( PDF ) A responsabilidade na gestão da saúde pública

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE SAÚDE PÚBLICA

A Responsabilidade na Gestão da Saúde Pública

Sandra Lúcia Furquim de Campos

Dissertação de Mestrado apresentada

ao Programa de Pós-Graduação em

Saúde Pública para obtenção do título

de Mestre em Saúde Pública

Área de Concentração: Serviços de

Saúde Pública

Linha de Pesquisa: Direito Sanitário

Orientadora: Profa. Dra. Sueli

Gandolfi Dallari

São Paulo

2006

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À minha família

pela unidade,

pelo caminho,

pelo valor e

pela responsabilidade.

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AGRADECIMENTOS

Como não poderia deixar de ser à minha orientadora, que representa, em es-

sência, a figura da mestra, Profa. Dra. Sueli Gandolfi Dallari, pela ousadia do

aceite e por acreditar, pela oportunidade, pelo ensinamento ético, pela figura

humana singular que congrega a todos promovendo a construção do plural.

Aos membros constituintes da minha banca, Profa. Dra. Adelaide Nardocci e

Prof. Dr. Fernando Aith, pela coragem, pela capacidade intelectual e pela sim-

plicidade.

Aos amigos do CEPEDISA em especial à Eliane Araújo pelo carinho, pela pa-

ciência e pelo acolhimento.

Aos amigos da Regional de Saúde da Baixada Santista e, particularmente, à

Equipe de Auditoria pelo exercício da convivência, pela lealdade.

Aos amigos da Prefeitura Municipal de Guarujá com destaque para os amigos

da Secretaria de Saúde pelo apreço, pelo apoio e pela confiança.

Às minhas pessoas pela amizade ilimitada, pela proteção, pela solidariedade.

Aos meus pais por todo amor.

RESUMO

A responsabilidade da gestão de saúde pública, seguindo o pensamento haber-

masiano, trata da comunicação (indicadores de saúde) que se estabelece entre

o jurídico (arcabouço legal sanitário) e o político (desenvolvimento da políti-

ca pública de saúde), visando realizar o interesse público (garantir o Direito à

Saúde). O resultado do agir responsável na gestão pública da saúde está repre-

sentado pelos indicadores de saúde, elementos aferidores de eficiência e, por-

tanto, elementos de prestação setorial e peculiar de contas. Nesse sentido, os

indicadores de saúde constituem-se em instrumentos de responsabilização pela

gestão da saúde pública.

ABSTRACT

The responsability of management of public health according to the

habermasian thought deals with the communication (health indicators) that

stands in between the Law (legal sanitary framework), and the political

(development of the public health politic) aiming for the acomplishment of

the public interest (garantee the Right to Health). The result of responsible

acting in the management of health is represented by the health indicators that

are elements to check eficiency, and therefore elements of rendering sectorial

and peculiar accounts. In this sense, health indicators are instruments of

responsability for the management of public health.

APRESENTAÇÃO

O Direito à Saúde está consagrado, constitucionalmente, como sendo um de-

ver do Estado a ser garantido através do desenvolvimento e da execução de

políticas públicas, que visem a redução de riscos e outros agravos, no sentido

de promover, proteger e recuperar a saúde da população brasileira. A propos-

ta de trabalho, quanto à responsabilidade na gestão da saúde, trata da comuni-

cação que se estabelece entre o político e o jurídico, visando realizar o inte-

resse público: garantir o Direito à Saúde. Aponta-se os indicadores de saúde

como aferidores do impacto da gestão sanitária na realidade local enquanto

medidas de execução das políticas públicas no setor saúde.

Para se falar de gestão sanitária há que se remeter ao processo de descentrali-

zação do Estado Brasileiro, que teve como implicação a assunção das atribui-

ções garantidoras de direitos sociais, o que inclui o Direito à Saúde, ao ente

federado, conferindo-lhe autonomia. A assunção de programas e políticas so-

ciais na Saúde obteve adesão nacional, fruto da reforma sanitária. Assim, a

municipalização da gestão de saúde pública integrou-se, com êxito, à descen-

tralização político-administrativa nacional.

Dentre os princípios norteadores da Administração Pública consagrados (lega-

lidade, impessoalidade, moralidade e publicidade) incluiu-se o princípio da

eficiência (Emenda Constitucional 19/1998, impondo nova redação do artigo

37, CF/1988) que contém a transparência no trato da Coisa Pública como um

dos seus elementos fundadores.

Propõe-se aplicar o princípio da eficiência à gestão sanitária, utilizando, para

tanto, os indicadores de saúde, enquanto demonstração do agir do gestor de

Saúde Pública. Nesse sentido, encontra-se a importância dos indicadores de

saúde como elementos de aferição do impacto da gestão local na saúde da po-

pulação, validando a atividade sanitária através de resultados.

Em assim sendo e tomando como base teórica o agir responsável sustentado

no pensamento habermasiano, os indicadores de saúde constituem-se em medi-

das que denotam a efetividade da política pública de saúde tradutora de prin-

cípios constitucionais e do ordenamento sanitário.

A responsabilidade da gestão de saúde pública, seguindo esse caminhar, trata

da comunicação (indicadores de saúde) que se estabelece entre o jurídico (ar-

cabouço legal sanitário) e o político (desenvolvimento da política pública de

saúde), visando realizar o interesse público (garantir o Direito à Saúde). O re-

sultado do agir da gestão pública da saúde está representado pelos indicadores

de saúde, elementos aferidores de eficiência e, portanto, úteis à prestação se-

torial e peculiar de contas. Os indicadores de saúde constituindo-se, conse-

quentemente, em instrumentos de responsabilização pela gestão sanitária.

CAPÍTULO I - OS INDICADORES DE SAÚDE

E O CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

1.1 - A Historiografia dos Indicadores de Saúde

A historiografia dos indicadores de saúde encontra sua matriz na Ciência Epi-

demiológica, integrando-se com o processo histórico da Modernidade. O Esta-

do Liberal trouxe consigo reformas na concepção da vida em sociedade e,

como conseqüência do racionalismo, o fortalecimento das ciências exatas, re-

flexo direto do Positivismo. A credibilidade, então, atrelava-se ao palpável,

ao mensurável, ao verificável, ao concreto.

A Estatística, enquanto alicerce da Ciência Epidemiológica, firma-se a partir

do modo de produção capitalista, porque testemunha a aparição do Estado Mo-

derno, quando do estabelecimento dos conceitos de governo, nação e povo.

Momento em que surge a necessidade a contar exercito e povo. Aparecem os

censos populacionais e os primeiros sinais da bioestatística devido à introdu-

ção do método quantitativo, fundamentando os estudos europeus em saúde pú-

blica. A Epidemiologia irá promover o retorno à medicina social, já na segun-

da metade do século XX, quando a medicina preventiva consegue a adesão dos

organismos internacionais enquanto movimento ideológico.Na Europa Ociden-

tal, em decorrência da Segunda Guerra Mundial, foram sendo estabelecidos os

estados de bem estar social, buscando a integração entre assistência à saúde e

políticas sociais.

Nos anos 1960 a computação eletrônica promoveu uma revolução na Ciência

Epidemiológica. As décadas de 1970 e 1980 foram marcadas pelo aprofunda-

mento das bases matemáticas, em decorrência da ampliação do uso de micro -

computadores e do desenvolvimento de softwares específicos para as análises

epidemiológicas, reafirmando a historicidade dos processos de saúde-enfermi-

dade-atenção, cujas determinantes têm raízes econômicas e políticas (ALMEI-

DA FILHO, 1999).

A Epidemiologia contribui para a definição de políticas públicas. Prova disso

está no relatório sobre desenvolvimento mundial apontado pelo Word Bank

(1993), onde está examinada a influência mútua entre saúde humana, política

de saúde e desenvolvimento econômico, quando já se propunha a construção

de indicadores. Concomitantemente, a Organização Panamericana de Saúde –

OPAS (1999), em relato a respeito do movimento dos municípios saudáveis na

América, também preconiza a melhoria das condições de saúde para dinamizar

o processo de desenvolvimento, recomendando a mensuração dessas condições

por meio de indicadores de bem-estar e saúde (CASTELLANOS, 1997).

Respeitados os requisitos contidos no Informe Técnico 137 (OMS, 1957), os

indicadores deveriam apresentar disponibilidade de dados, simplicidade técni-

ca, uniformidade, sinteticidade e poder discriminatório. A Organização Mun-

dial de Saúde - OMS propôs a construção de novos indicadores que pudessem

refletir os progressos conquistados na atenção primária de saúde (década de

1980).

A Saúde enquanto direito social deve ser garantida pela execução de políticas

públicas visando a redução de riscos e agravos à saúde. Daí o porquê da rela-

ção entre os indicadores de saúde e a transparência na gestão sanitária, na

proposta de demonstrar a ocorrência ou não da redução dos riscos à saúde da

população. Esse caminho já vem sendo percorrido por órgãos internacionais e

foi assimilado pelo Sistema Único de Saúde - SUS.

Nas duas últimas décadas, a Organização Panamericana de Saúde - OPAS tem

demonstrado preocupação com os processos de mudança, no que tange aos

procedimentos técnicos de prestação dos serviços, no uso de tecnologias dis-

poníveis, à integração dos conhecimentos, às formas de utilização dos recur-

sos e dos modos de concretizar a participação social (TIGRE et al., 1990).

Na discussão do uso da epidemiologia nos sistemas e serviços de saúde, é co-

mum ressaltar o papel da disciplina na produção de conhecimento para a to-

mada de decisão, em relação à formulação de políticas de saúde para a organi-

zação do sistema e para a escolha de intervenções destinadas a dar solução a

problemas específicos (IDEM, 1990).

O Ministério da Saúde conta a colaboração da Organização PanAmericana de

Saúde – OPAS para a compatibilização de indicadores utilizados nos países do

continente americano. A pretensão está em promover a análise sistemática da

situação de saúde, utilizando-se de indicadores: demográficos, sócio-económi-

cos, mortalidade, morbidade e fatores de risco, recursos e cobertura.

1.1.2. O risco e a saúde nas sociedades complexas

O risco é considerado como elemento central para a tomada de decisão racio -

nal nas sociedades complexas devido ao crescimento da incerteza na cultura

moderna tardia. A vida social é regulada pela confiança em sistemas abstratos

que, baseados no conhecimento cientifico, orientam as escolhas através de

cálculos de risco.

O conceito de risco epidemiológico constitui-se num sistema abstrato. A mo-

nitorização e a definição de estratégias de regulação do risco no campo da

saúde encontram-se viabilizadas pelos avanços nas técnicas de cálculos esta-

tísticos. Políticas e programas voltados para promoção, proteção e recupera-

ção da saúde podem ser considerados como ações de gestão de risco. Identifi-

car e reduzir os riscos tornou-se objetivo da Saúde Pública. A gestão de riscos

é nuclear ao discurso de promoção da saúde, porque busca reorientar as estra-

tégias de intervenção. As conseqüências e as implicações culturais do concei-

to de risco no mundo contemporâneo não se restringem ao risco epidemiológi-

co, mas esse é um elemento central do processo, produzindo, através do mode-

lo construído, valores e conseqüências culturais (CZERESNIA, 2004).

1.1.2.1. O controle do risco e o processo civilizador

A noção de probabilidade faz emergir as idéias de contexto, risco e acaso, re -

jeita, por conseqüência, a questão da causalidade. Estabelecem-se as relações

entre conceitos, culpa e dever em contraposição à responsabilidade e poder,

saber, prever (LIEBER E ROMANO-LIEBER, 2002).

Causa e contexto entrelaçam-se, o que permite e promove o conhecimento de

um fenômeno, a configuração da realidade expressa no cotidiano da vida e do

trabalho. A causa pode ser listada como mais um fator de contexto. A organi-

zação de ações e serviços de saúde e a distribuição desigual dos danos nos di-

versos grupos populacionais faz decorrer diferentes probabilidades, reafir-

mando o relevo do planejamento no Setor Saúde (LIEBER, 1990).

LIEBER (2003) adota como base filosófica para sua conceituação de risco o

pensamento de Arendt, estabelecendo vínculo com o exercício de poder, en-

quanto condição para a promoção ou inibição da ação, porque entende risco,

incerteza, ação e conhecimento como aspectos inevitáveis da condição huma-

na em relação ao mundo. No desenvolver da ação são destacados os seus sig-

nificados (ação, autoridade, liberdade e juízo), segundo a concepção de

Arendt, porque é graças à ação no presente, que se promove a ruptura no tem-

po e se faz a história.

O risco tem relevância na sociedade moderna, permitindo a discussão sobre a

denominação do tipo de sociedade da atualidade. Apontam-se: sociedade mo-

derna, sociedade pós-moderna, sociedade contemporânea, sociedade pós-in-

dustrial e sociedade de risco.

