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PAULA BELGINI
"ASSISTÊNCIA SOCIAL: DIREITO OU FAVOR – UM ESTUDO SOBRE AS
FAMÍLIAS NOS PROGRAMAS SOCIAIS DA PREFEITURA DE ITATIBA (SP)"
PUC/SP
São Paulo - 2006
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PAULA BELGINI
"ASSISTÊNCIA SOCIAL: DIREITO OU FAVOR – UM ESTUDO SOBRE AS
FAMÍLIAS NOS PROGRAMAS SOCIAIS DA PREFEITURA DE ITATIBA (SP)"
Dissertação apresentada como exigência parcial para obtenção
do grau de Mestre em Serviço Social à Comissão Julgadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP, sob
orientação da Profª. Drª. Marta Silva Campos.
PUC/SP
São Paulo - 2006
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Banca Examinadora
Dedico este trabalho a minha mãe
Rosa (in memorian) que nunca me deixou
desistir dos meus sonhos e me ensinou a
amar e principalmente a alegria de viver.
Agradecimentos
A minha família: Lelo, Helinho e Fábio que me apoiaram em toda essa
caminhada e não mediram esforços para que eu pudesse concluir este trabalho. O
meu amor e minha gratidão por vocês são eternos. As minhas cunhadas Flávia e
Carol e a minha linda afilhada Leleca, pelo carinho e por estarem sempre
disponíveis a colaborar.
Ao meu amor William que demonstrou sempre paciência e compreensão.
A Fá minha amiga, irmã, presente em todos os momentos desde a nossa
entrada na vida acadêmica, que com sua inteligência e alegria consegue sempre
mostrar o que a vida nos oferece de melhor. Muito obrigada pela grande contribuição
nesta dissertação. Ao Rô, por me emprestar a Fá e contribuir na arte da informática.
As assistentes sociais, colegas e amigas de trabalho, e as famílias que
colaboraram com a pesquisa e sem as quais esta dissertação não seria possível.
A toda equipe da Secretaria de Ação Social de Itatiba, em especial a Eliana
Pelliser e a Irene Fumach que me dispensaram para que eu pudesse estudar.
A orientadora Profª. Drª. Marta Silva Campos que, com sua sabedoria me
ajudou a refletir, elaborar e terminar este trabalho. Obrigada pelo carinho,
compreensão, atenção e principalmente, paciência, dispensados.
A CAPES, pela oportunidade de realização e incentivo a esta pesquisa.
A PUC-SP e a todos os professores do Programa de Estudos Pós-Graduados
com quem tive a honra e o prazer de participar das disciplinas e núcleos oferecidos
no curso. A Kátia, secretária do Programa, sempre empenhada e disponível a
ajudar.
Resumo
Nesta dissertação é analisada e refletida, de maneira sistemática, a situação
socioeconômica de 103 famílias desligadas, em 2005, dos programas sociais
Renda-Cidadã e Apoio à Família, no município de Itatiba (SP), após completarem o
período máximo de permanência. A abordagem enfatizou o ponto de vista dessas
famílias quanto às suas necessidades e as expectativas que constroem em conjunto
com as organizações promotoras dos programas. A fundamentação teórica baseou-
se nas concepções de família, política social, assistência social, programas de
combate à pobreza encontradas principalmente nos autores: Fonseca,A.M.M. da,
Campos, M.S., Mioto, R.C.T., Yazbek, M.C. e Sposati,A., possibilitando a análise de
uma perspectiva histórica, social e política. Os procedimentos de investigação
incluíram: pesquisas bibliográficas e documentais; entrevistas semi-estruturadas
com os técnicos que operam estes programas; grupos focais com as famílias, estes
últimos tendo permitido uma aproximação maior do desenvolvimento dos programas
sob a óptica de seus beneficiários. Foi detectada a ausência, no Município, de um
desenho mais firme da política de assistência social, e de articulação nas
intervenções em vários níveis, resultando em conseqüências diretas para as famílias
beneficiárias. Desenvolve-se uma dependência dessas em relação aos programas,
para além da questão da pobreza estrutural, perpassada pela cultura que
historicamente permeia a área e os agentes da assistência social. O resultado é o
que já foi denominado de “famílias disciplinadas”. Apesar dos limites existentes nos
programas, e de sua evidente ineficácia em proporcionar a emancipação das
famílias, eles vêm proporcionando um “mínimo” de recursos para sua sobrevivência.
Discutem-se as razões da preferência das famílias pela “cesta básica” ou pelo
benefício financeiro. Como conclusão, é recomendado que as intervenções públicas
na assistência social sejam articuladas a outras políticas públicas, tomando como
referência as características dos municípios, principalmente de sua população, e,
acima de tudo, buscando significar todo o atendimento na óptica dos direitos sociais.
Palavras-chave: família, política social, assistência social, programas sociais,
direitos, administração municipal.
Abstract
In this dissertation it is analyzed and contemplated, in a systematic way, the
socioeconomic situation of 103 turned off families, in 2005, of the social programs
Yields Citizen and Support to the Family, in the municipal district of Itatiba - SP, after
they complete the maximum period of permanence. The approach emphasized the
point of view of these families as for their needs and the expectations that build
together with the organizations promoters of the programs. The theoretical recital
based on the family conceptions, social policy, social welfare, combat programs to
the poverty found mainly in the authors: Fonseca,A.M.M. of the, Campos, M.S.,
Mioto, R.C.T., Yazbek, M.C. and Sposati,A., making possible the analysis of a
perspective historical, social and politics. The investigation procedures included:
bibliographical and documental researches; interviews semi-structured with the
technicians that operate these programs; focal groups with the families, these last
ones having allowed a larger approach of the development of the programs under
their beneficiaries' optics. The absence was detected, in the Municipal district, of a
firmer drawing of the social welfare politics, and of articulation in the interventions in
several levels, resulting in direct consequences for the beneficiary families. This is
grows a dependence of these in relation to the programs, for besides the subject of
the structural poverty for the culture that historically permeates the area and the
agents of the social welfare. The result is what was denominated already of
"disciplined families." In spite of the existent limits in the programs, and of is evident
inefficacy in providing the emancipation of the families, they are providing a
"minimum" of resources for this survival. The reasons of the preference of the
families are discussed by the "basic basket" or for the financial benefit. As
conclusion, it is recommended that the public interventions in the social welfare are
articulate to other public politics, taking as reference the characteristics of the
municipal districts, mainly of this population, and, above all, looking for to mean the
whole service in the optics of the social laws.
Key words: family, social policy, social welfare, social programs, rights, municipal
administration.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................01
CAPÍTULO 1 - FAMÍLIA E POLÍTICA SOCIAL – ALGUMAS CONSIDERAÇÕES.......................05
1.1.Breve trajetória das concepções sobre família no Brasil.............................................05
1.2. Família e Legislação Brasileira ................................................................................... 10
1.3. Uma nova concepção da família................................................................................. 13
1.4. Família e Proteção Social ........................................................................................... 14
CAPÍTULO 2 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL.........................................................18
2.1. A Política de Assistência Social - breve trajetória do caso brasileiro......................... 18
2.2. Programas Sociais de Combate à Pobreza................................................................ 25
2.3. Política Estadual de Assistência Social...................................................................... 30
2.4. A Política Municipal de Assistência Social.................................................................. 32
2.4.1 O Programa Renda Cidadã.......................................................................................35
2.4.2 O Programa de Apoio à Família................................................................................39
CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA DE DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO............................. 42
3.1. Pesquisa Bibliográfica e Documental ......................................................................... 43
3.2. A Pesquisa de Campo e os Instrumentos da Coleta de Dados ................................. 43
3.2.1 A Equipe de Profissionais e a Gestora da Assistência Social.................................. 44
3.2.2 Os Grupos de Famílias ............................................................................................. 44
3.3 Os Resultados ..............................................................................................................57
3.3.1 Grupo A......................................................................................................................57
3.3.2 Grupo B......................................................................................................................60
3.3.3 Grupo C .....................................................................................................................64
3.3.4 Grupo D .....................................................................................................................68
3.3.5 Comparações entre os Grupos estudados...............................................................69
CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................................... 77
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................84
ANEXOS ..............................................................................................................................94
LISTA DE GRÁFICOS
Graf.1. Estados de origem das famílias desligadas dos programas
RC e PAF entre fev/mar de 2005...................................................................... 47
Graf.2. Numero de filhos das famílias desligadas dos programas
RC e PAF entre fev/mar de 2005...................................................................... 48
Graf.3. Renda das famílias desligadas dos programas RC e
PAF entre fev/mar de 2005.................................................................................49
Graf.4. Situação no mercado de trabalho das famílias desligadas
dos programas RC e PAF entre fev/mar de 2005........................................... 50
Graf.5. Grau de instrução das famílias desligadas dos programas
RC e PAF entre fev/mar de 2005...................................................................... 51
Graf.6. Famílias participantes dos programas Renda Cidadã
e Apoio à Família e Desligamentos entre fev/mar de 2005.......................... 53
1
Introdução
A escolha do tema de estudo expressa meu interesse em entender e
pesquisar o impacto dos programas sociais na vida das famílias atendidas nos
Programas Renda Cidadã e Apoio à Família no município de Itatiba (SP), surgido a
partir de observações que realizei ao fazer seu acompanhamento.
O município de Itatiba (SP) foi selecionado por ter sido nele que
desenvolvemos um trabalho, como assistente social, na implementação destes
programas na Secretaria de Ação Social.
Essa condição nos propiciou maior facilidade de acesso e aproximação, tanto
com os profissionais que coordenavam e executavam tais programas como com as
famílias usuárias, além de já nos ter permitido um acúmulo de informações sobre
seu desenvolvimento.
Realizou-se, inicialmente, pesquisa bibliográfica e documental. Na consulta ao
registro de uma pesquisa realizada pela Secretaria de Ação Social em dezembro de
2004, várias indagações, e inquietações, se reforçaram em nosso cotidiano
profissional: a procura constante pelas mesmas famílias, dos programas; a
preferência pelo recebimento da cesta básica; os cadastros incompletos para
avaliação das famílias.
A reflexão feita, com base na procura, ainda que limitada, de dados
empíricos, terá então como objetivo compreender o significado desses programas
para as famílias, as expectativas nelas criadas, as relações estabelecidas e, enfim,
considerando, se esses aspectos, realmente contribuem para a autonomia das
pessoas, possibilitando acesso a direitos. Importante destacar que o estudo não se
ateve, portanto, ao sentido de apenas avaliar políticas sociais, ou suas metodologias
de intervenção.
Como base de análise, ouvimos as participantes dos programas acerca de
suas necessidades reais e expectativas, sobre as quais se constroem, efetivamente,
as relações entre as organizações promotoras dos programas e suas equipes
profissionais e as pessoas que procuram atendimento.
2
Objetivos específicos deste diálogo foram: o grau de dependência das
famílias em relação os programas; a influência destes na vida destas famílias, as
trocas simbólicas estabelecidas com os significados atribuídos aos tipos de auxílios
oferecidos nos programas sociais.
Dentre as participantes, privilegiamos os depoimentos daquelas que já
haviam registrado uma permanência de dois anos nos programas sociais objeto do
estudo, ou seja, tinham vivenciado o período normatizado como máximo dentro
deles, o que permitiria uma melhor perspectiva avaliativa. Por isso nossa atenção ,
foi voltada sobre as famílias que foram desligadas, capazes de nos aproximar da
compreensão dos eventuais efeitos dos programas sobre sua situação e dos fatores
que ocasionaram um número significativo de novas procuras de atendimento.
Esta variável da nova procura, com a da preferência entre os dois programas:
Renda-Cidadã (Convênio Governo Estadual) e Apoio à Família (Governo Municipal),
ambos operados, descentralizadamente pela Administração Municipal, e propiciando
subsídios diferenciados, foi a tomada para um estudo comparativo das famílias.
Em termos metodológicos, demos ênfase à concepção e organização de
grupos focais, utilizando principalmente subsídios de Bernadete A. Gatti para um
entendimento e uma ação compartilhados neste trabalho.
Utilizando a técnica do grupo focal, atingimos quatro grupos de famílias,
agrupadas segundo os dois programas estudados. Consideramos, para este
agrupamento, o fato de haver retornado ao atendimento ou não ter mais procurado
recursos junto ao órgão governamental municipal.
Constatamos que o sistema de cadastros da Secretaria de Ação Social é
ainda frágil, com falhas importantes, não permitindo coletar todos os dados
necessários para o desenvolvimento mais amplo da pesquisa. Foi, entretanto,
possível traçar um perfil preliminar das famílias que participaram dos programas por
um período de dois anos, embora tenha havido dificuldades em obter dados do
processo das famílias, registrados no período de participação e de seu
desligamento.
Paralelamente, foi necessário um estudo das concepções de família, assim
como da legislação brasileira a ele referente, retomando, historicamente, a política
social, suas características e as configurações atuais dos programas de combate à
pobreza.
3
Ao lado da pesquisa teórica, participamos de disciplinas e Atividades
Programadas, principalmente do Núcleo de Pesquisa e Estudos da Família -
NUPEF, que permitiram aprofundar a reflexão sobre Política Social, Programas de
Atendimento a Famílias, a importância dos cadastros sociais, enriquecendo nossa
compreensão a respeito do tema a ser trabalhado na dissertação.
Procuramos enfim, neste estudo, considerar a perspectiva das famílias em
relação aos programas sociais de atendimento para a definição de Políticas
Públicas, especificamente, a Política Social, entendendo que nessa perspectiva, as
características locais podem nortear a sua elaboração.
A partir desse trabalho, foi possível fazer chegar a algumas conclusões a
respeito dos impactos desses programas na vida das famílias que deles participam,
analisando-se o próprio desenho deles, seu desenvolvimento, a estrutura da
Secretaria de Ação Social e o trabalho realizado pelas técnicas do ponto de vista
das oportunidades de emancipação das famílias.
Para organização da apresentação do trabalho, tratamos, no primeiro
capítulo, da contextualização das concepções de família, sua trajetória na política
social bem como no contexto da legislação existente.
No segundo, nos detivemos sobre aspectos da Política de Assistência Social
pertinentes ao estudo que buscamos fazer, examinando suas configurações nos
âmbitos federal, estadual e municipal, especialmente quanto aos programas sociais
de combate à pobreza. Enfatizamos a compreensão dos Programas de Apoio à
Família e Renda Cidadã, com suas características, critérios de inserção, formas de
acompanhamento e período de vigência.
No terceiro capítulo, explicitamos os procedimentos metodológicos utilizados
na pesquisa, os instrumentos de coleta de dados utilizados, a pesquisa bibliográfica
e documental, os sujeitos da pesquisa, além de pro ceder à análise dos dados
obtidos com os cadastros sociais, as entrevistas e os grupos focais, relacionando
essas informações ao nosso referencial teórico.
Ao apreender a abordagem da família dentro do sistema de proteção social,
num lugar e tempo específicos em que se desenvolve, levando em consideração os
programas de atendimento e seu período de vigência, as relações estabelecidas e o
significado dos programas para as próprias famílias, pretendeu-se desenvolver um
4
olhar atento e compreensivo sobre esta realidade social e configurar perspectivas
renovadas de intervenção para as ações públicas municipais e, em geral, para os
serviços oferecidos à população.
6
A família quase não existia sentimentalmente entre os pobres, e,
quando havia riqueza e ambição, o sentimento se inspirava no
mesmo sentimento provocado pelas antigas relações de linhagem.
Nos últimos anos do séc. XV, ocorreram mudanças nas relações familiares,
resultantes das transformações na educação, na privacidade familiar. Ressalta-se
que as diferenças de gênero são marcantes: apenas os meninos freqüentam as
escolas neste período, frisa-se que a legislação existente reforça o poder do marido,
dos homens em geral, reproduzindo a desigualdade entre homem e mulher.
Ariès (1975), afirma que a família, até o início do séc. XVI, não era definida,
separadamente da sociedade, suas atividades e/ou ações eram exteriorizadas, não
havia intimidade entre seus membros, características que não permaneceram no fim
do séc. XVI e durante o séc. XVII.
Retomando o autor, podemos afirmar que nesse período vai surgir um novo
sentimento de família, que vem acompanhado de mudanças significativas em
relação às crianças.
No séc. XVIII a família “moderna” se opõe à sociedade, há preocupação com
a educação dos filhos.
Ainda segundo ele, é no séc. XVIII que ocorre a separação entre família e
sociedade, isto é, entre público e privado, tal mudança sendo apontada como uma
das maiores na vida cotidiana das famílias. O fato pode ser observado através da
própria arquitetura da casa na época: sua divisão em cômodos visa a dar ênfase à
intimidade familiar, ao assegurar privacidade para seus membros.
Como citamos anteriormente, o primeiro posicionamento conceitual sobre a
família, no Brasil, foi o modelo da família patriarcal. Suas matrizes podem ser
encontradas, segundo Teruya (2000), em três autores, que escreveram de 1930 a
1950: Gilberto Freyre, Oliveira Vianna e Antônio Cândido. Tais autores partem do
pressuposto da existência de uma família patriarcal rural e extensa no séc. XIX e
anteriores e que se transforma em nuclear, quando transplantada para um ambiente
urbano e moderno no séc. XX.
Autores e estudiosos descreveram esse modelo da família patriarcal como
uma representação microscópica da ordem social da época, cujo enfoque dado é
mais cultural do que baseado nas condições sociais, tendo predominado até o final
5
Capítulo 1: Família e Política Social – algumas considerações
Inicialmente, faremos uma leitura exploratória em relação ao tema família,
abordando as principais concepções que dela encontramos na história da
sociedade, e priorizando o que ocorre no contexto brasileiro. Posteriormente,
analisaremos as formas como a família aparece nos documentos definidores de
normas e políticas sociais.
1.1 Breve trajetória histórica das concepções sobre família no Brasil
É geralmente aceita a idéia da diversidade de definições de família. Teruya
(2000, p. 1) entretanto, acredita que há uma convergência quanto à idéia da família
“como uma instituição mediadora entre o indivíduo e a sociedade, submetida às
condições econômicas, sociais, culturais e demográficas, mas que também tem, por
sua vez, a capacidade de influir na sociedade”.
No caso da família brasileira, a tradição dos estudos volta-se, principalmente,
ao conceito de família patriarcal, que influenciou debates e análises durante muitas
décadas.
Segundo alguns autores, o modelo de “família burguesa patriarcal”
1
surgiu na
Europa e nos EUA, sendo adaptada às especificidades históricas brasileiras. Esse
modelo, tido como norma predominou na Europa no séc. XV, segundo Ariès (1975,
p. 231):
1
Partilhamos da idéia de Gueiros (2002, p. 107) que denomina família patriarcal aquela na qual “os
papéis do homem e da mulher e as fronteiras entre público e privado são, rigidamente definidos; o
amor e o sexo são vividos em instâncias separadas, podendo ser tolerado o adultério por parte do
homem, e a atribuição de chefe da família é tida como, exclusivamente, do homem”.
7
do séc. XIX. Não há dessa perspectiva estudos sobre a dinâmica da formação e
organização da vida familiar.
Tratando da família patriarcal, sua área de influência se alargava com a
atuação da Igreja, do Estado e todas as outras instituições sociais e econômicas.
Destaca-se a detenção do poder local dos senhores das fazendas, reproduzida pela
própria estrutura colonial.
O referencial da família patriarcal alicerçou durante muito tempo concepções
políticas, educacionais, sociais. Deve-se salientar que isto significou, no Brasil, em
estudos e pesquisas, a desconsideração das famílias de origem africana e de
origem popular. Só mais recentemente, é que tais famílias, sua etnografia, sua
história estão sendo estudadas e incorporadas conceitualmente .
Essa definição de família limitava-se à adoção de uma tipologia dominante,
excluindo uma variedade de experiências familiares, assim como outros grupos
sociais como bem afirma Neder (2004, p.29) ao analisar a família patriarcal no Brasil.
Ela pontua diferenças e particularidades regionais, mas que, em linhas gerais,
correspondem ao “caráter repressivo desta estrutura familiar, reprodutora das
normas de disciplinamento e controle social (e sexual) ditadas pela Igreja”.
