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FACULDADE DE ECONOMIA E FINANÇAS IBMEC
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM
ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA
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A RESOLUÇÃO 396 DA ANATEL SOBRE
AS TARIFAS DE INTERCONEXÃO: UM
ESTUDO DE CASO DE REGULAÇÃO
ECONÔMICA
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Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.
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“A RESOLUÇÃO 396 DA ANATEL SOBRE AS TARIFAS DE INTERCONEXÃO:
UM ESTUDO DE CASO DE REGULAÇÃO ECONÔMICA”
ADRIANA MAGALHÃES GÓIS
Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
ORIENTADOR: CHRISTIANE ROMÊO
Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.
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“A RESOLUÇÃO 396 DA ANATEL SOBRE AS TARIFAS DE INTERCONEXÃO:
UM ESTUDO DE CASO DE REGULAÇÃO ECONÔMICA”
ADRIANA MAGALHÃES GÓIS
Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
Avaliação:
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________
Professor CHRISTIANE ROMÊO (Orientadora)
Instituição: Faculdade de Economia e Finanças Ibmec
_____________________________________________________
Professor LUIZ ALBERTO N. CAMPOS FILHO
Instituição: Faculdade de Economia e Finanças Ibmec
_____________________________________________________
Professor RICARDO GUANABARA
Instituição: Universidade Cândido Mendes
Rio de Janeiro, 13 de novembro de 2006.
FICHA CATALOGRÁFICA
Entrar em contato com a biblioteca no 14º andar,
ou através do e-mail: [email protected]
v
DEDICATÓRIA
A meu pai, Nei Góis, pelas oportunidades oferecidas, pela
educação e pelo constante apoio na incursão pelo mundo
acadêmico.
vi
AGRADECIMENTOS
À minha mãe, Margarida Góis e à minha irmã Renata, pela eterna preocupação.
Aos meus colegas da Embratel, em particular a Luciana Mendonça, pela convivência
harmoniosa e pelo companheirismo ao longo desses difíceis anos de trabalho e estudo. Aos
meus gerentes Fernando Buleo e Alexandre Salem que sempre acreditaram na minha
competência.
Um agradecimento especial à minha orientadora Professora Christiane Romêo pela paciência
e pelo incentivo permanente na busca desse título acadêmico.
Aos meus parentes e amigos pelo incentivo à distância em concluir tal trabalho. Ao meu tio
Nelson Moraes a quem devo as reflexões compartilhadas.
Não poderia me esquecer do apoio sempre pontual do meu vizinho Mauricio Malburg.
Ao meu namorado Sérgio Lemos pela paciência em proporcionar o apoio necessário para
viver uma vida de desafios.
vii
RESUMO
No início da década de 1990, a Reforma do Estado no Brasil modificou o papel do Estado de
pilar do desenvolvimento interno para o de suporte à competitividade internacional. O estado
interventor cede espaço a uma nova realidade em que diversos serviços públicos e empresas
estatais foram privatizados. A criação das agências reguladoras emerge neste cenário, na
tentativa de controlar a qualidade dos serviços anteriormente ofertados pelo próprio Estado,
através da formulação e execução de políticas públicas eficientes. A grande polêmica se
estabelece em torno dos impactos da implementação dessas normas para o setor e para as
empresas abarcadas.
A partir do estudo de caso de uma empresa concessionária do STFC, privatizada em 1998,
procurou-se identificar as modificações em seu ambiente estratégico e em seu processo
regulatório, a partir das novas regras estabelecidas na Resolução 396 da Anatel pelo órgão
regulador – a Anatel.
Palavras-Chave:
Agências Reguladoras; Regulação Econômica; Resolução 396 da Anatel.
viii
ABSTRACT
In the beginning of 90th decade, the State of Reform changed the character of the state from
the pillar of domestic development to the support of international competitiveness. The
interventor state assigned space to a new reality where different public services and
companies were privatisated. The institution of regulation agencies emerge in this scene,
trying to regulate the quality of the services previously offered by the own state through the
definition and execution of the efficient public policies. The discussion is around the impact
of the implementation of these rules for the sector ant the companies included.
From a case study of a concessionary STFC company sold in 1998, this dissertation seeks to
identify changes in its strategic environment and regulatory process from the new rules
established in the 396 Resolution by the independent regulator – the Anatel.
Key Words:
Regulation Agencies, Economic Regulation, 396 Resolution.
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Financiamento das políticas públicas redistributivas.................................................5
Figura 2 - Financiamento das políticas públicas distributivas....................................................5
Figura 3 – Visão clássica do policy cycle...................................................................................9
Figura 4 – Visão menos simplista do policy cycle......................................................................9
Figura 5 - Mapa Dinâmico de Operadoras de Telefonia Fixa..................................................42
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda (US$
Milhões)............................................................................................................................21
Tabela 2 - Tarifas Brasileiras vis-à-vis níveis internacionais – 1995.......................................37
Tabela 3 - Nova estrutura tarifária brasileira e comparação internacional (US$)....................39
Tabela 4 - Concessionárias e Empresas Espelho......................................................................42
Tabela 5 – Market Share de acessos em Serviço (Junho 2004)................................................45
Tabela 6 -2º. Trimestre de Divulgação de Resultados – Embratel Relações com Investidores48
Tabela 7 - Dispositivos de regimento da interconexão.............................................................51
Tabela 8 - Modulações de distâncias – TU-RIU ......................................................................53
Tabela 9 – Modulações horárias – TU-RL...............................................................................54
Tabela 10 – Disposições da Consulta Pública 549...................................................................57
Tabela 11 – Divisão do grupo em áreas de negócio e linhas de produto .................................97
xi
LISTA DE ABREVIATURAS
ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
CBT Código Brasileiro de Telecomunicações
CCA Current Cost Accounting
Contel Conselho Nacional de Telecomunicações
CSP Código de Seleção de Prestadora
DDD Discagem Direta à Distância
DDI Discagem Direta Internacional
DSAC Documento de Separação e Alocação de Contas
EDC Embedded Direct Costs
Embratel Empresa Brasileira de Telecomunicações
EPMU Equal Proprortionare Mark-up
FAC Fully Allocated Costs
FDC Fully Distributed Costs
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNT Fundo Nacional de Telecomunicações
HCA Historic Cost Accounting
IGP-DI Índice geral de preços – Disponibilidade Interna
IPC Índice de preços ao consumidor
xii
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
LGT Lei Geral de Telecomunicações
LRAIC Long Run Average Incremental Costs
LRIC Lun Run Incremental Cost
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
PGO Plano Geral de Outorgas
PMS Poder de mercado significativo
RGI Regulamento Geral de Interconexão
RUR STFC Remuneração pelo Uso de Redes dos Serviços de Telefonia Fixa Comutada
STFC Sistema de Telefonia Fixa Comutada
xiii
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO............................................................................................................1
1 REVISÃO DA LITERATURA...............................................................................4
1.1
HISTÓRICO............................................................................................................................................4
1.1.1
Políticas Públicas..................................................................................................................................4
1.1.2
Políticas Públicas no Brasil ................................................................................................................13
1.1.3
Reforma do Estado.............................................................................................................................16
1.1.4
Agências Reguladoras........................................................................................................................26
1.2
TELEFONIA FIXA ..............................................................................................................................31
1.2.1
Evolução Histórica .............................................................................................................................31
1.2.2
A crise do Estado intervencionista .....................................................................................................34
1.2.3
Acontecimentos relevantes à privatização da Telebrás ......................................................................36
2 A EMBRATEL E A RESOLUÇÃO 396 DA ANATEL ........................................46
2.1
A EMPRESA ANALISADA.................................................................................................................46
2.2
A NORMA.............................................................................................................................................49
2.2.1
Modelo de tarifas................................................................................................................................49
2.2.2
Cálculo do teto tarifário......................................................................................................................51
2.2.3
A Resolução 396 da ANATEL...........................................................................................................56
3 METODOLOGIA DA PESQUISA ......................................................................59
3.1
TIPO DE PESQUISA: ESTUDO DE CASO ......................................................................................59
3.2
SELEÇÃO DE EMPRESAS E SUJEITOS.........................................................................................65
3.3
SELEÇÃO DE MÉTODOS E MODELOS.........................................................................................66
3.4
COLETA DE DADOS ..........................................................................................................................75
3.5
ANÁLISE DOS DADOS.......................................................................................................................75
3.5.1
Cenário empresarial............................................................................................................................76
3.5.2
Estratégia empresarial ........................................................................................................................78
3.5.3
Processo empresarial..........................................................................................................................78
xiv
CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................................81
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................83
APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO .............................................................................91
APÊNDICE B - METODOLOGIA DE APURAÇÃO DO LRIC...................................96
ANEXO A - RESOLUÇÃO 396...............................................................................100
1
INTRODUÇÃO
Até o início da década de 1990, a prestação do serviço de telefonia local foi dominada por
monopólios estatais no Brasil. Ademais o serviço caracterizava-se por ser, também, um
monopólio natural, em que os custos fixos da montagem das redes necessárias à prestação dos
serviços eram altos. Assim a prestação do serviço por mais de um agente era economicamente
irracional. Sendo um setor estratégico, com necessidade de grande coordenação e visto como
um serviço público essencial, o Governo era o responsável pela prestação do serviço.
Com a Reforma do Estado, o Governo passou a desempenhar o papel de regulador dos
serviços de infra-estrutura. E seguindo uma tendência internacional, observada principalmente
nos anos entre 1980 e 1990, o Brasil iniciou o programa de privatização das empresas estatais.
Em 16 de julho de 1997, a Lei n°. 9472 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT) estabeleceu
os fundamentos para o novo arcabouço regulatório e o novo modelo competitivo do setor de
telecomunicações. A introdução da concorrência nesse setor foi facilitada pela quebra do
monopólio natural, grande parte pelo advento de novas tecnologias, que baratearam a
instalação dos meios de prestação de serviços, e pela criação de mecanismos regulatórios que
permitiram às operadoras compartilharem as redes de outras operadoras. Portanto, a
concorrência está relacionada com o acesso às redes, pois, sem a interconexão com as redes
instaladas que usualmente ficaram com as operadoras privatizadas, a entrada de qualquer
novo agente seria proibitiva.
2
No entanto, garantir a interconexão entre as redes de diferentes operadoras não é suficiente; é
preciso disciplinar como se dará a interconexão, em bases não discriminatórias e a preços
razoáveis. Garantindo-se o compartilhamento das redes das operadoras já existentes de forma
não discriminatória e a preço razoável, elimina-se a necessidade de fazer gastos substanciais
na duplicação de todos os elementos de rede que possibilitam a entrada de novos operadores.
Essas operadoras podem escolher entre construir sua própria rede ou compartilhar com o
detentor de redes já instaladas o uso de elementos dessas redes, diminuindo as barreiras de
entrada no mercado e promovendo a concorrência no setor.
A Anatel emitiu a Resolução 396 com o objetivo de implementar no país um modelo de
negócios em que as tarifas são reajustadas de acordo com a natureza do custo. Além de buscar
a aplicação de uma metodologia consistente e uniforme para todas as operadoras, pretende-se,
a partir da nova regulamentação, estabelecer preços eficientes, ou seja, valores competitivos e
capazes de fornecer os incentivos certos para inovação e investimentos, abrindo caminho para
a entrada de novas empresas. Nesse sentido, o consumidor final pode esperar possíveis
reduções nos preços dos serviços de telefonia.
As operadoras de telefonia fixa com poder de mercado significativo (PMS) e as operadoras de
telefonia móvel terão que atender às determinações do Documento de Separação e Alocação
de Contas para Operadoras (DSAC). Essa obrigatoriedade acarretará uma mudança
significativa em seus procedimentos contábeis, na medida em que será necessário coletar
novas informações num nível de detalhe hoje inexistente e organizar sistemas para a geração
dos relatórios. A princípio, equiparando o Brasil aos países mais adiantados em termos de
disponibilidade de informações, a Resolução pode representar uma grande contribuição para o
ambiente competitivo no país. Por outro lado, sua introdução implica novos custos para as
empresas que, de alguma forma, terminarão sendo repassados para os contribuintes,
3
especialmente considerando que seu cronograma de implantação é muito acelerado, quando
comparado com a experiência internacional em outros países.
Em resumo, os desafios serão enormes para que sejam atendidas as determinações do órgão
regulador, mas os benefícios para o desenvolvimento do setor também poderão ser
significativos.
Quais são os impactos da regulação contida na Resolução 396 da ANATEL para os agentes
envolvidos? O processo de regulação econômica, estabelecido pela agência reguladora em
questão, é adequado ao cenário político-econômico atual do setor regulado? O objetivo central
deste trabalho é refletir sobre o tema, a partir das descrições das mudanças ocorridas após o
implemento da Resolução 396 da Anatel, apontando as decisões estratégicas e regulatórias
tomadas sob a perspectiva de uma empresa de longa distância do STFC.
Para isso, no primeiro capítulo, será feita uma revisão da literatura sobre Políticas Públicas,
Reforma do Estado, Agências Reguladoras e a Telefonia Fixa no Brasil. A segunda parte
contempla um histórico da empresa analisada e a Resolução 396 da Anatel. No terceiro
capítulo, apresentar-se-á a Metodologia de Pesquisa utilizada para efetuar tal trabalho. E
finalmente, no item Considerações Finais, serão apontados os principais impactos na empresa
analisada a partir do estabelecimento da norma.
4
1 REVISÃO DA LITERATURA
1.1 HISTÓRICO
1.1.1 Políticas Públicas
Várias áreas de conhecimento vêm realizando pesquisas sobre as ações do Governo. A
academia, os órgãos governamentais e os centros de pesquisa têm aumentado o volume de
estudos e pesquisas sobre políticas públicas. Apesar de ainda apresentar problemas do ponto
de vista acadêmico, a área tem produzido significativamente estudos de qualidade, indicando
maturidade na sua produção científica.
Azevedo (2003, pág.1-10) define política pública como a busca do consenso entre o que se
pretende fazer ou deixar de fazer. Portanto, quanto maior o consenso, melhores serão as
condições de aprovação e implementação das políticas propostas. Ademais as políticas
públicas podem definir as regras para a solução de conflitos entre indivíduos e agentes sociais.
As políticas públicas podem ser definidas de acordo com seus objetivos. As políticas públicas
redistributivas visam repartir a renda na forma de recursos e/ou de financiamentos. Essas
políticas são garantidas por projetos de lei e/ou programas governamentais e atingem grandes
5
grupos sociais. No que se refere ao financiamento, os estratos sociais de alta renda são os
responsáveis por bancar o custo dessa política e a população de baixa renda é a beneficiária.
Figura 1 - Financiamento das políticas públicas redistributivas
Fonte: Santos Junior, Orlando Alves dos..[et al]. 2003.
Figura 2 - Financiamento das políticas públicas distributivas
Fonte: Santos Junior, Orlando Alves dos..[et al], 2003.
As políticas públicas distributivas atendem a objetivos pontuais ou setoriais ligados à oferta
de equipamentos e serviços públicos. A sociedade como um todo, através do orçamento geral,
é responsável pelo financiamento, enquanto os beneficiários são grupos sociais específicos ou
indivíduos de diferentes estratos sociais.
Quem financia:
estratos sociais
de alta renda
Quem se beneficia:
estratos sociais de
baixa renda
Quem financia: a
sociedade, através
do orçamento geral.
Quem se beneficia:
pequenos grupos ou
indivíduos de
diferentes estratos
sociais
6
As políticas regulatórias visam regular determinado setor, isto é, criar normas para
implementação e funcionamento dos serviços públicos. A política regulatória remete à
legislação e é um instrumento de regulação da aplicabilidade das políticas redistributivas e
distributivas.
Segundo Dagnino (2002, pág.1-41) aspectos políticos estão vinculados aos processos de
elaboração das políticas públicas e a análise de políticas está relacionada ao estudo do
processo de tomada de decisão e de seus desdobramentos no tempo, tratando-se, portanto, de
análise conjuntural e não de análise de decisões isoladas. O escopo da análise de uma política
pública engloba muito mais do que estudos e decisões de analistas, pois uma política dessa
natureza pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pública
(policy) e política (politics). Dado que os processos e os resultados de políticas sempre
envolvem vários grupos sociais, as políticas públicas se constituem em objeto específico e
qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos políticos e econômicos.
A análise de política pública envolve atividades com perspectivas diferentes das causas e
conseqüências da ação governamental. O autor afirma que a análise de política pública possui,
como objeto de estudo, os problemas com que se defrontam os fazedores de política (policy
makers) e tem como objetivo o auxílio na resolução desses problemas através da criatividade,
imaginação e habilidade.
Para Arretche (2003, pág. 7-10), a disciplina encontra-se relacionada às novas mudanças da
sociedade brasileira. Os recentes programas governamentais e a participação em políticas
setoriais despertaram a curiosidade acadêmica sobre os mecanismos de funcionamento do
Estado brasileiro e mostraram o desconhecimento sobre sua operação, constituindo um
problema para o desenvolvimento da agenda de pesquisa em políticas públicas.
7
Souza (2003, pág. 1-7) apresenta alguns problemas associados à agenda de pesquisa em
políticas públicas. O primeiro procede da escassa acumulação do conhecimento da área. A
construção de um programa de pesquisa envolvendo a comunidade de pesquisadores é
insuficiente. Ademais o conhecimento e o debate em torno de novas produções acadêmicas
são carentes.
O segundo problema encontra-se na grande quantidade de estudos setoriais que concedem
uma diversificação de trabalhos empíricos expandindo-se horizontalmente, ao invés de uma
produção vertical de conhecimento. Além disso, como a área de políticas públicas possui
diversas subáreas, os estudos acabam geralmente por enfatizar aspectos de uma determinada
política. Logo, o crescimento horizontal contra a falta de fortalecimento vertical advém do
crescimento da área no Brasil, pois o desenvolvimento da matéria formou-se em torno de
áreas temáticas ao invés de grupos de pesquisa.
Nesse sentido, Frey (2000, pág.211-259) afirma que, como o estudo de políticas públicas
enfatiza basicamente os estudos empíricos, conseqüentemente seus resultados possuem, a
princípio, validade apenas situacional. Corre-se o risco de considerar padrões e estruturas que
se apresentam apenas conjunturalmente, com aspectos inerentes ao sistema político-
administrativo.
O terceiro problema mencionado por Souza (2003, pág. 1-7) refere-se à proximidade da
disciplina com os órgãos governamentais. Esses podem levar à produção de trabalhos
normativos e prescritivos, regulando assim a agenda de pesquisa.
Reis (2003, pág.11-16) argumenta que a agenda de pesquisa de políticas públicas deve pautar-
se em questões políticas, econômicas e sociais que desafiam o mundo, hoje, iniciando-se, por
8
exemplo, nas relações do Estado com o mercado, que passaram por profundas modificações
no período histórico recente. Sob essa perspectiva, cabe à área de políticas públicas estudar
como o Estado atua para garantir a provisão de bens públicos não mais oferecidos diretamente
pelo setor público.
A autora alerta no sentido de concentrar os estudos na identificação das variáveis que
impactam os resultados, de modo a entender melhor as conseqüências da implementação de
uma política pública. E ainda propõe maior utilização do modelo bottom-up contra o método
top down, uma vez que essa análise se baseia em três premissas de grande complexidade da
política: a) análise da política pública, a partir da ação de seus implementadores, ao invés de
estudos acerca de governos, decisores e atores da esfera “central”; b) concentração da análise
na natureza do problema que a política pública tenta responder; c) descrever e analisar as
redes de implementação.