A sociedade moderna tem essa denominação decorrente da Revolução Burgue-

sa e, portanto, convivente com seus reflexos dinâmicos, globalizantes (LE-

FREVE e LEFREVE apud GIDDENS, 2004). A sociedade pós-moderna indica

a vida nas sociedades capitalistas contemporâneas (LEFREVE e LEFREVE,

2004) definida pela ausência de grandes narrativas, sendo que passado e futu-

ro são previsíveis, havendo, conseqüentemente, multiplicidades de razões e de

histórias (LEFREVE e LEFREVE apud LYOTARD, 2004).

A sociedade pós-industrial tem sua denominação resultante de mudanças na

vida socioeconômica derivada da incorporação tecnológica com ênfase na in-

formação e no conhecimento (LEFREVE e LEFREVE apud BELL). A socieda-

de contemporânea apresenta-se complexa, com realidade plural, movimentos

sociais e despadronização do consumo (LEFREVE e LEFREVE, 2004).

A sociedade de risco expressa o presente, porque, enquanto há vida em socie-

dade há risco, termo decorrente dos perigos e das inseguranças vividos pelos

atores sociais ao longo do processo de modernização. As classes sociais pas-

sam a classes de risco. A distribuição de risco assume o lugar da distribuição

desigual de riqueza, por isso, o risco integra a construção social própria do

exercício de poder. Trata-se de um processo político, no qual está inserido o

Princípio da Precaução, cujo surgimento deu-se nos anos de 1970, na Alema-

nha e, em 2000, a Comunidade Européia o adotou como consenso, sendo seu

emprego diversificado (LIEBER e ROMANO-LIEBER, 2005).

1.1.3. A política pública de saúde e a gestão dos riscos

Políticas públicas constituem-se em instrumentos de governo definidores das

ações do Estado através das quais a sociedade tem a possibilidade de acompa-

nhar, controlar e fiscalizar. A escolha de prioridades deve ser racional e cole-

tiva para a definição de interesses públicos reconhecidos pelo direito, como

forma de controle prévio da discricionariedade, oferecendo parâmetros con-

cretos às ações cotidianas dos agentes públicos, através da definição de metas

objetivas a realizar. As políticas públicas são formas de agir do Pode Público

que visam à obtenção dos resultados desejados pela sociedade. Percorrendo

esse caminho promove-se a transparência do processo decisório, denotando

clareza de prioridades e meios para a realização do interesse público, razão

direta do amadurecimento da participação democrática dos cidadãos. O con-

trole de resultados e os controles políticos e sociais devem estar direcionados

à satisfatória prestação de contas pelo governo e pelos administradores aos ti-

tulares do poder político, os integrantes do povo (BUCCI, 2002).

O Estado recebeu o direito de planejar o desenvolvimento nacional e encontra

na inclusão de políticas públicas a efetivação das condições para o exercício

dos direitos sociais pelos cidadãos brasileiros (BUCCI apud LOPES, 2002).

Planejar é uma função técnica voltada à realização de valores sociais (BUCCI

apud FURTADO, 2002). O caráter constitucional e determinante do planeja-

mento (CF/1988, artigo 174) é pressuposto indispensável de todo programa de

ação política, econômica e social (BUCCI apud GRAU, 2002).

A discricionariedade da Administração Pública faz emergir a discussão ética

da responsabilidade no que se refere ao resultado das suas ações no mundo à

luz da proposta weberiana. A situação dos que governam e decidem é diversa

daqueles que simplesmente administram e executam encargos técnicos e pro-

fissionais sem responsabilidade de decisão e de opções políticas. Daí porque

os agentes políticos precisam de liberdade funcional e resguardo para o de-

sempenho de suas funções. São concedidas prerrogativas aos agentes políticos

como garantias para o pleno exercício de suas complexas funções governa-

mentais e decisórias (BUCCI, 2002).

Busca-se no planejamento a sustentação para a gestão pública. A noção de

gestão pública funcional fica caracterizada com a inserção do princípio da efi-

ciência na Administração Pública, promovendo o aumento gradual da respon-

sabilidade dos governos, dos parlamentos e da própria sociedade no processo

legislativo orçamentário. Está no planejamento a definição das metas a serem

alcançadas e, conseqüentemente, a indicação dos resultados a serem obtidos.

Os indicadores mostram os resultados das ações de governo, viabilizando a

correção de rumos e permitindo a aferição das competências dos gestores

(IDEM, 2002).

Já na 8ª Conferência Nacional de Saúde estava previsto o princípio da integra-

lidade adotado pelo Movimento Sanitário e incluído como diretriz constitucio-

nal no Brasil. Naquele momento defendia-se um serviço de saúde organizado

para produzir mudança no perfil epidemiológico em relação aos problemas de

saúde, coletivos e individuais. A gestão sanitária integra a ação estratégica

dirigida aos resultados, através de consenso entre dirigentes e dirigidos e da

ação comunicativa. Nesse sentido, o saber epidemiológico pode ser utilizado

na organização de processos de trabalho, serviços e sistemas de saúde, bem

como na planificação de gestão, vigilância e avaliação em saúde (PAIM,

1999).

1.1.3. Os indicadores de desempenho e sua interface com a Administração

Pública

Os indicadores de desempenho encontram sua historiografia na Matemática,

relacionando-se com a Estatística e a Economia, ciências que, já no nascedou-

ro, atendiam às demandas governamentais porque permitiam a mensuração de

eventos censitários e o desenvolvimento sócio-econômico. Estabelecem liga-

ção com a Administração Pública para o desenvolvimento das ações de plane-

jamento, visando dar subsídio à tomada de decisão dos governos.

Os primeiros indícios censitários datam de 3000 anos a.C. praticados por ba-

bilônios, chineses e egípcios. As informações censitárias geralmente eram uti-

lizadas para a taxação de impostos e para o alistamento militar. A Estatística

passou a ser considerada disciplina autônoma somente no século XVII, tendo

como objetivo básico à descrição dos bens do Estado (MATOS, 2004).

Destaca HARDENBERG (1772 – 1801) que na Revolução Científica Moderna,

a Matemática constitui-se num instrumento de formulação do conhecimento

humano da realidade objetiva. O progresso das ciências de observação ou des-

crição está vinculado diretamente às técnicas de representação, fruto do Re-

nascimento, movimento consciente e revolucionário, impondo uma nova cultu-

ra (JAPIASSÚ, 1985).

CARDOSO e BRIGNOLI (2002) procuram enfrentar a questão da quantifica-

ção na História diante de problemas, métodos e técnicas contidos na história

demográfica, econômica e social. Afirmam que o processo histórico da quanti-

ficação está compreendido no estudo das mentalidades coletivas.

O conhecimento desenvolvido por meio de modelos deve respeitar as peculia-

ridades das ciências humanas, quando tem como proposta a transposição me-

todológica oriunda das ciências exatas e aplicada às ciências sociais. Estabe-

lece-se, portanto, a relação entre indicadores e controle de qualidade. O desa-

fio da construção de indicadores para as ciências humanas e sociais está em

construir critérios correlacionados (TRZESNIAK, 1998).

1.2. O Direito à Saúde na Sociedade Moderna

O direito à Saúde está incluído entre os direitos sociais e é derivado do direi-

to à vida consagrado na Declaração Universal dos Direitos Humanos adotada e

proclamada pela Organização das Nações Unidas – ONU (Resolução 217 A,

III, da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948).

A sociedade humana é formada por um conjunto de pessoas ligadas pela ne-

cessidade de ajuda mútua e continuada. A vida em sociedade é intrínseca à na-

tureza humana, porque as necessidades da pessoa humana serão satisfeitas na

vida em sociedade. A sociedade organizada com justiça é aquela que tanto os

benefícios como os encargos são repartidos igualmente entre todos. Assim, di-

reitos devem ser respeitados e deveres e responsabilidades sociais cumpridos.

Os seres humanos têm igualdade em dignidade e direitos, o que se confirmou,

formalmente, nas Cartas Constitucionais ao longo do mundo, constando que

todos são iguais perante a lei, porém na realidade as pessoas ainda são trata-

das com desigualdade (DALLARI, 2004).

O sentido universal das declarações de direitos é resultante das revoluções,

americana e francesa. Os direitos do homem e do cidadão proclamados nessa

fase histórica guardavam um conteúdo individualista, consagrando a chamada

democracia burguesa. Na segunda etapa da Revolução Francesa, sob a ação de

Robespierre e a força do pensamento de Rousseau, proclamam-se os direitos

sociais do homem. Direitos esses relativos: ao trabalho, aos meios de existên-

cia, à proteção contra a indigência e à instrução. A realização de tais direitos

caberia à sociedade e não ao Estado. A dimensão social do constitucionalis-

mo, a afirmação da necessidade de satisfazer os direitos econômicos, ao lado

dos direitos de liberdade, a outorga ao Estado da responsabilidade de prover

essas aspirações é fato histórico do século XX (HERKENHOFF, 2004).

Os direitos coletivos, econômicos, sociais e culturais passam a expressar os

direitos individuais em uma nova perspectiva, sendo o indivíduo o titular do

direito coletivo de participar do bem-estar social. O Estado é o sujeito passivo

dos direitos sociais porque a coletividade assumiu esta responsabilidade, que

decorre da interação entre governantes e governados. Os direitos humanos

constituem-se no esteio para a formulação jurídico-normativa do Estado De-

mocrático e no alicerce para a implementação das políticas voltadas para os

direitos civis e políticos e, ainda, para a satisfação dos direitos econômicos,

sociais e culturais (LAFER, 1991).

Direitos humanos de primeira geração são os direitos civis e políticos, enten-

didos como direitos de liberdade, segurança, integridade física e moral da

pessoa e de participação na vida pública, considerados direitos de titularidade

individual, inerentes ao indivíduo perante o Estado. Direitos humanos de se-

gunda geração são os direitos econômicos, sociais e culturais referentes à

existência de condições de vida e de acesso aos bens materiais e culturais

adequados à dignidade humana, direitos de créditos do indivíduo em relação à

coletividade. Decorre, então, a complementaridade entre esses direitos, por-

que os direitos de segunda geração buscam assegurar as condições para o ple-

no exercício dos direitos de primeira, eliminando ou atenuando os impedimen-

tos ao pleno uso das capacidades humanas (IDEM, 1991).

Os direitos de primeira geração visam limitar os poderes do Estado. Definem

a fronteira entre o Estado e a sociedade. Os direitos de segunda geração re -

querem a ampliação dos poderes do Estado. Para o exercício de um direito de

primeira geração no campo jurídico compete ao indivíduo tomar a iniciativa e

compete ao Estado: controlar as lesões individuais pelo Poder Executivo por

meio da polícia administrativa, aplicar as normas pelo Poder Judiciário e for-

mular as leis pelo Poder Legislativo. Os direitos de segunda geração depen-

dem do desempenho do Estado devendo ser exigidos pela sociedade através da

ampliação dos serviços públicos. Com a complexidade do desenvolvimento

humano, outras gerações de direitos surgem dentro dos organismos internacio-

nais, fruto de novas exigências de preservação da humanidade, do habitat, en-

fim, da vida em sua totalidade (IBIDEM, 1991).

1.2.1. O Direito à Saúde no Brasil

No Brasil, o direito à vida tem previsão constitucional destacada (CF/ 1988,

artigo 5º, caput), enquanto direito que não pode ser derrogado sob nenhuma

circunstância, nem mesmo em estado de exceção. O Direito à Saúde está con-

sagrado entre os direitos sociais (CF/1988, artigo 6º, com redação dada pela

EC 26/2000) e compõe a Seguridade Social (CF/1988, Capitulo II, Seção II,

artigos 196 a 200). Tais dispositivos constitucionais decorrem de movimentos

continuados da Reforma Sanitária e revelam a estrutura organizacional do Sis-

tema Único de Saúde – SUS.

O SUS está organizado numa rede, regionalizada e hierarquizada, estruturan-

do-se a partir de diretrizes constitucionais com destaque para a descentraliza-

ção. Conta com direção única em cada esfera de governo (artigo 198). Para

promover a eficácia da Carta Política foram editadas as Leis Orgânicas da

Saúde, uma dispondo sobre as condições para a promoção, proteção e recupe-

ração da saúde e organização e funcionamento dos serviços correspondentes

(Lei nº 8080/1990) e outra sobre a participação da comunidade na gestão do

SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros

(Lei nº 8142/1990).

Cabe à Administração Pública prover os meios necessários para garantir o Di-

reito à Saúde. A disponibilização desses meios deverá se dar através da imple-

mentação da política pública de saúde que será estabelecida no âmbito local.

O desenvolvimento e a execução da política pública de saúde visa promover

impacto na condição de vida das pessoas.

A Saúde enquanto direito social é de competência das três esferas de governo:

federal, estadual e municipal (CF/1988, artigo 33, II). A descentralização do

Setor Saúde está disciplinada pela Lei Maior (artigo 198, I). A descentraliza -

ção implica na direção única em cada esfera de governo, tendo como órgãos

exercentes: Ministério da Saúde, Secretarias de Estado da Saúde e Secretarias

Municipais de Saúde. À frente desses órgãos estão os gestores de saúde públi-

ca, agentes políticos que dispõem de poder discricionário.