As últimas décadas do séc. XIX trazem um conjunto de formas
modernizadoras, com a urbanização e industrialização das cidades, favorecendo,
entre outros, o movimento feminista. O modelo patriarcal é questionado, passando a
família a ser denominada família conjugal moderna.
Neder (2004, p.30) diz que com essas mudanças na família:
(...) modernizaram-se as concepções sobre o lugar da mulher nos
alicerces da moral familiar e social. Ao contrário da família
tradicional, a nova mulher, “moderna”, deveria ser educada para
desempenhar o papel de mãe e de suporte do homem para que este
pudesse enfrentar a labuta do trabalho fora de casa.
O processo de modernização acarretou mudanças na dinâmica das famílias,
afetando de maneira brusca padrões tradicionais familiares, visto que a estrutura
patriarcal não mais combinava com uma sociedade industrializada e urbanizada.
O novo modelo de família,
8
se caracterizava pela perda de importância do parentesco extenso,
independência econômica dos filhos (acarretando a conseqüente
diminuição da autoridade paterna), aumento da participação da
mulher no sistema produtivo, natalidade planejada e reduzida.
(TERUYA, 2000, p.9).
Neder (2004, p.30) considera a Proclamação da República, em 1889, um
marco que diz respeito à introdução do “conjunto de modernizações que envolveram
o fim do trabalho escravo e a urbanização”. Conseqüentemente, as concepções
sobre o papel da mulher na família e na sociedade atualizaram-se, influenciando a
estrutura familiar.
Romanelli (2003, p.74-75), em estudo sobre as mudanças na organização da
família brasileira, afirma que “a divisão sexual e etária do trabalho é um princípio
fundamental que delimita posições e papéis diferenciados de acordo com o gênero e
a idade dos componentes da unidade doméstica”. Dessa maneira, esse princípio
associa-se também às relações de autoridade e poder, constituindo-se “elementos
ordenadores da cena doméstica, definindo para marido e esposa, para pais e filhos,
posições hierárquicas, direitos e deveres específicos, porém desiguais”.
Ao considerar a divisão sexual do trabalho e as relações de autoridade e
poder ordenadores da vida familiar, Romanelli (2003, p.75) frisa que os mesmos
correspondem ao padrão cultural hegemônico, ou são redefinidos conforme a
vivência doméstica; “as relações afetivas também são organizadas por modelos
culturais próprios de cada camada social”.
Conseqüentemente, as transformações surgidas a partir do séc. XIX
repercutem diretamente na dinâmica familiar, principalmente pela crescente
participação da mulher no mercado de trabalho e na vida social, aspecto que altera
significativamente seus vínculos afetivos e papéis em relação ao marido e aos
filhos.
2
2
Segundo dados do estudo comparativo que analisa a evolução dos diferentes tipos de unidades
domésticas entre 1980 e 1990, observa-se o crescimento de unidades domésticas classificadas como
“unipessoais” e de famílias formadas por mulher sem cônjuge, morando com os filhos é significativo:
21,4% e 19,0% respectivamente. Estes dados relacionam-se à participação feminina e à
transformação de alguns valores tradicionais (como o casamento como modelo de vida mais
adequado à mulher. (Ribeiro et al. 2004: 135-136).
9
Segundo Romanelli (2003, p.77), essa “crescente inclusão feminina no
domínio público das atividades profissionais foi revestida de significado simbólico
positivo, conferindo-se à trabalhadora e produtora de rendimentos um novo lugar
nas representações sobre as mulheres”. Como conseqüência, o papel da mulher
revestiu-se de formas alternativas de relação homem x mulher, tanto na família como
na sociedade.
Esta tendência favorece a construção de novas formas de sociabilidade, sem,
entretanto, que o domínio masculino e a hierarquia nas relações sejam alteradas
significativamente. Isto pode ser observado principalmente entre os segmentos mais
populares, nas famílias de baixa renda.
Nessas famílias, nota-se grande quantidade de atribuições da mulher,
significativas no que diz respeito à contribuição para o orçamento doméstico, ao
visar à melhoria das condições de vida da família.
3
Essas alterações correspondem também às representações acerca do
masculino e do feminino, aos comportamentos e condutas no plano afetivo, às
relações de autoridade e poder das famílias.
Quanto a essas relações, de acordo com o modelo de família nuclear, a
autoridade masculina concentrava-se na figura do “chefe de família”. Essa situação
transformou-se, na família contemporânea, numa redução da autoridade do “chefe
de família” no momento em que a mulher torna-se produtora de rendimentos.
Pode-se dizer que, atualmente, a participação crescente das mulheres no
mercado de trabalho, ressoa, diretamente, na relação de poder e autoridade que
caracteriza a dinâmica familiar.
Conforme ocorrem tais mudanças, a vida doméstica tende a se
democratizar, criando condições para a emergência e concretização
de interesses individuais. Conseqüentemente, o familismo tende a
ser gradativamente deslocado e substituído pelo individualismo”.
(ROMANELLI, 2003, p.87).
3
Ver Romanelli (2003) quanto à citação de pesquisa de Macedo – 1979 e Fausto Neto – 198, sobre o
papel das mães das classes populares e das camadas médias na composição do orçamento
doméstico.
10
O autor destaca que essas circunstâncias possibilitaram a assimilação, pelos
filhos, da posição de “sujeitos de direitos”, dentro ou fora da família; o individualismo
prevalece sobre as aspirações de cunho coletivo. Tal utilização da autoridade e do
poder segue modelos e comportamentos que vigoram na esfera pública –
predomínio de interesses individuais, em detrimento de direitos e deveres coletivos
iguais.
Retomando, historicamente as concepções de família no Brasil, podemos
concluir que há:
§ predominância, durante muitas décadas da chamada família patriarcal;
conseqüentemente, houve influência desse modelo familiar na legislação e
normas referentes à família, como veremos mais adiante;
§ alterações significativas na dinâmica e estrutura familiar, com a inserção
crescente da mulher no mercado de trabalho; tais mudanças também
refletem, (mais lentamente) na legislação.
Pontuamos, aqui, os principais períodos dessa legislação referente à família.
1.2 Família e Legislação Brasileira
A consideração da família, apenas em seu modelo patriarcal tradicional,
trouxe para a lei, durante muito tempo, traços discriminatórios da sociedade.
Numa breve retrospectiva do tratamento jurídico, dado à família nas
Constituições Federais, Genofre (2003, p.98-99) afirma que as Constituições
Brasileiras consideravam apenas a família denominada “legítima”, reproduzindo
valores dominantes da Igreja, como a indissolubilidade do vínculo conjugal, até a
Emenda Constitucional nº 9, em 1977, que instituiu o divórcio no Brasil.
Após esse avanço na legislação referente à família, a Constituição de 1988
representou uma evolução do conceito da família, trazendo princípios antes
11
desconsiderados, como igualdade de direitos entre homem e mulher, planejamento
familiar, tratamento especial à criança, adolescente e idoso.
A partir dessa legislação foi proposta uma política social de cunho
universalizante, com participação popular e articulada ao sistema de Seguridade
Social, formado pelo tripé: saúde, previdência social e assistência social,
desenvolvendo-se mediante ações integradas e contínuas de proteção social e
garantia de direitos sociais. Pode-se afirmar que nenhum desses temas foram
abordados em Constituições anteriores.
As normas jurídicas “...tiveram como uma de suas bases o reforço legal da
responsabilidade da família na provisão da proteção social, a partir da incorporação
dos princípios da Constituição da República de 1988”. (Campos, 2004, p.7).
Nessa Constituição, foram incluídos muitos dispositivos sobre a família, desde
a alteração referente à sua estruturação, à sua dissolução até a definição de seus
direitos e seus deveres. Em seu artigo 226 e respectivos incisos, refere-se: “A
família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado”. Já o artigo 227
determina o dever da família de proteger e assegurar com prioridade a condução de
uma vida digna de seus membros, especialmente às crianças e aos adolescentes,
protegendo-os de todas as formas de negligência, discriminação, exploração,
violência, ansiedade e opressão. Os artigos 229 e 230 asseguram a proteção e
amparo na velhice por parte dos filhos para com seus pais.
Logo após a aprovação dessa Constituição, ressalta-se a mobilização da
sociedade, seguida da aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA),
em 1990, que vem reforçar o papel da família, relacionado à criança e ao
adolescente em seu artigo 4:
É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e
do Poder Público, assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação
dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação,
ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao
respeito, à liberdade, e à convivência familliar e comunitária. (ECA,
1990, p.34).
Segue-se a ela um avanço geral de efetivação e regulamentação legal no
país, de que são exemplos o Estatuto do Idoso, em 2004, o Estatuto das Cidades,
12
em 2001. Dentre essas, destaca-se neste estudo a Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), em 1993, que trata da família dentro dos níveis de pobreza e miséria
e da possibilidade de sua proteção. A Assistência Social é considerada um recurso
para aqueles “que dela necessitem”.
A LOAS considera, como objetivo a proteção à família, e a determina como
um dos foros de atenção da política de assistência social:
(...) a proteção a família se tornou uma estratégia a ser
considerada pela política de assistência social, enquanto alvo
privilegiado dos programas sociais, e é nesse sentido que se tem a
articulação de alguns programas, de garantia de renda mínima por
exemplo, que toma a família como unidade de intervenção.
(ALENCAR, 2004, p.63).
Em 1989, a ONU fixou 1994 como o Ano Internacional da Família, tornando-
se ele um momento importante de discussão e debate sobre o tema, tendo como
princípio norteador “a família como unidade básica da sociedade, instrumento
essencial de preservação, transmissão de valores culturais, instituição que educa,
forma e motiva o homem e merece uma atenção especial de proteção e assistência”.
(TAKASHIMA, 2004, p.78).
O Novo Código Civil brasileiro (Lei 10.406/02) traz avanços no que diz
respeito à igualdade entre homens e mulheres, eliminando normas discriminatórias
de gênero, introduzindo conceitos como o de direção compartilhada na sociedade
conjugal. Tais avanços implicam nas configurações familiares, principalmente, no
que se refere à mulher.
“Assim, tanto na Constituição quanto no Código Civil, a família não é
mais aquela que, com a qualificação de “legítima”, era formada pelo
casamento e constituía o eixo central do direito de família. Agora o
conceito de família abrange diversos arranjos: a união formada por
casamento; a união estável entre o homem e a mulher e a
comunidade de qualquer dos genitores (inclusive da mãe solteira)
com seus dependentes (a chamada família monoparental)
(Constituição Federal, 1988, 4º e 5º).(...) Em síntese, ao contrário do
que acontecia antes, (...) o casamento não tem mais por objetivo
constituir a família ou a reprodução da espécie, mas a “comunhão
plena da vida”; o marido e a mulher podem adotar o nome um do
outro depois do casamento ou da união estável e, com autorização
13
judicial, os cônjuges podem alterar o regime de bens”. (PEREIRA,
2004, p.39)
Esses avanços nas normas, leis e debates trazem muitos ganhos ao tema da
família como: sua nova definição, que se torna mais abrangente e livre de
preconceitos; a igualdade de direitos e deveres entre homens e mulheres na
sociedade conjugal, a ampliação da aceitação do divórcio e do planejamento
familiar, que permite ao casal decidir sobre o número de filhos e a própria
permanência do vínculo. No entanto, a lei também atribui, como vimos, uma carga
de responsabilidades às famílias, dando a elas mais deveres que direitos, como por
exemplo, estabelecendo obrigações de cuidados de seus membros, incluindo as
crianças, os adolescentes e os idosos.
Na perspectiva jurídica, alguns avanços foram obtidos referentes ao
reconhecimento das alterações sociais e na dinâmica familiar, acompanhando as
transformações da sociedade e tratando a família como um grupo menos
hierarquizado, fundado numa rede de “ajuda mútua”. (GENOFRE, 2003, p.100).
1.3 Uma nova concepção de família
Conforme levantamos anteriormente, as transformações sociais e econômicas
interferiram na organização e na dinâmica familiar; conseqüentemente, as
concepções sobre a família acompanharam tais mudanças.
Procuramos entender a concepção mais ampla de família, reflexo de aspectos
sociais econômicos, culturais, abrangendo, além dos laços afetivos e sangüíneos, as
relações sociais, econômicas e políticas.
Dentro dessa perspectiva, tomamos como base Fonseca (2004, p.13-14): “o
que constitui realmente a família são essas relações de mutualidade, reciprocidade
(...) existe uma rede de relações de parentesco com afinidades, obrigações e
direitos; fazer parte de uma família significa estar nessa lógica (...)”. Se isso ocorre,
14
não se pode esquecer de Campos e Mioto (2004, p.14) que se referem às famílias
como “(...) um espaço de pessoas, empenhadas umas com as outras; com relações
familiares também construídas em relação com outras esferas: Estado, mercado,
associações, movimentos, lugar melhor inventado de “fazer gente”.
Todas essas autoras compartilham a idéia de que o conceito de família
abrange a rede de relações construídas entre pessoas; no caso das segundas, para
além disso, é necessário sempre enfatizar todas as esferas: sociedade, mercado,
trabalho.
Depreende-se, portanto, que a família, diferentemente do que se pensava até
meados do século XIX, inclui as relações afetivas e sociais, agrega seus membros
não só por laços consangüíneos e de parentesco, mas também pela questão da
sobrevivência, sendo influenciada por diversos fatores. Observamos que sua
estrutura, organização e dinâmica alteram-se constantemente, conforme as
interferências da sociedade.
1.4 Família e Proteção Social
Segundo Pereira (2004, p.29-30) a família sempre fez parte integral dos
arranjos de proteção social-brasileiro. Reforça Campos (2004, p.7) “o desempenho
da família é essencial na provisão de serviços e benefícios sociais, dada a
insuficiência do mercado enquanto gerador de emprego e renda e a ausência de
uma intervenção estatal suficiente quanto ao sistema de proteção social”.
Considerando que neste trabalho estamos falando sobre programas sociais
de atendimento a famílias de baixa renda, em situação de vulnerabilidade social, é
importante abranger o contexto e a situação que essas vivenciam, como bem diz
Sarti (2005, p.85):
Sua delimitação não se vincula à pertinência a um grupo
genealógico, e a extensão vertical do parentesco restringe-se
15
àqueles com quem convivem ou conviveram, raramente passando
dos avós. O uso do sobrenome para delimitar o grupo familiar a que
se pertence, recurso utilizado pelas famílias dos grupos dominantes
brasileiros para perpetuar o status (e poder) conferido pelo nome de
família, é pouco significativo entre os pobres. Como não há status ou
poder a ser transmitido, o que define a extensão de família entre os
pobres é a rede de obrigações que se estabelece: são da família
aqueles com quem se pode contar, isto quer dizer, aqueles que
retribuem ao que se dá, aqueles, portanto, para com quem se tem
obrigações.
Podemos concluir dessa afirmação, que ao tratarmos de famílias pobres,
aquelas para quais, a política social se destina, há de se conhecer suas possíveis
estratégias de sobrevivência, dentro de todas as limitações a que estão sujeitas. O
termo utilizado “com quem se pode contar”, corresponde, à indicação de pessoas
que, além de assumir responsabilidades, participam das oportunidades e/ou
alternativas oferecidas a essa família; elas incorporam mesmo, em nosso
entendimento, as atribuições do Estado, como formulador e responsável direto pela
implementação da Política Social.
Na atual conjuntura, o Estado desobriga-se da reprodução social, transferindo
e sobrecarregando a família de responsabilidades. Entretanto, devido à precarização
das condições de trabalho, desregulamentação de direitos sociais, a família
encontra-se fragilizada e impossibilitada, muitas vezes, de cumprir esse papel que
lhe é atribuído no âmbito da reprodução social.
Nesse sentido, Alencar (2004, p.64) considera dois aspectos centrais antes
de se atribuir à família a responsabilidade quase que exclusiva de proteção social de
seus membros. O primeiro diz respeito às alterações recentes na organização e
dinâmica familiar, que acarretam uma interação limitada e precária entre os
membros da família. Em segundo lugar, em decorrência da grave crise econômica
do país, expressa no desemprego crescente, rebaixamento dos salários,
desregulamentação de direitos sociais, é preciso levar em conta a fragilidade da
família para o desempenho dela esperado.
Espera-se que a família seja capaz de produzir cuidados, proteção,
aprendizados e vínculos, em relacionamentos que propiciem uma qualidade de vida
satisfatória a seus membros e uma real inclusão social onde se vive.
16
Historicamente, no país, os encargos familiares na proteção social
foram reforçados, com apoio jurídico e dos programas sociais, sem,
entretanto, demonstrar, de maneira geral, muita eficácia na solução
das questões que afetam as famílias. (CAMPOS, 2004, p.15).
Pode-se afirmar, que num contexto da diminuição do papel do Estado, a
família tem ampliadas as suas responsabilidades, principalmente a proteção social,
mas não vem recebendo dos poderes públicos a devida atenção para tanto.
Ainda citando Campos, no que diz respeito à política social, “a tradição
“familista”
4
no âmbito da política social tem se construído, em seu âmbito, a partir do
pressuposto que existem dois canais “naturais” para satisfação das necessidades
dos cidadãos: o mercado (via trabalho) e a família. Somente quando falham estes
canais é que o Estado intervém, e de forma temporária”. (CAMPOS e MIOTO, 2003,
p.183-184).
Assim, predominando tais características, a política social esvazia-se em seu
sentido político, entendido como espaço de interlocução, discussão e concretização
de direitos, tornando-se focalizada, paliativa, insuficiente, ineficaz.
No âmbito das políticas sociais, Mioto (2004, p.15) apresenta a relação
conflituosa e contraditória estabelecida entre Estado e família, onde o Estado
compromete-se a protegê-la, sendo que, no entanto, percebe-se cada vez mais
ampliação e atribuições de funções e responsabilidades para esta família.
As políticas sociais se configuram no âmbito familiar, mas nem sempre
consideram a família em todos os seus aspectos. Tais políticas acabam se tornando,
muitas vezes, ineficazes no objetivo de promover a autonomia e emancipação das
mesmas.
Nesse contexto, os programas sociais são reflexos dessa política, e, segundo
Campos (1998, p.21), acarretam: “impossibilidade de firmar serviços e benefícios
sociais numa concepção de direitos”.
Mioto (2004, p.51) desenvolve a idéia de que, no processo de assistência às
famílias, existem aquelas que são capazes e incapazes de proteger e cuidar de seus
membros.
4
O termo “tradição familista” segundo Campos refere a responsabilização total da família pela
proteção social de seus membros.
17
Na categoria das capazes incluem-se aquelas que, via de mercado,
trabalho e organização interna, conseguem desempenhar com êxito
as funções que lhes são atribuídas pela sociedade. Na categoria de
incapazes estariam aquelas que, não conseguindo atender às
expectativas sociais relacionadas ao desempenho das funções
atribuídas, requerem a interferência externa, a princípio do Estado,
para a proteção de seus membros. Ou seja, são merecedoras da
ajuda pública as famílias que falharam na responsabilidade do
cuidado e proteção dos seus membro.
Lima (2006, p.132), complementa dizendo que essas famílias que conseguem
responder, adequadamente, à perspectiva do Estado, cumprindo as exigências dos
programas sociais, participando das atividades e atendendo aos critérios
estabelecidos podem ser chamadas de “famílias disciplinadas”, ou seja, aquelas que
exercem suas funções no âmbito da proteção social, aceitando as atribuições e
responsabilidades que o Estado lhes impõe, muitas vezes, percebendo este controle
como algo favorável a elas.
O potencial protetor e relacional aportado pela família, em particular
daquela em situação de pobreza e exclusão, só é passível de
otimização se ela própria recebe atenções básicas. (CARVALHO, M.,
2003, p.19)
Ao abordar essas questões, nos capítulos seguintes, estudaremos as
principais tendências da Política Social brasileira, principalmente no âmbito dos
programas sociais de atendimento à família, enfocando suas características e seus
impactos na dinâmica da população atendida.
18
Capítulo 2. Política de Assistência Social
Neste capítulo, apresentamos uma breve trajetória da Política de Assistência
Social brasileira, pontuando seus principais aspectos e as relações que se
estabelecem entre Estado e família. O objetivo é dar continuidade à abordagem da
contextualização da família na política social.
