98 –

que institui o Sistema Estadual de Ensino, Lei Nº 7.040/98 – que estabelece a Gestão

Democrática do Ensino Público Estadual e Lei Complementar Nº 50/98 – que dispõe sobre a

Carreira dos Profissionais da Educação Básica.

Na avaliação do SINTEP, esses documentos

No período de 1995 a 1997, o governo Dante de Oliveira, a partir de sua política de descentralização

administrativa, firmou convênios de gestão compartilhada com 96 municípios.

Essa lei define que a instituição do sistema único de educação básica se efetivará quando 15% dos municípios

tiverem adotado o regime de gestão única da educação básica, os quais devem formalizar sua adesão mediante a

apresentação de plano municipal de educação qüinqüenal contendo programas conjuntos envolvendo o Estado e

o Município a ser apresentado ao Conselho Estadual de Educação.

205

São leis que ampliam os direitos da categoria e da sociedade mato-grossense. (...) Foram 4 anos de

uma teimosa luta, de muita mobilização e de resistência. Caminhamos, ocupamos gabinetes,

corredores e as ruas com a nossa coragem, com firme determinação daqueles que sabem o que

quer. Somos responsáveis e construímos nosso direito na luta, arrancamos a lei na marra.

(Educação em Alerta – Boletim Informativo SINTEP, 1998, p. 1)

De acordo com a LC nº 49/98, a gestão democrática da educação norteará todas as

ações de planejamento, elaboração, organização, execução e avaliação das políticas

educacionais, constituindo organismos integrantes da gestão do sistema estadual de educação

o Conselho Estadual de Educação, o Fórum Estadual de Educação

e os Conselhos

Deliberativos das Comunidades Escolares

2.4 O novo perfil do Conselho Estadual de Educação e as forças sociais que

dão forma à dinâmica de tomada de decisões

A LC nº 49/98 configurou um novo perfil para o Conselho Estadual de Educação

definindo-o como órgão colegiado de caráter normativo, consultivo e deliberativo e como

órgão fiscalizador das políticas públicas e de assessoramento superior da Secretaria de Estado

de Educação, com as seguintes competências (art.33):

Em relação ao Fórum Estadual de Educação, a LC Nº 49/98 estabelece que ele deve ser promovido e

convocado pela Secretaria de Estado de Educação, pelo Sindicato dos Trabalhadores da Educação Pública, pela

Comissão de Educação da Assembléia Legislativa, pelo Conselho Estadual de Educação e pela Associação

Mato-grossense dos Estudantes e integrado por representantes indicados pelos diversos segmentos educacionais

da sociedade mato-grossense (UNDIME, SINTEP, AME, CEE, SEDUC, Universidades, etc.). O Fórum tem por

objetivo promover, trienalmente, as Conferências Estaduais de Educação e propor as diretrizes para a formulação

da política pública estadual de educação.

Conforme a Lei nº 7040/98 a autonomia político-pedagógica e administrativa da escola pública se efetivaria

através da organização e funcionamento dos Conselhos Deliberativos da Comunidade Escolar, da escolha do

diretor de escola e da transferência automática e sistemática de recursos às unidades escolares.

206

I – participar da elaboração da política educacional do Estado;

II – acompanhar e avaliar a execução da política educacional do Estado;

III – participar da elaboração das políticas públicas da Educação Básica e Superior, conjuntamente

com órgãos públicos e particulares que atuam nessas áreas ou que possuem ações específicas nas

áreas de educação infantil, educação indígena, educação especial, educação de jovens e adultos,

formação profissional básica, técnica e tecnológica;

IV – avaliar e fiscalizar a execução das políticas públicas nas áreas mencionadas no inciso

anterior;

V – normatizar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação educacional no

âmbito do Estado;

VI – fiscalizar o cumprimento da legislação educacional no Estado;

VII – emitir parecer sobre assuntos e questões de natureza educacional que lhe forem submetidos

pelos Poderes Executivo e Legislativo e outras instituições;

VIII – emitir parecer sobre assunto da área educacional, por iniciativa de seus conselheiros ou

quando solicitado pelo Secretário de Estado de Educação;

IX – exercer as demais atribuições que a legislação federal confere aos Conselhos Estaduais de

Educação e bem assim, no que couber, no âmbito estadual, as que são consignadas no Conselho

Nacional de Educação em relação ao Sistema Federal de Ensino;

X – elaborar e alterar seu regimento a ser aprovado pelo Governador do Estado

A Lei Complementar nº 77, de 13 de dezembro de 2000, alterou dispositivos da

LC nº 49/98, entre estes os artigos 32, 33, 42 e 43 que se referem ao Conselho Estadual de

Educação. Conforme essa lei, o Conselho Estadual de Educação passa a ser definido como

órgão colegiado de caráter normativo, consultivo, deliberativo e de assessoramento superior

da Secretaria de Estado da Educação, excluindo de suas funções a de fiscalização das políticas

públicas e incluindo como suas atribuições, além das constantes na LC nº 49/98 autorizar e

reconhecer cursos e credenciar estabelecimentos de ensino, fixar normas para a fiscalização

dos estabelecimentos de ensino público e privado, autorizar e reconhecer cursos de

instituições de ensino pertencentes ao Sistema Estadual de Ensino e credenciar

207

estabelecimentos para oferta de Educação Básica e Profissional na modalidade de Educação a

Distância (art. 33).

A estrutura orgânica do Conselho Estadual de Educação passa a ser constituída

pelo Colegiado e pelos órgãos de administração. Fazem parte do Colegiado: o plenário, órgão

deliberativo, composto por todos os membros do Conselho, que se reúne quinzenalmente, em

sessão ordinária e, extraordinariamente, por convocação do presidente, sempre que houver

matéria urgente a ser examinada; a presidência, órgão de direção superior do Conselho, que é

eleita, em votação secreta, pelos membros do Conselho; as Câmaras de Educação Superior e

Educação Básica, órgãos executivos do Conselho, cada uma integrada por onze conselheiros,

que se reúnem para estudos e deliberações específicas às suas áreas de competência; e as

Comissões, permanentes e especiais, criadas para tratar de assuntos específicos por

determinação do plenário ou Câmara. Os Órgãos de Administração são responsáveis pelo

funcionamento operacional do Conselho e subdividem-se em: direção executiva;

coordenadoria educacional; coordenadoria técnica; coordenadoria administrativa e financeira.

Ao instituir a participação dos segmentos organizados da chamada sociedade civil

na elaboração e execução das políticas públicas educativas, a LC nº49/98 conferiu ao

Conselho Estadual de Educação um perfil mais democrático e participativo, na medida em

que assegura a representação paritária entre governo e sociedade, nomeadamente dos

profissionais da educação, da associação de pais, da associação de estudantes, do Conselho da

Criança e do Adolescente, dos secretários municipais de educação, das centrais sindicais de

trabalhadores, do ensino privado, das federações empresarias, do Conselho de Educação

Indígena, das instituições de educação especial e da Secretaria de Estado de Educação. Seus

vinte e dois conselheiros e respectivos suplentes são escolhidos por suas entidades, através de

processo coordenado pela Secretaria de Estado de Educação, que indicam, em listas tríplices,

os nomes a serem encaminhados ao governador do Estado para nomeação, a fim de

cumprirem mandado de dois ou quatro anos; não há necessidade de vinculação do indicado ao

segmento que irá representar. Os conselheiros são distribuídos entre as Câmaras de Educação

Básica e de Educação Superior conforme demonstram as tabelas 1 e 2 a seguir.

208

Tabela 1 – Conselheiros da Câmara de Educação Básica

Nº de representantes Câmara de Educação Básica Mandato (em

anos)

1 Sindicato dos Trabalhadores da Educação Básica 4

1 Sindicato das Escolas Particulares de Mato Grosso 4

1 União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação

(UNDIME)

1 Conselho Estadual da Educação Indígena 4

1 Conselho Estadual de Defesa da Criança e do

Adolescente (CDCA)

1 Instituições de Educação Especial 4

1 Associação de Pais 2

1 Associação de Alunos da Educação Básica 2

1 Centrais Sindicais dos Trabalhadores (CUT/MT) 2

1 Federações Empresariais (FAMATO,FIEMT e

FECOMÉRCIO)

Tabela 2 – Conselheiros da Câmara de Educação Superior

Nº de representantes Câmara de Educação Básica Mandato

1 Universidades Públicas 4

1 Universidade Privadas 4

1 Instituições Públicas Isoladas de Ensino Superior 4

1 Instituições Privadas Isoladas de Ensino Superior 4

1 Sindicato dos Trabalhadores da Educação Superior 4

1 Comunidade Científica e Cultural 4

1 Associação de Alunos Universitários 2

1 Federações Empresariais (FAMATO,FIEMT e

FECOMÉRCIO)