Ao obter autonomia para desenvolver e executar a política pública de saúde, a

gestão responsabiliza-se em garantir o direito à saúde da população no seu

âmbito de atuação viabilizando ações que produzam os resultados esperados.

1.2.1.1. O processo de municipalização do Setor Saúde

O Município tem autonomia e não soberania. Reconhecido como ente federado

integra o conjunto nacional (CF/1988, artigo 29). Dispõe de Lei Orgânica que

deve respeitar o texto constitucional, o que confirma sua autonomia política e

administrativa. A competência legislativa municipal típica está nos assuntos

de interesse local (CF/1988, artigo 30). A Administração Pública, em especial

a municipal, deve se reger pelas técnicas de planejamento, pela verificação da

realidade, pelo levantamento de alternativas, pela escolha de prioridades, por

um processo lógico, técnico e objetivo de escolha das ações a serem emprega-

das pelo governo local (DALLARI, 1997).

O planejamento está estabelecido como valor constitucional e constitui-se em

instrumento de gestão pública funcional (CF/1988, artigo 165). Deve ser ob-

servado, necessária e obrigatoriamente, pela Administração Pública. Para

compor o planejamento municipal, há que se contar com a participação da co-

munidade, do governo municipal e do legislativo municipal.

A atividade administrativa é sempre desenvolvida para atingir finalidades le-

galmente apontadas. A organização e a prestação de serviço público, direta ou

indiretamente, é da competência municipal. O Sistema Único de Saúde – SUS

conta com cooperação técnica e financeira e tem sua atuação direcionada e ar-

ticulada entre os três entes de governo (CF/1988, artigo 198).

A descentralização da gestão da Saúde Pública deu-se através de um processo

formal de habilitação, efetivando a transferência das atribuições para o ente

federado interessado, incluindo as pactuações institucionalizadas intergesto-

ras de saúde. O ente federado habilitado passa a assumir a responsabilidade

pelo desenvolvimento das ações de saúde no seu âmbito de atuação.

A descentralização da Administração está prevista (CF/1988, artigo 241 e EC

19/1998). Foram instituídos processos para a celebração de convênios, acor-

dos e pactos de cooperação entre os entes federados, o que autorizou a gestão

associada de serviços públicos e também a transferência, total ou parcial, de

encargos, serviços e recursos, objetivando a continuidade dos serviços trans-

feridos, em decorrência de interesse público, o direito à saúde. Daí porque as

ações e os serviços de saúde disporem de relevância pública, estando a cargo

do Poder Público a regulamentação, a fiscalização e o controle de tais ações

respeitado o princípio da legalidade (CF/1988, artigo 197).

Trata-se, portanto, de uma organização normativa formadora de um Sistema

Único de Saúde, descentralizado, que enfatiza o processo de municipalização

que promove, a seu turno, a continuidade do processo de descentralização do

Estado Brasileiro (Lei 8080/1990, artigo 7º, IX, a), na busca do equilíbrio do

desenvolvimento e do bem estar comuns (CF/1988, artigo 23, II, § único). O

SUS conta com financiamento próprio oriundo do orçamento da Seguridade

Social que procura garantir a sua sustentabilidade. A responsabilidade finan-

ceira para com o SUS compete às três esferas de governo, estando determina-

da a vinculação da receita de cada ente e definidos os percentuais mínimos de

aplicação de recursos para as ações e serviços de saúde, oriundos da arrecada-

ção de impostos e das transferências constitucionais (CF/1988, artigo 195 e

EC 29/2000).

1.2.1.2. O processo de descentralização das políticas públicas

Ao apresentar a definição de política pública, BUCCI (2002) encontra na fun-

ção de governar a idéia nuclear, quando toma como base o uso do poder coati-

vo do Estado a serviço da coesão social (BOBBIO apud BUCCI, 2002). As-

sim, torna-se possível redirecionar o eixo de organização do governo da lei

para as políticas. Caberá justamente às políticas públicas dar o entendimento

do aspecto funcional inovador de qualquer modelo de estruturação de poder

político (COMPARATO apud BUCCI, 2002).

A política pública como programa de ação permite a construção de um modelo

de representação do direito baseado tanto em regras quanto em princípios e

objetivos. Possibilita a interpretação de políticas, em geral, como a realização

de direitos. A lei torna-se um instrumento da política se a tensão interna e o

meio legal, ao mesmo tempo, estipulam condições procedimentais sob as quais

a política pode ter a lei à sua disposição (HABERMAS apud BUCCI, 2002).

O modelo das políticas públicas convive com a legalidade. As políticas públi-

cas estão contidas no direito que o Estado recebeu de planejar o desenvolvi-

mento nacional, incluindo e exigindo a efetivação de condições de exercício

dos direitos sociais pelos cidadãos brasileiros (LOPES apud BUCCI, 2002).

A descentralização está ligada ao processo de construção do Estado Moderno,

aparecendo na consolidação dos regimes democráticos. A definição de um Es-

tado Federal implica numa descentralização política, na qual está expressa

uma idéia de autonomia política das entidades territoriais, apontando para o

efetivo federalismo (BOBBIO apud SCATENA e TANAKA, 2001).

O processo de descentralização decorreu do consenso na agenda de reformas

sociais, tendo relevante expressão o processo de municipalização do Setor

Saúde, devido às pressões das forças locais pela adesão municipal ao Sistema

Único de Saúde - SUS. Atributos estruturais do ente federado (riqueza econô-

mica e capacidade administrativa dentre outros) constituíram-se em elementos

integrantes do cálculo da Administração Pública local, quando da tomada de

decisão pela assunção de atribuições de gestão em uma dada política social

(SCATENA e TANAKA, 2001).

A participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde - SUS

também está determinada (Lei Nº 8.142/1990, artigo 1º), contando com instân-

cias colegiadas em cada esfera de governo: conferências e conselhos. A Con-

ferência de Saúde deve ocorrer no mínimo a cada quatro anos, sendo convoca-

da para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da

política de saúde, nas três esferas de governo.

O Conselho de Saúde, permanente e deliberativo, deve ser composto, paritari-

amente, por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais

de saúde e usuários, atuando na formulação de estratégias e no controle da

execução da política de saúde, sendo que suas decisões requerem a homologa-

ção do chefe do Poder Executivo, legalmente constituído, em cada esfera do

governo.

A Comissão Intergestores Tripartite - CIT, integrada por representantes dos

gestores municipais (CONASEMS - Conselho Nacional de Secretários Munici-

pais de Saúde), estaduais (CONASS - Conselho Nacional de Secretários de

Saúde) e federal (Ministério da Saúde) e a Comissão Intergestores Bipartite -

CIB, integrada por representantes dos gestores municipais (COSEMS - Cole-

giado de Secretários Municipais de Saúde) e estadual (Secretaria Estadual de

Saúde), foram criadas com a edição da segunda Norma Operacional Básica

(NOB - SUS 01/93), tornando-se responsáveis pelo gerenciamento do Sistema,

apreciando os pactos e as programações entre gestores, buscando a integração

entre as esferas de governo.

O processo de habilitação de estados e municípios, em vigor, (descrito na

NOB - SUS 01/1996, conforme a Portaria GM/ MS nº 1.742/1996) denomina-

se de “Gestão Plena com responsabilidade pela saúde do cidadão”. Fica insti-

tuída a Gestão Plena do Sistema Municipal de Saúde, quando o município pas-

sa a ser o responsável imediato pelo atendimento das necessidades do cidadão,

sendo os estados mediadores, cabendo a União a normatização e o financia-

mento. Instituiu, também, o PAB - Piso da Atenção Básica e a PPI - Progra-

mação Pactuada e Integrada.

A NOAS - SUS 01/2001 (Portaria GM/ MS Nº 95/2001) estabelece que os es-

tados passem da função de meros mediadores para a de coordenadores do SUS

em âmbito estadual, numa intenção de promover o processo de regionalização

das ações, tendo sido retificada pela NOAS - SUS 01/2002 (Portaria GM/ MS

nº 373/2002). A responsabilização dos municípios pela execução das ações de

atenção básica está definida (Portaria GM/ MS nº 2.023/2004), ficando a ges-

tão do sistema municipal da saúde responsável pela a organização da execução

das ações de atenção básica.

A descentralização visa a estruturação de sistemas locais, que respondam às

demandas e às necessidades da população adstrita, integrados aos sistemas es-

taduais, conformando um sistema nacional. Há que ser estabelecido um diálo-

go continuado entre descentralização e a centralização, pactuadamente, para

garantir o fortalecimento do Sistema Único de Saúde – SUS como um todo

(IDEM, 2001).

1.3. A normatização dos Indicadores de Saúde

Com a aprovação do Manual para a Organização da Atenção Básica no Siste-

ma Único de Saúde, decorrente da pactuação intergestores (Portaria GM nº

3.925/1998 e NOB SUS 01/1996), fica definido o conjunto de indicadores

para o acompanhamento da atenção básica (artigo 4º), deixando clara a res-

ponsabilidade dos municípios habilitados, em relação à atenção básica e à

atenção das pessoas (anexo I, itens 1 e 2). Fixa, ainda, o rol de responsabili-

dades, relacionando-as com as ações prévias e os instrumentos de gestão, no

que o referido manual denomina de construção de indicadores para a avaliação

da gestão da atenção básica.

Portarias ministeriais sucederam-se, no sentido de consolidar os indicadores

de saúde como instrumentos de acompanhamento da atenção básica, instituin-

do, para tanto um termo de compromisso do gestor, no qual estão inseridas

planilhas de metas (Portaria MS/ GM nº 476/1999, Portaria MS/ GM nº 832/

1999, Portaria MS/ GM nº 12/2000, Portaria MS/ GM nº 779/2000 e Portaria

MS/ GM nº 1.211/2002), reconhecendo o Pacto dos Indicadores da Atenção

Básica como instrumento nacional de monitoramento e avaliação da gestão de

saúde.

O acompanhamento da habilitação na gestão da saúde também tem previsão na

Norma Operacional de Atenção à Saúde (Portaria MS/ GM nº 1.266/2002, Por-

taria MS/ GM nº 1.321/2002 e Portaria MS/ GM nº 397/2003), cuja aprovação

da relação dos indicadores da atenção básica fez-se independente do processo

de habilitação, resguardando-se a responsabilidade municipal pela atenção bá-

sica (Portaria MS/ GM nº 2.023/ 2004 e Portaria MS/ GM nº 21/2005).

Assim, os indicadores de saúde ficam instituídos como instrumentos de avali-

ação da gestão, aferidores do desempenho do gestor, refletindo resultados,

com suas bases fincadas no planejamento, sendo esse instituído como princí-

pio da Administração Federal, visando promover o desenvolvimento econômi-

co e social do país (Decreto Lei nº 200/67, art. 6º, I e 7º, caput). Esse mesmo

instrumento legal institui ainda como princípios: coordenação (II), descentra-

lização (III), delegação de competência (IV) e controle (V).

CAPÍTULO II – O DIREITO E A RESPONSABILIDADE EM SAÚDE

A vida em sociedade é da natureza humana e é na sociedade que o ser humano

procurará satisfazer suas necessidades. A convivência dos seres humanos em

sociedade implicou no desenvolvimento de regras. Nesse caminho é possível

traçar um paralelo entre situação sanitária, vida em sociedade e regras de con-

vivência, questões que mereceram o enfrentamento da Reforma Sanitária.

Trata-se de um movimento iniciado com o Estado Liberal e trouxe consigo no-

vas concepções da vida em sociedade. As condições de saúde constituem-se,

continuadamente, em fatores preponderantes para o desenvolvimento da socie-

dade burguesa, tendo ganhado complexidade com as revoluções que se sucede-

ram e que construíram a Modernidade.

A Ciência Epidemiológica promove a integração dos processos sociais na de-

terminação da saúde coletiva, tendo produzido para o enfrentamento da reali-

dade local, medidas de expressão da situação de saúde: os indicadores de saú-

de. Esses indicadores visam conhecer uma dada realidade com a finalidade de

elaborar um plano de ação que possa intervir nessa mesma realidade buscando

a melhoria do convívio em sociedade.

Para que o Estado pudesse garantir o direito constitucional à saúde instituiu o

Sistema Único de Saúde – SUS que tem como objetivos legais: a identificação

e divulgação de fatos condicionantes e determinantes da saúde, formulação da

política pública de saúde e a assistência à saúde da população (Lei nº

8080/1990, artigo 5º, I, II e II).

A Lei Orgânica da Saúde quando trata dos princípios e diretrizes do SUS pre-

vê a utilização da Epidemiologia como instrumento de planejamento para o

estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação progra-

mática (Lei nº 8080/1990, artigo 7º, VII). Em observância a todo esse cami-

nhar estruturante de um sistema que ser propõe a garantir um direito social

foram construídos os indicadores de saúde no sentido de aliar o jurídico ao

factual.