No âmbito da Política de Assistência Social, buscamos caracterizar os
programas existentes, no âmbito federal, estadual e municipal, de Combate à
Pobreza, especificamente os programas de atendimento Renda Cidadã e Apoio à
Família. A seguir, procuramos vê-los no contexto do sistema de proteção social do
município de Itatiba.
2.1 A Política de Assistência Social – breve trajetória do caso brasileiro
Anteriormente à década de 30, a Assistência Social no Brasil era
desenvolvida pelo setor privado, predominantemente pelas obras filantrópicas da
Igreja Católica, que tinham como eixo a benesse e a caridade, destinando-se aos
mais necessitados. Observa-se, portanto, a inexistência de um desenho de política
social no país a partir de diretrizes explícitas do Estado.
Podemos afirmar que, a partir das primeiras décadas do século XX,
acelerando-se no início dos anos 30, o Brasil conheceu uma mudança no modelo de
desenvolvimento, decorrente da intensificação do processo de industrialização.
Houve crescente urbanização, e a proximidade dos trabalhadores favoreceu sua
organização. Ao mesmo tempo, foi preciso proteger e controlar o forte contingente
de mão-de-obra que se formava. Estes dois fatores começaram a pressionar o
Estado por algum tipo de proteção social, ou seja, cresceu a luta por direitos e
melhores condições de vida.
19
Houve, certamente, um aumento na taxa de crescimento e urbanização e uma
concentração da população nas áreas urbanas. Ampliaram-se os problemas dos
trabalhadores com as condições de vida e trabalho precárias, e, com isto,
aumentaram as tensões nas relações de trabalho agravando a questão social.
Nesse período, expressou-se um conjunto de transformações do Estado
brasileiro, com um avanço significativo no desenvolvimento econômico, político,
social e cultural. O modelo de desenvolvimento econômico, até então agrário e
comercial, fortemente exportador, começa a passar a urbano-industrial-nacional.
A partir de 1930, Getúlio Vargas assumiu o governo do país por um longo
período (1930-1945) e reconheceu a existência da questão social, que passou a ser
considerada política, o que quer dizer destinada a ser enfrentada e, se possível,
resolvida pelo Estado. Importante lembrar que a questão social, antes considerada
como “caso de polícia”, deixou de ser encarada como um assunto relativo à ordem
pública e passou a constituir um item de destaque na agenda do Governo Federal.
Vargas estabeleceu uma série de medidas de política social de caráter
preventivo sob um padrão seletivo, heterogêneo e fragmentado.
Em novembro de 1930, foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio, promulgando uma legislação trabalhista que atendia às necessidades dos
trabalhadores sem deixar de atender aos interesses mais amplos da industrialização
emergente. Foram fundados os Institutos de Aposentadorias e Pensões e
implantada uma legislação trabalhista, pelos analistas considerada favorável, pelos
benefícios que instituía para os trabalhadores urbanos, sem contemplar, no entanto,
todos os rurais.
O governo conseguiu instituir uma política de compromisso e conciliação
entre os grupos dominantes, as camadas médias e os trabalhadores, cooptando e
atrelando as classes subalternas à política do governo, sem oferecer maiores
oportunidades de participação.
Sobre esse período, Iamamoto e Carvalho, R. (1996, p.154) expõem:
O Estado assume paulatinamente uma organização corporativa,
canalizando para sua órbita os interesses divergentes que emergem
das contradições entre as diferentes frações dominantes e as
reivindicações dos setores populares, para, em nome da harmonia
20
social e desenvolvimento, da colaboração entre as classes,
repolitizá-las e discipliná-las, no sentido de se transformar num
poderoso instrumento de expansão e acumulação capitalista. A
política social formulada pelo novo regime – que tomará forma
através de legislação sindical e trabalhista – será sem dúvida um
elemento central do processo.
Podemos concluir que, o modelo de proteção social então adotado, refletia
uma política governamental corporativista e personalista, em que predominavam
interesses particulares dos dirigentes, em troca de favores.
Em 1942, através de Decreto-lei, dá-se origem à Legião Brasileira de
Assistência – LBA, visando a apoiar as famílias dos soldados brasileiros que lutavam
na Itália. É Dona Darcy, mulher do Presidente Vargas quem tomou à frente da
instituição e liderou as mulheres que participaram do esforço de guerra que se fazia
no país. Ao término da Guerra, em 1946, decidiu-se pela continuidade da LBA,
agora desenvolvendo um trabalho na área da infância e da maternidade, ainda sob
os cuidados da Primeira-Dama.
O trabalho de assistência social, característico desse período, acentuou o
caráter assistencialista, mediante distribuição de ajudas, predominantemente
materiais, ofertadas pelas organizações dirigidas pelas primeiras-damas às classes
pobres.
Salientamos a importância da criação dessas instituições como o Instituto de
Aposentadorias e Pensões e a LBA, para proteção dos trabalhadores. Essas
medidas de proteção social assumidas pelo governo brasileiro entre 1930 e 1954,
demonstraram muitos ganhos como: a instituição do salário-mínimo, a jornada de
oito horas de trabalho, as férias remuneradas, a proteção do trabalho da mulher e do
menor, a assistência à saúde, à maternidade, à infância e uma série de outros
serviços assistenciais e educacionais.
O que não se pode deixar de discutir, ao mesmo tempo, é a relação povo-
governo inaugurada por essa criação de mecanismos de proteção social acoplada
ao desenvolvimento do sindicalismo e à expansão da legislação social. Getúlio
Vargas estabeleceu uma política governamental paternalista e, usando os meios de
comunicação, difundiu a imagem de “pai dos pobres”, nascendo daí, as bases
populistas de seu governo.
21
Portanto, a proposta do governo, orientada pela crença de que mediante o
desenvolvimento econômico se daria, automaticamente, o desenvolvimento social,
foi marcada por um conjunto de ações setoriais, fragmentadas e seletivas, ao
mesmo tempo garantindo direitos e concedendo benefícios, mas, limitando a ação
política.
Segundo Bulla (2002, p.7):
(...) os grandes gastos do governo com a política social,
nesse período, deram origem à concepção de Estado de Bem-Estar
Social que, na realidade, nunca chegou a ser totalmente implantado
no Brasil. O Estado se tornou cada vez mais importante e se
transformou no principal instrumento de acumulação capitalista,
através de mecanismos de centralização política e administrativa e
de controle da massa trabalhadora, pelas técnicas de propaganda,
coesão social e assistência.
Posteriormente, a partir de 1964, no período da ditadura militar, a mesma
dualidade se repetirá: conhecemos um grande progresso na institucionalização da
política social, de que são exemplo a criação do Sistema Nacional de Previdência
Social e o BNH, porém essas estruturas são usadas para legitimar o regime militar,
com mecanismos de controle, ao eliminar-se qualquer participação, além de se dar
continuidade ao modelo desigual e fragmentado de atendimento à população.
A década de 70 foi marcada pela crise econômica, com altos índices de
inflação, crescimento do desemprego em todo o mundo e da desigualdade social,
aumento da dívida interna e externa. Conseqüentemente, ganharam terreno as
teses da liberdade de mercado e da redução do papel do Estado na área econômica
e social.
Segundo Vieira (1997, p.68):
(...) a política social brasileira compõe-se e recompõe-se,
conservando em sua execução o caráter fragmentário, setorial e
emergencial, sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar
legitimidade aos governos que buscam bases sociais para manter-se
e aceitam seletivamente as reivindicações e até as pressões da
sociedade.
22
O autor, ainda, demonstra que a política social no Brasil, percorre três
períodos: o primeiro, chamado de “controle da política” iniciando na era Vargas até
os anos 60; o segundo abrange o período da ditadura militar em 1964 até
Constituição de 1988 e é denominado de “política do controle”. Já o terceiro,
começa na aprovação da Constituição, configurando uma “política social sem
direitos sociais”. (VIEIRA, 1997, p. 68).
O que se percebe a partir dessas afirmações é que até os anos 80, a
Assistência Social configurou-se com ações paliativas, pontuais e fragmentadas,
sequer merecendo o estatuto de política social. Yazbek (1993, p.50-51) destaca
algumas distorções que caracterizaram as ações públicas de enfrentamento à
pobreza no Brasil:
(...) seu apoio, muitas vezes, na matriz do favor, do apadrinhamento,
do clientelismo, do mando, formas enraizadas na cultura política do
país, sobretudo no trato com as classes subalternas (...); sua
vinculação histórica com o trabalho filantrópico, voluntário e solidário
dos homens em sua vida em sociedade (...); sua conformação
burocratizada e inoperante, determinada pelo lugar que ocupa o
social na política pública e pela escassez de recursos para a área.
O cenário político brasileiro só começou a se modificar no final dos anos 70,
trâmite o reordenamento político e institucional, tendo como protagonistas os
movimentos sociais e os sindicatos de trabalhadores.
No final dos anos 80 e início dos 90, o quadro que se apresentava era de uma
sociedade civil organizada e mobilizada na busca de direitos sociais como a
Seguridade Social, tida como direito de todos e dever do Estado. De outro lado,
houve aprofundamento na crise econômica, e a política de caráter neoliberal trouxe
privatizações, privilégio do capital financeiro e retração das responsabilidades do
Estado, apostando-se em um Estado Mínimo.
Não podemos negar que o ciclo de industrialização do país (1930-1980)
trouxe taxas inéditas de expansão; no entanto, após esse período instalou-se uma
perda de ritmo das atividades produtivas, desestruturação do mercado de trabalho e
a privatização do Estado, com a descentralização das ações e terceirização de bens
e serviços públicos. Conclui-se, portanto, que o crescimento econômico não deu
23
lugar, automaticamente, à construção de uma sociedade justa, democrática e menos
desigual.
É a partir da Constituição Federal de 1988 e da Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS) de 1993, que a Assistência Social, com a Saúde e a Previdência
Social, compreenderam a Seguridade Social, entendida como um “conjunto
integrado de ações dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar
direitos” (art. 194). A Assistência Social tornou-se, portanto, uma política de
responsabilidade do Estado e direito do cidadão.
Segundo Fagnani (2006, p.2) a Constituição de 1988 apontou que:
(...) seu âmago residia nos princípios da universalidade, da
seguridade social (em vez do seguro social, em que só tem direito
quem contribui), da compreensão da questão social como um direito
de cidadania, e não caridade ou assistencialismo clientelista.
No que concerne à Assistência Social, a Constituição de 1988 destaca em
seu artigo 203:
A Assistência Social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por
objetivos:
I - proteção especial à família, à maternidade, à infância, à
adolescência, e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a reabilitação e integração de pessoas portadoras de deficiência
e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal a pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família, conforme dispuser a lei.
Chamando a atenção para o disposto no inciso V quanto à participação da
família, diretriz que estará depois também explícita na LOAS – Lei Orgânica da
Assistência Social, em seu Art. 20, no que se refere ao Benefício da Prestação
Continuada – BPC, vale lembrar Campos e Mioto (2003, p.179): “fica demonstrado
claramente nos dispositivos legais e na operação dos programas assistenciais, a
24
dependência do reconhecimento do direito individual às condições da família
consagrando o princípio da responsabilidade subsidiária do Estado quanto a ela”.
Isto é, o Estado somente assume a questão do BPC se a família não prover o
sustento do indivíduo. Pode-se acrescentar, além disso, que ainda se dificulta o
acesso ao benefício estabelecendo critérios como a renda familiar per capita, não
correspondendo muitas vezes à realidade e à necessidade do indivíduo.
O artigo 1º da LOAS pode ser complemento à definição da Assistência Social,
assim fixada:
A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política
de Seguridade Social, não contributiva, que provê os mínimos
sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de
iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às
necessidades básicas.
Yazbek (1993) afirma que, ao se incluir a Assistência Social na Seguridade
Social, a questão é trazida para o campo de direitos e para a esfera da
responsabilidade estatal, tornando-se política pública e direito dos que dela
necessitarem.
Sposati (2004, p.36) complementa ao dizer que “a política pública de
assistência social é um conjunto de responsabilidades públicas do Estado que
deverá exercê-las de forma descentralizada, participativa e afiançadora de direitos”.
Atualmente, a Política de Assistência Social é ainda entendida, em grande
medida, como concessão de benefícios e “favores” e não como garantia de direitos,
tornando-se seletiva, à medida que estabelece padrões e critérios mínimos de
elegibilidade, procurando uma focalização dos programas em grupos populacionais
específicos.
Tem-se desenvolvido um conjunto amplo, embora disperso,
desfocalizado, descontínuo e insuficiente de programas sociais, com
marcas prevalentes de traços meramente compensatórios,
desvinculando-se as políticas sociais da necessária articulação com
as políticas de desenvolvimento econômico. (YAZBEK, et al., 2004,
p.26).
25
A ação do governo tem evidenciado um paradoxo quanto ao chamado
enfrentamento da pobreza: o investimento em programas de transferência direta de
renda, desenvolvidos com base em princípios de gestão como a focalização e a
descentralização das ações, é crescente e consistente. Ao mesmo tempo, essas
ações substituem uma verdadeira política de assistência social, como se esperaria,
caso o objetivo fosse assumir responsabilidade pela erradicação da pobreza.
Campos e Mioto (2003, p.180) afirmam que a implementação da Política de
Assistência Social tem se constituído quase que exclusivamente pelas
transferências monetárias, no entanto, a LOAS destaca a importância do
desenvolvimento conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios.
Complementam ainda dizendo que:
(...) a escassa oferta de programas e serviços aparece como
um grande limite no contexto da implementação dos programas de
transferência de renda no Brasil. É um fator determinante para o
agravamento da falta de articulação da política compensatória com
as políticas estruturantes.
A tendência ao gigantismo, que observamos hoje na expansão,
desproporcional no contexto do sistema de proteção social já instalado, desse tipo
de programas, obriga-nos a abrir um espaço cuidadoso de sua análise ao
pretendermos sintetizar, aqui, o desenvolvimento da política social brasileira.
2.2 Programas Sociais de Combate à Pobreza
A LOAS (1993, p.25) destaca:
Seção V – Dos projetos de enfrentamento da pobreza
Artigo 25 – Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem
a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares,
buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes
garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para a melhoria
26
das condições gerais de subsistência, elevação do padrão da
qualidade de vida, a preservação do meio-ambiente e sua
organização social.
Artigo 26 – O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza
assentar-se-á em mecanismos de articulação e de participação de
diferentes áreas governamentais, não governamentais e da
sociedade civil.
A partir dos anos 90, os programas de combate à pobreza ganharam
destaque no cenário nacional com a proposta do Senador Eduardo Suplicy,
aprovada pelo Senado, em 1991, que instituía o Programa de Garantia de Renda
Mínima (PGRM), segundo o qual toda a pessoa, de 25 anos ou mais, que não
recebesse o equivalente, hoje, cerca de R$ 350,00 (ou seja, calculado sobre o valor
do salário mínimo), teria o direito de receber 30%, ou até 50%, da diferença entre
aquela quantia e sua renda. Nesse projeto seriam atendidos, num primeiro
momento, indivíduos de determinados grupos etários, ampliando-se, anualmente,
até ocorrer cobertura universal da população.
No ano de 1995, Campinas e o Distrito Federal, mediante seus governantes,
o prefeito José Roberto Magalhães Teixeira (PSDB) e Cristóvam Buarque (PT)
respectivamente, resolveram adotar programas semelhantes ao programa de
garantia de renda mínima. Assim, em Campinas foi criado o Programa Garantia de
Renda Familiar Mínima e no Distrito Federal o Bolsa Escola. A grande diferença
desses programas ao do proposto por Suplicy são as “condicionalidades” exigidas
de acordo com a situação familiar: nível de rendimento, obrigatoriedade de
freqüência e aproveitamento escolar. Os benefícios não são direitos individuais e
atendem, exclusivamente, famílias pobres.
Surgiram, rapidamente, diversos programas sociais, nos âmbitos federal,
estadual e municipal, que incluíram como instrumento a transferência direta de
renda a famílias, começando a configurar uma tendência nas políticas de proteção
social implementadas pelo Estado. Pode-se citar: Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI), em 1996, o primeiro na esfera federal. Mais tarde seguirão
outros: Agente Jovem, Ação Jovem, Renda Mínima.
Em 2003, foi criado o Programa Bolsa-Família, que, posteriormente, unificou
alguns dos programas de transferência de renda já existentes nacionalmente (Bolsa-
27
Escola, Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação, Cartão-Alimentação) tornando-se o maior e
mais relevante programa de transferência de renda às famílias em situação de
pobreza e extrema probreza
5
no Brasil. Distanciou-se, porém do teor enunciado na
Lei aprovada em 1991, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, superada pela Lei
federal 9533, de 1997, que autorizou o financiamento federal de programas, sob
certas condições relativas à arrecadação fiscal dos municípios e às condições
socioeconômicas de sua população. (CAMPOS, 2004).
Fonseca (2001, p.20) compara os fundamentos da legislação nos dois casos:
No projeto do Senador Suplicy, o indivíduo é cidadão e, como tal,
tem direito a uma renda. É um projeto como já afirmei, universalista,
que amplia o campo dos direitos de cidadania. O vencedor, ao
contrário, é um projeto focalizado (família) que visa impedir a
reprodução futura da pobreza dirigindo-se às famílias pobres com
crianças e adolescentes, desde que se enquadrem em determinados
critérios.
O Programa Bolsa-Família trabalha com a questão da contrapartida das
famílias, as chamadas “condicionalidades” que são compromissos estabelecidos
pelo Governo Federal que devem ser cumpridos pelas famílias para que possam
receber o benefício; tendo como objetivo assegurar o acesso dos beneficiários às
políticas sociais básicas de saúde, educação e assistência social. É exigido o
ingresso e/ou permanência dos filhos, com idades de seis a quinze anos, na escola,
e a condição de usuários dos serviços públicos de saúde, mantendo em dia a
carteira de vacinação dos filhos de até seis anos de idade. Nesse programa não é
realizado um trabalho sócio-educativo com as famílias, portanto não há reuniões,
nem acompanhamento direto dessas por parte dos técnicos que atuam na
assistência social. O valor atual do benefício financeiro pode variar de R$15,00
(quinze reais) a R$95,00 (noventa e cinco reais) de acordo com a renda per capita e
do número de filhos na família.
Nesse cenário, ainda segundo os autores, tornaram-se preponderantes as
discussões acerca do tema no país e são implantados nesse período programas de
renda mínima com a expectativa de
5
A partir de dados obtidos junto ao Ministério de Desenvolvimento Social, no ano de 2003, considera-
se família pobre aquela com renda per capita de até R$50,00 (cinqüenta reais) e família
extremamente pobre aquela com renda per capita de até R$100,00 (cem reais).
28
(...) romper o círculo da pobreza transgeracional, com a
articulação de uma medida compensatória a uma política de alcance
estrutural (...) esses programas têm, principalmente, como
perspectiva, inserir economicamente, as gerações futuras, com a
elevação de sua escolaridade e com o fortalecimento da família”.
(YAZBEK, et al, 2004, p.202).
Ressalte-se que, em 2001, Suplicy apresentou ao Senado Federal um novo
projeto de lei, insistindo na instituição de uma renda básica incondicional para todos
os brasileiros e também para os estrangeiros residentes no Brasil há mais de cinco
anos.
Em 08 de janeiro de 2004, o presidente Lula sancionou a lei nº10.835,
aprovada a partir desse projeto, que instituiu, no país, o Programa de Renda Básica
de Cidadania, a ser, progressivamente, implantado a partir de 2005. O Programa,
seguindo a mesma diretriz da lei anterior, também de iniciativa do Senador e
aprovada em 1991, já referida, começaria sua implantação pelos mais necessitados
e teria uma generalização gradual para toda a população, dependendo das
condições orçamentárias para sua realização.
Na prática isso significa que todos cidadãos brasileiros terão direito a
uma renda básica, que deverá ser paga independentemente do
status econômico, social e cultural de cada indivíduo. Ou seja,
mulheres, homens, crianças e idosos receberão individualmente uma
renda mensal. (ZIMMERMANN, 2004, p.2).
Vanderborght e Parijis (2006, p.35) conceituam como renda básica de
cidadania “uma renda paga por uma comunidade política a todos os seus membros,
em termos individuais, sem comprovação de renda nem exigência de contrapartida”.
