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Tese de Doutoramento apresentada à Banca
Examinadora da Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, para obtenção do título de Doutora
em Serviço Social sob orientação da Profa. Dra.
Maria Carmelita Yasbek.
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“Importa, acima de tudo, evitar que a
sociedade se considere novamente como
uma abstração em confronto com o
indivíduo. O indivíduo é o ser social.”
Karl Marx
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AGRADECIMENTOS
À minha família, especialmente minha mãe e minhas irmãs que mesmo sem
que entendessem o esforço exigido para a elaboração de uma tese, souberam
respeitar minhas ausências das reuniões familiares para poder concluir essa
investigação.
Sou muito grata ao meu cãozinho que sempre esteve ao meu lado nas horas
de solidão e angústia geradas pelas exigências da tese, me oferecendo seu amor
incondicional e seu companheirismo valioso.
Ao meu sobrinho Michell pelas ‘noitadas’ de socorro ao computador, quando
este resolvia não colaborar e a minha sobrinha Monique, pela digitação dos
primeiros ensaios dessa tese.
Ao meu ex-aluno e Assistente Social Manasses Campanha de Paula, pelas
observações e relatos de sua prática, que muito contribuíram para as anotações
contidas nesse trabalho.
Aos meus alunos do curso de graduação de Serviço Social do Instituto
Superior de Ciências Aplicadas de Limeira, que souberam compreender na fase de
finalização dessa tese.
À querida Profa. Rosa Carrascosa, coordenadora do curso de graduação de
Serviço Social do ISCA, pela compreensão e minha liberação quando necessário e
todos os colegas docentes do curso.
À minha grande amiga, meio irmã, Maria Virgínia R. Camilo, pela força, apoio
e incentivo.
Aos meus amigos da Van, onde através da convivência diária, no percurso de
Campinas a Limeira, construímos um espaço para a troca de idéias, especialmente
ao Marcelo, que sempre me surpreende com sua generosidade e companheirismo.
6
Agradeço também aos meus mais recentes companheiros e amigos que me
chegaram através dessa aventura fascinante pelo mundo da pesquisa e produção
do conhecimento no campo da Assistência Social: Vânia, Neiri, Marô, Virgílio,
Maestro, Ademir e, ainda à Celeste e Kátia que sempre deram suporte administrativo
e de secretaria.
Ao meu querido parceiro de ‘investidas’ na análise do financiamento: Lucas
Cordeiro, que para além da parceria, construímos uma grande amizade.
A todos os docentes do Programa de Pós Graduação em Serviço Social da
PUC São Paulo, que sempre me acolheram com muito carinho desde o mestrado e
que enriqueceram minha trajetória na pós-graduação.
Estendo meus agradecimentos, pelo apoio financeiro, à Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), concedido por intermédio da
Bolsa Capes nos primeiros seis meses da pós-graduação e ao Conselho Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq, que garantiu o custeio das
despesas do curso de pós-graduação até a presente data, e sem os quais seria
praticamente impossível chegar a esse patamar de qualificação.
Propositalmente, deixei para o final desses agradecimentos, três pessoas que
foram particularmente fundamentais e imprescindíveis para a elaboração dessa tese:
) ao meu parceiro de docência, companheiro de Van e mais do que isso,
meu amigo querido, Cláudio Paiva, maior incentivador dessa minha aventura de
penetrar no nebuloso e obscuro campo de finanças públicas municipais. Economista,
especialista nessa área, que dentro de sua disponibilidade, limitada pelas atividades
da docência e pesquisa, sempre me orientou nos caminhos do desconhecido campo
das finanças públicas a partir de minha formação de Assistente Social. Agradeço
pela atenção, pelas valiosas contribuições, pelo carinho e pelo bom humor com que
sempre me recebeu, mesmo quando o incomodava nos finais de semana para
lamentar as dificuldades de acesso aos documentos e instrumentos de gestão fiscal
nos municípios;
) à Profa. Dra. Aldaíza Sposati, que talvez não possa imaginar o quanto
tem sido minha referência na luta pela consolidação da política de Assistência
7
Social. Agradeço sua conduta ética e competente com que transita nessa área, pela
oportunidade de fazer parte de sua equipe de pesquisa, por todas as contribuições à
minha formação e acima de tudo agradeço ao exemplo de sua atitude ética. Minha
gratidão e profunda admiração;
) à querida orientadora, Profa. Dra. Maria Carmelita Yasbek, um porto
seguro, cuja sensatez e equilíbrio emocional são fundamentais para qualquer
construção de conhecimento. Obrigada pela acolhida desde o mestrado. Obrigada
pelas contribuições teóricas e pela paciência, me atendendo nos momentos de
‘desespero’. Obrigada por tudo querida Carmelita. Foram sete anos de convivência,
de choro, de lamentações, de risos, do mestrado ao doutorado. Com você aprendi
mais do que possa ser mensurado através dessa tese de doutorado. Por tudo isso e
muito mais. Valeu mesmo! Já sinto saudades!
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SCATENA, ROSEMEIRE. A opacidade do financiamento da Política de Assistência
Social no Ciclo Orçamentário em Governos Locais: algumas questões para o debate.
Maria Carmelita Yasbek – São Paulo, 2006. Nº. 274 pgs.;anexos. Tese (Doutorado)
– Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Programa de Pós-graduados em
Serviço Social.
Apoiado em marcos legais, que definem os conteúdos políticos da Assistência Social
a partir da Constituição Federal de 1988, este trabalho tem como objeto de estudo
identificar as condições pré-instaladas no campo do financiamento da Assistência
Social em governos locais de uma mesma região para adesão ao SUAS,
desenvolvendo o argumento de que os insuficientes recursos destinados ao
financiamento da Política Pública de Assistência Social, não se reduzem apenas a
incapacidade financeira dos municípios para atender ao aumento da demanda por
serviços sócio-assistenciais. Um conjunto de elementos de natureza técnica,
conceitual, cultural e política cercam o campo do financiamento público dessa
política, obscurecendo os motivos concretos da minimilização dos recursos
destinados a ela. Centrado nessa análise, este estudo baseia-se no exame empírico
dos principais instrumentos de planejamento de gestão fiscal pública,
particularmente os da área da Assistência Social em municípios da Região
Metropolitana de Campinas, a partir de um grande eixo investigativo: o
comportamento e as preferências alocativas no ciclo orçamentário do financiamento
da Assistência Social em governos locais. Os resultados dessa investigação
apontam para vários elementos presentes no processo de financiamentos dessa
política, que precisam ser enfrentados e superados para se alcançar sua
consolidação no mesmo patamar de prioridade que outras políticas públicas de corte
social, colocando como o maior desafio, a incorporação de uma nova cultura política
capaz de conciliar capacitação teórica, conceitual e técnica e da natureza desses
direitos.
Palavras chaves: Assistência Social, Finanças Públicas, Financiamento Público,
Orçamentos, Cultura Política.
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SCATENA, ROSEMEIRE.
The opacity about financing into Social Assistance Policy on
budget cycle at local governments: some questions to discuss
. Maria Carmelita
Yasbek – São Paulo, 2006.nº. pgs.;annexes. Thesis (Doutorado) – Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Programa de Pós-graduados em Serviço Social
This study has as main purpose to analyse how the budget works on financing the
Social Assistance Policy in city governments, of the same region, based in the laws
which determine the political content about Social Assistance from the Federal
Constitution of 1988. The main argument is that the social assistant services demand
has improved, the financial resources are defficient, and the city governments argue
that they might not support these services by themselves. The real causes of the
reducement of public financing on Social Assistance are hidden by a series of
elements which has practical, conceptual, cultural and political nature. As basis, this
work used the experimental examination of main instruments on public tax
management planning, specifically in Social Assistance area at Campinas
Metropolitan Region, from the analysis of the behaviorism and the allocated
preferences on budget cycles on financing the Social Assistance at local
governments. The results of this analysis pointed a lot of elements at the process of
financing this policy that needed to be faced and surpassed to reach the
consolidation of financing of Social Assistance at the same stage on other public
social cut policies, pointing as a great challenge the joint of a new political culture
which be able to embrace theoric, conceptual and technical qualification, and, also,
the joint of the nature of these rights.
Keywords: Social Assistance, Public Finances, Public Financing, Budgets, Political
Culture
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TABELA 1 – Distribuição da população e equivalência de Receita Tributária
de 2001 a 2003
TABELA 2 – Distribuição segundo renda percapita
TABELA 3 – População e situação territorial
TABELA 4 – População residente, grupos de idade por municípios da RMC
TABELA 5 – Crianças de 0 a 6 anos de idade que residem em domicílios com
responsáveis mulheres, total e as que residem em domicílios
com mulheres com rendimento de até 2 salários mínimos,
segundo municípios – 2000
TABELA 6 – Portadores de deficiência
TABELA 7 – Responsável do domicílio: razão sexo, escolaridade inferior a 4
anos de estudo e sem instrução.
TABELA 8 – Estimativa da população pobre atualizada
TABELA 9 – Índice de Vulnerabilidade Social dos Municípios da RMC
TABELA 10 – Índice Paulista de Responsabilidade Social – IPVS dos
Municípios da RMC
TABELA 11 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH
TABELA 12 – Receita Tributária per capita dos municípios da RMC
TABELA 13 – Despesas/Receitas estimadas em relação à RCL
TABELA 14 – Receita tributária, Vaf e receita Disponível
TABELA 15 – Transferências de ICMS e IPVA
TABELA 16 – Transferência Federal legal: relação renda percapita da pop total
e pop Pobre
TABELA 17 – Transferência Federal Voluntária
TABELA 18 – Transferência Federal Voluntária: Convênios/Contratos de
repasses
11
TABELA 19 – Total de transferência federal relação percapita - pop total e pop
pobre
TABELA 20 – Transferências estaduais
TABELA 21 – Participação da função Assistência Social no Orçamento
TABELA 22 – Ranking de prioridades orçamentárias – Campinas
TABELA 23 – Proporcionalidade orçamentária destinada à função Assistência
Social – 2001 a 2005
TABELA 24 – Ranking de prioridades orçamentárias - Holambra
TABELA 25 – Proporcionalidade orçamentária destinada à função Assistência
Social – 2001 a 2005
TABELA 26 – Ranking de prioridades orçamentárias – Indaiatuba
TABELA 27 – Proporcionalidade orçamentária destinada à função Assistência
Social 2001 – 2005
TABELA 28 – Ranking de prioridades orçamentárias – Jaguariúna
TABELA 29 – Proporcionalidade orçamentária destinada à Assistência Social -
Paulínia
TABELA 30 – Ranking de prioridades orçamentárias – Paulínia
TABELA 31 – Proporcionalidade orçamentária destinada à função Assistência
Social
TABELA 32 – Ranking de prioridades orçamentárias – Valinhos
TABELA 33 – Proporcionalidade orçamentária destinada à função Assistência
Social 2001 a 2005
TABELA 34 – Ranking de prioridades orçamentárias - Vinhedo
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QUADRO 1 – Pisos de Proteção
QUADRO 2 – Condições Base para Co-financiamento
QUADRO 3 – Classificação dos Municípios da RMC
Q
UADRO 4 – Índice de Vulnerabilidade Paulista – Grupos de Vulnerabilidade
Social
Q
UADRO 5 – Detalhamento PPA 2002 – 2005 – município de Campinas
QUADRO 6 – Prioridades da função Assistência Social nas LDOS de Campinas
2002 – 2005
QUADRO 7 – Composição da funcional Assistência Social segundo a
classificação
QUADRO 8 – PPA 2002 – 2005 – município de Holambra
QUADRO 9 – PPA 2002 – 2005 – município de Indaiatuba
QUADRO 10 – Detalhamento do PPA 2004 – 2005
QUADRO 11 – Detalhamento da função Assistência Social no PPA 2002 – 2005
- Vinhedo
13
G
G
R
R
Á
Á
F
F
I
I
C
C
O
O
S
S
GRÁFICO 1 – Distribuição segundo porte de municípios da RMC
GRÁFICO 2 – Crescimento médio da população dos municípios da RMC –
2002 a 2005
GRÁFICO 3 – Grau de urbanização dos municípios da RMC
GRÁFICO 4 – Índice de envelhecimento da população residente nos
municípios da RMC
GRÁFICO 5 – Índice de população de 0 a 15 anos
GRÁFICO 6 – Número de mães adolescentes por municípios
GRÁFICO 7 – Percentual de pessoas de 0 a 14 anos
GRÁFICO 8 – Renda percapita por domicílio – até ¼ sm e até ½ sm
GRÁFICO 9 – Analfabetismo da população de 15 anos ou mais e população de
25 anos ou mais com menos de 8 anos de estudo
GRÁFICO 10 – Participação relativa de famílias com uma pessoa maior de 15
anos, desocupada procurando trabalho, com até 4 anos de
estudo em relação ao total de famílias residentes no município.
GRÁFICO 11 – Participação relativa de famílias que residem em domicílio com
serviço de infra-estrutura inadequados por situação de domicílio
em relação ao total de domicílios nessas condições – 2000
GRÁFICO 12 – Resultado primário dos municípios – período 2001 a 2005
G
RÁFICO 13 – Participação das despesas de custeio com pessoal em relação à
R
CL
GRÁFICO 14 – Participação relativa das principais transferências constitucionais
na composição da RCL dos Municípios da Amostra
GRÁFICO 15 – Comparação entre a transferência constitucional FUNDEF e os
principais tributos que compõe a RCL dos municípios da amostra
GRÁFICO 16 – Participação relativa das transferências legais da Seguridade
Social na RCL dos municípios da Amostra
GRÁFICO 17 – Participação relativa por modalidade de transferência de renda
direta no total de transferências para os municípios da amostra
14
GRÁFICO 18 – Participação relativa quanto à natureza das ações nos
programas da funcional programática Assistência Social
GRÁFICO 19 – Preferências alocativas por subfunções - Campinas 2004 – 2006
GRÁFICO 20 – Participação da funcional programática Assistência Social por
órgão e unidade orçamentária – Campinas 2004 – 2006
GRÁFICO 21 – Preferências alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social no orçamento anual –
Campinas
GRÁFICO 22 – Preferências alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social no orçamento anual – Holambra
G
RÁFICO 23 – Preferências alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social no orçamento anual -
Indaiatuba
G
RÁFICO 24 – Preferências alocativas por Subfunções – Jaguariúna
GRÁFICO 25 – Preferências alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social no orçamento anual –
Jaguariúna
GRÁFICO 26 – Participação relativa das unidades orçamentárias na funcional
Assistência Social – Jaguariúna
GRÁFICO 27 – Preferências alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social - Paulínia
GRÁFICO 28 – Preferências alocativas e padrão de alteração na funcional
programática Assistência Social no orçamento anual - Valinhos
GRÁFICO 29 – Participação relativa da funcional programática Assistência
Social por órgão e unidade orçamentária - Valinhos
GRÁFICO 30 – Preferências alocativas por subfunções
GRÁFICO 31 – Recursos orçados e executados
GRÁFICO 32 – Execução orçamentária por unidade orçamentária
GRÁFICO 33 – Preferências Alocativas e padrão de alteração da funcional
programática Assistência Social no Orçamento Anual – Vinhedo
GRÁFICO 34 – Participação da execução orçamentária no total de recursos
orçados para a função Assistência Social
15
GRÁFICO 35 – Evolução e padrão de alocação de recursos na função
Assistência Social em relação ao total orçado nos municípios da
amostra
GRÁFICO 36 – Padrão de participação das subfunções da função Assistência
Social nos municípios da amostra em relação ao total orçado
16
LISTA DE SIGLAS
APM – Associação Paulista de Municípios
BF – Bolsa Família
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAISM – Centro Integral à Saúde da Mulher
CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social
CF – Constituição Federal
C
IB – Comissões Intergestores Bipartite
C
IDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
CIT – Comissões Intergestores Tripartite
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializada de Assistência Social
DF – Distrito federal
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social
FPM – Fundo de Participação Municipal
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
Ge – Gasto Econômico
Gm – Gasto Mínimo
Gs – Gasto Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto de Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IE – Instituto de Economia
IPRS – Índice Paulista Responsabilidade Social
I
PTU – Imposto Territorial urbano
I
PVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Auto Motores
ISS – Imposto Sobre Serviços
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
17
LOAS – Lei orgânica da Assistência Social
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
NEPO – Núcleo de Estudos de População
NEPP - Núcleo de Estudos de Políticas Públicas
NESUR – Núcleo de Economia Social, Urbana e Regional
NOB – Normas Operacionais Básica
OF – Orçamento Fiscal
OG – Orçamento Geral
OIEE – Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais
OSS – Orçamento da Seguridade Social
PAIF – Programa de Atenção Integral à Família
PEA – População Economicamente Ativa
PETI – Erradicação do Trabalho Infantil
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PPA – Plano Plurianual
PPD – Pessoas Portadoras de Deficiência
PSB – Proteção Social Básica
PSE – Proteção Social Especial
RMC – Região Metropolitana de Campinas
R
PL – Receita Própria Líquida
R
T – Receita Total
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SNAS – Secretaria nacional de Assistência Social
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
TCE – Tribunal de Contas do Estado
T
CU – Tribunal de Contas da União
U
A – Unidade Amostral
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
VAF – Valor Adicional Fiscal
18
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................................
20
CAPÍTULO I – O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E
CULTURA POLÍTICA
1 Breves Considerações...............................................................................
30
1.1 O Financiamento da Política Pública de Assistência Social..............
37
1.1.1 Financiamento da Política de Assistência Social na
Perspectiva do Sistema Único de Assistência Social – SUAS..........
49
1.2 Finanças Públicas no Contexto Brasileiro.........................................
61
1.2.1 O Financiamento Público de Políticas de Seguridade Social
1.2.2 A Política Administrativa de Finanças Públicas........................
69
75
1.3 O Financiamento Público da Política de Assistência Social no
Campo de Finanças Públicas: uma arena de complexidade e
contradições.......................................................................................
78
1.3.1 Cultura Política e Prática Social do Financiamento da Política
de Assistência Social.........................................................................
87
CAPÍTULO II – O CONTEXTO DA INVESTIGAÇÃO
2 Notas Introdutórias.....................................................................................
101
2.1 Notas Metodológicas.........................................................................
106
2.2 Análise Situacional das Municipalidades da Região Metropolitana
de Campinas: vulnerabilidades e risco social....................................
112
2.2.1 Caracterização dos Municípios da RMC...................................
2.2.2 Capacidade Fiscal dos Municípios para enfrentamento das
demandas sociais..............................................................................
113
151
2.3 A emergência da Cultura de construção de diagnósticos locais.......
158
CAPÍTULO III – O COMPORTAMENTO DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO
CICLO ORÇAMENTÁRIO DOS MUNICÍPIOS DA RMC
3 Notas Introdutórias....................................................................................
165
3.1 Participação das Transferências Correntes na composição de
Receitas para Financiamento de políticas Públicas Municipais........
177
3.2 O Processo de Financiamento da Assistência Social em Governos
Municipais.........................................................................................
198
3.2.1 O Financiamento Público numa Gestão participativa: entre o
proposto e o materializado................................................................
206
3.2.2 A ‘tímida’ Assistência Social.....................................................
219
3.2.3 A linha tênue entre serviços sócio-assistenciais e serviços
sociais................................................................................................
223
3.2.4 A diluição de conteúdos dos programas de Assistência Social
229
3.2.5 A pulverização da Política de Assistência Social......................
236
3.2.6 Prioridade; ‘Gasto Mínimo’.......................................................
242
3.2.7 Alocações miniminalistas..........................................................
251
3.3 Análise Conclusiva.............................................................................
256
19
CONSIDERAÇÕES FINAIS.....................................................................................
272
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................
277
GLOSSÁRIO........................................................................................................
285
ANEXOS.............................................................................................................
289
20
I
I
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N
T
T
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O
D
D
U
U
Ç
Ç
Ã
Ã
O
O
O Sistema Único de Assistência Social - S
UAS que encontra-se em processo
de implantação em todo território nacional, ainda precisa enfrentar muitos desafios,
transpor limites e possibilidades, para sua consolidação. O tema, financiamento e as
suas condições instaladas em governos locais, certamente têm que avançar nas
suas relações com a direção política no campo da gestão da Assistência Social.
A implementação do SUAS impõe enormes desafios no âmbito do pacto
federativo, redesenhando novas responsabilidades e competências nas três esferas
de governo: exigindo dos gestores e dos trabalhadores da área (executores) um
grande esforço e oportunidade para superar e romper com padrões de improvisação
e subalternidade que marcaram e ainda marcam esse campo como controle das
despesas públicas e a desestruturação do aparato do Estado.
O SUAS consubstanciado na Política Nacional de Assistência Social (2004),
estabelece nova processualidade no que diz respeito à gestão e ao financiamento
das ações dessa política pública.
Os padrões injustos e assimétricos de acesso à riqueza socialmente
produzida no Brasil, impõem pensar a política de Assistência Social no processo de
disputa de maneira que não se limite a reduzir as manifestações mais visíveis da
pobreza, através da ampliação dos serviços sociais básicos e do seu acesso, mas
permite pensa-lo num “instrumento de transformação social”. (PAIVA, 2006)
Compartilhando com PAIVA (2006), a efetivação do SUAS dependerá de um
conjunto de elementos que pressupõe:
21
Insistir na democratização dos modelos institucionais;
Romper com o aprisionamento numa esfera governamental
periférica ou residual;
Romper com o ocultamento das causas;
Romper com programas pontuais e sem conteúdos;
Romper com ações e medidas de precários aparatos, em termos
de recursos financeiros, humanos e materiais;
Enfrentar o desafio de formulação e implantação de inovadoras
e transformadoras metodologias de trabalho;
Reconhecer a Assistência Social num campo reivindicatório de
provimento das necessidades sociais, também a partir de
inúmeros requerimentos individuais e privados evidenciando
complexas contradições de sua natureza;
Reconhecer para superar, dilemas das propostas de trabalho de
esquemas psicologizantes dos problemas sociais que atribui aos
indivíduos a responsabilidade por sua condição de pobreza,
decorrentes de presumíveis incapacidades morais ou cognitivas;
Enfrentar desafios técnicos e políticos insistindo na participação
popular como eixo da política pública rompendo com a lógica
desabilitadora do caráter de protagonismo da população, o que
impõe um projeto democrático.
Esses elementos, entre outros, que são imprescindíveis para a consolidação
do SUAS, exigem um esforço para apreender as atuais condições da gestão da
Assistência Social em todo território Nacional com vistas a identificar os limites e
dificuldades a serem enfrentados para a instalação do Suas.
Segundo Paiva (2006), o campo sócio assistencial, tem ficado velado, nas
análises de gastos de políticas sociais, possivelmente devido à histórica composição
dessa área, privatizada como campo da benemerência ou da filantropia – apesar de
que este traço seja mais acentuado na Assistência Social, não são exclusivos dela –
22
parece que tais desvios interferem nas políticas públicas em geral, até mesmo na da
saúde e da educação, resultado de uma cultura clintelista e patrimonialista que
marcaram historicamente as relações políticas no país.
A Constituição Federal de 1988, promulgada em 05 de outubro de 1988,
notadamente em seus artigos: 21, 23, 24 e 30, ao definir as competências comuns e
exclusivas dos três entes federados, 194 e 195, dispõem sobre a organização e
financiamento da Seguridade Social; e 203 e 204, dispõem sobre os objetivos e
diretrizes da Política de Assistência Social, tornando-a Política da Seguridade Social,
estabelecendo um marco decisivo na trajetória, de avanços e desafios, de sua
história na sociedade brasileira.
Em 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), após sucessivas
discussões e muitas mobilizações, definiu os avanços na área, situando a
Assistência Social no patamar de muita importância, mas também muito complexo,
da Seguridade Social, com sua consolidação dependente de instâncias
deliberativas, de negociações, de controle social, execução pública, privada e de
financiamento.
Na década de 90, a política de Assistência Social passou por avanços e
retrocessos, articulada pelo modelo político imposto pelo modelo econômico
neoliberal, sob a égide da globalização financeira, contudo, a sociedade brasileira
vivia momentos de intensa descentralização quanto às responsabilidades de gestão
e aumentavam os recursos financeiros do governo federal destinados aos
municípios.
Passados treze anos da promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social –
LOAS, e dezoito anos da Constituição de 1988, que imprimiu novas diretrizes à
gestão pública, tendo como princípios estratégicos a descentralização e o pacto
federativo, garantindo muitos avanços, ainda há muito que avançar para a
consolidação da Assistência Social como um direito constitucional, de caráter
universal.
23
Parto desse patamar de complexidade para desenvolver sua análise,
particularizando o campo do financiamento da política de Assistência Social em
governos locais.
Tem sido recorrente a afirmação da escassez de recursos financeiros para a
efetivação da Assistência Social, tanto na literatura (Sposati, 1988; Cordeiro, 1998;
Paiva, 2003) que abordam essa temática, como na fala dos executores da política
de Assistência Social nas três esferas de governo.
Tal escassez de recursos financeiros presente nas destinações orçamentárias
à política de Assistência Social, tem sido justificada na maioria das vezes, pelo poder
executivo, legisladores e políticos, pela “falta de verbas” em seus respectivos
âmbitos.
Não que duvide do engessamento ou até das restrições de receitas para
investimentos em demandas sociais, dada a expressiva precariedade de serviços
públicos historicamente presentes na sociedade brasileira, além de fatores como: o
problema crônico da má distribuição de renda; a diversidade de capacidade fiscal
dos municípios brasileiros; o privilegiamento de desenvolvimento econômico em
detrimento do social; a concentração da riqueza socialmente produzida nas mãos de
uma minoria de brasileiros e, a ausência do Estado na sua responsabilidade de
investimento em políticas sociais entre outros fatores.
Porém, limitar a análise da escassez de recursos financeiros destinados a
Política de Assistência Social, a uma crítica ao Estado ou a estes fatores, de início a
principal causa já estaria posta. Há que considerar um conjunto de outros elementos
e mediações que circunscrevem o campo do financiamento e finanças públicas no
Brasil, reservando as particularidades em que se inserem como: todo o aparato
institucional; o universo organizacional; a particularidade histórica da política de
Assistência Social e outros elementos.
Portanto, o financiamento de qualquer política e nesse estudo em particular,
da política de Assistência Social, transcorre num terreno contraditório marcadamente
por questões éticas, políticas e técnicas, resultantes de uma cultura política.
24
Inserido nesse contexto de complexidade e contradições esse estudo centra-
se num esforço de apreender o comportamento do financiamento da Assistência
Social, com vistas a identificar as condições pré-instaladas na gestão do
financiamento da Assistência Social em governos locais.
Tendo como premissa inicial, o desafio de desconstruir a justificativa da
escassez de recursos financeiros destinados a Política de Assistência Social pelo
discurso fácil da “falta de verbas”, tão presente no executivo, legislativo e executores
da política e/ou limitar-se a crítica da ausência do Estado no seu papel de
financiador dessa política, impôs-se a necessidade de eleger como campo de
pesquisa, municípios que apresentassem indicadores de considerável capacidade
fiscal, para que, já de início torna-se possível descartar a hipótese da falta de
recursos financeiros.
Sendo assim, o campo empírico da pesquisa concentra-se em
municipalidades da Região Metropolitana de Campinas – RMC, no interior do Estado
de São Paulo, dada às características econômicas e fiscais dessa região onde
apresentam indicadores de elevada capacidade fiscal e desenvolvimento
econômico, mas não estão isentos de restrições a investimentos financeiros nas
políticas sociais e, em especial a política pública de Assistência Social para
responder as suas demandas por serviços sócio assistenciais.
Esta tese tem como ponto de partida indagar em que medida os governos
locais de uma região considerada como um dos principais eixos da riqueza nacional,
por qualquer indicador que se utilize, financia os investimentos na área da
Assistência Social para atender as necessidades demandadas pelas famílias e
indivíduos que vivem nos municípios dessa região, levando-se em conta não apenas
os ‘números’, mas também a elaboração dos planos plurianuais, lei de diretrizes
orçamentárias e a lei orçamentária em seu conteúdo.
Ao eleger o campo do financiamento, como tema central dessa investigação,
um dos elementos imprescindíveis para sua análise é o recurso orçamentário
existente, que poderá indicar tendências de preferências alocativas, padrão
orçamentário e todo o processo que o conforma, evidenciando-se através de seu
comportamento as prioridades para a implantação ou implementação de ações.
25
Sabe-se, que na maioria das vezes, a aprovação do orçamento através de
leis não é garantia para sua execução, a qual dependerá de inúmeros fatores, sejam
eles concretos ou não, como muitas vezes pude constatar, ouvindo de assessores
municipais, que orçamento público é “peça de ficção”
1
.
Essa constatação, embora informal, confirma ainda mais, a importância do
conhecimento e domínio público do orçamento, para que haja maior controle da
sociedade sobre a destinação dos recursos públicos.
O orçamento, sendo assim, passa a ser peça fundamental para o
monitoramento e avaliação da política de Assistência Social, permitindo identificar a
priorização e o compromisso de governos nessa área, incluindo-se o projeto de
sociedade, que prevê a sua administração municipal, sendo então um instrumento
técnico e acima de tudo, político na medida em que pressupõe escolhas, decisões,
escalonamento de prioridades, resultado de correlações entre as forças presentes
na sociedade e revela a cultura política desse governo.
Tendo ainda presente, que a análise da política de Assistência Social não
limita-se a leitura do orçamento, mas a descobrir seus aspectos fundamentais,
reconhecendo, a decisiva relevância da participação da sociedade organizada no
planejamento, decisão, acompanhamento, execução e avaliação da política de
Assistência Social e das demais políticas públicas, sendo imprescindível a
transparência desses instrumentos de gestão fiscal.
O financiamento da política de Assistência Social, apesar de sua importância,
tem ficado longe do conhecimento da população em geral e muitas vezes, de seus
próprios executores.
Conhecer seu financiamento significa penetrar num campo obscuro e
nebuloso, que impõe uma série de desafios de várias ordens: desde desvendar os
1
Nas diversas Câmaras Municipais, onde foram colhidos os dados dos orçamentos anuais, o
assessor jurídico ao fornecer o orçamentário anual, mencionou que os orçamentos municipais
historicamente tem sido peça de ficção, uma vez que, após sua aprovação pelo legislativo, já no início
do ano, são realizadas várias suplementações de recursos pelo poder executivo. Essa afirmativa é
mais conhecida popularmente por ‘remanejamento de verbas’, principalmente ampliando-se o recurso
destinado à reserva de contingência em detrimento de investimentos em áreas sociais.
26
‘mistérios’ da contabilidade pública até o acesso aos documentos que tratam da
gestão fiscal dos municípios.
O universo numérico, os códigos tributários, as nomenclaturas, a
heterogeneidade da formatação dos instrumentos de gestão fiscal, as abreviações, a
falta de detalhamento do registro das atividades para onde são destinados os
recursos públicos, a burocracia estatal, os “segredos” institucionais, a centralização
da informação nas mãos de um ‘burocrata’, impõe verdadeiros desafios para
concretizar o direito do exercício do controle social sobre o financiamento de
políticas públicas.
A Assistência Social, embora recorrente das ações governamentais, somente
em 1988 adquire o status de política pública, o que constitui grande avanço político-
institucional. Coloco em questão os parâmetros conceituais que permanecem na
cultura política de governos locais, expressos no financiamento dessa política.
Duas questões centrais estruturam essa investigação: quais os elementos
presentes no conjunto de ações que conformam o processo orçamentário para
planejamento do financiamento da Assistência Social? Quais as pré-condições
instaladas no campo do financiamento da Assistência Social em governos locais de
municípios com considerável capacidade fiscal para adesão do SUAS?
Essas questões remetem ao terreno enigmático e pouco conhecido das
finanças públicas, onde a lógica institucional para o financiamento da Assistência
Social obedece aos instrumentos legais que integram o sistema orçamentário,
definido pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei complementar de
Responsabilidade Fiscal (R
F), Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (L
DO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Torna-se fundamental, portanto, refletir sobre a elaboração desses
instrumentos comprometidos com a nova visão de política de Assistência Social,
contida na Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, na Política Nacional e
Assistência Social - PNAS/2004 e na Norma Operacional Básica - NOB/SUAS 2005.
Este estudo baseia-se na análise dos instrumentos do ciclo orçamentário do
financiamento da Assistência Social em municípios da Região Metropolitana de
27
Campinas, a partir de um grande eixo investigativo: o comportamento e as
preferências alocativas no ciclo orçamentário do financiamento da Assistência Social
em governos locais.
O campo empírico dessa análise parte do universo organizacional dos
governos municipais da Região Metropolitana de Campinas – RMC, no que diz
respeito à gestão fiscal dos recursos destinados à política pública de Assistência
Social, especificamente em seu ciclo orçamentário, defendendo-se a idéia, que a
política pública de Assistência Social realiza-se em terreno contraditório, e de que os
recursos insuficientes destinados a ela, em diversos municípios, não limita-se à
escassez de recursos financeiros: os dados orçamentários não são meros números.
A decisão, aprovação e execução de verbas destinadas às políticas públicas
transcorrem num ambiente ético e político e essas ações realizam-se a partir de um
conjunto de experiências sociais, políticas e culturais, historicamente determinadas,
que circunscrevem as concepções e práticas do universo organizacional dos
governos municipais.
As dificuldades encontradas para o acesso aos relatórios públicos municipais,
principalmente aos quadros anexos dos orçamentos anuais e balancetes
consolidados, limitaram a possibilidade de aprofundar a análise isolada dos dados,
impondo o uso da amostragem, o que impediu a obtenção detalhada das
informações sobre os gastos executados, em sua plenitude.
Essa investigação abrangeu o conjunto dos 19 (dezenove) municípios da
Região Metropolitana de Campinas, limitada à amostragem em Holambra,
Indaiatuba, Jaguariúna, Paulínia, Valinhos, Vinhedo e Campinas, atendendo aos
critérios de ‘riqueza’, ou seja, a municípios com maiores renda percapita em relação
à Receita Total Arrecadada, entre os municípios da RMC. A inclusão do município de
Campinas na amostra, independente dos critérios
2
pré-definidos, é dada por ser a
metrópole da região.
O processo de esforço para apreender o financiamento da política de
Assistência Social nos instrumentos de gestão fiscal dos municípios da RMC, por
2
O detalhamento dos critérios adotados estão no Capítulo III desse estudo.
28
amostragem e os principais resultados alcançados nessa investigação, resultam
nessa tese de doutoramento, distribuída em três capítulos.
O Capítulo I, intitulado “O financiamento público da Política de Assistência
Social e Cultura Política”, apresenta a reflexão obtida através de sucessivas
aproximações teóricas à literatura e recorrência aos marcos legais da construção da
política de Assistência Social e de seu financiamento, até a recente sistemática da
NOB/Suas, seguida da síntese das principais apreensões possibilitadas pela
literatura sobre Finanças Públicas no Brasil e finalizando com a concepção teórica
de Cultura Política adotada nesse estudo.
Indicadores de vulnerabilidade social dos municípios da região, situação de
capacidade fiscal dos municípios da amostra, os principais critérios e metodologia
utilizados nessa investigação, compõem o Capítulo II, que tem como intuito situar o
contexto investigativo e metodológico utilizado nesse estudo.
O Capitulo III apresenta os principais dados levantados junto aos
instrumentos de gestão fiscal pública, à luz dos planos plurianuais de Assistência
Social nos municípios da amostra e uma análise possibilitada por esse processo
investigativo, longe de encontrar respostas conclusivas, aponta para algumas
questões a serem enfrentadas para se alcançar o critério de prioridades nas
agendas municipais para alocação de recursos à Política de Assistência Social e a
efetivação do S
UAS.
Consciente dos limites dessa tese e ainda, de alguns problemas
metodológicos como, por exemplo, a utilização num mesmo eixo investigativo de
distintos períodos de abrangência dos instrumentos, traduz todas as dificuldades
para o acesso aos documentos legais de finanças públicas: insuficiência de dados,
precariedade de informações, informações desencontradas, falta de transparência,
erros em demonstrativos de orçamentos e balanços, entre tantas outras, sendo
essas talvez as mesmas encontradas pelos analistas de finanças públicas.
Consciente desses limites, considero que essa tese tenha como maior
contribuição, o resultado do esforço de uma pesquisadora de formação profissional
que sem qualquer tradição nesse campo obscuro e nebuloso, de finanças públicas.
29
Essa tese pretendeu mais do que se fechar em respostas conclusivas,
encorajar e até, de certa forma, aproximar assistentes sociais, os principais
executores dessa política, do campo de finanças públicas, para aumentar a
possibilidade do diálogo com setores da política de Assistência Social, e, ainda,
provocar um debate em torno da avaliação e monitoramento da política.
Assim apresenta-se essa tese de doutoramento. Convicta de suas
fragilidades, por tratar-se de um primeiro estudo de finanças públicas no campo da
Assistência Social no momento em que completa-se um ano de aprovação da
NOB/SUAS.
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Um Estado inteligente na área social não é
um Estado mínimo, nem ausente nem de
ações pontuais, mas um Estado com uma
‘política de Estado’, não de partidos (...)
(Kliksberg, 1988:48).
1
1
.
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A Assistência Social constituiu-se em meio a avanços e retrocessos,
alcançando sua efetiva legitimidade nos marcos da Constituição Federal de 1988,
adquirindo densidade e novo formato de gestão, elevando-se ao patamar de política
pública, inserida no tripé da Seguridade Social, junto com Saúde e Previdência
Social.
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, (Lei 8.742 de 07/12/1993),
legislação conformadora de seu sistema, impõe novo desenho institucional,
especialmente em relação às questões da universalização de direitos de proteção
social e reporta-se à emergência de sua vinculação a um projeto de Estado Social.
A Assistência Social no Brasil, embora sendo, um fenômeno historicamente
recorrente das ações governamentais, somente marca sua presença no cenário
sócio-político, nos últimos anos da década de 80, passando a incorporar inclusive
preocupações científicas.
31
Até a década de 80, a Assistência Social, teve no país a trajetória marcada
pelo caráter provisório e descontínuo de suas ações, limitada aos sintomas da
pobreza, ou seja, historicamente caracterizou-se por iniciativas de cortes
epidérmicos, incapazes de alcançar situações constitutivas de sua demanda.
É importante observar, que a Assistência Social realiza-se numa arena de
lutas de interesses contraditórios. De um lado, movem-se os representantes do
capital, inibindo a melhor distribuição de renda e de outro, com grandes restrições,
estão aqueles que desejam maior justiça social, num embate de interesses em
conflito, em situações desiguais.
É preciso observar que a pobreza e outros fenômenos
a ela associados como a fome, a miséria, o desabrigo,
o abandono, entre tantos outros, não podem seguir
ocultos no manto da caridade (...) Também não são
derivadas de causas sobrenaturais, como anátemas
para a expiação de pecados cometidos nesta ou em
vidas pretéritas. A pobreza, ao contrário, é
manifestação social, historicamente, identificada com
as sociedades promotoras de desigualdades sociais.
(C
AMPOS, 2001:41)
É na relação contraditória das demandas entre capitalismo e trabalhadores,
que criam-se as condições objetivas para as reivindicações, que possibilitem a
expansão e o acesso aos direitos sociais às classes trabalhadoras, o fim da
exploração abusiva de sua força de trabalho e de sua submissão ao controle social
imposto pela classe dominante.
A “questão social” e seu desdobramento é também a
questão da formação da classe operária e de sua
entrada no cenário político, a necessidade de seu
reconhecimento ao nível de Estado e, portanto, da
implementação de políticas que de alguma forma levem
em consideração seus interesses. (C
ARVALHO, 1980:44)
32
Em meio a essas contradições, afirma-se o reconhecimento legal da
Assistência Social brasileira, que segundo Boschetti (2003:42), “(...) trata-se de um
movimento circular: a mesma particularidade que dificulta o reconhecimento e a
materialização do direito, se alimenta e se reproduz da condição de não direito”.
O modelo de Assistência Social, construído historicamente no Brasil,
expressa uma sociedade precariamente democrática, a irresponsabilidade do Estado
e de seus governantes para com as demandas sociais, foi estabelecido a partir da
cultura política do não direito.
Assumir a Assistência Social como política social pública, de seguridade
social, supõe uma nova cultura política, que rompa com o assistencialismo,
fisiologismo, favor ou troca de favores. Iluminada pelo SUAS, deve voltar-se para um
campo distinto das demais políticas sociais implementando desde medidas de
transferência direta não contributiva de valores materiais, como o Bolsa Família,
reforçando o protagonismo da população, até projetos coletivos de enfrentamento à
pobreza, executada dentro de processos emancipatórios e que viabilizem a
autonomia dos segmentos populacionais a ela vinculados. (PAIVA, 2006)
A Assistência Social como política de proteção social, inserida na seguridade
social, como direito constitucional, constitui-se numa ação política, que deve
assegurar, prevenir e ou reduzir riscos e vulnerabilidades social, mediante as
necessidades dos sujeitos, ou seja, garantir seguranças de inclusão para aqueles
impedidos de ter uma vida digna em sua comunidade.
(...) a natureza das medidas de Assistência Social –
organiza-se prioritariamente enquanto benefícios,
serviços e programas socioassistenciais e projetos de
enfrentamento à pobrezas – voltadas para o
atendimento de necessidades humanas básicas e
especiais, neste arranjo virtuoso de composição da
proteção social universal. (P
AIVA, 2006:10)
Cidadãos excluídos, não por situações meramente circunstanciais ou por
corte de renda, mas mediante as dimensões da vida, de sua vulnerabilidade social,
33
dinâmica e processual, da privação de acesso à riqueza socialmente produzida, da
dimensão de seu estado de pobreza, ampliada e multidimensional e às demais
políticas sociais. São nessas dimensões que se encontra o público alvo da política
de Assistência Social.
Refletir o campo do financiamento da política pública de Assistência Social,
não deve descolar-se da gestão e do controle social dessa política e como se
constituiu historicamente, estando presente elementos da desorganização
institucional que caracterizou a implementação da LOAS sob os governos Collor e
Cardoso (1995/2002), e como aponta P
AIVA (2006), a precariedade dos seus
arranjos técnicos, ainda se fazendo presentes na prática de muitos municípios,
expressando desconfiança acerca da efetividade e de sua legitimidade como política
pública – “dado seu notório confinamento no campo filantrópico privado”.
Conforme Yasbek (1993), as ações públicas de combate à pobreza são
marcadas por distorções diversas: muitas vezes apoiadas na matriz do favor, do
apadrinhamento, do clientelismo e da tutela, revelando-se como negação de direitos;
em outras situações, devido sua vinculação histórica com o trabalho filantrópico,
voluntário ou solidário, têm permitido identificar a intervenção técnica como ação
voluntária, menos apoiada em qualificação teórica e habilitação técnica e mais
respaldada em comportamentos altruístas, confessionais.
Contrapondo-se a essa noção de ações públicas de combate à pobreza,
construídas historicamente na sociedade brasileira, que muitas vezes persiste em
assombrar o campo da política de Assistência Social, a profa. Aldaíza
3
afirma a
necessidade de insistir publicamente, que
A Assistência Social é a condição de crescimento de
um complexo sistema de bem-estar social e de
garantias sociais. A Assistência Social, como
resultante, torna o país, as cidades e as regiões mais
3
SPOSATI, Aldaíza.A concepção do Sistema Único da Assistência Social.Trecho da palestra
proferida durante a reunião descentralizada e ampliada do CNAS em Minas Gerais, s/d. Disponível por
meio eletrônico no endereço
http//www.desenvolvimentosocial.gov.br/frame/cnas
34
acolhedoras, tornando as realidades mais visíveis a
todos. Ela torna, na verdade, a vida mais socialmente
compatível com as condições de todos. Ela torna uma
sociedade mais amiga de crianças, de mulheres, de
idosos, de pessoas com deficiências. Ela torna uma
sociedade mais amiga
de todos aqueles que estão sós
ou em dificuldade.
Essa afirmativa, explicitamente coloca em pauta a urgência de criar-se um
novo pacto entre Estado e Sociedade. Um Estado forte, consciente de sua
abrangência e responsabilidade de afiançar a política de Assistência Social, que
tenha alcance e legitimidade, mesmo que sua execução não ocorra exclusivamente
em setores estatais, mas a direção, o controle, a regulação e seu monitoramento
devem submeter-se à direção política de um Estado forte, fincado na política de
direitos, constituído de novas regras do poder democrático, com primazia na
condução da gestão, financiamento sob o controle social.
Assumir a Assistência Social, num patamar de política pública de proteção
social, é reconhecer a obrigação do Estado de garantir o seu financiamento,
cabendo aos mais vulneráveis parcelas extras, de forma a reduzir hiatos que serão
maiores quanto menor for o grau de universalização do sistema de proteção social.
O direito a Assistência Social (...) perfila direitos
universais ao lado de direitos especiais de forma
inédita: é incondicional e não diretamente contributivo,
destinado a quem dela necessitar, além de referentes
aos segmentos especiais, composto pelas crianças e
adolescentes, idosos, pessoas portadoras de
deficiência, grupos étnicos e coletivos comunitários
pauperizados, entre outros.(P
AIVA, 2006:11)
Esse patamar, impõe desafios de elevado grau de complexidade em combinar
“universalidade e seletividade, por meio da composição de respostas específicas e
básicas” (Ibid).
35
O modelo econômico periférico dependente, com timbre semicolonial, e o
desemprego exponencial, demandam expressivo contingente de trabalhadores
informais, desempregados, milhões de trabalhadores que perderam a possibilidade
de vínculo com a Seguridade Social pelo eixo das políticas contributivas,
demandando um tipo mais amplo de proteção social, que não contributivo e
incondicional, acesso a outras redes de segurança, como os direitos contemplados
pela Assistência Social, aumentando a pressão sobre essa política pública de
proteção social, sob responsabilidade da Política Pública de Assistência Social,
(...) além das medidas de transferência de renda não
contributivas (B
F), as medidas de proteção especial a
criança e adolescentes vítimas de abuso e exploração
sexual, mulheres vítimas de violência, população de
rua, serviços de abrigo temporário ou não, ações de
promoção de equidade, programas que visem o
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários e a
reconstrução de projetos de vida, na direção da
autonomia individual e emancipação como cidadãos,
organização dos projetos de enfrentamento à pobreza e
de trabalho protegido, entre outros. (P
AIVA, 2006: 14)
Compartilhando com Sposati
4
, defende-se a idéia de, “Assistência Social
como uma das políticas sociais setoriais de proteção social, com conteúdo próprio
voltado para provisão de seguranças e de vigilância da universalização de mínimos
sociais como padrões básicos de inclusão”.
E, ainda acrescenta-se, que “esta provisão opera diretamente para superação
de algumas vulnerabilidades que fragilizam o cidadão em sua sobrevivência,
existência, autonomia, relacionamentos e no enfrentamento das adversidades do
viver”. (ibid)
Nessa concepção de Política de Assistência Social, o financiamento público
ganha destaque, por ser este um ponto crucial para sua consolidação, em
consonância com a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, a Política Nacional
4
SPOSATI, Aldaíza.Desafios para fazer avançar a Política de Assistência Social no Brasil.2001 p. 51
36
de Assistência Social – PNAS e a Norma Operacional Básica - NOB na perspectiva do
Sistema Único de Assistência Socials Social – SUAS.
Pensar o campo do financiamento público da Política de Assistência Social,
impõe pensar a inserção dessa política pública como integrante da Seguridade
Social, direito e responsabilidade estatal, complementar à saúde e a previdência
social, para responder de maneira decisiva, em escala universal, às necessidades
sociais da população brasileira, colocando o desafio de aumentar o padrão de
destinação orçamentário à Assistência Social. Caso contrário ocorrerá um
retrocesso, implicando em mudanças contundentes no desenho dos programas e da
abrangência, como afirma Paiva (2006:14),
(...) reforçando traços que contrariam aspirações
universalistas de proteção social, resultando em:
rigores sobre a seletividade do público a ser atendido;
residualidade no valor das prestações financeiras;
ênfase nas estratégias de coerção; mudança de foco
na delimitação do público-alvo; compressão na
abrangência dos programas de transferência de renda;
exigência de contrapartidas contratuais; a
descaracterização da lógica do direito, ao insistirem
curta temporalidade (porque é apenas ajuda) nos
programas que antes não sofriam prazos de duração.
A análise do campo do financiamento da Política Pública de Assistência
Social, portanto, impõe repensar a lógica da universalidade pela construção do
S
UAS, num esforço sucessivo de identificar detidamente processos instalados que
afastam essa política de um novo desenho protetivo.
37
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Os recursos destinados à política de Assistência Social, assim como das
demais políticas sociais, têm sido insuficientes e perversos em relação às demandas
que delas necessitam, na sociedade brasileira, sofrendo progressivos cortes de nos
anos 90.
Na política de Assistência Social, particularmente, esse quadro é ainda mais
gritante, devido ao seu reconhecimento tardio, como política pública e a resistência
encontrada para assumir seu caráter universal de proteção social, assegurado pelo
Estado.
Com o estatuto adquirido a partir da CF/88, em seu formato original, a política
de Assistência Social, seria financiada com recursos único da Seguridade Social,
sendo distribuído pelas três áreas, definida por pactuação de acordo com as
especificidades das ações e necessidades da população reservada a cada uma das
áreas abrangidas pela Seguridade Social. Portanto, o financiamento, resultaria da
reunião de todas as fontes contributivas, com a organização dos serviços de forma
articulada. Entretanto, já nas primeiras medidas governamentais para a
operacionalização do sistema pós-88, esse formato original foi ignorado.
Já nos primeiros anos de 1990, a legislação que regulamentou a Seguridade
Social, traçou os rumos da separação das três políticas, com leis específicas para a
Saúde, à Previdência Social e a Assistência Social.
As políticas de Seguridade Social, ao serem instituídas no Brasil,
sustentaram-se em dois “modelos” de políticas sociais: modelo bismarkiano
5
e o
modelo beveridgiano
6
. O modelo bismarkiano é orientador da política da previdência
5
Modelo bismarkiano, princípios adotados na Alemanha entre 1883 e 1888, pelo Chanceler Otton
Von Bismark, tem por objetivo central assegurar renda aos trabalhadores em momentos de riscos
sociais decorrentes da ausência de trabalho.
6
Modelo beveridgiano, princípios adotados na Inglaterra 1m 1942, tendo por objetivo principal o
combate à pobreza e se pauta pela instituição de direitos universais a todos os cidadãos
incondicionalmente, ou submetidos a condições de recursos; porém, são garantidos mínimos a todos
os cidadãos que necessitam. O financiamento é proveniente de tributos (orçamento fiscal) e a gestão
é pública/estatal – modelo baseado na unificação institucional e na uniformização dos benefícios
(BOSCHETTI, 2006:27)
38
social e o modelo beveridgiano sustenta os princípios da saúde e da política de
Assistência Social.
A CF/88, em seu art. 165, parágrafo 5º, determina que a lei orçamentária
anual compreende os orçamentos fiscal, o de investimentos e o da Seguridade
Social.
O financiamento da Seguridade Social compreende, além das contribuições
previdenciárias, também recursos orçamentários destinados a este fim e
organizados num único orçamento: o Orçamento da Seguridade Social. Entretanto,
uma vez que não se edita uma peça orçamentária autônoma, conforme o dito
constitucional, um possível Orçamento da Seguridade Social pode ser extraído do
orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União (IPEA apud BOSCHETTI, 2006:33).
(...) Nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, por
meio do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) (Emendas
Constitucionais 10 e 17 e, posteriormente, da Emenda
Constitucional 27) que criou a Desvinculação das
Receitas da União (DRU), garante-se a desvinculação
de 20% da arrecadação de impostos e contribuições
sociais até final do governo, dando seqüência à mesma
política fiscal, a equipe do governo Lula, sob a
alegação de que a ‘economia brasileira ainda requer
cuidados’, manteve no âmbito da Emenda
Constitucional nº. 42 (Reforma Tributária) a
prorrogação da DRU até 2001. (B
OSCHETTi, 2006:27)
Cabe observar que, apesar da seqüência a esta política fiscal no governo
Lula, a DRU, diferentemente do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) criada por
emenda Constitucional nº 1 de 1994, não afeta a base de cálculo das transferências
Estaduais, Distrito Federal e Municípios, nem a das aplicações em programas de
financiamento ao setor produtivo da região Norte. Também não estão sujeitas à
DRU: as contribuições sociais do empregador incidente sobre a folha de salários; as
contribuições dos trabalhadores e dos demais segurados da previdência social; a
parte da CPMF destinada ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e a
arrecadação do salário educação. (BOSCHETTI, 2006)
39
O debate do financiamento da Seguridade Social no Brasil, após a CF/88
revela as divergências entre aqueles que defendem o princípio da totalidade
conforme previsto na CF/88 como Dain (1993) e no sentido oposto, Beltrão (1993)
que defende fontes de custeio das políticas de Previdência Social, da Assistência
Social e da Saúde.
Os defensores do princípio da totalidade, baseiam-se na experiência
internacional, onde o financiamento da Seguridade Social sustenta-se numa forma
crescente de um mix de receitas tributárias e contribuições sobre a folha de salários,
atendendo um movimento de diversificação das bases de financiamento, vincula os
recursos e a constituição de um orçamento próprio como fonte de institucionalização
da precedência de seus compromissos de cobertura sobre os demais gastos do
governo.
Já os defensores da separação efetiva das políticas de Seguridade Social,
sem alteração do conceito de Seguridade Social, contrários à existência de um
orçamento único para a Seguridade Social, defendem a separação das fontes de
custeio com três orçamentos independentes e com financiamento de cada programa
por uma lógica própria em termos de regime fiscal, tipo de estrutura do plano de
benefícios, base de incidência e agente econômico.
Quanto à cobertura da política de Assistência Social, incluída no tripé da
Seguridade Social de caráter universal de proteção social coloca em cena uma
maior abrangência da política levando-se em conta as pessoas, suas circunstâncias
e dentre elas seu núcleo de apoio primeiro, a família.
Cordeiro, (1998:21), apoiado na definição de Aldaíza Sposati
7
, afirma que,
(...) existem duas grandes concepções de Assistência
Social: uma primeira que “concebe a Assistência Social
como política para os que não conseguem ser
consumidores no mercado, os pobres. Neste caso a
política de Assistência Social é um campo de
7
Citada por Lucas CORDEIRO (1998), definições abstraídas na Oficina sobre Mínimos Sociais,
realizada pela Secretaria de Assistência Social com o apoio da Fundação do Desenvolvimento
Administrativo – FUNDAP, que contou com a presença de vários estudiosos do tema.
40
generalidades, pois provê de tudo precariamente aos
que menos têm. Neste sentido ela não chega a ter um
corpo próprio, mas sim, transversal a todas as políticas
públicas sociais”; a segunda concepção, que é
“derivada do entendimento do constituinte que alçou a
Assistência Social ao estatuto de seguridade social,
supõe definir os riscos, as coberturas de proteção
social com que a política de Assistência Social se
ocupa”.
Sposati (apud CORDEIRO, 1998:22) “entende a Assistência Social como
política universal de seguridade social com responsabilidade de atender a cinco
seguranças básicas: segurança ao convívio social; segurança à acolhida; segurança
ao rendimento; segurança da equidade e segurança da travessia”.
O caráter universal de proteção social demonstra a abrangência dessa
política. Levando-se em consideração os indivíduos, suas necessidades, seu núcleo
de apoio – a família, ela exige uma maior aproximação de seu cotidiano, fonte de
riscos e vulnerabilidades.
Sob esse princípio é necessário relacionar as pessoas
e seus territórios, no caso os municípios que, do ponto
de vista federal, são a menor escala administrativa
governamental. O município, por sua vez, poderá ter
territorialização intra-urbanas, já na condição de outra
totalidade que não é a nação. A unidade sociofamiliar,
por sua vez, permite o exame da realidade a partir das
necessidades, mas também dos recursos de cada
núcleo/domicílio. (P
NAS/2004)
Nesse sentido, é exigido um grande esforço de superação de uma política de
Assistência Social fragmentária, focalizada e restritiva, impondo-se maior destinação
de recursos para seu custeio, um planejamento baseado em diagnósticos locais e
previsões orçamentárias de curto, médio e longo prazos, na medida em que se
reconhece seu caráter contínuo e não circunstancial ou segmentário.
41
O fundamento da Assistência Social como seguridade
social não advém da propriedade, mas sim da
solidariedade e da civilidade. O raciocínio da
Assistência Social da lógica do mercado não consegue
operar essa distinção. Assim, busca configurar a
situação de necessitado como a de abandono do direito
e, consequentemente, condição de viver de favor.
(S
POSATI, apud CORDEIRO, 1998:22)
O novo Direito contido no artigo 203 e 195 da Constituição Federação de
1988
8
, na LOAS em seu artigo 12, ao explicitar seus objetivos afirma o compromisso
com a construção de uma sociedade democrática, ao mesmo tempo que pressupõe
a cobertura das necessidades sociais e a busca de universalização do acesso aos
direitos sociais.
Efetivar esse novo direito, assegurado nos recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, impõe
romper com a lógica, que aprisionou o financiamento da Assistência Social em sua
trajetória.
O financiamento da Assistência Social, historicamente, limitou-se a ser
custeado por “fundo perdido” ou ainda por doações, segundo Boschetti (2003:194),
“o que fazia dos recursos uma verdadeira ‘caixa preta’ para os não especialistas em
orçamento público; ausência de critérios objetivos de aplicação de recursos nos
diversos programas existentes; e ausência de um fundo específico para a área”;
considerando-se, que o planejamento e a operacionalização dos programas sociais
eram centralizados e a estrutura financeira ‘fragmentária’ e ‘obscura’,
(...) fragmentária porque os recursos orçamentários
próprios para a Assistência Social permanecem
diluídos em diferentes órgãos federais. Obscura porque
muitos recursos, embora aplicados sob a forma de
Assistência Social, não aparecem explicitamente como
tal. Obscura, ainda, porque a operação dos recursos
8
O financiamento da Seguridade Social esta prevista no art. 195, da Constituição Federal de 1988,
instituindo que, por intermédio de orçamento próprio, as fontes de custeio das políticas que compõem
o tripé devem ser financiadas por toda sociedade, mediante recursos provenientes dos orçamentos
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das contribuições sociais.” (P
NAS/2004)
42
financeiros dos fundos não é particularizada nos
balanços gerais da União. (S
POSATI, 1985:92).
O financiamento público da Política de Assistência Social realiza-se em
terreno complexo e contraditório, sendo que sua primeira dificuldade, associa-se
diretamente à necessidade de incorporar a noção de que a cobertura a
determinadas vulnerabilidades é um direito constitucional e não um favor do Estado
“solidário”.
O financiamento da Assistência Social, ainda defronta-se com o desafio de
superar sua forma tradicional, submetida a três lógicas diferentes: a série histórica,
as emendas parlamentares e a fixação de valores percapita.
A Série Histórica sustenta-se em práticas genéricas e segmentadas que
conformam o financiamento da Assistência Social, caracterizado pelo formato de
atendimentos pontuais e até paralelos, direcionados a programas sem o suporte de
diagnóstico local, limitando a capacidade criativa destas esferas e impossibilitando
propostas de ações complementares para a aplicação de recursos públicos
repassados.
As emendas parlamentares, que na maioria das vezes resultam da
inexistência ou da frágil articulação entre os poderes legislativo e executivo no
debate dos conteúdos da Política Nacional de Assistência Social.
A terceira lógica, que tem conformado o financiamento da Assistência Social,
é a fixação de valores per capita que tenham por base o número total de
atendimentos e “não pela conformação do serviço às necessidades da população”.
(PNAS, 2004)
A LOAS, em seu Capítulo V, dispõe sobre o financiamento da Assistência
Social, e em seu artigo 27 institui o Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS,
como condição para os repasses aos municípios, aos estados e ao Distrito Federal.
O artigo 28, estabelece o financiamento dos benefícios, serviços, programas e
projetos com recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
43
Municípios, das demais contribuições sociais, consubstanciado no artigo 195 da
CF/88, além dos recursos que compõem o FNAS.
Por medida provisória nº. 2.187-13, de 14.8.2001, “Constitui receita do Fundo
Nacional de Assistência Social, o produto da alienação dos bens imóveis da extinta
Fundação Legião Brasileira de Assistência Social”.
Em seu parágrafo 1º explicita a competência do órgão da Administração
Pública Federal, responsável pela coordenação da Política de Assistência Social,
para gerir o Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS sob a orientação e
controle do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.
Os repasses dos recursos de responsabilidade da União destinados à
Assistência Social pelo FNAS, serão automáticos, à medida que forem sendo geradas
receitas, conforme explícito no artigo 29 da LOAS.
Quanto aos recursos de responsabilidade da União destinados ao
financiamento dos benefícios de prestação continuada, previstos no art. 20 da LOAS,
em seu parágrafo único dispõe, que poderão ser repassados pelo Ministério da
Previdência e Assistência Social, diretamente ao INSS, ficando este órgão
responsável pela sua execução e manutenção conforme Lei nº 9.720, de
30.11.1998.
O artigo 30, estabelece como condição para os repasses dos recursos para
financiamento da Assistência Social aos Municípios, aos Estados e ao Distrito
Federal, a efetiva instituição e funcionamento de:
I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e
sociedade civil;
II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos
Conselhos de Assistência Social;
III - Plano de Assistência Social
44
Em seu parágrafo único do artigo 30, dispõe como condição para
transferência de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social,
em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999 (Lei
nº. 9.720, de 30.11.1998).
Essas iniciativas contidas na LOAS, asseguram regras claras e transparentes
para a gestão do financiamento da Assistência Social, permitindo maior controle
social. Entretanto, a criação do Fundo Nacional de Assistência Social, só foi
regulamentado quase dois anos após a promulgação da L
OAS, sob o Decreto nº
1.605/95, publicado em 25 de agosto de 1995, retardando a efetiva entrada em vigor
dos fundos e os repasses dos recursos federais, que só passaram a ser efetivadas
em 1996.
O fundo de Assistência Social define-se como um instrumento de captação e
aplicação de recursos para o financiamento das ações na área de Assistência
Social.
A criação de Fundo Municipal de Assistência Social – F
MAS, obedece à
elaboração de um projeto de Lei, mediante discussão com a Secretaria da Fazenda
ou equivalente e o Conselho Municipal de Assistência Social, definindo-se papéis,
treinamento de equipes mínimas e abertura de conta específica.
O projeto de Lei que cria o FMAS deve expor claramente os objetivos, atender
a todas as determinações legais, dispondo de orçamento, relatórios e balancetes
junto à contabilidade pública da Prefeitura Municipal, especificando que a
administração do Fundo será realizada pelo órgão gestor, com fiscalização,
acompanhamento e avaliação do Conselho Municipal de Assistência Social.
No caso dos municípios, as fontes de recursos que compõe o fundo municipal
da Assistência Social são provenientes da:
Transferência do Fundo Nacional de Assistência Social e Fundo
Estadual de Assistência Social;
45
Dotações orçamentárias do Município e recursos adicionais que
a lei estabelecer no transcorrer de cada exercício;
Doações, auxílios, contribuições, subvenções e transferências
de entidades nacionais e internacionais, organizações
governamentais e não governamentais;
Receitas de aplicações financeiras de recursos do Fundo,
realizadas na forma de lei;
Parcelas de produto de arrecadação de outras receitas próprias
oriundas de financiamento das atividades econômicas, de
prestação de serviços e de outras transferências que o Fundo
Municipal de Assistência Social terá direito a receber por força
da lei e de convênios no setor; produto de convênios, firmados
com outras entidades financiadoras;
Doações em espécie feitas diretamente ao Fundo e outras
receitas que venham a ser legalmente instituída.
Todos esses recursos deverão ser depositados em instituições financeiras
oficiais, em conta especial sob a denominação – Fundo Municipal de Assistência
Social.
O orçamento do Fundo Municipal de Assistência Social deve constar no Plano
Diretor do Município. O orçamento do órgão da administração direta ou indireta que
tenha a responsabilidade pela execução ou coordenação de programas ou ações na
área de Assistência Social será transferido, integralmente, para Fundo Municipal de
Assistência Social.
Os recursos do Fundo Municipal de Assistência Social podem ser aplicados
em financiamentos total ou parcialmente, de programas e projetos de Assistência
Social desenvolvidos pelo órgão gestor ou por órgãos conveniados.
Também podem ser aplicados em pagamento:
46
Pela prestação de serviços a entidades conveniadas de direito
público ou privado para execução de programas e projetos
específicos do setor de Assistência Social;
Aquisição de material permanente de consumo e de outros
insumos necessários ao desenvolvimento dos programas; na
construção, reforma, ampliação, aquisição ou locação de
imóveis para prestação de serviços de Assistência Social.