A gestão pública tem no planejamento um de seus pilares de sustentação go-

vernamental eficiente e funcional. O planejamento está instituído como valor

constitucional e foi assim disciplinado para promover o controle das ações go-

vernamentais, possibilitando a visualização transparente da eficiência e da

eficácia do seu conteúdo programático a fim de atacar os problemas sociais

mais agravados.

Os indicadores de desempenho da gestão pública concentram características

de visibilidade e controle quanto às metas e aos resultados. Instrumentos que

demonstram as ações de governo e viabilizam a correção de rumos e permitem

a avaliação do desempenho da gestão.

A consolidação de gestão pública funcional e eficiente deu-se com a inclusão

da Emenda Constitucional nº 19/1998, fazendo somar o princípio da eficiência

aos demais princípios a serem observados pela Administração Pública. Num

movimento que pretende promover a responsabilidade dos governos, dos par -

lamentos e da própria sociedade no processo legislativo orçamentário.

2.1. Responsabilidade decorrente do Direito à Saúde

A dignidade da pessoa humana está incluída como princípio constitucional

fundamental (CF/1988, artigo 1º), um direito humano do qual decorrem os di-

reitos sociais, estando nesses direitos incluído o direito à Saúde (CF/1988, ar-

tigo 6º). A Saúde deve ser promovida, preservada e recuperada, enquanto di-

reito do cidadão e dever do Estado, a ser garantido mediante políticas públi-

cas, visando, para tanto, a redução de riscos à saúde da população como um

todo (CF/1988, artigo 196).

No conceito de Estado Democrático de Direito estão reconhecidas, respeitadas

e incorporadas às conquistas reflexas, tanto do Estado de Direito, quanto do

Estado Social de Direito. O Estado Democrático de Direito permanece funda-

do no respeito ao princípio da legalidade (CF/1988, artigo 1º), limitando a ca-

pacidade normativa do Poder Executivo (CF/1988, artigo 84, inciso IV). A

Constituição é a lei nacional de maior eficácia e obriga o legislador a obser-

var os valores sociais e seus princípios informadores, estipulando que a Saúde

está entre os direitos sociais (CF/1988, artigo 6º), o que firma o direito à Saú-

de como um direito difuso a ser preservado e, que para sua realização, neces-

sita da adoção de políticas públicas, garantindo o acesso do cidadão em senti-

do amplo (CF/1988, artigo 196). A idéia de responsabilidade pública é emi-

nentemente política, emergindo o dever constitucional do agente político de

prestar contas e, em caso de descumprimento, há a previsão legal de crime de

responsabilidade, porque à Administração Pública cabe garantir as obrigações

assumidas no Pacto Constitucional (DALLARI, 2004).

A participação popular é de fundamental importância para a manutenção do

Estado Democrático de Direito e quanto mais e maiores os mecanismos de

transparência na gestão dos recursos públicos melhor para essa consolidação,

mas há também a necessidade de que o povo participe das decisões dos assun-

tos de interesse comum (DALLARI, 2005).

Na Teoria Geral do Direito Sanitário defendida por AITH (2006) os princípios

basilares do Direito Sanitário são: Proteção da Dignidade Humana, Liberdade

e Igualdade/ Equidade. Decorrem desses grandes princípios: Consentimento,

Segurança Sanitária, Informação e Participação da Comunidade. Na proposta

de correlacionar a responsabilidade da gestão sanitária e os indicadores de

saúde, cabe aqui dar realce ao Princípio da Segurança Sanitária, que no seu

bojo prevê a adoção de políticas públicas, visando evitar ou reduzir riscos à

saúde da sociedade, estando positivado como ditame constitucional (artigos

196, 197, 198, inciso II e 200) decorrendo desse os princípios: Precaução e

Responsabilidade.

A política sanitária está baseada na segurança sanitária (precaução e respon-

sabilidade), na vigilância em saúde (ações de vigilância sanitária e vigilância

epidemiológica) e na segurança contra poluições, porque a complexidade soci-

al aumenta os riscos, sendo o papel estatal evitar e reduzir riscos, portanto,

cabe ao “... Direito dar a sociedade uma resposta para temas fundamentais

que a afligem e que podem representar grave risco social ” (AITH, 2006 – p.

339).

Estão fixadas como objetivos do Sistema Único de Saúde – SUS a identifica-

ção e a divulgação de fatores condicionantes e determinantes da saúde, bem

como a formulação de políticas públicas (Lei 8080/1990, artigo 5º, incisos I e

II), estando disposta, entre os princípios e diretrizes do SUS, a Epidemiologia

como fonte para o estabelecimento de prioridades, alocação de recursos e ori-

entação programática (artigo 7º, VII). Como já demonstrado os indicadores de

saúde têm sua origem na Ciência Epidemiológica, por isso instituídos como

aferidores do impacto da gestão sanitária na realidade local.

2.2. O Princípio Constitucional da Eficiência da Administração Pública

Na sociedade contemporânea, a Administração Pública permanece cumprindo

um papel central e estratégico na conformação social. Embora submetido a

uma dieta orgânica, o Estado contemporâneo não interrompeu o seu cresci-

mento enquanto instituição social, ampliando, continuadamente, a sua inter-

venção nos domínios do mundo da vida, porque os direitos sociais devem ser

providos pelo Estado através de políticas públicas.

O princípio da eficiência (EC 19/1998, dando nova redação ao artigo 37,

CF/1988) vem somar-se aos demais princípios da Administração Pública, fruto

da reforma administrativa do Estado, constituindo-se em direito do cidadão e

condição de governabilidade. A eficiência na Administração Pública passou a

ser imperativa, porque têm relevância quando se apura o respeito à ordem ju-

rídica, diante da discricionariedade administrativa, por ser essa prerrogativa

concedida legalmente à Administração Pública, permitindo-lhe inserir, delimi-

tadamente, critérios de conveniência e oportunidade no delineamento da von-

tade administrativa (Rocha França, 2004).

O princípio da eficiência da Administração Pública relaciona-se tanto com à

forma de atuação do agente público, porque se espera o melhor desempenho

possível para lograr os resultados melhores, quanto em relação ao modo racio-

nal de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública. A eficiência

é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não

podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob

pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito (DI

PIETRO, 2000).

A eficiência da Administração Pública adquiriu uma grande valoração para a

sociedade, tornando-se um valor cristalizado, o que ganhou normatividade,

transformando-se em princípio a ser observado por todo o ordenamento jurídi-

co afeto à Administração Pública (GRAU, 1991).

A Administração Pública permanece cumprindo um papel central e estratégico

na conformação social da sociedade contemporânea. O Estado contemporâneo

não interrompeu o seu crescimento, enquanto instituição social, ampliando,

continuadamente, a sua intervenção, nos domínios do mundo da vida, confor-

me propõe o pensamento habermasiano (MODESTO, 2004).

O Estado hoje manipula uma parte expressiva do produto interno bruto nacio-

nal. Fomenta e tributa, executa e delega serviços, regula a atividade econômi-

ca e cultural, controla, reprime e estimula, produzindo e reproduzindo tanto a

riqueza quanto à exclusão social. O Estado é indispensável, pois é a única or-

ganização capaz de conter os interesses privados em limites socialmente ra-

zoáveis, estando apto a intervir intensivamente sobre a coletividade, associan-

do eficiência e equidade. É o Estado Social que não pode descuidar de agir

com eficiência, justificando os recursos que extrai da sociedade com resulta-

dos socialmente relevantes. São imposições normativas condensadas sob o ró-

tulo de Princípio da Eficiência, conferindo-lhe positividade, operatividade e

validade jurídica (IDEM, 2004).

A boa gestão da Coisa Pública é obrigação inerente a qualquer exercício da

função administrativa e deve ser buscada nos limites estabelecidos pela lei. A

função administrativa, como atividade finalista é exercida, em nome e, em fa-

vor de terceiros, razão pela qual exige legalidade, impessoalidade, moralida-

de, responsabilidade, publicidade e eficiência dos seus exercentes. O exercí-

cio regular da função administrativa, numa democracia representativa, repele

a negligência e a ineficiência, pois violam os interesses tutelados na lei (IBI-

DEM, 2004).

Como todo princípio, o da eficiência não possui caráter absoluto, mas irradia

efeitos: função ordenadora, função hermenêutica, função limitativa e função

diretiva. A obrigação de atuação eficiente, portanto, implica em: ação idônea

(eficaz), ação econômica (otimizada) e ação satisfatória (dotada de

qualidade). O princípio da eficiência fortalece o chamado controle a posterio-

ri de resultados. Assim, constitui-se numa exigência imposta à Administração

Pública, visando a realização das finalidades públicas conferidas aos adminis-

tradores por lei, por ato ou por contrato de direito público (MODESTO,

2004).

2.2.1. O Porquê do respeito aos princípios constitucionais

Princípio é um padrão que deve ser observado, não porque vá promover ou as-

segurar uma situação econômica, política ou social considerada desejável,

mas porque é uma exigência de justiça, ou de equidade, ou de alguma outra

dimensão de moralidade. Os princípios possuem dimensões, peso ou importân-

cia, assemelhando-se às dimensões das regras. Quando uma regra inclui um

desses termos (razoável, negligente, injusto e significativo), isso faz com que

sua aplicação dependa de princípios e políticas, que extrapolam a própria re-

gra. Princípios e políticas devem ser tratados como padrões obrigatórios para

as autoridades de uma comunidade, padrões que regulam suas decisões a pro-

pósito de direitos e obrigações jurídicas (DWORKIN, 2002).

Um princípio é constituído por conjunto de padrões que estão em transforma-

ção, desenvolvimento e mútua interação. Esses padrões dizem respeito à res-

ponsabilidade institucional, à interpretação das leis, à força persuasiva dos di-

ferentes tipos de precedente, à relação de todos esses fatores com as práticas

morais contemporâneas. O direito determina que os cidadãos têm um dever de

reconhecer e fazer vigorar certos padrões. Os argumentos de princípio justifi-

cam uma decisão política, mostrando que a decisão respeita ou garante um di-

reito de um indivíduo ou de um grupo (IDEM, 2002).

A concepção centrada nos direitos como ideal político reforça a importância

dos valores políticos com fundamento na igualdade entre as pessoas. O Estado

de Direito enriquece a democracia ao acrescentar um fórum do princípio que

confirme a justiça, numa questão de direito individual, que se amplia para

uma questão do bem público. Ganha relevância às intenções incorporadas pela

Constituição, o que consta da aceitação dos princípios de moralidade política.

Em virtude do processo de ratificação da Constituição, deve existir uma regra

de reconhecimento, configurando-se numa interpretação ampla da prática so-

cial. A concepção da intenção constitucional relaciona-se com a tomada de

decisão que respeite a melhor forma de democracia representativa, em decor-

rência, surge a proposta de dois princípios de atuação justa no governo: Igual-

dade e Equidade (IBIDEM, 2000).

As questões que envolvem direito e democracia enfatizam os princípios, por-

que defendem com relevância o princípio da maioria, enquanto liberdade de

participação na produção do direito e na construção das instituições, origem

da autoridade. Questões que pretendem compatibilizar a regra da maioria com

os princípios democráticos para a busca do consenso e, conseqüentemente, a

construção conflitiva e nunca acabada da democracia (CAMPILONGO, 1997).

O juízo de constitucionalidade das políticas públicas realça a introdução, no

mundo do direito público, do conceito de política pública, tendo embasamento

em DWORKIN: “A política, contraposta à noção de princípio designa ‘aque-

la espécie de padrão de conduta [standard] que assinala uma meta a alcan -

çar, geralmente uma melhoria em alguma característica econômica, política

ou social da comunidade, ainda que certas metas sejam negativas, pelo fato

de implicarem que determinada característica deve ser protegida contra uma

mudança hostil’. Daí porque as argumentações jurídicas de princípios tendem

a estabelecer um direito individual, enquanto as argumentações jurídicas de

políticas visam a estabelecer uma meta ou finalidade coletiva” (COMPARA-

TO apud BUCCI, 2002 - p. 253).

O processo civilizatório é compatível com o constitucionalismo, através da re-

alização do ideal democrático que se faz com o princípio marjoritário e com o

compromisso na efetivação dos direitos fundamentais. A Teoria Crítica veio

dar ao direito a perspectiva de uma dimensão transformadora e emancipatória

com respeito às potencialidades da legalidade democrática. O Direito Consti-

tucional está no centro do sistema jurídico e tem a função de filtragem consti-

tucional de todo o direito infraconstitucional, consequentemente, é um aliado

valioso e eficaz na superação dos ciclos de atraso e no amadurecimento dos

povos, exigindo engajamento e ideal. O aprofundamento democrático impõe:

resgate de valores éticos, exercício de cidadania e projeto de país inclusivo de

toda a gente (BARROSO, 2001).