A Lei permanece, entretanto, sem iniciativas no sentido de sua efetiva
vigência, até o momento.
Segundo Yazbek et al (2004, p.47),
Independentemente de críticas e elogios, o Programa de Garantia de
Renda Mínima tem o mérito, inquestionável, de ter iniciado o debate
sobre a renda mínima na opinião pública brasileira, inspirando a
criação de um imenso conjunto de Programas de Transferência de
Renda em implementação, por iniciativa de municípios, estados e
pelo Governo Federal. Trata-se de uma modalidade de programas
29
sociais não só factíveis, mas prevalentes no âmbito do Sistema
Brasileiro de Proteção Social no adentrar do século XXI.
Compreende-se que a política de assistência social vem garantindo “alguns
mínimos”
6
, seja em forma de benefícios ou programas sociais que permitem de
alguma maneira, melhoria nas condições de vida, mas não garante ainda a efetiva
inclusão social para aqueles que dela necessitam.
Há uma grande dificuldade em entender e adotar uma nova forma de
compreensão e gestão de assistência social como política pública e
como direito. Fala-se, hoje em um social right mix
7
que opera o
trânsito entre assistência social “conservadora” e os direitos sociais.
(SPOSATI, 2001, p. 87).
O “social right mix”, segundo a autora, inclui antigas formas de caridade, de
favor, com formas ditas “inovadoras” de participação e inclusão social.
Segundo vários autores, essa característica vem predominando no cenário da
atual política social. A ausência de uma articulação entre as políticas sociais não
favorece resultados efetivos a médio e longo prazo, dificultando o reconhecimento
dos direitos por parte da população atendida, sem possibilidades de alterar o quadro
de desigualdade social.
Em termos nacionais, a política de assistência social vem sofrendo mudanças
de concepção e desenho. Em setembro de 2004, o Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, mediante sua Secretaria Nacional de Assistência Social,
tornou pública a versão final da Política Nacional de Assistência Social (PNAS).
Yazbek (2004) ressalta os seguintes aspectos positivos da nova PNAS: a
incorporação das demandas da sociedade na área da assistência social, a inovação
em trabalhar com a noção de território, a centralidade da família e de sua proteção
e, sobretudo, a perspectiva de constituição do Sistema Único de Assistência Social
(SUAS).
6
Mínimos sociais são entendidos aqui como: “os pressupostos para a cidadania, isto é, a oferta de
oportunidades de educação, saúde, trabalho, segurança e qualidade de vida, e não somente o
atendimento às necessidades básicas” Segundo as autoras Beretta e Martins (2004, p.68).
7
Para melhor compreensão ver “A inclusão social e o programa de Renda Mínima”, Sposati, 2001,
p.76-90, ao referir-se sobre a política de inclusão social, como o programa renda mínima.
30
Quanto aos aspectos negativos, a autora aponta a visão de que a família
pobre precisa ser reestruturada do ponto de vista moral e afetivo - a visão de que a
família pobre tem “algo” errado, quando precisa ser apoiada, sem considerar o
quadro econômico mais amplo, como se o problema de miséria fosse
exclusivamente da família. Outro ponto negativo apontado é a desconsideração de
que essa população pertence a uma classe social, e de que a questão social é uma
questão política.
O SUAS – aprovado pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
em julho de 2005 pela Norma Operacional Básica/SUAS – é um sistema
descentralizado, participativo e não-contributivo, que organiza e regula as
responsabilidades de cada esfera de governo e da sociedade civil em relação à
política de assistência social e afirma que “[...] a assistência social no Brasil como
política pública tem fundamento constitucional como parte do sistema de seguridade
social” (MDS/SNAS,2005, p.15).
Podemos deduzir que a política de assistência social trouxe, ao longo da
história, mudanças em seu desenho e sua concepção. Sempre, entretanto, esteve
subordinada à política econômica e, como mostramos anteriormente, atrelou novas
formas de participação e inclusão social a velhas características patrimonialistas e
clientelistas da política governamental, não podendo assim, por princípio, alterar o
quadro de desigualdades sociais existentes no país.
2.3 Política Estadual de Assistência Social
A Política de Assistência Social do Estado de São Paulo é, atualmente,
coordenada pela Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social –
SEADS. A partir de 2004 as ações de assistência social foram municipalizadas em
atenção à Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS).
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social, cabe à SEADS,
como gestora estadual, formular, implantar, coordenar, monitorar e avaliar o
31
processo de municipalização do atendimento e a criação de mecanismos de
participação da sociedade civil por meio de organizações representativas.
A responsabilidade do governo estadual no trato da questão da assistência
social é, portanto, o estabelecimento de rumos e diretrizes na política social do
Estado, mediante apoio técnico, monitoramento e avaliação das ações sociais
desenvolvidas nos municípios, entidades sociais e ONG’s.
Para o cumprimento dessa diretriz foi firmado um convênio único entre Estado
e municípios, com o objetivo de “financiar ações locais definidas nos planos
municipais de assistência social, voltadas para os grupos sociais de baixa renda”
(SEADS,2006), pelo co-financiamento de programas, projetos e ações
desenvolvidos, voltados para esses grupos.
Os recursos são repassados para os Fundos Municipais de Assistência
Social, dividindo assim a carga operacional e administrativa entre Estado e
municípios. Na verdade, com o processo de descentralização, as atribuições para os
municípios têm sido cada vez maiores.
Assim como acontece na Política Nacional de Assistência Social, o convênio
único é dividido em dois tipos de proteção social: básica e especial. A proteção
básica apresenta medidas preventivas, buscando a inclusão do destinatário da
assistência social, em situação de vulnerabilidade, decorrentes da pobreza, privação
e/ou fragilização de vínculos afetivos. Já a proteção especial visa ao atendimento a
situações de risco social, ou seja, é destinada a indivíduos e grupos em situação de
alta vulnerabilidade, risco pessoal e social, excluídos das políticas sociais. Consiste
na oferta de serviços de abrigamento de longa ou curta duração e na implementação
de ações de natureza compensatória, destinados à reinserção social. (SEADS,
2006)
Podemos dizer, que ao mesmo tempo que o governo do Estado transfere aos
municípios o poder de planejar e formular
projetos que melhor atendam às necessidades específicas da população
vulnerabilizada, reforça a responsabilidade dos municípios na execução direta dos
programas.
No Estado de São Paulo, além das ações de orientação e informação aos
32
municípios, existem dois programas de transferência de renda voltados à população
de baixa renda, desenvolvidos pelos municípios em convênio com a SEADS:
§ O Programa Renda-Cidadã, alvo de nossa pesquisa, e detalhado mais
à frente; tem como objetivo o atendimento a famílias de baixa renda,
com repasse de subsídio financeiro no valor de R$ 60,00 (sessenta
reais) mensais, associado a ações que possibilitem a melhoria da
qualidade de vida dos atendidos.
§ O Projeto Ação Jovem, que visa a promover o retorno à escola de
jovens com idades entre 15 e 24 anos, e é um auxílio, também no valor
de R$60,00 (sessenta reais,) destinado a criar estímulos para aqueles
que não puderam freqüentar a escola na idade apropriada e assim
completar seus estudos.
8
2.4 Política Municipal de Assistência Social
O Município de Itatiba, interior do Estado de São Paulo, faz parte da região
metropolitana de Campinas, a qual compreende dezenove municípios, entre eles
Valinhos e Vinhedo, que fazem divisa territorial com Itatiba. Possui
aproximadamente, segundo dados do IBGE-2002, 87 mil habitantes e apresenta
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,828, sendo o trigésimo oitavo (38º)
do Estado nessa classificação.
Apesar da proximidade da Capital (80 km), e de grandes centros próximos
como Campinas (25 km), o município ainda preserva características típicas de
cidade do interior, tais como fortes relações de vizinhança, famílias tradicionais,
8
Importante ressaltar que no município de Itatiba esse programa teve início apenas em dezembro de
2005, com uma cota conveniada de cinqüenta vagas.
33
facilidade no acesso direto às autoridades, proximidade da população dos locais de
atendimento e de prestação de serviços públicos.
A primeira grande riqueza da cidade foi o café que, no entanto, com a crise
que assolou todo o país em 1930, sofreu um declínio nas plantações.O município
passou a um perfil mais industrial, com a instalação do ramo têxtil, de fósforos e de
calçados.
A partir da década de 60, ocorreu um grande desenvolvimento no setor,
especialmente com a implantação de indústrias ligadas ao ramo moveleiro,
passando Itatiba a ser conhecida, como “Capital Brasileira do Móvel Colonial”. Anos
mais tarde, houve grande diversificação, com instalação de um moderno parque
industrial.
A agricultura ainda tem destaque no município, com o cultivo da vagem e do
caqui, integrando-se às cidades que fazem parte do Circuito das Frutas.
A população, que até meados dos anos 70 situava-se predominantemente, na
área rural, segundo dados do IBGE/SEADE, urbanizou-se com a industrialização no
município, restando apenas, segundo dados do censo de 2000 (IBGE, 2000), 20%
da população residente na área rural.
A concentração de renda do país foi reproduzida no município, e o Índice de
GINI
9
passou de 0,48 em 1991 para 0,52 em 2000, ou seja, uma ampliação da
desigualdade social no município, uma vez que quanto maior o índice maior a
precarização das condições de vida da população. Os dados sobre distribuição de
renda mostram que a desigualdade cresceu, tendo a participação dos 20% mais
pobres caído de 4,8% em 1991, para 3,8% em 2000 e, os 20% mais ricos detendo
54% da renda em 1991 e 58% em 2000.
A Prefeitura possui vários instrumentos de planejamento municipal tais como
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei de Orçamento Anual (LOA), Lei Orgânica
Municipal, Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, mas não possui
plano estratégico de ações.
9
Índice de GINI: Definição: Mede o grau de desigualdade na distribuição de indivíduos segundo a
renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 quando não há desigualdade (a renda de todos os
indivíduos tem o mesmo valor) a 1 quando a desigualdade é máxima (apenas um detém toda a renda
da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula). Disponível em:
ipd.unijui.tche.br/ipd/html/definicaoindices.doc. Acesso em 06/07/06.
34
Quanto à Assistência Social, foi criada pela Lei Municipal nº. 3239 art. 2º de
28 de dezembro de 1999 a Secretaria da Ação Social, tendo sido anteriormente, um
departamento anexo à Secretaria da Saúde. Ressalta-se que apesar da lei datar do
ano de 1999 foi apenas em 1º de janeiro de 2001 que a Secretaria de Ação Social
iniciou suas atividades.
A Secretaria da Ação Social, no que concerne à LOAS, descentralizou seu
atendimento em 2002, iniciando trabalho nos sete Centros Comunitários existentes
no município, nos bairros: João Corradine, San Francisco, Erasmo Chrispim, Porto
Seguro, Harmonia, Dr. Pimenta e Afonso Zupardo. Este trabalho era desenvolvido
por estagiárias de Serviço Social, sob supervisão de uma assistente social. Somente
a partir de 2004 é que as assistentes sociais passaram a trabalhar, diretamente nos
bairros, e os serviços de atendimento à população foram ampliados.
Desenvolveram-se diversos programas e projetos voltados aos segmentos:
criança e adolescente, idoso, família, migrante e população de rua.
Com relação a famílias, desde 2001 foram desenvolvidos programas
direcionados a esse segmento. O Programa de Apoio à Família, atende a famílias de
baixa renda que participam de reuniões sócio-educativas e recebem uma cesta
básica de alimentos mensalmente. Outro programa, o Renda-Cidadã, é co-
financiado pelo Governo Estadual, pela Secretaria Estadual de Assistência e
Desenvolvimento Social (SEADS). Ele se caracteriza pela transferência direta de
renda, mantendo um subsídio mensal no valor de sessenta reais.
A Secretaria de Ação Social - SAS conta com uma equipe técnica de dez
assistentes sociais, que se dividem no atendimento feito nos bairros e na própria
secretaria, além do pessoal administrativo.
Nesta pesquisa, tratamos especificamente, do programa estadual de
transferência de renda (Renda-Cidadã) e do programa municipal (Programa de
Apoio à Família que ainda trabalha com o fornecimento de cesta básica de
alimentos). Para melhor entendimento desses programas, ambos executados pela
SAS no município de Itatiba, explicitamos e analisamos, portanto, a seguir, a forma
de sua criação, principais diretrizes e metodologia estabelecida para seu
desenvolvimento, detalhando o desenho, o cotidiano e os critérios de cada um.
35
2.4.1 O Programa Renda Cidadã
O Programa Renda Cidadã foi criado e regulamentado pela Resolução
SEADS 15/2001, de 27 de setembro de 2001, que estabeleceu normas operacionais
básicas para sua implantação no Estado de São Paulo.
O objetivo é beneficiar famílias em situação de risco social, residentes em
bolsões de pobreza, com transferência de renda no valor de R$60,00 (sessenta
reais) mensais, associada a ações que possibilitem melhoria da qualidade de vida.
Os critérios para inscrição no programa são:
§ apresentar comprovante ou declaração de endereço onde possa ser
localizada, comprovando residir no município, há no mínimo, dois anos;
§ garantir matrícula e freqüência de 75% no ensino fundamental dos
filhos com idades entre sete e dezesseis anos;
§ apresentar carteira de vacinação atualizada, dos filhos menores de seis
anos.
A seleção das famílias a serem beneficiadas deve priorizar escolhas, de
acordo com algum dos critérios seguintes:
§ família com provedor desempregado;
§ família chefiada por mulher;
§ maior número de filhos com idade igual ou inferior a dezesseis anos;
§ filho cumprindo medida sócio-educativa;
§ família integrada por pessoa portadora de deficiência e/ou incapacitada
para a vida independente e para o trabalho, ou idoso com mais de sessenta anos;
§ família composta por pessoa egressa do sistema penitenciário ou em
situação de privação de liberdade.
Há, também, impossibilidade de sobreposição de benefícios com os
programas de transferência de renda do governo federal que ultrapassem o valor
36
máximo de R$95,00 (noventa e cinco reais) mensais. O valor da renda familiar
admitida na seleção, que antes era de até dois salários mínimos, passou a ser de
até R$100,00 (cem reais) per capita, pela Resolução SEADS/02/03/2005.
Para a pesquisa realizada com o objetivo de desenvolvimento do projeto de
Mestrado, cujo desenho explicitaremos no próximo capítulo, foi considerado o teto
do valor de admissão ao Programa anterior, de até dois salários mínimos de renda
familiar, critério vigente à época da seleção e admissão das famílias estudadas.
O Programa é desenvolvido em parceria do município com o Governo do
Estado, atendendo a noventa famílias distribuídas em quatro grupos nos Centros
Comunitários, de acordo com a necessidade de atendimento nos bairros.
Para os efeitos do Programa, considera-se,
Família a unidade nuclear, eventualmente ampliada por
outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de
afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto
e mantendo sua economia pela contribuição de seus membros.
(Resolução SEADS/2001).
O cadastramento, a seleção e o acompanhamento das famílias são de
responsabilidade dos municípios conveniados, que também identificam sua área de
atuação, considerados os bolsões de pobreza, cuja permanência das famílias no
programa está condicionada à:
§ comprovação, mediante avaliação e acompanhamento dos técnicos
municipais, sob a supervisão das Divisões Regionais de Assistência e
Desenvolvimento Social – DRADS, de que as mesmas estão cumprindo os
critérios estabelecidos na resolução e normas operacionais básicas;
§ participação nas ações com enfoque sócio-educativo, de geração de renda e
demais atividades desenvolvidas como contrapartida do município.
Foi criado o Cadastro Pró-Social, um sistema online, com o objetivo de reunir
e organizar as informações das ações sociais executadas no Estado de São Paulo,
fornecendo meios para articulação dos diversos programas, tanto no âmbito
Estadual (Programas Renda Cidadã e Ação Jovem), quanto no Federal (Programa
Bolsa Família). Esse sistema necessita ainda de algumas alterações para que os
37
municípios possam ter acesso à sistematização de dados. Os técnicos que
alimentam o sistema com informações sobre as famílias, não têm acesso a eles, não
podendo saber, por exemplo, quantas famílias no município recebem mais de um
programa de transferência de renda ou o seu grau de instrução. São, entre outros
faltantes, informações essenciais para traçar um perfil das famílias cadastradas e
atendidas nos programas sociais afim de implementar ações que possibilitem atingir
os objetivos propostos nesses programas.
A transferência de renda é efetuada uma vez por mês, sempre durante um
período de dez dias do mês, pelo cartão magnético bancário emitido,
prioritariamente, em nome da mulher, cujo agente financeiro é a Caixa Econômica
Estadual.
A participação das famílias no Programa é estabelecida para um período de
doze meses, podendo ser prorrogada por mais doze, não devendo ultrapassar o
tempo máximo de vigência que é de dois anos. Ressalta-se que, passado o período
de dois anos, a família só poderá retornar ao programa após um ano de seu
desligamento.
As famílias participam de reuniões sócio-educativas mensais, nos bairros:
Harmonia, João Corradine, Porto Seguro, San Francisco, Erasmo Chrispim e na
própria SAS, sendo acompanhados por uma Assistente Social. Nas reuniões são
realizadas palestras de acordo com os temas de interesse da população. Nos
bairros onde existem os dois programas (Renda Cidadã e Apoio à Família)
participam, na mesma reunião, as famílias de ambos os programas. A cada três
faltas consecutivas às reuniões, sem justificativa, a família é desligada do programa
O município, além de cadastrar as famílias no Pró-Social tem que
acompanhá-las através dos indicadores sociais que são enviados bimestral e
anualmente para a DRADS. Para cada um dos indicadores, existem os seus
descritores definidos pela SEADS, a saber:
Indicadores Sociais Meios de Verificação
Identificação da rede prestadora de
serviços
Número de entidades públicas e
privadas cadastradas no banco de
38
dados
Aumento do número de pessoas
encaminhadas para cursos de
qualificação e requalificação
Número de pessoas capacitadas
Aumento do número de pessoas com
vínculo empregatício
Número de pessoas com vínculo
empregatício
Diminuição dos Índices de Evasão
Escolar dos filhos de sete a dezesseis
anos
Freqüência Escolar
Melhoria no desempenho escolar Aprovação escolar
Melhoria dos índices de alfabetização
de jovens e adultos
Número de pais e dos jovens que
retornaram à escola
Melhoria das relações vicinais Número de relatos com resoluções
que retornaram à escola
Ampliação do número de pessoas
encaminhadas e atendidas pela rede
prestadora de serviços
Número de atendimentos após os
encaminhamentos
Melhoria nas condições ambientais Acondicionamento adequado do lixo
Coleta Seletiva
Limpeza do Ambiente
Diminuição do abrigamento de
crianças
Número de crianças abrigadas
Diminuição do número de incidências
de atos infracionais
Número de adolescentes
encaminhados para a FEBEM
Número de registro de ocorrências no
Poder Judiciário – Vara da Infância e
Juventude
Número de boletins de ocorrência no
Distrito Policial
39
Diminuição do uso de drogas ilícitas Número de pessoas que utilizam
drogas ilícitas
Redução dos índices de gravidez
precoce
Número de adolescentes grávidas
Ampliação do atendimento à pessoa
portadora de deficiência
Número de pessoas portadoras de
deficiência atendidas na rede
prestadora de serviços
Número de pessoas portadoras de
deficiência em unidades de educação
inclusiva
Erradicação do Trabalho Infantil Número de crianças envolvidas no
trabalho infantil
2.4.2 O Programa de Apoio à Família
O Programa de Apoio à Família é um programa municipal que tem como meta
o atendimento a 200 famílias por mês. As famílias são encaminhadas ao programa,
de acordo com a procura registrada pelo atendimento no plantão social, e nele
inseridos, após verificação de sua situação sócio-econômica mediante visita
domiciliar e confirmada a adequação aos critérios de elegibilidade estabelecidos.
Esse programa teve início em 2001, quando a Secretaria ainda era um
departamento anexo à Secretaria da Saúde.
As famílias recebem uma cesta básica de alimentos, mensalmente e, em
contrapartida, participam de reuniões sócio-educativas coordenadas por uma
Assistente Social.