Desenvolvimento e aperfeiçoamento dos instrumentos de
gestão, planejamento, administração e controle das ações de
Assistência Social;
Desenvolvimento de programas de capacitação e
aperfeiçoamento de recursos humanos na área de Assistência
Social; pagamento dos benefícios eventuais, conforme o
disposto no inciso I do artigo 15 da Lei Orgânica da Assistência
Social, cuja concessão e valor serão regulamentados pelo
Conselho Municipal de Assistência Social, de acordo com os
critérios e prazos definidos pelo Conselho Nacional de
Assistência Social e;
Outros financiamentos que o município julgar necessários, para
atendimento às peculiaridades locais.
Os recursos são aplicados diretamente nos programas, projetos, serviços e
benefícios sob a responsabilidade do Município e através de transferências de
recursos para organizações governamentais e não governamentais de Assistência
Social mediante convênios, contratos, acórdãos, ajustes e/ou similares.
A Norma Operacional Básica - NOB/97 definiu os níveis de gestão e os
procedimentos do financiamento, que foram discriminados em documento próprio
denominado ‘Sistemática de Financiamento da Assistência Social’.
Esse documento reportou-se à Instrução Normativa nº. 01/S
TN/97, para
convênios voltados ao financiamento de projetos e à Instrução Normativa de nº.
03/S
TN/93, para convênios relativos a serviços assistenciais.
47
Os repasses dos recursos financeiros federais para Estados, Distrito Federal
e Municípios foram vinculados à criação e ao funcionamento do Conselho, Plano e
Fundo de Assistência Social, conforme previsto no art. 30 da LOAS, onde não estão
claras, as responsabilidades de Estado nas unidades federativas quanto a provisão
da Assistência Social.
A NOB/98 ampliou as atribuições dos Conselhos de Assistência Social; criou
espaços de negociação e pactuação
9
, de caráter permanente, denominado
Comissões Intergestores
10
.
Trouxe para a cena do debate a necessidade de negociações entre as
esferas de governo para culminar em efetivo pacto federativo, ampliando assim, a
regulação da PNAS/1998.
A partir do conteúdo do pacto federativo resultante de um amplo processo de
construção, as normas operacionais básicas de 1997 e 1998 foram retomadas para
constituir um novo instrumento de regulação dos conteúdos e definição da Política
Nacional de Assistência Social. Instrumento elaborado, aprovado e tornado público
pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, por intermédio
da Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS e do Conselho Nacional de
Assistência Social – CNAS, em 2004, com a intenção de construir coletivamente o
redesenho desta política, na implementação do Sistema Único de Assistência Social
– S
UAS.
9
Entende-se por pactuação, na gestão da Assistência Social, as negociações estabelecidas com
anuência das esferas de governo envolvidas, no que se refere à operacionalização da política, não
pressupondo processo de votação nem de deliberação. No entanto, as pactuações só são possíveis
perante a concordância de todos os entes envolvidos, sendo formalizadas por meio de publicação da
pactuação e submetidas às instâncias de deliberação. Sendo instâncias de negociação e pactuação
de aspectos operacionais para se efetuar a descentralização da política de Assistência Social as
Comissões Intergestores Tripartite – C
IT (Federal), Comissões Intergestores Bipartite – CIB
(Estadual). Para ver mais: N
OB/SUAS, 2005.
10
As Comissões Intergestores são instâncias de interlocução de gestores como requisito central para
constituição e efetivação da descentralização da política de Assistência Social. Essas comissões são
instâncias com particularidades diferenciadas dos conselhos e não substituem o papel do gestor,
caracterizando-se como um lugar importante para pactuar procedimentos de gestão, atuando no
âmbito federal e estadual. No âmbito estadual, as Comissões Intergestores Bipartite – C
IB se constitui
com a representatividade dos Estados e dos municípios; no âmbito Federal, Comissões Intergestores
Tripartite – C
IT, é um espaço de articulação entre os gestores (Federal, Estaduais e Municipais). Para
ver mais consultar NOB/SUAS, 2005.
48
No sistema descentralizado e participativo da
Assistência Social, que toma corpo através da proposta
de um Sistema Único, a instância de financiamento é
representada pelos Fundos de Assistência Social nas
três esferas de governo. No âmbito federal, o Fundo
Nacional, criado pela L
OAS e regulamentado pelo
Decreto nº 1.605/95, tem o seguinte objetivo:
“proporcionar recursos e meios para financiar o
benefício de prestação continuada e apoiar serviços,
programas e projetos de Assistência Social(art.1º do
Decreto nº. 1.605/95). (P
NAS/2004:53)
A PNAS/2004, traduz o cumprimento das deliberações da IV Conferência
Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília em dezembro de 2004,
confirmando o compromisso do MDS/SNAS e do CNAS de materializar as diretrizes da
Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.
Essa política incorporou as demandas presentes na sociedade brasileira, no
que diz respeito à responsabilidade política, tendo como objetivo tornar clara suas
diretrizes na efetivação da Assistência Social como direito de cidadania e
responsabilidade do Estado.
A gestão pautada no pacto federativo, detalhando as atribuições e
competências dos três níveis de governo na provisão das ações socioassistenciais,
em consonância com o preconizado na L
OAS e na NOB editada em 1998, resultante
de discussões coletivas.
Essa política é resultante de diversos encontros, seminários, reuniões,
oficinas e palestras em todos os Estados brasileiros onde foram amplamente
divulgadas e discutidas as suas versões preliminares, garantindo-se assim, o caráter
democrático e descentralizado.
Como requisito essencial da L
OAS e da PNAS/2004, para dar efetividade à
Assistência Social como política pública, a IV Conferência Nacional de Assistência
Social, apontou como principal deliberação a construção e implementação do
Sistema Único da Assistência Social – SUAS.
49
Nesse contexto, a Norma Operacional Básica, proposta e aprovada em 2005,
disciplina a operacionalização da gestão da Política de Assistência Social, sob a
égide da construção do Sistema Único de Assistência Social.
1.1.1 FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA
PERSPECTIVA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL –
SUAS
Na proposta da Norma Operacional Básica, sob a perspectiva do Sistema
Único de Assistência Social – SUAS, os fundos especiais têm seu papel reforçado, na
gestão do financiamento dessa política, nas três esferas de governo, “a transferência
de recursos federais é realizada fundo a fundo para os municípios habilitados e na
forma de piso” (Sposati, 2006:46).
Dentro desse esforço normativo de organizar a política de Assistência Social
em todo território nacional sob comando único e sob responsabilidade do estado,
mediante a participação da sociedade civil através de instâncias participativas.
A gestão financeira da Assistência Social, realiza-se através dos fundos
utilizando-se de critérios de partilha de todos os recursos neles alocados, sendo
aprovados pelos respectivos conselhos de Assistência Social. No âmbito da União e
dos estados, a deliberação dos conselhos é precedida de pactuação realizada nas
comissões intergestores equivalentes.
Em consonância com os princípios democráticos de participação e as
prerrogativas legais da Política de Assistência Social que prima pela participação,
transparência, descentralização político-administrativa e controle social, os fundos
de Assistência Social são o lócus privilegiado para gestão do financiamento da
política pública de Assistência Social nas três esferas de governo. Cabendo ao
órgão gestor da Política de Assistência Social, nas respectivas esferas de governo, a
50
gestão e a responsabilidade pelo fundo, sob a orientação, o controle e a fiscalização
dos respectivos conselhos.
O papel atribuído aos conselhos, ganha maior alcance à medida que há maior
acesso e participação da sociedade nas decisões quanto à elaboração da proposta
orçamentária e financeira, dos critérios de partilha, ao plano de aplicação dessa
política sob responsabilidade do órgão gestor.
Os fundos são instituídos em seus âmbitos, como unidades orçamentárias,
com alocação de recursos próprios para subsidiar as ações programáticas e co-
financiamento da política, garantindo comando único e primazia da responsabilidade
do Estado.
O financiamento da Assistência Social na perspectiva do Sistema Único de
Assistência Social – SUAS, explicita a normatização da repartição de competências
para o exercício e desenvolvimento de atividades da política de Assistência Social,
respeitando a autonomia das entidades federativas.
É atribuída à União responsabilidade sobre às matérias e questões de
interesse nacional; aos estados, as matérias e assuntos de interesse regional e aos
municípios, os assuntos de interesse local.
Como pontos centrais da gestão financeira destacam-se os fundos de
Assistência Social e a descentralização político-administrativa e nesse contexto de
Estado Federativo, a N
OB/SUAS estabelece cinco competências de Gestão
financeira: Sistema como referência; Condições gerais para transferências de
recursos; Mecanismos de transferências; Critérios de partilha e transferências de
recursos e, Condições de gestão dos municípios.
Essas competências estão distribuídas e repartidas nas três esferas
governamentais, para garantir uma maior organização e transparência na gestão
financeira da Assistência Social, dentro dos princípios de descentralização e
federativos.
O financiamento, tendo como referência o S
UAS, define o território como base
de sua organização e como foco prioritário a atenção às famílias, seus membros e
51
indivíduos, constituindo-se num primeiro elemento do sistema como referência. O
modelo de gestão é descentralizado e participativo, “constituindo na regulação e
organização, em todo território nacional, das ações socioassistenciais, serviços,
programas, projetos e benefícios da Assistência Social” (NOB/SUAS, 2005) A base
desta nova sistemática propõe que a partilha dos recursos dos fundos da Assistência
Social nas três esferas, sigam critérios pautados em diagnósticos e indicadores
socioterritoriais locais e regionais.
A partilha de recursos, definida dessa forma, visa contemplar as demandas e
prioridades apresentadas de maneira específica, a partir das diversidades e
diferentes realidades da sociedade brasileira, conforme explicitado na NOB/SUAS
(2005),
(...) lançar mão da combinação de critérios de partilha e
de pactuação de resultados e metas para a gestão
(gradualismo, com base nos resultados pactuados),
para que seja possível: 1º. Equalizar; 2º. Priorizar; 3º.
Projetar a universalização na trajetória da P
NAS/2004.
A aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social, são
direcionados para os serviços, programas, projetos e os benefícios de Assistência
Social e aprimoramento da gestão, atendendo ao pagamento do BPC; apoio técnico
e financeiro aos serviços e programas de Assistência Social aprovados pelo CNAS,
de acordo com as prioridades elencadas na LOAS; atende em conjunto com os
estados, o Distrito Federal e os municípios, ações assistenciais de caráter
emergencial; capacitação de recursos humanos e desenvolvimento de estudos e
pesquisas relativos à área de Assistência Social; e, em projetos de enfrentamento à
pobreza. (NOB/SUAS, 2005)
Para tanto, adota um índice de referência nacional resumido, que será
agregado aos cruzamentos específicos para se efetivar a partilha de recursos, de
forma que atenda às demandas e prioridades específicas.
52
(..) atendimento conforme a gradação da necessidade
por níveis de proteção diferenciados, básico especial
(de alta e média complexidade), desagregando a
perpétua pasteurização do atendimento aos
‘necessitados’ e alcançando as necessidades sociais; o
território como base de organização do sistema, na
qual a oferta capilar de serviços é baseada, na lógica
da proximidade do cidadão e na localização dos
serviços nos territórios com maior incidência de
vulnerabilidade e riscos sociais para população; o
trabalho com famílias como princípio matricial e
ordenador das ações a serem desenvolvidas pelo
público no âmbito da política de Assistência Social (...).
(Boschetti, 2006:84)
Outro elemento de referência que essa sistemática coloca, é a superação da
relação convenial tradicional, incorporando e ampliando o financiamento dos
serviços de caráter contínuo, levando-se em conta o porte dos municípios, a
complexidade e a hierarquização dos serviços, efetivando o co-financiamento de
maneira sistemática nas três esferas de governo.
Uma segunda competência normativa estabelecida, define as condições
gerais para transferência de recursos.
Para a efetivação das transferências federais aos estados e municípios,
impõe-se o atendimento das condicionalidades especificadas na NOB/Suas que se
resume em: no caso de municípios, observância aos níveis de gestão
11
(ANEXO I);
constituição de unidades orçamentárias para os fundos; comprovação da execução
orçamentária e financeira com detalhamento de fontes; atendimento aos critérios de
partilha estabelecidos por este sistema; comprovação do acompanhamento e
controle da gestão pelos respectivos conselhos; cumprimento do disposto no art. 30
da LOAS, inclusive seu parágrafo único acrescido pela Lei nº. 9.720 e a alimentação
da base de dados do SUAS-WEB
12
.
11
O SUAS comporta quatro níveis de gestão: dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da
União. Dado o campo empírico dessa tese, que tem como foco principal os municípios, destaca-se os
níveis de gestão municipal: inicial, básica e plena.
12
O SUAS-WEB é o ambiente de funcionalidades específico para a gestão do Sistema Único de
Assistência Social que compreende o plano de Ação e o Demonstrativo Sintético de Execução Físico
financeiro além de informações sobre as contas correntes, saldos, repasses e cadastros.
Disponibilizado para acesso na página http://www.mds.gov.br/suas/redesuas/suasweb-2/suasweb-1
53
A terceira competência normativa proposta, institui novos mecanismos e
formas de transferência legal
13
de recursos financeiros entre as entidades
federativas, buscando garantir a consolidação da Política de Assistência Social.
Com o objetivo de apoiar, técnica e financeiramente, os municípios, os
estados e o Distrito Federal nas despesas realizadas com serviços de proteção
social básica e/ou especial prestados gratuitamente pelas entidades e organizações
públicas ou privadas, busca-se consolidar o repasse regular e automático fundo a
fundo.
Esse novo mecanismo de transferência proposto, altera a gestão financeira
da Assistência Social com vistas à continuidade, agilidade e regularidade e menor
burocracia nos repasses, para assim garantir a prestação de serviços contínuos e
descentralizados.
Os repasses para apoio financeiro aos projetos e programas não continuados,
permanecem: o mecanismo de convênio, mediante sistemática própria, coerente
com os pressupostos gerais do financiamento do SUAS, estabelecidos na PNAS/2004,
que prevêem a utilização de aplicativos informatizados para a apresentação e
análise dos projetos técnicos.
Os repasses regulares e automáticos são liberados mensalmente pelo Fundo
Nacional de Assistência Social – F
NAS, diretamente aos Fundos Estaduais de
Assistência Social – F
EAS e aos Fundos Municipais de Assistência Social – FMAS,
devendo-se incluir essas transferências nos orçamentos respectivos dos fundos.
A NOB/SUAS, atenta àquelas situações nas quais a demanda não justifica a
oferta de serviços continuados nos níveis de proteção social, no âmbito do
município, coloca duas opções de financiamento para prestação de serviços de
referência regional:
13
Transferência legal: no capítulo que apresenta a composição das receitas dos municípios da
amostra, essa modalidade de transferência receberá maior tratamento.
54
1
a
. – Parcerias entre municípios vizinhos, inclusive mediante consórcios,
com co-financiamento estadual e federal e dos municípios consorciados e;
2
a
. – Prestação desses serviços pela esfera estadual, em parceria com os
municípios que se apresentarem nessa situação.
Qualquer uma das opções acima, no que se refere às condições de co-
financiamento e a cooperação entre eles, será definida por regulação específica
14
.
Os repasses de recursos para prestação de serviços continuados e não
continuados da Assistência Social estão condicionados à disponibilidade
orçamentária e financeira submetidas às condicionalidades pactuadas:
(...) os critérios de inserção de municípios no
financiamento; os critérios de partilha para definição de
municípios prioritários para inserção/expansão da
cobertura do financiamento e os critérios de
transferência, que estabelecem os referidos pisos de
proteção conforme a complexidade dos serviços, com
base nos portes de municípios. (N
OB/SUAS, 2005).
Esse novo mecanismo de transferência proposto na
NOB/SUAS define as
formas de prestações de contas dos recursos repassados, garantindo maior
sistematização das despesas através da apresentação de Relatórios de Gestão
Anual, conforme modelo pactuado nas Comissões Intergestores e deliberado pelos
Conselhos de Assistência Social.
A fiscalização dos recursos financeiros relativos ao SUAS, além de
submeterem-se aos mesmos órgãos e instrumentos de competência da fiscalização
de contas públicas em todo território nacional, também são fiscalizados pelos
gestores federal, Distrito Federal, estadual, municipal de Assistência Social e
14
Lei Federal nº 11.107/05, que estabelece as regras gerais para a criação de consórcios públicos
brasileiros.
55
Conselhos de Assistência Social respectivamente em seus âmbitos. Na esfera
federal, o processo de fiscalização submete-se ao sistema de auditoria do SUAS.
A quarta competência normativa proposta na NOB/SUAS integra o instrumento
maior da regulação relativa à gestão financeira, compatível com o preconizado na
PNAS/2004, definindo os critérios de partilha e transferência de recursos da
Assistência Social. A proposição de tais critérios compete ao órgão da Administração
Pública Federal responsável pela coordenação da PNAS
15
.
I – Critérios de partilha
A partilha e a distribuição de recursos financeiros são estabelecidas através
de indicadores, sustentados por critérios públicos e universais, mediante uma
metodologia objetiva, permitindo maior controle social para garantir equalização,
atendimento às prioridades e projeção à universalização na trajetória da PNAS /2004.
A utilização dos critérios de partilha, pactuada na
Comissão Intergestores Tripartite – C
IT, no âmbito
federal, e pelas Comissões Intergestores Bipartite –
C
IB, no âmbito dos Estados, e deliberados pelos
respectivos conselhos de Assistência Social; viabiliza a
gestão financeira e integra o processo de construção
democrática dessa política pública, uma vez que
reforça as diretrizes da descentralização e do controle
social, preconizadas na Constituição Federal de 1988.
(N
OB/SUAS, 2005)
Nessa direção, os indicadores, resultam do esforço de “relacionar
informações sociais, econômicas, demográficas e cadastrais com as escalas
territoriais e as diversidades regionais (...)” (Ibid) e, ainda, esses indicadores
15
A responsabilidade da administração pública federal, propor os critérios de partilha esta prevista no
inciso V do art. 19 da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, dezembro de 1993.
56
procuram considerar o porte populacional dos municípios, a proporção de população
vulnerável e o cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura.
Para subsidiar a construção de diagnósticos e indicadores de famílias e
indivíduos em situação de vulnerabilidade social, definidos pela PNAS/2004 como
público alvo da Assistência Social, a NOB/SUAS, define nove variáveis como
características dessa população (Anexo II), apresentando pelo menos uma entre
essas características, considera-se população vulnerável. A Taxa de Vulnerabilidade
Social em um determinado território resulta da combinação dessas características.
A partilha, a priorização e o escalonamento da distribuição de recursos para
co-financiamento de Proteção Social Básica
16
, atende aos critérios de porte
populacional dos municípios; taxa de vulnerabilidade social por estado e o
cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura.
Portanto, dentro desse sistema de referência único da Assistência Social em
todo o território nacional, os serviços, os programas, os projetos e os benefícios,
bem como o aprimoramento da gestão dessa política, são financiados com os
recursos dos fundos, nas três esferas governamentais, garantindo-se assim, a
organização e maior controle social.
O 1º. Critério atende a classificação quanto ao porte populacional dos
municípios, foi estabelecida pela P
NAS/2004 a partir da análise situacional que
subsidiou o documento, onde foi possível classificar os quase 5.600 municípios
brasileiros em cinco grandes grupos: Pequenos I, pequenos II, Médios, Grandes e
Metrópoles de acordo com o total de população (Anexo II).
A combinação desses critérios, tratados em conjunto, indica a classificação de
municípios prioritários para expansão de co-financiamento federal para a Proteção
Básica em cada exercício, sendo esse o primeiro critério para partilha e transferência
de recursos.
16
Proteção Social Básica: definida na PNAS/2004 tem como objetivos prevenir situações de risco por
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da
pobreza, privação (ausência de renda, precário nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros), e,
ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias,
étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras).
57
O segundo critério, Taxa de Vulnerabilidade Social, garante a distribuição de
recursos para os municípios em todos os estados, através da divisão proporcional ao
total da população vulnerável. (NOB/SUAS, 2005).
O terceiro critério, cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura,
tem como princípios a possibilidade de obtenção de dados primários, por uma única
fonte, para todos os municípios; seleção de fonte pública e de fácil acesso;
composição de indicadores de vulnerabilidade social e realidades municipais, de
acordo com o porte populacional, relacionados aos níveis de proteção.
A análise socioterritorial dos municípios é composta pelo conjunto de quatro
indicadores, sendo três deles considerados básicos
17
, por serem fixos e pré-
estabelecidos comuns a todos os municípios e um indicador complementar
18
,
construído a partir de variáveis selecionadas de acordo com o porte dos municípios
para atender às particularidades de cada estado ou região.
A metodologia de cruzamentos dos indicadores atribui pesos representativos,
que variam de 0 a 1, sendo que o valor 1 designa a melhor situação no indicador
analisado e o valor 0 designa a pior.
O indicador Taxa de Vulnerabilidade Social Municipal tem peso 2 (dois), os
demais, peso 1 (um). A soma total dos valores representativos de cada indicador, na
escala de porte populacional municipal analisada, não será inferior a 0 (zero) nem
superior a 5 (cinco) sendo que a soma total do conjunto desses indicadores definirá
a classificação do município, respeitando-se a ordem de prioridades em escala
crescente. (N
OB/SUAS)
Os recursos serão partilhados segundo o porte dos municípios proporcionais
à população residente (indicador obtido no critério1); conforme o porte dos
municípios, por estado, proporcionalmente à população vulnerável (indicador obtido
no critério 2) e destinado a cada estado, entre seus municípios por porte, de acordo
17
São Indicadores Básicos: Os três indicadores fixos são: Taxa de vulnerabilidade Social Municipal;
Receita Corrente Líquida Municipal per capita e Recursos transferidos pelo FNAS (MDS) para Proteção
Social Básica per capita.
18
Indicador Complementar: Foi selecionado o mínimo de quatro variáveis e o máximo de cinco
variáveis de acordo com o porte populacional dos municípios para compor o indicador complementar.
58
com a classificação de municípios prioritários, definidos no cruzamento de
indicadores socioterritoriais e de cobertura (indicador obtido no critério 3).
A NOB/SUAS, define provisoriamente a distribuição dos recursos partilhados,
por ordem de prioridade, até que seja viabilizada a universalização na cobertura da
Proteção Social Básica, com centralidade na família e referenciada nos territórios de
maior vulnerabilidade, observando-se a adesão ao SUAS; habilitação aos níveis de
gestão e distribuição do mínimo estabelecido para cada porte ao maior número
possível de municípios.
Para co-financiamento de Proteção Social Especial
19
de Média
20
e Alta
Complexidade
21
o programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, quanto a sua
expansão, segue o mesmo critério até agora adotado na pactuação entre as três
esferas buscando, gradualmente, a articulação com o Bolsa Família.
Quanto à distribuição de recursos para co-financiamento, a NOB/SUAS define
critérios para dois níveis de partilha: 1- partilha entre os estados e o Distrito Federal,
mediante dois indicadores (Taxa de Trabalho Infantil e Taxa de Cobertura do PETI);
2- Partilha entre os municípios de um determinado estado, mediante três critérios
22
:
de acesso, de priorização e de priorização em caso de empate.
Quanto ao enfrentamento do abuso e exploração sexual de crianças e
adolescentes, a N
OB/SUAS sugere a organização de prestação de serviços através
de consórcios ou serviços de referência regional.
Os critérios de partilha e escalonamento de recursos para co-financiamento
dessas ações são definidos a partir de critérios de acesso e de priorização,
atendendo a quatro indicadores selecionados: Incidência de situações de abuso,
19
Proteção Social Especial: é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e
indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono,
maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso d substâncias psicoativas, cumprimento de
medidas sócio-educativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.(P
NAS/2004)
20
Proteção Social de Média Complexidade: atendimento às famílias e indivíduos com seus direitos
violados, mas cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos. (Ibid)
21
Proteção Social de Alta Complexidade: garante proteção integral – moradia, alimentação,
higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou,
em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário. (ibid)
22
Critérios construídos a partir de indicadores selecionados, descritos na NOB/SUAS, 2005.
59
exploração sexual e comercial de crianças e adolescente; Taxa de vulnerabilidade
Social Municipal; Conselhos Tutelares e, Especificidade regional.
Cabe ainda considerar que os critérios de partilha propostos, tanto para a
proteção básica, quanto para a especial, são concebidos como básicos para a
política de Assistência Social, passíveis de outras deliberações pelo CNAS, de
acordo com necessidades de complementação dos processos anuais de partilha de
recursos do FNAS. (NOB/SUAS, 2005).
Essa nova lógica proposta pela NOB/SUAS, define a forma de operar as
transferências dos recursos para co-financiamento, Pisos de Proteção Básica e
Especial, substituindo a forma tradicional de cálculo do custeio de serviços com base
per capita.
Os Pisos de Proteção, são modalidades de transferências de recursos,
estabelecidos conforme o nível de complexidade da prestação dos serviços, de
acordo com o preconizado na PNAS/2004.
Excetuando-se os recursos do co-financiamento para Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil, que segue regras específicas, as demais
transferências desses recursos para prestação de serviços na área de Assistência
Social adota-se a regra dos Pisos de Proteção.
Para tanto, a NOB/SUAS estabelece sete pisos de proteção, de acordo com o
nível de complexidade,
QUADRO 1A - PISOS DE PROTEÇÃO
NÍVEL DE PROTEÇÃO PISOS DESCRIÇÃO/DESTINAÇÃO
PISO BÁSICO FIXO
Custeio do P
AIF nos CRAS/ações complementares do
Bolsa Família
PISO BÁSICO DE TRANSIÇÃO Continuidade das ações financiadas atualmente
PSB
P
ISO BÁSICO VARIÁVEL Incentivo às ações de PSB
PISO DE TRANSIÇÃO DE MÉDIA
COMPLEXIDADE
Co-financiamento praticado até o momento/serviços
socioassistenciais de habilitação e reabilitação de PPD e
Centro dia de atendimento a pessoas idosas
PSE de Média
Complexidade
P
ISO FIXO DE MÉDIA COMPLEXIDADE
Recursos Novos/Combate do abuso e da exploração
sexual de crianças e adolescente; rede violação de
direitos etc, ações do C
REAS
PISO DE ALTA COMPLEXIDADE I
Co-financiamento para prestação de serviço de proteção
integral às famílias e seus membros
PSE de Alta
Complexidade
P
ISO DE ALTA COMPLEXIDADE II
Atendimento aos usuários em situação específicas de
exposição a violência, elevado grau de
dependência/ofertas específicas e altamente qualificadas
Fonte: Normas Operacionais Básicas – SUAS. Elaboração Própria.
60
As regras para co-financiamento, de acordo com
o art. 28 da L
OAS, são definidas na NOB/SUAS conforme
a divisão de competência entre as esferas de governo;
o porte do município e a complexidade dos serviços,
sendo operado toda a gestão do financiamento em co-
responsabilidade.
O grande desafio criado é a da conciliação da proposta de co-financiamento
da Assistência Social com o orçamento público, nas três esferas de governo.
QUADRO 2 - CONDIÇÕES BASE PARA CO-FINANCIAMENTO
PORTE REDE PROTAGONISMO NO FINANCIAMENTO
PSB
Pequeno Porte I e II Simples
Co-financiamento serviços de referência regional e consórcios
públicos para os serviços de PSE de média e alta complexidade
PSB e PSE de Média Complexidade
Médio Porte Básica
Co-financiamento serviços de referência regional e consórcios
públicos para os serviços de P
SE de alta complexidade
PSB e PSE de Média e Alta Complexidade
Grande Porte Complexa
Co-financiamento de serviços de referência regional e consórcios
públicos para os serviços de proteção social especial de alta
complexidade
PSB e PSE de Média e Alta Complexidade
Metrópoles Complexa
Co-financiamento de serviços de referência regional e consórcios
públicos para os serviços de P
SE de Alta Complexidade, levando em
conta as demandas específicas de regiões metropolitanas.
PSB e PSE de Média e Alta Complexidade
Distrito Federal Complexa
Co-financiamento de serviços de referência regional e consórcios
públicos, com o Estado de Goiás e/ou municípios do entorno, para
serviços de PSE de Alta complexidade, de acordo com as demandas
específicas da região que inclui o DF e seu entorno
Estimular e/ou prestar serviços de caráter regional
Apoiar os municípios que não disponham de recursos materiais,
humanos e financeiros suficientes para execução das ações e dos serviços
Co-financiamento de ações em âmbito local, assumindo diretamente
o desenvolvimento de atividades de maior complexidade ou de
abrangência regional/ou estadual
Co-financiamento da PSB e do aprimoramento da gestão mediante
aporte de recursos para sistema de informação, monitoramento,
avaliação, capacitação, apoio técnico e outras ações pactuadas
Estados
Coordenadores
da política em
seu âmbito
Situações Específicas* Devem também participar na provisão de
recursos de PSB em relação aos municípios com baixíssima
capacidade de gestão
Co-financiamento PSB e PSE, de acordo com o estabelecido nos
mecanismos de financiamento e nos critérios de partilha e de transferências.
União
BPC IDOSO E BPC PPD
Situações
Específicas(*)
Tratadas de maneira específica, inclusive em relação aos critérios de
partilha e de transferência de recursos federais e estaduais.
Manutenção de equipes volantes
Pagamento de bolsa auxílio para famílias acolhedoras
Pactuada nas CIB e deliberadas pelos CEAS
Responsabilidade de gestão dos estados à identificação de áreas
potenciais para instalação, apoio a implantação e coordenação e co-
financiamento, junto aos municípios que compõe o consórcio.
Consórcios Públicos
Co-financiamento de regiões metropolitanas deve ser com ação
integrada dos municípios que integram tais regiões
Nota: (*) Não passíveis de tratamento generalizado
Fonte: N
OB/SUAS, 2005. Elaboração própria
61
Compete ao órgão da administração pública responsável pela Política de
Assistência Social, nas três esferas de governos, gerir os respectivos Fundos de
Assistência Social, sob orientação e controle dos respectivos Conselhos, ficando
definidas as seguintes Condições Base para o Co-Financiamento.
A Norma Operacional Básica - SUAS, no que se refere ao financiamento, ao
apresentar os elementos de competência de cada esfera e as regras de transição,
reconhece, que as exigências são passíveis de cumprimento a médio e longo
prazos, devendo os critérios de partilha e de transferências ser relativizados em
alguns dispositivos, no momento de transição de um modelo para outro.
Para tanto, a NOB/SUAs, fixa prazos necessários para o cumprimento do
estabelecido como referência geral, define o cálculo dos pisos, nesse período de
transição, até que se viabilize a adoção dos pisos compostos, com a participação
das três esferas de governo, em relação ao custo médio das ofertas de cada nível de
proteção.
Por fim, esta NOB, aprovada em julho de 2005, retomando as normas
operacionais de 1997 e 1998, constitui o mais novo instrumento de regulação dos
conteúdos e definição da Política Nacional de Assistência Social, cumprindo papel
decisivo na regulação do SUAS e na definição de instrumentos, critérios e
procedimentos padronizados na gestão do financiamento, em consonância com a
P
NAS/2004, como garantia da unidade na diversidade.
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Historicamente, as questões orçamentárias no Brasil ficaram concentradas no
poder executivo. Com a Constituição de 1946, o legislativo recupera seu papel no
processo orçamentário e a Constituição de 1967, com a Emenda nº 1, de 1969,
limita novamente o poder legislativo.
62
A Constituição Federal de 1988 distribui as competências do processo
orçamentário, recuperando o planejamento da administração pública, integrando
plano e orçamento: Plano Plurianual - PPA e Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO;
Unificação Orçamentária: Orçamento Geral - OG, Orçamento Fiscal - OF, Orçamento
da Seguridade Social - OSS e o Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais
OIEE; assegura a participação do Legislativo ao longo de todo ciclo orçamentário
PPA, LDO, LOA. (art. 165 Constituição Federal de 1988).
A Lei complementar Federal nº 101 de 04 de Maio de 2000, amparada no
Capítulo II do Título VI da Constituição Federal de 1988, estabeleceu normas para
as finanças públicas, voltadas à responsabilidade fiscal – Lei Complementar de
Responsabilidade Fiscal, destacando o planejamento, o controle, a transparência e a
responsabilização, como pressupostos básicos, criando uma nova cultura na gestão
de finanças públicas.
O PPA elaborado e aprovado no primeiro ano de mandato de cada governo e
com validade para os quatro anos seguintes, deverá cumprir os pressupostos
estratégicos: programas, projetos, atividades e metas a serem alcançadas.
A LDO deve ser elaborada e aprovada anualmente. Ela define propriamente
regras para a elaboração, aprovação e execução do orçamento.
A L
OA também é anual e além dos programas, projetos, atividades e metas,
estabelece os valores monetários a serem destinados a cada um deles. É através
dela que são definidas as prioridades de investimentos de cada governo.
É importante salientar que todas essas etapas vão tornar-se leis, que são
interdependentes, sendo que nenhum programa ou projeto que não conste no P
PA
poderá ser incluído na LOA.
Sempre que existe uma abordagem que inclua controle social e
universalização de direitos o processo orçamentário ganha destaque.
A Carta Constitucional, amplia o ciclo orçamentário, que é o período entre
elaboração da proposta orçamentária e o encerramento do orçamento; também
estabelece regras específicas para a sua elaboração, apreciação e execução.
63
Em 12 de Novembro de 1998 a discriminação da despesa por função foi
atualizada pela portaria nº 117 no art. 1º e 2º em todo território Nacional
estabelecendo os conceitos de função
23
, subfunção, programa, projeto, atividade e
operações especiais, que constituem a descriminação das despesas nos
orçamentos públicos assim definidos:
A função “Encargos Especiais”: ações que não podem associar-
se a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo
corrente, como por exemplo, dívidas, ressarcimentos,
indenizações e outras afins, que nessa função representam uma
agregação neutra.
Subfunção: representa uma repartição da função
Programa: instrumento de organização da ação governamental
para a concretização dos objetivos, sendo mensurado por metas
estabelecidas no plano plurianual.
Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um programa e envolve um conjunto de operações limitadas ao
tempo, das quais resulta um produto, que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo.
Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que
realizam-se de modo contínuo e permanente, das quais resulta
um produto necessário à manutenção da ação do Governo;
Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um
produto, e não geram contraprestação sob a forma de bem ou
serviço, representando basicamente, o detalhamento da função
“Encargos Especiais”.
23
Função é o maior nível de agregação das diversas áreas que competem ao setor público, sendo a
função 8 correspondente à função Assistência Social. A área de Assistência Social é discriminada
como Assistência Social apenas. Neste estudo, para finalidade de distinção, quando se referir a
funcional programática será utilizado Assistência Social e, quando se tratar da política será utilizado
Assistência Social.
64
As funções e subfunções recebem uma única estrutura em todo território
nacional, enquanto os programas, atividades, projetos e operações especiais são
estabelecidos por atos próprios em cada nível de governo; as estruturas de
programas, códigos e identificação
24
ficam a cargo de atos próprios de cada esfera,
dentro dos conceitos e determinações estabelecidos na referida Portaria.
A Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999, “atualiza a discriminação da despesa
por funções de que tratam o inciso I do 1 §2º do art. 8º., ambos da Lei nº 4.320, de
17 de março de 1964(...)”, assim denominada a rubrica (8) para a Funcional
Programática Assistência Social; (241) Assistência Social ao Idoso; (242)
Assistência Social ao portador de Deficiência; (243) Assistência Social à criança e ao
Adolescente; (244) Assistência Social Comunitária.
O orçamento público busca atender à execução/aproximação de objetivos das
políticas públicas, que devem ser implementadas pelos governos, em cada esfera,
portanto constitui-se o primeiro passo do processo de planejamento público.
Tendo essas características, o orçamento é peça fundamental para se
identificar as prioridades de um determinado governo.
Assim, o orçamento é um mecanismo de administração, que além de auxiliar
o poder executivo no processo de programação e execução de suas ações,
possibilita um maior controle da sociedade civil sobre as ações de governo e
consolidação da democracia.
A administração pública brasileira desdobra-se em duas diferentes formas de
gestão financeira:
por caixa único, que estabelece o recolhimento de todas as
receitas independentes da fonte ou origem, a um único caixa
24
Grifo meu: a estrutura para programas, atividades, projetos e operações especiais descritas nos
orçamentos municipais não apresentam detalhamento dessas ações, o que dificulta e impede a
identificação de destinação orçamentária, além do que, permite uma variabilidade de códigos e
identificação em cada município, agravando ainda mais a pouca visibilidade e compreensão do
processo orçamentário.
65
que se resume no orçamento anual onde visualizam-se todas as
receitas e os gastos que serão realizados no exercício (art. 56
da Lei 4.320/64);
e na forma de fundo especial
25
, regulamentado e criado por lei,
que caracteriza sempre por uma restrição sobre um valor ou um
conjunto de valores, onde identificam-se os recursos financeiros
e de outras naturezas, funcionando sobre regras próprias
disciplinados nos artigos 71 a 74 da Lei nº. 4.320/64 e na própria
Lei criadora.
Os fundos especiais garantem melhor distribuição e gestão dos recursos,
facilitam a identificação de responsabilidades por áreas, melhoram o controle e
avaliação de desempenho da função, garantem maior transparência na gestão de
recursos; possibilitam o relacionamento interfundos sem perigo de quebra de
autonomia, que um fundo possa ter; possibilitam a produção de informações
diferenciadas, que auxiliem o controle, monitoramento e avaliação da ação a que se
destina o fundo e ainda cria possibilidades para produção de relatórios autônomos e
específicos, que auxiliarão o planejamento, a programação, o controle e a avaliação
de desempenho.
O fundo especial também é a garantia do contínuo fluxo de recursos
financeiros, que garante o desenvolvimento integral e ininterrupto de uma ação de
governo, obrigando a administração pública a “amarrar” determinadas receitas
públicas a programas tidos como essenciais, portanto o Fundo especial é a
concentração de recursos de uma determinada ação de governo, reconhecidamente
essencial e prioritária.
O fundo especial não tem personalidade jurídica, mas pode ser administrado
ou gerenciado por um setor da administração direta ou indireta, que seja o principal
responsável pela execução da ação que lhe é relacionada.
25
Fundos Especiais: O Fundo de Assistência Social é um fundo especial e a vinculação a este fundo
de todos os recursos destinados a esta política em todos os níveis de governo é fundamental para
garantir o controle da execução dos recursos as suas atividades fins.
66
O fundo especial ainda que criado por lei, que lhe destina uma série de
recursos de natureza diversa, tem seu orçamento incorporado ao orçamento geral
do setor do governo que o instituiu.
Constituem as receitas passíveis de vinculação aos fundos especiais:
Dotações Orçamentárias da unidade política, que o criou
Transferências de pessoas jurídicas e físicas nacionais e
internacionais (doações transferências)
Multas e Juros de Mora
Transferências intergovernamentais (convênios)
Receitas patrimoniais imobiliárias
Receitas Patrimoniais Mobiliárias (rendimentos resultantes de
aplicação) disponibilizadas do Fundo do Mercado financeiro
Receitas diversas (renda de eventos realizados com a finalidade
de patrocinar programas de caráter social, renda de mercado,
feira livre).
Indenizações
O Fundo de Assistência Social é um Fundo Especial, portanto o orçamento do
fundo é utilizado conforme plano de aplicação sob a supervisão do Conselho de
Assistência Social e, administrado pelo órgão responsável pela execução da Política
de Assistência Social, nos respectivos âmbitos de atuação.
Tem sido, no entanto, prática de governos não manter integralmente os
recursos destinados ao financiamento da Política de Assistência Social, na sua
integralidade no fundo, o que impede o controle da sociedade sobre os
investimentos na Assistência Social.
No que refere-se à contabilidade e prestação de contas, a existência de um
fundo especial impõe que a lei de sua criação defina o sistema para seu controle
financeiro, com a finalidade de dar transparência às informações sobre sua gestão e
67
posteriormente realizar a integração na prestação das contas do balanço geral, de
acordo com a legislação financeira em vigor.
A lei que cria o fundo deverá determinar a entrega das receitas vinculadas ao
fundo e sua contabilidade deverá se organizar para produzir relatórios necessários
aos seus gestores.
Em síntese, o fundo é uma entidade contábil, que efetiva a possibilidade do
controle social e avaliação dos gastos públicos
26
.
O orçamento municipal é composto, de maneira geral pela receita e pela
despesa. As receitas são o resultado da entrada de recursos nos cofres da
prefeitura, através de arrecadação própria, as taxas e impostos municipais, como o
Imposto Territorial Urbano - IPTU e Imposto Sobre Serviços - ISS e; repasses de
verbas estaduais e federais, como o Imposto de Circulação de Mercadorias e
Prestação de Serviços - ICMS, o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Auto
Motores – IPVA e o Fundo de Participação Municipal - FPM.
Segundo Boschetti (2006), a Teoria das Finanças Públicas preconiza que os
tributos, em função de sua incidência e de seu comportamento em relação à renda
dos contribuintes, podem ser regressivos, progressivos e proporcionais. Um tributo é
regressivo à medida que tem uma relação inversa com o nível de renda do
contribuinte. A regressão ocorre porque penaliza mais os contribuintes de menor
poder aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto é progressivo, pois aumenta a
participação do contribuinte à medida que cresce sua renda, “o que lhe imprime o
caráter de progressividade e de justiça social: arcam com maior ônus da tributação
os indivíduos em melhores condições de suportá-la, ou seja, aqueles que obtêm
maiores rendimentos”. (OLIVEIRA apud BOSCHETTI, 2006:30)
26
Nota da autora: Cabe registrar que, no decorrer da coleta de dados junto aos municípios da RMC,
foi possível observar, a presença de pessoas que atuam nas áreas contábeis e de finanças públicas
nas prefeituras locais, ocupando o cargo de presidente do Conselho Municipal de Assistência Social.
Não se sabe precisar se essas pessoas já tinham anteriormente uma participação nesses conselhos
ou, esse é um fato recente, no entanto, esse fato chamou a atenção, dada a estreita relação entre as
novas exigências de um maior rigor e controle nas finanças públicas dos fundos municipais e a
presença de membros do conselho ligados a áreas financeiras. Considero que, essa é uma questão
que poderia ser melhor analisada, pois esse fato pode indicar uma continuidade da forma que já
vinha sendo realizada as prestações de contas de fundos municipais, anteriormente: restrita ao
domínio de algum “burocrata”.
68
Ainda, a mesma autora, aponta que, vários estudos demonstram a evolução
da Carga tributária no Brasil (CTB) – com forte aumento nos últimos anos: A CTB
saltou de 29% para 36% do PIB no período de 1994 a 2003 (Receita Federal, 2005)
– tributos indiretos e cumulativos.
Estudo do IBGE – pesquisa de Orçamento Familiar
(POF) 1996, mostra que, quem ganha até 2 salários
mínimos, gasta 26% de sua renda no pagamento de
tributos indiretos, enquanto famílias com renda superior
a 30 salários mínimos corresponde apenas a 7% e pior,
essa regressividade vem aumentando. A POF
2003/2003, aponta que famílias com até 2 salários
mínimos, pagam 46% da renda familiar, enquanto
famílias com renda superior a 30 salários mínimos
gastam 16% da renda em tributos indiretos. (Boschetti,
2006:31)
As alterações realizadas na legislação tributária pós 96, tem agravado o
quadro de regressividade da carga tributária brasileira, aumentando a incidência
tributária de bens e serviços (consumo), saltando de 17,2% do PIB em 1996, para
20,8%, em 2005. (Unafisco, Sindical apud BOSCHETTI, 2006)
As despesas incluem os gastos dos recursos da receita, classificados como
despesas de custeios, que são para manter o funcionamento da Prefeitura, como
salários do funcionalismo; manutenção de creches, escolas, limpeza da cidade e
outros serviços; despesas com investimentos, como construção de novas obras ou
implantação de novos serviços e por fim as despesas com dívidas, como por
exemplo pagamentos de empréstimos e outros endividamentos.
Como uma política de Seguridade Social, a Assistência Social, ao lado da
Saúde e da Previdência, no que refere-se ao financiamento, é envolvida na mesma
complexidade das políticas sociais dentro das finanças públicas, destacando-se dois
aspectos fundamentais que afetam, em especial, políticas públicas de maior
permeabilidade, como a Assistência Social: o primeiro de ordem política econômica
e o segundo de ordem político-administrativo.
69
Nesse contexto, a política de Assistência Social enfrenta dificuldades em seu
financiamento, tanto reservada as suas particularidades como aquelas dificuldades
presentes no financiamento das demais políticas de Seguridade Social que, desde
seu nascimento, na prática, apesar da Constituição Federal de 1988, não se
consolidou como o esperado.
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Se o campo de finanças públicas municipais apresentou-me sempre obscuro
e nebuloso, o financiamento público da Seguridade Social, a partir de minha
formação profissional, passou a ser um desafio.
No entanto, em sucessivas aproximações através artigos, livros, teses e
monografias sobre esse tema, foi possível comprovar o quanto é polêmica e
controversa a relação existente entre a necessidade de financiamento público, o
orçamento fiscal e as políticas públicas, não apenas para leigos, mas também para
os especialistas.
Alguns especialistas responsabilizam a Constituição Federal de 1998, que
ampliou os gastos com políticas de proteção social, outros atribuem ao
endividamento do Estado brasileiro e outros aos efeitos da globalização, no entanto
o que se tem é o fato de que os gastos com políticas sociais não têm sido
priorizados nas agendas governamentais.
O orçamento público expressa uma relação político-econômica entre os
governos, em todos seus níveis, e a sociedade, na perspectiva do federalismo fiscal
brasileiro, “com divisão de poder pactuada e traduzida em partilha de recursos,
realizada através de transferências constitucionais e processos de descentralização
de recursos fundo a fundo.” (DAIN, 2001:113).
70
Num país de tantas desigualdades, tamanha heterogeneidades e
disparidades entre unidades federativas, sem sombra de dúvida, essa construção
torna-se extremamente difícil e principalmente, porque os interesses estão
desigualmente representados, sob ponto de vista regional, social e econômico. Se
ainda observar-se os três poderes e as relações intergovernamentais entre a União,
os Estados e os Municípios, como afirma a autora,
Não é fácil criar uma amálgama federativa nesse
universo fragmentado e diferenciado, com clientelas
estabelecidas. Para tanto, faz-se imprescindível uma
delicada engenharia político-social, assim como uma
visão comprometida com essas prioridades de gasto e
sua manutenção a longo prazo. (D
AIN, 2001:113)
Há muitos anos tem-se propagado a crise do estado brasileiro, seu
endividamento, sua dívida externa e interna e diante dessa alardeada dívida pública,
também sabe-se que têm sido deslocados recursos das áreas sociais para
pagamento de dívida, resultando na redução dos gastos sociais para o atendimento,
as demandas de serviços de saúde, educação, Assistência Social.
No entanto, Dain (2001), trás uma importante reflexão “(...) esquecemos que a
dívida pública não tem origem fiscal, e sim financeira. Aceitamos passivamente que
o pagamento dos encargos financeiros da dívida, seja ela interna ou externa, torne-
se prioritário”.
Querendo assim dizer que, os recursos de contribuições sociais, criados para
expandir os gastos universais e redistributivos da Seguridade Social, estão sendo
‘desviados’ para pagamento da dívida do estado brasileiro.
O ajuste fiscal tem sido apresentado ano a ano como
necessidade premente e a solução proposta reiteram
sua dependência de reformas tributárias e ajustes na
política de proteção social, assim cada vez mais
distantes das aspirações e interesses que as
motivaram nos idos dos anos 1980. (D
AIN, 2001:114)
71
Ainda há especialistas, que insistem em afirmar ter sido a Constituição de
1988, irresponsável ao garantir a ampliação de gastos com políticas de proteção
social, particularmente as de caráter universal, sem que houvesse previsão de
receita.
Os anos 90 foram marcados por progressivas políticas de ajustes fiscais,
reforçando-se o corte em gastos sociais,
Na verdade, priorizar o pagamento de juros e cortar
gastos sociais exprime uma hierarquização das
decisões de gasto, pela qual o pagamento de juros é
tido como inadiável. Se pudéssemos alterar tais
hierarquias e declarar inadiáveis os direitos sociais, não
haveria dinheiro para pagar os juros. E a leitura da
problemática do financiamento público seria construída
de outra maneira: não mais em torno do caráter
‘perdulário’ do gasto fiscal, mas sim em torno do
equívoco e da prepotência de uma política de juros que
vem sacrificando o bom desempenho das contas
públicas, endividando os brasileiros e comprometendo
a capacidade de financiamento das políticas sociais,
tudo isso em nome de uma estabilização fiscal nunca
concretizada. (D
AIN, 2001:115)
Entretanto, em que pesem as diversas posições acerca do financiamento das
políticas de proteção social, a Constituição de 1988 inegavelmente conferiu um
avanço significativo na gestão pública ao colocar em prática o processo de
descentralização, onde estados e municípios ganharam autonomia no exercício das
competências tributárias em seus respectivos âmbitos e maior participação da
receita disponível.
Com isso, ampliou-se a responsabilidade dos municípios, de equacionar sua
capacidade financeira à oferta de serviços para atender as demandas sociais locais.
72
Historicamente no Brasil, os investimentos em políticas sociais carregam o
traço estrutural de subordinação à política econômica adotada, sempre pensou-se
em desenvolvimento econômico desvinculado do desenvolvimento social,
(...) a política social sempre ocupou um lugar
subordinado nas estratégias de desenvolvimento e no
seio do próprio Estado. A despeito de sua recorrente
prioridade retórica, da configuração de políticas
nacionais e da inegável expansão de programas e
gastos sociais públicos, sobretudo durante o regime
militar, a política social sempre foi subordinada à
política econômica. A política econômica sempre
funcionou ‘ como um limite estrutural às prioridades
reais das políticas sociais, particularmente no que diz
respeito à disponibilidade de recursos financeiros.
(H
ENRIQUE, 1999:71)
Sendo assim, a inserção da política de Assistência Social, como instrumento
de proteção social, reconhecida constitucionalmente em 88, teve seu financiamento
relegado em prol do sucesso do plano econômico neoliberal de abertura, de
concorrência, de estabilidade macroeconômica e de equilíbrio das contas públicas,
restringindo o caráter público e universal dessa e de outras políticas sociais.
No contexto de globalização dos anos 90, sob o domínio do capital
financeiro
27
, com inflexibilização da política econômica do país, cada vez mais é
restringida a autonomia para investimentos em políticas públicas sociais.
Foi nesse cenário dos anos 90, em meio à crise econômica nacional e sob o
domínio do capital internacional, que nasceu o Plano Real, trazendo em seu bojo a
deteriorização das contas públicas e a explosão da dívida interna.
Diante do grande endividamento do país, torna-se imperativa e urgente a
busca do ajuste fiscal, mediante acordo feito com o F
MI, que passou a exigir um
superávit primário capaz de cobrir a cota de juros, tornando-se necessário, não
apenas ajustamento das contas públicas, mas também seu equilíbrio operacional,
27
Globalização financeira – nessa ordem é o capital internacional que se move em função da
arbitragem e da especulação, quem dita não só as regras internacionais, mas as nacionais também.
73
tendo como conseqüência o aumento do desemprego, da dívida pública, interna e
externa, que culminou na recessão em que o país foi mergulhado.
Essa política ampliou a exclusão de camadas da sociedade e destruiu as
bases financeiras e institucionais do Estado, fragilizando sua capacidade de
intervenção no campo das políticas sociais.
Os avanços contidos na Constituição de 1988, que associavam democracia e
descentralização para garantir o domínio dos recursos tributários pelos Estados e
Municípios para custear o atendimento das demandas sociais, permitindo avançar
no resgate da dívida social para com a população brasileira, sofreram seu primeiro
retrocesso na década de 90.
Nesse novo cenário, grande parcela, cada vez mais crescente da população,
passou a depender da capacidade financeira de estados e municípios para atender
às suas demandas sociais, como afirmam Lopreato e Paiva (2002:262),
Pode-se dizer, então, que a configuração hoje
presente, é resultado de um duplo movimento. De um
lado, ocorreu o processo de descentralização fiscal,
com os municípios assumindo maior peso no
atendimento das demandas sociais e no valor dos
gastos sociais. De outro, observa-se que vários
municípios vivem uma conjuntura de dificuldade
financeira e não apresentam condições de responder
adequadamente à crescente demanda de serviços
que recaem sobre eles.
Diante desses limites, colocam-se certamente grandes desafios aos
governantes locais, sobretudo uma mudança na cultura política, que sustenta as
decisões e escolhas das preferências de gastos em políticas públicas.
As escolhas e preferências de alocações de recursos dependerão em grande
parte da participação e do controle que a sociedade exercer sobre os governos
locais, mas também dependerá em grande parte destes à sua determinação de
romper com o modelo histórico, conservador e centralizador da gestão pública,
74
invertendo a ordem das prioridades, dos investimentos, rompendo com a velha
cultura política
28
dos governantes brasileiros, calcada no assistencialismo.
Na gestão pública de governos municipais sabe-se, ainda que os municípios
apresentam realidades bastante distintas, com ofertas de serviços, capacidade
fiscal, técnica e administrativa muito diversificadas.
Esse quadro explica, em parte, a tensão existente no campo do financiamento
da política de Assistência Social, nos governos locais. No entanto, é fundamental
reconhecer, que todas as decisões e escolhas são atos políticos, envolvendo o
reconhecimento de prioridades, que dependem do direcionamento dessa ação.
A falta de políticas públicas de Assistência Social ou sua ineficiência, não
podem ser justificadas, apenas através do discurso da “falta de verbas”, o que só
torna a cultura política obscura e demonstra tendenciosidade nas escolhas
alocativas dos recursos públicos.
Outra questão, relativa ao financiamento da política de Assistência Social,
remete às competências do processo orçamentário contido na CF/88, ao inovar o
planejamento na administração pública.
Como aponta Paiva (2006), há um importante hiato – precarização técnica e
teórica dos executores da política pública de Assistência Social, em termos de
saberes e em termos de condições de trabalho (infra-estrutura institucional e
valorização salarial) – e a complexa densidade política e também teórico-
metodológica que campo sócio assistencial requer,
(...) solicita o fortalecimento com base no rigor técnico e
político – essencialmente democráticos – para o
planejamento, gerenciamento e controle social
(capazes de mobilizar e potencializar a decisiva
participação da população, diretamente e de forma
emancipatórias). (Paiva, 2006:11)
28
Cultura política: essa categoria analítica será tratada mais adiante.
75
Essa questão retorna as reflexões sobre a eficácia do serviço público, o
aparato institucional, que conforma os instrumentos de gestão pública, o controle
social e a construção de uma cultura de planejamento para os executores da política
de Assistência Social, como elementos fundamentais para que essa engenharia do
financiamento possa consolidar-se de forma transparente e efetiva.
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Diante das mudanças propostas na Constituição de 88, para a consolidação
do financiamento de política social, considero como um grande desafio o
aprimoramento de toda atividade administrativa, que conforma as finanças públicas,
para atender os princípios de transparência e eficiência dos gastos: aumento da
democracia e da accountability.
A respeito da efetivação do controle social do financiamento, convêm
observar algumas problemáticas de fundo político cultural, que entravam a
publicização dos gastos públicos de maneira transparente, inteligível e acessível à
população e aos executores diretos dessa política.
O paradigma clássico da Administração Pública, sustentado em idéias de
Frederick Taylor
29
, que separava as funções de gerenciamento e execução; divisão
do trabalho e especialização das funções; padronização das tarefas;
estabelecimento de regras e procedimentos que substituam o julgamento de cada
trabalhador individualmente, realizado de forma eminentemente burocrático e
despolitizado se funda nos EUA, na época do Estado Liberal, “(...) como forma de
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista buscou maximizar os controles
administrativos a priori”. (PACHECO, 2004:39)
29
Para Taylor, “a responsabilidade do trabalhador é fazer estas tarefas, e apenas estas tarefas: aos
trabalhadores não cabe pensar sobre estas tarefas; este é estritamente o trabalho da gerência”.
(T
AYLOR, 1912 apud PACHECO, 2004)
76
No Brasil, esse paradigma foi absorvido na Era Vargas; a partir dos anos 30,
quando acreditava-se que a boa atuação da administração pública dependia da
constituição de uma burocracia clássica, nos moldes Weberianos
30
.
Ao final dos anos 60, com o Decreto-Lei 200, o Estado brasileiro procurou
formas de agilizar a implementação de políticas, que provocassem mudança no
paradigma administrativo.
Optou-se pela expansão da Administração indireta, sem o necessário
fortalecimento da Administração direta, ocorrendo que muitas vezes as políticas
públicas eram definidas pela própria agência encarregada de implementá-la.
Com a CF./88, a administração sofre profundos impactos para adequar-se a
uma nova cultura de gestão pública, descentralizada e participativa, pressupondo-se
uma readequação em todo o aparato institucional.
Nos anos 90 a Administração Pública é reconhecidamente lenta, ineficiente e
marcada pela corrupção e patrimonialismo, que pode ser muito bem exemplificado
pelo governo Collor.
Em 1995, introduz-se na Administração Pública o princípio da Administração
Gerencial, que propõe a idéia da desburocratização defendida por Hélio Beltrão
31
(1984).
Hoje o que espera-se da Administração Pública é maior agilidade e eficiência,
sendo fundamental agregar à capacidade do núcleo estratégico do Estado de
formular políticas públicas à prestação de serviços públicos de qualidade aos
cidadãos.
A gestão do financiamento da Política de Assistência Social mantém um laço
estreito com o paradigma de Administração Pública adotado pelos governos,
30
As idéias de Max Weber defendiam a adoção do princípio hierárquico nas organizações; a lealdade
impessoal aos superiores hierárquicos; a eficiência como resultante da obediência a regras.
31
Hélio Beltrão (1916 – 1997), crítico a centralização defendia a simplificação administrativa do
Estado, “foi pioneiro na defesa da simplificação administrativa e dos direitos do cidadão diante do
Estado. Falecido em 1997, deixou como maior legado a conscientização da sociedade brasileira a
respeito dos malefícios da burocratização e da centralização administrativa”. Disponibilizado in
http://www.desburocratizar.org.br
77
considerando-se o processo de publicização dos serviços, transparência das contas
públicas, incorporação do reconhecimento de direito, unidade de concepção política,
qualidade de serviços oferecidos, qualificação e capacitação de recursos humanos
como elementos fundamentais para sua efetivação.
No entanto, parece haver uma ausência gritante de projetos político-
institucionais sintonizados com a direção da política de Assistência Social e outras
políticas públicas, principalmente no tocante às finanças.
Neder (2006) defende a necessidade de estudos e projetos de intervenção
institucional, que levem em conta a história das idéias políticas e sociais e a história
da cultura política no Brasil. tendo como corte as várias áreas estratégicas para a
consolidação da ordem republicana democrática no tempo presente.
Aspectos culturais e políticos presentes nas instituições públicas apontam
entraves para efetivação de políticas públicas e esse mesmo autor ainda sugere a
necessidade da preparação e formação dos profissionais para os serviços públicos,
o que pode produzir efeitos políticos importantes.
Dentre os aspectos históricos culturais que mais se
fazem notar quando compulsamos uma rica fonte
documental, destacamos a forma ambígua e indecisa
de como o poder foi exercido pelas autoridades do
terceiro, ou quarto escalão do serviço público na
formação política brasileira. Não se trata propriamente
de uma completa ausência ou omissão no exercício
das responsabilidades parentais do Estado – seja no
período monárquico, seja no republicano (...)
constatamos, contudo, uma falta de clareza política e
ideológica quanto à assunção destas
responsabilidades, na maioria dos segmentos
institucionais (...). (N
EDER, 2006:17)
Em meio aos avanços de uma nova gestão pública referenciada na CF/88,
convive uma arquitetura político-institucional periférica, mantendo-se práticas
históricas culturais, que limitam a atuação política do Estado republicano
democrático e reserva às questões de finanças um lugar de “secreto”.
78
As observações realizadas durante a coleta de dados junto aos órgãos
públicos municipais, para elaboração desse estudo, confirmam a permanência da
cultura política institucional avessa à gestão democrática e participativa.
Para se alcançar a transparência da ação pública é fundamental organizar e
administrar as informações. A informática é um recurso útil para este fim, porém a
simples divulgação de dados não significa transparência.
Deve haver necessariamente a organização dos dados, e sua exposição tem
que ser acessível e clara, devem ser sistematizados segundo a missão e seus
resultados, então, partindo-se desses princípios pode-se começar a pensar em
transparência de informações.
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(...) o sistema capitalista é fortemente
concentrador de riquezas, de recursos e
também concentrou a política. (Oliveira,
1994)
A NOB/SUAS apresenta o financiamento da Política de Assistência Social de
forma organizada e sistematizada, com critérios claros e transparentes, coerente
com as determinações e princípios estabelecidos na LOAS (1993) e na PNAS (2004),
representando um grande avanço para a consolidação da Assistência Social como
política pública de proteção social garantida constitucionalmente.
Essa normatização, encontra-se, no entanto em terreno obscuro e arenoso de
finanças públicas, inserida num contexto societário de realidade complexa e
contraditória em sua diversidade e suas disparidades, que constituem a sociedade
brasileira.
79
Trata-se também de uma política que enfrenta resistências para seu
reconhecimento no campo de Seguridade Social e no seu próprio interior reside a
cultura, por parte de seus executores, de entender finanças públicas como não afeto
a eles, deixando as decisões para outros segmentos. Verifica-se, ainda a resistência
à construção de uma cultura de planejamento, envolvendo estabelecimento de
metas, monitoramento e avaliação.
Os desafios existentes para a concretização da NOB/SUAS no campo do
financiamento, sustentaram a investigação realizada nesse estudo em governos
locais de municípios da Região Metropolitana de Campinas. Considero esses
municípios com as características adequadas para o que pretendo demonstrar nessa
tese de doutoramento: A escassez de recursos financeiros destinados à política
pública de Assistência Social não se limita apenas ao discurso fácil de ‘falta de
verbas’.
As condições instaladas para financiamento da Assistência Social nos
municípios dessa Região, poderão evidenciar elementos que colocam limites para a
consolidação do SUAS.
O financiamento de políticas públicas pressupõe preferências na alocação de
recursos, privilégios, detrimentos, escolhas e decisões que poderão ser tomadas
diante de forças presentes na sociedade e revela o planejamento elaborado, claro e
objetivo, como instrumento para mostrar a força da política pública.
A LOAS preconiza a descentralização e a municipalização da política de
Assistência Social, em seu art. 5º, inciso I, no art. 6º e em toda Norma Operacional
Básica de Assistência Social – N
OB/SUAS 2005, em consonância com os princípios
estratégicos contidos na C
F/88: descentralização e federalismo.
Enquanto muitos especialistas afirmam, que a descentralização tributária
antecedeu a descentralização do gasto público no Brasil, justificada pela acentuada
descentralização fiscal do país,
80
(...) o primeiro indicador que se verifica no País é a
divisão federativa dos recursos tributários coletados.
(...) no capítulo da Constituição dedicado ao sistema
tributário: atribui competências exclusivas a serem
cobradas por cada esfera de governo e que, ainda,
detalha a partilha da receita entre as esferas, sempre
em sentido vertical. O mesmo traço não se repete do
lado das responsabilidades. (A
FONSO, 2005:7)
A arrecadação tributária no País chegou a 37,1% do PIB em 2004, 14,7
pontos acima do que se arrecadava 16 anos atrás (incremento médio anual de 0,9
pontos). (STN, 2005)
Os Governos subnacionais geram quase um terço da receita nacional, e
segundo Afonso (2006), o volume da receita dos municípios vem tendo ganhos, que
superam as dos governos estaduais em termos porcentuais. Embora, com o
crescimento das arrecadações municipais, não têm sido supridas as deficiências das
responsabilidades públicas.
Os indicadores sociais apresentaram melhoras nas ações exercidas pelos
Governos Municipais, porém verifica-se lacunas graves em ações locais como malha
e serviço de transporte, habitação, meio ambiente, muito perceptíveis nas regiões
metropolitanas.
Colocando-se em pauta as responsabilidades federativas, que não parecem
estar ainda claramente distribuídas, a esfera intermediária esta quase ausente a
partir do pacto federativo descrito na Constituição Federal de 1988, as relações
intergovernamentais vêm sendo redesenhadas à luz de intervenções especializadas,
acredito que o governo central tenha passado a relacionar-se diretamente com as
instâncias municipais, reduzindo e em alguns casos dispensando a interferência da
esfera intermediária.
Um bom exemplo é o Estado de São Paulo em relação à implantação do
SUAS. O governo do Estado
32
, através de seu órgão gestor, tem resistido em
32
Tal afirmativa tornou-se possível, a partir da análise das destinações orçamentárias na Loa 2006 e
2007, realizada numa pesquisa denominada “Modos de Gestão do Suas”, ainda em desenvolvimento
pelo Nepsas/PUC São Paulo, bem como, observação assistemática através de encontros e
81
consolidar a política de Assistência Social na perspectiva do SUAS, sob alegações de
cunho político partidário
33
, em contrapartida grande número dos municípios
paulistas, vem implementando esse sistema, sugerindo a relação direta com a esfera
federal, significando uma grande mudança nas relações federativas e na sociedade
brasileira, marcada pela cultura política centralizadora.