2.3. A Responsabilidade Político – Administrativa

Agente político é uma espécie do gênero agente público. Toda e qualquer pes-

soa que exerce uma função pública está investido da correspondente compe-

tência. Os agentes políticos exercem funções públicas, podendo consistir na

prática de atos políticos ou, na prática de atos administrativos. Em qualquer

caso, porém, não são isentos de responsabilidade, numa decorrência do siste-

ma republicano adotado pela Constituição. No regime republicano baseado na

igualdade entre as pessoas, todo governante, cidadão investido numa função

de comando, governa por força de uma outorga dos governados, dos iguais, e,

em não sendo fiel ao mandato recebido, pode ser responsabilizado. O sistema

jurídico brasileiro comporta várias espécies de responsabilidade aplicáveis

aos agentes políticos, conforme a específica ação praticada: política, patrimo-

nial, penal, por improbidade administrativa, popular e fiscal (DALLARI,

1999).

O crime de responsabilidade era previsto já no texto constitucional de 1946,

remetendo para a legislação ordinária a sua tipificação e o seu julgamento

(Lei nº 1.079/50), a qual continua em vigor, a despeito de algumas incompati -

bilidades constitucionais, dificultando sua aplicação. Não se questiona a pos-

sibilidade de responsabilização de agentes políticos pela prática de atos polí-

ticos. O julgamento é político, mas devem ser observadas as garantias consti-

tucionais inerentes à ampla defesa e à representação política. A sanção aplicá-

vel será a perda do mandato ou do cargo e, também, a inabilitação para o

exercício de função pública. A responsabilidade política, na qual incorre

quem pratica ato tipificado como crime de responsabilidade, identifica-se

como infração político-administrativa. As demais espécies de responsabilida-

de são atribuíveis a todos os agentes públicos, inclusive os agentes políticos.

A responsabilidade patrimonial do agente político, também designada como

responsabilidade civil (CF/ 1988, artigo 37, § 6º), consiste na atuação regres-

siva contra o agente público causador do dano, que na prática é somente apli-

cada a servidores públicos subalternos. Não é hábito, no Brasil, responsabili-

zar agentes políticos por desvios de conduta que acarretam indenizações vul-

tosas. Mas, numa perspectiva estritamente jurídica, é certo que os agentes po-

líticos não são imunes à responsabilidade patrimonial. A responsabilidade pe-

nal depende da prática de quaisquer dos atos tipificados no Código Penal, no

Título que cuida dos Crimes Contra a Administração Pública. O conceito de

funcionário público, para efeitos penais, é amplo, abrangendo todo aquele que

exerce função pública, incluindo os agentes políticos (IDEM, 1999).

A responsabilidade pela prática de atos de improbidade administrativa (CF/

1988, artigo 37, § 4º) prevê penas de suspensão dos direitos políticos, perda

de função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, sem

prejuízo da ação penal cabível. Essa espécie de responsabilidade (Lei nº

8.429/92) é atribuível à pessoa que exerça função pública, ainda que transito-

riamente e sem remuneração, sendo investido por meio de mandato, cargo,

emprego ou função, na administração direta e na indireta, e ainda, em entida-

des que recebem subvenções, benefício ou incentivo do Poder Público ou para

cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido. Responsabilidade popular é

aquela decorrente da condenação em Ação Popular (CF/ 1988, 5º, LXXIII, e

Lei nº 4.717/1965), que trata da prática de ato ilícito e danoso ao patrimônio

público em seu sentido mais amplo. Esta modalidade de responsabilização

chegou a produzir bons resultados, mas, atualmente, perdeu sua função inici-

al, porque as ações populares propagam-se nos períodos pré-eleitorais, quando

produzem efeitos deletérios para a reputação dos réus, caindo no desinteresse

depois do pleito (IBIDEM, 1999).

Há diversas razões que levam a ineficácia na aplicação da legislação pertinen-

te à responsabilidade do agente político, dentre as quais estão: a falência do

sistema político eleitoral, a tolerância com a transgressão da lei e a ineficiên -

cia da administração pública, o intenso corporativismo que marca as institui-

ções, o exagerado formalismo dos processos e, o pouco prestígio do texto

constitucional. O Brasil, ainda não atingiu um grau de maturidade social sufi-

ciente para que cada cidadão isoladamente, os diversos segmentos da socieda-

de civil e o corpo social como um todo, percebam a importância da defesa dos

direitos inerentes à cidadania. Perdas patrimoniais são lamentadas, mas a sub-

tração de direitos não causa repulsa suficiente para promover a mobilização

necessária (IBIDEM, 1999).

2.4. A Responsabilidade Fiscal

A responsabilidade fiscal já vinha sendo objeto de atenção da Administração

Pública, mas foi com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em atenção a um co-

mando constitucional (artigo 163), que se estabeleceram as normas orientado-

ras das finanças públicas no país. O objetivo central desse texto legal foi o de

aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, através

de ação planejada e transparente, possibilitando a prevenção de riscos e a cor-

reção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Com tal

medida, pretendeu-se o acesso do público às contas públicas, utilizando para

tal fim instrumentos que pudessem promover a transparência da gestão fiscal,

como: plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, lei orçamentária anu-

al, prestações de contas com respectivo parecer prévio, relatório resumido da

execução orçamentária e relatório de gestão fiscal (FURTADO, 2005).

2.5. A Responsabilidade Penal

O Princípio da dignidade humana é o fundamento do Estado Democrático de

Direito, uma vez que a vida é o bem jurídico de maior relevância (Declaração

Universal dos Direitos Humanos, artigo 1º e CF/1988, artigo 1º, III). Nessa

direção, Direito à Saúde e Direito Penal entrelaçam-se, na defesa da proteção

da vida humana. ROXIN (2000) afirma que a dignidade humana tem como ca -

racterística a de ser um fim em sim mesma, visto que a proteção à vida e, em

decorrência, à dignidade humana, serem elementos centrais do princípio de-

mocrático, já que vida não está disponível por qualquer motivo, encontrando-

se passível de ponderação diante de outros valores jurídicos de maior hierar-

quia.

Na busca do equacionamento para as questões penais que atendam à sociedade

complexa, ROXIN apresentou, já na década de 1970, o sistema funcionalista,

numa proposta de orientação político-criminal à dogmática penal, em conso-

nância com os princípios constitucionais. Assim, surge a teoria da imputação

objetiva. Na teoria da imputação objetiva o injusto típico deixa de ser um

acontecimento, primariamente, causal ou final, para se tornar a realização de

um risco não permitido dentro do âmbito do respectivo tipo penal. Há a ex-

pansão da culpabilidade, quanto à prevenção e à responsabilidade. A respon-

sabilidade pressupõe a culpabilidade do autor e a necessidade preventiva, ge-

ral ou especial, de punição. O Estado Social e o Estado de Direto compõem-se

em uma unidade dialética, conseqüentemente, a submissão ao direito e, a ade-

quação da política-criminal, constituem-se numa síntese (ROXIN, 2002).

As categorias do delito: tipicidade, antijuridicidade e culpabilidade; devem

ser observadas, desenvolvidas e sistematizadas, em consonância com a função

político-criminal. O tipo guarda a influência da idéia de determinação legal.

A antijuridicidade trata da regulação, socialmente correta: interesse e contra-

interesse. A culpabilidade importa-se com a questão normativa da aplicação

da pena diante de um comportamento punível, ficando referenciada pelo dever

social, respeitado o princípio da culpabilidade com as considerações de pre-

venção geral e especial. O fazer e o não fazer são definidos pelas relações so-

ciais, constituindo-se de relevância para a determinação do tipo penal (IDEM,

2002).

A valoração político-criminal é o fundamento dedutivo do sistema, devendo

complementar-se pela indução, que se encontra no exame da realidade e dos

problemas com os quais se defrontará o valor, concretizado nesses diferentes

grupos de casos. Um mesmo valor trará conseqüências diversas, dependendo

das peculiaridades da matéria regulada. A teoria da imputação objetiva refor-

mula o tipo penal objetivo, exigindo que, ao lado da causação da lesão ao bem

jurídico, esteja a conseqüência de um risco não permitido e, da realização

deste risco no resultado.

Assim, a imputação objetiva analisa a tipicidade do fato sob a perspectiva de

um tipo penal de conteúdo valorativo. Os critérios fundamentais para a impu-

tação são os padrões normativos, em virtude de decisões político-criminais. O

tipo outorga significação social às condutas e, é em seu conteúdo normativo,

que a imputação objetiva tem discussão, como função limitadora para o alcan-

ce da proibição penal. Trata-se de se imputar a uma pessoa a realização de

uma conduta criadora de um risco ou perigo proibido ou de provocação de um

resultado jurídico.

A teoria da imputação objetiva criou um novo sistema para a base da respon-

sabilidade, justamente, o risco desaprovado. Seguramente, a determinação da

imputação objetiva está apoiada na realização do risco não permitido e seu re-

sultado diante do bem jurídico. Assim, a conduta somente poderá ser imputada

ao criador do fato se possível uma situação de risco desaprovado de forma a

colocar o bem jurídico sob este perigo.

2.6. Responsabilidade Civil

O novo perfil do Direito Civil no Brasil segue a tendência internacional, no

qual o princípio da liberdade (autonomia individual) enfrenta o princípio da

igualdade (liberdade coletiva, solidariedade objetiva e lealdade social). A

constitucionalização do Direito Civil reflete o fenômeno no qual a ordem civil

vem sendo submetida às diretrizes constitucionais. O público e o privado en-

trelaçaram-se no processo denominado publicização do direito privado, privi-

legiando, assim, o interesse social, numa evolução do direito civil, marcando

a tendência de uma justiça social. Hoje são três os grupos de direito ou de in-

teresse: público, privado e social. Todos como partes sincronizadas de um

mesmo todo, mas cada um com suas particularidades. O Direito passa a ser

visto como um sistema em construção: móvel, aberto, permeável e sensível, à

natural evolução dos fatos e às constantes mutações axiológicas. Confirma a

imprescindibilidade de se considerar a realidade social contemporânea na edi-

ção da norma e, sobretudo, a vigente (TEPEDINO, 1993).

Foi no calor do individualismo, a partir dos importantes acontecimentos do

século XVIII, a Revolução Francesa e a Declaração Universal dos Direitos do

Homem e do Cidadão, quando brotaram dois anseios: limitar o poder político

do governante, submetendo-o também à legalidade e, assegurar autonomia aos

indivíduos, principalmente na órbita econômico-patrimonial. Rompia-se com

os postulados do Ancien Régime, vigentes desde o final da Idade Média, pro-

movendo a abertura da Era Moderna, sob a influência do Estado liberal.

Na crise de codificação verificou-se a pulverização de diplomas, enfatizando

novas categorias de interesses, como os individuais homogêneos, os coletivos

propriamente ditos e os difusos, todos denominados sociais. Cresceu a consci-

ência de que o Estado mínimo reforça as desigualdades sociais. Notou-se que

o Estado precisa intervir nas relações particulares, restringindo a vontade e

autonomia individuais, equilibrando as equações materialmente distorcidas.

Assim, a constitucionalização do Direito Civil sintetiza o fenômeno pelo qual

a ordem civil, ordinariamente privada, é submetida às diretrizes da Lei Maior,

direta ou indiretamente. O Direito Civil deve ser interpretado segundo a

Constituição, respeitando, por conseqüência, os princípios constitucionais,

porque o direito deve servir à promoção de uma sociedade digna e justa, fa-

zendo prevalecera a solidariedade social sobre o individualismo, valorizando

a ética (CAMACHO SANTOS, 1993).

2.6.1. Teoria do risco e constitucionalização do Direito Civil

O interesse é um conceito vinculado a uma determinada necessidade ou a sa -

tisfação do bem estar. Qualquer necessidade para ser satisfeita deve ter asso-

ciado o bem disponibilizado, determinando a dinamização de políticas públi-

cas que persigam determinados fins, que resultem em benefício do conjunto

social. São os denominados interesses transindividuais, cuja dimensão social é

inalienável, estando sua tutela sob a responsabilidade dos agentes públicos. A

Constituição prevê a responsabilidade do Estado e seus agentes pela preserva-

ção do interesse público, informando o princípio constitucional da responsabi-

lidade civil objetiva do Poder Público (CALMON de PASSOS, 2001).

A Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado encontra-se fincada na Teo-

ria do Risco, onde se diz que há igualdade de ônus e encargos sociais, repar-

tindo-se por todos tanto os benefícios da atuação estatal como os prejuízos

experimentados por poucos. A idéia de culpa é substituída pelo nexo de cau -

salidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo

administrado, sendo indiferente se agiu com ou sem regularidade.

A Teoria do Risco Administrativo consagrada em sucessivos documentos

constitucionais brasileiros (desde a Carta Política de 1946) vem conferir fun-

damento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos

danos a que os agentes públicos derem causa, por ação ou omissão. Essa teo-

ria faz emergir, a partir da ocorrência do ato lesivo causado à vítima pelo Es-

tado, o dever de indenização pelo dano pessoal e ou patrimonial sofrido, inde-

pendentemente, de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demons-

tração de falta do serviço público. O dispositivo constitucional prevê, ainda, o

direito de regresso da Administração Pública contra o agente público, que deu

causa ao dano, desde que tenha agido com dolo ou culpa, decorrente da res-

ponsabilidade civil subjetiva desse agente, no exercício de sua função, neces-

sariamente.