Para Silva e Melo (2000, pág.1-16), a questão da implementação é a variável central para
explicar o insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos na formulação de
políticas públicas. Os problemas não antecipados que aparecem durante a implementação de
uma política podem tornar-se um obstáculo intransponível, levando os órgãos governamentais
a suspender essa implementação. Os autores defendem que as avaliações de políticas públicas
devem focar no processo de implementação.
Na visão clássica da ação governamental, a implementação constitui uma das fases do ciclo de
política (policy cycle). Essa visão clássica não considera o ciclo de política como um
processo. A implementação é interpretada como um “jogo de uma só rodada” em que a ação
governamental é implementada de cima para baixo (top down).
9
Figura 3 – Visão clássica do policy cycle
Fonte: SILVA, Pedro Luiz Barros, MELO, Marcus André Barreto de. 2000.
Em uma versão menos simplista, a formulação e implementação de políticas é interpretada
como um processo, no qual o monitoramento da avaliação das políticas é considerado um
instrumento de correção de rota.
Figura 4 – Visão menos simplista do policy cycle
Fonte: SILVA, Pedro Luiz Barros, MELO, Marcus André Barreto de. 2000.
Para Dagnino (2002, pág.1-41), o estudo da implementação de políticas públicas se resume na
relação entre o policy making e a avaliação dos impactos e dos resultados da política efetuada,
bem como a análise dos motivos de certas políticas serem bem sucedidas, e outras não. A
implementação é considerada mal sucedida quando a política foi colocada em prática de
forma apropriada, mas falhou em produzir os resultados esperados. Neste caso, é provável que
o problema não esteja na implementação propriamente dita, mas na formulação da política.
A questão-chave do modelo proposto por Reis (2003, pág. 11-16) é escolher à qual dos dois
enfoques (top down ou bottom up) a situação se adequa melhor, isto é, à qual dos dois
métodos a política em análise se encontra mais próxima. A escolha deve dar-se em função das
características que a política possui.
Retroalimentação / Monitoramento
Formulação
de políticas
Implementação
de políticas
Formulação
de políticas
Implementação
de políticas
10
O modelo top down aborda o porquê de certas políticas serem bem sucedidas e outras não,
partindo da definição de implementação como um processo em que “ações de atores públicos
ou privados são dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decisões políticas
anteriores”. A política é, assim, entendida como uma “propriedade” dos policy makers
situados no topo das organizações, como atores que têm o controle do processo de
formulação.
O enfoque bottom up parte da análise das redes de decisões que se dão no nível concreto, em
que os atores se enfrentam no período da implementação, sem conferir um papel determinante
às estruturas préexistentes (relações de causa e efeito e hierarquia entre organizações etc.) Sob
esse enfoque pode existir um controle imperfeito no processo de elaboração de política, o que
está ligado ao momento da implementação. Esta é entendida como o resultado de um processo
interativo, através do qual uma política que se mantém em formulação durante um tempo
considerável se relaciona com o seu contexto e com as organizações responsáveis por sua
implementação. A implementação é uma simples continuação da formulação.
Azevedo (2003, pág.1-10) assinala alguns problemas relativos à implementação das políticas
públicas, considerados no planejamento e no monitoramento dessas políticas.
O primeiro problema diz respeito às inter-relações entre as diversas políticas. Para o autor,
não existem mecanismos (institucionais, políticos e de controle, entre outros) de modo a
aumentar a cooperação e coordenação entre as diversas políticas setoriais. Muitas vezes, a
melhora de um setor (por exemplo, a saúde da população de uma vila) pode depender mais de
investimento em outra política setorial com grande interface (por exemplo, saneamento
básico) do que simplesmente do aumento dos gastos tradicionais (por exemplo, distribuição
de mais remédios contra vermes).
11
O segundo problema é a grande quantidade de variáveis que podem interferir na
implementação de uma política pública. Elas sempre existem e é difícil prever todos os seus
impactos. Não existem formas de evitar totalmente os efeitos, mas podem-se diminuir os
riscos, tentando prever o comportamento dos atores que serão influenciados pelas políticas
propostas e realizando previamente os ajustes necessários.
A não política também representa um problema na implementação de políticas públicas. A
não-atuação pode provocar impactos negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em
consideração no planejamento e no monitoramento de uma determinada política pública.
Quando dois ou mais órgãos públicos atuam no mesmo programa havendo sobreposição de
ações, sem que isso acarrete maior benefício para o cidadão comum, também pode constituir
um problema.
Por último a autora cita a maximização de interesses individuais que podem gerar perda para
todos. Azevedo (2003, pág.1-10) exemplifica a situação quando a maioria dos moradores da
cidade de São Paulo decide comprar um segundo carro, como forma de não serem penalizados
pelo rodízio de placas: o trânsito tenderá, a médio e longo prazo, a se tornar pior para todos. A
implementação de uma política pública deve ser acompanhada de campanhas públicas para
garantir a adesão dos cidadãos aos objetivos planejados.
O autor alerta que, em face de um determinado problema, não existe apenas uma única
solução sob a perspectiva das políticas públicas. Há uma gama variada de alternativas muito
boas, muito ruins ou razoáveis. É preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma
das escolhas.
12
Souza (2003, pág. 1-7) cita a produção de trabalhos pouco pautados em modelos ou
tipologias, que utilizam teorias próximas ao objeto da análise sem uma orientação teórico-
metodológica. Para Reis (2003, pág.11-16) as pesquisas em políticas públicas necessitam uma
sustentação teórica, tratando os projetos de forma específica e sistemática. Nesse sentido,
Souza (2003, pág. 1-7) observa que a literatura neo-institucionalista possa levar a área a
adquirir maior rigor na produção acadêmica.
Frey (2000, pág. 211-259) discute algumas abordagens básicas como a “policy analysis”, o
neo-institucionalismo e a análise de estilos próprios para o campo de pesquisa em políticas
públicas. Argumenta, porém, que é preciso uma adaptação desses instrumentos teóricos às
características das sociedades em desenvolvimento para se obter uma pesquisa político-
científica em concordância com a realidade.
A abordagem analítica da “policy analysis” estuda a inter-relação entre as instituições
políticas, o processo político e os conteúdos da política, enfatizando a análise das estruturas
das instituições e os processos de negociação. A abordagem neo-institucionalista considera
como fator primordial as “instituições estáveis ou frágeis” para explicar o êxito ou o fracasso
das políticas adotadas. A vertente “análise de estilos políticos” considera o aspecto “como” da
política, ressaltando os fatores culturais, os padrões de comportamento político e as atitudes
dos atores políticos como essenciais para compreender melhor o processo político.
Para Faria (2003, pág. 21-30) o campo da análise de políticas públicas é incipiente, visto que
não existe um processo sistêmico de análise. Além disso, o estudo de processos e
metodologias de avaliação de políticas é escasso, pois o setor público do país não utiliza essas
teorias como instrumentos de gestão, sugerindo que o campo de análise no Brasil permanece
ligado aos processos decisórios do governo. Nesse sentido, o autor conclui que as abordagens
13
existentes, as teorizações incipientes e as vertentes analíticas buscam apenas dar
inteligibilidade aos processos de formação e gestão das políticas públicas.
1.1.2 Políticas Públicas no Brasil
Segundo Farah (2001, pág. 119 -145), as políticas públicas promovidas pelo Estado brasileiro
até o início dos anos 80 se caracterizavam, em primeiro lugar, pela centralização decisória e
financeira na esfera federal, cabendo aos estados e municípios o papel de executores das
políticas formuladas centralmente.
Em segundo lugar, as políticas públicas eram marcadas pela fragmentação institucional. O
aparato estatal era desordenado, com sobreposição de funções, sem que se estabelecesse
coordenação da ação dos diversos órgãos. Esta desarticulação ocorria tanto no âmbito de um
mesmo nível de governo, como entre diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional
dificultava a tarefa de coordenação, com implicações para a eficiência e a efetividade das
políticas públicas.
Um terceiro componente das políticas públicas no campo social era seu caráter setorial. Ao
longo do processo de constituição da estrutura de provisão de serviços públicos no país,
sobretudo a partir dos anos 1960, ocorreu a separação da atuação governamental em estruturas
especializadas – educação, saúde, habitação, transportes etc. Cada política social e cada setor
do serviço público foram concebidos de forma independente, sem uma articulação entre as
ações das diferentes áreas. Neste cenário ocorriam perdas dos efeitos positivos de ações
coordenadas dirigidas a um mesmo público-alvo, como também o comprometimento de
determinadas políticas, pela inexistência de serviços complementares de outro setor.
14
Outra característica das políticas públicas vigentes no Brasil até os anos 1980 foi a exclusão
da sociedade civil no processo de formulação das políticas, na implementação dos programas
e no controle da ação governamental.
No Brasil, prevaleceu até os anos 1980, o modelo centrado na provisão estatal como
paradigma para a formulação das políticas públicas.
A autora afirma que o debate sobre a reforma da ação do Estado brasileiro teve início na
década de 1970 e ganhou impulso nos anos 1980, no âmbito do processo de democratização
do país. Tratava-se de implementar mudanças não apenas no regime político, mas também no
nível das políticas públicas, do Estado em ação, procurando superar as críticas da intervenção
do Estado na área social.
No fim da década de 1980 e início dos anos 1990, já sob o impacto da crise fiscal, a escassez
de recursos passou a ser uma questão central, ao reduzir a capacidade de resposta do Estado às
demandas crescentes dos serviços públicos pela população. Assim foram introduzidos
conceitos como a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação estatal, assim como a qualidade
dos serviços públicos no processo de Reforma do Estado brasileiro.
Sob essa perspectiva, o Estado era essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de serviços
de baixa qualidade. A crise econômica – e a crise do Estado – resultaram dele próprio e de sua
intervenção excessiva. As reformas seriam efetuadas para o “desmantelamento” e para a
redução deste Estado, desregulamentando a economia e garantindo a abertura do mercado.
15
Segundo Rocha (2003, pág. 221-223) o modelo de formulação e execução de políticas
públicas nos setores de infra-estrutura brasileiro, a partir das reformas dos anos de 1990, é
constituído em duplo pilar:
• uma administração direta, através de conselho interministerial, cuja tarefa é a formulação
das políticas públicas em questão. Esse conselho, embora integrado por membros do
poder Executivo, pode valer-se do auxílio técnico de câmaras ou instâncias consultivas
integradas também por representantes do setor privado, da comunidade científica ou
acadêmica, de órgãos de defesa dos consumidores ou da sociedade de forma geral.
• uma agência reguladora independente com a tarefa de executar essas políticas, usando
para tanto, além de poderes de fiscalização, algum grau de poder normativo.
Segundo o autor, a prestação satisfatória dos serviços públicos depende do bom
funcionamento de duas vertentes: a formulação de sólidas políticas e a implementação
eficiente das políticas públicas traçadas.
Para o setor de telecomunicações, segunda grande área de infra-estrutura, foi adotada uma
solução peculiar quanto ao seu desenho institucional. A lei 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei
Geral de Telecomunicações (LGT) – que consubstanciou as reformas, não conferiu a um
conselho, composto por autoridades do Poder Executivo, competência para formulação de
políticas genéricas. Instituiu-se um modelo complexo de processo normativo, por meio do
qual competências genéricas foram cometidas ao Poder Executivo, que deve exercê-las por
meio de decretos. Essa competência normativa do Poder Executivo é, no entanto, vinculada a
prévias proposições da Anatel, criada pela mesma lei. A Agência foi instituída com autonomia
e poderes normativos. A LGT instituiu ainda o Conselho Consultivo, como “órgão de
16
participação institucionalizada da sociedade na Agência” – Art. 33 da LGT – e conferiu-lhe
competências opinativas.
1.1.3 Reforma do Estado
Para Bresser Pereira (1998, pág. 5-69), a reforma do Estado em todo o mundo foi uma
resposta à globalização e à crise do poder público, iniciada nos anos 1970 atingindo sua plena
definição nos anos 1980. No Brasil, a reforma começou em um momento de crise econômica,
chegando ao auge em 1990 com um cenário econômico de hiperinflação e de estagnação da
renda per capita. A partir de então a reforma do Estado tornou-se obrigatória. Entretanto, esse
tema só passou a ser central em 1995, após a eleição e a posse de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) na Presidência da República.
O autor define a crise do Estado como uma deficiência do modo de intervenção do poder
público, acelerada pelo processo de globalização da economia mundial, e caracterizada pelo
esgotamento do modelo protecionista de substituição de importações. Nos anos 1930 a 1950,
esse modelo promoveu a industrialização no Brasil, mas deixou de fazê-lo a partir dos anos
60, quando transpareceu a falta de competitividade das empresas brasileiras, expressando o
fracasso em se criar um país com crescimento sustentável, voltado para o bem-estar da
coletividade.
O autor observa que, antes da integração mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, um
dos principais objetivos do Estado no Brasil era proteger a economia nacional da competição
internacional, como forma de estimular seu crescimento e “amadurecimento”. Com a
globalização, o novo papel do Estado passou a ser de patrocinador do progresso, para que a
17
economia nacional se tornasse competitiva internacionalmente. Com isso, o Estado perdeu sua
capacidade de coordenar o sistema econômico como alocação de recursos, acumulação de
capital e distribuição de renda. Essas atividades passaram, então, a ser desempenhadas pelo
mercado e, de modo complementar, pelo Estado. No entanto, a regulação e a intervenção
continuavam necessárias, não apenas para compensar os desequilíbrios distributivos
provocados pelo mercado globalizado, mas para capacitar os agentes econômicos a
competirem em nível mundial.
A reforma do Estado brasileiro teve início, então, com o Governo de Fernando Collor de
Melo. Empossado em 15 de março de 1990, tornou-se o mais jovem presidente do país e o
primeiro eleito pelo voto direto, após cerca de 20 anos de regime militar. Em seu discurso de
posse, Fernando Collor de Melo prometeu eliminar a inflação, modernizar o país e moralizar a
administração pública. Segundo Souza (2003, pág. 1-25), as iniciativas do Governo Collor
indicavam a retirada da participação do Estado na economia, a abertura comercial e financeira
ao capital estrangeiro e a introdução da suposição de que o crescimento econômico estaria
baseado na iniciativa privada.
Em seus primeiros atos como Presidente da República, Fernando Collor de Melo assinou
cinco medidas provisórias e quatro decretos, referentes à redução do número de ministérios, à
demissão de servidores públicos e à venda de imóveis do patrimônio federal. Após sua posse,
o governo anunciou o Plano de Estabilização Econômica ou Plano Brasil Novo, que ficaria
conhecido como Plano Collor. Os objetivos centrais desse Plano eram combater a inflação e
reduzir o déficit público, criando condições para que o Brasil viesse a ingressar no “Primeiro
Mundo”. As principais medidas adotadas foram: a extinção de 24 empresas estatais, com a
demissão dos respectivos funcionários que não estivessem protegidos pelas regras da
estabilidade; a elevação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); o aumento da
18
taxação sobre os lucros do setor agrícola e o fim dos subsídios à exportação não garantidos no
texto constitucional; a reintrodução do Cruzeiro como moeda nacional, em substituição ao
Cruzado Novo, criado no governo anterior; o congelamento de preços e salários, que
passariam a ser reajustados conforme índices de inflação prefixados; o fim dos títulos ao
portador e dos cheques ao portador de valores acima de um teto determinado; a flutuação do
câmbio segundo as tendências do mercado; a redução da presença do Estado na economia, por
meio da privatização de empresas estatais; e a abertura econômica para o exterior, com a
redução progressiva das alíquotas de importação.
Segundo Lemos (2001, pág.1-6) os objetivos estratégicos do Plano Collor eram baseados nas
recomendações do Consenso de Washington, denominação dada às conclusões do seminário
que, em novembro de 1989, reuniu técnicos do governo dos Estados Unidos, do FMI, do
Banco Mundial e do BID, além de economistas de países latino-americanos, para avaliar as
reformas econômicas em curso no continente. Para Petla Filho (2004, pág. 1-8), a conclusão
do seminário foi a proposição de programas de ajuste, efetuados pela maioria dos países da
região, inspirados nas medidas que o governo norte-americano recomendava como requisitos
para o estabelecimento de laços de cooperação financeira. Tais medidas giravam em torno de
três eixos principais: a retirada do Estado das atividades econômicas; a liberalização dos
mercados nacionais para a importação de bens e serviços e para a entrada de capitais de risco;
a obtenção da estabilidade monetária, por meio do combate à inflação, ainda que à custa de
recessão, de aumento do desemprego, da contenção salarial e da diminuição dos
investimentos públicos na área social.
Na área administrativa, o governo brasileiro recadastrou os servidores públicos e extinguiu
cargos comissionados, órgãos e empresas públicas - como a Portobrás, a Siderbrás, o Instituto
19
do Açúcar e do Álcool (IAA), o Instituto Brasileiro do Café (IBC) e o Departamento Nacional
de Obras e Saneamento (DNOS).
Posteriormente, o governo lançou o Projeto de Reconstrução Nacional, constituído por sete
emendas constitucionais, quarenta e dois projetos de lei e dez decretos. Instituiu o Programa
Nacional de Desestatização, Lei no. 8.031/90, com a privatização da Usiminas e mais treze
empresas públicas, e concedeu ao BNDES a administração e o estabelecimento das regras
para o leilão de venda das empresas estatais.
Segundo Souto (2005, pág. 9-26), quando o Estado desenvolve atividades reservadas
constitucionalmente à iniciativa privada (princípio da livre iniciativa) ou de setores em que ela
possa vir a atuar com maior eficiência (princípio da economicidade), impõe-se a
desestatização, que possui gênero análogo aos conceitos de privatização, concessão,
permissão e terceirização das funções públicas.
O autor define privatização como a mera alienação dos direitos que asseguram ao Poder
Público, diretamente ou através de empresas controladas, a preponderância nas deliberações
sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade. Privatiza-se o que não
deve permanecer com o Estado, quer por violar o princípio da livre iniciativa (Constituição
Federal, art.173), quer por contrariar o princípio da economicidade (Constituição Federal, art.
70).
A concessão envolve a celebração de um contrato de prestação de serviços públicos, por meio
do qual a Administração Pública delega a um particular a gestão e a execução, por sua conta e
risco, sob a supervisão do Estado, de uma atividade definida por lei como serviço público
(Constituição Federal, art.175). O Estado atua como concedente, acompanhando a execução
20
do contrato e o atendimento do interesse público, podendo, a qualquer tempo, retomar a
atividade. O concessionário deve remunerar suas atividades, basicamente, pela cobrança de
uma tarifa justa a ser paga pelo usuário e fixada de acordo com a proposta vencedora da
licitação. A tarifa cobrada deve ser capaz de remunerar o capital investido, custear a operação,
viabilizar o aperfeiçoamento tecnológico e assegurar o justo lucro do concessionário. As
normas gerais sobre concessão e permissão foram previstas na Lei Federal no. 8.987/95.
Por fim, a terceirização envolve as atividades instrumentais da Administração Pública para
realização de seus fins, caracterizando-se, basicamente, pela contratação de serviços,
disciplinada pela lei no. 8.666/93.