Segundo a Lei Municipal 3652/03, que dispõe sobre a distribuição de cestas
básicas às famílias carentes do município no ano de 2004, contém: três embalagens
40
de molho de tomate, com 520g cada; duas latas de leite em pó integral e
instantâneo, com 400g cada; duas latas de óleo de soja, com 900ml cada; dois
pacotes de bolacha salgada tipo “água e sal”, com 200g cada; dois pacotes de
bolacha doce tipo “Maria”, com 200g cada; um pacote de pó de café torrado e
moído, com 500g, que possua o selo ABIC; três quilos de macarrão com ovos, tipo
espaguete; um quilo de sal refinado extra; três quilos de açúcar refinado especial;
dez quilos de arroz agulhinha; três quilos de feijão carioquinha.
O valor total da cesta básica em 2004, segundo os dados obtidos junto ao
Edital Licitatório nº01/04, era de R$53,62 (cinqüenta e três reais e sessenta e dois
centavos).
O objetivo do programa, segundo o plano de trabalho apresentado pela
Secretaria da Ação Social em seu Projeto de Ação, é atender, integralmente, a
famílias de baixa renda, vulnerabilizadas socialmente, do município de Itatiba. Além
deste, os objetivos específicos tratam do acompanhamento e estímulo das famílias
para seu desenvolvimento social e pessoal, inclusão na rede de proteção social,
resgate de suas potencialidades e capacidades.
O período de vigência do programa é de dois anos e os critérios de
elegibilidade são:
• renda per capita de meio salário mínimo (equivalente a R$120,00 de
janeiro a abril de 2004 e R$130,00 a partir de maio de 2004);
• residir no município há mais de três anos;
• não participar de outros programas de transferência de renda;
• impossibilidade de sobreposição de benefícios, não podendo
ultrapassar o valor de noventa e cinco reais;
• preferência para famílias com filhos com idades até dezesseis anos;
• chefes de família em situação de desemprego.
Além da participação nas reuniões sócio-educativas, que são mensais, com
palestras de temas variados como: planejamento familiar, alimentação, higiene e
saúde, cuidado com os filhos, saúde da mulher, educação, entre outros de interesse
da população, as famílias têm que apresentar:
41
• freqüência escolar dos filhos de pelo menos 75% dos dias letivos;
• carteira de vacinação atualizada;
• participação em um dos cursos de geração de renda oferecidos pela
SAS: corte e costura, costura industrial, padaria artesanal, cabeleireiro e artesanato.
As reuniões e o acompanhamento das famílias são desenvolvidos nos
Centros Comunitários do município, nos bairros: Erasmo Chrispim, San Francisco,
João Corradine, Jardim Harmonia, Porto Seguro e na Secretaria da Ação Social,
coordenados, cada um, por uma Assistente Social responsável pelo atendimento,
naquele território, e tendo número variado de participantes de acordo com a
demanda local e possibilidades de atendimento.
42
Capítulo 3. Metodologia de Desenvolvimento do Trabalho
Apresentamos e comentamos, aqui, os procedimentos metodológicos
presentes na construção de todo o trabalho e seus resultados.
Explicitaremos os recursos utilizados: parte bibliográfica e documental,
levantamento de dados secundários, a partir do cadastro das famílias e
levantamentos e relatórios já existentes na SAS, produção de nossos próprios
dados, pelo desenvolvimento de grupos focais com as famílias desligadas dos
programas e realização de entrevistas semi-estruturadas com profissionais e
gestores diretamente envolvidos com o atendimento.
Falamos com destaque das escolhas e processos estabelecidos para a
realização e desenvolvimento de uma pesquisa que tomou como universo de estudo
famílias, profissionais e gestores e permitiu aproximação maior do objeto de estudo:
famílias e seu atendimento em programas sociais de transferência direta de renda,
ou de administração de benefícios, sobre o qual reunimos discussões teóricas e
documentação nos dois capítulos anteriores.
Desse ponto de vista, à guisa de introdução, vale destacar o fato central que
chamou a atenção, ao realizar levantamento inicial dos dados constantes nos
cadastros das famílias que haviam sido desligadas do atendimento pelos dois
programas sociais a serem analisados, existentes no município de Itatiba: Renda-
Cidadã e Apoio à Família.
Verificou-se que, das famílias desligadas do Programa de Apoio à Família,
entre os meses de fevereiro e março de 2005, após terem completado dois anos de
permanência, a maior parte delas havia retornado ao atendimento do plantão social,
sendo então nele reinseridas por encaminhamento do profissional que as atendeu.
De forma diferenciada, no caso daquelas desligadas do Renda-Cidadã, tanto a
proporção de retornos ao plantão, quanto de reinserção no atendimento, havia sido
significativamente mais baixa.
O aprofundamento dessa questão tornou-se um dos fios condutores do
processo investigativo, por nos parecer, ao mesmo tempo, fértil para análise do
significado dos dois tipos de programas para os representantes das famílias, e
capaz de permitir acesso à postura e procedimentos dos técnicos e gestores do
atendimento geral realizado na SAS.
43
3.1 Pesquisa Bibliográfica e Documental
Na pesquisa bibliográfica nos valemos de vários livros e textos que
propiciaram importante reflexão sobre o lugar que a família ocupa nas políticas
sociais, na óptica de quem as operacionaliza e, principalmente, na de seus
assistidos. Salientamos que as discussões realizadas nas disciplinas cursadas no
Programa de Estudos Pós-Graduados da PUC-SP enriqueceram nossa pesquisa e
análise dos dados.
Os autores tidos como base de nosso estudo foram: Ana Maria Medeiros da
Fonseca, Marta Silva Campos, Regina Célia Tamaso Mioto, Maria Carmelita Yazbek,
Aldaíza Sposati. A fundamentação teórica baseou-se nas concepções de família,
política social, assistência social, programas sociais de auxílio concreto e
transferência de renda, que possibilitaram a compreensão e o desenvolvimento da
pesquisa, com suas brilhantes discussões acerca dos temas citados e contribuíram
para a inserção no campo de estudo.
Na pesquisa documental, utilizamos arquivos da SAS de Itatiba e leis
municipais. Pôde-se observar, no entanto, que não existe um registro sistematizado
das informações procuradas em Itatiba.
Procuramos informações adicionais junto aos dados disponibilizados pelo
IBGE, SEADE, Ministério da Assistência e Desenvolvimento Social e Secretaria
Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social, visando a uma relação com a
Política de Assistência Social em seu contexto geral.
3.2 A pesquisa de campo e os instrumentos de coleta de dados
A pesquisa analisou dois grupos de sujeitos: a equipe profissional que atua
nos programas estudados e as famílias que participaram dos programas.
Para melhor visualização, foram divididos em três subgrupos:
• Assistentes Sociais e a Gestora da Assistência Social, no município,
que trabalham, diretamente, com os programas estudados.
44
• famílias dos programas Renda-Cidadã e de Apoio à Família que, após
o término de participação, com duração de dois anos, não mais
procuraram atendimento na SAS;
• famílias que, após dois anos de participação nos referidos programas,
retornaram ao atendimento mediante do plantão social;
3.2.1 A equipe de profissionais e a gestora da Assistência Social
Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com as Assistentes Sociais
num total de seis profissionais e com a Gestora da Assistência Social no município
(roteiro em anexo A) com o objetivo de compreender a realidade vivenciada pelos
profissionais que operacionalizam a Política de Assistência Social: a visão que
possuem sobre as famílias atendidas, o trabalho desenvolvido, os programas de
atendimento, tempo de vigência e as relações estabelecidas com os usuários.
As entrevistas foram agendadas previamente com as profissionais que
assinaram um termo de participação e aceite (em anexo B) em serem sujeitos da
pesquisa bem como permitiram a análise e inclusão dos dados que foram gravados,
transcritos e apresentados novamente às participantes.
Foi aplicado um pré-teste antes das entrevistas com as profissionais o qual
mostrou-se eficiente.
3.2.2 Os grupos de famílias
A fim de facilitar o desenvolvimento de nossa pesquisa de campo e realizar os
grupos focais, seguimos um cronograma de trabalho, dividindo em quatro etapas o
processo de investigação.
• Primeiro Passo – conhecendo o universo a ser pesquisado
45
A escolha do tema desta Dissertação procedeu do trabalho que realizamos
nos atendimentos do plantão social e nas reuniões sócio-educativas com as famílias
participantes dos programas Renda-Cidadã e de Apoio à Família. Conforme
destacamos no início, ao tomar contato com o conjunto do atendimento, nosso
interesse foi despertado pelas condições das famílias que foram desligadas,
levando-nos a procurar compreender quais os fatores que nelas incidem,
ocasionando a procura contínua por estes programas sociais.
Pelos dados obtidos junto à Secretaria da Ação Social, verificou-se que, em
2004, foram atendidas 315 famílias, sendo 225 no Programa de Apoio à Família
(fornecimento de auxílio material) e 90 no Programa Renda-Cidadã (transferência de
renda).
Segundo essa pesquisa, anteriormente realizada pela Secretaria da Ação
Social de Itatiba, em dezembro de 2004, com todas as famílias, num total de 315,
foram constatados alguns aspectos relevantes:
• 45% estavam inseridas em outros programas de transferência de renda
financiados pelo Governo Federal: Bolsa-Escola, Auxílio-Gás, Bolsa-
Alimentação e Bolsa-Família;
• 24% dos titulares das famílias atendidas não sabiam ler e/ou escrever;
• 83% preferiam receber a cesta básica, em vez de transferência de renda;
• 83% dos titulares estavam desempregados;
• 96% dos titulares eram mulheres;
• 4 era a média de moradores por residência;
• 3 era a média de filhos por família;
• 30% já haviam participado de programas sociais em outros períodos;
• 15% residiam no município há menos de dois anos.
É importante ressaltar que esses dados demonstraram algumas fragilidades
na questão dos critérios de inserção dos programas e trouxeram reflexões, como por
exemplo, 15% das famílias residiam no município há menos de dois anos, apesar de
ser um dos critérios de inserção a comprovação de residência no município há mais
de dois anos.
A preferência das famílias por um dos programas (Programa de Apoio à
Família) foi um aspecto que despertou interesse da pesquisadora, pois opunha-se à
46
hipótese geralmente levantada, nas análises teóricas, sobre a superioridade da
transferência de renda, que permite maior autonomia aos beneficiários.
A impossibilidade da sobreposição de benefícios também ficou evidente como
um critério de inserção não considerado, visto que, 45% das famílias encontravam-
se participando de outros programas de transferência de renda.
Já, o fato de 30% das famílias ter participado de programas sociais em outros
períodos, trouxe a indagação sobre o fato de que muitas das famílias poderiam estar
passando por um “rodízio” nesses programas de atendimento.
A proposta do trabalho foi realizar um estudo comparativo entre as famílias
que permaneceram (no período de dois anos) e não retornaram depois de
desligadas, bem como com as que retornaram para atendimento no plantão social.
Foram analisados 103 cadastros de famílias, desligadas, entre os meses de
fevereiro e março de 2005, traçando-se um perfil inicial.
O período foi escolhido, em função do número extremamente significativo de
desligamentos de famílias que completaram dois anos de participação nos
programas (32,7% de famílias desligadas dos dois programas), passando elas a
constituir nosso universo de estudo.
A Secretaria da Ação Social do Município possui um sistema informatizado,
com os dados das famílias. Esse sistema, no entanto, é ultrapassado e não contém
dados suficientes são, muitas vezes incompletos para se traçar um perfil mais geral
das famílias atendidas nos programas sociais estudados.
Com os dados dos 103 cadastros, foi possível construir um quadro da
situação, contendo: origem, número de filhos menores de 16 anos, renda familiar,
situação de desemprego e grau de instrução dos chefes de famílias.
10
Abaixo está o perfil das 47 famílias que foram desligadas do Programa
Renda-Cidadã, comparando-o ao das 56 famílias que foram desligadas do Programa
de Apoio à Família. Destacamos que o não-preenchimento total dos cadastros
demonstra uma fragilidade do sistema e uma falta de compromisso dos técnicos com
o cadastro social das famílias.
10
Aqui considerados os membros titulares dos cadastros sociais oriundos da Secretaria da Ação
Social.
47
§ Origem
Gráfico 1:
Estados de Origem das Famílias desligadas dos
Programas RC e PAF entre fev/mar de 2005
0
0
70,2
10,6
10,7
0
19,5
1,8
9,0
69,7
0 20 40 60 80
Sul
Sudeste
Centro-
Oeste
Nordeste
Norte
Regiões
Valores em porcentagem
Programa de Apoio à
Família
Programa Renda
Cidadã
Fonte: Cadastro SAS 2004
Observa-se pouca discrepância – em ambos os programas há dominância de
famílias oriundas da Região Sudeste. Em 8,5% dos cadastros do Programa de Apoio
à Família não constava o município de origem.
48
§ Número de filhos
Gráfico 2:
Nº de filhos das Famílias desligadas dos Programas
RC e PAF entre fev e mar/2005
27,6
0
53,2
2,1
21,4
3,6
60,8
7,1
0 20 40 60 80
0
1 a 3
4 a 6
+ de 6
quantidade
valores em porcentagem
Programa de Apoio à
Família
Programa Renda
Cidadã
Fonte: Cadastro SAS 2004
O número de filhos concentra-se entre um e três por família, demonstrando
que a taxa de natalidade está diminuindo nas famílias e acompanha, segundo dados
do Atlas de Desenvolvimento Humano de 2000, as taxas de fecundidade (filhos por
mulher), tanto do Estado de São Paulo quanto no município de Itatiba, diminuíram
de 2,3 em 1991 para 2,0 em 2000.
Apesar de os dados demonstrarem uma diminuição no número de filhos por
família, observa-se ainda que existe uma porcentagem considerável de famílias com
mais de quatro filhos, correspondendo a 27,6% no Programa Renda-Cidadã e 25%
no Programa de Apoio à Família.
Há superioridade na proporção de famílias do Programa Renda-Cidadã
quanto ao grupo que possui de 4 a 6 filhos. Ao contrário, a superioridade é das
famílias do Programa de Apoio à Família quanto à faixa de mais de 6 filhos, ou sem
nenhum.
Os cadastros dos dois programas não continham respostas em 17,1% e 7,1%
dos casos, do Programa Renda-Cidadã e Apoio à Família, respectivamente.
49
§ Renda
Gráfico 3:
Renda das Famílias desligadas dos Programas RC
e PAF entre fev e mar/2005
0
34
6,4
29,8
17
1,8
41
8,9
28,6
16,1
0 20 40 60
0
até 1
1 a 2
2 a 3
3 a 4
salários mínimos
valores em porcentagem
Programa de
Apoio à Família
Programa Renda
Cidadã
Fonte: Cadastro SAS 2004
As discrepâncias quanto à renda familiar não podem ser comparadas
automaticamente, se considerarmos que o Programa de Apoio à Família tem como
critério o nível de renda per capita (baseada, portanto, na relação com o número de
membros da família, o que pode levar a patamares não comparáveis de renda) e o
Renda-Cidadã tem como teto para admissão a renda familiar de até dois salários
mínimos.
Em 12,8% dos cadastros do Renda-Cidadã, não constava o valor da renda
familiar, enquanto nos cadastros do Apoio à Família o número era de 3,6%.
Constou-se que a média de moradores por família nos dois programas é de 4
pessoas por residência, portanto pode-se considerar que o critério da renda nem
sempre é válido para seleção em ambos os programas. No Renda-Cidadã observou-
se que em 6,4% dos casos a questão da renda familiar não foi respeitada como
critério de admissão, pois ultrapassa os dois salários mínimos de renda permitida
para inserção no mesmo. Já no Programa de Apoio à Família, considerando a
50
mesma média de moradores, pode-se dizer que, em 10,7% dos casos, o critério da
renda familiar também não foi respeitado, pois 8,9% e 1,8% têm renda entre dois e
quatro salários mínimos e o per capita acaba ultrapassando o valor de até meio
salário mínimo, que é o critério estabelecido pelo programa.
§ Situação no mercado de trabalho
Gráfico4:
Situação no mercado de trabalho das famílias desligadas dos
programas RC e PAF entre fev e ma/2005
28,6
5,4
39,3
17,7
5,4
0
34
19,1
6,4
32
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Com registro em carteira
Desempregados
Trabalhadores Informais
Aposentados/pensionistas
Recebendo auxílio doençca
valores em procentagem
Programa de Apoio à Família
Programa Renda Cidadã
Fonte: Cadastro SAS 2004
O critério de seleção que prioriza chefes de família em situação de
desemprego parece ser respeitado nos programas, considerando que 34% e 39,3%
dos participantes encontram-se desempregados. Não constavam situação no
mercado de trabalho em 8,5% e 3,6% dos cadastros do “Renda-Cidadã” e “Apoio à
Família”, respectivamente.
51
Neste item observa-se o grande número de trabalhadores no setor informal,
correspondendo a 28,6% no “Renda-Cidadã” e a 32% no “Apoio à Família” o que
demonstra, como já dito no capítulo anterior, que a precarização nas relações de
trabalho afeta, diretamente, os programas sociais que sofrem um aumento na sua
demanda, devido a problemas de caráter estrutural, como é o caso do desemprego.
§ Grau de instrução
Gráfico 5
Grau de instrução das famílias desligadas dos
programas RC e PAF entre fev e mar/2005
10,6
1,8
5,4
19,6
5,4
51,8
2,1
6,4
46,8
10,6
14,9
0
10
20
30
40
50
60
Analfabetos
Alfabetizados
Ens. Fund. Incompleo
Ens. Fund. Completo
Ens. Med. Incompleto
Ens. Med. Completo
valores em porcentagem
Programa de Apoio à
Família
Programa Renda Cidadã
Fonte: Cadastro SAS 2004
O grande número de pessoas analfabetas confirma os dados da Fundação
SEADE 2000, que mostra a taxa de analfabetismo quanto a pessoas com 15 anos
ou mais. No município, na faixa etária de 15 a 24 anos, está em 1,54% da
população, apresentando-se maior que a do Estado de São Paulo que é de 1,49% e
da Região de Campinas, de 1,47%. Entretanto, na faixa de 25 a 49 anos de idade, a
taxa de analfabetismo do município (4,05%) é maior que a da região de Campinas
(3,83%) e menor que a do Estado (4,09%). Já na faixa de 50 anos e mais, passa a
52
taxa no município (17,04%) a ser maior que a do Estado (16,45%) e um pouco
menor que da região de Campinas (17,08%).
Nos dois programas, verificamos altos índices de analfabetismo, sendo maior
no Programa de “Apoio à Família” (19,6%) em relação ao ”Renda-Cidadã” (14,9%).
Destaca-se novamente que, 19,2% dos cadastros do “Renda-Cidadã” não
foram preenchidas informações sobre o grau de instrução e, em 5,4%, do “Apoio à
Família”.
• Segundo Passo – levantamento das famílias para seleção da
amostra
De posse dessa organização dos dados, nesta primeira etapa, mediante o
levantamento cadastral referente às 103 famílias constituintes do nosso universo da
pesquisa, procuramos detalhar os agrupamentos segundo variáveis importantes
para verificação de hipóteses quanto às questões que haviam despertado nossa
atenção.
Dessas famílias, tanto do “Renda-Cidadã” quanto do “Apoio à Família”,
levantamos:
a) as desligadas em cada um dos programas; (número e percentual)
b) as que retornaram e aquelas que não retornaram ao plantão social, após
um período de dois meses de seu desligamento dos dois programas;
c) as que foram, ou não, reinseridas nos programas.
53
Gráfico 6:
Famílias participantes dos Programas Renda
Cidadã e Apoio à Família e Desligamentos entre
fevfev/mar de 2005
32,7%
67,3%
Total de
Famílias que
permaneceram
nos programas
Total de
famílias
desligadas
entre fev/mar
de 2005
Fonte: SAS - 2004
No período entre fevereiro a março de 2005, o Programa de Apoio à Família
teve desligadas 26% das famílias atendidas (56 famílias). Já o Programa Renda-
Cidadã teve um número menor: 52,2% (47 famílias) de famílias desligadas. Vale
destacar que a amplitude de atendimento dos programas é diferente, contando-se,
naquele momento, com 225 famílias do “Apoio à Família” e 90 famílias do “Renda-
Cidadã”.