2.7. Responsabilidade Sanitária

A responsabilidade sanitária consiste no conjunto de responsabilidades decor-

rentes do direito à saúde um direito social considerado como direito humano

de segunda geração. Trata-se de um direito do cidadão e de um dever do Esta-

do garantido constitucionalmente por meio do desenvolvimento de políticas

públicas que reduzam riscos de doença e outros agravos e que visem o acesso

universal e igualitário às ações e serviços para à promoção, à proteção e à re-

cuperação da saúde do cidadão (individual) e o bem-estar de todos (coletiva).

O texto constitucional adotou um conceito de saúde com ampla abrangência.

Daí o direito à saúde poder ser considerado individual, coletivo e difuso por

ser prerrogativa indisponível assegurada ao cidadão indistintamente. Para a

proteção do direito à saúde pode-se recorrer à via administrativa ou a via ju -

dicial. O direito à saúde encontra a proteção do Ministério Público, fiscal da

lei e defensor da sociedade.

Para se ver garantido o direito à saúde foi desenvolvido um sistema único,

descentralizado e hierarquizado, com direção única em cada esfera de governo

exercida pelos gestores públicos de saúde que estarão responsabilizados pelo

desenvolvimento das ações, na sua esfera de atuação, promovendo o acesso

dos cidadãos aos bens e aos serviços de saúde. A Carta Política de 1988 ainda

prevê a participação popular através dos conselhos de saúde, nos três níveis

de governo, que têm como atribuições o estabelecimento da política pública

de saúde no seu âmbito de atuação e também a fiscalização das ações da ges-

tão de saúde.

A gestão de saúde consiste numa pasta da Administração Pública, que deve

obedecer aos princípios constitucionais estabelecidos. Dentre os princípios da

gestão pública a serem observados está o princípio da eficiência. Esse se refe-

re ao desempenho da gestão no seu âmbito de atuação, no sentido dessa pro-

mover impacto na realidade local (reduzir os riscos de agravos à saúde por

meio de políticas públicas e promover a melhoria da qualidade de vida do ci-

dadão). Os indicadores de saúde guardam em si as características necessárias

para a aferição da atuação da gestão sanitária e, portanto, são úteis como ele-

mentos de verificação da responsabilidade da gestão.

CAPÍTULO III – A CONSTRUÇÃO DA RESPONSABILIDADE SANITÁ-

RIA EFICAZ

3.1. O agir responsável proposto por Habermas

A responsabilidade proposta neste trabalho de pesquisa refere-se à questão fi-

losófica da atuação da gestão sanitária, buscando embasamento teórico no agir

responsável defendido por HABERMAS (1997) e demonstrado a partir da Teo-

ria do Agir Comunicativo e da Teoria da Modernidade, quando ficam estabele-

cidas as correlações entre direito e prática. O modo discursivo de socialização

tem que ser implantado através do direito. O direito positivo serve para a re-

dução da complexidade social, havendo o entendimento possível à luz dos di-

reitos fundamentais.

Nesse caminho, o pensamento habermasiano aponta para o sistema político

que assuma a articulação das necessidades públicas relevantes, dos conflitos

latentes, dos problemas recalcados, dos interesses que não se deixam organi-

zar. Processos institucionalizados podem promover um agir político responsá-

vel, dando validação aos critérios do agir (objetivo, social e temporal). Nas

atuais sociedades fragmentadas, as políticas negociadas trazidas pelo neocor-

porativismo entram em conflito com grupos da população periférica da socie -

dade, fracamente organizada e protegida apenas através de direitos fundamen-

tais, conseqüência da distribuição desigual de ressarcimentos individuais e da

privação de bens coletivos, atingindo seletivamente diferentes classes sociais.

A linguagem comum multifuncional é um medium do agir orientado pelo en-

tendimento, através do qual o mundo da vida se reproduz e os próprios com-

ponentes do mundo da vida entrelaçam-se, formando uma rede de ações comu-

nicativas. Alguns desses sistemas de ação, funcionalmente especializados, tor-

nam-se independentes, em relação aos domínios de ação integrados socialmen-

te através de normas, valores e entendimentos, passando a produzir códigos

próprios. A institucionalização jurídica dos meios de regulação permite anco-

ração no componente social do mundo da vida, revestindo a linguagem do di -

reito, circulando, assim, por toda sociedade. A esfera pública pode ser descri-

ta como uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de po-

sição e opiniões, filtrando, sintetizando e condensando opiniões públicas en-

feixadas em temas específicos. As estruturas comunicacionais da esfera públi-

ca aliviam o público da tarefa de tomar decisões, reservando-as às instituições

(HABERMAS, 1997).

O sucesso da comunicação pública mede-se pela produção de critérios formais

para o surgimento de uma opinião pública qualificada. Vista pelo lado norma-

tivo, a comunicação pública fundamenta uma medida para a legitimidade da

influência exercida por opiniões públicas sobre o sistema político. Opiniões

públicas representam potenciais de influência política, que podem ser utiliza-

dos para interferir no comportamento eleitoral das pessoas ou na formação da

vontade nas corporações parlamentares, governos e tribunais. O público dos

sujeitos privados tem que ser convencido através de contribuições compreen-

síveis e interessantes sobre temas que eles sentem como relevantes. O público

possui esta autoridade. Somente as esferas da vida privada dispõem de uma

linguagem existencial, na qual é possível equilibrar, numa história de vida, os

problemas gerados pela sociedade. Os problemas tematizados na esfera públi-

ca política transparecem, inicialmente, na pressão social exercida pelo sofri-

mento refletido no espelho de experiências pessoais de vida. A esfera pública

retira seus impulsos da assimilação privada de problemas sociais que repercu-

tem nas biografias particulares (IDEM, 1997).

Os processos públicos de comunicação são tanto mais isentos de distorções

quanto mais estiverem entregues a uma sociedade civil oriunda do mundo da

vida. A complexidade organizacional, as fontes, a profissionalização, não bas-

tam para estabelecer a distinção entre atores nativos e atores aproveitadores.

Os interesses representados não indicam por si mesmos a origem dos atores.

Existem outros indicadores mais confiáveis. Eles se distinguem pelo modo de

identificação. As estruturas comunicacionais da esfera pública estão muito li-

gadas aos domínios da vida privada, fazendo com que a sociedade civil, pos-

sua uma sensibilidade maior para os novos problemas, conseguindo captá-los

e identificá-los. Os temas partidos da periferia dão entrada onde encontram

acesso. À medida que um mundo da vida racionalizado favorece a formação de

uma esfera pública liberal com forte apoio numa sociedade civil, a autoridade

do público que toma posição se fortalece no decorrer das controvérsias públi-

cas (IBIDEM, 1997).

A reconstrução revelou que os direitos fundamentais e os princípios do Estado

de direito explicitam apenas o sentido performativo da autoconstituição de

uma comunidade de parceiros do direito, livres e iguais. Prática que é pereni-

zada na organização do Estado Democrático de Direito. Toda constituição his-

tórica desenvolve uma dupla relação com o tempo. Primeiro, enquanto docu-

mento histórico, relembra o ato de fundação que interpreta, marcando um iní-

cio no tempo e, simultaneamente, enunciando seu caráter normativo, relembra

que a tarefa de interpretação e de configuração do sistema dos direitos se co-

loca para cada geração, como uma nova tarefa. Segundo, enquanto projeto de

uma sociedade justa, a constituição articula o horizonte de expectativas de um

futuro antecipado no presente (IBIDEM, 1997).

Em decorrência de pressões sociais, reflexos de sofrimentos pessoais, a Saúde

está consagrada como tema constitucional de relevância, fazendo com que for-

ças políticas locais promovessem a assunção pelo ente federado das atribui-

ções no Setor Saúde. Assim, enquanto código próprio da ação funcional da

gestão em Saúde Pública, os indicadores de saúde contêm em si, a linguagem

do meio de agir do gestor sanitário, diante da reprodução do mundo da vida

pela esfera pública, numa forma institucionalizada de comunicação pública

dos conteúdos das tomadas de decisão desse agente político. Os indicadores

de saúde, porque obedecem a critérios formais, constituem-se, ainda, em ele-

mentos de prestação de contas da gestão sanitária, porque sintetizam uma lin-

guagem setorizada, propiciando o surgimento da opinião pública sobre o siste-

ma político, influenciando os comportamentos individuais eleitorais.

3.2. O agir responsável sanitário

Os princípios e as diretrizes constitucionais estão disciplinados e neles conti-

dos os deveres a serem assumidos pela gestão de saúde pública, competência

essa de cada uma e de todas as esferas de governo. Como os indicadores de

saúde têm o caráter de refletir a atuação da gestão local, constituem-se tanto

em elementos de aferição quanto em elementos corretores. Daí porque os indi-

cadores de saúde ser objeto de normatização pelo Sistema Único de Saúde -

SUS impostos à gestão sanitária.

Assim, cada vez que um indicador de saúde estiver em desacordo com a cor-

respondente meta pactuada a gestão sanitária local poderá ser responsabiliza-

da. Tal responsabilização justifica-se porque a gestão não promoveu os meios

necessários para o desenvolvimento da política pública de saúde e, conse-

quentemente, feriu ditame constitucional, impedindo, dificultando ou se omi-

tindo no dever de proteger um direito humano fundamental, o Direito à Saúde,

cuja realização depende de providências positivas do Poder Público.

3.2.1. Por um Pacto Sanitário Responsável

No Pacto pela Saúde 2006, firmado em reunião da Comissão Intergestores Tri-

partite (em 26 de janeiro de 2006), está nítida a intenção dos gestores em con-

solidar o Sistema Único de Saúde – SUS. Para operacionalizar o referido Pac-

to será formalizado um compromisso público, no qual estarão contidos expres-

samente objetivos e metas, tendo como instrumento o Termo de Compromisso

de Gestão, cujo detalhamento encontra-se no Documento de Diretrizes Opera-

cionais para os Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão.

Firmaram-se três pactos: Pacto pela Vida, Pacto em Defesa do SUS e o Pacto

de Gestão do SUS. O primeiro, o Pacto pela Vida, prevê um conjunto de com-

promissos sanitários, expressos em objetivos de processos e resultados deriva-

dos da análise situacional de saúde, definindo as prioridades pelas três esferas

de governo, retratando o impacto das ações no campo da saúde através de re -

sultados. O Pacto em Defesa do SUS vem reforçar o Sistema através de políti-

ca de Estado, enquanto política pública constitucional, tendo como nortes, o

direito de cidadania e o financiamento público da saúde. O Pacto de Gestão do

SUS estabelece responsabilidades para cada ente federado, buscando o forta-

lecimento da gestão compartilhada e solidária do Sistema Único de Saúde e

incentiva a regionalização e a descentralização, respeitados os princípios ori-

entadores, o controle social, as diretrizes para o financiamento público tripar-

tite.

Mais uma vez fica reforçada a importância dos indicadores de saúde como

aferidores da gestão sanitária, sendo que a proposta contida no Pacto pela

Saúde prevê o monitoramento da gestão através desses instrumentos de aferi-

ção, o que reforça o cabimento da responsabilização através dos indicadores

de saúde.

3.2.2. A importância dos indicadores de saúde para a construção da Res-

ponsabilidade Sanitária

ORTIZ (2001) destaca os registros de eventos vitais dentre as fontes tradicio-

nais de informações sobre a saúde e, em especial, os registros de óbitos. Ar -

gumenta que tal fato deve-se à natureza inquestionável e não-renovável do

evento, à obrigação legal de seu registro, à disponibilidade de longas séries

históricas com detalhes sobre idade, sexo, causa de morte, dentre outras ca-

racterísticas, o que é facilitador para a construção de indicadores robustos

para fins analíticos e com grau de desagregação espacial satisfatório. Prosse-

gue sustentando que o recurso à mortalidade infantil como indicador de avali-

ação das condições de vida das crianças justifica-se por ser este um dos índi-

ces mais aceitos para medir não apenas o estado de saúde da população, mas

também da sociedade. São feitas distinções que permitem a diferenciação das

medidas preventivas a serem adotadas, como faixa etária e origem das mortes,

endógena (causas provenientes de fatores congênitos e relacionados com o

parto) ou exógena (causas relacionadas ao aumento do risco de infecções).

Defende que na atualidade, em decorrência do conhecimento técnico científi-

co, é possível reduzir significativamente os níveis de mortalidade infantil,

mediante procedimentos simples e de baixo custo.