Devido a grande quantidade de empresas estatais, esgotaram-se os recursos públicos para
financiar a atuação de algumas tarefas efetuadas pelo Estado, necessitando-se repensar onde
seria indispensável a presença do Estado. Onde for dispensável, para Souto (2005, pág. 9-26),
a privatização é o caminho; onde se exigir tal presença, há que se repensar o modo de gestão
da atividade, terceirizando, concedendo ou permitindo sempre que o particular se revelar mais
eficiente; enxugando-se a máquina e buscando um Estado eficiente, com menos custos e
melhores resultados, a fim de que seja capaz de atrair recursos privados para o
desenvolvimento.
O objetivo da desestatização é reordenar a intervenção do Estado na economia, passando a se
concentrar em áreas e setores em que seja fundamental a presença do Estado. Outro objetivo
da desestatização é reduzir a dívida pública, estimulando a ampliação dos investimentos da
iniciativa privada em substituição aos investimentos públicos, contribuindo assim para o
fortalecimento do mercado de capitais. Esse conceito foi disciplinado pela Lei no. 9.491/97,
que dispõe sobre o Programa Nacional de Desestatização.
21
Para Souza (2003, pág. 1-25), o ciclo de privatizações objetivou a retirada gradual do Estado
da economia, principalmente no setor produtivo de base, o estancamento do fluxo de recursos
públicos e novos investimentos para empresas estatais deficitárias e a redução da dívida
pública.
Tabela 1 – Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda (US$ Milhões)
Fonte: www.bndes.gov.br.
A abertura comercial aos investimentos estrangeiros, a privatização, a terceirização, a
implementação de parcerias com organismos da sociedade, a desregulamentação e a
exoneração do Estado foram ações adotadas pelo Governo sob orientação do Fundo
Monetário Internacional, em continuidade a políticas públicas iniciadas na Era Collor. A
tabela 1 comprova que a política de privatizações ganhou impulso durante o Governo FHC,
no qual o número de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se as receitas em moeda
corrente.
As reformas, no período de 1990 a 2002, modificaram o papel do Estado de pilar do
desenvolvimento interno para o de suporte à competitividade internacional. Segundo Cardoso
(2005, pág. 15-19), a competitividade contribui no combate à exclusão social. O Governo
FHC estabeleceu a competitividade como valor central do Governo e o Estado como
fiscalizador da iniciativa privada. Nesse sentido, o primeiro ano de Governo FHC abriu
Período
Número de
Empresas
Ingressos em
Dinheiro
Ingressos
Totais
% em dinheiro
1981/84
20
s.i.
188,51
s.i.
1985/89
18
s.i.
548,3
s.i.
1990/92
18
4.015,00
5.371,00
74,7
1993/94
15
4.593,00
11.096,00
41,4
1995/98 (PND)
30
11.033,00
16.938,00
65,1
1998 (Teles)
26.557,00
28.682,00
92,6
Total 1981/1989 38 s.i. 736,81 s.i.
Total 1990/1998 63 46.198,00 62.087,00 74,4
22
espaço para o investimento estrangeiro, através das privatizações, quando, por uma série de
dispositivos constitucionais, modificou os conceitos de empresa brasileira e concessão de
serviços públicos, em setores como o das telecomunicações, petróleo, navegação e
cabotagem, canalização de gás e outros, o que implicou o fortalecimento do mercado. No
plano constitucional, a abertura teve início em duas grandes frentes: a flexibilização de
monopólios estatais e a redução de barreiras ao capital estrangeiro, efetivando-se com a
mudança de vários artigos da Constituição Federal.
A Emenda Constitucional n°. 5, de 15.08.95, abriu a possibilidade de os Estados-Membros
concederem às empresas privadas a exploração dos serviços públicos locais de distribuição de
gás canalizado, que, anteriormente só poderiam ser delegados à empresa sob controle
acionário estatal; o mesmo foi feito em relação à União quanto aos serviços de
telecomunicações e de radiodifusão sonora e de sons e imagens pela Emenda Constitucional
n°. 7, de 15.08.95, que até então só admitiam a concessão à empresa estatal.
A Emenda Constitucional n°. 8 introduziu a necessidade da criação de agentes reguladores,
que editarão normas, intermediarão e arbitrarão os conflitos decorrentes da execução dos
contratos de concessão dos serviços de telecomunicações; com isso, abre-se uma nova opção
para solucionar as controvérsias, além de recursos ao Poder Judiciário, notadamente caro e
lento.
Em relação à abertura do mercado nacional ao capital estrangeiro, a Emenda Constitucional
n°. 6, de 15.08.95, revogou o art. 171 da Constituição Federal, que trazia a conceituação de
empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional, admitindo a outorga de
benefícios, proteções e preferências em relação a estas; na atual legislação, quaisquer
distinções só podem ocorrer se previstas em tratados internacionais firmados pelo país.
23
Com o advento da emenda Constitucional n°. 9, de 09.11.95, facultou-se à União Federal a
contratação de empresas privadas de atividades voltadas à pesquisa e lavra de jazidas de
petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, à refinação do petróleo nacional ou
estrangeiro, à importação, à exportação e aos transportes dos produtos e derivados básicos de
petróleo, implicando a quebra de monopólios.
O princípio da livre iniciativa recebeu tratamento no plano da legislação infraconstitucional,
Lei n°. 8.031/90, instituindo o Programa Nacional de Desestatização, prevendo a transferência
de empresas, bens e serviços do setor público para a iniciativa privada. A norma, revogada
pela Lei no. 9.491/97, foi implementada com a privatização de empresas estatais e com a
concessão de serviços públicos. Na esfera da Administração Federal, foram privatizadas as
empresas dos setores de infra-estrutura, com a venda das empresas e a outorga do serviço
público (energia, telecomunicações, rodovias e ferrovias).
Para o estímulo à participação do capital privado em atividades tipicamente estatais, foi
editada nova Lei de Concessões de Serviços Públicos – Lei no. 8.987/95 – cujo objetivo foi
atribuir garantias ao investidor. A norma invalidava a política tarifária anterior e permitia ao
concessionário dar em garantia os direitos emergentes da concessão. A norma, exigia,
também, autorização legislativa para a encampação e decreto autorizando a intervenção,
mitigando os possíveis riscos políticos associados às mudanças de Governo, ao longo do
contrato e assegurava o direito ao reajuste e à revisão do contrato como forma de preservar o
valor da tarifa. Outra importante contribuição da norma era a instituição de meios amigáveis
para a solução de conflitos.
Com as novas legislações para os setores de infra-estrutura, foram criadas as agências de
regulação dessas atividades, de modo a ditar normas de condução entre os agentes envolvidos
24
(concedente, concessionário e usuário). A essas entidades foi assegurada independência nas
suas decisões, atendendo a uma preocupação dos investidores de verem as controvérsias em
que eles estivessem envolvidos julgadas pelo próprio concedente.
Para Faleiros (2003, pág. 34-59), a privatização efetuou a transferência das obrigações estatais
para as empresas privadas, do público para o mercado e mudou o provimento dos serviços
coletivos antes efetuados pelo Poder Público para a iniciativa privada. Em sua maioria houve
a transferência da infra-estrutura pública privatizada para o patrimônio das multinacionais. As
empresas públicas, importantes para o desenvolvimento na era Vargas e JK, sofreram
mudanças para que viessem a atender aos critérios de competitividade e de eficiência,
essenciais ao funcionamento do mercado.
Para Menardi e Costa (1999, pág. 51-65), o Estado, com essas reformas, deixou de se
responsabilizar pelo desenvolvimento econômico e social, e passou a promovê-lo, regulando-
o diretamente. O objetivo desse novo papel era facilitar a competitividade internacional da
economia brasileira, sem que o Estado se afastasse da regulação. Com a reforma do Estado, o
Governo passou a possuir recursos regulatórios para que, sempre que o mercado não tiver
condições de coordenar adequadamente a economia, ele possa intervir de modo efetivo.
Portanto, a reforma do Estado, implementada para “reordenação estratégica”, possibilitou a
adoção do modelo das agências reguladoras, visando substituir o Estado desenvolvimentista
por agências com poder de normatizar, fiscalizar, autorizar e outorgar serviços. O Estado
passou de agente do desenvolvimento para agente da competitividade no mercado. Com isso,
transferiu o patrimônio público para empresas privadas, mudou a relação do Estado com o
mercado e a sociedade, sendo o Estado agora uma entidade complementar ao mercado. A
reforma estabeleceu um novo modelo de gestão pública gerencial.
25
Para Fadul (1999, pág. 70-78), no Brasil, o processo de reforma do Estado caminhou
entrelaçado a um amplo programa de privatização de serviços públicos e de empresas estatais.
Setores deixam de ser explorados unicamente pelo poder público, em regime de monopólio,
para pertencerem ao setor privado, sendo disputados por corporações mundiais. Nesse cenário
de privatização, instituiu-se a desregulamentação e a flexibilização dos monopólios,
culminando com o leilão das empresas estatais.
Sob o aspecto econômico, para Azevedo (2003, pág.1-23), a reforma do Estado significa uma
retomada sustentada de crescimento de longo prazo, através da promoção do investimento
privado nacional e internacional, especialmente em áreas consideradas estratégicas
(telecomunicações, transporte, eletricidade, petróleo e derivados etc.), transferindo para a
iniciativa privada os importantes serviços públicos como telecomunicações e energia elétrica,
e em mudanças estruturais no papel regulador do Estado.
Para Souto (2005, pág. 9-26), a promoção da livre concorrência entre empresas é fundamental
para que se obtenha a melhoria na qualidade dos produtos, o desenvolvimento tecnológico e
melhores opções ao consumidor ou usuário final. Se a concorrência não é protegida, o
mercado passa a ser dominado por poucos, e, sem que haja fiscalização governamental, a
tendência, nesse caso, é o aumento dos preços dos bens e serviços, a queda da qualidade dos
produtos, a redução de alternativas de compra, a estagnação tecnológica, pois não existe
competitividade que obrigue o aperfeiçoamento dos processos de fabricação, seja por meio de
pesquisas, pela adoção de métodos produtivos e administrativos mais eficazes.
O autor afirma que o intervencionismo moderado é uma característica do Estado neoliberal,
que tem na concorrência um meio de alcançar o bem-estar coletivo. Sendo um meio e não um
fim, admite a presença do Estado, ora incentivando (fomento), ora restringindo (se outros
26
valores mais importantes estiverem envolvidos), ora meramente regulando as forças de
mercado e sancionando os abusos (fiscalização e sanção de polícia), e, até mesmo, atuando
em regime de monopólio quando apropriado. O autor acrescenta que as agências reguladoras
surgiram como as estruturas administrativas encarregadas dessas responsabilidades.
1.1.4 Agências Reguladoras
Para Arbix (2005, pág. IX), ao longo da década de 1990, a abertura comercial, a privatização
de empresas estatais, a desregulamentação e o controle do processo inflacionário redefiniram
as bases de funcionamento da economia brasileira e, ao mesmo tempo, estabeleceram novos
desafios para os formuladores de políticas públicas. Um desafio crítico foi repensar o papel do
Estado que, anteriormente assumira a função de principal agente do crescimento econômico,
tanto na condição de produtor direto como na de gestor de recursos.
O movimento de redefinição do papel do Estado evoluiu no sentido de identificar e produzir
recomendações no plano das políticas públicas. Conforme exposto anteriormente, no lugar de
intervenção direta do Estado, a ênfase deslocou-se para o desenvolvimento de instituições e
mecanismos que atuassem no sentido de prover incentivos à atuação eficiente do setor privado
e à maximização do bem-estar social.
Arbix (2005, pág. IX) observa que, dentro do cenário político e macroeconômico brasileiro,
no período apoiado em metas de inflação, câmbio flutuante e austeridade fiscal, o marco
regulatório foi crucial. Dada à restrição financeira do setor público e às mudanças oriundas da
reformulação do papel do Estado, os investimentos em infra-estrutura foram efetuados pelo
setor privado impedindo o surgimento de obstáculos nas taxas de crescimento do país.
27
Lisboa (2005, pág. XI) afirma que o tema sobre regulação, no Brasil, envolve diversas
dificuldades, pois compreende aspectos da teoria econômica, incluindo análise das
experiências internacionais, e até a natureza do sistema jurídico brasileiro e da jurisprudência.
A utilização de agências de Estado na regulação de atividades de infra-estrutura surgiu em
diversos países como o mecanismo mais adequado para a implementação de políticas públicas
eficientes em setores com características específicas.
Na visão do autor, o termo “eficiência” está relacionado ao provimento de serviços cujos
custos e benefícios garantam o maior bem-estar possível para toda a sociedade. Desse modo, a
análise e implementação de política pública, eficientemente regulatória, dependem das
características tecnológicas do setor e do serviço a ser oferecido.
Os setores de infra-estrutura possuem aspectos bastante peculiares como o aparecimento de
monopólios naturais decorrentes de custos fixos elevados com custos marginais relativamente
baixos, decisões de longo prazo, a gestão complexa das empresas e discricionariedade e
agilidade por parte dos administradores nos casos de divergência com o Governo.
Para Salgado e Motta (2005, pág. 4-21), a ação de intervenção regulatória em um mercado,
alterando decisões de oferta e demanda, justifica-se quando os mercados falham em emitir os
sinais corretos de preços e serviços que garantiriam as escolhas adequadas e maximizariam o
bem-estar social. Outra justificativa são os custos dos investimentos de longo prazo nos
setores regulados. O modelo propõe a criação de um órgão de Estado cujo horizonte de
avaliação da política pública seja consistente com o longo prazo das decisões de investimento
dos setores de infra-estrutura.
28
Conforme anteriormente exposto, faz-se mister a instituição de um órgão regulador para
proteger o usuário do serviço de concessão e, também, assegurar a estabilidade das regras de
operação de mercado para os concessionários desses direitos. A ação regulatória visa ao bem-
estar da sociedade, não distinguindo o modo de prestação do serviço: direta ou indireta,
pública ou privada. Deve, sim, garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos
incentivos à eficiência, à expansão dos serviços e à limitação tarifária.
Histórico
Segundo Aragão (2005, pág. 127-161), as agências reguladoras independentes desenvolvidas
na América Latina e na Europa, a partir da década de 1980, constituíram um modelo
institucional de administração pública, influenciado pelo padrão originário dos Estados
Unidos.
Para o autor, os Estados Unidos sempre tiveram uma perspectiva liberal e não-estatizante, ao
passo que a América Latina e a Europa Continental adotaram uma política estatizante em que
os serviços eram prestados pelo próprio Estado ou por empresas sob sua administração
indireta. O movimento de desestatização fez com que o cenário político-econômico desses
países se tornasse similar àquele existente nos Estados Unidos.
O autor observa que, em 1887, os Estados Unidos passavam de um cenário liberal ortodoxo
para uma situação de forte regulação (New Deal), situação que se enfraqueceu após a Segunda
Guerra Mundial. Na década de 1980, o país sofreu o movimento de deregulation, em que se
defendia a extinção ou diminuição da regulação estatal. A América Latina e a Europa também
partiram de um liberalismo ortodoxo (séculos XVIII e XIX), para a estatização da economia,
29
a partir do segundo Pós-Guerra. Na década de 1980, a situação reverteu-se com a
desestatização, acompanhada da regulação dos setores conferidos à iniciativa privada.
Para Oliveira, Fujiwara e Machado (2005, pág.165-197), no período de 1930 a 1980, o Estado
atuava como empreendedor, participando diretamente na produção de bens e serviços e na
promoção do processo de industrialização. A partir de 1990, o modelo de substituição de
importações enfraqueceu e o Estado passou a desempenhar o papel de regulador da produção
de bens e serviços.
Conforme exposto anteriormente, a Lei Federal n°. 8.031/90 - Programa Nacional de
Desestatização - representou um marco na redução da intervenção direta do Estado brasileiro
na economia. Com esse regulamento iniciou-se a privatização de empresas públicas atuantes
em mercados que não demandavam um marco regulatório específico, como os setores
siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes.
As primeiras agências reguladoras no Brasil, instituídas a partir da segunda metade da década
de 1990, surgiram num ambiente de privatização e de redefinição da atuação do Estado
brasileiro, e com a missão de regular um setor ainda pouco explorado: o da prestação de
serviços públicos por particulares mediante contrato de concessão. Neste primeiro momento,
as agências tratavam basicamente de disciplinar a concessão dos serviços públicos, tarefa
antes realizada pela administração direta da União.
Para Oliveira, Fujiwara e Machado (2005, pág.165-197), ao longo do tempo, as agências
reguladoras ganharam importância e influência no estabelecimento de políticas públicas
inerentes ao setor, na atração de investimentos, na expansão da oferta e na melhoria dos
serviços, produtos e preços praticados pelos mercados recém-privatizados.
30
A criação dessas entidades acompanhou o processo de abertura de alguns mercados a
empresas privadas. O Estado conferiu a esses órgãos públicos independência técnica de modo
a estimular novos investimentos, introduzir e também fortalecer a livre concorrência. Esse
movimento foi acompanhado pela privatização do setor de telefonia e de transportes
ferroviários.
Zaczac (2005, pág.21-27) afirma que, com a desestatização, o modelo adotado no Brasil foi a
criação de órgãos reguladores com a função de mediação e arbitragem e estabelecimento de
diretrizes e normas visando ao controle e acompanhamento dos serviços prestados. Essas
entidades possuem autonomia política, financeira, normativa e de gestão, desfazendo o
modelo estatal que vigorava no país. Em plano federal, essas entidades são especializadas e,
no nível estadual, são órgãos com competência para regular todos os serviços concedidos ou
permitidos.
Os órgãos reguladores regem os segmentos do mercado e serviços públicos, protegendo o
consumidor, garantindo a livre escolha e o abastecimento, a preços acessíveis. As agências
reguladoras, como instrumento de regulação moderna, baseiam-se nos princípios abaixo:
- Mercado regulado para a competição;
- Estado intervencionista ou Estado-regulador;
- Criação de agências setoriais de regulação, dotadas de autonomia e especialização;
- Atenção aos monopólios naturais;
31
- Ambiente de transição, cabendo ao Estado supervisionar o poder de mercado dos
concessionários e organizar a entrada de novos concessionários. Da mesma forma, cabe ao
Estado zelar pela implantação de um novo modelo organizacional, arbitrar conflitos e
complementar o processo de regulação normativa;
- Garantia do interesse público.
Fonte: Descentralização (2001, pág. 394) apud Zaczac (2005, pág.21-27)
Segundo Lisboa (2005, pág. XI) as agências reguladoras são entidades recentes no Brasil e a
eficiência dos marcos regulatórios no Brasil assim como os contratos estabelecidos com as
prestadoras privadas de serviços são objetos de discussão acadêmica. A importância
econômica e social do provimento justo desses serviços, as dificuldades técnicas existentes no
desenho adequado da regulação nos setores de infra-estrutura e a incerteza jurídica existente
nos contratos de concessão, com seu impacto sobre o provimento dos serviços, tornam o
estudo teórico oportuno e relevante.
1.2 TELEFONIA FIXA
1.2.1 Evolução Histórica
Nos anos 50, o sistema telefônico brasileiro era formado por vinte e sete operadoras estaduais.
Não havia uma política nacional como também um modelo regulatório específico para o setor.
A tecnologia brasileira era precária e o serviço era realizado por telefonistas.