Das 49 famílias do Programa “Apoio à Família”, que retornaram ao
atendimento de plantão, 91,8% (45 famílias) foram reinseridas em outras etapas dos
programas. Quanto ao “Renda”, das 21 que retornaram, apenas 4,7% (uma família)
foi novamente inserida, mas desta vez, no programa “Apoio à Família”.
Tomamos, então, uma amostragem estratificada proporcional, dividindo as
famílias em 4 grupos, por extratos, de acordo com as variáveis acima: terem sido
desligadas do Programa Renda Cidadã ou do Apoio à Família, após completarem
dois anos de participação e terem retornado, ou não, ao atendimento no plantão
social. Baseamo-nos na utilidade da amostragem estratificada proporcional que
“caracteriza-se pela seleção de uma amostra de cada subgrupo da população
considerada” (Gil, 1991:125).
No caso da pesquisa aqui explicitada, tivemos:
54
• vinte (20) famílias que retornaram ao plantão social - dez de cada
programa;
• dezessete (17) famílias que não retornaram ao atendimento - sendo
dez do Renda Cidadã e sete do Apoio à Família.
Salientamos que, recorremos à amostragem estratificada com a pretensão de
comparar os grupos entre si, supondo já algumas diferenças, como, por exemplo, o
grau de eficácia dos programas para cada um deles, levando-os a procurar, ou não,
novamente a SAS; as razões diferenciadas para preferência entre o recebimento de
cesta básica, ou subsídio financeiro, a situação socieconômica de cada grupo, entre
outras.
• Terceiro Passo – contato com as famílias
Foram levantados os endereços e telefones das famílias junto ao cadastro na
SAS e realizado contato por telefone com as que os possuíam e, envio de cartas
para as demais (em anexo C), explicando a pesquisa e solicitando a presença para
a participação nos grupos. Foi utilizado o envio de correspondência por ser esta
prática, freqüentemente, utilizada pelas profissionais para solicitar a presença das
famílias nas reuniões.
Dividimos os grupos em quatro subgrupos:
Grupo A: dez famílias desligadas do Programa Renda Cidadã que
retornaram ao atendimento do plantão social;
Grupo B: dez famílias desligadas do Programa Renda Cidadã que não
retornaram ao atendimento do plantão social;
Grupo C: dez famílias desligadas do Programa de Apoio à Família que
retornaram ao atendimento do plantão social;
Grupo D: sete famílias desligadas do Programa de Apoio à Família que não
retornaram ao atendimento do plantão social
11
.
11
Faz-se necessária uma observação: no Programa de Apoio à Família foram chamadas a compor o
grupo apenas sete famílias porque as demais haviam retornado para procurar o atendimento no
plantão social.
55
Os grupos foram agendados com antecedência e realizados na própria SAS,
devido a ser este um local de referência para os atendidos. As famílias assinaram
um termo de participação e aceite (em anexo D) em serem sujeitos da pesquisa bem
como permitiram a análise e inclusão dos dados que foram gravados e transcritos.
• Quarto Passo – os grupos focais
Para abordagem das famílias foi utilizada a técnica de pesquisa de grupo
focal (em anexo E) pois, por suas características, permite,
(...) compreender processos de construção da realidade por
determinados grupos sociais, compreender práticas cotidianas,
ações e reações a fatos e eventos, comportamentos e atitudes,
constituindo-se uma técnica importante para o conhecimento das
representações, percepções, crenças, hábitos, valores, restrições,
preconceitos, linguagens e simbologias prevalentes no trato de
pessoas que partilham alguns traços em comum, relevantes para o
estudo do problema visado. (GATTI, 2005, p.11).
A autora destaca ainda, que o grupo focal,
(...) permite fazer emergir uma multiplicidade de pontos de
vista e processos emocionais, pelo próprio contexto de interação
criado permitindo a captação de significados que, com outros meios,
poderiam ser difíceis de manifestar. (GATTI, 2005, p.9).
Castro (2003, p.66) complementa a autora, ao afirmar que o grupo focal
“valoriza as experiências pessoais relatadas no grupo e ao mesmo tempo constrói
um discurso único a partir do relato e da interação dos participantes valorizando o
contexto”
Mantivemos, da técnica do grupo focal, a recomendação de trabalhar com
grupos homogêneos, de acordo com algumas variáveis (no caso da nossa pesquisa
as já mencionadas) que se supõem capazes de facilitar a expressão máxima de um
certo tipo de percepções, configurando um pensamento mais definido.
56
Como resultado, pudemos constatar que a realização dos grupos focais
possibilitou visualizar, bastante bem, o significado dos programas sociais para as
famílias, bem como ampliou a troca de opiniões e a interação entre os participantes.
Podemos dizer que, mediante grupo focal foi possível compreender “...as
diferenças existentes em perspectivas, idéias, sentimentos, representações, valores
e comportamentos de grupos diferenciados de pessoas, bem como compreender os
fatores que os influenciam, as motivações que subsidiam as opções, os porquês de
determinados posicionamentos” (GATTI, 2005, p.14).
Observamos, enfim, que, mediante os grupos, surgiram situações e
depoimentos que demonstraram a eficiência da aplicação dos grupos focais,
emergindo dos próprios grupos um discurso comum entre as famílias com
características específicas em cada grupo.
Antes de passar à análise desses resultados, cabe informar sobre as
circunstâncias que cercaram a execução desta etapa do trabalho.
Dos grupos de famílias selecionados, num total de 37 famílias, como amostra
de nossa pesquisa, responderam ao convite:
Grupo A: cinco famílias, com retorno de uma carta com endereço não
encontrado.
Duração da reunião: uma hora e quarenta e cinco minutos.
Grupo B: quatro famílias e nenhum retorno de correspondência.
Duração da reunião: quarenta minutos.
Grupo C: sete famílias, sendo que duas justificaram a impossibilidade de
participar da entrevista porque estavam trabalhando.
Duração da reunião: duas horas.
Grupo D: apenas uma família compareceu, uma justificou a ausência e uma
correspondência voltou.
Duração: vinte e cinco minutos.
57
3.3 Os Resultados
3.3.1 Grupo A
Compareceram à reunião 5 das 10 famílias convidadas, portanto, 50%.
Antes de serem inseridas no Programa, todas as famílias que participaram
deste grupo, procuraram a Secretaria de Ação Social e/ou os Centros Comunitários,
passaram por entrevista com assistentes sociais e fizeram um cadastro para
inserção no” Renda-Cidadã”.
A maioria das famílias, 80%, (4), informaram que foram procurar ”ajuda”,
entendendo-a como recebimento da cesta básica e desconhecendo o Programa
“Renda-Cidadã”.
Apenas 20% (1) demonstrou ter conhecimento do repasse financeiro.
“Eu fui perto de casa. Fui lá procurar uma ajuda de cesta básica,
porque meu filho estava doente”. (Josefa).
12
“Daí eu fui procurar uma ajuda em dinheiro porque tava todo mundo
desempregado lá em casa”. (Marlene).
Observamos, quanto à escolha do Programa, que as famílias não foram
respeitadas e também não tiveram conhecimento da existência de outros
programas, conhecendo seu funcionamento somente após já estarem incluídas.
Esse período entre o cadastro e a entrada no Programa teve uma demora que
variou de 3 meses a 2 anos de espera da inclusão.
Nestes depoimentos foi possível verificar um contraponto na fala da
Assistente Social e da família, observando que a preferência da população não é
levada em consideração durante o atendimento.
“Eu prefiro a cesta porque a comida está ali, mas eu não consegui
receber (...)”. (Viviane).
“Eu encaminho para onde tem vaga (...) porque a preferência das
famílias é de ficar em algum programa”. (Assistente Social nº4).
12
Os nomes utilizados são fictícios afim de garantir o sigilo das famílias participantes do estudo.
58
Durante a permanência no Programa, as famílias participavam, assiduamente
das reuniões, e demonstraram interesse nas mesmas, que incluíam palestras sobre
saúde, educação, assistência social, meio ambiente, cidadania, planejamento
familiar, alimentação saudável. Ressaltamos que estas famílias perceberam as
reuniões como uma troca por estarem recebendo dinheiro, não reconhecendo a
participação nos programas como um direito, diante do fato de necessitarem de tal
benefício.
“Por mim as reuniões eram uma troca, a Assistente Social falava,
vocês estão ganhando, então também tem que pôr”. (Marlene).
Algumas fizeram questão de falar sobre sua assiduidade:
“Eu nunca perdi uma reunião, só se meu filho ficasse doente, ou se
ele tivesse médico, eu procurava nunca perder as reuniões”.
(Josefa).
Os critérios de seleção e participação foram questionados por essas famílias,
principalmente quanto à visita domiciliar (apenas 40% receberam visita das técnicas)
e à participação nas reuniões, ao relatar que existiam famílias que não participavam
e continuaram a receber o benefício, até o término do Programa.
“Eu acho que tem que fazer visita na casa para ver como a pessoa
está mesmo, tem gente que mente, tem gente que entra no
Programa e fala que está precisando e quando vai ver nem está
precisando tanto”. (Marlene).
“Uma coisa que eu não gostava é que tinha gente que não
participava de nada e ficava em casa ganhando, eu acho errado isso
aí”. (Viviane).
O período de permanência de dois anos era conhecido pela maioria das
famílias; 80% delas sabiam que a duração seria esta, apenas 20% declararam não
terem tido orientação em relação ao prazo de participação do programa. No entanto,
todas foram unânimes em afirmar que o Programa deveria ter um prazo maior,
sugerindo seu prolongamento, para cinco anos, ou até os filhos completarem o
ensino fundamental.
59
Quanto ao valor do repasse recebido, apesar de todas as famílias afirmarem
que fazia diferença no orçamento familiar, contribuindo de maneira significativa para
ele, todas foram unânimes em declarar que esse valor poderia ser maior.
Segundo relato das participantes, o uso do benefício foi, basicamente
direcionado, por todas as famílias, para a compra de alimentos, pagamento de
contas (água e luz), medicamentos e roupas.
“Eu comprava leite, porque eu estava parada, meu marido estava
desempregado (...) eu acho que o valor deveria ser pelo menos uns
cem reais”. (Marlene).
“Ás vezes eu comprava remédio para a minha menina, que é
doente”. (Aparecida).
Nesse grupo, que recebeu durante dois anos o repasse financeiro, 80% das
famílias (4) disseram ter preferência pelo recebimento da Cesta Básica (do
Programa de Apoio à Família). O motivo, segundo as mesmas, seria o fato de, com
o dinheiro, não poderem comprar alimentos equivalentes aos contidos na cesta
básica. Em apenas 20% só uma disse preferir o auxílio financeiro, devido à maior
autonomia na administração do recurso.
“A cesta é melhor porque vem mais coisa que com o dinheiro não
daria para comprar”. (Viviane).
Esse depoimento demonstra o costume local, com raízes históricas e
culturais, em receber a cesta básica, e por ser também, segundo as famílias, o
recurso mais útil no seu cotidiano, pois os alimentos contidos na cesta sairiam mais
caros, se comprados.
O levantamento que fizemos quanto ao valor da cesta básica fornecida pela
Prefeitura em 2004, conforme apresentado no capítulo anterior, mediante processo
licitatório, ou seja, o valor pago na compra das cestas pela Prefeitura, era entretanto
inferior a R$60,00 (valor da transferência monetária do Programa “Renda-Cidadã”).
Após o desligamento do programa, a maioria das famílias (80%) afirmaram
não terem percebido mudanças significativas em suas condições de vida,
informando que o benefício fez diferença apenas durante o período de duração de
sua permanência no Programa.
60
“Depois que eu saí do programa voltou tudo a mesma coisa”.
(Francisca).
“Para mim continua tudo a mesma coisa também”. (Josefa).
Devido a esse fato, retornaram, em procura de atendimento, com o objetivo
de inclusão em outro programa, sendo que em apenas 20% só uma família retornou
à procura de emprego. Destas cinco famílias, 80% foram inseridas em outros
programas sociais. Atualmente, 40% participaram do Bolsa Escola, 20% da Frente
de Trabalho, 10% do Programa Apoio à Família.
“Eu venho aqui porque eu estou precisando, se eu não precisasse eu
não vinha, se eu vim atrás de uma cesta é porque eu estou
precisando, por isso que eu voltei”. (Aparecida).
Observa-se que as famílias retornam ao atendimento após serem desligadas
dos programas e são redirecionadas pelos técnicos para outros programas, isto é,
as famílias e os técnicos sabem da incapacidade da política de assistência social em
garantir direitos. Há uma tendência dos técnicos em determinar o que e como a
família terá acesso aos recursos sociais.
3.3.2 Grupo B
Nesse grupo, das 10 selecionadas para a entrevista, compareceram 40%, isto
é, 4 famílias.
Na procura inicial, no plantão social, antes de serem incluídas nos programas,
75% (3 famílias) das famílias procuraram “ajuda”, principalmente solicitando cesta
básica. Fizeram o cadastro e a entrevista com a assistente social. Importante
destacar que 25% das famílias disseram não ter procurado atendimento e não
souberam explicar como foram inseridas no início do programa. Declararam apenas
terem recebido uma carta da SAS, comunicando a admissão no programa Renda-
Cidadã e solicitando seu comparecimento a SAS e/ou Centro Comunitário para
reunião. Isso pode significar a escassez, ou mesmo falha, de sistematização do
trabalho técnico, ao não registrar o atendimento das famílias e assim não conseguir
61
justificar como foi possível que tais famílias fossem inseridas nos Programas sem
prévia procura por sua própria iniciativa.
“Eu não sei, acho que porque eu não trabalho, acharam meu nome
em algum lugar. Nunca tinha procurado nada, e aí chegou a carta na
minha casa”. (Antônia).
“Eu vim aqui para procurar uma cesta básica, aí ela falou que ia me
colocar no Renda”. (Vanessa).
Essas famílias não foram orientadas, durante o atendimento no plantão, sobre
o funcionamento de um programa social, nem de como ocorreria a sua inserção
neste programa. Somente afirmaram que, após terem feito o cadastro, aguardaram
um período entre um mês e um ano, recebendo, posteriormente, a carta para
comparecerem a primeira reunião onde então, foram orientadas sobre sua inserção
e admissão no Programa Renda Cidadã.
“Eu vim aqui e estava aquele monte de gente, mas não sabia o que
era, daí que foram falando que isso era uma ajuda do governo, para
as pessoas que precisam”. (Antônia).
“O meu depois que eu fiz o cadastro demorou quase um ano para
chegar”. (Vanessa).
Todas as famílias participaram das reuniões e afirmaram que elas dão
oportunidade de aprendizado, principalmente pelas palestras oferecidas, em que
foram trabalhados temas como saúde, meio ambiente, educação, planejamento
familiar, trabalho e geração de renda. Destaca-se que esses temas foram
previamente selecionados pela equipe técnica e, ao contrário do previsto no Projeto
de Ação do Programa Renda-Cidadã, como apresentado anteriormente, não foi
consultado o interesse da população em discutir tais questões.
“As reuniões eram boas porque tinha palestra e quando não tinha
palestra era só reunião com a Assistente Social. Foi muito útil”.
(Tereza).
“Eu gostava de participar porque a gente conversando com as
pessoas que vinham dar a reunião, elas sabem mais que a gente e
assim a gente aprende”. (Georgina).
62
Quanto aos cursos de geração de renda que são oferecidos para as famílias
durante sua participação no programa, 25% delas declarararm deles terem
participado, mencionando apenas o curso de corte e costura.
Vale lembrar que existem outros cursos como o de artesanato, padaria
artesanal e cabeleireiro. A participação das famílias nesses cursos é mínima, pois
não são planejados de forma a atender às necessidades dessa população, isto é, as
famílias não são consultadas sobre os cursos nos quais teriam interesse.
A facilidade de comparecer às reuniões, por serem no próprio bairro, foi um
aspecto mencionado pelas famílias.
“Eu ia lá no Centro Comunitário porque eu moro perto e não perdia
nenhuma palestra”. (Georgina).
Nenhuma das famílias recebeu visita domiciliar das técnicas, apesar de ser
um critério de seleção para inclusão no programa. Isso se relaciona à questão da
insuficiência da programação do trabalho técnico, que estipula critérios para
inserção, mas não consegue segui-los no cotidiano da Secretaria. Esse
procedimento atrapalha o próprio relacionamento com as famílias, e entre elas, há
as que questionam o motivo da falta dessa visita, visto que ela garantiria a
verificação, por parte das técnicas, das precárias condições em que se encontram.
Significaria a justiça da permanência delas no Programa, já que merecem, por
estarem dentro dos critérios de admissão.
Outro procedimento questionado foi o da existência de algumas famílias que
não participam das reuniões e não são desligadas dos programas após completarem
três faltas sem justificativas, conforme estabelecido nas normas de funcionamento
do Programa.
“Eu achava boas as reuniões, mas tinha gente que só ia no banco
receber o dinheiro e não era cortado do programa, isso eu achava
errado”. (Tereza).
Quanto à orientação sobre a duração do Programa, 75% disseram ter sido
informadas, e 25% disseram que receberam orientação para irem, continuamente ao
banco, verificar se o benefício havia sido repassado pelo Governo do Estado,
mesmo após os dois anos de duração do Programa. Somente depois de vários
63
meses de idas ao banco e constatarem que a senha era dada como inválida é que
foram informadas de que havia ocorrido o desligamento do Programa.
“Não me falaram nada, só que a última vez que eu fui tirar o dinheiro,
estava escrito lá, senha inválida, aí eu vim aqui e a L. falou para ir
ficar indo no banco, só depois de uns meses que ela falou que se
estava dando senha inválida, então eu tinha saído do Programa”.
(Antônia).
O período de dois anos foi considerado suficiente por 25% das famílias; as
demais somente acharam suficiente devido à sua inclusão em outro Programa, isto
é, essas famílias foram incluídas no Bolsa-Família (Programa do Governo Federal),
logo após serem desligadas do Programa Renda-Cidadã. Portanto, mesmo havendo
mudança das famílias para outro programa, não ocorreu interrupção no recebimento
do auxílio.
Dessas famílias, 25% acharam o valor suficiente, e 75% informaram que o
valor do recurso foi insuficiente Sugeriram, durante a entrevista, que o valor
repassado deveria ser de R$ 80,00, e não de R$ 60,00.
“Era pouco, se você fosse no mercado, você nem via, se comprasse
fruta e verdura ficava tudo lá”. (Tereza).
A gestora da Assistência Social e as técnicas também disseram, em seus
depoimentos, que o valor do benefício é pequeno, confirmando o que foi dito nos
grupos das famílias:
“Eu não acredito que R$15,00 seja transferência de renda, não
acredito que R$30,00; R$60,00 auxilia a família, (...) ela pode até
comprar algum alimento, mas mudar a vida dela, ela não muda com
esse valor (...)”. (Gestora Municipal da Assistência Social).
“O valor do programa não é suficiente, é irrisório na realidade, é até
complicado porque o valor é tão pequeno que não muda, não muda
mesmo a situação sócio-econômica da família e então você não vê
expectativa se for avaliar isso”. (Assistente Social nº5).
“(...) primeiro eu acho que é um valor mínimo, R$60,00, vamos supor
o Renda-Cidadã e mesmo o Bolsa-Família, por mais que seja um
valor mais alto para as famílias numerosas, eu acredito que é um
dinheiro que vem ajudar mas não é suficiente”. (Assistente Social
nº1).
64
A utilização do recurso é feita de forma, basicamente igual à das famílias do
Grupo A, ou seja, os recursos são utilizados em: compra de alimentos, pagamento
de contas, medicamentos, material escolar.
Em relação à preferência do recurso, (cesta básica ou dinheiro), diferem
totalmente das opiniões do Grupo A, pois todas as famílias afirmaram sua
preferência pelo dinheiro, pela possibilidade de aplicá-lo naquilo em que há real
necessidade para a família.
“Mesmo eu achando difícil ir ao banco, guardar aquele monte de
número da senha, eu preferia receber o dinheiro. No banco eu
mandava minha filha, porque ela já tem dezessete anos e entende
mais do que eu”. (Vanessa).