1 Centrais Sindicais dos Trabalhadores (CUT/MT) 2

1 Conselhos de Classe (OAB, CORECON, CREA, CRM,

CRF, COREN, CRO)

Participaram da definição dos critérios de escolha das entidades o próprio CEE, a

Secretaria de Estado de Educação, a Comissão de Educação da Assembléia Legislativa e o

SINTEP. Nesse processo, deu-se ênfase à participação das entidades ligadas à educação como

forma de garantir legitimidade democrática aos processos de tomada de decisões na produção

das políticas públicas de educação. Como relata um conselheiro

209

O eixo da reorganização do sistema passava por uma modificação dentro do Conselho, para que o

Conselho tivesse representantes que têm interesse direto, seja como usuário, como governo

executor, ou como profissional da educação. (Representação do Governo)

OFFE (1984) ao examinarar os problemas da legitimidade e da legitimação, no

contexto da crise do Welfare State, considera que a ampliação do intervencionismo do Estado

fez aumentar o número de setores sociais sujeitos a decisões políticas, decisões estas que

assim foram retiradas da lógica natural do mercado, o que, conseqüentemente, requer novas

justificações e coloca o problema da legitimidade não propriamente no fato de a ação da

tomada de decisões ser ilegítima segundo critérios de uma qualquer teoria normativa política,

mas “no fato do Estado se esquivar a qualquer julgamento de avaliação segundo normas

prático-políticas” (Offe, 1984, p. 280).

Desse modo, a participação no processo de formação da vontade política e as

intervenções reguladoras e os benefícios dispensados por esse mesmo Estado, constituiriam

sua base essencial de legitimação. Entretanto, esta forma de Estado denota uma incapacidade

de se justificar, uma vez que se apresenta por si mesma contraditória nos seus pressupostos

fundamentais, por encerrar a defesa de uma ideologia liberal de intervenção do Estado na

acumulação do capital e, ao mesmo tempo, a defesa da democracia. Sua política encerra

contradições, quer entre uma produção e custos socializados e uma apropriação dos benefícios

que continua privada, quer entre a formação do capital social por parte do Estado e os gastos

públicos e, ainda, por uma certa incompatibilidade entre a lógica da acumulação e a lógica da

apropriação. A ação do Estado encontra-se sob tensão: de um lado é impelido a buscar

legitimidade junto às massas e de outro não pode subestimar sua função de acumulação de

capital, o que produz, nas decisões dos próprios gestores, uma margem de autonomia relativa

(Estevão, 1998; Offe, 1984).

Conforme Poulantzas (1978), a sustentação das bases de legitimação desta forma

de Estado pode não passar de uma ficção, tendo a ver, sobretudo, com pressupostos ou

prejuízos racionalistas, ou então, com uma orientação mais sistemática que reduz as crises e

os conflitos político-sociais a conflitos de idéias e de valores, lançando assim como que uma

cortina de fumaça sobre a verdadeira natureza da intervenção do Estado.

210

Quanto à representatividade e legitimidade das representações, faz-se necessário

que o processo de escolha dos representantes seja mais democrático no sentido de contemplar

um maior envolvimento e participação do conjunto da sociedade e mesmo dos integrantes das

entidades com representação junto ao Conselho. Além disso, o mandato não vinculativo libera

a representação de prestar contas das suas deliberações à sua entidade. De acordo com alguns

conselheiros, grupos importantes e representativos da chamada sociedade civil foram

excluídos desse processo, o que faz com que a sociedade não se sinta representada no

Conselho:

O que acontece é que a representação é bem ampla, mas a sociedade não se sente, ela não se

conhece no Conselho. Esse é um problema, a gente sentiu isso dentro do Conselho em um

seminário. E algumas entidades que estão lá, para mim talvez não devessem estar, as universidades

privadas, por exemplo. Tudo bem, é uma instituição da educação, mas o Conselho não tem poder

sobre essas universidades. Estão lá, representam a si próprias no Conselho. O que a gente tem é

que a sociedade parece que ainda não se reconhece dentro do Conselho. O Conselho ainda não

conseguiu ter essa visibilidade social, mesmo a escola muitas vezes não procura o Conselho. Para

tirar dúvidas ela procura a SEDUC, a assessoria lá no município, quando o caminho dela teria que

ser o Conselho para resolver uma dúvida sobre legislação de forma ágil, a escola não descobriu

ainda esse caminho. Eu acredito que embora o Conselho tenha sido estruturado, e hoje ele é um

dos poucos do Brasil que tem essa formação, ele não conseguiu ter esse caráter. (Representação do

SINTEP)

A grande parte, com algumas exceções como a CUT e o SINTEP, não representa a totalidade de

pensamentos, nós representamos grupos. Na minha compreensão isso é pouco, ele precisa ser mais

democrático nessa abertura, ter um tempo de maior participação, de escolha, enfim, passar por um

processo mais seletivo, mais forte de aproximação com o conjunto da sociedade. Senão nós

ficamos segmentados em grupos. Nossa própria entidade de classe não via com tanta

representatividade a nossa representação. Eu participava do Conselho para que nossa entidade

ganhasse representatividade, ganhasse, cada vez mais, força de representar todo o grupo, uma

representação orgânica e não um tipo de participação pessoal. (Representação do Sindicato dos

Docentes do Ensino Superior)

Percebemos que ao fazer a indicação dos representantes, na maioria dos casos estão lá para

defender os próprios interesses, achando assim que eu estou lá para defender o meu interesse

umbilical, que eu não me envolvo com temas mais gerais. Hoje o Conselho é órgão de Estado e

não de governo, embora tenha uma herança do Conselho anterior e prática de toda ordem lá, mas o

211

Conselho deve procurar evidenciar a representatividade da sociedade, até porque você não precisa

estar na direção da entidade para ser indicado. (Representação da CUT)

A CUT tem representação lá dentro do Conselho, o Conselho Indígena e o Conselho da Criança

têm. O Conselho tem que se aproximar dos segmentos que não estão representados para conhecer

seus projetos e discutir como podemos aproveitá-lo dentro do Conselho. (Representação da

Associação de Pais)

Exatamente a leitura do que era importante em termos da expressividade da sociedade, você vê

que ele levantou. O Conselho ele avança muito, eu vejo nas histórias de outros conselhos e,

dificilmente, você encontra uma composição que tende a levar o interesse social. Você tem ali a

representação dos povos indígenas, das crianças e dos adolescentes, do Sistema “S”, das

organizações estudantis, eu creio que o nosso Conselho hoje, ele é modelo da diversidade da

representatividade, mas ele só vai ser democrático se aqueles grupos que estiverem ali, tiverem a

chance de ser ouvidos por formuladores de políticas públicas. (Representação do CDCA)

Acho que o Conselho está bem representado na questão da sociedade. Aqui a pessoas dizem que as

representações que mais se manifestam, no sentido de trazer problemas a serem discutidos, são as

da CUT e do SINTEP. (Representação da Associação de Alunos da Educação Básica)

É possível que haja algum grupo representativo que não esteja representado no Conselho, mas é

preciso que ele se articule dentro de seu próprio segmento. A gente até tinha sugerido que quando

fosse fazer a nova seleção dos conselheiros, a nova eleição, que nós então fizéssemos algumas

audiências públicas para determinados segmentos, esclarecendo o que é o Conselho, qual a função

do Conselho e como escolher os conselheiros, porque há uma possibilidade que os conselheiros,

necessariamente, não precisam ser associados àquela instituição, ele pode ser uma pessoa que

conhece sobre educação, que seja de outro segmento, mas que aquele segmento que tem

representação no Conselho convida para representá-lo. (Representação do Governo)

Alguns conseguem fazer essa representatividade mais efetiva e outros não conseguem, talvez pela

dificuldade de se deslocarem, se reunirem. Eu entendo que nenhum segmento vai conseguir

exercer cem por cento [...] Nós entendemos que a participação efetiva numa entidade como o

Conselho, ela deve ser uma representação que traga realmente todos os anseios da sociedade civil

organizada. Então eu penso que é um pouco utópico. Porém, no momento que ela tem pessoas que

representam esses segmentos, o mínimo que as pessoas possam encaminhar de discussão já pode

caracterizar a participação democrática, mas dificilmente nós vamos conseguir levar isso para um

número maior de pessoas por causa das dificuldades citadas. Temos a Central Única dos

Trabalhadores e o SINTEP. O SINTEP está ligado à Central Única dos Trabalhadores, então eu

não sei se a Central Única deveria estar aqui, eu tenho minhas dúvidas, ela representa os

funcionários da educação, mas os funcionários da educação já estão representados no SINTEP, me

212

parece que há uma ambigüidade nessa representação, mas eu nunca coloquei em discussão no

Conselho. (Representação da UNDIME)

Ainda que representativa, a composição do Conselho é restrita a setores

específicos da sociedade, o que pode resvalar para o corporativismo e o particularismo. A

legitimidade da representação, por sua vez, decorre da estreita vinculação desta com a

sociedade através das entidades representadas e do processo de interlocução que ela

desenvolve com a população; quanto mais forte a relação conselheiro-entidade, maior a

possibilidade de que diferentes interesses possam de fato ser representados nos conselhos.