32
Nos anos 60, as tecnologias baseadas nas centrais eletromecânicas foram introduzidas e a
interferência das telefonistas foi dispensada, agilizando o serviço. No serviço de longa
distância, o ingresso da tecnologia de microondas permitiu a conexão das cidades do Rio de
Janeiro, de Belo Horizonte, de Brasília e de Goiânia. Em 1962, a subsidiária da Canadian
Tractions Light and Power Company operava 62% das linhas telefônicas fixas instaladas no
país, principalmente nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo. Os 38% restantes do
mercado estavam pulverizados por prefeituras, empresas privadas e cooperativas no país.
No final da década de 60, a empresa canadense foi estatizada. Silva (2005, pág. 27-72)
considera que, a partir dessa época, iniciou-se uma política desenvolvimentista no Brasil,
baseada na estratégia e integração para o progresso nacional. Por meio da Lei 4.117 de 27 de
agosto de 1962 e Decreto 52.026 de 20 de maio de 1963, foi instituído e aprovado o Código
Brasileiro de Telecomunicações (CBT). O código autorizava o emprego do capital estatal no
fornecimento e na operacionalização dos serviços de telecomunicações. O Estado era
responsável, através do Contel, pela implementação de uma política de controle para o setor.
Resumidamente o CBT estabelecia:
• o Estado como responsável em definir e classificar os serviços de telecomunicações;
• a criação do Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel);
• a criação da Embratel, que oferecia os serviços de longa distância nacional e
internacional;
• a criação do Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT), constituído a partir de uma
sobretarifa nos serviços de telecomunicações, por um período de 10 anos para o
financiamento da Embratel.
Em relação às tarifas, o critério estabelecia um valor de tarifa que cobrisse os custos e a
remuneração do capital. Esse critério levou ao estabelecimento de subsídios cruzados de DDD
33
e DDI para o serviço local e a uma distribuição ineficiente da receita entre a Embratel e as
operadoras locais. Os serviços de longa distância possuíam valores superiores de forma a
subsidiar o serviço local com pulsos mais baratos e pacotes de minutos gratuitos. Dessa forma
estabeleceu-se uma divisão da receita entre a Embratel e as operadoras locais, sem um critério
de eficiência econômica que objetivasse a repartição da receita entre a operadora de onde
partia a chamada da Embratel e a operadora que recebia.
Em 1967, o Ministério das Comunicações absorveu o Contel e, em 1972, foi constituído o
sistema Telebrás. Para Novaes (2000, pág. 148-177), a instituição da Telebrás representou um
passo importante no processo de nacionalização e unificação do sistema de telecomunicações
do Brasil, pois representava uma empresa de capital majoritário estatal sob controle do
Ministério das Comunicações, com poderes para incorporar as empresas prestadoras de
serviço cujas concessões fossem expirando. A lei que a criou previa o direito de promover
desapropriações de empresas telefônicas privadas e transferir os ativos para as suas
subsidiárias. A autora observa que, à medida que os serviços de telecomunicações foram
sendo incorporados pelo Estado nesse período, tornou-se desnecessária a autoridade de um
órgão regulador. A Telebrás, criada com finalidade de controlar uma operadora em cada
estado da federação, além da Embratel, possuía entre as suas atribuições:
• gerir a participação acionária da União nas operadoras;
• captar recursos nos mercados de capitais externo e interno a serem transferidos às
subsidiárias para a execução de projetos aprovados pelo Ministério das Comunicações.
A autora observa que a Embratel e a Telebrás exerceram um papel importante na constituição
e unificação da rede básica de telefonia para o país, visto que o processo de consolidação das
34
empresas permitiu alcançar economias de escala no serviço telefônico e captar recursos para
investimentos no setor. E justifica a existência da Telebrás como um instrumento de
transferência de recursos das regiões mais ricas para as menos favorecidas. O objetivo era
promover o desenvolvimento mais homogêneo da telefonia no Brasil. Nesse contexto, a
Embratel era o instrumento-chave para transferir fundos, através da alocação diferenciada das
receitas do tráfego de longa distância entre as operadoras estaduais e a Embratel.
Guimarães (2005, pág. 6-46) observa que o sistema Telebrás calcava-se em uma relação de
interdependência entre as operadoras fixas e de longa distância. Qualquer chamada
interestadual se originava com a utilização da rede local, para, em seguida, ser encaminhada à
rede da operadora de longa distância. De maneira análoga, para "entregar" a chamada ao
número de destino, a operadora de longa distância reencaminhava a chamada para a operadora
local do número de destino, efetivando a ligação. Ou seja, a capilaridade das redes das
operadoras locais era imprescindível para permitir a terminação das chamadas interestaduais.
A autora também destaca que o sistema Telebrás não era verticalmente separado entre longa
distância e local, pois todas as ligações intra-estaduais eram realizadas pela operadora local,
caracterizando uma especialização e concentração dos serviços de longa distância em uma
única operadora com atuação nacional.
1.2.2 A crise do Estado intervencionista
Novaes (2000, pág. 148-177) aponta os sinais de esgotamento do modelo estatal no final dos
anos 80, principalmente após o decreto de moratória do México e a posterior elevação da taxa
de juros nos Estados Unidos. Com a alta das taxas de juros internacionais e os constantes
déficits na balança de pagamentos devido ao endividamento dos anos anteriores, o Brasil
35
reduziu suas taxas de crescimento e, conseqüentemente, diminuiu seus investimentos nos
setores de infra-estrutura.
O setor de telecomunicações, no entanto, encontrava-se em mudança tecnológica acelerada e
exigia agilidade das operadoras para atender à elevada procura por linhas e serviços cada vez
mais especializados e sofisticados. A Telebrás e as suas subsidiárias não tinham condições de
atender a esta crescente demanda por investimentos. Nesse período, a Telebrás encontrava-se
subordinada, como empresa estatal, à regulamentação por parte dos Ministérios das
Comunicações, da Fazenda e do Planejamento. O primeiro aprovava todos os planos
estratégicos e de investimentos do Sistema Telebrás e o Ministério da Fazenda controlava as
tarifas. O investimento do Sistema Telebrás, por sua vez, era incluído no Orçamento Geral da
União e aprovado pelo Congresso. O Ministério do Planejamento estabelecia e controlava a
execução das metas orçamentárias das estatais. A Telebrás não possuía liberdade para decidir
sobre o seu próprio nível de investimento, que era definido pelo Ministério do Planejamento e
geralmente era repartido diferentemente pelas empresas do Sistema Telebrás, não levando em
conta a situação particular de cada uma. Ademais, a gestão da Telebrás era comprometida,
pois a empresa seguia as regras públicas de contratação de pessoal e de licitação (artigo 37 da
Constituição).
O controle sobre as tarifas e a falta de independência da Telebrás para determinar o seu nível
de endividamento explicam o recurso ao uso do “autofinanciamento” para a expansão da rede
de telefonia. Nesse sistema, o consumidor financiava sua própria linha telefônica ao pagar
uma quantia antecipada à subsidiária da Telebrás operando no estado de domicílio do
consumidor. A empresa telefônica, por sua vez, deveria, em um prazo de vinte e quatro
meses, fazer a instalação da linha. Em troca, o consumidor recebia ações da Telebrás, com
base no valor patrimonial da ação. Muitas operadoras não cumpriam a sua parte no que se
refere à entrega da linha. Além disso, com objetivos antiinflacionários, houve um excessivo
36
barateamento dos serviços telefônicos devido ao controle sobre tarifas, pois o reajuste dos
serviços públicos era considerado no cálculo do IPC. Por não haver reajuste nas tarifas, houve
um descompasso financeiro, porque o preço cobrado pelo serviço telefônico não cobria o
custo das empresas. Com os problemas de falta de recursos, a política de controle das tarifas e
o processo inflacionário pelo qual o Brasil passou na década de 80 e meados dos anos 90, o
sistema de telecomunicações entrou em colapso.
Lamounier e Bolivar (2002, p. 215-240) explicam que, para reduzir os déficits de caixa do
Tesouro Nacional, o Governo Federal enxugou os superávits das empresas estatais mais
rentáveis, reduzindo a capacidade de investimento dessas empresas. Durante mais de duas
décadas, as estatais do Sistema Telebrás foram obrigadas a cortar seus projetos de expansão,
em conseqüência desses confiscos. Os autores afirmam que, no período de 1990 a 1994, o
sistema Telebrás enfrentou obstáculos adicionais à sua administração: a proibição de
empréstimos, a subscrição compulsória de títulos do Governo, os atrasos na autorização para
lançamento de debêntures e as protelações sucessivas nas autorizações para captação de
recursos no exterior.
1.2.3 Acontecimentos relevantes à privatização da Telebrás
De acordo com a lei 8.031/1990, instituiu-se o Plano Nacional de Desestatização (PND), sob
gestão do BNDES, com a privatização das empresas estatais. O processo de privatização do
sistema de telecomunicações era composto da venda das teles-locais, da Embratel, que
operava a telefonia de longa distância e das empresas de telefonia celular.
Para Novaes (2000, pág. 148-177), a Emenda Constitucional n° 8 foi o primeiro passo para a
substituição do modelo estatal, pois o documento aprovado em 15 de agosto de 1995 alterou o
37
artigo 21 da Constituição de 1988 e pôs fim ao monopólio estatal na operação dos serviços de
telecomunicações. A emenda aprovada explicitava que uma nova lei para o setor seria votada
pelo Congresso, detalhava o papel do Estado e os princípios que iriam regular o setor. Silva
(2005, pág. 27-72) afirma que, em paralelo às mudanças na legislação, o Ministério das
Comunicações efetuava ajustes nas empresas do Sistema Telebrás, a fim de atrair a
participação dos grandes players no processo de venda.
Novaes (2000, pág. 148-177) afirma que, em 1994, a receita por serviço da Telebrás mostrava
o elevado nível de subsídio cruzado existente, e as elevadas tarifas de longa distância
subsidiavam os serviços locais. Esse balanceamento não era compatível com os padrões
internacionais: no Brasil a receita com o serviço local atingia apenas 21% da receita total em
comparação, com 45% na Telmex, 63% na CTC chilena e 34% na Nova Zelândia. A autora
mostra as diferenças nítidas entre o nível da tarifa brasileira, ao final de 1995, e o das tarifas
praticadas internacionalmente. A assinatura básica residencial mensal da Telebrás de US$0,63
incluía ainda uma franquia de 90 pulsos (360 minutos) e era a mais baixa do mundo. Esse
valor estava abaixo do custo de emissão e de cobrança da conta, que se situava em US$ 1,60.
Tabela 2 - Tarifas Brasileiras vis-à-vis níveis internacionais – 1995
Fonte: Privatização do setor de Telecomunicações no Brasil, pág.154.
A receita por linha da Telebrás em 1995 também apresentava distorções: USS 591/linha para
as operadoras e US$ 707/linha para a Telebrás como um todo (incluindo a Embratel), em
comparação com US$ 830 para as operadoras argentinas, US$ 989/linha para a Telefónica del
Telebrás Nível Internacional
Assinatura residencial (US$/mês) 0,63 6,0-8,0
Assinatura comercial (US$/mês) 7,43 12,0-28,0
Pulso (3 minutos, US$/mês) 0,029 0,10
Interurbano (US$/1 minuto) 0,26 0,20-0,50
Internacional para Estados Unidos (US$/1 minuto) 1,94 1,12
38
Perú e US$ 720 para as operadoras locais americanas (que não possuem receita de longa
distância inter-regional e internacional). Conseqüentemente as baixas tarifas impediam o
aumento dos investimentos pela Telebrás.
I. Realinhamento das tarifas
O preço da assinatura básica foi elevado e a metodologia de repartição das receitas de longa
distância entre a Embratel e as empresas de telefonia local foi modificado, de modo a corrigir
as distorções da estrutura tarifária brasileira. Além disso, instituiu-se o marco regulatório com
a criação de uma agência reguladora - a ANATEL.
Bragança (2005, pág. 2-4) observa que, antes de dar continuidade ao projeto de
desregulamentação do setor, o Governo corrigiu o preço das tarifas cobradas. Em particular,
as tarifas locais eram subsidiadas pelas altas tarifas de longa distância. Em novembro de 1995,
o Governo elevou em mais de cinco vezes o valor em dólar da assinatura residencial e em
80% o valor em dólar da chamada local. Anteriormente às privatizações, em maio de 1997, o
Governo efetuou aumentos nas tarifas de telefonia local. E o valor das tarifas de longa
distância foi diminuído ao longo do período. Para o autor, esse alinhamento dos preços
internos aos preços praticados internacionalmente poderia gerar uma expectativa de retorno
para os investidores e poderia significar realização de investimentos no setor, nos anos
subseqüentes.
Novaes (2000, pág. 148-177) aponta que a cobrança por um minuto de discagem interurbana
subiu 22%, recompondo a inflação ocorrida entre julho de 1994 – data do último reajuste
antes da implementação da primeira fase do rebalanceamento das tarifas – e novembro de
1995. A redução de 32% no minuto médio internacional (tabela 1) deve-se à redução do
39
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), cobrado pelos estados, e não a
uma redução das tarifas.
Tabela 3 - Nova estrutura tarifária brasileira e comparação internacional (US$)
Fonte: Privatização do setor de Telecomunicações no Brasil, pág.156.
* Tarifa Vigente no momento da privatização (julho de 1998)
A autora observa a importância do reajuste das tarifas interurbanas para a Telebrás, pois a
empresa recuperou sua capacidade de geração de caixa, uma vez que o serviço interurbano
passou a representar 49% da receita total e o serviço local, quase 40% da receita total, no
momento da privatização.
O processo de ajuste das tarifas foi finalizado com um novo reajuste em maio de 1997,
quando houve mais um aumento para as tarifas locais e uma redução das tarifas de longa
distância. Com essas tarifas o Sistema Telebrás foi privatizado em julho de 1998. Com base
na tabela 1, a privatização da Telebrás ocorreu com as tarifas competitivas em nível mundial,
com à exceção dos serviços celular e internacional. As tarifas internacionais não poderiam ser
reduzidas antes da substituição do sistema de repartição da receita por um sistema de
remuneração dos meios.
Mattos (Salgado e Motta, p. 201-239) afirma que o rebalanceamento tarifário também
permitiu preparar o setor para um regime de livre competição. Entre 1979 e 1995, as tarifas de
Brasil
Variação (%)
Variação (%)
Julho 1994
(A)
Novembro 1
995
(B)
Maio 1997
(C)*
(B) / (A)
(C) / (B)
Taxa de Instalação
n.d.
n.d
43,1
n.d.
n.d.
220,00
183,00
50,00
Serviço Local
Assinatura residencial
0,63
3,86
11,91
513
209
12,75
19,48
12,50
Assinatura comercial
7,45
13,45
17,87
80
33
36,16
19,48
17,31
Chamada local de 3 minutos
(horário de pico)
0,03
0,05
0,07
79
34
0,09
0,04
0,08
Serviço de longa distância
doméstico (1 minuto)
0,26
0,31
0,21
22
-34
0,28
0,21
0,23
Serviço de longa distância
internacional (1 minuto)
2,61
1,78
0,93
-32
-48
1,40
1,35
0,69
Serviço móvel celular
(1 minuto local)
0,34
0,38
0,32
12
-16
n.d.
n.d.
n.d.
Argentina
Chile
Estados Unidos
40
telecomunicações foram sistematicamente reajustadas abaixo da inflação, com o objetivo de
controlá-la. Como o único serviço incluído no cálculo da inflação era o serviço local, o
governo evitava reajustar as tarifas desse serviço e aumentava mais as tarifas de longa
distância. Assim, a partir de 1995, além do realinhamento das tarifas, foi necessário um
processo de recomposição tarifária.
II. Recomposição tarifária
As regras dos reajustes dos quatro grupos de tarifas - local, longa distância interurbana e
internacional, e interconexão - foram definidas nos contratos de concessão para oito anos à
frente, até 31 de dezembro de 2005, constituindo o mecanismo de price-cap (preço-teto).
Nessa regra define-se um índice de preços qualquer e desconta-se um fator X, uma estimativa
do aumento da produtividade do setor. No Brasil, o índice escolhido foi o IGP-DI ( Índice
Geral de Preços Disponibilidade Interna) e os valores de X foram definidos antecipadamente,
ano a ano, de 1999 até 2005 para cada linha de serviço. O intervalo mínimo entre reajustes foi
de doze meses.
Os price-caps dos quatro serviços tiveram uma lógica semelhante: um cap geral composto de
uma média ponderada de uma série de itens do serviço e vários caps parciais para cada item
componente do serviço. Os valores de desconto X previstos para os caps gerais de cada um
dos quatro serviços foram definidos em patamares superiores aos respectivos caps
específicos, o que visou permitir um rebalanceamento tarifário desses itens dentro de cada um
desses serviços. Em vários casos, os caps específicos permitiam aumentos reais da tarifa,
desde que fossem mais do que compensados por reduções em outros itens do serviço, de
forma a satisfazer a restrição do cap geral.
41
III. Sistema Telebrás em 1995
O Sistema Brasileiro de Telecomunicações S.A. (Telebrás) era formado por uma empresa
holding composta por vinte e seis operadoras estaduais, que prestavam serviços de telefonia
fixa local e móvel, e uma operadora de longa distância nacional e internacional (Embratel).
Em 1995, a Telebrás possuía treze milhões de linhas, ocupava a décima primeira posição
entre empresas telefônicas no mundo, e seu faturamento era em torno de US$ 7,5 bilhões. A
empresa controlava 95% das linhas telefônicas brasileiras. As ações com direito a voto eram
controladas pela União que possuía 52,2% das ações ordinárias e 23% do capital total da
Telebrás. Os investidores estrangeiros detinham cerca de 27% do capital total da Telebrás
(Fonte: www.anatel.gov.br).
A privatização da Telebrás foi realizada em 29 de julho de 1998, às vésperas das eleições
presidenciais de outubro de 1998. O governo arrecadou em torno de US$ 19 bilhões pela
venda de 51,79% das ações com direito a voto da Telebrás (correspondendo a 19,26% do
capital total de empresa), sem contar com as vendas futuras das bandas C, D e E da telefonia
celular e as autorizações das empresas concorrentes de telefonia fixa (empresas-espelho) e as
de longa distância.
A reestruturação do sistema Telebrás ocorreu em abril de 1998. No processo de privatização
para atrair os investidores, a Telebrás foi repartida em três grandes holdings de
concessionárias de serviços locais de telefonia fixa para atender a distintas regiões geográficas
definidas pelo PGO (Telesp, Tele Norte-Leste e Tele Centro-Sul), sendo mantida a Embratel
em sua configuração tradicional. A telefonia fixa foi dividida em três regiões (I, II e III),
conforme Tabela 3 que mostra as concessionárias e autorizadas (espelhos) do processo de
privatização, por região de atuação:
42
Figura 5 - Mapa Dinâmico de Operadoras de Telefonia Fixa
Fonte: www.teleco.com.br.