“Eu prefiro o dinheiro. Porque com o dinheiro a gente paga uma
continha de água, um condomínio, o dinheiro é melhor, eu acho
melhor”. (Antônia).
Quanto às mudanças que o Programa ensejou para sua vida, destacaram que
o benefício contribuiu apenas no período de recebimento, não tendo, portanto,
levado a melhorias duradouras. Observa-se, entretanto, que 75% delas continuam
recebendo outros benefícios. Portanto, não houve interrupção no recebimento do
recurso, para essas famílias e o repasse continua fazendo “a diferença” na vida
familiar. Compreende-se, daí, o motivo de não ter retornado para o atendimento.
“Eu pensei que, se eu estou recebendo o Bolsa-Família, eu não
tenho mais oportunidade de receber outra coisa, daí eu não voltei
mais”. (Georgina).
“Tanto é que um mês antes de eu parar de pegar o Renda-Cidadã
me incluíram no Bolsa-Família, então nem deu para ficar sem
receber”. (Antônia).
3.3.3 Grupo C
Das famílias selecionadas para este grupo, compareceram 70% (7) no dia e
hora previamente agendados.
65
A procura pelo atendimento no plantão social, antes das famílias serem
inseridas no programa, ocorreu porque todas as famílias informaram passar por
dificuldades e sabiam da existência do fornecimento da cesta básica, mas não de
sua forma de funcionamento. Todas fizeram cadastro e entrevista com a assistente
social e, no mês seguinte após feito o cadastro, já foram inseridas no Programa de
Apoio à Família.
“Eu fiquei sabendo pela minha prima, ela falou que aqui ajudava com
uma cesta básica, e eu, como estava desempregada, vim aqui para
ver o que fazia para receber a cesta”. (Jucélia).
“Eu também vim pedir uma ajuda, aí eu consegui, graças a Deus”.
(Cleusa).
Após essa inclusão, foram orientadas sobre os critérios de participação, mas
não sobre a existência de outros tipos de programas de atendimento.
Nesse grupo, as famílias afirmaram participar sempre das reuniões,
acresentando também que a falta nas reuniões, por motivo de doença ou quando
realizavam trabalhos informais (bicos), podia sempre ser justificada com a assistente
social.
Nenhuma família disse participar dos cursos de geração de renda oferecidos,
sendo que tinham conhecimento deles; acham que eles não correspondem às
opções das famílias e sugeriram cursos diferente, como por exemplo, manicure,
telemarketing, confecção de sabonetes, tratamentos estéticos (faciais e corporais),
de acordo com sua realidade e horários. Ou seja, os cursos oferecidos têm baixo
índice de participação e freqüência das famílias porque não despertam interesse da
população atendida.
“Eu acho que deveriam colocar mais cursos, porque ia ser bom a
gente aprender alguma coisa, igual ela não pode sair de casa porque
tem que ficar na cama, se ela conseguisse aprender a fazer um
sabonete, coisa que faz dentro de casa, seria legal”. (Arlete).
As visitas domiciliares também foram reivindicadas pelo grupo, alegando que
eslas seriam necessárias para o conhecimento da real situação que as famílias
vivenciam. Sendo assim, as técnicas poderiam não desligar algumas das famílias
que participaram do Programa de Apoio à Família, quando apenas 28,6% receberam
a visita das técnicas durante o tempo de permanência no Programa.
66
“Posso dar a minha opinião? Eu acho que deviam dar o Programa
por dois anos, avaliar, ir na casa da pessoa, porque na minha casa
não fizeram visita”. (Fátima).
“Fazer a visita, porque, vamos supor, têm pessoas que em dois anos
arrumam emprego, estão lá empregados e estão tirando a cesta do
outro, que está na lista esperando com dificuldade”. (Jucélia).
Quanto ao período de duração dos programas, todas sabiam que era por dois
anos, mas permaneceram por mais tempo que o previsto, devido ao fato de ter sido
reinseridas no Programa de Apoio à Família, entre um e dois meses após seu
desligamento.
As famílias entraram em contradição ao sugerirem que o tempo ideal para o
programa seria de 3 a 4 anos, sendo que muitas encontram-se há mais de 3 anos
recebendo o benefício e não se consideram “preparadas” para saírem dele. As
famílias sugeriram também uma avaliação da assistente social em cada caso. Ao
serem questionadas sobre seu próprio desligamento, foram enfáticas ao dizer que
ainda não poderiam ser desligadas do Programa.
“Eu acho que para a pessoa se situar, uns dois anos e meio, três
anos, está muito bom”. (Margarida).
“Eu acho que de três a quatro anos”. (Arlete).
“Eu acho que tem que esperar a gente melhorar, daí quando
melhorar eu vou chegar e falar, olha eu não preciso mais da cesta,
mas agora, se eu chegar aqui e falar isso eu vou passar
necessidade”. (Glória).
As famílias foram unânimes na preferência pelo recebimento da cesta e
justificaram, dizendo que o seu próprio dinheiro pode então ser gasto com outras
necessidades, que deixam de ser tão emergenciais como o alimento. Contando com
esse auxílio concreto para a alimentação, poderiam “batalhar” outras necessidades
tais como compra de roupas, utensílios para a casa, móveis, eletrodomésticos.
“Você sabe que você tem a cesta e não vai faltar nem o arroz, nem o
feijão para os meus filhos”. (Maria José).
67
“O dinheiro muitas vezes a gente gasta e não sabe nem no que
gastou, para mim a cesta é melhor, porque o alimento fica garantido”.
(Glória).
“Você ganhando a cesta, você vai conseguir comprar a calça da
criança. Você vai conseguir uma faxina e daí você vai lá e compra a
calça”. (Jucélia).
Todas as famílias informaram que o programa trouxe mudanças nas
condições de vida durante o seu período de participação, mas que, após o
desligamento, todas procuraram o atendimento no plantão social.
Dessas famílias que procuraram o atendimento no plantão social, após seu
desligamento do Programa de Apoio à Família, 71,4% foram reinseridas no próprio
Programa de Apoio à Família, e 28,6% começaram a receber Bolsa-Escola e Bolsa
Família, portanto não deixaram de receber algum benefício após os dois anos de
participação no Programa de Apoio à Família.
Pudemos observar nessas famílias uma relação de dependência com o
benefício, reforçada pelas assistentes sociais que operacionalizam o programa.
“Então elas retornam com a intenção de continuar na dependência
do poder público, de continuar na dependência desse mínimo, que é
só a garantia desse mínimo que elas acham que é suficiente”.
(Assistente Social nº1).
“As famílias quase sempre são as mesmas não muda muito não, (...)
às vezes até por comodidade daquelas famílias ali, que vêm toda
hora, vem um dia, vem outro dia, com a mesma queixa, porque a
queixa é a mesma e você também acaba acomodando e entregando
uma cesta, e o que acontece? Ela vai retornar no mês seguinte, não
tenha dúvida, ela retorna com o mesmo pedido”. (Assistente Social
nº3).
Como conseqüência da dependência, pontuamos o fato de que muitas
famílias permanecem nos programas sem questionarem, sugerirem ou criticarem o
seu desenvolvimento. O termo “anestesiado” utilizado por uma das técnicas, ilustra
bem o comportamento das famílias nos programas. Parte-se da idéia de que as
famílias estão sem condições de escolhas, ou, quando têm, os técnicos “sabem
melhor” como direcioná-las:
68
“Eu vou despertar o interesse dela estar fazendo o seu projeto de
vida” (Assistente Social nº5).
Conseqüentemente, a assistência social acaba não sendo vista como política
de direito por parte da população e, mesmo quando afirmam ser um direito receber
um auxílio em dinheiro ou uma cesta básica, atribuem aos técnicos o “poder” de
conceder ou não o benefício.
“Eu vejo que a cesta é um direito nosso”. (Margarida).
“Se vocês vêem que a gente necessita, dão para gente”. (Maria
José).
“Eu acho que depende da situação de cada um, você tem que ver
quem precisa, ou não, da cesta, se você pegou seis meses e agora
não precisa, você passa pra quem precisa mais”. (Glória).
13
3.3.4 Grupo D
Esse não pode ser considerado como um grupo, pois das sete famílias
selecionadas, apenas uma, ou seja 14,3%, compareceu. Foi, na realidade, uma
entrevista.
Essa família informou ter sido encaminhada pelo Fórum para a Secretaria de
Ação Social, passando pelo cadastro e entrevista com a assistente social, e,
posteriormente, sendo incluída no Programa de Apoio à Família.
Quanto à existência de outros programas, afirmou desconhecê-los e não ter
recebido orientação sobre eles, apenas que deveria participar das reuniões do
Programa para receber a cesta básica. A titular do Programa afirmou que gostava de
participar das reuniões e assistir às palestras.
“Eu achava que não tinha que mudar nada não, eu acho que era
bom, tinha palestra e era bom”. (Ana Maria).
13
Afim de esclarecimento, essas falas foram feitas nessa seqüência durante a realização do grupo
focal C.
69
No que diz respeito ao tempo de permanência no programa, não foi orientada
sobre os dois anos de duração e, conseqüentemente, quando parou de receber as
cartas, parou de ir às reuniões. No entanto, diz que um mês antes do término do
recebimento da cesta básica começou a receber o Bolsa-Família (R$ 95,00) e
deduziu que não poderia receber os dois benefícios, portanto, não voltou a procurar
atendimento.
“Ninguém falou nada, todo mês vinha cartinha para eu vir na reunião,
daí minha carta não veio mais e eu não vim mais na reunião”. (Ana
Maria).
Essa família, ao mesmo tempo em que participava do Programa de Apoio à
Família procurou atendimento em uma instituição não-governamental, e recebia
auxílio de uma cesta básica mensalmente, além da fornecida pela Prefeitura. Vale
lembrar que essa família ainda é atendida pela instituição citada.
“É que eu pego uma cestinha no Albergue, recebo uma ajudinha
daqui, uma dali, aí a gente vai levando”. (Ana Maria).
A família afirmou não ter recebido visita da assistente social, nem do Fórum,
nem da Secretaria da Ação Social.
Quanto à preferência pelo Programa, fez sua comparação com a
diferenciação dos valores: se recebesse R$ 60,00 preferiria a cesta básica, mas
como atualmente está recebendo R$ 95,00, prefere o dinheiro.
“Se fosse para receber os sessenta reais, eu queria receber a cesta,
mas como estou recebendo noventa e cinco, eu prefiro o dinheiro”.
(Ana Maria).
Podemos dizer que, segundo ela, existe um impacto diferente na sua renda,
entre um programa e outro, pela pequena diferença dos valores financeiros
recebidos na vida dessa família.
3.3.5 Comparações entre os grupos estudados
70
§ as semelhanças
Nos grupos do Renda-Cidadã e Apoio à Família constatamos algumas
semelhanças, tanto nas famílias que retornaram, quanto nas que não retornaram ao
atendimento no plantão social.
Em todos os grupos, as famílias foram unânimes ao relatarem a importância
da participação nas reuniões e de como essa atividade contribui, ao preencher
espaços na vida delas, além da ajuda financeira e/ou em espécie que recebem.
“Eu ia em todas as reuniões, era bom porque elas explicavam as
coisas para gente”.(Aparecida, grupo A).
“As reuniões eram boas porque tinham palestras, vinha gente falar
da reciclagem, tinha outros que falavam do meio ambiente, então
cada palestra que tinha, vinha uma pessoa mostrar uma coisa nova”.
(Antônia, grupo B).
“Eu acho que se a gente precisa, a gente tem que vir, sim, na
reunião, eu acho que é uma coisa que a gente tem que estar ali
presente”. (Glória, grupo C).
Percebe-se que as famílias, enquanto participam dos programas, tornam-se,
como já foi mencionado no capitulo 2 “famílias disciplinadas”, pois cumprem os
critérios estabelecidos com a participação nas ações, atividades e reuniões, não
questionando a sobrecarga de responsabilidades que lhes são atribuídas pelos
programas.
As famílias cumprem seu papel perante o Estado ao desempenharem com
assiduidade aquilo que lhes é determinado.
Observamos que as famílias “disciplinadas” também garantem, dessa
maneira, sua participação nos programas por um tempo maior do que o determinado
anteriormente, isto é, superior a dois anos, pois os profissionais inserem essas
famílias por conhecê-las, sabendo que elas seguirão as normas do programa no
qual forem integradas, tanto no caso das famílias do Apoio à Família quanto nas do
Renda-Cidadã .
71
As famílias do Renda-Cidadã retornam ao atendimento, depois de cumprirem
o prazo estipulado pelos programas, pois já conhecem as regras e sabem que
podem ser inseridas em outros programas, menos no Renda-Cidadã.
Tanto as famílias do Apoio à Família como também do Renda-Cidadã
retornam ao atendimento procurando a cesta básica, pois percebem que os critérios
de inserção e desligamento da cesta básica são mais flexíveis, por ser um programa
normatizado somente no âmbito municipal.
As assistentes sociais, por sua vez, estabelecem horários e programações
que, muitas vezes, desconsideram o público-alvo. As profissionais também
reproduzem a sobrecarga sobre as famílias, tendo uma postura por vezes
estigmatizante. Por exemplo, dizem que elas são muito acomodadas em relação aos
recursos recebidos, durante o tempo que permanecem nos programas, e que não
procuram alternativas para gerar e/ou complementar a renda familiar.
“Eu acho que a família acaba se acomodando (...) senão ela nunca
vai tentar uma melhora“. (Assistente Social nº2).
Outro aspecto observado em todos os grupos é a falta de orientação e
explicação por parte dos técnicos sobre os critérios e a operacionalização dos
programas o que demonstra que as famílias vivem sempre à sombra ou ao
abandono das ações administrativas.
“(....) o meu demorou mais de dois anos para vir. Lembra quando nós
fizemos o cadastro? Demorou bastante”. (Josefa, grupo A).
“(...) aí eu vim aqui, fiz outro cadastro, e falaram que, se tivesse
vaga, mandavam uma carta, demorou um ano para chegar a carta”.
(Vanessa, grupo B).
Nota-se, em praticamente todos os discursos das famílias, uma
impessoalidade, um anonimato em relação aos técnicos em expressões como: “não
disseram nada”, “me mandaram uma carta“, “nem sabia porque me puseram”,
“mandaram eu esperar e eu esperei”. Isso demonstra a fragilidade dos serviços
prestados à população, das relações e vínculos construídos, ensejando a falta de
comprometimento profissional com os usuários.
72
Há reflexo disso na inserção das famílias nos programas, onde se constatou a
ausência de oportunidade de escolha entre um dos dois programas Todas as
famílias foram inseridas de acordo com o número de vagas existentes.
Não houve preocupação, por parte dos profissionais, em verificar a
situação/perfil da família, bem como uma orientação/explicação para que a família
avaliasse junto ao profissional qual o programa seria o mais adequado a sua
realidade.
“A princípio encaminho de acordo com as vagas e depois num
segundo momento, talvez uma análise mais aprofundada, você
poderia estar identificando qual dos programas fosse mais
interessante, mas a princípio vai mesmo pelo número de vagas”.
(Assistente Social nº2).
“Eu encaminho para o programa que tenha vaga (....) eu não
escolho“. (Assistente Social nº4).
As famílias, por sua vez, somente têm a orientação sobre qual programa
foram inseridas, bem como sobre sua operacionalização, quando já se encontram,
deles, participando.
“Eu vim procurar uma cesta, daí me colocaram no Renda, não me
falaram nada, quando eu recebi a carta, daí eu soube que ia receber
o dinheiro”. (Francisca, grupo A).
Nos depoimentos das famílias, evidenciou-se também que os programas
sociais estudados são eficientes enquanto a família encontra-se inserida, mas após
o término de participação, verificou-se que a grande maioria criou uma relação de
dependência com os recursos oferecidos. Isto é, as famílias participaram dos
programas pelo período de dois anos e retornaram ao atendimento, não apenas pela
questão da pobreza, que é estrutural e premente, mas pelo próprio desenho desses
programas, que são focalizados e fragmentados, além de sua forma de gestão,
conduzida pelos técnicos.
Observa-se, com isso, a ineficácia dos programas e a falta de preparo dos
técnicos para ir além do recurso oferecido, ou seja o tipo de intervenção e de
condutas profissionais descartam a possibilidade de autonomia e iniciativa das
famílias.
73
Este aspecto é enfatizado na fala da gestora da Assistência Social do
município, que reproduz a questão da dependência das famílias, configurando o que
mencionamos, anteriormente de famílias incapazes, isto é, aquelas que não
conseguem se organizar, mesmo tendo auxílios e/ou interferências externas.
“(...) o programa em si é paliativo; ele funciona enquanto a pessoa
está recebendo o auxilio, ele não está provocando grandes
mudanças na vida dessa pessoa, até por isso que ela volta tem
também a questão da família não querer mudar, ela querer ser
tutelada para o resto da vida, porque quando você assume a sua
vida você assume muitos compromissos, muitas responsabilidades”.
(Gestora Municipal da Assistência Social).
Em relação às famílias que não mais retornaram para procurar o atendimento,
podemos afirmar que, certamente não deixaram de ser pobres, mas perderam, e/ou
nunca tiveram, vínculos com os serviços e não foram consideradas pelos técnicos
como “famílias disciplinadas”, portanto capazes para a participação nos programas.
Podemos dizer que essas famílias não responderam às atribuições que lhes foram
dadas como responsabilidades pelos técnicos.
A hipótese de que as famílias, diferentemente do que é apontado pelas atuais
teorias a respeito dos programas de transferência de renda, como citamos
anteriormente, a preferência pelo recebimento da cesta básica, no município de
Itatiba, parece comprovada.
Das 17 famílias entrevistadas nos grupos focais, 70,6% preferem receber a
cesta, enquanto 29,4% disseram preferir o dinheiro. Importante salientar que nem
sempre essas famílias estão inseridas nos programas de sua opção.
Durante a pesquisa foi possível compreender, como vimos no capitulo II, que
tal fato corresponde, predominantemente, a uma questão cultural e característica da
própria política de assistência social brasileira, bem como das concepções de família
e a conseqüente relação com o Estado. Nas entrevistas com as assistentes sociais e
reuniões com os grupos de famílias, foi possível afirmar que o elemento fundador da
assistência social, no município, ainda é o fornecimento, a doação de auxílios
concretos, especificamente tratando, em nosso estudo, da cesta básica.
Outra questão em que as respostas foram semelhantes, é a referente ao
período de vigência dos programas. A maioria das famílias considerou dois anos
tempo insuficiente para o recebimento do recurso, sugerindo que os casos fossem
74
avaliados pelas assistentes sociais; que o prazo fosse de quatro ou cinco anos; ou
que as famílias permanecessem até que os filhos completassem o ensino
fundamental.
“Mais uns dois anos seria bom, não é?” (Ana Maria, grupo D).
“Eu acho que deveria esperar as crianças crescerem, porque ia
ajudar mais, devia esperar elas terem uns quinze anos, que nem o
Bolsa-Escola”. (Marlene, grupo A).
Os dois programas demonstram impacto muito limitado sobre as condições de
vida das famílias.
Quanto aos critérios de seleção e inclusão das famílias nos programas, foram
apontados por elas, como sendo falhos, contrapondo-se ao discurso das assistentes
sociais.
Nos quatro grupos, apenas 23,5% disseram ter recebido visita domiciliar.
Ressalta-se que este instrumento de intervenção é critério de seleção para os dois
programas.
Outro desrespeito a critérios, observado pelas famílias, é a falta de
participação nas reuniões, permitindo que, mesmo sem justificativa para isso, as
famílias não são excluídas dos programas. Nas normas dos programas três faltas
sem justificativa também é um critério para exclusão.
A falta de participação e de freqüência também ocorre nos cursos de geração
de renda, que seria uma das “condicionalidades” dos programas. Nesses cursos não
há participação das famílias devido à falta de identificação das participantes com os
cursos oferecidos.
Outra semelhança apresentada nos quatro grupos diz respeito ao período de
vigência dos programas, onde constatamos que houve uma alteração no cotidiano
dessas famílias. De certa maneira, os recursos oportunizaram acesso a serviços e
melhora nas condições de sobrevivência para a maioria das famílias.