Ingrao (1980) em sua abordagem da questão da democracia representativa, faz a

seguinte observação: “É preciso ver bem quantos decidem na ágora ateniense, sobre o que

decidem, e quantos enfim não conseguiam nem mesmo levantar a cabeça”. Portanto, continua

ele, “o avanço de processo desse tipo (...) não só não resolve o problema da transformação da

democracia política em democracia social, mas geralmente leva a uma nova crise as

instituições representativas”, visto que a democracia direta, ou como prefere o autor

“democracia de base”, é vista

como um aspecto, uma componente condicionante da democracia representativa, como

instrumento de uma recomposição do corpo social, de uma reestruturação orgânica sem as quais a

unificação política central ou é obrigada a recorrer ao despotismo ou então se torna uma fatigante

(e no final corruptora) mediação de poder entre necessidades que permanecem corporativas.

(Ingrao, 1980, p. 145-47)

No que diz respeito à relação conselheiro-entidade, observa-se que existe tanto

por parte da representação sindical como da representação do Conselho Escolar Indígena uma

vinculação orgânica às suas entidades, evidenciada nos depoimentos de seus representantes no

Conselho:

213

A gente ali representa os interesses do sindicato dos trabalhadores da educação. Trazemos para os

nossos fóruns a discussão da questão da política educacional, como também realizamos um

trabalho de crítica acerca das competências do Conselho, que é levada para as reuniões do

Conselho, então, procuramos um ir e vir dialético. Nossa preocupação é que as decisões do

Conselho não sejam tomadas unilateralmente, como conselheiro, mas sim como Conselho,

respaldado pelos segmentos representados. Se já temos a autorização da categoria, porque já

analisamos e deliberamos anteriormente, não precisamos consultar, mas nós não nos posicionamos

quando não temos isso, nós não deliberamos nada sem uma autorização do sindicato.

(Representação da CUT)

Nós fazemos o planejamento, em que cada uma de nossas representações participa da discussão e

da programação. Em nossas reuniões cada representante do sindicato num desses organismos

apresenta as questões polêmicas para serem debatidas. Tudo é discutido. Quando é uma reunião da

diretoria que trata de assuntos que atingem a categoria como um todo, nós levamos para as

instâncias da categoria, para o conselho de representação e para a assembléia. (Representação do

SINTEP)

A entidade sindical recebia o meu comunicado, mas ela não deliberava, recebia e comunicava para

o grupo a realização das atividades. Nós discutíamos aquelas questões polêmicas e solicitávamos o

encaminhamento de algumas questões. Eu conversava com esse grupo, eram quarenta e três

professores, a gente dialogava por telefone ou internet, conversávamos com os dirigentes da

própria universidade sobre os assuntos polêmicos, com isso nossa participação foi se tornando

cada vez mais importante. (Representação do Sindicato dos Professores do Ensino Superior)

Eu tenho acesso às comunidades indígenas, o que me ajuda e facilita porque eu estou na Secretaria

de Educação do Estado. Como a Secretaria de Educação é responsável, é competência dela dar

atendimento às escolas indígenas, então, lidamos com 39 povos, isso me ajuda a ter acesso às

comunidades indígenas. Eu já estive no Xingu, eu já aprovei o projeto dele de reconhecimento de

escola, eu estive no Bororo, de todos os outros povos. Então, a gente tem esse acesso por conta

dessa história. Outra coisa foi por conta da minha própria militância por eu ser uma pessoa muito

conhecida no Estado e também pelos índios, eles já me conhecem e eu já estou envolvida em

vários projetos que nós estamos lutando para implementar, que é o projeto de formação dos

agentes de saúde. Então, eu não lido só com a categoria professor indígena, mas eu lido com todo

poder da comunidade, da categoria, que de certa forma tem a ver com a educação. É o caso

também da saúde, eu elaborei um projeto para eles agora, que é um projeto de formação de técnica

de enfermagem, com formação escolar de ensino médio, e que no final vão receber uma formação

de técnico em enfermagem. Nós estamos trabalhando com política, não só com política de

educação, mas a política de formação. Provavelmente, virão outras demandas que indiretamente

tem a ver com a educação. Hoje, nós estamos lidando com o ensino superior, eu também lido com

essa demanda e virão as universidades, porque eu hoje não lido só com o estado de Mato Grosso,

hoje eu lido com 200 e poucas escolas do país, por eu estar no CNE, por eu estar dentro de uma

214

comissão nacional de professores indígenas, que é uma instância de colegiado criado pelo MEC

que tem a função parecida com o conselho indígena. Eu estou representando a região centro-oeste.

Então, hoje eu lido, por exemplo, com todos os povos do Brasil. (Representação do CEI)

A reorganização do Conselho Estadual de Educação, a partir de 1999, e a

conseqüente abertura à participação implicaram a presença de forças sociais com diferentes

projetos políticos no Conselho, entre as quais se sobressaíram, as representações do

movimento sindical, a representação do governo e a do ensino privado que disputavam o

poder de influenciar as decisões do Conselho e a própria política educacional.

Esta disputa é explicada por Frigotto (2000), ao observar que, quando a educação

é apreendida no plano das determinações sociais e, portanto, constituída e constituinte destas

relações, apresenta-se historicamente como campo social de disputa hegemônica. “Essa

disputa dá-se na perspectiva de articular as concepções, a organização dos processos e dos

conteúdos educativos na escola e, mais amplamente, nas diferentes esferas da vida social, aos

interesses de classe”, pois a educação é uma prática social, uma atividade humana e histórica

que se define no conjunto das relações sociais, no embate dos grupos ou classes sociais

(Frigotto, 2000, p. 25).

Mészáros (1981) também observa a importância da educação neste conexto:

Além da reprodução, numa escala ampliada, das múltiplas habilidades sem as quais a atividade

produtiva não poderia ser realizada, o complexo sistema educacional da sociedade é também

responsável pela produção e reprodução da estrutura de valores dentro da qual os indivíduos

definem seus próprios objetivos e fins específicos. As relações sociais capitalistas não se

perpetuam automaticamente. (Mészáros, 1981, p.260)

Na perspectiva do primeiro grupo envolvido na disputa pelo poder de influenciar

nas decisões do Conselho e na políticas da educação, constituído pela representação do

movimento sindical, a educação é vista como uma trajetória de luta por direitos em que se

retomam reivindicações de eqüidade e justiça na oferta educacional. Neste quadro, as políticas

públicas são entendidas como expressões de atendimento ou de negação de direitos, uma vez

215

que se tem como medida o atendimento ou a exclusão de amplos segmentos da sociedade ao

acesso à educação. Isto porque, por este foco,

a educação é, antes de mais nada, desenvolvimento de potencialidades e a apropriação de “saber

social” (conjunto de conhecimentos e habilidades, atitudes e valores que são produzidos pelas

classes, em uma situação histórica dada de relações para dar conta de seus interesses e

necessidades). Trata-se de buscar, na educação conhecimentos e habilidades que permitam uma

melhor compreensão da realidade e envolvam a capacidade de fazer valer os próprios interesses

econômicos, políticos e culturais. (Gryzybowski, 1986, p.41-2)

No ponto de vista do segundo grupo, formado pelos representantes

governamentais, a educação é considerada imprescindível ao desenvolvimento econômico e

social do estado, e isso implica a subordinação da função social da educação à lógica da

produção e do mercado, ou seja, à defesa da colonização da educação pelas perspectivas e

pelos interesses empresariais e gerenciais. Desse modo, “a educação e a formação humana

terão como sujeito definidor as necessidades, as demandas do processo de acumulação de

capital sob as diferentes formas históricas de sociabilidade que assumir. Ou seja, reguladas e

subordinadas pela esfera privada, e à sua reprodução” (Frigotto, 2000, p. 30).

Para a perspectiva do terceiro grupo, composto pela representação do ensino

privado, a educação é apenas uma mercadoria a mais, como um bem que se compra, se vende

e se consome no contexto de um mercado educacional, o que implica a busca sistemática da

expansão de um campo específico do social ao campo das relações mercantis próprias do

capitalismo. Neste sentido, a educação, reconhecida como propriedade de consumidores para

competir nos mercados flexíveis de trabalho, remete ao exercício de um direito específico, o

direito de propriedade, que por sua vez intensifica e legitima os privilégios e os mecanismos

de diferenciação social que reproduzem as relações sociais e as posições dos indivíduos nas

relações de produção nas sociedades capitalistas.

Brito (1999) ressalta que

216

A iniciativa privada não investiu nem investe maciçamente na educação das camadas populares.