Essa mudança é perceptível diante da atribuição aos governos locais de um
papel central nas prestações de serviços públicos, que ganharam destaque a partir
da Constituição Federal de 1988; cabendo reconhecer também a presença de
municípios, que mesmo antes do pacto federativo já mantinham articulação direta na
esfera federal, havendo com essa mudança grandes possibilidades do estreitamento
das relações entre ambos.
As disparidades regionais e familiares, especialmente no campo econômico
repercutem diretamente no campo social e o sistema fiscal cada vez mais coloca os
municípios em completa desigualdade quanto a capacidade fiscais para atender às
demandas.
Para Boschetti (2006:25-34), “(...) a materialização da Seguridade Social é
profundamente dependente da capacidade estatal de garantir os recursos
necessários a sua sustentabilidade orçamentária e financeira”, o que justifica a
ampliação de impostos e contribuições sociais vinculados a ela.
Esse indicador deve ser levado em conta para que sejam adotados
mecanismos que reduzam ou eliminem, o que seria ideal, essas disparidades no
campo econômico, para que as municipalidades possam prestar serviços públicos
com mais eficiência e maior eficácia, sobretudo na política de Assistência Social.
Afirmar escassez de recursos financeiros para investimentos em políticas
públicas e em particular justificar os parcos recursos destinados à política de
Assistência Social em municípios de pouca capacidade fiscal é até compreensível.
participação de eventos onde pude constatar na fala de gestores e alguns executores dessa política
no Estado.
33
Também, através de observações assistemática, há indícios de uma certa crítica ao Suas, como
uma política de governo e não uma política de Estado, o que parece ser um equívoco interpretativo,
entretanto, essas observações, merecem um maior aprofundamento, tratando-se apenas de uma
observação desta pesquisadora que requer maior tratamento.
82
Entretanto, limitar-se a ela, sem considerar outros fatores e também utilizar essa
mesma justificativa para a falta de priorização orçamentária para essa política em
municípios com maior capacidade fiscal, parece não ser suficiente.
O financiamento da política de Assistência Social, requer qualificação de
destinação e gastos; a adesão aos Suas de forma mais qualificado podem ser
apontado como elementos definidores de um padrão mais adequado de
financiamento; a concretização do co-financiamento; definição de um padrão e
conteúdo do sistema de Assistência Social; qualificação institucional e dos agentes
da política (gestores, técnicos, conselheiros, dirigentes não governamentais),
usuários do serviços; construção de novos patamares de provisão da rede
socioassistenciais, na correspondente demanda alcançada pelos programas de
transferências de renda, consubstanciadas na Pnas/2004; entre outros elementos,
influenciam diretamente o patamar de destinação orçamentária a política de
Assistência Social.
Além da autonomia para arrecadação de tributos, a composição da receita
dos municípios para gastos sociais conta com transferências de recursos financeiros
de outras esferas, sobretudo da federal, que vêm realizando em anos mais recentes,
as transferências e os repasses de forma mais organizada, com regras claras e
transparentes, cumprindo assim, papel importante para a composição da receita dos
municípios.
O FNAS apresenta tendências crescentes na
participação do orçamento da Seguridade Social,
saltando de 2,06% em 2000 para 4,00% em 2005.
Contribui para este crescimento a inclusão do
Programa R
MV no FNAS a partir de 2004. O BF, embora
seja um benefício da Assistência Social gerido pelo
Mds, não esta contabilizado nos recursos do F
NAS. O
F
NAS teve o maior crescimento entre os fundos
nacionais, com 26,1% em relação a 2004, revelando o
forte investimento na Política de Assistência Social.
(Boschetti, 2006:41)
83
Os repasses federais e estaduais para os municípios, através de
transferências de renda direta ou de programas que exigem contrapartida sócio-
assistencial como Bolsa Família, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil -
PETI, Programa de Atenção Integral à Família - PAIF, só para citar alguns, são
justificáveis e necessários, além de fundamentais para a equalização das receitas
disponíveis. Mesmo em municípios de maior capacidade fiscal, essas transferências
têm tido um papel fundamental, liberando as receitas próprias para o atendimento às
prioridades de alocação de recursos às demandas locais.
Afonso (2006:04) chama a atenção para a teia complexa de relações
presentes nas questões federativas no Brasil, que marcam a formulação e a
implantação dos programas sociais de transferência de renda,
(...) uma vez que atribuições não são distribuídas
ordenadamente, com uma clara e precisa divisão de
tarefas, mas representam uma teia complexa de
relações – por vezes, mais de um governo executa a
mesma função, em algumas regiões ou períodos de
tempo; por vezes, um governo cuida de competências
de outra esfera; por vezes, há ausência de governo
ou escassez de gasto.
Essa afirmativa do Afonso (2006), parece-me, que de certo modo vem sendo
equacionada no âmbito do financiamento da Assistência Social, na perspectiva do
Sistema Único de Assistência Social – SUAS, uma vez que há um esforço para
equacionar essas distorções, ao normatizar a repartição de competências para o
exercício e desenvolvimento de sua atividade, respeitando-se a autonomia das
entidades federativas: cabendo à União às matérias e questões de interesse geral,
nacional, aos Estados as matérias e assuntos de interesse regional e aos
Municípios, os assuntos de interesse local.
Nesse contexto descentralizado e federativo, o SUAS materializa a política de
Assistência Social, regulando-a em todo o território nacional: a hierarquia, os
vínculos, os serviços e as ações de Assistência Social, com o caráter de
permanência e continuidade das ações executadas sob a primazia da
84
responsabilidade do Estado, sob critério universal, contestando toda uma cultura de
residualidade, focalização e seletividade na prática dessa política, sobretudo nos
governos locais.
A noção de direito abrangente e de todos os cidadãos, presente na nova
concepção da política de Assistência Social definida na LOAS e em todas as
normatizações que se seguem, garante a prioridade e não o ajuste de contas na
alocação de recursos a essa política, colocando em pauta a incorporação desse
novo conceito político de Assistência Social., que deve ser reconhecida, para
superar o movimento contraditório e construir a Assistência Social no campo dos
direitos sociais.
O reconhecimento dos Direitos Sociais foi posterior ao dos Direitos Civis e
Políticos “os Direitos Civis efetivados no século XVIII; os Direitos Políticos, no século
XIX, enquanto os Direitos Sociais no século XX”. (MARSHALL, 1967) Entre os Direitos
Sociais, em particular no Brasil, a Assistência Social é reconhecida como política
quase no final do século XX, em 1988.
A construção da Política de Assistência Social como Direito Social, ainda
carrega traços do não direito que o negam. Na sua concretização, materializam-se
ações, que dizem respeito à prática anterior ao seu reconhecimento legal.
A incorporação real desse direito é processual, pois enfrenta o desafio de
superar todo o movimento histórico que construiu ações de proteção aos indivíduos
por questões de natureza moral, religiosa e de controle, fora dos marcos de
reconhecimento de proteção social.
Incorporar a Política de Assistência Social como um Direito Constitucional de
Proteção Social, supõe desconstruir a história, que ignorou esse direito, sempre
marcado pela dependência dos pobres em relação aos ricos, no campo da ajuda, da
solidariedade, da benemerência e da caridade.
Supõe também, assumir a responsabilidade da construção de uma sociedade,
que produz e reproduz situações que conduzem indivíduos e famílias à necessidade
de proteção social para levá-los a condições dignas de vida e mesmo de
sobrevivência.
85
A política de Assistência Social, vista assim recoloca questões morais, sociais
e éticas, ou seja, um exame de consciência coletiva, uma vez que não sabe-se até
que ponto a sociedade esta disposta a enfrentar esse desafio.
Por outro lado, não muito distante desses desafios, o financiamento da
Assistência Social, assim como das demais políticas públicas, fica num dos espaços
mais velados das finanças públicas, construído prioritariamente a partir de interesses
particulares, que mesmo diante dos avanços alcançados pelos instrumentos legais,
sempre são encontradas formas de ‘burlar’, o aparato jurídico e institucional.
Se por um lado a Assistência Social, mesmo tida como ação recorrente, em
toda a história, não sentiu a presença do Estado, por outro lado as Finanças
Públicas, nunca reclamaram sua ausência.
Sendo assim, faz-se necessária a incorporação de noções de direito contidas
na política de Assistência Social em seus marcos legais, por toda a sociedade
brasileira e do Estado como seu afiançador, como também faz-se necessária a
incorporação à prática da Assistência Social de discussões sobre seu financiamento
junto às finanças públicas.
Um dos grandes desafios para se avançar na questão do financiamento da
Política de Assistência Social é a ampliação do diálogo com finanças públicas e que
estas incorporem o financiamento da Assistência Social, como um direito
constitucional.
Além de tornar público, de maneira sistematizada, organizada e argumentada
todas as necessidades sociais que demandam e justificam a efetivação dessa
política para a sociedade brasileira, há também outro desafio, o de definir que as
finanças públicas existem em função das necessidades públicas e não de interesses
particulares.
O diálogo entre finanças públicas e políticas públicas e mais particularmente,
dívida social e gastos públicos, precisam efetivar-se na mesma concepção de
atividades fins, de modo racional e objetivo. Pressupõe-se, também que somente a
desconstrução dessa cultura, que nega à sociedade o direito de participar do
86
processo dos financiamentos destinados às políticas sociais, poderá tirar a
Assistência Social da marginalização que lhe é imposta pelas finanças públicas.
A pobreza e a vulnerabilidade, geradas pela desigualdade social, a que está
exposta grande parte da população, são reconhecidas por toda a sociedade
brasileira. Esse consenso deixa de existir quando trata-se de explicar as origens
desses fenômenos, que consequentemente receberão o tratamento de acordo com
a visão daquele que os investiga.
Essas concepções, no entanto, não são individuais, ou aleatórias, ou como
meras abstrações. Elas aparecem, historicamente, em determinadas condições e
expressam uma cultura política.
Um conjunto de atitudes, crenças, sentimentos, interpretações, concepções
dão ordem e significado a um processo, evidenciado através de regras e
pressupostos, nos quais se baseia toda uma sociedade, tratando-se, portanto de um
processo político cultural, que não é estático nem abstrato, que realiza-se numa
sociedade dinâmica em constante transformação, através de práticas sociais
humanas.
Debates, discussões ou críticas, com todos os equívocos que possam conter
são as maiores evidências da capacidade humana de transformar a história para se
alcançar uma sociedade justa e igualitária.
Reconhecendo a resistência em assumir a Política de Assistência Social
como política pública de direito constitucional, os entraves para seu financiamento
no campo de finanças públicas e evidenciando contradições na cultura política,
afirma-se a responsabilidade de sujeitos sociais de consolidar a construção de uma
nova cultura política de governabilidade.
Esse processo não pode ser unilateral. A despolitização quanto à política de
Assistência Social permite que a reserva recursos para seu financiamento seja
escassa, mas a resistência em penetrar o campo de seu financiamento, por parte de
seus principais executores, também limita a possibilidade de se reverter esse
quadro.
87
Nesse terreno contraditório, em que se realizam o financiamento da política
pública de Assistência Social e as finanças públicas, estão presentes elementos de
uma cultura política que concretiza-se na prática social da Assistência Social e de
seu financiamento.
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(...) o caráter social é o caráter universal
de todo o movimento; assim como a
sociedade produz o homem enquanto
homem, assim ela é por ele produzida.
(Marx, Manuscritos Econômicos e
Filosóficos).
O ponto central de investigação, objeto dessa tese é o campo do
financiamento da política pública de Assistência Social em governos locais de
municípios da Região Metropolitana de Campinas, no seu processo orçamentário,
para além dos valores expressos nos documentos, o que remete a reflexão de uma
cultura política constitutiva de todo esse processo.
Há várias possibilidades para proceder-se a uma análise do financiamento da
política de Assistência Social. A mais esperada, por ser mais habitual, é aquela que
busca os valores gastos ou a destinação dos recursos.
Quando o tema é financiamento, ocorre sempre a associação imediata de
idéias, talvez até lógicas, com finanças, ou financeiro o que de imediato conduz a
idéia de números, cálculos, contas que sem dúvida alguma, são pertinentes e
coerentes.
Acredito também, que a maioria das pessoas quando se depara com o tema,
‘análise do comportamento do financiamento da Assistência Social em governos
88
locais’, espera encontrar respostas às questões: Quanto gastou? Como financiou?
Gastou muito ou pouco? Os recursos são realmente escassos? Qual o município
que gastou mais?
Questões como essas e tantas outras, limita-se a identificar gastos sociais a
partir de magnitudes de valores e ainda, confirmar a crítica ao mau uso do dinheiro
público – tão presente e tão consensual em trabalhos acadêmicos pela reconhecida
omissão do Estado para investir em gastos sociais.
Sem sombra de dúvida encontrar respostas a esses questionamentos é
importante e até me parece, que os poucos estudos que tentaram sistematizar o
financiamento de políticas públicas e especialmente o financiamento da Assistência
Social, buscaram oferecer suas respostas a essas questões, mas para a realização
desse estudo procurei não me fixar apenas nessas questões.
Ao definir o campo do financiamento da política de Assistência Social como
objeto de preocupação investigativa, parto da convicção e talvez até consensual
para quem atente às múltiplas expressões da questão social, principalmente os
executores da política de Assistência Social: os recursos destinados ao
financiamento de políticas sociais, principalmente à política pública de Assistência
Social, são insuficientes em qualquer nível de governo – observação óbvia para
mim, por ser tão facilmente observável nesse segmento da política social.
Como explica que esse país ‘abençoado por Deus e bonito por natureza.... ’,
com pesada carga tributária sobre a população, apresente o segundo maior índice
de desigualdade do mundo e registre incalculáveis níveis de concentração de
indivíduos em situação de miséria, pobreza absoluta e pobreza extrema?
Sem dúvida alguma, essa desigualdade tem origem, no problema crônico da
má distribuição de renda e falta de acesso à riqueza socialmente produzida, porém
afirmar que o desenvolvimento econômico, por si só, é a melhor resposta a essa
situação, seria negar a própria história, que já demonstrou não ser o
desenvolvimento econômico fator determinante para melhoria das condições de vida
para todos, sem que haja paralelamente um desenvolvimento social.
89
Sabe-se que uma única política pública não será capaz de promover a devida
justiça social no país, no entanto, quanto menor o grau de universalidade do sistema
de proteção social, menor será seu financiamento e ao mesmo tempo, quanto mais
escasso o financiamento, menor será o alcance da política e mais distante estará a
possibilidade da redução dos índices das desigualdades sociais.
Partindo-se dessa convicção, mais militante que intelectual, reconheço a
importância e relevância de uma investigação no campo do financiamento, indo além
da pura sistematização de dados numéricos do financiamento da Assistência Social,
para demonstrar na sua magnitude de recursos, cabendo inicialmente situar esse
campo investigativo nos marcos da atual configuração da política de Assistência
Social.
A gestão do financiamento dessa política, em consonância com os
instrumentos legais que a conformam, é responsabilidade do órgão gestor nos
diversos níveis de governo, sob a orientação, o controle e a fiscalização dos
respectivos conselhos.
Neste estudo, a ênfase investigativa está voltada para os elementos da
política social que expressem a condução política dos financiamentos destinados à
Assistência Social, nos governos locais, portanto, trata-se de um recorte
investigativo que busca mostrar concretamente o “ambiente da política pública”
34
, o
lócus institucional e mais especificamente, nos instrumentos legais de gestão fiscal.
No entanto, ao dirigir o olhar para a institucionalidade do financiamento da
política de Assistência Social, um primeiro reconhecimento é que, essa instituição
não deve ser entendida como uma abstração.
As instituições são produtos de homens reais. Os órgãos públicos são
instituições formais identificáveis, com finalidades específicas e de formações muito
complexa, sendo um tipo de corporação cheia de contradições e conflitos não
34
O ambiente da política pública, ou seja, um conjunto de fatores organizativos e culturais entre os
quais o arranjo institucional herdado do passado e seus problemas de funcionamento, assim como os
estímulos fornecidos, por exemplo, estrangeiros e por idéias circulantes na agenda de políticas
nacional e internacional. (F
ERREIRA, 1993 apud GIOVANNI, 1998:14)
90
solucionados, que não podem ser reduzidas apenas às atividades de um “aparato
estatal ideológico”.
As instituições formais têm uma influência profunda sobre o processo social
ativo, é um tipo específico de corporação, que seleciona significados, valores e
práticas consideradas necessárias, constituídas de uma base hegemônica.
A hegemonia é um conjunto de práticas e expectativas,
sobre a totalidade da vida: nossos sentidos e
distribuição de energia, nossa percepção de nós
mesmos e nosso mundo. É um sistema vivido de
significados e valores – constitutivos e constituidor –
que, ao serem experimentados como práticas, parecem
confirmar-se reciprocamente. Constitui assim um senso
de realidade para a maioria das pessoas na sociedade,
um senso de realidade absoluta, porque
experimentada, e além da qual é muito difícil para a
maioria dos membros da sociedade movimentar-se na
maioria das áreas de sua vida. Em outras palavras, é
no sentido mais forte uma “cultura”, mas uma cultura
que tem também de ser considerada como o domínio e
subordinação de determinadas classes. (W
ILLIANS,
1977:113).
Nesse sentido, o financiamento da Assistência Social é produto de decisões e
escolhas de homens reais, inseridos num determinado tempo e espaço que
expressam sob as múltiplas determinações de uma dada sociedade, a consciência
social de um determinado interesse, e sendo assim, entendo o financiamento da
Assistência Social como resultante de uma prática social que conforma múltiplas
determinações.
As destinações orçamentárias, as preferências alocativas, a magnitude de
dispêndios financeiros, a execução orçamentária, enfim o comportamento do
financiamento da Assistência Social sob responsabilidade do órgão gestor dessa
política, sendo produto ou atividade específica de uma prática social, incorpora não
só as questões econômicas, mas também as contradições através das quais se
desenvolveu.
91
É impossível ou inviável realizar uma análise do financiamento dessa política
limitada à prática imediata expressa em valores, pois essa atitude nega o movimento
da história e passa a conceber um financiamento, de uma dada política como algo
relativamente estático, ‘atemporal’, que depende mais de determinações legais,
regras e normas que de escolhas e decisões de sujeitos sociais, obscurecendo
assim as relações materiais constitutivas, que esta na base dessas decisões.
A fonte dessa afirmação encontra-se no Prefácio que Marx escreveu em 1859
para Contribuição à Crítica da Economia Política,
Na produção social de sua vida, os homens
estabelecem relações definidas que são indispensáveis
e independentes de sua vontade, relações de produção
que correspondem a uma fase definida de
desenvolvimento de suas forças produtivas materiais. A
soma total dessas relações de produção constitui a
estrutura econômica da sociedade, a base real, sobre a
qual se levanta uma superestrutura jurídica e política e
à qual correspondem formas definidas de consciência
social. O modo de produção da vida material
condiciona o processo social, político e intelectual da
vida em geral. Não é a consciência dos homens que
determina seu ser, mas, pelo contrário, o seu ser social
que determina a sua consciência. (SW apud Willians,
1977:83)
Os estudos que desenvolvem análises do campo do financiamento de
políticas públicas, freqüentemente têm privilegiado perspectivas mais instrumentais
do que perspectivas sociais e culturais constitutivas dessa atividade como resultante
de prática social.
Independentemente do recorte analítico em que se situe a análise do
financiamento de políticas públicas, é necessário ter claro, como ponto de partida
que esse campo é o lócus visível e formal, que pode ser analisado por si mesmo,
desde que compreende que ele repousa sobre uma “base”: a infraestrutura, “a
estrutura econômica da sociedade – a base real, sobre a qual se eleva uma
superestrutura jurídica e política”. (M
ARX, 1859)
92
A argumentação até aqui apresentada, não limita-se a sugerir uma análise
reduzida às explicações das determinações econômicas das práticas sociais que
dão a direção ao financiamento de políticas públicas. Não é esse meu entendimento,
creio que não seja isso que Marx tenha afirmado, na Carta de Engels e Bloch, em
setembro de 1890,
Segundo a concepção materialista da história, o
elemento determinante final na história é a produção e
reprodução da vida real. Mais do que isso, nem Marx
nem eu jamais afirmamos. Portanto, se alguém torce o
que dissemos para afirmar que o elemento econômico
é o único
elemento determinante, transforma essa
proposição numa frase sem sentido, abstrata, absurda.
(Engels apud Willians, 1977:84)
Trata-se do reconhecimento das complexidades reais e metodológicas que
perpassam qualquer análise do real, numa perspectiva de totalidade da vida social e
também uma explícita argumentação contra qualquer crítica que se faça ao método
materialista histórico, como um método meramente economicista, reducionista ou
determinista.
A situação econômica é a base, mas os vários
elementos da superestrutura – formas políticas da luta
de classes e seus resultados, ou seja, constituições
estabelecidas pela classe vitoriosa depois de uma
batalha bem sucedida, etc.; formas jurídicas, e até
mesmo os reflexos de todas essas lutas práticas nos
cérebros dos participantes, teorias políticas, jurídicas,
filosóficas, opiniões religiosas e seu desenvolvimento
em sistemas de dogmas – também exercem sua
influência sobre o curso das lutas históricas e, em
muitos casos são preponderantes na determinação de
sua forma. (Ibid)
Marx demonstra como os processos sociais reais estão historicamente
determinados, dando um peculiar colorido e significação à vida política em
93
determinados contextos, confirmando processos de produção e reprodução da
subjetividade da vida pública.
Essa afirmativa ajuda a entender a sobrevivência de práticas arcaicas na
política como o clientelismo, o paternalismo, o mandonismo, entre tantas outras que
ainda persistem numa sociedade democrática e se corporificam nos governos,
quando através de aparatos institucionais que inibem a participação popular,
dificultam o acesso à informação, ou ainda mantêm o servidor público sob pressão
moral.
No caso particular da política de Assistência Social, uma atitude que
demonstra de maneira muito visível, a resistência dos governantes em assumir essa
nova visão, de incorporá-la como política pública, é a atitude de colocá-la sob
responsabilidade da ‘primeira dama’.
Independentemente das qualidades individuais da primeira dama, sua
indicação para assumir o órgão gestor dessa política, desqualifica, de imediato sua
natureza, de política pública, traduzindo-se como remanescente cultura monárquica.
Identificar a sobrevivência de práticas arcaicas não é uma tarefa nada fácil,
pois a representação ideológica de uma classe social são os valores compartilhados
por grupos pluriclassistas, que interagem com maior ou menor repercussão nos
rumos das atividades políticas.
Há uma interação de todos esses elementos na qual
em meio a interminável seqüência de acidentes (isto é,
de coisas e eventos cuja interligação íntima é tão
remota, ou impossível de demonstrar, que a podemos
considerar como inexistente, desprezível), o movimento
econômico finalmente se afirma como necessário. De
outro modo, a aplicação da teoria a qualquer período
da história seria mais fácil do que qualquer solução de
uma equação simples de primeiro grau. (M
ARX, 1859)
Sendo assim, o financiamento da política de Assistência Social, produto de
prática de homens reais, incorpora ligações indissolúveis entre produção material,
94
instituições, atividades políticas e culturais, que são elementos constitutivos de
atividades e produtos de homens reais.
O financiamento de políticas públicas de Assistência Social, no caso
específico desse estudo, resulta de práticas sociais de homens reais em condições
determinadas, porém essa idéia não trata-se de uma mera abstração, sugerindo um
limite insuperável ao poder dos participantes da ação, ou ainda, a impossibilidade de
transformação do comportamento dessa atividade social, mas que determinação vai
além de um simples determinismo.
Na prática, a determinação não é nunca apenas a
fixação de limites, mas também a existência de
pressões. É também esse o sentido de ‘determine’ em
inglês: determinar que se faça alguma coisa, ou estar
disposto (determined) a fazê-la, é um ato de vontade e
propósito. Em todo um processo social, essas
determinações positivas, que podem ser
experimentadas individualmente, mas que são sempre
atos sociais na verdade com freqüência formações
sociais específicas, tem relações muito complexas com
as determinações negativas que são experimentadas
como limites. (W
ILLIAMS, 1977:91),
Ao realizar análises em campos tão contraditórios como este, onde movem-se
a política de Assistência Social e seu financiamento, deve-se considerar que, ao
mesmo tempo em que sobrevivem práticas tradicionais e conservadoras, também
surgem movimentos progressistas impondo uma nova situação.
Há resistências à incorporação da Assistência Social ao patamar de proteção
social como política pública, há também resistências para se abrir o campo de
finanças públicas para um maior controle social; mas há pressões e garantias para
se reverter esse quadro. E, esses movimentos contrários fazem parte de um mesmo
processo num determinado tempo histórico, o que confirma a necessária crítica, e a
crença irrefutável no dinamismo da sociedade.
Em outras palavras, a atividade social do financiamento da política de
Assistência Social, produto de uma prática social, que tem múltiplas determinações,
95
não está fadada a ser um mero reflexo de determinações econômicas de uma
sociedade capitalista burguesa, ou limitada a determinações de interesses da classe
dominante. A sociedade é um processo constitutivo, com pressões muito poderosas,
que expressam-se em formações políticas, econômicas e culturais e são também
internalizadas, e vitalmente, pressões exercidas por novas formações, muitas vezes
com intenções e exigências ainda não explícitas.
Há determinantes específicos e correlatos que constituem a atividade social
do financiamento da Assistência Social – são experiências e formações históricas
ativas e conscientes, que definem essa atividade social, portanto, não trata-se de
atividade autônoma ou interativa simplesmente.
A análise do comportamento do financiamento dessa política não resume-se
ao reconhecimento de forças isoladas, dos modos e técnicas de sua sistematização
e operacionalização, em situações históricas particulares e nem tampouco como
produto resultante de uma totalidade ideal, mas sim como um produto social
resultante da complexidade de elementos, “atividade prática... processos práticos de
desenvolvimento dos homens”. (WILLIANS, 1977:92)
Ao reconhecer todos esses elementos constitutivos das múltiplas
determinações que conformam o campo de financiamento de políticas públicas como
elementos que mantém ligações indissolúveis, reconheço aqui, também a
complexidade que envolve o comportamento do financiamento da política de
Assistência Social.
Financiamento deve ser entendido como uma atividade social, produto de
práticas sociais de homens reais, inseridos em determinadas instituições
hegemônicas, complexas e contraditórias, resultantes da interligação entre infra-
estrutura e superestrutura, onde a primeira é determinante e a segunda é
determinada, mas que não resume-se a um mero reflexo desse modo de produção.
Ao conceber o financiamento da Assistência Social como atividade social,
afirmo que é um processo ativo e não mero reflexo das determinações econômicas
e, é processo ativo porque não são relações isoladas entre ‘ordens’ separadas que
constituem a atividade humana.
96
São múltiplos os elementos que conformam essa atividade: jurídicas,
políticas, culturais, ideológicas entre outras, que são interligadas e indissolúveis.
Porém, para finalidade exclusivamente analítica, é possível distingui-las, assim,
nesse estudo opto por buscar compreensão das contradições presentes nas
determinações da cultura política de governos locais, que conformam o campo do
financiamento da Assistência Social no ciclo orçamentário.
Um primeiro conceito que se faz mister explicitar diante dessa opção analítica
do comportamento do financiamento em governos locais, é conceito de cultura, que
parte da definição de Willians (1997:18), “cultura, que em si mesmo, através da
variação e complicação, incorpora não só as questões, mas também as contradições
através das quais se desenvolveu”; onde ele indicou a complexidade em se fixar
esse conceito, sem antes colocá-lo no contexto histórico específico em que insere-se
seu uso, dificuldade ainda, dada à amplitude do alcance desse conceito.
Retirando-lhe o caráter de cultura como o de ‘entidade percebida’, dada
puramente, o autor revisita a trajetória do termo, que até o século XVI era associado
à idéia de cultivo de alguma coisa (animais, plantas etc.); a partir do século XVIII,
seu significado é ampliado, como conhecimento erudito associado às
transformações econômicas e sociais experimentados na Europa naquele momento,
junto à idéia de civilização, fruto do pensamento iluminista.
A partir do século XIX, passa-se a questionar essa relação entre as idéias de
cultura e civilização e o termo cultura ganha um sentido diferente, associado à
religião, família, vida pessoal, significado e valores; este último torna-se um
problema, na visão do autor, uma vez que passou a ser encarada como algo dado,
algo exterior, fora e distinto da realidade social.
Para contrapor-se a essa concepção de cultura, Willians (1997), resgata as
teorias culturais, questionando a noção idealista, que pressupõe uma separação
entre cultura e vida material e criticando o pensamento materialista mecanicista
avançou na elaboração de uma teoria materialista da cultura.
Para avançar na direção materialista da cultura, Willians recorre a Antonio
Gramsci, principalmente na sua concepção de hegemonia, que permitiu a ele afirmar
97
que a hegemonia produz também contra-hegemonia, ou seja, a cultura dominante
produz e limita, ao mesmo tempo suas formas de contracultura.
Além dessas influências teóricas no conceito de cultura elaborado por
Willians, ele também apropriou-se da noção antropológica de cultura, como o ‘modo
de vida’, como uma forma de romper com a idéia de que cultura era prerrogativa de
elite, passa a ser entendida como um processo ativo na organização social e cultura
se torna elemento constitutivo do processo social.
A cultura, como elemento constitutivo do processo social, “é um modo de
significados e valores da sociedade” (Willians, 1977), em que as práticas sociais
expressam essa cultura, mas também produzem uma nova cultura.
Nesse sentido, amplia-se o conceito. Temos um processo integral da vida,
que reconhece as determinações econômicas, mas também o restabelecimento de
todo o processo social material, a interdependência das esferas da realidade social,
a atuação delas como forças produtivas e elementos da transformação social.
Há idéias e modos de vida com as sementes da vida e
outras, talvez profundamente arraigadas em nossas
mentes, com as sementes da morte geral. A medida de
nosso sucesso em reconhecer esses dois tipos e
nomeá-los, possibilitando que sejam reconhecidos por
todos pode ser literalmente a medida de nosso futuro.
(W
ILLIANS,1958:338)
Dentro desse quadro teórico, o financiamento da política de Assistência Social
em governos locais, materializa uma determinada cultura política, presente na
sociedade, que tem os elementos afetivo e valorativo, que abrangem tanto os
conhecimentos e crenças sobre essa política, quanto os sentimentos políticos e
compromissos com valores políticos determinados para uma dada direção
econômica; elementos resultantes de socializações primárias, como aquelas
recebidas na família; elementos da exposição à mídia; elementos das experiências
em relação às instituições e às ações governamentais, sociais e econômicas;
elementos de uma tradição histórica conceitual dessa política, elementos da
98
formação de uma determinada área do conhecimento e muitos outros elementos
interligados.
Ao conceber o financiamento público como uma atividade social resultante da
prática social, a cultura política afeta decisivamente a atuação governamental e sua
estrutura política, condicionando-a, determinando-a, não diretamente, como relação
causal ou fenômenos estáticos, mas sim como um processo ativo.
Todos esses elementos indissolúveis não são estáticos e fluem em duas
direções: tanto de conformação como de transformação. Há um movimento dinâmico
e intrínseco a toda atividade social: o financiamento da política de Assistência Social
é hegemônico, portanto, há uma hegemonia na sua gestão, havendo também uma
contra-hegemonia.
Nota-se que sempre há muita resistência na aceitação dos caracteres
universais da política de Assistência Social, talvez explicáveis nas próprias origens
de seu financiamento e da forma com que tem sido feito, porém já podemos notar
novos direcionamentos para suas práticas.
A marginalização histórica dessa política não constitui fato isolado na cultura
do país, porém hoje existe a grande preocupação de confirmá-la no campo dos
direitos institucionais, rompendo com a cultura política tradicional, feita de escolhas e
decisões particulares, para seu financiamento.
O processo ativo de cultura política é feito de ofertas contínuas para a
aceitação comum, mas também de novas ofertas, “(...) a qualquer momento, formas
de política e cultura alternativa ou diretamente oposta, existem como elementos
significativos” que se transforma.
Isto é, a ênfase política e cultural alternativa, e as
muitas formas de oposição e luta, são importantes não
só em si mesmas, mas como características indicativas
daquilo que o processo hegemônico procurou controlar,
na prática (...) qualquer processo hegemônico deve ser
especialmente alerta e sensível às alternativas e
oposição que lhe questionam ou ameaçam o domínio.
(W
ILLIANS, 1977:116)
99
Nesse processo complexo do financiamento da Assistência Social, que
incorpora experiências, relações e atividades, com pressões e limites específicos e
mutáveis, é necessário apreender o hegemônico em seus processos ativo e
formativo, mas também transformacional.
As formas e os modos de alocação de recursos destinados ao financiamento
da política de Assistência Social, certamente variam segundo critérios históricos e
culturais, que sempre trazem implícita ou explicitamente a dimensão política cultural,
ou seja, contemplam crenças e valores do conhecimento e expectativas políticas,
que são produtos da experiência histórica da sociedade em que estão inseridas.
O desafio imposto para um efetivo financiamento da Política de Assistência
Social, em consonância com os pressupostos legais contidos na Lei Orgânica de
Assistência Social, na PNAS/2004 e normatizadas pela NOB/SUAS, supõe rupturas
com as condições históricas (sociais e econômicas) e com a cultura (fortemente
conservadora, presente na concepção de Assistência Social); romper com a
resistência de boa parte de seus executores, em adentrar o campo de
financiamento, exigindo mudanças no campo governamental dessa política nos
governos locais: a mudança na mentalidade dos servidores públicos municipais,
definindo prioridades para atendimento das necessidades e demandas da população
o que impõe, a criação de uma nova cultura política.
Do ponto de vista institucional e administrativo, é necessário que o servidor
público entenda seu papel de cidadão a serviço de cidadãos e não de funcionários a
serviço do ‘governo de plantão’.
Nessa mesma direção, romper com o poderio burocrático, baseado na
hierarquia e no segredo, principalmente no que diz respeito às finanças públicas,
esta prática incorpora tradições antidemocráticas, uma vez que a democracia funda-
se na igualdade, em oposição à hierarquia, no direito à informação, em oposição ao
segredo.
100
Quanto aos executores e gestores, trata-se de adquirir uma cultura do
planejamento, da construção de indicadores, de clareza, objetividade e racionalidade
técnica e ética na execução da política, ampliando o diálogo com finanças públicas.
Definir a política pública de Assistência Social numa perspectiva territorial
para atendimento a necessidades em oposição à política pública residual, focalizada
em segmentos tradicionalmente reconhecidos como usuários por um recorte de
renda, trata-se de uma mudança profunda, passando de uma prestação de serviços
circunstanciais para prestação de serviços contínuos e universais.
A mudança na cultura política, além de provocar essas transformações no
interior do ambiente institucional, também facilitará formas de auto-regulação da
sociedade, para consolidar a prática da cidadania participativa e o financiamento da
Assistência Social deixará de ser um campo obscuro e nebuloso, distante do alcance
de participação efetiva da população para exercer o seu controle, monitoramento e
avaliação.
O orçamento social do setor público confere especial importância à discussão
sobre o financiamento de Assistência Social, partindo-se desse marco teórico
conceitual, cabe a questão: Quais as condições pré-instaladas no campo do
financiamento da Assistência Social em governos locais para adesão ao SUAS?
101
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Mesmo quando eu sozinho desenvolvo uma
actividade científica, etc., uma actividade
que raramente posso levar a cabo em direta
associação com outros, sou social, porque é
enquanto homem que realizo tal actividade
(...). (MARX)
A ação de governos locais no Brasil tem recebido considerada ênfase nos
documentos e instrumentos legais da gestão da política de Assistência Social, porém
poucas são as análises que se preocupam em sistematizar e entender de modo
mais abrangente a sistemática do financiamento desta política em instâncias
municipais.
Os princípios estratégicos de descentralização e federalismo, presentes na
Constituição Federal de 1988, impuseram importantes mudanças nas práticas e
políticas públicas com o intuito de contribuir com as necessidades de melhorar a
eficiência na gestão pública, inclusive para ampliar a accountability, e a demanda
por uma disciplina fiscal mais austera, com controle mais rígido das contas públicas.
102
As relações intergovernamentais foram redesenhadas, ainda que isto, a
princípio signifique maior complexidade para se alcançar esses novos arranjos
institucionais.
À luz das recomendações do federalismo, e em consonância com a
PNAS/2004, a NOB/SUAS, propõe normas operacionais para a realização do pacto a
ser efetivado entre as entidades federativas e as instâncias de articulação,
pactuação e deliberação da política de Assistência Social, afiançada no campo de
proteção social.
A atribuição aos governos locais
35
, de um papel central na prestação de
serviços na área de Assistência Social vem sendo afirmado nessa nova sistemática
consubstanciada em princípios democráticos que zela pela participação,
transparência, descentralização político-administrativa e pelo controle social sob
comando único.
Tal argumento conduz, intuitivamente, à idéia geral de que os governos locais
estariam alterando de modo significativo suas preferências alocativas da destinação
orçamentária do financiamento da política de Assistência Social e ampliando os
dispêndios financeiros destinados a ela em função da descentralização, no entanto,
tem sido pouco exposta à comprovação empírica essa tendência.
Ainda são raros estudos
36
que se preocuparam em identificar e/ou comprovar
se os governos locais ampliaram suas destinações orçamentárias, bem como
promoveram de fato um rearranjo de alocações de recursos nos orçamentos para
35
Governos locais: Às vezes o conceito ‘governos locais’, é utilizado para explicitar o de governos
subnacionais, contemplando esferas intermediárias e locais de governo, entretanto, neste estudo, ao
utilizar o conceito, a ênfase é nas esferas mais inferiores de governo (as municipalidades); ou seja,
aqui entendido como ‘governo local’ o agente primário da ação estatal e a partir dele se redefine
atribuições das esferas superiores, defendendo-se a idéia de que quanto mais próximo o governo do
cidadão, maior possibilidade de prioriza ações e realização com menor custo de transação possível.
36
SPOSATI (1988), CORDEIRO (1998), BOSCHETTI (2003), PAIVA (2003), São Autores que tem
apresentado preocupações e contribuições acerca da questão de gastos e orçamentos públicos,
particularizando a Política de Assistência Social. Aldaíza Oliveira SPOSATI (1998), Vida Urbana e
Gestão da Pobreza. Oferece uns dos primeiros estudos que se preocupam em sistematizar questões
do financiamento dessa política em instâncias municipais, tendo como campo empírico da pesquisa a
cidade de São Paulo. O livro conta “a história da pobreza assistida em São Paulo”. Beatriz Augusto
de PAIVA (2003), Lucas CORDEIRO (1998) e, Ivanete BOSCHETTI (2003), oferecem contribuições
no campo do financiamento da política de Assistência Social, tendo como campo investigativo a
esfera federal.
103
consolidação da política pública de Assistência Social, tanto em termos de
magnitude quanto ao modo de destinação destes recursos.
Como já referido anteriormente, a Constituição Federal de 1988 distribui as
competências no processo orçamentário recuperando o planejamento na
administração pública integrando plano e orçamento, como peças fundamentais para
identificar prioridades de um dado governo.
Uma análise do processo orçamentário no particular da área de Assistência
Social em governos locais numa mesma região, tanto a análise num mesmo
município num determinado período, bem como a comparação entre vários
municípios numa mesma região permitirá, ainda que preliminarmente, explorar o
comportamento do financiamento da política de Assistência Social.
Os resultados dessa análise podem indicar a tendência dos governos locais
em relação ao grau de esforço para a consolidação dessa política em consonância
com os pressupostos definidos na Lei Orgânica da Assistência Social, na Política
Nacional de Assistência Social de 2004 e ainda, o alcance do atendimento as
Normas Operacionais Básicas propostas sob a direção do Sistema Único de
Assistência Social.
A questão que se pretende responder é especialmente: Como e de que modo
o financiamento da Assistência Social vem sendo incorporado nos instrumentos de
gestão fiscal de governos?
O argumento desenvolvido é que os governos locais estão promovendo re-
arranjos nessa área de prestação de serviços públicos, alterando o aparato
institucional em consonância com as definições da descentralização e do
federalismo, readequando a sistemática de gestão da política de Assistência Social
para atender as normatizações estabelecidas no novo Sistema Operacional dessa
política, sem alterar o conteúdo da mesma.
E ainda, essas transformações vêm se dando mais por exigências legais de
se adequar à nova sistemática para garantir a transferência de repasses, do que,
para consolidar a política de Assistência Social no campo de proteção social e de
direito constitucional.
104
A regulamentação formal, a legislação que garante o patamar de uma nova
visão da Política de Assistência Social, não tem implicado imediatamente na
efetivação da processualidade institucional, jurídica e de todo o aparato necessário
para que se concretize efetivamente a Assistência Social nesse novo paradigma
proposto nos marcos legais a partir da Constituição de 1988, no que diz respeito a
seu financiamento.
O distanciamento, as contradições, até mesmo, o antagonismo entre a prática
do financiamento da política de Assistência Social em governos locais, revelam a
resistência presente na sociedade brasileira em incorporar a Assistência Social
como uma política pública de proteção social, dada à permanência de uma cultura
política conservadora e resistente a mudanças que conformou essa política no
campo do não direito.
Porém, as decisões e escolhas de prioridades de alocação de recursos numa
determinada política em detrimento de outras, não se reduz a uma escolha individual
ou limitada à crítica de interesses hegemônicos – apesar de que, também o é – mas
há um conjunto de elementos que conformam todo o processo orçamentário e as
decisões políticas para a alocação de recursos em políticas públicas, que também
são determinantes nas escolhas e preferências alocativas.
Neste estudo, optou-se por realizar um esforço para identificar alguns desses
elementos que conformam o campo do financiamento da política de Assistência
Social e que estão presentes nos instrumentos de gestão fiscal de governos locais,
com vistas a apreender as pré-condições instaladas para adesão do S
UAS que
encontra-se em processo de implantação em todo território nacional.
Apoiada nos marcos legais, que definem os conteúdos políticos da
Assistência Social a partir da Constituição Federal de 1988, centrada na análise do
comportamento do financiamento em governos locais de uma mesma região, é que
este estudo baseia-se no exame empírico dos principais instrumentos de
planejamento do financiamento da Assistência Social em municípios da Região
Metropolitana de Campinas, a partir de um grande eixo investigativo: o
comportamento do financiamento da Assistência Social no ciclo orçamentário em
governos locais.
105
Acredita-se que, a partir desse eixo investigativo, tornar-se-á possível,
identificar as preferências alocativas e o padrão de destinação orçamentária ao
financiamento da Assistência Social em governos locais de uma determinada região,
bem como, o lugar de visibilidade e prioridade alcançado por esta política em relação
às demais funções de governos municipais. E, ainda, como essa política vem sendo
incorporada nesses instrumentos de planejamento.
A identificação desses elementos poderá contribuir para colocar em debate,
questões tanto do campo específico da execução da política de Assistência Social,
como do distanciamento entre a política e os processos jurídicos e institucionais;
tanto da processualidade institucional como da frágil cultura de planejamento na
execução dessa política; e também poderá indicar o quanto os governos locais,
ainda não incorporaram essa política como direito constitucional.
O campo empírico dessa análise parte do universo organizacional dos
governos municipais, da Região Metropolitana de Campinas – RMC, no que diz
respeito à gestão fiscal dos recursos destinados à política pública de Assistência
Social, especificamente no ciclo orçamentário de gestão fiscal municipal.
Defende-se a idéia de que, a política pública de Assistência Social se realiza
num terreno contraditório, e que sua inoperância em diversos municípios, não se
limita à escassez de recursos financeiros, apesar de reconhecer o constrangimento
fiscal da maioria dos municípios para responder as demandas sociais.
A decisão, a aprovação e execução de verbas destinadas a esta política
transcorrem num ambiente ético e político, “Todo esforço para melhor governar ou
administrar com maior eficácia é inerentemente político” (N
OGUEIRA, 2004:12),
portanto, essas ações se realizam a partir de um conjunto de experiências sócio-
culturais historicamente determinadas, que circunscrevem as concepções e práticas
do universo organizacional dos governos municipais.
Cabe explicitar que, apesar dessa investigação, ter como contexto empírico
municípios de uma determinada região metropolitana, essa referência define-se
106
como um corte espacial para constituir a amostra, sem entrar no mérito das
questões que envolvem gestão metropolitana e, ou metropolização
37
.
Mesmo reconhecendo que essas regiões não vêm sendo viabilizadas como
esperado, registrando-se uma frágil e um insuficiente alcance de alianças políticas
capazes de propor alterações estruturais na concepção de município inserido em
regiões metropolitanas, resultando em alguns territórios entre os municípios como
“terra de ninguém”, este recorte analítico, não será tratado nesta tese.
Diante das explicitações acima, nesse capítulo, apresento alguns indicadores
que caracterizam o campo empírico dessa investigação tanto nos aspectos sócio-
econômicos e populacionais e a metodologia utilizada para um diagnóstico do
território onde estão localizadas as pessoas e famílias dos municípios aqui
investigados, para uma posterior análise do financiamento público da política de
Assistência Social.
Cabe esclarecer que, os indicadores aqui apresentados, procuram guardar
coerência com demandas definidas como público alvo da política de Assistência
Social, conforme PNAS/2004 e NOB/SUAS.
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2
.
.
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Articulando-se aos propósitos dessa investigação, nesse capítulo específico,
concentrado na caracterização dos municípios que compõe a R
MC, busca-se
oferecer indicadores e variáveis que mais se aproximam daquelas que identificam
37
Confesso que, houve um esforço inicialmente em definir como campo empírico a Região
Metropolitana, entretanto, a recorrência a literatura que trata de questões metropolitanas e
metropolização demonstraram o quanto esse tema ainda é polêmico e complexo e requer um maior
acúmulo, e, dada a exigência de prazos para a conclusão desse estudo e o limite teórico para
tratamento desse campo, a opção foi demarcar a Região Metropolitana apenas como corte espacial,
mas reconhecendo e apenas adiando para pesquisas futuras, trazer essa temática para uma reflexão
no contexto de regiões metropolitanas.
107
situações de vulnerabilidade social nos municípios da Região Metropolitana de
Campinas, constituindo-se público alvo da política de Assistência Social.
E, ainda, uma breve contextualização da situação do campo de finanças
públicas dos municípios da RMC, com o intuito de situar a capacidade fiscal dos
municípios da região.
Cabe justificar que, a intenção a priori, foi de construir um indicador de
vulnerabilidade social para cada município da região e, da região como um todo, a
partir das variáveis indicadas na NOB/SUAS
38
, no entanto, apesar de todo o esforço
empreendido, tornou-se inviável por quatro principais dificuldades encontradas.
Uma primeira dificuldade refere-se à unidade amostral – UA: A UA fixa que
compõe as variáveis características de situações de vulnerabilidade social e risco
indicado pela NOB/SUAS, é a família, enquanto que a maioria dos dados censitários e
as tabelas disponibilizadas pelo IBGE estabelecem como UA os domicílios.
Essa dificuldade encontrada no aspecto operacional da construção de um
diagnóstico local de situações de vulnerabilidade, justifica-se diante dos diferentes
conteúdos que identificam domicílio e família em seu aspecto conceitual:
Domicílio é a moradia estruturalmente separada e
independente, constituída por um ou mais cômodos,
sendo que as condições de separação e independência
de acesso devem ser satisfeitas. A condição de
separação é atendida quando o local de moradia é
limitado por paredes, muros, cercas e outros, é coberto
por um teto, permite que seus moradores se isolem,
arcando com parte ou todas as suas despesas de
alimentação ou moradia. A independência é atendida
quando o local de moradia tem acesso direto,
permitindo que seus moradores possam entrar e sair
sem passar por local de moradia de outras pessoas.
(I
BGE, 2000).
38
Cabe esclarecer que, a elaboração dessa pesquisa foi realizada no primeiro semestre de 2006,
período que antecedeu a disponibilização de dados pela WEB/SUAS. A partir de agosto do mesmo
ano, quando já concluída essa caracterização dos municípios da Região, foram disponibilizados pelo
por meio eletrônico no portal do MDS, a ferramenta da WEB/SUAS onde encontram-se todos esses
dados disponibilizados de maneira acessível e sistematizados com informações mais completas que
atendem as normatizações da política de Assistência Social, possibilitando o acesso público.
108
Enquanto que, família, como uma unidade amostral, subsidiada no conceito
presente na PNAS/2004 e na NOB/SUAS, define-se como um “conjunto de pessoas
que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos e, ou, de solidariedade”.
Portanto, um domicílio, pode agregar mais que uma família e a utilização de
dados estatísticos que tem como unidade amostral o domicílio, apesar de permitir
uma aproximação da realidade local, não são suficientes para construir um
diagnóstico coerente com a centralidade das famílias no âmbito das ações da
política de Assistência Social.
Uma segunda dificuldade interligada a primeira, se dá em dois níveis:
acessibilidade e operacionalidade.
Para a construção dessas variáveis utilizando-se a unidade amostral família,
faz-se necessário o acesso aos micro-dados censitários, que por sua vez, não são
de acesso público. O acesso a estes dados encontram-se à venda no portal do IBGE,
e ainda, além dos custos, requer aplicativos de instalação.
Quanto ao nível operacional, o tratamento de micro-dados, para construção
de variáveis com fixação de unidade amostral, e os respectivos cruzamentos,
requerem alto grau de domínio técnico em informática e estatística para sua
elaboração.
A terceira dificuldade imposta pela fonte de dados, refere-se aos períodos do
censo. O último censo foi realizado há seis (6) anos atrás e os dados mais recentes
encontrados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – P
NAD, além de
tratar-se de amostragem, contemplam mais o conjunto do país e as grandes regiões
do que as municipalidades, cabendo lembrar que, a execução da Política de
Assistência Social se dá em âmbitos locais.
E, por fim, a quarta dificuldade, a outra fonte mais utilizada, Fundação
Sistema Estadual de Análise de Dados - S
EADE, apesar de oferecer um portal de
mais fácil acesso para consulta de dados, principalmente para a população leiga,
limita-se a pesquisas amostrais do estado de São Paulo.
109
Diante das dificuldades encontradas que se colocaram como obstáculos,
inviabilizando a construção de indicadores de vulnerabilidade social nos municípios
da RMC, em consonância com as variáveis indicadas na NOB/SUAS, a opção foi por
apresentar características dos municípios que se aproximam dessas variáveis sem a
preocupação rigorosa com a fixação da unidade amostral e nem o uso de uma fonte
única.
Assim, a caracterização desses municípios com ênfase nas variáveis que
indicam situações de vulnerabilidade social, privilegia indicadores de: população,
situação do domicílio, renda, escolaridade, segmentos (crianças, adolescentes e
idosos), pessoas portadoras de deficiência e Índices de Vulnerabilidade Social e
Índice de Desenvolvimento Humano, coletados junto a três principais fontes – IBGE,
SEADE, MDS.
Para a construção da amostra dentre os 19 (dezenove) municípios da Região
Metropolitana de Campinas, a ser utilizada nessa investigação, os critérios
utilizados, atendem aos municípios ‘mais ricos’
39
desta região, identificados a partir
da Receita Total
40
per capita de cada município, como principal indicador de
‘riqueza’.
A escolha do critério ‘riqueza’, para definição da amostra, se explica diante da
hipótese central apresentada nessa tese, inserida numa discussão mais ampla do
que a mera justificativa, de que não se investe em política de Assistência Social nos
municípios, devido à escassez de recursos financeiros.
Será que, essa justificativa é suficiente para dar conta de responder toda a
complexidade que envolve o financiamento dessa política em particular?
Ora, se coloco em dúvida essa afirmativa tão consensual e habitual, contestá-
la, remete a uma investigação onde a priori, os municípios não se apresentam com
comprometimento fiscal e financeiro.
39
A expressão, “mais ricos” é utilizada, considerando-se a capacidade fiscal para fazer frente às
necessidades da população, ou seja, a arrecadação tributária dos municípios comparados com o
número de habitantes atinge uma renda per capita, superior a mil reais em pelo menos três anos.
40
Cláudio César PAIVA, Francisco Luiz LOPREATO (2002). Receita Total são receitas orçamentárias
recolhidas aos cofres públicos por força de arrecadação, recolhimentos e recebimento. Englobam as
receitas correntes e as receitas de capital.
110
Para tanto, o primeiro caminho, foi identificar a região que agrega os
municípios com maior capacidade fiscal do território nacional, e assim chega-se a
Região Metropolitana de Campinas: por qualquer indicador que se utilize, é
considerada uma das regiões mais rica do país.
O passo seguinte foi identificar nessa região considerada uma das regiões
mais rica do país, os municípios com maior capacidade fiscal e financeira para
responder as demandas dessa política a partir do indicador ‘riqueza’.
A Receita Total per capita nesse indicador corresponde ao total das receitas
municipais dividido pelo total da população, conforme tabela 1.
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3
3
(em R$)
CIDADES POPULAÇÃO RT/2001 RT/2002 RT/2003
AMERICANA
182.593 190.274.640 160.275.213 173.467.086
ARTUR NOGUEIRA
33.124 18.954.893 22.166.397 24.612.976
CAMPINAS
969.396 910.777.665 887.223.681 991.269.453
COSMÓPOLIS
44.355 33.848.605 34.564.977 38.964.702
ENGENHEIRO COELHO
10.033 7.653.225 8.475.061 8.094.179
HOLAMBRA
7.211 11.873.742 14.355.303 15.590.469
HORTOLÂNDIA
152.523 92.618.438 106.692.012 155.247.857
INDAIATUBA
147.050 139.956.420 162.970.047 201.387.150
ITATIBA
81.197 61.314.192 74.545.434 84.905.999
JAGUARIÚNA
29.597 47.494.439 54.950.653 70.175.830
MONTE MOR
37.340 28.812.201 29.056.131 30.951.349
NOVA ODESSA
42.071 31.491.423 35.117.700 40.831.751
PAULÍNIA
51.326 265.919.787 359.758.396 405.291.389
PEDREIRA
35.219 22.469.400 25.788.948 30.785.456
STA. B D´OESTE
170.078 87.190.777 92.263.000 103.664.729
STO. A DE POSSE
18.124 10.790.434 12.574.495 16.307.347
SUMARÉ
196.723 104.991.112 113.855.586 126.348.783
VALINHOS
82.973 93.255.928 100.651.833 113.147.270
VINHEDO
47.215 66.461.907 72.458.017 79.126.037
Fontes:População: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE Dados do Censitários de 2001
(http://www.ibge.gov.br/cidades)
Receita Tributária: Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (http://www.seade.gov.br/)
Para a construção desse indicador foram utilizadas as informações da Receita
Total (RT) dos 19 (dezenove) municípios da Região Metropolitana de Campinas nos
últimos três anos, respectivamente 2001, 2002 e 2003, definindo-se que, os
111
municípios a compor a amostra, devem apresentar uma receita per capita anual
superior a R$ 1.000,00 (mil reais)
41
, em pelo menos e ou, no mínimo em dois anos.
Esse critério justifica-se por duas principais razões: primeiro, pretende-se
evitar o problema da proporcionalidade de municípios com maior índice
populacional; segundo, para evitar situações atípicas que afetam as finanças
públicas como ocorreu, por exemplo, em Hortolândia, com a sua emancipação de
Sumaré.
Os dados populacionais foram obtidos através dos indicadores do censo de
2001 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, pois as
projeções de anos mais recentes não são para todos os municípios e, segundo
especialistas em censos demográficos, as estimativas têm apresentado distorções.
Com base nesses critérios metodológicos, chega-se na seguinte amostra,
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Período 2001 a 2003
CIDADES
R T PER CAPITA
2001
R T PER CAPITA
2002
R T PER CAPITA
2003
Americana
1.042,07 877,77 950,02
Artur Nogueira
572,24 669,19 743,06
Campinas (*) 939,63 915,23 1.022,56
Cosmópolis
763,13 779,28 878,47
Engenheiro Coelho
762,81 844,72 806,76
Holambra 1.646,62 1.990,75 2.162,04
Hortolândia
607,24 699,51 1.017,87
Indaiatuba
951,76
1.108,26 1.369,51
Itatiba
755,13 918,08 1.045,68
Jaguariúna 1.604,70 1.856,63 2.371,05
Monte Mor
771,62 778,15 828,91
Nova Odessa
748,53 834,72 970,54
Paulínia 5.181,00 7.009,28 7.896,41
Pedreira
637,99 732,25 874,11
Sta. Bárbara D’Oeste
512,65 542,47 609,51
Sto. Antonio de Posse
595,37 693,80 899,77
Sumaré
533,70 578,76 642,27
Valinhos 1.123,93 1.213,07 1.363,66
Vinhedo 1.407,64 1.534,64 1.675,87
(*) A cidade de Campinas, independente de alcançar o corte de renda per capita definida
como amostra para esta pesquisa, foi incluída por se tratar da metrópole da RMC.
41
Corte de R$ 1.000, 00 (mil reais), definido aleatoriamente.
112
A abrangência da investigação se dará no conjunto dos 19 municípios da
Região Metropolitana de Campinas limitada à amostra que inclui Holambra,
Indaiatuba, Jaguariúna, Paulínia, Valinhos, Vinhedo e Campinas, sendo que, a
inclusão do município de Campinas na amostra, independentemente de atender aos
critérios pré-definidos, explica-se por ser a metrópole desta região.
Como já explicado anteriormente, a recorrência a municípios da Região
Metropolitana de Campinas, foi uma imposição metodológica de análise a partir do
pressuposto central de que, a insuficiência de recursos destinados à política de
Assistência Social nos municípios não se justifica pelo limite de receitas disponíveis
para investimentos nessa política.
Todavia, o contexto situacional dos municípios da amostra esta intimamente
articulada ao contexto regional, portanto, a análise situacional do contexto em que
se inserem esses municípios da amostra, incorpora os 19 (dezenove) municípios
que compõem a região.
2.2 ANÁLISE SITUACIONAL DAS MUNICIPALIDADES DA REGIÃO METROPOLITANA DE
CAMPINAS: VULNERABILIDADES E RISCO SOCIAL
A análise situacional dos municípios da Região Metropolitana de Campinas,
teve como partida uma pesquisa sobre os 19 (dezenove) municípios, coordenada
pelo prof. Dr. Carlos A. Brandão e prof. Dr. Wilson Cano através de um convênio
com a Prefeitura Municipal de Campinas, arcando com parte substancial da
pesquisa e, resultou num livro editado em dois volumes publicado pela editora
Unicamp em 2002, intitulado “A Região Metropolitana de Campinas: Urbanização,
economia, finanças e meio ambiente”.
Esta pesquisa, ofereceu uma contribuição para apontar os problemas da R
MC
e de seus municípios, mapeando as principais potencialidades, carências, limites e
desafios para a gestão metropolitana.
113
Sem fixar-me a este estudo, que sem dúvida alguma ofereceu a maior
contribuição para a caracterização dos municípios da Região Metropolitana de
Campinas aqui apresentada, a recorrência a outras fontes de dados também se
fizeram necessárias.
2.2.1 CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA RMC
O conjunto dos municípios que compõe a Região Metropolitana de Campinas
– RMC, (19 municípios) insere-se num contexto de dinamismo econômico destacado
no estado de São Paulo e no país, com a magnitude da riqueza concentrada em seu
território.
Segundo Cano e Brandão (2002:14), “com a mais expressiva concentração
industrial do interior de São Paulo e tem ampliado sua participação nas últimas
décadas (...) o VAF
42
total de quase R$ 28 bilhões, em que Campinas e Paulínia
contribuem com 18, isto é, mais de 60%”, e que vem apresentando típicos
problemas das grandes metrópoles dos países periféricos.
Encontrando-se ainda, diante de grande diversidade e assimetria de situações
municipais, registrando-se nesta mesma pesquisa, a constatação de que a maioria
dos 19 (dezenove) municípios que compõem esta região apresenta deteriorização
dos órgãos públicos: “obsolência, precária informação histórica, arquivos deficientes,
contabilidade deficiente e contendo impropriedades e baixo nível de informática”.
(CANO E BRANDÃO, 2002:14).
É importante reafirmar que, com a construção do novo pacto federativo e o
papel que cabe aos municípios, a partir da Constituição de 1988 ocorreu a
ampliação das responsabilidades destes, no atendimento das demandas sociais. E,
independentemente do caráter desordenado dessa reforma, já analisado por vários
42
O valor Adicional Fiscal – VAF é o indicador mais adequado para avaliar a economia local.
114
autores, os municípios ganharam autonomia no exercício das suas competências
tributárias e ampliaram a participação no valor da receita disponível e do gasto.
FIGURA 1 – REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS
Fonte:
Secretaria de Economia e Planejamento / IGC
Secretaria dos Transportes / DER
Edição 2003
Criada pela Lei Complementar n° 870, de 19/06/2000, a RMC é a mais nova
região metropolitana do Estado de São Paulo, formada por 19 municípios ocupando
uma área de 3.348 km², o que corresponde a 0,04% da superfície brasileira e a 1,3%
do território paulista, e sua população total atende a seguinte distribuição por
municípios,
115
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Valores absolutos
POP TOTAL (1) POP PROJ 2005(2)
MUNICÍPIOS
TOTAL URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL
Americana
182 593 182 159 434 196.497 196.106 391
Artur Nogueira
33 124 30 464 2 660 39.465 37.076 2.389
Campinas
969 396 953 218 16 178 1.029.898 1.015.316 14.582
Cosmópolis
44 355 42 546 1 809 50.366 48.737 1.629
Eng Coelho
10 033 7 009 3 024 11.899 9.179 2.720
Holambra
7 211 3 938 3 273 8.162 4.381 3.781
Hortolândia
152 523 152 523 - 184.069 184.069 -
Indaiatuba
147 050 144 740 2 310 172.140 170.062 2.078
Itatiba
81 197 65 925 15 272 92.780 71.879 20.901
Jaguariúna
29 597 25 812 3 785 32.978 29.569 3.409
Monte Mor
37 340 34 173 3 167 44.193 41.345 2.848
Nova Odessa
42 071 41 110 961 45.629 44.763 866
Paulínia
51 326 50 762 564 60.875 60.368 507
Pedreira
35 219 34 132 1 087 39.220 38.241 979
Sta. Bárbara D'Oeste
170 078 167 917 2 161 182.130 180.182 1.948
Sto. Antonio de Posse
18 124 14 673 3 451 20.578 17.472 3.106
Sumaré
196 723 193 937 2 786 220.937 218.431 2.506
Valinhos
82 973 78 506 4 467 90.155 86.131 4.024
Vinhedo
47 215 46 174 1 041 56.062 55.125 937
Total da RMC 2 338 148 2 269 718 68 430 2.578.033 2.508.432 69.601
Total Estado 37.032.403 34.592.851 2.439.552 39.949.487 37.412.251 2.537.236
Total Brasil 169.799.170 137.953.959 31.845.211 184.184.264
(1) IBGE – Censo 2000
(2) SEADE – As populações aqui consideradas resultam de um modelo de projeção demográfico baseado nos
resultados do censo demográfico (Fundação IBGE) e nos Indicadores de crescimentos calculados a partir das
Estatísticas Vitais processadas na Fundação Seade. Estas estimativas referem-se a 1
o
. de julho de 2005.
Como pode ser observado na tabela acima, a RMC abriga 1,4% da população
nacional, 6,5% da estadual, sendo que, Campinas abriga 40% da população total da
região, e 3% da população do Estado de São Paulo. Sumaré, Americana e Santa
Bárbara D’Oeste têm cada um, mais de 170 mil habitantes e, em Holambra vivem
um pouco menos de 10 mil pessoas, e em Engenheiro Coelho, um pouco acima de
10 mil, caracterizando-se como os dois menores municípios da RMC, em termos
populacionais.
A dinâmica populacional é um importante indicador de planejamento de
Assistência Social, pois segundo a Política Nacional de Assistência Social, “ela esta
intimamente relacionada com o processo econômico estrutural de valorização do
solo em todo o território nacional, destacando-se a alta taxa de urbanização,
especialmente nos municípios de médio e grande porte e as metrópoles”.