- Setores Concessionárias Empresas Espelho
1,2,4 a 17 Telemar
Região I
3 CTBC
Vésper
(Embratel)
18,19,21,23,24,
26 a 30
Brasil Telecom
20 Sercomtel
Região II
22 e 25 CTBC
GVT
31,32 e 34 Telefonica
Região III
33 CTBC
Vésper SP
(Embratel)
Tabela 4 - Concessionárias e Empresas Espelho
Fonte: www.teleco.com.br
A entrada das empresas-espelho ocorreu a partir da compra das autorizações licitadas, através
de leilões, em janeiro de 1999. As concessionárias e as empresas-espelho estariam, a
princípio, limitadas à prestação de serviços locais e de longa distância, exclusivamente dentro
das respectivas áreas de atuação, configurando-se o regime de duopólio. Guimarães (2005,
pág. 6-46) ressalta que, dessa forma, o acesso local teria seu monopólio quebrado, assim
como a Embratel, pela primeira vez em sua história, teria uma concorrente para competir nos
serviços de longa distância inter-regional e internacional. Para neutralizar as vantagens das
operadoras privatizadas, que já possuíam sua infra-estrutura montada e uma base de clientes
geradora de receita, a ANATEL estabeleceu deveres e direitos diferenciados entre estes
competidores. Mattos (Salgado e Motta, pág. 201-239) afirma que as regras regulatórias eram
43
menos rígidas para as empresas-espelho em relação às privatizadas no STFC, de modo a
compensar a chamada “vantagem da firma pioneira” dessas últimas (base de clientes, rede já
construída e economias de escala). Bragança (2005, pág. 2-4) caracteriza esse cenário como
de regulação assimétrica, mais rigorosa. As principais obrigações impostas somente às
incumbentes foram:
• Cumprimento de metas de serviço universal;
• Cumprimento de normas e indicadores mínimos de qualidade de serviços como exigência
de não interrupção do serviço;
• Controle de tarifas;
• Separação contábil para qualquer novo negócio a ser adquirido;
• Oferecimento de um número mínimo de pontos de interconexão.
Em contrapartida cada nova entrante obteve como direitos exclusivos:
• Utilização da tecnologia Wireless Local Loop (WLL), que permite a conexão dos usuários
finais sem a necessidade de instalação de cabos;
• Aquisição de empresas de cabo ou de suas respectivas redes.
As privatizações das operadoras existentes e a concessão de licenças foram norteadas por
regras restritivas, de modo a coibir que alguma empresa se tornasse predominante e
44
inviabilizasse o modelo competitivo estabelecido. Essas restrições impossibilitavam que a
operadora de longa distância adquirisse uma empresa local ou uma licença para atuar como tal
e, vice-versa, garantindo a separação vertical do antigo sistema Telebrás.
A política de duopólio regional, conforme previsto na LGT, foi temporário. As empresas-
espelho e as concessionárias ficaram, pela lei, impedidas de ampliar ou diversificar as suas
atividades até teoricamente o final de 2003. Entretanto, o Governo antecipou esses prazos
para as operadoras que antecipassem a meta de universalização para 31 de dezembro de 2001.
Por esse motivo, considera-se que, a partir de 2002, a livre concorrência foi estabelecida no
setor.
Guimarães (2005, pág. 6-46) aponta os impactos diretos dessas alterações para o mercado de
longa distância, pois as operadoras locais, ao expandirem suas áreas de atuação, expandiram
também seus serviços de longa distância. Ou seja, ocorreu uma interseção entre as áreas de
atuação das operadoras locais e das operadoras de longa distância. As operadoras de longa
distância por sua vez puderam expandir seus serviços de ligações interurbanas realizando
chamadas intra-estaduais que antes eram monopolizadas pelas operadoras fixas locais. Com
essas modificações, a antiga divisão e especialização dos serviços de longa distância entre a
Embratel e as operadoras locais acabou, iniciando-se a competição entre estas no segmento de
chamadas intra-regionais.
Para Mattos (Salgado e Motta, pág. 201-239), a reforma das telecomunicações foi uma das
mais bem estruturadas em termos da extensão e transparência ao arcabouço regulatório uma
vez que atingiu duas metas fundamentais: universalização e competição. No entanto, a
competição se mostrou vigorosa nos serviços móveis e de longa distância, o que não ocorreu
no serviço local nas três áreas de atuação principal das empresas regionais do STFC. A Tabela
45
4 mostra a concentração de mercado por linhas em serviço, em que todos os incumbentes
detêm mais de 90% do mercado, chegando a 97,5% na Área III (São Paulo). Portanto, mesmo
após a privatização, a competição no STFC local ainda é limitada.
Região I Região II Região III
Concessionárias 96,1% 94,9% 97,5%
Autorizadas e Espelhos 3,9% 5,1% 2,5%
Tabela 5 – Market Share de acessos em Serviço (Junho 2004)
Fonte: www.anatel.gov.br, Regiões do PGO
Uma nova política para o setor de telecomunicações de modo a enfraquecer o monopólio
regionalizado da infra-estrutura de rede local existente no Brasil representa um importante
marco para a sociedade brasileira.
46
2 A EMBRATEL E A RESOLUÇÃO 396 DA ANATEL
2.1 A EMPRESA ANALISADA
Criada em 22 de maio de 1998, a Embratel Participações S.A. foi uma das holdings que
resultou da cisão do Sistema Telebrás para o processo de privatização. No leilão realizado em
29 de julho de 1998, a empresa foi comprada pela MCI, que passou a ser seu acionista
controlador. Em 23 de julho de 2004, a Teléfonos de México S.A. de C.V. ("Telmex")
adquiriu o controle da Embratel Participações S.A. A Embratel Participações controla a
Vésper e a Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A. - Embratel, maior operadora de
longa distância do país, e tem, como subsidiárias, a BrasilCenter e a Star One.
A Embratel é uma empresa prestadora de serviços de telecomunicações, em qualquer lugar do
mundo, oferecendo aos seus clientes e usuários soluções em telefonia, dados e Internet.
É dela o maior backbone da América Latina e a única rede nacional de fibras ópticas.
Também está sob seu controle uma rede de vários satélites de alcance mundial. É por meio de
seu amplo portfólio de soluções que as maiores empresas do país trafegam dados, utilizam
serviços de telefonia avançada e conectam suas redes corporativas, como também é através
dela que a Internet brasileira cresce. Em suma, uma supervia digital de telecomunicações,
47
com tecnologia de última geração, conectando pessoas e empresas a qualquer ponto do
planeta.
Em 2003, o crescimento da Embratel fundamentou-se novamente na ampliação de serviços de
transmissão de dados e produtos de maior valor agregado (Banda Larga, Internet e acesso
direto, por exemplo). O foco da expansão na América do Sul é dar suporte às necessidades de
seus clientes no crescimento desses mercados, oferecendo serviços de dados e voz
internacionais para clientes corporativos e provedores ISP. Após conseguir a licença para
atuar na Argentina, a empresa iniciou, em março de 2002, suas operações naquele país.
Para prestar com excelência todos esses serviços, a Empresa dispõe de cerca de vinte e oito
mil quilômetros de microondas (100% digitalizados); cinco satélites de comunicações
domésticas e mais de oitenta estações terrenas que completam, em todo o País, seu segmento
de telecomunicações via satélite. Está implantando a terceira fase de sua rede nacional de
fibras ópticas, interligando as principais cidades brasileiras, além de rotas ópticas regionais e
anéis ópticos locais nos grandes centros urbanos, que já totalizam 1.068.657 quilômetros de
extensão.
No exterior, a Embratel participa das organizações Intelsat e Inmarsat, que operam satélites
para comunicações internacionais. Para o tráfego de serviços de telecomunicações
internacionais, conta com quatro sistemas de cabos submarinos de fibras ópticas - Unisur,
Americas II, Atlantis II e Columbus III -, interligando o Brasil aos países do Mercosul, aos
Estados Unidos, à Europa e à Ásia. Por meio do Unisur foi criado o Projeto Sintonia, que
interliga os países sul-americanos, por uma rede digital integrada, dinamizando as
comunicações e o fluxo de negócios entre o Brasil e os demais países do Mercosul.
48
Atualmente a Embratel Participações S.A. detém 99,0% da Empresa Brasileira de
Telecomunicações S.A. (“Embratel”), 100,0 % da Telmex do Brasil Ltda. (“TdB”) e 43,0 %
da Net Serviços e Comunicações S.A. (“Net”).
No segundo trimestre de 2006, a receita líquida cresceu 9,6% aa totalizando R$ 2.038.000,00.
No acumulado, a receita líquida foi R$ 4.075.000,00 (um aumento de 8,5%). O EBITDA foi
de R$ 513.000.000,00 no segundo trimestre e R$ 1.041.000,00 nos seis primeiros meses de
2006. O EBITDA cresceu 19,7 % no primeiro semestre de 2006. O lucro líquido no segundo
trimestre foi de R$ 132.000.000,00 e R$ 260.000.000,00 no acumulado. O lucro líquido
cresceu 89,6% no primeiro semestre de 2006. A participação da Net passou de 37,1% para
43%.
Os investimentos no segundo trimestre de 2006 foram de R$286.600.000,00, conforme tabela
abaixo.
Tabela 6 -2º. Trimestre de Divulgação de Resultados – Embratel Relações com Investidores
Fonte: www.embratel.com.br
49
2.2 A NORMA
2.2.1 Modelo de tarifas
A interconexão de redes se tornou um importante tema para as operadoras porque, após a
privatização do sistema Telebrás, passou a representar em torno de 40% no custo total da
prestação do serviço. Apesar de a regulamentação existente estabelecer regras para a
negociação dos contratos de interconexão, este assunto continua gerando divergência entre as
empresas.
No período monopolista, os serviços de telecomunicações no Brasil eram prestados por uma
única operadora estatal. Assim, a interconexão era realizada entre redes que pertenciam a uma
mesma empresa e o sistema era baseado na repartição de receita entre a operadora local,
geradora da chamada, e a Embratel, que fazia a interconexão dos estados, e entre o Brasil e os
demais países. A determinação do repasse das receitas levava em conta: a situação financeira
da empresa, o retorno do investimento (seguindo as normas do Código de 1962, que
assegurava uma remuneração mínima para as empresas) e a sua necessidade de
financiamento. Esse modelo não poderia continuar em um ambiente competitivo, pois não
corrigia as ineficiências financeiras, visto que as empresas com desempenho operacional fraco
acabavam retendo um percentual maior da receita de longa distância.
Para Novaes (2001, pág. 156-158), a Embratel era o instrumento utilizado para
operacionalizar os subsídios cruzados, através da transferência de receita das operadoras mais
eficientes e localizadas em regiões mais favorecidas economicamente para as operadoras no
Norte/Nordeste do país ou para companhias que apresentavam ineficiência operacional.
50
Em 1997, o Ministério das Comunicações começou a reduzir as distorções e estabeleceu uma
repartição da receita que procurava se aproximar de uma alocação de receitas do tráfego de
longa distância entre as empresas locais e a Embratel. Assim, a Portaria 392, de 8 de agosto
de 1997, reduziu o percentual retido pelas principais companhias locais. A nova sistemática,
que entrou em vigor após a privatização, foi baseada na remuneração dos meios (access fee) –
pagamento em minutos pelo uso da rede de outra operadora. Após a consulta pública sobre a
nova sistemática e sobre os valores da tarifa de interconexão (tarifa de uso), a Anatel
estabeleceu uma tarifa máxima de uso da rede. Para Novaes (2001, pág. 156-158) a decisão
final da Anatel foi positiva, ao permitir o estabelecimento de um ambiente mais competitivo
com a entrada de novas empresas, especialmente no segmento de longa distância.
Com a introdução da competição advinda da privatização, a interconexão é efetuada entre
redes pertencentes a operadoras que competem entre si. Como as dominantes (“incumbentes”)
controlam o acesso ao usuário final, a regulação da interconexão é condição imprescindível
para viabilizar a entrada de novos operadores no mercado (“novos entrantes”). Por
conseguinte, este assunto passa a receber atenção redobrada dos órgãos reguladores.
Para Rached (2004, pág.123-141), a interconexão foi uma conquista tecnológica que realizou
o que antes era impensável: a coexistência de várias empresas prestando um mesmo serviço,
competindo pela conquista do usuário. A interconexão e o compartilhamento de infra-
estruturas demandaram uma complexa estrutura regulatória do setor de telecomunicações.
A autora observa que o principal problema enfrentado na regulação da interconexão é a
“assimetria entre as vantagens que representa para cada uma das partes envolvidas”, isto
porque “os antigos monopolistas ou incumbentes possuem todos os estímulos para opor-se às
pretensões de interconexão de seus concorrentes”, na medida em que já realizaram os altos
51
investimentos na infra-estrutura e, no momento, terão de compartilhar os benefícios com os
novos concorrentes.
O marco regulatório que governa o regime tarifário de interconexão no Brasil fundamenta-se
em uma tríade de dispositivos legais e no modelo de contrato de concessão. Os dispositivos
legais que regem a interconexão de redes fixas são:
Tabela 7 - Dispositivos de regimento da interconexão
Fonte: www.anatel.gov.br
Para Mattos (2005, pág. 201 a 241), a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) define as
diretrizes genéricas para a interconexão, e as regras mais detalhadas são homologadas no
Regulamento Geral de Interconexão (Resolução 40/98) e nos contratos de concessão e
autorização.
2.2.2 Cálculo do teto tarifário
O aspecto-chave do regulamento para remuneração pelo uso de redes é, no entanto, a
construção das bases de um regime de teto para as TUs (acess price cap). O regulamento
determina que se defina, através de resolução da Anatel, os valores máximos para as TUs. O
regulamento determina ainda que esses “tetos” sejam iguais para entrantes e incumbentes.
Outro aspecto importante é a permissão para a aplicação de descontos, desde que sejam
progressivos, não-discriminatórios e não-subjetivos – artigos 12 a 14 da Resolução 33/98 da
Anatel.
52
Os reajustes das tarifas de interconexão seguem o mecanismo de price-cap (preço-teto) com
fatores de desconto da inflação, medida pelo IGP-DI. Para cada tarifa de TU-RL e TU-RIU,
existe um padrão de cálculo específico e diferenciado.
Guimarães (2005, pág. 18-23) explica que para a TU-RIU existem duas equações de teto
máximo. A primeira delas é a fórmula do cap geral que combina as variações da tarifa de
interconexão por distâncias (denominada “i”) e horários/dias da semana (denominada “j”)
ponderando-a pelo tráfego em minutos da interconexão.
−
−
−
−≤
−
∑∑∑∑
= == =
5
1
24
1
5
1
24
1
***)1(*
i ji j
Mt
Mijto
RIUijtoTU
DItoIGP
DItIGP
K
Mt
Mijto
RIUijtTU
A segunda fórmula refere-se aos tetos máximos para cada combinação de distância e
dia/horário individualmente (os 120 caps específicos):
−
−
−≤−
DItoIGP
DItIGP
RIUitoTURIUijtTU *05,1*
Onde:
TU – RIUijt = Nova tarifa proposta para o uso da rede de longa distância para o horário/dia da
semana j no grupo de distâncias i, líquido de impostos;
TU – RIUijto = Tarifa atual para o uso da rede de longa distância para o horário/dia da
semana j no grupo de distâncias i, líquido de impostos;
53
Mijto = Minutos de uso das redes de longa distância para horário/dia da semana j no grupo de
distâncias i, observados desde o último reajuste;
Mt = Minutos totais de uso das redes de longa distância observados desde o último reajuste;
T = data do reajuste proposto;
To = data do último reajuste;
K = fator X, sendo 2% até 2000, 4% até 2003 e 5% de 2004 até 2005.
E as cinco modulações de distâncias são:
Tabela 8 - Modulações de distâncias – TU-RIU
Fonte: www.anatel.gov.br
Na TU-RL, há apenas uma fórmula: a média ponderada dos 24 horários/dias da semana
possíveis:
∑∑
==
−
−
−
−≤
−
24
1
24
1
***)1(*
jj
MjtoRLjtoTU
DItoIGP
DItIGP
kMjtoRLjtTU
As variáveis são perfeitamente análogas às anteriores.
54
O termo IGP-DI refere-se à inflação acumulada desde o último reajuste medida pelo Índice
Geral de preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas. (FGV). A
evolução dos fatores X que foram sendo utilizados nos reajustes tarifários é dada na tabela
abaixo:
Tabela 9 – Modulações horárias – TU-RL
Fonte: www.anatel.gov.br
A autora afirma que, na prática, apesar da possibilidade de livre negociação, as tarifas de
interconexão sempre atingiram os valores máximos permitidos, pois os contratos de
interconexão são realizados entre operadoras concorrentes, tanto na situação de duopólio local
e/ou de longa distância, como na competição das operadoras fixas e de longa distância pelo
tráfego intra-regional. E, portanto, as empresas cobrarão os valores máximos pela
interconexão.
A autora ressalta que para uma empresa de longa distância a interconexão é uma variável
estratégica, uma vez que qualquer chamada que trafega em suas redes obrigatoriamente passa
por uma rede local na origem e no destino. Ou seja, a utilização da rede local é imprescindível
no serviço de longa distância, e conseqüentemente é um custo variável de grande relevância
para as empresas que operam do downstream.
55
Camacho, Bragança e Rocha (2004, pág. 90-108) criticam a regulação por price-cap sob o
ponto de vista da fórmula de reajuste das tarifas, visto que o mecanismo considera a inflação
mensurada pelo IGP-DI, os repasses anuais de produtividade pré-estabelecidos nos contratos
de concessão e os pesos de cada componente da cesta no teto. Por conseguinte, o custo de
capital, componente relevante dos custos das operadoras, não influenciam diretamente a
determinação dos preços regulados do setor.
Entretanto Bragança (2005, pág.1-35) analisa o price-cap como um esquema de “incentivo de
alto poder” no sentido de induzir o aumento da produtividade. Um mecanismo de “alto poder
de incentivo” pode levar o operador a querer “reduzir custo a qualquer custo”, mesmo com
efeitos danosos sobre a qualidade.
O autor alerta também quanto à utilização do price cap para o estabelecimento do nível do
teto tarifário. A agência reguladora tem dificuldades operacionais em inferir e premiar o
esforço empreendido por uma determinada operadora que aumentou sua eficiência e melhorou
os serviços. O traço mais sintomático dessa regulação “às cegas” está na definição ad hoc dos
tetos tarifários. O governo infere a demanda e os custos das empresas reguladas, contribuindo
para o aumento da assimetria de informações entre o órgão regulador e as empresas reguladas.
Para o autor, podem existir duas conseqüências para o price cap “às cegas”. A primeira é o
regulador estabelecer um nível excessivamente baixo para o teto e acabar obrigando as
operadoras a reduzir fortemente a qualidade dos serviços prestados para se viabilizarem. A
outra situação é a possibilidade de o teto ser excessivamente alto e permitir que ganhos
extraordinários sejam auferidos pelo monopolista da telefonia local.
56
A metodologia vigente não possui vínculos com os custos incorridos pelas operadoras. Dessa
forma, as operadoras detentoras da infra-estrutura local, reconhecido monopólio natural,
incorreriam em ganhos econômicos extraordinários prejudicando o consumidor final, em
última instância. Com o desenvolvimento de um sistema de apuração eficiente dos custos da
empresa regulada, é possível inferir se os preços das tarifas de uso de redes estão próximos ou
não dos preços ótimos de acesso. Em relação à competição, isso implica estabelecer tetos
tarifários mais próximos dos níveis competitivos e evitar ganhos extraordinários por parte da
incumbente, possibilitando um nível de entrada mais próximo do ideal. Em termos de
investimentos, é possível inferir se as faixas de valores das tarifas consideradas competitivas
pelo ente regulador contemplam o nível de incerteza inerente do setor.