Os empresários educacionais investem prioritariamente onde pode ser garantido o retorno do seu

investimento, e as escolas comunitárias e confessionais disputam com as instituições recursos

públicos sob a forma de subsídios diretos, isenções fiscais ou créditos educativos. (Brito, 1999,

p.134)

Ao caracterizar os grupos de interesse e a capacidade de influência desses grupos

no Conselho, os conselheiros relatam:

Aquilo é um espaço de disputa de poder, muito forte e, em alguns momentos, o movimento

sindical fica isolado. Porque os grupos são muito fáceis de serem visualizados lá dentro, porque o

Conselho é uma representação plural, seria muito estranho se não houve disputa de poder lá

dentro. A Câmara de Educação Básica, por exemplo, é um universo muito grande porque estão ali

juntas todas as escolas particulares, as municipais, as estaduais, as federais, em algumas situações

a gente vê que as particulares tendem a ficar do lado do governo por causa dos próprios interesses.

Existe tentativa do governo de controlar o Conselho, mas até agora não conseguiu muito não, mas

tentativa tem. Os movimentos sociais tentam influenciar as decisões do Conselho fundamentados

sempre na defesa do interesse social, sempre desse lado. Então isso assusta a SEDUC porque tem,

ali dentro, laços de convivência de anos, tem pessoas dentro do Conselho que convive há mais de

vinte anos, muito antes de eu entrar no movimento sindical, e a gente disputa mesmo nesta

questão. Se a escola é um direito, a educação é um direito, esse direito tem que ser preservado a

qualquer custo, eu não posso por interesse próprio querer minimizar o fato. (Representação do

SINTEP)

No Conselho ocorre confronto de interesses, por exemplo, o setor privado tem outros caminhos

para articular, apesar da maioria ser defensora da educação pública, aqueles do setor privado faz o

papel mesmo de defender os interesses do seu umbigo. É aí que tem gente que não deveria estar lá,

por exemplo, as instituições privadas de ensino superior, eles não estão no sistema estadual e nós

somos um conselho do sistema estadual. Mas ele não abre mão disso, eles entram em todas as

comissões, têm interesse em estar no Conselho, interesse em participar de tudo que ocorre no

Conselho, assumir a frente, em ter uma força política lá dentro. (Representação da CUT)

A participação da CUT e do SINTEP, da comunidade indígena, do próprio Conselho da Criança e

do Adolescente eram fundamentais para o Conselho, para a gente conseguir democratizar as

relações internas do Conselho e buscar, cada vez mais, a responsabilidade do Estado com a

Educação. A participação dos movimentos é interessante porque dá transparência ao processo, nós

tivemos vários casos lá que apareciam no jornal porque a decisão era muito forte, extremamente

217

vinculada à realidade dos movimentos, das organizações, essa é uma situação; outra situação é que

qualquer atividade de um de nós conselheiros, as organizações tomavam conhecimento disso,

então uns apoiavam, outros não apoiavam, brigavam. A relação entre os representantes do governo

e dos sindicatos era conflitante. Um conselheiro falou uma frase significativa: “existe dois tipos de

conselheiros: um de capa preta e o sem capa preta”. Então normalmente o que ele chamava de

capa preta era o grupo ligado ao governo, porque esse grupo tinha uma relação maior com o

governo. (Representação do Sindicato dos Docentes do Ensino Superior)

No Conselho existe a ala do governo, a ala dos trabalhadores e existe a ala daquilo que rolar

acordo com o pessoal. Se tiver um projeto do governo e o governo quer aprová-lo, mas o grupo

ligado aos movimentos sociais e sindicais quer reprová-lo, quem tem interesse particular fica

quieto, “eles dizem nessa discussão eu não entro”, porque o interesse deles não é do governo nem

do outro grupo. (Representação da Associação de Pais)

Na verdade o governo são os governos, se a gente deixar ele tratora, ele tratora a filosofia da

educação, porque os representantes estão ali para defender o interesse do governo, que se

cristalizam em interesses corporativos e o interesse da sociedade vem a contratempo.

(Representação do CDCA)

Existe confronto de idéias lá dentro. De todo o Conselho a [representação] da SEDUC é muito

forte. Ela defende os interesses da Secretaria e tem a UNIC e a Universidade Cândido Rondon que

fazem conchavo com o governo. Mas a gente tem conversado com o pessoal representante da

CUT, do SINTEP, dos alunos da universidade, para não deixar virar uma panela, deliberando as

coisas que têm que ser, discutindo. Tudo tem que ser apresentado e apreciado, não é chegar e

impor e a gente dizer amém. A gente tem sim algumas divergências no Conselho. (Representação

da Associação dos Alunos da Educação Básica)

Nós temos lá representantes de empresários, de escolas particulares e demais outros segmentos.

Eles sempre tentam partir para uma questão específica. Eu vejo que vai muito pelo

encaminhamento da presidência, porque ela tem que ter um norteamento das discussões das

propostas e daquilo que é importante para todos. Eu acho que o discernimento do presidente é

muito importante, de saber qual é o momento oportuno de inserir questões específicas e questões

coletivas. A gente se posiciona, discute, eu mesmo fico brava dentro do Conselho. Eu acho que é

uma questão que depende do engajamento do militante, da representação com sua base.

(Representação do CEI)

A gente tem vários conselheiros que não deixam que seus interesses corporativos interfiram nas

relações, mas têm algumas que não conseguem a acabam misturando e defendendo os interesses de

suas instituições. O Conselho, no seu coletivo, acaba se posicionando quando percebe essa

interferência, mas tem pessoas aqui que tentam ganhar no grito. (Representação da UNDIME)

218

A gente sempre coloca a questão do interesse comum, nós estamos lá pelo bem da coletividade,

mas é claro que o todo, os seres humanos, é composto de sua história de vida, que tem uma

história de vida ligada a um determinado segmento. Seja ele qualquer que seja o representante do

Conselho, vai haver momentos em que ele, inicialmente, comece a defender a intenção do seu

próprio segmento, e eu acho que nesse momento, apesar de ser suspeito para falar, eu acredito que

a gente tenha crescido muito nesse sentido. Eu defendo a idéia do meu segmento, mas há

determinado momento que eu sei distinguir aquilo que é corporativismo, poderemos dizer assim,

daquilo que é bem social, na qual o Conselho se sobrepõe. Então, se um determinado segmento

tem na sua representatividade alguém que conheça determinado assunto, que tem argumentação,

que seja convincente, é bem possível que ele consiga alterar alguma coisa, não no nível de “forçar

a barra”, mas no nível do convencimento, e os outros acabam aderindo àquela idéia.

(Representação do Governo)

Destacava-se, por um lado, no contexto do CEE/MT, a capacidade de influência

exercido pela representação do movimento sindical, dado pela existência de um projeto

político em defesa da escola pública de qualidade para as classes dominadas, pelo seu alto

poder de mobilização junto às bases e à sociedade em geral, pela sua política de alianças

pelo grau de consciência política da sua representação, militantes experientes e engajados não

só nas lutas relacionadas às questões educacionais como também nas demais lutas políticas

das classes dominadas.

A intervenção dos movimentos sociais na esfera política inaugurou novas práticas

políticas, pois,

além de provocarem e/ou reivindicarem mudanças nos padrões das relações sociais,

potencializando a instituição de novos padrões de comportamento social (...) estes movimentos

construíram um novo padrão de cidadania, no sentido do “direito a ter direito”, numa referência à

reivindicação ao acesso ao sistema político pelo direito de participar efetivamente da própria

definição desse sistema” (Teixeira, 1999, p.21).

O SINTEP e a CUT se articulavam com diversas entidades sindicais tanto para o encaminhamento das

questões relacionadas aos interesses da categoria como para o encaminhamento das lutas específicas da

educação. Seu arco de alianças compreendia a associação de pais, a associação de alunos, o Conselho dos

Direitos da Criança e do Adolescente, os partidos políticos e os movimentos sociais, com destaque para o

Movimento dos Trabalhadores Sem Terra.

219

Nesse contexto, as relações Estado/sociedade civil são redefinidas, uma vez que

esses movimentos pressionam por novos projetos de políticas sociais e se afirmam como

interlocutores na definição dessas políticas.

Por outro lado, localizava-se a capacidade de influência da representação

governamental, que na maioria das vezes contava com o apoio da representação do ensino

privado

. Vale ressaltar que alguns representantes de entidades da sociedade civil ocupavam

cargos

na Secretaria de Estado de Educação e nos órgãos de assessoria do governo, o que ao

ver desta pesquisadora potencializava o poder de atuação de seus representantes, ou seja,

havia um desequilíbrio na correlação de forças dentro do Conselho que pendia para os

interesses do grupo que estava na direção do Estado.

Portanto, a disputa pelo poder político dentro do CEE/MT e, conseqüentemente,

pela direção das políticas de educação ocorria entre estes dois grupos com interesses

divergentes, uma vez que cada representação fundamentava suas intervenções e deliberações

em concepções de educação que servem a projetos políticos diferentes.