Entretanto, constatou-se que a mudança na vida dessas famílias não
significou uma ruptura em sua situação de vulnerabilidade social, ou seja, a
operacionalização dos programas não permite que elas ultrapassem a condição
estrutural de pobreza na qual se encontram.
75
As assistentes sociais também foram unânimes em relação ao período de
vigência, mas diferentemente das famílias, apontaram dois anos como sendo o
tempo ideal para participação.
“Dois anos é insuficiente, mas se o trabalho realmente fosse eficaz
dois anos seria o ideal”. (Assistente Social nº1).
“Na maioria, os dois anos eu acho que é suficiente e pode até ser
que quando estiver incluído e acompanhando realmente a família,
seja até menos”. (Assistente Social nº6).
As assistentes sociais acabam entrando em contradição quanto ao próprio
trabalho que executam, pois ao mesmo tempo, que afirmam que as famílias
poderiam ser excluídas em dois anos, dizem que o acompanhamento é falho, que
não possuem tempo para realizá-lo e com isso reforçam a relação de dependência
nas famílias, em vez de garantir e promover a sua autonomia.
“Depois que eu saí do programa, tudo voltou a mesma coisa”.
(Marlene, grupo A).
“Na minha vida o programa ajudou bastante, mas daí acabou e eu
fiquei desempregada, está sendo difícil”. (Tereza, grupo B).
Vimos, portanto, que os grupos possuem muitas semelhanças, tanto na forma
como percebem a maneira dos técnicos operacionalizarem e conduzirem as ações
quanto no conjunto das famílias que recebem os recursos.
§ as diferenças
A diferença mais nítida entre os grupos está no fato da própria resposta à
nossa carta-convite e participação nos grupos focais.
As famílias que haviam retornado ao atendimento no plantão social após o
desligamento dos programas, tanto do Renda-Cidadã quanto do Apoio à Família
76
responderam à carta-convite um número maior, em relação àquelas que não mais
haviam procurado por atendimento, sendo 64,7% e 41,2%, respectivamente.
Comprovamos que existe um grupo de famílias, que, independentemente do
programa de que tenham participado, possui um grau de dependência maior em
relação aos serviços prestados.
Isso ocorre devido a três fatores: a cultura já existentes historicamente no
município, em que a assistência social é vista como favor ou benesse, a forma como
os técnicos operacionalizam os programas e reforçam essa dependência nas
famílias, a desarticulação da política de assistência social com as demais políticas,
apresentando apenas caráter compensatório e não visando à autonomia e à garantia
de direitos da população.
77
Considerações Finais
Em nosso estudo, priorizamos a visão das famílias sobre a importância dos
programas sociais desenvolvidos dentro da área da Assistência Social e sobre suas
condições de vida. Trabalhamos, especificamente, sobre aqueles programas em que
são feitas transferências diretas de subsídio financeiro, ou em espécie, para essas
famílias.
Partimos da compreensão de que a família se constitui a partir da rede de
relações construídas, internamente, a grupos ligados, basicamente pelo parentesco,
que são, ao mesmo tempo, modeladas pelos fatores macro-estruturais, vinculados
às esferas social, econômica, política e cultural.
Examinamos, portanto, as diferentes concepções de família, acompanhando
as fortes mudanças que ela vem apresentando, sobretudo nas últimas décadas,
expressas em alterações de sua própria estrutura. Considerando o tema específico
de nosso trabalho, nos detivemos na análise das formas como a família aparece na
legislação e na política social.
Suas mudanças refletem-se de maneira gradual na elaboração das leis e na
postura e comportamento do Estado em relação a elas. No movimento inverso, a
ação estatal conforma a família.
No caso do Brasil, formula-se uma política social que considera a família,
grandemente responsável na provisão da proteção social, sem que lhe seja ofertada,
socialmente, as condições necessárias para que isso ocorra de maneira satisfatória.
Na verdade, o Estado – na seqüência de vários governos - desobriga-se de sua
responsabilidade básica referente à reprodução social, sobrecarregando a família.
Mioto (2004, p.15) refere-se a essa transferência de responsabilidade como fonte de
uma relação conflituosa entre Estado e família.
Sinteticamente, podemos caracterizar essa atuação estatal como definida
pelo princípio da “subsidiaridade”, com a conseqüente presença do “familismo” na
orientação das diretrizes relativas às políticas públicas em geral, conforme já
discutido neste trabalho.
Retomando ainda a trajetória da Política Social brasileira, destaca-se que a
mesma surge como uma política corporativista e personalista, garantindo direitos e
concedendo benefícios, mas numa postura assistencialista.
78
Quanto à Política de Assistência Social, se verificará, posteriormente à
Constituição de 1988, o surgimento de mudanças decisivas quanto a sua vinculação
a direitos, explicitada em 1993, com a promulgação da LOAS: ampliação da área,
mediante a recomendação de um conjunto de medidas, incluindo benefícios,
programas, projetos e serviços, destacando-se a importância de sua articulação às
demais políticas públicas.
Apesar desse significativo avanço, verificamos, ainda hoje, grande
descontinuidade e fragmentação na implementação dessa política. A partir da
segunda metade da década de 90, seu desenvolvimento tem sido intenso,
principalmente ligado à preocupação com o Combate à Pobreza, que, entretanto é
estruturado de acordo com o princípio da focalização das ações, denotando um
caráter compensatório.
Conforme já analisado pelos vários autores mencionados anteriormente,
esses programas sociais mais recentes reproduzem, a longo prazo, a situação de
carências, ao repassarem recursos escassos e temporários, sem promover
melhorias duradouras nas condições de vida das famílias, tornando-se, assim,
ineficazes no tocante ao objetivo de promover autonomia e emancipação.
Dentre esses programas, destacam-se os programas de transferência de
renda, mudando o perfil até então existente dos programas de doações de cesta
básica, sem entretanto eliminá-los, pois ainda permanecem nas ações da
assistência social dos municípios.
Analisando, especificamente os programas Renda-Cidadã e de Apoio à
Família no Município de Itatiba, pudemos realizar algumas comparações, estudando
grupos de famílias que foram deles desligadas, as mudanças ocasionadas nas
condições de vida dessas famílias pela sua participação e sobretudo a percepção
das mulheres a partir dessa experiência.
Assim sendo, constatamos que a relação estabelecida entre as famílias e os
programas sociais é de extrema dependência. De certa maneira, a maioria das
famílias permanece nessa relação, mediante sua busca contínua e, pela própria
fragilidade da política de assistência social, ao elaborar e operacionalizar,
precariamente, esses programas.
Nesse sentido, pudemos concluir em nosso estudo, que estão presentes
fatores determinantes que impedem condições efetivas da construção de uma
política social emancipatória: tempo de vigência dos programas, descaso na
79
aplicação dos critérios de elegibilidade, participação e exclusão por parte dos
técnicos, ausência de uma política municipal que corresponda à realidade local e as
reais necessidades das famílias, a falta de articulação entre as políticas nos âmbitos
federal, estadual e municipal, a visão por vezes estigmatizante dos técnicos em
relação às famílias e o clientelismo presente, principalmente, em cidades de
pequeno porte.
Enfim, com referência ao caso estudado, a Política de Assistência Social
apesar dos avanços alcançados com LOAS, ainda permanece fragmentada,
focalizada, paliativa e pontual.
A caracterização de Yazbek (1993, p.51) continua atual:
A observação do caráter desarticulado do aparato estatal no campo
da assistência social permite, inicialmente, pôr em questão seu perfil
descontínuo e compartimentado. A inexistência de uma política mais
ampla que articule as ações assistenciais, explicite competências e
defina a alocação de recursos para as diversas instâncias de
governo acaba por estimular ações emergenciais e circunstanciais
em que não se altera o perfil da desigualdade e se nega a dimensão
redistributiva que deveria orientar a intervenção estatal no campo da
política assistência.
Vimos que as famílias que participaram dos programas, realmente,
encontram-se em situação de vulnerabilidade social e admitem suas carências. Os
técnicos, por sua vez, determinam e direcionam a maneira pela qual as famílias
recebem o recurso. Podemos afirmar que existe um “jogo” nos vínculos construídos,
entre técnicos e famílias, dentro do espaço de operacionalização dos programas.
Esse jogo é, por um lado, a inserção, feita pelos técnicos das famílias tidas como
“disciplinadas” e a garantia de sua permanência no atendimento, nas várias formas
de programas sociais. Por outro lado, há o respeito pelas famílias dos critérios para
permanência, assegurando a persistência das famílias nos programas sociais,
renovada várias vezes, ao longo do tempo. As famílias, por necessitarem do
recurso, constroem canais para essa permanência, mantendo-se “fiéis” aos
mecanismos de funcionamento, submetendo-se, mesmo, a critérios nem sempre
inteligíveis e realmente aceitos.
Como conseqüência, o recurso financeiro oferecido nos Programas, acaba
tornando-se, para muitas famílias, e também para os técnicos, a finalidade única e
exclusiva do Programa, como meta para garantia da sobrevivência. Ele é um fim em
80
si mesmo, não se apresenta como meio, ou ponto de partida, para outras garantias e
oportunidade de conquista de direitos sociais.
Uma questão essencial a avaliar, entretanto, é o valor monetário dos
recursos, no caso do Programa “Renda-Cidadã”, assim como dos alimentos da cesta
básica e no Programa “Apoio à Família”. Eles são considerados, pelas próprias
famílias, a rigor, indispensáveis para seu sustento cotidiano, dada a gravidade da
situação de pobreza e miséria, e seu montante, aparentemente irrisório, é
significativo em relação à renda da maioria. É claro, entretanto, que, concedidos
neste patamar baixo, influenciam, superficialmente, as condições de vida das
famílias. Em conseqüência disso, a preferência por um ou outro programa é
secundária, sendo ambas, formas de buscar alternativas para melhoria e
complementação da renda familiar.
Em termos da verificação das hipóteses levantadas, inicialmente neste
estudo, pôde-se compreender que as famílias retornam à procura de atendimento na
SAS, após serem desligadas dos programas sociais, basicamente, devido ao fato de
não ter se produzido alterações significativas e permanentes em suas condições de
vida, durante o período de dois anos estabelecido para permanência nos programas.
Em muitos casos de famílias que não retornaram ao atendimento, verificou-se
que foram inseridas em outros programas sociais como, por exemplo, Bolsa-Família,
Bolsa-Escola, Frente de Trabalho e até mesmo reinseridas no Programa de Apoio à
Família.
A insuficiência do recurso fornecido, tanto em espécie quanto no caso da
transferência de renda e a relação de dependência gerada pelos próprios programas
e pelos técnicos que os operacionalizam, também foram fatores constatados, pela
realização dos grupos com as famílias e das entrevistas com as profissionais.
Quanto à preferência entre os dois programas, verificou-se que, na verdade,
não é feito esclarecimento sobre a diferença dos benefícios e exigências existentes
entre eles, nem é dada oportunidade de escolha aos usuários, pois são os técnicos
que decidem sobre o direcionamento. Acomodam-se, então, as famílias nos
programas a elas designados, tendo em vista principalmente suas necessidades,
pobreza e condições de vida, a serem atendidas “pelo menos” mediante um deles.
Quando perguntadas, entretanto, as participantes manifestam preferências,
conforme deixam transparecer muitos depoimentos. No caso da Cesta Básica, são
lembradas como vantagens diferençadas: oferecer mais coisas do que se pode
81
comprar com o valor entregue em dinheiro; sua capacidade de organizar o manejo
do restrito orçamento familiar, ao cobrir a maioria das despesas em alimentação,
deixando bem definido o tipo de uso das rendas de trabalho da família para prover
outras necessidades; evitar o receio de gastar o dinheiro impensadamente, sem
essa organização (preocupação justificada, acredita-se, com o dinheiro que “voa” da
mão, com tantas demandas insatisfeitas de consumo, que caracterizam essas
famílias atingidas pelos programas). Quanto ao benefício financeiro do “Renda-
Cidadã”, ressaltam, justamente, a liberdade de escolha do consumo, permitindo
cobrir despesas de serviços de água e energia elétrica, medicamentos e outras
obrigatórias e sistemáticas, apesar das complicações com os cartões e os bancos.
Condicionam, também, a escolha ao montante do benefício financeiro, só
justificando sua vantagem a partir de um certo nível de recebimento.
Acrescenta-se, portanto, à questão da insuficiência do recurso o significado
que ele adquire dentro do programa, mediante as relações estabelecidas entre
técnicos e beneficiários, na definição das preferências e comportamentos dos
usuários. As relações já, aqui, analisadas mostram que o desenho geral da política
social no município, bem como dos programas, criam uma relação de dependência
com as famílias, que por necessidade aceitam e participam dessa política
compensatória, não obtendo impacto na superação da pobreza e da desigualdade
social.
Decorre dessa situação o fato de, no município, ser forte e presente a questão
da assistência social ainda vista como um favor, caridade, pelos governantes,
tornando-se um entrave, muitas vezes, na intervenção direta dos técnicos com a
população. Dessa maneira, a assistência social, que se propõe a processar direitos,
acaba reproduzindo práticas assistencialistas, reforçando nos usuários sua
dependência em relação aos serviços prestados.
Carvalho, J.M. (2002, p.126) comenta o peso da origem dos direitos sociais
no Brasil , na era Vargas, para a persistência da compreensão da política social
brasileira como uma relação de favor, vinda de longa data:
A antecipação dos direitos sociais fazia com que os direitos não
fossem vistos como tais, como independentes da ação do governo,
mas como um favor em troca do qual se deviam gratidão e lealdade.
82
A cidadania que daí resulta era passiva e receptora antes que ativa e
reivindicadora.
Tomando a distinção feita por Acosta et al. (2003, p.162): “políticas e
programas de proteção social são movidos por processos. Processos
emancipatórios processam autonomia; processos compensatórios ou tutelares
processam dependência, com pouco impacto da superação da pobreza”, nossa
análise conduz à constatação de que “processos compensatórios” determinam
atualmente as ações e programas da Secretaria da Ação Social de Itatiba.
Em nossa reflexão também observamos que para a melhor operacionalização
dos programas deve-se conhecer a trajetória das famílias, o entendimento que as
profissionais têm sobre o tema, a relação dos temas com a realidade e as
necessidade das famílias. Estes aspectos irão interferir na elaboração, execução e
acompanhamento dos programas.
Analisamos que os critérios e as normas de participação das famílias nos
programas muitas vezes não correspondem à realidade das mesmas. Como analisa
Campos (2004, p.32), quanto às contrapartidas estabelecidas pelos programas
sociais como exigências às famílias – hoje chamadas condicionalidades –, podem
ser interpretadas “como mecanismo disciplinador e de controle” ainda que
necessárias para o acompanhamento e avaliação evitando, no caso dos programas
de transferência de renda, “os conhecidos riscos da monetarização excessiva da
política social”. A autora propõe que os programas usem de criatividade para
estabelecer relações e trabalhar com os grupos de famílias atendidas. Tal
procedimento, conforme observamos no município, não ocorre, pois as reuniões
seguem um cronograma padrão para todas as famílias.
Compreende-se que o desenho e a operacionalização política de assistência
social, mediante programas sociais que deveriam atender às necessidades das
pessoas “que dela necessitam”, reconhecendo o indivíduo como cidadão e o seu
acesso a direitos, tende a determinar, unilateralmente, o “que” e o “como” a família
terá acesso aos recursos sociais. Em poucas palavras, poderíamos afirmar que não
se considera em geral o que a população vivencia, percebe e então pode reclamar,
discordar e sugerir.
83
As experiências dessas famílias na busca de soluções para as dificuldades
vivenciadas relacionam-se diretamente à forma como o Estado se exime de seu
compromisso com a proteção social. Ao implementar programas e projetos que não
tendem a criar autonomia e consciência de direitos, cria relações e oportunidades
para repassar responsabilidades a essas famílias.
Em resposta, as famílias, dentro das atribuições que lhes são delegadas pela
sociedade e pelo Estado, esforçam-se por cumprir sua função, no que diz respeito à
proteção social, gerindo, em geral com muita competência, os escassos recursos
disponíveis, que lhes são fornecidos para garantia mínima de sua sobrevivência.
Certamente, caberia uma melhor definição da política municipal de
Assistência Social e sua integração com as demais políticas públicas existentes,
para uma atuação progressiva na garantia de direitos e melhoria na qualidade de
vida dessa população.
84
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ANEXOS
ANEXO A – Roteiro dos temas abordados nas entrevistas semi-
estruturadas com as Assistentes Sociais e com a Gestora da Assistência
Social no município
1 – Formação
2 – Trabalho/experiências
3 – Cenário da Política de Assistência Social
4 – Eficácia dos programas
5 – Comparação entre os programas
6 – Tempo de vigência
7 – Trabalho sócio-educativo
8 – Preferência por algum dos programas
9 – Critérios de desligamento
10 – Funcionalidade do cadastro
ANEXO B – Termo de participação e aceite - profissionais
Termo de Aceite e Participação Consciente - Profissionais
A pesquisa, com tema provisório: “Um estudo das famílias desligadas dos
programas sociais do município de Itatiba – SP”, tem como objetivo analisar o
significado dos programas para as famílias, considerando o retorno constante
dessas aos programas após o término de vigência de dois anos de participação,
comparando com o significado que têm para as famílias que não retornaram ao
atendimento.
Os participantes são convidados a colaborarem com:
§ Participação na entrevista a ser realizada e agendada com antecedência pela
pesquisadora;
§ Relato de opiniões acerca do assunto proposto;
§ Sigilo sobre os assuntos que vierem a ser tratados na entrevista e que
possam constranger e/ou comprometer os demais participantes (grupo de
famílias, outros Assistentes Sociais e o Gestor)
A pesquisadora se compromete à:
§ Marcar horários compatíveis para o entrevistado;
§ Não divulgar o nome dos participantes;
§ Garantir que o entrevistado poderá solicitar o cancelamento de sua
participação, receber a entrevista e inutilizá-la, desde que informe com tempo
hábil (antes da tabulação, sistematização e inclusão no resultado).
Conscientes dos objetivos e condições acima citados, aceito colaborar com o
estudo:
__________________ _________________________
Pesquisadora Participante da Pesquisa
RG_______________ RG_________________
Itatiba, _______ de __________ de ______.
ANEXO C – Modelo de correspondência enviada às famílias para
participação nos grupos focais
Itatiba, ____ de ________ de 2006.
Prezada Sra.,
Venho solicitar sua participação e colaboração na pesquisa sobre programas
sociais que estou realizando.
Sua participação será muito importante!
Data: ___/___/______
Horário: _________ horas
Local: Secretaria de Ação Social
Conto com sua colaboração!
Atenciosamente,
Paula Belgini
Assistente Social
ANEXO D – Termo de participação e aceite - famílias
Termo de Aceite e Participação Consciente - Famílias
A pesquisa, com tema provisório: “Um estudo das famílias desligadas dos
programas sociais do município de Itatiba – SP”, tem como objetivo analisar o
significado dos programas para as famílias, considerando o retorno constante
dessas aos programas após o término de vigência de dois anos de participação,
comparando com o significado que têm para as famílias que não retornaram ao
atendimento.
Os participantes são convidados a colaborarem com:
§ Participação nos grupos focais a serem realizados e agendados com
antecedência pela pesquisadora;
§ Relato de opiniões acerca do assunto proposto;
§ Sigilo sobre os assuntos que vierem a ser tratados nos grupos e que possam
constranger e/ou comprometer os demais participantes.
A pesquisadora se compromete à:
§ Marcar horários compatíveis para os participantes dos grupos;
§ Não divulgar o nome dos participantes;
§ Garantir a participação de todos.
Conscientes dos objetivos e condições acima citados, aceito colaborar com o
estudo:
______________________
Pesquisadora
______________________
Participante da Pesquisa
Itatiba, _______ de __________ de ______.
ANEXO E – Roteiro dos temas abordados nos quatro grupos focais
realizados com as famílias
1 – Motivo da procura para participação nos programas
2 – Participação nas reuniões sócio-educativas
3 – Vigência dos programas
4 – Valores/administração dos benefícios
5 – Motivo da não procura por atendimento ou do retorno
6 – Escolha pelos programas
7 – Preferência em relação a um programa
8 – Motivo do desligamento
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