116
Utilizando a classificação de municípios em grandes grupos conforme a
distribuição da PNAS/2004, os 19 municípios da RMC apresentam grande disparidade
em termos populacionais conforme pode ser verificado no quadro abaixo:
Q
Q
U
U
A
A
D
D
R
R
O
O
3
3
-
-
C
C
L
L
A
A
S
S
S
S
I
I
F
F
I
I
C
C
A
A
Ç
Ç
Ã
Ã
O
O
D
D
O
O
S
S
M
M
U
U
N
N
I
I
C
C
Í
Í
P
P
I
I
O
O
S
S
D
D
A
A
R
R
M
M
C
C
segundo total de habitantes
PORTE MUNICÍPIO POPULAÇÃO %
Engenheiro Coelho 10.033
Holambra 7.211
Sto. Antonio de Posse 18.124
PEQUENO I
Sub Total 35.368 2%
Artur Nogueira 33.124
Cosmópolis 44.355
Jaguariúna 29.597
Monte Mor 37.340
Nova Odessa 42.071
Pedreira 35.219
Vinhedo 47.215
PEQUENOS II
Sub Total 268.921 12%
Itatiba 81.197
Paulínia 51.326
Valinhos 82.973
MÉDIOS
Sub Total 215.496 9%
Americana 182.593
Hortolândia 152.523
Indaiatuba 147.050
Sta. Bárbara’Oeste 170.078
Sumaré 196.723
GRANDES
Sub Total 848.967 36%
Campinas 969.396
METRÓPOLE
Sub Total 969.396 41%
Total RMC 2.338.148 100%
Fontes:Classificação: Porte Populacional dos Municípios. PNAS/2004(Anexo II)
População: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE)
censo 2001 (http:/www.ibge.gov.br/cidades)
De acordo com o quadro acima, quanto à classificação por porte de
municípios, a R
MC, apresenta a maioria da população vivendo em municípios de
grande porte se somado a população que vive na metrópole (77%); quanto ao porte
de municípios, a maioria se classifica como pequenos II, ou seja, sete municípios
que corresponde a 37% do total de municípios da região. Entretanto, a região
concentra 19 (dezenove) municípios distribuídos em diferentes grupos
populacionais, confirmando “a desigualdade socioterritorial do país que se reproduz
na dinâmica das cidades”. (PNAS/2004)
117
GRÁFICO 1 – DISTRIBUIÇÃO SEGUNDO PORTE DE MUNICÍPIOS DA RMC
Médio
9%
Metrópole
41%
Pequeno
2%
Grande
36%
Pequeno II
12%
Fonte: Dados Populacionais IBGE – Censo 2000
Classificação por Porte Populacional - PNAS/2004
Os municípios de Engenheiro Coelho, Holambra e Santo Antonio da Posse,
concentram 2% da população da RMC; os municípios de Artur Nogueira, Cosmópolis,
Jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Pedreira e Vinhedo, considerados pequeno
porte II, concentram 12% da população total da região; Itatiba, Paulínia e Valinhos,
municípios de médio porte, concentram 9% do total da população da região;
Americana, Hortolândia, Indaiatuba, Santa Bárbara D’Oeste e Sumaré, concentram
36% da população residindo em municípios classificados de grande porte na região
e; 41% da população total da região vivem na metrópole.
Impulsionados pelo dinamismo econômico e por um processo de
interiorização do desenvolvimento do estado de São Paulo, no período de 1980 a
1991 os municípios da região apresentaram taxas significativas de crescimento
populacional acima da média estadual, correspondendo a percentuais de 3,51%
contra 2,13% do estado, persistindo esse crescimento até 2000 quando começam a
apresentar uma queda geral das taxas de crescimento populacional conforme pode
ser constatado,
118
GRÁFICO 2 – CRESCIMENTO MÉDIO DA POPULAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA RMC - 2000 A 2005
3,9
3,7
3,6
3,5 3,5
3,5
3,3
2,8
2,6
2,6
2,6
2,4
2,2
2,2
1, 7
1, 7
1, 5
1, 4
1, 2
0,0
0,5
1, 0
1, 5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
Fonte: Fundação Sistema Estadual Análise de Dados - Seade
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e PNUD (dados censitários)
Observa-se a maior variação de crescimento médio entre os municípios da
RMC de 2000 a 2005, no município de Hortolândia. Esse município teve um rápido
crescimento industrial localizado ao longo dos principais eixos viários, tornando um
forte atrativo para instalações de empresas. Sua proximidade a metrópole e “(...)
baixo custo de suas terras e o menor custo de vida em relação a Campinas
estimularam corrente imigratória de mais baixa renda para Hortolândia, passando a
caracterizá-lo como ‘cidade dormitório’.” (NEGREIROS E TEIXEIRA, 2002:287)
Artur Nogueira e Vinhedo, municípios de pequeno porte, apresentam as
segundas melhores taxas de crescimento da região, o que sugere uma análise em
outra direção: o que estaria atraindo a população se instalar nesses municípios,
tendo em vista que não dispõem de complexos industriais tão atrativos como no
caso de Hortolândia?
119
No caso de Vinhedo, sabe-se que, a localização privilegiada, próxima à São
Paulo e Jundiaí, tem se tornado um verdadeiro “refúgio” a executivos e profissionais
liberais que trabalham nesta cidades próximas e, que nos últimos anos, têm se
instalado nos condomínios de auto padrão do município, no entanto, desconheço as
possíveis razões do crescimento populacional de Artur Nogueira nesse período.
Campinas (1,2%) e Sta. Bárbara D’Oeste (1,4%), apresentaram as menores
taxas de crescimento da região no mesmo período. Em parte, a queda de
crescimento da população de Campinas, poderá justificar-se pelos elevados custos
de vida de uma metrópole, porém, também desconheço as principais razões que
levariam a uma redução do crescimento do município de Sta. Bárbara D’Oeste.
Nos últimos anos tem se registrado uma queda geral das taxas de
crescimento populacional dos municípios, com diminuição do peso do componente
migratório no município sede e um crescimento mais intenso nos municípios do
entorno, com importância crescente da migração intrametropolitana.
O processo de urbanização e industrialização consolidadas pela malha viária
e organizadas em torno de algumas cidades de portes médio e grande, revela
processos de conurbação já consolidados ou emergentes.
O modelo de desenvolvimento econômico brasileiro, excludente e periférico,
refletiu no meio urbano gerando espaços urbanos segregados, onde convivem
grandes parcelas da população excluídas do processo de integração econômica e
social.
Na RMC, registra-se um grande volume de “mobilidade pendular”
43
entre os
habitantes dos municípios, tanto da população economicamente ativa (PEA), como
de estudantes, constituindo-se num indicador da crescente interação entre os
municípios da região. O contingente populacional revela que o crescimento
demográfico tem sido marcadamente urbano e de forma acelerada em todos os
municípios que compõe a RMC,
43
Mobilidade pendular: o movimento de pessoas que exercem suas atividades em municípios
diferentes daquele em que residem.
120
GRÁFICO 3 – GRAU DE URBANIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA RMC
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
10 0
Holambra Eng C oelho Itatiba Sto. A de Posse Jaguariúna
Monte Mor Artur Nogueira Valinhos Cosmópolis Pedreira
Nova Odessa Vinhedo Campinas Indaiatuba Sumaré
Sta. B D'Oeste Paulínia Americana Hortolândia
Fonte: Fundação Sistema Estadual Análise de Dados - Seade
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e PNUD (dados censitários)
Como pode ser observado no Gráfico 3, excetuando-se os municípios de
Holambra (53,7%), Engenheiro Coelho (77,1) e Itatiba (77,5%), os demais
municípios da região alcançam percentuais superiores a 85% de população
residindo em áreas urbanas.
Esse fenômeno da acelerada urbanização na totalidade da RMC e em cada
município resulta num quadro de precariedade “... desigualdade interna,
privilegiando alguns territórios em detrimento daqueles especialmente de áreas de
fronteira (...)” (PNAS/2004).
Como afirma Caiado (2002), o padrão de urbanização brasileiro é próprio do
desenvolvimento econômico de um capitalismo periférico “O modelo de
desenvolvimento econômico excludente refletiu no meio urbano gerando espaços
urbanos segregados, onde residem grandes parcelas das populações excluídas do
processo de integração econômica e social”.
121
Precários serviços e deficiente infra-estrutura urbana principalmente àqueles
relacionados à administração dos recursos hídricos
44
, serviços de transporte e
habitação
45
, afetando diretamente a qualidade e condições de vida das famílias e
dos indivíduos que residem nos municípios da região.
Se por um lado o desenvolvimento econômico da região, facilitado pela malha
viária e pelo considerável pólo científico com universidades de ponta e mão de obra
qualificada, ofereceram oportunidades de trabalho, por outro lado, o
desenvolvimento social não acompanhou o mesmo desempenho, verificando-se
sérios problemas de transporte, saneamento básico, serviços de saúde, degradação
ambiental, déficit habitacional entre outros.
Cano e Semeghini (1992), já alertavam para a ausência de uma política de
gestão metropolitana paralela à constituição do processo de metropolização que
tende a agravar consideravelmente e progressivamente somado a outros problemas
do território nacional.
Nesse contexto, apesar de todo dinamismo econômico que confere a região,
a população convive com graves questões sociais e ambientais que vêm se
acentuando progressivamente com mais intensidade em áreas específicas.
A distribuição da população por grandes grupos etários na R
MC aponta uma
tendência de “envelhecimento relativo da população com o aumento do peso relativo
das faixas etárias de 15 a 59 anos e maiores de 60 anos”
46
, e uma diminuição no
grupo etário de 0 a 14 anos.
44
Recursos hídricos. Incluindo-se a captação, tratamento e abastecimento de água, coleta e
tratamento de esgoto e resíduos sólidos.
45
O problema do transporte urbano é agravado na medida em que há o aumento de mobilidade
pendular da população como já referido anteriormente, e o problema habitacional resulta da atração
exercida pelo pólo dinâmico industrial da região, segundo a análise integrada realizada por Cano,
Brandão e Fernandes (2002), ocorre uma espécie de ‘transbordamento’ do município sede da
metrópole para “sub-núcleos”, e por toda a periferia quando a população de mais baixa renda é
“empurrada” crescentemente para áreas de terrenos mais baratos, acentuando-se os processos de
horizontalização e periferização populacional. (ver mais, Cano, Brandão: 2002).
46
A maior concentração de população na faixa de 0 a 14 anos da região encontram-se nas áreas
com maior concentração de famílias de baixa renda, Sumaré, Monte Mor e Hortolândia, no outro
extremo, Pedreira, Americana, Valinhos e Itatiba, apresentam os maiores percentuais de população
de 60 anos ou mais. (N
EPO/NESUR-IE/Unicamp.Campinas: Diversidades Sócio Espaciais. 2003)
122
GRÁFICO 4 – ÍNDICE DE ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS DA RMC
0
10
20
30
40
50
60
Americana Valinhos Campinas Pedreira
Vinhedo Itatiba Sta. Bárbara D'Oeste Sto. Anto nio de P osse
Nova Odessa Jaguariúna Indaiatuba Cosmópolis
Artur Nogueira Paulínia Holambra Eng Coelho
Sumaré Monte Mor Hortolândia
Fonte: Fundação Sistema Estadual Análise de Dados - Seade
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e PNUD (dados censitários)
Os municípios de Americana e Valinhos apresentam os maiores percentuais
de índice de envelhecimento, atingindo mais de 50%, apesar dos demais municípios
não alcançarem essa mesma taxa, evidencia-se a tendência, de aumento da
população de pessoas de 60 anos ou mais, seguindo a tendência nacional do rápido
envelhecimento populacional dada à redução das taxas de fecundidade geral e o
aumento da longevidade.
O envelhecimento populacional coloca desafios centrados em três eixos
prioritários
47
: 1- como possibilitar um envelhecimento saudável na agenda do
desenvolvimento (políticas de urbanismo, iluminação pública, transporte público,
calçamento, sinalização de trânsito, etc.); 2- como desenvolver políticas de meio
47
Nota da autora: À medida que uma população envelhece, a vulnerabilidade a doenças e agravos é
fortemente condicionada pela associação entre idade e pobreza. Um grande problema enfrentado por esta
população, e até agora não se tem apresentado soluções efetivas nos municípios desta região, engloba àqueles
idosos (as) que se encontram em situação de dependência (física e financeira), e não dispõe de recursos
financeiros e nem de uma rede familiar garantidora de acolhida nessa etapa da vida; restando como única
alternativa, o asilamento e, por mais bem organizados que estes se apresentem, impõe regras e normas que
pouco tem contribuído para uma velhice digna desses sujeitos que ali se encontram. Situação esta, já discutida
por vários autores que se preocupam com a problemática do envelhecimento.
123
ambiente tanto física como social que atendam às necessidades dessa população e;
3- como readequar o sistema de saúde a esta demanda populacional.
Pessoas de 60 anos ou mais, residindo em famílias com renda familiar per
capita inferior a meio salário mínimo constituem-se numa importante variável para
construção de diagnósticos locais para subsidiar o planejamento de Assistência
Social nos municípios que apresentam elevados índices de envelhecimento
populacional, conforme indicado na NOB/SUAS, 2004.
T
T
A
A
B
B
E
E
L
L
A
A
4
4
-
-
P
P
O
O
P
P
U
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L
L
A
A
Ç
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O
R
R
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S
I
I
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N
T
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,
,
G
G
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R
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P
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I
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M
M
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N
I
I
C
C
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Í
P
P
I
I
O
O
S
S
D
D
A
A
R
R
M
M
C
C
.
.
Em (%)
GRUPOS DE IDADE (EM %)
MUNICÍPIOS
0 A 4 ANOS 5 A 15 ANOS 16 A 59 ANOS 60 ANOS OU +
Americana 7% 18% 65% 10%
Artur Nogueira 9% 21% 63% 7%
Campinas 8% 18% 65% 10%
Cosmópolis 8% 21% 63% 8%
Engenheiros Coelho 10% 20% 63% 7%
Holambra 9% 19% 65% 7%
Hortolândia 10% 22% 62% 5%
Indaiatuba 8% 20% 63% 8%
Itatiba 8% 19% 63% 9%
Jaguariúna 8% 19% 64% 8%
Monte Mor 10% 22% 61% 7%
Nova Odessa 8% 20% 64% 8%
Paulínia 8% 20% 65% 7%
Pedreira 8% 19% 63% 10%
Santa B D'Oeste 8% 20% 64% 8%
Santo A de Posse 9% 20% 61% 10%
Sumaré 9% 21% 63% 6%
Valinhos 7% 18% 65% 9%
Valinhos 7% 19% 65% 9%
RMC 8% 19% 64% 9%
Fonte: IBGE - 2000
Em números absolutos de população residente nos municípios da RMC,
registram-se os percentuais mais elevados nas faixas de 16 (dezesseis) a 59
(cinqüenta nove) anos, atingindo a média de 64% do total da população seguidos
por grupo etário de 5 (cinco) a 15 (quinze) anos.
124
As áreas com maiores proporções de população na faixa de 0 a 15 anos,
estão localizadas nos municípios de Monte Mor, Hortolândia, Holambra e Sumaré,
registrando os índices mais expressivos desse grupo etário no total da população,
GRÁFICO 5 – ÍNDICE DE POPULAÇÃO DE 0 A 15 ANOS
0,0
5,0
10 , 0
15 , 0
20,0
25,0
30,0
Valinho s Americana Vinhedo Campinas Pedreira
Sta. Bárbara D'Oeste Itatiba Nova Odessa Paulínia Indaiatuba
Jaguariúna Sto. Antonio de Posse Cosmópolis Artur Nogueira Eng C oelho
Sumaré Holambra Horto lândia Monte Mor
Fonte: Fundação Sistema Estadual Análise de Dados – Seade
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e PNUD (dados censitários)
Os municípios que concentram as populações mais jovens, Sumaré, Monte
Mor e Hortolândia, (exceto Holambra), também apresentam a concentração de
famílias de mais baixa renda.
Um dos resultados do processo de envelhecimento
relativo da população da
RMC é a redução da razão de
dependência (RP): população de 0 a 14 anos e mais –
que por um lado, pode sugerir a existência de uma ‘
janela de oportunidades’, tendo em vista a redução das
demandas de certos serviços ligados ao atendimento
da população infantil e a maior disponibilidade de
população em idade para produzir riquezas; por outro
lado torna-se preocupante tendo em vista que a região
convive com o fantasma do desemprego crescente e a
125
falta de alternativas de inserção produtiva para milhares
jovens
48
.
Quanto à população de crianças e adolescentes, uma preocupação que tem
ocupado a agenda das políticas sociais destinadas aos grupos etários que se
encontram na adolescência, principalmente as políticas sociais de saúde, refere-se à
gravidez precoce,
GRÁFICO 6 – NÚMERO DE MÃES ADOLESCENTES POR MUNICÍPIO
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10 , 0
12 , 0
14 , 0
Sto. Antonio de Posse Jaguariúna Eng Coelho Holambra
Artur Nogueira Monte Mor Cosmópolis Sta. Bárbara D'Oeste
Hortolândia Sumaré Pedreira Vinhedo
Itatiba Indaiatuba Nova Odessa Campinas
Valinhos Paulínia Americana
Fonte: IBGE PNUD 2004
Seade
Santo Antonio de Posse, Engenheiro Coelho, Jaguariúna e Holambra,
apresentam os maiores índices registrados nos período de 2000 a 2005 de mulheres
que se tornaram mães na adolescência.
48
NEPO/NESUR-IE/UNICAMP. Campinas: Diversidades Sócio Espaciais. 2003.
126
Apesar de a gravidez ser um fato natural, sob o ponto de vista da categoria
gênero, constitui uma problemática maior para a adolescente, principalmente
quando se agrega os fatores sociais, como baixa renda e interrupção aos estudos,
...a explosão demográfica, com o aumento significativo
da população jovem, e a ampliação da faixa etária com
características da adolescência, decorrente, sobretudo
nas áreas urbanas, da necessidade de melhor preparo
para o trabalho, bem como da maior dificuldade para
encontrá-lo, aumentando o tempo de dependência
econômica. O aparecimento, nessa faixa etária, de
problemas especiais, como o aumento do consumo de
drogas, a incidência de doenças sexualmente
transmissíveis e de gravidez precoce, faz acentuar o
interesse pela adolescência. (G
UIMARÃES & COLLI,
1998:16).
Outra situação de vulnerabilidade e risco social muito presente nessa
demanda de faixa etária mais jovem, insere-se nas situações de violência que ocorre
no interior dos lares, atingindo crianças e adolescentes.
Estudo realizado no Ambulatório de Pré-Natal de Adolescentes do Centro de
Atenção Integral à Saúde da Mulher (CAISM) da Universidade Estadual de Campinas
(U
NICAMP), Rossi et al (1994), registram que “... de abril de 1989 a janeiro de 1993,
de 665 adolescentes grávidas atendidas, onze foram vítimas de violência sexual
tendo como conseqüência a gravidez”, e ainda, a freqüência maior ocorreu no
âmbito familiar.
A identificação de famílias na qual há crianças e adolescentes que trabalhem,
é fundamental para subsidiar o planejamento das ações da Assistência Social nos
municípios, pois se trata de características de população em situação de
vulnerabilidade social e risco, constituindo-se o público alvo dessa política, conforme
explicitado na N
OB/SUAS.
127
GRÁFICO 7 – TRABALHO INFANTIL NOS MUNICÍPIOS DA RMC
0,0
1, 0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
Eng Coelho Pedreira Artur Nogueira Itatiba Indaiatuba Ho lambra Sto A da Posse
Americana Paulí nia Sumaré Campinas Cosmópolis Nova Odessa Sta B D'Oeste
Hortolândia Jaguariúna V alinho s Monte Mor V inhed o
Fonte: IBGE PNUD 2004
Apesar de não se ter registro de dados censitários acerca do número ou de
proporções de crianças que vivem ou moram na rua, cada vez mais, é perceptível ‘a
olhos nus’, um expressivo aumento de meninos e meninas que se encontram nessa
situação, nos municípios da RMC.
Um estudo realizado pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas – NEPP, da
U
NICAMP, em abril de 2001, intitulado “Projeto de Identificação de Crianças e
Adolescentes que trabalham nas ruas do centro da cidade de Campinas em
pequeno comércio ou serviços”, aponta que,
As crianças e os adolescentes exercendo atividades de
trabalho nas ruas centrais do município, que perfazem
252 pessoas, são em sua maioria residentes em
Campinas (171 crianças e adolescentes),
representando cerca de 70% do total. Dentre aqueles
não residentes (81 crianças e adolescentes), a
predominância é da presença de trabalhadores infanto-
juvenis de Hortolândia, que são cerca de 19% dos que
trabalham nas ruas do município. Em segundo lugar em
importância numérica estão aqueles procedentes de
Monte Mor, que representam quase de 10% desses
128
trabalhadores. São bastante menores as proporções
apresentadas pelos provenientes de Sumaré (3,2%) e
de Indaiatuba (0,8%).
Considero que, seria interessante cada município realizar uma pesquisa local,
com vista a identificar quem são esses meninos e meninas que exercem atividades
de trabalho na rua no âmbito local, tendo em vista o aumento dessa população nos
municípios dessa região.
Tem se tornado freqüente, a abordagem nos semáforos de crianças e
adolescentes de ambos os sexos e das mais distintas idades desse grupo etário,
que oferecem serviços como: vendas de balas, chocolates ou limpar o para brisa do
carro, a troca de alguma moeda ou ainda aqueles ou aquelas meninos e meninas
que simplesmente solicitam uma ajuda financeira.
Essa abordagem realizada por crianças e adolescentes, tão freqüente durante
o dia, também tem ocorrido na madrugada, tanto no município sede da RMC como
nos demais municípios e, numa observação mais atenta, é possível perceber que
eles causam uma reação na população que transita entre o desprezo e temor.
Desprezo por não estarem inseridos na estrutura social que vivemos e,
temidos devido ao estilo de vida na rua. Ou seja, são vistos como crianças e
adolescentes que fizeram ‘escolhas’ de estar ou morar na rua ao invés de estarem
na escola ou nos seus lares como as crianças e adolescentes ‘ideais’. E nessa
situação, encontram-se totalmente expostas ao tráfico e ao roubo, experimentando,
tão precocemente uma das piores situações de vulnerabilidade e risco social.
A teoria do Darwinismo social
49
em relação a essa população, tanto de
crianças e adolescentes de e na rua, como de adultos de ambos os sexos, parece-
me muito mais visível e concreta nos municípios de menor população do que nos
grandes centros urbanos, ocultando-se a possibilidade de desenvolver ações
socioassistenciais que busquem promover a justa inclusão dessa população. Além
49
Darwinismo social é a forma como é conhecida, atualmente, a tentativa de se aplicar o mesmo
processo evolucionário para sociedades humanas. É uma teoria naturalista defendida por Charles
Robert Darwin (1909 – 1882) que explicou como a evolução da espécie se dá por meio da seleção
natural e sexual.
129
da orfandade, do abandono, das tensões e conflitos familiares, comum às famílias
de mais baixa renda, a rua se torna um local de defesa e de sobrevivência dessas
populações.
Das crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos de idade que residem em domicílios
cuja responsável é mulher e com rendimentos de até 2 (dois) salários mínimos, os
municípios de Hortolândia e Engenheiro Coelho apresentam os maiores percentuais
de crianças nessas condições,
TABELA 5 - CRIANÇAS DE 0 A 6 ANOS DE IDADE QUE RESIDEM EM DOMICÍLIOS COM RESPONSÁVEIS
MULHERES, TOTAL E AS QUE RESIDEM EM DOMICÍLIOS COM MULHERES COM RENDIMENTO DE ATÉ 2
SALÁRIOS MÍNIMOS, SEGUNDO MUNICÍPIOS – 2000
CRIANÇAS DE 0 A 6 ANOS DE IDADE QUE RESIDEM EM DOMICÍLIOS COM RESPONSÁVEIS
MULHERES
EM DOMICÍLIOS COM RESPONSÁVEIS MULHERES COM RENDIMENTO DE ATÉ
2 SALÁRIOS MÍNIMOS
MUNICÍPIOS
TOTAL
TOTAL PERCENTUAL (%)
Hortolândia 138 100 72,5
Engenheiro Coelho 246 174 70,7
Vinhedo 25 17 68,0
Paulínia 237 161 67,9
Santa B D'Oeste 582 370 63,6
Cosmópolis 29 18 62,1
Holambra 431 250 58,0
Americana 56 31 55,4
Sumaré 103 57 55,3
Jaguariúna 187 102 54,5
Monte Mor 47 24 51,1
Artur Nogueira 1.517 766 50,5
Pedreira 1.312 619 47,2
Campinas 580 271 46,7
Nova Odessa 43 20 46,5
Indaiatuba 329 143 43,5
Santo A de Posse 101 41 40,6
Valinhos 553 214 38,7
Itatiba 298 100 33,6
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000.
Nota: Domicílios particulares permanentes
Em termos de participação relativa no total de crianças que residem em
domicílios nessas condições em cada município, cabe destacar o percentual de
importância alcançado pelos municípios de Vinhedo e Paulínia que, na maioria dos
130
indicadores, encontram-se no eixo da riqueza da região. A tabela 5 indica que, o
total de crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos que residem em domicílios cujo
responsável seja mulher e com renda até 2 (dois) salários mínimos, atendem a 68%
em Vinhedo e 67,9% em Paulínia.
Desde a década de 70 até os dias de hoje, a participação das mulheres no
mercado de trabalho tem apresentado uma expressiva progressão, entretanto, o
trabalho das mulheres não depende somente da demanda do mercado e das suas
qualificações para atendê-las, mas decorre de uma articulação complexa de
características pessoais e familiares. A presença de filhos, associada ao ciclo de
vida, à posição no grupo familiar como cônjuge, chefe de família etc., à necessidade
de prover ou complementar o sustento do lar, são fatores que estão sempre
presentes nas decisões das mulheres de ingressar ou permanecer no mercado de
trabalho.
É possível afirmar, que, no âmbito da oferta de trabalhadoras, tem havido
significativas mudanças. Restam, no entanto, algumas continuidades que dificultam
a dedicação das mulheres ao trabalho ou fazem dela uma trabalhadora de segunda
categoria. Em primeiro lugar, as mulheres seguem sendo as principais responsáveis
pelas atividades domésticas e pelo cuidado com os filhos e demais familiares, o que
representa uma sobrecarga para aquelas que também realizam atividades
econômicas. Estando ou não no mercado, todas as mulheres são donas-de-casa e
realizam tarefas que, mesmo sendo indispensáveis para a sobrevivência e o bem-
estar de todos os indivíduos, são desvalorizadas e desconsideradas nas estatísticas,
que as classifica como "inativas, cuidam de afazeres domésticos".
Para contribuir com um diagnóstico local, em se tratando de população de
crianças e adolescentes em relação à chefia da família e a renda percapita familiar,
a NOB/SUAS, indica como variáveis a serem identificadas para construção de um
diagnóstico local de situações de vulnerabilidade social: pessoas de 0 (zero) a 14
(quatorze) anos em famílias com renda familiar per capita inferior a meio salário
mínimo e cujo responsável tenha menos de 4 (quatro) anos de estudo; crianças e
adolescentes menores de 15 (quinze) anos cujo chefe familiar seja mulher sem
cônjuge e analfabeta.
131
Quanto a pessoas portadoras de deficiência, a Lei 7.853 de 24 de outubro de
1989 dispõe sobre o apoio as pessoas portadoras de deficiência, sua integração
social, assegurando o pleno exercício dos direitos individuais e coletivos, instituindo
a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas.
Segundo a Organização Mundial de Saúde, as “pessoas portadoras de
deficiência” correspondem a 10% de toda a população do mundo, portanto,
reconhecimento das diferenças e das “pessoas portadoras de deficiência” nos
territórios representam hoje um grande desafio de todos, no sentido de propiciar uma
equiparação de oportunidades para essas pessoas,
T
T
A
A
B
B
E
E
L
L
A
A
6
6
-
-
P
P
O
O
R
R
T
T
A
A
D
D
O
O
R
R
E
E
S
S
D
D
E
E
D
D
E
E
F
F
I
I
C
C
I
I
Ê
Ê
N
N
C
C
I
I
A
A
Valores absolutos e percentuais
Município População por Tipo de Deficiência
Visual % Auditiva % Caminhar %
Americana 1.504 2,86 877 1,67 2.113 4,02
A Nogueira 247 2,74 140 1,55 256 2,84
Campinas 8.881 3,13 4.580 1,61 11.098 3,91
Cosmópolis 327 2,64 259 2,09 597 4,83
Eng Coelho 35 1,35 34 1,31 71 2,74
Holambra 75 4,00 36 1,92 86 4,59
Hortolândia 1.060 2,61 483 1,19 1012 2,49
Indaiatuba 1.662 4,11 817 2,02 1.967 4,86
Itatiba 503 2,26 333 1,49 785 3,52
Jaguariúna 171 2,15 119 1,49 196 2,49
Monte Mor 275 2,77 268 2,70 374 3,77
N Odessa 251 2,13 165 1,40 416 3,53
Paulínia 481 3,48 271 1,86 522 3,77
Pedreira 214 2,21 111 1,14 251 2,59
Sta. B D’Oeste 1.716 3,64 717 1,52 1.693 3,59
Sto. A de Posse 69 1,41 43 0,88 100 2,04
Sumaré 1.951 3,62 1.008 1,87 1.821 3,38
Valinhos 766 3,28 275 1,18 782 3,35
Vinhedo 329 2,56 189 1,47 542 4,21
Fontes: IBGE 2000
Secretaria Estadual do Estado de São Paulo – SEESP
SEADE – Infoexe 2002/2005
No conjunto das pessoas portadoras de deficiência, Sumaré e Santa Bárbara
D’Oeste, apresentam os maiores percentuais relativos dessa demanda por serviços.
Campinas, apesar de relativamente não apresentar os maiores percentuais, mas em
números absolutos registra um número significativo de pessoas que apresentam
uma ou mais deficiência.
132
Quanto à insuficiência de renda percapita dos domicílios particulares
permanentes, na participação de domicílios classificados nessas condições, com
rendimentos percapita até ¼ e até ½ salário mínimo num mesmo município,
Cosmópolis é o município que apresenta o maior percentual de importância de
domicílios com renda percapita inferior a ¼ salário mínimo no total de domicílios
atendendo ao percentual de 8,47%, enquanto Monte Mor, apresenta o maior
percentual de famílias com renda percapita inferior a ½ salário mínimo, conforme
pode ser verificado no gráfico abaixo,
GRÁFICO 8 – RENDA PERCAPITA POR DOMICÍLIO – ATÉ ¼ SM E ATÉ ½ SM
7,78
7,21
3,91
3,59
5,23
6,11
4,39
4,49
2,83
3,12
3,47
1, 8 4
1, 5 9
2,55
1, 5 8
1, 9 2
1, 1
8,47
0,91
14 , 5 3
14 , 0 1
13 , 0 4
11, 6
11, 5 3
11, 3 4
8,12
7,94
7,29
7,21
7,11
6,06
5,64
5,42
4,63
4,32
4,11
16 , 6 9
3,52
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
até 1/4 sm
até 1/2 sm
Fonte: IBGE. Dados do censo 2000
Quanto à participação total de domicílios com renda até ½ salário mínimo e ¼
do salário mínimo no total de domicílios no município, Monte Mor, é o município que
apresenta o maior percentual de domicílios nessas condições, atingindo o percentual
de 24,47%.
133
Holambra e Valinhos apresentam os menores percentuais de domicílios
particulares permanentes com renda percapita até ½ salário mínino no total de
domicílios em cada município. Atendendo a 3,52% e 4,11% respectivamente,
registrando-se um diferencial muito expressivo entre a melhor condição e a pior
condição de situação por renda percapita domiciliar entre as municipalidades da
RMC.
Essa mesma disparidade entre as piores e melhores situações por renda
percapita nos municípios da RMC, confirma-se em relação a domicílios com renda
per capita inferior a ¼ do salário mínimo, no total de domicílios nessas condições
num mesmo município, onde Holambra (0,91%) e Valinhos (1,1%) mantêm-se no
ranking de melhor situação e Cosmópolis e Monte Mor com percentuais de 8,47% e
7,78% respectivamente.
Possivelmente, em termos de território nacional, quando comparado com
outras regiões, esses percentuais não são tão alarmantes, no entanto, a questão
que deve ser levada em conta, refere-se às necessidades criadas em regiões com
maior índice de riqueza, registrando-se altos índices de especulação imobiliária, o
indispensável custo com transportes entre outras necessidades criadas pelo
desenvolvimento industrial e urbano, portanto o que esta em jogo, não é a pobreza
pela insuficiência de renda, mas sim a desigualdade social nesses territórios,
O Brasil apresenta um dos maiores índices de
desigualdades do mundo, quaisquer que sejam as
medidas utilizadas (...); considerando as medidas de
pobreza (renda per capita inferior a ½ salário mínimo) e
indigência (renda per capita inferior a ¼ do salário
mínimo) pelo conjunto dos municípios brasileiro, já é
possível observar as diferenças de concentração da
renda entre os municípios, o que supõe a necessidade
de conjugar os indicadores de renda a outros relativos
às condições de vida de cada localidade. (P
NAS, 2004)
Portanto, a variável renda é um importante indicador, mas não o único para se
identificar o público alvo da Assistência Social.
134
Elaborar um plano de Assistência Social sustentado apenas em indicadores
de renda, referenciada na pobreza absoluta e cuja ação privilegia a subsistência de
pessoas cujo mínimo vital encontra-se ameaçado, resulta numa “política que
trabalha com os necessitados e não com as necessidades”. (SPOSATI, 1997:25)
A combinação desse indicador com outras variáveis é fundamental para ir
além de ações focalizadas, restritivas e seletivas, pois o recorte renda foi muito e
tem sido utilizado como uma forma discriminatória de caracterizar a pobreza como
um atributo de pessoas incapazes de se emanciparem.
A Assistência Social como política de proteção social pressupõe uma visão
inovadora, rompendo com a tradicional identificação de ‘usuários’ da Assistência
Social isolados de um contexto societário que tem na sua base o problema crônico
da má distribuição de renda.
Bem como, limitar o diagnóstico de população alvo da Assistência Social pelo
recorte renda, impede de criar serviços, programas e projetos que sejam capazes de
incluir as possibilidades dessa população, a partir de sua própria capacidade de
alterar esse quadro em que se encontram, tornando-os dependentes dos serviços
sociais.
Há uma intricada associação entre pobreza e ausência
de direitos básicos que produz um contexto de
complexa atenção, embora há um reconhecimento de
que a pobreza é multidimensional, com preponderante
determinação econômica, na hora de aprendê-la em
sua totalidade, e de contribuir com sua superação, é
definido o critério exclusivo da renda ou consumo
estritamente material – por serem os demais
considerados intangíveis, subjetivos.(...) Carece de
medidas sem perspectivas de transformação nas
relações de poder(...). (Paiva, 2006:20)
Assim, a variável renda, pode ser o indicador mais visível, e possibilitar
programas que assegurem a sobrevivência desses sujeitos, mas ele por si só é
insuficiente para garantir ações e serviços sócio-assistenciais da Assistência Social
135
que garantam autonomia se não forem consideradas as circunstâncias que
envolvem esses sujeitos, pois a proteção social deve garantir: “segurança de
sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida; de convívio ou vivência
familiar” (PNAS, 2004).
Ainda, a vulnerabilidade social, identificada como pobreza pelo recorte de
renda, diagnosticada num dado território sem considerar a riqueza desse mesmo
território, poderá incorrer em programas, ações e serviços de Assistência Social de
pouca qualidade obscurecendo o maior problema de fundo que é a desigualdade
social.
Sem a mediação dos direitos coletivos, a
individualidade das ajudas e o poder de decisão
fundado sobre interconhecimentos, tendo em vista as
instâncias locais, correm sempre o risco de encontrar a
velha lógica da filantropia: jure fidelidade e será
socorrido. (Castel, 1998:607)
Ao se considerar essas duas variáveis pobreza e riqueza, permitirão redefinir
o que são necessidades num dado território, avançando para o atendimento de
necessidades além daquelas de sobrevivência.
Muitas vezes, mesmo os executores da política de Assistência Social mais
comprometidos, no ímpeto de promover a devida justiça social, limitam o olhar para
a população mais vulnerável por um recorte de carência de renda insuficiente, no
entanto, considero que, justiça social pressupõe igualdade: igualdade de acesso e
igualdade de direitos.
Além do que, a riqueza e a pobreza, vista pelo recorte de renda, nas
sociedades modernas pressupõe também, poder.
Portanto, nessa concepção de Assistência Social que, reconhecidamente
assume um campo abrangente para sua ação, não se pode esquecer que, abrange
também a dimensão política da crítica a política econômica determinante da
136
sociedade capitalista que tem na sua base a produção e a reprodução da
desigualdade social.
Nesse sentido, ao se considerar os municípios com menores percentuais de
renda percapita há que se considerarem, Campinas, Valinhos e Vinhedo que
registram os maiores percentuais de domicílios com renda per capita superior a 10
salários mínimo, concentrando o eixo da riqueza regional.
Entre 1980 e 2000 houve um aumento na proporção de
domicílios com renda per capita maior de 10 salários
mínimos em todos os domicílios da R
MC. Apenas
Sumaré e Hortolândia o percentual permaneceu abaixo
de 1% do total de domicílios em 2000. (C
ANO &
BRANDÃO, 2002)
Considerando-se tratar de municípios de região metropolitana e como já
referida em outros estudos, há um considerável contingente populacional no entorno
dos municípios, a chamada ‘conurbação’ urbana, que possuem uma ou mais
características de população em vulnerabilidade e risco social, no entanto, têm
ficado ausentes dos planos de Assistência Social local, ações de parcerias e
consórcios, que incluam essa demanda.
A inexistência dessas ações, ou mesmo o obscurecimento dessa situação por
parte de muitos municípios, reflete uma cultura política discriminatória e
conservadora dos ‘mais ricos para com os mais pobres’, pois é freqüente alegações
de que os moradores de rua ou mesmo as situações mais críticas de vulnerabilidade
que ficam expostas nos municípios de melhores situações, são provenientes de
municípios mais pobres da mesma região.
Essa cultura política expressa nas atitudes dos governos locais, faz parte de
mais um dos efeitos perversos da econômica capitalista que tem repercussões
diretas na prática social e na vida cotidiana, tão bem descrita por Netto e Carvalho
(1996:35), “a substituição quase total de um processo de solidariedade espontânea
por um processo de solidariedade mecânica emanada do Estado”.
137
Cultura política, tão presente em municípios conservadores e com populações
de maior poder aquisitivo, torna-se um grande desafio para a consolidação da
Política de Assistência Social na perspectiva do SUAS, ao negar os princípios
democráticos desse sistema.
Em termos de escolaridade, a maior precariedade concentra-se nos
municípios periféricos, destacando-se, em 2000, Santo Antonio da Posse que
apresentou os maiores percentuais de jovens e adultos com menos de 4 anos de
estudo, seguido por Engenheiro Coelho e Monte Mor que apresentaram as piores
taxas tanto de analfabetismo como de anos de estudo.
GRÁFICO 9 – ANALFABETISMO DA POPULAÇÃO DE 15 ANOS OU MAIS E POPULAÇÃO DE 25 ANOS OU
MAIS COM MENOS DE 8 ANOS DE ESTUDO
11,39 74,51
12,12 70,92
10,41 70,11
6,99 69,73
9,09 66,6
7,6 66,12
8,05 64,87
7,94 64,8
6,98 64,02
7,05 63,24
6,64 61,91
7,53 60,34
5,59 58,61
6,3 58,29
6,07 56,42
4,38 54,69
5,58 54
5,92 53,13
4,99 46,31
0 102030405060708090
Sto. Antonio de Posse
Eng Coelho
Monte Mor
Pedreira
Artur Nogueira
Hortolândia
Holambra
Sumaré
Sta. Bárbara D'Oeste
Cosmópolis
Itatiba
Jaguariúna
Nova Odessa
Indaiatuba
Paulínia
Americana
Valinhos
Vinhedo
Campinas
Analfabetismo pop 15a ou mais Pop 25a e mais com menos de 8a de estudo
Fonte: IBGE – PNUD Censo 2000
Novamente o eixo de melhor situação municipal parte de Campinas, em
direção a Valinhos, Vinhedo, Paulina e Americana, registrando a melhor situação
relativa de escolaridade.
138
Esses municípios, em melhor situação de escolaridade, também concentram
as populações com maior grau de escolaridade, incluindo-se nessa situação,
Engenheiro Coelho que, se coloca entre os municípios de pior situação em termos
das escolaridades mais baixa e por outro lado, concentra um elevado percentual de
pessoas com maior escolaridade.
Outra variável que é considerada como uma característica de populações em
situação de vulnerabilidade e risco social, tornando-se fundamental a sua
identificação para planejamento de ações da Assistência Social nos municípios,
indicada pela N
OB/SUAS refere-se a famílias com pelo menos uma pessoa de 16
anos ou mais, desocupada a procura de emprego com menos de 4 anos de estudos.
GRÁFICO 10 – PARTICIPAÇÃO RELATIVA DE FAMÍLIAS COM UMA PESSOA > DE 15 A, DESOCUPADA
PROCURANDO TRABALHO, COM ATÉ 4 ANOS DE ESTUDO – RELAÇÃO TOTAL DE FAMÍLIAS RESIDENTES
3,7%
4,2%
4,5%
4,6%
4,8%
4,9%
5,4%
5,6%
5,9%
6,0%
6,1%
6,2%
7,3%
7,6%
8,0%
9,2%
10,0%
10,0%
12,8%
Itatiba
Holambra
Vinhedo
Valinho s
Eng Co elho
Americana
N Odessa
Campinas
Indaiatuba
Paulínia
Pedreira
Sta B D'Oeste
Jaguariúna
Sto A de Posse
Artur Nogueira
Sumaré
Hortolândia
Cosmópolis
Monte Mor
Fonte: IBGE – PNUD Censo 2000
O percentual de maior importância de famílias com uma pessoa de 15
(quinze) anos ou mais desocupada procurando trabalhado com até 4 (quatro) anos
de estudos, em relação ao total de famílias residentes no município, é verificado em
Monte Mor (12.8%), seguido por Cosmópolis e Hortolândia com percentuais de 10%
139
e, em terceiro lugar no ranking de famílias nos municípios da amostra que
encontram-se nessa situação, aparece Sumaré (9,2%).
Já os municípios que apresentam os menores percentuais de famílias nessas
condições são: Itatiba (3,7%), Holambra (4,2%), Vinhedo (4,6%) e Valinhos (4,6%).
Quanto ao perfil dos responsáveis e chefe de domicílios, verifica-se que o
maior percentual de domicílios chefiados por mulheres localiza-se em Campinas
(20,8%), seguido por Sumaré e Paulínia com os mesmos percentuais (17,3%),
enquanto que os municípios de Engenheiro Coelho, Holambra ultrapassam o
percentual de 88% de domicílios que tem como principal responsável homens.
Nos municípios de menor porte populacional verifica-se um menor percentual
de responsáveis mulheres,
TABELA 7 –
RESPONSÁVEL DO DOMICÍLIO: RAZÃO SEXO, ESCOLARIDADE INFERIOR A 4A DE ESTUDO E S/INSTRUÇÃO
(em %)
HOMEM MULHER
MUNICÍPIOS
TOTAL
SEM
INSTRUÇÃO
MENOS DE 4A
ESTUDO TOTAL
SEM
INSTRUÇÃO
MENOS DE 4A
ESTUDO
Americana 83,9 3,6 9,3 16,1 1,8 3,0
Artur Nogueira 84,8 8,9 15,8 15,2 2,8 3,1
Campinas 79,2 4,1 9,0
20,8
2,1 3,1
Cosmópolis 84,3 5,8 12,9 15,7 2,8 3,6
Eng Coelho 89,9
14,7
19,0 10,1
2,7
2,3
Holambra 88,6 9,6 16,2 11,4 1,3 2,8
Hortolândia 84,0 6,2 13,1 16,0 2,5 3,2
Indaiatuba 83,8 5,4 12,9 16,2 2,3 3,2
Itatiba 83,0 5,9 15,2 17,0 2,0 3,6
Jaguariúna 84,9 6,8 12,0 15,1 2,4 2,4
Monte Mor 86,5
10,6
16,3 13,5
3,0
3,3
Nova Odessa 84,5 5,0 10,2 15,5 2,1 2,9
Paulínia 82,7 4,3 11,9
17,3
2,3 3,1
Pedreira 84,3 5,6 14,5 15,7 2,6 3,1
Sta B D'Oeste 84,9 5,0 11,8 15,1 2,4 3,3
Sto A de Posse 86,1 9,9 18,3 13,9 3,0 3,1
Sumaré 82,7 6,4 13,0
17,3
2,9 3,5
Valinhos 85,7 4,6 10,9 14,3 1,7 2,8
Vinhedo 86,1 5,4 11,4 13,9 1,9 2,7
Fonte: IBGE - Censo Demográfico
140
No que se refere aos anos de estudos e alfabetização, em todos os
municípios as mulheres indicam melhores percentuais quando comparadas aos
homens, o que não é garantia de melhores rendimentos.
Cabe considerar que, há um número considerável de pessoas responsáveis
por domicílios sem alfabetização e com menos de 4 anos de estudos em ambos os
sexos, com destaque para Monte Mor e Engenheiro Coelho.
Essas variáveis, sexo e escolaridade, explicam em parte a desigualdade de
rendimentos dos chefes de domicílios, em se tratando dessa região em específico,
por duas principais razões a principio.
Primeiro dada às exigências para ingresso nas indústrias de médio e grande
porte onde cada vez mais o grau mínimo de escolaridade tem sido o fundamental
completo, para ambos os sexos, e em se tratando de uma região
predominantemente industrial a escolaridade e outros pré-requisitos como
capacitação, qualificação entre outros é fundamental, apesar de não ser garantia de
emprego.
Por outro lado, a chefia feminina de domicílio vem crescendo em âmbito
global e o Brasil não fica fora desta tendência e ainda acompanha o aumento de
mulheres chefe de famílias entre as mais pobres.
A literatura que trata das temáticas relações de trabalho e gênero já alertou
para a feminilização da pobreza num contexto societário construído a partir de
relações hierárquicas de poder,
A realidade tem mostrado que se por um lado cresce o
número de domicílios no qual a mulher tem papel
fundamental na manutenção econômica, com ou sem a
presença do marido/companheiro, por outro, ela ainda
é na maioria das casas a responsável pela esfera
doméstica. Esta situação se agrava entre as mais
pobres, pela absoluta falta de acesso a formas de
apoio, como creches, escolas em período integral,
sistema de saúde de qualidade, moradias dignas e de
mais fatores que poderiam aliviar a sobrecarga de
trabalhos domésticos. (C
ARLOTO, 2006:139)
141
Diante desse quadro, a NOB/SUAS, indica como uma das características de
vulnerabilidade social do conjunto da população, família na qual há uma chefe
mulher, sem cônjuge, analfabeta e com filhos menores de 15 anos, como uma
importante variável a ser identificada para definir as ações de Assistência Social nos
territórios. Essa é uma variável importante a ser identificada, principalmente nos
Municípios de Campinas, Sumaré e Paulínia por registrarem os maiores percentuais
de domicílios cujo responsável seja mulher, sugerindo-se uma pesquisa local para
identificar essa população e suas condições de vida.
Nesse cenário de desenvolvimento urbano, as famílias e os indivíduos
experimentam um intenso processo de condições precárias de vida, em meio a um
avanço tecnológico, modernas instalações industriais e todo conforto que o
capitalismo avançado vem imprimindo nas sociedades modernas.
Nos municípios da RMC, há significativo contingente populacional que habitam
em domicílios com serviços de infra-estrutura inadequados, conforme definição do
IBGE, e indicado pela NOB/SUAS como mais uma variável que deve ser considerada
para caracterizar a população situação de vulnerabilidade,
GRÁFICO 11 – PARTICIPAÇÃO RELATIVA DE FAMÍLIAS QUE RESIDEM EM DOMICÍLIO COM SERVIÇO DE
INFRA-ESTRUTURA INADEQUADOS POR SITUAÇÃO DE DOMICÍLIOS EM RELAÇÃO AO TOTAL DE DOMICÍLIOS
NESSAS CONDIÇÕES - 2000
11
230
7
24
137
5
11
37
22
52
89
40
32
88
334
28
67 95
119
112 102
123
9
47
49
167
58
72
15
Americana
Arthur Nogueira
Campinas
Cosmópolis
Eng Coelho
Holambra
Hortolândia
Indaiatuba
Itatiba
Jaguariúna
Monte Mor
Nova Odessa
Paulínia
Pedreira
Sta B D'oeste
Sto A de Posse
Sumaré
Valinhos
Vinhedo
Rural
Urbano
Fonte: IBGE 2000
142
No total de famílias que residem em domicílios que apresentam serviços de
infra-estrutura inadequados em cada município, em relação à situação do domicílio,
verifica-se que, apesar do alto índice de urbanização dos municípios dessa região,
os domicílios nas áreas rurais apresentam-se com maior precariedade.
Portanto, a maior concentração relativa de famílias que vivem em domicílios
de infra-estrutura inadequada, encontram-se em áreas rurais na maior parte dos
municípios, obscurecidas pela crescente urbanização, enfrentam precárias
condições de infra-estrutura, ‘empurrando-as’ cada vez mais para a ocupação
urbana.
Dos municípios que ainda mantém ocupação territorial rural, Arthur Nogueira,
Engenheiro Coelho, Holambra, Itatiba, Jaguariúna e Santo Antonio da Posse,
concentram a totalidade das famílias que residem em domicílios inadequados
nessas áreas, por outro lado Americana e Paulínia, registram a totalidade dessas
famílias que se encontram nessa condição de moradia na área urbana.
Nesse contexto, as famílias, tanto àquelas que vivem em áreas rurais como
urbanas caracterizam-se como público alvo das políticas sociais e principalmente da
política de Assistência Social, dada a situações de vulnerabilidade social em que se
encontram.
Se por um lado, as famílias que vivem em áreas rurais estão menos expostas
a violência urbana, a ruptura de vínculos familiares, enfrentam, a precariedade das
condições de moradia e até mesmo a dificuldade de locomoção devido aos
insuficientes serviços de transporte, impedindo-as de acesso aos serviços sociais,
de saúde e de educação.
Por outro lado, as que vivem em municípios de médio e grande porte, em
áreas urbanas, passaram a experimentar precárias condições de vida frente ao
desemprego, violência, fragilização dos vínculos sociais e familiares entre outras.
As necessidades demandadas pelos grandes centros urbanos, sugerem a
combinação de muitas outras variáveis a serem identificadas além dessas expostas
nesse estudo, ao considerar que, situações diversas e distintas, vêm conformando a
vida das famílias e dos indivíduos nas grandes cidades, onde muitas vezes, a ilusão
143
do desenvolvimento industrial, do grande número de comércio e serviços dessas
regiões, como a melhor resposta para enfrentar a pobreza, obscurece a situação de
vulnerabilidade social e riscos que ficam expostas às famílias e os indivíduos
estabelecidos nessas regiões.
Um bom exemplo dessa situação pode ser verificado na Metrópole de
Campinas que registra em vários indicadores, um alto índice de desenvolvimento
econômico, de comércio e serviços, industrial e tecnológico, entretanto, as
estimativas de empobrecimento das famílias, indica este município com os maiores
percentuais de variação de empobrecimento das famílias, no período de 2001 a
2004,
T
T
A
A
B
B
E
E
L
L
A
A
8
8
–
–
E
E
S
S
T
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V
V
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B
B
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Valores absolutos
MUNICÍPIO
FAMÍLIAS
POBRES – 2001
FAMÍLIAS
POBRES – 2004
VARIAÇÃO
20001-04
Campinas 22.895 24.079 5,2
Santa Bárbara D’Oeste 3.643 3.815 4,7
Americana 3.010 3.145 4,5
Valinhos 1.267 1.317 4,0
Nova Odessa 917 952 3,8
Cosmópolis 1.567 1.627 3,8
Pedreira 653 676 3,5
Santo Antônio de Posse 609 629 3,3
Jaguariúna 684 703 2,8
Itatiba 1.595 1.639 2,7
Holambra 71 73 2,6
Paulínia 1.040 1.059 1,9
Sumaré 5.673 5.781 1,9
Vinhedo 694 706 1,8
Monte Mor 1.498 1.517 1,3
Indaiatuba 2.918 2.956 1,3
Engenheiro Coelho 338 340 0,6
Artur Nogueira 974 968 -0,6
Hortolândia 4.944 4.896 -1,0
Total RMC 54.990 56.878 3,4
Total Estado de São Paulo 1.157.764 1.212.950 4,8
Total Brasil 11.208.390 11.102.763 -0,9
Fonte: PNAD 2004
A tabela 8 demonstra que, o município com o maior percentual de
empobrecimento das famílias de 2001 a 2004, considerando-se a variação nesse
144
período, é o Município de Campinas, seguido por Santa Bárbara D’Oeste,
Americana, Valinhos e Nova Odessa.
Portanto, apresentando distintas necessidades, tanto as famílias que vivem
em áreas rurais, mesmo em menor número absoluto relativamente à população total,
como àquelas que vivem em áreas urbanas, encontrando-se expostas a situações
de risco e vulnerabilidade social, excluídas desse desenvolvimento econômico e
urbano, revelando um crescimento bastante perverso que aprofunda as
desigualdades sociais.
A Fundação SEADE disponibiliza índices de diagnóstico das situações locais
dos municípios paulistas, considerando-se as reservas metodológicas desses
índices, poderão contribuir com a elaboração de planejamento de ações na área de
Assistência Social em governos locais.
O Índice Paulista de Vulnerabilidade Social - IPVS identifica nos setores
censitários de cada município seis grupos de vulnerabilidade social resultantes da
combinação de dois fatores: socioeconômico e demográfico. O primeiro contempla a
escolaridade e a renda do chefe do domicílio e o segundo a escolaridade e o
percentual de crianças até quatro anos.
A classificação por grupos de vulnerabilidade segue as dimensões descritas
no quadro abaixo,
Q
Q
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Dimensões
Grupos
Sócio-Econômica Ciclo de vida familiar
IPVS
1 Muito Alta Famílias Jovens e Adultas ou Idosas Nenhuma Vulnerabilidade
2 Alta Famílias Jovens e Adultas Vulnerabilidade muito Baixa
3 Média Famílias Adultas Vulnerabilidade Baixa
4 Média Famílias Jovens Vulnerabilidade Média
5 Baixa Famílias Adultas e Idosas Vulnerabilidade Alta
6 Baixa Famílias Jovens Vulnerabilidade Muito Alta
Fonte: Seade 2000
145
De acordo com a classificação contida no quadro 4, os municípios da Região
Metropolitana de Campinas apresentam os seguintes percentuais,
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B
B
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%
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)
GRUPOS
Municípios
1 2 3 4 5 6
Americana 5,6 40,9 37,9 8,5 5,2 1,9
Artur Nogueira 3,4 15,6 13 32 24,5 11,4
Campinas 17,9 29,9 22 13,9 7,4 8,9
Cosmópolis - 21,8 35,8 17,8 15,3 9,3
Eng Coelho 5,8 8,9 19,6 9,5 10,2 45,9
Holambra 7,5 - 32,1 28,7 15,5 16,1
Hortolândia 0,1 5,1 36,5 42,9 5,3 10,1
Indaiatuba 1,6 23,5 26,2 37,3 10,1 1,3
Itatiba 1,5 28,6 26,9 20 17,8 5,1
Jaguariúna - 20,8 34,4 22,5 16,9 5,4
Monte Mor - 9,1 16 11,3 26,8 36,9
N Odessa 1,5 22,9 43,7 24,4 7,5 -
Paulínia 2 17,6 40 26,5 13,6 0,2
Pedreira 1,1 17,6 37,4 4,4 34,3 5,2
Sta B D’Oeste 0,4 20,6 46,9 16,2 10,9 5
Sto A de Posse - 13,2 22,6 3,3 24,5 36,4
Sumaré 1,8 8,9 31,2 35,5 9,2 13,4
Valinhos 4,6 33,5 33,5 18 8,4 2
Vinhedo 13,7 27,8 39,3 13,8 5 0,4
RMC 8,8 24,6 29,2 19,9 9,6 7,9
Fonte: Seade 2000
O I
PVS dos municípios da RMC possibilita constatar Campinas, o município
que concentra o maior número de famílias vivendo em nenhuma situação de
vulnerabilidade na região (17,9%), enquanto os municípios de Cosmópolis,
Jaguariúna, Monte Mor e Santo Antonio de Posse apresentam percentuais relativos
nulo de famílias que não apresentam nenhum tipo de vulnerabilidade. Ou seja,
dentro da classificação desse índice, nestes últimos municípios, não registra
nenhuma família jovem adulta ou idosa que esteja isenta de apresentar algum tipo
de vulnerabilidade social.
Hortolândia (0,1%) e Santa Bárbara D’Oeste (0,4%) apresentam baixo
percentual de famílias que se encontram nesse mesmo grupo de Campinas, onde
registra famílias com alta condição sócio-econômica e nenhum índice de
vulnerabilidade social.
146
É importante observar que os municípios de Cosmópolis, Monte Mor, Santo
Antonio de Posse, Hortolândia e Santa Bárbara, cumprem um papel de cidades
‘dormitório’ na região, onde um grande contingente populacional migra para
trabalhar em Paulínia ou em Campinas principalmente.
Americana é o município com o maior número de famílias com vulnerabilidade
muito baixa e Holambra (0%), seguido por Hortolândia (5,1%), com as menores
taxas de famílias com vulnerabilidade muito baixa.
Cabe um destaque para Hortolândia onde concentra a segunda menor taxa
de famílias com vulnerabilidade muito baixa, por outro lado, esta entre os municípios
que concentra as maiores taxas de famílias sem nenhuma vulnerabilidade.
Com o maior índice de vulnerabilidade baixa, comparece o município de
Santa Bárbara D’Oeste, com uma taxa de 46,9% de grupos nessa situação.
O município que apresenta o menor número de famílias com vulnerabilidade
baixa é Artur Nogueira com taxa de 13%.
Tratando-se de vulnerabilidade média, Hortolândia é o município com o maior
número de famílias nessa condição, 42,9% e Santo Antonio de Posse (3,3%) o
município que apresenta o menor índice de famílias com vulnerabilidade média.
Com o maior índice de vulnerabilidade alta, aparece o município de Pedreira,
com 34,3% de famílias nessa condição, por outro lado, Vinhedo, apresenta o menor
índice por situação de vulnerabilidade alta, atingindo 5% de famílias nessa condição.
No município de Engenheiro Coelho, 45,9% das famílias encontram-se em
situação de vulnerabilidade muito alta, enquanto o município de Nova Odessa,
Paulínia e Vinhedo, apresentam os menores índices, 0%, 0,2% e 0,4% de famílias
de famílias que encontram nessa situação.
Pode ser observado que os 5 municípios com maiores índices de
vulnerabilidade social são Artur Nogueira, Engenheiro Coelho, Santo Antonio de
Posse, Hortolândia e Sumaré, municípios que são utilizados como cidades
‘dormitórios’ e não apresentam crescimento econômico no mesmo ritmo que outros
147
municípios dessa região e ainda, apresentam uma infra-estrutura insuficiente para
atender a população residente.
Por outro lado, percebe-se que, os municípios com os menores índices de
vulnerabilidade social são Americana, Vinhedo, Valinhos, Campinas e Itatiba,
municípios que possuem infra-estrutura básica e uma rede de serviços mais ampla e
consolidada.
Cabe advertir o cuidado que se deve tomar quanto à utilização direta desse
índice sem considerar a metodologia usada, pois essa atitude poderá levar a
distorções, por exemplo, quando comparado o índice alcançado por cada município
dentro da metodologia utilizada para a construção do IPVS, em certa medida,
contradizem a tabela anterior, onde Campinas aparece com estimativas
consideráveis de maior empobrecimento das famílias, por outro lado, ao considerar
as metodologias utilizadas para construção desse índice e a metodologia utilizada
para construção da tabela de variação do empobrecimento das famílias, pode-se
confirmar que, bons níveis de renda e escolaridade não tem sido suficientes para
garantir qualidade e condições de vida adequada para as famílias dessa região.
O Índice Paulista Responsabilidade Social – IPRS busca mensurar ao lado dos
aspectos sociais, dimensões relativas à vida social e à qualidade de vida, sendo três
indicadores: riqueza, longevidade e escolaridade, dividindo-se os municípios em 5
grupos de 1 a 5, sendo que 1 representa a melhor situação,
Grupo 1 - Municípios com nível elevado de riqueza e bons níveis
nos indicadores sociais
Grupo 2 - Municípios que, embora com níveis de riqueza
elevados, não exibem bons indicadores sociais.
Grupo 3 - Municípios com nível de riqueza baixo, mas com bons
indicadores nas demais dimensões.
Grupo 4 - Municípios que apresentam baixos níveis de riqueza e
nível intermediário de longevidade e/ou escolaridade
148
Grupo 5 – Municípios com Vulnerabilidade Alta (% da população
exposta)
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MUNICÍPIOS GRUPO
Americana
1
Artur Nogueira
4
Campinas
1
Cosmópolis
2
Eng Coelho
2
Holambra
1
Hortolândia
2
Indaiatuba
1
Itatiba
1
Jaguariúna
1
Monte Mor
2
N Odessa
1
Paulínia
2
Pedreira
3
Sta B D’Oeste
2
Sto A de Posse
2
Sumaré
2
Valinhos
1
Vinhedo
1
Fonte: Seade 2002
Na RMC concentram 9(nove) municípios inseridos no grupo 1 (um) do Índice
Paulista de Responsabilidade Social, elaborado pelo SEADE. Os municípios de
Americana, Campinas, Holambra, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna, Nova Odessa,
Valinhos e Vinhedo, integram esse grupo de nove municípios onde são
considerados municípios com nível elevado de riqueza e bons níveis de nos
indicadores sociais.
No grupo 2(dois) do mesmo índice, encontram-se inseridos outros 8(oitos)
municípios da RMC. De acordo com essa classificação, os municípios de
Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Hortolândia, Monte Mor, Paulínia, Santa Bárbara
D’Oeste, Santo Antônio de Posse e Sumaré apresentam níveis elevados de riqueza,
mas não exibem bons indicadores sociais.
O município de Pedreira é o único integrante da RMC, inserido no grupo
3(três) do IPRS, que classifica o município com nível de riqueza baixo, mas com bons
indicadores nas demais dimensões. Artur Nogueira foi classificado no grupo (quatro)
desse índice, considerado um município que apresenta baixo nível de riqueza, nível
intermediário de longevidade e, ou escolaridade.
149
A classificação dos municípios da RMC, no IPRS realizado pelo SEADE, não
identificou nenhum município que insere-se no grupo 5 (cinco), onde classifica
aqueles municípios que apresentam situações de vulnerabilidade alta. Por outro
lado, nesta classificação dos municípios da RMC, é possível ser observado que os
níveis de riqueza elevados de alguns municípios dessa região, não têm assegurado
o alcance de bons indicadores sociais, como no caso do município de Paulínia.
O Índice de Desenvolvimento Humano - IDH, a cargo do PNUD, leva em conta
três dimensões
50
: renda, longevidade e educação. A melhor classificação auferida
por esse índice entre os municípios da R
MC, encontra-se Vinhedo (0,857), e a pior
situação do ranking classifica-se Monte Mor (0,783), onde existem diversos
problemas de infra-estrutura e demandas reprimidas na oferta de equipamentos
sociais. (C
AIADO, 2002)
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(
1
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)
)
MUNICÍPIO ÍNDICE
Monte Mor 0,783
Hortolândia
0,790
Sto. Antonio de Posse
0,790
Eng Coelho
0,792
Artur Nogueira
0,796
Cosmópolis
0,799
Sumaré
0,800
Pedreira
0,810
Sta. Bárbara D'Oeste
0,819
Nova Odessa
0,826
Holambra
0,827
Itatiba
0,828
Indaiatuba
0,829
Jaguariúna
0,829
Americana
0,840
Valinhos
0,842
Paulínia
0,847
Campinas
0,852
Vinhedo 0,857
Fontes: Seade 2001
(1) IDH – Indicador que focaliza o município como unidade de análise, a
partir das dimensões de longevidade, educação e renda que
participam com pesos iguais na sua determinação.
50
Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item
educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de
ensino. A renda é mensurada pelo P
IB per capita, em dólar PPC (paridade do poder de compra, que
elimina as diferenças de custo de vida entre os países). Essas três dimensões têm a mesma
importância no índice, que varia de zero a um. Disponível http://www.pnud.org.br/idh
(Pnud, 2006)
150
Todavia, tais índices padecem de problemas metodológicos graves dado que
trabalham com médias regionais (nacionais, estaduais, municipais etc.) e ocultam a
questão essencial:
(...) as diferenças entre as famílias e pessoas numa
mesma região. Ora, é bastante conhecida a contínua
piora, entre outros, nos níveis de distribuição de renda,
duplicação da taxa de desemprego e crescimento da
violência, que afetam principalmente as famílias de
baixa renda, fatos que ficam ocultos quando se calcula
uma média regional. (C
AIADO e outros: 2002:105)
Essa parcial contextualização dos municípios que compõe a Região
Metropolitana de Campinas, além de possibilitar a identificação de algumas
características que delineiam a situação de vida das famílias e indivíduos que
residem nessa região, também teve como objetivo, oferecer alguns indicadores e
variáveis que são fundamentais para serem construídos em regiões com esse perfil
no decorrer do processo de elaboração de planejamento de políticas públicas.