Convém destacar que a presença de grupos com interesses divergentes no seio dos

aparelhos do Estado faz parte do jogo variável de compromissos provisórios entre o bloco no

poder e determinadas classes dominadas, já que a existência da hegemonia supõe

indubitavelmente que se tenha em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os

quais a hegemonia se irá exercer. A capacidade de influenciar as decisões do Conselho e a

política educacional está relacionada à capacidade de direção de um grupo, traduzida em um

projeto político que se materializa em uma forma de governo e de Estado, para os quais obtém

um arco de alianças, bem como depende da relação das forças sociais presentes na dinâmica

da tomada de decisões, isto é, do grau de poder efetivo de um grupo em relação ao grau de

poder de outros grupos, que diz respeito à organização política, ao grau de consciência dos

No Brasil, o Estado intermedeia os interesses das classes dominantes, associando-se a eles e criando condições

para a reprodução da força de trabalho dentro de regras de submissão. Deste modo, a base e o fundamento do

Estado brasileiro não permite nem comporta a distinção entre o público e o privado, pois a modernização

conservadora associou, de modo reiterado, patrimonialismo e poder, resultando na apropriação do público pelo

privado (Martins, 1994; Brito, 1999). Cury (1999) observa que a legislação brasileira, ao consagrar como

princípio da educação o pluralismo, admitindo a coexistência de instituições públicas e privadas, reconheceu a

liberdade de ensino. “Este reconhecimento implicava, além da bipartição lucrativo X não-lucrativo, a tripartição

no interior desse último em subsegmentos como os confessionais, comunitários e filantrópicos que desponta a

noção. É destes segmentos que desponta a noção de público não-estatal” (Cury, 1999, p.124).

Faziam parte do quadro de funcionários do governo o representante do Conselho Indígena, o representante da

Educação Especial e o representante da Comunidade Científica e Cultural.

220

grupos, à qualificação de seus representantes e ao acesso às informações necessárias para as

deliberações.

Em que pese o tipo de relação existente entre o governo e os movimentos

organizados da sociedade civil, relação que se pautava pelo respeito e pelo diálogo com os

movimentos sociais, populares e sindicais, o que se observa é a constante tentativa do governo

de direcionar as decisões do CEE/MT, seja pela defesa explícita de suas propostas de política

educacional, seja pelo uso de artifícios que muitas vezes resultavam na instrumentalização do

Conselho. Como informa um conselheiro, “tem muita política que passa direto da SEDUC

para a escola, não vai para o Conselho, o que vai mesmo são aquelas políticas menores”

(Representação da Associação de Pais).

Essa manobra era assim justificada:

O Conselho tem uma prática cartorial, então como a SEDUC vai se sentir ameaçada? Não se sente

nunca. Enquanto o Conselho for assim, tudo bem, pode representar quem quiser lá dentro. Quando

ele começar a tratar da discussão de política educacional aí ele vai conquistar autonomia, aí ele vai

conquistar de fato ar de Estado. Só que para fazer isso ele vai ter que enfrentar as histórias

existentes, no primeiro momento haverá certo confronto, um desconforto, a nossa cultura ainda

não aceita que o Conselho seja igual à SEDUC. O Conselho, na verdade, tem que estar em uma

situação de subalternidade, essa é a única forma de ter controle sobre ele. Eu não estou falando de

uma gestão, desse governo, eu estou falando que é cultura, e o Conselho só vai começar a ter essa

discussão sobre política educacional, formular e avaliar a política educacional, quando ele deixar

de ser cartorial, pois enquanto eu estou olhando o que está dentro de um processo, eu não tenho

tempo para discutir a política educacional. (Representação do Governo)

Tal postura por parte do governo tem como conseqüência o esvaziamento do

papel político do Conselho como formulador de políticas de educação, ao mesmo tempo em

que dificulta o confronto e o debate de diferentes projetos de política educacional. A esse

respeito, Tatagiba (2004) alerta:

221

Quando isso acontece, em vez de atuar no sentido da reinvenção institucional, os conselhos

gestores podem constituir-se como institucionalidade paralela, com pouco ou nenhum efeito

democratizante sobre as instituições estatais. (...) não conseguem se legitimar como instâncias de

participação, que acabam sendo renegados à função de legitimadores das decisões dos órgãos

executivos. Como resultado, aborta-se a potencialidade de esses arranjos propiciarem a

transformação auto-reflexiva do aparato institucional por meio da democratização dos processos

de decisão no interior do Estado. (Tatagiba, 2004, p.366)

Ao avaliar a participação do CEE/MT na produção de políticas públicas de

educação os conselheiros afirmaram:

Deveria participar porque quando chega para o Conselho analisar... A Escola Ciclada, por

exemplo, foi assim, saiu o livro, teve o seminário nas escolas para depois ir para o Conselho; a

Educação profissional quando chegou para eu analisar, eu devolvi porque eu não ia analisar dessa

forma. O Conselho é o órgão de assessoramento superior da SEDUC para a formulação da política,

mas o Conselho acaba ficando como bombeiro. O papel político do Conselho deveria ser

exatamente esse de assessoria superior, formulador da política, propositor de políticas públicas,

mas ainda não conseguimos chegar a esse nível por conta da demanda, a demanda para regularizar

o funcionamento de todas as escolas. Então o burocrático do Conselho ainda é muito grande para

que o Conselho possa estar brigando por esse papel de formulador de políticas públicas e,

principalmente, de políticas educacionais. (Representação do SINTEP)

Ele é reconhecido, legalmente ele seria o órgão superior de assessoramento da política

educacional. Do jeito que ele está hoje estaria credenciado porque a representação que tem são

representações que envolvem muitos setores e não só o que está lá. Mas ele tem dificuldade, ele

tem herança de um Conselho de governo, tem dificuldade com os próprios setores do governo que

estão lá dentro participando. Em minha avaliação é como se sentisse um pouco o Conselho

anterior. (Representação da CUT)

Quem formula a política pública da educação é a Assembléia Legislativa, o Conselho apenas

organiza regimento, regulamenta, normaliza todo esse processo de educação e discute, mas

diferenciando o público do privado em educação. Então nesse sentido, a afinidade que se criava

era muito intensa na construção da política educacional, voltada para o interesse da sociedade.

Nem sempre era o que preferíamos, nem sempre era o que queríamos, sempre havia conflitos com

os sindicatos, com os dirigentes das instituições particulares, enfim, às vezes, com a própria

Secretaria de Educação. (Representação do Sindicato dos Docentes do Ensino Superior)

222

Ele de certa forma tem essa competência porque quando as políticas de educação são tratadas na

Secretaria de Educação, sua regulamentação vai se dar no Conselho. Esse é um momento

importante que o Conselho participa, pois ele tem o poder de regulamentar essas políticas de

acordo com o que está posto na lei. (Representação do CEEI)

Durante o governo Dante a participação do Conselho na formulação da política educacional foi

muito forte, inclusive o sindicato que representa os professores, a CUT, eles eram formuladores

das normas. A LC n° 49/98 foi formulada em parceria com a sociedade. Foi implantada a educação

indígena no nosso Estado e hoje ela é modelo para o Brasil. (Representação do CDCA)

A partir de 1999 começamos a participar de reuniões, de comissões junto com a Secretaria de

Educação na formulação das políticas. Além do Fórum Estadual de Educação, ele também

participa das deliberações, da construção da política junto com a SEDUC, o Conselho está

ativamente nas discussões, até porque ele é um órgão de assessoramento superior da educação.

Mas nós tivemos muitas dificuldades de participação na implementação da política por conta das

pessoas que estavam à frente da superintendência porque eram pessoas que, muitas vezes, não

falavam a mesma língua de quem estava coordenando, do gestor maior da política. Por isso, a

gente tinha dificuldade para participar na implementação da política educacional. Não que a gente

não participe, até participamos, mas encontramos dificuldades, barreiras para dar os

encaminhamentos porque as pessoas não estão abertas para isso. Tudo isso é um processo histórico

da constituição das relações, embora o Conselho esteja integrado ao sistema, ele é um órgão do

sistema. (Representação da UNDIME)

Pela legislação, o Conselho é órgão de Estado de assessoramento da educação, cuja competência é

a elaboração da política de educação do Estado, acompanhar e avaliar a gestão da política

educacional. É tudo da política, só que a prática dele é conservadora. Então, essa questão da

participação dos segmentos ela pode ser ilusória, pois o fato de ter um segmento ali representado

não significa que a democracia esteja instalada ali, não significa que haja autonomia, não significa

que o Conselho exerça de fato a sua autonomia enquanto órgão de Estado. O Conselho precisa

abrir mão do papel controlador, tem de abrir mão de ficar analisando processo por processo, para

poder discutir política. Quando são encaminhados projetos de política educacional como foi o caso

da Educação de Jovens e Adultos aí é muito interessante, aí se discute política. (Representação do

Governo)

Esses depoimentos evidenciam que a participação do Conselho Estadual de

Educação/MT na produção da política educacional limita-se às suas funções normativas e

consultivas, pois suas atividades estão voltadas para gerir ações do governo em relação à sua

política de educação. Existe uma real vinculação institucional dos conselhos ao aparelho de

Estado, a qual se efetiva pela exigência legal da homologação das decisões do Conselho pelo

chefe do Executivo, que faz com que sua autonomia seja restrita no tocante à elaboração e ao

223

controle das políticas públicas. Decorre daí um tipo de participação designada por Pateman

(1992) como “participação parcial”, que implica a influência de, ao menos, duas partes na

tomada de decisões, mas “onde o poder final de decidir pertence a uma das partes”.