ORTIZ (2001) propõe a adoção do critério de evitabilidade, o que permite a

realização de um acompanhamento continuado de determinadas causas de

mortes, tornando, assim possível a classificação das causas de morte em evitá-

veis e não-evitáveis. Os grupos de causas de óbitos são os seguintes: Evitá-

veis/ Reduzíveis: imunoprevenção; adequado controle na gravidez; adequada

atenção ao parto; ações precoces de prevenção, diagnóstico e tratamento, e

parcerias com outros. Além das Não-evitáveis - doenças com alta letalidade,

sem possibilidade de intervenção e das Mal definidas indicando o grau de

acesso da população aos serviços de saúde e a capacidade de diagnóstico des-

ses serviços.

Nesse sentido podem ser enumerados alguns indicadores de saúde institucio-

nalizados que refletem a situação de saúde de uma determinada população,

como pode ser verificado no primeiro eixo que pretende avaliar a Atenção Bá-

sica de Saúde, em seu item que trata da Redução da Mortalidade Infantil e

Materna, com destaque para o coeficiente de mortalidade infantil. Outro indi-

cador que complementa esse coeficiente é o percentual de parturientes com

cobertura de sete ou mais consultas pré-natais. A proporção de partos e abor-

tamento em adolescentes também constitui um indicador referente à saúde da

mulher. A cobertura vacinal compõe os indicadores que estão alojados no con-

trole de doenças e agravos prioritários. Há ainda um tópico que trata apenas

das imunizações, agregando tanto a cobertura vacinal contra a poliomielite em

crianças menores de cinco anos, quando a cobertura vacinal contra influenza

em idosos. Nos indicadores que refletem o diagnóstico laboratorial de agravos

à saúde pública pode-se encontrar a proporção de gestantes do SUS com pelo

menos um teste de VDRL (verificação de sífilis) realizado no momento do

parto e a realização de testagem do HIV (vírus da Síndrome da Imunodefici-

ência Adquirida) em gestantes.

Há um item que trata exclusivamente da Alimentação e Manutenção dos Siste-

mas de Informação em Saúde: SIM (Sistema de Informação de Mortalidade);

SINASC (Sistema Informação de Nascidos Vivos); SINAN (Sistema de Infor-

mação de Agravos de Notificação), que irão refletir o funcionamento do siste-

ma de saúde e, principalmente a regular alimentação do correspondente siste-

ma de informação, visando propiciar instrumentos de planejamento para a ges-

tão sanitária e ainda promover a transparência das ações. Outros sistemas de

informação que por serem alimentados irão refletir em indicadores de saúde:

PNI (Sistema de Informação do Programa Nacional de Imunizações) relacio-

na-se aos indicadores de imunoprevenção; SISPRENATAL (Sistema de Infor-

mação do Programa de Humanização do Pré-natal) relaciona-se ao indicador

referente ao número de consultas por gestante no pré-natal; SIAB (Sistema de

Informação da Atenção Básica) relaciona-se à vários indicadores da atenção

básica; HIPERDIA (Sistema de Cadastro e Acompanhamento de Hipertensos e

Diabéticos) como já denominado aos portadores de diabetes e hipertensão,

dentre outras correlações possíveis.

Em referência a Emenda Constitucional EC n. 29/2000, na qual a Saúde Públi-

ca passa a ter a destinação obrigatória de 15% do orçamento de cada ente fe-

derado para seu funcionamento, foi instituído o SIOPS (Sistema de Informa-

ção sobre Orçamentos Públicos em Saúde). Tal sistema não se refere direta-

mente a indicador de saúde, mas um indicador de responsabilidade fiscal, por-

tanto avalia a regularidade de investimento no sistema local de saúde e é

acompanhado pelo Tribunal de Contas correspondente, porém antes deve ser

apreciado pelo Conselho de Saúde local.

São quarenta (40) os indicadores do primeiro eixo que tratam da Avaliação da

Atenção Básica e quarenta e sete (47) os indicadores do segundo eixo, que por

sua vez, tratam da Vigilância em Saúde. O primeiro eixo tem com itens: Redu-

ção da Mortalidade Infantil e Materna (contida a mortalidade infantil e mater-

na); Controle de Doenças e Agravos Prioritários (contida além da imunização

em menores de um ano contra difteria, tétano, coqueluche, hemófilos e influ-

enza, os coeficientes referentes à mortalidade feminina por câncer, os contro-

les de hipertensão, diabetes, tuberculose e saúde bucal, somados aos indicado-

res referentes a qualidade da água – bacteriológico, flúor e cloro); acompa -

nhados de Melhoria de Gestão, Acesso e Qualidade, Reorientação e Descen-

tralização e Qualidade do Controle Social. O segundo eixo tem itens relacio-

nados a notificações, investigações, diagnósticos laboratoriais, controle de

doenças, imunizações, monitoramentos, alimentação dos sistemas de informa-

ções e procedimentos de vigilância.

Para a construção de indicadores de saúde com a finalidade de avaliação da

gestão de saúde pública percorreu-se um longo caminho até que fossem incluí-

dos no arcabouço legal sanitário, procurando traduzir a ciência aplicada que

constitui a Saúde Pública. Nesse sentido, emerge a obrigatoriedade da análise

dos indicadores de saúde tanto para a aferição do impacto da gestão sanitária

na realidade, quanto para a correção de rumos, constituindo-se em instrumen-

tos de avaliação e de planejamento.

3.2.3. Mecanismos de controle

A Carta Constitucional de 1988 tem como fundamento assegurar os valores da

dignidade e do bem-estar da pessoa humana, como um imperativo de justiça

social. Nesse sentido e acompanhando a visão de CANOTILHO, a tutela dos

direitos coletivos e difusos é incorporada, direitos esses caracterizados pela

indefinição objetiva e pela indivisibilidade de seu objeto. No intuito de refor-

çar a imperatividade das normas que traduzem direitos e garantias fundamen-

tais, institui o princípio da aplicabilidade imediata das normas definidoras de

direitos e garantias fundamentais (artigo 5º, parágrafo 1º). Inadmissível, por

conseqüência, a inércia do Estado quanto à concretização de direito funda-

mental, posto que a omissão estatal viola a ordem constitucional, tendo em

vista a exigência de ação, o dever de agir no sentido de garantir direito funda-

mental. São normas diretamente reguladoras de relações jurídico-materiais

(PIOVESAN, 2006).

No campo das garantias fundamentais, a ordem constitucional de 1988 tam-

bém introduz inovações. Ao lado de garantias tradicionais, como o habeas

corpus, o mandado de segurança e a ação popular, a Carta de 1988 estabelece

como novas garantias constitucionais o mandado de injunção, o habeas data e

o mandado de segurança coletivo. No tocante à garantia da ação popular, a

Carta de 1988 amplia seu objeto, para envolver a proteção da moralidade ad-

ministrativa. Alarga ainda o objeto da ação civil pública, tornando-a instru-

mento de proteção de todo e qualquer direito difuso ou coletivo. Passam a ser

tuteláveis por meio da ação civil pública os direitos sociais, onde está incluí-

do o direito à saúde, configurando-se num importante mecanismo de proteção

de direitos que demandam o cumprimento de tarefas positivas (IDEM, 2006).

Carta Política de 1988 prevê que a implantação efetiva dos direitos sociais de-

pende da realização de políticas públicas. A participação da sociedade civil é

fundamental para a eficácia do desenvolvimento de políticas públicas. As nor-

mas e estruturas institucionais também estão estabelecidas constitucionalmen-

te e visam o cumprimento de seus princípios e regras, bem como a aplicação

de sanções àqueles que os descumprem, portanto, estabelece mecanismos de

autodefesa.

O Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função jurisdi-

cional da justiça e que tem entre suas atribuições a defesa da ordem jurídica,

do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis

(artigo 127, CF/1988). Cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito:

aos poderes públicos, aos serviços de relevância pública e aos direitos assegu-

rados na Constituição, promovendo para tanto as medidas necessárias para a

sua garantia (artigo 129, CF/1988). O Ministério Público age na defesa de di-

reitos sociais, extra-judicialmente, por meio de inquérito civil público ou pro-

cedimento administrativo correlato, judicialmente, com a propositura de ação

civil pública (Lei n. 7.347/85). A ação civil pública também pode ser proposta

por associação, que esteja constituída há pelo menos um ano e inclua entre

suas finalidades a defesa dos interesses e direitos sociais (FRISCHEISEN,

2006).

A participação da sociedade civil na elaboração e implementação de políticas

públicas relativas aos direitos sociais está prevista constitucionalmente e de-

verá ser realizada por conselhos gestores de políticas públicas regulados por

leis ordinárias. A importância dos conselhos está em fortalecer a participação

democrática da população na formulação e na implementação de políticas pú-

blicas sociais. Na hipótese das normas relativas aos conselhos não estarem

sendo cumpridas ou as diretrizes dos conselhos não estarem sendo implemen-

tadas, quando a lei obrigar a tanto, o Ministério Público poderá ser acionado

por qualquer cidadão e deverá ser informado dessa ocorrência por conselheiro

de saúde (IDEM, 2006).

O Ministério Público promove também ações de improbidade resguardada por

diploma legal (Lei n. 8.429/92, que regulamentou dispositivos do artigo 37,

CF/1988), visando punir os administradores do patrimônio e dos bens públi-

cos, quando esses cometem atos lesivos ao erário ou enriquecem ilicitamente.

Nesse prisma, o mau uso de verbas públicas pode caracterizar ato de improbi-

dade (IBIDEM, 2006).

O controle externo das contas públicas do Poder Executivo é de responsabili-

dade do Poder Legislativo e é executado pelo Tribunal de Contas correspon-

dente (artigos 70 e 71 da CF/1988). O controle interno do Executivo, no âmbi-

to federal, é realizado pela Controladoria Geral da União, tendo sido instituci-

onalizado para tanto um sistema de controle (Decreto n. 3591/2006). Integram

o Sistema de Controle Interno do Executivo Federal a Auditoria e a Ouvido-

ria. No Ministério da Saúde, a Auditoria é exercida pelo Departamento Nacio-

nal de Auditoria do Sistema Único de Saúde – DENASUS e a Ouvidoria pela

Ouvidoria Geral do SUS. As outras esferas de governo, estaduais e munici-

pais, organizaram-se assemelhadamente de forma integrada.

3.2.4. Dever do Estado de prestação social

COMPARATO (2006) quando trata dos direitos às prestações sociais refere-se

à função do Estado de transformação social através da eliminação progressiva

das desigualdades (função estatal ativa). Constituem-se em mecanismos jurí-

dicos realizadores dos direitos humanos a prestações sociais. A condição mai-

or para a transformação da sociedade por via da ação estatal é a instituição de

um planejamento global e vinculante.

O Executivo é sempre apontado como o grande fator de abuso, porque é dota-

do de poder ativo, das prerrogativas constitucionais de impelir, comandar e

tomar as iniciativas. Na civilização contemporânea, em que as exigências de

igualdade e bem-estar social tendem à universalidade, as omissões estatais

tornam-se verdadeiros crimes coletivos. A falta de escolas, de saúde pública,

de controle ecológico, por exemplo, aparecem sempre mais como violações

caracterizadas dos direitos humanos (COMPARATO, 2006).

O verdadeiro fiscal do Poder deve ser sempre o cidadão ou o conjunto dos ci-

dadãos organizados em associações. No tocante aos abusos comissivos, essa

legitimidade dos cidadãos para propor ações judiciais no interesse coletivo já

existe. É a ação popular, pela qual qualquer eleitor pode pedir em juízo o des-

fazimento de atos da Administração Pública lesivos ao Erário, ou ao patrimô-

nio artístico e cultural do país (IDEM, 2006).

Todos os que exercem o poder público são sujeitos ao império impessoal da

lei. A proteção dos direitos humanos é uma questão de organização de poderes

na sociedade (os chamados Poderes Públicos) que assumem papel decisivo. A

experiência histórica indica que uma sociedade bem organizada deve sempre

manter uma boa cópia de poderes nas mãos dos próprios cidadãos, como o ne-

cessário corretivo aos desvios e abusos que acabam sempre por se instalar na

organização estatal. Da sábia montagem de mecanismos de fertilização recí-

proca, entre essas duas técnicas políticas, dependerá a sobrevivência do ho-

mem, em sua eminente dignidade de pessoa (IBIDEM, 2006).

SÍNTESE CONCLUSIVA

O princípio da dignidade humana está esculpido na Constituição Federal como

cláusula pétrea, direcionando o Estado Democrático de Direito. Princípio que

se constitui num dos elementos fundadores do sistema jurídico e garantidor da

construção, sempre continuada, da democracia.

Democracia composta pelo diálogo entre liberdade e igualdade, reflexo da so-

ciedade contemporânea, que visa enfrentar o mundo da vida. Essa expressão

habermasiana indica a relevância da proteção à vida, diante da diversidade de

realidades impostas pela revolução tecnocientífica.

A execução do papel do Estado realiza-se por meio da Administração Pública,

cuja direção cabe a um agente político que deve apresentar os resultados da

sua atuação com a devida transparência exigida pelo Estado de Democrático

de Direito, promovendo o impacto correspondente no mundo da vida. O gestor

público conta com a prerrogativa da discrionariedade, respeitados os limites

impostos pelo ordenamento jurídico, exercendo o direito que lhe foi conferido

de planejar.