Ao considerar uma contextualização parcial da situação que caracteriza a
região, implicitamente e agora, explicitamente, afirmo a necessidade da construção
de indicadores a partir de combinações de variáveis de acordo com a especificidade
regional como um elemento imprescindível, para constituir o planejamento de
políticas públicas e, nesse estudo, remeto-me especialmente, no particular da
política de Assistência Social que parece carecer dessa cultura de incorporar na
prática de sua execução pesquisas locais.
E, ainda reforçando a fundamental importância desse exercício de diagnóstico
local, sustentado em indicadores científicos, reconheço que esse é um dos
elementos que a sua ausência, conforma o financiamento da política de Assistência
Social num lugar secular no orçamento público dos municípios.
151
2.2.2 CAPACIDADE FISCAL DOS MUNICÍPIOS PARA ENFRENTAMENTO
DAS DEMANDAS SOCIAIS
Em decorrência da Constituição de 1988 ao promover a ampliação das
transferências constitucionais favorecendo a expansão das receitas disponíveis dos
municípios, na opinião de alguns analistas, esse movimento inibiria o esforço fiscal
no aumento da arrecadação própria dos municípios, entretanto, Lopreato & Paiva
(2002), sustentando-se num informe do BNDES, apontaram uma tendência contrária,
“ao contrário do que muitos imaginam, 99% (4.575) dos municípios da amostra
cobraram, algum ou todos, os tributos cuja competência lhes é atribuída pela
Constituição Federal”.
Dado este, coerente com a informação da carga tributária divulgada pela
Receita Federal, registrando o crescimento da arrecadação municipal em relação ao
PIB, ou seja, os municípios têm elevado à arrecadação própria.
O exame da RT/RPL, realizada por estes economistas, mostra que o conjunto
da RMC alcançou o maior valor em 1980 (28,2%) e perdeu peso nos anos seguintes
até 1990 e voltaram a apresentar uma tendência de recuperação do peso dos
tributos municipais com oscilações de 25% em 1999 e 22,3% em 2000.
Apesar da diferenciada importância dos tributos próprios na arrecadação de
cada município, de modo geral, registrou-se um comportamento semelhante no total
da região, com queda na década de 80 e crescimento nos anos 90.
O IPTU e o ISS explicam parte desse comportamento, onde o primeiro teve
baixo peso na grande maioria dos municípios em 1980 na participação relativa na
receita, com alteração no período seguinte, observando-se o crescimento desse
imposto no total da RMC, com variações de comportamento entre os municípios,
porém, “a trajetória padrão foi de crescimento em 1995-1997 e queda em 1999 ou
2000” (Ibid).
Já o I
SS, ao lado do IPTU, o imposto de maior potencial tributário de finanças
municipais, alcança destaque em Campinas, com maior arrecadação do tributo da
região, não tendo o mesmo destaque na receita dos demais municípios, sendo em
152
geral, inferior ao do IPTU, exceto Paulínia, que mantém baixo índice de arrecadação
de IPTU quando comparada a arrecadação do ISS, devido à distribuição de
combustíveis.
A tendência dominante na RMC como um todo, a partir de 1997 (exceto
Campinas), apesar do crescimento de arrecadação do ISS em termos reais, registra-
se a perda de participação relativa desse imposto em favor do IPTU.
As transferências correntes têm grande peso na composição orçamentária
dos municípios brasileiros, no entanto, esse peso não foi sempre uniforme: o menor
índice de participação total das transferências correntes na RPL da RMC (58,8%),
ocorreu em 1980, o pico foi em 1990 e os dados de 1995 e dos anos seguintes
demonstram que cai em relação ao ano de 1990, embora se mantenham superiores
a 1980. (LOPREATO & PAIVA, 2002)
O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é pouco representativo nessa
região, contrastando com o que ocorre em regiões de baixo nível de renda.
O ICMS é a principal fonte de receita da RMC, e seu peso é ainda maior
quando considerada a RMC, com exceção de Campinas.
Cabe destacar a alteração que vêm se processando no interior total das
transferências correntes, verificando-se o peso de outras transferências para os
municípios “(...) Nos anos 90, apesar das oscilações da participação do total das
transferências correntes da R
PL da RMC, pode-se observar que caiu o peso relativo
das transferências constitucionais e aumentou a relevância das outras transferências
correntes”. (L
OPREATO & PAIVA, 2002:268)
Confirmando-se assim, como principal fonte de recursos em todos os
municípios da RMC, as transferências correntes, respondendo por mais de 70% da
receita total dos municípios, excetuando-se Campinas, Indaiatuba, Pedreira e
Vinhedo onde as transferências correntes respondem por valor médio próximo a
53% da receita total.
Essa estrutura de arrecadação que confirma o peso das transferências
correntes é resultante do redesenho das relações do novo pacto federativo, cabendo
153
indagar se esses municípios têm ampliado as ações de acordo com as necessidades
da demanda.
Outro dado importante para se refletir o planejamento de políticas públicas e
em particular nesse estudo, o financiamento da política de Assistência Social,
articulada a capacidade fiscal dos municípios para prestar serviços públicos a suas
demandas locais, trata-se da identificação da receita per capita, tanto pessoal
quanto institucional.
Realmente é mexer na “ferida”, pois esse aspecto remete ao problema
crônico da má distribuição de renda, onde os mecanismos de equalização ganham
um papel de destaque no planejamento dos governos em todos os níveis, seja má
distribuição de renda pessoal ou institucional, pois ambos, registram a mesma
tendência em todo território nacional.
A situação verificada nas municipalidades da RMC, segundo dados da análise
de Lopreato e Paiva (2002), indicam que, “(...) os valores da receita tributária per
capita, mesmo dos municípios em melhores condições, apontam claramente as
restrições para o atendimento das demandas da população”.
Todavia, esses autores, alertam para o fato de que, este indicador é
insuficiente para análise da capacidade dos municípios de atender a demanda, visto
que as transferências correntes respondem pela elevada estrutura de receita dos
municípios, sendo assim, são elas que determinam à efetiva capacidade de gastos.
A afirmativa acima é procedente quando analisada a relação de capacidade
fiscal dos municípios e gastos em termos de maior participação das transferências,
no entanto, os gastos pressupõem escalonamento de prioridades, sobretudo, em
relação às receitas provenientes de recursos próprios dos municípios, o que garante
total autonomia de investimentos.
Sustentada pelo exame de receita tributária per capita realizada por Lopreato
e Paiva (2002), apenas para finalidade de demonstração, nesse estudo, apresento
um quadro comparativo entre a capacidade dos municípios em relação à renda per
capita, atendendo as variáveis com e sem as transferências constitucionais, que
segundo estes autores sugerem-se a divisão em três grupos,
154
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RT PER CAPITA RT PER CAPITA INCLUÍDA TRANSFERÊNCIAS
GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 1(2) GRUPO 2 (3) GRUPO 3
MÉDIA
SUPERIOR A
150,00
MÉDIA ENTRE
100,00 E
150,00
MÉDIA ABAIXO
DE 100,00
MÉDIA
SUPERIOR A
500,00
MÉDIA ENTRE
400,00 E
500,00
MÉDIA INFERIOR
A
400,00
Campinas
Jaguariúna
Demais Campinas Pedreira
Sto. A.da
Posse
Holambra Pedreira Municípios Holambra Itatiba Eng. Coelho
Indaiatuba
Valinhos
Indaiatuba Cosmópolis
Artur
Nogueira
Paulínia
Paulínia Monte Mor
Sta. B.
D’’Oeste
Vinhedo
Vinhedo Americana Sumaré
Jaguariúna Nova Odessa
Valinhos
Notas:Fonte de Dados: Lopreato & Paiva (2002). Evolução das Finanças Públicas da RMC. Quadro de elaboração própria.
(1) Os dados são do período de vigência do Plano Real
(2) A diferença de renda nesse grupo é acentuada: as cidades de Paulínia, Holambra e Vinhedo têm renda per capita
muito acima da média da R
MC
(3) Esse grupo tem média inferior a média da RMC, e a situação é mais problemática nos municípios de Sta. Bárbara
d’Oeste e Sumaré onde apresentam a menor renda da região e tem demandas sociais importantes.
Esse quadro acima demonstra o quanto às transferências tem alavancado a
receita per capita nos municípios da RMC permitindo uma maior aproximação na
disponibilidade de recursos entre os municípios, no entanto, não alteram de modo
significativo a hierarquia dos grupos, indicando que o valor das transferências
constitucionais no período analisado, não foi suficiente para reduzir de maneira
significativa, ou eliminar, as disparidades entre os municípios da região.
A análise das despesas correntes e a distribuição do valor total de gastos da
R
MC, realizada por Lopreato e Paiva (2002), indicam um significativo
comprometimento da receita municipal com as despesas correntes na maioria dos
municípios da R
MC, sugerindo que as unidades perderam poder de ampliar
investimentos e outros gastos sem comprometer a capacidade de financiamento.
Os municípios da RMC apresentam uma significativa taxa de resultado
primário negativo, ou seja, muitos municípios tem gasto mais do que a receita
prevista, por outro lado há municípios que em determinados anos tiveram um
superávit fiscal considerável, confirmando-se novamente a diversidade entre a
capacidade fiscal dos municípios responderem as demandas,
155
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(em %)
2001 2002 2003 2004 2005
Muncípios
superávit déficit superávit déficit superávit déficit superávit déficit superávit déficit
Americana 6,32 19,51 10,93 -5,31
Artur Nogueira 3,39 2,59 -16,62 -14,15 5,86
Campinas 13,24 -1,64 -6,45 -6,3
Cosmópolis 5,66 5,63 -2,11 -2,78
Eng Coelho 14,1 2,9 10,69 4,44 -1,25
Holambra 8,43 7,98 -2,14 10,31 6,59
Hortolândia 10,9 5,83 16,51 -3,14
Indaiatuba 3,39 5,12 11,71 6,42
Itatiba 0,65 13,1 -3,47 -4,6 -2,46
Jaguariúna 0,14 11,2 4,91 11,85 -0,85
Monte Mor 8,48 -0,48 -7,18 -5,15
Nova Odessa 9,59 3,4 -2,94 -3,83
Paulínia 0,06 11,69 9,26 15,58 7,44
Pedreira 0,45 -14,87 -1,44 39,28 2,76
Sta Bárbara 2,06 -0,36 -5 -2,79 9,5
Sto A de Posse
11,04 0,27 3,49 -2,34 -2,32
Sumaré 2,15 -2,98 -12,8 -6,86 -7,88
Valinhos 0,4 2,94 -2,82 -4,99 -1,22
Vinhedo 4,32 2,55 -8,63 -3,53 9,35
Fonte: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE
Tabela elaboração própria
A tabela acima demonstra que no ano de 2001 todos os municípios da RMC
gastaram menos do que a receita prevista, com Campinas, Monte Mor e Santo
Antonio da Posse alcançando os maiores percentuais de superávit primário, a partir
de 2002, progressivamente os municípios começaram a apresentar maiores taxas de
déficit primários, o que indica maior comprometimento de despesas.
Paulínia é o único município da região que, mantém um superávit primário em
todos os anos, seguido por Pedreira e Americana que, na média do período
analisado as despesas correntes foram inferiores do que o previsto.
Já os municípios de Santa Bárbara D’Oeste, Sumaré e Valinhos, tiveram um
maior comprometimento dos orçamentos no mesmo período.
A figura abaixo permite uma melhor visualização dos conjuntos dos
municípios da R
MC em relação ao comprometimento das receitas e despesas
orçadas no período de 2001 a 2005,
156
GRÁFICO 12 – RESULTADO PRIMÁRIO DOS MUNICÍPIOS – PERÍODO 2001 A 2005
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
10 0
12 0
2001 2002 2003 2004 2005
Vinhedo
Valinhos
Sumaré
Sto A de Posse
Sta Bárbara
Pedreira
Paulínia
Nova Odessa
Monte Mor
Jaguariúna
Itatiba
Indaiatuba
Hortolândia
Holambra
Eng Coelho
Cosmópolis
Campinas
Artur Nogueira
Americana
Fonte: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE
Tabela 13
Os indicadores de despesas correntes e despesas de custeio, descritos
acima, apontam a deteriorização das finanças públicas dos municípios da RMC no
período recente, reduzindo a disponibilidade de recursos para investimentos,
contrariando o cenário idealizado na Constituição Federal de 1988.
Os municípios (...) vivem uma situação contraditória,
qual seja, ao mesmo tempo em que cresceu o papel
que desempenham na oferta de serviços, passaram a
enfrentar dificuldades financeiras e uma crise de
identidade diante do desafio de superarem as
restrições financeiras e atenderem às demandas
sociais com criatividade e aumento dos investimentos
51
.
(L
OPREATO & PAIVA, 2002:275)
Apesar de não ser objetivo desse estudo a análise das finanças pública
desses municípios, ora aqui apresentada apenas para situar a situação global dos
51
Grifo meu: acredito que, esse seja um grande desafio colocado aos gestores municipais – atender
com criatividade para aumentar o alcance.
157
municípios para posterior análise dos orçamentos e gastos com a Assistência Social,
esses dados acima chamam a atenção para um maior aprofundamento da gestão de
finanças públicas nos municípios dessa região.
Quanto aos gastos sociais, a implantação dos SUS respondeu pelas principais
alterações na aplicação destes gastos, ocorrendo principalmente devido aos
repasses de recursos e convênios com a União e os estados, no entanto, em várias
ocasiões, os municípios tiveram de ampliar gastos em função de cortes de outras
esferas de governo, elevando o grau de comprometimento com as demandas
sociais. (Ibid, 280)
As alterações na área de educação foram semelhantes, ganhando impulso
com a implantação do FUNDEF a partir de 1998. Os gastos com habitação e
urbanismo perderam participação continuamente no decorrer do tempo.
As evidências indicam que não houve apenas uma
mudança na composição, mas elevação dos gastos
sociais. A relação gasto social/RPL mostra significativa
expansão dos gastos na R
MC entre 1980 e a década de
90, refletindo o processo de descentralização em curso
(...) Entretanto os gastos sociais não escaparam do
movimento de contração das despesas (...) elevados
cortes de investimentos e de outras formas de
despesas, incluindo os gastos sociais. (Ibid, 280)
Essa mesma tendência do conjunto dos municípios da RMC verificou-se em
cada município onde sofreram uma inflexão em 1977, voltando a cresce em 1999.
Esses dados ofereceram um panorama geral das finanças públicas no
conjunto dos municípios da RMC, indicando limitações de gastos.
Cabe observar que os dados oferecidos pela principal fonte utilizada, tratam
de uma pesquisa que examinou um período de mudanças institucionais e
econômicas que tiveram repercussões diretas nas receitas e despesas municipais.
Esse período impôs desafios consideráveis aos gestores municipais para equacionar
essa estrutura tributária para melhorar as contas públicas, sem colocar em xeque ou
158
deixar em último plano o atendimento a crescente demanda por serviços sociais na
região.
E ainda, observa-se que, não se apresentou um único indicador que tratasse
dos gastos sociais com a área de Assistência Social, o que mais uma vez vem
confirmar a escassez de sistematização de dados financeiros nessa área.
2.3 A EMERGÊNCIA DA CULTURA DE CONSTRUÇÃO DE DIAGNÓSTICOS LOCAIS
No desenvolvimento da investigação das principais características dos
municípios que compõe a RMC, buscou-se contornar os diversos problemas e
dificuldades encontradas para conciliar as fontes de dados públicas com as variáveis
de vulnerabilidade social indicadas pela NOB/SUAS, acreditando que possam ser
melhorados com diagnósticos locais a serem realizados pelos próprios municípios.
Cabendo aqui duas advertências metodológicas para construção de
diagnósticos em municípios da RMC. A primeira refere-se a insuficiência quantitativa
e qualitativa de informações municipais atualizadas e com unidade amostral a
família.
A segunda, quanto às informações de finanças públicas municipais. Se por
um lado os municípios oferecem pouca transparência nesse campo, de outro, as
informações disponibilizadas no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE,
não atendem a nova classificação da função programática Assistência Social, onde
ainda permanece a classificação Assistência Social e previdência, além do que, dos
19 (dezenove) municípios da região, cinco municípios não têm seus dados
disponibilizados referente o ano de 2005.
O conjunto dos municípios dessa região teve sua configuração sócio-espacial
alterada de maneira acelerada a partir da aceleração do processo de expansão
urbana, apesar de apresentarem ritmos distintos na urbanização de cada um,
159
sugerindo desafios relacionados à gestão urbana, principalmente os relacionados à
infra-estrutura e prestação de serviços, afetando diretamente a qualidade e
condições de vida das famílias e indivíduos.
Os municípios apresentam especificidades que requer diagnósticos locais
para incluir nos planos municipais de Assistência Social, ações que visem minimizar
ou erradicar determinadas demandas específicas de cada município.
Apesar de a RMC, quando analisada no seu conjunto, apresentar índices
consideráveis de condições de vida de seus habitantes, um dos maiores dinamismo
econômico nacional, elevado nível de renda e de crescimento, a análise de cada
município particularizada permite constatar situações locais com índices piores do
que municípios localizados em regiões com menor índice de riqueza.
Além de problemas específicos em cada município, o conjunto dos municípios
da RMC também enfrenta o problema da mancha urbana que se espraia com
expressivos processos de conurbação.
Em síntese, o esforço para elaboração de indicadores de situações
características de vulnerabilidade social que compõe a RMC, ainda que precários
diante da limitação de fontes de dados permitem, a princípio, sugerir três
constatações:
A primeira, talvez resida no aspecto mais visível. O rápido processo de
urbanização que vêm promovendo a segregação de populações em situações de
vulnerabilidade social em territórios que se avoluma com carências de vários
serviços: emprego, habitação, transporte, saúde, educação, segurança, saneamento
etc.
Essas necessidades não atendidas resultam em novas necessidades que
colocam as famílias e os indivíduos em exposição à violência urbana, a drogadição,
a furtos, a condições de moradia e trabalho precário entre outras vulnerabilidades e
riscos próprios de uma urbanização acelerada e sem planejamento.
160
Os indicadores de crescimento médio da população entre 2000 e 2005,
permitem uma segunda reflexão ao apontar os municípios de pequeno porte II e dois
municípios de grande porte (Hortolândia e Paulínia) com os maiores percentuais.
Esse indicador sugere a necessidade de um diagnóstico local com o intuito de
identificar as causas desse crescimento, procurando mapear onde e em que
condições essas populações se encontram.
No primeiro caso, dos municípios de pequeno porte, esse crescimento pode
ser justificado por famílias e indivíduos que procuram esses municípios como um
‘refúgio’ das grandes cidades, como por exemplo, em Vinhedo onde se registram
verdadeiros ‘guetos de auto-exclusão’, formados por condomínios fechados de auto-
padrão: domicílio de famílias que trabalham e estudam em São Paulo.
Já no segundo caso, Paulínia e Hortolândia, esse crescimento pode ser
justificado por razões de outra natureza como, por exemplo: emprego.
Portanto, identificar a natureza desse crescimento é fundamental,
considerando que esses municípios possuem características distintas em termos de
atrativos para fixação de moradia e residência, consequentemente o perfil da
população que elevou esse crescimento apresenta diferentes características e
distintas necessidades.
E, uma terceira reflexão refere-se aos altos índices relativos de gravidez na
adolescência, baixa escolaridade, famílias com renda percapita inferior a ½ salário
mínimo, famílias que residem em domicílios que apresentam condições inadequadas
de moradias e outros indicadores de população em situação de vulnerabilidade e
risco, em alguns municípios.
Esses indicadores confirmam o caráter distintivo de cada município da RMC
que deve ser considerado para planejamento público, visto que, para necessidades
específicas, impõe políticas públicas específicas, no entanto, não se pode
desconsiderar os problemas e gargalos do desenvolvimento metropolitano, visto
que, muitas dessas situações transcendem os limites locais.
161
Em alguns casos, ações regionais e ou convênios poderão apresentar-se
como alternativa para responder as necessidades dessas populações. Em outros
casos, esses indicadores, apontam a emergência de um diagnóstico local para
incorporar nos programas, projetos e serviços de Assistência Social a essas novas
demandas sociais que são específicas do âmbito local.
A insuficiência quantitativa e qualitativa de informações municipais dificultou
uma análise mais detalhada da realidade municipal no recorte das famílias em
situações de vulnerabilidade e riscos sociais, porém, a descrição dos indicadores
apontam grandes tendências que requer maior aprofundamento e a construção de
diagnósticos locais que leve em conta o território como um todo.
Uma outra situação muito crítica, apesar de não ter sido apresentada em
dados nesse estudo, mas que merece destaque na região e em cada município,
sendo apontada pela população de um modo geral, como uma das maiores
preocupações atuais, é a violência urbana, conforme afirma Cano (2002:254).
A violência urbana possui determinante e fatores
múltiplos, com várias dimensões (...) Seu combate
efetivo depende da articulação de uma série de
políticas públicas (sociais, urbana etc....), além de
ações específicas no campo da segurança stricto
sensu.
Quanto a capacidade fiscal dos municípios para responder as demandas
sociais, uma análise preliminar permitiu constatar que há certo constrangimento para
investimentos em políticas sociais apesar do considerável índice de desenvolvimento
econômico e capacidade de arrecadação dos municípios.
A principal fonte de receitas têm sido as transferências correntes, em todos os
municípios da região.
Quanto à relação receita e despesas, na maioria dos municípios no período
analisado há uma dificuldade em se gastar menos do que o previsto na receita
162
municipal, exceto Paulínia, os demais municípios tiveram no mínimo um ano que
fecharam o balanço anual em déficit.
Também se constata que, em quase todos os municípios o maior
comprometimento dos gastos é com despesas correntes de custeio, limitando
consideravelmente a capacidade de despesas com gastos sociais nas atividades fins
de cada política social.
Diante desse quadro apresentado, constata-se por um lado uma crescente
demanda por ações da Assistência Social, tanto em âmbito local como regional, por
outro lado, apesar de todo dinamismo da região, uma limitada capacidade de fiscal
de novos investimentos.
Essa constatação sugere a elaboração de um planejamento adequado,
baseado em diagnósticos locais e regionais, tendo como principal objetivo o
atendimento das necessidades da população para a retomada do crescimento
econômico de forma sustentável, para tanto, exigirá, uma mudança da cultura
política dos governos locais para que sejam capazes de colocar como prioridade nas
agendas governamentais o atendimento das demandas sociais.
Apesar dos limites dessa contextualização dos municípios da RMC, essa
tarefa, contribuiu decisivamente para confirmar a precariedade de diagnósticos a
partir de indicadores locais, sob os quais se elaboram o planejamento de Assistência
Social.
A Política de Assistência Social é um processo complexo, como afirma
Pereira (2000), “... um processo racional, ético e cívico”.
Ético, por que é uma responsabilidade moral do Estado. Cívico, dada à
vinculação inequívoca com a garantia de direitos de cidadania social, como dever do
Estado. E, Racional, por que não se resume aos programas, serviços e recursos,
voltados para a subsistência de indivíduos e grupos, mas principalmente de
definição de prioridades, estratégias e metas, tendo como compromisso a otimização
da satisfação de necessidades básicas, o que requer decisões coletivas baseadas e,
indicadores científicos.
163
E o planejamento público envolve ética, moral e racionalidade.
A informação, o diagnóstico é insumo fundamental para planejamento e
formulação de políticas públicas.
Diante da abrangência da política de Assistência Social, para efetivação de
seu financiamento, é imprescindível antecipar de modo consistente os cenários
futuros, estabelecer metas realistas, dimensionar o público-alvo, definir planos de
contingência, enfim, tomar decisões em bases técnicas, sustentadas em indicadores.
Além do que, esses indicadores permitem fazer estimativas, expansão,
monitorar e avaliar resultados, além de garantir um maior controle social.
Esse conjunto de elementos requer capacidade técnica administrativa e
recursos financeiros, ao mesmo momento que, alocações de recursos financeiros
requerem racionalidade argumentativa, com metas claras, dados consistentes e
indicadores científicos.
Mais do que boa vontade, que os executores da política de Assistência Social
tiverem em seus âmbitos de atuação, exigirá capacitação técnica, construção de
metodologias de pesquisa, recursos humanos e materiais qualificados para alcançar
de fato, uma consistente aproximação do quadro situacional local, que seja capaz de
incorporar o público alvo dessa política, e assim garantir um plano coerente e
racional que justifique seu financiamento pelo Estado.
Caso contrário, os gestores e executores da política de Assistência Social, em
seus respectivos âmbitos de atuação, ao definir as ações dessa política, numa
tentativa de se adequar a visão inovadora da política de Assistência Social, se
limitarão a alterar as nomenclaturas e as formas sem alterar seu conteúdo, sem
alterar seu financiamento, e continuará como uma política que ‘ não justifica gastos’
para o Estado.
As inversões de prioridades de financiamento em políticas públicas pelos
governos locais, em grande medida, dependerão da consistência argumentativa dos
executores e gestores da política de Assistência Social, bem como da força social
164
que os movimentos organizados e instâncias de participação da sociedade civil
exercerem sobre os poderes legislativo e executivo.
Como afirmou Willians (1997) “Na prática, a determinação não é nunca
apenas a fixação de limites, mas também a existência de pressões”.
Por um lado, o quadro situacional em que se inserem os municípios dessa
região, indica significativo crescimento de demanda por serviços sócio-assistenciais
e outros serviços sociais como àqueles próprios de regiões mais desenvolvidas
economicamente como: transporte, habitação, serviços de infra-estrutura entre
outros.
Por outro lado, o quadro de capacidade fiscal para investimentos em novas
indústrias, abertura de novos empregos etc., apresentam constrangimento fiscal
para atender a necessidade demandada pelo crescimento populacional,
principalmente os jovens.
Tendo em vista, esse constrangimento para aumento de arrecadação para
novos investimentos, a questão que se coloca diante deste quadro é a seguinte:
enquanto os governos locais, não encontram alternativas para equacionar essa
situação, como estão respondendo àqueles serviços sócios assistenciais frente a
essa demanda que se encontra em situações de vulnerabilidade social e riscos?
165
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3- NOTAS INTRODUTÓRIAS
O financiamento de políticas públicas, em alguns casos, a lei obriga um limite
máximo para os gastos, como o gasto com pessoal e, para outras, um limite mínimo
como no caso das despesas com educação e saúde; para as demais, incluindo-se
as despesas com a política pública de Assistência Social, deve valer mais do que
bom senso, um norteamento político que priorize o atendimento de necessidades
essenciais da população.
No entanto, o que se tem presenciado nas escolhas e decisões de recursos
em relação aos dispêndios destinados às políticas públicas, em especial à área da
Assistência Social, um lugar de quase nenhuma prioridade.
Portanto, a lógica de financiamento tem obedecido à lógica política de
escolhas e decisões que favorece algumas demandas por serviços em detrimento de
outras, dependendo do que for considerado ‘prioritário’ nas agendas governamentais
de um ou outro governo.
166
Como demonstrado anteriormente, sustentada pela recorrência a literatura de
finanças públicas, os municípios da RMC, enfrentam constrangimento fiscal para
responder às suas demandas por serviços sociais, apesar de todo dinamismo
econômico que a região apresenta.
Constrangimento fiscal este diagnosticado por vários autores, entre eles,
Lopreato e Paiva (2002), “as restrições para ampliação de investimento e o
constrangimento da capacidade fiscal desses municípios é fato verificável por
qualquer indicador que se utilizem”. Em contrapartida, os indicadores também
expressam um aumento de demandas por serviços sociais, tanto àqueles de infra-
estrutura urbana, como por serviços sócio-assistenciais.
Constrangimento fiscal, diz respeito à limitação que os municípios da região
vêm apresentando para aumentar a capacidade de arrecadação, principalmente
diante de uma ´freada’ ao acelerado desenvolvimento econômico que marcou
historicamente essa região, reduzindo-se assim a capacidade de novos
investimentos.
Tem sido muito recorrente, o discurso de prefeitos da região, justificando a
falta de recursos para investir em despesas de corte social principalmente em
serviços sócio-assistenciais, a alegação de comprometimento com ‘folha de
pagamento’. Não que duvidasse totalmente dessa afirmativa, pois a prática de
criação de novos cargos, principalmente assessores e cargos de comissão, tem sido
pratica freqüente nas prefeituras municipais dessa região, o que sem dúvida onera
consideravelmente os cofres públicos
52
.
Todavia, as informações disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro
Nacional, demonstram que os municípios da amostra, vêm cumprindo a L
RF e ainda,
deixando uma margem para outros gastos, conforme poderá ser observado na figura
13,
52
Afirmativa auferida a partir de observação assistemática.
167
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1998 1999 2000 2001 2002 2003
Campinas
Holambra
Indaiatuba
Jaguariúna
Paulínia
Valinhos
Vinhedo
Fonte: Secretaria do tesouro Nacional
Elaboração própria baseada na Tabela 13a (Anexo IV)
Apesar de não ser especialista em finanças públicas municipais, os dados
acima, baseados em informações da Secretaria do Tesouro Nacional indicam que as
despesas com pessoal em relação à RCL excetuando-se Campinas, os demais
municípios tem ficado abaixo de 50% de despesas comprometidas com ´folha de
pagamento’, o que indica o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
As receitas para atender outras despesas correntes
53
, talvez não garantam
uma boa margem para novos investimentos, no entanto, questiona-se a preferência
de alocações de recursos para os serviços sócio-assistenciais dentro desse
percentual.
Os municípios de Indaiatuba, Jaguariúna, Paulínia, Valinhos e Vinhedo, não
ultrapassaram a média de 43% de comprometimento com despesas de custeio de
53
Outra questão que despertou certa inquietude, mediante essa informação, refere-se as despesas
obrigatórias: mínimo de 25% à educação; 15% à saúde e, considerando o percentual máximo de 54%
com despesas de pessoal, totalizam um comprometimento considerável dos orçamentos nos
municípios. Nesse patamar de comprometimento dos orçamentos, questiona-se a viabilidade de
garantir o mínimo de 5% para Assistência Social, além das questões próprias da política em relação
ao seu financiamento, também há elementos das vinculações orçamentárias das outras políticas que
remetem a questão da governabilidade destas. Nesse sentido, considera-se que há emergência de
estudos que sejam capazes de avançar nessa discussão da vinculação de um patamar mínimo para
despesas com Assistência Social e a governabilidade das despesas já vinculadas com patamares
mínimos.
168
pessoal em relação à RCL no período de 1998 a 2003. Campinas e Holambra
apresentaram em média os maiores percentuais relativos de gastos com pessoal em
relação à RCL no mesmo período, sendo que Holambra atingiu o pico máximo (63%)
em 2000 e nos anos seguintes voltou a manter uma média inferior a 50% de
despesas com pessoal. Já Campinas, é o único município da amostra que mantém
altos percentuais com custeio de pessoal.
Portanto, o que esta em jogo novamente, é o estabelecimento de prioridades
em despesas o que pressupõe uma análise em outra direção: De que modo e quais
são as prioridades orçamentárias, estabelecidas no processo de planejamento dos
municípios dessa região, no particular da política de Assistência Social? Qual é o
padrão de comportamento do financiamento da Assistência Social nesses
municípios? Que escolhas políticas expressam o financiamento da Assistência
Social mediante o comportamento do processo de orçamentação no rol de
prioridades dos governos locais dos municípios dessa região? Enfim, Que elementos
conformam o processo de planejamento de gestão do financiamento de Assistência
Social?
O orçamento público se traduz também na “vontade política” expressa em
números. Os avanços trazidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
54
trouxeram
maior transparência aos relatórios públicos do processo orçamentário e de balanços
em todas as esferas e unidades governamentais, permitindo traçar um diagnóstico
bastante atualizado e consistente da estrutura do orçamento público em todo
território nacional.
A observação rigorosa e atenta aos dados desses relatórios, quando
utilizados numa perspectiva analítica reflexiva, possibilita a identificação das
prioridades políticas de cada governo, na verdade, observar a prioridade dada a uma
determinada política pública, no caso particular dessa investigação, à alocação de
recursos orçamentários destinados a política pública de Assistência Social, permite
uma análise para além das retóricas dos governos.
54
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam risco e
corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o
planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização, como premissas básicas. Acesso
disponível no Portal do Ministério da Fazenda. (S
TN, 2006)
169
Ou seja, para além da descrição e apresentação dos recursos e suas fontes
que se ocupam do financiamento da política de Assistência Social em termos de
magnitude de valores, esses dados possibilitam a análise da relação entre o
econômico e o social, entre o financeiro e a direção política no âmbito do respectivo
governo, ou ainda, entre o campo da política de Assistência Social e o campo de
finanças públicas.
No que se refere aos relatórios anuais de finanças públicas, em termos de
governo federal, os dados encontram-se disponibilizados on line, cada vez mais
detalhados e de fácil acesso no portal do Tesouro Nacional e mesmo nos sites dos
diversos Ministérios. Já, em se tratando de governos municipais, a mesma
transparência não foi verificada, apesar do dispositivo legal de Responsabilidade
Fiscal em tornar público os relatórios anuais de balanços e processo de
planejamento.
A grande maioria dos municípios, aqui investigados, não disponibilizam por
meio eletrônico os instrumentos de finanças públicas e, quando o fazem, limitam-se
a disponibilizarem apenas àqueles obrigatórios por lei e ainda de forma resumida em
páginas e links de pouca visibilidade e de acesso restrito, sem contar os problemas
de manutenção de páginas com informações desatualizadas e incompletas.
Justificar essa precariedade de relatórios de gestão pública, disponíveis em
meio eletrônico, nos governos municipais pelo viés dos limites do alcance da
informatização das prefeituras locais, não me parece suficiente na região aqui
investigada. Os municípios da R
MC dispõem tanto em termos de recursos humanos
como estruturais para apresentar um portal eficiente para tornar a gestão pública de
fato pública.
Tornando-se possível comprovar a afirmativa acima, ao observar a
sofisticação dos designers das páginas que disponibilizam notícias locais, eventos,
acontecimentos e obras realizadas nos municípios, se traduzindo em verdadeiro
marketing publicitário tanto para enaltecer os atuais governos municipais como para
divulgar os atrativos turísticos locais.
170
Entretanto, as informações de interesse público, principalmente àquelas
relacionadas às finanças públicas que permitem o controle social da população,
apresentam-se precárias e insuficientes nos portais da rede informacional das
prefeituras municipais.
O acesso à boa parte dos relatórios de finanças públicas municipais, que
serão analisados nesta tese foram obtido através de acesso direto aos documentos
in loco. No entanto, não foi tarefa fácil.
A maioria das vezes exigiu protocolar a solicitação, responder a várias
questões dos motivos dessa solicitação, enfrentar a desconfiança expressa pelos
servidores públicos, realizar vários contatos, inúmeras ligações, e ainda utilizar
diferentes caminhos para conseguir o acesso para consulta, desde câmaras
municipais, secretarias de finanças, departamentos jurídicos, boletins municipais
55
, e
ainda em última instância, fazer uso de influências pessoais.
Apenas o relato detalhado dessa experiência vivida na coleta de dados de
finanças públicas municipais, já se constituiria num objeto de estudo para uma
dissertação, bem como a incursão pela seara de finanças públicas, a partir da área
de formação do Serviço Social, também se constituiria num outro recorte analítico,
diante de todas as dificuldades enfrentadas no decorrer da coleta de dados e
elaboração dessa tese, tendo em vista a crucial importância da transparência para
efetivação do controle social para concretização do S
UAS.
Mesmo diante de todo esforço exigido para acessar os relatórios públicos
municipais, as informações disponibilizadas não foram suficientes, impondo a
recorrência a registros disponíveis on line em sites como SEADE, IBGE, Tribunal de
Contas do Estado e Tesouro Nacional que, disponibilizam os dados resumidos
dessas instâncias de governos e na maioria das vezes, desatualizados.
Portanto, essas dificuldades encontradas para obter acesso aos relatórios
públicos municipais, principalmente os quadros anexos dos orçamentos anuais e
balancetes consolidados, limitaram a possibilidade da análise de todos os governos
55
Arquivados em diferentes órgãos de um município para outros, por exemplo, em Campinas, na
Biblioteca Jurídica, em Valinhos no departamento de imprensa e assim por diante.
171
municipais da RMC, o que impôs uma análise por amostragem dos municípios da
região e impediu de desenvolver a análise de gastos executados em sua plenitude.
Ainda cabe esclarecer que, a precariedade de informações e dados
disponibilizados pelos municípios, bem como os limitados dados de contas públicas
municipais disponibilizados on line, impôs, muitas vezes, abrir mão de um rigor
metodológico, principalmente quanto aos períodos estabelecidos para análise.
Embora preliminarmente, e com os limites apontados acima, os resultados
obtidos apontam uma direção e as grandes tendências, colocando em pauta,
questões e elementos que poderão se constituir em objetos de estudos futuramente.
E, em se tratando de uma investigação científica, a própria dificuldade de
acesso às informações de finanças públicas em instâncias municipais, se constitui
num indicador para análise de financiamento da política de Assistência Social
nessas instâncias, visto que, coloca em questão o alcance e o controle social.
No tocante a contextualização do campo de finanças públicas, com o objetivo
de apresentar alguns indicadores que permitissem sugerir a capacidade financeira
destes municípios responderem a suas demandas sociais, a principal fonte utilizada
foi o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE. A recorrência a essa fonte
se justifica por este ser o órgão máximo de fiscalização contábil, financeira
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado de São Paulo e de seus
Municípios e que tem por princípio manter a fidelidade a Lei de Responsabilidade
Fiscal, tornando públicas as contas públicas.
A principal dificuldade encontrada nessa fonte de informação, além de nem
todos os municípios terem seus dados referentes ao ano de 2005 disponibilizados,
também a descriminação da alocação de recursos na Assistência Social (função 8)
ainda comparece na função programática Assistência Social e previdência (função
15) para anos recentes.
A unidade principal de investigação é composta pelos instrumentos de gestão
fiscal dos governos locais, centrada na função programática Assistência Social (8).
172
A unidade investigativa secundária é composta pelos planos e relatórios
municipais de gestão da Assistência Social.
O informante principal em cada município é a prefeitura, através dos setores e
órgãos responsáveis pelo planejamento, finanças públicas e gestão da política de
Assistência Social (Anexo III) e, quando necessário os demais órgãos e câmaras
municipais.
Assim, os dados apresentados nessa tese, correspondem às informações
coletadas em relatórios e leis que tratam de finanças públicas de governos
municipais, caracterizando-se como uma pesquisa documental, privilegiadamente
através de documentos de natureza legal.
Além da coleta de dados diretamente dos instrumentos legais fornecidos e ou
consultados juntos às instituições municipais, as fontes eletrônicas se constituíram
importante canal de coleta de dados, destacando-se como as principais: Fundação
Sistema Estadual de Análise de Dados - SEADE, Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística - IBGE, Tesouro Nacional através do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal - SIAFI, Tribunal de Contas da União – TCU,
Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome - MDS, Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo - TCE, Associação Paulista de Municípios – APM e Portais de
Governos Municipais.
Diante dos objetivos propostos nesta tese, de analisar o comportamento do
financiamento da Assistência Social nos governos municipais da RMC a partir dos
instrumentos básicos de gestão pública, os instrumentos de coleta de dados
utilizados atendem duas principais etapas
56
:
Numa primeira etapa, a análise documental do ciclo
orçamentário do financiamento de política públicas nos
municípios da amostra: a coerência reservada entre o PPA
56
Uma terceira etapa pretendida, a comparação entre o orçado e o executado, não foi alcançada
nesse estudo devido a insuficiência de informações disponibilizadas pelos municípios, como já
referido anteriormente, entretanto, quando o acesso foi possibilidade, utiliza-se a título ilustrativo essa
comparação.
173
2002/2005 e as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias –
LDO, na função Assistência Social;
Numa segunda etapa, a sistematização e análise das
destinações orçamentária constantes na Lei Orçamentária Anual
- L
OA, 2004, 2005 e 2006; e os respectivos quadros
demonstrativos de despesas (QDD) do orçamento, quando foi
obtido acesso, centrada na funcional programática Assistência
Social, função (8).
Para atender a primeira etapa e possibilitar a visualização do P
PA de cada
município e identificar a coerência e discrepância contida neste instrumento
referente à sua elaboração em consonância com a política de Assistência Social e a
racionalidade explicitada na lei de finanças públicas, estabeleceu-se metodologia de
tratamento e apresentação das informações a luz dos PPAS de Assistência Social,
baseada nos seguintes procedimentos e critérios aplicados
57
:
1- Base estratégia – Identificação da construção da situação atual.
Utilização de indicadores científicos e de fontes de abrangência
regional e nacional;
Indicadores coerentes com a definição de público alvo da política de
Assistência Social definido pela LOAS e PNAS/2004;
Concepção de Assistência Social implícita na delimitação de
indicadores que sustentam a construção da análise situacional
Registro das ações desenvolvidas na área da Assistência Social
Registro de desempenho das ações
57
Para o estabelecimento desses critérios a base foram documentos legais que tratam da
regulamentação desses instrumentos; recorrência a literatura de planejamento público; manuais de
elaboração de P
PA, LDO e LOA, acessados tanto em livros e revistas especializadas nessa área como
em artigos e manuais disponibilizados em meio eletrônico.
174
2- Programas e Projetos – Identificação da consistência e coerência da
descrição dos programas e projetos articulado aos objetivos e metas
aferíveis, subdividido em:
Finalísticos – resultam em bens ou serviços ofertados diretamente à
população na função da Política de Assistência Social
9 Presença/ausência
9 Clareza e objetividade
9 Coerência entre os objetivos, ações, público alvo e metas.
9 Abrangência
9 Coerência com a base estratégica e com a Política de
Assistência Social
9 Possíveis de aferição
Administrativo – são as despesas de natureza tipicamente
administrativa que, embora sejam para atender os programas
finalísticos, dizem respeito a sua manutenção acima de tudo nos
aspectos físicos como: construção reforma de centros comunitários,
espaços de convivência, casa abrigo etc.
9 A presença/ausência
9 Objetividade
9 Previsão de capacitação de Recursos Humanos
9 Coerência com os programas finalísticos
Para apresentação e análise da Ldo serão utilizados os mesmos critérios,
incluindo-se a identificação de prioridades em cada ano respectivo da lei analisada e
a coerência mantida com o P
PA respectivo nas ações da Assistência Social.
Em atendimento a segunda etapa, a L
OA e o Orçamento Anual de cada
município, receberão um tratamento a parte, por trazer explicitamente os valores
destinados à função Assistência Social e permitindo a comparação com as demais
funções de governo; ainda procedendo ao detalhamento do Orçamento Anual para
175
identificar a alocação em órgãos, fundos e preferências alocativas por serviços,
atividades e ou projetos.
E, como última observação metodológica, cabe esclarecer que toda a
sistematização e análise dos instrumentos de gestão fiscal dos municípios foram
realizadas sob a luz dos respectivos PPA, planos e relatórios de Gestão da
Assistência Social, quando disponibilizados pelo órgão gestor dos municípios
58
.
Vale ressaltar que a opção por análise do PPA E LDO, decorre da convicção
que o financiamento de qualquer política pública, neste estudo, especialmente a
política de Assistência Social, resulta de um processo mais amplo do que a mera
análise do gasto diretamente. E, ainda, na insistente defesa da consolidação de um
planejamento público transparente, consistente, racional e que possibilite de fato o
monitoramento e avaliação de seu impacto na população.
Essas etapas compõem o processo de planejamento público de gestão fiscal
dos municípios, e são interdependentes e articuladas entre si. A recorrência aos
Planos de Assistência Social Municipal no período referente ao processo
orçamentário analisado atravessa todas as etapas.
A análise de cada etapa se deu primeiramente dentro de cada município e, a
análise conclusiva apresenta a grande tendência do comportamento do
financiamento da política de Assistência Social no conjunto dos municípios da R
MC
e, aponta questões que surgiram como elementos que conformam o processo
orçamentário do financiamento público da política de Assistência Social nos
municípios da amostra.
A escolha desse campo investigativo que inclui o conjunto dos municípios da
Região Metropolitana de Campinas justifica-se por apresentar o perfil adequado para
os objetivos propostos nesse estudo a partir do pressuposto central da necessidade
de se romper com o discurso fácil de ‘não há recursos para atender a crescente
58
Apenas o Município de Campinas disponibiliza por meio eletrônico os instrumentos de gestão da
Assistência Social referentes ao período investigado nessa tese, aos demais municípios foram
solicitados aos órgãos gestores, conselhos municipais de Assistência Social, sendo que, em boa
parte não houve êxito na disponibilização desses instrumentos, prejudicando consideravelmente a
análise.
176
demanda’, o que pressupõe a construção de uma nova prática de cultura política, na
gestão do financiamento da Assistência Social,
O exame da receita per capita revela que o problema
da má distribuição institucional de renda é relevante na
Região Metropolitana de Campinas e deve se constituir
em fonte de preocupação para aqueles que olham a
oferta de serviços públicos além das fronteiras de um
único município. (P
AIVA, 2002:270).
A recorrente alegação “da falta de verbas”, presente no discurso corrente do
executivo, do legislativo e de técnicos que operam esta política no âmbito municipal,
como justificativa e explicação para a inoperância da política de Assistência Social,
obscurecem e ofuscam os conteúdos éticos, políticos e operacionais que conformam
o seu financiamento por resistirem em incorporar o novo paradigma dessa política.
Esses conteúdos éticos, políticos e operacionais se definem a partir de uma
cultura política presente numa determinada sociedade e se materializa em práticas
sociais de diferentes modalidades.
O financiamento de políticas públicas pressupõe escolhas e decisões
praticadas por sujeitos sociais que mesmo dentro de limites fiscais definem onde irão
investir a partir do que consideram prioridades, bem como, incorporar o
financiamento da política de Assistência Social não se restringe a criar um conjunto
de leis e normas que a regulamentam.
A prática do financiamento é uma prática social resultante de preferências,
escolhas e atitudes materializadas, de um lado, pelos governantes e, grande parcela
da sociedade que resiste em entender essa política como uma prioridade e de
responsabilidade do estado seu financiamento; de outro, uma dificuldade de boa
parcela dos executores e gestores dessa política, em adentrar o campo de finanças
públicas.
Sem dúvida, essa discussão é abrangente e remete a um conjunto de
elementos que ultrapassam a esfera da análise de magnitudes de valores orçados e
177
executados, pois o reconhecimento do financiamento como uma prática social,
expressa uma determinada cultura política.
Reconheço também, que os desafios colocados no campo dos direitos sociais
existem em todas as políticas sociais, porém, em especial a política de Assistência
Social atinge um grau de abrangência de diversas ordens, considerando-se a
entrada tardia desta política no campo dos direitos de proteção social, reconhecida
legalmente.
Um país com mais de 500 anos, somente há 18 anos o Estado assume, por
imposição da lei, a sua responsabilidade de garantidor de direitos sociais e de
assegurar proteção às necessidades demandadas numa sociedade de classes que
registra uma das maiores dívidas sociais do mundo moderno, basta-se ver os
índices de desigualdades sociais.
3.1 PARTICIPAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CORRENTES NA COMPOSIÇÃO DE
RECEITAS PARA FINANCIAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
Com a descentralização dos tributos e sua importância na composição das
receitas municipais e o constrangimento fiscal dos municípios da RMC em períodos
recentes, as transferências correntes são importantes indicadores para análise de
financiamento de uma determinada política pública.
Tal afirmativa justifica-se pela seguinte razão: considerando-se que se trata
de municípios que dispõe de considerável capacidade de arrecadação
59
e
significativo VAF, os gastos e ou, as destinações orçamentárias são, acima de tudo,
uma prática política, ou seja, uma preferência de alocação de recursos numa
determinada política de governo em relação à outra.
59
Apesar do constrangimento fiscal afirmado anteriormente, mesmo assim, os municípios dessa
região, quando comparados a municípios de outras regiões do país, apresentam capacidade fiscal
considerável.
178
Portanto, identificar o grau de participação dessas transferências na
composição de receitas para as despesas com a Assistência Social nos municípios é
fundamental, especialmente com o intuito de apreender em que medida os
municípios tem incorporado a responsabilidade de afiançar às ações dessa área em
seu âmbito, seja de forma complementar aos repasses ou mesmo integralmente as
ações mais específicas.
Uma outra dimensão que essa informação pode atender, refere-se ao grau de
dependência que os municípios mantêm aquelas ações que são financiadas pelo
governo federal e estadual, sem expandir ações que atendam certas
particularidades locais.
Em se tratando de municípios de uma das regiões brasileiras que, por
qualquer indicador que se utilize, confirma o elevado grau de desenvolvimento
econômico industrial, o Valor Adicional Fiscal – VAF torna-se um importante
indicador da capacidade fiscal dos municípios.
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Em R$
2004 2005
MUNICÍPIO RT VAF RCL RT VAF RCL
Campinas 402.148.564 10.591.325.744 1.074.514.086 460.267.350 12.898.079.956
Holambra 3.334.593 213.004.049 15.635.249 3.501.903 225.199.394 17.767.000
Indaiatuba 46.660.524 2.516.812.850 203.734.684 52.044.441 2.619.863.194 233.048.349
Jaguariúna 8.645.574 2.905.813.729 87.100.030 10.301.626 3.961.141.999 100.344.220
Paulínia 37.491.694 17.367.712.465 524.137.296 34.930.986 19.703.106.643 616.305.301
Valinhos 28.004.106 1.530.497.661 112.092.173 35.522.431 1.614.627.154 118.144.295
Vinhedo 24.758.435 1.444.591.389 90.405.467 30.449.167 1.766.155.102 97.918.291
Fonte: Governo do Estado de São Paulo. Secretaria da Fazenda. Disponível in http://www.fazenda.sp.gov.br/dipam
O VAF é a base de cálculo da participação dos municípios no rateio da parcela
dos 25% de arrecadação do Imposto de Circulação de Mercadorias Saídas – ICMS,
acrescido do valor das prestações de serviços, no município, deduzido o valor das
mercadorias entradas no ano civil correspondente e tamanho da população.
Quando observado o V
AF desses municípios, deduz-se que, a transferência
do I
CMS, alcançará um grau de importância considerável na composição das receitas
dessa região, seguido pelas arrecadações do IPVA,
179
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(R$)
ICMS (**) IPVA
MUNICÍPIOS
2004 2005 2004 2005
Campinas 238.328.432,12 263.100.130,89 74.287.554,06 89.236.924,81
Holambra 4.383.351,96 5.116.398,64 626.026,99 807.880,39
Indaiatuba 35.116.102,91 46.047.577,08 8.731.574,46 10.803.625,24
Jaguariúna 48.512.586,92 52.734.730,33 2.082.466,68 2.641.094,01
Paulínia 355.475.769,33 424.961.834,41 4.536.482,59 5.710.991,47
Valinhos 30.417.649,11 34.819.858,19 6.574.783,97 8.336.378,85
Vinhedo 24.649.343,84 29.000.206,71 4.682.249,27 5.790.367,82
Fonte: Portal do Governo do Estado de São Paulo. Secretaria da Fazenda
(**) Valores já descontados os 15% do Fundo de Educação (Fundef) de acordo com a Lei 9.424
de 24/12/96
O IPVA é um tributo da competência dos estados membros e do Distrito
Federal (artigo 155, inciso III, da Constituição Federal) e, por tal motivo, a legislação
pode variar em cada unidade federada, na legislação paulista, qual seja, a Lei 6.606,
de 20 de dezembro de 1989, é transferido aos municípios 50% do valor do IPVA
arrecadado, sendo considerado um imposto progressivo
60
.
Entre os repasses para os municípios oriundos de tributos, o ICMS e o IPVA
constituem-se os de maior importância nessa região devido a estreita ligação que
ambos mantém com a média de renda da população e um determinado padrão de
desenvolvimento econômico.
Há três principais modalidades de transferências federais aos municípios:
Transferências Constitucionais, Transferências Legais e Transferências Voluntárias.
As transferências constitucionais resultam do processo orçamentário anual,
sua utilização apresenta maior flexibilidade e são os recursos transferidos mediante
o Fundo de Participação dos Municípios – FPM
61
, Fundo de Manutenção e
60
Imposto Progressivo: Para compreender a regressividade e a progressividade de um tributo, é
preciso avaliar as bases de incidência, que são: a renda, a propriedade, a produção, a circulação e o
consumo de bens e serviços. Conforme a base de incidência, os tributos são considerados diretos ou
indiretos. Os diretos incidem sobre a renda e o patrimônio (não são passíveis de transferência para
terceiros) – são considerados impostos mais adequados para a questão da progressividade. Os
indiretos incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços, sendo passíveis de transferência
para terceiros (para os preços e produtos adquiridos pelos consumidores) – de fato são os
consumidores que acabam pagando o tributo, mediado pelo contribuinte legal – empresário produtor
ou vendedor (fetiche do imposto) – imposto regressivo. Ver mais B
OSCHETTI, 2006.
61
O Fundo de Participação dos Municípios é uma transferência constitucional (CF, Art. 159, I, b),
composto de 22,5% de arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
180
Desenvolvimento do Ensino Fundamental – FUNDEF
62
, Contribuição de Intervenção
no Domínio Econômico – CIDE e Compensações Financeiras.
Entre as principais transferências constitucionais para os municípios
brasileiros, o Fundo de Participação dos Municípios, caracteriza-se como o tributo
que opera de forma mais redistributiva entre os municípios de menor capacidade
fiscal. Contrastando com o que ocorre em regiões de menor nível de renda, o FPM,
nesses municípios da amostra é pouco representativo, não atingindo mais que 13%
da RCL, no mesmo patamar de participação que o FUNDEF, que vem apresentando
tendencialmente desempenho mais elevado nas receitas municipais,
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2004 2005 2004 2005
RCL/FPM RCL/FUNDEF
Campinas Holambra Indaiatuba Jaguariúna Paulínia Valinhos Vinhedo
Fonte: Portal do Governo do Estado de São Paulo. Secretaria da Fazenda (Tabela 14a Anexa III)
Industrializados, distribuído aos municípios de acordo com o número de habitantes divulgado pelo
I
BGE. Os critérios utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação estão baseados na Lei nº.
5.172/66 (Código Tributário Nacional) e no Decreto-Lei nº. 1.881/81.
62
A Constituição Federal vincula algumas receitas ao financiamento da educação, em seus diversos
níveis. Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424 e
pelo Decreto nº 2.264, de 24 de dezembro de 1996 e 27 de junho de 1997, respectivamente. Tem
como foco o ensino fundamental público. A Lei nº 9.424/96 prevê a fixação de um valor mínimo por
aluno/ano, a ser assegurado ao Governo Estadual e aos Governos Municipais localizados nos
Estados onde a relação entre o total da receita do Fundo e o total de alunos do ensino fundamental
(redes estadual e municipal) for inferior a esse valor mínimo. Consultado e disponibilizado no site
http://www.bb.com.br/appbb/portal/gov/ep/srv/fed/TransfConstitucionaisEduc.jsp
181
A maioria dos municípios da amostra, quando comparada a participação do
FPM e do FUNDEF em relação a RCL, num mesmo período em cada município,
observa-se que o FUNDEF vem alcançando maiores percentuais de participação em
relação ao FPM. Nos dois anos analisados, o FPM não ultrapassou percentuais de
12,5% em nenhum dos municípios da amostra, enquanto o FUNDEF vêm
apresentando maiores percentuais e ainda indicando expansão de participação
relativa na RCL, alcançando o pico máximo em 2004 no município de Holambra,
atingindo percentuais superiores a 14% da RCL do município.
Essa é a tendência verificada em regiões com maior nível de renda.
Contrastando com regiões onde os municípios apresentam menor nível de renda,
nos municípios da RMC, O FUNDEF tem garantido maior participação na composição
da RT dos municípios da região. Apenas os municípios de Indaiatuba e Jaguariúna,
nos anos e 2004 e 2005, registraram maior percentual de participação do FPM em
relação ao FUNDEF na composição da RT.
O movimento de descentralização tem impulsionado os gastos sociais na área
de educação. A municipalização do ensino fundamental tem garantido um
crescimento do FUNDEF, apesar de não escapar, de maneira geral, da contração de
despesas nos gastos sociais frente à demanda por este serviço.
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2004 2005 2004 2005 2004 2005
ICMS/RCL IPVA FUNDEF
Campinas Holambra Indaiatuba Jaguariúna Paulínia Valinhos Vinhedo
Fonte: Portal do Governo do Estado de São Paulo. Secretaria da Fazenda
Elaboração própria – base Tabela 14ª (Anexo IV)
182
A título de comparação do grau de importância das transferências do FUNDEF
e dos principais tributos, o ICMS E O IPVA, para os municípios da RMC, observa-se que
nessa região, o ICMS é de longe a principal fonte de receita. Essa informação é
importante por confirmar o grau de relevância das transferências correntes nos
municípios.
Considero que, num país com tamanha disparidade em vários níveis e
dimensões, devem-se levar em conta os diferentes graus de importância que os
tributos e transferências têm para cada região.
A 3ª. Meta de Financiamento deliberada na V Conferência Nacional de
Assistência Social, deliberou o ajuste anual dos valores estabelecidos para os pisos
de proteção social segundo índices inflacionários mais o índice de crescimento do
PIB e percentual de aumento da arrecadação da seguridade social do ano
precedente; segundo a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN) o Produto
Interno Bruto (PIB) brasileiro deve crescer 3,61% em 2006, em um cenário no qual a
taxa básica de juros, a Selic (atualmente em 14,75% ao ano) seria de 14,14%.
No entanto, nem sempre o PIB apresenta taxas de crescimento, a exemplo,
“... a crise de 1981/1984 foi a mais severa, com queda de 12% do PIB per capita,
enquanto que a de 1988/1994, a mais prolongada”
63
.
Retomando as questões da composição de receitas municipais, a outra
modalidade de transferência são as legais.
As transferências legais são aquelas cujos critérios que definem a origem dos
recursos e os montantes a serem distribuídos estão especificados em Lei ou na
Constituição. Essas leis determinam à forma de habilitação; transferência, aplicação
de recursos e prestação de contas. Sendo realizadas sob duas formas e duas
modalidades: quanto à forma - transferências automáticas e transferências fundo a
fundo. Quanto à modalidade numa primeira, as aplicações dos recursos repassados
não estão vinculados a fim específico, o município possui discricionariedade; na
segunda modalidade, a aplicação dos recursos repassados estão vinculados a um
fim específico.
63
Para ver mais consulte Produto interno Bruto. http://www.ipib.com.br/pibbrasil/pibbrasil.asp
183
O Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS tem por
objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o
benefício de prestação continuada e apoiar serviços,
programas e projetos de Assistência Social (Decreto
nº.1.605/1995, art. 1º.). (T
CU, 2005)
As transferências na área de Assistência Social são repassadas do FNAS,
para os fundos das esferas estadual ou municipal, prescindindo da celebração de
convênio, ajuste, acordo ou contrato.
A condição para os repasses obedece a condicionalidades já especificadas
anteriormente, no capítulo que tratou do financiamento da Assistência Social na
perspectiva do SUAS. Para os repasses de recursos necessários ao atendimento do
benefício de prestação continuada, previsto na LOAS, prescindi dessas
condicionalidades.
Ainda, alguns repasses aos municípios e estados podem ser
automaticamente repassados, independentemente de convênio, ajuste, acordo ou
contrato, sendo depositados em conta vinculada ao fundo destinatário (Lei nº.
9.604/1998, art. 2º, e Decreto nº. 2.529/1998, arts. 1º. e 4º.).
Em caráter emergencial, o M
DS pode autorizar o repasse de recursos
financeiros do F
NAS para os Municípios ou entidades e organizações de Assistência
Social, por meio de instituição financeira oficial, caso se verifique algum prejuízo
para os beneficiários na utilização dos meios ordinários de repasse (Decreto nº.
1.605/1995, art.5º § 2º).
Entre as transferências legais repassadas aos municípios da RMC, neste
estudo apresentam-se apenas as que compõem as políticas de Seguridade Social
não contributivas, ou seja, as transferências fundo a fundo do Sistema Único de
Saúde – SUS e as transferências do FNAS.
184
GRÁFICO 16 – PARTICIPAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS LEGAIS DA SEGURIDADE SOCIAL NA RCL DOS
MUNICÍPIOS DA AMOSTRA
0,0%
1, 0 %
2,0%
3,0%
4,0%
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7,0%
8,0%
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10 , 0 %
2004 2005 2004 2005
RCL/SUS RCL/FNAS
Campinas Holambra Indaiatuba Jaguariúna Paulínia Valinhos Vinhedo
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Dados: Tabela 16a (Anexa IV)
Tanto as transferências do SUS quanto do FNAS, configuram-se como
transferências legais fundo a fundo. As informações contidas no gráfico acima,
apontam a emergência da consolidação do S
UAS, pois quando comparadas a
participação das transferências à política de saúde e à Assistência Social em relação
ao R
T dos municípios é realmente de ‘saltar os olhos’ em relação ao diferencial de
percentuais.
Porém, de qualquer forma, há de se considerar que, o S
US, iniciou seu
processo de organização do atendimento à saúde desde a década de 90,
imprimindo uma nova forma de organização, garantindo uma maior racionalidade ao
seu funcionamento e consequentemente ao financiamento, no caso da Assistência
Social, o S
UAS encontra-se em fase de implantação.
Como já referido anteriormente, o FNAS, apresenta tendência crescente na
participação do orçamento da Seguridade Social, tendo o maior crescimento entre os
fundos nacionais, com 26,1% em relação a 2004, revelando um forte investimento na
Política de Assistência Social no governo Lula.
185
A título ilustrativo e até justificando algumas informações trazidas nesse
estudo, faço a seguinte consideração: mais do que saber quem investe mais ou
quem investe menos na Assistência Social, a preocupação central é de que modo os
municípios, principais executores dessa política, vêm afiançando as ações para esta
área: expansão ou adequação de conteúdos? Por isso, identificar as transferências
federais, permitem avançar de maneira mais consistente numa análise da
participação e/ou do comportamento de alocações de recursos destinados a
Assistência Social em governos municipais.
Em obediência ao disposto no inciso V do artigo 203 da C
F/88 que garantiu o
pagamento mensal de um salário mínimo aos idosos e portadores de deficiência,
que não consigam se manter por si próprio ou com a ajuda da família, adveio na
L
OAS, em seu artigo 20, a regulamentação do Benefício de Prestação Continuada.
O FNAS, além de proporcionar recursos e meios para apoiar serviços,
programas e projetos de Assistência Social, também tem por objetivo proporcionar
recursos e meios para financiar o Benefício de Prestação Continuada, que se
constitui numa transferência de renda direta.
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2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005
Campinas Holambra Indaiatuba Jaguariúna Paulínia Valinhos Vinhedo
PPD Idoso
Fonte: MDS (Referência Tabela 17a Anexo IV)
186
O desdobramento dos recursos aplicados nos municípios da amostra pelo
programa federal de transferência de renda direta, Benefício de Prestação
Continuada – BPC, nos anos de 2004 e 2005, em relação aos percentuais por
segmentos, aponta o seguinte quadro:
Os municípios de Vinhedo, Valinhos e Paulínia apresentaram
nos dois anos analisados, maior demanda de B
PC Idoso;
Campinas, foi o único município que nos dois anos analisados
apresentou maior demanda de BPC PPD;
Já os municípios de Holambra, Indaiatuba e Jaguariúna,
apresentaram alternância entre as demandas segmentarias para
este programa: Holambra em 2004 e Jaguariúna em 2005,
tiveram exatamente uma participação demandatária para o BPC
de 50% para cada segmento; Holambra (54% e Indaiatuba
(52%) em 2005, registraram maior demanda para BPC Idoso;
Indaiatuba (54%) e Jaguariúna (58%), apresentaram maiôs
demanda em 2004 para o BPC PPD.
Esses dados permitem constatações e questões de várias ordens, como por
exemplo: que fenômeno local tem propiciado essas alterações de demandas
segmentarias ao BPC de um ano para outro? O que justifica a disparidade percentual
em alguns municípios entre os demandatários do BPC por segmento? E, ainda, o
que justifica a acentuada redução de demandatários do B
PC PPD em alguns
municípios da amostra?
Sem sombras de dúvida, para alcançar uma resposta consistente a estas
questões possibilitadas pelos dados apresentados no gráfico 17
, exigirá um maior
tratamento dos dados considerando-se outras dimensões em que se inserem esses
programas nos municípios.
Entretanto, esses dados associados a outros dados censitários, em relação
aos municípios com maiores percentuais de BPC destinados ao segmento idoso,
187
permitem sugerir que, reservam uma estreita vinculação ao envelhecimento
demográfico e o significativo número de idosos dessa região, descendentes ou
imigrantes italianos que trabalharam no rural, sem carteira assinada.
O crescimento progressivo e acelerado do envelhecimento populacional em
todo território nacional, em parte, explicam o padrão expansivo do BPC idoso,
todavia, a regressividade dos percentuais de participação do BPC PPD em relação ao
total de benefícios concedidos aos municípios carece de uma investigação: pode ser
um indicador dos efeitos positivos das lutas pelos direitos do portador de deficiência
que tem garantido uma maior inserção no mercado de trabalho com renda adequada
e assim, adquirindo autonomia para obter recursos próprios, por outro lado, pode
também indicar, maior restrição de benefícios a essa demanda, articulado aos
critérios ´médico’.