A enorme capacidade de controle dos governos sobre os Conselhos coloca muitas

dúvidas acerca das reais condições de estes virem a exercer sua função deliberativa, que

costumam depender da importância que o projeto político do governo confere ao princípio da

participação. Tal procedimento subestima a importância da função deliberativa uma vez que é

esta prerrogativa que torna os Conselhos arranjos institucionais que realizam – ao menos de

modo mais pleno do que as instituições convencionais da democracia representativa burguesa

– os ideais da participação, ou seja, que oferece alternativas de expressão às forças sociais que

dão dinâmica ao processo de tomada de decisão.

O enfrentamento a essa prática requer o fortalecimento das formas de

representação dos segmentos organizados da sociedade, o que implica a existência de um

projeto político estratégico que sirva como referencial para as deliberações das entidades que

têm assento no Conselho. Se se trata de um jogo de forças, no momento em que esse espaço

político se paralisa, ele é ocupado pelos setores conservadores, acabando por reforçar as

políticas de exclusão social e por aumentar a desigualdade. Neste sentido, pode-se supor que a

obrigatoriedade legal da paridade como princípio de equivalência entre Estado e sociedade

nos conselhos, embora absolutamente fundamental, não é, contudo, suficiente para garantir a

equivalência real, dado que esta envolve a contínua disputa pela hegemonia no seu interior.

Por sua vez, a resistência e até mesmo uma recusa, por parte do governo, em

partilhar com os segmentos representativos o poder de decisão da sociedade relativamente ao

controle, à fiscalização e ao processo de produção das políticas públicas, decorre do caráter de

classe do Estado, o que impossibilita a partilha igualitária do poder, pois todas as partes em

conflito objetivam que seus interesses sejam satisfeitos em caráter prioritário. Por se tratar de

um Estado de classe, a política do Estado sempre priorizou os interesses da fração

hegemônica no seio do bloco no poder, mantendo com as outras classes e frações de classes

um equilíbrio provisório de compromissos.

Os significados atribuídos pelos conselheiros à participação no CEE/MT têm por

fundamento a concepção que estes possuem acerca do Estado e do papel político do próprio

Conselho, conforme se pode verificar em seus depoimentos.

224

Ocupar um espaço extremamente importante não só do SINTEP, mas da CUT também,

exatamente num Conselho que é, de acordo com a lei (embora com alguns problemas) aquele que

vai estar lá na formulação das políticas, a importância de ocupar esse espaço de interferir, de

propor políticas que venham ao encontro das necessidades da sociedade. (Representação do

SINTEP)

A participação política ela é, ao mesmo tempo, individual e coletiva de engajamento, de militância

em relação aos grandes temas da sociedade, em relação às políticas, mas também àqueles mais

específicos. (Representação da CUT)

A participação no Conselho é fundamental para consolidar o espaço político para a UNEMAT,

desde o reconhecimento do curso até o próprio credenciamento da universidade era importante a

gente não deixar somente na mão da instituição privada, na mão da UNIC, dos dirigentes mais

ligados ao capital. Isso é importante para a gente conhecer como se dava esse processo, como é

que a legislação é aplicada, como é que a legislação é organizada, enfim foi importante para o

crescimento da universidade. (Representação do Sindicato dos Docentes do Ensino Superior)

Participar ativamente é quando eu vou tomar uma decisão, fazer um projeto político para a escola.

A participação é quando você chama a comunidade para decidir sobre as necessidades da escola.

(Representação da Associação de Pais)

A gestão participativa é você ser consultado, é propositivo em suas demandas, é quando essas

proposições são aceitas e são implementadas em forma de política. (Representação do CEI)

Eu acho que nós só vamos avançar quando houver uma tomada de consciência pública, primeiro

para fortalecer e segundo para que essa tomada de consciência venha nortear, dar o rumo para as

políticas públicas, para os recursos públicos. Nós só seremos uma sociedade justa quando a

população também se apropriar das decisões políticas, porque através das decisões políticas você

chega em uma melhor decisão para a educação, para a economia. Então, não adianta pegar os

Conselhos e fazer dos Conselhos membros decorativos de decisões, tem que respeitar as decisões,

as deliberações que são emanadas do Conselho. O Conselho Estadual de Educação é um conselho

formulador de políticas porque é um conselho de Estado e não de governo, com representante dos

segmentos da sociedade. Lá dentro qual é nossa finalidade? Nós estamos ali para defender os

interesses da sociedade na formulação das políticas públicas, para assessorar e orientar a

formulação destas políticas, também e até avaliá-las. (Representação do CDCA)

Eu penso que é importante uma participação efetiva e na verdade com todas as possibilidades de

socialização. A UNDIME é uma organização nacional, mas cada Estado tem sua representação e

seu estatuto próprio, mas sempre procurando, afirmando uma participação democrática,

transparente. (Representação da UNDIME)

225

Na questão da educação, populista o governo não era. A gente queria trabalhar com a sociedade

organizada, nós procuramos trabalhar com vários segmentos da sociedade discutindo, levando para

a sociedade determinadas questões. Por isso que em várias comissões da Secretaria a gente tinha

participação da categoria através do sindicato, desde a comissão para distribuição de aulas, de

avaliação de professores, de concurso, de elevação de classe, porque está tratando da vida do

professor. (Representação do Governo)

Por conceberem o Estado como representante do interesse coletivo e não como

um Estado de classe, e o Conselho como um local em que deveria ocorrer a produção das

políticas de educação – o que o configura como um espaço de disputa de interesses, já que a

educação é um “campo de disputa hegemônica” –, os conselheiros consideram que participar

consiste em “ocupar” esse espaço político com vista a “interferir”, influir nas decisões do

Estado no que diz respeito à educação.

Entretanto, a ocupação de tal espaço não ultrapassa as limitações das instituições

da democracia representativa burguesa, isto porque as classes dominantes controlam os

pontos estratégicos do Estado – elas detêm a realidade do poder. As classes dominadas

ocupam (ou podem ocupar) posições subalternas, enquanto pessoal dos vários aparelhos de

Estado ou como representantes populares nas assembléias eleitas, mas se tratam geralmente

de posições que detêm um poder limitado, uma vez que as massas populares não conseguem

ter posições de poder autônomo dentro do Estado capitalista e existem enquanto dispositivos

de resistências como elementos de corrosão ou de acentuação das contradições internas do

Estado.

Poulantzas (2000) alerta que “seria falso concluir que a presença das classes

populares no Estado significariam que elas aí detenham poder, ou que possam a longo prazo

deter, sem transformação radical desse Estado” (Poulantzas, 2000, p.143), visto que tão logo a

relação de forças se altere em um determinado aparelho de Estado em favor das massas

populares, as classes dominantes deslocam o centro do poder real de um aparelho para outro.

Desse modo, enquanto o Estado funciona como organizador das classes dominantes,

corresponde-lhe papel inverso em relação às classes dominadas, ou seja, os aparelhos de

Estado agem no sentido de desorganizar e dividir as classes dominadas, seja pela repressão,

seja através do consenso ideológico, imprescindível à manutenção da dominação burguesa,

impondo limites estruturais à sua participação como classe.

226

Além disso, o funcionamento regular das instituições democráticas tem

igualmente contribuído para a legitimação da ordem burguesa, pois a realização da

democracia representativa, na ordem capitalista, constitui e difunde a ideologia do Estado

neutro e do Estado representante da totalidade da população, tendo colaborado para privar as

classes dominadas de conceber um outro tipo de Estado e de sociedade. “A ideologia da

democracia burguesa é muito mais poderosa do que aquela de um reformismo social e forma a

sintaxe permanente do consenso infundido pelo Estado capitalista” (Anderson, 2002, p.42).

De acordo com Martins (1994), na perspectiva das classes dominadas, a vigência

da democracia na sociedade capitalista pode assumir significados bem distintos entre si. Isto

significa que se elas aceitam o pacto neoliberal, configura-se o caso de uma saída passiva,

atrasada, heterogênea, que corresponde a uma operação de baixos custos e altos benefícios

para as elites democratizadoras; se, ao contrário, elas conseguem introduzir no novo regime

uma série de estruturas e mecanismos institucionais que não só asseguram como permitem o

desenvolvimento dinâmico de sua capacidade efetiva de participação política, tem-se o caso

de uma saída ativa, avançada e relativamente autônoma, que diminui os benefícios e

maximiza os custos para as elites, embora sem ultrapassar o horizonte burguês.