2.2.3 A Resolução 396 da ANATEL
Desde a promulgação do Decreto 4.733/03 em 10 de junho de 2003, o governo vem
manifestando a sua disposição em promover uma alteração ampla, a partir de 2006, na política
de interconexão de redes no Brasil. Em relação exclusivamente à remuneração pelo uso de
redes, a proposta mais importante do decreto é a mudança do regime de tetos tarifários (atual)
para um regime baseado em custos incrementais de longo prazo (LRIC), conforme Artigo 7º,
seção I, do Decreto 4.733, de 2003: “... a definição das tarifas de interconexão e dos preços de
disponibilização de elementos de rede dar-se-á por meio da adoção de modelo de custo de
longo prazo, preservadas as condições econômicas necessárias para cumprimento e
manutenção das metas de universalização pelas concessionárias;”.
O governo justifica a modernização do regime tarifário no trecho a seguir:
57
“[...] em face da dinâmica do mercado de telecomunicações, faz-se
necessário que as políticas de regulação sofram constantes
aperfeiçoamentos, que permitam a transição do monopólio para a
competição. Essa transição exige a criação de estruturas e incentivos que
sustentem o desenvolvimento da competição, e que, em última instância,
permitam a mudança do caráter regulatório prévio para um caráter de
acompanhamento, em um mercado com muitos participantes e nenhum
dominante. Adicionalmente, espera-se que tais mecanismos continuem
gerando novos investimentos [...]”. (Decreto 4.733/03: tema quatro do
objeto das políticas de telecomunicações: modernização do regime
tarifário).
A Anatel detalhou algumas proposições que seriam parte das novas regras através das
Consultas Públicas 544, de 21 de junho de 2004 e 549, de 13 de julho de 2004. O Quadro
abaixo resume as principais disposições contidas em cada regulamento.
Tabela 10 – Disposições da Consulta Pública 549
Fonte: www.anatel.gov.br
Para Mattos (2005, pág. 201-241), a Consulta Pública 549 teve como objetivo substituir o
Regulamento Geral de Interconexão e o Regulamento para a Remuneração de Uso das Redes
de Telecomunicações. E a Consulta Pública 544 apresentou uma Proposta de Regulamento de
Separação e Alocação de Contas, estabelecendo os critérios detalhados para a definição das
tarifas.
Em 31 de março de 2005, a Anatel emitiu a Resolução 396 da Anatel aprovando o
Regulamento de Separação e Alocação de Contas, que estabeleceu o Documento de
Separação e Alocação de Contas (DSAC) como apresentação obrigatória, pelas
58
Concessionárias e pelos Grupos detentores de poder de mercado na oferta de interconexão em
rede de STFC. Os objetivos propostos para a referida regulamentação, conforme divulgado
pela Anatel, são descritos abaixo:
•
Mecanismos para a geração de demonstrativos de resultados e de capital empregado
pelas operadoras, por serviço prestado;
•
Base para modelos de alocação de custos (LRIC e FAC);
•
Transparência no registro e alocações de custos por área de negócio;
•
Comprovação de isonomia entre as transações com partes relacionadas e aquelas
realizadas com terceiros;
•
Base para qualquer demanda da Anatel quanto à situação operacional das operadoras;
•
Remuneração orientada a custos do compartilhamento de redes.
A resolução trará impactos estratégicos para as operadoras fixas, uma vez que propiciará a
migração da precificação dos serviços de uma base “price cap” para “cost based”. Entretanto
para Camacho, Bragança e Rocha (2004, pág. 90-108), outro tema relevante introduzido pela
nova regulação é o conceito de poder de mercado significativo (PMS). As operadoras
detentoras de poder de mercado sofrerão regulação específica e suas tarifas de acesso serão
determinadas pela agência reguladora, com base em seus custos incrementais de longo prazo.
59
3 METODOLOGIA DA PESQUISA
3.1 TIPO DE PESQUISA: ESTUDO DE CASO
A literatura acadêmica geralmente classifica os tipos de pesquisa com base em dois critérios:
o propósito do estudo e os meios de investigação para viabilizá-lo. Segundo Vergara (2000,
pág.20-25), os tipos de pesquisa podem ser complementares e sinergéticos na explicitação de
uma questão científica. Segundo Gil (1996, pág 45-61), em relação a seus objetivos, uma
pesquisa pode ser classificada em: exploratória, explicativa e descritiva.
Segundo Mattar (1997, pág. 80), a pesquisa exploratória visa prover ao pesquisador um maior
conhecimento sobre o tema ou problema de pesquisa em perspectiva e tem como objetivo
proporcionar maior familiaridade com o problema, visando torná-lo mais explícito.
Para Gil (1996, pág. 46-61), a pesquisa explicativa identifica os fatores que determinam ou
que contribuem para ocorrência dos fenômenos. Richardson (1999, pág. 47) afirma que a
pesquisa explicativa tem como objetivo descrever aspectos referentes à população.
Vergara (2000, pág.20-25) afirma que a pesquisa descritiva aborda um fenômeno ou uma
população expondo suas características. Para Mattar (1997, pág. 80), este tipo de pesquisa
diferencia-se da pesquisa exploratória na medida em que o problema a ser estudado deve ser
60
previamente conhecido em detalhes. Também a pesquisa pode ser empregada para verificar a
relação não-causal entre variáveis sem o compromisso de explicá-las, apesar de servir de
ponto de partida para tal explicação.
Para Gil (1996, pág 45-61), a pesquisa descritiva tem como objetivo primordial a descrição
das características de determinadas populações ou fenômenos. Uma de suas características
está na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados, tais como o questionário e a
observação sistemática. Para tal, podem ser utilizadas descrições quantitativas e/ou
qualitativas. A diferença básica entre as metodologias quantitativa e qualitativa é que esta
última geralmente não utiliza métodos estatísticos como suporte para o processo de análise do
problema da pesquisa.
Na metodologia quantitativa, o pesquisador se preocupa com a medição objetiva e
quantificação do resultado. Esse tipo de pesquisa busca incessantemente exatidão, aferição e
perfeição, procurando impedir distorções nas análises e interpretação dos dados, o que de
certa forma visa assegurar as conclusões obtidas diante dos estudos. Para Moreira (2002,
pág.18-57), contrária a descrição qualitativa abdica total ou quase totalmente das abordagens
matemáticas no tratamento dos dados, trabalhando preferencialmente com as palavras oral e
escrita, com sons, imagens, símbolos, etc.
Moreira (2002, pág.18-57) apresenta algumas características básicas da pesquisa qualitativa:
a) Um foco na interpretação, em vez de na quantificação;
b) Ênfase na subjetividade, em vez de na objetividade;
61
c) Flexibilidade no processo de conduzir a pesquisa;
d) Orientação para o processo e não para o resultado;
e) Preocupação com o contexto;
f) Reconhecimento do impacto do processo de pesquisa sobre a situação de pesquisa.
Gil (1996, pág 45-61) afirma que se destacam também nas pesquisas descritivas as
investigações que visam descrever as características de grupos como também a descrição de
um processo numa organização, o estudo do nível de atendimento de entidades, levantamento
de opiniões, atitudes e crenças de uma população, etc. O autor acrescenta que também são
consideradas pesquisas descritivas aqueles estudos que visam descobrir a existência de
associações entre variáveis.
Em relação aos meios de investigação, para Gil (1996, pág 45-61), uma pesquisa pode ser
classificada da seguinte forma:
•
Pesquisa bibliográfica: é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído
principalmente de livros e artigos científicos. Não é aconselhável que textos retirados
da Internet constituam o arcabouço teórico do trabalho monográfico.
•
Pesquisa documental: é muito parecida com a bibliográfica. A diferença está na
natureza das fontes, pois esta forma vale-se de materiais que não receberam ainda um
tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos
da pesquisa. Além de analisar os documentos de “primeira mão” (documentos de
62
arquivos, igrejas, sindicatos, instituições, etc.), existem também aqueles que já foram
processados, mas podem receber outras interpretações, como relatórios de empresas,
tabelas, etc.
•
Pesquisa experimental: quando se determina um objeto de estudo, selecionam-se as
variáveis que seriam capazes de influenciá-lo, definem-se as formas de controle e de
observação dos efeitos que a variável produz no objeto.
•
Levantamento: é a interrogação direta das pessoas cujo comportamento se deseja
conhecer. Procede-se à solicitação de informações a um grupo significativo de pessoas
acerca do problema estudado para, em seguida, mediante análise quantitativa,
obterem-se as conclusões correspondentes aos dados coletados. Quando o
levantamento recolhe informações de todos os integrantes do universo pesquisado,
tem-se um censo.
•
Pesquisa-ação: tipo de pesquisa com base empírica concebida e realizada em estreita
associação com uma ação ou com a resolução de um problema coletivo e no qual os
pesquisadores e participantes representativos da situação ou do problema estão
envolvidos de modo cooperativo ou participativo.
•
Estudo de campo: procura o aprofundamento de uma realidade específica. É
basicamente realizada por meio da observação direta das atividades do grupo estudado
e de entrevistas com informantes para captar as explicações e interpretações do que
ocorre naquela realidade.
63
Para Ventura (2002, pág. 79) a pesquisa de campo deve merecer grande atenção, pois devem
ser indicados os critérios de escolha da amostragem (das pessoas que serão escolhidas como
exemplares de certa situação), a forma pela qual serão coletados os dados e os critérios de
análise dos dados obtidos. A autora acrescenta que a pesquisa de campo pode fazer uso de
entrevistas, questionários, testes e observações. Uma das formas mais usuais de fazer a
pesquisa de campo é o estudo de caso. O estudo de caso consiste no estudo profundo e
exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e detalhado
conhecimento. Caracteriza-se por ser um estudo intensivo.
Mattar (1997, pág. 88) destaca o uso de pesquisa de campo em pesquisas descritivas e a
diferencia em relação ao levantamento de campo e o estudo de caso:
“(...) levantamento de campo e estudos de campo, embora a distinção entre
um e outro não seja precisa. A diferença básica está na grande amplitude e
pouca profundidade dos levantamentos de campo e na média profundidade
e média amplitude dos estudos de campo. Note que quando a profundidade
for grande e amplitude pequena, o projeto de pesquisa resultante é o estudo
de caso.”
Vergara (2000, pág. 88-89) acrescenta que: “Estudo de caso é o circunscrito a uma ou poucas
unidades, entendidas como pessoa, família, produto, empresa, órgão público, comunidade ou
mesmo país. Tem caráter de profundidade e detalhamento. Pode ou não ser realizado no
campo.”.
Eisenhardt (1989, pág.532-550) afirma que a teoria desenvolvida através de uma pesquisa
cuja metodologia é o estudo de caso tem como vantagens a narrativa histórica (novelty), o
teste (testability) e a validação empírica, que advém de seu vínculo com a evidência empírica.
A autora complementa que, considerando a força de sua abordagem de construção de teoria e
sua independência de literaturas anteriores ou de observações empíricas passadas, o estudo de
64
caso é adequado a novas áreas de pesquisa ou a áreas em que as teorias existentes parecem
inadequadas, como é o caso da pesquisa proposta em que há poucas evidências de estudos nas
estratégias adotadas por empresas de telecomunicações do STFC, após a regulamentação da
Resolução 396 pela Anatel. Segundo a autora, esse tipo de trabalho é altamente complementar
à construção de teoria incremental da pesquisa científica.
O método do estudo de caso, definido por Yin (2001, pág. 24), consiste em uma pesquisa
empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto na vida real,
dado que as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente visíveis e são usadas
fontes múltiplas de evidência. Ademais, no estudo de caso, o pesquisador tem pouco controle
sobre os acontecimentos.
Yin (2001, pág. 24) acredita que os estudos de caso representam uma boa opção para lidar
com questões científicas do tipo “como” e “por que”, fenômenos reais e contemporâneos, ou
ainda em situações em que o pesquisador possui pouco controle dos eventos. E completa que
também o estudo de caso constitui-se em uma boa alternativa de pesquisa quando se deseja
contribuir com o conhecimento que temos de fenômenos individuais, organizacionais,
políticos e de grupo e onde se deseja uma investigação, preservando-se as características
holísticas e significativas dos acontecimentos da vida real que podem ser exemplificados por
ciclos de vida individuais, processos organizacionais e de mudanças.
Yin (2001, pág. 24) ressalta que o tipo de questão “o que (ou qual, ou quais)” pode ser
exploratória, sendo “um fundamento lógico justificável para conduzir um estudo exploratório,
tendo como objetivo o desenvolvimento de hipóteses e proposições pertinentes a inquirições
adicionais”. Nesse sentido, como estudo exploratório, o estudo de caso pode ser usado como
estratégia de pesquisa.
65
O autor ressalta, no entanto, que há muito preconceito na utilização de estudos de caso para
fins de pesquisa, apesar de ser uma das opções mais desafiadoras. As principais críticas a tal
método estão associadas à possível falta de rigor e a preocupações referentes aos estudos de
caso que fornecem pouca base para generalização científica.
Nesse sentido, Yin (2001, pág. 24) chama a atenção de que o pesquisador não pode ser
negligente, devendo seguir procedimentos sistemáticos e não aceitar “evidências equivocadas
ou visões tendenciosas”.
Baseando-se na posição dos autores citados acima, esta pesquisa é descritiva quanto aos fins,
e um estudo de caso, quanto aos meios de investigação, à medida que se propõe descrever as
mudanças estratégicas ocorridas na empresa objeto deste estudo após as novas regras
estabelecidas na Resolução 396 pela Anatel.
3.2 SELEÇÃO DE EMPRESAS E SUJEITOS
Conforme descrito no capítulo 2 item 2.2, as vinte e sete operadoras estaduais de telefonia
fixa local foram agrupadas em apenas três holdings e posteriormente privatizadas,
transformando-se em Telemar Norte Leste S/A (TELEMAR), Brasil Telecom S/A (BRASIL
TELECOM) e Telcomunicações de São Paulo S/A (TELFÔNICA). Também a EMBRATEL
foi privatizada, porém sem alterações em sua estrutura organizacional, visto que a empresa
não passou por processo de fusão ou cisão, como ocorreu com as outras três empresas
concessionárias de STFC (cf. Balesdent, 2004: 4-17).
66
Para Vergara (2000, pág.20-25), sujeitos são as pessoas que fornecem os dados necessários à
pesquisa. Em termos mais específicos, é relativo aos entrevistados e respondentes dos
questionários para a obtenção de dados primários.
A seleção de uma empresa concessionária de STFC como sujeito desta pesquisa ocorre em
função da nova regulamentação e assim como na mudança no papel do Estado de
empreendedor para regulador e privatização da indústria. As redes de STFC, por serem o
serviço mais antigo e popular, são as mais amplas, e o acesso às mesmas, a fim de atingir seus
usuários, é comercialmente indispensável na prestação de grande parte dos serviços de
telecomunicações. Logo, problemas nessas redes afetam outros serviços.
Os sujeitos foram selecionados levando-se em conta a representatividade destes na empresa
objeto do estudo de caso, e as consultorias especializadas no setor. No total foram conduzidas
doze entrevistas, incluindo oito funcionários de nível hierárquico superior (diretores e
gerentes) da empresa escolhida e quatro consultores externos (consultorias e bancos de
investimento).
3.3 SELEÇÃO DE MÉTODOS E MODELOS
Segundo Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8), o objetivo da regulação econômica é promover a
competição justa entre as operadoras, assegurar o preço adequado e garantir a qualidade nos
níveis de serviço para os consumidores.
Os autores explicam que as motivações para a regulação econômica são: primeiro, para que as
economias de mercado funcionem adequadamente de forma que os direitos de propriedade
estejam apoiados na realização dos negócios e as leis antitrustes protejam a competição justa;
67
segundo, para reduzir as falhas de mercado existentes em indústrias competitivas; terceiro,
forçar as empresas a investir nas necessidades de clientes não-lucrativos e, por último,
suportar a competição e promover o bem-estar dos consumidores em suas negociações, com
indústrias de rede que tendem a monopolizar o mercado devido a dependência de sua infra-
estrutura.
No entanto os governantes se esforçam para desenvolver sistemas regulatórios efetivos e
adequados. Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8) apontam três ressalvas para a promoção de
uma regulação justa:
1.
Regulação em “fatores de produção” como mão-de-obra e propriedade;
2.
Regulação excessiva em setores competitivos;
3.
Regulação inflexível em indústrias anteriormente monopolistas.
Os autores apresentam características fundamentais para a prática de uma política regulatória
adequada e eficiente:
•
Transparência
A emissão de uma resolução regulatória pode afetar a competição em um setor como também
ter conseqüências sociais e políticas. Para os autores Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8), a
comunicação baseada em fatos e a transparência baseada na condução da atividade regulatória
são a chave para implementar com sucesso uma resolução e equilibrar as expectativas e os
68
interesses dos envolvidos. Os autores citam, como exemplo, a comparação do nível de
regulação implementado no setor contra os benchmarks internacionais.
Para Ramires (2005, pág.1-20), o conceito de transparência é definido como a realização de
consultas públicas antes da elaboração das propostas, assegurando que as visões dos
envolvidos, suas experiências e conhecimentos sejam considerados. O desenvolvimento de
regulamentações claras e simples, bem como a comunicação dos seus procedimentos e
normatizações também caracterizam clareza no desenvolvimento de uma norma.
•
Dinamismo
Segundo Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8), o desenvolvimento de uma norma regulatória é
um processo dinâmico, pois, em setores de infra-estrutura, algumas regras são requeridas e
podem ser substituídas posteriormente, por exemplo, nos casos em que a competição já está
estabilizada.
•
Cautela
Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8) orientam que a implementação de uma política pública
regulatória deve ser realizada com moderação, visto que envolve objetivos econômicos e
sociais divergentes entre si.
Ramirez (2005, pág. 1-20) sugere que a agenda de discussão de uma política regulatória seja
definida e comunicada com clareza e eficiência pelos reguladores a todas as partes envolvidas
e interessadas, contendo as questões identificadas, as necessidades de regulamentação, os
objetivos e os prazos a serem alcançados.
69
•
Neutralidade
Para Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8), a regulação em mercados competitivos deve possuir
uma postura neutra em relação aos impactos nos diferentes envolvidos.
Ramires (2005, pág. 1-20) afirma que a regulação deve ser consistente, respeitando as regras
de mercado e as regras legais, e mantendo-se imparcial em relação às entidades civis e
empresariais.
•
Proporcionalidade
Ramirez (2005, pág.1-20) explica que as soluções regulatórias procuram ser apropriadas e
dimensionadas para o risco identificado, bem como seus custos avaliados e minimizados.
Uma resolução procura ser proporcional ao risco e ao problema identificado, bem como os
custos impostos para o atendimento à regulação.
•
Foco
Para Ramirez (2005, pág. 1-20), as regulamentações são direcionadas às questões a serem
endereçadas, evitando abordagens abrangentes e minimizando seus respectivos efeitos
colaterais.
•
Desregulação dos processos de negócio,
Conforme Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8), em setores liberalizados e competitivos, as
empresas são livres para decidir como estabelecer metas. Se o Governo utiliza da regulação
70
para controlar a operação, a estrutura organizacional e os processos das empresas, a
normatização pode comprometer a produtividade das companhias.
•
Adaptação ao mercado nacional
Segundo Ramirez (2005, pág. 1-20) as novas regulamentações consideram as já existentes em
níveis internacionais, no entanto as normas devem ser flexibilizadas para atender ao mercado
nacional.
Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8) observam que benchmarks devem ser comparáveis e
adaptados ao cenário local. Reproduzir completamente a regulamentação estrangeira é
inadequado e pode se tornar desastroso, pois conduz a resultados variados.
•
Necessidade da infra-estrutura
Beardsley e Farrel (2005, pág.1-8) ressaltam a necessidade de considerar maneiras de
promover e premiar investimentos nas redes de infra-estrutura. Uma possibilidade é
considerar os preços de acesso superiores ao custo atual, então as incumbentes podem
reinvestir em suas redes ou melhora-las. Os novos entrantes são incentivados a construir a sua
própria infra-estrutura.
A presente dissertação irá analisar a Resolução 396 da Anatel sob a perspectiva dos conceitos
acima descritos, comparando-a com o atual sistema tarifário.
A importância do estudo dessa Resolução deve-se ao fato de que, com a norma, as tarifas de
interconexão serão reajustadas de acordo com a natureza do custo (cost based). Os serviços
71
serão precificados com base em matrizes de custos setoriais, levando em consideração os
demonstrativos de resultados e o capital empregado pelas operadoras, em conformidade com a
natureza do serviço prestado. E, no cálculo dos custos, os bens utilizados serão desmembrados
ao máximo possível, e não serão considerados nesse conjunto os outros bens não-utilizados, a
fim de evitar que os preços sejam artificialmente inflados.
O método de precificação proposto reduz a assimetria de informações entre as operadoras e a
Anatel, dificultando a prática de subsídios cruzados e de price squeeze, isto é, a elevação dos
custos dos rivais, por meio do aumento do preço de insumo controlado por uma determinada
empresa. Atualmente com o modelo tarifário utilizado, o órgão regulador tem dificuldades em
inferir e premiar uma operadora que aumentou a sua eficiência e melhorou o serviço. Essa
regulação “às cegas” pode levar o regulador a estabelecer um nível muito baixo para as
tarifas, obrigando as operadoras a reduzir a qualidade dos serviços prestados ou também
estabelecer uma tarifa muito alta, permitindo ganhos extraordinários pelas empresas.
A análise da Resolução 396 da Anatel é relevante porque, além de buscar a aplicação de uma
metodologia consistente e transparente para todas as operadoras, irá estabelecer preços
eficientes, ou seja, valores competitivos e capazes de fornecer os incentivos certos para
inovação e investimento e a utilização da rede de modo eficaz. O modelo proposto equilibra o
trade-off entre remunerar o detentor da rede existente pelos custos efetivamente incorridos e o
impedimento do repasse de ineficiência do prestador ao concorrente, a fim de facilitar a
entrada de novas empresas no mercado. Nesse sentido, o consumidor final pode esperar
possíveis reduções nas contas telefônicas através da promoção da concorrência no setor.
72
De um modo geral, a Resolução 396 da Anatel irá promover o ambiente de um mercado
competitivo, assegurando o bem-estar social, a alocação eficiente de recursos e o fomento
eficaz de novos entrantes no setor de telecomunicações.
Para Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005, pág.1-7), as políticas regulatórias podem modificar
tanto a estrutura organizacional como também a maneira de administrar uma empresa. Em
indústrias de rede, a regulação é uma incerteza associada à tomada de decisão, à imagem
corporativa e à gerência de risco, visto que está relacionada a mudanças futuras como
descontinuidades tecnológicas, movimentos sociais, desastres naturais e mudanças de
governo.
Segundo os autores, a regulação reflete um contrato formal entre as empresas e a sociedade,
ou seja, é um processo de negociação de interesses do Governo e dos agentes envolvidos - as
empresas, os consumidores, as comunidades e as organizações ambientais. Este processo
permite não só o gerenciamento do risco regulatório como também a modelagem do mercado
e a criação de novas oportunidades.
As empresas se esforçam em responder aos desafios regulatórios, pois geralmente são
questões complexas, interdependentes e de difícil impasse entre a maximização do lucro, a
ampliação do bem-estar social e econômico e o atendimento aos interesses dos agentes
envolvidos. Para superar esses obstáculos, as empresas colocam a regulação como um
elemento central no desenvolvimento e na implementação de suas estratégias corporativas.
Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005, pág.1-7) apresentam três dimensões cruciais para a
integração das estratégias empresariais às questões regulatórias:
73
1.
Priorizar e relacionar as questões atuais e os cenários regulatórios em longo prazo,
mapeando os impactos econômicos, sociais e estratégicos, identificando os objetivos e
os prazos a serem alcançados.
A busca pelo entendimento das questões deve começar pela identificação das áreas
impactadas em um prazo de três a cinco anos, assim como o nível de incerteza, associado a
uma política regulatória e a posição dos agentes impactados por ela. Os autores ressalvam que
a possível suspensão de uma política regulatória deve também ser analisada. Após a
identificação e priorização das questões-chave, deve-se avaliar os possíveis efeitos e
resultados da norma.
2.
Entender os interesses de cada agente envolvido e criar um consenso dentro dos
prováveis resultados regulatórios, traduzindo as prioridades em compromissos
factíveis.
Os autores observam que, obter resultados positivos nas negociações com os agentes
envolvidos requer habilidade no gerenciamento das questões, balanceando-as de acordo com
seus valores reais e através de impasses, criar acordos e alianças efetivas. Ademais, a gerência
dos agentes envolvidos é uma parte vital na estratégia regulatória, exigindo criatividade,
experiência e senso crítico por parte das empresas. As empresas devem procurar modelos para
cooperação futura e conflitar os impasses benéficos. Os resultados ajudam a identificar várias
combinações de questões e alianças que podem suportar esses impasses.
A gestão efetiva dos impactos dos atores abarcados em um setor regulado envolve três passos:
74
•
Condução de análises - realizar levantamentos da situação financeira dos
grandes players do mercado, identificar os fazedores de opinião (cientistas,
acadêmicos, especialistas técnicos das organizações não-governamentais) que
suportaram a elaboração da política pública e utilizar técnicas de marketing,
quando a percepção das práticas corporativas pelo consumidor é um fator
importante.
•
Gerenciamento do impasse de modo a atingir um resultado alcançável entre a
maximização do lucro e a ampliação do bem-estar social e econômico.
•
Comunicação da estratégia para os agentes relevantes do setor, através de um
canal direto e constante de diálogo, ressaltando os resultados regulatórios
assim como os interesses empresariais.
3.
Transformar a gerência regulatória em um processo constante horizontal e vertical por
dentro da empresa, ligado ao desempenho empresarial e conduzido por executivos de
fácil acesso ao CEO.
O objetivo principal do trabalho é analisar a Resolução 396 da Anatel sob o ponto de vista da
administração, relacionando as dimensões do modelo de Beardsley, Bugrov e Enriquez com
as decisões estratégicas regulatórias a serem tomadas, sob a perspectiva de uma empresa de
longa distância do STFC.
75
3.4 COLETA DE DADOS
O estudo de caso conduzido utilizou-se de pesquisa bibliográfica visando situar o leitor em
relação aos conceitos acerca das estratégias regulatórias e da relação cenário-estratégia-
processo, a partir da normatização de uma política pública. Adicionalmente foram consultadas
as leis e resoluções que abarcaram o setor de telecomunicações, assim como publicações
especializadas no setor e relatórios da agência reguladora da indústria, a Anatel.
Além disso, foram conduzidas entrevistas, pessoalmente e por telefone, com os dirigentes
(diretores e gerentes) da empresa impactada e consultores especializados no setor.
As entrevistas tiveram o mesmo formato, seguindo um roteiro previamente definido
(Apêndice A) pelo pesquisador, visando padronizar e facilitar a análise das respostas acerca
das estratégias da empresa analisada e da Resolução 396 da Anatel. No entanto, tal
padronização não inibiu que os entrevistados falassem livremente sobre os aspectos que
julgavam relevantes sobre o assunto abordado. Foram agendados horários para responder ao
questionário com a presença do pesquisador, com o intuito de esclarecer quaisquer dúvidas a
respeito dos conceitos e das perguntas.
3.5 ANÁLISE DOS DADOS
Os doze participantes, originalmente selecionados, responderam à pesquisa, sendo que dois
respondentes não preencheram integralmente o questionário. No entanto, procurou-se
selecionar respondentes que ocupassem cargos com nível hierárquico semelhante ou próximo
e estivessem envolvidos no processo de preparação da empresa à nova regulamentação.
76
3.5.1 Cenário empresarial
Pode-se afirmar que a Resolução poderá implementar valores de remuneração de rede mais
aderentes aos custos das operadoras. Observa-se que aqueles serviços que possuem valores
próximos à curva eficiente de seu custo serão pouco atingidos, indicando encontrar-se
apropriada e justa a atual rgulamentação. A norma irá corrigir principalmente tarifas com
grandes distorções em relação a seu custo.
Apesar da diminuição do preço de acesso, entende-se que não haverá aumento de novos
entrantes que possam comprometer o nível de investimento em infra-estrutura, pois, com o
atual nível de maturidade atingido pelo mercado brasileiro de telecomunicações, os grandes
players do mercado já se encontram consolidados. Além disso, tarifas com valores mais
baixos forçam as operadoras a reduzirem seus custos, conseqüentemente as empresas
pressionam seus fornecedores de equipamentos a reduzirem seus preços também. Pode-se
concluir que o investimento em infra-estrutura possui uma estreita relação com o nível de
competição do setor.
Não se esperam benefícios para o consumidor final ou reduções nas contas do serviço de
telefonia; conforme citado anteriormente, no cenário fixo e de longa distância, o valor das
tarifas de interconexão já está adequado à curva eficiente. No entanto, para o cenário móvel,
pode haver uma piora, pois para as empresas de telefonia celular o preço de acesso é uma
receita e elas irão deixar de ganhar essa renda. A tendência é que as empresas móveis
repassem a perda de receita para seus clientes.
Apesar de a literatura (cf. Bragança, 2005:1-35) indicar a possibilidade de as despesas
operacionais e financeiras decorrentes do processo de adequação aos moldes previstos para a
77
Resolução 396 da Anatel serem repassadas aos clientes, observou-se através dos questionários
que essa situação possivelmente não ocorrerá, pois o órgão regulador entenderá os novos
investimentos como uma obrigação das operadoras e devido ao alto grau de competição da
indústria, será difícil repassar esse custo para as tarifas. Outro viés reside no alto grau de
competição no upstream do setor, que irá dificultar o repasse desse custo adicional aos
usuários dos serviços.
Foi observado nas entrevistas que a dependência de informações sobre a infra-estrutura de
redes é um item relevante, sendo considerado uma fragilidade do modelo, visto que a
qualidade das informações existentes atualmente não foi desenvolvida para atender à
Resolução 396. Foi também considerado um risco da Resolução, conforme apontado
anteriormente, já que o órgão regulador não possui conhecimento técnico suficiente para
utilizar os dados de infra-estrutura fornecidos pelas empresas e efetuar o cálculo das curvas de
custo da “empresa eficiente”. Assim é possível que os custos calculados pelo regulador sejam
divergentes dos custos incrementais de longo prazo das operadoras, podendo comprometer a
produtividade dessas empresas.
Sob esse aspecto, o método coloca o regulador na posição de “guia” da política de
investimentos das operadoras, regulando os processos e criando uma assimetria entre as
diferentes áreas de negócio. Nessa perspectiva, o regulador deixa de possuir uma posição
neutra, sendo agravada por não ser uma entidade absoluta, composta de pessoal originário de
empresas do setor e com grande influência.
A ausência de definição das responsabilidades do processo de auditagem estipulado na
Resolução 396 da Anatel, foi considerado um risco grave para as empresas. As firmas de
auditorias estabeleceram apenas “um procedimento previamente acordado” com as
78
operadoras, cuja atividade era apenas de validação matemática e não de análise da
consistência das informações. As auditorias entendem que o processo de auditoria é um
conjunto de procedimentos definidos pelo órgão regulador, no caso a CVM, que trata
especificamente dos aspectos contábeis das operadoras como o Balanço Patrimonial e
Demonstrativo de Resultado. Também auditorias diferentes podem chegar a conclusões
diferentes sobre análise do mesmo conjunto de informações e distorções podem influenciar no
modelo e na tomada de decisão pelos agentes envolvidos. Uma medida para mitigar este risco
é a obrigação legal de rodízio de firmas de auditoria para esse processo.
3.5.2 Estratégia empresarial
Os benefícios da Resolução 396 da Anatel para as operadoras serão adequados aos custos
impostos por ela, porém foi observada a existência de um risco regulatório, no que tange à
falta de conhecimento técnico do órgão regulador. A migração dos serviços de uma base
price-cap para cost-based foi uma definição importante na regulação; no entanto o órgão
regulador não se encontra preparado tecnicamente para capitanear esse novo processo.
Nesse caso, infere-se a possibilidade da captura do órgão regulador por algumas empresas.
Além disso, esse risco regulatório é interpretado como uma issue do atual modelo de mercado
de telecomunicações brasileiro e a Resolução 396 da Anatel é o “meio” para a discussão desse
modelo.
3.5.3 Processo empresarial
Apesar de o conceito de transparência das operadoras ser benéfico para a sociedade e para os
investidores, identificou-se certa oposição da empresa analisada em relação à divulgação das
79
informações, tanto que se solicitou confidencialidade total em relação a esta determinação da
norma. Entende-se que existem dados em que é necessária a sua divulgação, como por
exemplo, o total de investimentos efetuados, e outros que podem levar à geração de conflitos
comerciais e estratégicos, como os de investimentos futuros.
De modo geral, a Resolução 396 da Anatel tende a promover uma alocação eficiente de
recursos e buscará aplicar uma metodologia consistente e clara para todas as operadoras. Pelo
seu grau de complexidade, a norma poderia ter sido mais discutida e aperfeiçoada, pois o
problema encontra-se no seu prazo de implementação. O prazo de um ano para
implementação do modelo estipulado na Resolução 396 da Anatel é exíguo. A
experimentação e a implementação gradual, a utilização dos erros e acertos observados em
outros países, poderiam evitar a necessidade de se efetuar ajustes no modelo antes do final de
sua implementação.
As informações obtidas nas entrevistas acerca da empresa selecionada indicaram que ela,
neste momento, não apresenta um posicionamento estratégico bem definido de modo a reduzir
o risco regulatório da Resolução 396 da Anatel.
A empresa analisada contratou empresas de consultoria para desenvolver formas e
mecanismos para o envio de suas informações ao órgão regulador, atendendo apenas às
especificações da norma. Tais informações foram auditadas e enviadas dentro do prazo
estipulado, no entanto não foram efetuadas análises e levantamentos sobre o posicionamento
das outras empresas do mercado. A ausência de posicionamento estratégico pode ser
justificada pelo fato de a Resolução 396 da Anatel ser relativamente recente. Mesmo sendo
uma definição nova, a empresa analisada concorda que o tema é relevante, necessitando de
mais discussão em torno de ajustes e aperfeiçamentos.
80
Outro ponto é a atuação da área regulatória da empresa analisada, que exerce as funções
simplórias de interpretação, mediação e apoio à negociação, sendo apenas um processo
horizontal dentro da empresa e não se encontra associada a nenhuma meta corporativa.
Consequentemente observa-se dificuldade em justificar recursos e investimentos junto aos
controladores da empresa analisada para efetuar estudos mais intensos sobre a Resolução.
81
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste estudo buscou-se apresentar e descrever as modificações ocorridas no cenário
estratégico e no processo regulatório da empresa selecionada para a pesquisa, expondo a
Resolução 396 como um fenômeno a partir das variáveis do modelo de Beardsley, Bugrov e
Enriquez (2005, pág. 1-7).
Analisando a Resolução 396 da Anatel sob o ponto de vista dos conceitos fundamentais para a
prática de uma política pública regulatória adequada e eficiente, à luz da tipologia de
Beadsley e Farrel (2005, pág.1-8), pode-se afirmar que a norma promoverá a competição justa
entre as operadoras do STFC. Observou-se que alguns atributos da metodologia não foram
atendidos na Resolução, por exemplo, a transparência e o foco, e identificou-se que a
regulação econômica altera, de forma significativa, o ambiente, as estratégias e os processos
empresariais desse setor.
Apesar de o modelo de Beardsley, Bugrov e Enriquez (2005, pág. 1-7) mostrar-se adequado
para a análise, é recomendável a realização de novos estudos acerca das estratégias
competitivas na indústria de STFC no Brasil, considerando o risco regulatório como uma
variável de grande relevância. É aconselhável a realização de estudos mais específicos acerca
desse risco, visando compreender melhor a sua influência na formulação de estratégias e no
desempenho das empresas do mercado de telecomunicações.
82
Para o caso específico do setor de telecomunicações, a promoção da regulação econômica,
através da prática de políticas públicas estipuladas pela Anatel, possui grande dependência das
características tecnológicas da indústria e dos serviços a serem oferecidos aos seus usuários
finais.
Observa-se que o mecanismo de implementação de políticas públicas no Brasil pelas agências
reguladoras do Estado poderá ser – levando em consideração os constrangimentos políticos e
econômicos – processo adequado e eficiente, garantindo ganhos para os agentes envolvidos.
Cumpre-se assim, o objetivo da presente pesquisa, de que a mesma possa servir de base para
futuros trabalhos acadêmicos e empresariais, sob o foco aqui desenvolvido.
83
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APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO
A Anatel, em 31 de março de 2005, emitiu a Resolução 396 da Anatel que aprova o
Regulamento de Separação e Alocação de Contas, que tem o objetivo de implementar um
modelo de negócios onde as tarifas são reajustadas de acordo com a natureza do custo. E
conforme estipulado na norma, a implementação desse novo modelo se dará a partir do
cálculo dos custos incrementais de longo prazo (LRIC). No modelo de separação de custos, os
serviços serão precificados com base em matrizes setoriais, levando em consideração os
demonstrativos de resultados e de capital empregado pelas operadoras, de acordo com a
natureza do serviço prestado.
1.
Na sua opinião, o modelo irá favorecer preços eficientes, ou seja, valores competitivos e
capazes de fornecer os incentivos certos para a inovação e investimento, e abrir caminho
para a entrada de novas empresas?
2.
No entanto assim como a metodologia LRIC pode induzir a uma diminuição dos preços de
acesso, gerando um aumento de novos entrantes no mercado e acréscimo da competição
das telefonias de longa distância e local, ela pode também comprometer os níveis de
investimento no médio prazo (através de erros de estimativa da infra-estrutura,
intervencionismo do regulador, etc.). Na sua percepção, o modelo pode induzir ao
92
aumento da competição em troca do comprometimento de investimentos de infra-estrutura
e maximização do bem-estar social?
3.
A Resolução 396 da Anatel foi apropriada ao problema específico do setor? (A
competição a todo custo não deve ser o objetivo primordial do regulador. O nível ótimo de
entrada deve advir da maximização do excedente econômico associado ao equilíbrio
econômico-financeiro das firmas participantes do mercado regulado)
4.
Na sua visão, o que se espera (impactos, consequências) das operadoras fixas após a
migração dos serviços de uma base price-cap para cost based?
5.
E do ponto de vista dos usuários dos serviços (os prováveis benefícios para a sociedade)?
É possível esperar reduções nas contas do serviço de telefonia?
Uma vez que a Resolução 396 da Anatel foi aprovada, as empresas entrarão na fase de
preparação para se adequarem às novas normas de mercado. As operadoras terão que absorver
despesas operacionais e financeiras decorrentes do processo de adequação aos moldes
previstos para a Resolução 396 da Anatel. Devido ao detalhamento exigido pela Norma, as
operadoras demandarão novos e ininterruptos investimentos em metodologia, hardware e
software para o armazenamento e gerenciamento das informações e para a confecção dos
relatórios a serem apresentados.