Esse é um indicador que tanto poderá ter uma natureza positiva, como
negativa: declínio positivo se estiver indicando os resultados concretos da maior
inserção do segmento de portadores de deficiência no mercado de trabalho e maior
autonomia; declínio negativo se indicar a seletividade e critérios definidos pela
‘classe médica’, restringindo o acesso ao benefício.
Persistindo a questão quanto a queda de beneficiários do BPC PPD de 2004
para 2005 nos municípios de Campinas, passando de 55% para 53%; Holambra de
50% para 46%; Indaiatuba, 54% para 48%; Jaguariúna 56% para 50%; Valinhos
44% para 42% e Vinhedo 32% para 30% e, apenas Paulínia ampliou a participação
dos beneficiários do B
PC PPD de 2004 para 2005.
A observação acima, pretendeu apenas demonstrar o quanto os números
expressam para além de valores, indicando elementos para se analisar no âmbito da
gestão de quaisquer políticas, e neste estudo, particularmente a política de
Assistência Social.
Quanto aos recursos financeiros dos municípios para financiar a política de
Assistência Social, tudo indica que, estas transferências têm impulsionado
significativamente a elevação da renda percapita das pessoas incluídas na
188
população pobre dos municípios, bem como tem incrementado o percapita no total
da população.
Quando incluído as transferências do Bolsa Família e demais transferências
do FNAS, observa-se patamares superior a um salário mínimo e meio percapita por
pessoas pobres, nos municípios da amostra, conforme tabela abaixo,
TABELA 16 – TRANSF FEDERAL LEGAL: RELAÇÃO RENDA PERCAPITA DA POP TOTAL E POP POBRE
(Ano Base 2005)
TRANSFERÊNCIAS LEGAIS
MUNICÍPIOS
% DE PESSOAS POBRES (RENDA PER
CAPITA ABAIXO DE 1/2 SM)
RCL PERCAPITA (R$)
FNAS PERCAPITA POP TOTAL (R$)
PERCAPITA POR PESSOAS POBRES (R$)
BPC PERCAPITA PESSOAS POBRES (R$)
BF PERCAPITA/POP TOTAL (R$) (*)
BF PERCAPITA POP POBRE (R$)
PERCAPITA TRANSF LEGAIS X POP TOTAL
(R$)
TOTAL TRANSF LEGAIS X T POP POBRE
(R$)
Jaguariúna 8,67 2.952 4,16 48,00 329,37 14,41 166,19 47,13 543,56
Valinhos 5,83 1.278 1,01 17,34 445,19 3,67 62,97 30,64 525,50
Holambra 6,16 2.132 2,42 39,29 343,26 6,35 103,07 29,91 485,62
Campinas 10,20 1.227 1,55 15,19 259,54 8,85 86,78 36,87 361,52
Indaiatuba 9,07 1.325 0,50 5,52 308,47 4,25 46,86 32,73 360,85
Paulínia 8,34 10.189 0,45 5,42 228,51 6,53 78,28 26,04 312,21
Vinhedo 6,55 1.757 0,43 6,57 118,43 6,43 98,16 14,62 223,16
Fonte: Pop 2005 - Estimada pelo IBGE para o TCU, disponível no MDS página do GeoSuas
http://aplicacoes.mds.gov.br/geosuas/frmResultadoCons.php
IBGE
Governo Federal: Portal da Transparência/T
CU/FNAS
N
OTA: O Bolsa Família foi incluído como uma transferência legal, por mais se aproximar a esta modalidade de transferência, no
entanto, não há nenhuma garantia que este benefício se caracterize nessa modalidade.
O maior percentual de pessoas pobres nos municípios da amostra,
identificados a partir do critério renda, considerados pobres aquelas pessoas cuja
renda per capita seja inferior ou igual a ½ salário mínimo, registra-se no município de
Campinas (10,2%), seguido por Indaiatuba (9,07%); Jaguariúna (8,67%) e Paulínia
(8,34%).
189
Os menores percentuais em relação a população total, de pessoas com renda
inferior a ½ salário mínimo, são verificados nos municípios de Valinhos (5,83%);
Holambra (6,16%) e Vinhedo (6,55%).
Quanto a RCL percapita em relação a população total, Paulínia ganha o maior
destaque, atingindo o percapita de R$ 10.189 (dez mil reais, cento e oitenta nove
centavos). Em patamares bem menores, o segundo município com o maior percapita
em relação a RCL, encontra-se Jaguariúna, atingindo a percapita de R$ 2.952 (dois
mil reais, novecentos e cinqüenta e dois centavos), seguido por Holambra com
percapita de R$ 2.132 (dois mil reais, cento e trinta e dois centavos). Vinhedo, o
quarto município do ranking, com maior renda percapita da população total em
relação a RCL, alcança R$ 1.757 (mil setecentos e cinqüenta e sete reais). Valinhos,
R$ 1.278 (mil reais, duzentos e setenta e oito centavos); Indaiatuba R$ 1.325 (mil
trezentos e vinte e cinco reais) e Campinas R$ 1.227 (mil duzentos e vinte e sete
reais), ultrapassando patamares de R$ 1.200 (mil e duzentos reais) percapita, mas
não alcançam R$ 1.300 (mil e trezentos reais), ficando bem abaixo da maior renda
percapita em relação a RCL do primeiro colocado do ranking com maior renda
percapita dos municípios da amostra. Esses dados colocam Paulínia out concurt
quanto a renda percapita relação RCL.
Quanto ao impacto quantitativo em termos de magnitude percapita relação
população total, as transferências do F
NAS alcançam os maiores valores no
município de Jaguariúna (R$ 4,16); Holambra (R$ 2,42), Campinas (R$ 1,55) e
Valinhos (R$ 1,01). Os valores menos significativos em relação às transferências do
F
NAS, e percapita população total, registra-se nos municípios de Vinhedo (R$ 0,43);
Paulínia (R$ 0,45) e Indaiatuba (0,50) percapita da população total.
No que se refere às transferências do FNAS relação população pobre
64
, o
ranking dos municípios permanece praticamente inalterado, comparado ao impacto
às transferências do FNAS na renda percapita da população total. Jaguariúna
mantém-se na primeira posição, atingindo a percapita da população pobre com as
transferências do FNAS, um patamar de R$ 48,00 (quarenta e oito reais), seguido por
Holambra, R$ 2,42 (dois reais e quarenta e oito centavos) percapita. A primeira
64
População Pobre: definida segundo critério renda. Pessoas com renda inferior a ½ salário mínimo,
relação população total.
190
alteração verificada no ranking percapita, impacto transferências FNAS população
pobre para os municípios da amostra, verifica-se no município de Valinhos, que
passa do 4º. Lugar do ranking percapita população total, para o terceiro lugar do
ranking em relação percapita transferências do FNAS população pobre, com R$
17,34 (dezessete reais, trinta e quatro centavos); Campinas (R$ 15,19 percapita/pop
pobre), passa da 3ª. posição para a 4ª. posição; Vinhedo, altera duas posições em
relação às transferências do FNAS, percapita população total R$ 0,43 (quarenta e
três centavos) e percapita população pobre R$ 5,42 (cinco reais e quarenta e dois
centavos).
Indaiatuba passa da 5ª posição do ranking, de percapita população total
relação transferência FNAS (R$ 0,50), para a 6ª. posição em relação a percapita
população pobre (R$ 5,52) e Paulínia, apresenta o menor impacto em valores de
percapita das transferências do FNAS relação percapita população pobre, R$ 5,42
(cinco reais e quarenta e dois centavos), quando comparado ao percapita das
transferências o FNAS população total.
As transferências do Benefício de Prestação Continuada – BPC Idoso e BPC
PPD coloca Valinhos, como o município que registra a maior alteração da renda
percapita em relação a população pobre, alcançando percapita de R$ 445,19
(quatrocentos e quarenta e cinco reais e dezenove centavos); seguido pelos
municípios de Holambra R$ 343,26 (trezentos e quarenta e três reais e vinte e seis
centavos); Jaguariúna R$ 329,37 (trezentos e vinte e nove reais e trinta e sete
centavos) e Indaiatuba R$ 308,47 (trezentos reais e quarenta e sete centavos).
Os municípios da amostra que apresentam as menores alterações em relação
às transferências do BPC e população pobre são: Vinhedo R$ 118,43 (cento e
dezoito reais e quarenta e três centavos) e Campinas R$ 259,54 (duzentos e
cinqüenta e nove reais e cinqüenta e quatro centavos).
Quando comparado o impacto do Programa Bolsa Família entre os municípios
da amostra, verifica-se praticamente o mesmo impacto das transferências do FNAS
em relação à população total e população pobre.
191
O município de Jaguariúna, primeiro do ranking, relação Bolsa Família e
população total (R$ 14,41), se mantém na mesma posição alcançada por este
programa em relação a percapita população pobre (R$ 166,19); Holambra (R$ 6,35
BF/pop total) passa da 5ª. posição (R$ 6,35 BF/pop total) para a 2ª posição (R$
103, 07 BF/pop pobre); Vinhedo (R$ 6,43 BF/pop total), passa da 4ª. posição DESSA
situação, para a 3ª. posição (R$ 98,16) na relação desse benefício e população
pobre; Campinas (R$ 86,78) desce duas posições na comparação entre BF
população total (R$ 8,85) e população pobre (R$ 86,78); Paulínia (R$ 78,28 BF/pop
pobre), passa da 3ª. posição de impacto do BF em relação a população total (R$
6,35 BF/pop total) para a 5ª. posição do ranking na relação BF e população pobre.
Valinhos, R$ 62,97 (sessenta e dois reais e oitenta e noventa e sete
centavos) per capita BF população pobre e Indaiatuba R$ 46,86 (quarenta e seis
reais e oitenta e seis centavos), invertem as posições no ranking entre os municípios
que apresentaram os menores impactos em termos de magnitude percapita na
relação BF população total e população pobre, sem contudo, alterar a permanência
no grupo de municípios onde o BF apresenta-se com os menores valores percapita
nos municípios da mostra: Valinhos R$ 3, 67 (três reais e sessenta e sete centavos)
e Indaiatuba R$ 4,25 (quatro reais e vinte e cinco centavos) percapita BF relação
população total..
Já, em relação às transferências do B
F e percapita da população total,
Jaguariúna (R$ 14,14), se coloca como o 1º. do ranking do impacto dessa
transferência nos municípios da amostra, acompanhando o mesmo desempenho
alcançado na relação de transferências do F
NAS e população total no município;
Campinas R$ 8,85 (oito reais e oitenta e cinco centavos) percapita população total e
transferências do BF, ocupa o segundo lugar onde essa transferência alcança o
maior impacto, seguido pelos municípios de Paulínia (R$ 6,53); Vinhedo (R$ 6,43);
Holambra (R$ 6,35) e, as menores alterações na população total em relação às
transferências do Bolsa Família, registra-se no Município de Valinhos (R$ 3,67),
inversamente com o que ocorre com o BPC onde esse município ocupa o primeiro
lugar.
192
As transferências legais do FNAS, quando totalizadas e comparadas a
população total e população pobre, apresentam a seguinte distribuição entre os
municípios da amostra:
Jaguariúna, na relação do total das transferências do FNAS e população total
alcançam os maiores valores percapitas (R$ 47,13), se mantendo na mesma
colocação em relação ao ranking de percapita total de transferências legais e
população pobre (R$ 543,56).
Campinas, que alcança a 2ª. colocação no ranking total dessas transferências
em relação a população total, R$ 36,87 (trinta e seis reais e oitenta e sete centavos)
percapita, passando para a quarta posição do impacto total dessas transferências
em relação a população pobre (R$ 361,52).
Indaiatuba (R$ 32,73), ocupando a 3ª. colocação de maior magnitude
percapita da relação total das transferências legais população total, passa para o
grupo em que essas transferências têm o menor impacto na percapita da população
pobre, ficando na 5ª colocação, com valor percapita de (R$ 360,85).
Valinhos, com percapita de R$ 30,64 (trinta reais e sessenta e quatro
centavos) na relação total de transferências do FNAS e população total, ocupando a
quarta colocação do ranking, passa para a segunda colocação dos municípios onde
o total das transferências legais
em relação a população pobre tem tido maior
impacto na renda, alcançando o patamar de R$ 525, 50 (quinhentos e vinte e cinco
reais e cinqüenta centavos).
Holambra, em relação ao impacto na renda percapita da população e total das
transferências legais, ocupa a 5ª. posição (R$ 29,91), grupo onde encontram-se os
três municípios que estas transferências tem tido menor impacto na renda percapita
da população total, passa para a 3ª. colocação quando consideradas o total de
transferências legais e o total de população pobre, que alcançando R$ 485,62
percapita.
Paulínia e Vinhedo, mantém-se na mesma posição do ranking dos municípios
da amostra, tanto na relação percapita população total e população pobre e total de
transferências legais: Paulínia (R$ 26,04), Vinhedo (R$ 14,62) percapita população
193
total relação total de transferências legais, alcançando R$ 312,21 (trezentos e doze
reais e vinte e um centavos), R$ 223,16 (duzentos e vinte e três reais e dezesseis
centavos), respectivamente em relação total de transferências legais e população
pobre, sem apresentar alterações na posição destes municípios, permanecem no
grupo dos municípios onde o total de transferências legais para a Assistência Social
tem menor impacto na renda percapita da população total quanto a população
pobre.
É interessante observar que, os municípios com maiores percentuais de
população com renda insuficiente estimado pelo I
BGE, para o ano de 2005, são
também, os municípios que concentram em seus territórios, as maiores áreas
industriais da região.
Outro dado apontado por essa tabela, confirmando o problema crônico da má
distribuição de renda no país, registrado num mesmo município, verifica-se a
alarmante desigualdade de renda nos municípios da amostra: Paulínia (1º do
ranking) e Jaguariúna (2º. Do ranking) com as melhores rendas percapitas na
relação R
CL e população total, incluem-se entre os quatro municípios com os
maiores percentuais de população nas piores situações por insuficiência de renda,
confirmando a má distribuição de renda institucional.
Quanto as transferências correntes legais para a Assistência Social, o maior
impacto em termos de renda percapita na população total, é alcançado no Município
de Jaguariúna, R$ 4,16 (quatro reais e dezesseis centavos) e a menor contribuição
na renda percapita da população total em relação a essa transferência é verificada
no município de Vinhedo, R$ 0,43 (quarenta e três centavos) per capita.
Cabe destacar Vinhedo que, na comparação de transferências do Bolsa
família e população total é o município que apresenta o menor grau de importância
dessa transferência e, em relação ao impacto a renda percapita da população pobre,
classifica-se entre os primeiros com maior alteração positiva.
Estes indicadores, são importantes elementos, para pensar a gestão da
política de Assistência Social nos municípios, ao considerar que os critérios
definidores dessas transferências podem sugerir o maior ou menor grau de ações na
194
área da Assistência Social nos Municípios, levando-se em conta que, o BPC, é uma
transferência de renda direta que não exige contrapartida e nem condicionantes, de
certa maneira, liberando os municípios de suas responsabilidades de participar
diretamente junto a esta demanda; já o Bolsa Família, requer condicionantes,
impondo uma maior participação dos municípios junto a demanda.
Quanto as alterações provocadas na RCL percapita da população pobre em
relação ao total de transferências legais (total das transferências legais para a
Assistência Social), observa-se um maior impacto nos municípios de Campinas e
Jaguariúna: Campinas apresentou os piores percentuais de população pobre
(10,20%), com as transferências correntes legais, passa para o segundo lugar de
melhor condição em relação a população de renda insuficiente, ou seja, cai no
ranking de municípios que apresentam a pior situação em termos percentuais de
pessoas com renda inferior a ½ salário mínimo; Jaguariúna, que apresentou-se com
a 3ª pior situação em termos percentuais de população com renda insuficiente,
alcança o melhor impacto no percentual percapita da população com renda inferior a
½ salário mínimo.
Os demais municípios apresentam uma variação de classificação de acordo
com o impacto das transferências para a Assistência Social pouco significativa,
entretanto, quando comparadas essas transferências, observa-se que, as
transferências de renda direta, tem sido, o maior fator de elevação da renda
percapita nos municípios da amostra, tanto no total da população pobre como no
total da população, entretanto, em menores percentuais, mas também de
fundamental importância, estão outras transferências do FNAS para estes municípios.
Não há como negar o papel fundamental que estas transferências federais
tem tido no incremento da capacidade financeira dos municípios para fazer frente as
suas demandas por serviços, principalmente àqueles demandados a política de
Assistência Social.
Em especial nestes municípios que apresentam indicadores de riqueza
significativa, mas que não estão isentos da existência de situações de
vulnerabilidade em seus territórios, principalmente devido a comprovada má
195
distribuição de renda, tão presente em municípios com elevado desenvolvimento
econômico.
O que justifica ainda mais, a hipótese central dessa tese: a falta de verbas
não é suficiente para justificar os parcos recursos destinados a essa política nos
municípios, particularmente nestes municípios da amostra.
E, ainda, a composição das receitas dos municípios por repasses federais se
constitui por transferências voluntárias que são definidas no artigo 25 da Lei
Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF)
“como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a
título de cooperação, auxílio ou Assistência Social financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados do Sistema único de Saúde”.
Para tanto, há dois instrumentos para operacionalização das transferências
voluntárias: a) convênios; b) contrato de repasse.
Os convênios são regulamentados pela Instrução Normativa nº. 01, de 15 de
janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional; o contrato de repasse consiste
num instrumento de transferência voluntário intermediado por instituições financeiras
oficiais federais, que atuam como mandatárias da União.
TABELA 17 - TRANSF FEDERAL PARA A ASS SOCIAL: RELAÇÃO
PERCAPITA POP TOTAL E POP POBRE (OUTRAS TRANSF)
(em R$/ano Base 2005)
MUNICÍPIOS
TOTAL DE
REPASSES
PERCAPITA
POP TOTAL
PERCAPITA
POP POBRE
Jaguariúna 91.861 2,70 31,17
Holambra 8.591 1,03 16,74
Campinas 1.665.412 1,59 15,61
Valinhos 40.777 0,44 7,57
Vinhedo 12.268 0,22 3,36
Indaiatuba 47.405 0,27 2,97
Paulínia 14.508 0,24 2,88
Fonte: Governo Federal. Portal da Transparência
196
Entre os municípios da amostra, o maior grau de participação relativa na
renda percapita da população total e da população pobre, nos anos de 2004 a 2005,
em relação a essa modalidade de transferência para a Assistência Social,
classificada como outras, registra-se no município de Jaguariúna, seguido por
Holambra e Campinas, o que é mais um indicador do grau de importância dessas
transferências.
Quanto às descrições das ações que justificaram esses repasses aos
municípios, encontram-se detalhados no quadro em anexo. (Anexo V).
Dentro desse quadro de distintas modalidades de transferências correntes
que compõe a receita para financiamento da Assistência Social nos municípios da
amostra, registra-se um impacto em valores absolutos significativo em relação a
renda percapita da população com renda percapita inferior a ½ s.m., o que sugere a
responsabilidade dos municípios em cumprir sua parte, no financiamento dessa
política, sobretudo, na expansão de programas que partam de diagnósticos locais e
territoriais para além de recortes de renda, ao considerar que, em certa medida, em
anos recentes, as transferências federais para esta área expandiu-se
significativamente e ainda definiu a sua aplicação, conforme pode ser verificado na
tabela abaixo,
TABELA 19 - TOTAL DE TRANSFERÊNCIA FEDERAL RELAÇÃO PERCAPITA POP TOTAL
E POP POBRE
(ano base 2005)
Pop-2005
% de pessoas
pobres (renda per
capita abaixo de ½
sm)
Total de Transf
federais (R$)
Per capita Pop T
relação Transf
Federal (R$)
Per capita Pop
Pobre x Transf
Federal (R$)
Jaguariúna 33.989 8,67 1.693.652 49,83 574,73
Valinhos 92.425 5,83 2.872.358 31,08 533,07
Holambra 8.333 6,16 257.865 30,95 502,35
Campinas 1.045.706 10,20 40.225.402 38,47 377,13
Indaiatuba 175.933 9,07 5.805.470 33,00 363,82
Paulínia 60.486 8,34 1.589.464 26,28 315,09
Vinhedo 55.737 6,55 826.987 14,84 226,52
Fonte: IBGE, MDS, TCU, Governo Federal. Portal da Transparência.
Nota: Os dados acima, incluem todos os repasses federais aos municípios.
197
Observa-se na tabela 19 que, a percapita do total da população pobre
mediante o total das transferências da esfera federal, elevou significativa a condição
das percapita: no município de Jaguariúna alcançou percapita superior a 1, ½ s.m. e
a menor percapita da população pobre em relação ao total das transferências
verifica-se em Vinhedo, atingindo valor um pouco abaixo de um salário mínimo
vigente.
Resta saber, como vêm sendo aplicados esses recursos nos municípios e
qual tem sido a participação dos governos locais no financiamento de serviços sócio-
assistenciais para complementação e expansão de ações nessa área.
Quanto às transferências estaduais, apresenta-se apenas como ilustração,
pois a insuficiência de informações e ausência de critérios claros e disponibilizados
para essas transferências impediu um maior detalhamento das transferências dessa
esfera para os municípios da amostra.
TABELA 20 - TRANSFERÊNCIAS ESTADUAIS
(em valores absolutos/milhões)
2004 2005(*)
Campinas 643.746,00 441.787,98
Indaiatuba 159.418,00 118.320,00
Valinhos 91.550,00 57.422,00
Vinhedo 32.946,00
11.976,00
Holambra 66.622,00
5.796,00
Jaguariúna 143.766,00 -
Paulínia 8.000,00 -
Fonte: Informações obtidas junto ao Assessor Financeiro da Assembléia Legislativa do
estado
Nota: (*) Dados fornecidos até out/2005.
Cabe registrar que, essa insuficiência de dados de transferências da esfera
estadual para os municípios, aqui registrada, é uma responsabilidade compartilhada,
confessadamente, não insisti o suficiente para alcançar essa informação.
Nesse sentido, a tabela 20, fica como um registro e contribuição para outros
estudos sobre financiamento da política de Assistência Social, principalmente em
municípios do interior paulista.
198
3.2 O PROCESSO DE FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL EM GOVERNOS
MUNICIPAIS
Planejar é preciso, viver não é preciso.
Fernando Pessoa
Os instrumentos de gestão fiscal
65
expressam as ações consideradas
prioritárias num determinado governo e; as alocações de recursos nos orçamentos,
traduzem-se em preferências de determinados serviços em detrimento de outros.
Esses instrumentos básicos de gestão pública foram previstos na CF/88 para
garantir uma integração entre planejamento e orçamento; unificação entre
Orçamento Fiscal – OF; Orçamento da Seguridade Social – OSS e o Orçamento de
Investimento e; participação do poder legislativo ao longo de todo ciclo orçamentário.
Portanto, diante do objetivo central dessa tese, de identificar as condições
pré-instaladas no campo do financiamento em governos locais para adesão do
SUAS, a apreensão do ciclo orçamentário constitutivo do financiamento dessa
política, nos municípios da amostra, tornou-se fundamental.
Conforme o artigo 195 da Constituição, o ciclo orçamentário compreende: a
Lei que estabelece o P
PA; a LDO e a LOA. A elaboração do projeto de lei do PPA é
coordenada pela Secretaria de Planejamento ou órgão correspondente nas
prefeituras municipais para posterior apreciação e aprovação do Legislativo.
O Plano Plurianual é publicado a cada quatro anos como uma lei ordinária
onde estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e os
programas de duração continuada. Sua execução tem início no segundo mandato de
cada prefeito e é encerrado no primeiro ano do prefeito seguinte.
65
A gestão fiscal é a gerência da coisa pública sob o ponto de vista contábil e administrativo,
portanto, o relatório de gestão fiscal engloba as informações sobre toda a responsabilidade do gestor
público. O Plano Plurianual (P
PA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei Orçamentária Anual
(LOA) são os principais instrumentos que compõe o relatório de gestão fiscal em todo território
nacional.
199
Ainda, o PPA relaciona o montante relativo dos dispêndios de capital
66
, as
metas físicas
67
que devem ser alcançadas ao final de mandato, sendo discriminadas
por tipo de programa e ação, detalhando ainda, as despesas que possuem duração
continuada. Ou seja, o PPA, condiciona a programação orçamentária anual ao
planejamento de longo prazo e garante a continuidade de programas de governo na
mudança de mandato.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, baseada no PPA, tem a finalidade de
nortear a elaboração dos orçamentos anuais, estabelecendo metas e prioridades,
define mudanças na Legislação Tributária e na Política de Pessoal. E, a Lei
Orçamentária Anual é a materialização do aporte orçamentário e financeiro das
metas estabelecidas no PPA.
A Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000, ao estabelecer as
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, em seu art. 1º,
§ 1º dispõe,
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação
planejada e transparente
68
, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita
de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, de garantia e inscrição em restos a Pagar.
Deixando explícito, entre outras coisas, a responsabilidade em elaboração de
instrumentos com clareza de objetivos, controle público, metas definidas e equilíbrio
entre despesas e receitas.
66
Dispêndio de capital: grupo de despesas que contribuem para formar um bem capital ou adicionar
um valor a um bem já existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisição, a
propriedade entre entidades do setor público ou do setor privado para o primeiro. (Manual de Fundos
Públicos, 2004:40)
67
Meta física: constitui um impacto físico, tangível e mensurável, observável a qualquer tempo na
avaliação de uma política pública. (Ibid)
68
Grifo meu. Parece-me que este é uma grande desafio a ser enfrentado para a efetivação do
financiamento da Assistência Social em governos locais.
200
E, ainda, no Capítulo IX que trata da Transparência, Controle e Fiscalização,
na Seção I, art. 48, reforça o caráter público desses instrumentos explicitando o
exercício da divulgação inclusive por meio eletrônico,
São instrumentos de transparência da gestão fiscal,
aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de conta e o respectivo parecer prévio; o
relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos
.
Quanto ao acompanhamento e avaliação de todo ciclo de gestão fiscal, esta
explicitado no capítulo X, nas Disposições Finais e Transitórias, mais propriamente
no artigo 67,
O acompanhamento e avaliação, de forma permanente,
da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão
realizados por conselho de gestão fiscal por
representantes de todos os poderes e esferas de
Governo, do ministério Público e de entidades técnicas
representativas da sociedade (...).
A lei é clara e garante além de uma continuidade das ações de um mandato
para outro, estabelece uma gestão pública organizada e transparente, no entanto,
resta saber em que medida tem se efetivado o que é preconizado nesta lei.
Pois, no tocante a sua desobediência, no art. 73 dessa mesma lei, explicita os
dispositivos de infração: Decreto-Lei nº. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código
Penal); a Lei nº. 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº. 201, de 27 de
fevereiro de 1967; a Lei nº. 8.429, de 2 de junho de 1992.
201
Recorrendo ao conteúdo dos dispositivos acima, pude perceber, que as leis
que estabelecem sanções e penalidades não contêm a mesma clareza e
objetividade contida na lei que disciplina e organiza a gestão fiscal, inclusive dando
margens para várias interpretações, além de inviabilizar quase totalmente a
possibilidade de qualquer cidadão leigo fazer uso destas.
Sustentada pelos marcos da Constituição nos termos que trata da gestão
fiscal, a apresentação e análise de ciclo orçamentário dos municípios da amostra,
tornou-se fundamental para apreender o comportamento do financiamento da
Assistência Social nestes municípios.
Os planos plurianuais de 2002-2005 dos municípios da amostra, aqui
investigados, apresentam conteúdos substancialmente diferentes, bem como o PPA,
LDO E LOA apresentam distintas estruturas entre eles, de modo a dificultar as
comparações diretas, tanto num mesmo município como em seu conjunto.
Para possibilitar a visualização de cada instrumento nos respectivos
municípios para posterior análise do conjunto dos municípios indicando a tendência
predominante na região, a partir dos municípios da amostra, tornou-se necessário a
fragmentação dos instrumentos, porém sem negligenciar seu caráter processual e
de interdependência.
Com o intuito de alcançar os objetivos investigativos propostos neste estudo,
optou-se foi distribuir a análise em dois grandes eixos analíticos para apresentação
dos resultados.
1) COERÊNCIA E DISCREPÂNCIAS NOS INSTRUMENTOS DE
GESTÃO FISCAL EM GOVERNOS LOCAIS NA ÁREA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Atendendo a primeira etapa investigativa, descritas nas notas metodológicas,
esse eixo investigativo insere-se no esforço de identificar a coerência e discrepância
202
mantida entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual num mesmo município na funcional programática Assistência
Social, bem como a prioridade e o atendimento das metas estabelecidas nos
respectivos planos.
Esse esforço analítico sustenta-se na observância da integração guardada
entre os principais instrumentos de planejamento fiscal nos municípios à luz dos
Planos Municipais de Assistência Social, Relatórios de Gestão, indicadores de
vulnerabilidade social e riscos registrados no respectivo âmbito municipal e a
coerência mantida com a Política Nacional de Assistência Social.
A análise se pauta na dimensão ética de incluir “os invisíveis”, os
transformados em casos individuais, fragmentados ou segmentados por faixa etária,
a partir da defesa que a política de Assistência Social deve atentar-se para
prestação de serviços que contemplem o atendimento de necessidades sociais
demandada por conjunto de indivíduos e famílias que encontram-se em situações de
vulnerabilidade e riscos num dado território.
Pautada também na convicção da abrangência dessa política, no entanto, a
abrangência não se define pela indefinição de seu campo de intervenção, mas sim
pela expressiva demanda que dela necessita,
Constitui o público alvo da Política de Assistência
Social, cidadãos e grupos que se encontram em
situações de vulnerabilidade e riscos, tais como:
famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de
vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade;
ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos
étnicos, cultural e sexual; desvantagem pessoal
resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou,
no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência
advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos;
inserção precária ou não inserção no mercado de
trabalho formal e informal; estratégias e alternativas
diferenciadas de sobrevivência que podem representar
risco pessoal e social. (P
NAS/2004)
203
Sendo assim, a LOAS, a PNAS/2004 e a NOB/SUAS, explicitam quem são os
necessitados dessa política que, realiza-se de forma integrada às “políticas setoriais,
considerando as desigualdades sócio-territoriais” (Ibid), para garantir os mínimos
sociais, contribuir com a inclusão e a eqüidade de acesso a bens e serviços sócio-
assistenciais a quem dela necessitar. Realizando-se através de serviços, programas
e benefícios de proteção social de acordo com o nível de complexidade demandado
no âmbito de suas ações.
Tendo como pressuposto central desse primeiro eixo analítico que, a maioria
dos municípios investigados realiza ações voltadas para indivíduos e situações
circunstanciais e, os instrumentos do processo de planejamento público em relação
aos planos municipais da Assistência Social, não guardam coerência com a política
de Assistência Social e nem tampouco se esforçam para incorporar os “invisíveis”
que vivem nesses territórios.
Como segundo pressuposto, partindo de observação assistemática os
municípios têm insuficiente diagnóstico local, não incorporam e nem criam serviços
em parcerias para atender demandas que não se justificam em seu âmbito em
termos de oferta, mas que existem, mesmo em menor número.
E, como um último pressuposto, as ações dessa política não ocupam um
lugar de prioridade nos instrumentos de planejamento público, limitando-se a ações
de continuidade e manutenção das atividades já existentes com destinações
orçamentárias insuficientes.
As fontes utilizadas para atender essa primeira etapa investigativa são
compostas pelos instrumentos de gestão pública de planejamento e de gestão da
política de Assistência Social em cada município da amostra.
204
2) PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS NO PROCESSO DE
ORÇAMENTAÇÃO
Inserida nos propósitos centrais desse estudo, de alcançar a compreensão do
comportamento do financiamento da política de Assistência Social em municípios da
Região Metropolitana de Campinas em períodos recentes, esse segundo grande
eixo analítico propõe-se a identificar as preferências alocativas dos governos
municipais presentes nos instrumentos de gestão fiscal anuais.
A descentralização das políticas públicas impõe transformações no conteúdo
e na natureza da ação dos governos locais, o que sugere uma significativa alteração
nas suas preferências alocativas em função dos princípios da descentralização e do
pacto federativo, presente na Constituição de 1988.
No particular da política de Assistência Social, somam-se a estes princípios
as normatizações propostas pelo Sistema Único de Assistência Social em
consonância com a Política Nacional de Assistência Social de dezembro de 2004.
Portanto, a exposição dessas preferências alocativas tanto no que se refere
às alocações de recursos em relação às atividades e projetos, quanto e onde são
alocados é um indicador das pré-condições instaladas para adesão ao SUAS.
A fonte de dados é a Lei Orçamentária Anual e os Orçamentos Anuais de
cada município da amostra, onde serão identificadas as destinações orçamentárias
na funcional programática Assistência Social (Função 8) e, sub-funções da função
Assistência Social (Sub-funções: 141, 142,143 e 144) e outras subfunções, centrada
no esforço de identificar as alocações dos recursos em relação aos órgãos, unidades
orçamentárias e detalhamento das ações, portanto, trata-se de um levantamento de
dados nos anexos dos Orçamentos Anuais dos Municípios, nos quadros de
demonstrativos de despesas.
Essa análise compreende o período de 2004 a 2006 dos orçamentos anuais
dos respectivos municípios da amostra, recorrendo-se a anos anteriores para
demonstração da evolução das destinações orçamentárias à política de Assistência
Social.
205
Entretanto, serão apresentados, a título ilustrativo e comparativo para
enriquecer a análise, a execução orçamentária daqueles municípios que
disponibilizaram o demonstrativo e os balanços anuais.
Quanto às preferências alocativas dos governos locais, parte-se do
pressuposto que há uma pulverização de prestação de serviços na área de
Assistência Social com recursos alocados em diversos órgãos, em diversas fontes
além das específicas da função Assistência Social, e ainda, a presença de ações
nessa área realizada pelo órgão subordinado à primeira dama, denominado Fundo
Social de Solidariedade.
Um segundo pressuposto articula-se a natureza das atividades, onde a maior
parte dos recursos destinados a essa política atende despesas de custeio e
manutenção, enquanto que, a prestação de serviços direto a atividades fins da
Assistência Social é realizada com fontes de recursos de transferências de outras
esferas.
Um terceiro pressuposto é a materialização através da destinação
orçamentária da prática de programas, serviços e projetos fragmentados e
segmentários, atendendo a segmentos específicos como crianças, idosos,
adolescentes e família, sem previsões orçamentárias para atividades regionais e/ou
de expansão de acordo com a especificidade do território.
E, por fim, um quarto pressuposto, onde nem todos os recursos destinados à
política de Assistência Social, vinculam-se aos Fundos Municipais, o que limita a
possibilidade de maior controle social.
Toda a análise se sustenta nas orientações, diretrizes e princípios
estabelecidos na PNAS/2004 e NOB/SUAS. Cabendo ainda esclarecer que, dado o
caráter inédito deste estudo, pelo menos no particular da política de Assistência
Social, limitando significativamente a interlocução com outros estudos, a análise não
alcança profundidade em determinantes e condicionantes desse processo e, muito
menos avalia os resultados e impactos sobre o público alvo dessa política nos
municípios.
206
Todavia, por mais limites e equívocos que possa conter, e até mesmo
reservar um caráter mais descritivo do que analítico, sua maior contribuição reside
justamente em colocar no debate público um campo consideravelmente obscuro
dessa política: o financiamento público da Política de Assistência Social em
municípios com maior capacidade fiscal.
3.2.1 O FINANCIAMENTO PÚBLICO NUMA GESTÃO PARTICIPATIVA:
ENTRE O PROPOSTO E O MATERIALIZADO
Entre os municípios da amostra, no tocante ao planejamento de gestão fiscal
no particular dos programas de Assistência Social, Campinas foi o município que
apresentou o grau mais adequado de coerência entre os instrumentos de gestão
fiscal e os conteúdos em relação à política Nacional de Assistência Social, no
período de vigência do PPA 2002-2005.
O PPA de gestão fiscal do município para o exercício 2002-2005, regido sob a
Lei nº. 11.120 de dezembro de 2001 (262 pgs.), reserva valores fundamentais de
participação popular e transparência administrativa, defesa da vida e da Cidadania,
democratização de acesso, recuperação de serviços públicos, planejamento e
desenvolvimento economicamente solidário, reforma e sustentabilidade territorial,
como principais diretrizes.
Como primeira prioridade social “Programas de enfrentamento à pobreza e à
exclusão social, de construção da inclusão social”, define o Renda Mínima, Bolsa
escola, planos sociais de Assistência Social a grupos sociais específicos e outros,
como as principais ações para atendimento deste programa.
Todas as ações contidas no PPA 2002-2005 da gestão pública do município
de Campinas, sustentam-se por ações integradas e participativas, enfatizando a
transparência, descentralização e capacitação.
207
Inserido na diretriz Participação Popular e Transparência Administrativa, o
primeiro programa da área da Assistência Social no município, tem como objetivo
“introduzir modelo de gestão participativa das decisões em uma administração
popular e democrática”, sob a responsabilidade do órgão gestor.
A diretriz Defesa da Vida e Cidadania inclui como prioridade os programas da
função Assistência Social sob responsabilidade do órgão gestor (Anexo VI).
O PPA 2002 – 2005 do município de Campinas, classifica a maioria dos
programas como ações de caráter contínuo. O quadro 5, permite constatar que, a
maior parte das ações destinadas ao segmento criança e adolescente estabelece
uma destinação orçamentária com vistas à ampliação e expansão dos serviços
sócios assistenciais realizados, por exemplo: O programa de Proteção da infância e
da adolescência (Proteger), na descrição da ação, inclui atividades de ‘ampliação do
serviço de colocação familiar de crianças e adolescentes em situação de risco’, e no
mesmo programa, inclui destinação orçamentária para o ‘projeto de criação de
serviço de capacitação e prevenção à violência contra criança e adolescente’.
Quanto às metas a serem atingidas, há uma prevalência de ‘unidades
atendidas’, ou seja, os relatórios de atendimentos realizados nos serviços prestados,
são os principais indicadores de demandas, para avaliação e definição do
planejamento orçamentário, o que sugere, uma rigorosa sistematização de dados
por parte, sobretudo do órgão gestor e, um monitoramento sistemático tanto do
órgão quanto do Conselho Municipal de Assistência Social.
Essa ação requer capacitação dos executores, um sistema de dados
preferencialmente informatizados e organizados de maneira acessível e acima de
tudo, a incorporação rigorosa de uma cultura de relatórios sistematizados e com uma
metodologia que permita aferição de metas, prática não muito comum nos
executores dessa política.
O relatório deverá contemplar, além do número de atendimento, o
detalhamento da operacionalização dos serviços: recursos, procedimentos, materiais
utilizados e outros instrumentos acessados, que são fundamentais para definir o
custo do serviço, caso contrário, o financiamento dos serviços sócio-assistenciais,
208
continuarão sendo financiados, limitados à quantidade de atendimentos do ano
precedente.
O PPA 2002-2005 de gestão fiscal do município de Campinas, inclui todos os
serviços sócio-assistenciais descritos no PPA de Assistência Social do Município que
se auto-intitula de “Nova Ação”,
O projeto “Nova Ação”, sob responsabilidade do órgão gestor da Assistência
Social no Município, para desenvolvimento desses programas, descreve como ação
a “Criação de serviços de capacitação para gestão continuada participativa” com o
objetivo de “estruturar o departamento de gestão, permitindo uma ação mais
eficiente, qualificada e integrada com os serviços sociais desenvolvidos”,
operacionalizados a partir de seis ações:
1- criação de setor de comunicação interna e externa;
2- criação de estágios e voluntários em pesquisa;
3- ampliação e reestruturação do setor orçamentário, financeiro e de
controladoria de fundos;
4- ampliação da biblioteca básica;
5- ampliação da infra-estrutura operacional da secretaria
6- mapeamento das necessidades da minoria de Campinas.
As leis de diretrizes orçamentárias correspondentes à vigência do PPA 2002 -
2005, progressivamente vão diluindo a visibilidade dessas ações previstas no PPA
69
,
relativas à função Assistência Social, sendo discriminadas da seguinte forma:
69
As alterações, exclusões ou inclusões de programas constante no plano são propostas pelo Poder
Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou específico e encaminhados ao legislativo,
sendo vedada a execução orçamentária constante do plano, cuja alteração esteja sendo proposta,
antes da aprovação do respectivo projeto de lei. Neste estudo, não foi possível acessar todos os
projetos de leis que foram propostos pelos executivos nos respectivos municípios, portanto, a
apresentação das informações do P
PA, LDO e LOA, referem-se exclusivamente a proposta inicial.
209
QUADRO 6 - PRIORIDADES NA ÁREA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NAS LDOS DE CAMPINAS – 2002/2005
LDO PROGRAMA
2002 1. Programas de enfrentamento à pobreza e à exclusão social, de construção da inclusão social
(Renda Mínima, Bolsa Escola, planos sociais de Assistência Social a grupos sociais específicos
e outros) e de afirmação da igualdade.
3. Programas sociais voltados a crianças, adolescentes, idosos, mulheres e família.
3.1 apoio financeiro para entidades de Assistência Social
2003 1. Programas sociais voltados à atenção da infância e juventude, incluindo-se a implantação e
efetivação de três novos conselhos tutelares.
3. Programas de enfrentamento à pobreza e à exclusão social, de construção da inclusão social
e de afirmação da igualdade.
4. Programas sociais voltados a famílias, mulheres e outros segmentos da sociedade.
5. Programas sociais com ênfase nas áreas de Educação, Saúde, Moradia, Assistência Social,
Cultura, Esporte e Lazer.
2004 1.Programas sociais voltados à atenção à criança, adolescente e juventude, incluindo-se a
implantação e efetivação de um novo conselho tutelar.
3. Programas de enfrentamento à pobreza e à exclusão social, de construção da inclusão social
e de afirmação da igualdade.
4. Programas sociais voltados a famílias, mulheres e outros segmentos da sociedade
2005 2. Programas sociais voltados à atenção à criança (PETI), ao adolescente e à juventude
(Primeiro Emprego, entre outros).
4. Programas sociais voltados para os segmentos em situação de risco e/ou exclusão social,
notadamente para os Portadores de Deficiência, Idosos e Mulheres.
6. Programas de enfrentamento à pobreza e à exclusão social (Renda Mínima, Bolsa Escola e
outros), de construção da inclusão social e de afirmação da igualdade.
Nota: A numeração referente a cada programa mantém a seqüência presente na Lei de Diretrizes Orçamentária do Município.
O PPA de Assistência Social, composto por mais de 300 páginas, apresenta-
se distribuído em cinco grandes partes: 1 - Cenário sócio-econômico; 2- Agentes da
política de Assistência Social; 3- Diretrizes norteadoras; 4- Eixos integradores e, 5-
Planejamento orçamentário.
As partes 1 e 2 apresentam indicadores consistentes do quadro situacional do
município, e de todo serviço oferecido na área e a rede de parceiros, permitindo uma
visualização do “estado das artes” do município.
As diretrizes norteadoras, incluídas na parte três, em consonância com a
LOAS, indicam como valores fundamentais, “o trabalho em rede, a participação
popular e participação de usuários; ações de prevenção e inversão de prioridades”
70
.
Centrado nos valores mencionados acima, apresenta o planejamento da
Assistência Social para os próximos quatro anos dentro de cinco grandes eixos: 1-
crianças e adolescentes como prioridade absoluta; 2- Novas relações comunitárias;
3- Enfrentamento à pobreza; 4- Cidadania e Diferença e, 5- Gestão participativa.
70
Não há nenhuma referência em relação que prioridade se esta invertendo.
210
No detalhamento de cada eixo integrador, explicita o cenário que envolve a
demanda; os agentes executores; os princípios e diretrizes; os objetivos gerais, as
metas, as ações e os projetos com clareza e objetividade, mantendo um relativo
equilíbrio entre as ações de natureza administrativa e aquelas que são atividades
fins da política de Assistência Social.
Na parte V do instrumento de planejamento, apresenta um plano de
monitoramento, avaliação e o orçamento para execução das ações.
As quatro primeiras etapas do PPA de Assistência Social apresentam-se
coerentes e com adequada sustentação argumentativa, todavia, as previsões
orçamentárias se fixam em despesas de custeio com manutenção, construção,
reforma etc.
E, por fim, fechando o ciclo orçamentário, a função Assistência Social, nas
leis orçamentárias anuais, relativas ao período 2002 a 2005, não apresentaram
participação, superior a 3% ao ano, em termos percentuais na receita total do
orçamento do município.
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ANO FUNÇÃO AS SOCIAL RECEITA TOTAL %
2002 28.851.130 885.659.540 3,3%
2003 31.445.065 1.003.097.534 3,1%
2004 34.315.421 1.155.189.710 3,0%
2005 40.845.432 1.283.427.915 3,2%
2006 47.092.692 1.423.671.042
3,3%
Fonte: Lei Orçamentária Anual
Apesar do nome “Nova Ação”, sugerir mudanças na condução da política de
Assistência Social no Município, bem como toda a descrição das ações no PPA,
tanto de gestão fiscal como da política de Assistência Social, explicitarem
continuidade dos serviços sócio-assistenciais e uma gama de atividades de
expansão e criação de novos serviços, as leis orçamentárias que materializam em
termos de aplicação de recursos destinados ao cumprimento dos programas
211
descritos no PPA e na LDO, não registram quaisquer alterações orçamentárias
progressivas na destinação de recursos à política de Assistência Social no período
investigado.
Ou seja, a destinação de recursos orçamentários previstos para
financiamento da política de Assistência Social no Município, permanece no mesmo
patamar em termos percentuais, daqueles que já vinham sendo destinados, em anos
anteriores, não superando os 3% de receita total do município.
Em analogia a Nogueira (2004:31), “Um governo que não investe contra as
circunstâncias que o limitam condena-se a viver de adaptações sucessivas, ao
embalo de fatos e pressões, e pode, após um tempo, simplesmente perder de vista
qualquer mudança”.
Quanto a classificação das ações, o desdobramento dos orçamentos anuais
permite identificar uma maior participação de despesas classificadas como
atividades
71
em todos os anos,
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10 0
2002 2003 2004 2005
Projeto A tividade
Fonte: Orçamentos Anuais 2002 a 2005 do Município
71
Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um
produto necessário à manutenção da ação de governo. Projeto é um instrumento de programação
para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam
num período limitado de tempo
, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou
aperfeiçoamento da ação de governo.. (SEPLAN, 2005)
212
O gráfico 18, confirma o quanto, o planejamento foi interrompido na
passagem do PPA e LDO para sua aplicação de recursos orçamentários na LOA.
Aqueles projetos de expansão e criação de novos serviços, presentes no PPA e nas
LDOS, quase desaparecem em termos de recursos orçamentários previstos ano a
ano, indicando o baixo grau de financiamento para programas de expansão de
serviços sócio-assistenciais nessa função de governo, destinados a grupos
específicos e novas demandas.
O detalhamento dos programas de governo na função Assistência Social, por
subfunções a ela vinculada, permite afirmar que, a natureza contínua não se limita
às ações classificadas como ações específicas da política de Assistência Social,
conforme pode ser verificado no gráfico 19,
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28,5%
32,9%
16,1%
24,7%
0,6%
25,7%
41,4%
15,0%
19,1%
0,4%
24,0%
37,6%
0,7%
37,7%
2,5%
21,6%
0%
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30%
40%
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70%
80%
90%
100%
2002 2003 2004 2005 2006
ass à cri e adol ass ao ppd ass comunitária ass ao idoso outras
Fonte de dados: Orçamentos anuais
Observa-se no gráfico acima, considerável percentual de outras subfunções
vinculadas à função Assistência Social, 17,7% em 2002, 28,5% em 2003, 25,7% em
2004, 24,8% em 2005 e 21,6% em 2006 são percentuais de participação de outras
subfunções na funcional programática Assistência Social.
213
Entre essas outras subfunções, o maior percentual destina-se a administração
geral e, em percentuais menores, variando de um ano para outro, verifica-se a
vinculação de programas destinados a Fomento ao Trabalho (Trabalho), Ensino
Profissional (Educação), Formação de Recursos (Administração), Direitos
Individuais, Coletivos e Difusos (Direitos de Cidadania), entre outros.
A reestruturação da classificação orçamentária em 2000, ao classificar a
‘Assistência Social’ sob a rubrica específica da Função 8, desdobrou em quatro
subfunções: Assistência Social ao idoso (244); Assistência Social ao portador de
deficiência (242); Assistência Social à criança e ao adolescente (243); e, Assistência
Social comunitária (244).
Esse desdobramento classificatório teve como finalidade, além de garantir o
arranjo orçamentário e classificatório dos recursos públicos, a princípio também
favoreceu uma melhor definição das ações sócio-assistenciais financiadas com
recursos destinados às ações da área, traduzindo implicitamente a concepção de
Assistência Social assumida pelo poder executivo e materializado no campo de
finanças públicas.
Entretanto, essa classificação contraria a direção e definição de público alvo
de Assistência Social presentes na LOAS e na PNAS que expressa explicitamente a
atuação da política de Assistência Social através de ações sócio-assistenciais para
além de demandas setoriais e segmentadas. Essa infração nos preceitos da
legislação que regulamenta a política de Assistência Social, pela definição
classificatória orçamentária, de certa forma, materializa a concepção histórica e
ainda tão presente de ações segmentárias e circunstancias que persiste na prática
dessa política.
Assistência Social ao idoso, é a subfunção com os menores percentuais de
destinação orçamentária em todos os anos investigados no município de Campinas.
O detalhamento do orçamento por programa, permite observar que, os recursos
destinados ao segmento idoso, privilegiadamente é destinado para subvenção a
entidades que atendem essa população, e, ou convênios, todavia, o relatório de
gestão da Assistência Social, descreve programas de terceira idade sob
responsabilidade de execução direta do órgão gestor.
214
Cabe também destacar que as alocações orçamentárias para a subfunção
Assistência Social a pessoas portadoras de deficiência, é a subfunção que
apresenta a maior variação de alocações de recursos, nos instrumentos de gestão
fiscal no período de 2002 a 2005, em relação ao orçamento anual de 2006, no
município de Campinas. Ações voltadas para grupos específicos, ocuparam um
lugar de prioridade, de 2002 a 2005, observa-se que no mesmo período, foram
alocados percentuais significativos a este segmento quando comparados com o
orçamento de 2006. Somente uma investigação no PPA de 2006 a 2009 permitirá
esclarecer essa variação.
Assistência Social à criança e ao adolescente e Assistência Social
comunitária, registram os maiores percentuais de alocações de recursos em todos
os anos investigados, com uma variação entre essas subfunções de um ano para
outro.
Quanto à vinculação da função Assistência Social, ao órgão, em todos os
anos investigados, registra-se a vinculação ao Gabinete da(o) Prefeita(o) atendendo
percentuais de 1% no período de 2002 a 2005, e no orçamento de 2006, atinge 4%
de destinação orçamentária para este órgão.
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0,3%
0,2%
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0,5%
3,7%
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10 , 0 %
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
UO - SM AS UO - FM DDCA UO - FM AS UO - FM SAlimen UO - Gab Pref(o)
Gestor Gab da P ref(o)
2004 2005 2006
Fonte: Orçamentos Anuais
215
As alocações de recursos vinculados ao Gabinete da(o) Prefeita (o), atendem
ao FSS, cabendo duas considerações nessa constatação: a primeira é que, tanto no
PPA como nas Leis de Diretrizes Orçamentárias correspondentes, as destinações
orçamentária para a função programática Assistência Social, vinculam-se
exclusivamente ao órgão gestor, já no Orçamento anual, comparece alocação de
recurso no Gabinete da(o) Prefeita(o); segunda, o maior percentual destinado ao
órgão Gabinete do Prefeito (4%), em 2006, se insere num novo mandato de prefeito.
Também comparece a vinculação da função programática Assistência Social
em diferentes unidades orçamentárias, o que indica alocações de recursos
destinados a essa função, fora do Fundo Municipal de Assistência Social.
Observa-se que, há uma significativa alocação orçamentária para a função
programática Assistência Social vinculada à unidade orçamentária da Secretaria
Municipal de Assistência Social, seguida pela unidade orçamentária Fundo da
Criança e do Adolescente e, em menores percentuais, no Fundo Municipal de
Segurança Alimentar.
No que se refere à vinculação da função programática Assistência Social, ao
Fundo Municipal de Assistência Social (Unidade Orçamentária), constata-se que, em
2004, 36% e, em 2005 e 2006, 38%, dos recursos previstos na função programática
Assistência Social nos respectivos orçamentos, não se vinculam ao FMAS.
O detalhamento das atividades e projetos por grupos de despesas vinculados
a função programática Assistência Social, apontam uma considerável alocação de
recursos em despesas com pessoal e encargos sociais, seguido por outras
despesas correntes. Todavia, somente um exame mais detalhado que, não foi
possível efetuar até a conclusão dessa tese, poderia dimensionar a participação de
elementos de despesas e as modalidades de aplicação em relação às destinações
orçamentárias vinculadas a função Assistência Social.
No que se refere à modalidade de aplicação, de imediato, observa-se um
significativo percentual de transferências a instituições privadas sem fins lucrativos
(subvenções), no entanto, a confirmação dessa constatação somente será possível
216
mediante um maior aprofundamento nos orçamentos, como no caso anterior não se
alcançou nessa investigação.
Quando comparada à participação da função Assistência Social em relação
às demais funções, observa-se que, as funções Saúde e Educação têm alcançado a
maior participação relativa nas destinações orçamentárias no período investigado,
enquanto a função Assistência Social ocupa a 7ª. Posição, atrás de Urbanismo,
Administração, Encargos Especiais e função Legislativa,
TABELA 22 – RANKING DE PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS – CAMPINAS
(em %)
2004 2005 2006
Saúde 24,46 27,15 23,95
Educação 21,07 19,49 25,53
Urbanismo 11,36 14,59 16,18
Administração 12,37 14,46 13,47
Encargos Especiais 10,15 10,02 7,60
Legislativa 4,01 3,43 4,25
Assistência Social 2,97 3,43 3,61
Previdência 8,21 0,13 0,11
Habitação 1,02 1,83 1,49
Cultura 1,27 1,29 1,35
Segurança Pública 1,49 1,59 0,58
Desporto e Lazer 0,56 0,57 0,80
Judiciária 0,37 0,41 0,33
Transporte 0,09 0,94 -
Gestão Ambiental 0,19 0,20 0,20
Direitos de Cidadania 0,14 0,19 0,18
Trabalho 0,06 0,11 0,13
Reserva de Contingência 0,17 0,17 0,12
Energia - 0,00 0,05
Relações Exteriores 0,01 0,01 0,04
Agricultura - - 0,01
Ciência e Tecnologia - - 0,01
Saneamento 0,02 - -
Comércio e Serviços - - -
100,00 100,00 100,00
Fonte: Orçamentos anuais do Município de Campinas
A tabela acima, indica preferências alocativas do governo, os percentuais
referem-se à participação das funções de governo em relação à RT prevista no
orçamento, incluso na receita total orçada, as transferências legais e constitucionais,
217
levando a questionar qual seria o lugar da função Assistência Social no ranking do
município excluída outras transferências correntes advindas da esfera federal.
Nesse estudo, consideram-se as funções de governo dentro de uma divisão
de funções a partir de três categorias distintas (Rezende, 1996): gasto mínimo (GM);
gasto social (GS); e gasto econômico (GE).
Seguindo-se as categorias das teorias dos bens públicos sugeridas por
(Musgrave, 1973 e outros, apud Rezende, 1997):
O gasto mínimo (Gm) corresponde à parcela de gastos
governamentais em políticas públicas consideradas como de
domínio exclusivo do governo. Estas envolvem a provisão de bens
e serviços que se enquadram na categoria de bens públicos puros,
os quais não podem ser provisionados por mecanismos de
mercado, representando campos de domínio exclusivo do governo.
O gasto social (Gs) corresponde à parcela do gasto em políticas
públicas destinada à provisão de bens e serviços meritórios ou do
tipo quase-públicos. Tais bens, devido a seus graus de exclusão e
divisibilidade relativa ao consumo, permitem que o governo não
assuma posição monopolista, abrindo portas para a entrada de
mecanismos de mercado para a alocação de tais recursos.
Finalmente, o gasto econômico (Ge) corresponde à parcela do
gasto que diz respeito a atividades econômicas nas quais,
tecnicamente, o governo não teria necessidade de se envolver.
Contudo, na prática, o governo desempenha tais atividades dada a
necessidade de regulação de mercados; ou, ainda, em casos de
intervenção direta desempenhando atividades empresariais.
218
QUADRO 7 - COMPOSIÇÃO FUNCIONAL SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO
GASTO MÍNIMO (GM)
BENS PÚBLICOS PUROS
GASTO SOCIAL (GS)
BENS PÚBLICOS SEMIPUROS
GASTO ECONÔMICO (GE)
BENS PRIVADOS
• legislativo
• judiciário
• administração e
planejamento
• defesa e segurança
• educação e cultura
• saúde e saneamento
• Assistência Social e
previdência
• habitação e urbanismo
• agricultura
• comunicações
• desenvolvimento regional
• energia e rec minerais
• indústria, com e serviços
• relações exteriores
• trabalho
• transporte
Nota: Elaboração própria
Seguindo-se essa classificação, entre as despesas com gastos sociais, a
função Assistência Social, ocupa lugar de baixa preferência alocativa no governo de
Campinas no período de 2002 a 2006, portanto de menor grau de prioridade,
entretanto, sua a evolução dos últimos três anos, indicam a maior alteração positiva
de alocação de recursos com a Educação, apresentando queda na saúde e
nenhuma alteração na função Assistência Social,
GRÁFICO 21 – EVOLUÇÃO DO PADRÃO E PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS
0
5
10
15
20
25
30
2004 2005 2006
Saúde Educação Urbanismo
Administração Encargos Especiais Legislativa
Assistência Previdência Habitação
Cultura Segurança P ública Desporto e Lazer
Judiciária Transporte Gestão Ambiental
Direitos de C idadania Trabalho Reserva de Contingência
Energia Relações Exteriores Agricultura
Ciência e Tecnologia Saneamento Comércio e Serviços
Fonte de dados: Tabela 22
219
As constatações acima, identificadas nos instrumentos de gestão fiscal,
permitem confirmar o quanto esta política tem permeabilidade, e não tem sido
prioridade de governos locais para alocação de recursos, por isso, definir cada vez
mais seu público alvo, é fundamental, o que não é sinônimo de focalização, e muito
menos de ações pontuais e segmentárias.
3.2.2 A
‘TÍMIDA’ ASSISTÊNCIA SOCIAL
O Plano Plurianual para o quadriênio 2002 – 2005 da prefeitura Municipal da
Estância Turística de Holambra, sob a Lei nº. 405 de dezembro de 2004, como nos
demais municípios, inclui na função Assistência Social os mais distintos programas
sociais. Observando-se os programas contidos nos instrumentos de planejamento e
gestão fiscal, constata-se redução significativa de programas financiados para
atender aos serviços sócio-assistenciais específicos dessa política,
QUADRO 8 – PLANO PLURIANUAL 2002 - 2005 DO MUNICÍPIO DE HOLAMBRA – PROGRAMAS PARA
ATENDIMENTO DA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL
PROGRAMA OBJETO META RECURSO
Integração
social do idoso
Dar condições humanas e de
melhor qualidade de vida ao idoso
residente no município, objetivando
que o mesmo tenha
aprendizado na
terceira idade e viva intensamente
a experiência da velhice
Promover cursos de qualificação
para a terceira idade. Ampliação e
reforma do prédio do clube da
terceira idade. Construção de
centro social do idoso.
Municípios e
esfera de
governo
Integração
social do
deficiente físico
Desenvolver atividades sociais e
de integração do deficiente na
comunidade
Aquisição de terreno para
construção da Oficina Abrigada.
Construção e aquisição de materiais
permanentes para
Oficina Abrigada.
Promover
cursos de qualificação
profissional. Manter as atividades
do Projeto Oficina Abrigada.
Município e
convênios
firmados com
outras esferas
de governo
Apoio às
instituições
assistenciais e
filantrópicas
Proteger as entidades da
comunidade, proporcionando às
mesmas condições de atender
com segurança a real necessidade da
comunidade do município de
Holambra
Disponibilizar recursos financeiros
para concessão de subvenções
sociais as entidades assistenciais
e filantrópicas que estiverem
regularizadas no departamento de
Assistência Social do Município
Município
Fonte: Plano Plurianual do Município de Holambra.
220
O plano plurianual do município de Holambra prevê serviços sócio-
assistenciais na área de Assistência Social, de duas principais naturezas:
segmentário e subvencionado, tendo como principais fontes de receitas recursos
próprios em menor grau de investimentos e as transferências de outras esferas de
governo. Dos três programas de Assistência Social previstos no PPA, apenas um,
apresenta como fonte de recursos a responsabilidade integral do município, tendo
como meta a concessão de subvenções a entidades.
As metas apresentam-se genéricas, dificultando a definição de custos para
aplicação de recursos orçamentários nos programas destinados as demandas por
serviços sócio-assistenciais.
Interessante observar as terminologias e expressões utilizadas para descrição
do objeto de ação dos programas: “Dar condições humanas....”, “Proteger as
entidades da comunidade...”, a segunda referindo-se as instituições filantrópicas e
sem fins lucrativos que atuam no município.
A LDO 2002 inclui entre as prioridades para o respectivo ano, os programas
de Assistência Social contidos no anexo do PPA, todavia, no relatório dos projetos
em andamento, não há registro do andamento dos programas da função Assistência
Social.
O mesmo comportamento é verificado na L
DO 2003. Já na LDO 2004, registra-
se uma previsão orçamentária de R$ 120.000 (cento e vinte mil reais) para a
construção de Oficina Abrigada até fevereiro de 2004. Oficina Abrigada é um projeto
que talvez possa ser identificado como o ‘carro chefe’ das ações de Assistência
Social no município. No entanto, o detalhamento das ações desenvolvidas nesse
projeto, privilegia qualificação e capacitação para o trabalho. Inclusive, a receita
desse projeto tem sido composta por repasses federais.
E, por fim na L
DO 2005, além de manter os programas como prioridades, no
relatório dos projetos em andamento, novamente a Oficina Abrigada comparece com
uma prorrogação de prazo para sua construção, de 02/2004 para previsão de
término 08/2005, todavia, sem quaisquer alterações na previsão de destinação
221
orçamentária em valores absolutos. A materialização em valores previstos ano a
ano, mediante as propostas contidas no PPA e nas LDOS, nas respectivas leis
orçamentárias anuais, não ultrapassaram 3% ao ano do total da RT no Município,
T
T
A
A
B
B
E
E
L
L
A
A
2
2
3
3
-
-
P
P
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0
0
1
1
A
A
2
2
0
0
0
0
5
5
DOTAÇÃO INICIAL AUTORIZADA PELA LOA
Por função de
Governo
Por órgão de
Governo(**)
ANO
RECEITA TOTAL ADMINISTRAÇÃO
DIRETA R$(*)
R$ % R$ %
2002
12.900.000 584.500 5% - -
2003
13.860.000 370.000 3% 370.000 3%
2004
16.000.000 434.100 3% 434.100 3%
2005
18.500.000 568.000 3% 568.000 3%
(*) Fonte: Lei(s) Orçamentária Anual do Município de Holambra onde estima a receita e fixa a
despesa nos respectivos períodos de 2002 a 2005.
(**) Órgão: Promoção Social
Ainda cabe considerar que, o órgão gestor responsável pela Assistência
Social no município somente foi criado a partir de 2003.
Pelas descrições dos programas, os respectivos objetivos, metas e fontes de
recursos e as transferências correntes de outras esferas, possibilitaram constatar
que, o município de Holambra, no período aqui investigado, guarda bastante
dependência das transferências federais e estaduais para financiar as ações
desenvolvidas na área da Assistência Social.
Sem entrar no mérito da questão, por não ser este o objeto desse estudo,
mas cabe notar as tímidas propostas de serviços sócio-assistenciais realizados
nesse município, possível de ser identificado nos instrumentos de planejamento
público.
Esse quadro se confirma quando comparada à participação relativa da função
Assistência Social em relação a outras funções de governo no total de receitas do
município.