Lenin (1988) lembra que a república democrática é o melhor invólucro político de

que o capitalismo pode se revestir, pois,

na sociedade capitalista, nas condições do seu desenvolvimento mais favorável, temos um

democratismo, mais ou menos completo na república democrática. Mas este democratismo está

sempre comprimido nos limites estreitos da exploração capitalista, por isso, permanece sempre, em

essência, um democratismo para a minoria, apenas para as classes possuidoras, apenas para os

ricos. (...) Se se observar de mais perto o mecanismo da democracia capitalista, veremos por todo o

lado, tanto nos “pequenos” (pretensamente pequenos) pormenores do direito eleitoral (...) como na

técnica das instituições representativas, como nos obstáculos efetivos ao direito de reunião (...),

como na organização puramente capitalista da imprensa diária, etc., etc., – veremos restrições e

mais restrições ao democratismo. (...) no conjunto, essas restrições excluem, eliminam os pobres

da política, da participação ativa na democracia. (Lênin, 1988, p. 281)

227

Portanto, é preciso ultrapassar os limites das formas políticas burguesas e

instaurar uma forma política que assegure a efetiva representação e realização dos interesses

objetivos específicos das classes dominadas. Isto supõe a tomada do poder de Estado e a

respectiva transformação dos seus aparelhos pelas massas populares e por suas organizações

políticas, isto é, o alcance da dominação política e a transformação do Estado em

“proletariado organizado como classe dominante”. Como o Estado e seus aparelhos são

permanentemente atravessados pelas lutas populares, tomar ou conquistar o poder de Estado

deve significar a intensificação das contradições internas desse Estado, de modo a modificar a

relação de forças interna dos seus aparelhos, que são, em si, o campo estratégico de lutas

políticas, pois o Estado é o centro de exercício do poder político. A modificação das relações

de poder no próprio terreno do Estado consiste em uma estratégia de luta que articule a

transformação da democracia representativa com o desenvolvimento de formas de democracia

direta na base e a proliferação de movimentos autogestores, pois, como ressalta Poulantzas

(2000),

Esse longo processo de tomada do poder numa via democrática para o socialismo constitui-se no

essencial, em desenvolver, fortalecer, coordenar e dirigir os centros de resistência difusos de que

as massas sempre dispõem no seio das redes estatais, nelas criando e desenvolvendo outros, de tal

maneira que esses centros tornem-se, no campo estratégico que é o Estado, os efetivos centros do

poder real. (...) As lutas populares devem sempre se manifestar também pelo desenvolvimento de

movimentos e na proliferação de dispositivos de democracia direta na base e de centros

autogestores. (Poulantzas, 2000, p.263-265)

Nesse sentido, a participação política tem a ver tanto com a questão do poder e da

dominação quanto com a do consenso e da hegemonia, tanto com a força quanto com o

consentimento, configurar-se como um meio de se fazer presente no conjunto da vida

coletiva, de disputar seu governo e de postular a hegemonia, a direção intelectual e moral da

sociedade. A realização da hegemonia popular dependerá da capacidade política e ideológica

que as classes dominadas vierem a demonstrar na luta social e política, uma vez que o poder

político está, em grande medida, em disputa entre as classes sociais fundamentais nas

formações sociais capitalistas, em que o Estado é objeto e lugar da luta de classes, ou seja, é

228

uma condensação material de uma correlação de forças entre classes e frações de classe, e no

seu interior as classes dominadas buscam conquistar posições e espaços políticos.

Quando indagados sobre a capacidade do Conselho no sentido de exercer o

controle social sobre as políticas de educação ,os conselheiros responderam como se segue:

As decisões do Conselho deveriam ser autônomas, não passar mais pelo Executivo, pela

homologação do secretário de educação, o presidente deveria publicar todas as decisões, todos os

pareceres, mas não é assim, nós vimos o conselho como órgão de assessoria da Secretaria de

Educação, isso é complicado. (Representação do Sindicato dos Docentes do Ensino Superior)

Ele poderia, enquanto conselho social, ter mais autonomia para definir, para ser protagonista das

políticas educacionais. O Conselho exerce muito pouco o controle social sobre as políticas de

educação, a gente acompanha, mas quem fiscaliza é a assessoria pedagógica. (Representação da

CUT)

Eu penso que o Conselho é a única forma que a sociedade tem de ter voz dentro da formulação da

política, se ele for autônomo e forte, se ele disser ao governo, ao Secretário de Estado e a quem

interessar, qual a educação que interessa à população. Para mim ele é o órgão máximo de

deliberação política, ele teria que ser ouvido. Antes de iniciar a reformular a política deveria levar

a discussão da reformulação para dentro do Conselho e não começar a mexer para depois ir ver se

o Conselho vai apagar o fogo, se vai fazer o papel de bombeiro. Então, se ele tem respeitabilidade

eu creio que isso é um avanço, se o Conselho fica refém do governo é porque ele não avançou o

suficiente para ser autônomo, é porque o Conselho tem muito que lutar e tem que pegar uma via de

mão alternativa para não ter essa coisa invisível que está lá dentro, uma coisa quase não revelada,

enquanto não se tornar público e se consolidar na base da sociedade ele não vai ter poder.

(Representação do CDCA)

Eu vejo o Conselho como uma instituição de controle. Eu acho que é seu papel divulgar para a

sociedade o seu papel e fazer com que a sociedade, de uma maneira geral, se sinta representada,

fazer com que a sociedade entenda que ele é o controle social, que é representado pela própria

sociedade. Eu acho que ele tem um papel importante porque a partir do momento em que ele

divulga a sua ação, a sua competência, responsabilidade, a sociedade tem uma compreensão maior

dos seus direitos. (Representação do CEEI)

O Conselho tem uma importância ímpar na vida da educação no Estado de Mato Grosso, porque a

política educacional deveria passar pelo Conselho, pois é lá que tem a representação da sociedade

organizada, é lá que vamos debater, reclamar e aprovar aquilo que é melhor para a comunidade.

229

Ele tem que ser fortalecido para que possa ser o braço direito na conquista da qualidade do ensino.

(Representação da Associação de Pais)

Como representante legal que a lei estabelece, eu o caracterizaria como o representante da falta da

lei, quer dizer, ainda com suas possíveis dificuldades, tem o papel de buscar os direitos, porque ele

está constituído e as representações que estão aqui se posicionam em relação às políticas

educacionais propostas, buscam garantir a implementação das políticas educacionais e trazer, o

máximo que puder, os anseios da sociedade para o âmbito do Conselho. Então eu o considero,

ainda que com algumas dificuldades, um órgão de direito legalmente constituído. (Representação

da UNDIME)

Acho que ele possui o poder da indignação dos representantes da sociedade civil. Agora, o

Conselho ele tem que saber a lei e procurar executar o seu papel. O Conselho será mais poderoso,

no sentido de ter poder, de ter autonomia, se ele conseguir mudar um pouco a visão que a

sociedade civil tem dele. Porque a sociedade tem uma visão que o Conselho é conservador, que o

Conselho é rigoroso, que o Conselho dificulta o funcionamento da escola, que o Conselho é

cartorial. Enquanto a visão que a sociedade tem do Conselho for essa, o Conselho vai ter muito

pouco poder. Eu acho que o nível de atividade do Conselho está muito mais nessa interface, nessa

ligação que ele tem feito com a sociedade civil, discutindo o que é política educacional, enquanto

órgão de Estado e não de governo. (Representação do Governo)

De acordo com esses relatos, a capacidade do conselho de exercer o controle

social e de influir na produção das políticas públicas de educação está condicionado à sua

autonomia e à sua aptidão se fazer socialmente reconhecido como um espaço plural de

representação dos interesses majoritários da população. O que se observa, na realidade, é que

o Conselho Estadual de Educação/MT possui uma estrutura própria independente da

Secretaria de Estado da Educação, é legalmente definido como órgão de Estado, conta com

ampla representação social, entretanto, não organiza nem coordena o processo de escolha dos

representantes, não se constitui em unidade orçamentária e tem pouca capacidade de

influenciar a tomada de decisões em relação às políticas públicas de educação e de exercer o

controle social sobre o poder público. Esta insuficiência de poder resulta em uma real

subordinação e dependência em relação à SEDUC, que administra sua composição, seu

orçamento e suas deliberações o que o configura como um braço da administração.