As políticas públicas como instrumentos institucionalizados de gestão pública

devem definir a ação do Estado, apontando no sentido de validar a atividade

voltada para resultados futuros. Constituem-se em instrumentos de acompa-

nhamento, controle e fiscalização da sociedade. Faz emergir a discussão ética

da responsabilidade dada a carência de parâmetros concretos para a ação coti-

diana dos agentes públicos diante da discricionariedade, enquanto prerrogati-

va da Administração Pública. Soma-se a essa discussão o direito que o Estado

recebeu de planejar o desenvolvimento nacional, o que exige a efetivação de

condições para o pleno exercício dos direitos sociais.

Estão postas as formas de responsabilização pelo Direito Brasileiro à Admi-

nistração Pública: político-administrativa, fiscal, civil e penal. Ressalta-se, a

responsabilidade política do gestor de saúde pública, utilizando-se os indica-

dores de saúde como aferidores da execução da política pública de saúde. Es-

ses indicadores são reconhecidos como elementos de avaliação do desempenho

da gestão sanitária e, já estão institucionalizados com essa finalidade, numa

confirmação de sua propriedade refletora da realidade local.

Os indicadores de saúde promovem a transparência da gestão sanitária, consti-

tuindo-se em elementos de prestação de contas, setorial e especializada, por-

que sintetizam a construção de critérios institucionalizados abrigados no prin-

cípio da segurança sanitária, esse decorrente do princípio de proteção da dig-

nidade humana, princípio fundamental do Estado Democrático de Direito.

Desloca-se a responsabilidade observada apenas do prisma econômico finan-

ceiro, como usualmente decorre da legislação fiscal, para o mundo da vida,

enquanto reflexo da atuação da Administração Pública, atendendo aos objeti-

vos constitucionais fundamentais em construir uma sociedade livre, justa e so-

lidária, garantir o desenvolvimento nacional, reduzir as desigualdades sociais

e prover o bem de todos sem distinção (CF/ 1988, artigo 3º, I, II, III e IV).

A autonomia conferida ao ente federado quando da assunção de atribuições

que garantam os direitos sociais à população contida no seu âmbito de atua-

ção, acarretará, consequentemente, na responsabilidade política corresponden-

te.

A gestão sanitária tem o compromisso de promover o correspondente impacto

na realidade local, tendo nos indicadores de saúde a síntese do dever de agir

do gestor público de saúde, enquanto resultado desejado pela sociedade.

Emerge desse processo a responsabilidade sanitária, na qual os indicadores de

saúde são elementos de aferição de desempenho e de prestação de contas da

gestão sanitária aos cidadãos, titulares do poder político. Nesse sentido, os in-

dicadores de saúde constituem-se em instrumentos de responsabilização da

gestão sanitária decorrente da sua capacidade de transparência e síntese.

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______. Pela mão de Alice. São Paulo: Cortez, 1996.

______. Crítica da razão indolente: contra o desperdício da experiência. São

Paulo: Cortez, 2000.

______. Reinventar a democracia: entre o pré-contratualismo e o pós

contratualismo.

STOTZ, E. N. e SILVA JR., A. G.. Conselho de Saúde como Parte de Arenas

Redistributivas e SUS: Saúde sob o Controle da Sociedade. BVS Saúde

Pública, Textos Completos, set./2003.

STOCO, R.. Tratado de Responsabilidade Civil. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2001, 5ª ed.

SUNDFELD, C. A.. Direito Administrativo Ordenador. São Paulo: Malheiros,

1993.

THEODORO JR, H.. Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro: Aide, 1993.

TIGRE, C. et al. La prática epidemiológica en los sistemas de servicios de

salud. Educ. Med. Salud, 24 (3), 1990.

TRZESNIAK, P.. Indicadores quantitativos: reflexões que antecedem seu

estabelecimento. In: Ciência da Informação, v. 27, n. 2, Brasília, 1998.

VALENÇA, D. P.. Improbidade Administrativa. In: Jus Navigandi, Teresina,

ano 7, n.65, mai./ 2003.

WALDMAN, E. A .. Vigilância epidemiológica como prática de saúde

pública. São Paulo, 1992 (tese de doutoramento, Faculdade de Saúde Pública

da Universidade de São Paulo).

WEBER, M.. A ética protestante e o espírito do capitalismo. Rio de Janeiro:

Forense/Universitária, 1991.

WESTPHAL, M. F. e ALMEIDA, E. S. (org.). Gestão de Serviços de Saúde.

São Paulo: EDUSP, 2001.

WHITE, H.. Trópicos do discurso: ensaios sobre a crítica da cultura. São

Paulo: EDUSP, 1994.

WHITEHEAD, A. N.. A ciência e o mundo moderno. São Paulo: Brasiliense,

1951.

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1975 (Os pensadores).

______ Tractatus logico-philosophicus. São Paulo: EDUSP, 1993.

Legislação Consultada:

Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948)

Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 – Define os Crimes de Responsabilidade

e Regula o respectivo Processo de Julgamento.

Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 – Estatui Normas Gerais de Direito

Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União,

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967 – Dispõe sobre a

responsabilidade dos prefeitos e vereadores e dá outras providências.

Declaração de ALMA ATA. Conferência Internacional de Cuidados

Fundamentais com Saúde. OMS e UNICEF. Alma Ata, Kazaquistão Soviético,

6 – 12 set./1978.

Constituição da República Federativa do Brasil, de 1998 – IMESP

Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 – Dispõe sobre as condições para a

promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento

dos serviços correspondentes e dá outras providências.

Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990 – Dispõe sobre a participação da

comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS e sobre as

transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde, e

dá outras providências.

Decreto Federal nº 99.438, de 07 de agosto de 1990 – Dispõe sobre a

organização e atribuições do Conselho Nacional de Saúde, e dá outras

providências.

Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992 - Dispõe sobre as sanções

aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no

exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública

direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

Resolução CNS nº 33, de 23 de dezembro de 1992 – Aprova o documento

“Recomendações para a Constituição e Estruturação de Conselhos Estaduais e

Municipais de Saúde”.

Decreto n.º 1.232, de 30 de agosto de 1994 – Dispõe sobre as condições e a

forma de repasse regular e automático de recursos do Fundo nacional de

Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal, e

dá outras providências.

Decreto nº 1651, de 28 de setembro de 1995 – Regulamenta o Sistema

Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde.

Normas Operacionais da Saúde - Básica (NOB SUS 01/96) e de Assistência

(NOAS 01/ 2001).

Portaria MS nº 1.882, de 18 de dezembro de 1997 – Estabelece o Piso da

Atenção Básica e sua composição.

Portaria MS nº 3.925, de 13 de novembro de 1998 – Aprova o Manual para a

Organização da Atenção Básica no Sistema Único de Saúde.

Portaria MS nº 476, de 14 de abril de 1999 – Regulamenta o processo de

acompanhamento da Atenção Básica, quanto aos resultados alcançados e

quanto à oferta de serviços financiados pelo Piso de Atenção Básica.

Portaria GM/ MS nº 832, de 28 de junho de 1999 – Regulamenta o processo de

acompanhamento e de avaliação da Atenção Básica à Saúde e estabelece,

como estratégia para acompanhamento e avaliação de resultados, os pactos

que serão firmados entre os estados e os municípios, formalizados por meio

de Termo de Compromisso, e os pactos que serão firmados entre os estados e

o Ministério da Saúde por meio de Planilha de Metas.

Relatório da Sociedade Civil sobre o cumprimento pelo Brasil do Pacto

Internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais. Brasília, abr./

2000.

Portaria nº 779, de 14 de julho de 2000 – Relaciona os Indicadores do Pacto

da Atenção Básica para 2000 a serem pactuados pelos municípios.

TCESP – Financiamento das Ações e Serviços de Saúde - Manual Básico:

Emenda Constitucional nº 29 de 13 de setembro de 2000.

Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação

na Saúde. Departamento de Gestão da Educação na Saúde.

Portaria Ministério da Saúde n. 548, de 12 de abril de 2001 - Aprova o

documento de “Orientações gerais para a elaboração e aplicação da agenda de

saúde, do plano de saúde, dos quadros de metas e do relatório de gestão como

instrumentos do SUS”.

Portaria nº 1.211, de 17 de junho de 2002 – Estabelece os mecanismos, fluxos

e prazos para avaliação de desempenho em relação às metas municipais e

estaduais definidas no Pacto de Indicadores da Atenção Básica 2001 e aprova

a relação de indicadores a serem pactuados em 2002, por estados e

municípios.

Portaria nº 1.266, de 10 de julho de 2002 – Redefine os prazos fixados pela

Portaria nº 1.121, de 17 de junho de 2002.

Portaria nº 1.321, de 23 de julho de 2002 – Redefine os prazos fixados pela

Portaria nº 1.266, de 10 de julho de 2002.

Portaria GM/ MS nº 397, de 4 de abril de 2003 – Redefine critérios de

avaliação para habilitação de Municípios em Gestão Plena da Atenção Básica

Ampliada e Gestão Plena do Sistema Municipal de Saúde, segundo a NOAS

SUS 01/ 2002, e regulamenta, complementarmente: o Pacto de Indicadores da

Atenção Básica e a Alimentação dos Sistemas Nacionais de Informação em

Saúde.

Portaria GM/ MS nº 21, de 5 de janeiro de 2005 – Aprova a Relação dos

Indicadores da Atenção Básica – 2005 a serem pactuados entre municípios,

estados e Ministério da Saúde.

Portaria GM/ MS nº 399, de 23 de fevereiro de 2006 – Divulga o Pacto pela

Saúde, consolida o SUS e aprova as diretrizes operacionais para o referido

pacto.

Portaria GM/ MS nº 457, de 29 de março de 2005 – Redefine os prazos

constantes da Portaria GM/ MS nº 21, de 05 de janeiro de 2005.

Portaria GM/ MS nº 491, de 31 de março de 2005 – Constitui Grupo de

Trabalho no âmbito do Ministério da Saúde com o objetivo de atuar no

processo de pactuação dos Indicadores da Atenção Básica.

Portaria GM/ MS nº 493, de 10 de março de 2006 – Aprova a relação de

Indicadores da Atenção Básica – 2006 pactuados entre: municípios, estados e

Ministério da Saúde.

Acessos Eletrônicos:

Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – ASSEMAE:

www.assemae.org.br

Banco   de   Desenvolvimento   de   Todos   os   Brasileiros   –   BNDES: 
www.bndes.gov.br
Biblioteca   Virtual   em   Saúde   -   BVS   SAÚDE   PÚBLICA: 
www.saudepublica.bvs.br
Centro Brasileiro de Análise e Planejamento - CEBRAP: www.cebrap.org.br
Centro de Estudos da Metrópole: www.centrodametropole
Conselho   Nacional   dos  Secretários   Municipais   de  Saúde   -   CONASEMS: 
www.conasems.com.br
DATASUS: www.datasus.gov.br
Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM: www.cepam.sp.gov.br
Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados - SEADE: www.seade.gov.br
Instituto Brasileiro de Direito Administrativo – IBDA: www.ibda.com.br
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE: www.ibeg.gov.br
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC: www.idec.org.br
Instituto Nacional de Altos Estudos - INAE: www.inae.org.br
Instituto Polis: www.polis.org.br
Ministério da Saúde: www.saude.gov.br
Observatório das Metrópoles: www.ippur.ufrj/observatorio
Organização   Mundial   de   Saúde   –   OMS/   World   Health   Organization  –   WHO: 
www.who.int
Organização PanAmericana de Saúde – OPAS: www.opas.org.br
Procuradoria Geral do Estado de São Paulo – PGE/ SP: www.pge.sp.gov.br
Programa   das   Nações   Unidas   para   o   Desenvolvimento   -   PNUD: 
www.pnud.org.br
Scientific Eletronic Library online – SCIELO: www.scielo.br
97

Rede Direitos Humanos e Cultura – Dhnet: www.dhnet.org.br
Revista de Economia Política: www.rep.org.br
Revista Saúde e Sociedade: www.apsp.org.br/saudesociedade
Revista Virtual da Presidência da República: http://www.presidencia.gov.br
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE/ SP: www.tce.sp.gov.br
Wikipédia - Enciclopédia Livre: http://pt.wikipedia.org
World Bank/ Banco Mundial: www.worldbank.org
Escritórios Jurídicos On-Line:
Advocacia Criminal, Poá, RS: www.direi    tocriminal.adv.br 
Âmbito Jurídico: www.ambito-juridico.com.br
BuscaLegis da Universidade Federal de Santa Catarina: www.ufsc.br
Direito Público: www.direitopublico.com.br
Enciclopédia Wikipédia: http://pt.wikipedia.org
Justiça Virtual: www.netflash.com.br/justicavirtual
Jus Navigandi: www.jus.com.br
98

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