6.
Na sua opinião, existe a possibilidade desse custo adicional ser repassado aos serviços
prestados?
7.
Os benefícios da Resolução 396 da Anatel são adequados aos custos impostos por ela?
93
8.
Os mecanismos contábeis atuais não estão preparados para alocações diretas ou indiretas
dos custos até o nível dos produtos oferecidos pelas operadoras. Além disso, a abordagem
de custos históricos não leva em conta a necessidade de incorporação de um adicional
associado a incerteza do setor (demanda, saltos tecnológicos e grau de competição). Qual
a sua percepção em relação aos riscos associados à Resolução 396 da Anatel?
9.
Quais as medidas que a empresa vem realizando de modo a mitigar os riscos associados à
Resolução 396 da Anatel (condução de análises, gerenciamento do impasse, comunicação
das decisões aos agentes do setor e etc...)?
10.
Na sua visão, a correta apuração dos custos dos equipamentos pode ser um problema, pois
a quantidade de informações da engenharia é extensa, a taxa de inovação tecnológica
(maturação e modernização dos elementos de rede) é acima da média e muitos
equipamentos são customizados?
11.
O atual estágio de desenvolvimento do modelo pode levar a erros de estimativa,
desestimulando investimento nas redes?
12.
Qual a sua percepção em relação a essa dependência da infra-estrutura na Resolução 396
da Anatel?
13.
Na sua opinião, os custos calculados pelo regulador podem ser divergentes dos custos
incrementais de longo prazo da incumbente?
14.
Essa possível divergência pode comprometer a produtividade das empresas ?
94
15.
Na sua percepção, o método coloca o regulador na posição de decidir quais são os
investimentos relevantes antes que eles sequer tenham sidos feitos pelas empresas?
16.
Geralmente as agências não possuem conhecimento técnico suficiente para escolher qual é
a tecnologia mais adequada ou eficiente dentre as disponíveis. Você concorda que o
regulador deixa de possuir uma posição neutra em relação aos agentes envolvidos?
17.
Qual a sua percepção em relação ao papel da área regulatória da empresa?
18.
É vista e entendida como um processo vertical e horizontal dentro da empresa?
19.
Sua função encontra-se associada a alguma meta corporativa?
O WACC (custo médio ponderado de capital) aplicável a cada área de negócio será
determinado pela Anatel. Além disso essa taxa, que irá remunerar o capital investido, será
empregada em diferentes áreas de negócios, que possuem riscos distintos.
20.
Qual a sua percepção em relação a essa parte da metodologia?
A Anatel determina que a operadoras enviem, anualmente, relatórios que serão
disponibilizados em sua biblioteca. A divulgação destes dados poderá atender tanto o
Governo Federal quanto aqueles que podem ser afetados pelas decisões tomadas com base
nestas informações, tais como as operadoras, investidores e consumidores. A publicação
dessas informações contribui para a maior transparência das informações e incentivo à
competição. No entanto, a divulgação irrestrita destas informações pode acarretar situações de
conflito comercial e estratégico entre as operadoras.
95
21.
Qual a sua percepção em relação a essa determinação da norma?
Auditoria das informações disponibilizadas para a Anatel - As responsabilidades da firma de
auditoria precisam ser claras e definidas, de forma a assegurar que os aspectos relevantes da
auditagem estejam endereçados e transparentes aos envolvidos no processo e ao público em
geral. A ANATEL , em sua Resolução, não especifica essas responsabilidades, podendo
comprometer a consecução dos objetivos propostos pela norma. A ausência dessa definição
por parte da Agência faculta ao auditor a interpretação da legislação e o seu julgamento
quanto à abrangência de sua responsabilidade, podendo acarretar diferentes visões e
aplicações sobre um mesmo tema (foco).
22.
Qual a sua percepção em relação a essa lacuna?
A resolução 396 da Anatel possui um alto nível de complexidade e uma crítica que se faz a
ela é fruto do atual estágio de desenvolvimento dos modelos, pois a norma é considerada uma
determinação precipitada. Em outros países, a implementação do modelo durou em média 4
anos. No Brasil o prazo de implementação do modelo será de 1 ano.
23.
Nesse sentido a resolução poderia ter sido mais discutida e aperfeiçoada?
96
APÊNDICE B - Metodologia de apuração do LRIC
Camacho, Bragança e Rocha (2004, pág. 90-108) detalham a apuração do LRIC da seguinte
maneira:
1.
A HCA (Historical Cost Accounting) corresponde ao conjunto de informações sobre
ativos, passivos, receitas e despesas, registradas com base no padrão contábil aceito,
que é utilizado como referência para a apuração dos custos operacionais e do capital
empregado. Os custos históricos dos ativos que compõem o HCA são determinados
pelo seu valor bruto de aquisição ou construção, obtido por meio dos registros
contábeis, subtraído o valor da depreciação ou da amortização acumulada. As
informações da HCA devem ser compatíveis com as informações do Plano Geral para
Separação e Alocação de Contas, a serem apresentadas por prestadora componente do
Grupo. Por grupo entende-se conforme definição exposta no Anexo da Resolução
396/05: “... a Prestadora de Serviço de Telecomunicações individual ou conjunto de
Prestadoras de Serviços de Telecomunicações que possuem relação de controle, como
controladoras, controladas ou coligadas...”. O grupo obrigado a apresentar o DSAC
deve discriminar e alocar os custos operacionais e o capital empregado por área de
negócio em que atua. O mesmo procedimento se repete para as linhas de produtos e
em seguida para os produtos oferecidos pelas operadoras. A descrição das áreas de
negócio e das linhas de produto é apresentada na tabela abaixo:
97
Tabela 11 – Divisão do grupo em áreas de negócio e linhas de produto
Fonte: A remuneração de capital nas telecomunicações e o novo contexto regulatório
brasileiro. Pág. 94.
2.
A segunda etapa da metodologia LRIC consiste na transformação da base de custos
históricos (HCA) em base de custos correntes (CCA - Current Cost Accounting) a ser
utilizada para a apuração dos custos correntes dos produtos ofertados pelos grupos. A
principal mudança é a valoração dos ativos e na apuração da remuneração do capital.
A CCA será constituída considerando a utilização de ativos e recursos de maneira
eficiente, tendo por base a rede real do grupo (princípio forward-looking de
otimização). Este procedimento deve obedecer ao critério: os ativos que não estiverem
em uso no momento da avaliação devem ser excluídos da base de ativos. Um ativo é
considerado excedente se possui capacidade não utilizada, além da margem de
segurança aceitável, e não se espera utilizá-lo em um horizonte de três anos.
3.
A apuração do modelo LRIC, última etapa da implementação, é realizada tendo por
base os custos apurados segundo os critérios de separação e alocação de contas (etapa
a), corrigidos para a CCA (etapa b).
98
Os custos incrementais de longo prazo serão os custos adicionais incorridos no fornecimento
de um determinado produto em relação aos custos incorridos pela empresa para o
fornecimento dos demais produtos em um horizonte de tempo nos quais todos os custos são
variáveis, inclusive aqueles referentes a ativos fixos. Em relação ao custo total da empresa, o
custo incremental de um determinado produto é numericamente igual à economia que seria
obtida caso ele deixasse de ser fornecido.
Na metodologia LRIC, a definição de capital empregado, constante nas etapas 1 e 2, utilizará
o conceito de custo de capital. O capital empregado total é igual ao ativo total da prestadora,
excluindo o caixa e outras disponibilidades, subtraído dos passivos não onerosos. Serão
considerados na apuração do custo de cada produto o custo de capital aplicável e a
depreciação ou amortização incorridas, relativos aos ativos alocados ao produto. De acordo
com a norma, o custo de capital é a remuneração hipotética que a prestadora deveria obter por
manter seu capital aplicado em seus ativos, considerando também o risco do negócio em que
atua. O cálculo do custo de capital será realizado da seguinte forma:
WACC
AtAto
CC ×
+
=
2
1
Onde CC = Custo de capital aplicável a determinado produto;
Ato = Capital empregado total líquido de depreciação e amortização alocado ao produto em
questão no início do período em análise;
At1 = Capital empregado total líquido de depreciação e amortização alocado ao produto em
questão no final do período em análise.
99
WACC = Custo médio ponderado de capital (Weighted Average Cost of Capital).
O custo médio ponderado de capital (WACC) aplicável a cada área de negócio é determinado
pela Anatel, conforme disposto na Resolução 396/05. Como citado anteriormente, os custos
diretos e indiretos de cada área de negócio, linha de produtos e produto serão apresentados
pelas empresas individualmente. Os custos operacionais e o custo de capital serão
apresentados separadamente por produto. E o custo total de determinado produto será o
somatório dos custos operacionais, incluindo a depreciação e amortização, e do custo do
capital a ele alocado.
Camacho, Bragança e Rocha (2004, pág. 90-108) lembram que no novo contexto regulatório,
a taxa que irá remunerar o capital investido não só será empregada em diferentes áreas de
negócios, que possuem riscos distintos, como também será aplicada a uma base que a
princípio será recalculada periodicamente de acordo com os custos de reposição de uma
operadora eficiente ideal.
A proposta estabelece que o LRIC seja recalculado a cada três anos, podendo, a critério do
regulador, ser recalculado em período inferior desde que maior do que 12 meses. No entanto,
na proposta do governo, o regulador não se compromete a não alterar o LRIC ao longo desse
período.
100
ANEXO A - RESOLUÇÃO 396
CUSTOS INCREMENTAIS DE LONGO PRAZO
1. Objetivo
1.1. O objetivo deste Anexo é estabelecer a metodologia necessária para a apuração dos
Custos Incrementais de Longo Prazo (LRIC: Long Run Incremental Costs) dos produtos e
elementos de rede.
2. Modelo de Custos Incrementais de Longo Prazo (LRIC: Long Run Incremental Costs)
2.1. O modelo LRIC é um modelo de apuração de custos no qual todos os custos incrementais
de longo prazo atualizados a valores correntes relativos a prestação isolada de determinado
serviço, incluído o custo de capital, são distribuídos segundo princípios de causalidade a todos
os produtos oferecidos.
2.2. Custos incrementais são os custos adicionais incorridos no fornecimento de um
determinado produto em relação aos custos incorridos pela empresa para fornecimento dos
demais produtos. Em relação ao custo total da empresa, o custo incremental de determinado
101
produto é numericamente igual à economia que seria obtida caso ele deixasse de ser
fornecido.
2.3. Longo prazo é o horizonte de tempo em que todos os custos são considerados variáveis,
inclusive aqueles referentes aos investimentos em ativos fixos, de forma que a prestadora
pode otimizá-los a um nível de produção esperado.
3. Metodologia de implementação do modelo LRIC
3.1. A apuração do LRIC é realizada tendo por base os custos apurados segundo metodologia
de Custos Totalmente Alocados (FAC), descrita no Anexo I do RSAC, e corrigidos para Base
de Custos Correntes (CCA), conforme Anexo II.
3.1.1. As classificações de custos e ativos, a identificação das Áreas de Negócio, Linhas de
Produtos, Produtos e direcionadores na modelagem FAC e LRIC devem ser compatíveis.
3.2. A metodologia de cálculo do LRIC é aplicada apenas aos produtos e elementos de rede da
Área de Negócio de Rede, conforme definida no Anexo I do RSAC.
3.3. A metodologia de apuração do LRIC necessita das seguintes informações:
3.3.1. Custos e Ativos ajustados para CCA: custos e ativos da empresa ajustados para a Base
de Custos Correntes, conforme Anexo II;
3.3.2. Grupos de Custos e Grupos de Ativos: conjunto de custos ou ativos similares e com
direcionador idêntico, reunidos para tornar o processo de apuração do LRIC mais simples;
102
3.3.3. Direcionadores: fatores que dão causa à ocorrência de determinado custo ou ao
aumento do capital empregado. Alterações no volume do direcionador têm impacto no custo
incorrido ou no capital empregado;
3.3.4. Relações Custo-Volume (CVR: Cost-Volume Relationship): curvas que descrevem o
comportamento de determinado Grupo de Custos ou de Ativos em relação a variações no
volume do direcionador aplicável identificado. As Relações Custo-Volume podem ser
representadas por gráficos cartesianos, sendo o eixo das ordenadas o Grupo de Custos ou
Ativos que está sendo avaliado e o eixo das abscissas o direcionador aplicável. Um modelo de
CVR pode ser observado na Figura 1 deste Anexo;
3.3.5. Incrementos a serem medidos: parcela de contribuição de cada produto ou elemento de
rede ao volume do direcionador identificado para cada CVR, de modo que seja possível
identificar o custo adicional decorrente de sua oferta ou utilização.
3.4. A primeira etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste no
mapeamento e construção das Relações Custo-Volume (CVR).
3.4.1. Devem ser construídas as Relações Custo-Volume de cada Grupo de Custos ou Ativos
direta ou indiretamente alocados aos produtos ofertados pelo Grupo, refletindo os custos
incorridos registrados na Base de Custos Correntes.
3.4.2. Os direcionadores utilizados na construção das CVR devem ser os mesmos utilizados
no processo de alocação de custos previsto no Anexo I do RSAC.
103
3.4.3. As Relações Custo-Volume devem refletir as economias de escala e escopo obtidas,
bem como as mudanças no padrão de evolução dos custos, se aplicáveis.
3.4.4. A CVR deve ser construída com base na simulação a partir de modelos técnicos,
pesquisas estatísticas ou pesquisa de campo.
3.4.4.1. A simulação a partir de modelos técnicos utiliza estudos de custos realizados durante
o planejamento da construção da infra-estrutura e da expansão rede.
3.4.4.2. As pesquisas estatísticas utilizam informações extraídas da base de dados das
operações da empresa, comparando o comportamento de determinado Grupo de Custos ou
Ativos em várias áreas em que atue.
3.4.4.3. As pesquisas de campo utilizam informações oriundas de terceiros, como pesquisa
com fornecedores e prestadores de serviços.
3.4.5. Um elemento de rede ou Grupo de Custos pode possuir mais de um direcionador,
devendo, nesses casos, ser montado um conjunto de relações de dependência, de forma a
possibilitar a identificação de seu comportamento em função da variação de cada direcionador
isoladamente.
3.4.6. A CVR deve fornecer dois elementos de informação:
3.4.6.1. Evolução do Grupo de Custos ou Ativos estudado em relação à variação do volume
do direcionador relacionado;
104
3.4.6.2. Demonstração da metodologia de construção de cada CVR.
3.4.7. O processo de construção das CVR deve ser fundamentado e documentado.
3.5. A segunda etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste na
combinação das Relações de Custo-Volume em uma hierarquia de cálculo.
3.5.1. Uma CVR pode ter como direcionador um fator exógeno à empresa, como demanda por
acessos locais, ou um fator endógeno, como um Grupo de Custos, resultante de outra CVR,
que tenha impacto em outros Grupos de Custo.
3.5.1.1. No caso do direcionador ser endógeno, deve-se estabelecer uma hierarquia entre as
CVR, de modo que seja possível identificar, de forma adequada, o processo de encadeamento
das relações.
3.6. A terceira etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste no cálculo
do impacto do incremento no volume do direcionador dos custos e ativos, para cada CVR.
3.6.1. O incremento a ser considerado é a parcela do direcionador identificado decorrente da
oferta de determinado produto ou utilização de determinado elemento de rede. É a diferença
entre volume do direcionador realmente existente e o volume hipotético caso fosse retirada a
parcela referente à oferta de determinado produto ou utilização de determinado elemento de
rede.
3.6.1.1. Para cada produto ou elemento de rede devem ser identificados os incrementos a ele
105
relativos.
3.6.1.2. Na identificação dos incrementos relativos à utilização dos elementos deve-se ter por
base a Tabela 1 do Anexo I, adicionada de demais componentes considerados pelo Grupo.
3.6.2. Devem ser identificados separadamente os incrementos relativos a cada produto ou
elemento de rede da Área de Negócio de Rede.
3.6.3. O incremento aplicável aos direcionadores de cada produto para o qual o LRIC é
calculado deve ser fundamentado e documentado.
3.7. A quarta etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste no cálculo do
LRIC para os incrementos identificados para os produtos ou elementos de rede.
3.7.1. O LRIC relativo a um incremento é a diferença entre os custos totais e o custo que seria
incorrido caso aquele incremento não fosse considerado, conforme Figura 1 deste Anexo.
3.8. A quinta etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste na soma dos
LRIC relativos aos incrementos identificados referentes ao produto ou ao elemento, em todas
as CVRs.
3.9. A sexta etapa da metodologia de implementação do modelo LRIC consiste na
consideração dos custos comuns e dos custos compartilhados no cálculo do custo do produto
ou elemento de rede.
106
3.9.1. O valor alocado dos custos comuns devem ser os mesmos identificados pelo modelo
FACHCA, conforme disposto no Anexo I, não sendo realizados ajustes.
3.9.2. Custos compartilhados são os custos relativos a mais de um produto ou elemento de
uma mesma Área de Negócio e que não são considerados na apuração de custos no modelo
LRIC, dada a não identificação de direcionador.
3.9.2.1.Os custos compartilhados são distribuídos aos produtos ou elementos de rede segundo
metodologia de Alocação Proporcional e Eqüitativa (EPMU, Equal Proporcionate Mark Up),
conforme descrita no item 6.7.1. do Anexo I.
4. Cálculo do Custo Total Individual (SAC)
4.1. O Custo Total Individual (SAC: Stand Alone Costs) relativo a um produto ou elemento
de rede é o custo hipotético caso tal produto ou elemento fosse o único oferecido ou utilizado.
4.1.1. O SAC é calculado com base na seguinte metodologia:
4.1.1.1. Para cada CVR mapeada e hierarquizada, identifica-se o impacto do incremento no
volume do direcionador calculado na terceira etapa do LRIC, conforme descrito no item 3.6 e
subitens deste Anexo;
4.1.1.2. Calcula-se o SAC para os incrementos identificados para os produtos ou elementos de
rede em cada CVR. O SAC relativo a um incremento é o custo que seria incorrido caso
apenas aquele incremento fosse considerado, conforme Figura 2 deste Anexo;
107
4.1.1.3. Os custos comuns e os custos compartilhados são distribuídos aos produtos ou
elementos de rede segundo metodologia EPMU, conforme descrita no item 6.7.1. do Anexo I;
4.1.1.4. Somam-se os SACs relativos aos incrementos identificados referentes ao produto ou
ao elemento, em todas as CVRs.
4.2. O valor obtido através do cálculo do SAC deve ser sempre superior ao obtido através do
cálculo do LRIC.
5. Documentos a serem apresentados
5.1. Devem ser apresentados, como resultado da aplicação da metodologia de apuração do
LRIC, os seguintes documentos:
5.1.1. Relatório de Custos Incrementais de Longo Prazo com Base de Custos Correntes
(LRICCCA) dos produtos da Área de Negócio de Rede, que deve ser complementado pela
tabela de custos dos elementos de rede e pela matriz de utilização de elementos de rede,
segundo processo descrito no Anexo I do RSAC.
5.1.2. Relatório de demonstração de cálculo do LRIC, com identificação dos passos da
metodologia de cálculo do LRIC.
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