Desse modo, a capacidade e a participação do/no Conselho são restritos ao jogo

institucional, que é esvaziado dos antagonismos de classe, convertida em um instrumento para

230

solidarizar governantes e governados, aliviar e agilizar a ação governamental, partilhar custos

e decisões, reduzir atritos entre governo e sociedade, num contexto em que a participação

deixa de ser pensada como um recurso para a recriação do social, a fundação de novos

Estados ou a instituição de outras formas de democracia, ou seja para ações que se pautem na

intervenção política das classes dominadas no sentido de intensificar as contradições do

Estado e modificar as relações de força internas dos aparelhos de Estado. Isto porque

a participação que se dedica a compartilhar decisões governamentais, a garantir direitos, a

interferir na elaboração orçamentária ou a fornecer sustentabilidade para certas diretrizes

concentra-se muito mais na obtenção de vantagens e de resultados do que na modificação de

correlações de forças ou de padrões estruturais. (Nogueira, 2004, p.142)

Como órgãos do aparelho de Estado, os Conselhos são efetivamente atravessados

pelas lutas políticas que estão inscritas na trama do Estado, eles refletem os conflitos das

sociedades de classes, os diferentes interesses das classes em luta, as disputas de poder

econômico, social e político. A possibilidade de eles se constituírem em espaços de contra-

poder, de contra-hegemonia está condicionada à sua capacidade de apresentarem-se como

espaços de poder radicalmente alternativo (uma vez que não se pode perder de vista a questão

dos limites e do alcance das lutas populares dentro dos aparelhos de Estado), como forma

primordial de manifestação orgânica dos interesses objetivos das classes dominadas, nos quais

estas ocupem todos os postos, controlem todas as funções, deixem de ser governadas para

viver elas mesmas a vida política e econômica na sua totalidade. Isso requer que se supere a

crença na possibilidade de realização de uma democracia de caráter popular em plena ordem

capitalista, através da revelação das limitações, falhas, estreiteza e formalismo da democracia

burguesa, e que se postule que a via do processo político em direção ao socialismo implica em

rupturas políticas que conduzam à extinção do Estado e da sociedade de classes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

Brasil e Portugal Qualquer Semelhança não é Mera Coincidência

Por se tratarem de países que integram o grupo de Estados que se caracterizam

pela combinação de atividades econômicas de núcleo orgânico e de periferia, Brasil e

Portugal apresentam semelhanças em vários aspectos. Relativamente à estrutura econômico-

social interna destes países, na atual fase de organização da cadeia imperialista, pôde-se

verificar que ela se encontra submetida à dominação e à dependência do capital imperialista

estrangeiro, dado que a maior parte dos investimentos diretos realizados nos mesmos provém

dos Estados do núcleo-orgânico do sistema mundial, faz com que sejam reproduzidos no seio

destes países dependentes os processos de trabalho e de internacionalização acentuada do

capital verificadas em escala mundial.

Em função desta dependência, Estados semiperiféricos como Brasil e Portugal

tiveram que se adequar à lógica dos processos de globalização, promovendo, para isto,

reformas de caráter adaptativo, cuja essência consistia em priorizar a articulação entre os

centros e da periferia do sistema econômico mundial, de modo a sintonizá-los com as regras

do jogo que se vão estabelecendo pela transnacionalização do capital. Estas reformas, levadas

a cabo no marco dos chamados programas de ajuste neoliberal, produziram um deslocamento

da atividade econômica para a esfera financeira. Formou-se um sistema liberal aberto de

gestão da economia, que o Estado procurou manter com medidas adotadas na esfera das

relações monetário-financeiras em benefício do setor econômico externo, sobretudo, do

capital financeiro internacional. O alinhamento à política e à ideologia neoliberal, por parte

dos governos social-democrata destes países, não só fragilizou suas economias nacionais em

relação ao sistema financeiro internacional, como também redimensiou e ampliou as relações

de dependência entre estes e os países centrais.

Tanto no Brasil como em Portugal a irrupção das idéias neoliberais é resultado da

crise fiscal do Estado e do esgotamento do Estado de bem-estar social – no Brasil este tipo de

Estado não chegou a se consolidar, e em Portugal se caracterizou como um semi-Estado-

providência –, e elas se associou a idéia de estabilidade econômica e política como condição

necessária para atrair novos investimentos. Neste sentido, os governos brasileiro e português

pretenderam remover os entraves à instauração de um modelo econômico centrado no

mercado, com o objetivo de promover a “modernização” e o “desenvolvimento” destes países,

232

para isto implementaram políticas de ajuste de acordo com o modelo de estabilização

estabelecido pelo FMI, o que significou uma diminuição do conteúdo do papel social do

Estado em relação aos bens de consumo coletivos.

No caso específico de Portugal, sua adesão à União Européia o colocou em íntima

conexão com o quadro institucional global de uma organização internacional e supranacional,

que implicou uma rearticulação do papel do Estado português, cuja agenda política passou a

ser definida em função das pressões e dinâmicas globais. Portanto, as reformas empreendidas

nos dois países visavam a atender às exigências da reprodução ampliado do capital, expressa

na internacionalização do processo produtivo, na globalização dos mercados e na imposição

de novos padrões de relações de produção.

No bojo dessas reformas, as políticas públicas educacionais no Brasil e em

Portugal foram subordinadas a uma racionalidade econômica e empresarial, uma vez que para

atender aos imperativos da “modernização” era necessário modernizar a educação e ajustá-la

às demandas colocadas pelo mundo do trabalho. O que se verificou, nestes países, foi uma

dependência cada vez maior em relação aos organismos internacionais de financiamento, que

a partir de seus programas de descentralização visaram à transferência ou partilha de

responsabilidades do Estado, no que toca ao bem-estar social, para o nível local e para a

sociedade civil.

No que se refere a Portugal, acrescentam-se as relações de interdependência,

interação e de conflito entre os sistema e intervenções políticos nacionais e comunitários,

decorrentes da constituição da União Européia. De fato, a institucionalização da educação

como área de cooperação e ação comunitárias e a intervenção política comunitária no domínio

da educação têm conduzido a um processo de europeização das políticas educativas públicas

nacionais, no qual prevalecem as bases políticas e ideológicas da Comunidade/União

Européia que dão ênfase à coesão social e à qualificação dos recursos humanos.

Quanto ao processo de transição democrática pelo qual passaram estes dois países,

em ambos os casos trataram-se de transições políticas realizadas sob a direção da burguesia,

que afirmaram os princípios do Estado de direito e da democracia representativa burguesa, o

que dificultou a efetiva democratização do Estado e de suas relações, uma vez que o Estado

capitalista, por sua natureza de classe, oferece obstáculos à partilha do poder e ao controle

social sobre as ações estatais.

233

Deste modo, a participação das classes dominadas no processo de produção de

políticas públicas, designadamente nos Conselhos de Educação no Brasil e em Portugal, foi

subsumida ao jogo institucional que limita a capacidade de os diferentes grupos de interesses

representados influenciarem o processo. No Brasil, embora tenha ocorrido maior

descentralização dos centros decisórios no que diz respeito à elaboração das políticas

educacionais – criação dos sistemas de ensino municipal, estadual e federal e dos Conselhos

de educação municipal, estadual e nacional – a participação nos Conselhos não resultou na

democratização do poder de decisão quanto às políticas educativas: o que se verificou foi o

esvaziamento do papel político, uma vez que sua intervenção se restringe às suas funções

consultivas e normativas e suas decisões dependem da homologação do Executivo. O

Conselho de Educação de Portugal, por sua vez, apesar de contemplar a representação de

várias forças sociais e ser autônomo e independente em relação ao Ministério da Educação,

também constitui um órgão limitado em suas funções. Seu alcance participativo está contido

nos limites de sua função consultiva, embora ele tenha a capacidade de influenciar o

Parlamento, instância em que são tomadas todas as decisões em relação às políticas

educacionais, uma vez que o Conselho é concebido como um órgão promotor de concertação

entre os diversos interesses e parceiros sociais.

Em função destas limitações os Conselhos de políticas no Brasil e em Portugal

são descaracterizados como locus do fazer política, como espaços contraditórios de disputa de

posições políticas e ideológicas em que essas posições sejam confrontadas na busca de

hegemonia, o que dificulta sua constituição como espaços de contra-poder e de contra-

hegemonia como forma primordial de manifestação orgânica dos interesses objetivos das

classes dominadas. A necessidade desta constituição, nos dois países, pode ser expressa nas

palavras de Rosa Luxemburg (1991):

Só o proletariado pela sua própria ação pode transformar o verbo em carne. (...) As massas

proletárias devem aprender, de máquinas mortas que o capitalista instala no processo de produção,

a tornar-se dirigentes autônomas desse processo, livres, que pensam. Devem adquirir o senso das

responsabilidades, próprio de membros atuantes da coletividade, única proprietária da totalidade

da riqueza. Precisam mostrar zelo sem o chicote do patrão, máximo rendimento sem o

contramestre capitalista, disciplina sem sujeição e ordem sem dominação. (Luxemburg, 1991, p.

102)

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