222
A Assistência Social, uma política que deveria ocupar lugar de prioridade,
tanto pela demanda como observado nos indicadores de situação de vulnerabilidade
na região, e até mesmo por coerência as prioridades que introduzem o plano
plurianual e as LDOS, assim explicitadas como primeira prioridade “I – combater a
pobreza e promover a cidadania e a inclusão social”; entre as preferências alocativas
em relação às demais funções, ocupa a 10ª posição, entre as 17 funções de
governo,
Tabela 24 - Ranking de Prioridades
Orçamentárias – Holambra
2004 2005
Educação 27,76 29,78
Saúde 15,48 18,14
Urbanismo 13,85 12,88
Reserva de Contingência 10,34 9,52
Administração 7,54 7,65
Transporte 4,59 3,14
Segurança Pública 3,13 3,05
Desporto e Lazer 3,47 2,23
Legislativa 2,69 2,95
Assistência Social 2,43 2,89
Habitação 4,41 -
Previdência 1,70 1,6
Saneamento - 3,31
Agricultura 0,75 0,97
Cultura 0,98 0,74
Judiciária 0,66 0,68
Comércio e Serviços 0,21 0,47
Total 100,00 100,00%
Fonte: Lei Orçamentária Anual 2004 e 2005
A dinâmica de evolução orçamentária nos anos de 2004 e 2005, indicam uma
crescente expansão nas alocações de recursos com educação e saúde, entre as
despesas com gastos sociais e uma ligeira queda nas alocações orçamentária
destinadas a função urbanismo,
223
GRÁFICO 22 - PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS E PADRÃO DE ALTERAÇÃO FUNÇÃO ASSISTÊNCIA
SOCIAL NO ORÇAMENTO ANUAL
0
5
10
15
20
25
30
35
2004 2005
Educação Saúde Urbanismo
Reserva de Contingência Administração Transporte
Segurança P ública Desporto e Lazer Legislativa
Assistência Social Habitação Previdência
Saneamento Agricultura Cultura
Judiciária Co mércio e Serviços
Fonte de dados: Tabela 24
Quanto à preferência alocativas com despesas na área de Assistência Social,
o quadro permanece inalterado, confirmando o baixo grau de prioridade que esta
política alcança no orçamento do município, ocupando a mesma prioridade que as
despesas classificadas como gastos econômicos, consideradas atividades
econômicas, nas quais, o governo tecnicamente não teria que se envolver, ou pelo
menos, priorizar.
3.2.3 A LINHA TÊNUE ENTRE SERVIÇOS SÓCIO-ASSISTENCIAIS E
SERVIÇOS SOCIAIS
O PPA 2002/2005 do município de Indaiatuba, disposto sob a Lei nº. 4.053 de
28 de agosto de 2001, executado nas respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias
224
de cada exercício, apresenta os programas prioritários de gestão pública distribuídos
por secretarias de governo.
QUADRO 9 - PPA 2002 – 2005 – MUNICÍPIO DE INDAIATUBA
PROGRAMAS OBJETIVOS E METAS A/P
Implantação de 04 núcleos do Centro
de
Recreação Infantil Comunitário - C
RIC
Proporcionar reforço escolar e recreação para crianças
e
adolescentes que após o período escolar ficam ociosas
A
Aquisição 1 veículo para o departamento
da Criança e do Adolescente
Possibilitar maior agilidade no atendimento de todos os
projetos vinculados ao depto.
P
Ampliação da central de triagem
Atendimento ao itinerante e ao indigente
, proporcionando
soluções imediatas e encaminhando-os aos recursos
existentes.
A
Ampliação do programa de passe escolar
e bolsas de estudo
Atendimento de toda a demanda existente, especialmente ao
estudante carente do ensino médio profissionalizante e
superior, que não tenham condições de custear seus estudos
e não tenham meios próprios de locomoção.
A
Implantação do projeto de geração de
renda
Proporcionar atendimento e aprendizado a famílias carentes
,
através de ação sócio-educativa, visando melhoria da
qualidade de vida.
A
Capacitação profissional da equipe
técnica, demais funcionários e
conselheiros.
Proporcionar o aprimoramento, reciclagem e capacitação
profissional aos funcionários da SEMFABES.
P
Ampliação do programa de
suplementação
alimentar e programa especial
Atendimento a família carente
com crianças de 0 a 4 anos,
com fornecimento do leite em pó e atividade sócio-educativas
.
A
Aquisição de equipamentos para
informatização desta Secretaria
Visando a necessidade de informatização dos serviços
prestados pela SEMFABES, inclusive solicitação de
convênios do Estado (repasse financeiro) e prestação de contas.
P
Ampliação de repasse de verba para o
Fundo Municipal de Assistência Social -
Fmas com recursos através do Estado,
sem custo para o Município.
Valor utilizado para manutenção das entidades sociais,
através dos segmentos
criança, idoso e pessoas portadoras
de deficiência, migrante e morador de rua.
P
Ampliação do repasse de verba para o
Fundo Municipal de Assistência Social -
Fmas com recurso Federal sem custo
para o município
Valor utilizado para manutenção das entidades sociais,
através dos segmentos criança, idoso e pessoas portadoras
de deficiência.
P
Ampliação e novos convênios de repasse
de verba Municipal através do Fundo
municipal de Assistência Social - F
MAS
Criar e ampliar convênios entre a municipalidade e as
entidades sociais
A
Ampliação do repasse de verba para o
Fundo Municipal da Criança e do
Adolescente - FUNCRIA com recursos do
governo do Estado e federal, sem custo
para o Município.
Melhor atendimento das entidades sociais que atendem
criança e adolescentes
P
Integrar a Secretaria ao PAT - programa
de Atendimento ao trabalhador
Unir importantes órgãos de apoio ao trabalhador visando
melhorar as relações
P
Fonte: Lei do Plano Plurianual do Município. Quadros Anexos VI - LDOS.
Ao discriminar os programas, objetivos e metas evidencia-se a ênfase em
programas e projetos administrativos físicos, incluindo-se entre os programas
prioritários desta função, dois programas administrativos de outra natureza:
“Capacitação profissional da equipe técnica, demais funcionários e Conselheiros” e
“Programas de informatização na área de Assistência Social”.
225
Programas estes, não verificados com freqüência nos municípios de pequeno
porte nesta região, acenando para o despertar de um novo patamar de
reconhecimento dessa política. A explicitação de prioridades, vinculada à função de
Assistência Social, em seu conteúdo, objetivos e público alvo, na maioria dos
programas discriminados, registra-se forte presença de vinculação direta às ações
típicas de outras políticas setoriais como: educação, trabalho, cultura e segurança
alimentar.
A linha entre serviços sociais e Política de Assistência Social se mostra muito
tênue na maior parte dos municípios e em especial no município de Indaiatuba
quando alcança maior grau de materialização nos instrumentos de gestão fiscal.
Uma outra característica evidenciada no PPA em sua formulação e
detalhamento das prioridades da função Assistência Social, é a forte presença da
concepção do público alvo dessa política por um recorte de renda, ou seja,
“atendimento a famílias e pessoas carentes”, e em seguida, os objetivos e ações
focalizam um público por este recorte.
Quanto à clareza e objetividade em que se apresentam as formulações dos
programas, bem como seus objetivos e metas, parecem estar adequados, todavia,
em sua maioria, não atendem atividades específicas de execução direta da política
de Assistência Social definida pela PNAS/2004.
Cabe ressaltar a importância desses programas, entretanto, é necessário e
emergente definir com clareza e objetividade a que e a quem se destina
especificamente a política de Assistência Social, para consolidá-la enquanto política
pública, que deve ser afiançada com recursos públicos, definindo com regras claras
o custeio de suas ações e assim, garantir um financiamento adequado a sua
abrangência.
A persistente definição de serviços sócio-assistenciais destinados aos
segmentos é muito presente no PPA de Indaiatuba, fragilizando a ampliação do
financiamento para aplicação de recursos orçamentários em expansão de serviços
sócio-assistenciais baseado em diagnósticos territoriais.
226
Quanto às leis de diretrizes orçamentárias dos respectivos anos de vigência
do PPA 2002-2005, dada a sua estrutura, oferece dificuldade de identificação da
função programática Assistência Social, tendo em vista que, a vinculação dos
programas aos órgãos, pode conter programas dessa função tanto no órgão gestor
como em outros órgãos
72
, inclusive no Fundo Social de Solidariedade.
Por questões metodológicas, a opção foi limitar a descrição dos dados
vinculados ao órgão gestor.
Na LDO de 2001 (Anexo VI), os programas descriminados são prioritariamente
de natureza física e administrativa: aquisição de veículo; aquisição de equipamentos
para informatização; e os demais, ampliação de repasses de verbas.
Os objetivos e metas são explicitados num mesmo contexto, o que
impossibilita completamente identificar uma meta aferível. E, ainda, os objetivos
conservam o mesmo conteúdo do PPA, ou seja, macro objetivo. Diferentemente de
Campinas, o Município de Indaiatuba, descreve um número maior de projetos do que
atividades em seu PPA, justificado até mesmo, pelo tipo de programa que predomina
nesse instrumento: criação, ampliação, construção etc., de equipamentos e prédios.
Em geral, nas Leis de Diretrizes Orçamentárias respectivas ao PPA 2002 –
2005, os programas mantiveram-se coerentes com o P
PA, no entanto, não foi
possível verificar a execução dos programas previstos, pois nenhuma das leis
apresentou anexos do andamento das realizações de governo. (Anexo)
Já as leis orçamentárias de 2002 a 2005, mantiveram percentuais de 2% no
período de 2002 a 2004 e, 1% em 2005, de recursos previstos para função
programática Assistência Social em relação à receita total do orçamento.
72
A identificação de programas considerados de Assistência Social pelo Município, aqui
apresentados, seguiu o critério de vinculação de recursos à funcional programática Assistência Social
e não o que de fato pode ser considerado como de natureza sócio-assistencial ou não, pois a
identificação dessa pulverização ou dispersão, será apontada a partir da vinculação orçamentária. Por
isso que, ao afirmar que outros órgãos podem conter ações da política de Assistência Social, refere-
se a vinculação da funcional programática, lembrando que toda análise nesse estudo, parte do que
está expresso nos instrumentos de gestão fiscal e não de outra ordem analítica.
227
Tabela 25 - Proporcionalidade Orçamentária destina à Assistência Social – 2001 a 2005
Dotação Inicial Autorizada pela LOA
Por função de
Governo
Por órgão de Governo
(*)
Ano
Receita Total
Administração Direta R$ (*)
R$ % R$ %
2002
142.831.000 2.807.000 2% 2.537.000 2%
2003
168.235.168 3.170.040 2% 3.038.040 2%
2004
212.026.000 3.316.000 2% 3.154.000 1%
2005
227.486.000 3.207.000 1% 3.052.000 1%
(*) Fonte: Lei(s) Orçamentária Anual, onde estima a Receita e Fixa a Despesa do Município de
Indaiatuba, referentes aos respectivos anos de 2001 a 2005
(**) Órgão: Denominado Secretaria Municipal da Família e Bem Estar Social
Quanto a participação relativa da função Assistência Social, comparada as
demais funções de governo, ocupa a 11ª posição no ranking de 2004 a 2006 entre
outras 17 funções, confirmando que, o financiamento das ações dessa política para
sua efetiva execução não tem alcançado um lugar de prioridade na agenda desse
município,
Tabela 26 - Ranking de Prioridades Orçamentárias – Indaiatuba
2004 2005 2006
Educação 22,84 22,0 20,65
Saúde 23,19 19,7 17,32
Administração 14,56 14,7 10,49
Urbanismo 11,26 10,6 9,94
Saneamento 9,06 8,4 8,03
Reserva de Contingência 0,62 8,8 12,89
Encargos Especiais 5,69 5,4 5,38
Segurança Pública 3,28 2,6 3,04
Previdência 2,77 2,3 2,60
Legislativa 2,52 2,1 2,20
Assistência Social 1,80 1,4 1,77
Desporto e Lazer 1,12 1,0 2,87
Cultura 0,73 0,6 0,66
Comércio e Serviços 0,05 0,1 1,01
Habitação 0,30 0,3 0,52
Gestão Ambiental 0,22 0,1 0,23
Indústria - - 0,35
Agricultura - - 0,03
Total 100,00 100,0 100,00
Fonte: Leis Orçamentárias Anuais 2004, 2005 e 2006
Como os demais municípios, Educação e Saúde ocupam lugar de prioridade
na alocação de recursos, todavia, cabe novamente enfatizar o peso das
228
transferências correntes de outras esferas, principalmente da federal que impulsiona
o financiamento dessas políticas nos municípios.
GRÁFICO 23 – EVOLUÇÃO DO PADRÃO DE PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS
0
5
10
15
20
25
2004 2005 2006
Educação Saúde Administração
Urbanismo Saneamento Reserva de Contingência
Encargos Especiais Segurança P ública P revidência
Legislativa Assistência Social Desporto e Lazer
Cultura Comércio e Serviços Habitação
Gestão Ambiental Indústria Agricultura
Fonte de dados: Tabela 26
Novamente se confirma, entre as preferências alocativas com gastos sociais
em governos municipais, as despesas com a Assistência Social, alcança baixo grau
de importância. Quanto ao padrão de expansão de aplicação de recursos destinados
a essa política, permanece praticamente inalterado nos anos investigados.
No entanto, pode-se identificar com precisão, uma preferência com gastos
econômicos, segundo a classificação adotada.
229
3.2.4 A DILUIÇÃO DE CONTEÚDOS DOS PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
O PPA de 2002 a 2005 do município de Jaguariúna, apresenta as prioridades
de governo a serem executadas nesse período, organizadas por função de governo.
Os programas da função Assistência Social, resumidamente, se apresentam da
seguinte maneira:
Assistência Social ao Idoso: promoção de programa de amparo ao idoso,
tendo como objetivo prestar Assistência Social por via direta ou indireta, aos idosos
do Município facilitando sua integração à sociedade.
Assistência Social à criança e adolescente, explicitando como objetivo
executar as ações em conjunto com o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente, programas de prevenção contra as drogas.
Ao continuar detalhando os objetivos que se pretende alcançar nessa função
junto a este segmento, assim expressa: “afastar de nosso território um dos maiores
problemas da década, preservando nossas crianças e o adolescente do terrível mal”,
para tanto, estabelece como prioridades programas de construção de núcleos
educacionais visando atendimento de crianças de 7 a 14 anos do município.
A terceira ação definida como prioridade da função Assistência Social no PPA
do município, é a Ação Comunitária.
Para atender essa função, estabelece uma série de ações, sobretudo de
natureza administrativa:
- instalações de centros comunitários nos bairros com o objetivo do
atendimento assistencial; construção do prédio sede da Secretaria Municipal de
Assistência Social; aquisição de equipamentos e viaturas; aquisição e reforma da
antiga estação ferroviária; construção do prédio do posto de atendimento ao
trabalhador; construção de um albergue.
Proporcionar melhores condições de atendimento aos munícipes e aos
trabalhos dos servidores, bem como proporcionar meios de trabalho e de locomoção
230
para os técnicos e colaboradores da área expressam os principais objetivos dos
programas acima descritos que, atendem a subfunção Assistência Social
comunitária.
Ao analisar a coerência entre a descrição desses programas e seus objetivos,
parece-me que, os objetivos dizem mais respeito a uma justificativa da relevância
dessas ações do que propriamente objetivos de programas sócio-assistenciais.
Ainda, indica como prioridade, programas vinculados a empreendimentos
habitacionais “Promoção e levantamentos visando futuros empreendimentos
habitacionais populares”; tendo como objetivo dessa função de governo, “auxiliar o
setor habitacional a incrementar medidas visando à construção de conjuntos
habitacionais, beneficiando a população carente de moradia”.
E, por fim, coloca-se na ordem das prioridades, a construção de um albergue
para “proporcionar abrigo transitório as pessoas sem condições de moradia”.
O desenho do PPA do município de Jaguariúna, no particular das prioridades
contidas na função Assistência Social permite identificar uma diversidade de ações
de distintas naturezas em seus conteúdos..
A política de Assistência Social é uma ação de estado e não de governo em
primeiro lugar. Tem uma lei, é um direito constitucional. Têm diretrizes, metas,
objetivos explicitados claramente em seus marcos legais. O caráter de abrangência
da ação dessa política é fato verificável. Mas esse caráter não lhe atribui uma
indefinição de ação e, muito menos de público alvo.
Sendo assim, a Assistência Social é uma política que comporta diversas
modalidades de ações de natureza sócio-assistenciais mediante as necessidades
apresentadas pelas populações que se encontram em situações de vulnerabilidade
social e não limita-se a determinados segmentos caracterizados historicamente
como ‘carentes’ por um recorte de renda.
O PPA e as LDOs, ao descriminarem as ações contidas na função Assistência
Social, expressam a concepção que os governos têm dessa política, ou melhor,
nesse caso específico, parece que ainda não se incorporou a nova concepção de
231
Assistência Social como uma política pública de direito que impõe racionalidade na
sua ação: conteúdo claro, objetivos operacionais, meta a serem atingidas,
procedimentos, instrumentos de monitoramento e avaliação etc.
Nesse sentido, tanto o desenho quanto os conteúdos presente no PPA do
município de Jaguariúna, oferecem pouca ou quase nenhuma racionalidade para
garantir a definição de um custeio para as ações dessa política.
O planejamento cuidadoso possibilita incorporar todos os elementos que
contribuem para uma execução efetiva da política de Assistência Social e garante
um lugar de prioridade na preferência de alocações orçamentárias, e ainda, contribui
para uma maior reivindicação e pressão da sociedade para o cumprimento do dever
do Estado como o principal financiador dessa política.
Os relatórios de gestão de Assistência Social do município de Jaguariúna, os
quais foram possíveis acessar, confirmam essa constatação feita no PPA e nas
respectivas leis de diretrizes orçamentárias.
Entre as principais atividades descritas nos respectivos relatórios, registram-
se programas de Assistência Social à saúde, à educação, capacitação, trabalho,
habitação, campanhas assistenciais, arrecadação de recursos etc.
No que se refere às informações relativas ao financiamento da política de
Assistência Social no município, encontram-se insuficientes nos relatórios de gestão
de Assistência Social. Os relatórios de gestão da Assistência Social apresentam-se
frágeis quanto a construção de diagnóstico situacional e de demanda a esta política,
registrando-se insuficiência de indicadores que repercutirá diretamente no
estabelecimento de metas a serem atingidas e consequentemente na previsão
orçamentária para financiamento da política.
As destinações orçamentárias presente na LOA, nos respectivos anos
investigados nesta tese, em termos percentuais, alcançaram patamares superiores
aos demais municípios da amostra em média, conforme constatado na tabela 27,
232
TABELA 27 - PROPORCIONALIDADE ORÇAMENTÁRIA DESTINADA À ASSISTÊNCIA SOCIAL
2001 - 2005
DOTAÇÃO INICIAL AUTORIZADA PELA LOA
POR FUNÇÃO DE GOVERNO
POR ÓRGÃO DE
GOVERNO
ANO
RECEITA TOTAL
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
R$(*)
R$ % R$ %
2001
42.442.000 3.446.000 8% 1.646.000 4%
2002
64.022.000 3.121.000 5% 3.071.000 5%
2003
70.000.000 3.160.000 5% 3.116.000 4%
2004
89.827.000 3.040.000 3% 2.988.000 3%
2005
96.858.000 3.856.000 4% 4.857.000 5%
2006
111.169.000 4.967.100 4% 6.199.400 5%
(*) Fonte: Lei(s) Orçamentária Anual do Município de Jaguariúna onde estima a receita e fixa a
despesa para os respectivos anos de 2001 a 2005
(**) Órgão: Promoção Social
Nos anos de 2002 e 2003, atingiu o percentual 5% na função Assistência
Social de destinação orçamentária em relação à Receita Total orçada, caindo em
2004 para 3% e em 2005 e 2006, voltando a crescer os percentuais passando para
4% da RT.
Entretanto, esse percentual vinculado à função programática Assistência
Social, não é garantia de financiamento a serviços sócio-assistenciais específicos da
política de Assistência Social.
A subfunção com maior percentual orçamentário é Assistência Social
comunitária,
GRÁFICO 24 – PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS POR SUBFUNÇÃO
94%
6%
95%
5%
97%
3%
0%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2004 2005 2006
Ass Cr e Adol
Ass Com
Fonte de dados: Tabela 27
233
As alocações de recursos por subfunções vinculadas a função Assistência
Social, no município de Jaguariúna, atende exclusivamente a duas subfunções:
Assistência Social Comunitária e Assistência Social a Criança e ao Adolescente. Os
percentuais destinados às estas subfunções, apresentam diferenças percentuais
muito significativas entre elas, sendo que em nenhum dos anos analisados, a
participação relativa de alocações de recursos na função Assistência Social
comunitária foi inferior a 94%.
Entre as 13 funções de governo estabelecidas no município de Jaguariúna, a
funcional Assistência Social, tem ocupado o 6º. Lugar de prioridade de alocações
orçamentárias,
TABELA 28 – RANKING DE PRIORIDADES
ORÇAMENTÁRIAS – JAGUARIÚNA
2004 2005
Educação 32,68% 27,68%
Saúde 20,89% 24,27%
Urbanismo 16,31% 14,38%
Administração 11,47% 10,14%
Saneamento 6,20% 8,37%
Assistência Social 3,38% 5,06%
Segurança Pública 3,48% 2,44%
Desporto e Lazer 1,87% 3,66%
Cultura 1,36% 2,46%
Legislativa 1,28% 1,27%
Agricultura 0,90% 0,18%
Comércio e Serviços 0,11% 0,10%
Habitação 0,05% 0,00%
Total 100,00% 100,00%
Fonte: Lei Orçamentária Anual
A tabela acima, permite observar que, apesar da função Assistência Social
ocupar a 3ª. posição entre as despesas de corte social, quando comparado os
percentuais de alocações de recursos com as demais funções dessa classificação,
observa-se uma destinação mínima de recursos orçamentários. E, ainda, ficando
muito mais próxima de funções de gasto mínimo e gasto econômico do que, de
gastos com despesas sociais.
234
Sem dúvida alguma são funções de governo de muita importância, porém
questiona-se até que ponto são funções que tem por objetivo o atendimento de
necessidades básicas de viver e sobreviver da população.
GRÁFICO 25 – PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS E PADRÃO DE ALTERAÇÃO DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ORÇAMENTO ANUAL
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
2004 2005
Educação Saúde Urbanismo Administração
Saneamento Assistência Segurança Pública Desporto e Lazer
Cultura Legislativa Agricultura Comércio e Serviços
Habitação
Fonte de dados: Tabela 28
De acordo com a classificação adotada nessa investigação, para identificação
de preferências alocativas e padrão de evolução de destinação orçamentária,
verifica-se uma pequena expansão nos recursos destinados à função Assistência
Social entre os anos 2004 e 2005, entretanto, quanto à preferência de alocação de
recursos a esta função, ocupa um lugar de pouca importância na ordem das
prioridades de destinações orçamentárias entre as despesas com gastos sociais no
município.
Quanto à vinculação de recursos da funcional programática Assistência Social
às Unidades Orçamentárias, registram-se alocações orçamentárias ao Fundo
Municipal da Criança e do Adolescente e o Fundo Social de Solidariedade,
235
alcançado os seguintes percentuais de participação relativa na função Assistência
Social.
G
G
R
R
Á
Á
F
F
I
I
C
C
O
O
2
2
6
6
–
–
P
P
A
A
R
R
T
T
I
I
C
C
I
I
P
P
A
A
Ç
Ç
Ã
Ã
O
O
R
R
E
E
L
L
A
A
T
T
I
I
V
V
A
A
D
D
A
A
S
S
U
U
N
N
I
I
D
D
A
A
D
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E
E
S
S
O
O
R
R
Ç
Ç
A
A
M
M
E
E
N
N
T
T
Á
Á
R
R
I
I
A
A
S
S
N
N
A
A
F
F
U
U
N
N
Ç
Ç
Ã
Ã
O
O
A
A
S
S
S
S
I
I
S
S
T
T
È
È
N
N
C
C
I
I
A
A
6%
91%
3%
5%
94%
1%
3%
96%
1%
0%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2004 2005 2006
FSS
FMAS
FDCA
Fonte: Orçamentos anuais
Confirmando-se novamente a insistente alocação de recursos no Fundo
Social de Solidariedade (órgão sob responsabilidade da primeira dama), com
vinculação orçamentária na função Assistência Social, e ainda, em média no período
investigado, mais de 6% dos recursos da função programática Assistência Social
não estão vinculados ao FMAS.
236
3.2.5 A PULVERIZAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS
INSTRUMENTOS DE GESTÃO PÚBLICA
Quanto à apresentação das informações contidas nos instrumentos do ciclo
orçamentário do município de Paulínia, limitam-se as informações contidas nos
instrumentos legais de gestão fiscal, diante da dificuldade de acesso aos relatórios
de gestão e planos da Assistência Social no município.
Tanto as informações disponibilizadas por meio eletrônico, bem como, o
acesso direto junto aos órgãos da administração pública deste município, sejam os
ligados diretamente ao executivo e ou ao legislativo, mostraram-se pouco
transparentes e acessíveis. As dificuldades encontradas para acesso a informações
no ranking dos municípios, este foi o município que apresentou maior grau,
impossibilitando avançar numa apresentação e análise do ciclo orçamentário
integralmente de acordo com a metodologia adotada.
O PPA de Paulínia, sob a Lei nº 042/2001 de 21/12/2001, “Dispõe sobre o
Plano Plurianual do Município de Paulínia para o período de 2002/2005”;
apresentando-se distribuído em quatro áreas temáticas: social; econômica; Infra-
estrutura urbana; Institucional.
Como tema geral da área social, define “Proteção aos grupos de risco criança
e adolescentes, mulher, idosos, deficientes e trabalhadores de baixa renda”, onde,
para a execução desse tema geral define como programas de governo: Segurança
Pública; Ensino Fundamental, médio, superior e supletivo; Educação Física e
Desporto e; Cultura.
Como segundo tema geral vinculado à área econômica, apresenta “Geração
de Emprego e Renda no município”, definindo para a execução os programas
“Preservação de recursos naturais renováveis; Indústria, Comércio e Serviços e
Turismo”.
A área Infra-estrutura urbana tem como tema geral a “Renovação urbana;
Transporte Rápido e Proteção ao meio Ambiente”, para atender a esse tema geral,
237
define como prioridades os programas de Segurança Pública; Urbanismo; Serviços
de Utilidade Pública; Transportes e Controle da Poluição.
Como último tema geral, vinculado a área Institucional, onde localiza-se o
programa ‘Assistência Social’, o PPA 2002/2005 do município de Paulínia, define:
Instruir e despertar o conhecimento pela Astronomia; Preservação do Centro
Histórico e Melhoria da Qualidade do Serviço Público Municipal.
Para execução dessa diretriz, vincula os programas de Educação e Cultura;
Habitação; Saúde; Assistência Social; Administração e Planejamento
Governamental.
Neste estudo, privilegia-se a apresentação dos projetos e seus respectivos
objetivos, prazos de implantação e fontes de recursos vinculados ao programa
‘Assistência Social’ e ainda, à unidade executora do órgão gestor da Assistência
Social no Município: Secretaria Municipal de Promoção Social
73
.
O detalhamento do programa de ‘Assistência Social’ do PPA 2002/2005 do
município de Paulínia (Quadro 10) de acordo com o procedimento metodológico
adotado nesse estudo para apresentação desse aspecto, registra uma quase total,
ausência de projetos de atividades fins da política de Assistência Social em
consonância com as definições de público alvo dessa política contidas na L
OAS,
PNAS/2004 e NOB/SUAS.
Apresentando projetos, ainda que não específicos dessa área, uma
prevalência de projetos de administração e mais propriamente de caráter físico
como: ampliação e construção de centros comunitários para atendimento a
determinados segmentos. A quase totalidade dos programas discriminados como de
‘Assistência Social’, ao se desdobrarem em projetos e atividades, explicitando os
objetivos, apontam a forte vinculação de ações, com predominância de conteúdos
de outras políticas setoriais como: capacitação para o trabalho, fornecimento de
73
Apesar de legalmente o órgão gestor responsável pela Assistência Social no Município intitular-se
Secretaria Municipal de Promoção Social, as Ações da Assistência Social tem forte presença e
registra-se com mais freqüência nos instrumento de gestão pública através do Centro de Ação
Comunitária de Paulínia – C
ACO, compreender melhor essa relação seria muito oportuno, no entanto,
por não ser objeto desse estudo, para fins de apresentação de dados e análise, vincula-se
informações da gestão fiscal e do financiamento da Assistência Social nesse município utilizando-se
as duas unidades: Secretaria Municipal de Promoção Social e C
ACO.
238
medicamentos (saúde), e material escolar para famílias carentes (educação), por
exemplo. (Anexo VII).
Os projetos, detalhados os objetivos, não definem com clareza e objetividade
o que se pretende atingir, retirando o caráter de operacionalidade destes projetos.
Essa imprecisão fragiliza a definição de procedimentos para alcançar os objetivos,
consequentemente não possibilita dimensionar o seu custo. E, ainda, objetivos
sustentados em ‘subjetividades’ dificultam e até impossibilitam a avaliação de
resultados, como por exemplo: “Aumentar a auto-estima dos moradores...; Motivar
as pessoas (...)”, entre outros.
Quais os procedimentos e instrumentos necessários para alcançar esses
objetivos? Qual o dimensionamento de pessoas com baixa auto-estima e
desmotivadas para se definir a operacionalização da ação? E, ainda, Quais variáveis
permitem definir pessoas com baixa auto-estima e desmotivadas, para posterior
aferição de metas atingidas?
Caso as respostas às questões acima não se estabeleçam, fica praticamente
impossível definir um custo para essas ações, consequentemente, não há expansão
de financiamento.
Essa afirmativa confirma-se na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias,
registrando-se quase total ausência de destinação orçamentária para os projetos de
programas definidos pelo município de ‘Assistência Social’.
Nas Leis de Diretrizes Orçamentárias respectivas ao período de cobertura do
PPA 2002 – 2005 seguem-se a mesma tendência do PPA, todavia, começam a definir
as prioridades mais claramente, aonde o programa de ‘Assistência Social’ através do
detalhamento de seus projetos vai se tornando cada vez mais ausente.E, ainda,
quando são explicitados, caracterizam-se como ações cirscuntanciais e dirigidas a
segmentos específicos, retirando o conteúdo de necessidades em determinados
territórios que definem o público alvo da política de Assistência Social.
A título ilustrativo e comparativo, apresento um projeto de saúde,
descriminado na LDO do município que na sua ação também reserva um caráter de
239
abrangência: “Projeto de implantação de ações da Vigilância Sanitária de
Alimentos”.
Já na sua formulação, define ‘da’ Vigilância Sanitária de Alimentos e não de
Vigilância, a vigilância é o ato, mas quem executa é a Vigilância Sanitária de
Alimentos. Os objetivos a serem atingidos por esse projeto, definem de forma
operacional, “Prevenção e fiscalização de doenças veiculadas por alimentos”, ou
seja, é possível responder quais os procedimentos (técnicos, instrumentais e
operacionais) necessários para uma prevenção e fiscalização. Mediante essas
definições, que estabelece uma delimitação da ação, torna-se possível a previsão de
custos.
Na LDO de 2005, em seu anexo III, são relacionadas às obras concluídas e
em conclusão previstas no PPA 2002/2005, onde não se registra a presença de um
único projeto do programa de ‘Assistência Social’, nem mesmo os de natureza
administrativa física, que são a maioria.
Quanto à participação dos recursos destinados à função Assistência Social
em relação à receita total orçada, verifica-se um percentual que oscila entre 5% e
6% de um ano para outro, apresentando um percentual de 3% apenas no ano de
2003, observando-se ainda, que em 2003, no detalhamento de despesas por órgão,
não há indicação do órgão gestor, possivelmente, este órgão ainda não havia se
constituído no município e, as realizações afetas a Assistência Social estariam sob
responsabilidade do CACO,
TABELA 29 – PROPORCIONALIDADE ORÇAMENTÁRIA DESTINADA A FUNÇÃO ASS – PAULÍNIA
Dotação Inicial Autorizada pela LOA
Por função de
Governo
Por órgão de
Governo(****)
Ano
Receita Total Administração Direta R$(*)
R$ % R$ %
2002
229.996.500 11.788.000 5% (***) -
2003
296.160.500 9.370.000 3% (***) -
2004
350.000.000 20.110.000 6% 6.536.000 2%
2005
459.174.780 23.300.000 5% 8.800.000 2%
(*) Fonte: Lei(s) Orçamentária Anual do Município de Paulínia, onde dispõe dos orçamentos para estimativa de receitas e
fixação de despesas para os anos de 2001 a 2005.
(**) Não Há um órgão específico de destinação de recursos orçamentários da F Ass em 2001
(**) Não há um órgão específico de destinação de recursos orçamentários da função Assistência Social no
respectivo ano de 2002 e 2003, cabendo observar que há destinação orçamentária ao Fundo Municipal de
Assistência Social - FUMASP, alocado como órgão de administração do Gabinete do prefeito.
(****)Órgão: Secretaria de Promoção Social
240
O maior percentual destinado na função Assistência Social, entre os
municípios da amostra verifica-se no município de Paulínia no ano de 2004,
atingindo o patamar de 6%, no entanto, não é garantia de financiamento de serviços
sócio-assistenciais da política de Assistência Social. Somente o exame detalhado do
orçamento anual e de sua execução permitirá verificar a alocação desses recursos e
sua aplicação.
A afirmativa acima, se justifica por identificar na tendência dos municípios da
amostra, a alocação de recursos da função programática Assistência Social em
distintas unidades orçamentárias, além do Fundo Municipal de Assistência Social
discriminação de ações próprias de demandas de políticas do trabalho, educação,
habitação e saúde especialmente.
O percentual igual ou superior a 5% no ano de 2004, de destinação
orçamentária a função Assistência Social, garantiu a 5ª posição no ranking de
prioridades de funções de governo nesse município, ficando praticamente empatado
com as despesas prevista para o legislativo, conforme pode ser verificado na tabela
abaixo,
TABELA 30 – RANKING DE PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS
(em %)
2004 2005
Urbanismo 22,39 27,32
Educação 22,98 22,87
Saúde 18,53 17,12
Administração 11,78 10,50
Assistência Social 5,93 4,94
Legislativa 5,66 3,56
Previdência 3,83 3,25
Encargos Especiais 3,17 1,60
Segurança Pública 1,16 3,26
Saneamento 1,68 1,13
Comércio e Serviços 0,67 0,96
Desporto e Lazer 0,57 0,68
Reserva de Contingência 0,50 0,59
Cultura 0,39 0,58
Transporte 0,15 0,75
Gestão Ambiental 0,26 0,42
Habitação 0,09 0,32
Agricultura 0,25 0,15
Indústria 0,01 0,01
Total 100,00 100,00
Fonte: Lei Orçamentária Anual
241
Cabe destacar que, diferentemente dos demais municípios da amostra,
Paulínia, estabelece como primeira prioridade Urbanismo enquanto os demais,
educação e saúde, ocupam os dois primeiros lugares do ranking de despesas
orçamentárias.
No município de Paulínia, identifica-se um padrão diferenciado dos demais
municípios da amostra quanto a evolução da preferência alocativa. De 2004 para
2005, a distribuição de preferências alocativas assume significativa expansão dos
recursos destinados a função urbanismo, se mostrando completamente atípico as
demais funções.
GRÁFICO 27 – PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS E PADRÃO DE ALTERAÇÃO FUNÇÃO ASSISTÊNCIA
SOCIAL NO ORÇAMENTO ANUAL
0
5
10
15
20
25
30
2004 2005
Urbanismo Educação Saúde
Administração Assistência Legislativa
P revidência Encargos Especiais Segurança P ública
Saneamento C omércio e Serviços Desporto e Lazer
Reserva de Contingência Cultura Transporte
Gestão Ambiental Habitação Agricultura
Indústria
Fonte de dados: Tabela 30.
Quanto a função Assistência Social, apesar de ocupar um lugar de maior grau
de importância nas preferências alocativas, quando comparado aos demais
municípios, mantém-se como a terceira prioridade dos gastos sociais e ainda
242
permanece atrás de despesa classificada como gasto mínimo, especificamente a
função Administração.
As despesas de corte econômico, junto à despesa com a função Assistência
Social, parecem apresentar declínio nesse curto período de um ano para outro.
3.2.6 PRIORIDADE ALOCATIVA: GASTO MÍNIMO
Quanto a apreensão da presença do financiamento da Assistência Social no
ciclo orçamentário do município de Valinhos, este estudo realiza um esforço de
identificar a coerência e discrepância mantida entre os instrumentos de gestão fiscal
sob a luz do plano plurianual 2002 – 2005 da Assistência Social.
Logo na apresentação do PPA da Assistência Social, afirma reconhecer o
patamar de política da Assistência Social, “não se caracteriza mais pela benesse ou
pelo assistencialismo, mas por sua função de proteção social, equidade e justiça
social” (PPA 2002-2005), todavia, ao discorrer a argumentação, afirma o caráter
emergencial da Assistência Social, como momentânea e transitória,
consubstanciada “em ações pontuais” como garantia do atendimento inicial, com
vistas a “encaminhamentos à programas alternativos de inserção e organização
coletiva”.
E, ainda, define o estabelecimento de uma “política de atendimento aos
segmentos vulneráveis da população, com enfoque na qualificação da participação”.
(ibid)
É nítida na apresentação, a ausência de uma concepção de Assistência
Social, no que se refere ao público alvo, de reconhecimento de necessidades
demandadas em determinados territórios e, a ênfase recai sobre o atendimento
circunstancial e segmentário.
243
O capítulo que trata do diagnóstico do município é apresentado timidamente,
ou seja, a base estratégica do documento apresenta uma combinação de
indicadores que pouco incorporam as variáveis características do público alvo da
Assistência Social, apesar de utilizar como unidade amostral a família e, ainda,
confirma-se a ênfase em indicadores de trabalho e renda.
Apesar da utilização de alguns indicadores que tem como fonte de dados o
IBGE e SEADE, a maior parte do relatório sustenta-se em informações aferidas nos
relatórios e informações do atendimento demandado a esta política no município.
No tocante ao financiamento, de certa forma, intimamente ligado a essa
fragilidade de diagnósticos, os objetivos e metas se apresentam abrangentes e, não
apresenta critérios para partilhas de recursos no município e nem forma de
operacionalizar o monitoramento e a avaliação das ações desenvolvidas no
município.
Dentro do recorte de estudo dessa tese, a leitura mais atenta voltou-se para o
detalhamento do financiamento contido no plano, apontando como a principal fonte
de recursos aquelas oriundas dos cofres municipais, seguido pelos repasses
estaduais e em menores percentuais, a esfera federal. Esse quadro parece ter sido
alterado nos anos mais recentes, considerando-se que o PPAS aqui analisado foi
elaborado em 2003, pois, conforme apresentado anteriormente, a União passou a
ter maior presença no repasse dos recursos quando comparado aos estados e em
alguns casos, em relação aos próprios municípios.
Quanto aos percentuais de despesa mínima estabelecido na LDO nos
respectivos anos correspondentes ao P
PAS 2002 a 2005, na área de Assistência
Social, estabelece ao programa de Assistência Social ao idoso e aos portadores de
deficiência percentuais de 0,30%; Assistência Social à criança e ao adolescente,
0,40% e Assistência Social comunitária 1,90%, atingindo um percentual mínimo de
destinação orçamentária as subfunções da Assistência Social, 2,90% ao ano, com
uma variação pouco significativa de um ano para outro entre os programas de
Assistência Social comunitária, de 1,90% para 1,80% e Assistência Social à criança
e ao adolescente, passando de 0,30% para 0,40%.
244
É interessante observar que, Valinhos é o município que apresenta um dos
maiores percentuais de população de mais idade e, no entanto, nas destinações
orçamentárias, são previstos recursos pouco significativos para esta população.
Quanto aos relatórios de gestão da Assistência Social do município de
Valinhos, nos anos de 2002 a 2005, mantêm-se praticamente o mesmo desenho,
apenas alterando alguns dados quanto ao número de atendimentos efetuados.
Cabe destacar que, em todos os relatórios, aponta a insuficiência de recursos
destinados a essa política para atender a demanda que dela necessita, referindo-se
principalmente aos recursos que são provenientes dos repasses estaduais e
federais, no entanto, no relatório de 2004, logo na sua apresentação faz-se a
seguinte afirmação,
A Prefeitura do Município de Valinhos, para o exercício
de 2004, disponibilizou para a Secretaria de Assistência
Social e habitação R$ 5.618.000 (cinco milhões,
seiscentos e dezoito mil reais), sendo realizado até
novembro/04, R$ 2.677.500 (dois milhões, seiscentos e
setenta e sete mil e quinhentos reais), além do co-
financiamento dos Governos Estadual e Federal.
(Relatório de Gestão, 2004:03)
Apesar da afirmativa presente, em todos os relatórios quanto à escassez de
recursos destinados ao financiamento de atividades na área de Assistência Social
no município, até o último bimestre do ano de 2004, restavam 15% do total orçado
para ser executado no mês de dezembro.
Resta saber os motivos desse percentual de 15% a ser realizado no último
mês do ano: se as principais razões se explicam por questões do próprio âmbito da
execução da política de Assistência Social ou, pelo complexo processo de finanças
públicas no interior das prefeituras municipais.
Quanto às dotações orçamentárias previstas para as despesas no município
com a função Assistência Social, observa-se patamares de 4% de 2002 a 2004 e 3%
em 2005, em relação à receita total orçada,
245
TABELA 31 – PROPORCIONALIDADE ORÇAMENTÁRIA DESTINADA À FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL – 2001
A 2005
Dotação Inicial Autorizada pela LOA
Função de Governo Órgão de Governo (**)
Ano
Receita Total Administração Direta R$(*)
R$ % R$ %
2002
95.000.000 3.356.000 4% 5.345.000 6%
2003
95.000.000 3.365.000 4% 6.895.000 7%
2004
100.000.000 3.568.000 4% 5.618.000 6%
2005
112.000.000 3.916.000 3% 6.226.000 6%
(*)Fonte: Lei(s) OA, onde Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município nos respectivos anos 2001 a 2205.
(**) Órgão de Governo: Secretaria de Assistência Social e Habitação
Observando-se a tabela acima, é possível questionar quais os critérios
utilizados para a previsão de despesas para a função Assistência Social no
município, uma vez que, os valores absolutos de um ano para outro, sugerem que os
reajustes de dotações de despesas para a função Assistência Social, se realizam
com base de cálculo sobre a destinação orçamentária do ano anterior: a receita total
do município expandiu, no entanto, os percentuais orçamentários de despesas para
a função apresentaram declínio e, em valores absolutos permaneceram
praticamente os mesmos comparados aos anos anteriores.
TABELA 32 – RANKING DE PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS – VALINHOS
2004 2005 2006
Educação 23,74 24,19 24,17
Administração 21,30 21,45 22,96
Saúde 17,30 17,05 16,92
Urbanismo 7,82 8,36 8,82
Legislativa 4,60 3,71 3,73
Trabalho 3,68 3,90 4,20
Assistência Social 3,57 3,50 3,36
Previdência 2,76 2,79 2,61
Transporte 2,30 1,95 1,87
Habitação 2,07 2,09 1,87
Segurança Pública 1,84 1,86 1,87
Reserva de Contingência 0,00 2,68 2,50
Comércio e Serviços 1,43 1,28 1,15
Judiciária 1,20 1,21 1,40
Saneamento 1,20 1,58 0,28
Encargos Especiais 3,00 - -
Desporto e Lazer 0,92 0,93 1,12
Cultura 0,92 1,11 0,93
Agricultura 0,28 0,28 0,09
Defesa Nacional 0,09 0,09 0,05
Indústria - - 0,09
Educação 23,74 24,19 24,17
Total 100,00 100,00 100,00
Fonte: Lei Orçamentária Anual
246
No ranking das prioridades de funções de governo, quando comparada as
demais funções, a Assistência Social, ocupa a 7ª classificação de prioridade de
alocação de recursos,
No Município de Valinhos (gráfico), verifica-se uma tendência de preferência
por alocação de recursos em despesas de gastos mínimos, ocupando lugar de
prioridade entre as funções de governo, particularmente nas funções de
administração e funções legislativas, enquanto a função Assistência Social (Gs),
permanece num lugar de pouca prioridade e sem alteração na evolução de
destinação orçamentária,
GRÁFICO 28 – PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS E PADRÃO DE ALTERAÇÃO DA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA
SOCIAL NO ORÇAMENTO ANUAL - VALINHOS
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
2004 2005 2006
Educação Administração Saúde
Urbanismo Legislativa Trabalho
Assistência Social P revidência Transporte
Habitação Segurança P ública Reserva de Contingência
Comércio e Serviços Judiciária Saneamento
Encargos Especiais Cultura Desporto e Lazer
Agricultura Defesa Nacional Indústria
Fonte de dados: Tabela 32
Em Valinhos, não registra-se qualquer tendência de alteração no padrão
alocativo da função Assistência Social nos anos de 2004, 2005 e 2006, mantendo-se
nos mesmos patamares de participação nos três anos analisados.
247
Quanto à preferência alocativa atribuída a essa função entre as demais
funções classificadas como gastos sociais, segue o mesmo padrão dos demais
municípios da amostra, ocupando um lugar de prioridade distante da saúde,
educação e urbanismo, apontando ainda uma tendência de crescimento na
preferência de alocação de recursos com funções de corte mínimo, considerados
bens públicos puros, como é o caso da função administração atingindo uma média
de 22% ao ano, ficando a frente da saúde na preferência alocativa.
Em média, mais de 30% ao ano, dos recursos previstos para despesas com a
função Assistência Social tem sido alocada em unidades orçamentárias distintas do
Fundo Municipal de Assistência Social; com uma significativa destinação
orçamentária para despesas com a função Assistência Social, alocada na unidade
orçamentária do gabinete do secretário do órgão gestor como pode ser verificado no
gráfico,
G
G
R
R
Á
Á
F
F
I
I
C
C
O
O
2
2
9
9
–
–
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2
0
0
0
0
4
4
-
-
2
2
0
0
0
0
6
6
37%
35%
31%
61%
62%
64%
2% 2%
4%
1%
1%
1% 1%
0%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Gab. do Sec. FMAS FMDCA FMDM FSS
Órgão Gestor Gab. do P ref.
2004
2005
2006
Fonte de dados: Orçamentos Anuais do Município
248
Além da vinculação de recursos para despesas com a função Assistência
Social, na unidade do gabinete do secretário da Secretaria Municipal de Assistência
Social, também verifica-se a presença da vinculação de despesas orçadas para essa
função na unidades orçamentárias do Fundo Municipal Direitos da Criança e do
Adolescente; Fundo Social de Solidariedade e em 2006, o Fundo Municipal do
Direito da Mulher.
No município de Valinhos, não se registra despesas orçadas vinculadas a
subfunção que não sejam as da função Assistência Social. Entre estas subfunções
da função Assistência Social, a de maior participação verificada no período
investigado, tem sido prioritariamente, de Assistência Social comunitária, seguida
por criança e adolescente e quase no mesmo patamar de percentuais orçados,
Assistência Social ao portador de deficiência e ao idoso.
G
G
R
R
Á
Á
F
F
I
I
C
C
O
O
3
3
0
0
–
–
P
P
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L
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I
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S
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–
–
2
2
0
0
0
0
4
4
2
2
0
0
0
0
6
6
8%
8%
13%
8%
8%
8%
8%
11%
11%
77%
73%
68%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Ass idoso
Ass PPD
Ass cri e adol
Ass comun
2004 2005 2006
Quanto a descrição das ações para aplicação de recursos orçamentários,
indica uma prevalência de despesas com subvenções sociais e repasses de verbas
249
para serviços de terceiros pessoa física e jurídica, seguido por despesas com
encargos sociais e obrigações patronais.
O gráfico 30, oferece um dado muito interessante. Apesar do recorrente
discurso que não há recursos para a Assistência Social no município, quando
comparadas às previsões orçamentárias, a dotação inicial autorizada e o gasto
executado, observa-se um ‘superávit’ em todos os anos.
GRÁFICO 31 – RELAÇÃO: RECURSOS ORÇADOS E EXCUTADOS
2001
2002
2003
2004
Executado
Orçado
6,8%
3,5%
3,5%
3,6%
2,8%
2,8%
2,7%
3%
0
1
2
3
4
5
6
7
Fonte: Balancetes Anuais
Todavia, esse é um aspecto que merece um maior aprofundamento, pois,
entre os recursos orçados para despesas e o autorizado, há uma complexa relação
na gestão de finanças pública, não se configurando como recurso disponível para
execução de imediato na ação de governo.
Em parte, esse complexo emaranhado de relações que perpassam a
execução do dinheiro público pode explicar a dificuldade que se tem para alcançar a
execução total dos recursos orçados e autorizados na função Assistência Social.
No entanto, tenho a convicção de que, dependendo da força que o órgão
tenha em relação ao poder executivo poderá alcançar maior ou menor autonomia
para efetuar a execução total do recurso destinado a função que esta sob sua
250
responsabilidade e; sobretudo, dependendo das forças políticas presentes e do
controle social, esses recursos poderão ter a liberação para a execução conforme o
previsto.
A tabela abaixo, detalhando os gastos executados, confirma as informações
contidas nos orçamentos que, 30% em média ao ano, de recursos gastos com a
função Assistência Social, tem ficado fora do alcance do controle social pelo
Conselho Municipal de Assistência Social,
GRÁFICO 32 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA POR UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
28%
25%
71%
0,4%
2,6%
34%
63%
72%
2,7%
0%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2002 2003 2004
Gab do Secr Fmas FMCDA
No Município de Valinhos, apenas a título ilustrativo, observa-se que, a
execução orçamentária segue o padrão de tendência dos recursos previstos nos
orçamentos quanto a vinculação a unidade orçamentária. Do total de recursos
executados na função Assistência Social, a vinculação ao Fundo Municipal de
Assistência Social vem apresentando declínio e registrando elevação das despesas
vinculadas a unidade orçamentária do gabinete do secretário. Esse padrão, segue a
mesma lógica das preferências alocativas do poder executivo ao priorizar despesas
251
com a função Administração, considerando-se que, a descrição das despesas
referentes a unidade orçamentária gabinete do secretário são privilegiadamente de
duas naturezas: despesas com pessoal e subvenções.
Essa tendência de vinculação de recursos destinados a despesas com
Assistência Social, sem vinculação ao FMAS, apresenta-se como um grande desafio
a ser superado para consolidação da gestão do financiamento em governos locais,
por limitar a participação e controle do Conselho Municipal de Assistência Social.
3.2.6 ALOCAÇÕES MINIMINALISTAS PARA A ASSISTÊNCIA SOCIAL
O PPA 2002/2005 do Município de Vinhedo, detalhado no programa
‘Assistência Social’ esta elaborado por programas de acordo com as funções de
governo e especifica em anexo as prioridades de realização dos programas por
regiões.
Os programas da função ‘Assistência Social’ apresentam prioritariamente
caráter de programas administrativos físico, indicando também que, as ações dessa
função ainda encontravam-se em fase de implantação no município quando ocorreu
a elaboração do PPA 2002/2005.
Dado o caráter mais administrativo físico do que finalístico dos programas
vinculados a função ‘Assistência Social’ explicitados no PPA do município, a
formulação apresenta-se de forma clara e objetiva, no entanto, a estrutura de
apresentação da Lei não possibilita identificar os objetivos de cada programa.
252
VINHEDO
QUADRO 11 - DETALHAMENTO DA FUNÇÃO ‘ASSISTÊNCIA SOCIAL’ NO PPA 2002/2005 NO MUNICÍPIO DE
VINHEDO
INVESTIMENTOS POR FUNÇÕES DE GOVERNO – PROGRAMA INVESTIMENTOS POR REGIÃO
Cont aos prog de apoio às entidades que atendem a cri especiais
Continuidade no Programa de Garantia de renda Mínima
Implantação da Casa do idoso e da república do idoso
Implantação de oficinas conjuntas – Assist. Social e Saúde
(PPD/Adol/Mulher/Idoso/Saúde mental)
Implantação de programa de apoio à família
Implantação de programa de atendimento à drogadição
Implantação do prog de atendimento ao itinerante/morador de rua
Implantação do programa de preparação para aposentadoria
Implantação do programa municipal de alimentação (projeto agrícola
urbano ou alternativo)
Implantação do programa raízes – família, a base de tudo
Implantação do SOS mulher
Implantação dos conselhos municipais PPD e da mulher
Informatização da rede de Assistência Social
Programa de acompanhamento a adol infratores – medidas sócio-
educativas
Programa de atenção ao idoso e a mulher Região Norte (*)
Subvenção às entidades sociais
Criação e implantação de núcleos de desenvolvimento de atividades
relacionadas a crianças e adolescentes em determinados bairros
Região Centro Sul
Região Oeste –
descentralização da
Assistência Social no Bairro
Capela
Fonte: Prefeitura Municipal de Vinhedo. Lei nº. 2.582, de 25 de julho de 2001.
Nota: (*) Descrição: Construção do forro da sede da 3ª. idade
Por outro lado, a discriminação contida na Lei de Diretrizes Orçamentárias,
onde relaciona os programas a serem realizados por regiões na vigência da Lei do
respectivo P
PA, aponta a ausência de previsão e definição para a realização dos
programas de ‘Assistência Social’ descriminados, sendo registrado apenas três
ações desse programa. Na região Norte, Construção do forro da sede da 3ª. Idade,
que supostamente vincula-se ao programa de atenção ao idoso e a mulher; Criação
e implantação de núcleos de desenvolvimento de atividades relacionadas a crianças
e adolescentes em determinados bairros, na Região Sul e, na Região Oeste a
previsão da descentralização da Assistência Social no Bairro Capela, que em
nenhum momento foi apontado no P
PA 2002/2005.
É impressionante como estes instrumentos, em seu detalhamento, tanto
nestes municípios como nos demais, revelam as prioridades dos governos
municipais em obras físicas como construções, abertura de estradas, pavimentação,
reformas de prédios etc., em detrimento a despesas de corte social.
253
A LDO 2002 do município, assim como os demais anos no que se refere essa
lei, em seu Capítulo III – Das Diretrizes das despesas, no Artigo 10, estabelece as
prioridades de governo,
I – Os serviços educacionais, sociais e assistenciais.
a. Educação pré-escolar e ensino fundamental
b. Saúde
c. Assistência Social
d. Habitação
e. Segurança Pública
E, no item II desse mesmo artigo, estabelece “prioridades de investimentos
em projetos, obras e serviços para melhoria das condições de vida da população”,
dentre estes, específica um único que não seja de natureza física: “destinação de
subvenções a entidades educacionais, Assistência Socials, culturais e esportivas”.
No artigo 11, estabelece uma ordem de prioridades para a realização dos
programas de investimentos, deixando completamente ausente a previsão de
realização, detalhamento e explicitação dos programas descritos como prioridades
no item I do artigo 10 que inclui a Assistência Social.
Nova referência que supostamente vincula-se a uma determinada
interpretação dos governos municipais como uma função de Assistência Social, é
explicitada na L
DO 2004.
Entre as inúmeras prioridades elencadas nessa lei, em seu item II do Anexo I,
ao tratar dos investimentos prioritariamente de natureza administrativa física, inclui
timidamente dois programas de outra natureza: “Programa de atendimento à criança
e adolescente vítimas de violência doméstica; Implantação da casa Dia na Sede da
3ª. Idade”. Não sendo possível identificar o andamento desses programas previstos
na
LDO.
Na Lei Orçamentária Anual do Município de Vinhedo, os recursos destinados
a funcional programática Assistência Social, estão alocados integralmente no órgão
254
gestor da política de Assistência Social, mantendo um padrão de 3% ao ano de
participação na receita total orçada.
TABELA 33 – PROPORCIONALIDADE DRÇAMENTÁRIA DESTINADA À FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL 2001 A
2005
Dotação Inicial Autorizada pela LOA
Por função de
Governo
Por órgão de
Governo
Ano
Receita Total Administração Direta R$(*)
R$ % R$ %
2002
64.250.000 2.011.000 3% 1.987.000 3%
2003
77.665.000 1.969.000 3% 1.945.000 3%
2004
93.000.000 2.495.600 3% 2.495.600 3%
2005
90.000.000 2.883.500 3% 2.883.500 3%
(*) Fonte: Lei(s) Orçamentária Anual onde estima a receita e fixa a despesa do município nos respectivos
anos de 2001 a 2005
(**) Órgão: Secretaria da Promoção e Assistência Social
Quanto às preferências alocativas em relação às demais funções, segue a
tendência dos demais municípios da amostra, reservando um lugar abaixo de outras
funções de governo classificadas como gastos mínimos e gastos econômicos.
Dentro desses grupos, verifica-se a prioridade a frente da Assistência Social (GS),
preferência de alocação de recursos com despesas de administração (GM),
encargos especiais (GM), segurança pública (GM), desporto e lazer (Ge), legislativa
(GM) e transporte (GE).
Tabela 34 – Ranking de Prioridades Orçamentárias – VINHEDO
(em %)
2004 2005 2006
Educação 23,90 23,94 23,94
Saúde 14,78 14,41 14,41
Saneamento (*) 11,37 13,30 13,30
Urbanismo 14,74 12,84 12,84
Administração 6,57 9,82 9,82
Encargos Especiais 9,32 5,77 5,77
Segurança Pública 3,96 5,34 5,34
Desporto e Lazer 3,53 3,09 3,09
Legislativa 2,80 3,01 3,01
Transporte 2,88 2,51 2,51
Assistência Social 2,68 2,31 2,31
Cultura 0,83 1,50 1,50
Comércio e Serviços 1,41 1,20 1,20
Reserva de Contingência 0,54 0,56 0,56
Gestão Ambiental - 0,37 0,37
Habitação 0,35 0,02 0,02
Previdência 0,35 - -
Total 100,00 100,00 100,00
(*) Saneamento é privatizado no município
255
No município de Vinhedo, verifica-se uma evolução orçamentária das
alocações de recursos à função Assistência Social, marcada por uma minimilização
de aplicação de recursos, com tendência a declínio de gastos com essa função,
mesmo não sendo significativos, 2,68% em 2004 e 2,31% nos dois anos seguintes.
Quando observadas as curvas ao longo de todo o período, percebe-se que os
gastos sociais na função educação e saúde mantêm-se nos mesmos patamares de
alocações de recursos, enquanto que urbanismo e Assistência Social apresentam
um declínio.
Gráfico 33 – PREFERÊNCIAS ALOCATIVAS E PADRÃO DE ALTERAÇÃO DA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL NO
ORÇAMENTO ANUAL - VINHEDO
0
5
10
15
20
25
30
2004 2005 2006
Educação Saúde Urbanismo
Administração Encargos Especiais Segurança P ública
Desporto e Lazer Legislativa Transporte
Assistência Cultura Comércio e Serviços
Reserva de Contingência Gestão Ambiental Habitação
P revidência
Fonte de dados: Tabela 34
Também a título ilustrativo, a comparação entre os recursos destinados à
função Assistência Social no município de Vinhedo e a sua execução, registram que
no período de 2002 a 2004, não atingiu o percentual destinado a essa função nos
orçamentos,
256
GRÁFICO 34 - PARTICIPAÇÃO DA EXEC ORÇAMENTÁRIA NO T DE REC ORÇADOS PARA A F ASS SOC
80%
76%
83%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
10 0 %
2002 2003 2004
(*) Informações com base na LDO, LOA e nos Balancetes.
(**) Órgão de Governo: Secretaria de Assistência Social e Habitação
O gráfico acima demonstra o padrão de gastos com a área de Assistência
Social no Município de Vinhedo. Os dados revelam que não atinge o total de
percentuais orçados, alcançando o maior patamar de execução orçamentária em
relação ao total de recursos orçados em 2004, 7% de gastos a menor dos recursos
previstos, e o maior grau de distância entre o orçado e o executado registra-se em
2003, com uma sobra orçamentária de 24% de recursos orçados e não executados.
3.3 ANÁLISE CONCLUSIVA
Muitos são os elementos que podem ser enumerados para explicar em parte,
a escassez de recursos financeiros destinados à política de Assistência Social.
Os dados apresentados, mesmo que preliminarmente e consciente de seus
limites, levam a duas evidências empíricas no campo do financiamento da política de
Assistência Social nos municípios da amostra.
257
A primeira, mais visível, revela que os municípios não têm alterado de
maneira significativa o padrão de alocações orçamentárias para financiamento da
política de Assistência Social em seus respectivos âmbitos de governo. Os padrões
de percentuais orçamentários em cada município apresentam-se estáveis, revelando
uma ausência de propensão às mudanças no âmbito de execução dessa política,
sobretudo, em relação a financiamento de expansão de recursos para novos
programas sócio-assistenciais.
Ainda que a gestão do financiamento sob a perspectiva do SUAS, encontra-se
em fase de implantação e os anos analisados neste estudo, referem-se a períodos
anteriores a publicação dessa norma, identificar o padrão de financiamento, as
preferências alocativas e o processo orçamentário que tem prevalecido na gestão do
financiamento da Assistência Social nos municípios, podem alertar para
determinadas tendências que são específicas da gestão dessa política.
Por outro lado, cabe lembrar que o SUAS materializa a LOAS, portanto, cumpre
um papel de organizador da gestão da Assistência Social em todo território nacional,
já previsto na Lei desde 1993. As premissas estratégicas e a concepção de
Assistência Social no campo de política pública de direitos, financiada sob primazia
do Estado, é anterior a esta sistemática, o que permite uma análise crítica em todo o
processo que conforma o financiamento da política de Assistência Social em
governos municipais no período analisado.
A dinâmica evolutiva dos percentuais destinados a Assistência Social nos
orçamentos e sua participação em relação às outras áreas de atuação de governos
revelam-se importante estratégia de avaliação, monitoramento da política de
Assistência Social, além disso, permitem identificar as preferências alocativas de
governos sugerindo uma análise entre o econômico e o social.
O exame das séries históricas dos recursos destinados a Assistência Social
nos municípios da amostra (ver gráfico 35), revelam uma bem marcada tendência de
gastos mínimos com essa política nos municípios: Campinas e Vinhedo mantiveram
um padrão de destinação orçamentária à função Assistência Social no período de
2002 a 2005, de 3% ao ano em relação ao total do orçado; Valinhos, não apresentou
qualquer alteração nesse mesmo período, mantendo-se 3,5% em todos os anos
258
analisado; Holambra atingiu o maior investimento em 2002, 4,9%, apresentando
queda em 2003, 2,7% e nos anos seguintes, manteve-se nesse patamar de
destinação orçamentária a função Assistência Social; Jaguariúna e Paulínia, foram
os municípios que apresentaram maior variação de destinação de recursos a essa
função, apresentando queda de 2002 para 2003, com recuperação positiva no
município de Paulínia no ano seguinte e Jaguariúna manteve a curva de declínio de
recursos destinados a função Assistência Social, recuperando no ano de 2005,
Paulínia volta a apresentar queda, mas se mantém no percentual de 5% ; o
município de Indaiatuba, em nenhuma dos anos analisados, apresentou percentual
superior a 2% de alocação de recursos na função Assistência Social.
A análise empírica desses dados permite afirmar, que a evolução da alocação
de recursos destinados à função Assistência Social nos municípios da amostra, é
marcada por distintas fases de padrão alocativo em termos de magnitude de
dispêndios, entretanto, sem alterar de maneira significativa o padrão médio
orçamentário de participação da função, em relação ao total da receita,
apresentando a tendência mais marcante, de um padrão de 3% em média ao ano,
GRÁFICO 35 - EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA F ASSISTÊNCIA SOCIAL NO TOTAL DE RECEITA –
PERÍODO 2002 A 2005
3,1%
3,0%
3,2%3,3%
2,7%
3,1%
4,5%
2,0%
1,4%
1,6%
1,9%
5,1%
4,5%
3,4%
4,9%
5,7%
5,1%
3,2%
5,1%
3,5%
3,6%
3,5%3,5%
2,7%
2,5%
3,1%
0,0%
1, 0 %
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
2002 2003 2004 2005
Campinas Holambra Indaiatuba Jaguariúna Paulínia Valinhos Vinhedo
259
Esse padrão médio inferior a 5% ano, nos municípios da amostra agregados,
apresentam uma tendência de caráter minimalista de prioridade de alocação de
recursos à função Assistência Social, em comparação com as funções saúde e
educação, incluídas na mesma classificação de despesas com gastos sociais.
Quanto à tendência evolutiva da curva de preferências alocativas, em relação
às demais funções, os orçamentos dos municípios, indicam uma preferência
tendencial de expansão de recursos com despesas de corte econômico e mínimo, e
retração ou estabilização de alocação de recursos em despesas de corte social,
sobremaneira aos recursos destinados a função Assistência Social.
Comparativamente as demais funções, a principal tendência é a prioridade
com as funções saúde (Gs) e educação (Gs), as funções de gasto mínimo e gasto
econômico de maior prioridade nos municípios da amostra, Administração (Gm) e
trabalho (Ge), tem se mantido a frente da função Assistência Social em termos de
participação no orçamento. O destaque fica com Valinhos, que apresentou a mais
significativa alteração em relação a prioridades de alocações de despesas com a
função administração (Gm), ficando a frente, inclusive, da função saúde (Gs), e
declínio de alocação de recursos nas despesas de corte social.
Quanto as preferências de alocações de recursos orçamentários por
subfunções da função Assistência Social, registra-se uma expansão de recursos
destinados a subfunção Assistência Social comunitária, seguida por Assistência
Social à criança e ao adolescente em todos os municípios da amostra, nos anos de
2004 a 2006
74
, conforme observa-se no gráfico 36,
74
Justifica-se a utilização de períodos diferentes para análise das alocações por subfunções, devido
o não acesso aos orçamentos anuais de anos anteriores na maioria dos municípios da amostra,
limitando as análises comparativas com eventos regionais no período, que poderiam indicar
condicionantes para alteração de tendência a destinação orçamentária nas subfunções e alterações
no total da função.
260
GRÁFICO 36 – PARTICIPAÇÃO DAS SUB-FUNÇÕES DA FUNCIONAL PROGRAMÁTICA ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS
MUNICÍPIOS DA AMOSTRA
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
10 0
Ass
Idoso
ass ao
ppd
ass cri
adol
ass
comun.
Ass
Idoso
ass ao
ppd
ass cri
adol
ass
comun.
Ass
Idoso
ass ao
ppd
ass cri
adol
ass
comun.
2004 2005 2006
Campinas Holambra Jaguariúna Valinhos Vinhedo
A subfunção Assistência Social comunitária nos municípios de Campinas,
Valinhos e Vinhedo, tem tido a maior participação nos recursos destinados, à função
programática Assistência Social, enquanto que Holambra apresentou o maior
percentual de participação da subfunção Assistência Social a criança e ao
adolescente em 2004, e nos anos seguintes Assistência Social comunitária também
passou a ser a subfunção com maior participação. O município de Vinhedo, apesar
de manter um maior equilíbrio entre as destinações orçamentárias nas subfunções
Assistência Social à criança e ao adolescente e Assistência Social comunitária,
também vêm ampliando a expansão nesta segunda subfunção.
Entre as rubricas classificatórias da funcional programática Assistência Social,
a subfunção Assistência Social comunitária reserva o caráter menos segmentário
das quatro rubricas. A expansão de recursos alocados a esta subfunção,
principalmente no orçamento de 2005 e 2006, sugere uma redefinição das ações
sócio-assistenciais nos municípios na tentativa de adequação a PNAS/2004 e
NOB/Suas, que orienta a ruptura com ações segmentarias. Entretanto, merece uma
análise mais detalhada essa tendência apontada nas alterações de alocações
orçamentárias nas subfunções, que não se alcança nesse estudo.
261
Esse aumento de alocações orçamentárias vinculadas a esta subfunção,
poderá estar acenando para o esforço de consolidação de um novo patamar de
ações na política de Assistência Social nos municípios. Trata-se apenas de uma
possibilidade, somente o detalhamento dos programas e seus respectivos projetos e
atividades poderão confirmar essa impressão.
Ainda quanto à vinculação das subfunções a funcional programática
Assistência Social, diferentemente do que ocorre em boa parte dos orçamentos dos
Estados
75
, onde a vinculação de subfunções de outras funções de governo a função
Assistência Social, é muito freqüente, essa tendência não se confirma nos
municípios da amostra.
Apenas o município de Campinas, apresenta vinculação da funcional
programática Assistência Social a outras subfunções que não são classificadas
como específicas desta função. (ver gráfico 20)
A segunda evidência, não tão explícita, e ainda pouco analisada em estudos
de financiamento da política de Assistência Social, e que poderá constituir-se num
novo objeto de estudo, insere-se no processo de planejamento fiscal que conforma o
financiamento de políticas públicas no campo de finanças públicas.
A primeira questão, insere-se no universo organizacional do financiamento da
política de Assistência Social, incorporando elementos presentes do campo da
política de Assistência Social e elementos presentes no campo de finanças públicas,
construídos historicamente na sociedade brasileira.
No campo da política de Assistência Social, denota-se uma frágil cultura de
planejamento, por parte dos executores dessa política no âmbito de governos locais.
Os planos e relatórios de Assistência Social apresentam-se com quase total
ausência de diagnósticos locais, baseados em indicadores científicos.
Os objetivos, metas e conteúdos dos programas não se apresentam com
clareza e objetividade. Essa característica constatada em quase todos os relatórios e
75
Afirmativa essa possibilitada por recente levantamento de dados nos orçamentos anuais de 2004 e
2005 dos Estados brasileiros, em atendimento a pesquisa intitulada “Álbum de Fotografia”,
desenvolvida pelo Cedest, sob orientação da Profa. Aldaíza Sposati.
262
planos plurianuais de Assistência Social nos municípios da amostra, revelam a
permanência de uma cultura do ‘fazer’, sem muitas preocupações com a
sistematização desse ‘fazer’. Essa atitude obscurece o caráter técnico, político e
racional necessário para a consolidação de uma política de Estado.
A dificuldade de se definir a política de Assistência Social, inserida numa nova
processualidade operacional, muitas vezes justificada pela indefinição da própria
política, obscurece também, a resistência em assumir a concepção de Assistência
Social como política pública de direitos a quem dela necessitar.
Convicta de que a Política de Assistência Social de indefinida, nada tem, o
planejamento tem se constituindo a margem de uma racionalidade. As imprecisões
contidas nos planos e relatórios de Assistência Social impossibilitam interpretações
adequadas para o financiamento dos serviços sócio-assistenciais.
Informações adequadas, instrumentalizam o processo de planejamento,
permitindo escolher as melhores opções entre os programas e projetos a serem
implementados. A ausência de critérios para aplicação de recursos e ou, programas
com conteúdos e objetivos imprecisos, por mais bem intencionados que possam ser,
não possibilitam um diálogo amigável com o campo de finanças públicas.
Essa constatação, evidencia limitações técnicas e conceituais que precisam
serem enfrentadas, sendo imperiosa a capacitação técnica e a incorporação da
política de Assistência Social como um direito constitucional.
A fragilidade de incorporação de uma nova processualidade para
operacionalização da política de Assistência Social, obscurece, por um lado, o
alcance de seu impacto na sociedade, por outro, os custos dos procedimentos e
instrumentos necessários para a sua execução.
Dada essa ausência de racionalidade ética para definição dos serviços sócio-
assistenciais da política de Assistência Social, presente nos instrumentos de
planejamento da Assistência Social em governos locais, registra-se uma prevalência
de metas consubstanciadas em ‘séries históricas’, para definição de aplicação de
recursos para seu financiamento.
263
A NOB/SUAS explicita a importância da construção de diagnósticos locais
baseados em indicadores científicos. Talvez, não se tenham ainda, sido incorporada,
tal orientação, como um elemento fundamental para garantir o financiamento de
serviços sócio-assistenciais, tanto para manutenção e continuidade daqueles
programas em andamento, como para a previsão de recursos para financiar a
expansão de novos serviços de acordo com a especificidade local.
A ausência dessa racionalidade nos planos de Assistência Social fragiliza a
definição do conjunto de procedimentos que envolvem a operacionalização da
política, limitando-a, a descrição de despesas de natureza tipicamente
administrativas, que embora tenham como finalidade atender os programas
finalísticos, se fixam à manutenção, construção e aumento de verbas para
subvenção.
E, em se tratando de subvenções e repasses de verbas para entidades
filantrópicas, sem fins lucrativos e Ong’s, com recursos próprios dos municípios, fica
praticamente ausente, qualquer definição de critérios para a partilha, prevalecendo
as definições pactuadas nos conselhos municipais. No caso particular dos
municípios investigados, questiona-se como se dá a participação dos conselheiros
nessas decisões de partilha de recursos e as relações de poder nessas instâncias
de participação nos municípios dessa região – apenas uma provocação.
Conteúdos imprecisos. Inexeqüíveis dentro de um tempo razoável. Indefinidos
quanto a sua operacionalização caracterizam tanto os planos plurianuais de
Assistência Social, como o conteúdo dos programas da função Assistência Social
nos instrumentos de gestão fiscal,
Não sendo legalmente definida como política social, a
Assistência Social padeceu, ao longo dos anos, de uma
cultura política (e mesmo teórica) que a encarava como
filantropia e/ou ações residuais (governamental ou não)
de ajuda aos pobres. (B
OSCHETTI, 2003:194)
264
Essa limitação implica na dificuldade de definições conceituais mais precisas
de quais programas devem ser financiados no campo da Assistência Social,
conformando-a num campo de ausência de critérios de aplicação de recursos.
Inserido neste mesmo eixo do universo organizacional, como um segundo
elemento, agora voltado para o campo de finanças públicas, essa investigação
permitiu a constatação da distância entre a política de Assistência Social e a
formalidade e, ou as normatizações dos instrumentos de gestão fiscal nesse campo,
principalmente em relação às rubricas das sub funções onde permanecem repartição
por segmentos: ao idoso, a criança, ao portador de deficiência e à comunidade.
Nos municípios, aqui investigados, foi possível constatar, programas
vinculados a funcional Assistência Social das mais distintas naturezas: desde
programas de preservação de patrimônio histórico cultural até programas de
incentivo a preservação do meio ambiente.
Um segundo elemento, considerado fundamental para consolidação do
financiamento público da política de Assistência Social e, nesta tese, colocado como
uma questão de prioridade a ser enfrentada e, tratam-se da vinculação de recursos
em relação ao órgão, as unidades orçamentárias e em outros órgãos, remetendo ao
debate da intersetorialidade e da transversalidade.
Nesse estudo, apenas a questão se coloca para provocar o debate, e nem
sequer buscou encontrar respostas para esse ponto polêmico, que se fez muito
presente em todo o processo de investigação nos instrumentos de gestão pública.
Na estrutura de organização de apresentação das funções de governo, nos
planos plurianuais dos municípios da amostra, todos os programas vinculados a
função Assistência Social, estão sob responsabilidade de execução exclusivamente
do órgão gestor da política de Assistência Social no município.
Cabendo advertir que, o órgão gestor da política de Assistência Social,
constitui-se num órgão, que frequentemente agrega outras funções de governo, nos
municípios, sobretudo, com as de trabalho, habitação, educação e, em menor
quantidade, esporte e cultura, basta ver as denominações desses órgãos.
265
A vinculação dos programas da função Assistência Social, nos orçamentos
anuais, não os confirma como exclusivos de responsabilidade do órgão gestor dessa
política.
A mesma dispersão de alocações de recursos da funcional programática
Assistência Social, é verificada quanto à vinculação a distintas unidades
orçamentárias: Fundos Municipais dos Direitos da Mulher, Fundos Municipais de
Habitação, Fundos Municipais do Gabinete do Secretario, Fundos Municipais dos
Direitos coletivos e difusos e outros fundos municipais, vinculados ao órgão gestor.
E, ainda, a histórica e persistente, vinculação de recursos dessa funcional
programática, a unidade orçamentária, Fundo Municipal de Solidariedade, vinculada
ao órgão do Gabinete do prefeito.
A recorrência às leis municipais que criam os Fundos Municipais, permitiu
identificar que estas leis, definem explicitamente que os recursos do Fundo
Municipal de Assistência Social – FMAS serão aplicados em financiamento total ou
parcial de programas, projetos e serviços de Assistência Social desenvolvidos pelo
órgão da Administração Pública Municipal responsável pela execução da Política de
Assistência Social ou por órgão conveniado.
Logo na sua introdução, a P
NAS/2004, ressalta a importância da
implementação de secretarias próprias nos municípios,
A alta capilaridade institucional descentralizada,
alcançada com a implementação de secretarias
próprias na grande maioria dos municípios do país
(mais de 4.500), em todos os Estados da federação e
no Distrito Federal, reflete uma expressiva capacidade
de construção e assimilação progressiva dos serviços
socioassistenciais, para o financiamento e para a
gestão da política de Assistência Social em seus
diferentes níveis governamentais: União, Estados,
Distrito Federal e Municípios. (P
NAS/2004)
266
No entanto, questiona-se como estas secretarias estão incorporando a
abrangência das ações da política de Assistência Social para além dos ‘muros’ dos
programas e projetos desenvolvidos exclusivamente pelo órgão gestor.
Ou seja, nem todos os programas, projetos e serviços desenvolvidos pela
secretaria ou órgão responsável pela gestão da Assistência Social nos municípios,
são ações específicas de responsabilidade direta da política de Assistência Social,
no entanto, encontram-se vinculadas a função programática Assistência Social
devido a seu vínculo institucional ao órgão da administração.
Por exemplo, “ampliação do programa de passe escolar e bolsas de estudo”
ou ainda, “Ampliação do programa de suplementação alimentar e programa
especial” (Indaiatuba, 2004), são dois programas vinculados à função programática
Assistência Social, sob responsabilidade do órgão gestor dessa política, mas que, o
conteúdo de sua ação é específico de outras políticas setoriais, sejam, a educação e
a segurança alimentar.
Talvez aqui resida uma das grandes armadilhas da compreensão que se tem
de intersetorialidade e, como alerta Sposati, (2006:134) “A intersetorialidade não
pode ser considerada antagônica ou substitutiva da setorialidade. A sabedoria reside
em combinar setorialidade com intersetorialidade, e não em contrapô-las no
processo de gestão”.
Segundo Meirelles (1990), ao tratar de questões do direito administrativo e
política, afirma que, “(...) a política difunde-se e alcança todos os setores da
Administração, traçam normas ou praticam atos tendentes a imprimir, por todos os
meios lícitos e morais, os rumos que conduzem à atividade governamental ao
encontro das aspirações médias da comunidade”.
A organização da administração pública segue uma estruturação legal de
entidades e órgãos que irão desempenhar as funções de Estado e de governo,
através de agentes públicos.
Segundo esse mesmo autor, “Governo é atividade política e discricionária;
administração é a atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica.
Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada”.
267
Portanto, nessa lógica, a política de Assistência Social é administrada pelo
órgão gestor sob comando único do Estado e não executada exclusivamente sob
sua responsabilidade para atender a uma função de governo: eis uma grande
questão para o debate.
Sendo assim, há funções precípuas de competência do órgão gestor e de
seus agentes para execução dessa política, mas que não lhe são exclusivas, apesar
da atuação específica; mas há ações dessa política executada por outros órgãos e
entidades que não a tem como função precípua de competência a execução
específica, que tem sido compreendida por vários municípios como o caráter
intersetorial da política.
Porém, o que se tem de concreto é que, a política de Assistência Social,
como uma política de estado, sob comando único, é una e indivisível.
O modelo de gestão intersetorial tem se mostrado mais
factível quando combinado à descentralização
territorial. Trata-se, no caso, da intersetorialidade
construída para a integração e/ou complementação de
uma ação em rede em determinada área físico-
territorial de abrangência. No caso, as características e
as demandas de um território (dinâmica, cidadão,
natureza) é que determinam a extensão e a intensidade
da intersetorialidade face ao objetivo a ser atingido.
(S
POSATI, 2006:135)
Contrariamente a essa afirmativa, o que se pode perceber nos programas
descritos como da área de Assistência Social, sugerindo uma atuação intersetorial
dessa política, diz respeito a atuações específicas de outras políticas setoriais, como
outro exemplo, “Iniciação profissional de adolescentes”, tendo como objetivo,
“atendimento de adolescente acima de 16 anos visando à formação para a
cidadania, iniciação e capacitação para trabalho e/ou preparação para formas
alternativas de geração de renda. Tendo como diretriz a formação do trabalhador
cidadão e o desenvolvimento pessoal e social do adolescente”. (PMC, PPA 2002-
2005)
268
Esse é um programa específico de competência direta da política de
Assistência Social, ou é uma atuação intersetorial dessa política, ou ainda, é um
programa de competência específica da política de trabalho?
Do ponto de vista do financiamento, o que se tem de concreto é que, estando
sob a responsabilidade e execução da Secretaria de Assistência Social, vincula-se a
função programática Assistência Social e a subfunção Assistência Social à criança e
ao adolescente, ou subfunção Fomento ao Trabalho. No entanto, em qual unidade
orçamentária vincula-se? A unidade orçamentária do Fundo da Criança e do
Adolescente, ao Fundo Municipal de Assistência Social ou a UO Gabinete do
Secretario? Parece que, essa definição, dependerá mais da interpretação do
contador do que, da gestão do financiamento da política, o que, fragiliza a natureza
política da política de Assistência Social.
Ou ainda, um outro exemplo, retirado dos instrumentos de gestão fiscal dos
municípios da amostra, refere-se aos programas de Orientação ao Trabalhador que,
tem como objetivo realizar trabalho em grupo com desempregados para acolhimento
e articulação com serviços e programas da área. Esse programa vincula-se a função
programática Assistência Social e a subfunção Fomento ao Trabalho.
A destinação orçamentária com recursos da funcional programática
Assistência Social, a unidade orçamentária FSS, registram-se em todos os
municípios investigado, variando 1% a 6% no período analisado. Confirmando a
presença do primeiro damismo nas ações dessa política nos municípios.
A unidade orçamentária que tem tido maior participação nos recursos da
funcional Assistência Social, é Gabinete do Secretario, seguido pelo fundo da
criança e do adolescente, fundo de fomento ao trabalho, e menores percentuais no
fundo municipal do direito da mulher, fundo municipal de direitos coletivos e difuso.
Destacando-se o município de Valinhos que, apresentou percentuais
significativos de alocações de recursos na unidade orçamentária secretaria do
gabinete, vinculado ao órgão gestor em percentuais significativos.
269
A participação desses outros fundos financiados com recursos da funcional
Assistência Social, tem variado de 5% no mínimo a 38% no máximo sem vinculação
ao FMAS.
Ou seja, boa parcela dos recursos destinados ao financiamento da
Assistência Social nos municípios, tem passado longe do alcance do controle do
Conselho Municipal de Assistência Social, reafirmando a hipótese central de que, a
problemática do financiamento da Assistência Social não se reduz a escassez de
recursos.
Essa pulverização de atuações consideradas intersetoriais pelas instâncias
municipais, permite a alocação de recursos da função Assistência Social em
unidades orçamentárias distintas do FMAS, (obviamente, por não serem de
competência direta da Política), o que reduz significativamente a visibilidade dos
custos com serviços sócio-assistenciais específicos e de responsabilidade de
execução direta da política de Assistência Social, além de restringir o controle social
sobre os recursos destinados a essa política.
Portanto, há uma dispersão de serviços que, em sua natureza, na maioria,
não são de natureza sócio-assistenciais, mas que são financiados com recursos da
função Assistência Social e entendidos como ações da política de Assistência
Social.
A Assistência Social como política social setorial específica, presente em
quase todas as outras políticas sociais, como garantidora de acesso a estas
políticas, tem lhe reservado uma pulverização e dispersão de destinação
orçamentária.
Programas de natureza assistencial, que passam longe, dos programas de
atuação específica da política de Assistência Social, têm garantido a pulverização
dos recursos alocados na função programática Assistência Social nos municípios.
Ao mesmo tempo em que se faz presente em várias políticas setoriais, como
afirma Pereira (2003), “... constituir-se como ação ubíqua presente em praticamente
todas as outras políticas sociais, como mecanismo de viabilização de acesso de
usuários pobres a estas políticas”.
270
Essa particularidade da presença da Assistência Social nos orçamentos,
também dificulta a delimitação de um escopo para seu financiamento.
Nos orçamentos municipais aqui investigados, encontram-se alocações de
recursos vinculadas a funcional programática Assistência Social, definidos por dois
critérios: 1- vinculação ao órgão; 2- vinculação a função e, uma terceira vinculação
de recursos a funcional programática Assistência Social que não se enquadra em
nenhum desses critérios: a vinculação de recursos da funcional programática
Assistência Social a Unidade Orçamentária Fundo Social de Solidariedade,
vinculada ao órgão do Gabinete do Prefeito (a).
Nessa terceira vinculação, não se atende o critério vinculação da funcional
programática, nem a vinculação institucional ao órgão e nem vinculação a natureza
da ação como específica da política de Assistência Social. Parece que neste caso, a
questão é mais simples de ser respondida: os resíduos de uma cultura política ‘anti-
republicana democrática’ que estabelece critérios parentais para exercer funções de
cargos públicos, em espaços organizacionais que o Estado não queira assumir como
de sua responsabilidade política.
Por outro lado, na atuação intersetorial da Assistência Social, compete de fato
a quem seu financiamento? Ou ainda, os serviços sócio-assistenciais executados
em outras políticas setoriais, retiram o caráter de especificidade da política?
Como pode ser constatado, são muitas as interrogações e nenhuma resposta,
porém, o que se tem claro, é a urgência de se enfrentar essas questões para definir
um lugar de fato, para a vinculação dos recursos destinados aos serviços sócio
assistenciais nos orçamentos públicos vinculados a direção política da política de
Assistência Social sob comando único.
Reafirmando, o limite dessa análise, considera-se que, os resultados obtidos
nessa investigação, ainda que preliminarmente, confirmam a complexidade que
envolve a escassez de recursos financeiros destinados a política de Assistência
Social. Esse padrão minimalista de alocação de recursos destinados ao
financiamento da Assistência Social e a propensão a manutenção do financiamento
no tempo, insere-se numa complexa teia de relações que conforma tanto o universo
271
organizacional da própria política como do campo de finanças públicas, ambos,
marcados por processos históricos que resistem a incorporação de uma nova cultura
política de direitos.
Estudos futuros, aprofundando com maior precisão, variáveis que conformam
o processo de financiamento da política de Assistência Social, poderão revelar
maiores surpresas e contribuir para a superação da opacidade de seu financiamento
nos instrumentos de gestão fiscal, frente às demais políticas públicas.
272
C
ONSIDERAÇÕES FINAIS
O exame empírico do processo orçamentário dos municípios de Região
Metropolitana de Campinas, embora realizado de modo preliminar e com uma
amostra consideravelmente reduzida, limitado pela insuficiência de informações
disponibilizadas, contribuiu, para alinhavar idéias e observações sobre os
financiamentos da Política de Assistência Social em municípios com significativa
capacidade fiscal, sem chegar-se a grandes conclusões sobre as pré-condições
instaladas para adesão ao SUAS.
Fica aqui registrado a urgência e a intenção de desenvolver análises futuros
com maior aprofundamento no campo do financiamento dessa política, enfatizando-
se a possibilidade de construção de metodologias, instrumentos e ferramentas para
monitoramento e avaliação à luz do orçamento.
Confessadamente, encerro este estudo, percebendo-me, somente agora,
pronta para começar a refletir o financiamento da política pública de Assistência
Social na dimensão do campo de finanças públicas e a relação com as demais
políticas públicas.
As dificuldades enfrentadas para elaboração desse estudo, se apresentaram
de tal maneira, que chego à conclusão com muito mais dúvidas do que quando
iniciei a investigação, apontando para novos desafios nesse campo.
273
Porém, considero que, diante de todas essas dificuldades enfrentadas para
adentrar a seara obscura e nebulosa de finanças públicas com o intuito de refletir o
financiamento da política de Assistência Social, garantiu a confirmação do
pressuposto central desse estudo: a escassez de recursos financeiros destinados a
política de Assistência Social, não se limitam a incapacidade financeira dos
municípios, e apenas a crítica a um estado ausente não é suficiente para
avançarmos num reconhecimento de prioridade de financiamento dessa política.
Diagnósticos e pesquisas, identificando as condições históricas e atuais do
financiamento da Assistência Social em instâncias municipais, poderão contribuir
decisivamente com a consolidação do SUAS, na medida que ofereçam elementos
que têm se constituído como limites para sua efetivação.
Praticamente, chego ao final desta tese, não por desejo e nem por
conseqüência dos resultados obtidos, mas por uma necessidade de apresentar uma
resposta a questão inicial que motivou essa investigação. Porém, não há como
estabelecer uma digressão lógica que apresente uma única conclusão a todas as
variáveis que aqui foram levantadas.
No decorrer da construção argumentativa para defesa da tese inicial, muitas
outras teses foram surgindo diante do vasto campo ainda pouco explorado, do
financiamento da política de Assistência Social e devido aos limites de prazos e
mesmo a quase inexistente interlocução nesse campo, reconheço que essa tese
permitiu levantar um leque de possibilidades de análises, recortes e objetos de
estudos.
Por mais limites e inconsistências que possam apresentar esse estudo,
possibilitou uma maior compreensão de toda complexidade que envolve o
financiamento de políticas públicas e particularmente a política de Assistência Social.
Sem dúvida alguma, é muito mais habitual nessa área de atuação de política
pública, estudos que elegem como campo investigativo, territórios em que a situação
de miséria e pobreza da população esteja posta tanto por indicadores censitários
como a ‘olhos nus’, porém, o objetivo dessa tese, não era se limitar à crítica a
274
ausência do estado na destinação de recursos a política de Assistência Social,
apesar de que, também era.
Ainda que toda a legislação e as normatizações que conformam essa política,
desde sua entrada, mesmo que tardiamente nos marcos constitucionais, expressem
uma nova visão de conceber a política de Assistência Social, permanecem
resquícios da cultura política de não direito. O campo da Política de Assistência
Social, ainda convive com o fantasma da prática e da ajuda a “pessoas carentes”,
limitadas a um recorte de renda.
Essas práticas, e, ou essa concepção, mesmo que não tão explícita, colocam-
na a margem de uma racionalidade ética, a margem de conhecimentos técnicos e
científicos, ausente de ações planejadas.
Ao promover essa investigação, num esforço para identificar o conjunto de
elementos que conformam o financiamento da política de Assistência Social em
governos locais, para além da análise imediata da relação de magnitude de valores
expressos nos documentos contábeis, reduzida ou limitada a crítica da insuficiência
de recursos destinados a ela, impôs adentrar em todo o processo orçamentário que
conforma o seu financiamento.
Reafirmar a escassez ou insuficiência de recursos destinados à política
pública de Assistência Social, seria um esforço desnecessário, já que os resultados
dessa afirmação já estão postos logo de saída,
Constituídas na teia dos interesses que marcam as
relações de classes, as políticas sociais brasileiras têm
conformado a prática gestionária do Estado, nas
condições de reprodução da força de trabalho, como
favorecedoras, ao mesmo tempo, da acumulação da
riqueza e da acumulação da miséria social. (S
POSATI,
1988:11).
Seria muita ingenuidade, acreditar que o Estado em sociedades capitalistas
como a brasileira, iria se readequar mecanicamente para atender aos princípios
275
democráticos e participativos de uma ou outra determinada política pública, a partir
de diretrizes e marcos legais, passando de uma hora para outra a garantir
automaticamente um lugar de prioridade para a política de Assistência Social.
O financiamento da política de Assistência Social se realiza num terreno de
muita complexidade, resultante de toda uma engenharia política e tributária, que
escapa ao domínio público e ao domínio da maioria dos executores da política de
Assistência Social.
Uma diversificação de fontes tributárias, normas, regras, códigos cifrados e
leis, somados a má vontade pública de torná-las transparentes e de acesso público,
fogem completamente da possibilidade do controle público de finanças públicas.
Apesar de não ter alcançado nenhuma resposta conclusiva a questão inicial,
porém, algumas questões ficaram bem evidentes nessa investigação. A primeira
delas e mais explícita, talvez seja, a dificuldade de acesso a informações de finanças
públicas. A prática de não garantir plena transparência do processo público de
financiamento, está presente em todos os municípios investigados, uns mais outros
menos. Apesar dos discursos de intencionalidades variarem bastante entre eles, as
atitudes de limitar o acesso às informações e dados de contas públicas, constituem
prática geral. Acrescenta-se ainda, o fato de que, muitas vezes, o próprio órgão
máximo fiscalizador, no caso dos municípios, o Estado, não dispõe de informações
atualizadas.
O controle público das contas públicas é fundamental para efetivação do
financiamento de quaisquer políticas públicas e em particular da política de
Assistência Social, no entanto, diante da experiência possibilitada por essa
pesquisa, fica a questão: em que medida o cidadão leigo terá acesso a essas
informações?
Uma outra constatação, também explicita, refere-se à quase inexistência de
cultura de planejamento nos planos de Assistência Social dos municípios: além de
guardarem significativas semelhanças entre diferentes municípios da mesma região,
também, não apresentam inovações de um ano para o outro num mesmo município,
276
mantendo-se inclusive, a mesma estrutura, a mesma organização de dados e até, os
mesmos indicadores.
Quanto às destinações orçamentárias, embora limitadas à análise num curto
período de tempo, os municípios da região não apresentam alterações significativas.
Quanto à preferência alocativas, há uma clara tendência para maiores despesas
com gastos mínimos(Gm), principalmente função administração – a famosa
´máquina` pública.
O mesmo pode-se dizer dos conteúdos dos programas: não registrando
expansão de serviços, não acenando para programas em parcerias entre os
municípios e ainda, há uma forte presença de subvenções.
Considera-se que, essas, entre outras questões que foram levantadas no
próprio desenvolvimento da tese, implicitamente, assinalam que o financiamento da
Política de Assistência Social, em governos locais, particularmente, os municípios
aqui investigados ocupam um lugar, nos orçamentos municipais, consideravelmente
difusos, não chegando a ser considerada como uma política de prioridade nas
agendas destes governos.
Podendo ser observado a opacidade do financiamento da Assistência Social
nos orçamentos de governos municipais.
277
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285
GLOSSÁRIO
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Estrutura administrativa do Executivo e dos Órgãos na esfera municipal.
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA
Ação de gerenciar as finanças públicas e privadas.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria,
compreendendo: a - Autarquias; b - Empresas públicas; c - Sociedades de economia
mista; e - de Fundações públicas.
ALOCAR
Destinar recursos a um fim específico ou a uma entidade.
ARRECADAÇÃO DE IPTU
Tributo municipal incidente sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem
imóvel localizado na zona urbana do município.
ARRECADAÇÃO DE ISS
Tributo municipal incidente nos serviços definidos em legislação específica,
prestados por empresa ou profissional autônomo.
ATIVIDADE
Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e que concorrem para a
manutenção da ação do governo.
DÉFICIT
Excesso de despesa sobre a receita, quer na previsão, quer na realização.
DÉFICIT FINANCEIRO
Maior saída de numerário em relação a entrada, em um determinado período.
DÉFICIT ORÇAMENTÁRIO
Despesa maior do que receita, havendo distinção entre déficit previsto e o déficit da
execução orçamentária.
DÉFICIT PRIMÁRIO
Déficit operacional retirando-se os encargos financeiros embutidos no conjunto das
despesas e das receitas. Veja também Resultado Primário.
DESPESA PÚBLICA
l - Em sua acepção financeira, é a aplicação de recursos pecuniários em forma de
gastos e em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do
estado e, em sua acepção econômica, é o gasto ou não de dinheiro para efetuar
serviços tendentes àquelas finalidades.
286
2 - Compromisso de gasto dos recursos públicos, autorizados pelo Poder
competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletividade prevista no
orçamento.
DESPESAS MUNICIPAIS COM INVESTIMENTOS
Despesas realizadas no planejamento e execução de obras e os complementos a
elas necessários, dentre os quais se incluem a aquisição de instalações, de
equipamentos e de materiais de uso permanente. Englobam gastos com obras e
instalações, equipamentos e materiais permanentes, investimentos em regime de
execução especial, constituição ou aumento de capital de empresas industriais e
agrícolas, bem como os gastos destinados ao pagamento de despesas de mesma
natureza, efetuadas em exercícios anteriores e transferidas para o exercício em
questão na rubrica de “diversos investimentos”.
D
ESPESAS MUNICIPAIS COM PESSOAL
Despesas decorrentes de pagamentos efetuados a pessoas que prestam serviços
diretamente ao poder público por conta de relação empregatícia. Englobam, dentre
outros, os gastos com salários, soldos, décimo terceiro, diárias, vencimentos,
gratificações por tempo de serviço, por função ocupada, dedicação exclusiva e por
representação.
D
ESPESAS MUNICIPAIS COM SERVIÇOS DE TERCEIROS E ENCARGOS
Despesas destinadas ao pagamento de serviços eventuais prestados ao poder
público por pessoas físicas sem vínculo empregatício e de encargos diversos.
DESPESAS MUNICIPAIS DE CUSTEIO
Despesas realizadas para manter a produção de bens e serviços ofertados
diretamente pelo poder público, incluindo-se as obras de conservação e adaptação
dos bens imóveis, não implicando aumento da capacidade produtiva já instalada.
Englobam os gastos realizados com pessoal, com material de consumo, serviços de
terceiros e encargos, bem como os gastos destinados ao pagamento destas
mesmas despesas efetuadas em exercícios anteriores e transferidas para o
exercício em questão sob a rubrica “diversas despesas de custeio”.
F
UNDO
Conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de
financiamento ou negociação, uma atividade pública específica.
G
ESTÃO
Ato de gerir a parcela do patrimônio público, sob a responsabilidade de uma
determinada unidade. Aplica-se o conceito de gestão a fundos, entidades
supervisionadas e a outras situações em que se justifique a administração distinta..
MODALIDADE DE APLICAÇÃO
Classificação da natureza da despesa que traduz a forma como os recursos serão
aplicados pelos órgãos/entidades, podendo ser diretamente pelos mesmos ou sob a
forma de transferências a outras entidades públicas ou privadas que se
encarregarão da execução das ações.
287
ORÇAMENTAÇÃO
Detalhamento dos programas e subprogramas constantes da programação de
governo, em ações específicas materializadas nos projetos/atividades/
subprojetos/subatividades orçamentários. Compreende, também, a especificação
dos insumos materiais e recursos humanos necessários ao desenvolvimento dessas
ações específicas, em conformidade com a classificação por objeto de gasto
legalmente adotada.
PRIORIDADE
Grau de precedência que representa o projeto/atividade dentro da programação
estabelecida, tanto para a unidade orçamentária quanto para o órgão setorial e o
órgão central.
PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Conjunto das funções a serem cumpridas pelo orçamento em termos de
planejamento, (decisão quanto aos objetivos, recursos e políticas sobre aquisição,
utilização e disposição desses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização
eficaz e eficiente dos recursos para atingir os objetivos) e controle operacional
(eficácia e eficiência na execução das ações específicas).
PROGRAMA DE TRABALHO
Elenco de projetos e/ou atividades que identificam as ações a serem realizadas
pelas Unidades Orçamentárias, pelo órgão ou pela União.
PROGRAMA
Desdobramento da classificação funcional programática, através do qual se faz a
ligação entre os planos de longo e médio prazo aos orçamentos plurianuais e
anuais, representando os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados
para o cumprimento das funções. Os programas, geralmente, representam os
produtos finais da ação governamental.
P
ROJETO
Instrumento cuja programação deve ser articulada e compatibilizada com outros,
para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou
aperfeiçoamento da ação do governo.
R
ECEITA CORRENTE LÍQUIDA
Corresponde ao total da receita corrente menos os valores das transferências por
participações, constitucionais e legais, dos municípios na arrecadação de tributos de
competência dos estados.
RECEITA POR TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
independentemente de contraprestação direta de bens ou serviços, destinados ao
pagamento de despesas classificadas como “correntes”. Podem provir da mesma
esfera ou de outra esfera de governo, de instituições privadas, de pessoas ou do
exterior. Englobam as transferências intergovernamentais, as transferências
intragovernamentais, as transferências de instituições privadas, as transferências do
exterior, as transferências de pessoas e as transferências de convênios.
288
RECEITA PRÓPRIA LÍQUIDA – RPL
É um indicador elaborado a partir da dedução das operações de crédito do total das
receitas, ou seja, RPL = receita Total – Operações de Crédito.
TOTAL DA RECEITA TRIBUTÁRIA
Receitas orçamentárias provenientes da competência constitucional de arrecadas
tributos. Englobam os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.
TOTAL DAS RECEITAS CORRENTES
Receitas orçamentárias provenientes de tributos; da fruição do patrimônio; da
produção agropecuária, industrial e de serviços; e transferências destinadas a
custear despesas correntes, recebidas de pessoas de direito público ou privado e,
finalmente, o conjunto das receitas provenientes das multas e juros de mora, das
indenizações e restituições, da cobrança da dívida ativa e de outras receitas
igualmente destinadas a tender despesas classificadas como “correntes”. Englobam
a receita tributária, a receita de contribuições, a receita patrimonial, a receita
agropecuária, a receita industrial, a receita de serviços, a receita de transferências
correntes e outras correntes.
TOTAL DE RECEITAS
Receitas orçamentárias recolhidas aos cofres públicos por força de arrecadação,
recolhimento e recebimento. Englobam as receitas correntes e as receitas de capital.
289
A
NEXOS
290
A
A
N
N
E
E
X
X
O
O
I
I
NÍVEIS DE GESTÃO DOS MUNICÍPIOS - SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
NÍVEIS REQUISITOS RESPONSABILIDADES INCENTIVOS
Gestão
Inicial
(1)
A - atender aos requisitos previstos no art. 30 e parágrafo
único da L
OAS, incluído pela Lei nº 9.720/98
B – alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo
de Assistência Social para as ações de Proteção Social
Básica.
A – municiar e manter atualizadas as bases de dados
dos subsistemas e aplicativos da REDE SUAS,
componentes do Sistema Nacional de Informação;
B – inserir no Cadastro único as famílias em situação
de maior
A – receber recursos para Erradicação do Trabalho
Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração
Sexual de Crianças e Adolescentes, conforme critérios
estabelecidos na NOB/SUAS;
B – receber o Piso Básico de Transição de Média
Complexidade e Piso de Alta Complexidade I, conforme
estabelecido no item “Critério de transferência” na
NOB/SUAS
Gestão
Básica
(2)
A e B – idem a Gestão Inicial
C – estruturar Centros de Referência de Assistência Social
(CRAS) de acordo com o porte do município;
D – manter estrutura para recepção, identificação,
encaminhamento, orientação e acompanhamento dos
beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais, com
equipe profissional composta por, no mínimo, um (01)
profissional de serviço social;
E – apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de
beneficiários do BPC, conforme capacidade de gestão,
contendo ações, prazos e metas (..)cumprindo art.24 da
L
OAS;
F – garantir a prioridade de acesso nos serviços da proteção
social básica, de acordo com suas necessidades, às famílias
e seus membros beneficiários do programa de Transferência
de renda instituídos pela Lei nº 10.836/04;
g – realizar diagnóstico de áreas de risco e vulnerabilidade
social;
h – os Conselhos (CMAS, CMDCA e CT) devem estar em
pleno funcionamento;
i – ter, como responsável, na Secretaria do CMAS,
profissional de nível superior, sendo que, para os municípios
PI e II, o profissional poderá ser compartilhado com o órgão
gestor.
A – alimentar e manter atualizados as bases de dados
dos subsistemas e aplicativos da REDE SUAS;
B – inserir Cadastro Único as famílias em situação de
maior vulnerabilidade social e risco, conforme critérios
do programas Bolsa Família (Lei nº 10.836/04);
C – participar da gestão do BPC, integrando-o à Política
de Assistência Social do município, garantindo o acesso
às informações sobre seus beneficiários;
D – participar das ações regionais e estaduais,
pactuadas no âmbito do SUAS, quando sua demanda,
porte e condições de gestão o exigirem e justificarem,
visando assegurar aos seus cidadãos o acesso aos
serviços de média e/ou alta complexidade;
E – instituir plano de acompanhamento, monitoramente
e avaliação das ações de proteção social na rede
própria e na rede prestadora de serviços, em
articulação com, o sistema estadual e de acordo com o
sistema federal pautado nas diretrizes da PNAS/2004;
F – identificar e reconhecer, dentre todas as entidades
inscritas no Conselho Municipal o estabelecimento do
vínculo SUAS;
G – preencher o Plano de Ação no sistema SUAS-WEB
e apresentar o Relatório de Gestão como forma de
prestação de contas;
H – elaborar Relatório de Gestão.
A – receber o Piso Básico Fixo e Piso Básico de
Transição, definindo a rede prestadora de serviços,
respectivo custeio e os critérios de qualidade, tendo em
vista as diretrizes definidas em âmbito nacional;
B – receber recursos para Erradicação do Trabalho
Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração
Sexual de crianças e Adolescentes, conforme critérios
estabelecidos nesta Norma;
C – receber os recursos já repassados pela série
histórica na média e alta complexidade, transformados
em Piso de Transição da Média Complexidade e o Piso
de Alta Complexidade I;
D – proceder, mediante avaliação de suas condições
técnicas, à habilitação de pessoas idosas e pessoas com
deficiência, candidatas ao benefício, mediante realização
de avaliação social de ambos os segmentos e
encaminhamentos em seguida ao INSS;
E – receber recursos do Fundo Nacional da Assistência
Social para as ações de revisão do BPC;
F – participar de programas de capacitação de gestores,
profissionais, conselheiros e da rede prestadora de
serviços promovidos pelo Estado e pela União.
GESTÃO
PLENA
(3)
A e B – idem a Gestão Inicial
D – estruturar a Secretaria Executiva ns CMAS profissional
de nível superior;
A – identificar e reconhecer todas as entidades inscritas
no CMAS;
B – ampliar o atendimento atual dos Centros de
A – receber os pisos de Proteção Social estabelecidos
nesta Norma, definindo a rede prestadora de serviços
respectivo custeio, obedecidos os critérios de qualidade,
291
E – manter estrutura para recepção, identificação,
encaminhamento, orientação e acompanhamento dos
beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais, com
equipe profissional composta por, no mínimo, um (01)
profissional de serviço social;
F – apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de
beneficiários do BPC, conforme capacidade de gestão,
contendo ações, prazos e metas (..) cumprindo art.24 da
L
OAS;
G – realizar diagnóstico de áreas de risco e vulnerabilidade
social, a partir de estudos e pesquisas realizadas por
Instituições públicas e privadas de notória especialização
(conforme a Lei nº 8.666, de 21/06/1993);
h – cumprir pactos de resultados, com base em indicadores
sociais comuns previamente estabelecidos;
i – garantir a prioridade de acesso nos serviços da proteção
social básica e/ou especial, de acordo com suas
necessidades, às famílias e seus membros beneficiários do
Programa de Transferência de Renda instituído pela Lei nº
10.836/04;
j – instalar e coordenar o sistema municipal de
monitoramente e avaliação das ações da Assistência Social
por nível de proteção básica e especial, em articulação com
o sistema estadual, validado pelo sistema federal;
k – declarar capacidade instalada na proteção social
especial de alta complexidade a ser co-financiada pela
União e Estados, gradualmente, de acordo com os critérios
de partilha, de transferência e disponibilidade orçamentária e
financeira do FNAS;
referência Especializados de Assistência Social,
voltados às situações de abuso, exploração e violência
sexual a crianças e adolescentes para ações mais
gerais de enfrentamento das situações de violação de
direitos relativos ao nível de proteção social especial de
média complexidade;
C – alimentar e manter atualizados as bases de dados
dos subsistemas e aplicativos da RDE SUAS,
componentes do sistema de informação;
D – Inserir, no Cadastro único, as famílias em situação
de vulnerabilidade social e risco conforme critérios do
programa Bolsa Famílias (Lei nº 10.836/04)
E- participar da gestão do BPC, integrando-o à Política
de Assistência Social do município, garantindo o acesso
à informações sobre seus beneficiários;
F – executar programas e/ou projetos de promoção da
inclusão produtiva e promoção do desenvolvimento das
famílias em situação de vulnerabilidade social;
G – instalar e coordenar o sistema municipal de
monitoramente e avaliação e estabelecer indicadores
de todas as ações da Assistência Social por nível de
proteção básica e especial, em articulação com o
sistema estadual, validado pelo sistema federal;
H – preencher o plano de Ação no sistema SUAS-WEB
e apresentar o Relatório de Gestão como forma de
prestação de contas;
I – implantar, em consonância com a União e Estados,
programas de capacitação de gestores, profissionais,
conselheiros e prestadores de serviços, observados os
planos de Assistência Social;
J – prestar os serviços de proteção social especial;
K – estabelecer pacto de resultados com a rede
prestadora de serviços, baseado em indicadores sociais
comuns, pré-estabelecidos, para ser de PSB e PSE
que serão definidos em norma de serviços;
B – receber recursos para Erradicação do Trabalho
Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração
Sexual de Crianças e Adolescentes, conforme critérios
estabelecidos nesta Norma;
C – receber os recursos já repassados pela série
histórica na média e alta complexidade, transformados
em Piso de Transição da Média Complexidade e Piso de
Alta Complexidade I;
D – participar da partilha dos recursos relativos aos
programas e projetos voltados a Promoção da Inclusão
produtiva;
E – proceder à habilitação de pessoas idosas e pessoas
com deficiência, candidatas ao BPC, mediante a
realização de avaliação social de ambos os segmentos,
podendo ainda, após avaliação das condições técnicas
do município, realizar a aferição de renda; análise e
processamento do requerimento e encaminhamento em
seguida ao INSS;
f- celebrar ajuste diretamente com a União para
consecução das aços pertinentes à revisão do BPC;
g – participar de programas de capacitação de gestores,
profissionais, conselheiros e da rde prestadora de
serviços promovidos pelos Estados e pela União.
N/HAB A gestão dos recursos federais destinados ao co-financiamento das ações continuadas de Assistência Social são de responsabilidade do gestor Estadual.
Fonte: Norma Operacional Básica – NOB/SUAS, 2005.
Notas:
(1) Municípios quando não habilitados à gestão plena ou à básica recebem recursos da União, conforme série histórica, transformados em Piso Básico Transição e Piso de Transição de
Média Complexidade e Piso de Alta Complexidade I;
(2) Nível em que o município assume a gestão da proteção social básica na Assistência Social, devendo o gestor assumir a responsabilidade de organizar a proteção básica em seu
município, responsabilizando-se pela oferta de programas, projetos e serviços socioassistenciais que fortaleçam vínculos familiares e comunitários que promovam os beneficiários do BPC
e transferência de renda e que vigiem direitos violados no território;
(3) Nível em que o município tem a gestão total das ações de Assistência Social.
292
NÍVEIS DE GESTÃO DOS MUNICÍPIOS DA RMC
Município Nível de Gestão
Americana Plena
Artur Nogueira Inicial
Campinas Plena
Cosmópolis Básica
Engenheiro Coelho Básica
Holambra Inicial
Hortolândia Básica
Indaiatuba Básica
Itatiba Básica
Jaguariúna Plena
Monte Mor Inicial
Nova Odessa Básica
Paulínia Básica
Pedreira Básica
Santa Bárbara D’Oeste Básica
Santo Antônio de Posse Inicial
Sumaré Plena
Valinhos Inicial
Vinhedo Básica
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome – SUAS/WEB
293
ANEXO II
VARIÁVEIS DE VULNERABILIDADE SOCIAL
VARIÁVEIS (*)
Famílias que residem em domicílio com serviços de infra-estrutura
inadequados, conforme definição do IBGE
Família com renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo.
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com
pessoas de 0 a 14 anos e responsável com menos de 4 anos de estudo.
Família na qual há uma chefe mulher, sem cônjuge, com filhos de 15 anos e
ser analfabeta.
Família na qual há uma pessoa com 16 anos ou mais, desocupada
(procurando trabalho) com 4 ou menos anos de estudo.
Família na qual há uma pessoa com 10 a 15 anos que trabalhe.
Família no qual há uma pessoa com 4 a 14 anos que não estude.
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com
pessoas de 60 anos ou mais.
Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com uma
pessoa com deficiência.
Fonte: NOB/SUAS, 2005.
Nota: (*) Todas as variáveis devem utilizar uma mesma fonte: I
BGE, Censo Demográfico PNAD
A combinação dessas características irá compor a Taxa de Vulnerabilidade Social em um
determinado território
CLASSIFICAÇÃO DOS MUNICÍPIOS SEGUNDO TOTAL DE HABITANTES
CLASSIFICAÇÃO DOS
MUNICÍPIOS
POPULAÇÃO POR HABITANTES
TOTAL DE
MUNICÍPIOS
Pequenos I Até 20.000 4.018
Pequenos II De 20.001 a 50.000 964
Médios De 50.001 a 100.000 301
Grandes De 100.001 a 900.000 209
Metrópoles Mais de 900.000 15
TOTAL 5.507
Fonte: PNAS/2004
Nº. DE MUNICÍPIOS E RESPECTIVAS POPULAÇÕES, SEGUNDO O
PORTE/BRASIL- 2004
MUNICÍPIOS POPULAÇÃO
PORTE
NÚMERO PERCENTUAL NÚMERO PERCENTUAL
% DE RECURSOS
FNAS
Brasil 5.564 100,00 181.581.024 100,00 100,0
Pequeno I 3.994 71,78 32.952.033 18,15 20,0
Pequeno II 1.008 18,12 30.422.831 16,75 17,0
Médio 309 5,55 21.658.922 11,93 12,0
Grande 237 4,26 57.111.351 31,45 31,0
Metrópole* 16 0,29 39.435.887 21,72 20,0
Fonte: NOB/SUAS, 2005
294
ANEXO III
ÓRGÃO GESTOR DOS MUNICÍPIOS DA RMC
MUNICÍPIO ÓRGÃO GESTOR DENOMINAÇÃO
Americana Secretaria De Promoção Social
Artur Nogueira Departamento De Promoção Social
Campinas Secretaria Municipal de Cidadania, Trabalho, Assistência e Inclusão Social.
Cosmópolis Secretaria De Promoção Social e Ação Comunitária
Engenheiro Coelho Departamento De Assistência Social
Holambra Departamento Municipal de Promoção Social
Hortolândia Coordenadoria De Bem Estar Social
Indaiatuba Secretaria Da Família e Bem Estar Social
Itatiba Secretaria De Ação Social
Jaguariúna Secretaria De Assistência e Desenvolvimento Social
Monte Mor Secretaria Municipal de Assistência Social
Nova Odessa Setor De Promoção Social
Paulínia Secretaria Municipal de Promoção Social
Pedreira Secretaria Municipal de Promoção Social
Santa Bárbara D’Oeste Departamento De Assistência Social e Promoção Social
Santo Antônio de Posse Setor De Promoção Social
Sumaré Secretaria Municipal de Ação Social
Valinhos Secretaria De Assistência Social e Habitação
Vinhedo Secretaria De Promoção e Assistência Social
295
ANEXO IV
TABELA 13A – PARTICIPAÇÃO DAS DESPESAS DE CUSTEIO COM PESSOAL EM
RELAÇÃO À RCL
(% relação RCL arrecadada)
MUNICÍPIOS 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Campinas 66,1 61,5 57,4 55,8 61,7 63
Holambra 46,4 47 63,8 45,8 45,8 47,4
Indaiatuba 37,9 35,9 39 39,5 41,8 40,8
Jaguariúna 39,7 33,7 45,1 62,5 34,4 31,6
Paulínia 52,2 49,7 39,9 37,4 40,3 41,1
Valinhos 48,4 45,8 45,4 40,5 44,1 41,9
Vinhedo 41,6 40,8 40,5 39,2 39,5 40
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, consultado em julho de 2006.
Base de dados para construção do Gráfico 13
.
TABELA 14A - PARTICIPAÇÃO DAS PRINCIPAIS TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS NA COMPOSIÇÃO
DA RCL DOS MUNICÍPIOS DA AMOSTRA – 2004/2005
(em %)
ICMS
(*)
/RCL IPVA
FUNDEF
MUNICÍPIOS
2004 2005 2004 2005
2004 2005
Campinas
22% 20% 7% 7% 5% 4%
Holambra
28% 29% 4% 5% 14% 14%
Indaiatuba
17% 20% 4% 5% 6% 6%
Jaguariúna
56% 53% 2% 3% 5% 6%
Paulínia
68% 69% 1% 1% 2% 2%
Valinhos
27% 29% 6% 7% 8% 9%
Vinhedo
27% 30% 5% 6% 9% 9%
Fonte: Portal do Governo do Estado de São Paulo. Secretaria da Fazenda
(*) Valores já descontados os 15% do Fundo de Educação (Fundef) de acordo com a Lei 9.424 de 24/12/96
Base para Gráfico 15
TABELA 16A - TRANSFERÊNCIAS LEGAIS PARA POLÍTICAS DE SEGURIDADE SOCIAL
FUNDO A FUNDO
SUS FNAS
MUNICÍPIOS
2004 2005 2004 2005
Campinas 96.884.512,68 114.263.541,12 836.764,44 1.619.861
Holambra 387.050,76 417.296,79 20.170 20.170
Indaiatuba 10.454.719,24 11.590.878,55 79.087 88.112
Jaguariúna 2.485.550,33 2.639.609,63 134.700 141.450
Paulínia 4.850.347,88 5.018.680,36 13.680 27.360
Valinhos 4.521.744,50 4.552.939,59 93.416 93.416
Vinhedo 2.900.979,73 3.081.628,52 24.000 24.000
Fonte: Datasus e MDS
Base de dados para Gráfico 16
296
ANEXO V
Tabela 18 – Transferências Federais – Convênios/Contratos de Repasse
(Em valores nominais)
CAMPINAS HOLAMBRA INDAIATUBA JAGUARIÚNA PAULÍNIA VALINHOS VINHEDO
AÇÃO GOVERNAMENTAL
2004 2005 2005 2004 2005 2004 2005 2005 2004 2005 2004
Serv de Prot Sócio-assistencial às Cri e aos Adol Vít
de Viol, Abuso e Exploração Sexual.
113.580
Apoio à Instalação de Bcos de Alimentos
42.112
Atenção Integral à Família
495.000
Atend à Criança e ao Adolescente em Ações Sócio-
educativas e de Convênios
15.600 14.000
Capacitação de Jovens em Situação de
Vulnerabilidade Social
10.998
Concessão de Bolsa a Crianças e Adolescentes em
Situação de Trabalho
62.400 300 17.500
Concessão de Bol para Jovens de 15 a 17 anos em Sit
de Vulnerab e/ou Risco Social.
76.999
DESCRIÇÃO PENDENTE DE DEFINIÇÃO
100.000
Proteção Social às Cria e aos Adol Vítimas de Viol,
Abuso e Expl Sexual e suas Família
49.000 12.400
Serviço de Proteção Sócio-assistencial à Pessoa Idosa
9.064 7.800 12.215
Serviços de Concessão, Manutenção, e Cessação dos
Benefícios de T Dir de Renda
37.776 187 4.176 3.108 1.854 2.268
Serviços de Proteção Sócio-assistencial à Criança e ao
Adolescente
576.463 8.404 30.000 2.625 16.808 10.000
Serviços de Proteção Sócio-assistencial à Pessoa com
Deficiência
190.000 5.850 13.500 8.775 9.900
Atendimento à Criança e ao Adolescente em Jornada
Ampliada
600 2.900
Serviço de Proteção Sócio-assistencial à pessoas
Adulta em Situação de Vulnerabilidade
5.000
Apoio a Projeto de Melhoria das Condições
Socioeconômica das Famílias
331.200 10.765
Aquisição de Alimentos Provenientes da Agricultura
Familiar
1.920
Ações Sociais e Comunitárias para Populações
Carentes
190.746
Fonte: Governo Federal. Portal da Transparência
Notas: Essas transferências foram consideradas voluntárias pela compreensão possibilitada pela forma como estão disponibilizadas no Portal do tesouro nacional: Repasses Federais aos Municípios e,
ao abrir o detalhamento das transferências, as fontes são de diferentes Ministérios, sugerindo que não foram realizadas fundo a fundo.
Os Municípios de Holambra, Paulínia e Vinhedo, não registram nenhum repasse advindo desse tipo de transferência no ano de 2004.
297
ANEXO VI
QUADRO 5 - PPA 2002/2005 – MUNICÍPIO DE CAMPINAS
PROGRAMA OBJETIVO DESCRIÇÃO DA AÇÃO P/A PÚBLICO ALVO METAS
1- Implantação de bolsa para erradicação do trabalho infantil
A
2002 – 110,00
2003 – 110,00
2004 – 100,00
Erradicação do
trabalho infantil
Erradicar o trabalho
infantil em Campinas
2- Implantação de serviço de atenção às famílias com crianças e adolescentes
envolvidos no trabalho informal
A
Crianças e
adolescentes
envolvidos no
trabalho informal
2002 – 110,00
2003 – 110,00
2004 – 100,00
1- Ampliação do Serviço de colocação familiar de crianças e adolescentes em
situação de risco (Sapeca)
A
2005 – 110,00
Contínuo
Criação de 3 casas abrigos Adolescentes, melhorando o atendimento e em
substituição ao CPMCA
Unidades
Atendimento
Crianças e
Adolescentes
violados em seus
direitos
2003 – 1,00
2004 – 1,00
2005 – 1,00
2- Ampliação da subvenção social destinadas às Ong’s que atendem crianças
e adolescentes violados em seus direitos
A
Crianças e
Adolescentes
Atendidos
2002 – 333,00
2003 – 333,00
2004 – 333,00
2005 – 333,00
3- Criação de serviço de capacitação e prevenção à violência contra criança e
adolescente
P
Crianças e
Adolescentes
Atendidos
2002 – 10,00
2003 – 10,00
2004 – 10,00
2005 – 10,00
4- Ampliação do atendimento a adolescentes em conflito com a Lei (Resgate)
A
Proteção da Infância
e da adolescência
(Proteger)
Promover a proteção às
crianças e
adolescentes violados
em seus direitos
5- Criação de serviço de atendimento especializado para crianças e
adolescentes dependentes de substâncias psico-ativas e/ou transtornos
mentais (Projeto intersetorial)
A
1- Ampliação do atendimento de crianças em núcleos comunitários através de
melhorias dos equipamentos
A
2- Criação de 8 novos núcleos comunitários de crianças
P Unidades Atendidas
2002 – 2,00
2003 – 2,00
2004 – 2,00
3- Criação de 10 centros e juventude
P Unidades Atendidas
2002 – 2,00
2003 – 2,00
2004 – 2,00
4- Criação de bolsa cidadania para adolescentes e jovens
A Unidades Atendidas
2002 – 50,0
2003 – 50,0
2004 – 50,0
Atenção à criança,
adolescentes e
jovens (Construindo
o futuro)
Atender a criança, o
adolescente e o jovem
através de ações
complementares sócio-
educativas.
5- Ampliação das subvenções às Ong’s que desenvolvem atividades sócio-
educativas com crianças e adolescentes em núcleos
A
Crianças e
Adolescentes
Atendidos
2002 – 1.111,
2003 – 1.111,
2004 – 1.111,
2002 – 1.111,
298
PROGRAMA OBJETIVO DESCRIÇÃO DA AÇÃO P/A PÚBLICO ALVO METAS
1- Melhoria e ampliação do atendimento do serviço de acolhimento e
referenciamento social (SARES)
A Pessoas atendidas
2003 – 120,00
2004 – 120,00
2005 – 120,00
2- Criação de 2 novos conselhos tutelares
P
Unidades de
Atendimento
2002 – 1,0
2003 – 1,0
2004 – 1,0
2005 – 1,0
3- Criação de casa abrigo de acolhimento para a população de rua
P
Unidades de
Atendimento
2002 – 1,0
4- Criação de oficinas de geração de renda para a população de rua
A Oficinas de Renda
2002 – 5,00
2003 – 5,00
2004 – 5,00
2005 – 5,00
5- Ampliação e melhoria do atendimento do albergue municipal
A Migrantes atendidos
2003 – 200,00
2004 – 200,00
2005 – 200,00
6- Criação de bolsa para a população de rua, visando a promoção do trabalho
cooperativo
A Bolsa Oferecidas
2002 – 20,00
2003 – 30,00
2004 – 40,00
2005 – 50,00
7- Ampliação da aquisição de passagens intermunicipais para a população
migrante
A
Passagens
Adquiridas
2002 –
1.333,00
2003 –
1.333,00
2004 –
1.333,00
2005 –
1.333,00
8- Ampliação da aquisição de passagens intermunicipais para a população
migrante
A
9- Introdução de censo/pesquisa da população de rua
P Pesquisa Realizada
2002 – 1,00
Proteção ao migrante
e ao morador de rua
(acolhendo)
Atender o migrante e o
morador de rua visando
o resgate de sua
cidadania
10- Ampliação das subvenções sociais às Ong’s que possuem serviços de
enfrentamento à pobreza
A
Pessoas
Pauperizadas
Atendidas
2002 –
2.857,00
2003 –
5.714,00
2004 –
8.571,00
299
PROGRAMA OBJETIVO DESCRIÇÃO DA AÇÃO P/A PÚBLICO ALVO METAS
A
2002 – 600,00
2003 – 800,00
2004 – 500,00
Renda Mínima
Garantir renda mínima
às famílias
pauperizadas e com
filhos em idade escolar
1- Ampliar o número de famílias atendidas pelo programa de garantia de renda
mínima familiar
A
Famílias
Vulnerabilizadas pela
pobreza
2005 – 11.428,
Contínuo
1- Criação de 3 centros de vivência de idosos
P
Assistência aos
Idosos
Atender o idoso e
articular a rede de
proteção e assistência
a este segmento
2- Ampliação das subvenções sociais às Ong’s que atendem a população
idosa
A
1- Criação de centros de referência da mulher
P
2- Ampliação do serviço de atenção à mulher vítima de violência (Casa abrigo
Sara M)
A
Assistência a Mulher
Assistir a mulher vítima
de violência,
discriminação e
dificuldades no
sustento de famílias
monoparentais
3- Ampliação das subvenções sociais às Ong’s que atendem às mulheres
vitimizadas
P
1- Criação do centro de referência para pessoas portadoras de deficiência
P Assistência à pessoa
portadora de
necessidades
especiais
Articular a rede de
atendimento ao
portador de
necessidades especiais
2- Ampliação das subvenções sociais às Ong’s que atendem pessoas
portadoras de deficiência
A
Assistência à Família
Prestar Assistência
Social de forma
regionalizada e com
inserção comunitária
articulado a rede psico-
social às famílias
vulnerabilizadas pela
pobreza
1- Criação de serviço de ação comunitária através dos plantões sociais
A
Penas alternativas
Coordenar a prestação
de serviços dos
condenados como
programa de pena
alternativa, reincluindo-
os na sociedade
1- Implantação de serviço de penas alternativas
A
300
ANEXO VII
QUADRO 10 – DETALHAMENTO DO PPA 2004 – 2005
PROJETO OBJETIVOS PRAZO VALORES
F
DS DE REC
Controle de Viol, drogas, grav precoce e álcool
Aumentar auto-estima moradores, reduzir a evasão escolar 1 ano 1.500.000 T Mun
Ampliação do Centro Comunitário Proporcionar maiores condições de atendimento à população 180 dias 75.845 T Mun
Construção de Centro Comunitário Descentralizar o atendimento do M.A.I e dar atendimento aos moradores 270 dias 400.000 T Mun
Reforma do centro Comunitário Descentralizar o atendimento da região central 270 dias 35.000 T Mun
Oficina de Trabalho Motivar as pessoas e as famílias de extrema pobreza, visando melhoria de sua renda n/inf n/inf n/inf
Hortas Comunitárias Criar oportunidades e meios concretos de geração de renda
Espaço p/o idoso, C de Vivência do idoso Atender a pessoa idosa
Centro de Ref da Criança e Adol Efetivar o reconhecimento de crianças e adolescentes são prioridades
Projeto Encontro Propiciar as crianças e adolescentes oportunidades de cultura, lazer 90 dias 77.000 T Mun
Incentivo à profissionalização
Assegurar aos adolescentes a possibilidade de permanecer na escola e participar em
projeto profissionalizantes
504.000
T Mun
FMCA
Medidas Sócio-educativas Superar a situação da marginalidade pelo adolescente 1 ano 109.000
T Mun
FMCA
Família Substituta Garantir a Criança ou adolescente a convivência familiar 1 ano 40.500
T Mun
FMCA
Criação de abrigo para crianças e adolescentes
Garantir a criança e adolescentes vítimas de violação de seus direitos fundamentais,
um abrigo decente
3 anos
Assessoria a Entidades Assegurar o cumprimento da lei, oferecer treinamento e capacitação 1 ano 36.200
T Mun
FMCA
Arte em Casa
Formação de grupos de crianças para o envolvimento e integração das diferentes
faixas etária da comunidade
1 ano 74.000
T Mun
FMCA
Programa Psicopedagógico-Social
Compreende o sujeito enquanto aprendiz, e a situação sócio-econômica que se
encontra
1 ano 221.200
T Mun
FMCA
Atendimento Sócio Educativo meio aberto Envolvimento das crianças e adolescentes ocupações artísticas e culturais 90 dias 121.500
T Mun
FMCA
Ampliação do espaço do adolescente
Viabilizar os desenvolvimento do processo de trabalho que possibilite a ação
educativa, profissionalizante e renda
630.000
T Mun
FMCA
Espaço Informativo Informar e debater junto a pop, temas relacionados a cri e adolescentes 1 ano 39.000
T Mun
FMCA
Construção de novo prédio C Comunitário Dotar o bairro de novo prédio para possibilitar o uso pela comunidade 2 anos T Mun
Construção de Centro Comunitário Proporcionar maiores condições de atendimento à população 3 anos T Mun
Programa Frente do Trabalho
Criação frente de trabalho para absorver temporariamente a mão-de-obra ociosa no
Município, mediante um salário fixo, mais sexta básica, vale transporte e curso de
capacitação profissional.
4 anos T Mun
301
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